O endividamento dos governos

subnacionais brasileiros e o
princpio federativo
Sebastio Helvecio Ramos de Castro
Conselheiro Corregedor do Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais. VicePresidente de Pesquisa e Ensino do Instituto
Rui Barbosa (IRB). Mdico e bacharel
em Direito. Doutor em Sade Coletiva.
Especialista em Didtica de Ensino Superior.
Especialista em Controle Externo e Avaliao
da Gesto Pblica. Palestrista em simpsios
nacionais e internacionais e autor de inmeros
trabalhos publicados.

Marlia Gonalves de Carvalho

Integrante da Assessoria do Gabinete
do
Conselheiro
Sebastio
Helvecio.
Coordenadora da Comisso do Instituto Rui
Barbosa (IRB) instituda para o cumprimento
do objetivo 4 do Planejamento Estratgico do
IRB 2012/2017. Fonoaudiloga e graduanda
em Gesto de TI. Especialista em Linguagem.
Ps-graduada em Direito Pblico, Controle
de Contas, Transparncia e Responsabilidade.

Resumo: Este artigo pretende traar uma trajetria da dvida subnacional,

por meio da anlise de sua origem remota e recente, at a edio da Lei n.
9.496/97, apontando suas falhas e injustias. A partir do estudo realizado pelo
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em 2010, pretende tambm
louvar as parcerias do Poder Legislativo com a sociedade civil para trilhar
um caminho de sensibilizao em busca de solucionar o endividamento
dos governos subnacionais brasileiros, o qual agride a federao e inibe o
desenvolvimento regional com a imobilizao de recursos que deveriam
financiar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado.
Palavras-chave: Dvida pblica. Lei n. 9.496/97. Endividamento subnacional.
Finanas estaduais. Princpio federativo.

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O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

1 INTRODUO
Aprioristicamente, devemos assinalar que o endividamento dos governos subnacionais brasileiros
com a Unio fato recente na histria das finanas pblicas, tanto sua composio quanto seu
conhecimento efetivo1, e o estudo do balano geral dos governos regionais e locais no revela nvel
significativo de dvida pblica para a Unio at os anos 60.2
O processo de discusso acerca da dvida dos Estados com a Unio , seguramente, um importante
marco na poltica econmica do Brasil, demandando reflexes relevantes, principalmente quanto
ao equilbrio federativo. Uma questo que vem se arrastando ao longo dos anos, com repetidas
crticas de parte a parte, no poderia ser de soluo simples.
Neste artigo pretende-se traar uma trajetria da dvida subnacional por meio da anlise de sua
origem remota e recente, at a edio da Lei n. 9.496/97, apontando suas falhas e injustias. A
partir do estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, em 2010, pretende
tambm louvar as parcerias do Poder Legislativo com a sociedade civil para trilhar um caminho
de sensibilizao em busca de solucionar o endividamento dos governos subnacionais brasileiros,
o qual agride a federao e inibe o desenvolvimento regional com a imobilizao de recursos que
deveriam financiar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado.

2 ORIGEM REMOTA DAS DVIDAS DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

A origem remota das dvidas dos governos subnacionais pode ser identificada com a edio da Lei
n. 4.131, de 3 de setembro de 1962, que disciplinou a aplicao do capital estrangeiro e remessa
de valores para o exterior, associada reforma tributria de 1966, cujos desdobramentos levaram
concentrao tributria na esfera da Unio e, consequentemente, perda da autonomia dos
governos subnacionais em questes fiscais e tributrias.
A Resoluo n. 63, de 21 de agosto de 1967, do Banco Central do Brasil, ao facultar aos bancos de
investimentos ou de desenvolvimento privados e aos bancos comerciais a autorizao para operar
em cmbio a contratao direta de emprstimos externos destinados ao repasse a empresas no
Pas, quer para financiamento de capital fixo, quer de capital de movimento, viabilizou a ideia de
financiar polticas pblicas visando ao desenvolvimento.
Nesse cenrio, o que se constata a vereda perversa oferecida aos governos subnacionais: menor
capacidade tributria e facilitao do acesso ao mercado financeiro internacional e mesmo s
operaes internas, determinando a ampliao do endividamento em detrimento da poupana
resultante de um ajuste fiscal.

Lopreato (2002) discute, em seu livro O colapso das finanas estaduais e a crise da federao, que o conhecimento do quadro
efetivo do estoque das dvidas era precrio.
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Balano Geral do Estado de 1960, Ministro Relator Candido Ulha. Valor da
dvida conforme o Balano: Cr$10.443.180.156,00, equivalente a R$ 0,000038.

