Captulo 3

La formulacin de las polticas pblicas

ELISEO LPEZ SNCHEZ
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
Universidad Complutense de Madrid
SUMARIO: 1. Introduccin. 2. El concepto de formulacin. 3. Anlisis de alternativas. 4. La pro-
gramacin de las decisiones. 5. La planifcacin de las polticas. 6. Conclusiones. 7. Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
Este captulo trata un aspecto muy relevante de las polticas pblicas, pues se re-
fere a cmo se seleccionan y desarrollan los procesos decisorios de las polticas p-
blicas. Podemos decir que la formulacin hace referencia a la parte operativa de las
decisiones de polticas. Entendemos por parte operativa a dos procesos que tratamos
aqu. Por un lado, el anlisis de alternativas, que implica la posibilidad de aportar
informacin sobre las diferentes opciones de solucin de un problema pblico y sus
posibles consecuencias en la sociedad, as como su comparacin y contraste.
Por otro lado, planteamos el proceso de programacin, esto es el estableci-
miento de acuerdos, normas y reglas de relacin, formal e informal, entre los
actores que poseen los recursos necesarios para la implementacin de la alter-
nativa elegida. Son procesos complejos, diferentes de hecho en cada caso de po-
ltica, en los que entra en funcionamiento el aparato institucional del Estado,
los organismos fundamentales del sistema poltico, como son los parlamentos y
los gobiernos de los diferentes niveles territoriales. Tambin entran en el proceso
las administraciones y los actores sociales con capacidad para aportar recursos y
satisfacer intereses en la implementacin de la poltica.
Por ltimo, tambin exponemos la posible planifcacin como una extensin
del proceso de programacin. No todas las polticas entran en una planifcacin
estratgica de la programacin, pero en los casos en los que se produce supone un
elemento de referencia de la formulacin de la poltica, adems de una importante
fuente para los analistas de polticas pblicas.
El captulo contiene elementos de anlisis de polticas pblicas, pero tambin se
han incorporado herramientas que sirven como referencias ejemplares y que tienen
un enfoque prctico que entra en el campo de la elaboracin de polticas, aunque tam-
bin nos sirven para ayudar a describir y explicar cmo se produce la formulacin.
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2. EL CONCEPTO DE FORMULACIN
En un enfoque cclico de las polticas pblicas, la formulacin aparece como una
fase vinculada a la toma de decisiones (Estvez, 2000; Navarro, 2013). Si tenemos en
cuenta que las fases se interpretan como procesos fexibles que se adaptan y que se
pueden superponer en el tiempo, y que incluso puede faltar alguno (Navarro, 2013),
el resultado es que podra parecer que la formulacin de las polticas pblicas es una
etapa algo difusa de las mismas, que puede cambiar mucho en cada poltica pblica.
Esta concepcin difusa se muestra en que en algunas propuestas de ciclo de polti-
cas de cara al anlisis de las mismas, la formulacin ni siquiera es una etapa, o cuando
aparece es como una etapa de enlace, nexo entre diferentes procesos de las polticas.
Por ejemplo, Brewer propona las etapas de estimacin y seleccin como etapas pre-
vias a la implementacin (DeLeon, 1997). Subirats (1989) tampoco contemplaba de
manera expresa la formulacin como etapa del ciclo de anlisis, aunque si contempla
el concepto en la elaboracin de las polticas, vinculado a la toma de decisiones, y
entendindolo como la elaboracin de planes de accin que fjen los objetivos vincu-
lados a las alternativas elegidas, y a un anlisis de las opciones y de los efectos de las
acciones (Subirats, 1989).
Esta vinculacin de la formulacin a la plasmacin de la toma de decisiones tam-
bin la encontramos en Meny y Thoenig (1992), quienes consideran que la formula-
cin es una subfase de la toma de decisiones, junto a la legitimacin. Esta subfase se
caracteriza porque sera el punto de llegada de los procesos anteriores, concretamente
de la agenda gubernamental, y en la que se refejan los elementos de la alternativa de
solucin adoptada para el problema de poltica pblica. Para estos autores, habra
una parte de legitimacin de las decisiones, que comprenderan las relaciones de las
elites polticas y administrativas en el proceso, y que desde un punto de vista ms
amplio podramos entender tambin como parte de la formulacin, y no como lago
diferentes. En cualquier caso, esto lo hara equivalente a la toma de decisiones.
Para concretar, podemos entender la formulacin como el momento o fase en el
que el problema pblico y su objetivo de solucin, una vez procesado en la agenda
gubernamental se vincula a un programa de actuacin sobre la realidad social con el
fn de transformarla. La formulacin incluira, en primer trmino, la programacin y
reglamentacin de las decisiones polticas, el establecimiento de nuevas reglas forma-
les e informales, producto de negociaciones y acuerdos entre los actores de cara a su
implementacin.
