Revista mexicana de investigacin educativa

Consejo Mexicano de Investigacin Educativa A.C

comie@servidor.unam.mx
ISSN: 1405-6666
MXICO

2003
Myriam Feldfeber / Anala Ivanier
LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN ARGENTINA: EL PROCESO DE
TRANSFERENCIA DE LAS INSTITUCIONES DE FORMACIN DOCENTE
Revista mexicana de investigacin educativa, mayo-agosto, ao/vol. 8, nmero 018
Consejo Mexicano de Investigacin Educativa
Mxico, D.F., Mxico
pp. 421-445

Revista Mexicana de Investigacin Educativa

mayo-agosto 2003, vol. 8, nm. 18
Descentralizacin: quin ocupa los espacios educativos? Transformaciones de la oferta escolar
APORTE DE DISCUSIN TEMTICO
pp. 421-445

La descentralizacin educativa
en Argentina: el proceso de transferencia
de las instituciones de formacin docente1
MYRIAM FELDFEBER* Y ANALA IVANIER**

a descentralizacin educativa constituye uno de los pilares

sobre los cuales se ha asentado la retrica reformista de las
ltimas dcadas. Las propuestas de descentralizacin han
estado asociadas a polticas tanto democratizadoras en trminos de
redistribucin de poder y participacin social como neoliberales de
desregulacin, descentralizacin y privatizacin de los servicios sociales en el marco de los procesos de reforma del Estado.
Cuando analizamos los procesos de descentralizacin educativa, el
primer interrogante que surge es por qu el Estado nacional, que
histricamente control las escuelas regulando las conductas individuales e institucionales y manej la asignacin de recursos materiales
y econmicos, busca llevar a cabo una poltica de delegacin de poder
(Weiler, 1996). Ms especficamente, cabe preguntarnos si se busca
una delegacin del poder de decisin o si se trata de una poltica fiscal
tendiente a la reduccin del gasto pblico y de delegacin de responsabilidades del Estado por la garanta del derecho a la educacin.
La transformacin educativa puesta en prctica en Argentina durante
la ltima dcada se inici con el proceso de transferencia de las
instituciones de nivel medio y superior no universitario que dependan

* Profesora de Poltica educacional y de Sociologa de la educacin, Facultad de Filosofa

y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Instituto de Investigaciones en Ciencias de
la Educacin, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires, Pun 480
(1406), Ciudad de Buenos Aires, Repblica Argentina. CE: mfeldfeber@hotmail.com
** Maestranda. Teachers College, Columbia University.
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FELDFEBER M E IVANIER A

del gobierno nacional. Si bien desde el discurso se propuso una

descentralizacin educativa, se trat bsicamente de una poltica de
transferencia impulsada por objetivos fiscales dentro de la reforma del
Estado, que traslad responsabilidades en un contexto de reorientacin
de las polticas sociales.
Este trabajo analiza las caractersticas de la poltica de descentralizacin puesta en marcha en Argentina durante la dcada de los noventa,
centrando la atencin en la transferencia de las instituciones de
formacin docente dependientes del Estado a los estados provinciales.
Nos preguntamos cules han sido los objetivos buscados mediante
esta poltica, cules han sido las racionalidades en discusin a lo largo
del proceso de transferencia y cmo ste ha afectado la cotidianeidad
de las instituciones desde la perspectiva de los docentes involucrados.
Tambin nos preguntamos cules han sido las consecuencias de su
operacin, en especial en trminos de segmentacin del sistema
educativo.
Para ello analizamos la transferencia en el contexto de la poltica de
reforma del Estado, las tensiones que se generaron en torno al proceso
de transferencia de las instituciones de formacin docente y la
perspectiva de los docentes transferidos en el caso de dos jurisdicciones: la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires.2
Ambas jurisdicciones han procesado de modo diferente la transformacin educativa encarada en la ltima dcada. Mientras que la
Provincia de Buenos Aires puso en marcha aceleradamente la nueva
estructura prevista en la Ley Federal de Educacin nivel inicial,
educacin general bsica, polimodal y superior la Ciudad de Buenos
Aires contina con la vieja estructura de nivel inicial, primario, medio
y superior.
Reforma del Estado y descentralizacin educativa
En tanto la descentralizacin como poltica slo cobra sentido en
funcin de los objetivos que se propone y el contexto en el cual se lleva
a cabo, el anlisis del proceso de reforma del Estado ocupa un lugar
destacado.
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Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

En los ltimos aos, a partir de la reforma del Estado llevado a cabo

en la ltima dcada, el papel de ste en materia educativa ha sufrido
profundas transformaciones. Este proceso en Argentina, inspirado en
principios neoliberales, tuvo dos etapas claramente diferenciadas,
ambas en el marco de la presidencia de Menem (Garca Delgado,
1996). La primera fue encarada a comienzos de los noventa, apuntalada por las leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado;
se trat de un cambio estructural (conocido como Plan de Convertibilidad) que, frente a la situacin hiperinflacionaria, estableci la
fijacin del tipo de cambio, la privatizacin de las principales empresas
pblicas, la desregulacin y la apertura de la economa bajo el
paradigma del Estado mnimo. La segunda, si bien guarda continuidad con el Plan de Convertibilidad, se orient a extender el ajuste al
conjunto de las provincias y llevar a cabo una profunda reforma
laboral. Las propuesta de esta ltima incluyeron las discusiones sobre
la flexibilizacin de las relaciones laborales de los docentes y la
derogacin de los estatutos.
La idea inicial fue hacer ms eficiente el gasto, garantizar la apertura
de la economa, reducir el papel del Estado como productor, generar
condiciones para el ingreso de capitales y transferir la ejecucin de las
polticas sociales a las provincias, reduciendo as notablemente la
administracin central.
Como resultado de este proceso, no slo comenz a cambiar el
aparato pblico, sus agencias, instituciones, administracin y polticas,
sino tambin su articulacin con los actores y los valores culturales
dominantes en la sociedad (Garca Delgado, 1996). Las transformaciones en todos los mbitos se caracterizaron por su rapidez y
radicalidad, y la consecuencia fue el desempleo estructural y
la aceleracin de un proceso de polarizacin creciente en la distribucin del ingreso as como crecimiento de la pobreza y la marginacin
social.
La educacin constituy uno de los campos donde la racionalidad
tecnocrtica orient el proceso de reforma, que incluy la transferencia de servicios educativos nacionales a las respectivas jurisdicciones.
Revista Mexicana de Investigacin Educativa

