RBPAE v.23, n.1, p. 53-69, jan./abr.

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Poltica(s) e Gesto da Educao Bsica:
revisitando conceitos simples
1
Policies and Management of Basic Education:
revisiting simple concepts
Poltica(s) y Gestin de la Educacin Bsica:
revisitando conceptos simples
SOFIA LERChE vIEIRA
Resumo: O artigo focaliza as articulaes entre teoria e prtica, enfatizando aspectos
como a poltica de educao, polticas educacionais, gesto pblica, gesto educacional,
gesto escolar, gesto democrtica e educao bsica. Como campos de concepo
e implementao da iniciativa pblica, polticas e gesto se concretizam nas diversas
esferas da ao estatal, incluindo a escola, como espao de reconstruo e reinveno
das polticas pblicas de educao. Tal entendimento particularmente relevante no
contexto da refexo sobre uma agenda de educao bsica de qualidade para todos.
Palavras-chave: Poltica educacional, gesto educacional, gesto escolar.
Abstract: The article brings into focus the relationship between theory and practice,
emphasizing issues such as the politics of education, educational policies, public man-
agement, educational management, school management, democratic management, and
basic education. As felds of endeavor of public interest, policies and management
come to light in the different government levels, including the school, where public
educational policies are reconstructed and re-invented. This understanding is particu-
larly relevant in a context where an agenda of quality education for all is discussed.
Keywords: Educational policies, educational management, school management.
Resumen: El artculo enfoca las articulaciones entre teora prctica, enfatizando
aspectos como la poltica de educacin, polticas educativas, gestin pblica, gestin
educativa, gestin escolar, gestin democrtica y educacin bsica. Como campos de
concepcin e implementacin de la iniciativa pblica, polticas y gestin se materia-
lizan en las diversas esferas de la accin estatal, incluyendo la escuela, como espacio
de reconstruccin y reinvencin de las polticas pblicas de educacin. Tal entendi-
miento es particularmente relevante en el contexto de la refexin sobre una agenda
de educacin bsica de calidad para todos.
Palabras clave: Polticas educativas, gestin educativa, gestin escolar.
1
Texto elaborado para apresentao na mesa-redonda: Polticas e Gesto da Educao
Bsica. Iv Seminrio Regional de Poltica e Administrao da Educao do Nordeste e
v Encontro Estadual de Poltica e Administrao da Educao do Rio Grande do Norte,
promovidos pela Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (ANPAE),
em Natal, RN, 09 de novembro de 2006.
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Ive been through experience
and experience is such a terrible teacher.
2
Richard Attenborough, Shadowlands
O tema objeto deste trabalho comporta vrias aproximaes. Dentre as
alternativas possveis, gostaria de explorar em maior detalhe algumas dimenses
conceituais e prticas em torno dos termos que compem o ttulo escolhido para
este dilogo entre os que pensam e fazem poltica(s), gesto e educao bsica.
Antes de prosseguir, creio ser importante mencionar que minha viso do objeto
de nossa conversa iluminada por uma prtica visceral, obtida atravs de trs anos
frente de uma secretaria estadual de educao. vendo o caminho percorrido a partir de
agora, penso ser possvel estabelecer uma analogia entre essa vivncia e uma refexo
de Marx (1983) em torno do mtodo da economia poltica. L como c, faz sentido
afrmar que na compreenso de uma determinada realidade se parte de uma viso
catica do todo e atravs da anlise se chega aos conceitos cada vez mais simples.
Nessa perspectiva, meu conhecimento prvio sobre o tema era distante e
terico, na acepo negativa do termo. De certo modo, confgurava-se como uma
viso catica do todo porque representava uma percepo genrica e desprovida do
componente da experincia. O movimento do abstrato ao concreto foi facilitado pelo
contato com a realidade nua e crua da(s) poltica(s) e da gesto da educao bsica.
De volta universidade, posso dizer que tal oportunidade me deu a conhecer
determinaes que se ocultam ao olhar um tanto estrangeiro de quem enxerga uma
paisagem a partir de longe. Essa trajetria me levou a formular uma nova sntese, que
no se alcana sem uma defnio dos conceitos mais simples. Assim, na perspectiva
de que se aprende tambm para ensinar, decidi compartilhar com os que hoje me
ouvem algo dos conceitos construdos a partir da anlise advinda desse percurso.
Comeo por lembrar que no estamos aqui discutindo um tema original.
Ao contrrio, mesmo que sob aparncias talvez distintas, pensadores do passado, a
exemplo de Ansio Teixeira, Durmeval Trigueiro e outros, se debruaram de forma
prdiga sobre a poltica e a gesto da educao. Naquele tempo, os termos eram ou-
tros. Em lugar de gesto, por exemplo, dizia-se administrao, palavra hoje quase
em desuso, embora entidades como a ANPAE ainda a mantenham viva, por fora at
de sua sigla ANPAE, cunhada pelos seus mestres fundadores em 1961 e que vem se
mantendo como marca fundadora de sua identidade associativa, embora a entidade
tenha evoludo de Associao Nacional de Professores de Administrao Escolar para
Associao Nacional de Profssionais de Administrao da Educao e, fnalmente,
para Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao. De qualquer
maneira, no seria surpreendente se, em uma de suas prximas Assemblias, fosse
2
Passei pela experincia e a experincia uma terrvel professora. Do flme Terra de Sombras,
de Richard Attenborough (traduo livre).
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sugerida e aprovada nova mudana de denominao, desta feita, para acolher o termo
gesto no lugar de administrao, buscando incorporar os ares de modernidade
que as novas palavras costumam trazer, ainda que, por vezes, sejam apenas rtulos
para coisas que desde sempre foram feitas no campo da atuao humana.
