Captulo I: Finanzas Pblicas

El concepto de Finanzas Pblicas: Para arribar al concepto de Finanzas

Pblicas es preciso partir de la nocion de actividad econmica. sta, en general,
es aquel quehacer del hombre que se vincula con el concepto de escasez. Por
definicin, la economa se ocupa de la asignacin de recursos que son escasos o
insuficientes para la satisfaccin de necesidades que son ms amplias que
aqullos. Es decir que hay ms necesidades a cubrir que recursos con los cuales
satisfacerlas, por lo que habr que acudir a ciertos criterios que establezcan
prioridades, para determinar cules de ellas se satisfarn, y en qu medida, y
cules quedarn insatisfechas, relegadas, o postergadas en su atencin.
El Estado, como persona pblica a cuyo cargo est llevar a cabo una serie de
tareas dirigidas al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en
general requiere de medios econmicos para desempearse.
En efecto, para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el
Estado precisa realizar una serie de gastos, y para ello debe procurarse
concominantemente los ingresos con los cuales hacerles frente. Se trata de una
actividad medial, no final: ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus
funciones (a travs de gastos).
Entonces, de manera general, puede decirse que la actividad econmica que lleva
a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se denomina actividad
financiera estatal o, de forma simplificada, Finanzas Pblicas.
Puede definirse entonces el concepto de Finanzas Pblicas como la
actividad del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a fin
de lograr la satisfaccin de las necesidades pblicas.



Caracteristicas de las Finanzas Pblicas:
1) Es una actividad sustancialmente econmica: Al ocuparse de recursos
de naturaleza econmica (ligados por la idea de escasez), de ingresos y de
gastos (ambos de carcter publico), la actividad financiera estatal es una
actividad econmica.
Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad econmica llevada
adelante por los privados:
A) Puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad
econmica;
B) Tampoco es una actividad exclusivamente monetaria;
C) Por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser
desarrolladas por los entes publicos) son los que condicionan los
ingresos a obtener, puesto que primero se determinan los objetivos a
cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes para
financiarlos (recursos o ingresos pblicos).
2) Tiene contenido poltico: La actividad financiera del Estado, como todo su
accionar, est regido por criterios de carcter poltico.
Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cul debe ser el papel que
el Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economa. Es decir, unos
piensan que lo mejor que puede hacer es participar ampliamente e
inmiscuirse como actor en los mercados, mientras que otros sostienen que
debe ser prescindente y cumplir un rol subsidiario, supliendo aquellos casos
en que la actividad de los particulares no alcanza a brindar satisfaccin a
las necesidades del grupo, o bien cuando ella es insuficiente.
Correlato de estas opiniones polticas, en el momento en que ellas se
plasmen en el gobierno del Estado, sern las correspondientes
caractersticas que teirn su respectiva actividad financiera.
Por tal razn, como fenmeno desarrollado a lo largo de la historia de la
humanidad, su fisonoma ha sido variable, a medida que se fue
conformando lo que hoy llamamos Estado.
3) Tiene contenido jurdico: Toda la actividad estatal est sujeta a reglas
(normas) de cumplimiento obligatorio. Este conjunto de disposiciones
(leyes, reglamentos y dems actos) conforman la vertiente jurdica de la
actividad financiera. Esta rama del ordenamiento jurdico que regula el
comportamiento financiero del Estado se conoce como Derecho
Financiero.
4) Posee un aspecto cuantificable y contable: Obviamente, como toda
actividad econmica, es susceptible de ser mensurada y registrada. De ello
se ocupa la contabilidad pblica, es decir la tcnica de registrar, valorar y
medir los movimientos llevados a cabo por el Estado y sus reparticiones,
tanto al momento de obtener los ingresos pblicos como al de efectuar sus
gastos pblicos.
Las estadsticas son importantes, ya que permiten realizar comparaciones
intertemporales en el comportamiento de un mismo Estado en diversos
momentos, o bien entre distintos Estados.
5) Otros aspectos: Las Finanzas Pblicas tambin pueden ser estudiadas
desde el prisma de otras ciencias, Ej: Sociologa, Psicologa, etc.

El concepto de necesidades pblicas: La idea de necesidad pblica es central
en el estudio de la actividad financiera estatal, ya que el Estado, como ente
pblico esencial que es, aplica todo el giro de su actividad a cumplir tareas
pblicas, cualquiera que stas sean.
Las necesidades de los individuos y de las colectividades. Discusion sobre
la definicin de necesidades pblicas: La actividad financiera estatal, como
toda actividad econmica, est regida por el criterio de la escasez y ello implica
tener que escoger entre diversas necesidades humanas para ver cules de ellas
se satisfarn y cules no debido a que los recursos son insuficientes (escasos)
para atender a todas al mismo tiempo y en el nivel mximo.
La misma idea de necesidades pblicas parece contraponerse a las necesidades
de otro tipo: individuales y/o colectivas.
El primer punto a poner de relieve es que todos los seres humanos tienen
necesidades. Y esas necesidades, aunque sean comunes a todos ellos (v.gr.
alimento) son individuales en el sentido de que cada uno de ellos las experimenta
y sufre por s. Obviamente, podr haber ciertas necesidades sentidas por algunos
hombres y no por otros (v.gr. inclinacin artstica), pero ello no quita que, respecto
de quienes as la sienten, sea propia (individual) de cada uno de ellos.
El segundo punto a destacar es que la discusin financiera se basa, precisamente,
en el modo de financiacin de tales necesidades: si su satisfaccin se deja librada
a cada individuo (que deber recurrir al mercado para hacerlo, actuando as a
travs del sistema de precios), o si, en cambio, su cobertura se brinda a travs del
Estado, de manera pblica.
Identificacion de las necesidades pblicas con los cometidos estatales:
Necesidad pblica se identifica con tarea o cometido estatal, ya que toda la
actividad del Estado est dirigida a cumplir con fines pblicos, los que buscan el
bienestar de la poblacin a su cargo.
Depender de la idea de Estado que se tenga la mayor o menor cantidad de
necesidades de los hombres que se estime que el Estado debe asegurar su
satisfaccin. Y ellas sern las consideradas necesidades pblicas, y a su
respecto se ha de dirigir la actividad financiera estatal, para conseguir los recursos
que, empleados como gastos pblicos luego, permitan cubrirlas.
En otras palabras, que las necesidades pblicas no forman parte de una
categora apriorsticamente determinada, sino que son las que los Estados definen
como tales en un momento determinado, y para una situacin dada. Son
categoras histricas con una fuerte carga poltica e ideologica, idea que no se
desvanece por el hecho de que puedan identificarse algunas necesidades que, de
hecho, siempre hayan sido sentidas como necesidades pblicas (v.gr. la defensa
nacional) o bien por la circunstancia de que existan fuertes razones de
conveniencia econmica para que tales necesidades sean atendidas por el
colectivo social en vez de por los particulares.
Adems, tras la idea de necesidad pblica, y la consiguiente cobertura de ella
por parte del Estado, est la de que nadie sea excluido de su satisfaccin, al
menos en un nivel mnimo determinado.
Planificacion econmica: Conforme lo indica Giuliani Fonrouge, para la
realizacin de sus objetivos, el Estado debe coordinar su actividad econmica y
financiera.
La planificacin econmica expone de manera expresa cules son las ideas
subyacentes de un gobierno (qu quiere lograr) y las vas y mecanismos mediante
los cuales considera que ello puede efectivamente conseguirse (cmo obtenerlo).
Estos objetivos econmicos, financieros y sociales pueden tener distintos tiempos
para su consecucin, por cual algunos sern de plazo corto, otros de plazo largo, y
algunos de un plazo intermedio. Adems, los planes econmicos sirven para guiar
los pasos a dar en pos del objetivo y para evaluar sus resultados.
Se trata de un requisito elemental para establecer las metas a conseguir, para
coordinar los medios puestos en marcha y para evaluar los resultados
conseguidos. La planificacin importa contar con una burocracia encargada de
hacer el plan, de ejecutarlo y de evaluarlo.
Esa planificacin es pasible de varias clasificaciones:
1) Planificacion segn el sector afectado: En primer trmino, la
planificacin puede abarcar la actividad del sector publico o bien la del
sector privado.
La primera comprende exclusivamente la actividad del Estado, decidida,
dirigida y ejecutada por l. Se puede superponer con la planificacin que
necesariamente importa el presupuesto, aunque son conceptos claramente
diferentes.
La planificacin estatal enfocada sobre el sector privado importa concebir
hacia qu lugar se desea que se dirija el empresariado nacional, e
implementar polticas econmicas de fomento de las actividades que se
consideren convenientes, bsicas o prioritarias, como as de otras de
desincentivo de aquellos sectores que se desee reconvertir, aminorar o
eliminar.
Obviamente, debera haber una adecuada articulacin entre las medidas a
tomar por el sector publico y aquellas otras que ste desee que tome el
sector privado, a fin de promover la actividad productiva, inversora, de
ahorro, etc; por parte de empresas e individuos.
2) Planes nacionales y regionales: La actividad tambin puede ser
clasificada segn el mbito geogrfico de su extensin, si abarco todo el
territorio nacional o bien si se limita a una porcin de ste (v. gr. Las leyes
de promocin industrial en La Rioja).
Tambien podra adoptar esta terminologa segn el sujeto activo de la
actividad planificadora, si es el Estado nacional o bien un Estado provincial.
3) Planes segn su alcance temporal: De igual manera, esa planificacin
puede tener un alcance temporal determinado para el logro de sus metas.
En general, y en trminos aproximados, ser a largo plazo cuando sus
objetivos se puedan conseguir ms all de los 10 aos de su
implementacin. Son de mediano plazo cuando abarca un perodo mayor a
un ao, pero inferior a los 10 (generalmente, rondan el perodo de 4 5
aos, de duracin parecida a la de un mandato presidencial del pas de que
se trate). Y sern de corto plazo cuando el perodo sea anual o inferior.
4) Planes segn el sector econmico afectado: Los planes tambin pueden
ser clasificados segn la extensin del sector de la economa nacional
abarcada. Un plan es general cuando comprende a todo el mercado (v. gr.
Plan de Convertibilidad, Plan Austral). En cambio, se habla de planes
sectoriales cuando su alcance se limita a determinados sectores del
quehacer econmico. Principalmente, se emplean estos planes en los
casos de reconvencin de actividades, cuando se tiende a modernizar una
determinada actividad econmica (v. gr. Industrializar la actividad
agropecuaria; sustituir un tipo de minera agresivo por otro compatible con
el medioambiente; etc).



















Unidad II: Derecho Financiero:
El Derecho Financiero: Concepto y contenido: El Derecho Financiero es, en
sntesis, el aspecto jurdico del fenmeno financiero estatal, de las Finanzas
Pblicas.
Puede definirse al Derecho Financiero de la siguiente manera: Es la porcin del
ordenamiento jurdico de un Estado, conformado por normas de Derecho
Pblico, que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen
la Haciendo Pblica (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos
para el establecimiento y percepcin de los ingresos pblicos, y para la
programacin y realizacin de los gastos pblicos.
Como seala Giuliani Fonrouge, es el conjunto de normas jurdicas que regulan la
actividad financiera estatal en sus diferentes aspectos: los rganos que la ejercen,
los medios en que se exterioriza, y el contenido de las relaciones que origina.
La Haciendo Pblica. Aspectos estticos y dinmicos del concepto: La
Hacienda Pblica puede tomarse como sinnimo del Tesoro Pblico y
definirse, sintticamente, como la caja estatal, es decir el conjunto de
derechos y obligaciones pecuniarias que posee el Estado.
Esta nocion ofrece un punto de vista esttico, ya que hace alusin al conjunto de
derechos y obligaciones (patrimonio), de contenido econmico (o traducible en
moneda) que corresponden al Estado (cualquiera sea su nivel).
Los derechos econmicos (acreencias del Estado, en el sentido de fuentes de
financiamiento estatal) son susceptibles de varias clasificaciones, segn los
puntos de vista que ofrezca cada autor. Aqu se ofrecen dos:
En primer lugar, cabe indicar que el Estado puede obtener financiamiento de tres
fuentes fundamentales: 1) Los tributos; 2) El crdito pblico; 3) La explotacin del
patrimonio estatal.
En segundo lugar, tales recursos se pueden reagrupar segn su fuente requiera o
no de la voluntad de los ciudadanos para allegar fondos al Estado, entendiendo
por tal la aquiescencia del ciudadano en concreto que ha de realizar un ingreso en
las arcas pblicas. La voluntad del ciudadano no es relevante en el caso de los
tributos, pero s lo es en el caso del crdito pblico y tambin para la explotacin
del patrimonio estatal.
Por otra parte, el Estado ha de realizar ciertos gastos, motivo por el cual esas
obligaciones de contenido econmico lo convierten en deudor.
Al Derecho Financiero le importa el conjunto de normas que regulan las
obligaciones econmicas (monetarias) que determinan una alteracin en la
composicin de la Hacienda Pblica. Por eso, hay aspectos de las obligaciones
del Estado (las que no son dinerarios) que no interesan al Derecho Financiero,
sino a otras ramas del ordenamiento jurdico (principalmente al Derecho
Administrativo).
Desde la otra perspectiva, la que ofrece un punto de vista dinmico, la Haciendo
Pblica interesa al Derecho Financiero en cuanto estudia los procedimientos por
medio de los cuales se gestionan los ingresos y los gastos pblicos. Es decir, los
mecanismos jurdicos y contables mediante los cuales los derechos y las
obligaciones se transforman en ingresos o en erogaciones, respectivamente, como
as las normas relativas al control (anterior, concomitante y posterior) de su
cumplimiento.
En cuanto a la vertiente de los ingresos, la enorme magnitud y trascendencia que
cobraron los tributos opac el estudio de las otras dos fuentes mencionadas y su
importancia o desarrollo normativo.
Por el lado de los gastos, estn las normas que regulan el hecho de que los
dineros del Estado se destinen a los particulares o a otros entes pblicos- a
travs de pagos por el servicio o por el bien obtenidos en pos de la satisfaccin de
necesidades pblicas.
El presupuesto estatal adquiere aqu una funcin que es esencial, en tanto es la
norma que se ocupa de la fijacin de los gastos pblicos y de la estimacin de los
ingresos pblicos del ejercicio financiero de que se trate. Es decir, es la bisagra o
articulacin entre esos dos momentos esenciales del fenmeno financiero.
El Derecho Financiero ha de estudiar los principios o reglas que rigen la
confeccion y ejecucin del presupuesto. Tambin ha de dar acabada cuenta de los
procedimientos administrativos por los que se aprueban, ejecutan y controlan las
decisiones sobre el empleo de los recursos pblicos.
Algunas aclaraciones adicionales en torno al contenido del Derecho
Financiero: Hay diversas opiniones acerca de si ciertos institutos forman o no
parte del Derecho Financiero: los ingresos derivados del patrimonio estatal, los
obtenidos por la aplicacin de sanciones pecuniarias, los relativos a la circulacin
fiduciaria y a la acuacin de moneda, y los producidos por la actividad industrial,
mercantil o de servicios de ciertos emprendimientos empresariales del Estado.
1) Las sanciones pecuniarias: Se trata de sanciones civiles, de carcter
reparador (intereses) o bien penales, con un claro componente de castigo
(por delitos penales o infracciones administrativas, como las multas, las
astreintes, los recargos, etc.).
Desde un punto de vista se ha negado su pertenencia al Derecho
Financiero, sealando que, aunque proporcionan un ingreso de carcter
pblico, el inters jurdicamente tutelado por las normas que establecen
tales sanciones no es recaudar, sino reprimir y castigar conductas
contrarias al Derecho, con una finalidad reparadora o de castigo, segn el
caso.
Sin embargo, desde el punto de vista contrario se dice que su tratamiento
por el Derecho Financiero (en especial las multas derivadas de infracciones
a las normas tributarias) hace recordar que se aplican los principios
garantistas del Derecho Penal, y que su razn de ser no es puramente
recaudatoria. Es decir, que una vez prevista la pena, y una vez aplicada en
el caso concreto, lo relativo a la gestin de su cobro como al destino del
ingreso dinerario en que se traduce (v. gr. Una multa) es materia propia del
Derecho Financiero.
2) Normas sobre la circulacin monetaria y la acuacin de moneda:
quienes niegan su pertenencia al Derecho Financiero, sealan que estas
normas se centran en regular la poltica monetaria del Estado, sin
interesarse por la eventual obtencin de ingresos.
Por el contrario, otro sector doctrinal sostiene que aunque sea una
manifestacin de poltica monetaria, o de Derecho Administrativo, el
Derecho Financiero regular la posible existencia de un ingreso pblico,
dado tanto por la emisin monetaria, como por las regalas propias de la
acuacin de moneda (recurso residual, consistente en la disminucin del
valor real de la moneda metlica con relacion al valor fiduciario asignado).
3) Normas reguladoras de la gestin de los bienes patrimoniales:
Quienes niegan su pertenencia a esta rama del ordenamiento jurdico
indican que estas normas no tienen por fin la obtencin de recursos
dinerarios sino la gestin del patrimonio estatal.
La perspectiva positiva seala que la gestin de estos bienes se suele
realizar, en cuanto al cobro de los ingresos que producen, mediante los
mismos rganos de la administracin financiera estatal.
Adems, esos ingresos se afectan directamente al financiamiento de los
gastos pblicos, como cualquier ingreso de carcter pblico (salvo
disposicin en contrario, por ejemplo como podra ocurrir con una donacin
realizada al Estado, con un cargo que implique que las ganancias que se
obtengan por la gestin de ese patrimonio hayan de tener un destino
especfico.
4) Normas que regulan la actividad mercantil e industrial de los entes
pblicos: Las normas que se ocupan de regular la actividad de los entes
pblicos dedicados al comercio o a la industria (empresas estatales,
sociedades annimas con participacin estatal, sociedad del Estado, etc.),
tienen naturaleza privada, o bien pertenecen primordialmente al Derecho
Administrativo.
Otra vez se tiene que al Derecho Financiero le puede interesar el resultado
econmico de esta actividad, sea positivo o negativo, es decir en tanto
importe un derecho de crdito para el Estado (suponiendo que una
sociedad annima con participacin estatal distribuya dividendos luego de
un ejercicio comercial exitoso), o bien traiga acarreado un gasto que ste
debe solventar (aumento de capital de una de estas entidades, o cobertura
de su dficit operativo, por ejemplo).