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FELDFEBER M E IVANIER A

La reconstruccin histrica de las polticas educativas en Argentina

nos permite dar cuenta de cmo se produjo el pasaje de un sistema
educativo creado desde el Estado organizado en forma unificada y
centralizado bajo pautas homogneas de funcionamiento en el mbito
pblico hacia uno diversificado, segmentado y formalmente descentralizado, pero bajo nuevas formas de regulacin y control por
parte del Estado (Feldfeber, 1999).
Hasta mediados de siglo XX el gobierno nacional tuvo un papel
hegemnico. Ejerci su papel protagnico mediante la creacin de
escuelas, la prestacin del servicio educativo, el financiamiento y el
apoyo tcnico. La ncin manejaba la mayor cantidad de escuelas,
contaba con recursos e infraestructura y se reservaba el control de los
ttulos (Paviglianiti, 1991).
A mediados de siglo comenzaron a desarrollarse dos procesos que
redefinen el papel del Estado: el sector privado fue adquiriendo cada
vez mayor autonoma hecho que se legitima e impulsa a travs de
la legislacin y las escuelas nacionales se transfirieron a las provincias. Este ltimo es impulsado desde el Estado a partir de 1956,
ubicndose en 1960 el primer periodo de transferencia durante la
presidencia de Frondizi (1958-1962).
El segundo periodo se ubica entre 1968 y 1970 durante el gobierno
de facto de Ongana (1966-1970) cuando se transfirieron 680
escuelas a las provincias de Buenos Aires, La Rioja y Ro Negro.
Durante la ltima dictadura militar (1976-1983) se traspasaron 6 779
establecimientos primarios nacionales a las provincias sin el
financiamiento correspondiente. El objetivo real fue la reduccin
del dficit fiscal, aun cuando formalmente la transferencia se fundament en el artculo 5 de la Constitucin nacional que otorga a las
provincias la responsabilidad de garantizar la educacin primaria
(Bravo, 1994).
La transferencia llevada a cabo en 1978 no puede ser analizada como
un proceso de descentralizacin educativa en trminos de reparto de
poder. Por el contrario, el gobierno militar concentr la direccionalidad
del sistema a travs del despliegue de una poltica de represin y
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Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

control ideolgico sobre las escuelas, los docentes, los alumnos, las
prcticas cotidianas, los contenidos y los libros de texto.
En un primer momento, la poltica de transferencia trajo como
consecuencia el cierre de establecimientos educativos en diversas
provincias que carecan de los recursos para afrontar los gastos.
Posteriormente, al no establecerse mecanismos de coordinacin ni
tener el Consejo Federal de Educacin3 un papel decisivo en tal
sentido, se verific una gran anarqua, fundamentalmente en el plano
del currculum y las condiciones laborales de los docentes. Una de las
consecuencias ms significativas de la transferencia ha sido la aceleracin del proceso de segmentacin interna del sistema educativo
nacional (Braslavsky, 1983).4
El proceso de transferencia culmin durante la primera presidencia de
Carlos Menem, cuando se sancion, en 1991, la Ley de Transferencia
de Establecimientos de Nivel Medio y Superior No Universitario
(nm. 24 049). A su vez, la transformacin encarada en forma
compulsiva por el gobierno nacional a partir de la sancin de las Ley
Federal de Educacin en 1993 incluy dispositivos de recentralizacin
del poder en manos del mismo gobierno en el contexto de un sistema
educativo formalmente descentralizado.
Una vez transferidos los institutos de formacin docente el Ministerio
de Educacin de la nacin asumi un papel central a travs de su
influencia en la agenda de discusin y los acuerdos del Consejo Federal
de Cultura y Educacin; en el diseo de los Contenidos Bsicos
Comunes para la formacin y de los programas de la Red Federal de
Formacin Docente Continua, as como en el establecimiento del
Sistema Nacional de Acreditacin de los institutos y de sus carreras.
Los mecanismos de evaluacin y acreditacin funcionaron como
forma de recuperar el poder que el Estado Nacional deleg supuestamente a travs de la poltica de descentralizacin (Weiler, 1996).
Las polticas de formacin docente direccionadas desde las instancias centrales de gobierno y sus equipos tcnicos, se articularon en
torno a los imperativos de la profesionalizacin y autonoma de los
docentes.
Revista Mexicana de Investigacin Educativa

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FELDFEBER M E IVANIER A

La transferencia de los servicios educativos:

una imposicin/iniciativa del Poder Ejecutivo nacional
Analizar quin inici el proceso de descentralizacin resulta relevante
a la hora de reconstruir la lgica que orient esta poltica. Tal como lo
seala Boisier (1991), cuando es el Estado quien la promueve, el
proceso puede caer en un vaco formalista y transformarse en un
mecanismo no democrtico, en especial cuando no se analizan los
contextos especficos ni las caractersticas particulares de los actores
sociales involucrados. De este modo se asiste a la contradiccin de
definir centralizadamente un proceso de descentralizacin (Filmus,
1997).
El hecho de que la descentralizacin se haba puesto de moda y que
estaba siendo impulsada por los organismos internacionales que
financiaron la reforma, sumado a la ausencia de un serio diagnstico
de los problemas especficos de la realidad argentina, llevaron a la
incorporacin acrtica de la experiencia internacional (Bada et al.,
1992). Las cartas de intencin y los acuerdos firmados con el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional incluyeron la poltica de
transferencia de las escuelas como requisito en la negociacin de la
deuda externa argentina (Bravo, 1994).
Desde 1989 el gobierno nacional impuls la poltica de transferencia
y acord con las provincias y la Ciudad de Buenos Aires poner en
marcha una estrategia gradual y concertada (Senen Gonzlez y
Kisilevsky, 1993). Sin embargo, el traspaso no se realiz respetando los
criterios establecidos.
El Ministro de Economa, principal interesado en concretar el traspaso de las escuelas, incluy la transferencia dentro de dos artculos del
proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 1992.5 Ante su firme
decisin, la mayora de los ministros de Educacin de las provincias
demandaron la sancin de una ley especfica para regular el traspaso,
hecho que se acord en una reunin extraordinaria del Consejo
Federal de Cultura y Educacin. Finalmente la Ley 24 049 fue
sancionada tras una apresurada, aunque no menos ardua, negociacin
entre la nacin y las provincias(Toranzos, 1995).
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Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