No descabido afrmar que, com algumas poucas e honrosas excees,
3
os
tericos do presente tm se contentado com a crtica (ideolgica) s polticas vigentes
ou ao estudo da gesto democrtica em suas diferentes dimenses. Um levantamento
entre os ttulos da bibliografa recente sobre poltica e gesto da educao permite
perceber esta tendncia na esfera da gesto democrtica (FERREIRA; AGUIAR, 2001;
BRASIL. MEC/INEP, 2000 e 2002; FORTUNA, 2000; BITTAR; OLIvEIRA, 2004;
BASTOS, 2005; LIMA, 2004; FERREIRA, 2003). Embora seja salutar a presena de tais
temas nas cogitaes dos educadores, por outro lado, oportuno reconhecer que um
amplo terreno permanece na penumbra e clama pela ateno dos estudiosos. Nesse
sentido, uma compreenso do problema requer identifcar algumas dessas zonas de
sombra e sobre elas deter a ateno.
Feitos esses esclarecimentos iniciais, examinaremos implicaes relativas
ao(s) termo(s) poltico(s), s questes da gesto, com detalhamento acerca de algu-
mas de suas dimenses, assim como sobre a educao bsica. Para fnalizar sero
acrescidos comentrios em torno da articulao entre esses temas e a funo social
da educao bsica.
POLTICA, POLTICAS
O ttulo desta mesa redonda destaca as polticas, que so uma dimenso da
poltica de educao. Nesse sentido, no existem polticas sem poltica. Esta, por
sua vez, uma manifestao da poltica social. Ou, para usar as palavras de Freitag,
a poltica educacional no seno um caso particular das polticas sociais (1987).
Sobre a diferena entre poltica e polticas de educao, oportuno retomar algo
do que dizem os tericos sobre o tema:
A Poltica Educacional (assim, em maisculas) uma, a Cincia Poltica em sua
aplicao ao caso concreto da educao, porm as polticas educacionais (agora no
plural e em minsculas) so mltiplas, diversas e alternativas. A Poltica Educacional ,
portanto, a refexo terica sobre as polticas educacionais () se h de considerar
a Poltica Educacional como uma aplicao da Cincia Poltica ao estudo do setor
3
Nessa perspectiva, cabe destacar algumas iniciativas voltadas para a formao de gestores
escolares: o PROGESTO (Programa de Capacitao a Distncia para Gestores Escolares),
do CONSED (Conselho Nacional de Secretrios de Educao); o Escola de Gestores, do
Ministrio da Educao e a Coleo Gesto Escolar, da Secretaria de Educao Bsica do
Estado do Cear. vale mencionar tambm as publicaes organizadas pelo Ncleo de Estudos
de Poltica e de Gesto da Educao da UFRGS.
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educacional e, por sua parte, as polticas educacionais como polticas pblicas que se
dirigem a resolver questes educacionais (PEDRO; PUIG, 1998. Grifos meus).
As defnies desses analistas situam a poltica educacional no plano da teoria
propriamente dita. verdade que se pode fazer tal assertiva. Muitos de ns, inclusi-
ve, lidamos com a poltica educacional enquanto um objeto de estudo e de ensino.
Suponho, porm, que no seria esta face da poltica que estava nas cogitaes dos
proponentes desta mesa, mas antes a dimenso de corpo de idias que fundamentam
expectativas e tendncias relativas ao na esfera pblica. Isto nos remete a questes
que se inscrevem no mbito da sociedade poltica, do Estado.
Num sentido mais prtico, quando nos referimos poltica educacional, estamos
tratando de idias e de aes. E, sobretudo, de aes governamentais, reconhecendo que a anlise
de poltica pblica , por defnio, estudar o governo em ao (SOUZA, 2003. Grifo meu).
As polticas educacionais, nessa perspectiva, expressam a multiplicidade e a diversidade da
poltica educacional em um dado momento histrico. Dizem respeito a reas especfcas de
interveno, da porque se fala em polticas de educao infantil, educao bsica, educao
superior, etc. Cada uma delas, por sua vez, pode se desdobrar em outras.
Isso signifca dizer que, a depender do ponto de vista de onde se examina
uma determinada esfera de interveno estatal, a relao entre o todo e as partes se
modifca, na proporo direta do que maior ou menor nos diferentes campos de
atividade. Assim que falamos da poltica de um governo, como tambm de suas
polticas, da poltica relativa a um nvel de ensino a educao bsica ou a educao
superior e de suas polticas. Tudo depende, portanto, do lugar de onde se observam
os diferentes fenmenos em foco, seja a partir de uma aproximao mais voltada
para a esfera macro ou micro do objeto a ser estudado.
Outro aspecto a observar que a(s) poltica(s) representa(m) o espao onde
se manifesta a politicidade inerente educao, na medida em que traduzem expec-
tativas de ruptura ou de continuidade. Nas palavras de Almandoz e vitar o registro
do poltico neste campo se expressa
na tenso entre mudana e conservao: uma sociedade transmite o seu legado
simblico e, ao mesmo tempo, reinstaura essa ordem quando elabora novas vises
sobre o passado e o futuro. No plano mais concreto dos sistemas educacionais que
o campo das instituies e dos poderes mediados por elas, as polticas contribuem
tanto a reproduzir uma ordem estabelecida, quanto a transform-la (op. cit.).
Aqui, oportuno sublinhar que no plano da poltica prtica, as caractersticas
de conservao ou mudana podem ou no se aplicar a perspectivas mais ou menos
progressistas. H polticas que se conservam sob a gide de diferentes ideologias.
