PARTICIPACIN EN EL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
HACIA LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADES SOSTENIBLES Y MS
INCLUYENTES
Luis Carlos Burbano
http://planificacionpublicaygobierno.blogspot.com/

Santa Marta, noviembre 6 de 2014

Contenido
1. Participacin en el ordenamiento territorial: de qu estamos
hablando?

2. Cules son los alcances de la participacin en el

ordenamiento territorial definidos en la regulacin
colombiana?
3. Cules son los fundamentos poltico-ideolgicos de la
democracia participativa?
4. Cules son las limitaciones que deben ser superadas para
que la participacin sea un instrumento en la construccin de
ciudades sostenibles y ms incluyentes?
5. Preguntas provocadoras para la mesa temtica.
2

1. Participacin en el ordenamiento
territorial: de qu estamos hablando?

De qu estamos hablando?
Participacin

Ordenamiento
Territorial

Modelo poltico en el cual las

decisiones sobre el enfrentamiento de
problemas colectivos son tomadas
o
influidas,
gestionadas
y
evaluadas mediante la participacin
activa
de
los
ciudadanos,
organizaciones pblicas y privadas y
actores afectados o interesados en
espacios institucionales o no
institucionales.

Un conjunto de acciones planificadas

que se encuentran orientadas a la
transformacin,
racionalizacin
y
regulacin de la ocupacin y utilizacin de
los espacios geogrficos buscando el
bienestar general y la integracin social
y cultural de los habitantes de forma justa,
equitativa e incluyente teniendo en cuenta
el equilibrio ambiental y las caractersticas
y potencialidades del territorio.

Participacin en el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones polticas

institucionalizadas o no institucionalizadas, particulares o colectivas, de los ciudadanos, las
organizaciones pblicas, privadas y comunitarias y actores en general direccionadas a
incidir en las decisiones relacionadas a la transformacin y racionalizacin y regulacin de
la ocupacin y utilizacin de los espacios geogrficos, de acuerdo con sus respectivos
intereses que pueden ser colectivos o individuales.

De qu problemas en el ordenamiento territorial estamos hablando?

Los problemas y desafos del ordenamiento territorial que deben ser enfrentados bajo el
modelo participativo son:
1. Persistencia en la desigualdad de la ocupacin del territorio y en el desarrollo regional en el
Pas (Orinoqua y Amazona, representan prcticamente la mitad del territorio, pero poseen
menos de 2% de la poblacin).
2. Acelerado proceso de concentracin de la poblacin en las reas urbanas con alto impacto
en el nivel de vida de la poblacin, la equidad, el riesgo, la sostenibilidad ambiental y la
demanda por servicios pblicos y vivienda (en 2005 el 75% de la poblacin viva en las
cabeceras y el 60% de las personas pobres del pas viva en reas urbanas).
3. Estructura de ocupacin del territorio nacional y de las zonas urbanas inadecuada para
enfrentar las amenazas del cambio climtico.
4. Acelerado proceso de degradacin ambiental que compromete la calidad de vida de la
poblacin actual y de las futuras generaciones.
5. Acentuado crecimiento del dficit de espacio para la construccin de vivienda en las zonas
perifricas de las grandes ciudades del Pas.
6. Incremento de los conflictos de uso del suelo entre actividades industriales, comerciales y
residenciales en los grandes centros urbanos del Pas.
7. Sistemas de transporte y de movilidad en los grandes centros urbanos del Pas con alto
impacto en la competitividad y en la calidad de vida de la poblacin.
8. Matriz energtica concentrada en combustibles fsiles, agravada por el incremento de las
tasas de motorizacin.
9. Persistente crecimiento de la produccin de residuos solidos sin adecuados sistemas de
disposicin y manejo.
10. Baja capacidad institucional de gobierno para el enfrentamiento de los problemas y desafos
del ordenamiento territorial del Pas y de los grandes centros urbanos.

2. Cules son los alcances de la

participacin en el ordenamiento territorial
definidos en la regulacin colombiana?

