REGRAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Prof. Leo van Holthe

Introduo
Prezado aluno, estudaremos, nesse material preparado
especialmente para o concurso do Senado Federal, o processo a ser
seguido pelo Estado-legislador na elaborao das normas do
ordenamento jurdico brasileiro.
Sero analisadas, aqui, apenas as re!ra" #on"t$tu#$ona$" que
norteiam a atuao do legislador em sua misso de criar o direito
positivo estatal, considerando que as normas regimentais sero
devidamente eploradas pelo ilustre Pro!essor Paulo "o#n, $onsultor
do Senado Federal.
Peo todo o empen#o do aluno no estudo detido, rigoroso e
minucioso desse material, que disseca as regras do dev$do %ro#e""o
le!$"lat$vo #on"t$tu#$onal e que ser% de etrema utilidade na
compreenso !utura do &egimento 'nterno do Senado Federal (&'SF)
e demais normas coneas.
*o por outro motivo, optei por comear as aulas de +ireito
$onstitucional com esse tema central e estrat,gico do concurso
p-blico para as carreiras da House of Lords brasileira.
&egistro, !inalmente, que a divulgao antecipada do presente
teto tem o claro objetivo de maimizar o seu aprendizado e
possibilitar o mel#or aproveitamento do tempo em sala de aula. .ons
estudos e at, o nosso primeiro encontro.
Def$n$o de %ro#e""o le!$"lat$vo
*a cl%ssica lio de *,lson de Sousa Sampaio, o processo
legislativo pode ser concebido no "ent$do "o#$ol&!$#o ou no "ent$do
'ur(d$#o.
/ primeiro re!ere-se ao conjunto de !atores reais ou !%ticos que
p0em em movimento os legisladores 1 mdia, presso popular,
ajustes poltico-partid%rios, etc. 1, bem como ao modo como os
congressistas costumam proceder ao realizar a tare!a legislativa.
/ segundo, por sua vez, insere o processo legislativo na noo
ampla de +ireito Processual e o de!ine como o ramo do +ireito que
2regula a sua pr3pria criao, estabelecendo as normas que presidem
4 produo de outras normas, sejam normas gerais ou
individualizadas5.
*as palavras de $elso &ibeiro .astos, entende-se por processo
legislativo
1
o conjunto de disposi0es constitucionais que regula o
procedimento a ser obedecido pelos 3rgos competentes, na
produo dos atos normativos que derivam diretamente da
pr3pria $onstituio.
+esse conceito, percebemos que o processo legislativo ,
regulado por nor)a" #on"t$tu#$ona$" e regimentais, o que o di!ere
dos demais ramos do +ireito Processual ($ivil, Penal, 6dministrativo,
7ribut%rio, 7rabal#ista, etc.), os quais so regulados precipuamente
por leis ordin%rias.
+e modo mais simples, podemos a!irmar que o processo
legislativo consiste na sequ8ncia de atos que devem ser cumpridos
para a devida !ormao das normas jurdicas indicadas no art. 9: da
$F;<<, a saber=
>) emendas 4 $onstituio?
@) leis complementares?
A) leis ordin%rias?
B) leis delegadas?
9) medidas provis3rias?
C) decretos legislativos?
D) resolu0es.
Essas normas so c#amadas pela doutrina de 2ato"
nor)at$vo" %r$)*r$o"5, pois retiram o seu !undamento de validade
jurdica diretamente da $onstituio Federal, sem intermedi%rios.
'sso os di!erencia dos c#amados ato" nor)at$vo"
"e#und*r$o" (a eemplo do decreto regulamentar), que so aqueles
que retiram o seu !undamento de validade dos atos prim%rios.
Eempli!icando, a lei ordin%ria (ato normativo prim%rio) deve
obedi8ncia direta 4 $onstituio, devendo respeitar os limites
constitucionais a ela impostos.
E% o decreto regulamentar (esp,cie de norma jurdica epedida
pelos c#e!es do Poder Eecutivo 1 presidente da &ep-blica,
governadores e pre!eitos) , produzido para detal#ar o conte-do das
leis ordin%rias e complementares, 2trazendo5 essas normas para a
realidade da 6dministrao P-blica.
/s decretos regulamentares so c#amados de atos normativos
secund%rios eatamente por retirarem o seu !undamento de validade
diretamente das leis e s3 indiretamente (depois desse
2intermedi%rio5) da $F;<<.
Portanto, o processo legislativo previsto na $F;<< somente se
re!ere 4 !ormao dos ato" nor)at$vo" %r$)*r$o" %rev$"to" no
art. +, da C-.//.
2
Pr$n#(%$o" do %ro#e""o le!$"lat$vo
/ processo legislativo apresenta alguns princpios que norteiam
a !uno legislativa do Estado.
*a doutrina de Eos, 6!onso da Silva, os princpios in!ormadores
do processo legislativo so= o da publicidade, o da oralidade, o da
separao da discusso e votao, o da unidade da legislatura e, por
!im, o do eame pr,vio dos projetos por comiss0es parlamentares.
Farei breves coment%rios sobre cada um deles.
/ %r$n#(%$o da %u0l$#$dade garante o acesso da populao 4s
sess0es em que as proposi0es legislativas sejam deliberadas? a
realizao de audi8ncias p-blicas? a publicao das atas dessas
reuni0es na imprensa o!icial, etc.
/corre que esse postulado no , absoluto e encontra algumas
restri0es constitucionais e regimentais (vide art. 9@, ''', da $F;<< e
arts. >:F a >:< do &'SF).
/ %r$n#(%$o da oral$dade eige que os debates se !aam
oralmente, tanto na discusso, quanto na votao.
/ %r$n#(%$o da "e%arao da d$"#u""o e votao, de um
lado, prop0e que esta apenas se inicie depois de encerrada a primeira
e, por outro, impede a discusso da mat,ria, uma vez iniciada a
votao.
/ %r$n#(%$o da un$dade da le!$"latura pretende que, ao !inal
dos quatro anos de cada composio do $ongresso *acional, sejam
encerrados todos os assuntos discutidos nesse perodo, de modo a
no criar vnculos com a legislatura seguinte.
*esse sentido, encerrada a legislatura, dar-se-%, na $Gmara dos
+eputados e no Senado Federal, o arquivamento das proposi0es
legislativas que ainda estiverem tramitando, com algumas ece0es
descritas nas respectivas normas regimentais (v. art. >F9 do
&egimento 'nterno da $Gmara 1 &'$+ 1 e o art. AA@ do &egimento do
Senado 1 &'SF).
/ %r$n#(%$o do e1a)e %r2v$o do" %ro'eto" %or #o)$""3e"
%arla)entare" prev8 que, antes da discusso e da votao das
proposi0es legislativas, essas mat,rias sejam eaminadas no Gmbito
das comiss0es parlamentares, por meio de pareceres conclusivos ou
terminativos.
*o Gmbito do Senado Federal, o art. B>@ do seu &egimento
'nterno (&'SF) delineia os princpios gerais do processo legislativo
que asseguram a legitimidade do procedimento de elaborao das
normas jurdicas. So eles=
a) a %art$#$%ao %lena e $!ual$t*r$a do" Senadore" em
todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais?
3
b) modi!icao da norma regimental apenas por norma
legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos
regimentais?
c) impossibilidade de preval8ncia sobre norma regimental de
acordo de lideranas ou deciso de Plen%rio, e1#eto 4uando
to)ada %or unan$)$dade mediante voto nominal, re"!uardado o
quorum )(n$)o de tr5" 4u$nto" dos votos dos membros da $asa?
d) nulidade de qualquer deciso que contrarie norma
regimental?
e) preval8ncia de norma especial sobre a geral?
!) deciso dos casos omissos de acordo com a analo!$a e os
%r$n#(%$o" !era$" de D$re$to?
g) preservao dos d$re$to" da" )$nor$a"?
#) de!inio normativa, a ser observada pela "esa em questo
de ordem decidida pela Presid8ncia?
i) de#$"o #ole!$ada, re""alvada" as compet8ncias
espec!icas estabelecidas no &'SF?
j) impossibilidade de tomada de decis0es sem a observGncia do
quorum regimental estabelecido?
H) pauta de decis0es !eita com anteced8ncia tal que possibilite
a todos os Senadores seu devido con#ecimento?
l) %u0l$#$dade da" de#$"3e" to)ada", e1#eo !eita aos
casos espec!icos regimentais?
m) possibilidade de a)%la ne!o#$ao %ol(t$#a somente por
meio de %ro#ed$)ento" re!$)enta$" previstos.
Con"$dera3e" "o0re o ordena)ento 'ur(d$#o 0ra"$le$ro
Para compreender mel#or o processo de !ormao das leis
brasileiras, , importante que o caro leitor ten#a no0es b%sicas do
nosso ordenamento jurdico.
'nicialmente, destacamos que o ordenamento jurdico brasileiro
, um "$"te)a e"#alonado de nor)a" 'ur(d$#a", em que, no topo,
reside a $onstituio Federal de >:<< e, abaio dela, !iguram=
a) os ato" nor)at$vo" %r$)*r$o" (a eemplo das leis
ordin%rias, leis complementares e medidas provis3rias)?
b) os ato" nor)at$vo" "e#und*r$o" (a eemplo dos decretos
regulamentares)?
c) os ato" nor)at$vo" ter#$*r$o" (a eemplo das portarias
ministeriais que regulamentam os decretos)?
4
d) os ato" nor)at$vo" 4uatern*r$o" (a eemplo das
instru0es normativas dos c#e!es de 3rgos p-blicos 1 instruo
normativa da &eceita Federal, da Polcia Federal...)
e) os atos normativos quinquen%rios, etc.
$onsiderando que o Estado brasileiro , do tipo !ederativo e que
cada entidade da Federao (Inio, estados-membros, +istrito
Federal e municpios) possui um ordenamento jurdico pr3prio (com
atos prim%rios, secund%rios, etc.), imaginem quantas normas
jurdicas eistem no .rasilJ
&essalte-se que eiste h$erar4u$a 'ur(d$#a entre esses atos
normativos. 6ssim, a $onstituio Federal , #ierarquicamente
superior aos atos normativos prim%rios? estes em relao aos
secund%rios, etc.
E% entre os ordenamentos jurdicos (!ederal, estadual, distrital e
municipal), podemos !ormular aqui duas regras=
>. 6 $onstituio Federal , #ierarquicamente superior a qualquer
outra norma do ordenamento jurdico brasileiro?
@. 6!ora essa primeira regra, no devemos !alar em #ierarquia
entre normas !ederais, estaduais, distritais e municipais, pois a
$onstituio Federal concedeu compet8ncias di!erentes a cada
uma delas.
Eempli!icando, a lei !ederal e a estadual tratam de assuntos
di!erentes dos assuntos que a lei municipal pode versar.
6ssim, se a constituio estadual tratar de um assunto que a
$F;<< a!irma ser pr3prio da legislao municipal (a eemplo dos arts.
@: e AF da $F;<<), prevalece a lei do municpio em detrimento da
constituio do estado-membroJ
Finalizando essa parte inicial, !aremos algumas observa0es
que costumam ser muito cobradas nas provas dos concursos.
6 primeira delas , a de que todas as normas prim%rias do art.
9: situam-se num mesmo patamar #ier%rquico, 4 eceo das
emendas constitucionais (as quais so incorporadas ao teto da
$F;<< e, portanto, t8m status #on"t$tu#$onal).
*esse sentido, no eiste #ierarquia jurdica entre lei
complementar e lei ordin%ria (considerando que ambas constituem
atos normativos prim%rios) nem entre lei !ederal e lei estadual.
6 segunda observao , a de que o desrespeito 4s regras
constitucionais de processo legislativo durante a elaborao dessas
normas jurdicas resulta na sua $n#on"t$tu#$onal$dade for)al,
possibilitando o controle de constitucionalidade por parte do Poder
Eudici%rio
>
.
1
Dizemos que uma norma possui uma inconstitucionalidade formal quando, durante a sua elaborao,
houve violao de alguma regra constitucional de processo legislativo. J a inconstitucionalidade material
5
6 terceira , a de que, segundo o S7F, as regras b%sicas de
processo legislativo previstas na $F;<< so modelos obrigat3rios 4s
constitui0es estaduais e leis orgGnicas municipais para a elaborao
das normas estaduais e municipais (6+' >.@9B;&E-"$).
'sso , porque os arts. 9: a C: da $F;<< re!erem-se
eplicitamente ao processo de elaborao das nor)a" federa$". +a
que n3s encontramos re!er8ncias ao $ongresso *acional e ao
presidente da &ep-blica (e no 4s assembl,ias legislativas,
governadores, pre!eitos e cGmaras de vereadores).
$om isso, as regras constitucionais sobre iniciativa, veto,
sano, promulgao, etc., apesar de estarem previstas apenas para
as normas !ederais, tero que ser reproduzidas pelas constitui0es
estaduais e leis orgGnicas para a elaborao das normas estaduais e
municipais.
6 quarta e -ltima observao re!ere-se ao !ato de que as regras
de processo legislativo no so consideradas cl%usulas p,treas da
$F;<< (art. CF, K B.L) e podem ser alteradas por emendas
constitucionais.
6 E$ n.L A@;F>, por eemplo, alterou pro!undamente as regras
de converso da medida provis3ria em lei (art. C@ da $F;<<), como
n3s veremos no !inal desse material de apoio.
Al!un" #on#e$to"
7rarei aqui alguns conceitos que podem ser objeto de cobrana
nas provas dos concursos. So eles=
Le$ na#$onal= norma produzida pela Inio, mas que vale para
todas as entidades da Federao brasileira (Inio, estados, +F
e municpios), no se limitando 4 es!era da 6dministrao
P-blica Federal (e.= Mei n.N :.A:B;:C 1 a Mei de +iretrizes e
.ases da educao nacional 1 M+.).
Le$ federal= norma produzida pela Inio e restrita 4
6dministrao P-blica Federal (e.= Mei Federal n.L <.>>@;:F,
que trata do regime jurdico dos servidores p-blicos !ederais).
Percebam que, por ser o Estado brasileiro uma Federao, n3s
temos leis municipais, estaduais, distritais (do +F), !ederais (restritas
4 Inio) e nacionais (elaboradas pela Inio, mas voltadas para toda
a Federao).
Le$ for)al= , a norma jurdica aprovada !ormalmente como lei
ordin%ria, lei complementar ou lei delegada (e.= Mei
$omplementar n. >F>;FF).
+outrinariamente poderamos entender a lei !ormal como todo
ato normativo emanado de um 3rgo com compet8ncia legislativa,
no se refere ao momento de elaborao da norma jurdica, mas ao seu conte!do, que no se
compatibiliza com a "#$%%.
6
que conten#a ou no uma verdadeira regra jurdica (geral, abstrata e
inovadora do ordenamento jurdico).
Le$ )ater$al= , toda norma jurdica, independentemente de
sua denominao !ormal, caracterizada pela a0"trao, pela
!eneral$dade (isto ,, !eito para um n-mero indeterminado de
pessoas e de situa0es), pela o0r$!ator$edade e pela
$novao (i.e., inova o ordenamento jurdico e cria, altera ou
etingue direitos e obriga0es).
+outrinariamente, a lei em sentido material pode ser entendida
como todo ato normativo emanado de um 3rgo do Estado, mesmo
que no incumbido de !uno legislativa, desde que conten#a uma
verdadeira regra jurdica (geral, abstrata e inovadora do ordenamento
jurdico).
$omo regra geral, as normas jurdicas caracterizam-se pela
a0"trao e !eneral$dade, pois pretendem con!erir direitos ou
impor obriga0es a quaisquer pessoas que se enquadrem nas
situa0es nelas descritas.
O isso que c#amamos de lei no sentido material. 6ssim, uma
medida provis3ria e um decreto legislativo, desde que gerais e
abstratos, so leis no sentido material.
/corre que, 4s vezes, o Poder P-blico elabora uma lei !ormal
(e.= uma lei ordin%ria) destinada a um pequeno grupo de indivduos,
para regular situa0es concretas (e.= leis que concedem anistia a um
setor espec!ico da sociedade).
*esses casos, !alamos de uma le$ a%ena" no "ent$do for)al
(mas no no material, que pressup0e a abstrao e a generalidade).
E"%2#$e" de %ro#e""o le!$"lat$vo
Pejamos algumas classi!ica0es de processo legislativo que
podem cair nas provas dos concursos.
Quanto 4 participao do povo no processo legislativo, n3s
temos=
o %ro#e""o le!$"lat$vo auto#r*t$#o, que , aquele realizado
pelo monarca ou ditador, sem a participao de um 3rgo
composto de representantes do povo?
o %ro#e""o le!$"lat$vo d$reto, em que a lei , !eita
d$reta)ente pelo povo, em assembl,ias p-blicas?
o %ro#e""o le!$"lat$vo "e)$d$reto, quando a lei , elaborada
por um 3rgo !ormado de representantes do povo, mas que
somente se aper!eioa depois de uma aprovao popular
posterior, por meio de referendo?
7
o %ro#e""o le!$"lat$vo re%re"entat$vo ou $nd$reto, em que
a lei , produzida por um 3rgo composto de representantes do
povo, sendo o adotado pelo .rasil.
E% quanto ao modo (mais demorado ou mais r%pido) pelo qual
os atos do processo legislativo se realizam, n3s temos=
/ %ro#e""o le!$"lat$vo ord$n*r$o ou #o)u), que , o
adotado para a elaborao das le$" ord$n*r$a". Podemos
dividi-lo em tr8s !ases=
>.R) 6 !ase $ntrodut&r$a, que , a !ase da iniciativa da lei, em
que a autoridade competente apresentar% o projeto de lei no Poder
Megislativo.
@.R) 6 !ase #on"t$tut$va, que compreende uma del$0erao
%arla)entar (quando o projeto ser% discutido e votado no
Megislativo) e uma del$0erao e1e#ut$va (quando o projeto
receber% uma "ano ou um veto do presidente da &ep-blica).
*o caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da !ase
constitutiva, a apreciao do veto pelo $ongresso *acional ($F, art.
CC, K B.L).
A.R) 6 !ase #o)%le)entar, que abrange a promulgao e a
publicao da lei.
/ %ro#e""o le!$"lat$vo "u)*r$o ou a0rev$ado, que possui as
mesmas regras do processo legislativo ordin%rio, mas com uma
grande di!erena= aqui eistem %ra6o" para que as $asas
Megislativas deliberem sobre o projeto.
/ processo sum%rio tamb,m , con#ecido como procedimento
de ur!5n#$a #on"t$tu#$onal. Est% previsto no art. CB, KK >.L ao B.L,
da $F;<< e ser% estudado em momento oportuno.
Finalmente, temos os %ro#e""o" le!$"lat$vo" e"%e#$a$",
destinados 4 elaborao=
a) das emendas constitucionais ($F, art. CF)?
b) das leis complementares ($F, art. C:)?
c) das leis delegadas ($F, art. C<)?
d) das leis orament%rias ($F, art. >CC)?
e) das resolu0es e dos decretos legislativos
@
? e
!) das leis ordin%rias, resultado da converso das medidas
provis3rias ($F, art. C@).
Estudaremos nessa ordem= o processo legislativo ordin%rio, o
sum%rio e os processos legislativos especiais.
&
' "#$%% no fala sobre o processo legislativo dessas normas. (o final deste material, estudaremos os
seus aspectos passveis de cair em concurso.
8
Pro#e""o le!$"lat$vo ord$n*r$o
/ processo legislativo ordin%rio (ou comum) , aquele utilizado
para a elaborao das le$" ord$n*r$a".
Ele se baseia nos arts. C> a CD da $F;<<, nas constitui0es
estaduais, nas leis orgGnicas municipais e nos regimentos internos
das casas legislativas ($Gmara dos +eputados, Senado Federal,
assembl,ias legislativas e cGmaras municipais de vereadores).
$omo a $F;<< (nos seus arts. 9: a C:) apenas se re!ere ao
processo legislativo das normas !ederais, neste material de estudos,
n3s en!ocaremos o processo da lei ordin%ria !ederal, somente
mencionando a realidade estadual ou municipal, quando isso !or
importante para concursos.
+a que, a partir de agora, !alaremos apenas nos atores do
processo legislativo !ederal ($Gmara dos +eputados, Senado Federal
presidente da &ep-blica, etc.).
$omo dissemos antes, o processo legislativo ordin%rio pode ser
dividido em tr8s !ases= a introdut3ria, a constitutiva e a
complementar. Pejamos separadamente cada uma dessas !ases do
processo legislativo ordin%rio.
-a"e $ntrodut&r$a7 a $n$#$at$va da" le$"
6 !ase introdut3ria , a que d% incio ao processo de elaborao
da lei, por meio da c#amada $n$#$at$va le!$"lat$va.
Essa , de!inida pela doutrina como a !aculdade con!erida a uma
pessoa ou 3rgo de apresentar projetos de lei ao Poder Megislativo.
6ntes de comear a estudar as regras constitucionais sobre a
iniciativa das leis, vejamos alguns conceitos importantes sobre esse
assunto=
In$#$at$va %arla)entar 8 , a con!erida a qualquer membro ou
comisso da $Gmara dos +eputados, do Senado Federal ou do
$ongresso *acional.
$n$#$at$va e1tra9%arla)entar 8 , a con!erida a pessoas ou
3rgos !ora do Parlamento (es.= presidente da &ep-blica, S7F,
tribunais superiores, tribunais de contas, PS& e cidados).
$n$#$at$va re"tr$ta 8 a iniciativa , restrita quando o seu titular
somente pode apresentar projetos de lei (PMs) sobre mat,rias
espec!icas apontadas na $onstituio.
6s #ip3teses constitucionais de iniciativa restrita so=
a) 6 iniciativa legislativa dos tr$0una$" 0ra"$le$ro" (S7F, tribunais
superiores 1 S7E, 7S7, 7SE e S7" 1 e tribunais de justia dos
estados e do +F), os quais s3 podem apresentar PMs sobre
9
assuntos de interesse espec!ico do Poder Eudici%rio, de acordo
com os arts. :A e :C, '', da $F;<<.
b) 6 iniciativa legislativa do %ro#urador9!eral da Re%:0l$#a
(PS&), c#e!e do "inist,rio P-blico da Inio ("PI) e dos
%ro#uradore"9!era$" de ;u"t$a (PSEs), c#e!es dos
minist,rios p-blicos dos estados ("PEs), os quais s3 podem
apresentar PMs sobre mat,rias relacionadas com o seu "P, nos
termos dos arts. >@D, K @.L, e >@<, K 9.L, da $F;<<.
c) 6 iniciativa legislativa dos tr$0una$" de #onta" (da Inio, dos
estados, do +F e dos municpios), que s3 podem apresentar PMs
sobre sua organizao, criao, etino e remunerao dos
seus cargos, nos termos dos arts. DA, D9 e :C, '', da $F;<<.
