Bacharelado em

ADMINISTRAO PBLICA

Seminrio Temtico I
Andr Luiz Bertassi

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB

Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP

Bacharelado em Administrao Pblica

Seminrio Temtico I
Prof. Andr Luiz Bertassi

So Joo del-Rei
2010

B536s Bertassi, Andr Luiz

Seminrio temtico I / Andr Luiz Bertassi. So

Joo del-Rei, MG: UFSJ, 2010.
99p.
Curso de Bacharelado em Administrao Pblica.

1. Administrao pblica. I. Ttulo

PRESIDENTE DA REPBLICA

Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO

Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES

Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO JOO DEL-REI
REITOR

Helvcio Luiz Reis
VICE-REITORA

Valria Heloisa Kemp
PR-REITORIA DE ENSINO DE GRADUAO
PR-REITOR

Murilo Cruz Leal
ADJUNTO

Dimas Jos de Resende
NCLEO DE EDUCAO A DISTANCIA/UFSJ
COORDENADOR GERAL

Heitor Antnio Gonalves
COORDENADOR ADJUNTO UAB

Carlos Alberto Raposo
COORDENADORA PEDAGGICA

Marise Santana da Rosa
COORDENADOR TECNOLGICO

Murilo Haddad
CURSO DE ADMINISTRAO PBLICA
COORDENADOR

Slvio de Macedo Silva
VICE-COORDENADOR/COORDENADOR DE TUTORES

Pablo Luiz Martins
REVISORA CONTEUDISTA

Maria do Carmo Santos Neta
SECRETARIA

Michele Aline Assuno
Edio

Ncleo de Educao a Distncia
Capa / Ilustraes

Eduardo Henrique de Oliveira Gaio
Diagramao

Luciano Alexandre Pinto

CDU: 35

PREFCIO
O PNAP Programa Nacional em Administrao Pblica um Programa
com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu
do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo
Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela
Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies
pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar,
esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada
Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento
s diversidades econmicas e culturais de sua regio (COSTA, 2009, p. 05).

Nesse sentido, apresentamos o primeiro livro-texto, que subsidiar as pesquisas

consoantes administrao pblica: Seminrio Temtico I.

Voc ter acesso a conceitos relativos Administrao Pblica, notadamente, no diz respeito
responsabilidade fiscal e classificao das contas. Diferente dos livros-texto estudados
at aqui, esse foi elaborado por um professor da Instituio ofertante, professor Professor
Andr Luiz Bertassi/UFSJ que o acompanhar, por meio dos tutores, nesta trajetria do
conhecimento.
Coordenao do Curso Bacharelado em Administrao Pblica/UFSJ.

SUMRIO
APRESENTAO
. . . . . . . . . .
07
1 O ESTADO
. . . . . . . . . 09
1.1 A Curva de Laffer
. . . . . . . . 14
2
BREVE HISTRICO DAS FINANAS PBLICAS .
.
.
.
2.1
O Surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal . . .
.
.
.
2.2 Polticas Oramentrias
. . . . . . .
2.2.1 Planejamento Pblico . . . . . . .
2.2.1.1 Plano Plurianual - PPA . . . . . . .
2.2.1.2
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO
.
.
.
.
.
2.2.1.3 Lei Oramentria Anual - LOA . . . . . .
2.2.1.3.1 O ciclo oramentrio
. . . . . . . .
2.3 Transparncia . . . . . . . .
2.4 Controle . . . . . . . . .
2.4.1
Fundamentao Legal Do Controle Pblico
.
.
.
.

3 DESPESAS PBLICAS . . . . . . .
3.1
Classificao Das Despesas Pblicas
.
.
.
.
.
3.2 Estgios Das Despesas . . . . . . .
3.2.1 Empenho
. . . . . . . . .
3.2.2 Liquidao
. . . . . . . . .
3.2.3 Pagamento
. . . . . . . . .
3.3
Adequao Lei de Responsabilidade Fiscal
.
.
.
.
3.4
Despesa Obrigatria de Carter Continuado.
.
.
.
.
3.5 Restos a Pagar . . . . . . . .
3.6 Despesas com Pessoal . . . . . .
3.7 Dvida Pblica . . . . . . . .