El anlisis del debate parlamentario de la Ley de Transferencia pone

en evidencia que la transferencia de las instituciones de formacin
docente estuvo ausente en l. Durante el tratamiento del proyecto no
se incluyeron fundamentos sobre la conveniencia de transferir las
instituciones de formacin docente a las jurisdicciones o, por el
contrario, preservar un espacio de formacin en el mbito nacional.
La Ley de Transferencia de servicios educativos nacionales nm.
24 049 se sancion el 6 de diciembre de 1991. El artculo 1 de la Ley
facult al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a las provincias y a la
municipalidad de Buenos Aires, los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educacin de la
Nacin, y por el Consejo Nacional de Educacin Tcnica. Tambin
transfiri las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Este artculo exceptuaba a las escuelas normales e
institutos superiores, tanto pblicos como privados, establecindose
que quedaba a criterio del Poder Ejecutivo Nacional la oportunidad de
transferir estos servicios en forma total o parcial, previa garanta de
financiamiento. Sin embargo, el traspaso de estas instituciones, que
incluan las de formacin docente, se realiz sin un diagnstico previo
de la situacin existente.
El artculo 2 de la Ley estableci que los requisitos especficos de las
transferencias se acordaran mediante convenios entre el Ejecutivo
Nacional y cada una de las jurisdicciones. stos se firmaron entre 1992
y 1994, en funcin de las negociaciones que cada una pudo entablar
con el gobierno de la nacin.
El captulo referido al financiamiento estableci que, a partir del 1 de
enero de 1992, y hasta tanto se modificara la Ley de Coparticipacin
Federal de Impuestos, la Secretara de Hacienda de la nacin retendra
de la participacin correspondiente a las provincias en el Rgimen de
la citada Ley, previamente a la distribucin secundaria, un importe
equivalente al monto total, con destino al financiamiento de los
servicios educativos transferidos.
La transferencia gener reclamos de las provincias por la garanta de
los recursos y movilizacin de los docentes, quienes demandaron la
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FELDFEBER M E IVANIER A

equiparacin de los salarios nacionales con los de cada jurisdiccin a

fin de evitar desigualdades laborales, lo que se formaliz mediante el
decreto 964/92.
En lo que respecta a las leyes de titularizacin de personal docente, en
1991 se sancion una ley que apuntaba a otorgar estabilidad a un gran
nmero de profesores nacionales que estaban a punto de ser transferidos a las provincias, ya que an no se haba concretado el traspaso.
Este instrumento legal benefici a muchos docentes y puede considerarse como parte de una negociacin encubierta, en la que participaron grupos que defendan sus intereses profesionales particulares
(Toranzos, 1995). El panorama se complet en 1993, con la sancin
de la Ley de titularizacin de directivos y supervisores.
Diversos trabajos ponen en evidencia que el proceso de transferencia
constituy bsicamente un desplazamiento de responsabilidades financieras y administrativas desde el nivel nacional a las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires. Implic una mayor carga presupuestaria para
las administraciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires (y un
alivio fiscal para el nivel nacional), pero no hay evidencias de que haya
implicado cambios sustantivos en la calidad del servicio educativo
(Bravo, 1994; Kisilevsky, 1998; Echart, 1999; Repetto, 2001). Tampoco se parti de un serio diagnstico de las administraciones locales en
trminos de capacidades instaladas para absorber las escuelas ni se
planificaron gradualmente estrategias diversificadas segn la situacin
de partida (Kisilevsky, 1998:95).
La heterogeneidad de las jurisdicciones en trminos de sus capacidades financieras y tcnicas, de su situacin socioeconmica, de su
tradicin poltica y de los niveles de escolarizacin de la poblacin,
sumada a los diferentes modos y ritmos de operacin de la Ley Federal
de Educacin, generaron una agudizacin de las tendencias a la
segmentacin del sistema educativo argentino.
Mientras que la retrica oficial privilegi el consenso como forma de
direccionar la poltica de reforma y la centralidad del Consejo Federal
de Cultura y Educacin como mbito de discusin; las medidas
adoptadas y el manejo de los recursos tcnicos y financieros por parte
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Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