El mtodo de estudio en el Derecho Financiero: Las Finanzas Pblicas
forman parte fundamentalmente de la Ciencia Econmica, aunque poseen
aspectos sociales, psicolgicos, polticos, contables y jurdicos. Este ltimo
aspecto del fenmeno financiero es el Derecho Financiero, sobre la cual
debe aplicarse el mtodo jurdico.
Relacin del Derecho Financiero con otras disciplinas: En el Derecho
Financiero la necesidad de relacionar entre s las distintas ramas del
ordenamiento jurdico es intensa:
A) Derecho Administrativo: Todos los institutos del Derecho Financiero
(deuda, tributos, gestin del gasto pblico, rendicin de cuentas,
sanciones, etc.) precisan para su aplicacin de una serie de
procedimientos administrativos, regidos fundamentalmente por esa rama
y sus principios.
B) Derecho Constitucional: Los principios bsicos del Derecho Financiero
estn en la constitucin de cada Estado. El Derecho Constitucional
naci de la mano del Derecho Financiero (limitacin a las exacciones
tributarias), ya que las instituciones de carcter parlamentario, como
contrapeso a la monarqua primero, y a los ejecutivos despus, nacieron
vinculadas con las necesidades fiscales.
C) Derecho Penal: Se aplican sus principios, con matices, al ordenamiento
administrativo sancionador aplicable a las normas financieras. Lo mismo
ocurre con los delitos vinculados con los ingresos pblicos.
D) Derecho Procesal: Cuando las relaciones creadas a travs de los
ingresos y de los gastos pblicos en cada caso en particular ocasionen
conflictos que deban resolver los jueces, habr que recurrir a normas de
este carcter para encauzar los pleitos.
E) Derecho Internacional Pblico: Por una parte, hay que sealar la
existencia de organizaciones supranacionales, como la Unin Europea,
el Mercosur, etc., que tienen incidencia en la armonizacin de ciertas
instituciones financieras, como las aduanas, los impuestos indirectos,
etc. Por otra parte, tambin pertenecen a esta rama los tratados
firmados entre Estados, de carcter bilateral, para aminorar o impedir la
doble imposicin y la colaboracin fiscal, como asi tambin los tratados
bilaterales de proteccin recproca de inversiones, que suelen contener
clusulas de relevancia tributaria.
F) Derecho Civil: Tanto sus institutos bsicos -mientras no sean
modificados por el Derecho Financiero para sus fines propios- como los
de la Teora General del Derecho (v. gr. Obligacin, capacidad de obrar,
responsabilidad, etc.) sern aplicable al ordenamiento financiero. Al
respecto, cabe citar la sentencia de la CSJN en la causa Administracin
Federal de ingresos Pblicos DGI- sobre casacin en autos Bodegas y
Viedos El guila SRL sobre concurso preventivo del 2009, en la cual,
remitiendo al dictamen de la PGN, indic que, en efecto es cierto
como lo afirm la AFIP- que el derecho tributario ha ganado autonoma
como rama del ordenamiento jurdico, por los conceptos, principios,
institutos y mtodos con los que cuenta. Pero tambin lo es que las
normas tributarias no deben quedar al margen de la unidad general del
derecho, sino que han de compatibilizarse, necesariamente, con los
principios generales del derecho (pblicos o privados) en cuanto stos
tengan vigencia en el ordenamiento jurdico, y cit el pronunciamiento
del Fallo S.A. Petroqumica Argentina P.A.S.A del ao 1977.
G) Derecho Comercial: Aqu la relacin es de ida y vuelta.

Fuentes normativas del Derecho Financiero: Tipos de normas que componen el
ordenamiento jurdico financiero:
1) La Constitucin: La primera fuente de normas financieras es la
constitucin de un Estado. Dada la organizacin federal del Estado que fija
el art. 1 CN, ha de verse que el Derecho Financiero argentino est
compuesto por normas federales (para el Estado Nacional) y normas
locales (las del Derecho Financiero de las provincias y sus municipios, y de
la CABA).
2) La ley. Los decretos de necesidad y urgencia. Los tratados
internacionales: La CN establece con firmeza el principio de legalidad en
materia financiera, a travs tanto de la reserva de len en materia tributaria
(arts. 4, 17, 52, 75 incs. 1 y 2, 99 inc. 3), como de la reserva de ley en
materia presupuestaria (art. 75 inc. 8), que importa la necesidad de una ley
formal que autorice el gasto a realizar.
La ley es, en la CN, la norma emanada del Congreso Nacional, respetando
los lineamientos de sus arts. 77 a 84. Y tambin lo sern las homlogas de
las respectivas constituciones provinciales, en cuanto normas emanadas de
sus legislaturas con forma y rango de ley.
En cuanto a los decretos de necesidad y urgencia, previstos en el art. 99,
inc 3, CN, como competencia del PEN, la CN se encarga de establecer en
qu excepcionales circunstancias pueden ser dictados, como as el
procedimiento para su dictado y para su control por parte del Congreso.
Igualmente, en materia tributaria sustantiva, el mismo inciso, con total
claridad, prohbe su dictado.
Los tratados internacionales, una vez ratificados por el Congreso
Nacional, se convierten en ley y tienen validez con la misma jerarqua, a
excepcin de aquellos tratados internacionales a los que se refiere el inc.
22 del art 75, cuya jerarqua equivale a la de la propia CN.
3) Los reglamentos: Los incs. 1 y 2 del art. 99 CN habilitan al PEN para
dictar reglamentos.
Por una parte, el PEN tiene la facultad de reglamentar las leyes, entre ellas
las tributarias. Obviamente, este tipo de normas no pueden desvirtuar lo
dispuesto por la ley ni contradecirla, y su capacidad de completarla est
francamente destinada al detalle, sin poder alterar su espritu, como
sabiamente dispone la CN.
Por otra, tambin el PEN ha de dictar reglamentos autnomos, en ejercicio
de competencias propias otorgadas por la CN. En materia financiera posee
la atribucin de recaudar las rentas de la Nacin, por lo que los reglamentos
en tal sentido son la herramienta natural para disponer la forma de pago,
los lugares de pago, las condiciones, los formularios, los
empadronamientos, etc.
En tal sentido, cobran importancia los reglamentos emanados de los
organismos de administracin tributaria (AFIP), que se suelen denominar
resoluciones generales, sujetas a la ley y subordinadas a los decretos del
PEN y dems reglamentos de jerarqua superior. Por medio de estas
resoluciones generales, la Administracin Fiscal regula los pormenores de
su funcin, a fin de organizar la forma de ejercer sus tareas y el
cumplimiento de los deberes formales por parte de los ciudadanos y dems
habitantes.
4) Los actos administrativos singulares con relevancia financiera: A
diferencia de lo que ocurre con las leyes y con los reglamentos, no se trata
de normas generales, sino de normas particulares, cuyo destinatario es una
persona en concreto, cuya esfera patrimonial se ver afectada positiva o
negativamente, segn sea un acreedor o un deudor del Estado. Ejemplo:
los actos administrativos que produce el Estado en los que ordena pagos,
fija su pretensin tributaria, liquida un impuesto, etc.
5) La jurisprudencia y la doctrina de los autores: La jurisprudencia es
fuente de derecho en el sentido de normas singulares: cada sentencia es
una norma singular que obliga a las partes del litigio. Sin embargo, al
menos en nuestro sistema federal, dejando de lado el caso de los fallos
plenarios, la jurisprudencia no es una norma que obligue fuera del juicio en
el que fue vertida.
Sin embargo, lo dicho por los tribunales, sobre todo por la CSJN en una
causa concreta, es una opinin de peso que ha de tomarse en
consideracin en casos similares. Debe tenerse presente que la CSJN ha
dicho, por ejemplo en el Fallo Laboratorios Raffo S.A. contra Municipalidad
de Crdoba del ao 2009, que si bien la Corte Suprema slo decide en los
procesos concretos que le son sometidos y su fallo no resulta obligatorio
para casos anlogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus
decisiones a aqullas. De esa doctrina emana la consecuencia de que
carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se
apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que
justifiquen modificar la posicin sentada por el Mximo Tribunal en su
carcter de intrprete supremo de la Constitucin Nacional.
La doctrina de los autores tampoco es fuente normativa alguna, aunque
puede ser una herramienta til para ayudar a comprender el sentido de
algunas normas, sobre todo teniendo en cuenta que en materia tributaria el
legislador no siempre es todo lo claro y preciso que debera.
6) La costumbre: Los usos y costumbres no son fuente de Derecho
tratndose de cuestiones de Derecho Pblico. No pueden darse ejemplos
positivos en nuestro ordenamiento jurdico en el cual sea la costumbre
fuente de derecho, salvo aquellos en los cuales es la ley la que remite
expresamente a los usos y costumbres (por ejemplo el art. 10 ley del IVA,
para los descuentos y bonificaciones que sean costumbres en el comercio
del lugar). Sin embargo, a poco que se repare, es la ley la que es fuente
normativa en ese caso, estableciendo que el parmetro a tomar en cuenta
es la costumbre sobre determinada cuestin.
La autonoma cientfica del Derecho Financiero: La actividad financiera, como
hecho en s, tiene una naturaleza compleja, que es econmica, poltica, jurdica, y
contable a la vez. Tambin puede tener aristas sociolgicas y hasta psicolgicas,
debido a su carcter polifactico.
La duda puede plantearse en cuanto a si esa multiplicidad de aspectos hace que
la Haciendo Pblica, como objeto de conocimiento, puede ser asumida por una
sola disciplina cientfica igualmente polifactica, o bien si es objeto de
conocimiento y abordaje por diversas ciencias, cada una de las cuales se ocupa
de su perspectiva singular.
Actualmente, la respuesta mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de
sus aspectos ha de ser tratado por la ciencia a la que corresponde. Obviamente,
cada una de ellas ha de tomar en consideracin los resultados a los que arribaron
las dems.
Las razones son las siguientes. Por una parte, las exigencias del mtodo
cientfico, en tanto que el objeto de conocimiento de una ciencia ha de ser
homogneo. Si se da una explicacin unitaria de un fenmeno de naturaleza
compleja, ser una mera descripcin, sin valor cientfico. Y, por otra parte, porque
la diferencia entre las ciencias no se da en su objeto de estudio, que puede ser el
mismo, sino en su punto de vista sobre aqul (v. gr. La medicina y la antropologa
estudian al hombre, pero bajo dos perspectivas distintas).
Como conclusin, el Derecho (y las dems ciencias) puede tomar como objeto de
conocimiento la actividad financiera, pero debe circunscribirse a estudiar el
aspecto que le corresponde, es decir su ordenacin jurdica, la porcin del
ordenamiento jurdico que la regula, y aplicando el mtodo cientfico que le es
propio.
Puede surgir la duda acerca de si la actividad financiera comprende tanto al
ingreso pblico como al gasto pblico, o bien si cada uno de ellos, aisladamente
considerado, tiene diferentes contenido y matices. Han de estudiarse
separadamente? Hay un Derecho Financiero, o bien un Derecho de los Ingresos
Pblicos y otro Derecho de los Gastos Pblicos?
La respuesta a estos interrogantes es que la conexin entre el ingreso pblico y el
gasto pblico es la esencia de la actividad financiera, motivo por el cual su estudio
debe realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una
metodologa comn y bajo las directrices de unos principios comunes, que no son
otros que los de justicia financiera. Es decir, no cabe disociar la justicia en los
gastos y en los ingresos, sino que la justicia habr de tomar en consideracin
ambos momentos de forma global.

El programa constitucional, regulaciones, principios, derechos y garantas.
Aspectos constitucionales que gravitan sobre la funcin ingresos-gastos
pblicos:
El concepto del programa constitucional: El programa constitucional hace
referencia a los fines, valores y objetivo que persigue una determinada
constitucin.