Observemos, como ilustrao, a forma como muitas vezes os educadores se referem
s aes dos governos nacionais, opondo a(s) poltica(s) de governos mais direita
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ou esquerda do espectro poltico ideolgico. Se verdade que algumas oposies
podem ser feitas, nem s de diferenciao se alimentam as polticas, da porque ao
examin-las, necessrio tambm observar os elementos de continuidade.
Existem tendncias histricas que vo se confgurando e que independem
da vontade dos gestores de ocasio. Mais uma vez oportuno recorrer aos exemplos
para melhor esclarecer. Tomemos o caso da descentralizao, que tem na municipa-
lizao do ensino fundamental e em outros desdobramentos, como a autonomia da
escola, fortes determinantes. Esta tendncia, defendida por muitos nos anos oitenta,
foi aprofundada no governo FHC e teve continuidade no governo Lula. Assim, ao
nos aproximarmos de um tema complexo como a anlise da(s) poltica(s), preciso
especifcar de que poltica(s) est se tratando para que no pairem dvidas a respeito
dos elementos de ruptura ou de continuidade em jogo.
Outras dimenses da complexidade dos termos com os quais estamos tratan-
do nos impelem a prosseguir na busca de explicitao dos conceitos mais simples.
Um elemento a destacar nesta matria refere-se ao entendimento equivocado de que
a(s) poltica(s) se constitue(m) nica e exclusivamente como iniciativa(s) advinda(s)
do aparelho estatal. Como se a(s) poltica(s) estivesse(m) l e ns c. Como se no
passasse(m) pelo crivo de pessoas de carne e osso, como vocs e eu. Sabemos que
no assim que as coisas se passam. Que no h um fosso incomensurvel entre os
formuladores e os executores de polticas.
Enquanto processo(s) social(is), construdo(s) historicamente, a(s) poltica(s)
confgura(m)-se como um complexo contraditrio de condies histricas que
implicam um movimento de ida e volta entre as foras sociais em disputa (CURY,
2001). No por acaso j se disse que preciso capt-la(s) em sentido mais amplo,
como um processo mais que um produto, envolvendo negociao, contestao ou
mesmo luta entre diferentes grupos no envolvidos diretamente na elaborao ofcial
de legislao (OZGA, 2000).
verdade que muitas vezes se tende a tomar o Poder Pblico como nica
instncia de formulao de poltica. , contudo, na correlao de foras entre os
atores sociais das esferas do Estado a sociedade poltica e civil que se defnem
as formas de atuao prtica, as aes governamentais e, por conseguinte, se trava o
jogo das polticas sociais. Assim sendo, estas precisam ser compreendidas em sua
complexidade e mutao (vIEIRA; ALBUQUERQUE, 2002).
Nessa perspectiva oportuno enfatizar que implicita ou explicitamente a
poltica em educao, se pode encontrar a qualquer nvel, no apenas ao nvel do
Governo central (Ozga, op. cit. ). Assim, so objeto de interesse e de anlise da pol-
tica educacional as iniciativas do Poder Pblico, em suas diferentes instncias (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) e espaos (rgos centrais e intermedirios do
sistema e unidades escolares). Sua abrangncia ampla j que vm se constituindo
hoje em um terreno prdigo de iniciativas, quer no campo dos suportes materiais,
quer no campo de propostas institucionais, quer no setor propriamente pedaggico.
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Elas abrangem, pois, desde a sala de aula at os planos de educao de largo espectro
(CURY, op. cit.).
A escola nesta perspectiva no se reduz a um mero reverso das polticas,
mas antes se confgura como um espao de reconstruo e de inovao, oferecendo
elementos para a formulao de novas polticas:
Ao superar a crena de que o sentido das polticas reside unicamente no contedo
das propostas governamentais, a signifcao e as relaes de poder desvanecem-se
atravs de uma trama de numerosos dispositivos e interaes. Esta teia constitui
o terreno no qual se cruzam os caminhos da inovao, caracterizados como um
processo de construo social que abandona a polaridade essencialista entre
governo e escolas (ALMANDOZ; vITAR, 2006).
Sob esse ponto de vista, a anlise da(s) poltica(s) de educao requer uma
compreenso que no se contenta com o estudo das aes que emanam do Poder
Pblico em suas diferentes esferas (Unio, Estados, Municpios). Esta deve alcanar
a escola e seus agentes e, num movimento de ida e volta, procurar apreender como as
idias se materializam em aes, traduzindo-se, ou no, na gesto educacional e escolar.
E, j que tocamos no assunto, hora de buscar elementos para explicitar os conceitos
mais simples relativos gesto, matria sobre a qual h muito por explorar.
GESTO
As polticas que traduzem as intenes do Poder Pblico, ao serem transfor-
madas em prticas se materializam na gesto. A gesto pblica integrada por trs
dimenses: o valor pblico, as condies de implementao e as condies polticas.
4

O valor pblico, como a prpria expresso revela, d conta da intencionalidade das
polticas. Quando a Constituio afrma a educao como um direito de todos e
dever do Estado e da famlia (Art. 205), est professando um valor pblico que, para
ganhar materialidade, precisa se traduzir em polticas. Estas, uma vez concebidas, so
operacionalizadas atravs de aes que concretizam a gesto.
Tais consideraes permitem compreender porque a gesto democrtica
tende a ser um tema preferencial entre os estudiosos da educao. Justamente por
representar um valor defendido pela grande maioria dos que militam no campo da
educao pblica e que, por isso mesmo, tendem a manifestar interesse pelas dimen-
ses que expressam o valor pblico da(s) poltica(s) e da gesto.
