MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ

Ministro Miguel Rodrguez Torres

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIN UNIVERSITARIA
Ministro Pedro Calzadilla
AUTORIDADES UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD
Rectora
Soraya Beatriz El Achkar Gousoub
Vicerrectora de Desarrollo Acadmico
Aimara Aguilar
Vicerrector de Creacin Intelectual
y Vinculacin Social
Edgar Gavidia
Secretario
Frank Bermdez Sanabria

Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes), 2013

Durante la ltima dcada, la creacin de un nuevo modelo policial se

ha convertido en una de las mayores demandas de los diferentes actores de
la sociedad venezolana, as como tambin en uno de los proyectos bandera
de la poltica pblica por parte de las autoridades. Este responde a una seria
problemtica que data de la poca colonial y que se ha agudizado en los
ltimos 50 aos. En este contexto las acciones cuasi militares llevadas a
cabo por los funcionarios policiales durante la segunda mitad del siglo XX,
sumado a otra serie de vicios como corrupcin, autoritarismo e ineficiencia
frente al auge de la violencia que, paulatinamente, se convirtieron en parte
de la institucin (Gabaldn, 2010: 111), la poblacin fue generando un
sentimiento de desconfianza que fue creciendo en la medida en que se
elevaba el nmero de denuncias contra los miembros de esta institucin por
abuso de poder.

Pero esta situacin no es exclusiva de la nacin venezolana, pues una

tendencia universal que se puede ver en los estudios realizados por
Gabaldn, Birkbeck y otros estudiosos del rea durante los aos 90 y la
primera dcada de este siglo,1 es etiquetar a la polica como un ente
controlador y represivo de carcter estatal. Es por ello que algunos gobiernos
1

Slo por citar algunos casos se puede hablar de Trinidad y Tobago, Jamaica, Irlanda del Norte,
Canad y Brasil.

han puesto en marcha reformas con el propsito de cambiar la percepcin de

la poblacin sobre esta institucin. Desde Venezuela se estudi el caso de
Irlanda del Norte, donde el desprestigio policial responda a factores de otra
ndole, pero que en el fondo tambin implic un esfuerzo de las autoridades
por mejorar la imagen de estos funcionarios y acercarlos a la gente (Antillano
y Gabaldn, 2010).

En el caso venezolano, el estereotipo militar fue afianzndose desde el

momento mismo en que se accedi a la independencia; cuando la lite
poltica, salida de los cuadros militares conformados durante las guerras
emancipadoras, se vio en la necesidad de responder a problemas de tipo
social como garantizar el orden pblico en todo el pas, esta actividad qued
marcada por un profundo militarismo propio de sus lgicas y dinmicas. Todo
ello, tambin ha sido alimentando por el enfoque tradicional de la institucin
que, en lugar de tomar acciones preventivas, supedita su accionar a la
comisin de un delito, teniendo como propsito fundamental el castigo del
infractor.

Aunado a ello, la polica ha gozado histricamente de una autonoma casi

absoluta como ente encargado del orden pblico, pues institucionalmente no
renda cuentas ante ninguna instancia pblica u organizacin comunal,
situacin que se convirti en la base de un reclamo popular por el
establecimiento de controles efectivos sobre la actividad policial. En este
sentido, las autoridades venezolanas, desde 1997, han venido dedicando
tiempo y recursos a la materializacin de un proceso que pretende formalizar
un cambio en los patrones de actuacin policial.

Entre las medidas ejecutadas se pueden citar la derogacin de la Ley de

Vagos y Maleantes el 6 de noviembre de 1997 (databa de 1936 y fue
reformada el 16 de agosto de 1956), que permita a los funcionarios detener

a una persona sin tener ningn tipo de acusacin o evidencia en su contra,

violndose de facto el derecho a la libertad personal consagrado en el
artculo 60 de la Constitucin de 1961 (vigente en aquel momento) y dando
pie a prcticas propias de gobiernos dictatoriales.

