Inversión Privada y Pública en Infraestructura en El Perú

2013
INVERSIN PRIVADA Y
PBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
EN EL PER
INTEGRANTES:
o
o
o
o
LAZO GARCIA, JHONNY OSWALDO

PEREZ MESCUA, ELVER JONATHAN
RICCE CHAUPIS, EMERSON
MEZA MERGE, YENI
Contenido
INTRODUCCION ............................................................................................................................. 2
RESUMEN ...................................................................................................................................... 3
1.- LA INFRAESTRUCTURA COMO MEDIO PARA REDUCIR LA POBREZA ....................................... 4
2.- INFRAESTRUCTURA, HOGARES Y BIENESTAR, RELACION ENTRE POBREZA E
INFRAESTRUCTURA ....................................................................................................................... 6
2.1 EFECTOS DE LA PROVISION DE INFRAESTRUCTURA EN SERVICIOS PUBLICOS................... 7
2.2 IMPACTO EN EL CRECIMEINTO Y EN EL EMPLEO ................................................................ 7
2.3 LA RELACION ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO ................................................. 7
2.4 APROXIMANDO EL IMPACTO EN EL EMPLEO DEL AUMENTO DE LA INVERSION EN
INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PUBLICOS ........................................................................... 8
3.- POLITICA FISCAL E INVERSIN PBLICA .................................................................................. 9
3.1 EL CANON, SOBRECANON Y LA INVERSIN PBLICA ........................................................ 11
4.- LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PBLICOS EN EL PER ...................... 13
4.1 ACTUALIDAD SOBRE LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA EN EL PER ......................... 13
4.2. DFICIT EN INFRAESTRUCTURA EN LOS PRINCIPALES SERVICIOS BSICOS ..................... 16
4.2.1 AGUA Y SANEAMIENTO .............................................................................................. 16
4.2.2 SECTOR ELCTRICO..................................................................................................... 17
5. QU ESTRATEGIAS SE PUEDEN SEGUIR PARA INCREMENTAR LA INVERSION EN
INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PBLICOS EN EL PER? ........................................................ 19
5.1 Mejorar el clima de inversin............................................................................................ 23
5.2 Un manejo fiscal responsable y equilibrado ..................................................................... 25
5.3 Asociaciones Pblico-Privadas (APP) y Concesiones ......................................................... 27
5.3.1 Modalidades de APP .................................................................................................. 27
5.3.2 Oportunidades y riesgos ............................................................................................ 28
5.3.3 Experiencia de otros pases con el esquema de APP ................................................. 29
CONCLUSIONES ........................................................................................................................... 31
BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................. 32
SEMINARIO DE LA REALIDAD ECONOMICA Y SOCIAL |INVERSIN PBLICA Y PRIVADA

EN INFRESTRUCTURA EN EL PER
INTRODUCCION
La incorporacion del sector privado en el desarrollo de infraestructuta y la provision de

servicios publicos fueron piezas fundamentales de este nuevo esquema.
En el caso del Peru , los recursos destinados al desarrollode infraestructura han sufrido una
importante contraccion desde 1999, registrandose niveles tan bajos que solo son comparables
con los correspondientes a la crisis que vivio el pais afines de los ochenta y aprincipios de los
noventa.
Todo ello se ha dado a pesar de un contexto fiscal altamente favorable, que ha permitido una
importante disponibilidad de recursos que no esta siendo utilizada, sobre todo por los
gobiernos subnacionales. A ello hay que sumarle la lentitud y falta de claridad de la ultima
administracion en impulsar la participacion del sector privado en la provision de
infraestructura.
Este trabajo tiene como objetivo evaluar la evolucion de la inversion en infraestructura a lo
largo de los ultimos 20 aos, tanto del sector publico como del sector privado. Adicionalmente,
se busca explorar la relacion que existe entre el acceso a los srvicios de infraestructura,
crecimiento economico y reduccion de la pobreza. En un contexto de creciente integracion de
la economia peruana en el mundo, la reduccion de la brecha de inversion en infraestructura
adquiere mayor relevancia como mecanismo para incrementar para incrementar la
competitividad
de
la
economia
peruana.
Promover
un
mayor
acceso
la
infraestructurapermite la integracion de los mercados internos con la economia internacionaly

amplia las posibilidades de desarrollo de las regiones.
Los mecanismos a traves de los cuales el mayor acceso a infraestructura afectana la pobreza, el
bienestar, el crecimiento y la generacion e empleo en el pais.

RESUMEN
Nuestro trabajo se realiza en la evolucin de la inversin en infraestructura de servicios

pblicos durante los ltimos treinta aos. Asimismo se analiza la relacin existente entre el
acceso a los servicios de infraestructura, el crecimiento econmico y la reduccin de la
pobreza.
Existen distintos tipos de infraestructuras que se pueden clasificar de acuerdo al objetivo
fundamental al cual sirven, es as que se tiene la infraestructura orientada al desarrollo
econmico, infraestructura destinada al desarrollo social, a la proteccin del medio ambiente,
al acceso de la informacin, entre otros.
Junto con el concepto de infraestructura, es importante distinguir entre la infraestructura en s
y los servicios que esta provee. Por lo general se asume una funcin, sino nicamente provee
un servicio especfico.
A inicios de la dcada de los ochenta, la inversin pblica llego al mximo nivel
correspondiente los ltimos treinta aos, llegando a representaron 9.8% del PBI en 1982.
El estudio resalta que los beneficiados con la expansin de los servicios pblicos y la
infraestructura son los hogares y las empresas, ya que el acceso a los servicios afecta
directamente a los consumidores a travs de un mayor bienestar y permite a las empresas
elevar su nivel de produccin y contribuir as al crecimiento econmico, reduciendo as la
pobreza. En trminos generales, el uso de los servicios de infraestructura conlleva a un
considerable ahorro en tiempo, el cual permite a las familias obtener ingresos adicionales.

1.- LA INFRAESTRUCTURA COMO MEDIO PARA REDUCIR LA

POBREZA
La inversin en infraestructura dejo de ser una prioridad para el estado en los ltimos aos,
existe estrechos vnculos entre la reduccin de la pobreza y la mayor provisin de servicios de
infraestructura.
La provisin de infraestructura es una herramienta fundamental para la reduccin de la
pobreza, por los que cualquier estrategia de crecimiento pro-pobre debe contemplar
necesariamente la promocin de la inversin en infraestructura para permitir un mayor acceso
a los servicios que esta provee. Los mecanismos por
los cuales un mayor acceso a
infraestructura incide sobre la reduccin de la pobreza son diversos y dependen de los

agentes a los cuales afectan y el contexto de otras variables con las cuales interacta.
En trminos generales, se puede sealar que los beneficiados con la expansin de los servicios
pblicos y la infraestructura son los hogares y la empresa. En el primer caso, el acceso de los
servicios relacionados con una nueva infraestructura afecta directamente a los consumidores a
travs de un mayor bienestar, mientras que en el segundo caso, permiten a las empresas
ampliar su nivel de produccin y contribuir de esa manera con el crecimiento econmico.
As la disponibilidad fsica de una infraestructura no garantiza el uso de la misma,
particularmente en el caso de los pobres, y esta es una condicin que es muy importante tener
presente.
El acceso a los servicios de infraestructura por parte de los menores recursos de una
economa, de acuerdo con pouliquen (2000), puede verse limitado por tres factores:
La exclusin por lejana del bien, por ejemplo en el caso del servicio de agua potable a
travs de piletas que se encuentran muy alejadas de los hogares.
La exclusin por el valor de las tarifas en el caso que estas sean muy elevadas.
La exclusin por motivos sociopolticos, relacionada principalmente con formas de

discriminacin de carcter tnico y las presiones ejercidas por grupos de poder..
Es claro que para los consumidores el acceso a los servicios derivados de la expansin de la
infraestructura implica una mejora bienestar. Cualquiera de los servicios (agua potable y
saneamiento, energa, telecomunicaciones y transporte) conlleva un considerable ahorro en

tiempo en relacin a los adicionales. Esto es importante en el caso de las zonas ms alejadas y
deprimidas.
Existen efectos sobre la salud puesto que el acceso a agua limpia
y a un sistema de
saneamiento adecuado reduce la probabilidad de contraer enfermedades. En el caso de

transporte se reducen los costos de movilizarse y se tiene un mayor acceso en general a las
zonas y mercados antes no interconectados. Si se posee servicios
de energa y
telecomunicaciones, se tiene un importante impacto sobre la educacin de las personas, ya

sea a travs de un mayor acceso de informacin o la mejora sustancial de las condiciones de
lecturas en hora nocturna. De la misma forma, el acceso a energa e iluminacin extiende el
tiempo en el que se pueden realizar actividades. A pesar que estor servicios pueden no
contribuir mucho de manera directa al crecimiento del producto en el corto plazo,
definitivamente afectan a la calidad de la fuerza laboral y la productividad de la misma,
factores determinantes para el crecimiento en el largo plazo y para la reduccin de la pobreza.
Por otro lado, la mayor provisin de infraestructura tambin afecta a las empresas a travs de
dos mecanismos, la reduccin de costos y la posibilidad de ampliar los mercados tanto
internos como externos, los cuales redundan en un mayor crecimiento econmico y una mayor
generacin de empleo.
El primero de los mecanismos hace referencia a que una mayor provisin de infraestructura
reduce el costo de los insumos de las empresas, siendo los ms relevantes los servicios de
transportes y comunicaciones. El segundo, acceso a un mercado ms amplio, es quiz el que
tenga mayor impacto sobre el producto. En este caso no solo los servicios de transporte
cumplen este rol, sino tambin las comunicaciones, en un contexto de creciente uso del
comercio electrnico.
La carencia de infraestructura constituye una de las principales barreras para acceder a

mercados, y en la prctica acta como un arancel o sobre costo para las empresas ubicadas en
zonas geogrficas no interconectadas.
Finalmente cabe resaltar que la reduccin de costos y la ampliacin de mercados generan un
mayor crecimiento econmico, lo que en el largo plazo lleva a la reduccin de la pobreza.

