201

Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes

e estratgias
Darana Carvalho de Azevedo
Universidade Federal Fluminense (UFF)
Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias
Resumo: Este artigo aborda o debate em torno da poltica de combate pobreza no Brasil, analisando as correlaes entre concepes
de pobreza e as intervenes adotadas. Para tanto, realiza um preldio das principais abordagens conceituais de pobreza e, luz deste
entendimento, problematiza de que forma as estratgias polticas implementadas no pas afetam os mltiplos determinantes desse
quadro. Neste propsito, destaca a discusso sobre a eficcia das estratgias universais e/ou focalizadas, demonstrando que as dificuldades
em operacionalizar polticas pautadas numa compreenso de pobreza como um problema multidimensional fragilizam a consolidao de
critrios de justia social e desconsideram o potencial das polticas integradas para o alcance destes princpios.
Palavras-chave: pobreza, polticas sociais, interveno.
Anti-Poverty Policy in Brazil, Concepts and Strategies
Abstract: This article concerns the debate about anti-poverty policy in Brazil and analyzes the relations between concepts of poverty
and interventions adopted to address it. The article begins with a review of the principal conceptual approaches to poverty, based upon
which it analyzes how policy strategies implemented in the country affect the multiple determinants of the situation. The paper is
highlighted by a discussion of the effectiveness of universal and or focused strategies. It demonstrates that the difficulties in implementing
policies based on an understanding of poverty as a multidimensional problem weaken the consolidation of criteria of social justice and
disregard the potential for integrated policies to achieve these principles.
Key words: poverty, social policies, intervention.
Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.
PESQUISA TERICA
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Luciene Burlandy
Universidade Federal Fluminense (UFF)
202
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Introduo
Nas ltimas dcadas, fortalece-se no meio aca-
dmico o debate em torno dos tipos de proteo so-
cial que tm sido implementados em diferentes con-
textos. As principais crticas recaem sobre as inter-
venes especficas, pontuais e de curto prazo, foca-
lizadas nos pobres visando alvio imediato da pobreza
em detrimento de um sistema de defesa e garantia
de direitos universais ou de polticas que conjugam
aes focais e universais de mdio e longo prazo.
Sem desconsiderar a relevncia desta discusso,
destaca-se que a preocupao em criticar ou reafir-
mar determinadas estratgias polticas no tem sido
acompanhada de uma anlise mais profunda sobre a
adequao entre os tipos de intervenes e os
determinantes da pobreza.
O presente artigo tem como objetivo analisar as
relaes entre as concepes de pobreza, que pau-
tam os caminhos adotados, e os rumos que, aparen-
temente, a atual poltica de combate pobreza no
Brasil vem traando. Indica a importncia deste de-
bate para uma anlise mais contextualizada das in-
tervenes focais e/ou universais, pois desconsiderar
esses fatos pode comprometer a compreenso
multidimensional da pobreza, alm de mistificar o
poder de justia social dessas intervenes.
O texto parte de uma reflexo sucinta das diver-
sas abordagens terico-conceituais sobre pobreza a
fim de analisar, num segundo momento, a atual polti-
ca de combate pobreza no Brasil, considerando as
distintas concepes que balizam as aes neste cam-
po. Por fim, problematiza a discusso em torno da
universalizao versus focalizao dos programas,
luz do entendimento de pobreza como um problema
complexo e multidimensional.
Debate conceitual em torno da pobreza
Conforme Rocha (2003, p. 9), pobreza um fe-
nmeno complexo, podendo ser definido de forma
genrica como a situao na qual as necessidades
no so atendidas de forma adequada. Essa con-
cepo nos leva a questionar quais so as necessida-
des e o que adequado, indicando assim, que se tra-
ta de um fenmeno complexo, composto por dimen-
ses subjetivas, econmicas, sociolgicas e polticas
que variam conforme as especificidades locais, em
razo das heterogeneidades sociais e culturais.
Com efeito, trata-se de um conceito em constru-
o, cujos pressupostos diferem de acordo com os
valores e princpios sociais. Podendo ser, portanto,
conceituada de diferentes maneiras, como obser-
vado na literatura.
Dentre as concepes vigentes na literatura, h
as que se estabelecem a partir da nfase no carter
Darana Carvalho de Azevedo e Luciene Burlandy
econmico da pobreza, generalizando uma aborda-
gem que a define predominantemente como uma
condio de insuficincia de renda (ATKINSON,
1989). Desta abordagem originam-se os conceitos
de pobreza absoluta e de pobreza relativa, sendo
que o primeiro refere-se ao no atendimento das ne-
cessidades vinculadas ao mnimo vital, isto , aos fa-
tores necessrios sobrevivncia fsica. E o segun-
do, como precises a serem satisfeitas em funo do
modo de vida predominante na sociedade em ques-
to, ou seja, trata-se de um conjunto de indivduos
relativamente pobres em sociedades que j garanti-
ramo mnimo vital a todos.