del Ministerio Nacional dej poco margen para la construccin de un

proceso de descentralizacin efectiva del poder.
La transferencia de los institutos de formacin docente
A partir de la sancin de la Ley de transferencia se inici un periodo
de transicin para el traspaso de los servicios de jurisdiccin nacional
a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires. Este lapso se caracteriz
por la presencia de opiniones contrapuestas de los distintos actores
involucrados acerca de la transferencia en general y sobre el modo y
los tiempos para efectivizar el traspaso en particular.
En un primer momento, el Ministerio pretenda transferir en forma
sucesiva las escuelas de nivel medio y tcnico y las de gestin privada,
ya que no quera desprenderse de los institutos terciarios dedicados a
la formacin docente. En un segundo momento emergieron dos
factores convergentes que se reforzaron mutuamente: las protestas
generalizadas de las escuelas normales que defendieron la unidad
pedaggica y los reclamos de algunas autoridades provinciales, solicitando la conduccin de la totalidad del sistema educativo. El resultado
fue que la nacin cambi su posicin inicial y tambin transfiri la
formacin docente (Toranzos, 1995; Kisilevsky, 1998).
Las escuelas nacionales normales sostuvieron, a lo largo del proceso
de transferencia, la necesidad de mantener la unidad pedaggica de los
diferentes niveles que componen la institucin, por ende se opusieron
a que la transferencia se hiciera efectiva en forma desmembrada por
niveles. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires surgi un movimiento
que uni a las escuelas normales de la capital conocido como
internormales, en oposicin al proceso de transferencia ya que
consideraban que la formacin docente tena que ser nacional.
Cuando el traspaso era ya un hecho consumado, este movimiento
defendi la posicin de que las instituciones mantuvieran su tradicin
y su organizacin institucional.
El 6 de junio de 1992 el presidente Menem anunci la sancin de los
decretos de equiparacin salarial progresiva. Los fondos provendran
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de los recursos coparticipables de cada provincia. Para completar la

ofensiva, nuevamente en forma unilateral, la nacin decidi adelantar
la transferencia de las escuelas normales a las jurisdicciones. La
reaccin de los ministros provinciales fue salvaguardar los derechos de
las jurisdicciones, aceptando los establecimientos slo cuando estuvieran acompaados del financiamiento genuino (Toranzos, 1995:13).
El 26 de junio de 1992 el Consejo Federal de Cultura y Educacin, en
la XII Asamblea Extraordinaria, resolvi que la transferencia de las
escuelas normales deba realizarse manteniendo la unidad de conduccin, de organizacin y pedaggica de estos establecimientos, as
como su integridad institucional. Los convenios a suscribirse con las
distintas jurisdicciones deban respetar las particularidades de cada
una, garantizando la financiacin de los nuevos servicios que se
transfirieran, y que no afectaran los fondos de coparticipacin de las
provincias. Las normales permaneceran en jurisdiccin nacional
hasta tanto se suscribieran los respectivos convenios. Esta declaracin
se aprob por mayora, con la expresa disidencia de la nacin en lo
referido al tema del financiamiento.
El periodo de transicin por el que atravesaron los profesores de las
escuelas normales estuvo plagado de conflictos vinculados con los
problemas salariales, los vacos legales y los organismos responsables
de la supervisin pedaggica y administrativa.
En el caso de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los
profesores de las escuelas normales mantuvieron una doble dependencia, hecho que gener gran desconcierto, incertidumbre y malestar. A esto se sum el problema de la equiparacin salarial, ya que los
sueldos de los profesores dependientes de la nacin haban quedado
muy rezagados y presentaban diferencias notorias con respecto a
algunas provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
Segn palabras del Secretario del Sindicato Unificado de Trabajadores
de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires bajo la consigna Un
Ministerio sin docentes y sin escuelas, la Nacin se limit desde la
transferencia en 1992, a ser un fro espectador de los conflictos en las
provincias.
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Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

La transferencia: un eslabn dentro de la transformacin

educativa
El impacto de la transferencia de las instituciones de formacin docente
no puede evaluarse al margen del proceso de transformacin educativa
llevado a cabo durante las gestiones del presidente Menem (19891999).
Durante el traspaso de estas instituciones de la nacin a las provincias
y a la Ciudad de Buenos Aires se sancion la Ley Federal de Educacin
(1993), que estableci las funciones del Ministerio de Educacin, modific la estructura acadmica del sistema educativo y estableci un
Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad y la creacin de una Red
Federal de Formacin Docente Continua.
En 1995 se sancion la Ley de Educacin Superior, que es la primera
que regula al conjunto de instituciones de formacin superior, sean
universitarias o no. Es decir que se incluyeron las instituciones
terciarias de formacin docente en el nivel superior de enseanza que,
histricamente, haban constituido un circuito paralelo de menor
prestigio y estatus social frente al circuito universitario. Sin embargo
la Ley estuvo dirigida fundamentalmente a regular el sistema universitario.
Estas dos leyes se aprobaron sin el consenso de gran parte de la
comunidad educativa y de los sindicatos docentes que se opusieron en
forma global a toda la reforma educativa puesta en marcha por el
gobierno del presidente Menem. Esta reforma fue presentada, desde
la lgica del pensamiento nico, como la nica alternativa posible
frente a la crisis del sistema educativo. Mientras el discurso oficial
privilegiaba la construccin de consensos como forma de hacer
poltica, el Ministerio de Educacin de la nacin orientaba los tiempos
y los modos de ejecutar de la transformacin a travs del manejo de
los recursos tcnicos y financieros. Fue la racionalidad tecnocrtica
de los polticos y de los expertos ministeriales la que se impuso a la
pedaggica.
Los docentes entrevistados dan cuenta de la ausencia de consenso y
discusin: sera bueno que hubiera existido alguna instancia de
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FELDFEBER M E IVANIER A