2.- INFRAESTRUCTURA, HOGARES Y BIENESTAR, RELACION ENTRE

POBREZA E INFRAESTRUCTURA
Existe una estrecha relacin entre la pobreza y la carencia de infraestructura de servicios
pblicos. As, los hogares ms pobres son los menos dotados con este tipo de activos. Si se
compara a los pobres con los no pobres, se puede sealar que los primeros presentan familias
ms numerosas y poseen un menor nivel de educacin. Si se los diferencia en funcin de las
zonas geogrficas, los pobres se caracterizan por tener empleos informales o estar
desempleados en las zonas urbanas, y en las zonas rurales trabajan mayoritariamente en el
sector agrcola.
Son los ms pobres los que poseen un menor acceso a los servicios de agua potable,
saneamiento y electricidad.
EFECTOS DE LA CARENCIA DE INFRAESTRUCTURA EN SERVICIOS PUBLICOS
La carencia de infraestructura en servicios pblicos impone un alto costo sobre los hogares.
Una de las formas de ilustrar el crecimiento en el bienestar derivado de un mayor acervo de
infraestructura es analizar las consecuencias de no tener acceso a los servicios relacionados.
En el caso de la electricidad, los sobrecostos fueron calculados sobre la base de una encuesta
de consumo de energa a un nivel residencial, dejando de lado los sobrecostos que enfrentan
las empresas por el no acceso a una fuente de energa eficiente.
De manera similar, los sobrecostos correspondientes en telecomunicaciones estn enfocados a
los hogares, puestos que fueron calculados sobre la base de una encuesta de hogares de
centros poblados rurales. En este caso, los sobrecostos estn referidos a la prdida de tiempo
e ingresos de la poblacin que tiene en desplazarse hacia telfonos pblicos del centro
poblado o de poblados distintos y, en segundo trmino, los gastos adicionales por usar medios
alternativos de comunicacin ms caros y lentos (correos y encomiendas).
En el caso de los sobrecostos del sector saneamiento, se identificaron sobrecostos para
aquellos que acceden a la red pblica y para los que an no cuentan con el servicio. En el
primer caso, a pesar de contar con acceso a la red, la continuidad del servicio en muchas
oportunidades es muy baja, lo que afecta a la calidad del agua y trae problemas de morbilidad.
Asimismo una parte de la poblacin incurre en la compra de bidones o agua envasada por la
mala calidad del servicio. En el caso de los no conectados, ideas de los evidentes problemas de
morbilidad, el clculo incorporo el precio ms elevado que se paga por acceder al agua a
travs de camiones cisterna, la prdida de tiempo para acceder al agua, y las prdidas de
bienestar relacionadas por un menor nivel de consumo.
En relacin con este ltimo sector, uno de los aspectos ms estudiados sobre los efectos de los
servicios de saneamiento sobre la salud ha sido la reduccin de la morbilidad y mortalidad
asociada a enfermedades transmitidas por el agua, considerando que este acceso tiene que
estar acompaado de mejores prcticas de aseo personal. Este ltimo es particularmente
importante, ya que si bien la expansin del servicio de agua permite una mayor disponibilidad
de agua, es ms difcil cambiar los hbitos y practicas personales, los cuales son los que
finalmente evitan la transmisin de enfermedades.
2.1 EFECTOS DE LA PROVISION DE INFRAESTRUCTURA EN SERVICIOS

PUBLICOS
Unos de los aspectos ms relevantes del anlisis entre infraestructura y pobreza es el referido
a como los hogares ms pobres pueden mejorar sus ingresos cuando accedan a los servicios
pblicos.
2.2 IMPACTO EN EL CRECIMEINTO Y EN EL EMPLEO

Una mayor disponibilidad de servicios de infraestructura, en trminos de mayor acceso a las
carreteras, telecomunicaciones, electricidad y saneamiento, aumenta la productividad de los
factores y reduce los costos de produccin
de la economa y por ende
estimula el
crecimiento. Al impulsar tiene impactos positivos del empleo.

Si bien es difcil poner en entredicho que la infraestructura genera impactos positivos, es muy
complicado poder realizar una adecuada estimacin al respecto. Principalmente, son los
efectos indirectos los ms importantes en este caso, y las herramientas de las que se dispone
son bastante limitadas.
2.3 LA RELACION ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO

Un problema central para determinar la relacin entre infraestructura y crecimiento
econmico es la doble causalidad: una mayor dotacin de infraestructura puede dar lugar a
ganancias de productividad y de ingreso,
Pero a su vez un pas que crece ms tambin tiende a incrementar la demanda por servicios
que brinda la infraestructura e induce una mayor provisin.
La adecuada disponibilidad de obras de infraestructura as como la prestacin eficiente de
servicios conexos, contribuyen a que un pas o regin pueda desarrollar ventajas competitivas
y alcanzar un mayor grado de especializacin productiva, as por ejemplo, el desarrollo
integrado de redes viales, infraestructura portuaria y servicios de transporte de carga, en
conjunto con la modernizacin y ampliacin de los sistemas de energa, telecomunicaciones y
servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en regiones aptas para la

produccin vitivincola y frutcola.
Las redes de infraestructura de transporte, de energa y de telecomunicaciones tambin
constituyen un elemento central en la integracin de las economas regionales dentro de un
pas, haciendo posible las transacciones entre regiones, y entre estas y el exterior. De esa
manera, la infraestructura se constituye en un elemento vertebral de la economa de los pases
y de sus mercados. En este sentido las inversiones en obras de infraestructura facilitan la
reduccin de los costos asociados al consumo de los servicios, mejoran el acceso a los
mercados, e incrementar la cobertura y calidad de los servicios provistos a la poblacin, as
como su bienestar.
2.4 APROXIMANDO EL IMPACTO EN EL EMPLEO DEL AUMENTO DE LA

INVERSION EN INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
Por el lado del empleo, el impacto total que puede tener una mayor inversin en
infraestructura est conformado por tres componentes. En primer lugar, la construccin de
carreteras, centrales hidroelctricas, redes de distribucion8tuberias), etc. incide directamente
en el sector construccin y los eslabonamientos que este tiene sobre el resto de sectores de la
economa. Cabe resaltar que, al ser una actividad muy intensiva en mano de obra, la mayor
actividad constructora producto de un incremento en la inversin en infraestructura permite
crear nuevos puestos de trabajo de manera directa. Sin embargo, el tipo de empleo que se
genera es principalmente transitorio su duracin est restringida a la duracin de cada obra.
En segundo trmino, el funcionamiento en s de los activos de infraestructura la operacin y
mantenimiento de las carreteras, de las centrales hidroelctricas, de nuevas redes de
mantenimiento, entre otros genera puestos de trabajo ms estables que los generados por la
actividad constructora, y a la vez requiere de personal ms especializado. Sin embargo, esta
generacin de empleo es menos dinmica que la que est asociada a la construccin de obras
de infraestructura.
Finalmente una tercera arista del impacto responde al mayor acceso al servicio que provee la
infraestructura sobre las empresas y sobre las familias. Este impacto tampoco es inmediato,
puestos que los incrementos de productividad de las empresas y el mayor bienestar de las
familias que acceden a estos servicios, no se producen en el corto plazo necesariamente.