Dos regulaciones sobre el ordenamiento territorial en Colombia

Ley

Ley 1454 de
2011

Ley 388 de
1997

Alcance

Definicin del Ordenamiento Territorial

Crea y regula los esquemas asociativos

territoriales:
a) Las regiones administrativas y de
planificacin
b) Las regiones de planeacin y gestin
c) Las asociaciones de departamentos
d) Las reas metropolitanas
e) Las asociaciones de distritos especiales.
f) Las provincias administrativas y de
planificacin
g) Las asociaciones de municipios

Es un instrumento de planificacin y de gestin de las

entidades territoriales y un proceso de construccin
colectiva de pas, y que se da de manera progresiva,
gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente
a lograr una adecuada organizacin poltico
administrativa del Estado en el territorio, para
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de
la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido
este como desarrollo econmicamente competitivo,
socialmente justo, ambiental y fiscalmente sostenible,
regionalmente armnico, culturalmente pertinente,
atendiendo a la diversidad cultural y fsico-geogrfica
de Colombia.

Regula el ordenamiento territorial de los

departamentos, municipios y reas
metropolitanas:
a) Las competencias de los entes territoriales
en el ordenamiento del territorio municipal.
b) Planes de ordenamiento territorial
c) Clasificacin del suelo
d) Actuacin urbanstica
e) Desarrollo y construccin prioritaria
f) Adquisicin de inmuebles por enajenacin
voluntaria y expropiacin judicial.
g) Expropiacin por va administrativa
h) Participacin en la plusvala
i) Vivienda de inters social
j) Licencias y sanciones urbansticas
k) Participacin de la Nacin en el desarrollo
urbano

Conjunto de acciones poltico-administrativas y de

planificacin fsica concertadas, emprendidas por
los municipios o distritos y reas metropolitanas, en
ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro
de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en
orden a disponer de instrumentos eficientes para
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y
regular la utilizacin, transformacin y ocupacin
del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconmico y en armona con el medio
ambiente y las tradiciones histricas y culturales.

La participacin democrtica en el ordenamiento territorial

definida en la Ley 388 de 1997

El Artculo 4de la Ley 388 de 1997 establece que en el

ejercicio de las diferentes actividades que conforman la
accin urbanstica, las administraciones municipales,
distritales y metropolitanas debern fomentar la
concertacin entre los intereses sociales, econmicos y
urbansticos, mediante la participacin de los
pobladores y sus organizaciones.
La participacin democrtica en el ordenamiento del
territorio tendr por objeto:
Asegurar la eficacia de las polticas pblicas respecto
de las necesidades y aspiraciones de los diversos
sectores de la vida econmica y social relacionados
con el ordenamiento del territorio municipal.
8

La participacin democrtica en el ordenamiento territorial

definida en la Ley 388 de 1997

El Artculo 4de la Ley 388 de 1997 define los

siguientes instrumentos de participacin ciudadana
en el ordenamiento del territorio:
a) Derecho de peticin.
b) Audiencias pblicas.
c) Accin de cumplimiento.
d) Participacin e intervencin en la formulacin,
discusin y ejecucin de los planes de
ordenamiento
e) Intervencin en los procesos de otorgamiento,
modificacin, suspensin o revocatoria de las
licencias urbansticas.
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La participacin democrtica en el ordenamiento territorial

definida en la Ley 388 de 1997
El Artculo 22de la Ley 388 de 1997 define que en el curso de la formulacin y concertacin
de los planes de ordenamiento territorial, las organizaciones cvicas debidamente
reconocidas de las comunas, barrios o veredas, a travs de mecanismos democrticos que
aseguren la representatividad de los elegidos, podrn designar representantes para que
transmitan y pongan a consideracin sus propuestas sobre los componentes urbano y
rural del plan.
Una vez surtido el proceso de adopcin o revisin del plan, estas mismas organizaciones
cvicas mantendrn su participacin en el ordenamiento del territorio en los siguientes
eventos:

1. Para proponer, en los casos excepcionales que consideren las normas urbansticas
generales, la asignacin especfica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas
de escala vecinal, esto es, en los casos donde el efecto se limite exclusivamente a sus
respectivos territorios y no contraren las normas estructurales.
2. Para formular y proponer planes parciales para actuaciones urbansticas dentro de su
rea, de acuerdo con las previsiones y autorizaciones del componente urbano del plan.
3. Para ejercer acciones de veedura ciudadana que garanticen el cumplimiento o
impidan la violacin de las normas establecidas, a travs de procedimientos acordes con
las polticas locales de descentralizacin.
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3. Cules son los fundamentos polticoideolgicos de la democracia participativa?