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Ante o endividamento dos governos subnacionais, surge a primeira ao de controle3 do

governo federal. Vale comentar a edio da Resoluo n. 58, de 23 de outubro de 1968, do
Senado Federal, que proibiu, pelo prazo de dois anos, a emisso e o lanamento de obrigaes
de qualquer natureza pelos Estados e Municpios. Mas o texto da resoluo permitia excees
para as operaes relativas antecipao de receitas oramentrias, dvida extralimite e para
outras operaes no atingidas pela legislao vigente. Esta resoluo, seguidamente reeditada
em sua essncia, no se mostrou eficaz no seu objetivo de controle, o que nos faz pensar que,
na verdade, a preocupao era menos de controlar e mais de regular a aplicao dos recursos
advindos do endividamento.
Marco histrico relevante est representado pelas Resolues n. 62/75 e n. 93/76 do Senado
Federal, que tm o condo de inovar ao trazerem baila o conceito de vinculao da capacidade de
endividamento dos entes subnacionais s respectivas receitas lquidas. O conceito de receita lquida
(RL) adotado simplista: entende-se como receita lquida o resultado da subtrao entre receita
oramentria e operaes de crdito.
O teor legstico dessas normas no ficou atento s flexibilizaes possveis e s operaes de
crdito decorrentes de antecipao de receitas oramentrias, contratao de dvida externa e
emprstimos com instituies financeiras oficiais que continuaram a irrigar o financiamento
de governos regionais e locais. Um olhar de controlador de despesas pblicas ressalta os efeitos
dessas resolues: enquanto a Resoluo n. 62/75 permitia que os limites de endividamento
de Estados e Municpios fossem elevados temporariamente, desde que as operaes de crdito
estivessem especificamente vinculadas e tambm os empreendimentos financeiros, viveis e
compatveis com os objetivos e planos nacionais de desenvolvimento, estava em curso o II Plano
Nacional de Desenvolvimento; por outro lado, a Resoluo n. 93/76 escancarou a situao ao
permitir que as operaes de crdito contratadas com recurso do Fundo Nacional de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano (FNDU), Fundo Nacional de Habitao (FNH) e Fundo Nacional de
Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) estivessem fora do limite, desde que deliberadas pelo
Senado Federal mediante parecer do Conselho Monetrio Nacional. No resta dvida, portanto,

A palavra controle tem a sua etimologia discutida por vrios autores, sendo prevalente a origem do latim fiscal medieval
contrarotulus, significando contra lista, isto , segundo exemplar do catlogo dos contribuintes com base no qual se verificava a
operao do cobrador de tributos designando um segundo cobrador para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611,
para sua acepo mais prxima da atual, no sentido de domnio, governo, fiscalizao, verificao. (GUERRA, Evandro Martins.
Direito financeiro e controle da atividade financeira estatal, 3. ed., p. 107).

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Revista TCEMG|out.|nov.|dez.|2012| DOUTRINA

O lanamento das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN), com a edio da Lei
n. 4.357, de 16 de julho de 1964, objetiva dar estabilidade e credibilidade aos ttulos da dvida
pblica e inaugura o primeiro indexador nacional que somente ser extinto com o advento
do Plano Cruzado, quando substitudo pelas Obrigaes do Tesouro Nacional (OTN). ,
portanto, mais uma deciso do governo central imune socializao com os governos regionais
e locais.

O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

que muito mais que controlar o endividamento, o objetivo da poltica pblica era regular a
destinao do recurso, visando alavancar o desenvolvimento regional e local.
No havendo controle, previsvel a falncia da poltica pblica, constatada, em 1983, no acordo
com o Fundo Monetrio Internacional, materializado com a Resoluo n. 831, de 9 de maro
de 1983, do Banco Central do Brasil, que impe violenta restrio ao crdito dos governos
subnacionais, limitando a respectiva expanso a nveis inferiores correo monetria e cambial.
Findo o perodo do crdito fcil e barato, financiador do dfice pblico, inicia-se a amortizao
parcial das dvidas dos governos subnacionais. Encerra-se o ciclo de 21 anos de substituio de
poupana fiscal pelo endividamento interno e externo dos entes subnacionais. interessante
realar, nesse cenrio, a fora poltica dos governadores que, nesse mesmo ano, em 01/12/1983,
conseguem aprovar a Emenda Constitucional n. 23, a chamada Emenda Passos Porto, a qual
garante recursos tributrios para os governos subnacionais, o que perduraria at a promulgao
da Constituio da Repblica de 1988, a Constituio Cidad. O Banco Central, ofuscando
o Senado Federal, passa a atuar sobre a poltica creditcia, revelando a sua presena de ritmo
sistlico-diastlico: ora atua com resolues que restringem o crdito, ora atua como facilitador
do crdito.
Tal atuao resulta na federalizao de parcela das dvidas dos governos subnacionais, na
medida em que o governo federal, por meio de emprstimo-ponte, socorre os Estados com
os Avisos do Ministrio da Fazenda, especialmente os Avisos MF-30, MF-09 e outros. Na
prtica, o que se constata a recorrncia das dvidas de curto prazo, na figura das antecipaes
de receitas oramentrias, com alto custo, deteriorando o perfil da dvida e concentrando
suas operaes de crdito nos bancos estaduais com o consequente enfraquecimento dessas
instituies4.
Nesse passo, editada a Lei n. 7.614/87, embasada nos votos 340 e 548 do Conselho Monetrio
Nacional que inova ao apresentar em seu texto o prolongamento do perfil das dvidas estaduais,
especialmente com crditos junto ao Banco do Brasil e emisso de ttulos de dvida mobiliria, tendo
duplo alvo: rolar o estoque da dvida e sanear os bancos estaduais. Essa abordagem diferenciada,
pois prev crditos com quatro anos de amortizao para a administrao direta e quinze anos para
as instituies financeiras, alm de carncia de dezoito anos. Segue-se a Resoluo n. 1.469, de 21
de maro de 1988, que, em sntese, limita o emprstimo das instituies financeiras ao setor pblico
no financeiro ao valor do saldo existente em dezembro de 1987, corrigido monetariamente pela
variao das Obrigaes do Tesouro Nacional. Ainda, depois, a Resoluo n. 94/89 do Senado
Federal, que modifica o critrio para avaliar a capacidade de pagamento dos Estados, removendo
o conceito de receita lquida e introduzindo o conceito de Margem de Poupana Real, alm de
substituir o controle de endividamento do estoque da dvida pelo volume de operaes de crdito.
O grande mrito dessa alterao fechar a torneira da irrigao do financiamento, via dvidas
4