17
23
25
26
26
28
30
32
35
46
47

51
53
72
72
74
76
76
77
78
80
82

4 RECEITAS PBLICAS . . . . . . . 85
4.1
Classificao das Receitas .
.
.
.
.
.
. 87
4.2 Estgios da Receita
. . . . . . . . 90
REFERNCIAS . . . . . . . . . . 93
MINICURRCULU
. . . . . . . . . . 96

APRESENTAO
Prezado(a) Estudante:

Iremos estudar neste Livro a Gesto Pblica, sua origem, implementaes e suas exigncias
legais.

Para voc, que pretende se tornar um agente pblico Administrador Pblico , este tema
de suma importncia para o curso de Graduao em Administrao Pblica.
Esta disciplina est dividida em quatro unidades.

Na Unidade 1, voc estudar o surgimento da Administrao Pblica, com uma viso

financeira dos fatos.

Na Unidade 2, voc estudar o cenrio nacional do surgimento da Lei de Responsabilidade

Fiscal, bem como seus principais objetivos: Planejamento Transparncia - Controle.
Nesta unidade ser enfatizado o Planejamento Pblico, por meio do Plano Plurianual, Lei
de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

Na Unidade 3, voc estudar a forma de classificao das despesas pblicas, dando-lhes

condies de leitura dos relatrios das instituies pblicas. Tambm ser abordada a
adequao de alguns limites legais da despesa pblica diante da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Por fim, na Unidade 4, voc estudar toda a classificao das receitas pblicas, completando
assim sua condio de anlise dos dados apresentados pelas instituies pblicas.

Esta disciplina apresenta os primeiros conceitos diretamente relacionados ao servio

pblico e voc estar, assim, ampliando seus conhecimentos na rea de Gesto Pblica,
podendo, inclusive, compara-los com os conceitos apreendidos at aqui, compreender
sua real importncia no cenrio social e, ainda, poder auxiliar os Gestores Pblicos em
suas decises.
Sucesso!

Professor Andr Bertassi

unidade

O ESTADO

unidade
O Estado

O termo Estado, como definidor da sociedade poltica, de criao moderna; na Antiguidade

Clssica, usava-se a palavra polis, entre os gregos e os romanos. O termo Estado surge, pela

primeira vez, com MAQUIAVEL.

Quando um grupo de pessoas quer proceder a instituio de um Estado, antes de mais

nada, estipula entre si um pacto, com o qual manifeste a vontade de se unir em associao
duradoura, e o que d sustentao inicial a essa associao o contrato social no escrito,
no formal, pois s em um segundo momento a sociedade se reunir para escrever a

Constituio que dar suporte a essa nova instituio, doravante chamada de Estado ou
de sociedade poltica, que se constitui de trs elementos: os materiais, os formais e o final.
Os elementos materiais so

a populao,
o territrio.

Os elementos formais so

o ordenamento jurdico,
o governo soberano.

O elemento final o bem comum.

Uma vez escrita, a Constituio, o contrato social explcito, o Estado fica obrigado a prestar
alguns servios aos cidados, e estes se submetem s leis decretadas pelo Estado. Em
particular, obrigam-se a pagar impostos, necessrios ao sustento da mquina estatal.

No cdigo Tributrio Nacional, encontramos a definio do que imposto: um tributo

cuja obrigao tem como fato gerador uma situao, independente de qualquer atividade
estatal especfica, relativa ao contribuinte (Cdigo Tributrio Nacional Lei n. 5.172/66
art. 16).

pago coativamente, independentemente da contraprestao imediata e direta do Estado.

Como ocorre tambm nas sociedades contingentes, uma vez estabelecido no estatuto

11

social, o indivduo que se props contribuir com algum dinheiro para a formao de seu

patrimnio o far de forma coativa, obrigatria, caso contrrio no ser considerado scio,

pois essa obrigao inerente a sua condio de associado da sociedade na qual quer verse crescer e desenvolver-se, e da qual no espera uma contraprestao mediata e direta,
mas, sim, aquilo que seu estatuto social prope realizar como objetivos sociais.

Das civilizaes antigas, talvez a mais importante no que se refere ao poder do Estado,
o Estado Romano, que se tornara uma mquina imensa e complicada, destinada
exclusivamente explorao dos sditos; impostos, prestaes pessoais ao Estado e

gravames de todas as espcies mergulhavam a massa do povo numa pobreza cada vez
mais aguda, ... qualquer semelhana ser mera coincidncia...