debate, como por ejemplo si los docentes estaban de acuerdo con el

cambio o con la propuesta.
De este modo no pudo establecerse un proceso de participacin
basado en una confianza mutua. La falta de participacin de los
docentes en la definicin de las polticas contribuy a perfilar el
carcter impuesto e inconsulto de la reforma: fue impuesta, no
consultada a los docentes. La capacitacin en todos los niveles es
posterior.
En un contexto de desconfianza e incertidumbre se transfirieron las
instituciones y se puso en marcha el funcionamiento de la Red Federal
de Formacin Docente Continua y el Sistema de Acreditacin.
La operacin de la nueva estructura y de los Contenidos Bsicos
Comunes (CBC), a partir de la Ley Federal de Educacin, asumi
caractersticas y ritmos muy diferentes en cada jurisdiccin. Mientras
algunas avanzaron en forma masiva (educacin general bsica de 9
aos y polimodal de 3), otras continuaron con la vieja estructura de
escuela primaria de 7 aos y media o secundaria de 5. A su vez, quienes
pusieron en marcha la EGB lo hicieron de diverso modo, teniendo en
cuenta dnde se localizaron los distintos ciclos de esta modalidad, qu
ritmo de operacin se adopt (gradual, masiva, experiencias piloto),
etctera.
De acuerdo con la estructura del sistema educativo y contenidos
nuevos, en el Consejo Federal de Cultura y Educacin se acordaron los
nuevos planes de estudio para la formacin docente continua. Las
jurisdicciones que adoptaron la nueva estructura modificaron sus
carreras en funcin de los acuerdos del Consejo; el resto continu con
la formacin docente para maestros de nivel primario y secundario.
No obstante, algunas de estas jurisdicciones reformaron sus planes de
estudio vigentes desde la dcada de los setenta con el objeto de superar
los viejos problemas detectados en la formacin.
En consecuencia, la modificacin de la estructura acadmica contribuy a fragmentar el sistema educativo en general y la formacin
docente en particular. Hoy conviven instituciones que otorgan ttulos
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Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

para docentes de EGB y Polimodal con otras que continan otorgando

los ttulos de profesor de enseanza primaria y secundaria. La capacitacin docente, a travs de la Red Federal de Formacin Docente
Continua, se organiz en funcin de la nueva estructura acadmica
aun cuando no todas las jurisdicciones la haban puesto en prctica.
Despus de la transferencia de las instituciones de formacin docente,
y como consecuencia de la operacin del Sistema de Acreditacin,
stas comenzaron la reorganizacin. Este proceso fue justificado por
el Ministerio en los siguientes trminos:
[] en muchos casos, la distribucin de las instituciones en el
mbito provincial da cuenta de la superposicin de ofertas acadmicas dentro de una misma zona. En ese sentido, fue necesario
emprender acciones de redistribucin de esa oferta sobre la base de
estudios socio-econmicos regionales realizados especialmente para
determinar el nuevo mapa de la formacin docente requerida.6

En muchas de las provincias convivan instituciones nacionales y

provinciales de formacin docente. Su creacin no siempre respondi
a una planificacin de la oferta concertada entre la nacin y las
provincias. En algunas regiones, frente a la superposicin de la oferta
se dieron situaciones de competencia por la matrcula, mientras que en
otras regiones eran necesarios ms servicios. En la Provincia de
Buenos Aires, de acuerdo con el anlisis de una representante sindical,
la historia de rivalidad entre los institutos nacionales y provinciales
gener:
[] un terreno bastante apto para el tipo de polticas que se
pretendieron introducir; sobre todo con el mensaje que llevaban
esas polticas. Desde el comienzo el mensaje era claro, la supervivencia del ms apto. Y en Superior esto cala muy profundo porque
todos se entendan como muy aptos.

Como consecuencia del reordenamiento del sistema formador y del

Sistema de Acreditacin, en algunas jurisdicciones se cerraron instituciones, en otras, carreras y/o cursos (tal es el caso de la Provincia de
Buenos Aires). En otras, en cambio, no slo no se cerraron institucio-

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FELDFEBER M E IVANIER A

nes o carreras sino que se aprovech la instancia de Acreditacin para

abrir la discusin sobre las funciones de las instituciones docentes.
ste fue el caso de la Ciudad de Buenos Aires que estableci que:
[] la jurisdiccin ha optado por direccionar el proceso de transformacin de la formacin docente, no en funcin de una imagenobjetivo diseada con independencia de las historias, las prcticas
instaladas y los problemas acumulados, sino en funcin de metas que
se definirn tomando en consideracin el campo de problemas que se
estableci como cuadro de situacin de la formacin docente actual
de la Ciudad.7

En el proceso de la reforma dirigido por el Ministerio nacional se

produjo una conversin de los medios en fines en s mismos. Los
medios para mejorar la calidad del sistema comenzaron a funcionar
como objetivos: la descentralizacin, la evaluacin y la acreditacin de
las instituciones se transformaron en metas. As lo expresaba un
documento del Ministerio: La meta es instalar en las provincias el
proceso de acreditacin y la necesidad de evaluar las instituciones y las
respectivas carreras de formacin docente.8
En este proceso de reconversin de medios en fines qued soslayada
la discusin acerca de qu docente formar, para qu sistema educativo
y en funcin de qu proyecto de pas se organiza el sistema. La
racionalidad tecnocrtica manifest en la idea de cambio por el cambio
en s mismo, desconociendo la propia historia del sistema y de sus
instituciones:
[] no veo que realmente cambi algo y cambi en pos de este
objetivo y el objetivo est claro, te guste o no ese objetivo es preciso,
se sabe que haca all vamos [...]. A m me da la impresin, y esto lo
compartimos con muchos colegas, de que hay una cambio de
palabras, de denominacin, pero en el fondo sigue siendo principalmente lo mismo.

La lgica eficientista perme el discurso vinculado con la gestin. La

reforma plante un nuevo modelo de gestin institucional que, junto
con los Contenidos Bsicos Comunes, se present como un contenido
ms a aprender por parte de los docentes.
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Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

El Sistema Nacional de Acreditacin de los institutos de formacin

docente9 se constituy en un nuevo mecanismo de regulacin. El
modelo con el que se pens reorganizar las instituciones de formacin
fue el universitario con las tres funciones de docencia, investigacin y
extensin. Las instituciones de formacin docente, que en su mayora
no desarrollaban tareas de investigacin, se vieron obligadas a
hacerlo y sta constituy uno de sus parmetros de acreditacin: no
estbamos preparados para hacer investigacin, tampoco estbamos
preparados para la reforma, pero menos para hacer investigacin.
Si bien en los ltimos aos se ha verificado una tendencia internacional
que otorga un lugar central de la investigacin educativa en la
formacin docente, la creacin de departamentos correspondientes
en los institutos no estuvo acompaada en todos los casos de los
recursos humanos y materiales necesarios.
El desarrollo de la funcin de investigacin en los institutos Superiores de la Provincia de Buenos Aires no estuvo sostenida, no hubo
decisin poltica de sostenerla, ni de darle soporte tcnico, ni de darle
soporte financiero, podramos decir porque se limit a incluir dentro
de la funcin de investigacin a los excedentes de las carreras por la
reforma del plan de estudios.