3.- POLITICA FISCAL E INVERSIN PBLICA

En los ltimos 10 aos el Per ha duplicado los recursos fiscales disponibles para la inversin
pblica, pasando del 3.0% al 6.0%. Esto es consecuencia, por un lado, del boom de las
exportaciones mineras, que coincidi con una coyuntura excepcional de los precios
internacionales de dichos minerales y, por otro, de un manejo cauto de las finanzas fiscales. La
literatura econmica, sin embargo, ha identificado que en pases pequeos y abiertos esta
abundancia de recursos fiscales, asociada a la explotacin de sus productos naturales, puede
constituirse en una maldicin, en tanto existe evidencia emprica en relacin a que los pases
ms ricos en recursos naturales tienen un peor desempeo que los ms pobres en ellos.
Actualmente a inversin Pblica ha sido tradicionalmente una variable de ajuste de las cuentas
fiscales, en tanto el gasto corriente y el pago del servicio de la deuda externa presentan
importantes rigideces a la baja, el recorte de la inversin pblica ha servido para equilibrar el
dficit pblico en perodos recesivos. En los ltimos aos, sin embargo, la variable inversin
pblica fue parte fundamental de un plan de estmulo econmico en el contexto de la
implementacin de una poltica fiscal contra cclica.
El siguiente grfico muestra la evolucin de la inversin pblica desde fines de los 80 hasta la
actualidad y se agrega su proyeccin, segn el marco Macroeconmico Multianual, hasta el
2013.
GRAFICO N 1
Fuente: Universidad Pacfico

En el grfico se aprecian tres tendencias claras. La primera, entre fines de los 80 y principios
del 2000, en la que la inversin pblica fluctu de manera relativamente estable alrededor del
4.0% del PBI, a pesar de haber sido un perodo de ajuste estructural. La segunda, entre el 2001
y el 2006, en la que la inversin pblica se reduce en ms de un punto porcentual del PBI y se
ubica por debajo del 3.0% y, una tercera, de expansin, a partir del 2007, que significa que en
tres aos la inversin pblica se duplica y se ubica alrededor del 6% del PBI.
El perodo de contraccin de la inversin pblica no se debi exclusivamente al ajuste fiscal de
esos aos, sino que se explica, adems, por la conjuncin de otros factores. Primero, a
mediados de los 90 y principios del 2000, el Estado se retira de una serie de actividades
(telecomunicaciones, energa, minera) cuya inversin pasa a ser asumida por el sector
privado. Segundo, el gobierno de transicin inicia un proceso de sinceramiento del registro
contable de las cuentas fiscales, en donde muchas actividades que en realidad constituan
gasto corriente- eran registradas como inversin pblica (por ejemplo, el contingente de
consultores contratados en una serie de programas sociales como FONCODES y PRONAMACH).
Tercero, se crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que obliga a las entidades
pblicas a pasar por el ciclo de proyecto y, en particular, a hacer estudios de pre inversin
que demuestren la rentabilidad social, sostenibilidad y coherencia con las polticas pblicas de
los proyectos antes de iniciar su ejecucin.
La creacin del SNIP respondi a la necesidad ineludible de incrementar la eficiencia de la
inversin pblica en el Per. Hasta antes de su creacin en el ao 2000, los proyectos de
inversin pasaban directamente de la idea a la ejecucin, salvo algunas excepciones vinculadas
a proyectos financiados con endeudamiento externo. Dicha agilidad conllev a que los
proyectos de inversin presentaran serias deficiencias tanto en su ejecucin como en su
funcionamiento. Entre las ms resaltantes estaban:
La
falta
de
coherencia
con
las
polticas
sectoriales,
(ii)
escala
inadecuada
(sobredimensionamiento de algunos y fraccionamiento de otros), (iii) dudosa rentabilidad

social y (iv) serios problemas de sostenibilidad debido, principalmente, a la falta de operacin y
mantenimiento adecuados.
Por ello el SNIP dispuso la creacin y obligatoriedad de cumplimiento del ciclo del proyecto,
segn el cual ningn proyecto de inversin pblica deba iniciar su ejecucin si es que no
pasaba por la elaboracin de estudios de pre inversin que demostraran su rentabilidad social,
10
su sostenibilidad y su coherencia con las polticas sectoriales nacionales y territoriales. La

introduccin de esta buena prctica econmica a partir del ao 2000 tambin contribuy en la
disminucin de la ejecucin de la inversin pblica, tendencia que se mantuvo hasta pasada la
primera mitad de la dcada. Desde inicios del ao 2008, en el contexto de la fuerte crisis en los
mercados internacionales, la inversin pblica pasa a ser un elemento sustantivo en el diseo
del Plan de Estmulo Econmico (PEE), enfocado en ampliar la inversin en infraestructura
como motor de la poltica pblica contra cclica, el cual permaneci vigente durante el ao
2009 y 2010. Segn estimaciones del MEF, en el ao 2010 la inversin pblica alcanzar el
6.2% del PBI, la tasa ms alta de inversin de los ltimos 25 aos, y se espera mantener un
nivel similar los prximo tres aos, segn lo publicado en el Marco Macroeconmico
Multianual 2011-2013.
3.1 EL CANON, SOBRECANON Y LA INVERSIN PBLICA

El concepto del Canon corresponde, a la participacin que perciben los gobiernos regionales y
locales (municipalidades provinciales y distritales) del total de los ingresos y rentas obtenidos
por el Estado en razn de la explotacin econmica de los recursos. En otras palabras, este
concepto constituye, de acuerdo con la Constitucin Poltica del Estado, un mecanismo de
redistribucin de recursos que el Gobierno Central obtiene por la explotacin de los recursos
naturales, hacia las instancias descentralizadas de gobierno en cuya jurisdiccin se llevan a
cabo estas actividades. Los recursos del canon, en tanto son de carcter temporal, deben
usarse, de acuerdo a la normatividad vigente, principalmente en inversin, que es un gasto
temporal por definicin. Si bien existen varios tipos de canon segn la actividad extractiva de
la que se trate, el ms relevante es el asociado a la explotacin minera.
El canon minero se genera a partir de la reparticin, entre los gobiernos subnacionales, del
50% del impuesto a la renta recaudado por el Estado de las utilidades de las empresas
mineras.

11
GRAFICO N2
FUENTE: PORTAL TRANSPARENCIATRANSPARENCIA MEF

UNIVERSIDAD PACFICO
GRAFICO N 3
FUENTE: PORTAL TRANSPARENCIATRANSPARENCIA MEF

UNIVERSIDAD PACFICO
Se puede apreciar que los recursos disponibles por concepto de canon y sobrecanon
aumentaron desde los US$ 55 millones el ao 2000 hasta superar los US$ 6,000 millones en el
12
ao 2007 y 2008. Es decir, la disponibilidad de recursos de inversin para los gobiernos

subnacionales por este concepto creci en ms de 100 veces en menos de una dcada, como
consecuencia del boom de las cotizaciones mineras en los mercados internacionales en un
contexto de maduracin de la ejecucin de los proyectos mineros que se iniciaron en los 90.La
disponibilidad de recursos de inversin para los gobiernos subnacionales por este concepto
creci ms de 100 veces en menos de una dcada.
4.- LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS

PBLICOS EN EL PER
La infraestructura es una herramienta efectiva para incrementar los niveles de competitividad
de un pas por ser un de-terminante esencial de la productividad y del crecimiento, ya que
ayuda a reducir los costos de transporte, expande el mercado y facilita la transmisin de
informacin y conocimiento(BID, 2001). Asimismo, el rol de la infraestructura pblica en el
desarrollo regional envuelve aspectos de provisin de bienes pblicos, generacin de
externalidades, toma de decisiones polticas y periodos de tiempo largos. Por ejemplo, cuando
la infraestructura de transporte me-jora la accesibilidad relativa de una regin, puede proveer
un incremento en la rentabilidad delas inversiones respecto a otras reas que compi-ten con
ella. De esta manera, mayores recursos de fuera de la regin pueden ser atrados al rea
donde se ha desarrollado la nueva infraestructura. Estos beneficios resultan en impactos
directos e indirectos en la produccin local, empleo e ingreso en la economa (MCCAAN, 2004)
4.1 ACTUALIDAD SOBRE LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA EN EL

PER
Dentro de 10 aos el dficit ser de US$55.000 millones, por lo que se debe destinar mnimo
el 6% del PBI en obras para aumentar el crecimiento. Es necesario invertir en carreteras,
puertos y aeropuertos permite que una nacin acceda a ms mercados, aumente la
competitividad de sus empresas, integre a su poblacin y reduzca la pobreza y la desigualdad.
China, por ejemplo, invierte cerca del 10% de su producto bruto interno (PBI)
en infraestructura y en los ltimos aos ha crecido a tasas de dos dgitos. Otros pases del
sudeste asitico invierten 6% como mnimo. La media de inversin de los pases desarrollados
se sita entre 5% y 6%.
Sin embargo, el Per ha invertido un promedio de US$2.500 millones anuales en la ltima
dcada, equivalentes al 2,3% de su PBI (el promedio en Amrica Latina es 3%), segn un