Os fundos de participao dos Estados so os principais responsveis pela funo redistributiva na partilha de recursos na federao
brasileira. Para aprofundar o tema, recomenda-se a leitura da obra Partilha de Recursos na Federao Brasileira. Prado, Sergio
(2003).

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Nessa esteira, em 17 de maro de 1993 promulgada a Emenda Constitucional n. 3, verdadeira

colcha de retalhos, embora, em seu art. 5, seja decisiva ao proibir aos Estados a emisso de ttulos
at 31/12/1999. Seu texto merece meticuloso estudo, pois a norma deveria ser um instrumento para
inibir o endividamento dos Estados, contendo-o em nveis reais, mas se transformou na principal
responsvel pela metamorfose do endividamento estadual a partir do ano seguinte, porque as
Letras Financeiras do Tesouro (LFT) estaduais passaram a ser corrigidas pela taxa vigente no
overnight, no se verificando, com clareza, qual parcela era atinente ao principal, aos juros e
correo monetria.
Ainda no ano de 1993, em 5 de novembro, recepcionada a Lei n. 8.727 contendo nova
proposta de federalizao das dvidas estaduais. Permite-se o refinanciamento em vinte
anos, pelo Tesouro, do saldo devedor existente at 30 de junho de 1993, mas ficam de fora do
clculo as dvidas com instituies privadas, alm das antecipaes de receitas oramentrias
e dvida mobiliria. Em outras palavras, a parcialidade da abordagem do tema no solucionou
o problema.
Em 1994, fato extremamente importante foi a implantao do Plano Real, apoiado em ncora
cambial nominal e elevada taxa de juros que alcanariam valores estratosfricos no ano seguinte,
influenciada pela crise mexicana e amplificada, em 1997, pela crise do sudeste asitico. Tal
comprometimento da sade financeira dos governos subnacionais do Brasil pode ser demonstrado
com o comparativo do respectivo percentual da dvida lquida em relao ao PIB: 1993/9, 3%;
1995/10, 5%; 1996/11, 5%; 1997/12, 4%.
Duas outras decises do Senado Federal, as Resolues n. 11/94 e n. 69/95, vm introduzir novo
paradigma no financiamento das dvidas pblicas dos governos subnacionais: a ideia de um ndice
de comprometimento das receitas com o pagamento do servio da dvida. Fica estabelecido que, no
ano de 1994, o ndice de comprometimento de 9% da receita lquida real e nos anos seguintes de
11% com a garantia, para a Unio, do recurso transferido pelo Fundo de Participao dos Estados
e da arrecadao prpria do ente. Concedeu-se tambm um prazo adicional de 10 anos para a
quitao da dvida, caso o saldo no fosse suficiente para cobrir os compromissos contrados com
a renegociao realizada atravs da Lei n. 8.727/93.
O fato que os Estados com maiores dvidas mobilirias foram os mais penalizados pela Unio
com a elevao das taxas de juros, cujo objetivo era reverter as condies desfavorveis do ambiente
externo e efetivao da implantao do Plano Real. Assim, no final de 1995, vrios Estados
apresentavam dificuldades para a rolagem das suas dvidas e, inclusive, da dvida flutuante, a de
curto prazo, e at mesmo para honrar o dcimo terceiro salrio do funcionalismo.

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extralimites, j que a dvida de curto prazo e a dvida externa passam a estar inclusas no limite
estabelecido pelo Senado. Em concluso, as vrias alternativas de federalizao parcial da dvida
dos governos subnacionais no obtiveram o resultado esperado e as finanas estaduais entram na
dcada de 90 extremamente fragilizadas.

