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LA CONSTRUCCIN BUROCRTICA DEL SIGNIFICADO DE LOS DERECHOS

La precariedad especfica de los derechos sociales
Como seala Juan Ramn Capella, los derechos siempre estn en precario (CAPELLA
2011: 13). Pero, en el caso de los llamados derechos sociales, esta precariedad adquiere
tintes especficos. As, los derechos sociales son los ms susceptibles de resultar vacos o
medio vacios (CAPELLA 2011: 17), por no haberse establecido los deberes que constituyen su
contenido o resultar stos insuficientes.
Por otro lado, hay algo que suele diferenciar los derechos sociales de otros tipos de
derechos cuando son reconocidos constitucionalmente: los derechos de libertad y los
derechos polticos suelen contar con mecanismos que permiten hacer reclamaciones contra
los actos que los violen ante los tribunales ordinarios o constitucionales, con independencia de
que hayan sido desarrollados normativamente por el legislador. Sin embargo, esta posibilidad
se restringe o se anula en el caso de los derechos sociales por medio de diversos expedientes
discursivos, los cuales debilitan incluso su propio reconocimiento jurdico.
As, por lo que se refiere a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
David Trubek manifestaba en el ao 2005 su temor de que los derechos sociales y econmicos
reconocidos en la misma se vieran debilitados por un mecanismo de ese tipo. En particular, le
preocupaba que el borrador del proyecto de la llamada Constitucin Europea (en la que
estaba incluida la Carta de Derechos) contuviese un artculo en el que se sealaba que los
principios reconocidos en la Carta no eran susceptibles de ser exigidos por va judicial. Su
temor era que el trmino principios se interpretase de forma que incluyera los derechos
sociales y econmicos (TRUBEK, 2005 pp. 362-3).
Ahora podemos decir que al menos la primera parte de su preocupacin se ha hecho
realidad, porque el art. 52. 5 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
en la versin publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea, en fecha 30.3.2010, (que
recoge, adaptndola, la Carta proclamada el 7 de diciembre de 2000, a la que sustituye a partir
del da de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa) se establece: Las disposiciones de la
presente Carta que contengan principios podrn aplicarse mediante actos legislativos y
ejecutivos adoptados por las instituciones, rganos y organismos de la Unin, y por actos de
los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unin, en el ejercicio de sus
competencias respectivas. Slo podrn alegarse ante un rgano jurisdiccional en lo que se
refiere a la interpretacin y control de la legalidad de dichos actos.
Otra peculiaridad que precariza los derechos sociales es la que seala Pietro
Barcellona en su libro Il declino dello Stato cuando dice que estos derechos son redefinidos
anualmente en la discusin de las leyes de presupuestos. (BARCELLONA, 1998, p. 192). Los
presupuestos estatales que se aprueban cada ao realizan as un ajuste fino (o grueso en
algunos casos), que determina cul ser el contenido efectivo de las prestaciones a las que el
estado se ver obligado en el siguiente ejercicio.
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Por tanto, la determinacin del significado de los derechos sociales vuelve una y otra
vez al campo poltico (CAPELLA 2011: 15), sin estabilizarse nunca en el campo jurdico por
periodos superiores a un ao.
De acuerdo con esto, una efectiva integracin europea en materia de poltica social,
acompaada de la democratizacin de su definicin podra constituirse en un elemento clave
para fortalecer en el campo poltico las posiciones de los defensores de los derechos sociales. Y
esa fue una de las promesas implcitas que acompaaron al proyecto del llamado Mtodo
Abierto de Cooperacin.
La integracin europea en materia de poltica social y el surgimiento del OMC (Open
Metod of Coordination)
Es claramente perceptible que el grado de integracin en materia de poltica social en
el seno de la UE es menor que en otras materias como la poltica monetaria o el mercado
nico (por no decir inexistente). Sin embargo, desde hace un par de dcadas se ha empezado a
manifestar en el seno de la UE la necesidad de europeizar en alguna medida ese mbito de
actuacin.
Pero como sealan TRUBEK y TRUBEK (345-6) esto no es debido a un aumento de la
sensibilidad social de los polticos y funcionarios europeos. La razn de que la poltica social
deba dejar de ser una cuestin exclusivamente nacional tiene que ver con la creacin de la
moneda nica. Hasta la creacin de un mercado y una divisa nicos la poltica social de un
estado no produca demasiadas externalidades que afectasen al resto de estados. Sin
embargo, con el euro, la estabilidad presupuestaria de un pas ya no era slo asunto de ese
pas, sino de toda la UE o, al menos, de toda la Eurozona. Como dicen estos autores:
Todos los pases de la eurozona participan en el xito de los esfuerzos de cada uno de
los dems en cambiar sus polticas laborales y asistenciales para asegurar la sostenibilidad
fiscal frente a los costes crecientes (346).