El Sistema Nacional de Acreditacin trajo aparejados diversos conflictos derivados, entre otras causas, del temor al cierre de institutos y de
los lineamientos para elaborar los proyectos educativos institucionales
(PEI) y los protocolos iniciales de acreditacin. Los cursos de capacitacin constituyeron uno de los requisitos de Acreditacin y el temor
a quedar fuera del sistema imprimi el sentido de muchas de las
acciones llevadas a cabo en el marco de la reforma.10
Hubo en los primeros aos de la transformacin un correr detrs de
los crditos, porque haba como una especie de amenaza con
respecto a los crditos. Que si no se tenan los crditos iban a quedar
afuera o que si la institucin no cumpla con los pasos establecidos
para la confeccin del PEI no iba a acreditar.

De este modo, el derecho de los docentes a la formacin permanente

y el deber del Estado se resignificaron en el contexto de la reforma, son
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los docentes quienes deben capacitarse para permanecer en el sistema

y es el Estado el que debe acreditar y certificar esta capacitacin. En
el marco de la flexibilizacin laboral el temor al desempleo funcion
como factor de disciplinamiento.
Otro trabajo sobre el proceso de acreditacin11 concluy que la
realidad particular de los institutos de formacin docente estuvo
ausente debido a que las acciones realizadas respondieron a un
parmetro comn, externo e ideal para todo el subsistema de formacin docente, sin estimar las diferencias jurisdiccionales.
El proceso fue vivido como una imposicin externa del gobierno
nacional y una poltica de ajuste y cierre de los institutos terciarios por
parte de la jurisdiccin. No obstante, algunas instituciones pudieron
resignificar la situacin de crisis y prdida de identidad en la que
estuvieron envueltos y generan acciones donde la acreditacin no
funcionara slo como un mecanismo burocrtico sino de fortalecimiento institucional.
La transferencia como desburocratizacin del sistema
y la autonoma de los docentes
La desburocratizacin y la posibilidad de incrementar los niveles de
autonoma de las instituciones y de los docentes se presentaron como
una de las consecuencias esperadas de la descentralizacin de los
servicios. Al respecto, tanto los docentes entrevistados de la Provincia
como de la Ciudad de Buenos Aires manifestaron que la burocracia se
acrecent con el cambio de jurisdiccin y los mrgenes de autonoma
comenzaron a reducirse.12 En la prctica, el funcionamiento burocratizado del gobierno nacional se traslad a las burocracias de los
gobiernos provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires.
En la Provincia de Buenos Aires los docentes sealaron que se
acrecent la burocratizacin debido a que se puso ms nfasis en
controlar los aspectos administrativos que los pedaggicos: la Provincia no pone para nada el nfasis en lo pedaggico. Para la Provincia,
mientras se cumpla con todos los papeles y papelitos bien, es lo que
privilegia de alguna manera.
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Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

La transferencia no estuvo exenta de situaciones conflictivas donde la

sensacin de las normas que bajaban tuvo impacto en la cotidianeidad
de muchos docentes en aspectos reglamentarios, en las condiciones
laborales e incluso en aspectos pedaggicos.
Las instituciones transferidas se incorporaron a la lgica jerrquica de
funcionamiento del sistema: los institutos no tienen autonoma, son
como colegios secundarios, es una estructura bien jerrquica, arriba
est la Direccin de Superior, despus te lo baja la Secretara de
Inspeccin.
La pertenencia a la nacin de la escuelas normales, a la vez que
constitua un factor de distincin en trminos de prestigio social, era
visualizada como un mbito de mayor contencin: uno se senta
mucho ms seguro dentro de la histrica estructura del Normal
perteneciente al Ministerio de Educacin de la Nacin. Y un buen da
cambiamos de dueo! Esto represent un montn de cambios de
cdigos.
En la Ciudad de Buenos Aires se seal tanto el aumento de la
burocracia como la situacin de anomia por la que atravesaron los
profesorados:
[] la transferencia se realiz sin sostn poltico. La Ciudad no arm
un marco jurdico. El enfoque del trabajo docente de nivel medio y
terciario se realiza desde el nivel primario. Me refiero a las condiciones laborales, porque no hubo modificacin del Estatuto Docente.
Hay una ausencia total de normativa. Al no haber marco jurdico no
hay autonoma real, es declamativa.

Desde esta perspectiva ponen en cuestin el concepto de

profesionalizacin que subyace al modelo de reforma y sealaron que
la participacin fue aparente y no real y no existieron espacios para
la discusin de las propuestas de reforma.
Se supona que la descentralizacin iba a llevar una mayor autonoma
a las instituciones, que no es una total autonoma pero una mayor
autonoma. Yo no he visto muchos cambios en ese plano [...] en el
sentido de que uno se iba a hacer profesional, porque se uni mucho
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FELDFEBER M E IVANIER A

la palabra profesin con el concepto de decisin, que el docente iba

a tomar grandes decisiones [...].