$n$#$at$va #on#orrente <#o)u) ou #o)%art$lhada= 1 a
iniciativa , concorrente quando a $onstituio concede
"$)ultanea)ente a mais de uma pessoa ou 3rgo a iniciativa
das leis.
So tr8s os casos em que isso acontece na $F;<<=
>.L) 6 iniciativa das propostas de emenda constitucional (PE$s)
cabe concorrentemente ao presidente da &ep-blica, a >;A de
deputados ou senadores e 4 maioria das assembl,ias legislativas ($F,
art. CF, ' a ''').
@.L) 6 iniciativa das leis sobre a organizao do "PI ,
concorrente entre o presidente da &ep-blica e o PS&. +a mesma
!orma, a iniciativa das leis sobre a organizao dos "PEs ,
concorrente entre os governadores dos estados e os PSEs ($F, art.
C>, K >.L, '', d, combinado com o art. >@<, K 9.L).
A.L) 6 iniciativa das leis ordin%rias e complementares sobre
quaisquer mat,rias (re""alvada" a4uela" de $n$#$at$va re"ervada)
cabe=
a) aos )e)0ro" e #o)$""3e" da $Gmara, do Senado e do
$ongresso *acional?
b) ao %re"$dente da Re%:0l$#a? e
c) aos #$dado".
Essa , a tamb,m denominada $n$#$at$va !eral, a qual permite
a esses legitimados a apresentao de projetos de lei ordin%ria ou
complementar sobre 4ua$"4uer )at2r$a", ressalvadas aquelas de
iniciativa re"ervada, como veremos a seguir.
$n$#$at$va re"ervada <%r$vat$va ou e1#lu"$va= 1 a iniciativa ,
reservada quando o PM relativo a determinada mat,ria s3 pode
ser proposto por uma pessoa ou 3rgo espec!ico.
'sso impede que outras pessoas ou 3rgos propon#am o PM
sobre mat,ria sujeita a iniciativa reservada ou privativa.
10
+a termos a!irmado que a iniciativa geral permite a proposio
de PMs sobre quaisquer mat,rias, re""alvada" a4uela" de
$n$#$at$va re"ervada (isto ,, aquelas que esto &ESE&P6+6S a
determinado 3rgo ou pessoa).
6s #ip3teses constitucionais de iniciativa reservada so=
a) 6 iniciativa do presidente da &ep-blica para as mat,rias
previstas nos arts. C>, K >.L, e >C9.
b) 6 iniciativa do S7F para a lei complementar que instituir% o
Estatuto da "agistratura (art. :A).
c) 6 iniciativa do S7F e dos tribunais superiores para as mat,rias
contidas no art. :C, ''.
d) 6 iniciativa do procurador-geral da &ep-blica para a criao,
etino e remunerao dos cargos e servios auiliares do
"inist,rio P-blico da Inio (art. >@D, K @.L).
e) 6 iniciativa da $Gmara dos +eputados e do Senado Federal para
o PM que !ia a remunerao dos seus cargos, !un0es e
servios (arts. 9>, 'P, e 9@, T''').
Pro!. Meo, ainda eiste #ip3tese de $n$#$at$va #on'unta na
$F;<<U
*oJ 6 iniciativa conjunta ocorre quando se eige que mais de
um 3rgo ou autoridade assinem, em conjunto, determinado PM.
6 $F;<< previa uma -nica #ip3tese de iniciativa conjunta no seu
art. B<, TP, ao eigir que o subsdio dos ministros do S7F (o teto do
!uncionalismo p-blico) se originasse de um PM de iniciativa conjunta
dos presidentes da &ep-blica, da $Gmara, do Senado e do S7F.
/corre que a E$ n.L B>;FA alterou a redao do re!erido art.
B<, TP, no havendo )a$" h$%&te"e de $n$#$at$va #on'unta na
C-.//
A
.
&esumindo=
'niciativa restrita / seu titular s3 pode apresentar PM sobre mat,ria
espec!ica (e.= os tribunais brasileiros s3 podem
propor PMs sobre o Poder Eudici%rio)
'niciativa concorrente
(comum ou comparti-
l#ada)
6 iniciativa legislativa , concedida simultaneamente a
mais de uma pessoa ou 3rgo (e.= a lei de
organizao do "PI , de iniciativa concorrente entre
o P& e o PS&)
'niciativa geral (sub-
esp,cie da concorrente)
/ P&, membros ou comiss0es da $+, SF ou do $* e
os cidados podem propor projetos de lei ordin%ria ou
complementar sobre 4ua$"4uer )at2r$a",
re""alvada" a4uela" de $n$#$at$va re"ervada
)
' partir da *" n.+ ,1$-), para a fi.ao do subsdio dos ministros do /0#, basta um 12 de iniciativa do
pr3prio /upremo, de acordo com a redao atual dos arts. ,%, 45, e 67, 88, b, da "#$%%.
11
'niciativa reservada
(privativa ou eclusiva)
6 iniciativa legislativa de determinada mat,ria ,
privativa de uma pessoa ou 3rgo espec!ico. E.= $F,
art. C>, K >.L - mat,rias de iniciativa privativa do P&
'niciativa conjunta 6 iniciativa de determinado PM depende da assinatura,
em conjunto, de mais de um 3rgo ou autoridade.
No e1$"te )a$" na C-.//.
+eiamos aqui uma -ltima observao para que voc8 no se
con!unda=
6 iniciativa legislativa re"tr$ta ocorre quando o seu 7'7IM6&
somente est% autorizado a propor PMs de mat,rias espec!icas.
6 iniciativa legislativa re"ervada ou %r$vat$va ocorre quando
determinadas "67O&'6S somente podem ser propostas por
3rgos espec!icos.
6ssim, o PS& somente est% autorizado a propor PMs sobre o
assunto 2"inist,rio P-blico5. /u seja, ele , 7'7IM6& da iniciativa
legislativa re"tr$ta a essa mat,ria.
E% a "67O&'6 2regime jurdico dos servidores p-blicos da
Inio5 , de iniciativa re"ervada> %r$vat$va do presidente da
&ep-blica ($F, art. C>, K >.L, '', c).
Meo, , possvel que um Poder estipule prazo para que outro
Poder eera sua iniciativa legislativa reservada ou privativaU
/ S7F entende que noJ Em #omenagem ao princpio da
separao dos poderes, o Supremo entendeu que no %ode o
Megislativo ou o Eudici%rio, por eemplo, e"t$%ular u) %ra6o para
que o Eecutivo eera uma iniciativa legislativa a ele reservada pela
$F;<<.
6!irmou o S7F que a outorga constitucional da iniciativa
legislativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre
o momento oportuno de propor o PM.
Feitas essas considera0es iniciais, vejamos as regras de
iniciativa legislativa previstas na $F;<< para o processo legislativo
ordin%rio.
In$#$at$va le!$"lat$va !eral
/ art. C>, caput, da $F;<< diz que a iniciativa legislativa das leis
ordin%rias e complementares cabe=
a) a qualquer membro ou $omisso da $Gmara dos +eputados, do
Senado Federal ou do $ongresso *acional?
b) ao presidente da &ep-blica?
c) ao Supremo 7ribunal Federal?
d) aos tribunais superiores (S7E, 7SE, 7S7 e S7")?
12
e) ao procurador-geral da &ep-blica? e
!) aos cidados, na !orma e nos casos previstos na $F;<<.
*obre guerreiro dos concursos, preciso alert%-lo que o art. C>,
caput, mistura algumas pessoas e 3rgos que possuem iniciativa
legislativa !eral, com outros que possuem apenas iniciativa
legislativa re"tr$ta.
6ssim, a iniciativa legislativa geral, como n3s j% tn#amos
eplicado antes, cabe apenas aos=
a) )e)0ro" e #o)$""3e" da $Gmara, do Senado e do $ongresso
*acional?
b) ao %re"$dente da Re%:0l$#a? e
c) aos #$dado".
Esses , que podem apresentar projetos de lei sobre 4ua$"4uer
)at2r$a", ressalvadas aquelas de iniciativa re"ervada a pessoas ou
3rgos espec!icos.
E% os tribunais superiores, o PS& e o S7F possuem apenas
iniciativa legislativa re"tr$ta a alguns poucos assuntos, como n3s
estudaremos em breve.
&essalto que os concursos p-blicos costumam cobrar apenas a
literalidade do art. C>, perguntando sobre quem tem legitimidade
para propor um projeto de lei ordin%ria ou complementar !ederal (no
importando se a legitimidade , geral ou restrita).
Pejamos como uma questo da ES6F j% cobrou esse assunto=
(ES6F.6F&F.@FF@) 6 respeito da iniciativa das leis, assinale a pessoa, 3rgo
ou entidade 4 qual a $onstituio no con!ere legitimidade para dar incio ao
processo legislativo !ederal.
a) um Senador isoladamente
b) uma $omisso da $Gmara dos +eputados
c) o Superior 7ribunal de Eustia
d) o Supremo 7ribunal Federal
e) o Sovernador de um Estado-membro.
Sabarito= alternativa E.
6penas peo que voc8 saiba di!erenciar, desse rol do art. C>,
caput, da $F;<<, quem tem iniciativa legislativa geral e quem tem
iniciativa restrita.
Por !im, ressalto que, se o rol do art. C> no se preocupou com
a di!erena entre iniciativa geral e restrita, ele deveria ter includo
tamb,m o Tr$0unal de Conta" da Un$o, que tem iniciativa restrita
para os PMs sobre sua organizao, criao, etino e remunerao
dos seus cargos, nos termos dos arts. DA e :C, '', da $F;<<.
13
Portanto, completando o rol do art. C>, caput, da $F;<<, so
legitimados a propor projetos de leis ordin%rias e complementares na
e"fera federal=
a) qualquer membro ou $omisso da $Gmara dos +eputados, do
Senado Federal ou do $ongresso *acional?
b) o presidente da &ep-blica?
c) o S7F?
d) os tribunais superiores?
e) o PS&?
!) os cidados? e
g) o 7$I.
In$#$at$va le!$"lat$va do Poder ;ud$#$*r$o
6 $F;<< con!eriu a alguns tribunais brasileiros a iniciativa
legislativa, isto ,, a possibilidade de apresentarem projetos de lei.
So eles=
a) / ST- e os tr$0una$" "u%er$ore" 1 S7E, 7S7, 7SE e S7", em
relao 4s leis !ederais? e
b) os tr$0una$" de 'u"t$a (7Es) em relao 4s leis estaduais e do
+F.
Essa possibilidade, por,m, , re"tr$ta a algumas mat,rias de
interesse espec!ico do Poder Eudici%rio.
/u seja, o S7F, os tribunais superiores e os 7Es apenas esto
autorizados a propor PMs no Megislativo respectivo ($ongresso
*acional ou assembl,ias legislativas) em relao aos assuntos de
estrito interesse do Eudici%rio.
Eempli!icando, de acordo com a $F;<<, o 7ribunal Superior do
7rabal#o (7S7) poder% propor um PM no $ongresso *acional para criar
ou etinguir cargos de juzes ou de analistas judici%rios em
determinado 7ribunal &egional do 7rabal#o (7&7).
+evemos dizer tamb,m que a $onstituio gravou essas
mat,rias de interesse espec!ico do Eudici%rio como de iniciativa
re"ervada dos tribunais brasileiros. /u seja, s3 mesmo o Eudici%rio
pode propor projetos de lei sobre esses assuntos.
So tr8s os dispositivos constitucionais que trazem a iniciativa
legislativa do Poder Eudici%rio. Pejamos cada um deles.
Primeiro, o art. :A da $F;<< determina que o E"tatuto
Na#$onal da ?a!$"tratura seja uma lei complementar !ederal de
iniciativa privativa do ST-.
Segundo, de acordo com os arts. B<, TP, e :C, '', da
$onstituio Federal, compete tamb,m ao ST- a iniciativa da lei
14
ordin%ria !ederal que !ia o subsdio dos seus pr3prios ministros e que
serve de teto %ara o fun#$onal$")o %:0l$#o brasileiro, nos termos
do art. AD, T', da $F;<<.
7erceiro e -ltimo, o art. :C, '', disp0e que compete
privativamente ao ST-, aos tr$0una$" "u%er$ore" e aos tr$0una$"
de 'u"t$a do" e"tado" e do D- apresentar um PM no Poder
Megislativo respectivo ($ongresso *acional ou assembl,ias
legislativas), propondo=
a) a alterao do n-mero de membros dos tribunais in!eriores?
b) a #r$ao e a e1t$no de #ar!o" e a re)unerao de
"eu" "erv$o" au1$l$are" e dos juzos que l#es !orem vinculados,
bem como a f$1ao do "u0"(d$o de "eu" )e)0ro" e dos juzes,
inclusive dos tribunais in!eriores, onde #ouver?
c) a criao ou etino dos tribunais in!eriores?
d) a alterao da or!an$6ao e da diviso judici%rias.
In$#$at$va le!$"lat$va do ?$n$"t2r$o P:0l$#o
6 nossa querida $onstituio de >:<< concedeu ao "inist,rio
P-blico (da Inio e dos estados) a iniciativa das leis que tratem
sobre=
a) a #r$ao e a e1t$no dos seus #ar!o" e servios
auiliares, a poltica re)unerat&r$a e os planos de carreira (art.
>@D, K @.L)?
b) a or!an$6ao, as atr$0u$3e" e o E"tatuto do "inist,rio
P-blico 1 da Inio e estaduais 1 (art. >@<, K 9.L 1 sendo que, neste
caso, a $F eige le$" #o)%le)entare").
/bserve-se que os $#e!es do "P (o procurador-geral da
&ep-blica 1 PS& 1, no caso do "PI, e os procuradores-gerais de
Eustia 1 PSEs 1, no caso dos "Ps estaduais) s3 podem propor PMs
sobre esses assuntos.
Essa iniciativa legislativa do PS& e dos PSEs ,, portanto, uma
iniciativa re"tr$ta a esses assuntos. Eles no podem propor PMs sobre
outras mat,rias.
In$#$at$va #on#orrente entre ?P e Chefe do E1e#ut$vo
6pesar de os arts. >@D, K @.L, e >@<, K 9.L, da $F;<<
entregarem aos "Ps a iniciativa das leis relacionadas com a sua
pr3pria organizao, o art. C>, K >.L, '', da $F a!irma que , da
compet8ncia privativa do presidente da &ep-blica a iniciativa
legislativa sobre a=
2d) or!an$6ao do ?$n$"t2r$o P:0l$#o e da +e!ensoria P-blica da Un$o,
bem como nor)a" !era$" %ara a or!an$6ao do ?$n$"t2r$o P:0l$#o e
da +e!ensoria P-blica do" E"tado", do +istrito Federal e dos 7errit3rios?5
15
6 !im de compatibilizar esses dispositivos constitucionais, a
doutrina brasileira consolidou que as leis complementares de
or!an$6ao> atr$0u$3e" e e"tatuto do "P (e apenas estas, no
as leis de criao e etino de seus cargosJ), so de $n$#$at$va
le!$"lat$va #on#orrente entre o #hefe do E1e#ut$vo e o #hefe do
?P.
/u seja, entre o presidente da &ep-blica e o PS& (no caso do
"PI) e entre o governador de estado e o PSE (no caso dos "Ps
estaduais).
Sistematizando essas regras, podemos !ormular as seguintes
conclus0es=
>.R) 6s leis complementares de or!an$6ao> atr$0u$3e" e
e"tatuto do "PI e dos "PEs so de $n$#$at$va le!$"lat$va
#on#orrente entre o" #hefe" do E1e#ut$vo e do ?P respectivos.
@.R) 6s leis ordin%rias de #r$ao, e1t$no e re)unerao
do" #ar!o" do "PI e dos "PEs continuam sendo da $n$#$at$va
%r$vat$va do Chefe do ?P respectivo (PS& ou PSE).
A.R) E% a lei ordin%ria sobre as nor)a" !era$" de
or!an$6ao do" ?PE" , de $n$#$at$va e1#lu"$va do %re"$dente
da Re%:0l$#a, com base no art. C>, K >.L, '', d, da $F;<<.
E o "inist,rio P-blico do +istrito Federal e 7errit3rios ("P+F7)U
Esse segue a mesma regra do "PI, pois, por epressa previso
constitucional ($F, art. >@<, '), o "P+F7 , um dos ramos do "PI.
E os minist,rios p-blicos vinculados aos tribunais de contasU
/s minist,rios p-blicos vinculados aos tribunais de contas (7$I,
7$Es e 7$"s) no pertencem ao "PI ou aos "PEs, mas so 3rgos
integrantes do pr3prio tribunal de contasJ
+a que a iniciativa das leis sobre esses "Ps cabe ao pr3prio
tr$0unal de #onta" a que ele est% vinculado.
In$#$at$va le!$"lat$va !eral do" #$dado"
6 $F;<< ainda permitiu, no seu art. C>, K @.L, que os cidados
apresentem um projeto de lei ordin%ria ou complementar sobre
4ua$"4uer )at2r$a", ressalvadas aquelas de iniciativa re"ervada a
pessoas ou 3rgos espec!icos.
O a $n$#$at$va le!$"lat$va !eral do" #$dado" (mais
con#ecida como 2iniciativa popular de lei5).
6 doutrina ressalta que a iniciativa popular de lei , um dos
mecanismos de de)o#ra#$a d$reta da $F;<< (ao lado do plebiscito,
do re!erendo e do ajuizamento de ao popular).
Por eles, os cidados podem participar d$reta)ente da
conduo da vida poltica do pas.
16
Pejamos, ento, como o art. C>, K @.L, da $F;<< tratou da
iniciativa popular de lei=
6rt. C>, K @.L 1 6 iniciativa popular pode ser eercida pela
apresentao 4 C@)ara do" De%utado" de projeto de lei
subscrito por, no mnimo, u) %or #ento do eleitorado nacional,
distribudo pelo menos por #$n#o E"tado", com no menos de
tr5" d2#$)o" %or #ento dos eleitores de cada um deles.
Para concursos p-blicos, importam os seguintes aspectos=
a) / projeto de iniciativa popular de lei ser% "e)%re apresentado
na $Gmara dos +eputados.
E isso tem toda a razo de ser= enquanto o Senado Federal ,
composto de representantes dos estados-membros e do +F, a
$Gmara dos +eputados , composta de representantes do povo
brasileiroJ
O na $Gmara, portanto, que os projetos de iniciativa popular de
lei devem ser apresentados.
b) 6pesar de c#amarmos de iniciativa 2popular5, a $F;<< eige que
o indivduo seja #$dado para subscrever a iniciativa popular de
lei.
O que o 2povo brasileiro5 , !ormado pelo conjunto de brasileiros
natos e naturalizados ($F, art. >@), enquanto o cidado , o brasileiro
2no gozo dos direitos polticos5 (podendo votar e ser votado).
6ssim, a $F eigiu que o projeto seja subscrito por, no mnimo,
>V do ele$torado nacional (pressupondo que o indivduo seja
cidado e esteja no gozo dos direitos polticos).
c) 6 iniciativa popular de lei !unciona assim= o projeto deve
receber a assinatura de pelo menos AB do ele$torado
na#$onal.
Esses eleitores devem estar distribudos em pelo menos +
e"tado"9)e)0ro" (ou em B Estados e no +F). +e cada um desses
estados, o projeto deve receber a assinatura de, pelo menos, C>DB
do "eu ele$torado.
Essa eig8ncia de F,AV objetiva garantir que o PM receba um
n-mero signi!icativo de assinaturas em cada uma das 9 entidades
!ederativas.
$umpridos esses A requisitos (AB do ele$torado na#$onal,
distribudos em + e"tado", com no menos de C>DB do" ele$tore"
de #ada u) dele"), o PM de iniciativa popular j% pode ser proposto
na $Gmara dos +eputados.
d) *o Gmbito dos estados-membros e do +istrito Federal, a $F;<<
determina que a le$ lo#al <e"tadual ou d$"tr$tal= d$"%onha
"o0re a $n$#$at$va %o%ular de le$ nos seus processos
legislativos ($F, arts. @D, K B.L, e A@, K A.L).
17
e) / art. @:, T''', da $F;<< de!iniu que a $n$#$at$va %o%ular de
PMs de interesse espec!ico do )un$#(%$o, da cidade ou de
bairros, deve ocorrer por meio de mani!estao de, pelo menos,
+B do ele$torado )un$#$%al.
In$#$at$va le!$"lat$va %r$vat$va ou re"ervada do %re"$dente da
Re%:0l$#a
'nicialmente, vejamos os artigos constitucionais que trazem as
#ip3teses de iniciativa privativa ou reservada do presidente da
&ep-blica (C>, K >.L, e >C9, ' a ''')=
6rt. C> K >.L 1 So de iniciativa privativa do Presidente da &ep-blica as
leis que=
' 1 !iem ou modi!iquem os e!etivos das -ora" Ar)ada"?
'' 1 dispon#am sobre=
a) criao de #ar!o", fun3e" ou e)%re!o" %:0l$#o" na
ad)$n$"trao d$reta e aut*r4u$#a ou aumento de sua remunerao?
b) organizao administrativa e judici%ria, mat,ria tribut%ria e
orament%ria, servios p-blicos e pessoal da administrao dos
Terr$t&r$o"?
c) "erv$dore" %:0l$#o" da Un$o e 7errit3rios, seu re!$)e 'ur(d$#o,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria?
d) organizao do ?$n$"t2r$o P:0l$#o e da Defen"or$a P:0l$#a da
Un$o, bem como nor)a" !era$" para a organizao do ?$n$"t2r$o
P:0l$#o e da Defen"or$a P:0l$#a do" E"tado", do +istrito Federal e
dos 7errit3rios?
e) #r$ao e e1t$no de ?$n$"t2r$o" e &r!o" da ad)$n$"trao
%:0l$#a, observado o disposto no art. <B, P'?
!) )$l$tare" da" -ora" Ar)ada", seu re!$)e 'ur(d$#o, provimento
de cargos, promo0es, estabilidade, remunerao, re!orma e
trans!er8ncia para a reserva.
