PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO: DOCUMENTO DE ANLISIS
El Programa de Agua y Saneamiento es una alianza conformada por mltiples donantes
y administrada por el Banco Mundial para apoyar a personas en situacin de pobreza en obtener servicios de agua y saneamiento accesibles, seguros y sostenibles. Los desafos del agua y saneamiento rural en Amrica Latina para la prxima dcada Lecciones del seminario internacional Cusco+10 Los desafos del agua y saneamiento rural en Amrica Latina para la prxima dcada Autor Glenn Pearce-Oroz, Director Regional para Amrica Latina y el Caribe de WSP Contribucin al contenido Oscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario Rafael Vera, Consultor Peer Review (Revisin tcnica) David Michaud, Especialista Senior en Agua y Saneamiento Juliana Menezes Garrido Pereira, Especialista en Infraestructura Diagramacin Shinny Montes La produccin de este documento ha sido posible gracias al apoyo del Water Partnership Program. Junio 2011 Lima, Per 2011, Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial www.wsp.org wsplac@worldbank.org Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a las organizaciones afliadas, los miembros de la Junta Directiva o a las instituciones que ellos representan. Derechos y permisos El Banco Mundial fomenta la difusin de su trabajo y permite reproducir partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente. www.wsp.org 3 Presentacin ........................................................................... Resumen ejecutivo ................................................................. Introduccin I. Los servicios bsicos rurales a nes del siglo XX .............. La evolucin de los servicios bsicos rurales en los noventa en Amrica Latina ...................................................... II. Tendencias en la primera dcada del siglo XXI .................. a) Aceptacin del enfoque en base a la demanda y adaptacin de las soluciones al entorno ....................... b) El acceso a un saneamiento digno para todos ................ c) Raticar el concepto de que el agua se debe gestionar de manera integral ........................................... d) Apoyo a la innovacin en la provisin de servicios sostenibles rurales III. Los desafos para la prxima dcada ................................. Desafo 1: Buscando la sostenibilidad del saneamiento bsico rural ........................................................ Desafo 2: El enfoque basado en la demanda. Ms all del ciclo del proyecto ................................................ Desafo 3: La descentralizacin municipal ............................... Desafo 4: Poltica sectorial y poltica nanciera para agua y saneamiento rural: los temas pendientes ..................... Desafo 5: La sostenibilidad de los servicios a largo plazo y los sistemas de monitoreo .......................................... Conclusiones .................................................................................. Contenidos 5 6 7 9
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25 28 www.wsp.org 5 Presentacin En Amrica Latina, cerca de la mitad de la poblacin que vive en reas rurales, no tiene acceso a servicios de saneamiento mejorado y aproximadamente un 20% an no cuenta con agua potable. Dar respuesta a esta situacin resulta crucial para la agenda del desarrollo econmico y social de la regin. Consciente de esta situacin, el Grupo Banco Mundial trabaja de la mano de los gobiernos para proveer acceso a agua y saneamiento mejorados de acuerdo a las distintas realidades de cada pas. Como resultado de este trabajo, en las ltimas dcadas se han podido evaluar distintos enfoques y modelos de intervencin. En 1999, el Grupo Banco Mundial convoc a especialistas en el sector de agua y saneamiento rural para analizar, compartir y desarrollar propuestas orientadas a mejorar las condiciones del campo. Una dcada ms tarde, en el 2010, se gener una nueva convocatoria con el fn de analizar los avances y retrocesos en esta rea, obtener lecciones y fjar nuevas metas para una dcada ms de trabajo. Este espacio de refexin, fue el seminario internacional Los desafos del agua y saneamiento rural: una dcada despus, conocido tambin como Cusco+10 y a fn de preservar el conocimiento generado e identifcar las lecciones ms valiosas, es que se decide editar el presente documento. Queremos brindar un especial reconocimiento al trabajo colaborativo de varios equipos del Grupo Banco Mundial que hizo posible este importante espacio de intercambio entre especialistas, as como este documento analtico, especialmente a: Miguel Vargas-Ramrez, Especialista Senior en Agua y Saneamiento; Lizmara Kirchner, Especialista en Agua y Saneamiento; Mara Anglica Sotomayor, Economista Senior; Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Presentacin Saneamiento; Oscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario; Mercedes Zevallos consultora en Mercados de Saneamiento, los consultores Rafael Vera y Gladys Aristizbal; y a Yehude Simon, Ofcial de Comunicaciones; Vernica Valcrcel, consultora de Comunicaciones; y Marisol Noriega, Asistente de Equipo. Este trabajo tambin recibi un valioso aporte del Water Partnership Program; y de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE). Los especialistas que han participado en la revisin tcnica han sido: David Michaud, Especialista Senior en Agua y Saneamiento, y Juliana Menezes Garrido Pereira, Especialista en Infraestructura. A ellos va nuestro reconocimiento por sus valiosas recomendaciones y comentarios que hicieron posible la produccin de este documento. Reiteramos nuestro compromiso de seguir creando espacios para el intercambio de experiencias al interior de nuestra regin, a fn de contribuir a reducir la brecha entre los que ms tienen y los que menos tienen, entre lo urbano y lo rural. Esperamos que en diez aos Amrica Latina muestre cifras mucho ms equitativas. Hasta entonces seguimos trabajando, aprendiendo y compartiendo. Guang Zhe Chen Gerente de Sector Sector Urbano, Agua y Gestin del Riesgo Amrica Latina y el Caribe Banco Mundial Glenn Pearce-Oroz Director Regional Programa de Agua y Saneamiento para Amrica Latina y el Caribe Banco Mundial 6 Resumen ejecutivo Hace poco ms de una dcada, en 1999, con el propsito de identifcar algunas buenas prcticas en el rea rural, el Banco Mundial realiz el seminario-taller Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural en Cusco, Per. Durante este seminario, uno de los temas claves que se consider fue entender el alcance y la contribucin de un enfoque basado en la demanda para la sostenibilidad de los servicios. Diez aos despus, en mayo del 2010, se tuvo una nueva oportunidad para revisar las lecciones aprendidas, los avances y los nuevos retos para el agua y saneamiento rural, dentro del marco del seminario, Los desafos del agua y saneamiento rural: una dcada despus tambin realizado en Cusco. Los participantes de Cusco+10 concluyeron que durante el transcurso de la dcada recin pasada hubo un avance en el sector rural, pero ciertos retos en cuanto a la sostenibilidad de los servicios aun se mantenan. Mientras existe cierto optimismo de que la regin de Amrica Latina y el Caribe cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para agua potable, es ms dudoso que la regin cumpla con la meta para el acceso a un servicio sanitario mejorado, cuando se considera que siete de cada diez personas que siguen sin acceso en Amrica Latina, viven en el rea rural. El anlisis de Cusco+10 termin identifcando cinco desafos principales que se requieren tomar en cuenta durante la prxima dcada para ayudar a alcanzar la sostenibilidad de la provisin de los servicios de agua y saneamiento en el rea rural. En primer lugar, contina el desafo de buscar la sostenibilidad del saneamiento bsico rural. En respuesta a este desafo, se recomend articular una visin integral entre inversiones en saneamiento bsico con otras inversiones de agua potable y proteccin ambiental, al mismo tiempo que se busque contar con un men de opciones de soluciones sanitarias para las familias sin acceso. Segundo, se identifc el desafo de pensar ms all del ciclo del proyecto en cuanto al enfoque en base a la demanda. Las virtudes del enfoque en la demanda son aceptadas para el ciclo del proyecto. Pero en varios contextos, no solo existen oportunidades para perfeccionar el enfoque en la demanda Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Resumen ejecutivo (procurando mayor inclusin de poblaciones marginalizadas, por ejemplo), sino tambin la posibilidad de incluir el enfoque en base a la demanda en decisiones estratgicas municipales de medio y largo plazo. Tercero, existe el desafo de maximizar los procesos de la descentralizacin municipal para apoyar los servicios en reas rurales. Se recomend una mayor participacin de la autoridad municipal en la promocin de la demanda y en la contribucin de fnanzas municipales; en la facilitacin de asistencia tcnica; y en el seguimiento y monitoreo de los servicios y la calidad de los recursos hdricos que afectan ms de una comunidad rural. Cuarto, se coincidi que uno de los desafos pendientes es precisar polticas sectoriales y polticas fnancieras para el agua y saneamiento rural. Por lo tanto se recomend buscar mecanismos para posicionar los temas del agua y saneamiento rural dentro del sector, promocionando una coherencia y alineacin entre esfuerzos nacionales y de cooperacin internacional. Y quinto, se concord sobre la importancia de apuntar a la sostenibilidad a largo plazo y los sistemas de monitoreo. En este sentido se precis sobre la importancia de la sostenibilidad fnanciera para viabilizar metas a corto, mediano y largo plazos (por ejemplo, administracin-operacin-mantenimiento- reposicin-ampliacin), como tambin la importancia de la sostenibilidad ambiental. El anlisis de Cusco+10 coincidi que una pieza fundamental para esta sostenibilidad a largo plazo son los sistemas de monitoreo que siguen siendo escasos en la regin. Finalmente, la discusin durante Cusco+10 coincidi en cinco tendencias transversales que han aparecido durante los ltimos aos y que tendrn que ser parte de las estrategias para enfrentar los desafos del prximo decenio. Estas tendencias transversales incluyen: (i) reconocer que existe una demanda diversifcada; (ii) la importancia del manejo de los recursos hdricos; (iii) la importancia de la coordinacin inter-sectorial; (iv) la gestin fnanciera de los servicios con una mirada al mediano y largo plazo; y (v) las alianzas pblico-privado-social como una herramienta para mejorar las sinergias. www.wsp.org 7 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Introduccin Introduccin Se calcula que la poblacin de Amrica Latina y el Caribe, que reside en el rea rural, supera los 120 millones de habitantes. De esta poblacin, aproximadamente el 20% no tiene acceso a servicios mejorados de agua y el 45% no tiene acceso a servicios de saneamiento 1 , sin considerar la calidad y continuidad de los servicios. Al mismo tiempo, un estudio realizado por el Banco Mundial en Bolivia y Per 2