13
estudio del economista snior, Christian Garay, del Instituto de Economa y Desarrollo
Empresarial (IEDEP) de la Cmara de Comercio de Lima.
La inversin privada en infraestructura entre 1990 y el 2010 alcanz los US$24.000 millones,
bastante menos que pases geogrficamente ms pequeos como Chile (US$30.000 millones) y
Colombia (US$28.000 millones). La diferencia aumenta si nos comparamos con pases ms
poblados como Brasil (US$287.000 millones), Mxico (US$100.000 millones) o Argentina
(US$84.000 millones).
El Instituto Peruano de Economa (IPE) haba estimado que la brecha del pas al 2008 ascenda
a US$37.760 millones. El presidente de la Asociacin para el Fomento de la Infraestructura
Nacional (AFIN), Gonzalo Prial, calcula que en cuatro aos ese dficit se redujo a unos
US$30.000 millones, aunque recin en julio publicar un estudio que incluir la brecha en
infraestructura bsica, de salud y educacin, as como la dificultad geogrfica para construir en
el pas.
En el 2009, el BID calcul el dficit entre US$40.000 millones y US$45.000 millones. El IEDEP
estim en el 2011 que la brecha se sita en US$34.000 millones en los sectores de
saneamiento, telecomunicaciones, electricidad y transporte. Pero en los prximos diez aos
este dficit, incorporando los sectores de vivienda y educacin, superara los US$55.000
millones. Ms del 70%de ese monto se necesitara para el desarrollo de las provincias.
Suena desalentador y, si bien ha habido avances, estos han sido muy lentos. Hace veinte aos
invertamos apenas un promedio de US$1.960 anuales, equivalente al 2,1% del PBI. Desde la
dcada del 2000, hemos aumentado esa inversin promedio solo en 0,2% del PBI, segn el
IEDEP.
La inversin pblica pas del 3% al 6% del PBI en los ltimos cuatro aos, pero Garay estima
que nos tardaramos treinta aos en cerrar la brecha de US$34.000 millones solo con inversin
pblica. Por eso urge facilitar la inversin privada. Los conflictos sociales la ponen en riesgo.
Por ejemplo, las protestas en Conga nos podran hacer perder los US$4.000 millones ya
comprometidos, seal.
Entre el 2010 y el 2011, nos fue un poco mejor. Invertimos US$4.500 millones en promedio
(2,8% del PBI).

14
QU SE HA HECHO?
En los primeros diez meses del gobierno de Ollanta Humala se entregaron en concesin solo
dos proyectos: la banda ancha de 10,15 gigahertz entre Lima y Callao y el proyecto de reserva
fra de generacin elctrica que comprende la construccin de dos plantas termoelctricas en
Pucallpa (Ucayali) y Puerto Maldonado (Madre de Dios).
En mayo de este ao, Pro Inversin present finalmente una cartera de 26 proyectos, por poco
ms de US$10.000 millones, que espera concesionar en los prximos dos aos. Entre ellos
destacan la masificacin del gas natural, la lnea 2 del sistema elctrico de transporte de Lima y
Callao y la central hidroelctrica de Melloco en Arequipa.
Segn Prial, si se cumple con el programa de Pro Inversin para este ao, se concursara solo
0,3% del PBI. Adems, calcula que a la velocidad que est yendo el Ejecutivo, las cinco lneas
del sistema de transporte masivo de Lima recin estaran para el 2035. Sugiere, ms bien,
concursar los estudios de las cinco lneas en conjunto y luego una lnea por ao, con calidad en
el control y gasto, para que todas estn operativas en el ao 2021.
La preparacin y evaluacin de los proyectos toma tiempo. Hay que cambiar el chip de la
gente de rpido a bien. Hace ms de 25 aos alguien tuvo la idea de hacer rpido el tren
elctrico, sin planificacin. Se gastaron ms de US$2.000 millones y ahora lo usa menos del 1%
de la poblacin. Adems, para el programa Agua para Todos se destinaron ms de US$1.000
millones de forma rpida y este no le hizo ni cosquillas a la brecha en agua y saneamiento, se
defiende el director ejecutivo de Pro Inversin, Milton von Hesse, quien asumi el cargo hace
unos cuatro meses.
Su apuesta es continuar con los road shows en plazas importantes y al ms alto nivel
gubernamental y empresarial como los que ya se realizaron en Japn, Corea, Inglaterra y
Estados Unidos para vender la cartera de 26 proyectos.
QU SE NECESITA?
Los especialistas coinciden en que el Per necesita, como mnimo, triplicar su inversin en
infraestructura al 6% del PBI anual, lo que representa unos US$10.000 millones. A ese ritmo,
podramos alcanzar a Corea del Sur en veinte aos y aumentar unos tres puntos porcentuales
al crecimiento del PBI. Adems, el cierre de la brecha disminuira en 4,5% los niveles de
desigualdad medidos por el ndice GINI, segn estimaciones del BID.

15
Con el crecimiento econmico sostenido del pas, la falta de presupuesto no puede ser ms
una excusa para no desarrollar infraestructura. Lo que urge es unidad de criterio entre las
diferentes autoridades para esbozar planes con impacto de largo plazo.
Tambin es necesario priorizar los proyectos bajo principios de crecimiento e inclusin, ser
ms eficientes en el gasto, poner nfasis en la calidad y mantenimiento de las obras y
convencernos sobre la importancia de la inversin privada.
4.2. DFICIT EN INFRAESTRUCTURA EN LOS PRINCIPALES SERVICIOS

BSICOS
4.2.1 AGUA Y SANEAMIENTO
En el Per gran parte de la prestacin de agua potable y saneamiento en las zonas urbanas se
encuentra bajo el mbito empresarial ya que est a cargo de las Empresas de Prestacin de
Servicios de Saneamiento (EPS), las cuales se encuentran reguladas por la Superintendencia
Nacional de Servicios de Saneamiento (SU-NASS). As, en el Per son 50 las EPS que atienden
en su conjunto al 61.3% de la poblacin total del pas, siendo SEDAPAL la EPS ms grande al ser
responsable de atender al 29.9% de los pe-ruanos. La poblacin restante que no se encuentra
bajo el mbito de las EPS (38.7%), se encuentra bajo el mbito no empresarial; es decir,
administradoras urbanas (9.5%) y organizaciones comunales (29.2%) que atienden bsicamente el rea rural. El sector saneamiento en el Per muestra un marcado estancamiento
en sus principales indicadores. Uno de los principales problemas es la baja cobertura a nivel
nacional tanto en agua potable como en alcantarillado y tratamiento de aguas. La cobertura de
agua potable al 2007 fue de 77%, mientras que la de alcantarillado fue de62% y la de
tratamiento de las aguas servidas fue de solo 24%. A la baja cobertura de estos servicios, se
le suman las grandes diferencias en cobertura existentes entre reas urbanas y rurales. En
efecto, en ese mismo ao la cobertura urbana de agua potable fue de 82% y la rural de62%, en
tanto que la cobertura de alcantarillado fue de 73% y 33%, respectivamente. Esta diferencia en
la cobertura se debe a que las zonas urbanas se encuentran atendidas sobre todo por las EPS,
las cuales se encuentran supervisadas y fiscalizadas por la SUNASS, cuya gestin es evaluada
mediante el Sistema de Indicadores de Gestin. En cambio, las zonas rurales son atendidas por
las organizaciones comunales, las cuales no pasan por ningn sistema de supervisin. A pesar
del mejor desempeo de las EPS frente a otras administradoras urbanas y organizaciones
comunales la cobertura de stas presenta una considerable variabilidad a nivel regional.
Existen regiones en donde las EPS presentan una elevada cobertura de agua potable, como
Apurmac (97.1%), en cambio en otras regiones esta cobertura no supera el 50% como es el
16
caso de Ucayali (41.8%). Igual situacin se observa con la cobertura de alcantarillado y