As condies de implementao e as condies polticas, por serem territ-
rios por excelncia da prtica, costumam ser aspectos negligenciados pelos tericos.
4
O acesso a essa discusso me foi propiciado pelo programa Senior Executives in State and
Local Government, da Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, do
qual participei em julho de 2005.
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So eles, porm, que asseguram a sustentabilidade dos valores e a sua traduo em
polticas. Nenhuma gesto ser bem sucedida se passar ao largo dessas duas dimen-
ses. Por melhores e mais nobres que sejam as intenes de qualquer gestor ou
gestora, suas idias precisam ser viveis (condies de implementao) e aceitveis
(condies polticas).
O estoque de boas idias de baixo custo tende a ser limitado. Boa educa-
o requer elevados investimentos. A dimenso fnanceira, que um componente
fundamental da gesto, no mais das vezes, tende a ser ignorada na formulao de
promessas e planos. Por isso mesmo que um grande contingente de boas intenes
se desvanece na medida em que avana o cotidiano da gesto. Tome-se, por exemplo,
o Plano Nacional de Educao (PNE), que consumiu energia de um imenso contin-
gente de pessoas para, fnalmente, ser sancionado pelo Presidente da Repblica, em
janeiro de 2001. Uma apreciao ainda que superfcial do mesmo evidencia que boa
parte de suas intenes fcou no papel.
O fracasso do PNE no ocorreu porque os governantes sejam por prin-
cpio maus e, ao chegarem ao poder, se rendam s circunstncias. Esta uma
viso por demais ingnua das coisas. Em verdade, os planos de educao tendem
a pecar por dois problemas: de um lado, o excesso de propostas; de outro, a falta
de previso oramentria. Quando se quer resolver tudo, difcilmente se consegue.
Mais prudente defnir metas de curto, mdio e longo prazo e trabalhar ardua-
mente pelo sucesso daquelas que so prioritrias. Mesmo assim, bastante difcil
transformar em ao o estoque de propostas, porque a gesto tarefa complexa
e cheia de meandros.
Parte da difculdade da gesto diz respeito ao fato dela se situar na esfera das
coisas que tm que ser feitas. E o que tem que ser feito nem sempre agrada a todos.
No d votos; ao contrrio, fere interesses. Desestabiliza o que est posto. Por menores
que sejam as mudanas pretendidas, atingem pessoas. Corporaes. Mudar nunca
simples, o que pode ser detectado nas coisas mais elementares: desde a simples cor
de uma parede at a incluso ou retirada de uma disciplina. Isto para no falar de
vantagens corporativas. Gente assim. Resiste. Reage. Faz corpo mole. Abandona o
gestor na primeira medida antiptica vontade da maioria. E gesto se faz em intera-
o com o outro. Por isso mesmo, o trabalho de qualquer gestor ou gestora implica
sempre em conversar e dialogar muito. Do contrrio, as melhores idias tambm se
inviabilizam. Embora o dilogo seja um instrumento fundamental na obteno dos
consensos necessrios construo das condies polticas, h outros ingredientes
que alimentam este processo. A negociao outro componente importante desse
processo, porque gesto arena de interesses contraditrios e confituosos. Nesse
sentido, o gestor que no um lder em sua rea de atuao poder se deparar com
difculdades adicionais.
Ao mesmo tempo, existem coisas que precisam ser feitas e independem de
negociao. Desagradam, mas so necessrias. No apenas tiram o sono dos gestores,
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como podem lev-lo dos pncaros da popularidade aos pores da rejeio. Fazer bem
feito o que tem que ser feito costuma ser tarefa miudinha e impopular. A gesto,
portanto, requer humildade e aceitao. Administrar a escassez, gerir confitos, tomar
decises em situaes complexas. E nada disso aparece nos manuais. A formao de
gestores refexivos (vIEIRA, 2005) requer a preparao para atuar nessas zonas de
sombra da impopularidade.
Essas so apenas algumas consideraes relativas ao cho da gesto, sobre
o qual a literatura tende a silenciar. Trata-se de dimenso to importante quanto as
outras, melhor descritas e estudadas. Depois desse breve olhar em torno delas,
oportuno retomar aspectos mais tericos, elucidando o signifcado de termos que
fazem parte do vocabulrio comum sobre este campo da tarefa educativa. Para fns
da presente discusso, explorarei trs adjetivos que lhe agregam signifcado e valor:
a gesto educacional, a escolar e a democrtica.
5
Como sntese preliminar, pertinente adiantar algo sobre o tema. A gesto
educacional refere-se ao mbito dos sistemas educacionais; a gesto escolar diz respeito
aos estabelecimentos de ensino; a gesto democrtica, por sua vez, constitui-se num
eixo transversal, podendo estar presente, ou no, em uma ou outra esfera. Mas vale
a pena avanar um tanto mais nesse entendimento e partir dos instrumentos maiores
de defnio da poltica e da gesto da educao bsica: a Constituio Federal (CF) de
1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei n. 9394/96).
Gesto educacional
De acordo com a Constituio e a LDB, a gesto da educao nacional se
expressa atravs da organizao dos sistemas de ensino federal, estadual e municipal;
das incumbncias da Unio, dos Estados e dos Municpios; das diferentes formas de
articulao entre as instncias normativas, deliberativas e executivas do setor educa-
cional; e da oferta de educao escolar pelo setor pblico e privado.