Muchos autores sostienen que sera imposible utilizar mecanismos vinculantes
europeos en el mbito de la poltica social. Suelen referirse, a este respecto, a la diversidad de
modelos de Welfare en Europa (no obstante, habra que sealar que en otros mbitos ms
conflictivos la obligatoriedad s ha sido posible). Segn estos autores, no podra seguirse el
llamado Mtodo Comunitario (basado en la promulgacin de normas vinculantes para los
estados y la posibilidad de control judicial de su aplicacin) para la integracin en este campo.
Tendra que seguirse un mtodo ms flexible y absolutamente soft. Y ah es donde aparece
el Mtodo Abierto de Coordinacin (OMC en sus siglas en ingls) cuya primera manifestacin
se remonta a la Estrategia Europea de Empleo aprobada en 1997, pero qued definitivamente
institucionalizado en la Cumbre de Lisboa del ao 2000. Del mbito laboral, el OMC se ha
extendido a otros campos, como el de la integracin social o las pensiones.

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Caractersticas tericas del OMC
Fases de los procesos OMC
Los cinco procesos del OMC que se han instaurado en el seno de la UE tienen rasgos
diferentes. Algn autor ha hablado incluso de fragmentacin (DAWSON) para referirse a esta
diversidad en el marco OMC. De todas formas, los procesos OMC tienen una serie de
caractersticas generales comunes, cuyo enunciado puede ayudarnos a entender cmo
funciona esa modalidad de gobernanza:
a) Los Estados miembros (a travs del Consejo) definen los objetivos generales a
alcanzar, los indicadores y las lneas directrices.
b) Los Planes de Accin Nacional (NAPS en sus siglas inglesas) son elaborados por cada
uno de los Estados. En ellos se seala el nivel que ha alcanzado en la consecucin de los
objetivos de acuerdo con los indicadores. Tambin se incluyen los cambios que se proponen
para mejorar los resultados.
c) Se realizan procesos de peer review de los planes y elaboracin de informes y
recomendaciones por parte de la Comisin.
d) Reelaboracin peridica: de los NAPS (cada ao o cada dos aos segn el proceso
de que se trate) y, en intervalos mayores, de los objetivos e indicadores a nivel europeo en
funcin de la experiencia obtenida por su puesta en prctica.
Planteamientos tericos sobre la eficacia del OMC
Algn autor ha sugerido que el OMC trata de optar por la va procedimental ya que la
sustantiva no ha sido posible: ya que no nos podemos poner de acuerdo en las cuestiones
sociales, pongmonos al menos de acuerdo en los procedimientos para llegar a acuerdos en
estas materias (DAWSON). No voy a entrar aqu en la cuestin de si el OMC es una estrategia
de procedimentalizacin o no. Lo que s resulta claro es que una forma de abordar problemas
que pertenecen al nuevo paradigma de la gobernanza, a las nuevas formas de regular que se
vienen experimentando en estos ltimos tiempos.
El planteamiento del OMC tiene muchas similitudes con las formulaciones
norteamericanas del llamado experimentalismo democrtico basadas en la filosofa
pragmatista. La idea es que la autoridad superior (en este caso la UE) no establece normas
obligatorias para todos, sino que slo seala objetivos a alcanzar y deja que cada uno
experimente acerca de cmo lograrlos de la mejor manera posible. En ese proceso se deben
proporcionar mecanismos (como los peer review) para que unos miembros aprendas de estos
y se intercambien buenas prcticas. La tarea de la autoridad superior es, as,
fundamentalmente de monitorizacin y apoyo. Ni es obligatorio participar en los procesos
OMC, ni hay sanciones formales en el caso de cumplimiento insuficiente de los objetivos. El
impulso para participar en este tipo de procesos debera ser no la amenaza de sancin, sino la
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promesa de aprender de los otros estados, que han tenido que afrontar dificultades
similares en reas como el empleo o la inclusin social.
Los autores que ha defendido, desde el punto de vista terico, la eficacia del OMC
consideran que, entre otros, hay dos mecanismos que garantizan su efectividad: el peligro de
ser sealados con el dedo (shaming) y la difusin de una cultura comn entre los gestores de
los diferentes estados. Ser sealado con el dedo significa aqu recibir un informe
desfavorable en los procesos de peer review, tener un lugar bajo en los rankings, o ser objeto
de una Recomendacin por parte de la Comisin. Estas formas de presin pueden verse,
adems, reforzadas si son utilizadas como instrumentos en el debate poltico por la oposicin
o por los grupos sociales. Sin embargo, la eficacia de los mecanismos informales puede ser
baja si los OMC no son objeto de atencin por parte de los medios de comunicacin. E incluso
pueden resultar contraproducentes si la UE goza de poca legitimidad entre la opinin pblica,
pudiendo en este caso el gobierno sealado volverla contra los planteamientos europeos.