En esa misma lnea, 1999 represent un punto de inflexin histrico; la

aprobacin de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
sent las bases para iniciar profundos cambios en materia social y poltica y
econmica. En lo que refiere al mbito meramente policial, la adaptacin del
marco jurdico demor una dcada para poder materializar leyes que
marcasen el punto de partida para un verdadero cambio en la concepcin
tradicional de esta materia, y fue con la Ley Orgnica del Servicio de Polica
y del Cuerpo de Polica Nacional (2008), y la posterior Ley de Reforma del
Decreto n 5.895, con rango, valor y fuerza de la Ley Orgnica del Servicio
de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional, publicada en Gaceta Oficial
5.940 Extraordinaria del 7 de diciembre de 2009, que estableci la formacin
de funcionarios policiales en una institucin de educacin superior, con
carcter nacional y currculum nico. Gracias al artculo 58 de dicha Ley, se
obtuvo el aval que permiti la creacin de la Universidad Nacional
Experimental de la Seguridad (UNES) mediante Decreto 6.616 del 10 de
febrero de 2009, publicado en Gaceta Oficial n 39.120 del 13 de febrero de
2009.

En los primeros 60 aos del siglo XX, las dictaduras de los generales
Juan Vicente Gmez (1908-1935) y Marcos Prez Jimnez (1952-1958)
hicieron mucho dao a la imagen social de la polica, ya que durante todo

ese tiempo, su rol se limit a la represin de los civiles. Sin embargo, la cada
de aquella ltima dictadura no signific mayor cambio en el accionar de la
institucin, pues entre 1958 y 1998, los distintos gobiernos la utilizaron en
acciones como la lucha urbana contra la guerrilla (hasta la dcada de los 70)
o para la tortura y desaparicin de polticos y lderes comunitarios y/o
estudiantiles en los aos 70, 80 y 90. Uno de los casos que gener mayor
impacto fue el asesinato de Jorge Rodrguez padre, el 25 de julio de 1976.
En esta ltima etapa, la represin policial contra los grupos de izquierda que
pedan mejoras de tipo social, fue utilizada por la lite poltica para
acompaar las medidas neoliberales que se instauraron en Venezuela y
otras partes del continente.

La represin en contra de los movimientos populares que durante varias

dcadas haban luchado por reivindicaciones sociales y la implementacin de
polticas econmicas neoliberales a partir de 1989, minaron la vigencia del
sistema existente y la credibilidad de sus rostros ms visibles, (los partidos
polticos tradicionales, AD y COPEI), una situacin aprovechada a finales de
los aos 90 por el entonces candidato a la presidencia Hugo Chvez, quien a
travs de un discurso nacionalista y de alto contenido social, logr calar en el
grueso de la poblacin y convertir a esa masa, hasta entonces dispersa o
indiferente, en una fuerza poltica sin precedentes en la historia nacional.

Nutrindose de todas esas ideas sociales que proponan los movimientos

populares, Hugo Chvez se propuso refundar la Repblica, la cual estaba,
desde su punto de vista, desgastada en lo poltico, econmico, social,
cultural y moral. En este sentido, supo recoger los reclamos histricos de la
poblacin y desde que alcanz la presidencia, foment la participacin
ciudadana en aras de acabar con la apata de la poblacin hacia los temas
polticos, pues es justamente all donde se definen reas de inters
econmico y social. Gracias a su discurso y al carisma que posea pudo

impulsar un cambio social, reflejado en la receptividad de la constituyente

para los temas como derechos humanos, la elaboracin de una nueva
Constitucin (primera y nica en la historia venezolana discutida por todos
los sectores de la poblacin y aprobada mediante el voto universal y secreto)
y la aceptacin de los programas nacionales destinados a facilitar el acceso
de la mayora a necesidades bsicas como educacin, salud y alimentos.
Con ellos, se estaba dando respuesta a problemas que se haban agravado
en la segunda mitad del siglo XX como consecuencia directa de la exclusin
de todo aquel que no pudiese pagar por estos recursos.