No mbito do Poder Pblico, a educao tarefa compartilhada entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal (DF) e os Municpios, sendo organizada sob
a forma de regime de colaborao (CF, Art. 211 e LDB, Art. 8). As competncias
e atribuies dos diferentes entes federativos foram explicitadas atravs de Emenda
Constitucional (EC n. 14/96, Art. 3) e detalhadas pela LDB (Art. 9, 10, 11, 16,
17, 18 e 67). A educao bsica, que discutiremos em maior detalhe adiante, uma
atribuio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
5
Parte das consideraes aqui apresentadas sobre gesto educacional, gesto escolar e ges-
to democrtica foram anteriormente exploradas no artigo Educao e gesto: extraindo
signifcados da base legal, publicado originalmente no livro Novos paradigmas de gesto escolar,
da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear (2005) e, posteriormente, republicado
no livro Gesto escolar democrtica: concepes e vivncias, organizado pelas professoras Maria
Beatriz Luce e Isabel Letcia Pedroso de Medeiros (2006).
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Nesse contexto destaca-se o papel coordenador, articulador e redistributivo
da Unio em relao s demais unidades federadas (LDB, Art. 8), situando-se entre
suas diversas incumbncias, tambm a responsabilidade pela educao dos povos
indgenas, tarefa a ser repartida com os sistemas de ensino (LDB, Art. 78 e 79). A
lei parte do pressuposto que a diversidade nacional comporta uma organizao des-
centralizada, onde compete ao governo federal defnir e assegurar as grandes linhas
do projeto educacional do pas.
Se em tese assim se organiza a gesto educacional, na prtica esta atra-
vessada por aqueles elementos antes referidos: as condies de implementao, que
demandam disponibilidade fnanceira (capital e custeio), recursos humanos e outras
condies materiais e imateriais. A gesto educacional tambm depende de circuns-
tncias polticas e envolve constante negociao e confito. Uma arena propcia ao
entendimento dessa dimenso diz respeito ao encaminhamento de projetos, sejam
estes de autoria do Poder Executivo, ou no, e sua respectiva tramitao no mbito
do Poder Legislativo. A votao de leis de educao do presente e do passado, como a
LDB de 1961 e de 1996, so exemplos de como o Congresso pode obstruir ou facilitar
as expectativas de mudana (e de conservao) traduzidas em tais iniciativas.
6
As defnies advindas da Constituio e da LDB permitem situar o terreno da
gesto educacional como espao das aes dos governos, sejam eles federal, estaduais
e municipais. Diz respeito, portanto, aos seus diferentes rgos, assim como aos seus
integrantes, desde detentores de cargos mais elevados aos mais simples servidores.
Gesto escolar
A gesto escolar, como o prprio nome diz, refere-se esfera de abrangncia
dos estabelecimentos de ensino. A LDB de 1996 foi a primeira das leis de educao
a dispensar ateno particular gesto escolar, atribuindo um signifcativo nmero
de incumbncias s unidades de ensino.
7
Esta perspectiva assinala um momento
em que a escola passa a confgurar-se como um novo foco da poltica educacional
(vIEIRA; ALBUQUERQUE, op. cit.).
6
Dermeval Saviani tem discutido esses temas com profundidade em seus estudos. vale a
pena conferir, do autor: Poltica e educao no Brasil: o papel do Congresso Nacional na legislao do
ensino (1987) e A nova lei da educao: trajetria, limites e perspectivas (1997).
7
So as seguintes as incumbncias atribudas aos estabelecimentos de ensino em lei: elabo-
rar e executar sua proposta pedaggica; administrar seu pessoal e seus recursos materiais e
fnanceiros; assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; velar pelo
cumprimento do plano de trabalho de cada docente; prover meios para a recuperao de
alunos de menor rendimento; articular-se com as famlias e a comunidade, criando processos
de integrao da sociedade com a escola; informar os pais e responsveis sobre a freqncia
e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execuo de sua proposta pedaggica (LDB,
Art. 12, Incisos I a vII).
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Segundo a LDB, a elaborao e a execuo de uma proposta pedaggica
a primeira e principal das atribuies da escola, devendo sua gesto orientar-se
para tal fnalidade. Isto porque desta defnio dependem muitas outras. A proposta
pedaggica , com efeito, o norte da escola, defnindo caminhos e rumos que uma
determinada comunidade busca para si e para aqueles que se agregam em seu entorno.
No por acaso, os educadores tm tido especial interesse sobre a literatura acerca dessa
matria, expressando um desejo de traduzir em ao aquilo que dispe a legislao
educacional (vEIGA, 1998; RESENDE; vEIGA, 2001 e SOUSA; CORREA, 2002).
So tarefas especfcas da escola a gesto de seu pessoal, assim como de seus
recursos materiais e fnanceiros. Noutras palavras, cabe a ela gerir seu patrimnio
imaterial e material. O primeiro refere-se s pessoas, s idias e cultura produzida
em seu interior; o segundo diz respeito a prdios e instalaes, equipamentos, labo-
ratrios, livros, enfm, tudo aquilo que se traduz na parte fsica de uma instituio
escolar. Alm dessas atribuies, e acima de qualquer outra dimenso, est a incum-
bncia de zelar pelo que constitui a prpria razo de ser da escola o ensino e a
aprendizagem. Assim, tanto lhe cabe velar pelo cumprimento do plano de trabalho
de cada docente, como assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula esta-
belecidas, como prover meios para a recuperao de alunos de menor rendimento
(Inc. III, Iv e v). Esses trs dispositivos remetem ao corao das responsabilidades
de uma escola. Ao exercer com sucesso tais incumbncias, esta realiza a essncia de
sua proposta pedaggica.
O Art. 12 da LDB trata de outra importante dimenso da gesto escolar,
a relao com a comunidade. Assim, cabe escola articular-se com as famlias
e a comunidade, criando processos de integrao entre esta e a sociedade e, ao
mesmo tempo, informar os pais e responsveis sobre a freqncia e o rendimento
dos alunos, bem como sobre a execuo de sua proposta pedaggica (Inc. vI
e vII).