6rt. >C9. Meis de iniciativa do Poder Eecutivo estabelecero=
' - o plano plurianual?
'' - as diretrizes orament%rias?
''' - os oramentos anuais.
+e acordo com o art. >C9 da $F;<<, as le$" ora)ent*r$a"
(con#ecidas como PP6, M+/ e M/6) so de iniciativa privativa do
presidente da &ep-blica (ao !inal deste material de estudos, comento
o trGmite legislativo das leis orament%rias).
E% de acordo com o art. C>, K >.L, quaisquer PMs que versem
sobre as mat,rias nele enumeradas somente podem ser propostos
pelo presidente da &ep-blica.
18
6consel#o o amigo dos concursos a ler e reler esse dispositivo
constitucional diante de sua grande incid8ncia nas provas dos
concursosJ &esumo da seguinte !orma as mat,rias nele contidas=
a) e!etivo das -ora" Ar)ada" e regime jurdico dos militares
(incluindo remunerao, re!orma, promo0es, etc.)?
b) organizao administrativa, judici%ria, mat,ria tribut%ria,
orament%ria, servios p-blicos e pessoal da administrao do"
terr$t&r$o" federa$".
/u seja= todas essas mat,rias relacionadas com os terr$t&r$o"
federa$" so da iniciativa privativa do presidente da &ep-blica.
*esse ponto, eu preciso destacar algo muito importante.
O que, com base no art. C>, K >.L, '', b, da $onstituio, o S7F j%
decidiu que %ro'eto" de le$ "o0re )at2r$a tr$0ut*r$a no "o de
$n$#$at$va %r$vat$va do #hefe do Poder E1e#ut$vo e %ode) "er
%ro%o"to" %or %arla)entare" <e ta)02) %elo %ovo=.
'sso , porque o re!erido dispositivo constitucional apenas eige
que os projetos que tratam de organizao administrativa, mat,ria
tribut%ria, etc. do" terr$t&r$o" federa$" sejam de iniciativa privativa
do presidente da &ep-blica (P&).
$om isso, o Supremo entendeu que a $F;<< NEO eige que a
mat,ria tribut%ria em geral seja de iniciativa privativa do P&.
Quais as conseqW8ncias dissoU
Primeiro que o" %ro'eto" de le$ 4ue #on#ede) 0enef(#$o"
f$"#a$" (descontos, parcelamentos, isen0es, etc.) ou de 4ual4uer
for)a d$"%onha) "o0re )at2r$a tr$0ut*r$a %ode) "er
%ro%o"to" %or %arla)entare".
Em segundo lugar, considerando que as normas sobre processo
legislativo da $F;<< so modelos obrigat3rios para a elaborao das
leis estaduais, distritais e municipais, tamb,m nessas es!eras os
projetos de lei sobre mat,ria tribut%ria podem ser propostos por
deputados locais e vereadores.
c) Serv$dore" %:0l$#o" da Un$o e seu re!$)e 'ur(d$#o
(incluindo provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria).
Qualquer PM que trate do regime jurdico dos servidores p-blicos
da Inio (#oje, como sabemos, concentrado na Mei n.L <.>>@;:F) ,
de iniciativa privativa do P&.
O invi%vel, portanto, PM de iniciativa parlamentar que prop0e
altera0es na aposentadoria ou nos direitos e deveres dos servidores
p-blicos !ederais. Im projeto desses certamente apresenta vcio de
iniciativa e deve ser considerado inconstitucionalJ
Ima observao importante=
19
*o devemos con!undir o regime jurdico (isto ,, o conjunto de
direitos e deveres) dos servidores p-blicos da Inio com a
possibilidade de criao de cargos e o aumento de sua remunerao
no Gmbito dos Poderes Eudici%rio e Megislativo.
6ssim, a%ena" o re!$)e 'ur(d$#o do" "erv$dore" federa$"
(e.= a Mei n.L <.>>@;:F) 2 de $n$#$at$va %r$vat$va do %re"$dente
da Re%:0l$#aJ
E% os projetos de lei que criam cargos p-blicos ou que aumentam
a sua remunerao so da iniciativa de cada Poder, da seguinte
!orma=
*a 6dministrao P-blica direta e aut%rquica !ederal, a
criao de cargos, empregos e !un0es p-blicas e o aumento de
sua remunerao so de iniciativa legislativa privativa do
presidente da &ep-blica.
*o Poder Eudici%rio !ederal, a criao de cargos e o
aumento de sua remunerao so de iniciativa legislativa
privativa do S7F e dos tribunais superiores, nos termos do art.
:C, '', da $F;<<.
*o Poder Megislativo !ederal, a criao de cargos depende
apenas de re"oluo da $Gmara dos +eputados ou do Senado
Federal e o aumento da remunerao depende de lei de iniciativa
da $Gmara ou do Senado ($F, arts. 9>, 'P, e 9@, T''').
d) organizao do ?$n$"t2r$o P:0l$#o e da Defen"or$a P:0l$#a
da Un$o ("PI e +PI), bem como nor)a" !era$" para a
organizao do ?$n$"t2r$o P:0l$#o e da Defen"or$a P:0l$#a do"
E"tado" ("PEs e +PEs), do +istrito Federal e dos 7errit3rios.
*3s j% vimos esse assunto quando da an%lise da iniciativa
legislativa do "inist,rio P-blico, inclusive da iniciativa concorrente
entre o presidente da &ep-blica e o PS&.
Peo que voc8s d8em uma ol#ada de novo no que n3s estudamos
por l%...
e) #r$ao e e1t$no de )$n$"t2r$o" e &r!o" da
6dministrao P-blica, observado o disposto no art. /F> VI.
Por essa regra, , da iniciativa legislativa privativa do P& a criao
e a etino de minist,rios e 3rgos da 6dministrao P-blica !ederal
direta e indireta.
6 eceo do art. <B, P', diz respeito a #ip3teses em que no
precisamos !alar em iniciativa de PM, pois no #aver% a necessidade
de le$ para tratar do assunto, bastando um de#reto presidencial.
6ssim, o art. <B, P', da $F;<< diz que o presidente da &ep-blica
pode, por simples decreto, dispor sobre=
20
or!an$6ao e !uncionamento da ad)$n$"trao federal,
quando no implicar au)ento de de"%e"a nem #r$ao ou
e1t$no de &r!o" %:0l$#o"?
e1t$no de !un0es ou #ar!o" %:0l$#o", quando va!o".
Sobre esse assunto, eu ainda preciso !azer duas observa0es
"I'7/ '"P/&76*7ES para os concursos.
>.R) $onsiderando o entendimento do S7F no sentido de que as
regras de processo legislativo da $F;<< so modelos obrigat3rios para
a elaborao das leis estaduais, distritais e municipais, as mat,rias do
art. C>, K >.L, so da iniciativa eclusiva dos c#e!es do Eecutivo
estaduais e municipais.
'sso, obviamente, desde que !eitas as devidas altera0es= onde
se viu administrao !ederal, leia-se agora 2administrao estadual ou
municipal5? onde se leu !oras armadas, leia-se agora 2polcia militar
e corpo de bombeiros militar5, que so as !oras militares estaduais,
etc.
@.R) / S7F entende que as mat,rias reservadas
constitucionalmente ao c#e!e do Eecutivo para disposio em lei ($F,
arts. C>, K >.L, e >C9) no podem ser eaustivamente tratadas na
$onstituio Estadual ou na Mei /rgGnica "unicipal ou do +F, sob
pena de usurpar a iniciativa legislativa privativa do $#e!e do
Eecutivo.
Para !inalizar essa parte, caro leitor, deio aqui registrado quais
in!orma0es t8m sido objeto de cobrana constante nos concursos.
6ssim, peo ateno especial para os seguintes aspectos=
a) PM sobre mat,ria tribut%ria no , de iniciativa
legislativa privativa do presidente da &ep-blica (P&).
b) / regime jurdico dos servidores p-blicos da
Inio , de iniciativa privativa do P&. 'sso no inclui a criao de
cargos e a !iao de sua remunerao no Gmbito do Megislativo
e do Eudici%rio.
c) / presidente da &ep-blica pode, por simples
decreto, dispor sobre=
c.>) or!an$6ao e !uncionamento da ad)$n$"trao federal,
quando no implicar au)ento de de"%e"a nem #r$ao ou
e1t$no de &r!o" %:0l$#o"?
c.@) e1t$no de !un0es ou #ar!o" %:0l$#o", quando va!o".
-a"e #on"t$tut$va
Estudamos at, agora a !ase introdut3ria do processo legislativo
ordin%rio, analisando as diversas modalidades de iniciativa legislativa.
Passemos agora ao estudo da fa"e #on"t$tut$va.
21
Essa !ase abrange uma del$0erao %arla)entar (quando o
projeto ser% discutido e votado no Megislativo) e uma del$0erao
e1e#ut$va (quando o projeto receber% a "ano ou o veto do
presidente da &ep-blica).
*o caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da !ase
constitutiva, a apreciao do veto pelo $ongresso *acional ($F, art.
CC, K B.L).
$omecemos a estudar, ento, a primeira parte da !ase
constitutiva= a deliberao parlamentar.
Del$0erao %arla)entar <d$"#u""o G votao=
6ntes de comear a eplicar esse assunto, devo avisar logo que
estudaremos aqui apenas os a"%e#to" #on"t$tu#$ona$" da
deliberao parlamentar.
'sso , porque, nesse ponto, os regimentos internos da $Gmara e
do Senado , que vo de!inir as regras de tramitao do PM.
Quem vai !azer o concurso do Senado Federal, por eemplo, ter%
que saber 2rezar5 o regimento interno dessa $asa Megislativa (&'SF).
Para os concursos p-blicos em geral, o que importa , o que
eplicaremos aqui neste material.
Pejamos, ento, os aspectos constitucionais da del$0erao
%arla)entar.
6presentado o PM no $ongresso *acional, ele passar% a ser
d$"#ut$do e votado nas duas $asas Megislativas sucessivamente,
sempre na !orma estabelecida nos respectivos regimentos internos.
6 primeira $asa em que o PM tramita recebe o nome de Ca"a
In$#$adora e a segunda de Ca"a Rev$"ora.
+e acordo com o art. CB da $F;<<, a $Gmara dos +eputados
ser% obrigatoriamente a $asa iniciadora nos projetos apresentados=
a) por membro ou $omisso da C@)ara do" De%utado"?
b) pelo %re"$dente da Re%:0l$#a?
c) pelo ST- ou pelos tr$0una$" "u%er$ore"?
d) pelos #$dado" (projetos de iniciativa popular de lei).
E o Senado Federal !unciona como $asa 'niciadora quandoU
.om, a grande maioria da doutrina (Eos, 6!onso da Silva,
Picente Paulo, Paulo Sonet .ranco, etc.) a!irma que "& #o)ea no
Senado -ederal o" PL" a%re"entado" %or )e)0ro ou #o)$""o
do Senado -ederal.
Para concurso, , isso que voc8 deve marcarJ
Quero, por,m, alertar que a $F;<< no !alou dos PMs
apresentados pelo procurador-geral da &ep-blica e pelo 7$I. E aU
22
.om, seguindo o entendimento majorit%rio, , mel#or voc8s
marcarem que esses PMs seguem a regra geral do art. CB e tamb,m
devem iniciar na $Gmara dos +eputadosJ
'sso , porque na $Gmara esto os representantes do %ovo
0ra"$le$ro, enquanto no Senado esto os representantes dos
estados-membros e do +F.
Essa , a razo pela qual a $F;<< escol#eu a $Gmara dos
+eputados como a $asa 'niciadora da grande maioria dos PMs, nos
termos do seu art. CB.
+a que, para concurso, no vamos esquecer= o Senado
-ederal "o)ente "er* a Ca"a In$#$adora no" PL" %ro%o"to" %or
)e)0ro ou #o)$""o do %r&%r$o Senado.
Pejamos agora a tramitao dos PMs pelas comiss0es de cada
$asa do $ongresso *acional.
O %a%el da" Co)$""3e"
Em cada $asa Megislativa, o PM , submetido 4 apreciao das
Co)$""3e", onde sero analisados=
a) os seus aspectos !ormais (constitucionalidade, redao, t,cnica
legislativa, etc.), o que ocorre na $omisso de $onstituio e
Eustia 1 $$E? e
b) o seu m,rito, o que ocorre nas $omiss0es 7em%ticas (que pode
ser a $omisso de "eio 6mbiente, a $omisso de +e!esa do
$onsumidor, etc.).
Essas $omiss0es so criadas para !acilitar a tare!a legislativa na
discusso de temas relacionados a mat,rias espec!icas (meio
ambiente, direito do consumidor, educao, cultura, etc.).
Pois bem. Em cada $omisso dessas, o PM , discutido e recebe
um parecer pela aprovao ou pela rejeio.
/ projeto, ento, segue para a sua discusso e votao no
%len*r$o da $asa Megislativa.
/corre que, segundo o art. 9<, K @.L, ', da $F;<<, compete 4s
$omiss0es 7em%ticas 2discutir e votar projeto de lei que dispensar,
na !orma do regimento, a compet8ncia do Plen%rio, salvo se #ouver
recurso de u) d2#$)o dos membros da $asa5.
Preste muita ateno= esse dispositivo traz a possibilidade de
determinados PMs serem discutidos e votado" nas pr3prias
$omiss0es 7em%ticas, dispensando a deliberao do projeto pelo
Plen%rio da respectiva $asa.
'sso , o que a doutrina denomina de dele!ao interna
corporis (a delegao externa corporis ocorre no caso das leis
delegadas, que estudaremos na parte !inal deste material).
23
/ &'SF c#ama essa regra de 2apreciao terminativa5 e o
&egimento da $Gmara a denomina de 2apreciao conclusiva5
&epare que cabe ao &egimento 'nterno de cada $asa Megislativa
estabelecer quais mat,rias podero ter suas delibera0es (discusso
e votao) delegadas 4s $omiss0es 7em%ticas, dispensando a
apreciao do Plen%rio.
*o caso do &egimento 'nterno do Senado Federal (&'SF), a
mat,ria est% regulada no seu art. :>, cuja leitura , obrigat3ria para
quem vai prestar esse concursoJ
Por !im, no esquea que a pr3pria $onstituio traz uma
eceo, determinando que, nesses casos de delegao interna
corporis, #a0e re#ur"o de u) d2#$)o do" )e)0ro" da
re"%e#t$va Ca"a.
/u seja, mesmo quando o regimento permite a delegao
interna para as comiss0es, cabe re#ur"o assinado por, pelo menos,
>FV dos membros da respectiva $asa, a !im de eigir que
determinado PM seja obrigatoriamente deliberado pelo Plen%rio.
/ art. :> do &'SF segue em aneo no !inal deste material.
E)enda" %arla)entare"
/ que tamb,m acontece nesta !ase deliberativa , o PM receber
e)enda" dos parlamentares (o que pode ocorrer nas $omiss0es ou
no Plen%rio).
*a verdade, as emendas podem ser de autoria dos
congressistas ou da pr3pria $omisso Parlamentar.
6s emendas so proposi0es apresentadas como acess3rias de
outras, propondo mudanas no projeto original.
.aseando-nos no art. >>< do &egimento 'nterno da $Gmara dos
+eputados, podemos dizer que as emendas parlamentares podem
ser=
a) "u%re""$va", que mandam retirar qualquer parte do PM.
b) ad$t$va", que acrescentam dispositivos no PM.
c) "u0"t$tut$va", que pretendem substituir uma emenda anterior
ou at, o PM inteiroJ
Quando a emenda substitutiva pretende alterar o projeto
inteiro, em seu conjunto, ela recebe o nome de "u0"t$tut$vo.
d) )od$f$#at$va", que alteram dispositivos do PM, sem o modi!icar
substancialmente (pois a seria o caso de emenda substitutiva)?
e) a!lut$nat$va"> que prop0em a !uso de outras emendas ou de
emenda com o teto original.
24
!) de redao, que so emendas modi!icativas que pretendem
apenas sanar vcio de linguagem, incorreo de t,cnica
legislativa ou lapso mani!esto.
g) "u0e)enda", que so emendas apresentadas a outra emenda
anterior, podendo ser aditiva, supressiva ou substitutiva.
6 doutrina tradicional entende que a%ena" o" %arla)entare"
ou a" Co)$""3e" %ode) a%re"entar e""a" e)enda"H
'sso quer dizer que os titulares de iniciativa legislativa etra-
parlamentar (es.= presidente da &ep-blica, S7F e PS&) no podem
apresentar emendas a PMs nem aos que eles pr3prios propuseramJ
*o Gmbito do processo legislativo especial das leis
orament%rias, a $F;<< traz uma eceo a essa regra, ao possibilitar
ao presidente da &ep-blica a apresentao de emenda aos projetos
das leis orament%rias, enquanto no iniciada a votao, na $omisso
"ista de /ramento, da parte cuja alterao , proposta ($F, art. >CC,
K 9.L).
Por !im, vamos !alar de uma questo "I'7/ cobrada em
concursos p-blicos, que diz respeito 4 possibilidade de emendas
parlamentares em projetos de lei de iniciativa eclusiva do presidente
da &ep-blica ou do Poder Eudici%rio.
*esse ponto, o S7F j% bateu o martelo no sentido de que 2
%o""(vel a a%re"entao de e)enda" %arla)entare" e)
%ro'eto" de le$ de $n$#$at$va re"ervada de outro" Podere" (e.=
do presidente da &ep-blica).
Para tanto, o S7F eige dois requisitos=
>.L) que a emenda seja %ert$nente 4 mat,ria do PM.
Eempli!icando, a emenda no pode tratar de contribuio de
iluminao p-blica, se o projeto versa sobre o processo eleitoralJ
@.L) que a emenda no %rovo4ue au)ento de de"%e"a, nos
termos do art. CA da $F;<<. E , eatamente o art. CA da $F que
constantemente , objeto de cobrana nas provas dos concursos.
+e acordo com esse artigo da $F, no ser% admitido aumento
de despesa prevista=
a) nos projetos de iniciativa eclusiva do presidente da &ep-blica,
re""alvado o d$"%o"to no art. AII> J D.K e J F.K?
Essa eceo se re!ere 4s leis orament%rias e permite que
ha'a e)enda" %arla)entare" 4ue au)ente) a" de"%e"a" na
le$ ora)ent*r$a anual <LOA=, desde que compatveis com o plano
plurianual (PP6) e com a lei de diretrizes orament%rias (M+/), ou na
%r&%r$a LDO, desde que compatveis com o PP6.
25
b) nos projetos sobre organizao dos "erv$o" ad)$n$"trat$vo"
da C@)ara dos +eputados, do Senado Federal, dos tr$0una$"
Federais e do ?$n$"t2r$o P:0l$#o.
&espeitando o princpio da separao entre os poderes, os
parlamentares no podem aumentar as despesas previstas nos
projetos que envolvem a organizao do Eudici%rio ou do "PJ
6 $F proibiu tamb,m que os deputados e senadores aumentem
a despesa nos projetos de resoluo que tratem da organizao dos
servios administrativos de suas pr3prias $asas MegislativasJ
A%rovao ou Ar4u$va)ento do PL
E% vimos que um PM pode ser discutido e votado em car%ter
ter)$nat$vo ou #on#lu"$vo nas $omiss0es ou ser enviado para
discusso e votao no Plen%rio de cada $asa Megislativa.
Pimos tamb,m que o PM, durante essa deliberao, pode
receber emendas parlamentares.
Pejamos agora o que acontece no momento da votao.
6o ser votado (na comisso ou no plen%rio), o PM pode ser
aprovado ou rejeitado.
Para a aprovao de um projeto de lei ordin%ria, basta o voto
!avor%vel da )a$or$a "$)%le" dos membros da $asa (deliberao
plen%ria) ou da respectiva $omisso, presentes a )a$or$a a0"oluta
dos membros do Plen%rio ou da $omisso, nos termos do art. BD da
$F;<<.
Primeiramente, !iemos os conceitos de maioria simples e
maioria absoluta.
?a$or$a a0"oluta , a maioria (primeiro n-mero inteiro ap3s a
metade) do" )e)0ro" de determinado 3rgo colegiado.
&essalte-se que a maioria absoluta , um n:)ero f$1o> pois se
re!ere ao n:)ero de )e)0ro" do #ole!$ado, independente da
quantidade de membros e!etivamente presentes em determinada
votao.
Eempli!icando, a maioria absoluta dos <> senadores ser%
"e)%re B> (<>X@YBF,9), no importando se compareceram 4
votao apenas 9F, CF ou DF senadores. *a $Gmara dos +eputados,
esse n-mero ser% "e)%re @9D (9>A +eputados X @ Y @9C,9)
E% a maioria "$)%le" ou relat$va corresponde 4 maioria dos
membros %re"ente" no )o)ento da votao, sendo, portanto um
n-mero var$*vel.
Eempli!icando, se em determinada votao no Plen%rio do
Senado, esto presentes D9 senadores, a maioria relativa
corresponde a A< parlamentares (j% que D9X@YAD,9).
26
Pois bem. 6!irmei que, para a aprovao de um projeto de lei
ordin%ria, basta o voto !avor%vel da )a$or$a "$)%le" dos membros
do Plen%rio ou da $omisso, presentes a )a$or$a a0"oluta dos seus
membros.
Portanto, se o re!erido PM vai ser votado no Plen%rio do Senado,
, indispens%vel, naquela sesso, a presena de, no mnimo, B>
senadores (maioria absoluta).
Para a aprovao desse PM, bastar% o voto !avor%vel da
)a$or$a relat$va, isto ,, da maioria dos presentes. Se apenas B>
senadores compareceram em dada sesso, a maioria relativa ser%
alcanada com o voto !avor%vel de @> congressistas (B>X@Y@F,9).
E% adianto que a principal di!erena entre o processo legislativo
da le$ #o)%le)entar e o da le$ ord$n*r$a reside eatamente no
quorum de aprovao desses projetos.
'sso , porque, enquanto o projeto de lei ordin%ria , aprovado
pela )a$or$a "$)%le" dos parlamentares de cada casa do $ongresso
*acional, o projeto de lei complementar somente , aprovado pelo
voto da )a$or$a a0"oluta.