Nos sculos XIX e XX, houve uma tendncia crescente para que se conduzissem as lutas

sociais no tanto em nome de determinadas pessoas, mas antes em nome de certos

princpios e crenas.

Assim, por meio da autoconscincia, os indivduos passaram a lutar cada vez mais em
nome de grandes ismos comunismo, socialismo capitalismo e, ainda nos sculos XIX

e XX, registraram-se, nos grandes pases industrializados, revolues, imperadores e reis

que apareceram e desapareceram, e mesmo os grandes ismos experimentaram altos e

baixos.

Entretanto, o homem, o indivduo, o cidado que abriu mo de parte de sua liberdade em

troca do convvio social percebe que as decises da sociedade poltica eram limitadas a
poucos, em detrimento da maioria. Com a urbanizao, esse problema se agrava, exigindo
alteraes na forma de conduo da sociedade.

Muitas vezes, o direito de voto estendeu-se primeiramente classe mdia proprietria,

depois a todos os adultos do sexo masculino, depois a todos os adultos, tanto homens

como mulheres dessa constatao, podemos presumir que eram associados da sociedade
poltica:

1. Os proprietrios dos meios de produo, pois eram eles que contribuam

financeiramente para a manuteno da mquina estatal.

12

unidade
2. Com o decorrer do tempo, porm, todos os homens adultos vieram a ter direito
de votar e de serem votados, haja vista que passaram a pagar impostos sobre a
renda assalariada e, por conseguinte, tambm passaram a ser scios com direito
escolha de seus representantes.

3. Mais tarde, com o ingresso da mulher no mercado de trabalho, esse direito

estendeu-se a ela, j que se tornou tambm uma scia contribuinte.
4. Hoje, no Brasil, mais especificamente, todos (homens e mulheres) com mais
de 16 anos, de forma facultativa, e a partir de 18 anos at 70 anos, de forma
obrigatria, passam a ter direito ao voto para escolha de seus representantes,
pois fazem parte do mercado de trabalho e do mercado consumidor, j que
pagam impostos sobre a renda e dos servios vendidos e sobre o consumo de
bens e servios. Assim, constituem a sociedade poltica com direitos e deveres
para com ela.

Dessa forma, para dar cabo das tarefas do Estado para com a sociedade, cria-se a
ADMINISTRAO PBLICA.

13

1.1 A Curva de Laffer

Cabe ressaltar que, pela Curva de Laffer1, os indivduos tm um limite e, a partir deste
ponto, eles no esto dispostos a pagar tributos sobre suas receitas, pois, a partir de um
ponto de ruptura uma taxa de imposto mxima, eles preferem sonegar a contribuir mais
para o governo.
Receita

GRFICO 1 - Curva de Laffer

Fonte: Giambiagi (2008)

100
alcotas (%)

Segundo Giambiagi (2008), a relao ambgua existente entre aumentos de alquotas

e aumentos de receita expressa no que a literatura denomina Curva de Laffer. Os
princpios bsicos dessa construo terica so de que
a) com uma alquota tributria nula, a receita obviamente nula;

b) com uma alquota de 100%, a receita tambm nula, pois ningum iria trabalhar
para que o governo se apropriasse de toda a sua renda.

Dessa forma, h um nvel de alquota que maximiza a receita. A partir desse ponto, no
lado direito da curva, aumentos de alquotas so contraproducentes, pois produzem uma
evaso ou um desestmulo s atividades formais que superam o aumento da alquota,
1 Laffer, Arthur B.(1941). Laffer conhecido como o pai da Economia pelo lado da Oferta e se fez

especialmente popular com sua proposta de que a diminuio de impostos poderia conduzir ao aumento da
quantidade arrecadada pelo fisco, tal como se representa na chamada curva de Laffer. O argumento de que a
diminuio de impostos um estmulo para o trabalho e a produo foi a base da poltica inicial do presidente
Reagan nos Estados Unidos nos anos oitenta. Laffer se formou em Economia pela Yale University em 1963 e
obteve o doutorado em Stanford em 1971. Foi professor na University of Chicago de 1967 a 1976, da University
of Southern California de 1976 a 1984 e da Pepperdine University.