Naturaleza jurdica del gasto publico. Caractersticas. Justiciabilidad de las
decisiones en materia de gasto pblico: La Hacienda Pblica tiene flujos de
salida (gastos pblicos) con el fin de aplicar los ingresos obtenidos (ingresos
pblicos) a la realizacin de las diferentes funciones que el Estado tiene que
realizar. Tales egresos dinerarios asumen la forma de obligaciones, a travs de las
cuales el gasto se materializa.
Desde el punto de vista poltico, el gasto pblico siempre fue considerado como
una libre decisin de los gobiernos, en cuanto responsables de la poltica
econmica. El gasto publico se ve constreido por ciertos principios y exigencias
de todo Estado Social y Democrtico de Derecho, que importa asegurar ciertos
niveles mnimos de derechos para sus habitantes.
Como ejemplo pueden sealarse algunos pronunciamientos de la CSJN. En el
Fallo Asociacin Benghalensis y Otros vs. Ministerio de Salud y Accin Social
Estado Nacional, conoci en un amparo por el cual se exiga al Estado Nacional
que cumpliera con el suministro de medicamentos para combatir el SIDA, para la
asistencia, tratamiento y rehabilitacin de personas que padecen esa enfermedad.
El Estado Nacional, adems de sealar la responsabilidad concurrente de los
dems niveles estatales y de las obras sociales, expres que el presupuesto
estatal es un acto institucional que no est sujeto al control de los jueces. Agreg
que la sentencia de cmara, en cuanto le condenaba, afectaba la poltica de salud
y la organizacin de la distribucin del crdito presupuestario asignado por el
Congreso en cada ejercicio, con negativas proyecciones para el futuro por la
incidencia en los legtimos intereses de la economa nacional. La CSJN sostuvo
que el Estado tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera que no
se torne ilusorio el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos (en
la especie: el derecho a la vida, a la salud, a la dignidad de la persona). De all y
de las leyes dictadas en su consecuencia que el Estado tenga la obligacin de
suministrar los reactivos y medicamentos necesarios para el diagnstico y
tratamiento de la enfermedad. Agreg que Si bien es cierto que los gastos que
demande el cumplimiento de la ley debern ser solventados por la Nacin y por
los respectivos presupuestos de cada jurisdiccin, ello no supone que el Estado
Federal haya delegado, en los Estados locales, la responsabilidad, en su carcter
de Autoridad de Aplicacin Nacional, del cumplimiento del rgimen de lucha contra
el SIDA declarado expresamente de inters nacional. Por ello, an cuando los
reactivos o medicamentos se distribuyan a travs de los efectores locales, el
Estado Nacional es el responsable del cumplimiento de la ley ante terceros, sin
perjuicio de la responsabilidad que, ante aqul, le cabe a las jurisdicciones
provinciales o instituciones privadas (obras sociales o sistemas de medicina
prepagos), indicando tambin, con respecto al argumento del control
presupuestario por parte de los jueces, que en esta causa stos se haban limitado
a exigir al Estado Nacional el debido cumplimiento de la ley 23.798 y de sus
normas complementarias, de conformidad con los derechos consagrados en la
CN.
Y en el Fallo Ana Carina Campodnico de Beviacqua vs Ministerio de Salud y
Accin Social Secretaria de Programas de Salud y Banco de Drogas
Neoplsticas del ao 2000, estaba en juego el derecho a la vida y a la salud de
un nio que padeca una severa enfermedad que no era oncologa, por lo que el
Estado Nacional entenda que el medicamento requerido (suministrado por l
hasta ahora, alegando slo razones humanitarias) deba ser obligatoriamente
previsto por la obra social correspondiente, a cargo del Programa Mdico
Obligatorio (ley 24.455 y sus normas complementarias). Dijo el Tribunal que
estaba acreditado que la obra social en cuestin no estaba en condiciones
econmicas para cumplir con su deber. Descart que la actora hubiera
demandado al Estado Nacional slo por razones de comodidad en la prestacin
de los medicamentos, ya que si hubiera tenido asistencia sanitaria satisfactoria no
se habra visto compelida a litigar. La CSJN estableci la responsabilidad del
Estado Nacional, junto con la provincia y la obra social, de garantizar esos
derechos, sin perjuicio de las acciones y responsabilidades posteriores entre
dichos actores pblicos del sistema de salud del pas.
Garca Novoa menciona que el gasto pblico tiene naturaleza jurdica de funcin
pblica o de poder funcional , en tanto lo define como el ejercicio de una
actuacin atribuida por la ley a un ente pblico en atencin a un fin de inters
pblico.
Esa funciona de gasto pblico posee diversas caractersticas. Se destacan
algunas de ellas:
A) Es una actividad desarrollada por un ente pblico. Su titular siempre ha de
ser un ente pblico. No puede asignarse carcter de pblico a un gasto
realizado por particulares, puesto que an cuando stos pueden aplicar su
riqueza a satisfacer fines de inters netamente pblico (por ejemplo,
arreglando una plaza, o reparando bienes del patrimonio histrico estatal,
etc.), en tanto no se trata de riqueza que haya ingresado a las arcas
estatales para luego ser erogada por stas. No es suficiente argumentar
que el Estado ha ahorrado incurrir en un determinado gasto, o bien que esa
eventual actividad de los particulares pueda gozar de ciertos beneficios
tributarios. Por ejemplo. Si un particular dona al Estado los bancos de una
plaza, no habr gasto pblico, ya que el dinero consumido en la adquisicin
de ese mobiliario es privado; pero los muebles s incrementarn el
patrimonia estatal una vez aceptada la donacin; y el uso que de ellos se
haga podr generar una actividad financiera (v. gr. Gastos en su
mantenimiento y reparacin; ingresos por su utilizacin si se cobra por el
ingreso a la plaza o por su utilizacin para alguna publicidad; etc.).
B) Por su objeto, el gasto publico es una actividad instrumental, ya que no est
dirigida a satisfacer fines inmediatos sino a ordenar medios. La
instrumentalidad se caracteriza por tratarse de una actividad que ordena
medios econmicos, una tarea de gestin y movimiento de fondos pblicos.
Es una actividad previa a las actividades finales, pero al mismo tiempo
independiente de stas, lo cual se aprecia con claridad al momento de
tramitar cada gasto pblico.
C) El gasto pblico, como actividad, debe sujetarse a las disposiciones
relativas a la disposicin de competencias entre los diversos niveles
territoriales del Estado. Es decir, el Estado posee la facultad de gastar slo
con relacin a la finalidad de llevar a cabo objetivos que estn dentro de su
rea de competencias. No podra gastar en aquello para lo cual no tiene
competencia, por la sencilla razn de que es incompetente para llevar a
cabo la actividad final de cuyo gasto se trata.
Principios constitucionales en materia de gasto pblico: Los principios
jurdicos son normas jurdicas, y origen inmediato de derechos y de
obligaciones que vinculan a los poderes pblicos.
1) Principios de reserva de ley y de legalidad en materia de gasto
pblico: Ambos son principios de carcter formal, en cuanto se refieren en
lo fundamental a aspectos procedimentales del instituto del gasto pblico.
El principio de reserva de ley indica que la CN reserva para el Poder
Legislativo una buena parte de la ordenacin de los gastos pblicos, al
tener la potestad presupuestaria para decidir cules sern los objetivos a
cumplir durante el ejercicio y cules los gastos respectivos.
Por su parte, el principio de legalidad es el que sujeta a la Administracin
para hacer efectivo el gasto pblico, ya que debe existir una previa
autorizacin legislativa, dictada mediante una norma con forma y contenido
de ley. Es decir, la Administracin slo puede realizar gastos de acuerdo
con las leyes. Ello no slo hace referencia a la ley de presupuestos del
ejercicio, sino tambin a todas las dems leyes que afectan al gasto
pblico, como las leyes que determinan la expropiacin de un predio en
concreto, o las que regulan la contratacin estatal, etc., dado que toda
asignacin de competencia conlleva implcita la atribucin de realizar el
gasto que ella genera.
La CN exige que cualquier relacin jurdica que origine un gasto pblico
para la Administracin tenga suficiente cobertura legal.
2) Principio de asignacin equitativa de fondos pblicos: La asignacin
del gasto pblico debe realizarse de acuerdo con criterios justos,
equitativos.
Ello implica, en primer trmino, que ha de garantizarse una mnima
satisfaccin de ciertas necesidades pblicas por encima de los intereses
particulares. As como en el Derecho Tributario el principio de capacidad
contributiva es el que justifica la detraccin de riqueza de los particulares
hacia el Estado, del lado del gasto pblico este principio sirve para valorar
la justicia de la asignacin de los recursos.
Hay una asignacin equitativa cuando se contempla un volumen suficiente
de recursos econmicos para hacer frente a las necesidades pblicas. Ello
importa: A) establecer objetivamente qu necesidades son susceptibles de
ser cubiertas mediante los gastos pblicos; B) determinar cul es el
volumen concreto de gasto pblico que debe asignarse para cumplir con
ciertos parmetros de equidad, es decir el nivel de satisfaccin concreto de
esa necesidad.
Determinar cules de las necesidades humanas son necesidades pblicas
remite a consideraciones jurdicas pero tambin polticas. De la misma
manera, la determinacin del volumen concreto de gasto pblico a efectuar
es otra cuestin problemtica, pero que tiene solucin jurdica clara en
casos extremos de supresin o indebida reduccin de los crditos
destinados a gastos vinculados con alguna de esas necesidades humanas
bsicas. Slo en tales casos se podr hablar, jurdicamente, de una lesin a
algn derecho humano dada la falta de equidad en la asignacin del gasto.
Por el contrario, en los dems casos es difcil evaluar la mayor o menor
justicia en la aprobacin del presupuesto y en la asignacin del gasto
pblico.
Por otra parte, importa la exclusin de discriminaciones injustificables y la
interdiccin de la arbitrariedad en la fase de asignacin del gasto, y en su
ejecucin. Ello ha de determinarse no slo en el momento de la asignacin,
sino tambin posteriormente, al tiempo de la evaluacin de los resultados.
3) Principios de eficacia y economa del gasto pblico: Una vez asignado
equitativamente el gasto pblico, es preciso que la Administracin respete
ciertas reglas de eficiencia y economa, y que limite la discrecionalidad a la
hora de adoptar las decisiones financieras relativas a la ejecucin.
La eficiencia persigue que los fines propuestos se consigan realmente. Ello
no puede garantizarse de movida, por lo que el contenido del principio se
circunscribe simplemente a la utilizacin correcta e idnea de los medios
objetivamente ms eficaces para obtener los fines propuestos. Se busca la
eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos, para lograr una
ptima relacin entre resultados obtenidos y recursos empleados.
La economa importa que los recursos econmicos manejados por el
Estado, escasos por definicin se empleen de forma tal que se obtenga la
ms amplia rentabilidad del gasto pblico. Esa rentabilidad no slo ha de
medirse en trminos econmicos sino sobre todo en trminos sociales. Por
ejemplo, entre dos proveedores de un mismo insumo, la perspectiva
econmica aconseja optar por aquel que lo ofrezca al precio ms
conveniente (ms barato, o con mejor financiacin), pero la perspectiva
financiera pblica, con su aspecto social, puede llevar a optar por motivos
diversos, si se tratase de una cooperativa que nuclea gente humilde y que
provee de trabajo a una comunidad; aqu no sera el precio ms
conveniente pero el gasto pblico realizado en esos insumos tendr un
contenido social ms claro al dar trabajo directamente a una cantidad de
personas que lo precisan, dejando de lado, por caso, a aquel proveedor que
importe la mercanca (y cuyo trabajo est generado en el exterior).


















Unidad IV: Gastos Pblicos:
El gasto pblico. Concepto y elementos del gasto pblico:
Aproximacin al concepto de gasto pblico: La actividad econmica del
Estado, al intervenir en los mercados de un pas, lleva aparejado dos tipos de
costos, que deben ser diferenciados claramente.
Por una parte, las leyes y reglamentos administrativos que regulan el quehacer de
los particulares suelen implicar que stos deban incurrir en ciertas erogaciones
para cumplir con lo normado. Por ejemplo: las normas relativas a la propiedad y
circulacin de automviles, en tanto obligan a contar con un registro de conductor
vlido y vigente, con la documentacin relativa al dominio del automotor, con el
seguro obligatorio contra terceros, con la inspeccin tcnica vehicular periodica,
etc. En estos casos no puede hablarse de gastos pblicos puesto que si bien son
erogaciones provocadas por la actuacin de la Administracion, de manera directa
o indirecta, los que pagan las sumas involucradas son personas privadas.
Y, de otra parte, estn los costos en los que incurre el propio Estado al momento
de brindar a la colectividad bienes y servicios pblicos, que aparecen en el
presupuesto. stos s son los que se han de considerar gastos pblicos, ya que
son realizados por el Estado para el cumplimiento de sus fines especficos,
cualesquiera que stos sean.
Definicion del concepto: El gasto pblico es el conjunto de las erogaciones
monetarias que realiza el Estado. Como indica Jarach, son las sumas de dinero
destinadas a la adquisicin de factores e insumos para la produccin de bienes y
servicios, y ellas pueden ser realizadas:
A) Para adquirir bienes o servicios, sean stos instrumentales (intermedios,
con los cuales producir otros bienes finales o brindar servicios pblicos) o
finales o de consumo (sea que los entregue bajo contraprestacin o bien
gratuitamente);
B) Para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o
empresas, sin ningn proceso de produccin de bienes o servicios.
En trminos de Ahumada: es una erogacin monetaria realizada por la
autoridad competente, en virtud de una autorizacin legal y destinada a los
fines del desarrollo nacional al que se le asigna carcter de inters colectivo.
Es el equivalente en dinero de la suma de los servicios estatales. Este autor
indica que la finalidad del gasto pblico es la atencin de los intereses
colectivos, o pblicos, los cuales se determinan en funcin de la historia y de
las necesidades de cada pueblo, las que varan de poca en poca.
Anteriormente poseamos un concepto de gasto pblico restringido, el cual se
limitaba a un conjunto minimo de funciones: los gastos de la Nacion. Sin
embargo, esto fue modificado por medio de la reforma constitucional de 1994,
en donde se adopt un concepto del gasto pblico ms amplio. El inciso 8 del
art. 75 de la CN, indica ahora que el Congreso Nacional debe fijar el
presupuesto de la Nacion, que en cuanto a los gastos ha de vincularse con las
pautas establecidas en el tercer prrafo del inc 2do de ese articulo: ha de
contemplar criterios objetivos de reparto; ser equitativo, solidario y dar
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Adems, el gasto
pblico debe estar dirigido a impulsar el programa general de gobierno y el
plan de inversiones pblicas.
Es decir, que el Estado, a travs de la funcin del gasto pblico, ha de actuar
para incrementar la economa nacional y para redistribuir riqueza.
As, de una concepcin en la cual el gasto pblico deba ser neutro, se ha
pasado a una de carcter intervencionista y activo, con una finalidad que
excede el mero funcionamiento de la Administracin, sino que atiende a cubrir
necesidades sociales y a dar impulso a la economa.