Finalmente, devemos dizer que=
Se o PM !or re'e$tado (no atingindo a votao da maioria
simples no Plen%rio ou na $omisso), ele ser% ar4u$vado,
somente podendo constituir objeto de novo projeto, na mesma
"e""o le!$"lat$va, mediante proposta da )a$or$a a0"oluta
dos membros de qualquer das $asas do $ongresso *acional,
por !ora do art. CD da $F;<<.
Se o PM !or aprovado por uma $asa do $ongresso, ser% revisto
pela outra, em u) "& turno de discusso e votao, nos
termos do art. C9 da $F.
Esses dois dispositivos constitucionais, pessoal, +ESPE*$6" em
concurso, da porque n3s devemos guardar em nossos cora0es as
seguintes in!orma0es=
>.R) +e acordo com o art. CD da $F;<<, um PM rejeitado em
qualquer das $asas do $ongresso *acional somente poder% ser
objeto de novo projeto, na mesma "e""o le!$"lat$va (isto ,, de
F@;F@ a @@;>@ de um mesmo ano 1 $F, art. 9D), mediante proposta
da )a$or$a a0"oluta dos membros de qualquer das $asas do
$ongresso.
/u seja, nada impede que o PM rejeitado num ano, seja
reapresentado no ano seguinteJ / que o art. CD determina , que, na
)e")a "e""o le!$"lat$va, essa reapresentao depende da
proposta da )a$or$a a0"oluta dos membros de qualquer das $asas
do $ongresso *acional.
6 doutrina c#ama essa regra de %r$n#(%$o da $rre%et$0$l$dade.
27
@.R) / PM aprovado por uma $asa do $ongresso, ser% revisto
pela outra, em u) "& turno de discusso e votao ($F, art. C9).
9.R) 6 consequ8ncia disso , que na, $asa 'niciadora, o projeto
de lei ordin%ria pode passar por u) ou por do$" turno" de discusso
e votao (a depender das regras regimentais da $Gmara e do
Senado).
E% na $asa &evisora, por epressa determinao do art. C9 da
$F;<<, o PM ser% revisto obrigatoriamente em u) "& turno de
discusso e votaoJ
A Ca"a Rev$"ora
6ntes de apresentar um eemplo !inal, com o resumo das
regras #on"t$tu#$ona$" de tramitao do PM nas $asas do $ongresso,
precisamos ver o que acontece na $asa &evisora.
.om, na $asa &evisora, o projeto de lei ser% novamente
analisado pelas $omiss0es (de $onstituio e Eustia e 7em%ticas),
discutido e votado, nos mesmos termos analisados acima.
*essa $asa &evisora, podem acontecer tr8s situa0es=
>.R) / PM pode ser re'e$tado, quando ento ser% arquivado.
*esse caso, como vimos, o PM somente poder% constituir objeto
de novo projeto, na )e")a "e""o le!$"lat$va, mediante proposta
da )a$or$a a0"oluta dos membros de qualquer das $asas do
$ongresso *acional ($F, art. CD).
@.R) / PM pode ser a%rovado "e) e)enda" ou, pelo menos,
sem nen#uma emenda que altere "u0"tan#$al)ente alguma de
suas normas.
*essas #ip3teses, o PM no precisa voltar 4 $asa 'niciadora e
deve ser encamin#ado ao presidente da &ep-blica para o !im de
sano ou veto presidencial.
Eempli!icando, o PM que receba emendas de redao no teve
o conte-do de suas normas alterado, j% que essas emendas apenas
mel#oram a sua redao ou t,cnica legislativa.
*esse caso, o PM no precisa voltar 4 $asa 'niciadora, podendo
ser encamin#ado ao presidente da &ep-blica para o !im de sano ou
veto presidencial.
A.R) / PM pode ser aprovado #o) e)enda que altere
"u0"tan#$al)ente alguma de suas normas (a eemplo das emendas
substitutivas e modi!icativas).
*esse caso, o PM deve retornar para a $asa 'niciadora, a qual
a%re#$ar* e1#lu"$va)ente a" e)enda" da Ca"a Rev$"ora.
O muito importante, amigo dos concursos, que voc8 preste
ateno nesse pontoJ
28
Alterado "u0"tan#$al)ente na $asa &evisora, o PM retorna 4
$asa 'niciadora para apreciao dessas emendas. E, veja bem, de
acordo com a doutrina, a Ca"a In$#$adora a%re#$a a%ena" a"
e)enda" da Ca"a Rev$"ora.
6 partir desse entendimento, a $asa 'niciadora poder%=
a) aprovar tais emendas, quando ento o PM ser% enviado ao
presidente da &ep-blica com as modi!ica0es propostas pela $asa
&evisora? ou
b) rejeit%-las, sem a possibilidade de apresentao de
subemendas 4s emendas da $asa &evisora.
*esse caso, meu amigo, veja que curioso= o PM ser%
encamin#ado ao presidente da &ep-blica #o) a redao dada %ela
Ca"a In$#$adora, j% que as emendas da $asa &evisora !oram
rejeitadasJ
/bserve que isso provoca uma n(t$da %redo)$n@n#$a da Ca"a
In$#$adora "o0re a Rev$"ora, pois, no caso de a 'niciadora rejeitar
as emendas apresentadas pela &evisora, aquela encamin#ar% o 2seu
teto5 ao c#e!e do Eecutivo, para !im de sano ou veto.
Pejamos o que a!irma o pro!. "anoel Sonalves Ferreira Fil#o
sobre essa questo=
2+estarte, as $Gmaras no processo legislativo brasileiro no esto em p, de
igualdade. 6 vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na
medida em que se imp0e at, contra as emendas !eitas pela outra, a
revisora. /ra, isso, na pr%tica, repercute uma certa in!eriorizao do
Senado, que , necessariamente a $Gmara revisora em todos os projetos de
iniciativa presidencial, #oje a maioria e os mais importantes5.
$urioso, no , mesmoUJ 6gora, apesar dessa desigualdade
eistente no processo legislativo ordin%rio, devo alertar que, se
perguntarem na prova se eiste #ierarquia entre as $asas do
$ongresso *acional, voc8 deve responder que no e1$"teJJJ
6penas, as regras de processo legislativo ordin%rio resultam
numa maior valorizao da $Gmara dos +eputados, que , a $asa
'nicadora na maioria dos PMs que tramitam no $ongressoJ 6penas
issoJ
"uito bem. 7rabal#emos agora com um caso pr%tico para !iar
bem as regras constitucionais de tramitao de um PM nas $asas do
$ongresso *acional.
'magine que um deputado !ederal apresenta, na $Gmara dos
+eputados, um projeto de lei ordin%ria !ederal que dispon#a sobre
meio ambiente.
/ PM ser% apreciado pela $omisso de $onstituio e Eustia e
de $idadania ($$E$), bem como pela $omisso de "eio 6mbiente e
+esenvolvimento Sustent%vel ($"6+S).
29
Se o &egimento 'nterno da $Gmara assim autorizar, a mat,ria
ser% discutida e votada, em car%ter #on#lu"$vo ou ter)$nat$vo, no
Gmbito da pr3pria $omisso de "eio 6mbiente (dele!ao interna
corporis).
Ima vez aprovado na $Gmara dos +eputados, o projeto seguir%
para o Senado Federal.
M% passar% pela $omisso de $onstituio, Eustia e $idadania
(para apreciao dos aspectos !ormais) e pela $omisso 7em%tica
respectiva ($omisso de 6ssuntos Sociais).
$aso o PM seja re'e$tado, ele ser% ar4u$vado e s3 pode
constituir objeto de novo projeto, na )e")a "e""o le!$"lat$va,
mediante proposta da )a$or$a a0"oluta dos membros de qualquer
das $asas do $ongresso *acional ($F, art. CD).
$aso o PM seja a%rovado "e) e)enda" 4ue altere)
"u0"tan#$al)ente a" "ua" nor)a", o PM ser% encamin#ado
normalmente ao presidente da &ep-blica, para o !im de sano ou
veto.
6gora, caso o PM seja a%rovado #o) e)enda" 4ue altere)
o "eu #onte:do nor)at$vo, essas modi!ica0es voltaro para a
$Gmara dos +eputados, a !im de serem=
a) aprovadas, quando o PM ser% encamin#ado ao presidente da
&ep-blica (P&) com tais modi!ica0es? ou
b) rejeitadas, quando, ento, o projeto de lei ser% encamin#ado
ao P& com a redao originalmente aprovada na $asa 'niciadora.
6nalisada a deliberao parlamentar, passemos ao eame da
deliberao eecutiva (sano ou veto presidencial), para concluir o
estudo do processo legislativo ordin%rio com a !ase complementar
(promulgao e publicao da lei).
Del$0erao e1e#ut$va <"ano ou veto %re"$den#$a$"=
6inda no Gmbito da !ase constitutiva do processo legislativo
ordin%rio, temos a del$0erao e1e#ut$va, que ocorre quando o PM ,
sancionado ou vetado pelo presidente da &ep-blica (c#e!e do Poder
Eecutivo !ederal).
$om e!eito, depois que o PM , aprovado em de!initivo pelas
$asas do $ongresso *acional, ele , enviado ao presidente da
&ep-blica (P&), em aut&!rafo" (que , o documento !ormal que
reproduz o teto de!initivamente aprovado pelo Megislativo).
&ecebido o PM, o presidente da &ep-blica poder%, ento, vet*9
lo ou "an#$on*9lo, nos termos do art. CC da $F;<<.
+iante da grande incid8ncia desse dispositivo constitucional nas
provas dos concursos, transcrevo aqui o seu conte-do, negritando as
passagens mais importantes.
30
6rt. CC. 6 $asa na qual ten#a sido concluda a votao enviar% o projeto de
lei ao Presidente da &ep-blica, que, aquiescendo, o sancionar%.
K >.L 1 Se o Presidente da &ep-blica considerar o projeto, no todo ou em
parte, $n#on"t$tu#$onal ou #ontr*r$o ao $ntere""e %:0l$#o, vet%-lo-%
total ou %ar#$al)ente, no prazo de 4u$n6e d$a" :te$", contados da data
do recebimento, e #o)un$#ar*, dentro de 4uarenta e o$to hora", ao
Pre"$dente do Senado -ederal os motivos do veto.
K @.L 1 / veto parcial somente abranger% te1to $nte!ral de artigo, de
par%gra!o, de inciso ou de alnea.
K A.L 1 +ecorrido o prazo de quinze dias, o "$l5n#$o do Presidente da
&ep-blica $)%ortar* "ano.
K B.L 1 / veto ser% apreciado em "e""o #on'unta, dentro de tr$nta d$a" a
contar de seu recebimento, s3 podendo ser rejeitado pelo voto da )a$or$a
a0"oluta dos +eputados e Senadores, em escrutnio "e#reto.
K 9.L 1 Se o veto no !or mantido, ser% o projeto enviado, para
promulgao, ao Presidente da &ep-blica.
K C.L Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no K B.L, o veto ser%
colocado na ordem do dia da sesso imediata, "o0re"tada" a" de)a$"
%ro%o"$3e", at, sua votao !inal.
K D.L 1 Se a lei no !or promulgada dentro de 4uarenta e o$to hora" pelo
Presidente da &ep-blica, nos casos dos K A.L e K 9.L, o Pre"$dente do
Senado a promulgar%, e, se este no o !izer em igual prazo, caber% ao
V$#e9Pre"$dente do Senado !az8-lo.
Pois bem. 6 sano , a #on#ord@n#$a do P& com o teto do PM,
o que se d% com a mera assinatura do presidente no projeto.
6 partir do art. CC da $F;<<, podemos concluir que a sano
pode ser=
a= e1%re""a, quando o P& mani!esta a sua concordGncia com o
PM (assinando-o) no prazo de A+ d$a" :te$", a contar do seu
recebimento.
0= t*#$ta, que ocorre quando o P& no se mani!esta dentro do
re!erido prazo de A+ d$a" :te$".
/bserve que o sil8ncio do presidente no perodo que disp0e
para se mani!estar sobre um PM (quinze dias -teis) importa em
"ano t*#$ta ($F, art. CC, K A.L).
Portanto, se o c#e!e do Eecutivo deseja vetar o PM, ele o deve
!azer de maneira e1%re""a dentro do prazo constitucional.
Meo, eiste possibilidade de a lei ser promulgada "e)
"ano do %re"$dente da Re%:0l$#aU
EisteJ $omo veremos muito em breve, , possvel que o
presidente vete o PM e, posteriormente, esse veto ven#a a ser
derrubado pelo $ongresso *acional ($F, art. CC, K B.L).
*essa #ip3tese, o PM ser% promulgado "e) a #on#ord@n#$a do
%re"$dente da Re%:0l$#a.
31
+a a doutrina dizer que, embora a %art$#$%ao do c#e!e do
Eecutivo "e'a $)%re"#$nd(vel para a !ormao das leis no .rasil, a
"ua #on#ord@n#$a no o 2, visto que eiste possibilidade de lei
aprovada sem sanoJ
Meo, e no caso de um PM com vcio de iniciativa legislativa
ser sancionado pelo presidente da &ep-blica, essa sano supre
o vcio de iniciativa do PMU
+e!initivamente noJ Essa , uma questo que tamb,m cai
muito em concursos e que o S7F j% paci!icou #% muito tempo...
+e acordo com esse entendimento pac!ico do S7F, a "ano
do %re"$dente da Re%:0l$#a no "u%re eventual v(#$o de
$n$#$at$va de u) PL> a$nda 4ue o %ro'eto trate de )at2r$a de
$n$#$at$va e1#lu"$va do %r&%r$o %re"$denteH
Eempli!icando, imagine que um deputado !ederal, espertin#o,
apresente um PM sobre mat,ria de iniciativa legislativa privativa do
P&.
$onsidere ainda que o PM seja aprovado pelo $ongresso e que o
P&, concordando com o projeto, apesar do seu vcio de iniciativa, o
sancione.
Entende o Supremo que a concordGncia do presidente, por meio
da sano, no 2apaga5 o !lagrante vcio de iniciativa do PM, o qual
continua a apresentar um de!eito de $n#on"t$tu#$onal$dade for)al.
$om isso, a !utura lei poder% ser declarada inv%lida
judicialmente numa 6+' ou nos demais instrumentos de controle de
constitucionalidade eistentes no +ireito brasileiro.
/ veto, por sua vez, , a d$"#ord@n#$a, total ou parcial, do
c#e!e do Eecutivo com o PM aprovado pelo Megislativo, por entend8-
lo inconstitucional ou contr%rio ao interesse p-blico.
6 partir das regras do art. CC da $F;<<, vejamos as
caractersticas do veto=
A.K= E1%re""o 9 o veto s3 pode ser e1%re""o, dependendo da
mani!estao epressa de vontade do presidente da &ep-blica, no
prazo de >9 dias -teis.
$omo vimos anteriormente, em caso de sil8ncio do P& no prazo
de >9 dias -teis, ocorre a c#amada sano t%cita.
L.K= Total ou Par#$al 9 o veto pode ser total ou %ar#$al,
con!orme o P& discorde de parte ou de todo o PM.
O muito importante ressaltar que o veto %ar#$al "o)ente
%ode $n#$d$r "o0re te1to $nte!ral de art$!o> %ar*!rafo> $n#$"o ou
al(nea, por !ora do art. CC, K @.L, da $F;<<.
32
$om isso, no se admite que o P& vete apenas algumas
palavras, !rases ou ora0es isoladas dentro de um artigo, par%gra!o,
etc.
Se o P& quiser vetar parcialmente o PM, dever% vetar um ou
mais artigos, par%gra!os, incisos e alneas em sua integralidadeJ *ada
de vetar palavrin#as dentro dos dispositivos legaisJJJ
D.K= Su%re""$vo 9 o veto , "u%re""$vo e s3 pode "u0tra$r do
teto do PM um artigo, um par%gra!o, um inciso ou uma alnea.
O impossvel, meu amigo, que por meio do veto se adicione algo
ao PMJ
F.K= Irretrat*vel 9 o veto , $rretrat*vel, ou seja, uma vez
mani!estada a discordGncia do presidente da &ep-blica e enviada as
raz0es do veto ao presidente do Senado Federal, o c#e!e do Eecutivo
no pode alterar o seu posicionamento.
+.K= ?ot$vado 9 o veto , sempre )ot$vado, devendo tal
motivao ser #o)un$#ada dentro de F/ hora" ao %re"$dente do
Senado -ederal.
'sso , porque, por !ora do art. CC, K B.L, da $F;<<, o veto ser%
apreciado no prazo de AF dias pelo $ongresso *acional, o qual poder%
derrub%-lo ou mant8-lo.
E a motivao permite que o $ongresso *acional avalie as
raz0es que levaram o P& ao vetoJ
I.K= ;ur(d$#o ou Pol(t$#o 9 considerando as suas raz0es, o
veto pode ser 'ur(d$#o, %ol(t$#o ou 'ur(d$#o9%ol(t$#o.
/ veto , jurdico quando o P& discorda do PM por entend8-lo
$n#on"t$tu#$onal.
$omo veremos na aula de controle de constitucionalidade, essa
, uma #ip3tese de controle %revent$vo de constitucionalidade das
leis realizado pelo Poder Eecutivo.
/ veto , poltico quando o presidente considera que o PM ,
#ontr*r$o ao $ntere""e %:0l$#o, !undamentando sua discordGncia
em crit,rios polticos de conveni8ncia e oportunidade.
$omo podemos deduzir, o veto jurdico-poltico ocorre quando o
P& combina os dois crit,rios para vetar um PM.
M.K= In"u"#et(vel de a%re#$ao %elo Poder ;ud$#$*r$o 8 /
S7F j% decidiu que tanto o veto poltico, quanto o jurdico constituem
atos de #ar*ter %ol(t$#o e, por essa razo, no podem ser
invalidados em ao judicial (6+PF >;&E-Q/).
'sso , porque a doutrina brasileira entende que os atos de
car%ter poltico no se submetem a controle do Poder Eudici%rio, em
respeito ao princpio da separao dos poderes.
33
6ssim, para concursos, o veto %re"$den#$al <'ur(d$#o ou
%ol(t$#o= no %ode "ofrer #ontrole de #on"t$tu#$onal$dade %elo
Poder ;ud$#$*r$o.
/.K= Su%er*vel <ou Relat$vo= - o veto , "u%er*vel <ou
relat$vo=, pois pode ser derrubado, nos termos do art. CC, K B.L.
$on!orme j% !oi dito, o veto ser% apreciado em "e""o
#on'unta do $ongresso *acional, dentro de DC d$a" a contar de seu
recebimento, pelo voto da )a$or$a a0"oluta dos deputados e
senadores, em escrutnio "e#reto, podendo o $ongresso manter o
veto ou derrub%-lo.
'sso signi!ica, portanto, que o veto do P& no , absoluto e pode
ser derrubado pelo $ongresso *acionalJ
+etermina o K C.L do art. CC que, esgotado sem deliberao o
prazo estabelecido no K B.L (DC d$a"), o veto ser% colocado na ordem
do dia da sesso imediata, "o0re"tada" a" de)a$" %ro%o"$3e",
at, que ocorra a sua votao !inal.
Quanto a esse dispositivo, preste ateno= considerando que o
veto deve ser apreciado em "e""o #on'unta do Con!re""o
Na#$onal no prazo de DC d$a"> esgotado esse prazo, o veto passa a
tran#ar a %auta da pr3ima "e""o #on'unta do Con!re""o
Na#$onal, e no as pautas da $Gmara dos +eputados ou do Senado
FederalJ
Meo, o $ongresso *acional pode derru0ar a%ena" %arte
do veto %re"$den#$alU
PodeJ 'sso inclusive j% caiu em concurso e , bem interessante.
Se o P& vetou os artigos A.L, B.L e 9.L de um determinado PM,
nada impede que o $ongresso derrube o veto apenas do art. A.L e
manten#a o veto dos arts. B.L e 9.L.
-a"e #o)%le)entar7 a %ro)ul!ao e a %u0l$#ao
6 !ase complementar do processo legislativo ordin%rio !inaliza o
processo de elaborao das leis ordin%rias e , !ormado por dois atos
contnuos= a promulgao e a publicao. Pejamos cada um deles.
Pro)ul!ao
*o dicion%rio, encontramos que promulgar , 2tornar
publicamente con#ecido5, 2dar a saber5.
*a !ase da promulgao, torna-se con#ecido o teto da lei que
!oi "an#$onado pelo P& ou que !oi vetado e teve o veto derru0ado
pelo $ongresso *acional.
6 doutrina a!irma que a promulgao seria um atestado de que
uma nova lei acaba de surgir no ordenamento jurdico <ate"tado de
e1$"t5n#$a= e, portanto, deve ser obedecida por todos <ate"tado de
e1e#utor$edade=.
34
&essalte-se que devemos !alar em %ro)ul!ao da le$ e no
do 2projeto de lei5. 'sso , porque o PM j% se trans!ormou em 2lei5
desde a sua sano ou derrubada do veto.
"uito bem. 7ratarei agora da principal in!ormao para
concurso sobre promulgao.
O que, regra geral, a %ro)ul!ao 2 fe$ta %elo %re"$dente
da Re%:0l$#a, tanto no caso de sano do PM, quanto no caso de
derrubada do veto pelo $ongresso.
/corre que, nos termos do art. CC, K D.L, da $F;<<, se o P& no
promulgar a lei no prazo de F/ hora", contados da sano epressa
ou t%cita ou da comunicao de rejeio do veto, a compet8ncia para
a promulgao=
a) trans!ere-se ao %re"$dente do Senado -ederal e?
b) se este no promulg%-la no mesmo prazo, tal compet8ncia
trans!ere-se ao v$#e9%re"$dente do Senado.
Pu0l$#ao
*o momento em que o teto da lei , promulgado, ordena-se a
sua publicao, que nada mais , do que a divulgao do teto
promulgado no +i%rio /!icial. 'nclusive, quem promulga o PM , quem
ordena a sua publicao.
6 publicao , uma comunicao dirigida a todos, com o
objetivo de tornar p-blica a eist8ncia da lei e do seu conte-do.
Ela impede que se alegue a ignorGncia da lei e )ar#a o
)o)ento e) 4ue a le!$"lao %a""a a "er e1$!$da.
O por isso que toda lei possui, como -ltimo artigo, a c#amada
2cl%usula de vig8ncia5, que geralmente determina= 2Esta lei entra em
vigor na data de "ua %u0l$#ao5, a evidenciar que a publicao
marca o momento da vig8ncia da lei.