14

unidade
gerando uma perda de receita. Observe a figura abaixo:
Aumento de
vendas
Reduo de
impostos

30%

Aumento de
arrecadao

125%

39,7%

FIGURA 1 - Demonstrativo prtico da Curva de Laffer

Fonte: Adaptado da Revista Veja 14/04/1.999

15

unidade

BREVE HISTRICO DAS

FINANAS PBLICAS

17

18

unidade
BREVE HISTRICO DAS FINANAS PBLICAS

Na dcada de 80, seguindo at meados de 90, o Pas passou por situaes econmicas
difceis, a ponto de atingir, no ano de 1993, um percentual inflacionrio superior a 2.500%,
caracterizando uma hiperinflao.
A inflao dificultava a anlise da real situao econmico-financeira das contas pblicas.
O fator que recebia a maior interferncia negativa desse desequilbrio era o planejamento
pblico.
A hiperinflao servia de justificativa aos desequilbrios oramentrios e financeiros. A
m gesto e o uso inadequado dos recursos ficavam ocultos com os ndices inflacionrios
exorbitantes.

No final de 1993, o Governo Federal j sinalizava a elaborao de um programa de

estabilizao econmica de longo prazo, chamado de Plano Real2, institudo oficialmente
em 1 de julho de 1994. Esse plano tinha como principal objetivo a estabilizao
econmica nacional e o controle inflacionrio. Um ano depois de implementado, os ndices
inflacionrios chegaram mdia mensal de 2%.
Na segunda metade da dcada de 90, com a inflao controlada, comeou a se desenvolver
uma poltica fiscal responsvel. Os dados das contas pblicas apresentados no sofriam
mais a interferncia de elevados ndices inflacionrios, ocasionando uma melhora nas
informaes das contas pblicas. Segundo Rigolon e Giambiagi (1998), os governos
estaduais iniciaram uma reestruturao em suas contas, implementando, quela poca,
uma poltica fiscal descentralizada, norteada por procedimentos de carter cooperativo e
regulatrio, buscando o fortalecimento do que seria chamado de responsabilidade fiscal
e gesto econmica dos recursos pblicos. Leite (2005) afirma:
entrou definitivamente na agenda poltica a necessidade de resolver
o problema fiscal dos entes federativos, como pressuposto para a
sustentabilidade do prprio processo de estabilizao monetria. No era

2 O Plano Real foi um plano de estabilizao econmica conduzido no governo de Itamar Franco e desenvolvido pela
equipe econmica do Ministrio da Fazenda, durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso, posteriormente eleito presidente
em 1994.

19

suficiente que o ordenamento fiscal atingisse somente a Unio; era preciso

que os governos subnacionais tambm trabalhassem sob condies
mais transparentes e que permitissem o mnimo de previsibilidade e
planejamento nas finanas pblicas, em um novo regime inflacionrio
(LEITE, 2005).

O Governo Federal instituiu a Lei 9.496/97, que implementou o que se nomeou de

Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados. Esta lei estabelecia um pacto
federativo, que disciplinava e ordenava a forma da quitao do endividamento dos governos
estaduais junto Unio, determinando metas e limites a serem seguidos. Conforme
preceituava o artigo 2 da Lei, o Programa de Reestruturao e de Ajuste Fiscal, alm dos
objetivos especficos para cada unidade da Federao, conter, obrigatoriamente, metas
ou compromissos quanto a
I - dvida financeira em relao Receita Lquida Real - RLR;
II - resultado primrio, entendido como a diferena entre as receitas e
despesas no financeiras;
III - despesas com funcionalismo pblico;
IV - arrecadao de receitas prprias;
V - privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos, reforma
administrativa e patrimonial;
VI - despesas de investimento em relao a RLR.