el tratamiento de aguas, en esta ltima en donde incluso existen regiones cuya cobertura es
nula. Esta heterogeneidad refleja las diferencias en los niveles de calidad del servicio y de
eficiencia en la gestin de las EPS. El servicio de agua potable y alcantarillado muestra
problemas de calidad del servicio. En efecto, por un lado la continuidad promedio del servicio
en el mbito empresarial fue de 17.8 horas en el 2007. Este bajo nivel se debe a que solo dos
de las 50 EPS proveen un servicio continuo de agua, mientras que las otras 48 presentan una
variabilidad significativa, con niveles que llegan hasta una continuidad menor a 4 horas diarias.
De esta manera, el 26% de las EPS presenta una continuidad menor a 12 horas de servicio,
50% entre 12 y 20 horas y 24% mayor a 20horas. Por otro lado hay un alto porcentaje de agua
no facturada, lo que se observa por ejemplo en el 2007 cuando slo se contabiliz el 42.4%del
agua usada en el Per. Entre las EPS existe una alta dispersin en esta materia, en
donde algunas de estas empresas presentan niveles de agua no facturada mayores al
70%. Finalmente, con respecto a la medicin del nivel de consumo en el Per el promedio de
clientes a los que se les factura agua es slo de 50%. Del total de EPS, el8% de ellas presenta
un nivel de micro medicin mayor a 80%, que es el estndar en este tipo de materias; sin
embargo otras EPS muestran un nivel de micro medicin de 0%. Es interesante conocer el
dficit de inversin en el sector. El Instituto Peruano de Economa (IPE) (2009) estima
la inversin necesaria que permitira que la provisin de la infraestructura bsica alcance
niveles de suficiencia, considerando las demandas estimadas de la poblacin y de la actividad
econmica hacia el ao 2018. La inversin estimada asciende a US$ 4,062 millones para ser
realizada entre los aos 2009 y 2018(Lima requiere 49% de este monto) de los cuales el 42.6%
se requiere en agua potable, 33.3% en alcantarillado y 23.9% en tratamiento de aguas. Para el
rea rural la brecha estimada fue de US$1,781 millones, de los cuales el 44.7% se requiere en
agua potable, 32.1% en alcantarillado y 23.2%en tratamiento de aguas. Para el rea atendida
por las otras administradoras urbanas estas cifras alcanzaron los US$ 463, de los cuales
el28.7% se requiere en agua potable, 38.2% en alcantarillado y 33.0% en tratamiento de aguas.
Finalmente, tomando en consideracin el mbito empresarial y el no empresarial, la brecha
del sector agua y saneamiento asciende a US$ 6,306millones.
4.2.2 SECTOR ELCTRICO
En las ltimas dcadas el sector elctrico ha pasado de una estructura verticalmente integrada a una estructura separada vertical y frontal-mente, luego de los procesos de
liberalizacin. Antes de la reforma del sector elctrico todos los segmentos de la industria
elctrica (generacin, transmisin y distribucin) se encontraban a cargo de la empresa pblica
17
ELECTROPER o de las empresas regionales de distribucin, tambin pblicas. La Ley de

Concesiones Elctricas (Decreto Ley N 25844) separ las actividades que realizara el sector
privado en generacin, transmisin y distribucin. El proceso de privatizacin se inici en 1994
con la venta de las empresas de distribucin de Lima y luego, en 1995 y 1996, fueron vendidas
las primeras empresas de gene-racin. Dicha ley consider tambin un nuevo
sistema
tarifario, una nueva institucionalidad en el sector y dispuso la creacin de un organismo

tcnico denominado Comit de Operacin Econmica del Sistema (COES) para cada sistema
interconectado. As ELECTROPER fue separada en unidades de generacin, transmisin y
distribucin. A partir de la privatizacin del sector elctrico, se ha observado una importante
mejora en el sector, tanto en potencia instalada (capacidad de produccin), como en
produccin y consumo per cpita (Tabla 1). Asimismo las prdidas en distribucin se han
reducido significativamente. En los ltimos aos, el crecimiento de la de-manda de energa ha
sido considerablemente mayor que el aumento de la capacidad de generacin. En el perodo
2000-2008, la tasa de crecimiento anual de la demanda ascendi a 6.1%mientras que la
capacidad de generacin creci tan solo en 2.0%. Esto, de acuerdo al Ministerio de Energa y
Minas (MINEM), habra generado un importante cuello de botella en atender a la demanda
elctrica. La generacin de energa elctrica en el Per se realiza mediante centrales
hidroelctricas o trmicas, estas ltimas pueden emplear gas natural, carbn o disel. Debe
resaltarse que en los ltimos aos la produccin de energa elctrica en centrales trmicas ha
experimentado un crecimiento considerable, debido a la mayor demanda dentro del pas, en
especial de los proyectos mineros e industriales. No obstante, el incremento anual de la
mxima demanda viene superando la variacin anual de la capacidad instalada, lo que
aumenta el riesgo del sistema al reducir la brecha entre capacidad instalada y esta demanda
mxima. El sistema de transmisin en el Per se ha incrementado a una tasa muy baja en el
perodo2001-2008, lo que ha generado una insuficiencia de capacidad de transmisin elctrica,
principalmente al interior del pas en donde se ha vivido un fuerte auge de proyectos mineros.
Ello explica la congestin en las lneas de transmisin elctricas que afecta el normal funcionamiento del Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN). As, entre el 2001 y 2008 la
longitud total de las lneas de transmisin creci en 10.1%, habindose incrementado las
de220kV en 6.8%, mientras que aquellas de 138 kW lo han hecho en 15.9%. Como resultado de
la situacin descrita en los prrafos previos, hubo un leve aumento de la cobertura elctrica
nacional desde un 75.0% aun 79.5% entre los aos 2001 y 2007. En estos aos las regiones con
mayor cobertura (Lima, Tacna y Arequipa) han experimentado un crecimiento anual de
1.2 puntos porcentuales en pro-medio, mientras que el coeficiente de electrificacin de las
18
regiones con menor cobertura (Cajamarca, Hunuco y Loreto) ha crecido en6.1% en promedio.
En cuanto al dficit en el sector, de acuerdo al PE (2009) bajo un escenario de crecimiento
moderado de demanda la brecha de inversin en generacin elctrica asciende a US$ 5,183
millones; mientras que en transmisin esta brecha llegara a US$ 1,072 millones. Para reducir
la brecha de cobertura elctrica, el IPE (2009) identifica una inversin requerida de US$ 2,071
millones. De este modo, la brecha total de inversin en el sector elctrico para el perodo
2009-2018asciende a US$ 8,326 millones.
TABLA N 01: Principales indicadores del mercado elctrico
Fuente: MINEM
5. QU ESTRATEGIAS SE PUEDEN SEGUIR PARA INCREMENTAR

LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PBLICOS EN
EL PER?
De acuerdo a un reciente reporte del Banco Mundial, los pases de Amrica Latina deberan
duplicar la inversin total en infraestructura, de niveles actuales de 2% del PBI a entre 4% y 6%
del PBI anualmente, por los prximos 20 aos para alcanzar niveles de infraestructura similares
a los observados en Corea del Sur. Aunque esta meta puede sonar ambiciosa, toda vez que
requerira un incremento muy significativo en los niveles actuales de inversin, no es irreal. La
experiencia de pases del sudeste asitico, incluyendo a la misma Corea, China, Indonesia y
19
Malasia, indica que estos incrementos son viables, tal como ocurri en estos pases desde
inicios de la dcada de los setenta.
As, Amrica Latina necesita duplicar su inversin en infraestructura, y este resultado es
posible nicamente con un trabajo conjunto del sector pblico con el sector privado. En un
marco de restriccin presupuestaria las posibilidades de los gobiernos de crear espacio fiscal
para derivar recursos hacia la inversin son limitadas en el corto plazo, si no existe de por
medio una reformulacin de la estructura del gasto. El sector privado, por su parte, se ha
vuelto extremadamente selectivo en sus decisiones de inversin eligiendo solo algunos pases
y determinados proyectos. Para los Bancos de Desarrollo reformular sus carteras de prstamos
de manera de aumentar su asistencia para infraestructura requiere tiempo de anlisis y
evaluacin. Todo esto abona la percepcin de un lento camino para cerrar la brecha de
necesidades de financiamiento en infraestructura.
Grfico 04: Inversin pblica en infraestructura (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico, Per) (Porcentaje del PIB)
Fuente: Tomado de Luis Servn (2004), dficit pblico, espacio fiscal e inversin en
infraestructura. Powerpoint presentado en la Reunin Latinoamericana sobre el
financiamiento de la infraestructura, Banco Mundial, Buenos Aires, Argentina.
(CEPAL, 2006) De acuerdo al Banco Mundial los recortes a la inversin pblica durante esos
aos fueron en promedio tres veces mayores a los efectuados sobre los gastos corrientes en
perodos de ajuste fiscal. Se ha estimado tambin que la mitad del ajuste fiscal realizado por
Argentina, Bolivia, Brasil, y Per en la dcada pasada se explica por la disminucin de la
inversin en infraestructura (Caldern, Easterley y Servn, 2003). Incluso en los pases de la
20
OECD (organizacin y cooperacin para el desarrollo econmico) se ha observado que la

inversin pblica es rpida y drsticamente disminuida en momentos restriccin fiscal.
El Fondo Monetario Internacional (FMI 2005) plantea un conjunto de mecanismos para
incrementar la inversin en infraestructura en el corto, mediano y largo plazo. Entre las
medidas de corto y mediano plazo se plantea impulsar las asociaciones pblico privadas,
instrumento que se ha utilizado muy poco en el Per. Por otro lado, en el caso de la inversin
pblica, el gobierno recin elegido parece haber optado por una combinacin de las dos
primeras medidas planteadas por el Fondo, reasignacin del gasto pblico y medidas de
poltica tributaria. En el primer caso, se ha hecho especial nfasis en la reduccin del gasto
corriente, y en el segundo caso, se ha planteado la necesidad de implementar una reforma
tributaria en el mediano plazo.
Incrementar la participacin del sector privado en el mediano y largo plazo requiere del
desarrollo de un marco institucional fuerte y creble. La literatura econmica es clara respecto
de la importancia de desarrollar un marco regulatorio fuerte e independiente, del
cumplimiento de las leyes, del respeto de los derechos de propiedad y del cumplimiento de
contratos como elementos fundamentales para promover la inversin privada y el crecimiento
econmico. Esta conclusin no es del todo sorprendente, en la medida en que los
inversionistas privados son particularmente sensibles al clima de inversin del pas o regin
donde desarrollan actividades. Posibles instrumentos de poltica para ayudar a incrementar la
inversin en infraestructura:
Corto y mediano plazo:
Inversin privada
a) Usar asociaciones pblico - privadas.
b) Proveer de garantas estatales pero con un adecuado tratamiento de pasivos
contingentes.
Inversin pblica
a) Reasignar el gasto pblico
b) Implementar medidas de poltica tributaria.
c) Relajar los objetivos fiscales financiados por deuda o la venta de activos
estatales remanentes.