O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

Esse cenrio propiciou Unio uma inovao: pela primeira vez, na histria do Brasil,
o auxlio financeiro federal concedido mediante reforma do setor pblico estadual e
ajuste patrimonial. O Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturao Financeira dos Estados,
consubstanciado no Voto CMN n. 162/95, de 5 de dezembro de 1995, uma ferramenta
verticalizadora da relao federativa. As linhas de crdito subsidiadas pela Caixa Econmica
Federal estariam disponveis, desde que o ente federado adotasse e monitorasse as metas de
ajuste fiscal e saneamento financeiro que incluam controle salarial do funcionalismo, corte de
pessoal, privatizao, concesses de servios pblicos e, para legitimar o programa, aprovao
da respectiva Assembleia Legislativa. A amplitude e o rigor do controle eram de tal monta
que, por similitude com as famosas Cartas de Intenes do Fundo Monetrio Internacional,
passaram a ser conhecidas como o FMI do Malan5. Ainda, a Unio decidiu pela retirada dos
Estados da poltica financeira ao incentivar o desmonte dos bancos estaduais. Um resultado
imediato foi a modificao do perfil das dvidas dos Estados com o fim das Antecipaes de
Receita Oramentrias (AROs) e a consolidao da dvida fundada, de mais longo prazo com
os bancos, reduzindo os custos.
A Medida Provisria n. 1.560, embasada no Voto CMN n. 162/95, de 19 de dezembro de 1996,
autoriza a Unio a recepcionar o refinanciamento total das dvidas dos entes federados e, desta
forma, termina o ciclo distante do endividamento dos governos subnacionais no Brasil.

3 ORIGEM RECENTE DAS DVIDAS DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

Traada a sntese histrica, vamos enfrentar a origem recente das dvidas dos governos
subnacionais, cujo ponto de partida a Lei n. 9.496 de 11 de setembro de 1997, que, em seus
15 artigos, estabelece as bases para a renegociao das dvidas, determinando, em seu art. 3, o
prazo de at 360 prestaes mensais e sucessivas para a quitao, juros mnimos de 6% ao ano e
atualizao monetria pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI), apurado
pela Fundao Getlio Vargas.
Na vigncia desta lei, foram assinados contratos de refinanciamento com 25 das 27 unidades da
federao, excetuando-se os Estados do Amap e de Tocantins. A maioria desses contratos foi
assinada em 1997 e 1998, sendo que o Distrito Federal e o Estado do Rio de Janeiro acabaram
aderindo posteriormente ao programa, com a prorrogao do prazo para 31 de maio de 2002. Os
contratos implicaram a emisso de R$ 115,6 bilhes em ttulos de responsabilidade do Tesouro
Nacional, considerando-se a mais relevante a operao relativa ao Estado de So Paulo que emitiu
R$ 59,4 bilhes.
Detalhes desse registro so apontados no quadro a seguir.

Pedro Malan, Ministro da Fazenda no Governo Fernando Henrique Cardoso.

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Tabela 1

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Contratos firmados entre a Unio e os Estados Lei n. 9.496/97

Posteriormente, a MP n. 1.811, de 25 de fevereiro de 19996, autorizou o refinanciamento, pela

Unio, da dvida pblica de responsabilidade dos municpios. At junho de 2000, foram firmados
contratos entre a Unio e 174 municpios, os quais implicaram a emisso de R$ 16,4 bilhes em
ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional. Esses contratos abrangeram, no obstante o
pequeno nmero de municpios, cerca de 95% da dvida municipal existente. Os municpios do
Estado de So Paulo foram responsveis por 74% desse valor.
O quadro a seguir retrata as unidades da federao e respectivos municpios com o total de ttulos
emitidos.

A ltima reedio a Medida Provisria n. 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, que, embora no convertida em lei, permanece em
vigor.

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O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

Tabela 2
Contratos firmados entre a Unio e os Municpios MP n. 1.811/99

Uma anlise perfunctria do texto legislativo e de sua aplicao permite vislumbrar algumas
assimetrias federativas e uma falha inexplicvel que fragiliza a sua adaptao a um cenrio de longo
prazo para o qual a medida foi redigida. Na dico de Costa Jnior (2011),
a crena de que a lei um instrumento estatal apto, por excelncia, a controlar as relaes
sociais pode acarretar a formulao de um modelo simplista de ciclo normativo. A realidade
no assim; no chancela esse modelo simplista. A Modernidade e as intensificaes
das relaes sociais tm revelado que a lei, como instrumento das relaes sociais, no
obstante as inmeras situaes em que se mostra eficaz possui falhas e limitaes.