(ZEITLIN 17-18)
Los planteamientos tericos de raz institucionalista y constructivista tambin dejan
notar su influencia aqu. Llevan a considerar que los efectos ms importantes de los procesos
OMC se producirn a largo plazo. El objetivo es crear una especie de cultura comn entre los
dirigentes, y sobre todo, funcionarios de todos los estados en las materias a las que los
procesos OMC se refieren (fundamentalmente problemas sociales). Se considera que el
aprendizaje mutuo, la creacin de un discurso compartido y la generacin de normas sociales
entre quienes gestionan estos temas contribuirn a aproximar las posiciones en materia de
poltica social y harn posible que la integracin europea se extienda tambin a ese mbito.
La difusin de esa cultura comn sera el resultado de los intercambios que se realizan
en distintos escenarios entre gestores de diversos pases y del discurso homogneo que exige
la elaboracin de los NAPS. Estos intercambios daran lugar a la difusin de los
planteamientos, indicadores, terminologa, etc. de los OMC entre los altos funcionarios y los
expertos de los diferentes pases creando de paradigmas burocrticos transnacionalmente
compartidos.
Tambin la idea del aprendizaje mutuo como mecanismo de direccin de polticas
pblicas est asociada estrechamente al paradigma de la gobernanza. Parte de la tesis de que
los actores pueden modificar sustantivamente sus posiciones en sus interacciones con otros
aunque tengan intereses a primera vista contrapuestos. En esto se contrapone a las teoras de
la negociacin que consideran que los intereses estn dados y fijados y que la conducta de los
actores slo obedece a planteamientos estratgicos en orden a maximizar sus intereses. En
este punto, el OMC europeo parece haber recibido influencias directas del experimentalismo
democrtico norteamericano, especialmente a travs de los trabajos de Sabel (KRGER, 3). El
propio Sabel ha escrito, junto con Zeitlin, un artculo en el que se considera enfticamente al
OMC como manifestacin de una nueva forma de gobernanza experimentalista emergente
en Europa (SABEL Y ZEITLIN, 2008).
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Las expectativas que gener el OMC se basaban tambin en el caso de la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Originariamente no exista voluntad de integracin en
materia de asuntos exteriores en la Comunidad Econmica Europea. Pero en 1970 se puso en
marcha un Programa de Cooperacin Poltica (EPC). El plan consista en crear redes de
intercambio de informacin y opiniones entre quienes se ocupaban de la Poltica Exterior en
los diversos Pases. Su objetivo era generar una especie de reflejo condicionado entre los
gestores de asuntos exteriores de los pases miembros de la CEE para que consultaran con sus
colegas antes de adoptar una posicin nacional en materia de poltica exterior (IDEMA y
KELEMEN, 118). En este caso, parece que la estrategia constructivista funcion relativamente
bien, como pone de manifiesto la asistencia de la actual PESC. Aunque la Poltica Exterior
Europea no sea un modelo de unidad por lo menos tiene instrumentos, como Mister PESC o
las acciones conjuntas que hacen posible a la UE actuar de una forma coordinada en el
exterior.
Como veremos ms adelante, sin embargo, estos mecanismos soft no han funcionado
demasiado bien en el caso del OMC.
Funcionamiento real del OMC
A la hora de evaluar la eficacia y la legitimidad de los procesos de gobernanza basado
en mecanismos de soft law como el OMC habra que tener en cuenta el entorno institucional
y poltico constituido por las otras instituciones y reas de actuacin de la UE. Hay que tener
en cuenta que estos procedimientos de convergencia e integracin suaves estn rodeados
de mecanismos fuertes que condicionan sus mrgenes de actuacin. Podemos pensar en el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento o en las lneas directrices de poltica econmica o tambin,
incluso, en las medidas adoptadas por el Banco Central Europeo cuyo objetivo bsico es
combatir la inflacin- como otros tantos elementos de gran dureza que delimitan lo que se
puede hacer en el mbito de la poltica social pues tienen un efecto inmediato, entre otros, en
el montante de las partidas presupuestarias estatales dedicadas a gastos sociales. No deja de
ser sintomtico, por otro lado, que las cuestiones relativas a conseguir los objetivos
econmicos ortodoxos (control de la inflacin, del gasto pblico, de la deuda, etc.) se
regulen por los medios tradicionales del hard law y que se reserve la experimentacin con el
soft law al mbito de las polticas sociales. Esa diferencia puede ser indicativa de la desigual
importancia que tienen unos y otras en el proceso de integracin europeo.
La participacin en el OMC
A ) ONGS y grupos de afectados
La legitimidad de los procesos de toma de decisiones se basa, ente otras cosas, en las
posibilidades de participacin en los mismos que se ofrezcan a los potenciales afectados. La
participacin debe hacer posible que las diversas opiniones, intereses y puntos de vista puedan
expresarse y ser tenidas en cuenta en la adopcin de la decisin final. Y hoy en da parece ya
claramente demostrado que los mecanismos representativos por s solos no son suficientes
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para garantizar esa posibilidad. Es necesario que los grupos sociales y las personas afectadas
puedan acceder directamente a los procesos decisorios.