demuestra que los servicios de agua potable en reas rurales, para la poblacin que cuenta con acceso a estos servicios, si bien cubren sus costos de operacin y mantenimiento, no son fnancieramente sostenibles en un mediano plazo, y requerirn de una nueva infusin de capital para remplazar la infraestructura actual o ampliar su cobertura. Se requiere entonces, resaltar la importancia de los esfuerzos institucionales y fnancieros del sector para mejorar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento de calidad, en el rea rural de Amrica Latina. Con el propsito de identifcar las mejores prcticas en el rea rural, en 1999 el Banco Mundial realiz un seminario- taller denominado Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural 3 . Diez aos despus de realizado dicho evento en el Cusco, Per, se tuvo una nueva oportunidad para revisar y analizar las lecciones aprendidas, los avances, los nuevos retos, y las nuevas perspectivas para el agua y saneamiento rural en la regin, comenzando el siglo veintiuno. Para este efecto, y con la participacin de 55 expertos y profesionales de 13 pases de Amrica Latina, en mayo 2010 se llev a cabo el seminario internacional Los desafos del agua y saneamiento rural: una dcada despus, donde se retom el anlisis iniciado en 1999 para considerar los desafos del agua y saneamiento rural que persisten y que marcarn el rumbo del sector durante la prxima dcada 4 . En 1999, el objetivo fue reunir las experiencias de instituciones ejecutoras de programas y proyectos de agua potable y saneamiento rural. Uno de los temas clave y orientador del primer seminario fue la promocin de los proyectos en base al enfoque de la demanda, en el marco de un proceso participativo, en donde las comunidades decidan su compromiso con los proyectos, identifcando el nivel de servicio que esperaban recibir y por el cual estaban dispuestos a pagar para su sostenibilidad. Una dcada despus, en este segundo seminario, Cusco+10, se propona analizar los nuevos desafos desde un enfoque ms sectorial, en el marco de los cambios sociales, econmicos y polticos producidos en la regin. Para estos efectos, el anlisis de Cusco+10 se organiz entorno a seis bloques principales: i) El enfoque basado en la demanda y la prctica; ii) Poltica sectorial y poltica fnanciera; iii) Participacin comunitaria y municipios en el ciclo de proyectos; iv) El saneamiento sostenible: mito o realidad; v) La sostenibilidad de los servicios en el largo plazo; y vi) Los avances en el decenio y desafos para el agua y saneamiento rural. 1 WHO-UNICEF. Joint Monitoring Program (JMP). Progress on sanitation and drinking-water. 2010 Update. http://www.wssinfo.org 2 Bakalian A. and Wakeman Wendy. 2009. Post-Construction Support and Sustainability in Community-Managed Rural Water Supply. Case Studies in Peru, Bolivia, and Ghana. The World Bank. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento: Estudios de base para la implementacin de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural. MVCS, COSUDE, WSP, Lima 2003. 3 Programa de Agua y Saneamiento (WSP). Grupo Temtico de Agua y Saneamiento del Banco Mundial y Programa de Agua y Saneamiento. Memoria del Seminario-Taller Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural. Lima, julio 1999. 4 En el seminario Cusco+10 participaron representantes de instituciones sectoriales, profesionales especialistas y tcnicos de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Mxico. 8 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Introduccin Este informe rene el contexto en el cual se encuentra el sub-sector de agua y saneamiento rural, y el anlisis correspondiente que result del seminario Cusco+10. La primera parte, Los servicios bsicos rurales a fnes del Siglo XX, dar cuenta de la situacin que exista en los aos noventa, y las conclusiones a las que se llegaron durante el primer seminario-taller de 1999. La segunda parte del informe, Tendencias en la primera dcada del Siglo XXI, identifcar algunas nuevas variables que han aparecido y que condicionan el contexto dentro del cual se busca establecer servicios sostenibles. La tercera parte, Los desafos para la prxima dcada, refeja el anlisis de Cusco+10 y lo resume en torno a cinco grandes desafos a considerar. Por ltimo, la cuarta parte del informe, Conclusiones, se proyecta al futuro y plantea algunas tendencias nuevas que afectan los cinco grandes desafos de manera transversal. Construir una mirada regional para el tema de agua y saneamiento rural no es fcil, considerando la heterogeneidad latinoamericana, con diferentes niveles de ruralidad, fortaleza institucional, sistema gubernamental, y costumbres tnicas. Sin embargo, el esfuerzo ha sido sumamente enriquecedor y valioso para identifcar buenas prcticas y resaltar los mejores aprendizajes para su transferencia y replica. Se espera que el anlisis que resulte de un futuro Cusco +20 registre importantes logros a nivel regional, con cada vez menos dfcits de acceso a los servicios bsicos, y cada vez ms pases demostrando una provisin de servicios sostenibles para toda su poblacin rural. Los nmeros en cobertura mejoraron en la ltima dcada, pero aun queda un porcentaje importante de poblacin rural sin acceso a servicios de agua potable y saneamiento bsico mejorado. www.wsp.org 9 La evolucin de los servicios bsicos rurales en los noventa en Amrica Latina A nivel regional, el acceso al agua potable rural y a un saneamiento mejorado 5 a inicios de los noventa se caracterizaba por una fuerte diferenciacin con los ndices de acceso en los mbitos urbanos (ver Grfco 1). Mientras que el acceso a agua potable en reas rurales alcanzaba 63%, esta cifra oculta el hecho que solo 36% de la poblacin rural contaba con una conexin domiciliaria de agua potable. En cuanto a saneamiento bsico, la inequidad entre poblaciones urbanas y rurales es aun ms pronunciada, donde el ndice de cobertura en reas urbanas es dos veces ms alto que en las rurales. Una lectura desagregada de la regin, revela que a principio de los noventa, hubo varios pases en Amrica Central y en la regin andina cuyas tasas de cobertura en reas rurales eran aun ms desventajosas. La evolucin de los ndices de cobertura en reas rurales durante la dcada de los noventa fue positiva, pero sigui dejando un porcentaje importante de la poblacin rural sin acceso a servicios de agua potable y saneamiento bsico mejorados. La generacin de los fondos sociales de inversin en varios pases busc atender esta defciencia crnica en el mbito rural, junto con proyectos fnanciados por bancos multilaterales de desarrollo y por las cooperaciones bilaterales. Un salto importante, que se dio en la medida de que estos esfuerzos nacionales e internacionales iban avanzando, fue el reconocimiento de la importancia del enfoque en base a la demanda y el involucramiento de las comunidades benefciarias desde las fases preliminares del diseo de obras. Los servicios bsicos rurales a fnes del siglo XX I. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los servicios bsicos rurales a nes del siglo XX 5 El Programa Conjunto de Monitoreo (JMP por sus siglas en ingls) define: i) Saneamiento mejorado, cuando se dispone de algn mecanismo que garantice la separacin hi- ginica de las heces humanas del contacto humano (alcantarillado, fosas spticas, letrinas sanitarias.) y ii) Fuente de agua mejorada, cuando se dispone de grifos pblicos, pozos perforados, vertientes protegidas, recoleccin de agua de lluvia, o algn otro mecanismo de acceso al agua para consumo humano. GRFICO 1: PORCENTAJE DE POBLACIN URBANA Y RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CON ACCESO A AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO MEJORADO 1990-2000 Fuente: JMP 1990 / 2000. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Agua potable Saneamiento mejorado Agua potable Saneamiento mejorado Agua potable Saneamiento mejorado Agua potable Saneamiento mejorado URBANO RURAL URBANO RURAL 1990 2000 Agua potable de otras fuentes Agua potable entubada 36% 48% 27% 24% 39% 48% 10 Ante este escenario, se organiz el primer seminario-taller, Mejoramiento de la sostenibilidad de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural, con el objetivo de mejorar la capacidad de las instituciones involucradas en ayudar a las comunidades a obtener servicios de agua y saneamiento que respondan a la demanda y sean sostenibles. De esta manera, el anlisis se enfoc en el marco institucional y de polticas, como tambin en el ciclo del proyecto. El seminario-taller abri un importante espacio de refexin y anlisis entre representantes de programas y proyectos de ocho pases, y logr identifcar seis puntos clave para apoyar la sostenibilidad de las inversiones en el sub-sector en el futuro. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los servicios bsicos rurales a nes del siglo XX Conclusiones de 1999 El seminario-taller de Cusco 1999 identifc seis puntos clave para la sostenibilidad del agua y saneamiento rural: i) El concepto de agua y saneamiento va ms all de la inversin en infraestructura, adems requiere un enfoque integral y multidisciplinario. ii) Es necesario contar con una poltica sectorial nacional que ayude a defnir las competencias y contemple una poltica fnanciera. iii) El desarrollo comunitario evidenciado en los procesos participativos, incluyendo el enfoque de gnero, es clave para promover servicios sostenibles. iv) Los proveedores de bienes y servicios cumplen un papel protagnico en todas las etapas del ciclo del proyecto. v) El modelo de pre-inversin debe asegurar la demanda efectiva de la comunidad, sus compromisos y la viabilidad tcnica del proyecto. vi) La gestin efciente debe asegurar el buen funcionamiento a largo plazo (agua segura, administracin efciente, operacin y mantenimiento, y ciertos costos de reposicin). Se debe inculcar una cultura de pago para garantizar la calidad y sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento. www.wsp.org 11 Las estrategias y el esquema de implementacin de servicios de agua y saneamiento en el rea rural muestran una buena evolucin del enfoque inicial de construccin de sistemas (orientado a la infraestructura, con enfoque solo de ingeniera) a una estrategia ms comprensiva con miras a un plazo cada vez ms largo. Esta visin requiere instituciones que respalden polticas fnancieras que van ms all de un proyecto, arreglos de operacin con operadores locales capacitados, y comportamientos de colaboracin por parte de los benefciarios. El anlisis de Cusco+10 concord que los avances en el primer decenio del nuevo siglo en curso incluyen: Se valid, con las experiencias de los pases reunidos a) en Cusco+10, la aceptacin del enfoque basado en la demanda adaptando las soluciones al entorno especfco. No existen soluciones absolutas, por ello cada caso se deber analizar en su especifcidad, se cuentan con experiencias y lecciones que pueden ser adaptadas para su rplica en mayor escala. Pese a los avances todava existe la necesidad de convencer a las instancias de fnanciamiento sobre la importancia de asignar recursos sufcientes para el componente social en los proyectos de inversin. Existe una mirada cada vez de ms largo plazo. b) Se reconoci durante el anlisis de Cusco+10 que hay una consideracin mayor hacia la sostenibilidad a largo plazo, y no solamente la viabilidad en trminos de operacin y mantenimiento. Esta mirada a largo plazo se refeja en los aspectos fnancieros de Tendencias en la primera dcada del siglo XXI II. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Tendencias en la primera dcada del siglo XXI reposicin y ampliacin de la infraestructura, como en temas de sostenibilidad ambiental y del recurso del agua. Se ratifca el concepto de que el agua se debe c) gestionar de manera integral. Se observa que en muchas comunidades y gobiernos locales se administra el recurso hdrico como si fuera infnito. Pero, mirando al futuro, en varios proyectos se tiende a considerar el impacto del cambio climtico en estos recursos y en la provisin de servicios de agua y saneamiento. El rea rural es la ms vulnerable a sequas e inundaciones, y a confictos por derechos de agua. A su vez, se observa que la interculturalidad en determinadas regiones muestra prcticas particulares, que se deben valorar de manera apropiada, y se sugieren iniciativas como la del pago por servicios ambientales. Se promueve el acceso a saneamiento digno con d) equidad. De manera similar al acceso de los servicios de agua potable, se destaca el inters en analizar las implicancias a los servicios de saneamiento mejorado o disposicin sanitaria de excretas, en base a proyectos que aseguren la sostenibilidad y la satisfaccin del usuario con el servicio. 12 Para la prxima dcada, se observan cinco desafos que han surgido y requieren ser tomados en cuenta para la sostenibilidad de la provisin de servicios de agua y saneamiento en el rea rural: Desafo 1: Buscando la sostenibilidad del saneamiento bsico rural Desafo 2: El enfoque basado en la demanda: ms all del ciclo del proyecto Desafo 3: La descentralizacin municipal Desafo 4: Poltica sectorial y poltica fnanciera para el agua y saneamiento rural: los temas pendientes Desafo 5: La sostenibilidad de los servicios a largo plazo y los sistemas de monitoreo Los desafos para la prxima dcada III. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Desafo 1: Buscando la sostenibilidad del saneamiento bsico rural Durante el primer decenio del siglo veintiuno, se ha venido colocando un mayor nfasis sobre el tema del saneamiento bsico, representado en su mayor expresin por la designacin del ao 2008 como el Ao Global del Saneamiento por las Naciones Unidas. Esfuerzos regionales para incrementar la relevancia del saneamiento bsico tambin se vieron refejados a travs de las conferencias regionales de saneamiento, que en Amrica Latina tom forma en la primera Conferencia Latinoamericana de Saneamiento (Latinosan) en Cali, Colombia (2008) y la segunda en Foz de Iguaz, Brasil (2010). No obstante este mayor impulso a nivel global y regional para aumentar el perfl del saneamiento en las polticas de estado, el subsector de saneamiento bsico rural sigue representando una de las reas de mayor inequidad en Amrica Latina en cuanto a acceso a soluciones mejoradas. Se estima que en 2010, varios pases seguan con menos de 50% de su poblacin rural con acceso a saneamiento bsico mejorado (Grfco 2). Para implementar un proyecto de saneamiento rural es importante conocer la oferta local y respetar la interculturalidad y cosmovisin de cada zona rural. www.wsp.org 13 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Fuente: Programa conjunto OMS/UNICEF de seguimiento del abastecimiento de agua y del saneamiento (PCM), 2010. GRFICO 2: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO EN REAS RURALES - AMRICA LATINA, 2008 EVOLUCIN DEL SANEAMIENTO RURAL EN AMRICA LATINA Hait (10%) Nicaragua (37%) Ao 1990 2000 2008 Saneamiento mejorado 39% 48% 55% Pases donde el acceso al saneamiento mejorado en reas rurales es menor al 50% Bolivia (9%) Per (36%) Brasil (37%) Paraguay (40%) 14 El abordaje al saneamiento bsico ha venido evolucionando desde una perspectiva que priorizaba soluciones de infraestructura (letrinas bsicas), a una aproximacin que reconoce la importancia de abrir espacios para generar una demanda por las mejoras sanitarias. Una condicin clave para el xito de los programas de saneamiento bsico es la existencia de una demanda evidente de las familias (potencialmente) benefciarias que pueda ser atendida por una respuesta efectiva a esa demanda. Para lograr el impacto deseado, las ofertas de soluciones deben entrelazar una tecnologa apropiada con las costumbres culturales prevalecientes, tema especialmente crtico en las reas rurales de Amrica Latina y el Caribe. Las lecciones del pasado indican que la tecnologa por s misma no va a resolver los problemas de saneamiento, sino que debe estar acompaada de un esfuerzo de software para abordar las necesidades de capacitacin y comportamiento adecuado a nivel domiciliario. Estos procesos de software e infraestructura, de demanda evidente y oferta efectiva, se pueden facilitar cuando se adoptan enfoques fexibles que adems abren para las familias la posibilidad de optar por diferentes soluciones. La facilitacin de opciones coincide con el enfoque a la demanda efectiva y aleja el sector cada vez ms de las polticas de oferta masiva de soluciones sanitarias gratuitas. Reconoce, adems, la realidad de las preferencias particulares en reas rurales donde una familia pueda elegir la opcin que ms le convenga, lo que puede variar desde letrinas bsicas hasta baos completos. En todos los procesos, para mejorar las condiciones del saneamiento se observa que la clave es la inter- sectorialidad con los componentes de educacin, ambiente y salud. La atencin a estos temas abre una importante posibilidad de considerar la construccin de un enfoque ms inclusivo del saneamiento rural, vinculando el saneamiento a mejores prcticas de higiene, y un incremento de la autoestima y condicin de dignidad. En su implementacin colectiva, iniciativas inter-sectoriales promueven que la comunidad adopte una actitud conjunta para mejorar la salud pblica y cambiar la situacin de su entorno. Para los temas ambientales en particular, las propuestas de soluciones sanitarias deben responder, por un lado, a la disponibilidad y restricciones de los recursos hdricos, y por otro lado, a la disposicin adecuada de los lodos fecales y aguas grises. Mientras que el cambio de comportamiento para mejores prcticas de higiene se dirige a los individuos y las familias, tambin existen cambios de comportamiento signifcativos que pueden asumir las instituciones involucradas. Uno de ellos es el papel que puede jugar el gobierno municipal, no solo en trminos de contraparte fnanciero, sino tambin en la prestacin de asistencia tcnica, la promocin de la higiene, y el monitoreo de los indicadores claves. El municipio juega un papel relevante en la coordinacin de esfuerzos inter-sectoriales con los procesos comunitarios para alinear los esfuerzos y asegurar las sinergias locales. Recomendaciones para ampliar las coberturas de saneamiento rural. Para abordar los desafos para mejorar la promocin y el acceso a servicios de saneamiento sostenibles en la prxima dcada, surgieron de Cusco+10 algunos lineamientos bsicos para tomar en cuenta: Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada GRFICO 3: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO URBANO Y RURAL AMRICA LATINA 1990, 2000 Y 2008 1990 2000 2008 81% 84% 86% 39% 48% 55% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Urbano Rural www.wsp.org 15 Marco normativo con visin integral i) . El establecimiento de un marco legal y normativo que promueva una visin integral entre agua, saneamiento y cuidado del medio ambiente, con un enfoque intersectorial, obligando o incrementando la inclusin del saneamiento en las inversiones sectoriales y, de manera especfca, con la asignacin de recursos fnancieros para la promocin de la demanda comunitaria. Elaborar un men de opciones. ii) La promocin de distintas opciones tcnicas y niveles de servicio para el saneamiento, a demanda de las familias, evitando opciones nicas o estandarizadas en los proyectos de inversin mayores, reconociendo as la importancia de responder a una demanda evidente. Promover la adopcin de tecnologas de iii) saneamiento con bajo consumo de agua. Por ejemplo, proponer un sistema de incentivos para promover el cuidado del agua; o evitar el uso de letrinas de arrastre hidrulico, cuando demanden el uso de agua de fuentes escasas o producidas por bombeo, las que implicaran un mayor gasto de energa y recursos en su operacin. Promover la oferta y la demanda de servicios iv) de saneamiento, con participacin del sector privado. La inclusin de nuevos enfoques en el marco de desarrollo de estrategias de mercado, para la promocin del saneamiento rural, como las experiencias observadas en el Per (baos con descarga in situ a pozos de percolacin, tanque spticos o tanques sin uso de agua) y el caso de la descarga a fosas spticas en Paraguay y Bolivia, brindan nuevas oportunidades para proveer servicios sostenibles. Incluir los temas de proteccin ambiental v) . La estimacin del costo ambiental en las zonas rurales y la aplicacin efectiva de las normas que sancionan la adopcin de malas prcticas como en el caso de malos drenajes y descargas. As como la prevencin de la contaminacin del nivel fretico por el mal uso de las letrinas, tomando en cuenta el balance entre aguas superfciales y subterrneas. Relacionar la inversin en vi) saneamiento con la economa local. El reconocimiento de la infraestructura de saneamiento como valor agregado para elevar el valor econmico de una vivienda y el potencial de la comunidad para actividades productivas, o que generen ingresos a las familias (como el caso del turismo en determinados lugares). Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Es importante contar con un sistema de informacin para monitorear cobertura, continuidad, calidad, uso, gnero, y asistencia en temas sociales y tcnicos. 