21
Mediano y largo plazo:
Inversin privada
a) Implementar mejoras en instituciones promotoras del mercado que ayuden a
fortalecer las instituciones, los derechos de propiedad, y el marco regulatorio.
b) Desarrollo de mercados financieros.
Inversin pblica
a) Llevar a cabo reformas estructurales, incluida la reforma de la carrera pblica y
la reforma de la seguridad social con el fin de ayudar a reducir los gastos
corrientes.
b) Mejorar la administracin tributaria y el sistema de gasto pblico para mejorar
la eficiencia.
En este contexto, cobra vital importancia el respeto que deben guardar todos los agentes
polticos al principio de separacin de poderes previsto en el Artculo 43 de la Constitucin,
segn el cual, por ejemplo, corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, en cuya esfera
de accin se ubican los Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos, el fijar las tarifas y
dictar las pautas que requiere el mercado para generar un verdadero clima de competencia,
preservando la seguridad jurdica y la institucionalidad como garantas para generar ms
inversin en infraestructura.
Por otra parte, el logro de incrementos sostenidos de inversin pblica en un pas en el
mediano plazo se puede alcanzar mediante una profunda reestructuracin del gasto del
gobierno, usualmente derivada de reformas estructurales. En el caso peruano, durante el
ltimo gobierno se dio una importante reforma del sistema de pensiones, mientras que con la
nueva administracin se espera que se inicie una reforma de la carrera pblica. Adems, no se
debe olvidar que toda mayor asignacin de gasto de capital siempre debe de considerar los
prospectos de sostenibilidad de la deuda pblica del pas. As, durante el gobierno pasado se
dieron distintas operaciones de reperfilamiento de la deuda externa, y se espera que estas
continen con el nuevo gobierno aprista.
Si bien es claro que debe existir una mayor asignacin de recursos pblicos para el desarrollo
de infraestructura, a continuacin se exponen tres estrategias complementarias que el nuevo
gobierno debera de considerar para fomentar la inversin: mejorar el clima de inversin, un
manejo fiscal responsable y fomentar las asociaciones pblico privadas.

22
5.1 Mejorar el clima de inversin

El clima de inversin refleja los diversos factores especficos a cada regin que determinan las
oportunidades e incentivos de las empresas para invertir productivamente, crear empleos y
expandir su actividad productiva. Un buen clima de inversin no es relevante nicamente para
incrementar las utilidades de las firmas, sino que la importancia de un buen clima radica en la
mejora de los resultados de las empresas para la sociedad como un todo.
En este sentido, la performance de las empresas proveedoras de infraestructura est
determinado por el clima de inversin: un buen clima ayuda a mejorar considerablemente la
calidad de la infraestructura que es provista en un pas principalmente por el sector privado. La
razn es simple: las empresas que se dedican a desarrollar infraestructura y proveer los
servicios que se desprende de esta - sean estas privadas o pblicas- no son distintas del comn
de las empresas. Todas las firmas se preocupan por la seguridad de sus derechos de propiedad,
as como por la carga que les impone la regulacin laboral, la burocracia, la tributacin y la
corrupcin.
Asimismo, los gobiernos locales muchas veces no contribuyen a formar un adecuado clima de
inversiones. Algunos municipios abusando de sus facultades imponen multas arbitrarias,
desproporcionadas, no exigibles, y en muchos casos en forma retroactiva; sobre todo a
empresas prestadoras de servicios pblicos. En otros casos, los municipios cobran tasas o
derechos desproporcionados, tales como las tasas para el despliegue de red (por ejemplo,
algunos municipios cobran hasta S/. 200 por metro lineal de tendido de cables areo o fibra
ptica subterrnea, infringiendo directamente lineamientos emitidos por Indecopi).
Bonifaz (2005) realiz un trabajo ms amplio que buscaba describir los retos que enfrenta el
desarrollo de la infraestructura en el pas. Bonifaz recoge varios de los problemas descritos
desde el punto de vista de la regulacin de servicios pblicos. Considerando lo sealado, el
fortalecimiento del marco regulatorio debe ser una de las prioridades del nuevo gobierno para
mejorar el clima de inversin en el pas, y poder efectivamente impulsar una agresiva poltica
de promocin de la inversin privada en infraestructura. Algunas debilidades del marco
regulatorio de servicios pblicos del Per:
Existe una constante intromisin poltica del Congreso y otras instituciones del Estado
que amenaza la autonoma y carcter tcnico de los Organismos Reguladores (OR)
debido a: (i) un continuo intento de acortar el mandato de los miembros del Consejo

23
Directivo y alterar su organizacin; (ii) la idea de incorporar a los usuarios en el

Consejo Directivo; y (iii) la injerencia en cuestiones netamente regulatorias.
Las modificaciones planteadas por la Comisin de Defensa del Consumidor y

Organismos Reguladores del Congreso para la Ley Marco de los Organismos
Reguladores tienen carcter poltico y no tcnico, por lo que perjudicaran la
autonoma de los Organismos Reguladores, segn el informe interinstitucional
Fortalecimiento Institucional de los Organismos Reguladores.
Cualquier decisin de los Tribunales de Solucin de Controversias es apelable al Poder

Judicial debido al esquema vigente del marco regulatorio. No obstante, se sabe que los
jueces solamente saben de aspectos vinculados al derecho administrativo, por lo que
no resultan aptos para solucionar asuntos tcnicos.
La alta rotacin de los cargos directivos entorpece el desarrollo de los OR. OSITRAN
cont con 5 presidentes de Consejo Directivo y 6 gerentes generales durante sus 4
primeros aos de operacin. SUNASS, por su parte, ha contado en los ltimos 6 aos
con 3 superintendentes y 2 presidentes del Consejo Directivo; mientras que, para el
mismo perodo, OSINERG ha tenido 3 Presidentes del Consejo Directivo.
Las normas de austeridad traban la gestin eficiente de los OR. As, al crear reglas que
subordinan la aceptacin de sus Cuadros de Asignacin de Personal a la emisin de
una Resolucin Suprema que puede tardar, se reduce la autonoma de los OR.
La autonoma presupuestal los OR se vera destruida si el pleno del Congreso de la

Repblica aprueba el Proyecto de Ley para reunir las contribuciones recogidas por los
OR en una caja nica administrada por el Ministerio de Economa y Finanzas. Dicho
Proyecto de Ley fue aprobado por la Comisin de Economa del Congreso de la
Repblica durante el ao 2003.
Algunas debilidades del marco regulatorio de servicios pblicos del Per:
Los OR fueron incluidos en los procesos de formulacin, aprobacin y ejecucin de su

presupuesto anual fijados para el Sector Pblico, as como en otras reglas sobre los
diferentes procesos administrativos de dicho sector, en especial el de contrataciones y
adquisiciones. Con ello, la autonoma de los OR ha sido daada.
Se pueden producir problemas de favoritismo o captura regulatoria, dada la

situacin de informacin asimtrica entre la agencia reguladora y los poderes
ejecutivo o legislativo. De este modo, por ejemplo, el personal tcnico de las agencias

24
reguladoras, sin supervisin, beneficia a las empresas reguladas a cambio de favores

futuros.
Algunas formas de participacin chocan con el precepto que seala que la labor de los
miembros del Consejo Directivo de un OR es fundamentalmente de carcter tcnico.
Se necesita que los OR se involucren desde el principio en los procesos de

privatizaciones y concesiones para cerciorarse de que los propsitos de la agencia
promotora de la inversin coincidan con los de los OR. Sin embargo, hasta ahora su
participacin se ha reducido a emitir su opinin cuando los contratos de concesin ya
han sido divulgados pblicamente.
5.2 Un manejo fiscal responsable y equilibrado