Hay tres trabajos relativamente recientes que analizan la legitimidad de los procesos
OMC en la Unin Europea (DAWSON, 2010; KRGER, 2007 Y ZEITLIN, 2005). Estos trabajos
tienen diferentes acentos y en algn caso hacen valoraciones matizadamente distintas. Pero a
partir de su lectura parece poder concluirse que los procesos OMC estn aquejados de una
notable falta de legitimidad. Y esta carencia es debida, entre otras cosas a la insuficiencia de
los mecanismos de participacin en los mismos y al excesivo peso que tienen la burocracia y la
tecnocracia en sus procesos de toma de decisiones.
Por lo que se refiere a las posibilidades de participacin de los grupos sociales en los
procesos OMC, son los trabajos de KRGER (2007) y ZEITLIN (2005) los que ms luz arrojan
sobre el asunto. El estudio de ZEITLIN es el captulo final de un libro colectivo titulado El
mtodo abierto de coordinacin en accin. En l se extraen las conclusiones obtenidas a
partir de los anlisis empricos contenidos en el volumen sobre el funcionamiento de los
procesos OMC: la Estrategia Europea de Empleo (EES en sus siglas en inglesas) y la Estrategia
de Inclusin Social. El artculo de KRGER tiene el significativo subttulo de Dficits de
legitimidad de la gobernanza burocrtica de la poltica social. En l, su autora analiza
detalladamente la calidad democrtica de la Estrategia sobre Inclusin Social a nivel europeo y
en Francia y Alemania entre los aos 2001 y 2005.
Un aspecto que ambos trabajos tratan es el de las posibilidades de participacin en la
elaboracin de los Planes de Accin Nacional (NAP en sus siglas inglesas) por parte de los
grupos sociales afectados. Los Planes de Accin Nacional son los instrumentos que traducen
los objetivos acordados a nivel europeo en los diferentes procesos OMC a legislacin o a otras
iniciativas polticas estatales. El trabajo de KRGER slo se ocupa de la Estrategia de Inclusin
Social y no de la de empleo como s hace tambin el trabajo de ZEITLIN. Pero como el propio
ZEITLIN reconoce que el nivel de participacin de los actores no estatales es mucho ms alto
en la Estrategia de Inclusin que en la de empleo (p. 13), las conclusiones que extraigamos
sobre la calidad democrtica de aqulla sern aplicables, por extensin, a esta ltima.
El grupo ms activo de ONGS en el mbito de la inclusin social a nivel europeo son las
que integran la Red Europea Anti-pobreza (EAPN en sus siglas inglesas). En su trabajo,
ZEITLIN afirma que la EAPN tiene un papel semi-oficial en el proceso de Inclusin Social (p.
10), lo que parece indicar un alto grado de participacin de la red a nivel europeo. No obstante
esta afirmacin queda contradicha por el anlisis mucho ms especfico que hace KRGER de
la cuestin. De acuerdo con la autora alemana, los rganos europeos ms importantes en el
mbito del OMC son el Comit de Proteccin Social (SPC en ingls) y el Subgrupo de
Indicadores (p. 156). La participacin institucional a nivel europeo en los procesos OMC se
realiza fundamentalmente a travs de estos dos organismos que se renen ocho o nueve veces
al ao. Pues bien, KRGER afirma que no hay reglas de participacin formal para las ONGS en
estos dos rganos (573). La red antipobreza tiene acceso slo informal al ISG y ha participado
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en la discusin de algunos documentos e informes. Por ello parece un tanto exagerada la
atribucin de ZEITLIN de un papel semi-oficial en la UE a esta red de ONGS europeas.
De hecho, las organizaciones que trabajan en el campo de la inclusin social tenan
mucho inters en participar en la elaboracin de los indicadores de pobreza y exclusin social.
Pero fueron desplazadas a esta tarea esencial a favor de los expertos acadmicos. Por otro
lado, los propios grupos de excluidos no tienen ningn mecanismo de participacin en la
Estrategia de Inclusin a nivel europeo. El balance de las posibilidades que tienen los afectados
y las organizaciones sociales de hacer or su voz y plantear sus propuestas en el mbito de las
instituciones europeas resulta ser, as, claramente negativo.
Por lo que se refiere al mbito nacional y, especialmente, a los procesos de
elaboracin de los NAP, el trabajo de ZEITLIN se refiere a un nmero ms amplio de pases,
pero el estudio de KRGER analiza mucho ms minuciosamente el funcionamiento real de los
mismos en Francia y Alemania.