La ausencia de un diagnstico sobre las capacidades instaladas en las

jurisdicciones para recibir las instituciones y de la preparacin previa
del sector docente han constituido obstculos tambin experimentados por los docentes: se aplica una transformacin sobre una realidad
que no est preparada, ni desde la formacin docente, ni desde los
institutos, ni desde los presupuestos ni de nada.
Tambin sealan que, a pesar del cambio en los contenidos, no se han
observado cambios sustantivos en trminos de la gestin de las
instituciones ni de la calidad educativa y no modific en lo ms
mnimo la cultura institucional.
El uso del tiempo, que constituye una dimensin fundamental para la
estructuracin del trabajo de los educadores, estuvo condicionado
por los tiempos impuestos para aplicar la reforma de acuerdo con los fines
de los polticos y tcnicos ministeriales. El ritmo de trabajo de los docentes
estuvo condicionado por tener que cumplir con lo regulado desde las
instancias centrales, lo que dej poco margen para la reflexin.
Las instituciones de formacin docente en el nivel superior no
universitario se han caracterizado por una forma de gestin muy
escolarizada, similar al nivel para el que forman, ms que por una
modalidad de educacin superior. Se han caracterizado por una cultura
de funcionamiento endogmica, con escasa articulacin con el contexto y por la ausencia de instancias colectivas de trabajo y de gobierno.
Los docentes reconocen la necesidad de introducir cambios en la
organizacin y la cultura institucional pero consideran que:
[] tiene que ser un trabajo lento, un trabajo de consenso, donde
escuchemos la opinin de todos. Nos escuchemos. Creo que hay
cosas para cambiar importantes. Tiene que haber mayor participacin del estudiantado sin lugar a dudas. Es impensable un Consejo
Consultivo donde no hay representacin estudiantil y tambin me
parece que hay que cambiar algunas dinmicas de trabajo, que tengan
ms que ver con una formacin superior. La formacin docente
tiene una caracterstica muy secundarizada.
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Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

A pesar de que el discurso oficial estuvo centrado en el nuevo modelo

de gestin institucional los docentes sealan que la reforma no trajo
aparejados cambios en la gestin institucional: Yo creo que en lo
pedaggico, que es por donde para mi pasa la calidad educativa, no ha
habido cambios. En cuanto a los contenidos, s, ha habido cambios;
pero el modelo de gestin en la institucin es exactamente igual, no ha
cambiado nada.
La elaboracin de los proyectos educativos institucionales gener una
nueva instancia de regulacin y control a la vez que permiti, en
algunas instituciones, generar un trabajo ms colectivo: el PEI nos
ayud a tener que trabajar en equipo que probablemente sea una de las
ventajas ms importantes.
La mejora salarial de los docentes nacionales transferidos constituy
una de las consecuencias positivas valoradas por los docentes. Tambin
algunos rescataron la movilizacin que implic el cambio de jurisdiccin en tanto comenzaron a discutirse propuestas de renovacin.
Las propuestas de descentralizacin combinadas con formas centralizadas de definicin de los parmetros comunes y de evaluacin de los
resultados pueden significar redistribuciones del modo en que se
ejerce el poder, de manera que lo que aparentemente es una entrega
de capacidades de decisin, luego resulta ser una nueva forma de situar
la relacin entre quienes ejercen el control y quienes creen haberlo
conquistado (Popkewitz, 1995).
Reflexiones finales: la legitimidad cuestionada
El proceso de reforma no puede entenderse separado de los valores
vinculados con la lgica de mercado que comenzaron a instalarse tanto
en las propuestas de los organismos internacionales y las fundaciones
locales de inspiracin neoliberal como por parte de algunos funcionarios ministeriales. Las discusiones en trminos de garantizar la libertad
de eleccin de los alumnos, la responsabilidad individual por los
resultados, la redefinicin de la carrera docente basada en el mrito y
la asignacin de los recursos con criterios de eficacia y eficiencia en
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FELDFEBER M E IVANIER A

funcin de la evaluacin de los resultados, fueron muy resistidas por

los docentes y los sindicatos por ser considerados formas de introducir
el ajuste en el sistema educativo.
En este contexto, la descentralizacin fue considerada, en oposicin
a la lgica del mercado, como una forma por la cual el Estado se
desprendi de las instituciones. Aun cuando los docentes reconocan
la necesidad de la reforma del sistema educativo en general y de la
formacin docente en particular, desarrollaron una actitud defensiva
frente a lo que sentan como su estabilidad amenazada.
Las propuestas centradas en la profesionalizacin de la docencia no
pueden comprenderse al margen de las instituciones concretas donde
se desenvuelven cotidianamente las prcticas pedaggicas. La lgica
instrumental que orient la capacitacin en el marco de la reforma en
Argentina, se dise al margen de los problemas que los docentes y las
instituciones enfrentan cotidianamente.13 La reforma se puso en
marcha sin mejorar las condiciones de trabajo de los docentes, que se
han agravado en los ltimos aos tal como se evidencia en las
Encuestas realizadas por la Confederacin de Trabajadores de
la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) y por el IIPE
(UNESCO).14
Los discursos del sector oficial centrados en la autonoma entraron en
contradiccin con las medidas de regulacin y evaluacin puestas en
prctica. Los docentes percibieron el discurso de la autonoma como
un traslado de las responsabilidades antes que como una posibilidad
real de intervenir en las decisiones polticas que los involucran.
La transferencia de establecimientos en el contexto de la reforma
educativa fue presentada como nica alternativa frente a la crisis. La
concertacin que se present en el discurso oficial como el mecanismo privilegiado para la definicin de la poltica educativa, en el
marco de una nica reforma posible funcion como mecanismo de
legitimacin de los programas ministeriales. No se discuti el sentido
de la transformacin como tampoco el proyecto cultural que la
sustent, lo que contribuy a debilitar la construccin del espacio
pblico. La historia del sistema educativo, caracterizado por procesos
440

Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

de segmentacin, no constituy el punto de partida para discutir el

diseo de las acciones ejecutadas.
El proceso de descentralizacin ha significado un traspaso de las
instituciones de formacin docente a las jurisdicciones que, de acuerdo con su propia historia y capacidad instalada, ha sido procesado de
diversos modos. Sin embargo, encontramos un denominador comn
en la racionalidad tecnocrtica que orient el proceso de reforma y en
la falta de participacin de los actores a lo largo del proceso, lo que
gener una situacin de rechazo y desconfianza que atentan contra la
propia calidad que las polticas se proponen mejorar.
Un proceso de real descentralizacin en trminos de democratizacin,
delegacin de poder y mayor participacin implica no slo el respeto
por el federalismo, sino tambin poner a disposicin los recursos
materiales y tcnicos necesarios para que las jurisdicciones puedan
asumir las responsabilidades que se les transfieren. La experiencia
Argentina indica que los riesgos de ejecutar una poltica de descentralizacin en forma centralizada contribuye a aumentar la segmentacin del sistema y la desigualdad educativa que la poltica supuestamente intenta superar.
Notas
1

El presente trabajo se inscribe dentro del proyecto de investigacin

UBACYT Las polticas de formacin docente en Argentina: actores,
procesos y regulacin estatal (1989-1999), Instituto de Investigaciones
en Ciencias de la Educacin, Facultad de Filosofa y Letras, UBA,
desarrollado bajo la direccin de Myriam Feldfeber, durante el ao 2000.