16 El sector de agua y saneamiento en el Ecuador tiene una amplia experiencia en la adopcin del enfoque basado en la demanda, los benefciarios del proyecto son protagonistas en la construccin y operacin de los servicios. Apoyados con asistencia tcnica y social, los municipios y comunidades toman decisiones informadas sobre las opciones tcnicas, fnancieras y niveles de servicio. Como resultado, la promocin de Unidades Bsicas de Saneamiento (UBS) tuvo una gran aceptacin en las comunidades. Antecedentes. Tomando en cuenta las experiencias previas, se dise una nueva estrategia de intervencin para la provisin de servicios de agua y saneamiento en el rea rural, donde el gobierno tiene un papel de facilitador de procesos y de recursos, creando un entorno propicio para la participacin de otros actores, y brinda asistencia tcnica y capacitacin a municipalidades, comunidades, sector privado y las ONG. La estrategia incluye una ejecucin descentralizada para que los municipios y las comunidades sean los ejecutores y co-fnanciadores de las obras. Implementacin. Las comunidades participan en la planifcacin, ejecucin y sostenibilidad de los servicios. Los proyectos son integrales y contemplan aspectos de ingeniera, sociales, gerenciales y ambientales. En todo el proceso se promueve la participacin, el uso efectivo de los servicios y la recuperacin de costos va tarifas, o aportes de los usuarios, para asegurar la sostenibilidad. Si bien todos los programas en el Ecuador son integrales, la poltica fnanciera para los servicios de saneamiento elaborada en base a las experiencias previas es la siguiente: Las Unidades Bsicas de Saneamiento del Ecuador: un paso decisivo hacia la sostenibilidad 6 Desafo 2: El enfoque basado en la demanda: Pensando ms all del ciclo de proyecto Hace diez aos atrs se empez a ver los resultados de un enfoque basado en la demanda, donde se priorizaban los proyectos de agua potable rural en comunidades que lograban demostrar voluntad de contribuir y acompaar el proceso de implantar el nuevo proyecto. Este enfoque en la demanda, tpicamente consista en la participacin de la comunidad benefciaria en la planifcacin, ejecucin, y operacin defnitiva del sistema, implicando una participacin en las decisiones claves del proyecto en cuanto a tecnologas y sistemas de gestin. Este abordaje al ciclo de proyecto ayudaba al sector en acercarse a soluciones ms apropiadas y realistas segn las necesidades y preferencias comunitarias, incrementando de esta manera la probabilidad de alcanzar unos resultados sostenibles. Soluciones individuales (*) MIDUVI/PRAGUAS y municipalidad Comunidad Monto mximo Nuevas 70% - US$ 315 30% en mano de obra y materiales locales US$ 450 Rehabilitadas 70% - US$ 210 30% en mano de obra y materiales locales US$ 300 (*) La solucin bsica consta de inodoro y lavamanos. Solo en casos excepcionales se fnanciara letrinas tipo VIP o de hoyo seco y aportar como mximo US$ 190. No se considera fnanciar la rehabilitacin de letrinas. 6 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Jorge Noboa, en representacin de la Subsecretara de Servicios Domiciliarios, Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos. MIDUVI, Ecuador. Adems de las soluciones individuales, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ecuador (MIDUVI) promueve la opcin de alcantarillado sanitario simplifcado a nivel rural, incluyendo instalaciones sanitarias intradomiciliarias y de la red de recoleccin, hasta un tope de US$ 450 por conexin (US$ 150 instalacin intradomiciliaria y US$ 300 red) con un subsidio de hasta el 70%. Si el tratamiento es imprescindible se fnanciara hasta el 70% de la inversin con un tope de US$ 250 por conexin. En ambos casos, la diferencia sera cubierta con los aportes comunales y municipales. No se fnancia la rehabilitacin o ampliaciones de sistemas de alcantarillado. De acuerdo al anlisis de Cusco+10, el enfoque basado en la demanda, una dcada despus, ha demostrado su vigencia en la mayora de pases de la regin para facilitar el acceso a servicios de agua y saneamiento rural sostenible. Pero, tambin existen valiosas lecciones sobre el enfoque basado en la demanda, que indican tanto las oportunidades como las barreras que implica esta aproximacin. Es oportuno, por ejemplo, contar con mecanismos que permitan identifcar una demanda fdedigna y no tergiversada o condicionada. Sin claridad a priori sobre la demanda real, difcilmente se podrn adecuar las soluciones necesarias, con la sostenibilidad deseada. En este sentido, inculcar una cultura de pago previa a la intervencin, que luego se pueda ajustar durante el proyecto en cuotas especfcas, es de suma importancia para aproximarse a esa demanda real. www.wsp.org 17 Virtudes Limitaciones y/o desafos Facilita la participacin ciudadana y social. Permite la atencin a las necesidades reales de la poblacin, generando derechos y deberes. Logra la participacin de la poblacin en las decisiones y contribuye a la construccin de ciudadana al generar conciencia y empoderamiento sobre los servicios bsicos. Incrementa la probabilidad de la sostenibilidad de las obras y la optimizacin del uso de los recursos. Se requiere capacitacin y educacin para desarrollar mecanismos adecuados para la toma de decisin. Las polticas gubernamentales y pblicas aun no estn adaptadas a las necesidades de las comunidades. Los ciclos polticos, como cambios de alcaldes, interrumpen los procesos de capacitacin y educacin requeridos, haciendo que estos sean muy lentos para superar la enorme brecha de coberturas. El cofnanciamiento de varios actores sin articulacin y coexistencia, difculta concretar los procesos y la materializacin de la obra. La sostenibilidad depende de las capacidades y limitaciones locales. La falta acceso a un mecanismo de comunicacin efciente puede limitar la participacin de las poblaciones pobres y vulnerables. A la vez que identifcar una demanda verdadera, hay que conocer la oferta existente local. En la medida que no se cuente con un sector privado local con la capacidad de prestar servicios y construir obras, la respuesta a la demanda (y las expectativas que despierta este enfoque) se ver afectada, causando posibles demoras adicionales. A esto se suma la importancia, y muchas veces la difcultad, de sincronizar el trabajo tcnico y el trabajo social durante la etapa de ejecucin del proyecto de manera que las obras sean sostenibles. El acompaamiento a la comunidad o Comit de Agua despus de la ejecucin, debe durar de seis a ocho meses como mnimo. Mientras que el enfoque basado en la demanda sigue siendo vlido y mantiene una vigencia en la mayora de los pases de Amrica Latina, existe la oportunidad de ampliar este concepto durante la prxima dcada para ir ms all del ciclo de proyecto. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada VIRTUDES Y LIMITACIONES Y/O DESAFOS DEL ENFOQUE BASADO EN LA DEMANDA El enfoque basado en la demanda puede evolucionar. Debe utilizarse no solo para el ciclo del proyecto, sino tambin para temas de sostenibilidad a largo plazo, ofrecimientos de asistencia tcnica y decisiones estratgicas a mediano plazo dentro del espacio rural del municipio. Las polticas de Estado tambin puedan constituir una gua, pero no son una camisa de fuerza, para permitir el desenvolvimiento de diferentes necesidades y realidades. El ajuste del enfoque basado en la demanda pueda ser una herramienta efectiva para cerrar la brecha de agua y saneamiento rural sostenible y cumplir con las metas propuestas. El desafo permanente es adoptar mecanismos que faciliten a las comunidades la comprensin sencilla de las normas, y promuevan su ms amplia participacin en disear y ejecutar los planes de inversin locales que apunten a la sostenibilidad de los sistemas rurales. 18 Recomendaciones para evolucionar el enfoque basado en la demanda. El enfoque basado en la demanda ha sido adoptado en muchos pases de la regin y sigue siendo una aproximacin vlida. Al mismo tiempo, segn las discusiones de Cusco+10, el modelo actual puede ser mejorado para adecuarse a los desafos de la prxima dcada: Perfeccionar la participacin durante el ciclo i) de proyecto. Existe la necesidad de incluir y/o profundizar el enfoque de gnero, para asegurar decisiones ms representativas, y a los sectores menos favorecidos. Los mecanismos de informacin y comunicacin permanentes pueden ser fortalecidos como eje estructural de la participacin y tambin como mecanismos permanentes de control social. Ms all del ciclo de proyecto. ii) Desarrollar mecanismos que faciliten el enfoque en la demanda en temas estratgicos del municipio, incluyendo, por ejemplo, una visin global de la sostenibilidad del recurso hdrico y temas de prevencin de los riesgos. Mayor inclusin, tambin, de la capacitacin para el manejo fnanciero y de gestin para facilitar reposiciones y las ampliaciones de coberturas. Promover alianzas locales (pblico-privado-social). iii) Promover las alianzas locales (pblico-privado- social) en los procesos que buscan proveer servicios sostenibles, en donde la inclusin del sector privado local contribuye brindando servicios en distintos niveles, como consultores, ejecutores, facilitadores, y proveedores de materiales. Las alianzas locales no debe ser un enfoque exclusivo entre el sector pblico y la comunidad. La participacin comunitaria por s sola no es sufciente para alcanzar la sostenibilidad de los servicios, debe ser acompaada por otras fuerzas organizadas a nivel local. Sincronizar los tiempos. iv) Procurar un balance entre los tiempos necesarios para construir infraestructura y los tiempos necesarios para conseguir las condiciones sociales que puedan llevar a una mayor sostenibilidad de los servicios. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada 7 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Vanessa Vereau, Jefa del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural PRONASAR- Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. El enfoque basado en la demanda en el Per 7 El Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), ejecutado por el gobierno del Per, incorpor el enfoque basado en la demanda en sus proyectos, sustentado principalmente en el desarrollo de un fujo de informacin adecuado para facilitar la toma de decisiones del municipio y de la comunidad. El enfoque estuvo incorporado en los distintos componentes del ciclo del proyecto (la seleccin de las localidades, la contratacin de frmas consultoras, los estudios de pre-inversin de proyectos, la elaboracin de los expedientes tcnicos y la ejecucin de las intervenciones a travs de los operadores). La adopcin del enfoque basado en la demanda permiti como resultados la participacin activa de las comunidades en el diseo y la intervencin, la aceptacin y empoderamiento del proyecto, y el establecimiento de convenios entre el municipio y las comunidades rurales para apuntar a una mayor sostenibilidad de los servicios. Las ventajas sobre la adopcin del enfoque basado en la demanda en la experiencia del PRONASAR son las siguientes: La aplicacin de diferentes estrategias tcnicas y sociales ajustadas a las condiciones de las comunidades para mejorar la prestacin de los servicios y su sostenibilidad. La intervencin participativa que incluye a la poblacin en situacin de pobreza y extrema pobreza en la toma de decisiones sobre los servicios de agua y saneamiento que se van a implementar. El establecimiento de una responsabilidad compartida entre la comunidad, el gobierno local, el gobierno nacional y el sector privado, en la dotacin y gestin de los servicios. El desarrollo de liderazgo local, reconociendo la existencia de potencialidades, necesidades e intereses diferenciados de las personas segn gnero, edad y etnia. Tambin fueron identifcadas limitaciones del enfoque, tales como: i) la ausencia de una poltica de concertacin entre los programas sociales nacionales para que exista una coherencia y complementacin de acciones; ii) la limitada concertacin previa a la intervencin entre la comunidad, el municipio y otros actores; iii) la