&esumindo, enquanto a promulgao atesta a e1$"t5n#$a e a
e1e#utor$edade 4 lei, a publicao con!ere-l#e a o0r$!ator$edade e
a notor$edade.
Pro#e""o le!$"lat$vo "u)*r$o ou a0rev$ado
Estudado o processo legislativo ordin%rio, vejamos agora o
processo legislativo "u)*r$o ou a0rev$ado, tamb,m con#ecido
como procedimento de ur!5n#$a #on"t$tu#$onal.
*a verdade, o processo legislativo sum%rio possui as mesmas
regras do processo legislativo ordin%rio, mas com uma grande
di!erena= aqui eistem %ra6o" para que as $asas Megislativas
deliberem sobre o projeto.
Ele est% previsto nos par%gra!os >.L ao B.L do art. CB da $F;<<.
Pejamos as regras sobre o regime de urg8ncia constitucional=
35
K >.L - / Presidente da &ep-blica poder% solicitar urg8ncia para apreciao
de %ro'eto" de "ua $n$#$at$va.
K @.L Se, no caso do K >L, a $Gmara dos +eputados e o Senado Federal no
se mani!estarem sobre a proposio, cada qual "u#e""$va)ente, em at,
4uarenta e #$n#o d$a", "o0re"tar9"e9o todas as demais delibera0es
legislativas da respectiva $asa, com e1#eo das que ten#am %ra6o
#on"t$tu#$onal deter)$nado, at, que se ultime a votao.
K A.L - 6 apreciao das emendas do Senado Federal pela $Gmara dos
+eputados !ar-se-% no prazo de de6 d$a", observado quanto ao mais o
disposto no par%gra!o anterior.
K B.L - /s prazos do K @L no #orre) no" %er(odo" de re#e""o do
$ongresso *acional, nem se aplicam aos %ro'eto" de #&d$!o.
Portanto, se a $F;<<, como regra geral, no estabeleceu prazos
para que as $asas Megislativas deliberem no processo legislativo da
lei ordin%ria, no processo legislativo sum%rio, esses %ra6o" eistemJ
+e acordo com a $F;<<, o presidente da &ep-blica tem a
!aculdade de solicitar o 2regime de urg8ncia5 para a apreciao de
projetos de lei ordin%ria ou complementar de sua iniciativa %r$vat$va
ou #on#orrente.
Essa observao , bem importante= o presidente pode solicitar
o regime de urg8ncia tantos nos PMs de sua iniciativa %r$vat$va,
quanto nos de iniciativa #on#orrente.
"uito bem. *esse regime, a $Gmara dos +eputados (como
$asa 'niciadora 1 art. CB) e o Senado Federal (como &evisora) tero,
cada qual, o prazo de F+ d$a" para apreciao do PM (totalizando ,C
d$a").
$aso #aja emendas apresentadas no Senado Federal, a $Gmara
ter% o prazo de AC d$a" para apreci%-las.
6ssim, como regra geral, o processo legislativo sum%rio no
poder% ultrapassar os ACC d$a".
/ art. CB, K @.L, a!irma que, se a $Gmara e o Senado no
conseguirem cumprir o prazo de B9 dias, mani!estando-se sobre a
proposio, o PM ser% includo na ordem do dia, 2"o0re"tando9"e
toda" a" de)a$" del$0era3e" le!$"lat$va" da respectiva $asa5.
6 e1#eo !icou por conta das mat,rias que possuem %ra6o
#on"t$tu#$onal deter)$nado (a eemplo das medidas provis3rias),
que no !icam sobrestadas e tamb,m podem ser deliberadas.
6inda, o art. CB, K B.L, disp0e que=
a) o processo legislativo sum%rio no %ode "er ut$l$6ado %ara
%ro'eto" de #&d$!o.
$om toda a razo, projetos de c3digo (i.e., que tratam de um
tema da maneira mais ampla possvel, abordando diversos aspectos
de uma mesma mat,ria 1 es.= Estatuto da $riana e do 6dolescente,
36
Estatuto do 'doso, $3digo $ivil) no podem submeter-se aos prazos
eguos do processo legislativo sum%rio.
b) /s prazos do processo legislativo sum%rio no #orre) no"
%er(odo" de re#e""o do $ongresso *acional.
Pejamos um eemplo pr%tico. 'magine que um PM ingressa na
$Gmara dos +eputados em >.L de novembro de determinado ano, a
partir da iniciativa do presidente da &ep-blica, o qual solicita urg8ncia
em sua apreciao.
6 $Gmara possui B9 dias para apreciao desse PM (prazo que
!inda em >C;>@), sob pena de sobrestamento de todas as
delibera0es normativas da $asa, salvo medidas provis3rias.
$onsidere que, em >.L;>@, a $Gmara aprovou o PM e este
c#egou no Senado no dia @.L;>@. 6 partir da, o Senado possui mais
B9 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do mesmo
sobrestamento, salvo "Ps.
Supon#a que, no dia @@;>@, -ltimo dia da sesso legislativa
ordin%ria, o PM ainda no #avia sido votado no Senado. / prazo de B9
dias, ento, , suspenso e apenas recomea a !luir no dia F@;F@ do
ano seguinte, quando ocorre a abertura da pr3ima sesso legislativa
ordin%ria.
6provado o PM no Senado Federal com emendas de m,rito, o
projeto volta 4 $Gmara para nova deliberao das emendas no prazo
de >F dias.
7endo em vista que os prazos de B9 Z B9 Z >F dias no correm
nos recessos parlamentares, observe que, na pr%tica, o processo
legislativo sum%rio pode perdurar muito mais do que >FF diasJ
Se o PM no !or votado nos prazos determinados, ele ,
considerado aprovado por 2decurso de prazo5U
+e!initivamente noJ A C-.// a0ol$u a f$!ura da Na%rovao
%or de#ur"o de %ra6oO (eistente na $F passada), a qual permitia
que uma proposio !osse aprovada simplesmente porque !indara o
prazo estabelecido para a sua deliberao.
6tualmente, se o PM em regime de urg8ncia no , aprovado,
!icam sobrestadas as demais delibera0es at, a e!etiva votao do
PM, no #avendo possibilidade de ele ser aprovado sem votaoJ
Por !im, eu quero !azer uma -ltima observao.
6l,m da urg8ncia constitucional, eistem outras #ip3teses de
regimes de urg8ncia, previstos nos regimentos internos da $Gmara e
do Senado Federal.
6ssim, no devemos con!undir o processo legislativo sum%rio
com as urg8ncias previstas nos arts. AAC a A9A do &'SF e arts. >9A a
>9D do &'$+.
37
Pro#e""o" le!$"lat$vo" e"%e#$a$"
Estudadas as regras constitucionais do processo legislativo
sum%rio, passemos 4 -ltima parte deste material, que trata dos
processos legislativos especiais.
*essa parte, analisaremos o processo legislativo=
a) das emendas constitucionais?
b) das leis complementares?
c) dos decretos legislativos?
d) das resolu0es?
e) das leis delegadas? e
!) das medidas provis3rias.
"os 4 obraJ
E)enda" #on"t$tu#$ona$"
6ntes de !alarmos das emendas constitucionais, vejamos
algumas observa0es b%sicas sobre o tema 2poder constituinte5, que
muito nos ajudaro no entendimento desse assunto.
+outrinariamente, o poder de elaborar as normas
constitucionais , denominado de 2%oder #on"t$tu$nte5.
Esse poder divide-se em=
a) poder constituinte or$!$n*r$o, que , o poder de !azer
uma $onstituio 2novin#a em !ol#a5? e
b) poder constituinte der$vado, que , o poder de alterar
ou de #o)%le)entar uma $onstituio j% eistente.
6s emendas constitucionais esto inseridas no poder
constituinte derivado, sendo esp,cies do c#amado Poder
Con"t$tu$nte Der$vado Refor)ador, pois representam re!ormas,
altera0es realizadas no teto constitucional.
Eempli!icando, a E$ n.L >:;:< alterou substancialmente os
arts. AD a B> da $F;<<, que tratam da 6dministrao P-blica e de
seus servidores.
Pro#e""o le!$"lat$vo da" e)enda" #on"t$tu#$ona$"
$omo n3s !alamos anteriormente, as Emendas 4 $F;<<
possuem a mesma #ierarquia constitucional do teto origin%rio.
6ssim, elas so #ierarquicamente superiores 4s leis ordin%rias,
complementares, medidas provis3rias, etc.
/ processo legislativo das emendas constitucionais est%
previsto no art. CF da $onstituio Federal, sendo esse um dos
38
artigos mais cobrados em concursos (razo pela qual ele deve ser
estudado com muito carin#o)J
Pejamos o art. CF da $F;<<, que traz para as emendas
constitucionais um processo legislativo especial, solene e mais
di!icultoso do que o previsto para as leis ordin%rias, revelando a
r$!$de6 da $arta Poltica de >:<<=
6rt. CF. 6 $onstituio poder% ser emendada mediante proposta=
' 1 de u) tero, no mnimo, dos membros da C@)ara do" De%utado" ou
do Senado -ederal?
'' 1 do Pre"$dente da Re%:0l$#a?
''' 1 de )a$" da )etade da" A""e)0l2$a" Le!$"lat$va" das unidades da
Federao, mani!estando-se, cada uma delas, pela )a$or$a relat$va de
seus membros.
K >.L 1 6 $onstituio no poder% ser emendada na vig8ncia de
$nterveno federal, de e"tado de defe"a ou de e"tado de "(t$o.
K @.L 1 6 proposta ser% discutida e votada em cada $asa do $ongresso
*acional, em do$" turno", considerando-se aprovada se obtiver, em ambos,
tr5" 4u$nto" dos votos dos respectivos membros.
K A.L 1 6 emenda 4 $onstituio ser% %ro)ul!ada pelas ?e"a" da
C@)ara do" De%utado" e do Senado -ederal, com o respectivo n-mero
de ordem.
K B.L 1 *o ser% objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
a0ol$r=
' 1 a for)a federat$va de E"tado?
'' 1 o voto d$reto, "e#reto, un$ver"al e %er$&d$#o?
''' 1 a "e%arao do" Podere"?
'P 1 os d$re$to" e !arant$a" $nd$v$dua$".
K 9.L 1 6 mat,ria constante de proposta de emenda re'e$tada ou #avida por
prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na )e")a "e""o
le!$"lat$va.
+a leitura desse dispositivo constitucional, podemos tirar as
seguintes conclus0es quanto ao processo legislativo da PE$ (proposta
de emenda constitucional)=
>) 6 iniciativa legislativa da PE$ , #on#orrente entre=
a) o %re"$dente da Re%:0l$#a?
b) A.D, no mnimo, dos 9>A de%utado" ou dos <> "enadore"?
c) )a$" da )etade das assembl,ias legislativas das unidades da
Federao (ou seja, >B assembl,ias estaduais ou >A
39
assembl,ias estaduais Z a $Gmara Megislativa do +F),
mani!estando-se, cada uma delas, pela )a$or$a relat$va de
seus membros.
Percebam que essa iniciativa legislativa , bem mais restrita do
que a prevista no art. C>, caput, da $F;<< para as leis ordin%rias e
complementares.
Meo, , possvel uma PE$ proposta por iniciativa popular de leiU
6pesar de respeit%veis entendimentos da doutrina entendendo
que sim (a eemplo de Eos, 6!onso da Silva), devemos levar para
concurso a posio de que NEO #a0e PEC %ro%o"ta %or $n$#$at$va
%o%ular.
'sso , porque o art. CF da $F;<< prev8 eaustivamente os
legitimados a propor uma PE$ e esse dispositivo no incluiu a
possibilidade de os cidados brasileiros proporem diretamente uma
PE$ no $ongresso *acionalJ
$on!orme esse entendimento majorit%rio, somente cabe
iniciativa popular de lei para a proposio de projetos de lei ordin%ria
ou complementar, nos termos do art. C>, K @.L, da $arta Federal.
@) 6 PE$ , discutida e votada, em cada $asa do $ongresso, em
do$" turno", considerando-se aprovada se obtiver, em ambos,
tr5" 4u$nto" dos votos dos respectivos membros.
*esse ponto, precisamos !azer uma observao muito
importante.
O que, di!erentemente do processo legislativo ordin%rio, na
tramitao da PE$ no eiste 2predominGncia da $asa 'niciadora
sobre a &evisora5.
$omo voc8 deve lembrar, no processo legislativo ordin%rio,
aprovado o PM com emendas de m,rito na $asa &evisora, ele volta 4
$asa 'niciadora para apreciao eclusiva dessas emendas.
&ejeitadas as emendas da $asa &evisora, o PM ser%
encamin#ado ao presidente da &ep-blica #o) a redao dada %ela
Ca"a In$#$adora, vez que as emendas da &evisora !oram rejeitadas.
Em resumo, essa , a predominGncia da $asa 'niciadora sobre a
$asa &evisora no processo legislativo ordin%rio= no caso de a
'niciadora rejeitar as emendas apresentadas pela &evisora, aquela
encamin#ar% o 2seu teto5 ao c#e!e do Eecutivo, para o !im de
sano ou veto.
Pois bem. *o processo legislativo da PE$, a sistem%tica ,
di!erenteJ Se a @.R $asa aprovar altera0es de m,rito ao teto da >.R
$asa, esta receber% o teto modi!icado como nova PEC, devendo
apreciar toda a %ro%o"$o (e no apenas as emendas da @.R $asa).
40
+a a doutrina a!irmar que, na tramitao da PE$, no eiste
$asa &evisora e 'niciadora, uma vez que a @.R $asa a votar (quer a
$Gmara, quer o Senado) no atua como revisora da anterior, mas
recebe o teto aprovado na $asa anterior e o trata como proposta
nova, reiniciando o processo legislativo (+E[E* Er., Sabriel, @FFC).
$om isso, ao receber e)enda" de )2r$to na @.R $asa, a PE$
volta para ser totalmente reapreciada na >.R $asa. &ealizadas
novamente altera0es de m,rito nesta $asa, a PE$ retorna 4 @.R $asa
(e assim segue inde!inidamente), at, que as duas $asas concordem
com o mesmo teto normativo, quando, ento, a PE$ estar% pronta
para a promulgao.
A) 6 PE$ ser% %ro)ul!ada pelas ?e"a" da C@)ara do"
De%utado" e do Senado -ederal, com o respectivo n-mero
de ordem.
/bserve que durante o seu processo legislativo, a PE$ no "e
"u0)ete a "ano %re"$den#$al, tampouco , promulgada pelo
presidente da &ep-blica.
+epois de sua aprovao no $ongresso *acional (em @ turnos e
mediante o voto de A;9 dos parlamentares), a PE$ ser% promulgada
diretamente pelas "esas da $Gmara dos +eputados e do Senado
Federal, com o seu respectivo n-mero de ordem (e.= Emenda
$onstitucional n.L CC;>F)
B) 6 mat,ria constante de proposta de emenda re'e$tada ou
#avida por %re'ud$#ada no pode ser objeto de nova proposta
na )e")a "e""o le!$"lat$va.
Primeiramente, devemos esclarecer que a PE$ ,=
a) rejeitada, quando ela no consegue alcanar a votao
!avor%vel de A;9 dos deputados ou senadores em cada um dos turnos
de discusso e votao?
b) prejudicada, quando, por eemplo, trata de mat,ria j%
julgada anteriormente em outra deliberao.
Pois bem. / art. CF, K 9.L, determina que a mat,ria constante
de PE$ rejeitada ou declarada prejudicada no pode ser objeto de
nova PE$ na )e")a "e""o le!$"lat$va (F@;F@ a @@;>@ de cada
ano).
/bviamente, a rejeio da PE$ ou a sua declarao de
prejudicialidade no impedem a reapresentao da mesma mat,ria
na sesso legislativa seguinte.
41
Le$" #o)%le)entare"
+e acordo com a doutrina, as leis complementares eistem para
algumas mat,rias importantes, as quais no devem ser tratadas na
$onstituio (sob pena de engessamento) tampouco em leis
ordin%rias (o que !acilitaria a sua constante alterao).
Para essas mat,rias, o legislador constituinte (aquele que
elabora a $onstituio) e1%re""a)ente eige tratamento por meio
de lei complementar, a qual se di!erencia da lei ordin%ria em dois
aspectos= o )ater$al e o for)al.
6 di!erena material consiste no !ato de que leis
complementares e leis ordin%rias possuem #a)%o" de $n#$d5n#$a
d$"t$nto" (ou seja, tratam de mat,rias di!erentes).
6ssim, a $onstituio Federal estabelece ta1at$va)ente as
mat,rias que somente podem ser reguladas por meio de lei
complementar (e.= art. D.L, '? art. ><, KK @.L e A.L, etc.). 6s demais
mat,rias que no ten#am essa eig8ncia podem ser reguladas em lei
ordin%ria (e.= art. 9.L, incisos TT'P e TTT'').
6 di!erena !ormal re!ere-se ao processo legislativo= enquanto o
projeto de lei ordin%ria , aprovado pela )a$or$a "$)%le" ou relat$va
dos parlamentares de cada casa do $ongresso *acional ($F, art. BD),
o projeto de lei complementar somente , aprovado pelo voto da
)a$or$a a0"oluta ($F, art. C:).
6 di!erena entre maioria simples e maioria absoluta j% !oi
en!rentada no estudo do processo legislativo ordin%rio, razo pela
qual remeto o caro leitor a esse ponto do material de apoio.
H$erar4u$a entre le$ ord$n*r$a e le$ #o)%le)entar
6pesar de parte da doutrina de!ender a eist8ncia de #ierarquia
entre essas normas, o entendimento majorit%rio (inclusive do S7F) ,
no sentido de que no e1$"te h$erar4u$a 'ur(d$#a entre le$
ord$n*r$a e le$ #o)%le)entar.
'sso , porque ambas so atos normativos prim%rios e esto no
mesmo 2degrau5 da pirGmide do ordenamento jurdico.
Para a corrente majorit%ria, a di!erena entre as leis ordin%rias
e as complementares no passa por uma relao de #ierarquia
jurdica, mas simplesmente por uma questo de #a)%o" )ater$a$"
de $n#$d5n#$a d$"t$nto" (ou seja, elas tratam de mat,rias diversas).
Confl$to entre le$ ord$n*r$a e le$ #o)%le)entar
$omo vimos, a doutrina majorit%ria a!irma no eistir
#ierarquia entre lei ordin%ria e lei complementar. $om isso, surge a
d-vida= lei ordin%ria pode tratar de mat,ria reservada 4 lei
complementar e vice-versaU
&espondo essas quest0es da seguinte !orma=
42
>) $onsiderando que , mais !%cil aprovar uma lei ordin%ria
(maioria simples) do que uma lei complementar (maioria absoluta),
E? REGRA> a le$ ord$n*r$a no %ode tratar de )at2r$a
re"ervada %ela C-.// P le$ #o)%le)entar.
6 lei ordin%ria que invadir o campo de incid8ncia reservado 4 lei
complementar conter% um vcio de $n#on"t$tu#$onal$dade for)al.
/corre que eistem algumas #ip3teses em que a lei ordin%ria
poder% revogar a lei complementar. So elas=
a) Quando a lei complementar tratou de mat,ria que a $F no a
eige epressamente.
*esse caso, a lei , for)al)ente complementar, mas
)ater$al)ente ordin%ria (i.e., ela trata de assunto de lei ordin%ria).
6qui, a lei ordin%ria pode revogar a lei complementar anterior, pois a
$F no eigiu lei complementar para tratar do assunto.
b) Quando a mat,ria, no passado, era reservada 4 lei
complementar, mas deiou de ser, em virtude do surgimento de
uma nova $onstituio ou de emenda constitucional.
Eempli!icando, imagine que a $F de >:CD eigia lei
complementar para tratar de determinado assunto e que, em >:DF,
ela !oi editada. $onsidere, ainda, que a $F;<< deiou de eigir a lei
complementar para tratar do assunto.
+a mesma !orma que no caso anterior, a re!erida lei passou a
ser !ormalmente complementar e materialmente ordin%ria, abrindo
camin#o para que uma lei ordin%ria a revogue.
@) *o camin#o inverso, no h* %ro0le)a 4ue a le$
#o)%le)entar revo!ue u)a le$ ord$n*r$a anter$or.
Se a lei ordin%ria seria su!iciente para tratar de determinado
assunto e o $ongresso resolve aprovar uma lei complementar, no
eiste a vcio de inconstitucionalidade !ormal (considerando que ,
mais di!cil aprovar a lei complementar).
6penas, essa lei complementar ser% !ormalmente
complementar e materialmente ordin%ria, razo pela qual ela pode
ser revogada por lei ordin%ria posterior.
H$%&te"e" e) 4ue "e e1$!e le$ #o)%le)entar
O importante !iar que a $onstituio Federal estabelece de
)ane$ra ta1at$va quais mat,rias esto reservadas 4s leis
complementares.
Se a $onstituio no eigir epressamente lei complementar,
podemos concluir que aquele assunto pode ser regulado por meio de
lei ordin%ria.
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
>) 6 doutrina majorit%ria e o S7F entendem que no e1$"te h$erar4u$a 'ur(d$#a
43
entre a le$ ord$n*r$a e a le$ #o)%le)entar e alegam que a di!erena entre elas
no passa por uma relao de #ierarquia, mas simplesmente por uma questo de
campos de incid8ncia distintos, vez que a $onstituio estabelece, de )ane$ra
ta1at$va, quais mat,rias esto reservadas 4s leis complementares.
@) 6pesar de no #aver essa #ierarquia, regra geral, a lei ordin%ria (aprovada por
maioria simples) no pode tratar de mat,ria que a $onstituio reservou 4 lei
complementar (aprovada por maioria absoluta), sob pena de incorrer em vcio de
inconstitucionalidade !ormal.
Le$" ord$n*r$a"
6s leis ordin%rias so os atos normativos mais produzidos pelo
Poder Megislativo.
Seu processo legislativo (o processo legislativo ord$n*r$o) j% !oi
amplamente estudado nos t3picos anteriores em suas tr8s !ases=
introdut3ria, constitutiva e complementar.
Quanto ao Gmbito de incid8ncia, apenas destaco que as leis
ordin%rias podem versar sobre quaisquer mat,rias, desde que no
reservadas 4 lei complementar, aos decretos legislativos ou 4s
resolu0es (arts. B:, 9> e 9@ da $F;<<).