La Ciudad de Buenos Aires, que funciona como capital federal de la

repblica, ha adquirido recientemente el estatus de ciudad autnoma. En
la reforma de la Constitucin Nacional, aprobada en 1994, se determin
que La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno
autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin. Para el
cumplimiento de este mandato constitucional, en 1996 se eligi por
primera vez Jefe de Gobierno en forma directa, se eligieron convencionales
constituyentes que proclamaron la constitucin de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, y se constituy la Legislatura. La Provincia de Buenos Aires
se constituy en entidad poltica autnoma en el ao 1820.

Revista Mexicana de Investigacin Educativa

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Hasta la adquisicin de su autonoma en 1996, la Ciudad de Buenos Aires

tena intendentes designados por el gobierno nacional. Desde ese ao
hasta el final de la gestin de Menem, en 1999, los jefes de gobierno han
sido de diferente signo que el del gobierno nacional. En la Provincia de
Buenos Aires, durante toda la dcada de los noventa los gobernadores
han sido del mismo partido poltico que el gobierno nacional. Este hecho
determin una diferencia en la ejecucin de la reforma educativa.
Mientras que en la Provincia de Buenos Aires se observa una sintona con
las polticas nacionales, en la Ciudad hubo un mayor grado de autonoma
respecto de las directivas del gobierno nacional.
La Provincia de Buenos Aires concentra 38.61% de la poblacin del pas
y constituye el primer distrito educativo en trminos de cantidad de
alumnos, docentes e instituciones.
3

El Consejo Federal de Cultura y Educacin es el rgano responsable de

planificar, coordinar, asesorar y acordar los aspectos de la poltica cultural
y educativa. Est integrado por los ministros o secretarios de Educacin
de todas las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, presidido por el
Ministro de Educacin de la nacin.

Ver Tedesco, J.C.; Braslavsky, C. y Carciofi, F. (1983). El proyecto educativo

autoritario: Argentina 1976-1983. Buenos Aires: FLACSO.

Senen Gonzalez (1994) describe que en varios casos nacionales se verifica

la influencia de los ministerios de Hacienda, de Economa o de Planeacin
Econmica en la toma de las decisiones (Argentina, Mxico, Colombia)
en abierto o velado enfrentamiento con los actores educativos.

Ministerio de Cultura y Educacin. La transformacin de la formacin docente,

Buenos Aires (mimeo).

Secretara de Educacin, Direccin de Educacin Superior. Subsistema de

formacin de docentes de la Ciudad de Buenos Aires: estado de situacin y lneas de
transformacin, Buenos Aires (mimeo).

El establecimiento de una cultura de la evaluacin y la rendicin de

cuentas fue sealado por el Banco Mundial como uno de los logros de
la reforma educativa en Argentina. Al respecto ver: Experton, William
(1999).

El Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y el Consejo Federal

de Cultura y Educacin establecieron la normativa para la acreditacin de
los institutos de formacin docente, que comenz a operar en 1998.

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Consejo Mexicano de Investigacin Educativa

Descentralizacin educativa en Argentina: transferencia de las instituciones de formacin docente

10

En otra investigacin, ms de la mitad de los 256 docentes de profesorados

participantes de un circuito de capacitacin de la Red Federal de Formacin
Docente Continua y encuestados en el mbito de la Provincia de Buenos
Aires manifestaron que el temor a la prdida de trabajo y la necesidad de
sumar puntaje son las razones principales que motivan a los docentes a
inscribirse en los cursos de capacitacin; junto con la necesidad de capacitarse y especializarse en la disciplina. Ver Feldfeber, 1999.

11

Ministerio de Cultura y Educacin (2000). El proceso de acreditacin

institucional: un estudio de su impacto en los institutos de formacin docente
acreditados, Programa de Formacin Docente, Buenos Aires.

12

Resultados similares se presentan en las investigaciones desarrolladas por

Dussel y Thisted (1995) para el nivel medio en un municipio de la
Provincia de Buenos Aires y por Macri (2001) en la que se entrevistaron
a los directores de las instituciones transferidas del nivel superior en la
Ciudad de Buenos Aires.

13

Este discurso, centrado en la profesionalizacin, contrasta fuertemente

con la realidad. Por ejemplo, en 1995, en el marco de las acciones
tendientes a capacitar a los docentes en los Contenidos Bsicos Comunes
para la nueva estructura, la Direccin General de Escuelas y Cultura de
la Provincia de Buenos Aires confeccion un sistema de mdulos para
capacitar a los 208,025 docentes que trabajaban en la jurisdiccin, ms all
de su nivel de desempeo. Estos mdulos se evaluaban a travs de
cuestionarios con formato mltiple choice. El papel de los institutos de
formacin docente en este proceso qued reducido a la correccin de las
grillas de respuestas, mientras que el discurso oficial destacaba el relevante papel que los profesorados cumpliran en el proceso de la reforma.

14

Ver CTERA (2000). Consulta nacional docente. La educacin Argentina. Qu

dicen los maestros?, Buenos Aires; IIPE (2000). Los docentes argentinos.
Resultados de una encuesta nacional sobre la situacin y la cultura de los docentes,
Buenos Aires: UNESCO.

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