Elementos del concepto de gasto pblico:
1) Erogacin monetaria: El gasto pblico implica generalmente el uso de
sumas de dinero, es decir de erogaciones monetarias que salen del
patrimonio del Estado.
2) El gasto debe ser realizado por el Estado: Ello quiere decir que los
fondos han de salir del patrimonio del Estado, porque en el caso en que el
Estado sea formalmente el pagador de esos fondos, porque est actuando
como administrador de un patrimonio ajeno, o bien como intermediario en
una operacin monetaria, no podr considerarse como una erogacin
estatal.
3) La erogacin ha de estar autorizada presupuestariamente: Toda salida
de fondos estatales desde las arcas pblicas ha de estar autorizada por el
Poder Legislativo, y realizada por la Administracion pblica de acuerdo con
el circuito de controles de ejecucin del gasto, tal como se explica en el
captulo 3. Ese circuito presupuestario es el que se construye a fin de
captar fondos del sector privado (por va de tributos, del crdito pblico o
bien de recursos patrimoniales) a fin de destinarlos a la satisfaccin de las
necesidades pblicas.
Si los fondos egresan de las arcas pblicas sin cumplir con estos requisitos,
el movimiento no ser un gasto pblico sino un acto ilcito, no autorizado
por el ordenamiento jurdico sea que se lo considere como una simple falta
administrativa por carecer de algn trmite por realizar, o bien que
directamente se trate de un defalco a las arcas pblicas (v. gr. El robo de
fondos pblicos).
El gasto pblico en sentido amplio: Los gastos en que incurren ciertos entes en
los que el Estado participa (total o parcialmente en su capital), pueden presentar
ciertas dificultades para ser considerados estrictamente como gasto pblico. Sobre
todo cuando se trata de un ente mixto, ya sea porque participan en l capitales
privados, o porque el ente aplica normas de Derecho privado para su desarrollo.
Sin embargo, ni uno ni otro motivo debe llevar a confusin, ya que detrs de todo
ese andamiaje jurdico se halla el Estado, en alguna medida o proporcin,
persiguiendo satisfacer necesidades pblicas.
La nocion del Estado, a los efectos de las Finanzas Pblicas, comprende en s
tanto a la Administracion central, como a la desconcentrada, a la descentralizada,
y a todo ese vasto conjunto de entes en los que el Estado participa (empresas del
Estado, sociedades estatales, sociedades annimas con participacin estatal, etc.)
a fin de cumplir de manera ms acabada y oportuna sus fines.
Hay tres extremos que ayudan a comprender que se trata de un gasto pblico. En
primer lugar, ya que el aporte inicial para formar el patrimonio del ente ha salido de
las entraas del tesoro pblico, lo que pone en evidencia que ello se trata de un
gasto pblico, en tanto disposicin o erogacin de fondos. Por otro lado, que no
puede considerarse que sea un gasto privado, de personas privadas, ya que est
el Estado involucrado en l. Por ultimo, puesto que si ese ente obtiene alguna
utilidad, la porcin que corresponda al Estado de ella ser ingreso pblico (de
carcter patrimonial), es decir la contracara de un gasto.

El crecimiento del gasto pblico y la explicacin de sus causas:
El financista alemn Adolfo Wagner, a fines del siglo XIX, constat empricamente
que el gasto pblico experimenta un crecimiento continuo con el devenir de los
aos, y formul una serie de explicaciones sobre la causa de ese incremento
constante.
El punto suele ser explicado a travs de dilucidar cules causas son reales, es
decir que se corresponden con un crecimiento autntico del gasto pblico, y
cules otras explican un aumento que es meramente aparente, puesto que
correctamente medido se apreciara que no hay tal crecimiento. Hay que advertir
que hay algunas causas que suelen ser consideradas por unos como aparentes
pero por otros como reales. Por ello, a fin de la exposicin que aqu se har, las
dividiremos en tres grupos: aparentes, reales y mixtas.
1) Causas aparentes:
A) El envilecimiento de la moneda: La moneda, como medida de cuenta
e instrumento de medicin del valor de las cosas, puede ir perdiendo
valor en s misma.
Si hay inflacin, es fcil colegir que el gasto en un mismo bien que
consuma el Estado o en un servicio que ste demande, importar una
suma nominalmente superior cada ao, aunque a moneda constante
dicho bien o servicio se mantenga en el costo anterior o, inclusive, se
haya abaratado.
B) Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pblica: Los
cambios en los mtodos de la contabilidad pblica, en la manera de
reflejar los ingresos y los gastos del Estado, pueden llevar a creer que
ha habido un aumento del gasto pblico que, en verdad, no es tal.
Por ejemplo, al introducir los criterios de la unidad y de la universalidad
de presupuesto (es decir, se cuenta con un solo presupuesto en el que
se han de contemplar todos los ingresos y todos los gastos), se
computan ingresos y gastos que antes tambin existan pero que, como
se consideraban extrapresupuestarios, no se informaban en el
presupuesto general. Es decir, que se trata de un aumento que aparece
ahora registrado, pero que se refiere a un gasto preexistente.
Lo mismo ocurre cuando se cambia del criterio del resultado neto al de
la contabilizacin bruta (sin compensaciones), al incorporar los
presupuestos de los entes descentralizados en el presupuesto financiero
general del pas. O cuando se incluye el resultado (supervit o dficit) de
las empresas de propiedad estatal.

2) Causas mixtas:
A) El incremento territorial: Esa modificacin en la consideracin
territorial se da cuando un Estado aumenta su superficie por la
incorporacin de nuevos territorios, sea por conquista por la guerra
(como ocurri en Argentina luego de 1880, al incorporarse a la
Administracion nacional las tierras patagnicas) o bien al unirse dos o
ms Estados para formar uno nuevo. Obviamente, parece que al
incrementarse la superficie aumenta la zona a atender en cuanto a las
funciones estatales que all deben desarrollarse, inclusive desde una
perspectiva del Estado gendarme (defensa, seguridad y salubridad).
Como contracara, en caso de divisin estatal, si un Estado pierde parte
de su territorio (v. gr. Serbia al perder Montenegro; Checoslovaquia al
dividirse en Eslovaquia y en Repblica Checa; etc.), la prdida de
territorio podr ser una causa de reduccin o disminucin del gasto
pblico, ya que un Estado dejar de tener funciones un una parte del
planeta que ya no le pertenece.
B) El incremento de la poblacin: El aumento de la poblacin puede
estar referido al crecimiento vegetativo debido a que el ndice de
natalidad es superior a 1 (es decir, que nace ms gente de la que
muere, en un perodo de tiempo), pero tambin puede implicar que un
determinado pas ha recibido una corriente migratoria de personas
desde otros Estados. Por otra parte, aunque no es estrictamente un
incremento poblacional, influye en la consideracin subjetiva el hecho
del aumento de la expectativa de vida, ya que importa una poblacin
mayor que deber ser atendida durante un lapso ms largo de tiempo
(v. gr. En gastos de salud, en jubilaciones y pensiones).
Ejemplo: un incremento de la poblacin infantil demandar ms gastos
en educacin; un incremento en los ancianos har que aumenten los
gastos en asistencia sanitaria, jubilaciones y pensiones.

3) Causas reales: En stas, el incremento del gasto pblico puede
considerarse tanto en trminos absolutos como relativos. Es decir, la cifra
que arroje el gasto demuestra que se ha gastado ms que en ejercicios
anteriores.
A) El incremento de la renta nacional: Al aumentar la renta nacional, hay
una mayor riqueza dentro de la economa del pas. Por ello, el Estado se
halla frente a un sector privado ms rico, al cual puede exigirle una
mayor cantidad de medios econmicos a fin de obtener ms recursos y,
con ellos, satisfacer con mejor calidad o con ms intensidad las
necesidades pblicas ya asumidas o bien encarar la cobertura de otras
nuevas.
Jarach seala que tambin ha de estudiarse si este aumento se da en
trminos relativos, tomando como ratios la cantidad de habitantes (v. gr.
Gasto pblico por habitante), la superficie, la unidad territorial (v. gr. Por
km cuadrado, por municipio, por provincia, etc.).
B) El crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el Estado:
Hay un incremento de los se consideran necesidades pblicas a
satisfacer por el Estado.
C) El aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que
emplea el Estado para producir sus bienes y servicios: Es un motivo
lgico. Supongamos que el Estado ha de invertir en un determinado
insumo (v. gr. Grasas para hospitales), y que de un ejercicio a otro se
dan estas circunstancias: A) se requiere la misma cantidad del insumo; y
B) El insumo incrementa su valor en trminos reales (no por causa de la
inflacin). En conclusin, el Estado habr de gastar ms para satisfacer
la necesidad pblica en el mismo nivel que en el ejercicio anterior, lo
que implica un aumento del gasto en trminos reales.
D) Los costos de las guerras, de la defensa nacional y del
armamentismo: La denominada carrera armamentista no se detiene
luego de terminado el conflicto blico, sino que sigue su expansin, en
previsin de futuros conflictos.
E) El crecimiento de la burocracia y del aparato poltico del Estado: El
crecimiento de los cuadros de funcionarios pblicos se va dando en, al
menos, dos sentidos. Por una parte, como consecuencia de la mayor
especializacin en el cumplimiento de sus funciones por el Estado (v. gr.
En las plantillas de especialidades mdicas en los hospitales pblicos).
Pero, por otra parte, porque el empleo pblico a veces se contrae como
una forma encubierta de dar un subsidio de desempleo, ya que no se
necesita de un funcionario para cubrir determinadas tareas, sino que lo
se quiere es dar una fuente de trabajo a una persona (o a muchas) sin
que necesariamente se requiera de la tarea de sta o bien aun cuando
fuera superflua o prescindible.
F) Los cambios e innovaciones tecnologicos: La aparicin de nuevos
productos tecnolgicos tambin incide en el gasto pblico, pero el efecto
neto es incierto. Es claro que la existencia de artefactos nuevos, antes
inexistentes, al ser provistos por el Estado (v. gr. Computadoras para
alumnos de escuelas primarias; satlites para telecomunicaciones; etc.)
importan un rubro nuevo de gasto pblico que lo incrementa.
Sin embargo, a la vez, la innovacin tecnolgica puede llevar al
abaratamiento en el costo final de otros bienes y servicios pblicos que
se venan prestando desde tiempo antes, con una disminucin relativa
del gasto a incurrir a su respecto (v. gr. La fabricacin de muebles con
chapas de aglomerado; el abaratamiento de los instrumentos
informaticos; etc.).
G) El factor socio cultural: El sentido de la responsabilidad social, poltica
y tica, con relacion a un standard de vida mnimo para toda la
poblacin importa un gasto pblico ascendente, ya que por lo comn el
nivel escogido importa elevar hacia l a una parte importante de la
poblacin (nivelar hacia arriba, en la jerga poltica). Ese gasto, por
ejemplo, involucra planes de asistencia social, seguro de desempleo,
etc.
En materia social y cultural, el aumento del nivel de vida importa
tambin el incremento de la cobertura de dichas necesidades. El
urbanismo tambin es visto como un factor que influye en la suba del
gasto pblico, por las obras necesarias para la habitabilidad de las
ciudades (por ejemplo: asfalto, semforos, cloacas, aguas corrientes,
alumbrado pblico, etc.).
H) Otras causas: El advenimiento de la democracia como forma de
gobierno implica la llegada al poder de un grupo ms numeroso que
reclama satisfacer una cantidad mayor de necesidades.
Tambin, algunas costumbre polticas corruptas, como el empleo
pblico fraudulento, otorgado con el fin de percibir sueldos en la
Administracin pblico que slo son formalmente obtenidos por quienes
figuran como empleados, pero que en verdad van a parar a otras
manos.
Adems, el derroche irresponsable de bienes y servicios pblicos,
producto de la falta de exigencia de responsabilidad (poltica, civil y
hasta penal), con relacin a decisiones de gasto poco eficientes, o sin
justificacin alguna, intiles o directamente superfluas. Por ejemplo:
ntese lo que significa que las veredas de la ciudad de Buenos Aires
sean limpiadas con agua potable a discrecin por los encargados de
edificios, o bien los gastos en fiestas populares cuya concurrencia es
insignificante.

Criterios de clasificacin de los gastos pblicos:
1) Clasificacin econmica: Las operaciones presupuestarias se ordenan de
acuerdo con un criterio econmico, a fin de facilitar informacin valiosa y de
calidad para estudiar los efectos econmicos de la produccin, distribucin
y consumo pblicos de bienes y servicios, de la formacin de capital par
parte del Estado, y de la actividad financiera pblica en general. La
actividad del Estado demanda una enorme cantidad de bienes y servicios, a
la vez que la realizacin de importantes inversiones pblicas, lo que incide
notablemente en la actividad global del pas.
Una clasificacin econmica generalmente abarca los siguientes rubros:
A) Operaciones Corrientes:
_ Gastos de personal (sueldos bsicos y complementarios, personal fijo
y eventual, seguros sociales, cargas sociales, etc.)
_ Compras de bienes corrientes y de servicios ordinarios (gastos de
insumos de oficinas, transportes, comunicaciones, mobiliarios, etc.).
_ Intereses (de deudas, de depsitos, etc.)
_ Transferencias corrientes (a otras entes estatales, sean territoriales o
institucionales, a empresas y familias, etc.)
B) Operaciones de capital:
_ Inversiones (programas de inversin pblica).
_ Transferencia de capital.
C) Operaciones financieras:
_ Variacion de activos financieros (depsitos, ttulos a corto plazo,
acciones, prstamos, etc.).
_ Variacion de pasivos financieros (devolucin de depsitos,
amortizacin de deuda a corto plazo, etc.).

2) Clasificacion funcional: As como la clasificacin orgnica administrativa
responde al interrogante de quin hace, la funcional muestra qu es lo
que se hace, es decir qu servicios y bienes genera y consume el Estado.
Entre ellas hay, a modo de ejemplo de desarrollo de esta clasificacin:
A) Actividades de carcter general: Los gastos para la comunidad en su
conjunto, que al no tener contrapartida, no pueden ser facilitados por la
economa del sector pblico.
_ Servicios generales
_ Defensa
_ Justicia
_ Seguridad
_ Relaciones Exteriores
B) Actividades sociales: Son las vinculadas al bienestar social y a los
servicios de la vida en comunidad.
_ Educacion
_ Sanidad
_ Jubilaciones y pensiones, asistencia social
_ Viviendoa
C) Actividades econmicas: Los gastos que se hacen para financiar las
actividades econmicas en general.
_ Agricultura, ganadera, pesca y actividades similares
_ Mineria
_ Industria y construccin; recoversion industrial
_ Energia
_ Transportes
_ Comunicaciones
_ Comercio
_ Turismo
D) Otros: Que no se incluyen en los dems rubros.
_ Deuda Pblica
_ Transferencia de entes territoriales

3) Gastos ordinarios y extraordinarios: Los gastos ordinarios (corrientes,
peridicos, reiterativos de ejercicio en ejercicio) eran los originados por la
normal produccin de bienes y servicios del Estado, y deban ser
financiados con ingresos ordinarios (es decir con tributos ordinarios y con
ingresos patrimoniales corrientes tarifas de empresas pblicas, producto
de monopolios fiscales, etc.-). Por el contrario, gastos extraordinarios (que
no son corrientes y que no guardan relacion peridica alguna) eran los
causados, por ejemplo, por conflictos blicos, por catstrofes naturales, por
hondas crisis sociales, etc., y que deban ser atendidos con recursos
extraordinarios (es decir con tributos extraordinarios de emergencia, sobre
el capital- y con el crdito pblico).
4) Gastos corrientes y de capital: Es una clasificacin que se desprende de
la clasificacin econmica indicada ms atrs, y que toma en cuenta si el
gasto atiende a operaciones ordinarias de funcionamiento de la
Administracion Pblica (que consume bienes y servicios) para la prestacin
de sus respectivos bienes y servicios pblicos. Por su parte, los gastos de
capital o de inversin son aquellos destinados a la obtencin de bienes
durables (v. gr. Infraestructura vial, obras hidroelctricas, centrales
generadoras de energa atmica, etc.).
Las gastos corrientes se suelen subdividir en gastos de consumo y
transferencias. Los primeros son los que sirven para la produccin de
bienes y servicios del Estado. Se suele suponer que esos bienes y servicios
pblicos son bienes finales (consumidos por el ltimo eslabn de la cadena
econmica). Y ello no siempre es as, pues algunas veces esos bienes son
insumos, a la vez, para la produccin de otros bienes y servicios que se
ofrecen en el mercado.
Las transferencias son tambin gastos corrientes, puesto que son
erogaciones del Estado que no se emplean para producir bienes y servicios
pblicos, sino para distribuir sumas de dinero a ciertos individuos (por
ejemplo: el pago de servicios de la deuda, los beneficios de la seguridad
social, el pago de ciertos subsidios a los consumo de servicios pblicos,
etc.).
Los gastos de capital son de inversin, en tanto importan erogaciones del
Estado destinadas a adquirir y producir bienes instrumentales o de capital,
que aumentan el activo fijo del Estado, y sirven de herramienta de
produccin de otros bienes y servicios pblicos (v. gr. Edificios, obras de
contencin de inundaciones, redes cloacales y depuracin de aguas
servidas, etc.).