carencia de coordinacin intersectorial que involucre a los sectores de salud, ambiente y educacin; y iv) en algunos casos la demora en el desembolso oportuno del gobierno local para la ejecucin de las obras de su jurisdiccin. www.wsp.org 19 Desafo 3: La descentralizacin municipal Los procesos de descentralizacin y regionalizacin han continuado en Amrica Latina y han creado nuevos escenarios para la implementacin de los programas nacionales, en donde los gobiernos sub-nacionales tienen cada vez mayores responsabilidades. La asignacin e implementacin de proyectos de agua y saneamiento rural, que corresponde con frecuencia a una entidad del gobierno central, en el pasado se ha focalizado directamente en las comunidades benefciarias. Existe un gran avance en la incorporacin de la participacin comunitaria durante la primera dcada del presente siglo, desde que todos los proyectos reconocen su valor y la incluyen como un componente especfco, asignando los fondos necesarios, aunque de manera variable. En muchos casos las comunidades participan en la defnicin del presupuesto y son consultadas para el gasto. Se reconoce que la comunidad debe participar en los momentos clave del proyecto y que esta participacin no es parcial, dado el objetivo fnal de contar con servicios sostenibles. Al momento de promover un esfuerzo orientado hacia la sostenibilidad de la operacin y mantenimiento del sistema rural, las iniciativas sectoriales se abren a los procesos locales. Esto obliga la consideracin de la autoridad municipal, y se ve refejado en tres reas de intervencin: la promocin, la asistencia tcnica y el seguimiento: La promocin i) , actividad permanente de los gobiernos locales para inducir la demanda y compartir el fnanciamiento de los sistemas. Los municipios tienen la posibilidad de complementar la inversin central con aportes fnancieros municipales, adems de promover el aporte de la comunidad o del usuario. ii) La asistencia tcnica, los municipios tienen la oportunidad de establecer una instancia o Unidad Municipal, de manera individual o asociados, para brindar asistencia tcnica a las Juntas Administradoras de Servicios Sanitarios y a los Operadores Especializados de los servicios locales, para trabajos de reparacin y mantenimiento que pueden sobrepasar las capacidades de la junta de agua; para capacitacin y fortalecimiento de la gestin autnoma de los servicios y para identifcar nuevas fuentes de fnanciamiento que amplen las coberturas sostenibles; en ese marco, complementar los proyectos de agua y saneamiento rural con otros procesos de desarrollo (salud, educacin, desarrollo rural), en coordinacin con la gobernabilidad municipal. iii) El seguimiento y monitoreo de los servicios, los municipios pueden disear sistemas de informacin local, articulados al nivel sub-nacional y nacional, para hacer el registro y actualizacin de la informacin sobre los servicios locales y proveer informacin fdedigna y confable para programar las inversiones. Dentro de estas vas se observ que existen claras ventajas as como retos en el rol municipal. Ventajas. Los municipios tienen contacto directo con la poblacin y tienen amplio conocimiento de su cultura. El trabajo con los municipios favorece la descentralizacin efectiva, administrativa y presupuestaria. Los municipios cuentan con informacin de primera mano sobre su rea de infuencia, conocen mejor las necesidades locales y el estado de los servicios. Retos. El principal reto es mantener los compromisos a pesar de los cambios de alcaldes, gobierno y autoridades, despolitizando los procesos de priorizacin de necesidades e inversiones. Tambin son retos importantes el contar con recursos fnancieros sufcientes para cumplir con los planes de desarrollo local a partir de la descentralizacin fnanciera, tener la capacidad logstica local sufciente para responder a los desafos y habilidad para mantener fortalecidas sus capacidades tcnicas y administrativas. Todo ello en base a informacin recolectada en el nivel local. Sin embargo, la consolidacin tiene ritmos distintos en cada pas, y en muchos casos los gobiernos sub-nacionales y locales requieren mejorar sus capacidades tcnicas y de recursos humanos. Hay municipios donde el rea rural puede tener una prioridad secundaria a las necesidades del casco urbano, y por lo tanto un gobierno municipal con niveles razonables de gestin y ejecucin necesitar equilibrar sus esfuerzos hacia las reas rurales. Asimismo, hay otros casos donde pueda existir un porcentaje alto de poblacin rural Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada 20 dentro de un municipio donde la municipalidad tenga capacidades de gestin y ejecucin muy limitadas. Los programas nacionales de agua y saneamiento rural tienen una oportunidad para abordar directamente estas limitaciones e incluir el fortalecimiento del nivel municipal para dotar a las comunidades rurales con servicios sostenibles. Para mejorar la coordinacin con el gobierno municipal, a favor de la sostenibilidad del agua y saneamiento rural, es necesario fortalecer los vnculos entre la municipalidad y las juntas o comits de agua potable rural. En ciertos casos, como en Paraguay y Honduras, las asociaciones de juntas asumen un liderazgo importante que tambin puede ser encausado a favor de una mayor contribucin y respaldo municipal. Recomendaciones para mejorar la contribucin del gobierno municipal. Existen importantes marcos legales que establecen pautas para una descentralizacin mayor, contrastados con capacidades disimilares de gobiernos municipales para asumir plenamente sus responsabilidades descentralizadas. La municipalidad sigue posicionada en un punto clave para promover y agilizar muchos de los procesos e iniciativas entre las comunidades y entes externos (gobierno nacional, regional/provincial, cooperacin internacional). El anlisis de Cusco+10 determin que las siguientes cuatro reas pueden mejorar la participacin municipal y as enfrentar los desafos de la prxima dcada: Presupuestar asistencia tcnica. i) Los gobiernos municipales tienen la posibilidad de reservar de manera sistemtica recursos presupuestarios para la asistencia tcnica en gestin, planifcacin, y reparaciones mayores, a los sistemas de agua y saneamiento rural al margen de quien provea la asistencia (puede ser un tercero). En algunos casos, como en Nicaragua, se crean unidades municipales de saneamiento solo para reforzar las capacidades de las juntas rurales desde el gobierno municipal. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Nuevos roles municipales en Bolivia que atingen al agua y saneamiento rural 8 La nueva Constitucin del Estado en Bolivia (2009) declara el acceso a los servicios bsicos como un derecho fundamental humano. Basado en ella, el gobierno implementa una nueva poltica sectorial y un Plan Nacional de Saneamiento (PNS) con desafos para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La estrategia propuesta considera la generacin de valor pblico en el proceso de operacin de las Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Saneamiento, EPSA, denominacin que se aplica a todos los operadores del rea urbana y de pequeas ciudades, y la prestacin de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario deber estar basado en los principios de efciencia y efcacia para alcanzar la efectividad, las mismas que junto a prcticas de control social y transparencia, permitan servicios solventes y sostenibles. El rol de la comunidad y de los gobiernos municipales en el marco de la nueva estrategia sectorial se observa en el cuadro siguiente: En este marco el ente normativo de Bolivia procura el alineamiento y armonizacin de las comunidades con los municipios para una accin ms efectiva y con impacto. A nivel central, el Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Bsico (SENASBA) tiene como mandato introducir mecanismos para fortalecer las capacidades de los prestadores de servicio, que se hace extensivo a las comunidades rurales concentradas y las comunidades rurales dispersas. 8 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Alejandro Araujo, representante del Vice Ministerio de Servicios Bsicos del MIMAYA-Bolivia. Roles Pre-inversin Inversin Post ejecucin Comunidad Planifcacin participativa y validacin del proyecto Control social Empoderamiento social Gobiernos municipales Asistencia tcnica en pre-inversin (opcional) Cofnan- ciamiento Administracin patrimonial y regulador de los servicios www.wsp.org 21 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada 9 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Isabel Castillo, Jefe de la Unidad de Agua, Saneamiento e Higiene. Nuevo FISE-Nicaragua. Proyectos de agua potable rural que fortalecen la descentralizacin en Nicaragua 9 Tradicionalmente el Fondo de Inversin Social (FISE), aplicaba un modelo centralizado de ejecucin de proyectos donde las obras eran implementadas directamente en las comunidades sin fortalecer las capacidades municipales, estando la ejecucin de la obra en su totalidad a cargo de consultores o de las Direcciones de Acueductos Rurales. Los esfuerzos de participacin social no estaban orientados a la sostenibilidad ya que no se contaba con una poltica de gnero, ni con un sistema de gestin ambiental. Al principio, se priorizaba la ejecucin rpida de la obra, sin asegurar la instalacin de capacidades locales. Los resultados, en muchos casos, eran sistemas colapsados sin sostenibilidad social ni tcnica. El Nuevo FISE, como responsable del Sub-Sector Rural, est implementando un nuevo modelo de provisin de agua y saneamiento rural. La nueva estrategia tiene como principios el fortalecimiento del enfoque sectorial de las intervenciones y la promocin de la armonizacin con otros sectores, el fortalecimiento de las capacidades locales y la descentralizacin, la sostenibilidad social y tcnica de los proyectos y la integralidad de los componentes agua, saneamiento y promocin de la higiene. El nuevo modelo tambin destaca la importancia de proyectos guiados por la comunidad. Sin embargo, la experiencia indica que la sola participacin de la comunidad no necesariamente asegura sostenibilidad, dado que ello depende del proceso que siga el modelo de implementacin. Se reconoce que un seguimiento por parte del municipio durante los seis meses posteriores a la conclusin de la obra ayuda a asegurar la sostenibilidad de las obras. Garantizar un acompaamiento y seguimiento. ii) Especialmente en los casos de nuevas inversiones o proyectos, el gobierno municipal, por tratarse de la institucin gubernamental de primera instancia, puede facilitar un acompaamiento por un tiempo prudencial (de seis a doce meses, como se da en algunos proyectos, y hasta de dos aos como se sugiere en los proyectos de Brasil, con participacin de agencias federales y estatales) despus de la conclusin del proyecto. De esta manera, tambin se pueden ir sentando las bases para una participacin comunitaria sostenida ms all de la conclusin del proyecto. Promover un mejor alineamiento entre actores iii) locales y nacionales. El gobierno municipal puede fortalecer y complementar la visin de las instituciones nacionales y adoptar mecanismos para alinear las estrategias municipales con los principios y las polticas sectoriales sub-nacionales y nacionales, tales como: mecanismos de fnanciamiento, contrapartidas, subsidios y rgimen tarifario, entre otros. A su vez los entes nacionales pueden promover mecanismos de consulta y participacin en la toma de decisiones, desde los niveles sub-nacionales. Mejorar el manejo de los recursos hdricos. iv) El gobierno municipal, y los gobiernos sub-nacionales, tambin juegan un papel importante para abordar temas extra-comunitarios, como la proteccin de fuentes naturales, y convocar esfuerzos en torno al manejo de recursos hdricos. En Brasil las polticas federales, contribuyen de manera directa con esos objetivos. Al trabajar en saneamiento rural es clave tener en cuenta los componentes de educacin, ambiente y salud. 