Le$" dele!ada"
6 lei delegada , um ato normativo prim%rio (e, portanto, no
mesmo nvel #ier%rquico da lei complementar e da lei ordin%ria)
elaborado e editado pelo presidente da &ep-blica, nos termos do art.
C< da $F.
/ processo legislativo da lei delegada comea com a solicitao
do presidente da &ep-blica ao $ongresso *acional para que este l#e
delegue poderes de editar uma lei sobre determinada mat,ria.
Para autorizar essa delegao, o Megislativo Federal deve
aprovar uma re"oluo do Con!re""o Na#$onal. Essa resoluo
especi!icar% o conte-do da lei delegada a ser elaborada, bem como os
termos de seu eerccio ($F, art. C<, K @.L).
Encamin#ada a resoluo do $ongresso ao c#e!e do Eecutivo,
este elaborar% o teto legal, promulgando-o e determinando a sua
publicao.
&essalta-se que, se a &esoluo do $ongresso no eigir
mani!estao parlamentar posterior, todo o restante do processo
legislativo ser% realizado pelo presidente da &ep-blica (o que ,
c#amado de dele!ao t(%$#a ou %r&%r$a).
/corre que, nos termos do art. C<, K A.L, da $F;<<, a resoluo
pode determinar que o $ongresso *acional aprecie o projeto de lei
delegada antes de ele ser publicado (, a c#amada dele!ao at(%$#a
ou $)%r&%r$a).
44
*esse caso, a apreciao do $ongresso , !eita e) votao
:n$#a, vedada 4ual4uer e)enda %arla)entar. /u seja, o
$ongresso aprova ou rejeita o teto elaborado pelo presidente da
&ep-blica (P&), "e) %o""$0$l$dade de %ro%or 4ual4uer e)enda
ao projeto.
+uas -ltimas observa0es para concursos=
>.R) / art. B:, P, da $F possibilita ao $ongresso *acional sustar,
mediante de#reto le!$"lat$vo, a lei delegada que ultrapasse os
limites da delegao legislativa.
6ssim, se o P& elabora a lei delegada, etrapolando os limites
da delegao concedida, o $ongresso *acional poder%, mediante
de#reto le!$"lat$vo, sustar com e!eitos ex nunc os e!eitos dessa lei.
@.R) / $ongresso *acional pode disciplinar por meio de lei
ordin%ria a mesma mat,ria objeto da delegao (assim como pode
revog%-la), mesmo durante o prazo concedido ao presidente da
&ep-blica.
'sso , porque a delegao ao Eecutivo no retira do Megislativo
seu poder de legislar sobre a mat,ria delegadaJ
L$)$te" )ater$a$" P" le$" dele!ada"
6s leis delegadas assemel#am-se 4s medidas provis3rias pelo
!ato de ambas serem elaboradas pelo presidente da &ep-blica.
/utro ponto em comum , que a $onstituio previu l$)$ta3e"
)ater$a$" 4 edio desses atos normativos (isto ,, proibiu que a lei
delegada e a medida provis3ria regulem determinados assuntos).
/ art. C<, K >.L, da $F;<< traz as mat,rias que no podem ser
objeto de lei delegada. So elas=
a) os atos de compet8ncia eclusiva do Con!re""o Na#$onal
(art. B:), da C@)ara do" De%utado" (art. 9>) ou do Senado
-ederal (art. 9@)?
b) a mat,ria reservada 4 le$ #o)%le)entar?
c) a legislao sobre=
c.>) organizao do Poder ;ud$#$*r$o e do ?$n$"t2r$o
P:0l$#o, a carreira e a garantia de seus membros?
c.@) na#$onal$dade, #$dadan$a, d$re$to" $nd$v$dua$",
%ol(t$#o" e ele$tora$"?
c.A) planos plurianuais, diretrizes orament%rias e oramentos.
/bserve que essas 2limita0es materiais5 4 edio das leis
delegadas so apenas "e)elhante", mas no coincidentes com as
mat,rias que no podem ser objeto de medida provis3ria, previstas
no art. C@, K >.L, da $F;<< (as quais estudaremos em breve).
45
Eempli!icando, o art. C<, K >.L, probe que lei delegada verse
sobre d$re$to" $nd$v$dua$" (que so os direitos do art. 9.L da
$F;<<), nacionalidade, cidadania, direitos polticos e eleitorais,
enquanto o art. art. C@, K >.L, impede que medida provis3ria
dispon#a sobre nacionalidade, cidadania, direitos polticos e eleitorais,
mas no impede que a "P verse sobre direitos individuaisJ
Perceba tamb,m que, nos arts. C<, K >.L, e C@, K >.L, no
consta a mat,ria \direito tribut%rio5, razo pela qual pode #aver lei
delegada e "P para instituir ou majorar tributo.
De#reto" le!$"lat$vo"
/s decretos legislativos so atos normativos prim%rios que
regulam as mat,rias de #o)%et5n#$a e1#lu"$va do Con!re""o
Na#$onal ($F, arts. B: e C@, K A.L).
6 $F;<< no regulou o processo de elaborao dos decretos
legislativos. 7al tare!a deve ser realizada pelos regimentos internos
das $asas do $ongresso *acional.
Por ser um ato do $ongresso, os decretos legislativos tramitam
necessariamente pelas duas $asas Megislativas e devem ser
promulgados e publicados pelo presidente do Senado Federal, na
qualidade de presidente do $ongresso *acional ($F, art. 9D, K 9.L).
/bserve, amigo concurseiro, que, por tratarem de mat,rias
eclusivas do $ongresso *acional, o" de#reto" le!$"lat$vo" no "e
"u0)ete) P "ano ou veto %re"$den#$al.
*a cl%ssica lio da doutrina, o decreto legislativo , uma Nle$
"e) "anoO, ou seja, um ato do $ongresso *acional que tem a
mesma estatura de uma lei, mas que se completa sem a interveno
do presidente da &ep-blica, mani!estando uma compet8ncia eclusiva
do $ongresso *acional.
Por !im, a doutrina a!irma que os decretos legislativos
caracterizam-se pela produo de efe$to" e1terno", isto ,, tratam
de assuntos que produziro e!eitos 2para !ora5 das casas do
$ongresso *acional (e.= $F, art. B:, '' 1 autorizar o presidente da
&ep-blica a declarar a guerra e celebrar a paz).
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
>) /s decretos legislativos regulam as mat,rias de #o)%et5n#$a e1#lu"$va do
Con!re""o Na#$onal ($F, arts. B: e C@, K A.L).
@) /s decretos legislativos no "e "u0)ete) P "ano ou veto %re"$den#$al.
A) /s decretos legislativos caracterizam-se pela produo de efe$to" e1terno".
De#reto" le!$"lat$vo" e tratado" $nterna#$ona$"
7ratado internacional , o acordo !ormal celebrado entre sujeitos
de +ireito 'nternacional P-blico (es.= Estados independentes e
46
organiza0es internacionais 1 /*I, /'7, /"S, I*ES$/, etc.) e
destinado a produzir e!eitos jurdicos.
Im tratado internacional celebrado pelo presidente da
&ep-blica passa por quatro !ases at, ser incorporado ao ordenamento
jurdico brasileiro, a saber=
>.L) / presidente da &ep-blica celebra o tratado internacional
($F, art. <B, P''').
@.L) / $ongresso *acional aprova o tratado, por meio de
de#reto le!$"lat$vo ($F, art. B:, ').
Para essa aprovao, eige-se apenas u) turno de discusso e
votao em cada $asa Megislativa, considerando-se aprovado o
tratado que obtiver o voto da )a$or$a "$)%le" dos parlamentares.
A.L) / presidente da &ep-blica rat$f$#a o tratado internacional,
momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o .rasil no Gmbito
internacional.
6 rati!icao , o ato do presidente da &ep-blica que con!irma
(rati!ica) que o .rasil aderiu ao tratado internacional.
B.L) / presidente da &ep-blica, ento, epede um de#reto
%re"$den#$al> %ro)ul!ando o tratado $nterna#$onal e !azendo
publicar o seu teto no +i%rio o!icial, momento a partir do qual o
tratado passa a vigorar no ordenamento jurdico interno.
Quanto ao processo de incorporao dos tratados internacionais
ao ordenamento jurdico brasileiro, algumas observa0es para os
concursos=
>.R) 6pesar de a redao do art. B:, ', da $F nos levar a crer
que apenas os tratados internacionais 2que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrim]nio nacional5 devam ser
apreciados pelo $ongresso *acional, a doutrina entende que a
del$0erao do Poder Le!$"lat$vo 2 ne#e""*r$a %ara a
$n#or%orao ao D$re$to 0ra"$le$ro da !rande )a$or$a do"
tratado" $nterna#$ona$", decorrendo sua incorporao, na verdade,
de um ato #o)%le1o, derivado da mani!estao de vontade dos
Poderes Eecutivo e Megislativo.
Para a doutrina brasileira, apenas os tratados internacionais
considerados como a#ordo" e1e#ut$vo" prescindem da aprovao
do $ongresso *acional, a eemplo daqueles que simplesmente
47
interpretam cl%usulas de um tratado anterior ou que decorram l3gica
e necessariamente de algum tratado vigente, !uncionando como seu
complemento.
@.R) $on!orme jurisprud8ncia paci!icada do S7F, o tratado
internacional , incorporado no +ireito brasileiro #o) fora de le$
ord$n*r$a (da no poder versar sobre mat,ria reservada 4 lei
complementar), podendo, inclusive, ser revogado por legislao
ordin%ria posterior que verse sobre o mesmo tema.
A.R) Ima vez incorporado ao ordenamento jurdico interno, o
tratado internacional pode ser objeto de controle de
constitucionalidade, seja no modelo di!uso-incidental (e.= por meio
de um recurso etraordin%rio), seja no concentrado-principal (e.=
6+' gen,rica).
+e acordo com o S7F, constatada a incompatibilidade do tratado
internacional com a $onstituio, declara-se a inconstitucionalidade
dos atos normativos (decreto legislativo do $ongresso e decreto do
presidente da &ep-blica) que incorporaram o tratado ao +ireito
interno brasileiro (6+' >.B<F;+F-"$).
B.R) 6 E$ n.L B9;FB (2&e!orma do Eudici%rio5) introduziu um K
A.L no art. 9.L da $F, dispondo que os tratados e conven0es
internacionais sobre d$re$to" hu)ano" que !orem aprovados, em
cada $asa do $ongresso *acional, em do$" turno", por tr5" 4u$nto"
dos votos dos respectivos membros, "ero e4u$valente" P"
e)enda" #on"t$tu#$ona$".
$om isso, os tratados internacionais sobre direitos #umanos
que passarem por esse procedimento sero equivalentes 4s emendas
constitucionais (isto ,, tero status constitucional).
E% os demais tratados internacionais de direitos #umanos
(7'+^s), no aprovados pelo rito do art. 9.L, K A.L, da $F, possuem
status normativo "u%rale!al, )a" $nfra#on"t$tu#$onal (isto ,,
acima das leis, por,m abaio da $onstituio), de acordo com o atual
entendimento do S7F (^$ <D.9<9;7/).
6 partir desse entendimento do Supremo, criou-se mais um
degrau na pirGmide do ordenamento jurdico e os 7'+^s no
aprovados pelo rito do art. 9.L, K A.L, da $F situam-se em posio
intermedi%ria entre a $F;<< e os atos normativos prim%rios, da se
a!irmar que eles possuem status jurdico "u%rale!al, por,m
$nfra#on"t$tu#$onal.
$omo consequ8ncia, a legislao in!raconstitucional (ordin%ria
ou complementar) com eles con!litante torna-se inaplic%vel, seja ela
anterior ou posterior ao ato de rati!icao do tratado.
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
>) /s tratados internacionais de direitos #umanos (7'+^s) que !orem aprovados
48
pelo rito do art. 9.L, K A.L, da $F (L turno" de discusso e votao e D.+ de
aprovao) sero equivalentes 4s e)enda" #on"t$tu#$ona$".
@) /s demais 7'+^s, no aprovados pelo rito do art. 9.L, K A.L, da $F, possuem
status jurdico "u%rale!al, por,m $nfra#on"t$tu#$onal, con!orme entendimento
atual do S7F (^$ <D.9<9;7/).
A) /s tratados internacionais comuns (e.= comerciais e de cooperao
governamental) possuem !ora de le$ ord$n*r$a e no podem versar sobre
mat,rias reservadas 4s leis complementares.
B) /s tratados internacionais so internalizados no +ireito brasileiro por meio de
um ato #o)%le1o dos Poderes Megislativo (por decreto legislativo) e do Eecutivo
(por decreto presidencial).
Re"olu3e"
6s resolu0es so os atos normativos prim%rios destinados a
regular a mat,ria de #o)%et5n#$a do Con!re""o Na#$onal ou de
4ual4uer de "ua" Ca"a" ($F, arts. 9> e 9@).
6ssim, , por meio de resoluo que o Senado Federal aprova,
ap3s arguio p-blica, as nomea0es das autoridades elencadas na
$onstituio ($F, art. 9@, ''' e 'P) e a $Gmara dos +eputados disp0e
sobre sua organizao, !uncionamento e polcia ($F, art. 9>, 'P).
_ semel#ana dos decretos legislativos, a $onstituio no
de!iniu o processo de elaborao das resolu0es, razo pela qual cabe
a cada $asa Megislativa e ao $ongresso *acional estabelec8-lo por
interm,dio dos seus regimentos internos.
Por !im, o ponto mais importante. 6 doutrina assinala duas
distin0es entre o decreto legislativo e a resoluo=
>.R) Enquanto os decretos legislativos so privativos do
$ongresso *acional, a" re"olu3e" %ode) "er ed$tada" %ela
C@)ara do" De%utado"> %elo Senado -ederal ou %elo %r&%r$o
Con!re""o Na#$onal.
@.R) /s decretos legislativos produzem e!eitos e1terno". E% as
resolu0es costumam limitar-se a mat,rias de car%ter $nterno do
Poder Megislativo.
Esta -ltima distino apresenta !al#as, pois eistem resolu0es
com ntidos e!eitos eternos previstas na $F, a eemplo da resoluo
do $ongresso *acional que possibilita a delegao legislativa (art. C<,
K @.L) e das resolu0es do Senado Federal em mat,ria !inanceira (art.
9@, P a 'T) e tribut%ria ($F, art.>99, K @.L, 'P e P).
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
>) Enquanto os decretos legislativos so privativos do $ongresso *acional, as
49
resolu0es podem ser editadas pela C@)ara do" De%utado", pelo Senado
-ederal ou pelo pr3prio Con!re""o Na#$onal.
@) /s decretos legislativos produzem efe$to" e1terno", enquanto as resolu0es
produzem, em regra, efe$to" $nterno" (ece0es= $F, art. C<, K @.L? art. 9@, P a
'T? e art.>99, K @.L, 'P e P).
?ed$da" %rov$"&r$a"
6 "edida Provis3ria ("P) !oi introduzida no +ireito brasileiro
pela $onstituio de >:<<, em substituio ao antigo decreto-lei
previsto nas $onstitui0es anteriores.
6 "P , ato privativo do presidente da &ep-blica, com fora de
le$ ord$n*r$a, utilizada em casos de relevGncia e urg8ncia e sujeita a
posterior aprovao do Poder Megislativo.
6 Emenda $onstitucional n.L A@, de >> de setembro de @FF>
(J), alterou o art. C@ da $F;<<, o qual estabelece as regras para a
converso das "Ps em lei.
Essas altera0es buscaram limitar os abusos at, ento
cometidos (notadamente, a 2enurrada5 de medidas provis3rias
desprovidas de relevGncia e urg8ncia e a pr%tica inescrupulosa de
reedit%-las in!initamente, perpetuando o que era para ser apenas
2provis3rio5)
4
.
Pejamos como !icou a nova redao do art. C@ ap3s a E$ n.L
A@;F>=
6rt. C@. Em caso de relev@n#$a e ur!5n#$a, o Presidente da &ep-blica
poder% adotar medidas provis3rias, #o) fora de le$, devendo submet8-las
de imediato ao $ongresso *acional.
K >.L O vedada a edio de medidas provis3rias sobre mat,ria=
' 1 relativa a=
a) na#$onal$dade, cidadania, d$re$to" %ol(t$#o", partidos polticos e
d$re$to ele$toral?
b) d$re$to %enal, %ro#e""ual %enal e %ro#e""ual #$v$l?
c) organizao do Poder ;ud$#$*r$o e do ?$n$"t2r$o P:0l$#o, a carreira e a
garantia de seus membros?
d) planos plurianuais, diretrizes orament%rias, ora)ento e cr,ditos
adicionais e suplementares, re""alvado o %rev$"to no art. AIM> J D.K?
,
6pesar de pesadas crticas da doutrina, essa pr%tica de reeditar inde!inidamente as medidas
provis3rias recebeu o aval da jurisprud8ncia do S7F, como podemos perceber do enunciado
n. C9> de sua S-mula= 26 medida provis3ria no apreciada pelo $ongresso *acional podia,
at, a Emenda $onstitucional A@;@FF>, ser reeditada dentro do seu prazo de e!ic%cia de trinta
dias, mantidos os e!eitos de lei desde a primeira edio5.
50
'' 1 que vise a deteno ou seqWestro de bens, de poupana popular ou
qualquer outro ativo !inanceiro?
''' 1 re"ervada a le$ #o)%le)entar?
'P 1 j% disciplinada em %ro'eto de le$ a%rovado %elo Con!re""o
Na#$onal e %endente de "ano ou veto do Presidente da &ep-blica.
K @.L "edida provis3ria que implique $n"t$tu$o ou )a'orao de
$)%o"to", e1#eto o" %rev$"to" no" art". A+D> I> II> IV> V> e A+F> II, s3
produzir% e!eitos no e1er#(#$o f$nan#e$ro "e!u$nte "e houver "$do
#onvert$da e) le$ at2 o :lt$)o d$a da4uele e) 4ue fo$ ed$tada.
K A.L 6s medidas provis3rias, ressalvado o disposto nos KK >> e >@,
%erdero ef$#*#$a> de"de a ed$o, se no !orem convertidas em lei no
prazo de "e""enta d$a"> %rorro!*vel, nos termos do K D.L, u)a ve6 %or
$!ual %er(odo, devendo o $ongresso *acional disciplinar, por de#reto
le!$"lat$vo, as rela0es jurdicas delas decorrentes.
K B.L / prazo a que se re!ere o K A.L contar-se-% da publicao da medida
provis3ria, "u"%endendo9"e durante o" %er(odo" de re#e""o do
Con!re""o Na#$onal.
K 9.L 6 deliberao de cada uma das $asas do $ongresso *acional sobre o
m,rito das medidas provis3rias de%ender* de 'u(6o %r2v$o "o0re o
atend$)ento de "eu" %re""u%o"to" #on"t$tu#$ona$".
K C.L Se a medida provis3ria no !or apreciada em at, 4uarenta e #$n#o
d$a" contados de sua publicao, entrar% em re!$)e de ur!5n#$a,
subseqWentemente, em cada uma das $asas do $ongresso *acional, !icando
"o0re"tada", at, que se ultime a votao, todas as demais delibera0es
legislativas da $asa em que estiver tramitando.
K D.L Prorrogar-se-% uma -nica vez por igual perodo a vig8ncia de medida
provis3ria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicao, no
tiver a sua votao encerrada nas duas $asas do $ongresso *acional.
K <.L 6s medidas provis3rias tero sua votao iniciada na C@)ara do"
De%utado".
K :.L $aber% 4 #o)$""o )$"ta de De%utado" e Senadore" eaminar as
medidas provis3rias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas,
e) "e""o "e%arada> %elo %len*r$o de #ada u)a da" Ca"a" do
Con!re""o Na#$onal.
K >F. Q vedada a reed$o> na )e")a "e""o le!$"lat$va, de medida
provis3ria que ten#a sido re'e$tada ou que ten#a %erd$do "ua ef$#*#$a por
decurso de prazo.
K >>. No ed$tado o de#reto le!$"lat$vo a que se re!ere o K A.L at2
"e""enta d$a" a%&" a re'e$o ou %erda de ef$#*#$a de )ed$da
%rov$"&r$a, as rela0es jurdicas constitudas e decorrentes de atos
praticados durante sua vig8ncia #on"ervar9"e9o %or ela re!$da".
K >@. A%rovado %ro'eto de le$ de #onver"o alterando o teto original da
medida provis3ria, esta )anter9"e9* $nte!ral)ente e) v$!or at2 4ue
"e'a "an#$onado ou vetado o %ro'eto.
51
6l,m do art. C@ da $F;<<, recomendo a leitura da &esoluo do
$ongresso *acional n.L >, de @FF@, que disp0e sobre o trGmite
legislativo das "Ps.
Pro#e""o le!$"lat$vo da )ed$da %rov$"&r$a
/ processo legislativo da "P comea com a sua edio pelo
presidente da &ep-blica em casos de relev@n#$a e ur!5n#$a.
*esse momento, no #% participao do Megislativo, pois a "P ,
elaborada eclusivamente pelo Eecutivo, que a edita e a publica no
di%rio o!icial, momento a partir do qual ela j% comea a valer com
!ora de lei.
Ima vez editada, a "P deve ser encamin#ada de imediato ao
$ongresso *acional. M% c#egando, ser% designada (para cada "P)
uma #o)$""o )$"ta de de%utado" e "enadore", que eaminar%
os seus aspectos=
a) for)a$" (requisitos de relevGncia e urg8ncia e adequao
!inanceira e orament%ria)? e
b) )ater$a$" (se o seu conte-do compatibiliza-se com a $F;<<
e se #% interesse p-blico em sua aprovao).
Essa comisso , !ormada por um n-mero parit%rio de
deputados e senadores, nos termos do art. @.L, KK @.L e A.L, da
&esoluo n.L >, de @FF@-$*.
*essa !ase, a "P receber% um %are#er da comisso mista no
sentido de sua converso em lei (inclusive com a possibilidade de
apresentao de emendas ao teto original) ou de sua rejeio,
con!orme veremos em breve.
&essalte-se que, no caso de "P que abra cr,dito etraordin%rio
4 lei orament%ria anual ($F, arts. C@, K >.L, ', d, e >CD, K A.L), o
eame e o parecer sero realizados pela Co)$""o ?$"ta de
Ora)ento prevista no art. >CC, K >.L, da $F;<< (art. @.L, K C.L, da
&esoluo n.L >, de @FF@-$*).