Esse programa constituiu um marco nas relaes financeiras entre a Unio e os governos
estaduais, pois permitiu a conscientizao e manuteno do equilbrio fiscal e da gesto
financeira. Rigolon e Giambiagi (1998, p.14) descrevem esse momento da seguinte forma:
a Unio assumiu R$ 95,4 bilhes de dvidas estaduais, sendo R$ 71,3
bilhes refinanciados pelo prazo mximo de 30 anos, a uma taxa de juros
real mnima de 6% a.a.; R$ 10,6 bilhes a amortizar com receitas de
privatizaes estaduais e R$ 13,5 bilhes referentes diferena de encargos
pela rolagem das dvidas entre a data de corte e a data de assinatura dos
contratos. O montante assumido pela Unio (R$ 95,4 bilhes) equivale
a 11% do PIB e a 88,5% da dvida lquida de Estados e Municpios em
dezembro de 1997. A Lei 9496/97 estabeleceu critrios para disciplinar a
renegociao. Esta parte integrante de um programa de ajuste fiscal dos
Estados, que fixa metas para a dvida financeira, o resultado primrio, as
despesas de pessoal, os investimentos, a arrecadao de receitas prprias
e a privatizao. Os pagamentos das prestaes da dvida renegociada
so garantidos pela vinculao das receitas prprias dos Estados e dos
repasses do Fundo de Participao dos Estados (FPE). Em particular, estes
recursos podem ser bloqueados em caso de inadimplncia. Os contratos

20

unidade
fixam limites mximos de compro-metimento da receita lquida real (RLR)
com os encargos da dvida. Finalmente, a emisso de dvida nova no ser
permitida enquanto a dvida financeira do estado for maior do que a sua
RLR anual. O descumprimento das metas do programa de ajuste fiscal ou
de qualquer clusula dos contratos de renegociao implicar na elevao
da taxa de juros da dvida renegociada para o nvel correspondente ao custo
de captao da dvida mobiliria federal mais 1% a.a., alm do aumento
do comprometimento da RLR com os encargos em 4 pontos percentuais
(RIGOLON e GIAMBIAGI, 1998, p.14).

Nesse cenrio, o Governo Federal criou tambm a Medida Provisria 2118-28, que tratava
do refinanciamento da dvida dos municpios junto Unio, nos mesmos moldes da Lei
9.496/97.

Em outubro de 1998, o Governo Federal elaborou o Programa de Estabilidade Fiscal PEF3,

que tratava sobre um elenco de propostas desenvolvidas com o objetivo de compensar os
problemas enfrentados pela economia nacional relacionadas s turbulncias no mercado
internacional, com foco principal no impacto sobre as contas pblicas, principalmente no
que se referia dvida pblica. A essncia do programa estava na declarao do governo
de que o Estado no pode mais viver alm de seus limites, gastando mais do que arrecada.
Naquele perodo, conter o dficit pblico era primordial para evitar que a dvida pblica
se mantivesse em nveis elevados.

A preocupao com a dvida pblica ficou evidenciada em atas do Comit de Polticas

Monetrias COPOM, realizadas no dia 02 de setembro de 1998 (27 Reunio) e no dia
10 do mesmo ms (28 Reunio). Na ltima, em carter extraordinrio, buscavam-se
solues para o desequilbrio econmico-financeiro. Diante disso, o COPOM decidiu, por
votao unnime, manter a TBC4 em 19% a.a. e elevar a TBAN5 para 49,75% a.a.

O Programa de Estabilidade Fiscal de l998, proposto continha duas grandes divises:

a) Agenda de Trabalho - abrangendo medidas estruturais e mudanas institucionais

que visavam dar forma apropriada s decises, procedimentos e prticas fiscais
no futuro.

3
Ministrio da Fazenda: http://www.fazenda.gov.br acessado em 16/03/2008.
4 Taxa Bsica do Banco Central.
5 Taxa de Assistncia do Banco Central para Taxa Bsica, em maro de 1.999 a Diretoria Colegiada do Banco Central
do Brasil decidiu alterar o regulamento do COPOM, extinguindo as taxas TBC e TBAN. O COPOM decidir em suas reunies
a meta da Taxa Referencial do SELIC.

21

b) Plano de Ao 1999-2001 - que era composto por medidas de impacto imediato

que fariam uma ligao entre a situao daquele momento e a que estaria em
vigor quando as reformas estruturais estivessem produzindo plenos efeitos.

A Agenda de Trabalho j trazia em seus objetivos estes itens

a aprovao e a regulamentao da Reforma da Previdncia Social e a instituio

da Lei Geral da Previdncia Pblica;

a realizao de reformas tributria e trabalhista;

a elaborao de uma Lei de Responsabilidade Fiscal capaz de instituir ordem

definitiva nas contas pblicas do conjunto dos Poderes e nveis de governo.