22 Desafo 4: Poltica sectorial y poltica nanciera para el agua y saneamiento rural: Temas pendientes Pese a las varias reformas y al desarrollo institucional que ocurri en muchos pases en la dcada pasada, sigue existiendo un compromiso poltico muy heterogneo entre los distintos gobiernos de la regin. En trminos generales, la poltica sectorial para los servicios rurales sigue careciendo de perfl dentro de las prioridades de las polticas pblicas del Estado. En parte, se debe a la tendencia de agrupar temas rurales bajo un solo esfuerzo o poltica de desarrollo rural, agrcola, o de recursos naturales. Mientras que dentro del mismo sector de agua y saneamiento, se debe a la tendencia de atender a las complejidades de los sistemas urbanos. No obstante, la diferencia en contexto, unidad de servicio, falta de economas de escala y desafos para la sostenibilidad, requieren de una poltica sectorial especfca para el agua y saneamiento rural, diferenciada de las polticas pblicas que aborden los temas de agua y saneamiento urbano. Durante el anlisis de Cusco+10 se apreci que siguen pendientes los ajustes institucionales necesarios, de coordinacin entre las mismas agencias del Estado que puedan estar promoviendo incentivos contradictorios y defciencias en las normas legales. Se reconoci que la aprobacin de polticas y su implementacin pueden tener un costo social y poltico elevado al involucrar distintas instituciones e intereses y que la elaboracin de una poltica requiere bastantes esfuerzos de coordinacin y concertacin por un lado, e informacin y presupuestos adecuados por otro lado. El anlisis del tema concluy identifcando algunos elementos claves a considerar en el diseo de una poltica fnanciera, resumidos en el cuadro adjunto. Elementos para una poltica nanciera Principios generales Considerar el desarrollo de una poltica fnanciera especfca para el rea rural tomando en cuenta por separado agua y saneamiento, acompaado de mecanismos de transparencia. Financiamiento Tomar en cuenta el cofnanciamiento de fondos de inversin pblica y de la comunidad, este ltimo debe incluir esfuerzo propio. El fnanciamiento ser acorde con el tamao de las comunidades. Priorizacin Identifcar con claridad las prioridades a ser fnanciadas por el gobierno, considerando costos unitarios por el nivel de servicio, tamao de la comunidad y niveles de servicio. Tarifas Establecer los niveles y estructura tarifaria, tarifas diferenciadas con subsidios a largo plazo, especifcando lo que cubren estas tarifas o cuotas, en la operacin y mantenimiento del servicio. Subsidios Establecer los criterios para asignar y promover subsidios, considerando el subsidio a la oferta (inversin) y al consumo, tomando en cuenta la posibilidad de subsidios comunitarios en funcin del nivel de pobreza. Analizando la continuidad y sostenibilidad del subsidio en el largo plazo. Incentivos Proponer incentivos ligados a la inversin buscando la efciencia de la gestin, estableciendo indicadores de desempeo de los operadores y el uso de micro medidores. Estableciendo porcentajes de participacin econmica de la comunidad en la etapa de pre-inversin. Fortalecimiento institucional Creando capacidades locales para la gestin incluyendo la capacitacin hacia microempresas (como generador de ingreso), y la capacitacin para la prevencin del riesgo. (Fuente: Cusco+10). Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada ELEMENTOS PARA UNA POLTICA FINANCIERA www.wsp.org 23 Los incentivos y retos para la inversin oportuna y efciente Un elemento importante en el desarrollo de polticas sectoriales y fnancieras incluye la estrategia de promover incentivos para mejorar las inversiones, orientadas a premiar los proyectos en los que se pueden identifcar de manera directa: Modelos de gestin . El establecimiento de un modelo de gestin sostenible, con participacin de la poblacin organizada y motivada para operar y mantener los sistemas; y con capacidad para actuar en situaciones de emergencia y prevencin del riesgo. Cuidado del ambiente . El considerar a los servicios de agua y saneamiento como motor de desarrollo, buscando sinergias entre agua y otros sectores productivos. Ello supone regresar agua limpia al ambiente, tomando en cuenta la adaptacin al cambio climtico. La coordinacin de la intervencin de programas y proyectos de agua y saneamiento a nivel nacional, regional, local y comunitario. Los incentivos fnancieros ligados al cumplimiento de metas en agua y saneamiento deben ser claros y directos para los gobiernos locales, tomando en cuenta que una buena inversin inicial resulta en ahorros en el futuro por obras de rehabilitacin que se evitan. Adoptar una escala de incentivos fscales tributarios para responder a la responsabilidad social empresarial; as como la identifcacin y valoracin del impacto positivo del agua y saneamiento en la economa. De otro lado, tambin se pueden identifcar un conjunto de retos que se debern abordar con el propsito de proveer servicios sostenibles a las comunidades y familias rurales, entre los que se destacan los siguientes: Inversiones: La necesidad de mejorar los procesos de gestin y administracin de las inversiones. La aplicacin de mecanismos de inversin transparentes. La mejora del manejo fnanciero para hacerlo ms efciente (hacer ms con el mismo dinero). La planifcacin estratgica de la pre-inversin y la inversin. La coordinacin de las inversiones de diferentes rganos del gobierno. La inclusin en la inversin de los costos de intervencin social, capacitacin en administracin, operacin, y mantenimiento (A+O+M) y en prevencin del riesgo, asistencia tcnica, recursos humanos y obras de desarrollo comunitario. Polticas sectoriales: El establecimiento de una institucionalidad clara responsable del sector y de un marco normativo que facilite la inversin oportuna y efciente, a travs de la defnicin de una estrategia especfca para el subsector de agua rural. Al mismo tiempo, reconocer la importancia de aplicar con consistencia esta poltica, y evitar que se vulnere la poltica fnanciera de la co-participacin. Para reforzar esta consistencia, e introducir los ajustes necesarios, hay que desarrollar sistemas y mecanismos de informacin que permitan tener la certeza de la veracidad de las fuentes de informacin y lneas de base. La transformacin de recursos en servicios: Esto supone trabajar sobre los cuellos de botella para que los recursos se transformen en servicios, fomentando mayor visibilidad del agua potable rural. La implementacin de proyectos de rpido impacto, as como la rplica de modelos que ya funcionen, no necesariamente con pequeos proyectos piloto, sino buscando una rplica a una escala ms amplia. Hay que promover los sistemas de agua con calidad, cantidad y continuidad, ptimas para toda la poblacin. Mantener este nivel de servicio con calidad requiere el incremento del control de calidad a todos los niveles y componentes (por ejemplo, la obra de infraestructura, el componente social y la administracin posterior de los servicios). Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada 24 Recomendaciones para promover la adopcin de polticas nacionales sectoriales Durante la prxima dcada, es decir, durante dos ciclos electorales en la mayora de los pases, se sugiri coordinar el esfuerzo a tres niveles. Promover el dilogo y generar un debate nacional i) sobre poltica sectorial rural que incluya a todas las organizaciones y actores del sector. Reconocer que el rea rural debe ser tratada de manera especfca, integrada con polticas de vivienda y desarrollo local y favoreciendo polticas de estmulo de un desarrollo rural. En ese marco, respetar la interculturalidad y cosmovisin del rea rural. Elaborar propuestas de polticas objetivas ii) con roles institucionales claros, indicando las fuentes de fnanciamiento y el correspondiente respaldo legal, acompaado de un sistema de informacin que demuestre que el tema de polticas es una prioridad en el pas o rea. De igual manera, apoyar que en la poltica sectorial se incorpore el componente de prevencin del riesgo, orientado no slo a la proteccin de las fuentes de agua, sino tambin de la sostenibilidad de la infraestructura. Buscar el apoyo de organismos de asistencia iii) tcnica y fnanciera que promuevan la adopcin (y no la omisin) de polticas sectoriales por los gobiernos, previa suscripcin de acuerdos. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Las polticas sectoriales para el agua y saneamiento rural en Colombia 10 El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) desde 1998 desarrolla los Programas de Modernizacin Empresarial (PME) y asistencia a municipios menores, zonas rurales y reas urbanas especfcas. El PME busca implementar procesos de participacin del sector privado en la conformacin y el fortalecimiento de esquemas regionales para la prestacin de los servicios pblicos de acueducto y alcantarillado y para los municipios menores y zonas rurales para garantizar esquemas de gestin efcientes de los prestadores de los servicios de agua potable, saneamiento bsico y ambiental. A la fecha, se han vinculado al PME 56 municipios y 450 prestadores de municipios menores, zonas rurales y reas urbanas especfcas, de un total de 1.121 municipios. Tomando en cuenta el xito de los PME, se adopt una Poltica Nacional y se defni la poltica de los Planes Departamentales de Agua Potable y Saneamiento Bsico (PDA) para facilitar la ampliacin de cobertura, aprovechar las economas de escala y conseguir una menor atomizacin de los recursos invertidos. El subsidio cruzado es otorgado por los municipios que mantienen una autonoma presupuestal. Las contribuciones que pagan los usuarios con mayores ingresos se transferen a las poblaciones ms cercanas dentro de la misma jurisdiccin. La prestacin de los servicios en sistemas con menos de 2.500 suscriptores, municipios menores, zonas rurales y reas urbanas especfcas, es realizada por pequeos prestadores bajo distintos modelos privados (Juntas de Accin Comunal, Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones y Cooperativas) o modelos pblicos (Administracin Pblica, Cooperativa). Especfcamente la poltica sectorial para zonas