Uma assimetria federativa gritante na Lei n. 9.496/97 o fato de os juros serem estipulados no
mnimo de 6%, permitindo ao gestor do contrato tratar de modo diferente entes igualmente
federados. Tal fato resulta que a taxa de juros entre Estados da Federao seja de 6% para alguns e
de 7,5% para Alagoas, Bahia, Minas Gerais e Par, causando grave desequilbrio em saldo residual
em contrato com vigncia de at 30 anos.
A mesma crtica se faz escolha do indexador, o IGP-DI, da Fundao Getlio Vargas, fortemente
influenciado pela variao cambial que traz em seu clculo a mdia aritmtica, ponderada, do
ndice de Preos no Atacado (IPA 60%), ndice de Preos ao Consumidor (IPC 30%) e ndice

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Nacional da Construo Civil (INCC 10%) medido por uma instituio privada em vez do
ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), muito mais consentneo com a arrecadao
estadual, ndice oficial do governo federal para medio de metas inflacionrias e contratadas com
o FMI, calculado por uma instituio pblica altamente reconhecida que o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). Segundo Joo Pedro Casarroto, a Lei n. 9.496/97, ao estabelecer que
a atualizao monetria do emprstimo se efetivasse por meio da utilizao do IGP-DI, calculado
pelo IBRE, da FGV, claramente visou a fim privado e beneficiou terceiro.

poca da assinatura dos contratos, os ganhos para os Estados se apresentaram expressivos,

porque a maior parte da dvida, objeto de renegociao ao amparo da Lei n. 9.496/97, era
financiada no mercado em condies muito piores que as oferecidas pelo Tesouro Nacional. No
entanto, hoje, se configura situao de inviabilidade financeira para as contas dos Estados, que
fazem enorme esforo para pagar o equivalente a 13% de suas receitas correntes lquidas, a ttulo
de servio da dvida renegociada, mas raramente veem seu estoque diminuir.
Em 1999 e 2002, a forte elevao do IGP-DI, decorrente da depreciao da taxa de cmbio, levou
a um subsdio negativo, j que o custo dos contratos foi superior taxa de mercado. Com isso,
Estados e Municpios tiveram seus compromissos significativamente onerados e, com efeito, podese argumentar que a situao levou a um real desequilbrio financeiro dos contratos.
A falha imperdovel no texto da Lei n. 9.496/97 a falta de um instrumento de reequilbrio
econmico-financeiro para um contrato que se inicia em 1998 e termina a sua primeira etapa em
2028, com possibilidade de extenso por mais dez anos.
Os quadros a seguir demonstram que o Estado de Minas Gerais, apesar de envidar esforos para
melhor arrecadao tributria, mantm-se limitado para investimento de polticas pblicas em
prol da sociedade, devido ao crescimento constante no pagamento de encargos especiais7.
No trinio 2008/2010, a arrecadao tributria de Minas Gerais cresceu 17,40%, e, ainda assim,
o confisco de 13% da receita corrente lquida no foi suficiente para diminuir a sua dvida com a
Unio.

Ver quadro despesa realizada para o Balano Geral do Estado exerccio de 2010, de relatoria do Conselheiro Sebastio Helvecio,
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Processo n. 841.956 Parecer Prvio das Contas do Governador de Minas Gerais
Exerccio de 2010.

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importante ressaltar que a escolha do indexador IGP-DI para a atualizao monetria se deu em
razo de ndice menor apresentado em relao ao IPCA no quadrinio 1994-1998. A definio do
ndice foi preocupante para os estudiosos do tema, pois, poca, o cmbio estava sobrevalorizado
e o consumo aquecido binrio para inibir o IGP-DI e alargar o IPCA.

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BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

Tabela 3
Arrecadao Tributria Minas Gerais -2008/2010

Fonte: SCCG/SEF-MG

interessante ressaltar que, na dcada, o crescimento acumulado do ICMS, principal fonte da

arrecadao dos Estados, em Minas Gerais cresceu sempre acima da mdia nacional, conforme se
visualiza no grfico abaixo.

Grfico 1 Crescimento Real Acumulado do ICMS Minas Gerais x Brasil

4 NOVO CENRIO E MOVIMENTOS PARA RENEGOCIAO

O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais tem manifestado a sua preocupao com o tema
desde as primeiras notcias da renegociao da dvida do Estado com a Unio. No incio de 1998,
o Tribunal realizou um estudo intitulado Radiografia das Finanas e Trajetria da Dvida Pblica
do Estado de Minas Gerais: 1988-1996 no qual, em sntese, ficou documentada sua preocupao
com os termos do contrato. Dois outros estudos realizados pelo Tribunal de Contas da Unio
(Processo TCU n. 011.808/2006-0, relator Ministro Ubiratan Aguiar. Acrdo n. 1904/2006 TCU)

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e pela Secretaria do Tesouro Nacional (Acrdo n. 315/2007. TCU Plenrio 14/03/2007), embora
divergentes, tambm retratam a magnitude e relevncia do tema.