Para Rocha (2003, p. 12), a renda como critrio de
pobreza o estabelecimento de um valor monetrio
associado ao custo do atendimento das necessidades
mdias de uma determinada populao. A partir de
valores distintos so estabelecidas as linhas de indi-
gncia e de pobreza. A primeira diz respeito, especifi-
camente, s necessidades nutricionais e a segunda faz
referncia a um conjunto mais amplo das necessida-
des (habitao, vesturio, transporte etc.).
Na prtica, a constituio destas linhas, a partir
da noo de consumo mnimo necessrio, apresenta
algumas dificuldades: no que concerne cesta bsi-
ca alimentar o problema est em definir a composi-
o da cesta e a escolha dos preos adequados por
produto; j em relao s outras necessidades bsi-
cas no se dispe de parmetros de consumo essen-
cial, neste caso, juzos de valores so inevitveis.
Mediante esta situao Atkinson (1989 apud
SANTOS, 2007, p. 19) declara:
Necessidades nutricionais dependem de onde as
pessoas habitam e do que elas fazem. Elas variam
de pessoa para pessoa, de forma que qualquer re-
sultado ser apenas probabilstico: para um certo
nvel de consumo h uma certa probabilidade de
que a pessoa esteja inadequadamente alimentada.
Mesmo com todas estas implicaes, dois fatores
justificam a motivao pela abordagem de linhas de
pobreza e indigncia: primeiro, que somente as
medidas escalares permitem a ordenao de situa-
es sociais alternativas; segundo, existe uma estrei-
ta correlao entre o nvel de renda e os indicadores
de bem-estar fsico, uma vez que o acesso a bens e
servios se d no mercado atravs de recursos mo-
netrios (ROCHA, 2003).
As linhas de pobreza e indigncia tambm podem
ser definidas prximas noo de pobreza relativa,
visto que, quanto mais rica a sociedade, mais o con-
ceito de pobreza se distancia do atendimento das
necessidades de sobrevivncia. Entretanto, neste
caso, as linhas de pobreza relativa esto estritamen-
te imbricadas s questes de distribuio de renda
em vez de estarem associadas ao valor de cestas de
203
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias
consumo como no primeiro exemplo. Porm, este tipo
de anlise gera ndices no diretamente comparveis.
Mesmo ao se considerar um nico pas, as compara-
es intertemporais tm que ser vistas com cautela,
pois, por ser definida de forma relativa, a renda dos
pobres pode declinar sem que se caracterize aumen-
to da incidncia de pobreza.
Segundo Rocha (2003), os pases pobres e de renda
mdia tm feito uma aplicao indevida dessa abor-
dagem de linha de pobreza relativa onde a noo de
pobreza absoluta ainda relevante. Sendo assim,
Rocha (2003, p. 17) afirma que Em pases de renda
mdia como o Brasil, com economia urbana e
monetizada, mas onde persiste importante contingente
populacional desprivilegiado, a abordagem de pobre-
za absoluta ainda relevante.
No entanto, preciso tambm levar em conside-
rao, principalmente quando se refere a pases po-
bres, a autoproduo e outros consumos no mone-
trios. Esses fatores provocam impactos nas condi-
es de vida das camadas mais pobres, podendo ser
equivocadamente ignorados pelos pesquisadores por
estarem dissociados do grau de sucesso da integrao
das famlias economia de mercado, como prev a
utilizao da renda como referncia.
Embora a pobreza ainda seja avaliada predomi-
nantemente pelo critrio da renda, existem outras
concepes que reforam a necessidade de incluso
de dimenses no econmicas na anlise das condi-
es de vida, sendo estas pautadas nas teorias das
necessidades bsicas e das capacitaes. A aborda-
gem das necessidades bsicas determina que uma
pessoa seja pobre se ela no consegue ter acesso a
uma gama de bens primrios que atenda s neces-
sidades humanas elementares (SANTOS, 2007).
Adotar esta abordagem ir alm daquelas base-
adas nas demandas alimentares, incorporando outras
necessidades humanas, tais como educao, sanea-
mento, habitao etc. abandonar a renda como in-
dicador-chave. estabelecer objetivo e medir resul-
tados para a sociedade, sem delimitao de uma
subpopulao pobre, visando desenvolver instrumen-
tos de anlise que permitam estabelecer compara-
es entre os pases e monitorar o desenvolvimento
dos mesmos. , tambm, dar nfase ao carter
multidimensional da pobreza e ao reconhecimento da
inter-relao entre as diversas carncias.
Para Santos (2007), esta concepo de pobreza con-
siste em definir, de forma mais precisa, quais so as
necessidades bsicas de cada sociedade, considerando
suas especificidades, j que estas variam de uma loca-
lidade para outra. Por exemplo, o acesso rede de cap-
tao de esgoto sanitrio em reas urbanas densamen-
te povoadas essencial, mas desnecessrio em reas
rurais, onde o uso da fossa sptica pode ser adequado.
A outra abordagem, conhecida como a das
capacitaes, considera a pobreza como privao
decorrente de insuficincia de renda, mas acredita
que apenas esse enfoque no d conta de um gran-
de nmero de outras realizaes humanas, tornan-
do a teoria muito distante da realidade. Contudo,
no nega que a renda baixa uma das causas prin-
cipais da pobreza.