+a $omisso "ista, a "P passa a ser apreciada pelo Plen%rio
das duas $asas do $ongresso *acional, "e%arada)ente, iniciando-
se a votao pela C@)ara do" De%utado" ($F, art. C@, K <.L).
AtenoH
- 6ntes da E$ n.L A@;F>, o $ongresso *acional deliberava sobre a "P em sesso
conjunta. 6tualmente, essa deliberao , !eita "e%arada)ente %elo Plen*r$o de
#ada Ca"a do $ongresso, comeando pelo Plen%rio da $Gmara dos +eputados.
52
- +i!erentemente do processo de elaborao das leis ordin%rias, no processo
legislativo da "P, no #% possibilidade de deliberao terminativa no Gmbito das
comiss0es (delegao interna corporis 1 art. 9<, K @.L, ', da $F).
6 deliberao sobre o m,rito das "Ps, em cada $asa
Megislativa, depende de juzo pr,vio sobre o atendimento dos seus
pressupostos constitucionais de relevGncia e urg8ncia ($F, art. C@, K
9.L).
'sso signi!ica que a votao em cada $asa Megislativa ter%
necessariamente dois momentos=
a) no primeiro deles, o Plen%rio decide se a "P atende aos
requisitos for)a$" de relevGncia e urg8ncia (al,m de sua
adequao !inanceira e orament%ria)?
b) no segundo, o Plen%rio vota sobre o )2r$to da "P, isto ,, se
#% interesse p-blico em sua converso em lei e se o seu
conte-do #armoniza-se com a $F;<<.
^avendo a votao des!avor%vel 4 "P em qualquer desses
momentos na $Gmara ou no Senado, ela , considerada re'e$tada.
Pra6o %ara a%re#$ao da ?P
/ prazo para apreciao da "P pelo $ongresso *acional , de
IC d$a", prorrog%vel auto)at$#a)ente por mais IC d$a", se o
prazo inicial no tiver sido su!iciente para a concluso do processo
legislativo nas duas $asas do $ongresso, totalizando ALC d$a" ($F,
art. C@, K D.L).
Esse prazo ser% contado da publicao da "P, "u"%endendo9
"e durante os perodos de re#e""o %arla)entar ($F, art. C@, K B.L).
/u seja, o prazo de >@F dias no corre nos perodos de @A de
dezembro a >.L de !evereiro e de >< a A> de jul#o, quando o
$ongresso est% de recesso ($F, art. 9D).
AtenoH
- 6ntes da E$ n.L A@;F>, a situao era bem di!erenteJ Se uma "P !osse editada
no perodo de recesso parlamentar, e1$!$a9"e a #onvo#ao e1traord$n*r$a do
$ongresso *acional para a deliberao da "P no prazo de cinco dias.
- Pelo modelo atual, no #% mais a obrigatoriedade de convocao etraordin%ria
do $ongresso, uma vez que os prazos da "P !icam suspensos durante os perodos
de recesso.
/corre que, #avendo a convocao etraordin%ria do $ongresso
por um motivo qualquer ($F, art. 9D, K C.L), o prazo da "P %a""a a
53
#orrer, voltando a !icar suspenso quando a convocao
etraordin%ria acabar e !or restabelecido o recesso parlamentar.
Essa , a interpretao que etramos do art. 9D, K <.L, da $F, o
qual determina que, 2#avendo medidas provis3rias em vigor na data
de convocao etraordin%ria do $ongresso *acional, sero elas
automaticamente includas na pauta da convocao5.
/ra, se, nesses casos, o $ongresso vai deliberar sobre a "P, o
mais l3gico , que o prazo de >@F dias (CF Z CF) corra normalmente.
7rabal#emos com um caso pr%tico.
$onsiderando que uma "P !oi editada em F@ de janeiro de
determinado ano e que, de >F a @F de janeiro, #ouve
convocao etraordin%ria, quando termina o prazo do
$ongresso para deliberar sobre a "PU
Primeiramente, observemos que a "P !oi editada em pleno
recesso parlamentar (F@;F>), razo pela qual, de incio, o re!erido
prazo no comeara a correr.
Por,m, tivemos uma convocao etraordin%ria com >F dias de
durao. $omo a "P !oi obrigatoriamente includa na pauta da
convocao etraordin%ria, a !im de que o $ongresso deliberasse
sobre ela ($F, art. 9D, KK D.L e <.L), o prazo correu nesse perodo.
Sobraram, ento, >>F dias.
6 partir do !im do recesso parlamentar, em F@;F@, devemos
contar >>F dias para que o $ongresso delibere sobre a "P, razo pela
qual o re!erido prazo !inda, salvo ece0es como anos bissetos, em
@A;F9 do mesmo ano.
+esse eemplo, podemos concluir que uma "P pode vigorar por
mais de >@F dias, vez que a esse perodo devemos somar os dias de
recesso parlamentar, em que a "P produz plenos e!eitos, mas o prazo
de >@F dias no corre.
Em nosso eemplo, a "P comeou a vigorar em F@;F> e
somente perderia os seus e!eitos em @A;F9 (>B@ dias depois), com o
t,rmino do prazo para a sua deliberao pelo $ongresso *acional.
+uas -ltimas observa0es para concursos=
>.R) *o #avendo a deliberao do $ongresso sobre a "P nos
primeiros CF dias, a prorrogao por mais CF dias , auto)*t$#a e
independe de qualquer ato do presidente da &ep-blica.
54
^aver% apenas um ato do presidente da "esa do $ongresso
*acional, comunicando essa prorrogao autom%tica (art. >F, K >.L,
da &esoluo n.L >, de @FF@-$*).
@.R) $omo veremos em breve, se o prazo de deliberao do
$ongresso (>@F dias) esgotar-se sem a concluso do processo
legislativo, a medida provis3ria perder% a sua e!ic%cia de"de a
ed$o (ou seja, com e!eitos retroativos, ex tunc), sendo esse !ato
considerado como uma re'e$o t*#$ta da "P.
Estudaremos em breve as consequ8ncias dessa situao.
Tran#a)ento de %auta <re!$)e de ur!5n#$a=
+isp0e o art. C@, K C.L, da $F;<< que, se a "P no !or
apreciada em at, 4uarenta e #$n#o d$a" contados de sua
publicao, entrar% em re!$)e de ur!5n#$a, subsequentemente, em
cada uma das $asas do $ongresso *acional, !icando sobrestadas, at,
que se ultime a votao, todas as demais delibera0es legislativas da
$asa em que estiver tramitando.
'sso signi!ica que, a partir do quadrag,simo seto dia ap3s a
sua publicao, a "P passa a tramitar em regime de urg8ncia, no
importando a $asa legislativa em que se encontre.
6ssim, se a "P ainda estiver tramitando na $Gmara dos
+eputados ap3s B9 dias de sua publicao, no dia seguinte, a "P
passa a trancar a pauta desta $asa at, que ela seja votada.
$oncluda sua votao, a "P segue para o Senado Federal '*
tran#ando a %auta de"ta Ca"a, uma vez que no , contado novo
prazo de B9 dias no Senado Federal.
&essalte-se que, de acordo com o atual entendimento do S7F, o
sobrestamento das delibera0es legislativas das $asas do $ongresso
*acional pelas "Ps 1 previsto no K C.L do art. C@ 1 "o)ente "e
a%l$#a ao" %ro'eto" de le$ ord$n*r$a.
6!irmou o S7F que, apesar de a $onstituio determinar o
sobrestamento de 2todas as demais delibera0es legislativas5, a "P
somente pode versar sobre mat,rias a!etas a leis ordin%rias, razo
pela qual ela apenas provoca o trancamento de pauta dos projetos de
lei ordin%ria.
*esse sentido, a "P no provoca o trancamento de pauta da
$Gmara ou do Senado em relao aos projetos de lei complementar,
de decreto legislativo, de resoluo, de propostas de emenda
constitucional, etc. (S7F, "S @D.:A>;+F).
55
AtenoH
- / prazo de B9 dias comea a ser contado da publicao da "P.
- 6pesar de a $F;<< no ter mencionado, entendemos que esse prazo tamb,m se
suspende em perodos de recesso parlamentar.
- Quando vence o prazo de B9 dias, a "P passa a trancar a pauta da $asa onde
estiver. Se o prazo venceu na $Gmara, a "P '* #he!a no Senado tran#ando a
%autaJ 'sso , porque no se conta um novo prazo de B9 dias no Senado.
- +e acordo com o S7F, o trancamento de pauta pela "P atinge apenas projetos de
lei ordin%ria, e no 2todas as demais delibera0es legislativas da $asa5.
Por !im, no devemos con!undir o prazo de >@F dias de
deliberao da "P com o prazo de B9 dias para que ela tramite em
regime de urg8ncia.
Passados B9 dias sem o des!ec#o do processo legislativo da "P
nas duas $asas do $ongresso, ela passa a trancar a pauta da $asa
Megislativa onde estiver tramitando.
"antendo-se o $ongresso inerte, a "P continuar% a trancar a
pauta legislativa at, ser de!initivamente aprovada, rejeitada ou at,
!indar o prazo de >@F dias.
/bserve-se que o tran#a)ento de %auta no $nfluen#$a na
#onta!e) do %ra6o de ALC d$a", o qual continua a transcorrer
normalmente.
6ssim, o trancamento pode durar longos D9 dias (>@F - B9),
inviabilizando, nesse perodo, a votao de projetos de lei ordin%ria
na $asa em que estiver tramitando, enquanto no !or concluda a
votao da "P.
Conver"o e) le$ <#o) ou "e) altera3e"= ou re'e$o da ?P
*o Gmbito do $ongresso *acional, a medida provis3ria pode=
a) ser re'e$tada e1%re""a)ente pela $Gmara ou pelo Senado?
b) no ser apreciada no prazo de >@F dias, o que provoca a
c#amada re'e$o t*#$ta?
c) ser aprovada totalmente e convertida em lei sem emendas de
m,rito, o que se denomina de #onver"o $nte!ral?
d) ser aprovada parcialmente e convertida em lei com emendas de
m,rito, que vem a ser a #onver"o %ar#$al.
Pejamos cada uma dessas situa0es.
Re'e$o e1%re""a ou t*#$ta da ?P
56
/corre a re'e$o e1%re""a da "P quando a $Gmara ou o
Senado votam contrariamente a ela, seja porque a "P no atende
aos seus requisitos !ormais (e.= relevGncia e urg8ncia), seja porque
no !oi considerada merit3ria.
6 re'e$o t*#$ta ocorre quando o prazo de >@F dias (CF Z CF)
esgota-se sem a concluso do processo legislativo da "P.
$onsiderando que a $F;<< aboliu a c#amada a%rovao de
le$" %or de#ur"o de %ra6o, se o $ongresso *acional no aprecia a
"P no prazo de >@F dias, ela perde a sua e!ic%cia, entendendo-se que
ela !oi rejeitada tacitamente.
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
- 6 in,rcia do Poder Megislativo em analisar a "P no prazo constitucional no
resulta em sua aprovao por decurso de prazo, mas sim em sua re'e$o %or
e""e )e")o )ot$vo, entendo-se que #ouve uma re'e$o t*#$ta.
&ejeitada epressa ou tacitamente, a $F;<< estabelece que a
"P perde a sua e!ic%cia de"de a ed$o (ou seja, com e!eitos
retroativos, ex tunc), devendo o $ongresso *acional disciplinar, por
de#reto le!$"lat$vo, as rela0es jurdicas consolidadas no perodo
em que a "P produziu e!ic%cia ($F, art. C@, K A.L).
6ssim, a "P rejeitada perde os seus e!eitos retroativamente
(como se no tivesse regulado o perodo em que esteve em vigor),
devendo o $ongresso epedir um de#reto le!$"lat$vo, a !im de
de!inir quais regras valero para as rela0es jurdicas consolidadas no
perodo em que a "P e!etivamente vigorou.
*os termos do K >> do art. C@, o $ongresso *acional tem at,
IC d$a", a partir da rejeio epressa ou t%cita, para editar o decreto
legislativo.
Passado esse prazo, o $ongresso *acional no pode mais
epedir o re!erido decreto e a" rela3e" 'ur(d$#a" #on"t$tu(da" e
de#orrente" de ato" %rat$#ado" durante a v$!5n#$a da ?P
%er)ane#ero %or ela re!$da".
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
- *os casos de rejeio epressa ou de perda de e!ic%cia por decurso de prazo
(rejeio t%cita), a "P perde os seus e!eitos retroat$va)ente.
- / $ongresso tem IC d$a" (contados da rejeio epressa ou t%cita) para
epedir um de#reto le!$"lat$vo e regular as rela0es jurdicas consolidadas no
perodo em que a "P vigorou.
- Epirado o prazo de CF dias, o $ongresso perde a compet8ncia de epedir
57
esse decreto legislativo e as rela0es jurdicas consolidadas durante a vig8ncia da
"P permanecero por ela regidas.
Pejamos se a questo !ica mais clara com um caso pr%tico.
'magine uma "P publicada em F>;FB e que perde a e!ic%cia em
>@;F<, por no ter sido convertida em lei (prazo de >@F dias Z >B
dias re!erentes ao m8s de jul#o, quando o prazo da "P estava
suspenso pelo recesso parlamentar).
*os termos do art. C@, K A.L, a perda da e!ic%cia retroagir% at,
o momento da edio da "P (em F>;FB), operando e!eitos ex tunc. 6
partir de >@;F<, o $ongresso *acional ter% CF dias para editar um
decreto legislativo, a !im de regular as rela0es jurdicas ocorridas
entre F>;FB e >@;F<, quando a "P vigorou.
$aso o $ongresso no edite o decreto legislativo at, >>;>F (CF
dias ap3s a rejeio t%cita, ocorrida em >@;F<), as rela0es jurdicas
ocorridas entre F>;FB e >@;F< conservar-se-o regidas pelas regras
contidas na "P.
Conver"o $nte!ral da ?P
$aso a "P seja aprovada pelo $ongresso *acional "e)
e)enda" de )2r$to em relao ao seu teto original, o art. >@ da
&esoluo n.L >, de @FF@-$* determina que ela ser% promulgada pelo
%re"$dente da ?e"a do Con!re""o Na#$onal e seguir% para
publicao, como lei, no +i%rio /!icial da Inio.
/ra, se a "P !oi aprovada pelo $ongresso sem emendas de
m,rito, no #averia mesmo necessidade de ela retornar ao presidente
da &ep-blica (para sano ou veto), pois este presumidamente
concorda com o teto da "P por ele mesmo propostoJ
6 re!erida &esoluo determina, para esses casos, a
promulgao da "P pelo presidente da "esa do $ongresso *acional
(que , o Presidente do Senado Federal, nos termos do art. 9D, K 9.L,
da $F;<<).
6penas destaco que emendas !ormais, que no alteram o
conte-do das normas da "P (e.= emendas de redao, que
simplesmente mel#oram a redao ou a t,cnica legislativa), no
impedem a sua converso integral e a consequente promulgao pela
"esa do $ongresso *acional.
Conver"o %ar#$al da ?P
58
$aso sejam aprovadas e)enda" de )2r$to ao teto original
da "P, esta se trans!orma em %ro'eto de le$ de #onver"o, o que
signi!ica que #ouve #onver"o %ar#$al da "P.
$om e!eito, a aprovao do projeto de lei de converso signi!ica
que o $ongresso *acional concordou apenas em parte com a "P e
introduziu altera3e" de )2r$to em seu teto original.
Esse projeto de lei de converso, votado e aprovado nas duas
$asas Megislativas, segue para a "ano ou veto %re"$den#$al, uma
vez que o seu teto di!ere do teto original da "P, o que justi!ica a
deliberao do presidente da &ep-blica sobre o ProjetoJ
&essalte-se que, a partir da trans!ormao da "P em projeto de
lei de converso, este segue o mesmo camin#o do processo
legislativo ordin%rio, incluindo a !ase de sano ou veto, promulgao
e publicao pelo c#e!e do Eecutivo ($F, art. CC).
I)%ortante %ara #on#ur"o"H
- *a #onver"o $nte!ral da "P, no #% necessidade de sano ou veto do
presidente da &ep-blica, pois o teto aprovado pelo $ongresso no apresenta
modi!ica0es de m,rito em relao 4quele proposto na "P original. *esse caso, a
promulgao da "P ser% !eita pelo Presidente da "esa do $ongresso *acional.
- E% na #onver"o %ar#$al, a "P recebe emendas de m,rito e trans!orma-se
em 2projeto de lei de converso5. *esse caso, teremos sano;veto, promulgao e
publicao, nos mesmos moldes do processo legislativo ordin%rio ($F, art. CC).
Por !im, a parte da medida provis3ria que recebeu emendas de
m,rito (e no !oi convertida em lei) , considerada re'e$tada, e perde
a sua e!ic%cia desde a edio (isto ,, com e!eitos retroativos, ex
tunc), devendo o $ongresso *acional regular, por decreto legislativo e
no prazo de CF dias, o perodo em que ela produziu e!eitos, nos
mesmos termos do art. C@, KK A.L e >>, da $F;<<.
Art. IL> J AL
+isp0e o art. C@, K >@, que=
6provado projeto de lei de converso alterando o teto original da medida
provis3ria, esta manter-se-% integralmente em vigor at, que seja
sancionado ou vetado o projeto.
Esse dispositivo trata da #ip3tese de converso parcial da "P,
quando ela recebe emendas de m,rito e se trans!orma em 2projeto
de lei de converso5.
$omo vimos, o projeto de lei de converso submete-se a
sano ou veto (uma vez que o seu teto normativo di!ere do teto
59
original da "P), promulgao e publicao, nos mesmos moldes do
processo legislativo ordin%rio.
/ que o art. C@, K >@, pretende , %rolon!ar o %ra6o de ALC
d$a" %ara o" #a"o" de #onver"o %ar#$al da ?P da seguinte
!orma= tendo o projeto de lei de converso sido aprovado pelas duas
$asas do $ongresso no prazo de >@F dias, as !ases subsequentes de
sano ou veto (cujo prazo , de >9 dias -teis - $F, art. CC, K >.L) e
de derrubada do veto (em AF dias 1 $F, art. CC, K B.L) no inter!erem
no pleno vigor da "P original, a qual, nesses casos, continuar% a
produzir e!eitos normalmente, apesar de j% ultrapassado o prazo de
>@F dias.
&esumindo=
a) no caso de converso parcial da "P, basta que o %ro'eto de
le$ de #onver"o "e'a a%rovado %ela" dua" Ca"a" do
Con!re""o no %ra6o de ALC d$a"?
b) as !ases subsequentes (de sano ou veto e de derrubada do
veto) podem ocorrer depois de epirado o prazo de >@F dias,
sem que isso resulte na perda de e!ic%cia da "P original.
Po""$0$l$dade de reed$o
6ntes da E$ n.L A@;F>, no #avia limites para a reedio das
medidas provis3rias. Em passado recente, isso permitiu uma pr%tica
eecr%vel de reedi0es in!initas de medidas provis3rias que no eram
apreciadas pelo $ongresso *acional no prazo constitucionalmente
determinado.
6 re!erida Emenda $onstitucional estabeleceu a impossibilidade
de reedio, na )e")a "e""o le!$"lat$va, de medida provis3ria
que ten#a sido rejeitada epressamente pelo $ongresso *acional ou
que ten#a perdido a sua e!ic%cia por decurso de prazo (rejeio
t%cita) ($F, art. C@, K >F).
+essa !orma, probe-se a reedio de "Ps cujo teto reproduza
os aspectos essenciais das que !oram rejeitadas epressa ou
tacitamente na )e")a "e""o le!$"lat$va (F@;F@ a >D;FD e F>;F<
a @@;>@ 1 $F, art. 9D). Em consequ8ncia, admite-se a reedio
dessas "Ps, em sess0es legislativas !uturas.
AtenoH
- *o devemos con!undir prorrogao com reedio de "P.
- 6 prorrogao por mais CF dias ocorre automaticamente quando o prazo inicial
de CF dias no !or su!iciente para a concluso do processo legislativo da "P nas
60
duas $asas do $ongresso *acional ($F, art. C@, K D.L).
- E% a reedio de uma "P rejeitada epressa ou tacitamente (i.e., quando epirar
o prazo de CF Z CF dias) no pode ocorrer na mesma sesso legislativa, o que no
impede a mesma reedio em sess0es legislativas !uturas.
Revo!ao
/ S7F entende que o presidente da &ep-blica pode editar uma
"P para revogar outra que ainda est% sendo objeto de apreciao
pelo $ongresso *acional (6+' >C9:;+F-"$).
*essa #ip3tese, suspende-se a e!ic%cia e a apreciao da "P
revogada ("P >) at, que #aja pronunciamento do Poder Megislativo
sobre a "P revogadora ("P @).
Se a "P @ !or convertida em lei (com ou sem emendas), torna-
se de!initiva a revogao da "P >. Se a "P @ !or rejeitada, a "P >
retomar% os seus e!eitos e a sua tramitao pelo perodo que ainda
l#e restava para vigorar.
Meo, , possvel a reedio, na mesma sesso legislativa, de "P
que !oi revogadaU
*oJ / S7F decidiu que a revogao pelo presidente da
&ep-blica de uma "P equivale 4 sua 2auto-rejeio5 (6+' A.:CB;+F-
"$). $om isso, a proibio de reeditar, na mesma sesso legislativa,
a "P que ten#a sido re'e$tada e1%re""a ou ta#$ta)ente ($F, art.
C@, K >F) inclui tamb,m a reedio da "P revogada (i.e., 2auto-
rejeitada5 pelo presidente da &ep-blica).
Portanto, podemos concluir que o art. C@, K >F, probe a
reedio, na mesma sesso legislativa, de "P re'e$tada e1%re""a ou
ta#$ta)ente ou, ainda, revo!ada (auto-rejeitada).
Ret$rada
/ S7F decidiu que o %re"$dente da Re%:0l$#a no %ode
ret$rar a ?P do Con!re""o Na#$onal, depois que ela j% !oi
remetida para o Megislativo, a !im de ser apreciada e convertida ou
no em lei (6+' @@>;+F-"$).
Entendeu a Suprema $orte brasileira que, com a sua publicao
no +i%rio /!icial da Inio, a "P sai do poder de disposio do
presidente da &ep-blica e gan#a autonomia jurdica, razo pela qual
no pode ser retirada do $ongresso por simples vontade presidencial.