A Secretaria do Tesouro Nacional, para fundamentar a sua resposta a esse grave questionamento,
elaborou nova pea de estudo Nota Conjunta 80 STN/COAFI/CESEFI/COGEP/CCONT, de
22 de junho de 2007 na qual concluiu que o nvel de comprometimento para a quitao do
endividamento seria de 14,4%, com elevao de apenas 1,4 p. p. em relao ao vigente, o que,
segundo o seu olhar, no incorreria em maior risco para o efetivo pagamento, sugerindo, portanto,
que no se devia colocar o Estado como insolvente, razo pela qual desaconselhava a incluso desse
crdito da Unio no Anexo de Riscos Fiscais. Cite-se literalmente a sua manifestao: [...] nossas
atuais projees no indicam necessidade de constituio de proviso para registro do risco de
crdito para esses dois estados, pois o porcentual de comprometimento da RLR no se distancia
consideravelmente do patamar atual.
Na verdade, esse estudo indica que, em 2028, apenas seis Estados teriam resduos (SP, MG, RS,
RJ, GO, PI) e que, desses, apenas o Rio Grande do Sul (16,98%) e Minas Gerais (14,4%) teriam
comprometimento maior que o ndice atual de 13%. Note-se que o Estado do Piau escolheu o prazo
de 15 anos para quitao do contrato. Uma premissa aventada relacionando RLR com atividade
econmica e prevendo crescimento em 3,62 a.a., no perodo 2007-2029, o que no se confirma nos
dias hodiernos. O fato que o Plenrio do TCU acata o documento e o processo arquivado. No
momento em que redigimos este trabalho, o TCU retoma a questo e, sob a relatoria do Ministro
Valmir Campelo, nova rodada de avaliao est sendo implementada.
Ambos os estudos, dspares entre si, levaram o TCEMG a pesquisar profundamente a questo
por ocasio da elaborao do voto do relator do Balano Geral do Estado em 2010 (Processo n.
841.956 Parecer Prvio das Contas do Governador de Minas Gerais de 2010), constatandose que os cenrios elencados no se confirmaram na anlise do perodo estudado 1996-2010.
As taxas de crescimento, em termos reais, isto , descontada a inflao, foram diferentes nos
dois estudos; para o TCU o crescimento da RLR de 3% a.a., enquanto para a STN essa taxa
chegou a 3,62%. Como o crescimento do PIB efetivo do Estado foi de 3,21%, entre 1996 e
2010, pode-se inferir que o estudo do TCU subestimou as receitas futuras o que dramatiza
ainda mais a solvncia da dvida futura , enquanto o estudo da STN superestima as mesmas

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Em resumo, pode-se inferir que o estudo realizado pelo TCU em 2006, intitulado Solvabilidade
dos Crditos da Unio com o Estado de Minas Gerais (TCU, 2006) conclui, especificamente no
caso de Minas Gerais, que, prevalecendo as condies do contrato, para quitar a dvida aps o seu
vencimento em 2028, o Estado teria de desembolsar 38,7% de sua Receita Lquida Real (RLR). A
escolha da situao de Minas Gerais para a aludida anlise foi emblemtica: em 31/12/2005, o valor
da dvida do Estado de Minas Gerais com a Unio era de R$ 43 bilhes, representando, naquela
poca, 11,3% dos haveres da Unio. O Plenrio do TCU, apreensivo com o quadro, considerou
muito alto esse risco de crdito e recomendou, em 2007, a sua incluso formal no Anexo de Riscos
Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio.

O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

receitas, delineando um cenrio que no ser efetivo e dando um tom suave a essa delicada
questo.
O estudo do TCEMG apresenta trs cenrios para a evoluo da dvida at 2028 e todos diferentes
dos apresentados pelo TCU e pela STN. Na hiptese de os parmetros macroeconmicos
encontrados no perodo de 1998-2010 persistirem na dcada 2028-2039, o comprometimento
da RLR, a partir de 2029, ser de 16,86%. Em aritmtica simples, a despesa para o pagamento
da dvida crescer 29,7% em termos reais sobre o comprometimento atual. Aditam-se a esse
encargo os custos com a dvida extralimite (0,39% em 2029) e com a Cemig (1,84% em 2029),
indicando que o comprometimento da RLR seria de 17,52 %, representando, em comparao
com o efetivo observado no Balano Geral do Estado em 2011(14,19%,) acrscimo de 3,3 p.p.
da RLR. O fundamental dessa questo no enfrentado pelos estudos do TCU e da STN: a
correo monetria e juros cobrados em total desarmonia com o cenrio econmico atual.
Em 1997, juros e amortizaes representaram 46,6% da receita corrente lquida. O custo do
refinanciamento pelo mercado superava a casa de 30 % a.a. Hoje, os juros reais brasileiros
esto em torno de 2,4% a.a. com tendncia declinante. utilizar juros do sculo passado para
o terceiro milnio.
A demonstrao cabal desse descolamento pode ser visualizada na seguinte tabela:
Tabela 4
Evoluo de ndices selecionados

