La poltica de no tener poltica

La catstrofe que atraviesa el pas por las lluvias extremas pone en evidencia
la debilidad que tenemos para afrontar el cambio climtico. Como en toda
situacin de esta naturaleza, no se pueden escatimar esfuerzos para atender a
millones de personas que lo han perdido todo. Pero igual de importante es
hacerlo de tal manera que, adems de reparar los daos !a causados, se
tomen medidas para contrarrestar los orgenes de la catstrofe ! prevenir su
repeticin en un futuro no le"ano.
#l cambio climtico es un hecho al cual tenemos que adaptarnos. $us efectos,
en buena medida, son la cuenta de cobro que pasa la naturaleza por la
acumulacin de errticas decisiones humanas. % tal vez uno de los aspectos
en donde ms errticas han sido estas decisiones, es en la ocupacin ! el uso
del territorio.
#n el uso del territorio las reglas del mercado son claramente insuficientes para
lograr una asignacin eficiente de los recursos, !a que existen m&ltiples
factores que restringen la operacin efectiva de estas reglas. La combinacin
de bienes p&blicos con bienes de los particulares' la precaria definicin "urdica
del derecho de propiedad sobre muchos de estos bienes, incluso los de
carcter privado' la ausencia de informacin o las restricciones a su acceso' la
acumulacin de tierras, no por las fuerzas del mercado sino por la fuerza de las
armas en manos de antisociales, son factores que, sumados al paulatino
debilitamiento de todo tipo de instituciones sociales, obligan a repensar otro
tipo de reglas, mu! distintas de las del mercado, para ordenar las decisiones de
las personas.
#n particular, la ausencia de reglas claras ! efectivas, que ordenen la
ocupacin del territorio ! el acceso a los recursos naturales, es un tema de
primer orden. La catstrofe actual es apenas una seal de alerta sobre lo que
puede pasar en el futuro inmediato en caso de no tomarse decisiones
preventivas ! limitarse slo a las reparativas.
Regulacin ambiental relegada
La precaria intervencin del #stado en el ordenamiento del territorio se pone en
evidencia en la inexistencia de criterios claros ! transparentes sobre el uso del
suelo por parte de las denominadas locomotoras de la prosperidad. Poco se ha
hecho ()* para regular de manera efectiva la expansin de la gran agricultura,
especialmente de la produccin de agro+combustibles' (,* para organizar el
crecimiento de las ciudades ! la ubicacin de las viviendas' (-* para desarrollar
la infraestructura de transporte ! energa' !, mu! especialmente, (.* para
racionalizar el uso de los recursos naturales no renovables por la minera.
/odo esto como consecuencia de una decisin explcita, tomada desde las
instituciones p&blicas0 minimizar las normas de regulacin ambiental !
desmontar las nacientes instituciones del #stado encargadas de aplicarlas.
Ttulos mineros por millones
1n e"emplo claro de esta tendencia es la forma como ha crecido en los &ltimos
aos la titulacin de tierras para la minera. 2esalta la precaria capacidad
t3cnica ! operativa del #stado para regularla, siendo una actividad econmica
de alto riesgo para el entorno natural, la salud ! la vida de las personas.
Como se observa en la grfica ad"unta, durante la primera administracin del
presidente 1ribe, el rea titulada para minera prcticamente se duplic,
pasando de ),) millones a ),4 millones de hectreas. Pero a partir de ,556, la
titulacin minera se dispar de forma totalmente descontrolada, pues se
multiplic por ms de cuatro veces entre ese ao ! ,554, para sumar 7,.
millones de hectreas.
#stos procesos de titulacin tienen la particularidad de que no toman en cuenta
las consideraciones ambientales, toda vez que la legislacin no contempla
como requisito alg&n tipo de licencia ambiental, para adelantar labores durante
la fase de exploracin, es decir, antes de iniciar la explotacin propiamente
dicha.
Primero los ttulos y luego la Ley
8urante el segundo perodo de 1ribe tambi3n se dio un crecimiento inusitado
de titulaciones en zonas de pramo, una posibilidad que finalmente qued
excluida de la actividad minera, al sancionarse la reforma al Cdigo de 9inas,
en febrero de ,5)5. $e trata de reas que por su gran importancia estrat3gica !
por el papel que tienen como fuentes de agua, son de especial trascendencia
para el pas.
La base de datos geogrficos del :nstituto Colombiano de ;eologa ! 9inera
(:<;#=9:<>$* confrontada con el mapa de pramos elaborado por el :nstituto
de :nvestigacin de 2ecursos ?iolgicos >lexander von @umboldt, muestra que
en estas reas, que representan en total apenas un ),A por ciento del territorio
del pas, se pas de A5.555 hectreas tituladas para minera en ,556 a
),,.555 en ,554, es decir, un crecimiento de un A. por ciento.
#llo, sin contar, por falta de informacin geogrfica, las zonas de pramo que
puedan estar incluidas dentro de las -,A millones de hectreas tituladas por el
gobierno anterior entre el momento de ser aprobado por el Congreso el nuevo
Cdigo de 9inas ()7 de "unio de ,554* ! la fecha de su sancin de la
respectiva Le! por el presidente 1ribe (4 de febrero de ,5)5*.
#xtraa coincidencia que en un lapso de casi ocho meses, despu3s de
aprobada la le!, pero antes de ser sancionada por el mandatario, se hubiera
aumentado el rea titulada para minera en cerca de un 75 por ciento.
Dnde estn los dineros?