O que a diferencia das outras abordagens o es-
pao avaliatrio, ou seja, a identificao de um con-
junto de variveis relevante para o bem-estar de uma
pessoa. Logo, a avaliao da pobreza depende da
seleo do espao em que esta ser apreciada, as-
sim a ponderao das necessidades humanas tem de
ajustar-se existncia de uma diversidade humana
generalizada: seres humanos distintos ensejam ne-
cessidades e prioridades distintas.
Sen (2000) justifica as razes para as variaes a
partir de quatro pontos. Primeiro, a relao entre ren-
da e capacidade seria acentuadamente afetada pela
idade da pessoa (por exemplo, especficas do idoso),
pelos papis sociais e sexuais (obrigaes familiares,
responsabilidade com a maternidade), pela localiza-
o (propenso a inundaes ou secas, violncia etc.),
pelas condies epidemiolgicas e por outras vari-
veis sobre as quais a pessoa pode no ter controle ou
ter um controle apenas limitado.
Como segundo ponto, haveria uma juno de des-
vantagens entre privao de renda e dificuldade na
converso de renda em funcionamentos
1
.
Desvantagem como a idade, incapacidade ou do-
ena reduzem o potencial do indivduo para auferir
renda. Mas tambm tornam mais difcil converter
renda em capacidade, j que uma pessoa mais ve-
lha, mais incapacitada ou mais gravemente enferma
pode necessitar de mais renda (para assistncia,
prtese, tratamento) para obter os mesmos funcio-
namentos (SEN, 2000, p. 110).
Assim, a pobreza real, em um sentido significati-
vo, pode ser mais intensa do que aparenta quando
avaliada apenas com base na renda.
O terceiro ponto diz respeito distribuio dentro
da famlia, apresentando complicaes adicionais na
abordagem da pobreza baseada na renda. Usada de
forma desigual para alguns membros da famlia em
detrimento de outros, o grau de privao de determi-
nados integrantes da famlia pode no se refletir ade-
quadamente pela renda familiar.
J no quarto, a privao relativa de rendas pode
resultar em privao absoluta de capacidades. De
modo que, ser relativamente pobre em pas rico pode
ser uma grande desvantagem, pois as dificuldades
que alguns grupos de pessoas enfrentam para se in-
tegrar vida da comunidade podem ser cruciais na
identificao da excluso.
No entanto, cabe considerar tambm que os seg-
mentos mais pobres em pases com forte desigualdade
204
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Darana Carvalho de Azevedo e Luciene Burlandy
de renda tm condies diferenciadas dos mesmos seg-
mentos em pases onde o contexto geral de pobreza.
Sen (2000) acredita que maiores capacidades para
viver a vida tendem a aumentar o potencial de uma
pessoa para ser mais produtiva e auferir renda mais
elevada. O aumento na capacidade conduz a uma
elevao na disposio de angariar renda, e no ao
contrrio, contribuem para isso os servios de sade
e educao bsica. Porm, o autor adverte:
perigoso ver a pobreza segundo a perspectiva
limitada da privao de renda e a partir da justificar
investimentos em educao, servios de sade etc.
com o argumento de que so bons meios para atin-
gir o fim da reduo da pobreza de renda. Isso seria
confundir os fins com os meios (SEN, 2000, p. 114).
Esta abordagem considera que para a avaliao
da pobreza necessrio o intercmbio da economia
com as demais esferas de pensamento como o direi-
to, a filosofia, a sociologia, a poltica e at mesmo a
biologia. Neste caso, as privaes so vistas em um
nvel mais fundamental, introduzindo novas conside-
raes ticas na avaliao do que realmente importa
para o bem-estar de um indivduo, tornando-se mais
prximas de questes de justia social.
Por ser complexa e multidimensional, esta in-
terpretao da pobreza suscita questionamentos
referentes a alguns pressupostos importantes que
devem pautar a formulao de estratgias de com-
bate pobreza. O primeiro deles a importncia
de um profundo conhecimento dos contextos lo-
cais, considerando que os determinantes da pobre-
za podem ser muito distintos, especialmente em
pases como o Brasil. Outra questo a necessi-
dade de uma abordagem integral do problema, ou
seja, aes que afetem as mltiplas dimenses da
pobreza e que sejam integradas e convergentes nos
seus usurios potenciais, de forma a se adequa-
rem s suas necessidades.
Com efeito, esta abordagem indica a necessidade
da conjuno de diferentes tipos de aes e sua
integrao a uma poltica que considere intervenes
de curto, mdio e longo prazo.
Poltica de combate pobreza no Brasil
No incio do novo milnio, o combate pobreza
adquire proeminncia e seu enfrentamento
redimensionado no cenrio internacional. O Banco
Mundial afirma que o combate a pobreza um dos
principais desafios mundiais, difundindo uma ideia de
pobreza para alm da baixa renda, incluindo tambm
baixos indicadores em educao, sade, nutrio e
outras reas do desenvolvimento humano
(VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009, UG, 2004)
Com isso, novos argumentos sobre as relaes
entre pobreza e desenvolvimento afirmam-se, tendo
como base a teoria das capacidades de Sen. Tal acon-
tecimento desvela outras dimenses da pobreza ago-
ra enfatizadas para alm da renda.