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Cmo entender la democracia participativa?

Democracia
Representativa

Democracia
Participativa

Democracia
Directa

Sus elementos centrales son:

a) El
demos
no
se
autogobierna.
b) El
demos
elige
representantes
que
lo
gobiernen
c) Los representantes toman
decisiones colectivas que
representan los diferentes
intereses
de
los
representados.

Sus elementos centrales son:

a) El demos es gobernante y
gobernado.
b) La participacin electoral
no
es
participacin
autentica o suficiente, no es
tomar y formar parte.
c) Sus mecanismos pueden
ser desde arriba y desde
abajo y vinculantes y no
vinculantes.

Sus elementos centrales

son:
a) El
demos
se
autogobierna.
b) Sin representantes y sin
representacin.
c) Inmediatez
de
interacciones: cara a cara
entre los participantes.
d) Limitada por los grades
nmeros y la economa.

Sus instituciones centrales

son:
a) Limitaciones de poder en
grado y tiempo.
b) Pesos y contra pesos.
c) Elecciones libres, imparciales
y peridicas con sufragio
universal.
d) Partidos polticos
e) Libertad de expresin y
organizacin poltica.

Sus instituciones centrales

son:
a) Las instituciones de la
democracia representativa.
a) Referndum, el plebiscito y
la consulta popular.
b) Revocatoria del mandato.
c) Iniciativa legislativa popular.
d) Veeduras populares.
e) Cabildo abierto, asambleas
y consejos comunitarios.

Sus instituciones centrales

son:
a) El plebiscito, el referendo
y la consulta popular en
los grandes nmeros.
b) La asamblea en los
pequeos nmeros.
c) El autogobierno en los
grupos
pequeos
y
espacios limitados.
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En la democracia participativa los elementos de la representacin

subordinan a la participacin en un juego conflictivo e inequitativo

Caso de Aprobacin y Gestin del POT Municipal

Actores Centrales

Instituciones de la
Democracia Representativa

Partidos y movimientos
polticos
Organismos de control
Funcionarios pblicos
Tcnicos y especialistas

Actores Centrales
Partidos y movimientos
polticos
Gremios econmicos
Empresas Inmobiliarias
Empresas de la
construccin
Organizaciones
comunitarias
Asociaciones
profesionales
Universidades y centros
de investigacin
Ciudadanos

Concejo
Municipal

Alcalda
Municipal

Instancias e instrumentos de la
Democracia Participativa

Consejos consultivos
Asambleas comunitarias
Audiencias pblicas
Accin de cumplimiento
Veeduras
Foros, seminarios y asambleas,
talleres, socializaciones, encuentros,
Cmo es la distribucin del
poder y de las capacidades
organizativas y cognitivas de
los distintos actores?

Gobernabilidad y
Capacidades
Control de la decisin
Control de la gestin
Capacidades organizativas y
cognitivas

Gobernabilidad y
Capacidades
Formulacin y proposicin de
decisiones (no vinculantes)
Capacidades de deliberacin
Capacidades de movilizacin,
influencia y cabildeo
desequilibradas e
inequitativas
Capacidades cognitivas,
organizativas y de gestin,
desequilibradas
Capacidades de control y
veedura, desequilibradas e
inequitativas.
13

4. Cules son las limitaciones que deben

ser superadas para que la participacin sea
un instrumento en la construccin de
ciudades sostenibles y ms incluyentes?