rurales promueve la gestin pblico-privada, apoyando organizaciones con estructuras empresariales, asignando recursos fnancieros para la infraestructura, promoviendo tecnologas sostenibles, la participacin de la comunidad, la atencin a comunidades indgenas y el fortalecimiento institucional incluyendo la cultura del agua. 10 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Edgardo Burgos, Direccin de Gestin Empresarial, Vice Ministerio de Agua y Saneamiento Bsico de Colombia. www.wsp.org 25 Desafo 5: La sostenibilidad de los servicios a largo plazo y la importancia de los sistemas de monitoreo La sostenibilidad de los servicios en reas rurales es un tema multidimensional que involucra la sostenibilidad de la calidad del recurso natural, de la calidad del servicio entregado, y de los modelos fnancieros para operar, mantener y reponer a largo plazo los sistemas. En los ltimos aos, se ha contado con algunos estudios parciales y evaluaciones sobre la sostenibilidad de los servicios rurales tales como el de Bakalian y Wakeman Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Un vaco pendiente en Chile 11 En el caso de Chile todava se evidencia un vaco institucional para el agua potable rural ya que la legislacin vigente an no considera ni a la poblacin rural semi-concentrada ni a la dispersa, ya que se abordan de la misma manera que a la poblacin rural concentrada. Hasta ahora, la inversin en sistemas de agua potable rural ha sido realizada a travs de proyectos y programas gestionados por la Direccin de Obras Hidrulicas. La comunidad no participa en la determinacin del tipo de servicio sanitario que desea tener, y no realiza ningn aporte como parte del fnanciamiento del proyecto siendo la Direccin de Obras Hidrulicas la responsable de fjar las caractersticas del proyecto que ser fnalmente ejecutado, con fondos del Ministerio de Planifcacin (MIDEPLAN). Lo que se le ofrece a la comunidad es un nivel de servicio que asegure, con una presin mnima fjada en 8 m de columna de agua, agua potable con la calidad, una dotacin de por lo menos 80 litros/habitante/da y continuidad las 24 horas del da. Para el clculo tarifario, se toman en consideracin todos los costos inherentes a la administracin, operacin, mantenimiento y reposicin de equipos de los sistemas de agua potable rural. El promedio del cargo fjo mensual de un usuario de agua potable rural es de US$ 3,5 y el consumo mensual, promedio es de 10 m3, . El Estado subsidia la tarifa de las familias ms pobres en un 50% hasta los 15 m3 y a las familias declaradas de extrema pobreza (Programa Chile Solidario), el 100% de la tarifa, hasta un consumo de 15. m3. No existe una poltica fnanciera por parte de la Direccin de Obras Hidrulicas para cubrir los costos de operacin de los sistemas rurales. La responsabilidad de administrar, operar y mantener los sistemas y de reponer los equipos, y cuando sea posible, la rehabilitacin menor, es de la comunidad benefciaria, a travs del 11 Basado en la presentacin en Cusco+10 de Miguel Pantoja, Ministerio de Obras Pblicas de Chile. 12 Bakalian A. and Wakeman Wendy. 2009. Post-Construction Support and Sustainability in Community-Managed Rural Water Supply. Case Studies in Peru, Bolivia, and Ghana. The World Bank. organismo comunitario. Todos los costos antes sealados forman parte de la tarifa que debe aplicar cada Cooperativa y Comit de Agua Potable Rural, de acuerdo con la tarifa calculada y sugerida por la Unidad Tcnica, responsable de la asesora y asistencia a dichas organizaciones, por Convenio suscrito con la Direccin de Obras Hidrulicas. A partir del ao 2010, el Programa de Agua Potable Rural ha sido incorporado en un Programa de Mejoramiento de la Gestin, inserto en el Programa de Modernizacin del Ministerio de Obras Pblicas, que obligar a la Direccin de Obras Hidrulicas a llevar a cabo un proceso para determinar los estndares de servicio de la tipologa de obra Agua Potable Rural-APR. Para ello, actualmente se est trabajando en defnir los componentes y los tipos de indicadores para evaluar la calidad de los servicios que se entregan a los usuarios/as. La defnicin de estndares y niveles de servicio por tipo de obra permite incorporar el enfoque de calidad de servicio en el diseo, construccin, operacin y evaluacin de la infraestructura pblica. Existen distintas defniciones de calidad de servicio que es necesario analizar e integrar: la de la ciudadana (comunidades y usuarios); la del Mandante (Ministerio de Obras Pblicas, MOP y otras instituciones pblicas); y la del prestador de servicios (empresas sanitarias, MOP, otros). El enfoque se orienta hacia la mejora continua, incorporando los aprendizajes a la gestin de la infraestructura. En el momento existe un proyecto de ley que establece cubrir no solo los costos de operacin sino tambin los de inversin a largo plazo a travs de una tarifa regulada. La consideracin de que los servicios no son sostenibles por que los pobres no pueden pagar, fue resuelto aplicando micro medicin y un subsidio directo a las familias ms pobres. (2009) 12 , quienes realizaron un estudio en Per, Bolivia y Ghana, donde se concluy que el modelo basado en la demanda estara funcionando, dado que en el mediano plazo todas las viviendas estudiadas obtenan agua de los sistemas y la mayora de las Juntas de Agua funcionaba tal como se haba planeado. Se pudo afrmar los benefcios de la participacin comunitaria en la fase de planifcacin, en la pre-construccin, como tambin en la contribucin a los costos de capital. Durante la etapa siguiente a la construccin, las comunidades conseguan el apoyo post- proyecto por su propia iniciativa. 26 Sin embargo, tambin se encontraron algunas limitaciones difcultando la sostenibilidad ambiental y fnanciera, tales como: i) las familias continuaban usando fuentes de agua no protegidas, ii) las fnanzas de muchos Comits de Agua comunales estaban en mala situacin. Conseguir la sostenibilidad fnanciera en el largo plazo requerir de un modelo diferente que permita a las comunidades manejar la rehabilitacin y expansin de sus sistemas. Para poder identifcar estas y otras limitaciones, se reconoce que existe un vaco importante en el sector en cuanto al monitoreo sistemtico de los servicios que permita enfocar mejor los esfuerzos para lograr la sostenibilidad a largo plazo. Contar con informacin validada para la toma de decisiones sigue siendo una pieza fundamental que actualmente no existe (o cuando existe, es de manera muy parcial en el territorio o en el tiempo). Los servicios de agua y saneamiento rural no se monitorean de manera efciente, en gran medida a causa de la debilidad institucional y a causa del costo del manejo de la informacin entre un gran nmero de sistemas rurales. La necesidad de generar informacin fdedigna y sistemtica debe ser trabajada como parte de una poltica sectorial. Un sistema de informacin para facilitar el monitoreo. Segn el anlisis de Cusco+10, el sistema de informacin de agua potable rural debe estar relacionado en dos sentidos. Primero, con un sistema nacional de estadsticas (o sistema nacional de salud) para procesar y diseminar la informacin. Y segundo, con las municipalidades, incluyendo las juntas o comits de agua potable rural, para alimentar el sistema con informacin local actualizada. Para la sostenibilidad del sistema, se debe contar con los incentivos necesarios para asegurar que la recoleccin de informacin sea continua y de calidad. El sistema de informacin deber tener una estructura y contenido tan sencillo como se pueda, sin perder informacin y la rigurosidad necesaria. Deber ser administrado por una institucin del sector como instrumento institucionalizado, en base a los siguientes principios bsicos que permitan su fortalecimiento permanente: avanzar de menos a ms, procurar no retroceder en lo ya avanzado, y recoger la informacin bsica que sea til, tanto para el gobierno local como para el ente rector. A nivel del gobierno local, Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada La importancia de la sostenibilidad institucional a nivel estatal y comunitario para los servicios de agua y saneamiento en Paraguay 13 En el Paraguay existen 2,400 Juntas de Saneamiento que brindan servicios a 2.13 millones de habitantes (de una poblacin rural total de 3.2. millones). El Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, SENASA, es el ente rector del sector, y considera que los factores claves para la sostenibilidad integral de los servicios rurales, incluyen el empoderamiento de las Juntas de Saneamiento (JAS) y de la comunidad, acompaados de una gestin transparente; para ello promueve la capacitacin continua de los usuarios y el cumplimiento de los estatutos de las JAS; fortaleciendo tambin la construccin de la ciudadana con responsabilidad y equidad. En ese marco, el SENASA ha logrado que las Juntas de Saneamiento desarrollen capacidades de liderazgo, gestin, administracin y contabilidad, asegurando el funcionamiento continuo de los sistemas rurales; y en los casos de problemas tcnicos mayores, que reciban asistencia tcnica del SENASA, o eventualmente, contraten el apoyo de terceros. Se considera como lecciones aprendidas de esta estrategia, que la capacitacin debe ser continua, demostrando que cuando sta llega al mayor nmero de operarios y operarias se convierte en un factor clave para el mantenimiento de los sistemas y su sostenibilidad; y que la Estrategia de intervencin debe ser participativa, demostrando que cuando los roles de los actores locales son claros, y las comunidades se incorporan desde el inicio del proyecto, se logran mejores resultados en el empoderamiento de las Juntas y de la comunidad. Finalmente, el SENASA ha identifcado como desafos: promover la articulacin de su trabajo con otras instituciones pblicas, para fortalecer la sostenibilidad de las Juntas; y promover la proteccin del ambiente, mejorando el servicio de saneamiento; especialmente investigando en tecnologas adaptadas a la demanda y condiciones de los usuarios, y promoviendo una mayor inversin en el saneamiento rural, como elementos esenciales para prevenir la contaminacin y mejorar los servicios de la comunidad. De otro lado el SENASA promover con ms nfasis el concepto de ciudadana ligado al acceso de servicios bsicos, como una herramienta para fortalecer en los actores locales consciencia sobre sus derechos y sus deberes, as mismo, revisar el marco legal para fomentar la creacin de Asociaciones de Juntas, que mejoren las capacidades de gestin de los servicios que brindan las JAS. el sistema debe ser til para la toma de decisiones, con el principio de aprovechar la informacin y mecanismos de recoleccin existentes para reducir costos. El contenido de un sistema de informacin orientado al monitoreo. El sistema deber contar con informacin bsica como cobertura, continuidad, calidad, uso, gnero, 13 Basado en la presentacin de Beatriz Ilse Peralta, Directora de Asuntos Sociales y Organizacin Comunitaria del SENASA, Paraguay. www.wsp.org 27 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Los desafos de la prxima