La conclusin de ZEITLIN es que los afiliados nacionales de la red antipobreza EAPN
estn moderadamente satisfechos con su participacin en los Planes de Accin Nacional
sobre Inclusin Social (p. 11), aunque constata tambin que se ha extendido cierta desilusin
entre las ONGS a medida que las rondas del proceso se han ido sucediendo.
Sin embargo, a partir de la descripcin que hace KRGER del proceso de elaboracin
de los NAP en Francia y Alemania, uno se pregunta en qu se podra basar esa satisfaccin de
las ONGS aunque sea moderada. Pues la valoracin que hace KRGER es que las
oportunidades de participacin en el proceso de elaboracin de los NAPs en Francia y
Alemania han sido ms bien limitadas (p. 570).
Por lo que a Francia se refiere, slo en una fase muy avanzada del proceso de
elaboracin de los NAPs pudieron stos ser revisados por actores sociales externos a la
Administracin. Adems las consultas se hicieron con prisas, muy poco tiempo antes del envo
del documento a la UE. Tampoco los representantes electos de los ciudadanos pudieron influir
en el proceso pues los NAPs del periodo estudiado (2001-2005) fueron enviados al Parlamento
despus de haber sido remitidos a la Comisin, por lo que no haba ya posibilidad de
modificacin de los mismos.
Las caractersticas de los procesos de elaboracin de los NAPs en Alemania fueron
similares a los de Francia. Cuando se consult a las ONGS (no siempre se hizo) fue en una fase
muy avanzada del proceso de elaboracin y con unos plazos muy perentorios. Y tampoco el
Parlamento pudo conocer el documento antes de que fuera enviado a la Comisin en los aos
2001 y 2003. Slo en el 2005 se remiti el NAP al Bundestag antes de su envo a la UE y el
rgano representativo del pueblo alemn dedic a debatirlo en tiempo de 45 minutos.
La conclusin que KRGER extrae de estos casos es que el nivel de consulta fue
mnimo. Es difcil entender, pues, de dnde pueden nacer las satisfaccin de las ONGS de
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que habla ZEITLIN, al menos en estos dos pases, que no son estados cualesquiera, sino que
constituyen algo as como el ncleo duro y las naciones con ms influencia de la Unin.
B) El poder de los burcratas en los procesos OMC
Si en algo coinciden de forma unnime los tres autores que estamos examinando es en
el poder de los burcratas en los procesos OMC.
KRGER afirma que la representacin burocrtica fue la ms patente de todas (574)
en los procesos que ella estudi. ZEITLIN, por su parte, resumiendo la precepcin que se extrae
de los captulos del libro que l concluye seala que el OMC es visto como un proceso
restringido, opaco y tecnocrtico que involucra a altos funcionarios domsticos y de la UE en
una red poltica cerrada (7). DAWSON por su parte afirma que en los procesos OMC tanto la
gua para la elaboracin de los Planes Nacionales de Accin como la elaboracin misma de los
Planes se delegan en redes informales de funcionarios tanto nacionales como de la UE (406).
-As, aunque los objetivos, lneas maestras, indicadores, etc., de los procesos OMC son
aprobados por los gobiernos de los estados miembros en el Consejo, en realidad stos son
elaborados por comits no electos (el Comit de Empleo, el Comit de Proteccin Social y el
Comit de Poltica Econmica) integrados por funcionarios estatales y europeos (ZEITLIN, 7;
DAWSON, 406). Las reuniones de estos comits tienen lugar a puerta cerrada y sus decisiones
muy raramente son modificadas por el Consejo.
A nivel nacional, tambin la redaccin y coordinacin de los Planes de Accin estn
dominadas por la burocracia (ZEITLIN, 7; DAWSON, 406); algo que ya se desprenda del anlisis
de la participacin de los grupos sociales en la elaboracin de esos planes.
Como se seal al inicio de este trabajo, uno de los factores que contribuye a la
managerializacin del derecho es lo que DAWSON denomina informalizacin de las leyes. En
el caso de la UE, una de las causas de la informalizacin de las leyes (entendiendo por
leyes las normas aprobadas por el Consejo y el Parlamento) es la dificultad de llegar a un
acuerdo por parte de los estados miembros respecto de una determinada cuestin. La
utilizacin de una formula vaga es entonces un recurso que permite llegar formalmente a un
acuerdo aunque sea a costa de vaciarlo de contenido. Se trata de algo parecido a lo que Carl
Schmitt denominaba compromisos con frmula dilatoria en el caso de las constituciones:
cuando los partidos que forman parte del proceso constituyente no logran ponerse de acuerdo
en un precepto constitucional, elaboran una frmula vaga que pueda ser entendida como
dando razn a cada una de las posturas en conflicto. Ser, entonces, el legislador o el Tribunal
Constitucional quien en su momento dote de contenido el precepto constituyente (aun cuando
en realidad, no est legitimado para ello).