Entra em ascenso a opinio de que polticas e
instituies voltadas para os grupos mais vulnerveis
podem promover tanto eficincia quanto equidade. A
partir de ento, os programas de transferncia com
condicionalidades, focalizados nos pobres passam a
ser implementados no intuito de cumprir funes
redistributivas e de alvio da pobreza (VIANNA, 2008).
Com efeito, novas estratgias de proteo social
emergem combinando redes de segurana, transfe-
rncia de renda e focalizao nos pobres para que
sirvam de auxlio nos perodos de crise e de trampo-
lim para a superao da situao de pobreza.
Diante destas novas concepes, vrias questes
entram em disputa em torno dos tipos de proteo
que vm sendo implementados: intervenes espec-
ficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos po-
bres, em detrimento do que deveria ser um sistema
de defesa e garantia de direitos universais.
No Brasil, esse debate entra no circuito acadmi-
co. Questionamentos referentes s estratgias polti-
cas de combate pobreza confrontam-se com uma
realidade onde confuso o entendimento que se tem
de pobreza, e obscuro o rumo estratgico da poltica
adotada. A pobreza enquanto questo assume maior
relevncia em meados da dcada de 1990, num con-
texto de estabilizao monetria com o Plano Real,
porm de restrio econmica para o social, devido
aos ajustes neoliberais.
Este contexto, juntamente com as estratgias
mundiais sugeridas para o combate pobreza, vai
favorecer a emergncia de polticas focalizadas com
maiores critrios de seletividade, com nfase nas re-
gies mais pobres, priorizando territrios e segmen-
tos da populao com alta prevalncia de pobreza.
Consequentemente, essas aes, em sua maioria, vo
apresentar como prioridade os critrios de renda.
Outro fator importante o momento de
redemocratizao do pas, com setores da sociedade
civil mobilizados em torno da superao da pobreza,
como a Ao da Cidadania contra a Fome, que cul-
mina em 1993 com o surgimento do Conselho Naci-
onal de Segurana Alimentar (Consea).
Em 1995, no Governo Fernando Henrique Cardo-
so, o Consea dissolvido como parte de novas estra-
tgias de enfrentamento pobreza. criado, ento,
o Comunidade Solidria que procurava articular, de
forma descentralizada e atravs de parcerias com a
sociedade civil, outros programas j existentes em
diferentes ministrios para enfrentar a fome e a mi-
sria. No entanto, estudos indicam que, apesar de
favorecer a convergncia de alguns programas
setoriais para os municpios mais pobres, a integrao
205
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias
destas aes no nvel municipal e o alcance dos seg-
mentos mais pobres nestes municpios foram frgeis
(BURLANDY, 2003; VELLOZO, 2000).
No seu conjunto, a poltica de assistncia social e
de enfrentamento pobreza ganha novos formatos e
contedos ao longo da dcada de 1990, abrangendo
uma gama ampla e diversificada de programas. Al-
guns universais e contnuos e outros emergenciais,
focalizados e temporrios dirigidos s diferentes si-
tuaes de carncia e vulnerabilidade social.
Dentre as inovaes, destacam-se os programas
de insero produtiva voltados para os trabalhadores
desempregados e os inseridos no mercado informal
de trabalho. Sua principal representao encontra-
se no Plano Nacional de Educao Profissional
(Planfor), iniciado em 1996, tem como objetivos qua-
lificar a fora de trabalho, elevar o nvel de escolari-
dade da populao economicamente ativa, estimular
a oferta de emprego e de oportunidade de gerao
de renda, entre outros.
Tambm voltados para a melhora da renda e do
emprego esto os novos programas de crdito po-
pular como o Programa de
Gerao de Renda (Proger),
iniciado em 1995, com inici-
ativas de apoio ao pequeno
empreendimento. A partir
deste, outros surgiram como
o Proger Rural, o Programa
Nacional de Apoio a Agricul-
tura Familiar (Pronaf), o Pro-
grama de Crdito para a
Reforma Agrria (Procera)
e o Programa Crdito Pro-
dutivo Popular do BNDS.
Contudo, vale destacar que
h peculiaridades entre po-
breza urbana e rural, visto
que existem determinantes
especficos para cada con-
texto como, por exemplo, o acesso renda e a bens
e servios pblicos, terra e aos meios produtivos.
Cabe considerar se os programas e as aes imple-
mentados nesta situao afetam de forma integra-
da estes mltiplos determinantes.
Ainda nessa dcada, surgem os programas de trans-
ferncias condicionadas de renda que procuram garan-
tir patamares mnimos de renda familiar, com objetivos
de melhoria do desempenho escolar e da sade dos su-
jeitos assistidos. Seguindo essa proposta, em 1996, o
Governo Federal lana o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI), com a finalidade de retirar cri-
anas e adolescentes do trabalho precoce, combinando
transferncia de renda com a participao em uma jor-
nada ampliada de estudos e atividades correlatas.