dcada Los ingredientes para la sostenibilidad en un sistema federalizado (Guanajuato, Mxico) 14 La experiencia de la Comisin Estatal del Agua de Guanajuato (CEAG) indica que la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento rurales, se basa en la coordinacin interinstitucional de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, especialmente para asegurar los fondos de inversin, y al mismo tiempo garantizar que el proyecto sea adecuado a las necesidades de los benefciarios. En este proceso la participacin comunitaria es clave en la fase post, para la administracin y operacin de los sistemas; y el compromiso de las autoridades locales en el seguimiento y monitoreo, desarrollando mecanismos de retroalimentacin de los benefciarios (Contralora Social). Es clave el trabajo con los gobiernos municipales, con asesora de la CEAG, considerando que son las entidades responsables de proponer soluciones para la dotacin de los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento bsico. En la atencin social de las comunidades rurales de Guanajuato, se han adoptado procesos y herramientas para empoderar y mejorar las capacidades locales, mediante la elaboracin y aplicacin conjunta entre el gobierno local y las comunidades, de los reglamentos, de clculo de tarifas, capacitacin administrativa y operativa, la elaboracin de manuales de operacin y mantenimiento, la promocin de la cultura del agua y jornadas de saneamiento, entre otras. Al mismo tiempo, se ha identifcado como un desafo clave pendiente buscar mecanismos para continuar afanzando la responsabilidad comunal a concluir las obras. Debido a que el programa administrado por la CEAG aporta hasta un 50% de los recursos de inversin; y el resto de los fondos de inversin son aportados por el gobierno municipal y/o por el gobierno federal; y que no existe obligacin de la comunidad de aportar recursos de inversin; es necesario reforzar su responsabilidad en la fase post, mejorando el aporte econmico y compromiso de las familias, para la operacin y mantenimiento, considerando que el propietario legal de la infraestructura construida es el gobierno municipal, y ste la entrega a las comunidades para su operacin y mantenimiento. Asimismo, en la estrategia de implementacin ser clave un mayor compromiso de las autoridades municipales en el seguimiento y monitoreo en la comunidad, de los organismos operadores del servicio, con el propsito de asegurar los costos de la gestin de los servicios, la vida til y la efciencia de los sistemas. 14 Basado en la presentacin de Anglica Casillas, Secretaria Ejecutiva de la Comisin Estatal de Guanajuato, Mxico. asistencia en temas sociales y tcnicos, tomando como referencia los indicadores y niveles de calidad estndar acordados con las instituciones sectoriales. La informacin ser actualizada y real para servir de soporte en la toma de decisiones e inversiones sectoriales. Tambin incluir aspectos como la gestin, la calidad del servicio, proteccin de fuentes y calidad de desage. Recomendaciones para promover la sostenibilidad a largo plazo. Tomando en cuenta estas dimensiones adicionales, los asistentes en Cusco+10 indicaron que se puede afrmar que la sostenibilidad de los servicios durante la siguiente dcada, se debe sustentar en tres componentes complementarios entre s: La gestin fnanciera para reposiciones y i) ampliaciones. El compromiso de las comunidades para cubrir los costos de operacin y mantenimiento, por medio de tarifas o cuotas, sigue siendo necesario. Ms all, sin embargo, existe la necesidad de generar la capacidad para gestionar las inversiones futuras del sistema rural. La capacidad de gestin de las juntas de agua deben adoptar un horizonte mayor a la operacin y mantenimiento actual. La sostenibilidad ambiental. ii) Hay que introducir mecanismos sistemticos para monitorear la calidad del recurso hdrico y la proteccin del mismo. Se requiere un trabajo entre la junta de agua, la comunidad y el gobierno municipal para mantener la cantidad y calidad del agua de los manantiales, la conservacin y mejoramiento de las micro-cuencas, y vigilar que los sistemas de saneamiento no afecten al ambiente. Sistemas de monitoreo. iii) Existe la necesidad de construir sistemas de monitoreo que sean relevantes para las juntas, los municipios y los entes rectores. Hay varios ejemplos de sistemas de monitoreo por proyecto, pero falta un sistema ms completo para acompaar y reforzar la sostenibilidad de los servicios rurales a largo plazo. 28 A principios del siglo veintiuno, uno de los temas clave para conseguir servicios de agua y saneamiento rural sostenibles fue promover la provisin de los servicios en base al enfoque de la demanda en el marco de un proceso participativo. El enfoque del primer taller de 1999, Mejoramiento de la sostenibilidad de Proyectos de Agua y Saneamiento en el rea Rural se basaba, adems, en buscar lecciones desde una aproximacin de proyecto. Una dcada despus, en el seminario Cusco+10, se ha observado muchos avances en la efectividad de los proyectos de agua potable rural, como tambin en los efectos favorables del enfoque basado en la demanda. Los ndices en cuanto al acceso al agua potable y saneamiento mejorado se han incrementado en las reas rurales (aunque aun falta mucho para atender al universo de la poblacin), y existe una mayor aceptacin de la necesidad de involucrar a las instituciones municipales y comunitarias. Conclusiones Durante el ltimo decenio tambin se han introducido nuevos temas y oportunidades, as como el reconocimiento sobre lo que aun falta para consolidar un sector de agua y saneamiento rural que pueda mejorar la sostenibilidad de los servicios bsicos rurales de manera sistemtica. La refexin colectiva que se logr en el seminario, Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural: una dcada despus (Cusco+10), se orient a identifcar y analizar los desafos que marcarn al sector en el futuro: i) procurar la sostenibilidad del saneamiento bsico rural; ii) implementar el enfoque basado en la demanda, ms all del ciclo del proyecto; iii) continuar apoyando la descentralizacin municipal; iv) apoyar la poltica sectorial y poltica fnanciera para resolver los temas pendientes en agua y saneamiento; y fnalmente, v) ligar la sostenibilidad de los servicios a largo plazo con sistemas de monitoreo local, que faciliten informacin oportuna, segura y transparente para la toma de decisiones. Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Conclusiones Los proyectos de agua y saneamiento rural requieren vincular los trabajos de infraestructura con estrategias de intervencin social. www.wsp.org 29 Los Desafos del Agua y Saneamiento Rural en Amrica Latina para la prxima dcada Conclusiones Adems, las discusiones durante Cusco+10 refejaron nuevas tendencias transversales que afectarn la manera que el sector aborde los cinco desafos durante la prxima dcada. Estas nuevas tendencias ofrecen al sector una pauta valiosa de nuevas fronteras de conocimiento para profundizar y retro-alimentar las estrategias que se implementarn para conseguir mejores servicios de agua potable y saneamiento bsico en las reas rurales: La demanda diversifcada y la necesidad de proponer opciones. La introduccin del enfoque basado en la demanda represent un paso importante en reconocer la importancia de adecuar intervenciones segn las necesidades y preferencias de cada comunidad. Esta diferenciacin de la demanda tambin es vlida para las familias benefciarias rurales, y se manifesta ms claramente en las opciones disponibles en trminos de soluciones sanitarias. Este reconocimiento, por parte del sector, puede catalizar un cambio de paradigma donde cada vez ms se condiciona las soluciones de servicios a la preferencia de la demanda. En la prxima dcada, se requerirn mecanismos que vayan acercando, con mayor fexibilidad, las diferentes preferencias de la demanda con los proyectos y programas de servicios bsicos. El manejo de los recursos hdricos. Se nota cada vez ms, una preocupacin sobre su cuidado, el manejo y su importancia para un servicio de agua potable rural sostenible. Hay mayor sensibilidad por esta necesidad y un reconocimiento para el manejo integral de los recursos hdricos; esto se presta para una mayor coordinacin con otros usuarios de las fuentes y con otras instituciones comunitarias (regantes) y municipales (gobierno municipal y otras juntas de agua). Aunque los contextos y las condiciones varan en la regin, el cuidado del recurso hdrico pasa a ser un elemento intrnseco en la gestin de sistemas rurales y en el debate de polticas sectoriales. La coordinacin inter-sectorial contribuye a la sostenibilidad. Las oportunidades y aportes que puedan tener los actores y mecanismos de otros sectores (educacin, salud y ambiente) se evidencian en una mejora de la sostenibilidad de los servicios. Desde la creacin de una nueva cultura del agua a cambiar comportamiento para mejores prcticas de higiene, existen ejemplos en la regin donde la coordinacin inter-sectorial ha tenido un impacto. La promocin de mayores iniciativas inter-sectoriales durante el siguiente decenio depender de las capacidades de coordinacin y visin horizontal y vertical entre las instituciones comunitarias, municipales y sectoriales. La gestin fnanciera de los servicios a mediano y largo plazo. La gestin fnanciera de las juntas o comits de agua potable rural ya forma parte de los esfuerzos que se realiza en los pases para generar capacidades y sostenibilidad. Sin embargo, la gestin fnanciera se limita muchas veces a la operacin y mantenimiento, o tiene una visin de corto plazo del sistema. Sin embargo, una gestin fnanciera con un horizonte a mediano o largo plazo, donde temas de reposicin o ampliacin deben plantearse, aun est pendiente de ser asumida en el contexto nacional o sub-nacional. No se sabe, por ejemplo, cmo anticipar estas necesidades y de qu manera fnanciarlas (con fondos propios, fondos de contrapartida o una combinacin de ambos). Una mayor atencin a la implementacin de una poltica fnanciera ayudar al sector a anticipar las futuras necesidades, ms all de la prxima dcada. Las alianzas pblico-privado-social como una herramienta para mejorar las sinergias. La participacin del sector privado (en su representacin ms amplia que incluye entidades privadas con y sin fnes de lucro) se sigue manifestando en varios aspectos del sector. No solo se presentan oportunidades de participacin durante la misma contratacin y asesora tcnica de la construccin de los sistemas, sino tambin se abren posibilidades en la provisin de soluciones innovadoras de saneamiento bsico, las que se deben concertar con la comunidad y los usuarios. Para canalizar una mayor contribucin del sector privado durante la prxima dcada, ser necesario abrir mecanismos de coordinacin a nivel municipal que identifquen oportunidades para agregar valor, mientras se conserve una alineacin con los objetivos estratgicos de ampliar la cobertura de los servicios sostenibles, favoreciendo especialmente a las familias ms pobres y de menores recursos. www.wsp.org 31