LA LEY 550, una oportunidad para corregir el rumbo de

las finanzas pùblicas del Tolima.

Para la dècada del 90 se esperaba que los efectos de la

reforma constitucional en materia de descentralización
administrativa permitieran a los departamentos el ejercicio
pleno de su autonomìa consagrada en el artìculo 298;

Al final del siglo el panorama no fue el mejor. La crisis

fiscal de la generalidad de los departamentos obligò a
retomar el tema de la descentralización. Varios intentos
parlamentarios como el proyecto de ley 0225 de la Càmara
en 1998 y el 46 de 1999 buscaron fortalecer la
descentralización mediante el saneamiento fiscal de los
entes territoriales.

El Tolima de cara al siglo XXI.

El caso del Tolima era dramàtico y el gobierno de Carlos

Alberto Estefan encontrò un panorama crìtico, un
departamento inviable en razòn a la debilidad y
precariedad de sus ingresos, excesivo gasto atendido con
endeudamiento y deudas acumuladas de vigencias
anteriores que se tornaban impagables amèn de un
obsoleto sistema de información financiera que no
permitìa el ejercicio de la transparencia fiscal de manera
àgil, oportuna y veraz.

Para diciembre de 1999, los gastos representaban el 119%

de los ingresos, situación a todas luces insostenible y las
deudas superaban los 200 mil millones con un reiterado
ahorro corriente negativo. Para el 2000 se agrava la
situación cuando los gastos superan en un 24% a los
ingresos. Era una verdadera bancarrota que no permitìa
atender los servicios que constitucionalmete corresponden
a los departamentos

Es un principio de las finanzas pùblicas que aquellos

ingresos constantes y permanentes en el tiempo y que
perciben los entes territoriales como ùnica fuente cierta de
recursos, los denominados ingresos corrientes, deben
servir para atender los gastos del dìa a dìa, los gastos
misionales denominados gastos de funcionamiento.

La dècada del 90 se caracterizaba por una forma de

financiaciòn de los gastos de funcionamiento donde se
acudìa a pagarlos con recursos no recurrentes, como
crèditos, regalìas, venta de activos, modalidad que genera
gastos futuros que no cuentan con recursos para su pago y
que conduce a la cesación de pagos y a la inviabilidad
financiera.

La idea de una reforma fiscal salvavidas de los entes

territoriales que permitiera un cambio en la estructura del
ingreso y el gasto público en favor del ahorro y la
inversión mediante una ley solo vino a concretarse al ser
aprobada la ley 617 de octubre 6 de 2000 mediante la cual
se reformó parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, y se adicionó la Ley
Orgánica de Presupuesto y el Decreto 1421 de 1993, y se
dictaron otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictaronn normas para la
racionalización del gasto público nacional.
 Para entonces la ley del Plan contenìa medidas que
permitían a las entidades territoriales disponer de mayores
recursos para poner en marcha procesos de saneamiento
fiscal: las rentas de destinación específica de las entidades
territoriales se aplicarán para dichos programas, con
excepción de las determinadas en la Constitución Política,
reglamentadas en la Ley 60 de 1993; también disponía la
existencia de líneas blandas de crédito bien sea con las
instituciones del sistema financiero mediante el sistema de
redescuento o mediante crédito directo.

Fue la ley 550 la que posibilitò al departamento del

Tolima ordenar sus finanzas ante el reiterado
incumplimiento de los planes de desempeño que venìa
conviniendo con la Naciòn. Dicha ley aprobada el 30 de
1999 establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial y la reestructuración de los entes
territoriales para asegurar la función social de las empresas
y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con
las normas de esta ley.

El 22 de junio del 2000 el gobierno departamental solicita

inscripción para la promoción de un acuerdo de
restructuración de sus pasivos inscripción que le fue
aceptada el 27 del mismo mes. El 21 de junio de 2001
siendo gobernador Guillermo Alfonso Jaramillo se
formaliza el acuerdo para atender acreencias calculadas en
200.000 mil millones de ellos 89.056 correspondìan a
pasivos contingentes, 83.849 deudas con los bancos,
20.230 acreencias de entidades pùblicas y seguridad
social, 3.276 con trabajadores y pensionados y 3.586 con
otros acreedores.
El acuerdo estableciò que los pasivos laborales se
atendieran entre julio y diciembre de 2001; entre enero de
2002 y diciembre de 2003 las deudas con entidades
pùblicas; las de entidades financieras entre enero de 2004
y diciembre de 2014 y las restantes entre julio de 2001 y
diciembre de 2002.