Em 2001, aps a aprovao pelo Congresso Na-
cional do Fundo de Combate e Erradicao da Po-
breza so lanados importantes programas federais
de transferncia de renda, por trs diferentes minis-
trios: Bolsa Escola, do Ministrio da Educao; Bolsa
Alimentao, do Ministrio da Sade; Auxlio Gs,
do Ministrio de Minas e Energia. Em 2002, o Bolsa
Escola alcana uma cobertura de cerca de cinco
milhes de famlias, recorde naquele perodo.
Na esfera dos direitos assistenciais, o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) o principal bene-
fcio implementado. Este prev a transferncia de
um salrio mnimo para idosos e deficientes que pos-
suem uma renda familiar per capita inferior a do
salrio mnimo, sendo revisado a cada dois anos.
Em 2003, primeiro ano do governo Lula, o desta-
que a unificao dos programas de transferncia
de renda federais no Programa Bolsa Famlia, o que
viabilizou sua expanso nacional para alcanar todas
as famlias abaixo da linha de pobreza estabelecida.
Seguindo este processo, entre 2000 e 2007, h
um crescimento contnuo dos recursos executados
nos programas de transferncia de renda
2
. A execu-
o oramentria de 2007, em relao ao incio do
perodo, quase quadruplica
3
.
Com isso, uma significativa
parcela da populao mais
pobre e vulnervel incorpo-
rada ao sistema de proteo
e ao mercado de consumo
popular (BARROS, 2000).
Porm, por si s a presen-
a destes programas no
suficiente para afirmar que
existe uma estratgia poltica
de combate misria que
abarque de forma integrada
estas intervenes em funo
de objetivos mais amplos.
Alm disso, cabe avaliar se
essas iniciativas esto real-
mente atingindo seus prop-
sitos de insero no mercado de trabalho, de maior
autonomia dos segmentos assistidos e de promoo
e garantia dos demais direitos.
imprescindvel, tambm, analisar sua articulao
s demais polticas. Isto , se a compreenso de pobre-
za que baliza as polticas pblicas for multidimensional,
fundamental que as aes destinadas a enfrent-la
afetem seus mltiplos determinantes econmicos, soci-
ais, culturais, entre outros. Se for esse o caminho, ento
estamos diante de aes contraditrias, como indicam
os trabalhos realizados por Pochmann (2007) e Lavinas
(2007). Segundo esses autores, no perodo referente a
2001-2004, houve uma reduo do gasto federal em
algumas funes necessrias para a diminuio efeti-
va da desigualdade, como educao, habitao e sa-
neamento, em contraposio ao aumento dos progra-
mas de transferncia de renda e aos gastos totais
4
.
... se a compreenso de
pobreza que baliza as polticas
pblicas for multidimensional,
fundamental que as aes
destinadas a enfrent-la afetem
seus mltiplos determinantes
econmicos, sociais, culturais,
entre outros.
206
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Darana Carvalho de Azevedo e Luciene Burlandy
Imaginar que o problema da vulnerabilidade so-
cial e econmica seria solucionado simplesmente
com programas pontuais e emergenciais revelaria
uma compreenso equivocada do que pobreza, dis-
crepante da atual concepo que se busca adotar
mundialmente.
Entender a pobreza como um problema mul-
tidimensional, condicionada por diversos
determinantes para alm dos exclusivamente econ-
micos, considerar que servios desmercantilizados
como escola, creche, esgoto sanitrio, gua encanada,
sade so dimenses intrnsecas e primordiais de uma
poltica de combate pobreza.
J no recente trabalho de Monteiro et al. (2009),
observa-se, no perodo de 2005-2006, a ocorrncia
de investimentos crescentes nos servios sociais b-
sicos e universais, com maior relevncia aos servi-
os de educao e sade. Porm, tal pesquisa no
revela se este aumento compatvel com os demais
gastos sociais e se so eficazes, isto , se afeta pro-
blemas de prevalncia crescente.
Enfim, desde que este tema adquire relevncia
no Brasil, assiste-se a uma variao nos investimen-
tos do governo para com o social, ora apresentando
uma desarticulao entre eles e uma fragmentao
desequilibrada de investimentos, ora apontando para
uma integralidade das aes e dos gastos sociais.
Por esta razo, no fica claro se estamos cami-
nhando para uma poltica de combate pobreza, ou
para um conjunto de estratgias pontuais e emer-
genciais de alvio pobreza sem uma devida respon-
sabilidade com as mudanas de mdio ou longo pra-
zo. As futuras aes apontaro a resposta.
Todavia, independentemente deste parecer, sobre-
vive o debate em torno da focalizao. Vianna (2008)
diz que a poltica de combate pobreza no Brasil tem
sido concebida de forma unnime como uma poltica
social de compensao pelos prejuzos que a desi-
gualdade causa a alguns, justificando, portanto, sua
focalizao nos pobres.