La formalizacin de estos acuerdos y reglas requiere de todo tipo de instru-
mentos legales y documentos, que es lo que podemos entender como programa-
cin (Subirats et alt., 2008). Estos instrumentos incluyen desde las leyes marco
hasta las ordenanzas municipales, en el caso espaol, cruzando por tanto los mar-
cos competenciales y recursos de los diferentes actores gubernamentales. Tambin
se incluyen los convenios y acuerdos con los actores sociales de todo tipo, en los
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que tambin se establecen reglas sobre la aportacin de recursos y participacin
de estos en la implementacin de las polticas.
Con todo, la formalizacin de todos estos acuerdos y reglas no se puede des-
vincular de la toma de decisiones. El concepto de programacin sealado (Su-
birats et. alt. 2008) entiende que es un producto de la toma de decisiones. La
formulacin, por tanto, como programacin y como concrecin de los procesos
anteriores de agenda, no puede separarse fcilmente de la toma de decisiones y
seleccin de alternativas. En este sentido, podemos entender adems que la fase
de formulacin incluye tambin la seleccin de alternativas posibles de solucin
al problema procesado en la agenda gubernamental (Sidney, 2007). As, la for-
mulacin aporta un anlisis de los objetivos fjados, de los medios y recursos
necesarios, de las posibilidades de alcanzar los objetivos, de la sostenibilidad de
las medidas, del grado de transformacin social de cada una, de los grupos objeti-
vos, de los posibles efectos no deseados, etc. Aqu cobran especial importancia los
criterios de anlisis, los valores de los dirigentes polticos, las caractersticas de los
propios sistemas polticos y la aparicin de nuevos actores.
En suma, podemos entender que la formulacin se compone de una seleccin
de alternativas sobre un problema y un objetivo de solucin ya defnido, y una
programacin de la alternativa seleccionada en la que se incluye su juridifcacin
y la posible planifcacin. Este planteamiento hace que la formulacin se solape
con los procesos de toma de decisiones, lo que supone que desde el punto de vista
del anlisis se puede contemplar de manera conjunta. Desde el punto de vista de
la elaboracin de polticas, este solapamiento no plantea difcultad, pues simple-
mente se realiza de manera conjunta. Hay que tener en consideracin que las fases
de las polticas pblicas no tienen por qu sucederse en la prctica de manera
mecnica en el mismo orden en el que se plantean los enfoques secuenciales. La
especifcacin de polticas alternativas y la seleccin de las herramientas de pro-
gramacin no tienen que seguir necesariamente al proceso de establecimiento de
la agenda gubernamental ni preceder a la implementacin, sino que puede ocurrir
antes o durante el proceso de establecimiento de la agenda, y la implementacin a
menudo implica la reformulacin del diseo de polticas (Sidney, 2007). En cual-
quier caso, nosotros vamos a desarrollar aqu este concepto de formulacin den-
tro del marco de toma de decisiones de polticas pblicas, aunque sin profundizar
en dicho marco. El concepto que estamos usando aqu de formulacin entrara
en un nivel micro de la poltica, frente al nivel macro de los estudios de toma de
decisiones
1
.
1
Se suelen considerar diferentes enfoques de estudio de toma de decisiones. Por ejemplo, Are-
nilla (2001) y Dente y Subirats (2014) consideran los de eleccin racional, la racionalidad
limitada, el incrementalismo y el enfoque de cubo de basura.
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3. ANLISIS DE LAS ALTERNATIVAS
La toma de decisiones signifca tener que elegir una opcin pblica en una
situacin de incertidumbre, pero los hechos sociales son complejos, por lo que es
difcil controlar todas las variables para conocer cul ser el resultado de nuestra
accin. No existe certeza para saber cul ser la mejor decisin, pero s existen
herramientas y mtodos para planifcar estrategias y seleccionar alternativas que
sean aceptadas por los actores involucrados y que alienten el apoyo de la opi-
nin pblica. Esta seleccin de alternativas junto con los acuerdos con los actores
gubernamentales y sociales involucrados entrara en el concepto propuesto de
formulacin. Todo ello se plasma en normas jurdicas, convenios entre las partes
y documentos de planifcacin.
Slo una parte de los acuerdos y compromisos establecidos para componer
la decisin se acaban plasmando en reglas formales. Estas reglas formales se es-
tablecen bsicamente por el sistema poltico, incluso se puede mantener que los
procesos decisorios se asumen ms por los gobiernos que por los parlamentos,
cuyo papel pasa a ser un requerimiento que le da legitimidad al proceso decisorio
(Arenilla, 2001). En este sentido el rango de la norma no tiene que corresponderse
con la trascendencia poltica del problema pblico o de la alternativa elegida para
solucionarlo (Arenilla, 2001). Tambin seala este autor que las alternativas de
las decisiones fuctan entre las medidas que resultan atractivas para el electorado
y las que puedan ser ms efcaces para resolver el problema defnido.