Otra de las reas de gran importancia para el gobierno de Chvez fue la

seguridad ciudadana. Consciente de las nefastas consecuencias sociales y
polticas de reprimir la protesta, abord el problema implementando una serie
de planes destinados a disminuir las carencias sociales causantes de la
violencia y la delincuencia (educacin, alimentacin, salud, vivienda, entre
otros), utilizando los programas de corte netamente policial (en su visin
tradicional), como una medida de acompaamiento, mas no como eje
principal de la poltica para la materia. La mayor expresin de esta
concepcin es la GMATVV, donde adems de considerarse el tema policial,
se contemplan temas como prevencin, educacin, resolucin de conflictos,
entre otros.

Como parte de las polticas estatales que buscaban dar respuesta a

problemas muy puntuales, el gobierno nacional cre la Comisin Nacional
para la Reforma Policial (Conarepol) mediante resolucin n 124 del 10 de
abril de 2006, ello con la finalidad de investigar y desarrollar los lineamientos
que permitieran reorganizar totalmente la actividad policial en el pas,
generando una poltica pblica de seguridad ciudadana con alcance
nacional. Dicha Comisin llev adelante un trabajo de investigacin en
distintas reas de inters (formacin, policial, percepcin social de los

funcionarios, autopercepcin, gnero, entre otros), que posteriormente sirvi

de base para la creacin del Consejo General de Polica (CGP) una
instancia de participacin y asesora para coadyuvar a la definicin,
planificacin y coordinacin de la poltica pblica en materia policial, as
como del desempeo profesional del polica (online) y del Viceministerio de
Sistema Integrado Policial (Visipol).

Dentro de esa misma lnea, vinculada a la seguridad ciudadana, uno de los

problemas ms graves de la sociedad venezolana es la posesin de armas
de fuego en manos de personas que no pertenecen a ningn cuerpo de
seguridad del Estado, una situacin que motiv al Presidente de la Repblica
a emitir el Decreto n 8.211, que fue publicado en Gaceta Oficial de la
Repblica Bolivariana n 39.673 del viernes 13 de mayo de 2011 y a travs
del cual se cre la Comisin Presidencial para el Control de Armas,
Municiones y el Desarme instancia encargada de fomentar el diseo,
construccin e implementacin de una poltica pblica integral sobre el
control de armas y municiones y el desarme (:Artculo 2).

Aunado a ello, durante los ltimos 14 aos, el Ejecutivo nacional ha puesto

en prctica otros planes y programas de menor envergadura y todos, salvo la
Gran Misin A Toda Vida! Venezuela (GMATVV), respondieron a situaciones
especficas que, de una u otra manera, se enfocaron en mbitos puntuales y
en momentos determinados, en aras de dar respuestas operativas. Los
planes a los que se aluden fueron:

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (1999).

Plan de Desarrollo Pacfico de las Crceles (1999).

Plan de Seguridad Ciudadana (2001).

Plan Confianza (2001).

Plan Desarme, Plan de Seguridad Ciudadana Integral (2002).

Plan Piloto de Seguridad (2003).

Plan Nacional de Control de Armas (2003).

Plan Integral de Seguridad Misin Caracas (2006).

Plan Estratgico de Convivencia y Seguridad Ciudadana (2006).

Plan Caracas Segura (2006).

Programa de Humanizacin del Sistema Penitenciario (2008).

Plan Ruta Segura (2008).

Plan Noche Segura (2009).

Plan Autopista Segura (2010).

Dispositivo Bicentenario de Seguridad (2010).

La Operacin Cangrejo (2011).

Plan Madrugonazo (2011).

Guardia del Pueblo en calles, avenidas y carreteras (2011).

Gran Misin A Toda Vida! Venezuela (2012).

Plan Patria Segura (2013).

En el caso particular de la GMATVV, debe acotarse que no es un plan sino

una poltica de Estado y responde a una visin global, que pretende abordar
la problemtica de manera integral; no obstante, esto se explicar en las
prximas pginas.

Con respecto al nuevo modelo policial, son varios los ejes de

discusin, y una buena gua para hacer seguimiento de los mismos y abordar

el debate surgido en torno al mismo es revisar las investigaciones hechas

desde la Conarepol en el ao 2006. En ella, se recogieron diversidad de
temas como la profesionalizacin de los funcionarios policiales, modelos de
formacin policial, igualdad de gnero o los vnculos con la comunidad y la
percepcin policial.