Universalizao versus focalizao
No atual governo, a poltica de combate fome e
pobreza tem reforado e dado continuidade aos
Programas de Transferncias Condicionadas de Ren-
da. Tal fato tem levado alguns tericos, como Mauriel
(2006), a defender que o governo Lula, baseado nas
teorias de Sen, tem utilizado um enfoque individualis-
ta. Segundo Mauriel (2006, p. 53) [...] os esforos
recentes tm sido direcionados para medir indicado-
res comportamentais, ou defasagens de habilida-
des e/ou capacidades que devem ser supridas com
treinamento educacional e cultural.
Esta autora afirma, ainda, que esta perspectiva
no altera a estrutura, fazendo com que as polticas
percam seu carter redistributivo. E mais ainda, por
levar em considerao as especificidades, as polti-
cas locais so defendidas e funcionam para tornar
mais eficiente o uso dos recursos. Para a autora, isso
no resolve o problema, nem muda a ordem social
estabelecida.
Porm, ao se remeter concepo de pobreza
defendida por Sen (2000), percebe-se que o alcance a
um determinado patamar de condies de vida varia
grandemente, segundo caractersticas fisiolgicas, so-
ciais e culturais, alm de outras igualmente contingen-
tes. H uma srie de fatores de ordem no econmica
que influenciam, por exemplo, os servios de educa-
o e sade, os direitos polticos e civis, a assistncia
social, a participao na comunidade, o respeito pr-
prio, o capital social, o acesso ao crdito e terra, o
tipo de emprego (formal ou informal).
As capacitaes, estando determinadas pelas dis-
posies econmicas, sociais e polticas vigentes em
uma sociedade, levam a concluso de que o Estado e
a sociedade so os maiores responsveis pelo forta-
lecimento e pela proteo das capacitaes huma-
nas (SEN, 2000).
Com isto fica claro que no basta a supresso
das faltas de capacidades por meios individualistas,
mas sim por polticas amplas e intersetoriais que
abranjem e afetem de forma convergente todos os
condicionantes da pobreza em cada contexto espec-
fico. No se trata, ento, de promover apenas uma
redistribuio de renda, ainda que seja essencial, mas
de redefinir coletivamente valores e prticas sociais,
bem como critrios de justia social. Pois, segundo
Sen (1990, p. 25) o valor do padro de vida repousa
na vida, e no na possesso de mercadorias, a qual
tem relevncia derivada e varivel.
O ponto chave no de como surjem os meios
para a conquista de qualidade de vida se atravs
de estratgias focalizadas ou universais , mas sim
qual a capacidade que estes possuem para exerce-
rem efeitos sobre a pobreza.
Segundo Kerstenetzky (2006), uma poltica pode ser
focal, mas possuir uma concepo espessa de justia
social, ou at mesmo ser universal e possuir uma con-
cepo fina de justia social o que, consequentemente,
altera o efeito previsto no combate pobreza. Pois para
a autora, justia social pensada como redistribuio
de oportunidades de realizao.
Ainda, de acordo com a autora, a concepo es-
pessa de justia, com nfase na focalizao, trata de
aes redistributivas de recursos para gerao de
oportunidades sociais e econmicas para grupos em
desvantagem. Sendo necessria para restituir a es-
ses indivduos o acesso efetivo a direitos universais:
Sem a ao/poltica/programa, focalizados nestes
grupos, aqueles direitos so letra morta ou se cum-
pririam apenas num horizonte temporal muito distan-
te (KERSTENETZKY, 2006, p. 570).
207
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias
Essas aes complementariam polticas pblicas
universais, corrigindo injustias passadas de desigual-
dades de recursos e capacidades. Necessrias princi-
palmente em sociedades onde a pobreza muito ex-
tensa, plural e estratificada como a nossa. No obstante,
para que as polticas se aproximem do ideal de direitos
universais a algum nvel decente de realizao, a
focalizao seria um requisito para a universalizao
de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006).
No entanto, uma poltica pode ser focal, mas com
uma concepo fina de justia que se refere a uma
rede de proteo mnima/residual, que seria coerente
com uma viso de justia de mercado, ou seja, do
neoliberalismo. Esta acepo possui uma viso moral
entre os que merecem ou no o acesso s polticas.
Aqui o imperativo de eficincia global supera o do di-
reito e o da equidade, ou seja, preciso buscar o foco
correto para se atingir a soluo de um problema.
Por outro lado, uma poltica pode ser universal,
mas ter uma concepo fina de justia social, de for-
ma que tambm estaria associada noo de justia
de mercado, desempenhando, assim, um desenho de
seguridade social e educao bsica, insuficientes
para atingir a grande gama de necessidades dos
despossudos sociais e econmicos. Nesse caso,
como se fosse uma focalizao para o setor inverso,
sendo til apenas aos que possuem melhores condi-
es, facilitando-lhes o acesso via mercado s ou-
tras necessidades.