Podemos entender las alternativas como las opciones previas a la toma de
decisiones mediante las cules el decisor espera alcanzar los objetivos. As, selec-
cionar alternativas consiste en analizar qu pasara si decidiramos algo. En este
sentido hay que sealar que hay que contemplar como alternativa qu pasara si
no se acta sobre el problema defnido. El objetivo de este anlisis es reducir la
incertidumbre del posible xito de la decisin.
Se puede plantear este ejercicio de anlisis a partir de las herramientas que se
deberan emplear para acometer esa alternativa (por ejemplo, sanciones, subsi-
dios, prohibiciones, derechos y similares) y articulando a quin o a qu se apli-
carn y cundo tendrn efecto y sobre estos aplicar un conjunto de criterios que
permita juzgar su oportunidad, como por ejemplo viabilidad, aceptabilidad pol-
tica, costos, benefcios, etc. (Sidney, 2007). La seleccin de los criterios depender
de los valores e intereses de los decisores.
Hay que tener en cuenta que nos podemos encontrar con alternativas elabo-
radas por diferentes actores en el proceso de establecimiento de la agenda, que
responden a sus intereses y valores. Aunque no existan alternativas elaboradas
por los actores que participan en la establecimiento de la agenda, no se puede
olvidar a la hora de analizar las diferentes alternativas que unas satisfacen los
intereses de unos actores y otras las de actores diferentes o de los mismos en
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diferente grado. En este sentido, los anlisis de las alternativas de decisin tam-
bin pueden contemplar los recursos que aportaran los diferentes actores a las
diferentes alternativas en el caso de que fueran implementadas, y si alguno de
ellos tiene capacidad de bloquear la implementacin de una alternativa en caso
de posicionarse en contra. En cualquier caso, cuadrar los intereses de diferentes
actores con recursos relevantes puede acabar suponiendo una redefnicin de los
objetivos, y en ltima instancia de la defnicin del problema (Sidney, 2007), lo
que puede implicar la no satisfaccin de los intereses de los grupos objetivo sobre
los que se quiere intervenir.
Vemos que los actores son un elemento clave, cuyos roles bsicos a la hora de
la toma de decisiones, y tambin de la formulacin, podemos sintetizarla toman-
do a Dente y Subirats (2014).
Promotor, el que plantea inicialmente el problema pblico
Director, el que pilota el proceso decisorio de la poltica. Puede coincidir
con el papel del promotor, siendo entonces un emprendedor de polticas.
Opositor, que acta para impedir transformaciones.
Aliado, con intereses semejantes a los del promotor y el director y que mues-
tra su disposicin a aportar recursos.
Mediador, que persigue objetivos de proceso y que est interesado en que
los dems lleguen a un acuerdo entre los actores. Puede ser un tipo de direc-
tor y son tiles cuando hay conficto de intereses.
Portero, el que tiene un poder de veto o controla la entrada de los dems
actores en el proceso decisorio.
Filtro, que es un actor que representa intereses y objetivos de otros.
Estos roles son tipos ideales, y no siempre se presentan todos en todas las
polticas y de forma ntida, pero son fguras que permiten precisar mejor las rela-
ciones y redes que forman los actores en la formulacin, cmo aportan recursos
y satisfacen sus intereses y objetivos. Hay que sealar que para el proceso de
formulacin, el de director, coincida o no con el de promotor de la poltica, es el
papel clave, el que realmente acaba sintetizando las alternativas, el que formula
los potenciales acuerdos entre los dems actores.
Adems, los anlisis de alternativas tienen que considerar los contextos socia-
les y econmicos, cuya interpretacin tambin es valorativa. Las ideas dominantes
en un momento determinado hacen que las alternativas sean crebles o no. Estas
ideas verdades parcialmente razonables y admitidas en el ambiente (Meny y
Thoenig, 1992) dominantes actan como normas. Cobran tambin relevancia en
estas alternativas crebles el que se hayan probado en otros territorios o en otros
mbitos, esto es, que se analicen prcticas de xito ya probadas para aplicarlas a
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problemas semejantes o comparables (Meny y Thoenig, 1992), lo que resta inno-
vacin a las decisiones.
Junto a estas ideas dominantes tambin actan como normas que restringen la
seleccin de alternativas el marco legal general del sistema polticos y su funciona-
miento efectivo, que constrien el comportamiento poltico de los decisores y que
le dan legitimidad a ciertas alternativas y no a otras (Sidney, 2007). No obstante,
el grado de atencin del pblico sobre el tema en cuestin puede hacer variar el
grado de constriccin de estas normas, y ms an cuando llegue el momento de
programar la alternativa elegida.