Para iniciar el abordaje de lo referente a las discusiones, el primer punto ser

el de la profesionalizacin; en este sentido, la investigacin realizada desde
la Conarepol por Soraya El Achkar y Humberto Gonzlez, titulada La
Formacin Policial en Venezuela Perspectiva histrica y realidad actual hace
un anlisis completo de la metodologa para la formacin de los funcionarios
policiales a escala nacional. Dicho trabajo caracteriza los modelos policiales
existentes en el pas para aquel entonces y pone de manifiesto una serie de
contradicciones institucionales dentro del proceso:
Los propsitos de la formacin varan de un diseo a otro; as como varan
los planes de estudio, el perfil de egreso, los lapsos, la densidad curricular,
el ttulo que se otorga, el enfoque pedaggico, la relacin terico-prctica, la
vinculacin con la comunidad (2006: 51)

Tras el anlisis de los datos, se hizo una serie de sugerencias orientadas al

mbito estructural, intentando cubrir todos los mbitos la estandarizacin de
criterios en el diseo curricular, a saber: 1) polticas de accin afirmativa en
pro de la inclusin femenina; 2) homologacin de los rangos y acreditacin
de carrera; 3) creacin centros de formacin, de investigacin y de extensin
comunitaria en el rea policial regional y municipal, as como tambin
materiales educativos; 4) formacin de personal capacitado para ejercer
como profesores y directivos de los centros; por ltimo plantean la nivelacin
(p. 52).

Del mismo modo, los responsables de la investigacin elevaron ante las

autoridades competentes unas recomendaciones pedaggicas que, en
conjunto con las de orden estructural, estn orientadas a lograr un abordaje
integral de los problemas identificados en materia de formacin policial. En
este apartado se encuentran la formacin permanente para una nueva
cultura policial; para una funcin profesional compleja, con un aprendizaje
terico-prctico, contextualizado, democrtico, problematizador, que integra
los Derechos Humanos (p. 53).

Con respecto a la capacitacin permanente, los anteriores modelos de

formacin reciban fuertes crticas, no solamente por la disparidad de los
contenidos entre unos y otros, sino que adems, eran mayoritariamente
cursos de poca extensin temporal y sus contenidos desarrollaban aspectos
tericos-prcticos, pero dejaban de lado el vnculo con la comunidad
(Frhling, H. et al, 2006: 5).

Por otra parte, la composicin de los miembros de la fuerza policial tambin

ha generado discusin. Para 2006, la misma era predominantemente
masculina, constituyendo los hombres el 87% en las policas estadales y
85% en las municipales (Conarepol, 2006: 90b). La incorporacin del gnero
femenino a las filas de los cuerpos policiales puede ser vista como un
acercamiento hacia tcnicas de intervencin menos agresivas, lo que
constituira un giro en favor de alternativas que reduzcan al mnimo necesario
el uso de la fuerza fsica en la intervencin policial.

Finalmente, la vinculacin social es una estrategia que busca romper las

barreras histricas que han distanciado al funcionario policial del pueblo,
para ello, se intenta establecer el sistema de polica comunal, cuya tarea
principal es la prevencin de la mano con las necesidades sentidas de las
comunidades y no la represin. En torno a este tema, se han manejado dos

perspectivas diferentes, la del funcionario y la del miembro de la comunidad,

motivo por el cual la Conarepol (2006) dividi su estudio y, una vez
analizadas las dos posturas, emiti sus conclusiones. En primer lugar puso
de manifiesto problemas como la desconfianza de la poblacin hacia la
polica, una situacin que trae como consecuencia la denuncia casi exclusiva
de los delitos graves (robo, homicidio y secuestro) dejando el resto de delitos
impunes por falta de denuncia (p. 75). Desde el punto de vista policial,
aquella investigacin la abord con una encuesta de autopercepcin,
encontrndose con que los funcionarios suelen desestimar los conflictos
privados y centran su atencin en situaciones pblicas (p. 76).