Outro aspecto a observar a autonomia escolar. O legislador claro no
sentido de afrmar a existncia de progressivos graus de autonomia pedaggica e
administrativa e de gesto fnanceira (LDB, Art. 15), a serem tambm defnidas pelos
sistemas de ensino. Aqui, o entendimento orienta-se no sentido de que a autonomia
de uma escola no algo espontneo, mas construdo a partir de sua identidade
e histria. Os graus de autonomia correspondem a diferentes formas de existir
da prpria instituio dizem respeito sua histria, a seu tamanho, ao seu corpo
docente, observncia das diretrizes estabelecidas pelo sistema de ensino, seu de-
sempenho e gesto de recursos.
A esse respeito vale apontar o carter relativo e interdependente da auto-
nomia que
no dispensa a relao entre escolas, sistemas de ensino e poderes, tampouco
a liberdade e a direo dada por apenas um segmento social (...) A autonomia
sempre de um coletivo, a comunidade escolar, e para ser legtima e legitimada
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depende de que este coletivo reconhea sua identidade em um todo mais amplo e
diverso, que por sua vez o reconhecer como parte de si. A autonomia, portanto,
se edifca na confuncia e negociao de vrias lgicas e interesses; acontece em
um campo de foras no qual se confrontam e equilibram diferentes poderes de
infuncia, internos e externos (MEDEIROS; LUCE, 2006).
Todas as defnies situadas na esfera de abrangncia da escola dizem res-
peito tambm gesto educacional, sobretudo quando se trata da esfera pblica. Isto
porque esta existe em funo daquela e no ao contrrio, como muitas vezes pode
se querer fazer parecer e, de fato, fazer. vejamos em maior detalhe a intercomple-
mentaridade entre uma e outra.
Gesto educacional versus gesto escolar
Como vimos, a gesto educacional refere-se a um amplo espectro de iniciativas
desenvolvidas pelas diferentes instncias de governo, seja em termos de responsabilidades
compartilhadas na oferta de ensino, ou de outras aes que desenvolvem em suas reas
especfcas de atuao. A gesto escolar, por sua vez, como a prpria expresso sugere, situa-
se no plano da escola e diz respeito a tarefas que esto sob sua esfera de abrangncia.
Nesse sentido, pode-se dizer que a poltica educacional est para a gesto
educacional como a proposta pedaggica est para a gesto escolar. Assim, lcito
afrmar que a gesto educacional situa-se na esfera macro, ao passo que a gesto
escolar localiza-se na esfera micro. Ambas articulam-se mutuamente, dado que a pri-
meira justifca-se a partir da segunda. Noutras palavras, a razo de existir da gesto
educacional a escola e o trabalho que nela se realiza. A gesto escolar, por sua vez,
orienta-se para assegurar aquilo que prprio de sua fnalidade promover o ensino
e a aprendizagem, viabilizando a educao como um direito de todos, conforme
determinam a Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases.
No mbito do sistema educacional h um signifcativo conjunto de atividades
prprias da gesto educacional, a exemplo de orientaes e defnies gerais que do
substncia s polticas educativas, assim como o planejamento, o acompanhamento
e a avaliao. Outras se inscrevem no campo da gesto escolar, de modo especfco
aquelas que envolvem a tarefa cotidiana de ensinar e aprender. Nesta esfera da gesto,
situam-se professores, alunos e outros membros da comunidade escolar funcio-
nrios que trabalham na escola, docentes que ocupam cargos diretivos, famlias e
integrantes da rea de abrangncia geogrfca onde se localiza a escola. Muitos dos que
atuam na gesto educacional so tambm educadores e fazem parte de organizaes
como secretarias de educao, rgos normativos do sistema ou outras instituies
integrantes do sistema educacional, nos diversos nveis do Poder Pblico.
Por vezes existem problemas de comunicao acerca das responsabilidades
de cada parte entre os integrantes da gesto educacional e os da gesto escolar.
verdade que muito pode, precisa e deve ser feito no sentido de aproximar essas duas
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esferas da gesto, mesmo porque sua fnalidade ltima tem um norte comum a
educao como um direito de todos, com o objetivo de promover o pleno desen-
volvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualifcao
para o trabalho, conforme defnem a Constituio (Art. 205) e a LDB (Art. 2).
Gesto democrtica
A gesto democrtica um dos temas mais discutidos entre os educadores,
representando importante desafo na operacionalizao das polticas de educao
e no cotidiano da escola. Tal como os temas tratados anteriormente a gesto
educacional e a gesto escolar sua base legal remonta Constituio de 1988 que
defne a gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei como um de seus
princpios (Art. 206, Inciso vI). No mesmo sentido tambm se expressa a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao, que detalha o caput do artigo da Constituio, que
utiliza os termos na forma desta Lei, acrescentando as palavras e da legislao
dos sistemas de ensino (Art. 3, Inciso vIII).
O detalhamento da gesto democrtica estabelecido em lei, atravs de dis-
positivo que defne os limites expresso deste valor pblico, determinando que
Os sistemas de ensino defniro as normas da gesto democrtica do ensino
pblico na educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os
seguintes princpios: I participao dos profssionais da educao na elaborao
do projeto pedaggico da escola; II participao das comunidades escolar e local
em conselhos escolares ou equivalentes (LDB, Art. 14).