DAWSON pone como ejemplo de este tipo de clusulas la redaccin del segundo
objetivo comn del proceso OMC para la Inclusin y Proteccin Social. Segn la misma se
tratara de lograr la activa inclusin de todos tanto reconociendo la participacin en el
mercado de trabajo como luchando contra la pobreza y la exclusin social (405). Esta
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redaccin constituye un compromiso con frmula dilatoria en el lenguaje de Schmitt ya que
en este punto el conflicto en el seno de la UE se da precisamente entre los estados para los
que el nico remedio para la pobreza es el trabajo y aquellos que ven el problema de forma
ms compleja y multidimensional (406).
Dado que los indicadores, recomendaciones y dems deberan basarse en este
objetivo y dado que en la prctica estas guas son elaboradas por comits de funcionarios,
resulta que en realidad, quienes definen cul es el objetivo del OMC son esos mismos
funcionarios ya que la frmula aprobada por las instancias polticas est vaca de contenido.
Otro factor que fomenta la managerializacin del derecho es la despolitizacin de los
problemas para presentarlos de forma que parezca legtima su resolucin por funcionarios o
comits de expertos.
Un procedimiento para despolitizar (la apariencia de) un problema es presentarlo
como una cuestin de ajuste fino (DAWSON, 409), cuando en realidad se trata de un tema al
que subyacen conflictos de intereses muy profundos. Otro procedimiento es presentar temas
que son eminentemente polticos como si se tratase de cuestiones meramente tcnicas que
pudieran ser resueltas exclusivamente por expertos en el tema. ZEITLIN seala por su parte
que en ocasiones, los estados miembros presentan los Planes de Accin Nacional a la opinin
pblica como si fueran informes retrospectivos para la UE, cuando en realidad se trata de
documentos que contienen planes de accin para el futuro (ZEITLIN, 7). Esa es tambin una
forma de disfrazar el carcter poltico de estos documentos presentndolos como una mera
rendicin de cuentas que puede perfectamente ser elaborada por funcionarios.
La despolitizacin tiene como objetivo confirmar y expandir el poder de los expertos y
los burcratas de forma que cada vez ms cuestiones de carcter poltico pueden caer dentro
de su mbito de decisin.


La transparencia del OMC
Los autores consultados son unnimes al sealar la opacidad de los procesos de
discusin y toma de decisiones en los procesos OMC. Sandra KRGER, en relacin con el
proceso relativo a la inclusin social habla de un grado limitado de transparencia para decirlo
diplomticamente (KRGER, 2005: 576).
Las deliberaciones del Comit de Poltica Social (SPC), rgano clave en el proceso OMC
de Inclusin Social se realizan a puerta cerrada. No hay acceso pblico a sus actas ni a sus
rdenes del da. DAWSON seala que ni siquiera alguien como l, que hizo su tesis sobre el
tema, tuvo acceso a la informacin sobre las reuniones del SPC (DAWSON, 410). De otro
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rgano fundamental en el proceso como es el ISG ni siquiera se conoce pblicamente los
nombres de las personas que lo componen. (KRGER, 576).
Tampoco a nivel nacional es fcil acceder a ese tipo de informacin. En las pginas
WEB de los ministerios responsables del proceso de Inclusin Social en Francia o Alemania no
hay informacin sobre los procesos OMC. En Alemania, la informacin sobre las reuniones del
rgano consultivo competente, los rdenes del da o las actas tampoco estn disponibles, ni
siquiera pidindolas expresamente (KRGER, 576).
A esta opacidad de los procesos de toma de decisiones se suma la falta de cobertura
meditica de los procesos OMC. En todo un ao dos peridicos tan importantes como Le
Monde en Francia y el Sddeutsche Zeitung en Alemania no publicaron ni un solo artculo
sobre el OMC Integracin. El propio ZEITLIN reconoce que la cobertura meditica de los
procesos OMC es muy baja (ZEITLIN, 8). Todo ello hace que no haya habido debate pblico
sobre los procesos OMC, a pesar de la importancia que se les atribuye para hacer posible una
integracin social europea en el futuro.
El resultado de estos procesos a puerta cerrada dominados por burcratas y
tecncratas es que nadie resulta polticamente responsable por las decisiones que se adoptan
en el marco del OMC.
El Parlamento Europeo no tiene ningn poder de revisin o supervisin sobre las
decisiones que se adoptan en el marco del OMC. En un informe del ao 2003 ese rgano se
quejaba de estar siendo excluido de los procesos OMC (IDEMA, 2006: 119). Eso significa en la
prctica la ausencia de responsabilidad de quienes toman las decisiones respecto de los
supuestos representantes de los ciudadanos europeos. A nivel nacional, los parlamentos
tampoco juegan ningn papel relevante, pues, como hemos visto ms arriba, se les suele
informar del contenido de los NAPs despus de haberlos enviado a la Comisin.