La participacin del sector pblico en el financiamiento de infraestructura requiere del
establecimiento de una poltica fiscal responsable y orientada a realizar un uso eficiente de los
recursos. El papel que puede desempear el gobierno ya no se circunscribe nicamente al
financiamiento provisin de infraestructura a travs de la inversin pblica -que si bien fue una
estrategia sin mayor xito, continua siendo deseable- sino que tambin se cuenta con las
asociaciones pblico privadas como herramientas que permitan al Estado promover la
inversin en infraestructura.
El principal elemento que se debe tener en cuenta cuando se habla de un manejo fiscal
responsable es la sostenibilidad de la deuda pblica. Particularmente en pases en vas de
desarrollo como el Per, la deuda pblica es una carga pesada que es soportada por la poltica
fiscal, toda vez que el servicio de la deuda consume una proporcin significativa de los ingresos
fiscales.
Por esta razn, la necesidad de un manejo equilibrado del gasto pblico que no requiera de
una poltica laxa de endeudamiento que incremente la carga del servicio de la deuda pblica es
fundamental si se quiere promover la inversin pblica en proyectos de infraestructura. Cabe
recordar que esta inversin debera estar fundamentalmente dirigida hacia aquellos sectores y
regiones a donde el sector privado no llega, que son bsicamente zonas alejadas y de bajos
ingresos, por lo que quienes seran los principales perjudicados de los desbalances fiscales son
justamente las familias de menores ingresos.
En los ltimos aos, la deuda pblica como porcentaje del PBI, se ha reducido
significativamente, pasando de 46% del PBI en el 2001 a 38% en el 2005 (ver grfico 04). Sin
embargo, este ratio es todava algo mayor al que exista en 1997 (luego de concluirse el Plan
25
Brady), segn las estadsticas oficiales. Al respecto, debemos tener presente que la deuda
pblica peruana tiene todava un alto componente en moneda extranjera, y as mismo que la
economa peruana ha estado afecta a fuertes y peridicos choques. En este sentido, las
finanzas pblicas deben todava ser consideradas vulnerables a profundos choques adversos, y
todava no est garantizada la solvencia fiscal.
Grfico 04: Deuda del Sector Pblico No Financiero
(Porcentaje del PBI)
Fuente: BCRP y MEF

Asimismo, cabe resaltar que la mejora en el dficit de los ltimos aos se dio por medidas que
aumentaron los ingresos tributarios, adems de factores cclicos. Dentro de las medidas
destacan los aumentos en las tasas de los principales impuestos (IGV y renta) as como la
creacin de nuevos impuestos, supuestamente transitorios. De otro lado, los gastos
recurrentes del gobierno se han incrementado fuertemente, acentundose en los ltimos aos
de bonanza (especialmente en salarios).
En resumen, si bien el dficit fiscal y la deuda han disminuido en los ltimos aos, al menos
una parte de esta disminucin se atribuye a factores que parecen cclicos. El Per todava es un
pas altamente endeudado y sujeto a fuertes vaivenes econmicos, con lo que todava es
recomendable implementar una mayor disciplina fiscal y as alejar el problema de solvencia
fiscal, ello en consistencia con el principio de la actual ley de responsabilidad fiscal que plantea
un dficit fiscal de cero como promedio en el ciclo, mientras el dficit estructural del ao
pasado fue significativamente mayor, de un 1.5% del PBI.

26
5.3 Asociaciones Pblico-Privadas (APP) y Concesiones

Las Asociaciones Pblico Privadas (APP) son herramientas utilizadas, como su nombre lo indica,
para la asociacin del sector pblico con el privado, con el fin de que el segundo provea de
infraestructura y servicios, a travs del financiamiento canalizado o garantizado por el primero.
Fueron creadas en la dcada de los ochenta en Inglaterra, siendo este pas hasta hoy el ms
eficiente en el desarrollo de estas APP (denominadas Iniciativas de Financiacin Privada). Otros
pases que han desarrollado esta estrategia incluyen a Australia, Irlanda, Finlandia, Alemania,
Grecia, Italia, Pases Bajos, Portugal, Espaa, Repblica Checa, Hungra, Polonia y con menos
fuerza en Canad y Japn. En Latinoamrica, solo Mxico y Chile han avanzado en su
desarrollo.
Las APP constituyen una importante alternativa a la inversin pblica en mbitos que
sobrepasan a la infraestructura orientada al desarrollo econmico. Su principal caracterstica
es que el sector privado puede proveer infraestructura y servicios en reas tradicionalmente
atendidas por los gobiernos, incluyendo infraestructura social (hospitales, escuelas, crceles,
entre otros) e infraestructura con fines productivos (caminos, puentes, electrificacin, agua y
saneamiento). Bajo este esquema el gobierno define el servicio que requiere que el sector
privado provea y el socio privado es el que disea el proyecto, construye, financia y opera el
servicio.
5.3.1 Modalidades de APP
No existe una definicin clara de APP. Por un lado, hay quienes sostienen que estas
incluyen todo tipo de participacin del sector privado, considerando en los extremos
de las posibles APP la privatizacin (transferencia de propiedad de facilidades al sector
privado) por un lado, y la tercerizacin (u outsourcing), por el otro. El FMI (2004)
seala que una APP tpica incluye el diseo, construccin, financiamiento, y operacin
usualmente, esquema denominado en ingls como desing-build-finance-operate
(DBFO). Este esquema difiere con las formas tradicionales de inversin pblica donde
el gobierno contrata al privado para construir una infraestructura, pero el diseo y el
financiamiento es provisto por el Estado.
El sector privado disea, construye, desarrolla y administra los activos sin

obligacin de transferir la propiedad de ste al gobierno. Estas son variantes
del esquema design-build-financeoperate (DBFO).

27
El sector privado compra o arrienda del gobierno un activo existente, lo

renueva, moderniza y/o expande y lo opera sin obligacin de devolver la
propiedad al gobierno.
El sector privado disea y construye el activo, lo opera y luego lo transfiere al

gobierno cuando el contrato finaliza o en un tiempo especificado. El socio
privado pude alquilar o arrendar el activo al gobierno.
Un caso particular que se est desarrollando recientemente es el de la inversin

privada en obras pblicas de infraestructura a travs del mercado de valores. Un
ejemplo de esto es la reciente emisin de bonos de la Municipalidad Metropolitana de
Lima para financiar obras de infraestructura. En esta misma lnea, se espera que en los
prximos aos las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones puedan financiar
al Estado en proyectos de infraestructura a travs de la compra de bonos.
Complementariamente, se debe establecer el silencio administrativo positivo en cada
una de las instancias de los procesos, con el objeto de que estos no se dilaten de
manera innecesaria (por ejemplo en Chile se establecen plazos mximos de respuesta
de las distintas partes del proceso para las entidades del Estado). Finalmente, para
evitar cuellos de botella se puede tercerizar la funcin de evaluacin de proyectos de
inversin pblica a travs de un sistema de acreditacin de evaluadores. En suma,
existen distintas opciones de poltica que pueden ser implementadas para que
efectivamente se avance en un agresivo programa de APP.
5.3.2 Oportunidades y riesgos
Para los gobiernos, el mayor atractivo de las APP consiste en que permite crear nueva
infraestructura sin adicionar gasto de capital al presupuesto, puesto que el proyecto es
financiado por el sector privado. Este ser remunerado por el gobierno -mediante
tarifas, cnones, alquileres u otra forma de gasto corriente- cuando el proyecto est
finalizado y el activo est operando. En tal sentido, este mecanismo no solo permite
incorporar capital y manejo privado sino que facilita a los gobiernos distribuir el costo
de las inversiones en ejercicios futuros. El pago comienza a partir del momento de que
entra en funcionamiento el servicio y se escalona por varios aos hasta la recuperacin
de la inversin. En el caso de servicios donde se aplican tarifas a cargo de los usuarios
la fuente de pago es el flujo de ingresos generado por el proyecto.
Sin embargo, debe destacarse que estas asociaciones no son sencillas, se tratan de
contratos de largo plazo, donde en muchas ocasiones el nico demandante del servicio
operado por el sector privado son los propios gobiernos, y donde estarn presentes los
28
riesgos usuales en este tipo de emprendimientos como son los de construccin