No Programa de Estabilidade Fiscal do governo federal, dentro do subgrupo Agenda

de Trabalho, j em outubro de 1998, encontra-se a definio do que viria a ser a Lei de

Responsabilidade Fiscal:

A lei definir princpios bsicos de responsabilidade, derivados da

noo de prudncia na gesto dos recursos pblicos, bem como limites
especficos referentes a variveis como nvel de endividamento, dficit,
gastos e receitas anuais. O texto estabelecer tambm mecanismos
prvios de ajuste destinados a assegurar a observncia de parmetros de
sustentabilidade da poltica fiscal. Determinar sanes, tanto de natureza
institucional, quando caracterizada a inobservncia de princpios de
responsabilidade, quanto de carter individual, quando tipificado ato de
irrespon-sabilidade fiscal.

Legalmente, a Constituio Federal em 1.988 determinava, em seu artigo 163, a elaborao

de uma Lei Complementar que tratasse da(s)

I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes
e demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da
Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas
das voltadas ao desenvolvimento regional.

22

unidade
A Constituio Federal refora, no artigo 165 9, que a Lei sobre normas de gesto
financeira e patrimonial seria uma lei complementar. Conforme Bastos (1997) apud Alves
(2001, p.6) significa

(...) a espcie normativa autnoma, expressamente prevista no inciso II

do art. 59 da Constituio Federal, que versa sobre a matria subtrada
ao campo de atuao das demais espcies normativas do nosso direito
positivo, demandando, para sua aprovao um quorum especial de
maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas de que se
compe o Congresso Nacional.

Dessa forma, a LRF, Lei Complementar nmero 101 sancionada em 04 de maio de 2000,
surge de forma autnoma, com aprovao da maioria absoluta dos congressistas, dispondo
sobre normas e regras financeiras e patrimoniais dos entes pblicos.
2.1 O Surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF veio atender ao que o artigo 163 da Constituio Federal determinou como uma lei
complementar que rege normas da gesto fiscal pblica, consolidando, assim, as tentativas
e implementaes de programas e projetos desenvolvidos pelo Governo Federal na busca
do que seria o cdigo de conduta pblica de gesto fiscal responsvel.

O projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ter vigncia somente aps a aprovao

no Senado. O Projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovado sem emendas, dia

04 de abril, na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado e, em 04 de maio de 2.000,

o Presidente da Repblica sancionou a lei que estabeleceu normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal.

Nascimento (2006) afirma que a LRF traz inserida em suas bases experincias
internacionais, como o caso do Budget Enforcement Act EUA, 1990, que implantou um

conjunto de regras oramentrias para o Governo Federal dos Estados Unidos. O Congresso
Nacional Americano definiu metas a serem seguidas, como por exemplo: havendo a criao
de novos programas e projetos, antes no contemplados, que elevassem o valor do gasto

pblico, na mesma proporo deveria ser compensado com um aumento equivalente da

receita ou corte de algum outro tipo de despesa.

23

Influenciando, ainda, a LRF brasileira, Nascimento (2006) destaca o Tratado de Maastricht6,

firmado em 1992 pela Unio Europeia, que estabeleceu metas e punies relativas gesto
pblica por meio de protocolos. O Fiscal Responsibility ACT, de 1994, da Nova Zelndia7,
que tratava do equilbrio dos gastos da Coroa, tambm contribuiu para que a LRF fosse
adotada no Brasil.

No se pode pensar num modelo pronto para uma lei que trate do controle dos gastos
pblicos brasileiros. A base internacional serviu apenas como pano de fundo do que
viria a ser a Lei de Responsabilidade Fiscal - lei com caractersticas nacionais, adequada
aos padres brasileiros de contabilidade e finanas pblicas.
Com todo esse arcabouo, a Lei complementar nmero 101 publicada em 05 de maio
de 2.000, epigrafada como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) contendo 75 artigos,
dispostos em 10 captulos; 24 sees; 6 subsees; 139 pargrafos, dezenas de incisos e
alneas. Ferreira Junior (2006, p.6) afirma que

A LRF procura, portanto fortalecer as instituies e os procedimentos

oramentrios, por meio da padronizao de metodologias de clculos
das receitas e despesas, da criao dos anexos de metas e de riscos fiscais,
alm de relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal. Cria-se
assim, condies para a implementao dos princpios do planejamento,
transparncia, controle e responsabilizao, dentro do contexto da
reforma do Estado brasileiro.