Efectos del gasto pblico:
Algunas consideraciones generales al respecto, desde el punto de vista
econmico: Los efectos del gasto pblico son los fenmenos que se verifican en
la economa de una sociedad tras la actuacin financiera estatal. No slo se ha de
tomar en cuenta la erogacin realizada por el Estado, sino tambin el momento de
la detraccin (tributo, deuda, ingreso patrimonial) ya que ambos efectos
interactan entre s, compensndose o influyndose en diversas medidas. Ya se
ha advertido que el Estado detrae riquezas desde los particulares y la inyecta, a
travs del gasto pblico, nuevamente en el sector privado, pero hacia otros
destinatarios. La idea rectora de la Finanzas Pblicas intervencionistas es
aprovechar el conocimiento sobre estos efectos econmicos, para dirigir el gasto
pblico, intentando maximizar los efectos benficos y minimizar los nocivos,
transformando as el gasto pblico en una herramienta para actuar sobre la
economa y los mercados.
Los efectos del gasto pblico han de examinarse a travs de los efectos que se
verifiquen en la produccin de los bienes y servicios pblicos y, por otra parte, en
las consecuencias que esa produccin conlleve.
La accin anticclica y la redistribucin del ingreso: Dado que la Ciencia
Economica ha demostrado la existencia de ciclos econmicos de auge y de
depresin, que se van dando en los mercados segn haya expansin de la
actividad o una depresin de ella, debido a las alternativas por las que pasa la
oferta y la demanda, la accin del Estado ha de realizarse de manera tal de
acompaar esos ciclos econmicos, moderando sus efectos.
Por ende, en los momentos de auge de la economa, a fin de evitar el
acacecimiento de la inflacin, y de llevar orden a los factores de la produccin y
del consumo, el Estado debera realizar una detraccin econmica mayor que las
erogaciones a realizar (ms ingresos que gastos), lo que a la vez le servir para
actuar con ms comodidad cuando el ciclo econmico se invierta. En efecto, en
pocas de crisis econmica ha de ser el Estado el que est en mejores
condiciones para proceder a influir en la reactivacin econmica, inyectando gasto
pblico (medios monetarios) en los diversos mercados, gastando ms de lo que
recauda o que obtiene del sector privado por va de crdito.
1) El efecto multiplicador: El multiplicador es un concepto que relaciona el
gasto pblico con los gastos de los consumidores, es decir con el dinero en
manos del sector privado y dedicado al consumo. Es el nmero (factor o
coeficiente) por el que debe multiplicarse un incremento inicial de la cifra de
gastos pblicos a fin de obtener el aumento del ingreso nacional atribuible a
ellos.
Es conveniente indicar un ejemplo muy sencillo, con los siguientes
elementos:
A) Una sociedad cuya propensin marginal al consumo resulta ser del
50%;
B) B) Un gasto pblico inicial de $10.000.000.
Ahora bien:
A) El desembolso inicial del Estado importa un gasto de $10.000.000,
que va a ocasionar el siguiente efecto;
B) En la primera ronda, los particulares (que recibieron esos
$10.000.000) gastan el 50% (es la propensin marginal al consumo
indicada), es decir $5.000.000;
C) En la segunda ronda, los particulares (que recibieron esos
$5.000.000) gastan el 50%, es decir $2.500.000;
D) En la tercera ronda, los particulares (que recibieron esos
$2.500.000) gastan el 50%, es decir $1.250.000;
E) En la cuarta ronda, los particulares (que recibieron ese $1.250.000)
gastan el 50%, es decir $625.000.
Dejando el ejemplo aqu, y sumando a la cifra inicial la lograda en cada
ronda indicada, desde B) hasta E), se ver que se ha gastado una cifra
total de 19,375 millones, que es casi el doble del gasto inicial.
El multiplicador fue estudiado por Keynes y por Kahn, quienes
elaboraron una teora sobre este instrumento, para entender y medir el
efecto del gasto pblico como factor de reactivacin de la economa del
pas.
2) El efecto acelerador: En el punto anterior, al explicar el factor
multiplicador, el gasto de la gente se supona dirigido al consumo de bienes
y servicios. Ahora bien, ese aumento del gasto pblico, al acarrear un
mayor consumo, puede tambin derivar en un incremento de la demanda
de bienes de capital (bienes empleados para producir otros bienes finales).
El acelerador consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de
consumo origina para la demanda de bienes de inversin. Al incrementarse
la demanda de bienes de consumo, se verifica un mayor uso de los equipos
y bienes de produccin (bienes instrumentales), y una consiguiente mayor
demanda de ellos. Es decir, un aumento en la demanda de zapatos
implicar no slo un aumento de su produccin, sino en la fabricacin de
instrumentos y maquinaria para la fabricacin de zapatos.
Resulta un medio til para el estudio de los efectos que el gasto pblico
realizado por el Estado puede tener en la inversin privada.









Unidad VI: Crdito Pblico Deuda Pblica:
Concepto de crdito publico, deuda publica y emprstito publico. Naturaleza
jurdica:
El crdito cuya etimologa implica creer, hace alusin a la confianza de la cual
puede gozar una persona (en este caso el Estado) para obtener sumas de dinero
en prstamo.
El crdito publico es la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de un
Estado para obtener dinero o bienes en prstamo basada en la confianza de
que goza por su patrimonio, por los recursos de los que pueda disponer, o
por su propia conducta anterior frente a situaciones similares.
Los particulares (personas fsicas o jurdicas) podrn gozar de ms o menos
crdito segn sus respectivas posibilidades de generar confianza en los dems en
cuanto a su capacidad y voluntad de reintegrar las sumas solicitadas, con sus
intereses. Ellos responden con las garantas que hayan otorgado (reales y
personales), y en definitiva con todos los bienes que integran su patrimonio, que
como es sabido es la prenda comn de los acreedores.
La solvencia del Estado no se funda en su patrimonio (sean bienes del dominio
publico o privado), ya que l responde con un factor ajeno a ste, que es el poder
de imperio que puede ejercer sobre sus habitantes, es decir su capacidad para
obtener los fondos con los cuales pagar los servicios de la deuda (los intereses) y
restituir el capital en el tiempo convenido. Esa aptitud, en definitiva, est vinculada
con su potestad de establecer y recaudar tributos sobre sus habitantes, por lo que
tambin es importante tomar en cuenta la riqueza de la economa del pas que es
la que, en definitiva, procurar a stos los medios para hacer frente a sus tributos.
El concepto de riesgo pas da cuenta de la nocion de crdito. En efecto, l sirve
para medir la diferencia porcentual entre el crdito que tiene EE.UU, considerado
como uno de los pases que mejor ha honrado sus deudas a lo largo de la historia,
y que por ello posee un muy buen crdito, y otros pases sobre cuyas
posibilidades hay algn margen de duda.
El emprstito es el vnculo jurdico por medio del cual el Estado obtiene
dinero en prstamo de manos de particulares u otras instituciones pblicas
(del pas o del extranjero).
Por lo comn, es un contrato de mutuo (prstamo de uso), que suele ser oneroso
(devenga intereses), y que obliga al Estado a realizar el pago de stos a los
acreedores (sean originarios o secundarios) y a restituir el capital de la manera en
que se haya convenido. Hay algunas particularidades que pueden modificar lo
indicado, y que se refieren a la ausencia del carcter consensual en el vnculo
(emprstito forzoso), o a la gratuidad del prstamo (no devenga intereses), o a la
potestad del Estado para modificar unilateralmente el contrato original (conversin
de la deuda).
La palabra emprstito hace referencia a la forma en que el prstamo queda
dividido en porciones, y representadas stas en ttulos valores, sean nominativos
o no, y por lo general negociables por diversas formas (endosos, cesion, etc).
El llamado ciclo de la deuda es, en verdad, el derrotero que sigue el emprstito:
su celebracin, cuando el Estado se hace del capital en prstamo; su duracin y
las peripecias por las que la deuda puede atravesar (v. gr. Pago de intereses,
amortizaciones parciales, etc.) y, finalmente, la extincin del vinculo, cuando se
restituye plenamente el prstamo.
La deuda es el resultado patrimonial (pasivo) de haber obtenido un prstamo
en dinero (activo). Puede definirse como el conjunto de obligaciones que
asume el Estado al contraer un emprstito, el que abarca tanto aquellas
consistentes en la devolucin del capital, como aquellas otras relativas al
pago de los intereses.
La deuda puede consistir en una suma global. Obtenida de un nico prestamista o
bien puede haberse generado en la emisin de ttulos (sean al portador o
nominativos, transmisibles o no), que har que los acreedores sean una
multiplicidad de personas, cada una de ellas con derecho sobre una suma
pequea e inferior a la deuda total. La posesin del titulo da derecho al cobro de
los intereses durante la vigencia del prstamo, y a la devolucin del capital en las
fechas en que se corresponda su amortizacin.
Cabe indicar una obviedad, en cuanto a que el pago de los intereses y la
amortizacin del capital son gastos pblicos, en tanto son pagos de obligaciones
que pesan sobre el patrimonio del Estado.
Naturaleza jurdica del emprstito y de la deuda:
No parecen ser admisibles hoy las teoras que explicaban la deuda publica en
trminos de uso de la soberana estatal que origina una obligacin unilateral de
pago, o bien las que niegan la naturaleza contractual a todo emprstito pblico por
la usual ausencia de capacidad de negociacin del particular prestamista, o bien
las que hablan del acto de soberana interna del Estado ya que el prestamista,
aunque acceda voluntariamente a entregar su dinero al Estado, siempre estar
sujeto a la posibilidad de que varen las condiciones primitivamente planteadas.
En efecto, el emprstito pblico puede tener naturaleza contractual o bien
tributaria. En el primer caso, se estar frente a un contrato libremente convenido
entre las partes, el Estado y el prestamista (pblico o privado). Por lo general, el
Estado establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el contrato
de prstamo (adquiriendo ttulos de la deuda a las condiciones ofrecidas, en una
suerte de contrato de adhesin), aunque buen puede ocurrir que el contrato sea
discutido entre el Estado y el prestamista, como suele pasar con los prestamos
solicitados a los organismos multilaterales de crdito. Esta naturaleza contractual
es la que le ha reconocido la CSJN en Fallos Don Pedro Roth contra la Provincia
de Santa Fe del ao 1935.
En el segundo caso, tambin puede suceder que el emprstito sea
obligatoriamente establecido por el Estado, llamndose forzoso u obligatorio, y
tener naturaleza tributaria, asimilndose a un impuesto en cuanto a su
obligatoriedad y forma de pago, pero distinguindose de ste en cuanto a que la
detraccin de capital no es a ttulo definitivo porque el Estado se compromete a su
restitucin.
Con relacin a la deuda pblica en general, su naturaleza jurdica es la de una
obligacin que adquiere el Estado para pagar a sus acreedores las sumas
convenidas.
De todas maneras, para todos los emprstitos pero fundamentalmente para los
voluntarios, es altamente conveniente para la reputacin del crdito publico de un
Estado que ste cuide de cumplir rigurosamente con las condiciones propuestas,
en tiempo y forma, a fin de alimentar la confianza que los particulares prestamistas
(sean grandes empresas o pequeos ahorristas) han depositado en l, y obtener
as una mejor tasa de inters al solicitar los prestamos.
Rgimen jurdico del crdito y la deuda publica
Normas de la LAF: El art. 56 dispone: El crdito pblico se rige por las
disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las
operaciones especficas.
Se entender por crdito pblico la capacidad que tiene el Estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad
nacional, para reestructurar su organizacin o para refinanciar sus pasivos,
incluyendo los intereses respectivos.
Se prohbe realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos
operativos.
Por su parte, el art. 57 establece que: El endeudamiento que resulte de las
operaciones de crdito publico se denominar deuda publica, y determina que
ella puede originarse en los supuesto que all enumera:
A) La emisin y colocacin de ttulos, bonos u obligaciones de largo y mediano
plazo, constitutivos de un emprstito.
B) La emisin y colocacin de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el
ejercicio financiero.
C) La contratacin de prestamos.
D) La contratacin de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se
estipule realizar en el transcurso de ms de un (1) ejercicio financiero posterior al
vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente.
E) El otorgamiento de avales, fianzas y garantas, cuyo vencimiento supere el
perodo del ejercicio financiero.
F) La consolidacin, conversin y renegociacin de otras deudas.
A estos fines podr afectar recursos especficos, crear fideicomisos, otorgar
garantas sobre activos o recursos pblicos actuales o futuros, incluyendo todo
tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar
garantas de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantas reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones
contradas o a contraerse.
Y, en su parte final, indica que no se considera deuda publica la deuda del Tesoro
ni las operaciones que se realicen en el marco del art. 82 de la LAF. Dicho
artculo autoriza a la TGN a emitir letras del Tesoro para cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto
general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio
financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se
transformarn en deuda publica y deben cumplirse para ello con los requisitos que
establece el titulo III de esta ley. Asimismo, en el art. 82 se autoriza a los
organismos descentralizados, dentro de los lmites que prevean sus respectivos
presupuestos, para que, previa conformidad de la TGN, puedan tomar prestamos
temporarios para solucionar sus dficits estacionales de caja, siempre que
cancelen esas operaciones en el mismo ejercicio financiero.
De acuerdo con el art. 68 LAF, el organismo rector del sistema de crdito publico
es la Oficina Nacional de Crdito Pblico (ONCP), y su misin es asegurar una
eficiente programacin, utilizacin y control de los medios de financiamiento que
se obtengan gracias a operaciones de crdito publico. A su vez, el art. 59 dispone
que ninguna entidad del sector publico nacional podr iniciar tramites para
realizar operaciones de crdito publico sin la autorizacin previa de la ONCP.
Por otra parte, el principio de reserva de ley en materia de crdito publico tambin
aparece recogido en el art. 60 LAF al expresar que la Administracion Pblica
central no podr formalizar operaciones de crdito publico que no estn
contempladas en la ley de presupuesto general para el ejercicio respectivo o bien
en una ley especifica. Aade que la ley de presupuesta general debe indicar,
como minimo, las siguientes pautas: A) tipo de deuda, especificando si es interna
o externa; B) monto mximo autorizado para la operacin; C) plazo minimo de
amortizacin; D) destino del financiamiento.
El art. 64 obliga a que los avales, fianzas o garantas de cualquier naturaleza que
cualquier ente publico otorgue a personas ajenas al sector deben ser dadas por
ley, salvo que se trate de instituciones financieras publicas (v. gr. Banco de la
Nacion Argentina).
Extraamente, quedan fuera del alcance de la norma del art. 60 LAF las
operaciones de crdito publico que formalice el PEN con los organismos
financieros internacionales de los que la Nacion forma parte. Adems, el art. 65
LAF autoriza al PEN para realizar operaciones de crdito publico para
reestructurar la deuda publica y los avales otorgados, mediante su consolidacin,
conversin o renegociacin, en la medida en que ello implique un mejoramiento de
los montos, plazo y/o intereses de las operaciones originales.