En realidad, los nicos mecanismos de control sobre lo que se decide y sobre quienes
deciden parecen ser los procedimientos de peer review. Es decir que los funcionarios y
tecncratas slo son responsables respecto de otros funcionarios y tecncratas que, a la vez,
son responsables entre ellos. Eso lleva a que los procesos de supervisin por pares degeneren
fcilmente en un amigable compadreo de hoy por ti, maana por m (V. DAWSON 410). Con
ello la responsabilidad se diluye para quedarse prcticamente en nada.
Dos autores que estudiaron tambin los procesos OMC llegan a una conclusin que
podemos hacer nuestra: el OMC no es un mtodo adecuado para mejorar el nivel de
legitimidad de la UE (IDEMA y KELEMEN, 118). Al igual que los otros trabajos citados ms
arriba, estos autores consideran que los estudios empricos sobre el funcionamiento real de los
procesos OMC ponen de manifiesto graves deficiencias en lo que se refiere a participacin de
los afectados, transparencia de los procesos decisorios y responsabilidad de quienes adoptan
las decisiones. Ms que ver en el OMC una esperanza de democratizacin de la UE lo ven como
una amenaza que agravar el sustancial dficit democrtico de la Unin.
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IDEMA y KELEME no atribuyen, sin embargo, demasiada importancia a la falta de
legitimidad de los actuales procesos OMC porque los consideran experimentales, marginales e
inocuos. En eso Sandra KRGER sustenta una opinin radicalmente contrapuesta y ms
acertada a nuestro parecer. La autora alemana seala que las cuestiones que se debaten en los
procesos OMC son de suma importancia. Entre ellos est el problema crucial de cmo
distribuir las responsabilidades entre los individuos y el Estado en materias asistenciales. El
hecho de que los efectos de los OMC vayan a ser a largo plazo y vengan a afectar ms a la
cultura y socializacin de los funcionarios que a polticas concretos no disminuye segn
KRGER las exigencias de legitimidad sino que, por el contrario, las aumenta. (KRGER, 579)
La eficacia del OMC
IDEMA y KELEMEN no comparten el entusiasmo por las nuevas formas de
gobernanza en general ni por el Mtodo abierto de Coordinacin (OMC) en particular. Creen
que la importancia actual y las perspectivas de futuro del OMC han sido exageradas. Una
prueba de ello son los exiguos resultados que han obtenido los dos procesos OMC de ms
larga duracin (el relativo al empleo y el relativo a la integracin social). Cuestionan tambin
las perspectivas de desarrollo y ampliacin futuras del OMC, arrojando dudas sobre la
correccin de sus fundamentos tericos.
IDEMA y KELEMEN cuestionan la capacidad real de la Comisin para sealar con el
dedo y avergonzar a los Estados que no cumplan con los objetivos previstos en los procesos
OMC. Esto es as, entre otras razones, porque la Comisin necesita el apoyo de la mayora
cualificada del Consejo para aprobar sus informes negativos o sus recomendaciones. En
ocasiones la exigencia alcanza la necesidad de un apoyo unnime. Lo que implica el absurdo
presupuesto de que el estado incumplidor tendra que votar contra s mismo para que esa
sancin informal fuese aprobada.
Los autores sealan expresamente que los defensores del OMC tienen el ojo puesto en
el xito de los mtodos informales en el campo de la poltica exterior. Sin embargo, consideran
que algo que triunf en ese terreno no puede tener xito a largo plazo en el mbito de la
poltica social. Las razones son dos (IDEMA y KELEMEN, 114 y 115). Por un lado consideran que
los procesos de aprendizaje mutuo penetran slo de manera muy superficial en las estructuras
administrativas de los Estados. Mencionan el caso extremo de Holanda donde es una nica
persona la que se dedica (a tiempo completo) a elaborar el Plan de Accin Nacional en materia
de integracin social. Por otro, sealan, que a diferencia de otros campos, en el terreno de la
poltica social los gestores tienen muchas fuentes de informacin y aprendizaje distintos del
OMC (seminarios, publicaciones acadmicas, revistas y peridicos, ONGS, etc.) por lo que la
socializacin en el seno del OMC puede quedar diluida por la inferencia de esa multiplicidad
de fuentes y formas ajenas a l.
Asimismo, como seala Sandra KRGER, para que el objetivo del aprendizaje mutuo
pudiera alcanzarse, sera necesario transferir competencias de supervisin a la UE (que es,
precisamente, lo que se quiere evitar hacer). Adems, la posibilidad de desarrollar una poltica
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social en la UE ser muy limitada, por no decir inexistente, si sta queda subordinada, como en
la Estrategia de Lisboa a los objetivos del crecimiento econmico y la competitividad.
Por ltimo, la descripcin que la autora alemana hace de los procesos de peer review
en el mbito del OMC integracin parece caricaturesca a primera vista. Sin embargo est
basada en un estudio emprico riguroso que comprende entrevistas a los participantes en esos
procesos (KRGER, 2006: 11-12).