Como se v, a LDB remete a regulamentao da gesto democrtica do
ensino pblico na educao bsica aos sistemas de ensino, oferecendo ampla au-
tonomia s unidades federadas para defnirem, em sintonia com suas especifcidades,
formas de operacionalizao de tal processo, o qual deve considerar o envolvimento
dos profssionais de educao e as comunidades escolar e local. Em ambos os casos,
a participao refere-se esfera da escola: a elaborao de seu projeto pedaggico e
a atuao em conselhos escolares ou equivalentes. Na perspectiva da LDB, portanto,
a gesto democrtica circunscreve-se a alguns aspectos da vida escolar, tal como se
viu nos dispositivos referidos e comentados.
Os anseios de gesto democrtica que tm se manifestado entre ns desde
o incio dos anos setenta e tomado forma a partir dos anos oitenta, porm, no se
esgotam na esfera escolar. Sobre o assunto oportuna a observao de que:
No discurso pedaggico, a gesto democrtica da educao est associada ao
estabelecimento de mecanismos institucionais e organizao de aes que
desencadeiem processos de participao social: na formulao de polticas
educacionais; na determinao de objetivos e fns da educao; no planejamento;
nas tomadas de deciso; na defnio sobre alocao de recursos e necessidades
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de investimentos; na execuo das deliberaes; nos momentos de avaliao
(MEDEIROS; LUCE, 2006).
As autoras observam que esses processos devem garantir e mobilizar os
atores envolvidos nesse campo, tanto no mbito dos sistemas quanto das unidades
de ensino, sejam escolas ou universidades. Bem se v que limitar a gesto democrtica
esfera escolar algo que pode estar posto na LDB, mas que est longe de alcanar
as expectativas dos educadores que, mais e mais, querem ser agentes da formulao
e da gesto da(s) poltica(s). A gesto democrtica da escola , portanto, apenas um
desses espaos de interveno que se articula a outros, no campo da poltica sindical,
partidria e em outras formas de exerccio da cidadania e da militncia.
Por certo essas consideraes no esgotam o to discutido tema da gesto demo-
crtica, mas como o mesmo tem sido bastante debatido entre os educadores, oportuno
prosseguir na explicitao do ltimo termo da presente refexo. Passemos, pois, ao exame
de mais um conceito mais simples: a educao bsica. Aqui, outra vez, indispensvel
recorrer Constituio e LDB para defnir seu contedo e esfera de abrangncia.
EDUCAO BSICA
A expresso educao bsica relativamente nova, remetendo-nos a algum
momento entre a dcada de oitenta e noventa, quando comearam a ser veiculadas
idias relativas educao para todos, de modo especfco a partir da Conferncia
Mundial de Educao para Todos, realizada em Jomtien, na Tailndia, em maro
de 1990. Naquela oportunidade, elaborou-se documento denominado Declarao
Mundial sobre Educao para Todos, que incluiu entre seus objetivos a expanso
do enfoque em educao (vIEIRA, 2000).
Nos termos da referida Declarao, a educao bsica a base para a apren-
dizagem e o desenvolvimento humano permanentes, sobre a qual os pases podem
construir, sistematicamente, nveis e tipos mais adiantados de educao e capacitao.
Seu espao por excelncia seria a escola fundamental por representar o principal
sistema de promoo da educao bsica fora da esfera familiar. Ao ser adotada
pelos formuladores de poltica educacional no Brasil a expresso reinterpretada.
O termo educao bsica no aparece na Constituio de 1988, mas inte-
ressante observar que abre caminho para que esta expresso venha a fgurar na LDB de
1996, uma vez que trata do ensino fundamental, do ensino mdio e do atendimento em
creche e pr-escola (CF, Art. 208, I, II e Iv). Antes da Carta de 1988, ainda convivamos
com a terminologia de ensino de 1 e 2 graus, advindas da reforma de 1971. Antes
disso, inmeras foram as nomenclaturas utilizadas para diferenciar os nveis de ensino
(expresso adotada pela ltima LDB), mas este assunto mais afeto aos estudiosos da
legislao e no cabe aqui aprofund-lo. Interessa-nos, sim, saber de que educao est
falando o legislador quando se refere educao bsica. Retomemos, pois, a LDB.
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Ao dispor sobre nveis e modalidades de educao e de ensino, a LDB defne
que a educao escolar se compe de dois nveis: a educao bsica, formada pela
educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio; e a educao superior (LDB,
Art. 21). O detalhamento da educao bsica feito em quinze artigos (Art. 22 a 36),
distribudos entre disposies gerais (Art. 22 a 28) e especfcas a educao infantil
(Art. 29 a 31), o ensino fundamental (Art. 32 a 34) e o ensino mdio (Art. 35 e 36).
A educao bsica uma atribuio compulsria dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios. A oferta do ensino fundamental responsabilidade com-
partilhada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sendo o ensino mdio
uma atribuio especfca dos Estados e do Distrito Federal e a educao infantil uma
atribuio dos Municpios. Em tese tal distribuio de responsabilidades parece simples,
mas na prtica, no . Isto ocorre em funo de vrios problemas, a comear pela
questo fnanceira. Como apenas o ensino fundamental possui recursos prprios, asse-
gurados em lei, sua oferta tem se constitudo em um terreno de disputa entre Estados
e Municpios. Ao mesmo tempo, a educao infantil e o ensino mdio, que no tm
fnanciamento assegurado vivem a mngua e sem perspectiva de sustentabilidade.
H expectativas de que, uma vez aprovado, o FUNDEB (Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica), ora em tramitao no Congresso,
venha trazer alvio para tais problemas. Mas importante observar que muitas das
questes relativas educao bsica independem de variveis fnanceiras. So aspec-
tos relativos funo social da escola e que pedem um olhar atento da poltica e da
gesto educacional e escolar. Temos uma escola que no responde aos imperativos
de qualidade de uma educao para todos.