Em suas disposies preliminares, a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva o equilbrio

das contas pblicas, por meio do controle da gesto fiscal. Em seu artigo primeiro a Lei
Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.

A responsabilidade na gesto fiscal tratada no artigo 1 da LRF detalhada no pargrafo

primeiro do mesmo artigo e

pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos

e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas

Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (TCE), assinado na cidade holandesa de Maastricht, em 07 de fevereiro
de 1992. disponvel em: http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html

Legislao Federal da Nova Zelndia que determina princpios e regras de gesto fiscal. Disponvel em: http://www.
treasury.govt.nz/publications/research-policy/wp/2001/01-25/04.htm

24

unidade
e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao
de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

A LRF traz como principais fatores para uma boa gesto financeira: o planejamento,

a transparncia e o controle. Esses fatores esto relacionados aos atos ocorridos

anteriormente, concomitantemente e posteriormente aos gastos pblicos.
2.2 Polticas Oramentrias
Arajo e Arruda (2009) afirmam que o sistema oramentrio governamental a estrutura

formada pelas organizaes, pessoas, informaes, tecnologia, normas e procedimentos

necessrios ao cumprimento das funes estabelecidas no processo oramentrio

preestabelecido para a administrao pblica.

Dessa forma, as polticas oramentrias so fatores que orientam a elaborao e a alocao

dos recursos pblicos frente demanda por servios e investimentos a serem executados.

Dependendo da forma como elaborado, o oramento ter uma funo. Musgrave (1974)
props uma classificao das polticas oramentrias em trs funes:

Funo alocativa - ajustes na alocao dos recursos;

Funo distributiva ajustes na distribuio de rendas; e

Funo estabilizadora manuteno da estabilidade econmica.

Silva (2004) define a ao planejamento como sendo uma fase anterior realizao das
aes de governo. um processo racional para definir objetivos e demonstrar os meios
para alcan-los. Slomski destaca a importncia do processo de planejamento:

o processo de planejamento e oramentao obedece formalidade

definida na Constituio Federal; tem incio no primeiro ano de mandato
do poder executivo, que elaborar o PPA para quatro exerccios a contar
do segundo ano de seu mandato e com vigncia para at o primeiro
ano do mandato seguinte. Com base no PPA, o poder executivo elabora
o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, com vista na elaborao
da Lei de Oramento para o exerccio seguinte, e o encaminha para o
Poder Legislativo que o apreciar e votar, at meados do ano, antes do

25

recesso parlamentar de julho, devolvendo-o para o Poder Executivo, para

a elaborao da referida Lei do Oramento para o exerccio financeiro
seguinte (SLOMSKI, 2003, p. 304).

Nesse sentido, o planejamento pblico tido como uma das fases principais para a
LRF.

2.2.1 Planejamento Pblico

O Planejamento, um dos principais itens da LRF, tratado em 28 artigos. A LRF pressupe
a utilizao de uma previsibilidade de mdio e de curto prazo, por meio de trs peas

que se fundem no Processo Oramentrio. A primeira pea o Plano Plurianual (PPA),

em seguida, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e por fim, a Lei Oramentria Anual
(LOA). Vejamos cada um.

2.2.1.1 Plano Plurianual - PPA

O PPA a primeira etapa do planejamento pblico. Para Kohama (2003), significa um
plano de mdio prazo por meio do qual se procura ordenar as aes do governo fazendo

com que os objetivos e metas sejam atingidos. Ele obrigatrio s trs esferas de governo
e de iniciativa do poder executivo.

A Constituio Federal de 1988 traz em seu artigo 165, 1, uma disposio mnima do

que deve conter o PPA. O referido artigo estabelece as diretrizes, objetivos e metas da

administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e s

relativas aos programas de durao continuada. Nos Atos das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT), o artigo 35, 2, I, traz a periodicidade, que dever ser de 04 anos.
Quanto elaborao do PPA, Andrade (2002, p.41) esclarece que

um programa de trabalho elaborado pelo Executivo para ser executado

no perodo correspondente a um mandato poltico, a ser contado a partir
do exerccio financeiro seguinte ao de sua posse, atingindo o primeiro
exerccio financeiro do prximo mandato.