O que se busca alcanar, sem sombra de dvidas,
uma universalizao com concepo espessa de
justia social. Prxima ao que Esping-Andersen
(1991) chamou de processo de desmercantilizao,
ou seja, a atitude de elevar a responsabilidade pbli-
ca acima da dinmica mercadolgica e da tradio
familiar na proviso dos bens e servios dos seus
sistemas de proteo social. Para isto, preciso ofertar
uma larga quantidade de benefcios e servios soci-
ais visando uma qualidade de vida universal a todos
os cidados, sem qualquer tipo de distino.
Enfim, com base nesta leitura, pode-se conside-
rar que possvel conciliar focalizao (no sentido
de redistribuio/reparao) e universalizao na
implementao de polticas pautadas nos critrios de
justia social, de forma que a combinao eficiente
das duas possa abranger questes estruturais sem
estar negligenciando questes emergenciais e urgen-
tes, que tambm merecem ateno.
Alm disso, compreender essas estratgias a par-
tir de uma leitura de justia social conceber a po-
breza como uma questo de carter multidimensional
cujos condicionantes so especficos de cada con-
texto. Portanto, para enfrent-la so necessrias
polticas que sejam capazes de afetar os diversos
fatores e dimenses deste processo, de forma inte-
grada e, mais ainda, que sejam adequadas as
especificidades de cada contexto.
Concluso
A literatura acadmica oferece um vasto campo
terico de concepes de pobreza, fornecendo, des-
ta forma, um arsenal de saberes e de conceitos que
enfatizam o critrio da renda para delimitar a pobre-
za, e outros que priorizam uma viso multidimensional
da mesma.
Nas ltimas dcadas, este segundo tipo de abor-
dagem vem pautando o debate acadmico e a for-
mulao de programas sociais no Brasil. Contudo,
na prtica o que se verifica a implementao de
aes que privilegiam a transferncia e gerao de
renda, com desproporcional ateno dirigida para os
servios sociais. Desta forma, o conjunto de inter-
venes implementadas, por vezes de forma frag-
mentada, no consegue operacionalizar uma concep-
o ampliada de pobreza.
No entanto, recentemente, identificam-se esfor-
os no sentido de equalizar os investimentos em aes
no mbito dos servios bsicos e universais, com
nfase para a sade e a educao. Contudo, ainda,
no se pode afirmar se isto constitui, de fato, uma
poltica de combate pobreza ou um conjunto de es-
tratgias isoladas, implementadas de modo
descontnuo em cada contexto governamental espe-
cfico, sem uma clara preocupao com os resulta-
dos de mdio e longo prazo.
Muitas questes ainda precisam ser equacionadas
considerando-se o processo de implementao des-
tas estratgias num contexto diverso como o brasi-
leiro, tais como: os tipos de intervenes que vm
sendo formuladas e implementadas at ento pelo
Governo Federal so de fato as mais relevantes para
cada contexto local especfico? Afetam os mltiplos
determinantes da pobreza? H uma convergncia
desses programas, de forma a integrar as aes?
Estes questionamentos, a fim de prevenir inter-
venes utpicas e no funcionais, devem, tambm,
estar conectados realidade brasileira, na qual no
existe o pleno emprego, onde as relaes trabalhis-
tas so precrias e diversos direitos no so plena-
mente garantidos.
Estas questes so importantes para a constru-
o de uma poltica que seja capaz de considerar a
pobreza em suas mltiplas dimenses: econmica,
social, poltica, cultural, simblica, subjetiva, dentre
tantas outras. So, portanto, primordiais para a for-
mulao de polticas pblicas em um pas como o
Brasil, onde a pobreza no se constitui em razo da
falta de recursos econmicos e sim da perversa de-
sigualdade em sua distribuio. O que, com efeito,
reflexo e reflete as demais condies de vida e os
valores sociais vigentes. Valores estes, que no so
apenas mensurados, mas tambm, sentidos.
O elemento central de uma estratgia de comba-
te pobreza no contexto brasileiro deveria ser a bus-
208
ca por uma maior liberdade/oportunidade de esco-
lhas, tendo como referncia no somente a desigual-
dade de renda e a dificuldade de acesso a bens e
servios em quantidade, qualidade e diversidade, mas
tambm aos demais condicionantes aqui destacados.
Nesse sentido, no suficiente o investimento em
polticas de gerao, incentivo e/ou transferncia de
renda, ainda que fundamentais, sendo primordial que
estas intervenes estejam integradas ao acesso aos
demais servios sociais e s polticas pblicas.
Assim, o que realmente vital para o combate
pobreza no Brasil a formulao de polticas volta-
das ao alcance da justia social e o prprio ques-
tionamento dos valores sociais vigentes (como a dis-
criminao por gnero, raa, etnia, nvel
socioeconomico, a aceitao das imensas desigual-
dades sociais, da concentrao de renda, de salrios,
de acesso a bens e servios), uma vez que eles con-
tribuem para a perpetuao das desigualdades. A
formulao de polticas desta ordem s possvel
mediante um olhar multidimensional da pobreza e de
processos polticos que promovam a integrao de
diferentes atores e aes que afetem os mltiplos
determinantes deste quadro.