Para ejemplifcar como realizar un anlisis de alternativas, podemos sealar un
proceso ideal, basado en el Enfoque de Marco Lgico (Camacho et alt. 2001), en
el que el primer paso sera recoger el objetivo general de la poltica y desarrollar
unos hipotticos objetivos especfcos para cada alternativa, llegando a desarro-
llar las actividades o acciones que requerira cada una para ejecutarse. Sobre estas
acciones, habra que determinar que recursos y costos conllevan, para:
Excluir aquellas actividades que no se puedan realizar, o que sean incompa-
tibles con los fnes de nuestra organizacin, o con otras actividades estrat-
gicas que se llevan a cabo.
Determinar si emplean medios o recursos excluyentes.
Identifcar el impacto que tienen las actividades en el conjunto de la socie-
dad y en los intereses y posiciones de otros actores, excluyendo aquellas ac-
ciones que supongan incertidumbre o impactos negativos a actores aliados.
Estudiar aquellas acciones que se hayan demostrado inefcaces en otros ca-
sos o experiencias.
Analizar si suponen cambios estructurales en nuestra organizacin o en
otras.
Una herramienta que encaja en el enfoque de marco lgico para analizar alter-
nativas es la matriz de priorizacin, basada en el llamado mtodo Hanlom, aun-
que adaptado a la toma de decisiones de polticas, con impacto externo, y no tan-
to a las decisiones en el interior de la organizacin, como en el modelo original. Es
un mtodo que consiste en multiplicar por un factor de ponderacin o peso a las
califcaciones obtenidas por diferentes criterios. Los criterios son: magnitud del
problema, nmero de personas afectadas respecto a la poblacin total, gravedad
del problema, costes asociados, efcacia de la solucin posible, capacidad real para
modifcar la situacin del problema y factibilidad de la solucin. A estos criterios
se podran aadir aqullos que se consideran particulares de un sector de polti-
ca concreto o de un determinado lugar que se consideren convenientes, como el
tiempo, vinculacin con otros programas, benefcios polticos, sostenibilidad pos-
terior a la intervencin, impacto de gnero, impacto medioambiental, etc.
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El funcionamiento de la matriz es sencillo. A cada alternativa se le asignan tres
columnas.
En la columna peso se recoge la puntuacin, de 0 a 10, por ejemplo, sobre
la importancia o ponderacin que el actor decisor le da a cada criterio.
En la columna valor se recogen las puntuaciones de 0 a 10, por ejemplo,
que merece a juicio del actor decisor cada criterio.
En la columna total se recogen los resultados de multiplicar las puntua-
ciones de las dos columnas anteriores en cada criterio.
La fla total refeja la suma de los totales de cada criterio.
A modo de ejemplo podemos ver la siguiente matriz:
CRITERIOS ALTERNATIVA A ALTERNATIVA B
Peso Valor Total Peso Valor Total
magnitud del problema
% de personas afectadas
gravedad del problema
costes asociados
efcacia de la solucin
posible
capacidad para modifcar la
situacin del problema
factibilidad de la solucin
tiempo,
vinculacin con otros
programas,
benefcios polticos,
sostenibilidad posterior a la
intervencin,
impacto de gnero,
impacto medioambiental
TOTAL
Fuente: Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001).
Esta herramienta, u otra que se prefera, buscan aprovechar y sistematizar la
informacin disponible sobre los problemas, los objetivos y las posibles solucio-
nes de que dispone una organizacin o un grupo social.
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Cualquiera que sea la herramienta que adoptemos, el anlisis de alternativas
tiene un componente de prospectiva, anticipando las posibles consecuencias ne-
gativas de las acciones a emprender y controlando el curso de la accin. Pero no
se trata de adivinar el futuro, sino de facilitar la tarea a los decisores pblicos,
explorando las implicaciones de las opciones de poltica pblica planteadas.
La prospectiva para la bsqueda de alternativas se basa en tcnicas de investi-
gacin como el anlisis de otras experiencias, la obtencin de datos y estadsticas
de diversas fuentes para comprender la magnitud del fenmeno, la consulta a
expertos y la opinin de sus destinatarios y actores con intereses en la decisin a
tomar. Se pueden utilizar distintas fuentes y tcnicas, aunque usualmente se com-
binan ms de una.
Mtodos exploratorios o proyeccin: en estos mtodos se proyectan los
futuros cambios sociales, basndose en la informacin histrica disponible
y la actual, buscando las tendencias. Se utilizan series temporales lineales
de estadsticas descriptivas sobre distintos tipos de datos, que se extrapolan
y proyectan, cruzndolos y buscando referentes conocidos semejantes. Se
usan datos como los del crecimiento econmico, nivel de poblacin, consu-
mo energtico, calidad de vida, etc., y se busca:
o Persistencia: la tendencia constatada en el pasado persistir en el futuro.
o Regularidad: las tendencias parecen recurrentemente en el futuro de ma-
nera regular.
o Constatacin de la validad y fabilidad de los datos manejados.