Durante el perodo puntofijista2 el tema policial fue manejado desde

una perspectiva efectista, donde la funcin principal de los cuerpos policiales
era la de reprimir y garantizar el orden pblico. Con esto, se pretendi darle
la estabilidad y gobernabilidad necesaria para que los mandatarios de turno
pudiesen sobrellevar sus quinquenios con un control total de la poblacin.

Como producto de aquellas dinmicas donde los cuerpos de seguridad

negociaban cuotas de poder y respondan a los intereses del gobierno de
turno (situacin que se refleja en la no rendicin de cuentas ante otros entes
de la administracin pblica), adems la creacin de las distintas policas
2

Nombre con el que se conoce al perodo de la historia venezolana que transcurre entre 1958-1998,
donde la lite poltica dirigida por los partidos Accin Democrtica (AD) y el Comit de Organizacin
Poltica Electoral Independiente (COPEI) se turnaron en la presidencia. Dicha denominacin responde
a un acuerdo firmado en la quinta Punto Fijo, propiedad de Rafael Caldera, donde AD, COPEI y la
Unin Republicana Democrtica (URD) se comprometan a respetar los resultados electorales.

estadales y municipales, estuvo acompaada de manera casi inmediata por

males como la corrupcin, el abuso de autoridad y violaciones a derechos
como la libertad, el libre trnsito y la vida. Todas aquellas acciones, siempre
gozaron de la complicidad de los gobiernos y la justicia venezolana, que
obviaba las pocas denuncias que se levantaban. Sin embargo, con la
transformacin socio-poltica que se produjo en Venezuela en 1998, las
vctimas de todas aquellas agresiones tuvieron la oportunidad de acceder a
la justicia, haciendo posible que, en los ltimos aos, se haya logrado
disminuir el nmero de violaciones a los derechos humanos por parte de los
cuerpos policiales (Defensora del Pueblo, 2012).

No obstante, las viejas prcticas policiales que han afectado negativamente a

la institucin no estn viendo su fin como producto de la providencia, sino
que responden a un proceso de transformacin en el cual se reivindica el
respeto a los derechos humanos como base fundamental de los cuerpos
policiales. El mismo, inici con la promulgacin de la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela en el ao 1999, cuando bajo un
paradigma que garantiza un Estado democrtico y social de Derecho y de
Justicia, (Artculo 2) se deja de un lado la concepcin de orden pblico y
se consagra la idea de seguridad ciudadana donde los cuerpos policiales no
responden a los intereses de unos pocos, sino se promueve un nuevo
modelo policial basado en el respeto de los derechos humanos, polticos,
econmicos, sociales y culturales para toda la poblacin.

Con estas variantes se estableci un enfoque ms humanista y socialista que

ha dado paso al nuevo modelo policial. En este sentido, los funcionarios de la
institucin

ya

no

poseen

aquella

especie

de

salvoconducto

que

histricamente les permiti actuar sin control alguno, sino que ahora poseen
unos lazos cada vez ms fuertes con la comunidad a la que se dedican y/o

pertenecen,

siendo

la

propia

poblacin

quien

paulatinamente

va

estableciendo los controles necesarios sobre la actividad policial.

Al hablar de poltica de Estado en torno a la seguridad ciudadana, no

puede confundrsele con un plan, debido a que estos ltimos son de menor
envergadura, suelen estar focalizados en un territorio o rea temtica
especfica y, en esencia, forman parte de la poltica. En lneas generales, los
planes constituyen una herramienta para abordar una de las aristas del
problema, pero por s solos no van a resolver el problema en toda su
extensin.

La creacin de la UNES (2009) vino a cubrir una de las necesidades ms

notorias para adelantar el proceso de reforma policial, es decir, una casa de
estudios superiores que permitiera a los funcionarios recibir una formacin
profesional apegada a un pnsum de estudios nico a escala nacional, que
responda a la visin de sociedad expresada en la Constitucin.

Sin embargo, la estandarizacin de un pnsum no es la nica ventaja que

ofrece esta universidad, sino que las actividades de vinculacin social que se
llevan a cabo permiten a los funcionarios y a la comunidad interactuar
durante el proceso de formacin de los primeros, brindndoles la oportunidad
de conocer los problemas ms sensibles en cada uno de los entornos donde,
en un futuro cercano, debern ser garantes de la convivencia pacfica y
solidaria.