O pagamento de encargos da dvida do Estado de Minas Gerais, no perodo 1997 2011, poderia
variar de 149,68% (IPCA puro) a 1.159,22 % (Selic), dependendo da escolha do indexador e taxa
de juros, ficando em 922,9 % com a utilizao da combinao IGP-DI + juros de 7,5 a.a., agravado
pela utilizao da Tabela Price e capitalizao mensal.
A visualizao dos componentes dos encargos e respectiva influncia na gerao do estoque da
dvida, observada na tabela seguinte, devastadora sob a tica do princpio federativo. Observa-se

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que, igualmente, indexador e juros determinam o desequilbrio financeiro. Na srie de quatorze

anos de vigncia do contrato, o encargo maior que a Selic em nove anos, sendo que, apenas no
ltimo binio 2010-2011, os encargos foram corrigidos em 32,52 p.p. e a Selic em 21,40 p.p. Em
bom portugus, o ente federado contribuiu para a Unio com 50% a mais que a remunerao de
mercado para o financiamento dos ttulos pblicos do governo federal.
Tabela 5

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Indexadores e Encargos da Dvida

Um dado impressionante que exprime a magnitude do impacto da dvida do Estado de Minas Gerais
com a Unio a comparao com a totalidade de recursos constitucionais e legais transferidos pela
Unio. No ano de 2010, conforme demonstra o Balano Geral do Estado, os encargos especiais
consumiram R$ 11,90 bilhes, enquanto o Estado recebeu da Unio, englobando FPE, IRRF, IPI
exportao, Fundeb, Cide, FEX, Royalties, o total de R$ 9,273 bilhes. De outro modo, a dvida
lquida per capita de cada mineiro, em 2010, de R$ 3.087,00, enquanto a transferncia per capita
da Unio para cada mineiro de R$ 473,00.8
Os nmeros absolutos do Balano do Estado de Minas Gerais em 2011 retratam esse elevado
custo. Nesse exerccio foram pagos juros e outros encargos no valor de R$ 2.536.856.373,04,
amortizados R$ 1.424.101.452,96, significando que o desembolso com o servio da dvida somou
R$ 3.960.957.826,00, correspondendo a 14,19% da RLR e incorporado ao estoque da dvida,
resultante de juros no pagos e correo monetria, o estratosfrico valor de R$ 5.874.264.306,19.
8

Minas Gerais ocupa a 25 posio entre os 27 entes federados, segundo Julio Csar, Braslia 2011.

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BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

A anlise da evoluo da composio da dvida consolidada do Estado de Minas Gerais

comprova o desequilbrio determinado pelos encargos inadequados. O saldo, em 31/12/2011,
de R$ 77.671.432.931,11(10,85 p.p. maior que em 2010), sendo a dvida contratual interna de R$
65.614.058.282,36 (6,85 p.p. maior que em 2010) apesar do comprometimento de 13% da RLR.
Ao longo do perodo, para pagamento, amortizao e encargos, a dvida contratual do Estado
continuou crescendo no perodo que vai de 1998 a 2011. O valor corrente de R$ 18,651 bilhes
em 31/12/1998 que, corrigido pelo IGP-DI, seria de R$ 58,980 bilhes em 31/12/2011 , nesta
ltima data, de R$ 69,230 bilhes, com uma variao real de +17,38 p.p., ou seja, um acrscimo
anual de 1,24 p.p.
No se aborda neste trabalho a questo da dvida do Estado com a Cemig, que ser objeto de outra
publicao dos autores, mas deve-se destacar que ela tem origem na dvida da Unio com a Cemig,
a chamada Conta de Resultados a Compensar (CRC), assumida pelo Estado em 1995, cujos custos
histricos se mostram mais onerosos que os praticados no contrato decorrente da Lei n. 9.496/97. A
dvida com a Cemig extremamente relevante, recebendo recomendao do Plenrio do TCEMG,
por ocasio da Deliberao do Balano Geral do Estado em 2010, para a sua renegociao. Em
31/12/2011, tal dvida representava 8,06% das dvidas contratuais do Estado, importando em R$
5.580.194.526,40.
A justificativa para a renegociao dos encargos da dvida est fundamentada no grfico a seguir,
que demonstra a trajetria declinante dos juros reais no Brasil ao longo de todo o terceiro milnio,
determinando, inclusive, alteraes na remunerao da poupana pelo governo federal.