En un proceso de peer review se examina la poltica o aspectos de la misma de un
estado, el estado anfitrin. Ese parece ser un lmite importante, pues los representantes de los
otros estados no tienen ocasin (o tiempo) de exponer las soluciones que ellos dan a los
mismos problemas. El proceso se inicia con el envo de un documento informativo a los pases
participantes. Por cada pas toma parte un funcionario y un experto. Tambin estn presentes
funcionarios de la Comisin Europea.
Las discusiones parecen ser de carcter protocolario, con muchas sesiones plenarias
dedicadas a escuchar informes oficiales. La informacin que los participantes reciben les
resulta, en muchas ocasiones, insuficiente. Segn confiesan algunos, no llegaron a entender el
funcionamiento de la poltica que se someta a su consideracin. Por otro lado, la breve
duracin del encuentro (media jornada) no basta para realizar un trabajo en profundidad.
El resultado de las sesiones de peer review debera plasmarse en informes que
circulasen ampliamente. Sin embargo stos o no se realizan, o se hacen oralmente a los
compaeros de oficina, o no tienen la ms mnima difusin entre las instancias superiores.
Esto pone de manifiesto la ineficacia e incluso inutilidad de los procesos de peer review en el
mbito del OMC integracin. Un elemento absolutamente central en las teoras del
aprendizaje mutuo se revela como una mera formalidad intrascendente en la prctica.
Ante este panorama, hay quienes atribuyen el nfasis de la Comisin y otros rganos
de la UE en las nuevas formas de gobernanza a una operacin de imagen. La Unin Europea
tiene mala reputacin como legislador. Su normativa es vista como demasiado rgida,
compleja y onerosa (especialmente para las pequeas y medianas empresas). Por eso, ya
desde la poca de Delors se hicieron promesas de poner en marcha programas para mejorar la
calidad de la regulacin europea. Hablar de participacin de los afectados, de soft law, de
flexibilidad, como se hace en el caso del OMC formara parte de la misma estrategia de
propaganda. Pero, desde el punto de vista de los autores, iniciativas experimentales como el
OMC nunca pasarn de ser eso, un experimento relegado a reas perifricas de la actuacin de
la UE. Las nuevas formas de gobernanza segn IDEMA y KELEMEN nunca se extendern a las
zonas centrales de actuacin de la UE, donde se mantendrn (e intensificarn) las formas
legalistas y judiciales de gobernar (IDEMA y KELEMEN, 117-8)

OMC: Maniobra de distraccin o burocratizacin de la poltica social europea?
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A IDEMA y KELEMEN el OMC les parece, como se pone de manifiesto en el ttulo del
trabajo, una falsa pista (red herring) sobre lo que realmente est pasando en la UE: la Unin
no camina hacia nuevas formas de gobernanza ms flexibles y abiertas. De acuerdo con los
autores, lo que ocurre en la UE es que se estn intensificando las formas legalistas y judiciales
de gobernar. Todo lo contrario de lo que la exaltacin se experiencias como el OMC parece
sugerir.
Segn estos autores (p. 117), la falta de integracin social en la UE no se debe a las
diferencias entre los distintos tipos de estado asistencial existentes en Europa. El problema
fundamental es que hay una contraposicin entre quienes quieren una Europa Social fuerte y
quienes no desean ni or hablar de eso. P. ej. Alemania sera uno de los pases ms reacios a la
integracin en materia social. Este rechazo se manifiesta en la reticencia a la cuantificacin de
objetivos o logros a nivel europeo en este mbito. Los dirigentes alemanes no quieren que los
procesos OMC se conviertan en mecanismos de comparacin de resultados a nivel europeo. Y
alertan acerca del peligro de que a travs de los procesos OMC la Comisin asuma de manera
subrepticia competencias en materia de poltica social (KRGER, 2006: 4).
Es, pues, la oposicin frontal de algunos estados y partidos a una integracin europea
en el mbito social lo que ha impedido cualquier tipo de avance en este sentido. Los procesos
OMC pretenden desbloquear el proceso pero quiz sean aceptados por los detractores de la
Europa social porque los ven como procesos inocuos que carecen de trascendencia alguna.
En cualquier caso, que lo que prima en la UE es la preocupacin por la estabilidad
presupuestaria y no por la Europa social queda puesto de manifiesto por el hecho de que los
mecanismos de integracin en materia de fomento del empleo y polticas sociales que se han
puesto en marcha no son obligatorios y han resultado bastante poco eficaces. Sin embargo,
cuando pases como Grecia o Irlanda se han visto con problemas para hacer frente a los costes
crecientes de la deuda, se han arbitrado rpidamente instrumentos a nivel europeo para
intentar solventar el problema. Y estos mecanismos prevn unas polticas de ajuste que
carecen en absoluto de la ms mnima sensibilidad social.

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