/ que o c#e!e do Eecutivo pode !azer, como vimos, , utilizar-
se de uma "P para revogar outra ainda em tramitao.
61
&esumindo=
Prorro!ao A ?P "er* %rorro!ada automaticamente quando o prazo
inicial de CF dias no !or su!iciente para a concluso do seu
processo legislativo no $ongresso *acional ($F, art.C@, K D.L).
Revo!ao U)a ?P %ode revo!ar outra que ainda esteja sendo
apreciada pelo $ongresso *acional.
Reed$o O vedada a reedio, na )e")a "e""o le!$"lat$va, de "P
re'e$tada e1%re""a ou ta#$ta)ente ou, ainda, revo!ada
(considerada, aqui, como uma 2auto-rejeio5).
Ret$rada / presidente da &ep-blica no %ode ret$rar a ?P j% em
tramitao no $ongresso *acional.
Controle do" re4u$"$to" de relev@n#$a e ur!5n#$a da ?P
Segundo a jurisprud8ncia do S7F, os requisitos de relev@n#$a e
ur!5n#$a para edio de medida provis3ria ($F, art. C@) so
%r$)ord$al)ente reservados 4 apreciao discricion%ria (de
oportunidade e de valor) do presidente da &ep-blica e,
posteriormente, do $ongresso *acional quando delibera sobre a "P,
no cabendo ao Poder Eudici%rio o seu eame.
/corre que, em casos de a0u"o do %oder de le!$"lar ou
quando evidenciada o0'et$va)ente a aus8ncia de um desses
requisitos (relevGncia ou urg8ncia), o Supremo tem
e1#e%#$onal)ente admitido que o Eudici%rio declare a
inconstitucionalidade da "P por aus8ncia de tais pressupostos.
?ed$da %rov$"&r$a versus le!$"lao anter$or
6 mera publicao da "P no tem o poder de revogar a
legislao anterior que trate do mesmo tema. 'sso , porque a "P ,
2provis3ria5 e, caso ela revogasse as leis anteriores, a sua rejeio
pelo $ongresso resultaria em lacunas no ordenamento jurdico.
6ssim, para evitar esses 2vazios legislativos5, entende-se que a
legislao anterior incompatvel com a medida provis3ria tem a sua
e!ic%cia "u"%en"a (ou 2temporariamente paralisada5) pela publicao
da "P. 6 partir da, duas situa0es podem ocorrer=
>.R) se a "P !or rejeitada epressamente pelo $ongresso
*acional ou perder a sua e!ic%cia por decurso de prazo, a lei que
estava suspensa volta a produzir seus e!eitos?
62
@.R) se a "P !or aprovada e convertida em lei, opera-se, nesse
momento, a revogao da legislao anterior incompatvel com a
nova lei publicada.
?ed$da" %rov$"&r$a" e #ontrole de #on"t$tu#$onal$dade
6pesar do car%ter 2provis3rio5, a "P , um ato normativo em
pleno vigor desde a sua publicao, razo pela qual se submete ao
controle de constitucionalidade, tanto pelo modelo di!uso (realizado
por qualquer juiz ou tribunal brasileiro nas mais diversas a0es
judiciais), quanto pelo modelo concentrado (promovido pelo S7F e
pelos tribunais de justia dos estados e do +F nas 6+'s, 6+$s e
6+PFs).
$omo vimos, o controle ser% possvel tanto em relao aos
limites !ormais e requisitos constitucionais de relevGncia e urg8ncia,
quanto em relao ao m,rito da "P.
L$)$te" )ater$a$" P ed$o de )ed$da" %rov$"&r$a"
6 E$ n.L A@;F> estabeleceu limites materiais 4 edio de
medidas provis3rias (ressalte-se, semel#antes, mas no coincidentes
com os previstos para as leis delegadas) no art. C@, K >.L, da $F, o
qual disp0e=
K >.L O vedada a edio de medidas provis3rias sobre mat,ria=
' 1 relativa a=
a) na#$onal$dade, cidadania, d$re$to" %ol(t$#o", partidos polticos e
d$re$to ele$toral?
b) d$re$to %enal, %ro#e""ual %enal e %ro#e""ual #$v$l?
c) organizao do Poder ;ud$#$*r$o e do ?$n$"t2r$o P:0l$#o, a carreira e a
garantia de seus membros?
d) planos plurianuais, diretrizes orament%rias, ora)ento e cr,ditos
adicionais e suplementares, re""alvado o %rev$"to no art. AIM> J D.K?
'' 1 que vise a deteno ou sequestro de bens, de poupana popular ou
qualquer outro ativo !inanceiro?
''' 1 re"ervada a le$ #o)%le)entar?
'P 1 j% disciplinada em %ro'eto de le$ a%rovado %elo Con!re""o
Na#$onal e %endente de "ano ou veto do Presidente da &ep-blica.
K @.L "edida provis3ria que implique $n"t$tu$o ou )a'orao de
$)%o"to", e1#eto o" %rev$"to" no" art". A+D> I> II> IV> V> e A+F> II, s3
produzir% e!eitos no e1er#(#$o f$nan#e$ro "e!u$nte "e houver "$do
#onvert$da e) le$ at2 o :lt$)o d$a da4uele e) 4ue fo$ ed$tada.
63
'mportante ter em mente que , inadmissvel medida provis3ria
relativa a direito penal, processual penal e processual civil, direito
eleitoral e mat,rias reservadas a lei complementar.
Por outro lado, admite-se que medida provis3ria verse sobre
d$re$to" $nd$v$dua$" (salvo sobre nacionalidade, cidadania e direitos
polticos), d$re$to #$v$l e d$re$to tr$0ut*r$o.
Em relao ao direito tribut%rio, a pr3pria E$ n.L A@;F>,
seguindo a jurisprud8ncia do S7F (6+' >CCD;+F-"$), admitiu a
edio de "Ps para instituio ou majorao de impostos, desde que
respeitado o princpio da anterioridade, nos termos do art. C@, K @.L.
Finalmente, outros dois dispositivos da $F;<< trazem limites
materiais 4 edio de medidas provis3rias. So eles=
>L) / art. @9, K @.L, probe a edio de medida provis3ria
estadual na regulamentao dos servios locais de g%s canalizado.
@.L) / art. @BC veda a adoo de medida provis3ria na
regulamentao de artigo da $onstituio cuja redao ten#a sido
alterada por meio de emenda promulgada entre >.L de janeiro de
>::9 at, a promulgao da E$ n.L A@;F>, inclusive.
AtenoH
"uito cuidado com o art. @BC da $F;<<J Ele no probe que a "P regulamente
artigos da $F;<< que ten#am sido alterados por emendas constitucionais antes de
F>;F>;>::9 ou pela E$ n.L AA em diante.
Ele apenas $)%ede 4ue )ed$da" %rov$"&r$a" re!ula)ente) art$!o" da
Con"t$tu$o 4ue fora) )od$f$#ado" %ela" E)enda" Con"t$tu#$ona$"
+.A,,+ <a A.R %u0l$#ada e) A,,+= at2 a DL.LCCA.
Peja como isso j% caiu em concurso=
(ES6F.6nalista $ont%bil.SEF6[.$E.@FFC) *o , possvel a adoo de medida
provis3ria na regulamentao de artigo da $onstituio cuja redao ten#a sido
alterada por meio de emenda constitucional.
&esposta= Falso. / que o art. @BC probe , a adoo de "P na regulamentao de
artigo da $onstituio que ten#a sido alterado pelas emendas constitucionais F9;:9
a A@;F>.
?ed$da" %rov$"&r$a" anter$ore" P EC n.K DL.CA
/ art. @.L da E$ n.L A@;F> determina que=
6rt. @.L 6s medidas provis3rias editadas em data anterior 4 da publicao
desta emenda continuam em vigor at, que medida provis3ria ulterior as
revogue eplicitamente ou at, deliberao de!initiva do $ongresso *acional.
64
Por !ora desse dispositivo constitucional, as medidas
provis3rias editadas anteriormente 4 publicao da E$ n.L A@;F>
adquiriram vig8ncia %or %ra6o $ndeter)$nado (independentemente
de qualquer ato do presidente da &ep-blica ou do $ongresso)J
Essas "Ps anteriores 4 E$ n.L A@;F>, portanto, continuaro em
vigor por prazo indeterminado, at, que "P posterior as revogue ou
at, sua deliberao de!initiva pelo $ongresso *acional.
&essalte-se que, caso o $ongresso ven#a a deliberar sobre elas,
dever* ut$l$6ar o %ro#e""o le!$"lat$vo %rev$"to %ara a ?P ante"
da EC n.K DL.CA, o qual inclua a votao da "P em sesso conjunta
do $ongresso *acional, e no separadamente pelo Plen%rio de cada
$asa Megislativa.
?ed$da" %rov$"&r$a" no" e"tado"9)e)0ro" e )un$#(%$o"
$on!orme dito no incio deste material, o S7F considera as
regras b%sicas de processo legislativo previstas na $F;<< como
modelos obrigat3rios 4s constitui0es estaduais e leis orgGnicas
municipais.
Em relao 4s medidas provis3rias, entendeu o Supremo que os
estados-membros podem adotar a "P, desde que prevista na
constituio estadual e respeite o modelo b%sico previsto na $arta
"agna (6+' <>@;7/-"$).
'sso , porque o art. @9, K @.L, da $F;<< (alterado pela E$ n.L
9;:9), ao proibir a edio de medida provis3ria estadual na
regulamentao dos servios locais de g%s canalizado, implicitamente
permitiu a adoo desse ato normativo pelos estados-membros.
7al entendimento pode ser estendido aos municpios, desde que
#aja previso em sua lei orgGnica e na constituio do estado
respectivo.
$om isso, entende-se que e"tado"> o D- e )un$#(%$o"
%ode) adotar a )ed$da %rov$"&r$a, desde que #aja previso na
respectiva constituio estadual ou lei orgGnica municipal ou do +F,
sendo obrigat3ria a observGncia do modelo b%sico previsto no art. C@
da $F;<<.
Le$" ora)ent*r$a"
6s leis orament%rias so as previstas no art. >C9 da $F;<<, a
saber= o plano plurianual (PP6), a lei de diretrizes orament%rias
65
(M+/) e a lei orament%ria anual (M/6). Essas normas possuem as
seguintes caractersticas=
a) So aprovadas na !orma de le$" ord$n*r$a".
b) So le$" te)%or*r$a" (o PP6 tem a durao de B anos,
enquanto a M+/ e a M/6, um ano).
c) +e acordo com os arts. <B, TT''', e >C9 da $F;<<, essas leis
so de $n$#$at$va %r$vat$va do %re"$dente da Re%:0l$#a.
Pejamos a de!inio constitucional de cada uma delas.
6rt. >C9 `...a
K >.L 1 6 lei que instituir o %lano %lur$anual estabelecer%, de !orma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao p-blica
!ederal para as de"%e"a" de #a%$tal e outras delas decorrentes e para as
relativas aos %ro!ra)a" de durao #ont$nuada.
K @.L 1 6 le$ de d$retr$6e" ora)ent*r$a" compreender% as metas e
prioridades da administrao p-blica !ederal, incluindo as de"%e"a" de
#a%$tal %ara o e1er#(#$o f$nan#e$ro "u0"e4uente, or$entar* a
ela0orao da le$ ora)ent*r$a anual, dispor% sobre as altera3e" na
le!$"lao tr$0ut*r$a e estabelecer% a %ol(t$#a de a%l$#ao da"
a!5n#$a" f$nan#e$ra" of$#$a$" de fo)ento.
K 9.L - 6 le$ ora)ent*r$a anual compreender%=
' - o ora)ento f$"#al re!erente aos Poderes da Inio, seus !undos, 3rgos
e entidades da administrao direta e indireta, $n#lu"$ve funda3e"
$n"t$tu(da" e )ant$da" %elo Poder P:0l$#o?
'' - o ora)ento de $nve"t$)ento da" e)%re"a" em que a Inio, direta
ou indiretamente, deten#a a )a$or$a do #a%$tal "o#$al #o) d$re$to a
voto?
''' - o ora)ento da "e!ur$dade "o#$al, abrangendo todas as entidades e
3rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
!undos e !unda0es institudos e mantidos pelo Poder P-blico.
6l,m do PP6, da M+/ e da M/6, temos, includo no conceito de
leis orament%rias, os projetos de lei que instituem os #r2d$to"
ad$#$ona$", os quais autorizam despesas no computadas ou
insu!icientemente dotadas na M/6.
Esses cr,ditos adicionais classi!icam-se em (art. B> da Mei n.L
B.A@F;CB)=
a) #r2d$to" "u%le)entare", os quais re!oram dotao
orament%ria j% eistente?
b) #r2d$to" e"%e#$a$", destinados a despesas para as quais
no #aja dotao orament%ria espec!ica (i.e., eles criam nova
dotao orament%ria)? e
66
c) #r2d$to" e1traord$n*r$o", os quais atendem a despesas
imprevisveis e urgentes, a eemplo dos gastos decorrentes de
guerra, comoo interna ou calamidade p-blica ($F, art. >CD, K A.L)
9
.
$onsiderando que as leis orament%rias so, em verdade, leis
ordin%rias, algumas !ases so id8nticas ao processo legislativo
ordin%rio, outras so bem di!erentes. Pejamos as particularidades do
processo legislativo dessas leis.
/s projetos das leis orament%rias (PP6, M+/, M/6 e cr,ditos
adicionais) so encamin#ados pelo presidente da &ep-blica ao
$ongresso *acional.
/ art. A9, K @.L, do 6+$7 determina que
a) / PP6, para vig8ncia at, o !inal do primeiro eerccio
!inanceiro do mandato presidencial subsequente, seja en#a)$nhado
at2 4uatro )e"e" ante" do en#erra)ento do %r$)e$ro e1er#(#$o
f$nan#e$ro (i.e., at2 DA.C/) e devolvido para sano at, o
encerramento da sesso legislativa?
b) o projeto de M+/ seja en#a)$nhado at2 o$to )e"e" e
)e$o ante" do en#erra)ento do e1er#(#$o f$nan#e$ro (i.e., at2
A+.CF) e devolvido para sano at, o encerramento do primeiro
perodo da sesso legislativa
C
? e
c) o projeto de M/6 seja encamin#ado at2 4uatro )e"e"
ante" do en#erra)ento do e1er#(#$o f$nan#e$ro (i.e., at2 DA.C/)
e devolvido para sano at, o encerramento da sesso legislativa.
/s projetos que instituem os cr,ditos adicionais obviamente
no possuem prazos para serem enviados ao $ongresso *acional.
6penas em relao aos cr,ditos especiais e etraordin%rios (no
aos suplementares), a $F;<< assegura que eles ten#am vig8ncia no
eerccio !inanceiro em que !oram autorizados, salvo se o ato de
autorizao !or promulgado nos -ltimos quatro meses daquele
eerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero
incorporados ao oramento do eerccio !inanceiro subsequente ($F,
art. >CD, K @.L).
$#egando ao $ongresso *acional, caber% a uma #o)$""o
)$"ta permanente de deputados e senadores eaminar e emitir
parecer sobre os re!eridos projetos de lei.
*essa !ase, os projetos podero receber emendas, que devem
ser igualmente objeto de eame e parecer da comisso mista.
9
+evemos aqui relembrar que, em tema de leis orament%rias, as -nicas que podem ser
veiculadas em )ed$da %rov$"&r$a so os #r2d$to" e1traord$n*r$o" ($F, art. C@, K >.L, ',
d).
6
/ art. 9D, K @.L, da $F disp0e que a sesso legislativa no ser% interrompida (em >D de
jul#o de cada ano) sem a aprovao do projeto de M+/.
67
/ poder de propor emendas 4s leis orament%rias no ,
ilimitado. /s KK A.L e B.L do art. >CC da $F;<< trazem eatamente os
requisitos para que as emendas parlamentares modi!iquem a M/6, os
projetos de cr,ditos adicionais e a M+/, inclusive au)ente) a"
de"%e"a" %rev$"ta" ne""e" %ro'eto" (con!erir o art. CA, ', da $F).
Pelo K B.L do art. >CC, as emendas ao projeto de M+/ devem
ser #o)%at(ve$" #o) o PPA.
E% de acordo com o art. >CC, K A.L, as emendas ao projeto de
M/6 ou aos projetos que o modi!iquem (i.e., aos projetos que
instituem cr,ditos adicionais) somente podem ser aprovadas caso=
a) sejam #o)%at(ve$" #o) o PPA e #o) a LDO? e
b) $nd$4ue) o" re#ur"o" ne#e""*r$o", admitidos apenas os
provenientes de anulao de de"%e"a, no podendo ser anuladas
as despesas com=
b.>) dota0es para pessoal e seus encargos?
b.@) servio da dvida?
b.A) trans!er8ncias tribut%rias constitucionais para estados,
municpios e o +istrito Federal? ou
c) sejam relacionadas com a #orreo de erro" ou o)$""3e"
ou com os dispositivos do teto do projeto de lei.
$onsiderando que o art. CA, ', da $F no !az re!er8ncia 4
possibilidade de emendas ao PP6 que aumentem as despesas nele
previstas, a doutrina de!ende que, ao contr%rio da M/6 e da M+/, o
PPA no %ode "ofrer e)enda" %arla)entare" 4ue lhe
au)ente) a" de"%e"a".
6inda quanto 4 possibilidade de emendas, o K 9.L do art. >CC
estabelece que o presidente da &ep-blica poder% enviar mensagem
ao $ongresso *acional para propor modi!icao nos projetos de leis
orament%rias en4uanto no $n$#$ada a votao, na comisso
mista, da %arte #u'a alterao 2 %ro%o"ta.
Elaborado o parecer da $omisso "ista sobre o projeto original
e as emendas apresentadas, o projeto de PP6, M+/, M/6 ou de
cr,ditos adicionais ser% apreciado pelo Plen%rio das duas $asas do
$ongresso *acional, e) "e""o #on'unta, na !orma do regimento
comum.
6p3s a aprovao dessas leis no $ongresso, elas seguem para
sano ou veto do presidente da &ep-blica, seguindo, a partir desse
momento, as mesmas regras do processo legislativo ordin%rio,
incluindo= sano ou veto, derrubada do veto, promulgao e
publicao ($F, art. CC).
Por !im, duas -ltimas observa0es sobre o processo legislativo
das leis orament%rias=
68
>.R) $abe a uma lei complementar dispor sobre o eerccio
!inanceiro, a vig8ncia, a elaborao e a organizao do PP6, da M+/ e
da M/6, bem como sobre os prazos para que o presidente da
&ep-blica envie os respectivos projetos de lei (art. >C9, K :.L, da $F
e art. A9, K @.L, do 6+$7).
$onsiderando essa determinao constitucional, a doutrina
a!irma que o PP6, a M+/ e a M/6 so de $n$#$at$va v$n#ulada, o que
signi!ica que, nos prazos de!inidos na re!erida lei complementar, o
presidente da &ep-blica , obrigado a enviar ao $ongresso *acional os
respectivos projetos de lei.
@.R) / art. 9D, K @.L, da $F;<< disp0e que a "e""o
le!$"lat$va no "er* $nterro)%$da (em >D;FD de cada ano) "e) a
a%rovao do %ro'eto de LDO.
Por sua vez, o art. >CC, K <.L, assevera que os recursos que,
em decorr8ncia de veto, emenda ou re'e$o do %ro'eto de LOA,
!icarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados,
con!orme o caso, mediante cr,ditos especiais ou suplementares, com
pr,via e espec!ica autorizao legislativa.
/ primeiro desses dispositivos leva a doutrina a a!irmar que a
LDO no %ode "er re'e$tada, pois a $F;<< epressamente eige
que essa lei orament%ria seja a%rovada ainda no primeiro perodo
de cada sesso legislativa.
/ segundo deles, como podemos !acilmente constatar, %er)$te
a re'e$o da LOA. 6pesar de altamente desaconsel#%vel, a
eventual rejeio da lei orament%ria anual resulta na necessidade de
que as despesas sejam autorizadas, caso a caso, por meio de leis que
instituam cr,ditos especiais ou suplementares.
Ane1o
Art. ,A do RIS- 8 _s comiss0es, no Gmbito de suas atribui0es, cabe, dispensada
a compet8ncia do Plen%rio, nos termos do art. 9<, K @L, ', da $onstituio, discutir
e votar=
' 1 projetos de lei ordin%ria de autoria de Senador, ressalvado projeto de c3digo?
'' 1 projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da eecuo, no todo ou
em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso de!initiva do Supremo
7ribunal Federal ($onst., art. 9@, T)?
''' 1 projetos de decreto legislativo de que trata o K >L do art. @@A da $onstituio
Federal. ('nciso includo pelo art. AL da &esoluo n. A, de @FF:).
K >o / Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder% con!erir 4s comiss0es
compet8ncia para apreciar, terminativamente, as seguintes mat,rias=
' 1 tratados ou acordos internacionais ($onst., art. B:, ')?
'' 1 autorizao para a eplorao e o aproveitamento de recursos #dricos e a
pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indgenas ($onst., art. B:, TP')?
''' 1 alienao ou concesso de terras p-blicas com %rea superior a dois mil e
quin#entos #ectares ($onst., art. B:, TP'')?
69
'P 1 projetos de lei da $Gmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido
aprovados, em deciso terminativa, por comisso daquela $asa?
P 1 indica0es e proposi0es diversas, eceto=
a) projeto de resoluo que altere o &egimento 'nterno?
b) projetos de resoluo a que se re!erem os arts. 9@, P a 'T, e >99, KK >o , 'P, e
@o , 'P e P, da $onstituio?
c) proposta de emenda 4 $onstituio.
K @o Encerrada a apreciao terminativa a que se re!ere este artigo, a deciso da
comisso ser% comunicada ao Presidente do Senado Federal para ci8ncia do
Plen%rio e publicao no Dirio do Senado Federal.
K Ao *o prazo de cinco dias -teis, contado a partir da publicao da comunicao
re!erida no K @o no avulso da /rdem do +ia da sesso seguinte, poder% ser
interposto recurso para apreciao da mat,ria pelo Plen%rio do Senado.
K Bo / recurso, assinado por um d,cimo dos membros do Senado, ser% dirigido ao
Presidente da $asa.
K 9o Esgotado o prazo previsto no K Ao, sem interposio de recurso, o projeto
ser%, con!orme o caso, encamin#ado 4 sano, promulgado, remetido 4 $Gmara ou
arquivado.
70