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Cuatro grandes imitaciones

I. Limitaciones en el modelo
democracia participativa.

de

la

II. Limitaciones en los teoras y mtodos para

abordar la complejidad propia de los
problemas del ordenamiento territorial.
III. Limitaciones derivadas de la cultura poltica
e institucional.
IV.Limitaciones generadas
capacidad de gobierno

por

la

baja
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Limitaciones en el modelo de la democracia participativa

a)

La democracia representativa subordina y limita la participacin con poder de decisin,

reforzando la relacin gobernantes-gobernados (autoridades con poder de decisininstancias de participacin).

b)

Los desarrollos constitucionales y legales de la democracia participativa definen al

Municipio como la ltima instancia de gobierno.

c)

La participacin en la democracia participativa es entendida como participacin sin poder

de decisin. Las comunidades organizadas no ejercen el papel de gobernantes.

d)

El modelo tradicional de participacin ciudadana no crea conciencia poltica sobre los

problemas y capacidad de gobierno para su enfrentamiento en la base social.

e)

El modelo tradicional de participacin ciudadana NO descentraliza poder de decisin y

gestin sobre problemas de alto valor para la comunidad de los niveles centrales de las
organizaciones pblicas a las organizaciones sociales y comunitarias.

f)

Las instancias e instrumentos de la democracia participativa no son suficientes para

equilibrar el poder de los actores con intereses particulares: equilibrar el juego poltico y
social a favor de los actores menos poderosos.

g)

Desarrollos recientes de la democracia participativa como el Presupuesto Participativo se

concentran slo en los recursos econmicos, descuidando el problema de la concentracin
del poder poltico y desviando la atencin de las bases sobre los verdaderos problemas
sociales y comunitarios.
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Limitaciones en los teoras y mtodos para abordar la complejidad propia de los

problemas del ordenamiento territorial.

Los problemas del ordenamiento territorial son de naturaleza cuasiestructurada,

presentando las siguientes caractersticas:

a) Son problemas en los cuales existen un nmero indeterminado de actores con intereses
diversos y capacidades polticas, organizativas y cognitivas diferenciadas. Cada actor acta
desde sus intereses particulares y desde sus posiciones especficas de poder y de control,
generando conflictos de diferente grado y naturaleza. Es un juego con jugadores fuertes y
dbiles en donde buena parte de la poblacin es simple espectadora.
b) Son problemas dominados por la incertidumbre mal definida como consecuencia de la
creatividad de los actores sociales, las limitaciones de las ciencias y el impacto de fuerzas
motrices y tendencias globales generadas por un mundo globalizado y en constante
transformacin. Son problemas que su velocidad de cambio es mucho ms acelerada que
nuestra capacidad para entenderlos y enfrentarlos.
c) Son multidimensionales, recursivos y horizontales que desbordan las fronteras de los
departamentos de las ciencias tradicionales y de la formacin profesional vertical. Requieren
de una teora horizontal para su explicacin y la utilizacin de mltiples recursos escasos y
de mltiples criterios de eficiencia y eficacia para su enfrentamiento.

d) En muchos casos presentan las caractersticas de un problema potencial que pueden ser
postergados, en una cultura poltica e institucional dominada por el inmediatismo.
e) En resumen, son problemas conflictivos, condicionados por variables cambiantes, que se
pueden enumerar de forma parcial, relacionar parcialmente, que combinan lo cualitativo con
lo cuantitativo y lo preciso con lo difuso.

17

Limitaciones en los teoras y mtodos para abordar la complejidad propia de los

problemas del ordenamiento territorial.

Las teoras y mtodos de la planificacin tradicional aplicadas en el ordenamiento territorial no

dan cuenta con la complejidad de sus problemas. Son modelos de planificacin no
democrticos donde el nico actor que planifica es el Estado. En general, poseen las
siguientes caractersticas:
a) Dominados por el objetivismo que hace imposible la diferenciacin de las distintas
explicaciones de la realidad propia de los problemas conflictivos donde existen varios
actores con intereses y motivaciones contrapuestas. El Estado es el nico actor que
planifica.

b) Centradas en el clculo paramtrico en donde lo cualitativo y lo impreciso es descartado

bajo la utilizacin del ceteris paribus. Se confunde medicin con precisin. No existe clculo
interactivo.
c) Plan determinstico seguro en dnde domina la prediccin como recurso de clculo. No
existe la incertidumbre mal definida, las sorpresas y contingencias.

d) Trabajan con problemas bien estructurados en donde todas las variables son conocidas,
las relaciones entre las variables son precisas y las soluciones son objetivas y vlidas para
todos.
e) No existe el problema poltico. Los actores son tratados como agentes sobre los cuales
tenemos capacidad de prediccin. Domina el clculo tcnico

f) Los recursos econmicos son los nicos recursos escasos. No existen los recursos
polticos, organizativos y cognitivos.
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Limitaciones derivadas de la
cultura poltica e institucional

Cuatro rasgos culturales de nuestra

estructura poltica e institucional limitan la
profundizacin de la democracia participativa:
a) Centralismo
CULTURA
ORGANIZATIVA

b) Irresponsabilidad
c) Inmediatismo

d) Improvisacin.