Clasificacion de los emprstitos: Es relevante para la clasificacin de los
ingresos pblicos la voluntad de las personas de cuyo patrimonio provienen los
fondos que nutren las arcas publicas. Ella tambin es aplicable a los emprstitos,
los que pueden ser voluntarios o no, teniendo entonces un rgimen jurdico
diferente.
Emprestitos de carcter voluntario. Emprstitos patriticos y polticos:
Los emprstitos pblicos voluntarios son un contrato, que suele adoptar la
forma de adhesin, en la cual los particulares que lo suscriben aceptan,
dentro del juego de la autonoma de su voluntad, las condiciones del
prstamo dadas por el Estado.
Aqu la voluntad del prestamista es relevante, porque sin ella no se formara el
vnculo contractual y, por ende, no fluiran los fondos hacia el Estado. Se trata de
un contrato regido por el Derecho Pblico.
Es irrelevante si hay o no capacidad de negociacin de las respectivas clusulas.
Por lo general, el Estado suele negociar las condiciones del prstamo cuando lo
contrae con organismos multilaterales de crdito, o bien con otros Estados, debido
a que todos stos suelen tener dicha capacidad y fuerza para establecer
condiciones al prstamo solicitado. En cambio, cuando se trata de emprstitos con
particulares, tanto por la falta de fuerza negociadora de stos, como por la
impracticabilidad fctica de contentar a todos los eventuales prestamistas con las
diversas condiciones que ellos desearan establecer, el Estado fija unilateralmente
los trmino del contrato, al que adhieren voluntariamente los particulares que as
los deseen hacer, en uso de su libertad de contratar.
Dentro de los emprstitos voluntarios se denominan como emprstitos
patriticos a aquellos que se establecen haciendo proficuo uso de la
propaganda oficial y en los que, antes que tentar a la inversin econmica
ventajosa para el particular, se apela a la contribucin con fines loables, sea
por la necesidad o la urgencia, haciendo hincapi en el espritu de
patriotismo de las personas.
As el Estado quiere lograr xito en la colocacin, an cuando su
rentabilidad sea baja, o las condiciones ofrecidas no sean tan ventajosas
para los particulares como las que obtendran con otras inversiones.
El emprstito poltico es una variante del emprstito patritico, en la cual
la captacin de la voluntad de los suscriptores se ve lograda mediante
ciertas amenazas, ms o menos explcitas, de tomar ciertas medidas en caso
de no obtener el emprstito, las que seran contraproducentes para los
intereses de los candidatos a prestamistas (sean legales o no).
En Argentina sucedi varias veces, por ejemplo: fue lo que pas durante 2001,
cuando el entonces ministro de economa, Cavallo, previo al estallido de la crisis
de finales de ese ao, presionaba abiertamente sobre los actores del mercado de
capitales (entidades financieras, las AFJP, etc.) para que tomaran deuda del
Estado, para as poder obtener fondos que no era capaz de logra por otras vas.
Emprestito de carcter obligatorio: Esta modalidad del emprstito constituye un
tributo. Es decir, hay obligacin de entregar el dinero para todos aquellos sujetos
que ingresen dentro del presupuesto fctico descripto por la norma, y para el cual
la voluntad de ellos no cuenta en lo absoluto. Se diferencia del impuesto en cuanto
a que la detraccin patrimonial no se hace a titulo definitivo, ya que al cabo del
plazo previsto, la suma deber ser devuelta al prestamista.
Sin perjuicio de ello, si bien la suscripcin del emprstito es obligatoria, ella genera
una deuda para el Estado, al menos en principio.
En Argentina fue empleado bajo diversas modalidades. De manera explcita, con
las leyes 23.256 y 23.548, durante los ejercicios 1985 y 1987. Pero tambin se
recurri a esta figura, de manera implcita, por ejemplo, durante los aos 1999
2001, ya que varias provincias argentinas emitieron deuda en ttulos de baja
denominacin, con el tamao, forma y caractersticas similares a los billetes de
curso legal (denominados Patacones, Lecops, etc., segn cada provincia). Se
los denominaba genricamente cuasimonedas, y su aceptacin por parte del
publico fue casi compulsivamente lograda, debido a la calamitosa situacin de las
Finanzas Pblicas nacionales y provinciales, que no contaban con suficientes
recursos moneda de curso legal para honrar sus deudas, y entregaban en pago
de ellas estos ttulos. Los acreedores de las provincias (contratistas, empleados
pblicos, etc.) estaban frente al dilema de aceptar esos ttulos o seguir impagos.
Lo que ocurri fue que el resto del publico, en general, no sola aceptar luego esos
ttulos a la par, sino que los tomaba de los receptores primarios con algn tipo de
descuento de su valor.
Por otra parte, la circulacin de algunos de esos ttulos se vea, de hecho,
constreida a los limites geogrficos de la provincia emisora, ya que no tenan
ninguna aceptacin fuera de ellos.
En el caso de los empleados pblicos, a los que sus respectivos sueldos les era
acreditado con tales ttulos (en todo o en parte), la situacin se asimilaba a la de
un emprstito forzoso.
Clasificacin de la deuda:
1) Deuda real y deuda ficticia: Esta clasificacin tiene en cuenta quin es el
tomador de la deuda (acreedor del Estado).
La deuda es real si ella es colocada en el sector privado (bancos,
entidades financieras, las dems empresas, o personas fsicas o
jurdicas individuales), sea ste nacional o extranjero.
La deuda se llama ficticia cuando la adquiere alguna entidad
integrante del sector pblico del propio Estado endeudado.
Ello ocurre, por lo general, con el Banco Central. En este caso, difcilmente
puede hablarse de la existencia de deuda, ya que sta presupone un
emprstito que, en tanto contrato de Derecho Pblico, requiere de la
existencia de una bilateralidad que no se da en la especie ya que no hay
dos partes, tal como se exige para que haya contrato. Aunque el Banco
Central tenga atribuida personalidad jurdica independiente de la
Administracion Central, debido a motivos de oportunidad ligados con la
conveniencia de que sea una entidad que guarde relativa independencia de
las decisiones del PEN, su patrimonio es 100% estatal, y este tipo de
endeudamiento encubre una creacin solapada de dinero.

2) Deuda a corto, a mediano y a largo plazo: Aqu se toma en cuenta el
plazo de duracin del prstamo, el que se har depender de los fines que
se persiguen con los fondos as obtenidos.
La deuda a corto plazo (generalmente, su duracin es inferior al
ejercicio financiero, aunque algunos autores la estiran hasta los 18
meses), se suele emplear para cubrir los dficit coyunturales de la
Tesorera del Estado (de la caja).
La deuda se emite con ttulos usualmente denominados letras del Tesoro,
que funcionan como si fueran letras de cambio o pagars.
Algunas veces, sin embargo, su funcin es cubrir otros fines de
financiacin, con lo cual su plazo puede ampliarse.
La deuda a mediano plazo (superior al ao, pero inferior a 5 aos, por
convencin de los autores) es la que tiende a cubrir los gastos
ordinarios.
La deuda a largo plazo (plazo superior a los 5 aos) se suele emplear
para financiar gastos extraordinarios, sean ellos rentables o no (v. gr.
La construccin de obras de infraestructura puentes, carreteras,
embalses, etc.-, o bien para financiar fondos empleados para paliar
situaciones de crisis socio econmica.
Esta clasificacin se superpone en parte con la relativa a la deuda flotante y
consolidada, pero la diferencia estriba en que en la aqu vista solamente se
atiende al plazo de emisin pero no a los fines perseguidos. De manera tal
que se podra considerar deuda a corto plazo (de vencimiento anterior al
ao, durante el ejercicio financiero) aquella contrada para financiar gastos
pblicos directamente, y no para cubrir el dficit estacional de la Tesorera.

3) Deuda flotante y deuda consolidada. Operaciones de Tesorera: La
deuda flotante se asimila a la deuda a corto plazo, ya que es de carcter
transitorio y con un perodo breve para su amortizacin. La deuda
consolidad, por su parte, se asimila a la deuda a largo plazo o con un
perodo indefinido de amortizacin (deuda de renta perpetua).
Sin embargo, la diferencia con la clasificacin anterior (corto o largo plazo)
radica en la finalidad perseguida con el endeudamiento, ya que la deuda
flotante tiende a resolver en el breve tiempo (generalmente en el mismo
ejercicio financiero) el problema del desfasaje entre el flujo de los ingresos y
el cumplimiento de los pagos comprometidos.
El presupuesto puede estar perfectamente equilibrado desde el punto de
vista econmico (e, inclusive, hasta tener supervit), pero la deuda flotante
seguramente ser necesaria de todas maneras, ya que no atiende a la falta
de recursos genuinos, sino a una cuestin meramente financiera dada por
las necesidades coyunturales de caja.
Entre los casos de deuda flotante, se pueden mencionar los siguientes:
1) Los sueldos y salarios impagos, y los retrasos en el pago de contratos
por parte del Estado (proveedores, suministros, obras pblicas, etc.). es
un caso que puede darse con frecuencia, ante la iliquidez momentnea
de la Tesoreria (la caja estatal), y que consiste en dilatar el plazo
otorgado para el pago. Seala Jarach al respecto que esta solucin
transitoria al problema afecta la imagen del Estado y del gobierno.
2) A veces, las facturas impagas de los proveedores del Estado pueden
transformarse en una suerte de ttulo de crdito, transmisibles por
endoso, y descontables en ciertas instituciones financieras. As,
mediante la cesin de estos crditos, se transforman en una
herramienta de pago, que brinca cierta liquidez al sistema. Se asemejan
a las letras o pagars.
3) Las llamadas letras del Tesoro, que son ttulos representativos de la
deuda pblica, transferibles o no, con inters implcito o explcito, y con
vencimientos inferiores al ao. Se asemejan al dinero en cuanto a su
gran liquidez, dada por lo breve de su vencimiento y su capacidad
cancelatoria que suelen tener en los hechos. Para los particulares
pueden ser una inversin segura y a corto plazo. El art. 57, inc. B, LAF,
prev la emisin de estos ttulos.
4) Los prstamos del Banco Central, que se pueden concretar a travs de
una emisin monetaria. Este mecanismo se suele admitir como
ventajoso o admisible cuando la financiacin es slo para cubrir la
solvencia transitoria de la Tesorera, y no el dficit presupuestario. Se
denominan adelantos transitorios al Gobierno, y suelen tener topes
legalmente establecidos, en cuanto al plazo y a la cantidad.
Si bien no se trata en este caso de deuda flotante, hay que indicar que
al Banco Central tambin se le suele dar la facultad excepcional de
suscribir emprstitos pblicos, o bien de comprar ttulos en el mercado
de valores (operaciones de mercado abierto), que tambin tiene topes
legalmente asignados.
Ambas excepciones han sido empleadas, lamentablemente,
transgrediendo su finalidad y los lmites establecidos. Por ejemplo: A) el
Banco Central hace redescuentos a los bancos comerciales, de cuyas
manos recibe ttulos pblicos a cambio de dinero que les entrega,
recobrando esos bancos su liquidez inicial; B) cuando el Estado es
moroso en el cumplimiento del pago de la deuda adquirida o en la
devolucin de los adelantos transitorios; en este caso, la deuda termina
consolidndose (si es que puede llamarse deuda a estas operaciones
en las que el Estado se debe a s mismo), pasando a ser una deuda
flotante o a largo plazo. El Banco Central, espuriamente, contribuye a
financiar el dficit presupuestario, ms all de lo que estrictamente son
defasajes estacionales de caja.
A veces el Estado emite deuda a largo plazo para hacer frente a la
deuda que vence a corto plazo, de manera tal de transformarla, en
definitiva, en deuda consolidada.
La deuda consolidada, al menos desde el punto de vista formal, ha de
ser contrada por ley del Congreso, aunque la experiencia de muchos
pases admite una laxa delegacin en el Poder Ejecutivo. Ello lleva a
que en el presupuesto de cada ao prevea una autorizacin de
endeudamiento, y una partida para atender los servicios de la deuda as
como su amortizacin.

4) Deuda perpetua y deuda amortizable: La deuda se denomina
perpetua cuando no hay obligacin de restituir el capital solicitado.
El emprstito se emite inicialmente con tales condiciones, y el
acreedor sabe que entrega un capital que el Estado no devolver, o
bien devolver cuando considere que es conveniente, extinguiendo
recin en ese momento el vnculo.
Se asimila, a grandes rasgos, a los contratos de renta vitalicia ya que el
Estado queda obligado a pagar intereses por un tiempo indeterminado,
mientras dure el contrato con su acreedor.
Indica Jarach que la deuda perpetua es caracterstica del crdito estatal,
dado el carcter perenne del deudor. Y que el Estado puede resolver
extinguir el vnculo cuando por razones de oportunidad econmica lo estime
conveniente (generalmente, cuando los intereses de la plaza sean inferiores
a los que ha de pagar por la deuda original), dndole opcin al acreedor a
aceptar la restitucin del capital, o bien mediante la conversin de de la
deuda en otra nueva, con distintas condiciones, ms convenientes para el
Estado.
Actualmente, la deuda amortizable es la ms habitual. El termino
amortizar significa la devolucin del capital prestado, que puede hacerse
al final del plazo, o bien en cuotas sucesivas durante su vigencia.

5) Deuda denunciable y deuda que no es denunciable: La deuda perpetua
propiamente dicha es la que no es denunciable, es decir aquella en la cual
ni el Estado ni los particulares pueden modificar sus condiciones no solicitar
o imponer la devolucin del capital.
La deuda denunciable, en cambio, es aquella en la que el Estado puede
reembolsar anticipadamente el capital, cancelando as la obligacin,
alternativa que puede aprovechar ventajosamente cuando cambien las
condiciones de mercado o sus necesidades de financiacin.

6) Deuda interna y deuda externa: Hay distintas formas de emisin de la
deuda que adoptan esta denominacin.
La deuda puede ser llamada externa, alternativamente, si:
A) El tomador est radicado en el extranjero (es decir, cuando el capital
proviene de un mercado de capitales forneo);
B) Si se rige por las leyes de otros pases o bien se pacta la jurisdiccin de
tribunales extranjeros en caso de diferendos respecto del emprstito;
C) Si se emite y se paga en moneda extranjera;
D) Si se paga en la plaza financiera de otro pas.
De manera simtrica, la deuda se puede llamar interna si,
alternativamente:
A) El capital se obtiene en el mercado de capitales local;
B) Se rige por las leyes locales y por la jurisdiccin de los tribunales
nacionales;
C) Se emite y se paga en moneda de curso legal local;
D) Se paga dentro del pas.
La doctrina seala que, de todas estas caractersticas, la fundamenta y
sustantiva es el lugar de proveniencia de los capitales.
La LAF recibe esta clasificacin en su art. 58, y toma en cuenta los
criterios recin indicados bajo las letras A) y D). En efecto, seala que
se considerar deuda interna aquella contrada con personas fsicas
o jurdicas residentes o domiciliadas en la Repblica Argentina y cuyo
pago puede ser exigible dentro del territorio nacional, siendo deuda
externa aquella contrada con otro Estado u organismo internacional
o con cualquier persona fsica o jurdica sin residencia o domicilio en
la Repblica Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su
territorio.
Por otra parte, y teniendo en cuenta que los capitales no poseen
nacionalidad, nada impide que los provenientes del exterior adquieran
deuda emitida en el mercado interno, lo cual no constituye ilcito alguno si
se respetan tanto las condiciones de su emisin, como las condiciones y
requisitos legales para el control del ingreso y salida de divisas del pas.