Pronto se experimentò el efecto favorable de la medida

pues en el 2001 despuès de màs de seis años se logrò un
superavit y se normalizó la relaciòn ingresos/gastos al
superar los ingresos en un 1.6% a los gastos. Relaciòn que
se mantuvo positiva en el perìodo 2002-2008, vigencia de
la restructuración de pasivos en el departamento: 5.38%
en 2002, 13.5% en 2003, 24.2% en 2004, 24.6% en 2005,
22% en 2006. 15% en 2007 y 5.2% en 2008.
El hecho de que en el Tolima en 2008 los ingresos solo
hayan superado en un 5.8 % a los gastos, menos indicador
en los últimos siete años, se explica en parte por el
prepago de acreencias para salir de ley 550 y retomar la
discrecionalidad en el manejo de las finanzas
departamentales sujetas hasta entonces al marco fiscal
riguroso que controlaba el Comité de Vigilancia del
acuerdo y que no permitía entre otras cosas variación en
las plantas de personal debiéndose acudir a las
denominadas órdenes de prestación de servicios para
atender mediante proyectos actividades misionales del
gobierno central.

La disminución del indicador en el año 2007 fue originada

por haberse atendido en esa vigencia por una parte los
incrementos salariales de los empleados, cuyos salarios
venían congelados en virtud del acuerdo de
reestructuración de pasivos desde hacía varios años y por
otra parte el reajuste pensional en cumplimiento de
requerimientos judiciales que obligaron a conciliar las
diferencias y que hicieron pasar las mesadas pensionales
de valer 42.068 en 2006 a 54.374 millones en 2007, suma
que se mantuvo en 2008. Estas dos medidas era necesario
tomarlas para evitar al futuro demandas y por tratarse de
derechos adquiridos que no permitían más aplazamientos.
Puede afirmarse que el gobierno iniciado en 2008 encontró
la nómina pensional debidamente ajustada a los
requerimientos legales.
El estricto cumplimien to de los gobiernos entre 2001 y
2007 permitiò al departamento salir de las deudas que
precipitaron la adopción de la ley 550. Entre los años 2001
y 2003, gobierno de Guillermo Alfonso Jaramillo se
cancelò el 13.9% del monto de la deuda; el 47.1% en el
gobierno de Jorge Garcìa; el 33% en el de Fernando
Osorio y un 6% en el de Oscar Barreto quien en 2008
prepagó las deudas para iniciar el año 2009 libre de
deudas y salir de ley 550.

El pasivo pensional: bomba de tiempo

Es claro que en un ejercicio fiscal, el desempeño se mide

por la eficiencia en el ingreso y en el gasto que ejercite o
cause un gobierno en determinado perìodo.
No se entiende por consiguiente que siendo las pensiones
un pago derivado de un pasivo que tienen los entes
territoriales estas sean tomadas como gasto de
funcionamiento cuando su origen està en el compromiso o
deuda adquirida en años anteriores con los servidores
pùblicos. El tratamiento contable igual al de los gastos de
personal vigentes es de por sì injusto todavez que entran a
formar parte del gasto corriente y en departamentos como
el Tolima su forma de contabilizaciòn repercute
estructuralmente en los indicadores de desempeño. Los
gobiernos posteriores a la entrada en vigencia de la ley
100 y a partir de 1994 se hicieron cargo del descuido de
los anteriores que no hicieron un uso adecuado de las
finanzas pensionales y dejaron al departamento sin
provisiones para atender a futuro el pasivo pensional.
Quiere esto decir que para el caso del Tolima el gasto
pensional, la atención de las mesadas pensionales es el
problema mayor por encima del lento crecimiento de los
ingresos corrientes y el aumento de los gastos propios de
funcionamiento: nòmina, prestaciones y gastos generales.
Es la contabilizaciòn de las mesadas como gasto de
funcionamiento lo que desborda los indicadores de
desempeño y que no permite que el departamento sea
clasificado en la categorìa que le corresponde: la primera.
Las mesadas pensionales son obligaciones financieras
adquiridas en vigencias anteriores que para el Tolima se
volvieron gasto corriente por ser financiadas con el
ingreso corriente ante la carencia de fondos o patrimonios
que han debido por ley constituirse a la par de la
causaciòn de los aportes para atender las pensiones del
futuro.

El gobierno central del Tolima se vió obligado a asumir

desde mediados de la década del 90 la carga pensional
como gasto de funcionamiento ante la carencia del fondo
que la ley exige y que ha debido nutrirse con los aportes
de empleador y empleados desde el inicio de la extinta
Caja de Previsión Social, pasivo pensional debidamente
estimado y financiado que al no existir y en virtud de la
Ley 100 pasó a convetirse en un problema estructural de
las finanzas depatamentales. De los ingresos corrientes
buena parte se va a atender el pago de las mesadas
pensionales, como se observa a continuación.

1999 16.2%

2000 18.7%
2001 15.3%
2002 10.5%
2003 10.1%
2004 11.1%
2005 11.7%
2006 11.1%
2007 12.7%
2008 11.8%
.

En el mismo perìodo (1998-2000) entrò en vigencia la ley

617 de octubre 6 del 2000 que buscaba fortalecer la
descentralización y racionalizar el gasto público nacional.
Creò categorización presupuestal de los entes territoriales
en funciòn de la capacidad de gestiòn administrativa y
fiscal tomando en cuenta además la población y los
ingresos de libre destinaciòn.