Mtodos de correlacin: se intenta ver qu factores estn implicados en un
desarrollo y en qu grado infuyen. Teniendo esto presente se determina cul
es la posible lnea evolutiva que van a seguir todos estos factores.
Mejores prcticas, identifcando y analizando programas llevados a cabo
en el pasado o en el presente por otros actores pblicos ante problemas de
caractersticas similares a los planteados.
Consulta a expertos: es un mtodo meramente subjetivo de la prospectiva,
basado en opiniones sobre la evolucin de futuro. El mtodo consiste en la
consulta a personas que tienen grandes conocimientos sobre el entorno en
el que la organizacin desarrolla su labor. Estas personas exponen sus ideas
y fnalmente se redacta un informe en el que se indican cules son, en su
opinin, las posibles alternativas que se tendrn en el futuro. Este mtodo es
preferente cuando el impacto de los factores del entorno tienen ms infuen-
cia en la posible evolucin, por ejemplo, fomento de empresas tecnolgicas
o determinados proyectos empresariales, tambin cuando las condiciones
ticas o morales dominan sobre las econmicas y jurdicas.
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La formulacin de las polticas pblicas
A estas tcnicas de investigacin tambin hemos podemos incorporar las entre-
vistas a los actores sociales involucrados en el problema pblico.
Sea cual sea la va utilizada para la elaboracin del prospectiva sobre las pol-
ticas a aplicar, su objetivo es disminuir la incertidumbre, particularmente la cau-
sada por el entorno social, estableciendo la mejor va de accin, aunque hay que
tener en cuenta que reducir la incertidumbre a cero es imposible. Esto implica que
fnalmente los responsables del decisor pblico han de asumir un riesgo a la hora
de programar una alternativa.
Existen diferentes enfoques y teoras para analizar y explicar las tomas de
decisiones, por qu se deciden unas polticas y otras no, porque algunas varan
y otras permanecen estables, cmo se producen las innovaciones. Aunque varan
mucho segn el sector de poltica y el, sistema poltico de cada Estado, se pueden
sintetizar cinco grandes enfoques de explicacin de las decisiones de polticas
(John, en Navarro, 2013).
Estructura socioeconmica: las decisiones estn determinadas por fuerzas
econmicas que dictan la agenda y privilegian determinados intereses.
Institucionalista: las reglas y los valores del sistema poltico que rigen las
relaciones entre los actores explican la variacin, estabilidad y el cambio en
las polticas pblicas.
Redes de actores: las decisiones son producto de las relaciones de interde-
pendencia y pautas de interaccin entre actores pblicos y privados.
Teoras de la eleccin racional: las decisiones de poltica pblica derivan de
las estrategias de individuos y colectivos hacen para optimizar sus intereses.
Enfoque de las ideas: las decisiones se apoyan en el conocimiento y la in-
vestigacin. En este ltimo enfoque encajaran las herramientas que hemos
puesto como ejemplo.
Estos enfoques explicativos del anlisis de las polticas tambin pretenden
servir de apoyo para reducir la incertidumbre del acierto en las decisiones en
el mbito de la elaboracin de polticas pblicas, aportando marcos de anlisis
de casos y ejemplos de situaciones semejantes. Con todo, hay que sealar que
no existen frmulas mgicas que aseguren el xito en la toma de decisiones
(Dente y Subirats, 2014). En cualquier caso, como sea la decisin de una alter-
nativa, la formulacin contina con la programacin de las decisiones.
4. LA PROGRAMACIN DE LAS DECISIONES
Podemos considerar que la programacin establece las reglas del juego (Bob-
bio en Arenilla 2001). Adems, en la programacin hemos de considerar el pro-
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cesamiento de la alternativa elegida en el sistema poltico y la participacin de
la administracin pblica en dichos procesos, como nuevos actores en muchos
casos, junto con la participacin de actores sociales y gubernamentales, que pue-
den haber estado en la defnicin del problema y la establecimiento de la agenda,
o aparecer en la programacin por primera vez. Por ejemplo, en la programacin
aparecen los partidos polticos, de gobierno y oposicin, que pueden estar pre-
sentes desde el comienzo del conficto o demanda que llev a defnir el proble-
ma pblico, pero que aqu operan en las instituciones pblicas, en los gobiernos
y parlamentos. As, dependiendo de la mayora parlamentaria que apoye a un
gobierno, la programacin ser una u otra. Por supuesto, tambin cambia si el
sistema poltico es ms parlamentario o ms presidencialista, si existen rganos
corporativos relevantes, si la sociedad es ms o menos homognea, etc. El resul-
tado es que estos procesos polticos pueden acabar desenfocando el contenido y
propsito de la poltica, aunque tambin puede suponer integrar ms intereses o
dotar a los objetivos de mejores contenidos tcnicos (Sidney, 2007).