PRCTICAS DE
TRABAJO

FORMAS
ORGANIZATIVAS

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Limitaciones generadas por la baja capacidad de gobierno

El Tringulo
de Gobierno

PROYECTO DE GOBIERNO
(PROPUESTAS DE ACCION)

YO
OTROS

GOBERNABILIAD
(POSIBILIDADES
DE ACCION )
Proyecto de Gobierno

Contenido de la propuesta de
gobierno
Es una propuesta de intercambio
de problemas
Se expresa en una seleccin de
problemas y un conjunto de
operaciones para enfrentarlo.
Es un producto de la capacidad
de gobierno.
Combina el mundo de los valores
con el aporte de las ciencias.

Gobernabilidad

Es una relacin entre el peso de

las variables que controla y no
controla un actor durante su
gestin.
Tambin,
depende
de
la
influencia que el actor tiene.
Es relativa a un actor y a un
proyecto.
Se pierde y se gana en el
ejercicio del gobierno.
Expresa el poder de un actor
para realizar su proyecto.

CAPACIDAD DE GOBIERNO
(CAPACIDADADES
DE ACCION)
Capacidad de Gobierno

Es una capacidad de liderazgo,

ponderada por la experiencia y el
capital intelectual.
Es relativa a los compromisos
asumidos en el proyecto de
gobierno y a la gobernabilidad del
sistema.
Es
sinnimo
de
pericia
acumulada en la persona de los
dirigentes, en su equipo y en la
institucin misma.
Es la variable central
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Limitaciones generadas por la baja capacidad de gobierno

La capacidad de gobierno es la variable central. Sin embargo, es la menos
valorada.
a) Es sinnimo de pericia acumulada en la persona de los dirigentes, en su equipo
y en la institucin misma. En el primer caso, hablamos de capacidad personal
de gobierno. En el segundo de capacidad institucional.
b) En esta capacidad de gobierno confluyen tambin la calidad de los sistemas de
trabajo y la estructura del diseo organizativo.
c) Por consiguiente, elevar la capacidad de gobierno requiere actuar sobre la
pericia de los gobernantes y de las instituciones, sobre sus sistemas de trabajo
- especialmente los sistemas de alta direccin- y sobre el diseo organizativo.
d) En este ltimo nivel, el diseo macroinstitucional define todo. Pero la cabeza
que encabeza este diseo est en el gabinete del dirigente. Esa cabeza impone
un techo de calidad a todos los componentes de la capacidad de gobierno.
e) En un modelo de democracia participativa la capacidad de gobierno debe ser un
atributo no slo de la dirigencia poltica y de las organizaciones del estado, sino
tambin de las organizaciones comunitarias.
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5. Preguntas provocadoras para la mesa

temtica

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Preguntas provocadoras para la discusin de la Mesa

1. Desde la experiencia de los participantes de la Mesa, cules han sido
los logros y limitaciones de la participacin ciudadana en los procesos
de ordenamiento territorial en sus respectivos territorios?
2. De qu forma han contribuido o limitado las diversas experiencias del
Presupuesto Participativo la eficacia de la participacin ciudadana en los
procesos de ordenamiento territorial en sus respectivos territorios?
3. Cules pueden ser las principales acciones que deben implantarse con
la finalidad de mejorar la eficacia del modelo de la democracia
participativa hacia el logro de ciudades sustentables en un contexto de
posconflicto?
4. Qu relacin existe entre ciudades sostenibles y consolidacin de la
paz?
5. Qu compromisos o acciones deben asumir los gobiernos territoriales
para lograr ciudades sostenibles y en paz?
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