Fonte: BACEN | Grfico 2 Juros Reais no Brasil

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Para alicerar com objetividade tal demonstrao, podemos recorrer deciso do Comit de
Poltica Monetria (Copom) do Banco Central que, em reunio datada de 10/10/2012, decidiu
por novo patamar histrico para os juros bsicos da economia brasileira, ou seja, fixou a Selic em
7,25% a.a. Infere-se, portanto, que a taxa real de juros no Brasil para os prximos 12 meses ser de
1,7 % a.a., menor que a da China (3,9% a.a.) e maior que a da Rssia (1,5 % a.a.). Neste mesmo ms
de outubro, a previso do custo da dvida do Estado de Minas Gerais para os prximos 12 meses
ser de IGP-DI (8,17% a.a), acrescida de juros de 7,5% a.a., totalizando, com os encargos, um custo
anual de 16,28 %. Pereira (2009) intitula a nossa federao de hemiplgica e, em razo disso, de
exercer uma semidemocracia. A sangria do Tesouro Estadual com o exorbitante custo de sua dvida
certamente levar a federao a ser anmica e fragilizada.
Nessa esteira, de se louvar o movimento pioneiro da Assembleia Legislativa de Minas Gerais
que, acorde com o trabalho do TCEMG, instalou, em 13/02/2012, a Comisso Especial para
tratar do tema, dando voz ao movimento e conclamando suas congneres, a Unio Nacional de
Legislativos e Legisladores Estaduais (Unale) e o Colegiado dos Presidentes das Assembleias
Legislativas do Brasil, que registraram trs documentos oficiais, aprovados e assinados
coletivamente: a Carta de Goinia, em junho de 2011, durante o 14 Encontro do Colegiado
de Presidentes das Assembleias Legislativas Brasileiras, a Carta de Minas Gerais, durante a
reunio das Assembleias da regio sudeste, e a Carta de Natal, que se consolidou como o
documento final da mobilizao.
Tambm com a participao de entidades civis, como a Ordem dos Advogados do Brasil, o
Presidente da OAB criou em 11/09/2012 a Comisso Especial para anlise dos aspectos jurdicos
da Lei n. 9.496/97 , Febrafite, Ncleo de Auditoria Cidad da Dvida, Sindicato dos Economistas
de Minas Gerais, Instituto Rui Barbosa, Atricon, Associaes Municipalistas, enfim, numa parceria
da sociedade civil com o Poder Legislativo, trilha-se um caminho de sensibilizao para solucionar
essa questo que agride a federao e inibe o desenvolvimento regional com a imobilizao de
recursos que deveriam financiar o atendimento de polticas pblicas voltadas para o cidado.

5 CONSIDERAES FINAIS
Acalentados pela histria da cidadania no mundo, sempre embasada na cidadania fiscal o
embrio do Parlamento com a Revolta dos Bares na Inglaterra do sculo XIII com a assinatura da
Magna Carta em 1215, a Revoluo Gloriosa do sculo XVII ou, ainda, as Revolues Francesa e
Americana do sculo XVIII , mas, sobretudo, inspirados pelos ideais libertrios dos inconfidentes,
renovamos o encantamento pela possibilidade de remover de nossa legislao o custo da dvida
dos Estados que, ao exaurir as finanas estaduais, fere de morte o princpio federativo da nossa
Repblica.

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Forma-se assim o trip essencial para a renegociao Renegociao (J) das dvidas dos
Estados, decorrentes da Lei n. 9.496/97: troca de indexador, juros reais do cenrio atual e diminuio
do ndice de comprometimento da RLR.

O ENDIVIDAMENTO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BRASILEIROS E O PRINCPIO FEDERATIVO

Restabelecer a justia da Lei n. 9.496/97 o caminho para a eliminao de arranjos injustos,

que trazem sofrimento s pessoas, e fazer hoje aquilo que Adam Smith, Condorcet ou Mary
Wollstonecraft fizeram em sua poca.
Sobre isto, podem ser gerados acordos atravs da discusso pblica, apesar da contnua divergncia
de opinies sobre outros assuntos, como nos ensina Amartya Sen (2011), ou, ainda, simplesmente
fazer valer a mxima da legstica: a lei deve ser justa.

REFERNCIAS
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resoluo n. 1.469, de 2 de maro de 1988. Documento
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__________. __________. Resoluo n. 69, de 14 de dezembro de 1995. Dispe sobre as
operaes de crdito interno e externo dos estados, do distrito federal, dos municpios e de suas
respectivas autarquias, inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e
d outras providncias. Disponvel em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:senado.federal:r
esolucao:1995-12-14;69>.
__________. __________. Resoluo n. 93, de 11 de outubro de 1976. Altera a Resoluo 62,
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Revista TCEMG|out.|nov.|dez.|2012| DOUTRINA

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Abstract: This article aims to draw a trajectory of subnational debt,

analyzing their origin remote and recent, until the Law 9.496/97, pointing
out its failures / injustice, and, from the concern of Minas Gerais Court of
Audits, praise the emergence of movements of the Legislature partnership
with civil society, raising awareness of the settlement of the indebtedness of
subnational governments in Brazil that attacks the federation and inhibits
the development mobilizing resources that would finance the attendance
of public policies for the citizen.
Keywords: Public debt. Law n. 9.496/97. Subnational debt. State finance.
Federative principle.
Data de aceite para publicao: 20 nov. 2012

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Revista TCEMG|out.|nov.|dez.|2012| DOUTRINA

Data de recebimento: 15 out. 2012