Referncias
ATKINSON, A.B. Poverty. In: EATWELL, J.; MILGATE,
M.; NEWMAN, P. (Ed.). Social Economics. New York:
London, 1989.
BARROS, R. P. et al. Desigualdade e pobreza no Brasil:
retrato de uma estabilidade inaceitvel. Rio de Janeiro:
IPEA, 2000.
BURLANDY, L. O. Comunidade solidria e os programas
de alimentao e nutrio: focalizao e parcerias. 2003.
Tese (Doutorado em Sade Pblica) Fundao Oswaldo
Cruz. Rio de Janeiro, 2003.
ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias polticas do
Welfare State. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica,
So Paulo, n. 24, p. 85-116, 1991.
KERSTENETZKY, C. L. Polticas sociais: focalizao ou
universalizao. Revista de Economia Poltica, So Paulo,
v. 26, n. 4, p. 564-574, out./dez. 2006.
LAVINAS, L. Gasto social no Brasil: programas de transferncia
de renda versus investimento social. Revista Cincia e Sade
Coletiva, v. 12, n. 6, p. 1463-1476, 2007. Disponvel em: <http:/
/www.scielo.br>.Acesso em: 11 fev. 2010.
MAURIEL, A. P. Combate a pobreza e (des)proteo social:
dilemas tericos das novas polticas sociais. Revista
Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v. 14, p. 48-71, 2006.
MONTEIRO, D. A. A. et al. Evoluo dos gastos sociais e
transferncia de renda no Brasil: reflexes sobre o
Programa Bolsa Famlia [on-line]. Braslia. Disponvel em:
<http://www.undp-povertycentre.org>. Acesso em: 11 fev.
2010.
POCHMANN. M. Poltica social na periferia do capitalismo: a
situao recente no Brasil. Revista Cincia e Sade Coletiva,
Rio de Janeiro, v. 12, n. 6, p. 1477-1489, 2007. Disponvel em:
<http://www.scielo.br>.Acesso em: 11 fev. 2010.
ROCHA, S. Pobreza no Brasil: afinal de que se trata? Rio
de Janeiro: FGV, 2003.
SANTOS, L. M. N. Pobreza como privao de liberdade:
um estudo de caso na favela do Vidigal no Rio de Janeiro.
191 p. Monografia (Concluso de Ps-Graduao em
Economia) Universidade Federal Fluminense, Niteri,
2007.
SEN, A. The Standard of living. Cambridge: Cambridge
University Press, 1990.
UG, V. D. A categoria pobreza nas formulaes de poltica
social do Banco Mundial. Revista de Sociologia e Poltica,
Curitiba, v. 23, p. 55-62, 2004. Disponvel em: <http://
www.scielo.br>. Acesso em: 11 fev. 2010.
VAITSMAN, J.; ANDRADE, G. R. B. ; FARIAS, L. O. Proteo
social no Brasil: o que mudou na assistncia social aps a
Constituio de 1988. Revista Cincia e Sade Coletiva, Rio
de Janeiro, v.14, n. 3, p. 731-741, 2009. Disponvel em: <http:/
/www.scielo.br>.Acesso em: 11 fev. 2010.
VELLOZO, V. Comunidade solidria: experincia
(com)partilhada? 281p. Tese (Doutorado em Sade Pblica)
Escola Nacional de Sade Pblica, Fiocruz, Rio de Janeiro,
2000.
VIANNA, M. L. W. A nova poltica social no Brasil: uma
prtica acima de qualquer suspeita terica? Revista Praia
Vermelha, Rio de Janeiro, v. 18, n. 1, p. 120-145, 2008.
Notas
1 Funcionamentos so objetos de valor encontradas em
mltiplas formas de ser e fazer, nose atendo ao universo
do ter (SEN, 2000).
2 A partir de 2004, os programas: Bolsa Famlia, PETI, Benefcio
de Prestao Continuada e Agente Jovem ficam sob
responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome.
3 Para obter maiores informaes ver Barros (2000).
Darana Carvalho de Azevedo e Luciene Burlandy
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010
209
4 Pochmann (2007) alerta, tambm, para um aumento na parcela
de recursos destinados rea financeira para pagamento da
dvida pblica, sustentado pelo crescimento da carga
tributria, especialmente pela ampliao das contribuies
sociais, constitucionalmente previstas para financiar a
Seguridade Social (previdncia, sade e assistncia social).
Isto , investe-se em aes que provavelmente representam
um empecilho para a redistribuio da renda e,
consequentemente, para o enfrentamento do problema da
desigualdade.
Darana Carvalho de Azevedo
darana_a@yahoo.com.br
Mestranda em Poltica Social pela Universidade
Federal Fluminense (UFF)
Orientadora: Profa. Dra. Luciene Burlandy
Luciene Burlandy
burlandy@uol.com.br
Doutora em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo
Cruz
Professora adjunta na UFF
UFF Escola de Servio Social
Rua Professor Marcos Waldemar de Freitas Reis
Bloco E - 3 andar
Campus Universitrio do Gragoat,
So Domingos
Niteri Rio de Janeiro
CEP: 24210-201
Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010