Por ltimo, la puesta en marcha de la GMATVV en junio de 2012 ha

permitido a las autoridades dar un paso slido en lo que a la seguridad
ciudadana respecta, pues con sus aciertos y fracasos ha sido la primera y
nica poltica de Estado desarrollada de manera integral con el propsito de
abordar el tema de la violencia y las inconvivencias. A diferencia de los
planes que se enumeraron anteriormente, esta Gran Misin (ltima
anunciada por el presidente Hugo Chvez) busca soluciones desde el seno
mismo de la comunidad a todas aquellas situaciones que generan la mayora
de los problemas de los que se nutre la inseguridad, a saber, educacin,
salud, conflictos interpersonales, irrespeto de los derechos humanos
fundamentales, entre otros.

En aras de responder al carcter multifactorial del problema que se enfrenta,

la GMATVV, al igual que las otras grandes misiones, no tiene una fecha de
caducidad preestablecida y tampoco se focaliza en una situacin particular.
En lugar de ello, hace presencia en todas las dependencias de la
administracin pblica a fin de encontrar respuestas de diversa ndole a las
distintas vicisitudes dentro de la comunidad, sin olvidar lo indispensable de la
corresponsabilidad de las comunidades en la identificacin de los problemas,
as como tambin en la creacin y ejecucin de las posibles soluciones.

Para el caso especfico del nuevo modelo policial, la GMATVV centra su

atencin en las actividades de investigacin que realiza, entre otros, la UNES
y en la unificacin de criterios de todas las policas a escala nacional,3
3

Esto se expresa en el objetivo general del sexto vrtice del documento Gran Misin A Toda Vida
Venezuela por una convivencia segura: Organizar un sistema nacional de investigaciones en el
campo de la convivencia, la seguridad ciudadana, el delito y la violencia, dirigido de manera conjunta
por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, el
Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnologa y la UNES, en el que participen
investigadores, activistas, trabajadores comunitarios, universidades e instituciones pblicas y
privadas para la creacin y socializacin de conocimientos en esta materia (:90).

hacindose esfuerzos por mejorar la dotacin de los cuerpos policiales, la

formacin acadmica con un perfil de servidor pblico, la atencin de los
casos sencillos antes de que se produzcan las escaladas de violencia, as
como la difusin de la mediacin y otros mecanismos alternativos para la
resolucin de conflictos dentro de la comunidad, como una estrategia que
puede ayudar a derribar las barreras histricas que se traducen en la
desconfianza mutua entre la poblacin y los funcionarios policiales.

Si se desea ahondar sobre el tema de la reforma policial, las

posibilidades son bastante amplias. La implementacin de una nueva visin
del rol social del polica (entendiendo el mismo desde un carcter civil) sera
uno de los caminos a transitar, haciendo nfasis en el papel como mediador
y servidor pblico que pudiesen desarrollar los funcionarios bien sea en
situaciones de conflicto o en eventualidades propias de la cotidianidad.
Aunado a ello, la diversidad de gnero dentro de las filas policiales es otro
mbito que ofrece mucho terreno para la discusin e investigacin, pues una
de las ideas fundamentales del nuevo modelo es la inclusin.

Por otra parte, la contralora social de los cuerpos policiales debe ser uno de
los puntos clave dentro de este proceso investigativo, dado que es all donde
puede radicar una de las fortalezas para la ruptura de los viejos estereotipos
y las prcticas responsables del distanciamiento entre los cuerpos de polica
y la comunidad.

Finalmente, la unificacin de criterios y mecanismos de accin, as como la

dotacin de implementos en materia operativa y/o tecnolgica de todas las

policas a escala nacional, se convierten en un tema fundamental para la

materializacin de una verdadera reforma, pues aunque en los actuales
momentos se avanza en esta materia, las distintas policas de carcter
municipal o estadal siguen gozando de un nivel de autonoma que de una u
otra

manera

administrativos.

genera

diferencias

en

procedimientos

operativos

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