Se suelen esperar menor actores en la programacin que en el establecimien-
to de la agenda, y que los nuevos que aparezcan lo pretendan hacer fuera de la
atencin pblica, la formulacin transcurre en la trastienda (Sidney, 2007), en
reuniones de negociacin, en procedimientos burocrticos, en comisiones parla-
mentarias
Los actores que se involucran en la programacin se relacionan de diferentes
maneras, formando distintos tipos de redes. Estas redes se formalizan en acuer-
dos en los que se defnen la aportacin e intercambio de recursos y funciones, y
que buscan satisfacer los intereses de los diferentes actores en la implementacin.
Estas normas y acuerdos entre los actores son un elementos fundamental de la
programacin, y se les puede defnir como acuerdos poltico-administrativos (Su-
birats et alt., 2008). Para estos autores, los acuerdos poltico-administrativos son
acuerdos de actuacin entre los actores que tienen responsabilidades e intereses
en una materia y que participan en la misma. Los acuerdos suponen reglas forma-
les informales de relacin entre los actores en las que se establecen las funciones
y tareas de cada uno, los mecanismos de coordinacin en la implementacin,
los procedimientos de consulta, los procedimientos de circulacin de expedientes
entre los diferentes servicios, el proceso de arbitraje en caso de conficto y, en de-
fnitiva, la organizacin y procedimentalizacin de la implementacin. Se pueden
clasifcar estos acuerdos poltico-administrativos segn su estructura a partir de
cinco criterios:
La cantidad y tipo de actores.
El grado de coordinacin horizontal de la red, en el mismo nivel poltico o
administrativo.
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La formulacin de las polticas pblicas
El grado de coordinacin vertical de la red, entre distintos niveles poltico
administrativo.
El grado de centralizacin (vertical y horizontal) de los actores clave, que
pretendan liderar la poltica o posean recursos estratgicos.
El grado de politizacin, o de afnidad partisana de los actores.
Estos acuerdos son parte de los programas de actuacin poltico-administrati-
va (Subirats et alt., 2008), que tambin contiene el conjunto de las bases jurdicas
en las que se plasman los objetivos y los medios de la poltica pblica. Estas bases
jurdicas no slo plasman esos objetivos polticos, sino los derechos y obligacio-
nes que se le imponen los grupos sociales objetivos sobre los que se interviene.
Segn Subirats et. alt (2008), los programas de actuacin poltico-administrati-
va comprenden, adems de los acuerdos poltico-administrativos, otros elementos
como los procedimientos estandarizados a que pueden usar los actores para su
vinculacin interna y externa, como por ejemplo, las decisiones administrativas,
los contratos de derecho pblico, los planes, los estudios de impacto, las directi-
vas, los informes, etc. Esta formalizacin de la actividad administrativa permite
la objetivacin, la transparencia, la reconstitucin y la independencia de los rga-
nos pblicos y de sus prestaciones (Subirats et alt. 2008).
Otros elementos que han de aparecer en los programas de actuacin poltico-
administrativa son los objetivos de la poltica. Los objetivos han de estar vincu-
lados a las soluciones de los problemas defnidos. El grado de concrecin vara,
segn el nivel o mbito institucional y del instrumento jurdico en el que se refeje.
Si son leyes generales sern ms abstractos, si son reglamentos u ordenanzas sern
ms concretos.
Junto con los objetivos, otro elemento esencial son los indicadores y sus ins-
trucciones de cmo obtener los datos para los mismos. El principal criterio de los
indicadores es el de efcacia o logro de objetivos, sin menospreciar la efciencia,
esto es, el coste al que se logran. Idealmente, las instrucciones han de refejar las
tcnicas de recogida de los datos, los periodos e incluso la forma de interpreta-
cin, para que no haya equvocos o no se favorezca a actores que se sirven del
lenguaje tcnico para hacer valer sus intereses polticos (Subirats et alt. 2008).
Un ltimo elemento que compone los programas de intervencin poltico-ad-
ministrativa son las modalidades de intervencin que se plantean para alcanzar
los objetivos. Es un elemento que nos permite caracterizar a las polticas pblicas,
ya que determinan derechos y obligaciones de los diferentes grupos sociales, el
grado, tipo y amplitud de la intervencin pblica y las condiciones en las que se
pueden aplicar las medidas. Se pueden tipifcar distintas modalidades de interven-
cin (Subirats et alt. 2008):
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La va reguladora: prohibiciones, obligaciones, permisos, autorizaciones para
no observar una determinada prohibicin y atribucin de diversos derechos
que pueden ser objeto de sanciones en caso de no respetarse sus lmites.