7) Deuda directa e indirecta: Esta clasificacin atiende al hecho de que la
deuda haya sido asumida en forma inmediata por el Estado, en virtud de un
emprstito o de otras circunstancias (v. gr. Por supuestos de
responsabilidad extracontractual), o bien en virtud de un contrato de aval o
fianza prestado a terceros, en cuyo caso se denomina indirecta.
La LAF la recibe en su art. 56, al indicar que la deuda pblica directa es
aquella asumida por la Administracion Central en calidad de deudor
principal, y la indirecta es la constituida por cualquier persona fsica o
jurdica, pblica o privada, distinta de la Administracion Central, pero que
cuenta con su aval, fianza o garanta.

8) Deuda nacional y deuda local: Aqu se hace alusin al nivel estatal que
ha hecho uso de su crdito. El Estado Nacional puede hacerlo, pero
tambin tienen estas facultades, que no han sido delegadas, las provincias,
quienes suelen otorgrselas tambin a sus municipios.
Esta circunstancia obliga a establecer polticas consensuadas para evitar
fricciones y actuar coordinadamente en el endeudamiento del sector pblico
consolidado del pas (v. gr. Para evitar la competencia en el mercado de
capitales entre las diversas jurisdicciones, que podra llevar al alza
innecesaria de la tasa de inters).

9) Procedimientos normales y anmalos de contraccin de deuda: Seala
Giuliano Fonrouge que los procedimiento normales para la contraccin de
deuda son los emprstitos, sean stos a largo y mediano plazo, o bien a
corto plazo (letras y obligaciones de la Tesorera).
Y que, paralelamente, los mtodos anmalos, son los que llama
desviaciones del emprstito (comprensivas del emprstito forzoso, en el
cual hay coaccin jurdica; y del emprstito patritico, en el cual hay
coacciona moral sobre la persona, recortando por presin poltica su mbito
de libertad normal). Tambin son para l mecanismos anmalos los que
llama bonos del Tesoro, para referirse no a todo ttulo del Estado sino a
los que son emitidos en pocas de falta de liquidez y como medio de pago
para acreedores apremiantes, a quienes se les entrega un ttulo a cambio
de su factura, para postergar el pago durante un breve lapso, a cambio de
un inters y el pago escalonado (en cuotas) de la acreencia. Por ltimo,
indica que tambin son mecanismo de este tipo la emisin monetaria y los
anticipos del Banco Central, que son una variante de la propia emisin, ya
que el Banco Central emite moneda contra la entrega de un mero
documento por parte del Estado, y que ste debera ser rescatado (y, por
ende, recuperada y quitada de circulacin la moneda emitida), pero que
muchas veces esa segunda parte de la operacin no se realiza,
transformndose en una emisin pura y simple.


Emision de la deuda:
Fuentes de los prestamos. Los posibles prestamistas: Se
denominan fuentes del financiamiento mediante el crdito pblico a
aquellas personas o instituciones de las cuales pueden provenir los
capitales que toma para s el Estado mediante operaciones de deuda.
Ellos pueden ser entes pblicos (otros Estados, organismos multilaterales
de crdito FMI, Banco Mundial, etc.-, el caso particular del Banco Central)
o privadas ( personas fsicas; bancos y dems entidades financieras; otras
empresas; etc., sean ellas del pas o del extranjero).
Al realizar la operacin de crdito, el prestamista queda convertido en
acreedor del Estado. A continuacin se puntualizan ciertas particularidades
de estos sujetos:
1) Los individuos: Se hace referencia a la poblacin del pas en general.
Son los denominados pequeos ahorristas, es decir la gente comn
que puede disponer de ciertas sumas de dinero para realizar inversiones
de carcter reducido (en comparacin con la magnitud de las que podra
realizar la banca).
El Estado puede verse atrado a captar fondos de los individuos para
fomentar el ahorro individual a travs de una poltica de crdito pblico
que sea consistente en el tiempo. O bien como forma de intervenir en el
mercado de capitales para influir en el consumo inmediato (en pocas
de auge econmico) para evitar procesos inflacionarios.
Muchas veces son los particulares los que tienen, de manera conjunta,
un significativo capital sin aplicar, ahorro ocioso, que puede ser
captado por el crdito pblico para fomentar su inversin a la vez que
darles un destino de inversin productiva o impulsar un nivel de gastos
que permita incrementar los niveles de produccin y de renta.
2) La banca privada y la banca pblica: El sistema bancario comercial es
otra alternativa para la captacin de capitales por parte del Estado. Son
empresas comerciales dedicadas a transar en el mercado de capitales
(prestar y recibir depsitos). Los bancos toman fondos de los
particulares, sea en depsitos a la vista (cuentas corrientes, cajas de
ahorro) o bien a travs de determinadas inversiones y, a fin de obtener
una rentabilidad que les permita pagar por tales inversiones de los
particulares, han de procurar otras operaciones con esos fondos.
Una de las posibilidades que, en teora, es la ms segura, es la compra
de ttulos de la deuda pblica.
Por una parte, al prestarle al Estado, reducen su capacidad prestable
hacia terceros, lo que har elevar la tasa de inters del dinero restante,
ya que la contraccin de deuda pblica implica sustraer dinero de la
plaza. Por otro lado, los bancos trabajan con un sistema de encajes
fijado por el Banco Central (dinero que han de mantener indisponible, a
fin de responder por sus obligaciones y por los depsitos a la vista, etc.),
y a veces se les permite adquirir ttulos pblicos, sin tener que reducir su
capacidad prestable, ya que tcnicamente con este dinero no podran
hacer operaciones. As se logra una financiacin de carcter
expansionista.
3) Otras empresas e instituciones financieras (no bancarias): Ademas
de la banca, hay otras empresas que tienen disponibilidad de capitales y
han de buscar una inversin rentable y segura para ellos. Es el caso de
las compaas de seguros, de otras entidades financieras, etc., cuyo
objeto comercial no es directamente la intermediacin en el crdito, pero
que deben procurar rentabilidad al capital que manejan a fin de poder
prestar los servicios convenidos con terceros.
4) El Banco Central: El Estado puede emitir ttulos que luego deposita en
el Banco Central quien, a su vez, le pone a disposicin una suma
equivalente. Implica, de manera indirecta, la creacin de medios de
pago (emisin monetaria). Es una poltica expansionista.

Emision de la deuda:
Aspectos generales. Aspectos tcnicos de la emisin:
1) Precio de emisin: Es el valor del contrato de emprstito, es decir lo
que ha de desembolsar el prestamista para comprar cada ttulo de
deuda. Tericamente, los ttulos pueden adquirirse de manera originaria
(es decir, la primera compra) a un precio que puede tener tres
alternativas, con relacin al capital entregado al Estado a cambio: a la
par (es decir, al valor expresado en el ttulo, que equivale al capital que
ser reembolsado por el Estado), por debajo de la par (a un precio
menor al expresado) o por sobre la par (a un precio mayor all
expresado).
Cuando el ttulo es adquirido a la par (v. gr. Se pagan $100 por un ttulo que
reembolsar $100 de capital), el inters que el Estado paga por su ttulo es
el nominal, es decir el que figura en el contrato.
Cuando se adquiere por debajo de la par (v. gr. Se entregan $90 por un
ttulo que reembolsar $100), el inters real que paga el titulo es mayor que
el indicado en el contrato, porque lo pagar sobre $100 (valor de
reembolso) y no sobre $90 (valor de adquisicin real).
Y, cuando el titulo se compra por encima de la par (v. gr. Pagar $110 por un
titulo que reembolsar $100),ocurre lo contrario, en cuanto a que el inters
real que devengar ser inferior al expresado.
Lo que ordinariamente suele ocurrir es que los ttulos se vendan por debajo
de la par, para as, aunque el Estado ofrezca un inters nominal inferior al
de mercado, tiene un atractivo para quien sea el primer adquirente.
Adems, en caso de prrroga del vencimiento (consolidacin de la deuda),
se puede mantener el mismo inters nominal durante el plazo
suplementario fijado.
2) Valor de los ttulos: Es la particin del valor total de la deuda emitida.
La titulizacion de la deuda depender de quines sean sus
destinatarios, pues su son solamente los bancos y las grandes
empresas privadas, cada ttulo puede tener un valor alto, ya que se
supone que los bonos van dirigidos a captar ahorros e inversiones de
sujetos de gran capacidad econmica.
En cambio, si se busca colocar la deuda en el pblico en general, esa
divisin del capital se har en valores ms pequeos, de manera tal de
hacerlos asequibles al pblico minorista.
3) Formas de propiedad: Los ttulos pueden ser nominativos (es decir,
han de estar registrado en alguna entidad), o bien al portador, caso en
el cual se tiende a facilitar su circulacin.
Si son nominativos, las transferencias (cesiones de crditos) requerirn
de alguna forma de consentimiento por parte del Estado deudor, o, al
menos, de su toma de conocimiento de la transferencia realizada.
4) Reparto de los ttulos: El punto est referido a la coincidencia o no de
la oferta con la demanda. Es decir, el Estado puede ofrecer una serie de
ttulos de su deuda (una determinada cantidad, de determinado valor) y
el pblico puede que no suscriba todos los ttulos. Ello significa que el
Estado no ha obtenido los fondos en la cantidad deseada.
En el caso contrario, si la demanda del pblico es mayor que la oferta
del Estado, ste podr aprovechar la oportunidad para implementar
diversas medidas: A) emitir ms deuda, y as captar fondos
satisfaciendo la demanda del pblico; B) licitar los bonos de su emisin
inicial, de modo tal de obtener mejores condiciones que las previstas
(sobre todo en el caso de bonos emitidos bajo la par); C) dirigir la
colocacin de ttulos hacia el sector que ms le interese: si son los
pequeos ahorristas, si quiere incrementar el ahorro de la poblacin; o,
si son los bancos, para el caso en que prefiera que la deuda quede en
pocas manos, con vistas a alguna renegociacin ulterior (v. gr.
Refinanciacin de la deuda; extensin o disminucin del plazo; variacin
del inters pactado; etc.).

Negociacin o colocacin directa: El Estado puede endeudarse de
varias formas. Bsicamente, puede negociar con un banco o un
organismo internacional de crdito y obtener, de un solo acreedor, la
suma solicitada.
Tambin puede ocurrir que el Estado, de manera directa a travs del
Ministerio de Economia y de la Tesorera, o bien del Banco Central-
emita deuda para su colocacin en el mercado. Lo normal en este caso
ser que, a fin de facilitar la obtencin del dinero requerido de una
multitud de pequeos prestamistas, la deuda sea titulizada, es decir
dividida en pequeas porciones, de manera tal que los particulares
puedan suscribirla y en la proporcin deseada (adquirir uno o ms ttulos
de deuda).
As tambin se posibilitar la existencia de un mercado secundario de
la deuda, ya que los ttulos (bonos) podrn ser negociados en la bolsa,
ser transados de manera tal que su adquirente inicial pueda vender su
ttulo a otra persona, y as circular durante toda la vida de la deuda (con
los pagos de inters en manos de quien tenga el ttulo al momento de tal
cancelacin; con las amortizaciones parciales a que hubiera lugar; etc.).
Obviamente, el ttulo ir variando tanto en su valor tcnico (capital
amortizado y los intereses pendientes de cobro) como en su valor de
mercado (la cotizacin dada por la mayor o menor expectativa de pago,
la liquidez de la cual pueda gozar el bono, los beneficios fiscales y
financieros que pueda tener, etc.).
A veces esta colocacin, cuando es muy demandada, puede dar lugar a
un procedimiento de licitacin frente a los inversores, tal como se dijo,
para obtener el dinero de la forma ms conveniente.

Colocacin a travs de entidades financieras: Adems, el Estado
tiene la alternativa de colocar la deuda en el mercado con la intervencin
de una o ms entidades financieras privadas, y que los bancos
adquieran ellos los ttulos (tenedores primarios), como una inversin
propia. Lo que no quita que luego puedan desprenderse de esos bonos
en el mercado. Aqu seguramente los bancos pretendern una diferencia
mayor que en el caso siguiente, dado que corren con el riesgo de no
poder transferir los ttulos en el mercado.
Pero tambin puede ser que los bancos acten en una operacin de
intermediacin entre la oferta y la demanda de capitales, tomando los
bonos para sus clientes y cobrando una comisin por la gestin
encargada. As, irn entregando al Estado de manera paulatina los
fondos que vayan obteniendo, a medida que los particulares vayan
adquiriendo los ttulos de la deuda.


Beneficios y facilidades que hacen atractiva la deuda estatal: El
atractivo de la deuda estatal puede tener un cariz financiero (mayor
retribucin) o bien dado por otros rubros, como puede ser su mayor o
menor liquidez (negociabilidad en el mercado secundario), o las
garantas de su retribucin (ser una inversin segura; pinsese en el
caso de los bonos del Tesoro de los EE.UU.), etc.
1) La tasa de inters: El inters es el precio del dinero, la suma que
ha de pagarse por el goce de un capital ajeno durante el tiempo
convenido.
Por ende, resulta sencillo colegir que el primer atractivo que puede
tener la compra de un ttulo de deuda del Estado es la retribucin
directa que proporciona, lo que la torna preferible para el inversor
ante otras posibilidades que pueda tener a su alcance (v. gr. Plazos
fijos bancarios; otras operaciones en la bolsa; etc.).
El tipo de inters que pague representa las condiciones en que
competir en el mercado de capitales para captar el prstamo, junto
con otros tomadores de crdito (v. gr. Las entidades financieras;
otras empresas particulares).
Hay casos en que la tasa de inters pasa a segundo plano, cuando
el gobierno apela al sentimiento patritico de la poblacin para
obtener un emprstito en condiciones ms ventajosas que las que
ofrece naturalmente el mercado.
2) Emision bajo la par: Un titulo se emite bajo la par cuando el
Estado demanda por l una suma de dinero inferior a la que figura
nominalmente. Es una suerte de prima de emisin, una ventaja
financiera que brinda al primer tenedor del ttulo.
Desde el punto de vista financiero, adems de la tasa de inters
explcita, tiene otra implcita, dada por la diferencia entre el valor de
compra y el nominal. Es un mecanismo empleado para otorgarle al
emprstito una tasa de inters nominal inferior a la de mercado,
poniendo la ventaja en la adquisicin.
3) Clusulas de ajuste ante la inflacin: Dada la prdida de valor de
la moneda por causa de la inflacin, algunas veces el emprstito
contiene clausulas de indexacin del valor del capital obtenido, sea
por el IPC (Indice de Precios al Consumidor); por el PBI (segn el
crecimiento del Producto Bruto Interno); o bien con relacin a otros
factores, como puede ser una garante de cambio (cuando se lo
vincula a una divisa estable, v. gr. El dlar estadounidense) o bien
una clusula oro (atndoselo al valor del oro, que ha sido
histricamente un metal con un mercado transparente y de alta
cotizacin) o a ciertos commodities (v. gr. El precio del petrleo, de
ciertos cereales, etc.).
4) Otros beneficios y garantas: La lista de beneficios que pueden
rodear a la emisin de deuda depende de la imaginacin de los
funcionarios que actan en cada momento, y de las posibilidades
jurdicas que ofrezca el ordenamiento.
Lo usual suele ser que lo ttulos gocen de beneficios tributarios
(exenciones), tanto en lo relativo a la renta que puedan generar,
como en lo atinente a su posesin el tributacin sobre capitales (ej:
impuesto a la ganancia minima presunta).
Otra de las ventajas posibles es darle al ttulo de deuda la virtualidad
de tener efecto cancelatorio, es decir, que sirvan para pagar deudas
con el Estado.
La declaracin de inembargabilidad puede ser otra de las ventajas
otorgadas a estos ttulos, de modo tal de dejarlos fuera del alcance
de los acreedores del acreedor del Estado.