(vinculados al diseo), financieros (tasas de inters y tipo de cambio) y de provisin del
servicio. En los esquemas APP estos riesgos son transferidos desde el sector pblico al
sector privado.
Un tema actualmente en discusin son las implicancias fiscales de las APP, como se
seal en la seccin anterior. De acuerdo al FMI, al no disponerse actualmente de un
sistema de contabilidad y registro especfico de estas operaciones, se hace muy difcil
el control del gasto y de las obligaciones que las APP generan en los presupuestos de
los gobiernos. Dos son los temas de preocupacin: las obligaciones contractuales y las
garantas de los gobiernos. El primero se refiere a los pagos que los gobiernos debern
realizar cuando haya un compromiso de compra del servicio que el sector privado
provee. En la mayora de los pases este compromiso no es capitalizado. En cuanto a
las garantas, cuanto mayor sea el compromiso de los gobiernos para compartir los
diferentes tipos de riesgos al que estos proyectos estn sujetos, mayor ser el riesgo
fiscal. Esto sucede cuando los riesgos asumidos por el sector privado en una APP son
reducidos o eliminados mediante garantas explcitas de los gobiernos.
5.3.3 Experiencia de otros pases con el esquema de APP
En la actualidad un nmero importante de pases avanzados de la OECD han adoptado

este tipo de asociaciones. De acuerdo al FMI, la Iniciativa Financiera Privada (Private
Finance Initiative, PFI), creada por el Reino Unido en 1992 es probablemente el mejor
programa de asociacin pblico-privado desarrollado hasta el presente.
Este programa representa el 14% de la inversin pblica del Reino Unido y se aplica en
diversas reas claves de la infraestructura. As, no solo se han realizado proyectos de
transporte y saneamiento; sino que se han desarrollado establecimientos educativos,
de salud, hospitales, comisaras, estaciones de bomberos, prisiones, centros de cultura
y recreacin, establecimientos de seguridad y defensa, entre otros.
Otros pases con significativa participacin de APP son Australia (en especial el Estado
de Victoria) e Irlanda. Por otra parte, pases con amplias necesidades de
infraestructura y una dbil posicin fiscal, como Hungra, Polonia y Repblica Checa,
han comenzado a implementar estas asociaciones. En Latinoamrica, los nicos pases
que han realizado algunos avances en el desarrollo de estas herramientas para
promover la inversin en infraestructura son Mxico y Chile. En el ltimo caso, la
29
promocin de APP desde mediados de la dcada de los noventa permiti un fuerte

incremento de la inversin privada en obras de infraestructura del sector transporte,
tal como se muestra en el grafico 05. Se puede apreciar cmo, desde una perspectiva
comparada con el caso peruano, la inversin pblica en Chile no es tan distinta a la
observada en el caso peruano. En cambio, la inversin privada en infraestructura de
transporte en Chile -gran parte de la cual que fue canalizada a travs de APP- s
registr un crecimiento importante en la segunda mitad de la dcada, ms que
duplicando la magnitud de la inversin pblica.
Grfico 05: Inversin en el sector transporte
(Millones de US$)
Fuente: CEPAL, MTC (Per), SIAF (MEF), Banco Mundial, Ministerio de Obras Pblicas de Chile

30
CONCLUSIONES
Tanto el gobierno nacional como los gobiernos subnacionales no asignan los recursos de
inversin de cada sector tomando en cuenta los dficits de cobertura de los principales
servicios pblicos.
Los gobiernos locales estaran orientando mejor el gasto de inversin hacia el cierre de las
brechas que los niveles superiores de gobierno.
Se puede lograr un mayor impacto en la reduccin de las brechas de inversin si la asignacin
presupuestal se asignara prioritariamente al cierre de dichas brechas. Ello, sin embargo,
deber estar acompaado de una mayor eficiencia en la ejecucin y una mayor eficiencia en el
mantenimiento de los servicios.
Programacin Multianual de Inversiones (PMI) debe ser sobre la base de objetivos y metas,
ms no de stock de proyectos viables, ya que estos ltimos no necesariamente guardan
relacin con el cierre de las brechas de cobertura de los servicios bsicos.
En el pas existen muchas regiones que tienen un gran potencial para la exportacin de
productos agroindustriales y de otra naturaleza, pero en la prctica se encuentran seriamente
limitados por la falta de infraestructura. As, varios estudios resaltan la importancia de la
complementariedad en la dotacin de los servicios bsicos, como un medio para diversificar
los ingresos y efectivamente poder salir de la situacin de pobreza.
Solo cabe agregar que si bien el gobierno recin elegido ha tomado conciencia del problema
de los pocos recursos canalizados, los esfuerzos de este deben de ir ms all de medidas de
corto plazo que se pueden implementar en periodos de alta disponibilidad de recursoscomo el
promocionado shock de la inversin pblica. En realidad, para lograr un flujo sostenido y
creciente de recursos destinados a la infraestructura, se debe promover definitivamente una
mayor participacin del sector privado y una continua mejora del marco regulatorio y del clima
de negocios, aprovechando el desarrollo de las asociaciones pblico-privadas como una
herramienta novedosa y de probada eficacia en otros pases, siempre velando por la
sostenibilidad de las finanzas pblicas.

31
BIBLIOGRAFA
MCCAAN, P. Y. (2004). Location, agglomerationand infraestructure. Paper Regional
Science - wiley, 177.
CINTYA PASTOR (2011) Inversin en infraestructura pblica y reduccin de la
pobreza en el Per - INSTITUTO PERUANO DE ECONOMA - LIMA
MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS: http://www.minem.gob.pe/
DIARIO EL COMERCIO: http://elcomercio.pe/economia/1426837/noticia
AGENDA
2011,
INVERSIN
PUBLICA,
http://www.agenda2011.pe/wp-
content/uploads/pb/InversionPublica-PolicyBrief.pdf
http://www.agenda2011.pe/wp-content/uploads/pb/InversionPublicaPolicyBrief.pdf.
CEPAL. (2006). La inversin para la provisin de servicios pblicos y su
financiamiento en Amrica Latina y el Caribe: evolucin reciente, situacin actual y
polticas. Santiago de Chile: Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile .

32

Inversión Privada y Pública en Infraestructura en El Perú

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2013

LAZO GARCIA, JHONNY OSWALDO

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La incorporacion del sector privado en el desarrollo de infraestructuta y la provision de

infraestructurapermite la integracion de los mercados internos con la economia internacionaly

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Nuestro trabajo se realiza en la evolucin de la inversin en infraestructura de servicios

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1.- LA INFRAESTRUCTURA COMO MEDIO PARA REDUCIR LA

los cuales un mayor acceso a

infraestructura incide sobre la reduccin de la pobreza son diversos y dependen de los

La exclusin por motivos sociopolticos, relacionada principalmente con formas de

saneamiento, energa, telecomunicaciones y transporte) conlleva un considerable ahorro en

Existen efectos sobre la salud puesto que el acceso a agua limpia

saneamiento adecuado reduce la probabilidad de contraer enfermedades. En el caso de

telecomunicaciones, se tiene un importante impacto sobre la educacin de las personas, ya

La carencia de infraestructura constituye una de las principales barreras para acceder a

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2.- INFRAESTRUCTURA, HOGARES Y BIENESTAR, RELACION ENTRE

2.1 EFECTOS DE LA PROVISION DE INFRAESTRUCTURA EN SERVICIOS

2.2 IMPACTO EN EL CRECIMEINTO Y EN EL EMPLEO

de la economa y por ende

crecimiento. Al impulsar tiene impactos positivos del empleo.

2.3 LA RELACION ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO

servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en regiones aptas para la

2.4 APROXIMANDO EL IMPACTO EN EL EMPLEO DEL AUMENTO DE LA

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3.- POLITICA FISCAL E INVERSIN PBLICA

Fuente: Universidad Pacfico

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(sobredimensionamiento de algunos y fraccionamiento de otros), (iii) dudosa rentabilidad

su sostenibilidad y su coherencia con las polticas sectoriales nacionales y territoriales. La

3.1 EL CANON, SOBRECANON Y LA INVERSIN PBLICA

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FUENTE: PORTAL TRANSPARENCIATRANSPARENCIA MEF

FUENTE: PORTAL TRANSPARENCIATRANSPARENCIA MEF

ao 2007 y 2008. Es decir, la disponibilidad de recursos de inversin para los gobiernos

4.- LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS

4.1 ACTUALIDAD SOBRE LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA EN EL

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4.2. DFICIT EN INFRAESTRUCTURA EN LOS PRINCIPALES SERVICIOS

caso de Ucayali (41.8%). Igual situacin se observa con la cobertura de alcantarillado y

ELECTROPER o de las empresas regionales de distribucin, tambin pblicas. La Ley de

tarifario, una nueva institucionalidad en el sector y dispuso la creacin de un organismo

5. QU ESTRATEGIAS SE PUEDEN SEGUIR PARA INCREMENTAR

OECD (organizacin y cooperacin para el desarrollo econmico) se ha observado que la

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Mediano y largo plazo:

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5.1 Mejorar el clima de inversin

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Directivo y alterar su organizacin; (ii) la idea de incorporar a los usuarios en el

Las modificaciones planteadas por la Comisin de Defensa del Consumidor y

Cualquier decisin de los Tribunales de Solucin de Controversias es apelable al Poder

La autonoma presupuestal los OR se vera destruida si el pleno del Congreso de la

Algunas debilidades del marco regulatorio de servicios pblicos del Per:

Los OR fueron incluidos en los procesos de formulacin, aprobacin y ejecucin de su

Se pueden producir problemas de favoritismo o captura regulatoria, dada la

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reguladoras, sin supervisin, beneficia a las empresas reguladas a cambio de favores

Se necesita que los OR se involucren desde el principio en los procesos de