La va incentivadora: opera a travs de transferencias fnancieras que tienen
como objetivo infuir sobre el comportamiento de los grupos-objetivo. La
incentivacin puede ser de carcter negativo (impuestos) o positivo (des-
gravacin fscal, subvencin) y como objetivo puede tener el lograr efectos
redistributivos.
La va persuasiva: pretende convencer a los grupos-objetivo de adoptar
conductas que van en el sentido de los objetivos de la poltica.
La provisin directa de bienes y servicios a la poblacin: busca facilitar la
conducta esperada de los grupos-objetivo. Por ejemplo, construyendo cen-
tros e infraestructuras y prestando servicios en ellos.
Como sealamos anteriormente, todos estos elementos se plasman en dife-
rentes normas con diferentes formas jurdicas, aunque que en la prctica exis-
ten normas o reglas informales, como relaciones informales entre funcionarios
de diferentes actores gubernamentales, o mecanismos de mediacin extrajudicial
(Subirats et alt. 2008).
En muchos casos, la concrecin de las leyes generales se desarrolla mediante
mecanismos de planifcacin de las polticas. Aunque no sea obligatorio, estas
herramientas permiten clarifcar y concretar los elementos anteriormente descri-
tos de los acuerdos poltico-administrativos, como los objetivos especfcos y los
indicadores.
5. LA PLANIFICACIN DE LAS POLTICAS
La elaboracin de un plan de una poltica pblica supone un esfuerzo de concre-
cin y podramos concebirlo como la culminacin de la formulacin, por ms que
sta pueda existir sin tales planes, y basten los instrumentos jurdicos convencionales.
Aunque tampoco es preceptivo, la planifcacin suele suponer en la inmensa
mayor parte de los casos la intervencin de las administraciones pblicas, como
elemento tcnico cualifcado. No obstante, en la planifcacin pueden participar
los diferentes actores implicados en la formulacin de la poltica.
Segn Arenilla (2001) los elementos bsicos de un plan son los siguientes:
Dimensin temporal: con defniciones a corto, medio y largo plazo; o tam-
bin, estratgico, tctico y a corto plazo. Se corresponden con los niveles
de alta direccin, representantes intermedios y unidades administrativas de
lnea de los actores gubernamentales.
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La formulacin de las polticas pblicas
Control del proceso de programacin, por el que se presta atencin a la
efectiva consecucin de resultados. Asimismo, se dispone controles de ges-
tin, resultados y de satisfaccin de los deseos de la colectividad.
Supone conocimiento concreto de la realidad econmico-social en un siste-
ma global de adquisicin de conocimientos e informacin lo ms estructu-
rado posible.
Para mostrar un ejemplo de herramienta de planifcacin podemos de nuevo
tomar como referencia el Enfoque de Marco Lgico (EML), ya que este enfoque
de planifcacin de programas, tiene como base el ciclo de las polticas pblicas y
le aporta herramientas prcticas sobre cmo programar polticas.
Figura 1. Enfoque de Marco Lgico (EML)
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Figura 1. Enfoque de Marco Lgico (EML)

Fuente: Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001)


La planificacin ha de plasmar claramente los objetivos de la poltica y sus
soluciones, que hemos visto que se suelen plasmar en un conjunto de textos legales que
recogen el problema, su solucin y los objetivos a cumplir, y la herramienta que recoge
estos elementos en el Enfoque de Marco Lgico es la matriz de planificacin (Camacho
et alt., 2001).
La matriz de planificacin sirve para organizar el desarrollo de los objetivos de la
alternativa elegida. Est compuesta de dos ejes: vertical y horizontal:
Fuente: Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001)
La planifcacin ha de plasmar claramente los objetivos de la poltica y sus so-
luciones, que hemos visto que se suelen plasmar en un conjunto de textos legales
que recogen el problema, su solucin y los objetivos a cumplir, y la herramienta
que recoge estos elementos en el Enfoque de Marco Lgico es la matriz de plani-
fcacin (Camacho et alt., 2001).
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Eliseo Lpez Snchez
La matriz de planifcacin sirve para organizar el desarrollo de los objetivos de
la alternativa elegida. Est compuesta de dos ejes: vertical y horizontal:
Vertical: en este eje se colocan los elementos que ya veamos en el anlisis
de objetivos para organizar la informacin aportada en el rbol de obje-
tivos. Por tanto, es una informacin que podemos recuperar respecto a la
alternativa elegida. En cualquier caso, si no hemos usado las herramientas
anteriores, lo que tenemos que tener en cuenta en cada campo es:
o Objetivo general: Por qu nuestra intervencin es importantes para los
benefciarios?; Qu problema general queremos resolver?
o Objetivos especfcos: cada objetivo especfco requiere una matriz separa-
da. El objetivo especfco refeja lo que se quiere obtener, no lo que se hace.
o Resultados esperados: son los bienes y servicios que se conseguir al fnal
de la intervencin o de fnalizacin del programa de que se trate.
o Actividades: son las acciones concretas que hay que ejecutar. Estn orien-
tados a conseguir cada uno de los resultados, y cada uno tiene que estar
vinculados directamente a los recursos y a los costos.