=tro asunto que amerita especial atencin es el relacionado con el Bcanon
superficiarioB, un pago que debe hacerse a la autoridad minera por quien recibe
la concesin, que debe pagarse desde que tiene el ttulo minero para la etapa
de exploracin ! hasta cuando empiece la produccin. #ste canon equivale
anualmente a un salario mnimo mensual vigente por hectrea de tierra
concesionada, que rige hasta cuando se inicie la extraccin del mineral ! se
empiece a generar entonces el pago de regalas.
$i se supone, por e"emplo, que las C,C millones de hectreas tituladas entre
,557 ! ,554 no haban entrado a la fase de explotacin en ,5)5, ello significa
que las autoridades mineras debieron recaudar por el Bcanon superficiario"
alrededor de ,,7 billones de pesos en ,554, es decir, una cifra equivalente a un
.- por ciento del total de las regalas por explotaciones mineras ! de
hidrocarburos percibidas en dicho ao.
Drente a la magnitud de estos recursos, ! teniendo en cuenta el debate
suscitado por la reforma constitucional, que se tramita actualmente en el
Congreso, al r3gimen de regalas, cabe preguntarse si 3sta obligacin se est
cumpliendo. $i es as, surge la inquietud sobre el destino que se le est dando
a estos cuantiosos recursos, sobre los cuales poco se habla en el debate
p&blico. % si no lo es, cabra cuestionar entonces la validez de los ttulos
otorgados, cuando se incumple con esa obligacin de pago.
Gabelas a la minera
$eg&n cifras presentadas por el Comit3 /3cnico :nterinstitucional, que formul
la propuesta de regla fiscal para ColombiaE)F, al contrastar el valor pagado por
impuesto a la renta por el sector minero, con base en el excedente de producto,
reportado por las Cuentas <acionales del 8epartamento >dministrativo
<acional de #stadsticas (8><#*, se obtiene que ese tributo est mu! por
deba"o de lo que hubieran tenido que pagar si estuviesen regidos por la tarifa
plena.
#n efecto, para ,554 esa exencin al impuesto a la renta signific -,C billones
de pesos que, frente a regalas por 6,C billones de pesos para el mismo ao,
implic un beneficio fiscal para las compaas del sector equivalente a un C-,7
por ciento de las regalas totales pagadas por la minera ! los hidrocarburos.
La magnitud del crecimiento de las reas tituladas para minera, as como los
beneficios tributarios que recibe esa actividad, refle"an privilegios mu!
especiales, que contrastan con el comportamiento de la autoridad ambiental,
encargada de asegurar el cumplimiento de las normas de regulacin.
Menos recursos para el control ambiental
Como se observa en el grfico mencionado, mientras la autoridad minera
entregaba ttulos sobre millones de hectreas, las instituciones nacionales del
sistema ambiental, con el 9inisterio de 9edio >mbiente, Givienda ! 8esarrollo
/erritorial a la cabeza, haban entrado en un severo deterioro institucional,
derivado de la precariedad de los recursos percibidos para cumplir con su
misin.
#n efecto, los dineros asignados por el presupuesto general de la <acin al
sistema ambiental, ca!eron intempestivamente en los gobiernos de >ndr3s
Pastrana ! Hlvaro 1ribe, pues pasaron de un 5,)4 por ciento del P:? en )447,
a entre un 5,56 ! un 5,54 por ciento del P:? a partir de )444.
#ste debilitamiento ha tenido implicaciones mu! importantes. <o slo redu"o la
capacidad de gestin directa del 9inisterio para e"ercer sus funciones como
autoridad reguladora ambiental de la minera, sino que tambi3n perdi su
capacidad de interlocucin ! liderazgo frente a los dems e"ecutores de la
poltica ambiental, especialmente en el caso de las corporaciones autnomas
regionales.
<os qued as un sector minero con un crecimiento potencial mu! acelerado
frente a unas autoridades de regulacin en un estado mu! precario por
ausencia de liderazgo ! debilitamiento institucional.
Hacia el desastre ambiental
Las consecuencias de todo ello pueden ser desastrosas.
Con una minera todava incipiente, se empiezan a generar graves conflictos,
tales como los originados por la explotacin ilegal del oro, o serios impactos
sobre el medio ambiente producidos, incluso, por empresas mineras
formalmente constituidas, con unas autoridades ambientales d3biles,
seriamente atomizadas, que marchan a la deriva ! sin capacidad para
consolidarse en el corto plazo.
#n este escenario, el ordenamiento del territorio, especialmente en las reas
rurales, podra derivar en el peor de los mundos0 un ordenamiento liderado por
el mercado, pero no por cualquier mercado, sino por uno en una de las
actividades de ms alto riesgo ambiental, que histricamente ha generado
m&ltiples calamidades en todo el mundo. % en este escenario, los eventos
climticos extremos en el futuro podran ser todava ms catastrficos que los
actuales.
!onsultor del !onse"o #acional de Planeacin$ Para mayores detalles
de las ideas a%u planteadas& cons'ltese el traba"o Poltica (mbiental del
Presidente )ribe& *++*,*+-+$ #i.eles de prioridad y retos /uturos
presentado por el autor al !onse"o #acional de Planeacin en octubre de
*+-+$
Nota de pie de pgina
E)F ?anco de la 2ep&blica, 9inisterio de @acienda ! Cr3dito P&blico,
8epartamento <acional de Planeacin. BRegla Fiscal para Colombia.B Comit3
/3cnico :nterinstitucional. ?ogot. A de "ulio de ,5)5.