Cumplimiento de los emprstitos. Cancelacin de la deuda: La
vida del contrato de emprstito pblico puede atravesar por diversos
avatares hasta su extincin, a travs del cumplimiento de las
condiciones establecidas al inicio (negociadas o directamente
aceptadas), o bien mediante el repudio que implica una forma inusual
de extinguir el vnculo desconociendo los efectos del contrato y hasta
el contrato mismo.
1) Pago de los servicios. Aceptacion de las condiciones
establecidas: El principal efecto del emprstito, en tanto
prstamo dinerario, es el pago de su precio, que son los
intereses, hayan sido convenidos o aceptados libremente
(emprstitos voluntarios) o fijados unilateralmente por el Estado
(emprstitos forzosos).
Los intereses se suelen pagar de manera peridica, con o sin
plazo gracia (lapso durante el cual el Estado no debe realizar
desembolso de suma alguna). Ello no elimina la posibilidad de
imaginar otras situaciones, las cuales pueden ser ofrecidas por el
Estado siempre que lo estime conveniente, como la capitalizacin
de los intereses (que incrementarn el principal de la deuda).
Pero, adems de los intereses, el Estado puede haber ofrecido
otras ventajas a los tenedores de ttulos, cuyo respeto tambin
forma parte del cumplimiento del emprstito.
2) Amortizacion de la deuda pblica: Amortizar es el pago o
cancelacin del capital obtenido en prstamo. La devolucin del
capital puede adoptar diversas maneras:
A) Amortizacion obligatoria: Es la que se da cuando la deuda
es temporal, con plazo determinado, a la fecha de su
vencimiento.
Es el cumplimiento de la obligacin de restituir el capital
solicitado en prstamo, que asume varias submodalidades,
entre las cuales pueden distinguirse las siguientes, y que no
tienen otra razn de ser que la imaginacin de los funcionarios
de turno para hacer ms atractivos los emprstitos pblicos, o
bien para procurar ventajas para el erario pblico:
1) Amortizacion en fecha nica: El Estado se compromete
a devolver el capital, de manera ntegra, en una fecha
determinada, que es la del vencimiento del plazo por el
cual se estableci el prstamo.
Se trata de un sistema incomodo para la Hacienda Pblica,
porque la devolucin se concentra en un nico momento,
involucrando una cuanta que puede ser importante. Por
ello, para amortiguar el efecto econmico consiguiente y
que no sea tan brutal el desembolso, se han ideado otros
mtodos.
2) Amortizacin en cuotas: Obviamente, a diferencia del
anterior, la devolucin del capital se hace de manera
parcial y escalonada. A su vez, esta devolucin puede
fraccionarse de acuerdo con diversos criterios:
A) Amortizacion por anualidades: El emprstito de que
se trate se amortiza parcialmente por cuotas anuales.
Adems del pago del inters, al cabo del ao se
reintegra una porcin del capital solicitado, que puede o
no ser proporcional al lapso transcurrido y al total del
capital.
B) Amortizacion por sorteo: El emprstito de que se
trate se va amortizando, tambin por porciones, pero de
manera ntegra con relacin a ciertos tenedores
(acreedores) que se determinan por sorteo. Es decir, se
reembolsa ntegramente una parte del total de los
ttulos.
C) Amortizacin por licitacin: En este caso, el Estado
puede convocar a los tenedores de ttulos para que
hagan ofertas relacionadas con el valor de rescate,
para luego aceptar las que sean ms convenientes
(ms bajas). As se persigue obtener una quita en la
deuda.

B) Amortizacion voluntaria: Este tipo de devolucin es la que
se da cuando el ttulo se cancela antes del vencimiento
establecido.
Ello puede darse tanto en los emprstitos de renta perpetua
como en los de largo plazo.
Tambin es susceptible de distincin en diversas
submodalidades:
1) Amortizacion directa. Cajas de amortizacin: Es la que
ocurre cuando el Estado mismo reintegra el capital a los
tenedores de los ttulos. Algunas veces, a fin de disciplinar
las Finanzas Pblicas y darle carcter regular a la
devolucin del capital de los prestamos, el Estado suele
crear Cajas de Amortizacion, que son instituciones que
reciben recursos propios del Estado, a fin de custodiarlos,
administrarlos y aplicarlos al pago del capital de manera
regular, quedando fuera de su alcance las apetencias
polticas del momento, sobre todo cuando se atraviesan
circunstancias electorales.
As, el Estado realiza aportes anuales a dichas cajas, a fin
de prever la devolucin del capital que deba realizarse
durante el ao financiero.
2) Amortizacion indirecta por compra en el mercado
secundario: Cuando el Estado compra en la bolsa los
ttulos de su deuda, de acuerdo con la cotizacin (valor)
que all exhiban. La obligacin se extingue por confusin,
ya que hay coincidencia entre acreedor y deudor en la
misma persona. Este mecanismo se denomina
amortizacin indirecta, y es una forma de devolver el
capital de manera anticipada.
3) Amortizacion indirecta por efecto de la inflacin:
Consiste en aprovechar los efectos del fenmeno
inflacionario como lo hace cualquier deudor, para licuar el
peso de su deuda con el correr del tiempo. Sobre todo si el
emprstito no tiene clusulas de ajuste, la moneado al
envilecerse hace que el capital devuelto al cabo del
tiempo, sobre todo si se trata de largo plazo, sea
notablemente inferior (medido a moneda constante) que el
entregado en su momento por el acreedor.
As pas en Argentina con los emprstitos forzosos de las
leyes 22.256 y 23.549, que al cabo de 5 aos de su
integracin, al haber ocurrido un fenmeno de
hiperinflacin, a moneda constante el capital devuelto sin
actualizacin (ya que slo tena un inters bajsimo que no
alcanzaba a recomponer ni siquiera nfimamente la
depreciacin) fue equivalente a casi el 3% del entregado
originalmente (CSJN, Fallo Pablo Horvath vs. Nacin
Argentina Direccin General Impositiva- del ao 1995).

Conversin de la deuda: La conversin de la deuda implica la variacin de las
condiciones originales, decidida por el Estado unilateralmente, y que puede afectar
el plazo de reembolso o la tasa de inters, o ambos. Equivale a sustituir los ttulos
existentes por otros de nueva emisin con un inters diferente (lgicamente,
menor) y con una nueva fecha de vencimiento (lgicamente, mayor plazo). Implica
una suerte de novacin de la deuda, ya que la anterior obligacin se extingue y
nace una nueva.
El caso ms usual era el de la deuda perpetua, contrada en situaciones en las
cuales el inters es conveniente, pero que puede ocurrir que con el transcurso del
tiempo el mercado ofrezca un inters an ms bajo que el obtenido. Por ende, el
Estado puede ofrecer a los particulares: A) la devolucin del capital, extinguiendo
el vnculo; B) suscribir una nueva deuda, por el capital original, con nuevas
condiciones (para obtener as el inters ms bajo).
La doctrina distingue la conversin en los siguientes tipos:
A) Forzosa: Es la modificacin unilateralmente producida por el Estado, sin
opcin para el tenedor. Tiene un claro componente coercitivo, que la asimila
a un tributo, siendo de discutible constitucionalidad.
B) Voluntaria o facultativa: Es aquella en la cual se le da la opcin al
tenedero, pudiendo ste mantener el ttulo de la deuda original con las
condiciones pactadas en ella.
C) Obligatoria: El Estado brinda al tenedor del ttulo original la alternativa de
escoger entre cambiar ese ttulo por otro, o bien de cancelarlo
anticipadamente con la restitucin del capital entregado en su momento (o
la parte pendiente de amortizar). Es decir, que la deuda se nova o se
cancela.
Esta potestad puede haberla reservado el Estado en el contrato original,
con lo cual se puede decir que hace uso de una facultad convenida. O bien
aplicar su poder de imperio, extinguir un vnculo de manera obligatoria, o
reconvertirlo en otro, tambin compulsivamente, siendo una medida que se
asemeja a los tributos.


Consolidacin de la deuda:
La consolidacin de la deuda consiste en una particularidad de la
conversin, puesto que importa un aplazamiento del momento del
vencimiento de la deuda original, sustituyendo dicha deuda por una nueva
(novacin).
La deuda resultante de la consolidacion no es voluntaria, sino coactivamente
impuesta por el Estado, de manera unilateral. Se asimila a un emprstito forzoso o
obligatorio, ya que la voluntad de los acreedores no cuenta para nada.
Lo que ocurrir es que los acreedores (internos o externos) parten de una
situacin de incumplimiento por parte del Estado (incumplimiento de la primera
deuda), y se hallan entonces frente a una alternativa de dos vas. La primera
consiste en aceptar (consentir) la deuda novada, sea esperando pacientemente su
vencimiento (la reprogramacin de la anterior) o bien vendiendo los ttulos
recibidos por ella en el mercado de capitales para hacerse de lquido
(experimentando, posiblemente, una prdida con relacin a su capital original, ya
que todo depender de la fluctuacin de esos ttulos en el mercado). La otra
estriba en no consentir la conducta estatal e iniciar un litigio a fin de que el Estado
sea judicialmente obligado (por tribunales nacionales o extranjeros) al pago de la
deuda original, en los trminos originariamente previstos, con ms los daos y
perjuicios irrogados por la demora, previa declaracin de inconstitucionalidad de la
medida de consolidacion tomada.
En el caso argentino, la situacin difcilmente sea declarada inconstitucional por
los tribunales nacionales, debido al reconocimiento de facultades de emergencia
en manos del Estado, a la vez que se admite como razonable la solucin
practicada en cuanto a la reprogramacin de la deuda aunque implique el
estiramiento del plazo original.
Al respecto, la CSJN se ha pronunciado sobre la reestructuracin de la deuda
pblica, entre otros, en el Fallo Hugo Gabriel Galli y otro vs Poder Ejecutivo
Nacional del ao 2005. All dijo que cuando el Estado cae en situacin de
falencia, por no poder hacer frente a sus compromisos, la solucin para este
problema no difiere de la del orden de los negocios privados: se arregla mediante
quitas o esperas, o ambas a la vez. Aadio que son constitucuionales las medidas
adoptadas por el PEN, convalidadas luego por el Congreso, si ellas tienden a
conjurar la crisis de descomunales consecuencias que afect el bienestar del
conjunto de la poblacin, y no aparecen desproporcionadas con relacin al
objetivo declarado de afrontar el estado de emergencia, ni aniquilan el derecho de
propiedad de la actora. Agreg que las medidas adoptadas por el PEN fueron
convalidas por el Congreso, y no se limitaron a convertir a pesos las obligaciones
originalmente constituidas en monedas extranjeras, sino que previeron
mecanismos de compensacin para atenuar la prdida de su valor que
necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad,
decisin de poltica econmica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los
jueces.
Record la CSJN en ese precedente que los derechos declarados por la CN no
son absolutos y estn sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las
leyes que reglamenten su ejercicio, y que tales restricciones pueden ser mayores
en pocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones
posibles a los hechos que la determinaron. El gobierno est facultado para
sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislacin sea
razonable y no desconozca las garantas o las restricciones que impone la CN. No
hay violacin del art. 17 CN cuando por razones de necesidad se sanciona una
norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales
legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente
la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa
propiedad. Antes bien, hay una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o
superar una situacin de crisis.

Repudio de la deuda:
El repudio de la deuda se da cuando el Estado desconoce o niega su origen,
por consideraciones jurdicas o polticas. Es un incumplimiento voluntario y
deliberado, sea de la obligacin de abonar los intereses, o de devolver el
capital, o de ambas a la vez.
Suele invocarse como motivo la ilegitimidad de la deuda contrada por anteriores
gobiernos.
Implica graves consecuencias: prdida del crdito, monetizacin y cada
consecuente de otros ttulos del Estado, cada de la actividad econmica. Por
ende, es un procedimiento muy grave al que slo cabe recurrir en situaciones de
extrema crisis de la economa del pas (que seguramente ser acompaada por
una crisis social, poltica y financiera), puesto que lesiona no slo el patrimonio del
prestamista, sino el crdito del pas y la confianza en l.
Los tenedores de los ttulos pueden promover acciones legales en procura del
cobro del emprstito, y adems iniciar medidas de accin directa, polticas y
econmicas, contra el Estado incumplidor. Es decir que la extincin unilateral de la
deuda, por el desconocimiento del vnculo que la hizo nacer, no importa que los
acreedores dejen de emplear los recursos (jurdicos o polticos) a que se crean
con derecho, a fin de recuperar lo que consideran que les corresponde.

Default o incumplimiento de la deuda:
Se denomina as a la situacin que se da cuando el Estado, al momento del
vencimiento del plazo del emprstito comunica la imposibilidad de pago de
la deuda, incurriendo en la mora en el cumplimiento.
A diferencia del repudio, el incumplimiento no es voluntario ni decidido por razones
jurdicas o polticas, sino producto exclusivo de circunstancias socio econmicas
crticas, que obligan a una reprogramacin o conversin de la deuda, que se suele
denominar canje, renegociacin, reestructuracin, ya que los ttulos impagos
son sustituidos por otros con las nuevas condiciones, que pueden implicar tanto un
aumento del plazo original, como una disminucin de los intereses, y hasta una
quita del capital.
La consecuencia del default es que la deuda se tendr que consolidar, y los
acreedores suelen adoptar dos actitudes diferentes frente a esta tesitura del
Estado: A) la adhesin voluntaria a las nuevas condiciones propuestas; claro que
su voluntad se mueve dentro de un margen estrecho, ante la alternativa peor de
no cobrar nada y perder ntegramente la inversin; B) el rechazo a la conducta del
Estado, y el inicio de acciones legales ante los tribunales competentes (nacionales
o extranjeros), en busca de una condena legal contra el Estado para que cumpla
con las condiciones originales.
Obviamente, si la mora en el cumplimiento abarca un breve lapso, seguramente
ser aceptada por los acreedores. En cambio, si la moratoria comprende un lapso
indeterminado de tiempo, y ms si viene acompaada por la reestructuracin de la
deuda (lase: conversin forzosa), su actitud ser seguramente ms combativa.