Nas ltimas dcadas houve um extraordinrio movimento de incorporao de
segmentos que em perodos anteriores estavam fora da escola. O drama com o qual a
poltica e a gesto se defrontam hoje que muitos foram includos, mas poucos promo-
vidos. Esta uma situao que precisa ser ultrapassada para que a escola pblica, onde
estuda a maioria da populao brasileira, esteja a altura dos desafos do sculo XXI.
verdade que h mais dissenso do que consenso sobre o signifcado de
uma educao de qualidade para todos no milnio que se inicia. No h dvida que
esta deve ser ao mesmo tempo prtica, racional e emocional. Deve formar pessoas
que sejam capazes de compreender o mundo e criar seus projetos aproveitando as
oportunidades geradas pelo cenrio que se desenha nos primeiros anos deste sculo
(BRASLAvSKY, 2005).
Dentre os fatores que podem vir a contribuir para construir essa educao,
vale a pena referir aqueles destacados por Braslavsky: 1) o foco na relevncia pessoal
e social; 2) a convico, a estima e a auto-estima dos envolvidos; 3) a fora tica e
profssional dos mestres e professores; 4) a capacidade de conduo de diretores e
inspetores; 5) O trabalho em equipe dentro da escola e dos sistemas educacionais;
6) as alianas entre as escolas e os demais agentes educacionais; 7) o currculo em
todos os seus nveis; 8) a quantidade, a qualidade e a disponibilidade de materiais
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educativos; 9) a pluralidade e a qualidade das didticas; e 10) condies materiais e
incentivos socioeconmicos e culturais mnimos.
8
A realizao de um nmero signifcativo desses fatores no est condicionada a
recursos fnanceiros, mas, antes, promoo de mudanas necessrias e inadiveis na pr-
pria cultura escolar. A poltica e a gesto podem e devem contribuir nessa empreitada.
PARA FINALIZAR
Antes de dar por concluda esta conversa, necessrio acrescentar algo ao
que j foi dito sobre o tema proposto. vivemos em um tempo em que grande parte
dos problemas j foram diagnosticados e sobre os quais ainda estamos muito a dever
em termos de solues. Isto tem a ver com o fato de que nem sempre as idias dos
que pensam e fazem a poltica, a gesto da educao e da escola convergem.
O dilema dos que pensam a gesto de que se bastam com a teoria. No
sujam as mos com a prtica, ou com a rica totalidade de determinaes e de rela-
es numerosas. O dilema dos que fazem a gesto reside no extremo oposto. Se os
primeiros se contentam com a teoria, os segundos limitam-se prtica, problema
igualmente ardiloso, com implicaes distintas. Uma coisa conhecer pela teoria,
outra bastante distinta conhecer pela experincia. Na verdade, o melhor caminho,
como j se disse o melhor mtodo comear pelo real e pelo concreto, que so a
condio prvia e efetiva (MARX, op. cit.). Assim, preciso ir da prtica teoria e
desta quela tendo como norte a funo social da educao e da escola.
Por bvio que parea, importante insistir que as polticas e a gesto da
educao bsica necessitam encontrar seu foco na essncia da tarefa educativa bem
ensinar e bem aprender tudo fazendo para cumprir a funo social da escola com
sucesso. A persistncia do fracasso escolar entre tantas crianas e jovens em diversas
partes do mundo torna imperativo reafrmar a especifcidade da escola enquanto
espao para onde convergem estudantes e professores, confgurando-se como uma
comunidade de aprendizes. Sua razo de existir est intrinsecamente ligada tarefa
primordial de bem ensinar e aprender. Gesto escolar bem sucedida, portanto,
aquela voltada para a aprendizagem de todos os alunos.
Sendo a escola um espao prprio difuso do saber, todo o esforo nela
realizado deve convergir para a aprendizagem daqueles para quem foi criada sejam
crianas, desde a mais tenra idade, jovens ou adultos. Tantos so os problemas da
prtica, que a gesto corre o risco de desviar-se desta fnalidade aparentemente to
simples. De perder-se no emaranhado dos fos do novelo... E isto, bem se sabe, no
pode nem deve ocorrer. O sucesso de uma gesto escolar, em ltima instncia, s
se concretiza mediante o sucesso de todos os alunos. Da porque preciso manter
como norte a gesto para uma comunidade de aprendizes (vIEIRA, 2005), que
8
Para aprofundar essa refexo, conferir BRASLAvSKY, op. cit. p. 21-37.
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implica em uma vigilncia permanente e cuidadosa sobre os processos de produo
e difuso do saber na escola. Ao mesmo tempo, signifca incorporar ao sistema
escolar e escola uma cultura de avaliao que torne possvel fazer melhor uso dos
resultados do aparato de avaliao hoje existente no pas e nos estados. A gesto
por resultados no deve ser temida mas, antes, estimulada, para que seja possvel
diferenciar as necessidades no interior do sistema e sobre elas trabalhar.
Nessa perspectiva, cabem aos formuladores de poltica e aos gestores concentra-
rem esforos na tarefa de fazer chegar s escolas os instrumentos para operacionalizarem
o desafo do sucesso do ensino e da aprendizagem. Esta tarefa sem trgua est posta
para todos. A ela no podem se furtar a(s) poltica(s) e a gesto da educao bsica.
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SOFIA LERChE vIEIRA Professora Titular da Universidade Estadual
do Cear; Doutora em Filosofa e Histria da Educao pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP); pesquisadora do CNPq. E-mail:
sofalerche@yahoo.com.br
Recebido em novembro 2006.
Aprovado em maro 2007.