Horizontal: en este eje se colocan los campos que nos permiten conocer qu
vamos a hacer y cmo lo sabemos, esto es, los campos que permiten realizar
el seguimiento o monitoreo de la planifcacin.
o Lgica de planifcacin o de intervencin: esta columna recoge lo que se
pretende hacer a partir de la lgica de causa-efecto que lleva de lo ms
general a lo ms concreto sobre la alternativa elegida, haciendo que cada
elemento se vincule con el siguiente.
o Indicadores: Lo que se quiere alcanzar exactamente, cuantifcado. Cada
objetivo y cada actividad debe llevar un indicador. Los ms sencillos son
los de efcacia (grado de cumplimiento del objetivo); efciencia (costo por
objetivos conseguidos) y efectividad (grado de impacto de los objetivos
conseguidos). Los indicadores han de ser relevantes respecto al objetivo
especfco y orientado al logro. En la casilla en la que se cruza con la lnea
de actividades no se ponen indicadores, sino los recursos necesarios para
las actividades.
o Fuentes de verifcacin: son los documentos o fuentes documentales de
donde se obtendr la informacin que requieren los indicadores. En la
casilla en la que se cruza con las actividades no se ponen fuentes de veri-
fcacin, sino los costos de las actividades.
Supuestos: esta ltima columna recoge en el enfoque de marco lgico las condi-
ciones del entorno necesarias para que se cumplan el objetivo, y que no depen-
den de la organizacin, como que otros actores implicados tengan un conficto
o puedan cambiar de posicin, condiciones fsicas, opinin pblica, etc.
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La formulacin de las polticas pblicas
Lgica de
intervencin
Indicadores Fuentes de
verifcacin
Supuestos
Objetivo general
Objetivo especfco
Resultados
Actividades Recursos Costes
Fuente: Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001)
Camacho et alt. (2001) sealan que esta matriz se basa, por un lado, en una l-
gica vertical, en la que se plantea que si se dan unas condiciones previas, se libera
un presupuesto con el que movilizar unos recursos para hacer unas actividades. Si
se hacen esas actividades y se producen unos supuestos, se logran unos resultados.
Hemos de sealar que esta herramienta sencilla, que sirve para ver cmo se
incorpora una secuencia de toma de decisiones a la formulacin, va acompaada
de otros elementos imprescindibles para una formulacin correcta, que dependen
de la administracin pblica, como son la programacin temporal, la presupues-
tacin por programas, los sistemas de direccin por objetivos y los sistemas y
herramientas de gestin de calidad.
En su contra, la matriz de planifcacin carece de algunos elementos relevantes
de la programacin que se podran incorporar en un proceso de planifcacin.
En primer trmino los responsables de las actividades deberan tambin constar.
En segundo trmino, los plazos temporales, que si bien se pueden incorporar en
los objetivos especfcos, podran disponer de algn espacio propio. Con todo, la
exposicin de la herramienta en este texto pretende servir de ejemplo.
6. CONCLUSIONES
Hemos visto en este texto un conjunto de procesos vinculados a la toma de
decisiones que catalogamos como formulacin: seleccin de alternativas, progra-
macin y planifcacin; y que podemos considerar como procesos crticos de las
polticas pblicas (Sidney, 2007). Es en la seleccin y anlisis de las alternativas de
decisin dnde podemos encontrar los valores polticos de los decisores pblicos
y sus intereses reales, su capacidad de innovacin y de respuesta a los problemas
pblicos. Por su parte, la programacin implica el establecimiento de los acuerdos
y normas entre los actores implicados en la poltica, y en ltima instancia suponen
relaciones de poder polticos, el ejercicio real del poder segn los recursos que ten-
ga cada actor (Meny y Thoenig, 1992) y cmo sea capaz de satisfacer sus intereses
frente a otros actores.
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Eliseo Lpez Snchez
Tanto el establecimiento de acuerdos como la capacidad de satisfacer dife-
rentes intereses al tiempo que se soluciona un conficto social o se satisface la
demanda de un determinado grupo social requiere de un actor director (Dente y
Subirats, 2014) que lidere el proceso de formulacin, particularmente la parte de
programacin que hemos descrito. En defnitiva, la formulacin requiere de un
sujeto que analice las alternativas, que ponga en contacto a los actores, que pro-
ponga reglas y normas a los dems actores, que pilote el proceso por los distintos
procedimientos del sistema poltico, y en ltima instancia lidere la planifcacin
formal de la poltica.
7. BIBLIOGRAFA
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cin Pblica
Camacho, H., Cmara, L., Cascante, R., Sainz, H. (2001) El Enfoque del marco lgico: 10 casos
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