O PPA deve, ento, ser elaborado pelo chefe do executivo em seu primeiro ano de mandato,

com incio de execuo em seu segundo ano de mandato, estendendo-se at o primeiro

ano do mandato subsequente.

26

unidade
O quadro 01, a seguir, apresenta a cronologia de elaborao do PPA, com foco no poder
executivo municipal, indicando que o perodo de vigncia do PPA no coincide com o
perodo de mandato do chefe do poder executivo.

2008

Eleio Municipal

3 Ano de Execuo
do PPA
o

Quadro 1

Ciclo cronolgico de elaborao do PPA Municipal

2009

2009

2009

2009

1 ano de mandato

2 ano de mandato

3 ano de mandato

4 ano de mandato

Elaborao do PPA

1o Ano de Execuo
do PPA

2o Ano de Execuo
do PPA

3o Ano de Execuo
do PPA

4 Ano de Execuo
do PPA
o

Eleio Municipal

Fonte: Bertassi (Dissertao de Mestrado)

2013

4o Ano de
Execuo do PPA

1o ano de mandato
Elaborao do
PPA

Para Lima e Castro (2007) o PPA tem como objetivo principal conduzir os gastos pblicos,
durante a sua vigncia, de maneira racional, de modo a possibilitar a manuteno do
patrimnio pblico e a realizao de novos investimentos. O PPA associa-se criao,
expanso ou aperfeioamento da ao governamental em todas as esferas de governo. Nele

no so inseridas aes normais, corriqueiras, de operao e manuteno dos servios

preexistentes. Cabe destacar alguns itens legais relacionados ao PPA:

sem amparo no PPA, a expanso da atividade governamental despesa no

autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico;

o municpio no pode licitar obras e servios de engenharia (art. 7, 2, IV,

da Lei n 8.666/93) ou outros gastos que exijam contratos de durao maior
que um exerccio financeiro (artigo 57, I, da mesma Lei) se no estiverem

previstos no PPA. O artigo 167, 1, da Constituio Federal veda investimento

que ultrapasse o exerccio sem prvia incluso no plano plurianual, sob pena de
crime de responsabilidade;

emendas ao projeto de lei oramentria s podem ser aprovadas se forem

compatveis com o PPA;

todos os projetos do PPA devem ser quantificados fsica e financeiramente.

27

O processo de planejamento um instrumento indispensvel para a programao

da execuo das aes do governo em um perodo de quatro anos. Ele objetiva o
comprometimento com o desenvolvimento sustentvel e com a evoluo das estruturas

de gerenciamento dos rgos da administrao pblica, visando a expressar com clareza

os resultados pretendidos pelo governante.

2.2.1.2 Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

A segunda pea desse conjunto de planejamento pblico a LDO, com periodicidade anual.

Representa a conexo entre o plano quadrienal (PPA), e a Lei Oramentria Anual LOA,

e atende inicialmente s exigncias contidas no artigo 165, 2 da Constituio Federal

conforme segue:

a elaborao de uma lei que compreender as metas e prioridades

da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital
para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.

A LRF traz definies e procedimentos quanto ao contedo da LDO. O Anexo de Riscos

Fiscais um demonstrativo da forma de contingenciamento de despesa caso ocorra algum
motivo imprevisto.

O anexo de riscos fiscais conter a avaliao de passivos contingentes e outros riscos

capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas e informar as providncias a serem
tomadas, caso se realizem.

A elaborao dos clculos das despesas e das receitas, obrigatoriamente deve respeitar

o princpio do equilbrio oramentrio, possibilitando normas de controle de custo dos

programas financiados com recursos pblicos e ainda evidenciar a forma de transferncia

de recursos ao terceiro setor.

28

unidade
Alves (2001) afirma que a LDO tem por objetivo estabelecer regras gerais para a elaborao

do Oramento Anual. A LRF determina, ainda, a elaborao de anexos de metas fiscais em

que se estabelecem metas anuais em valores constantes e correntes relativos s receitas,

despesas e, se for o caso, ao montante da dvida pblica.

O quadro 2 apresenta as exigncias contidas na LRF quanto ao contedo obrigatrio da

LDO.

Quadro 2

A LRF e a LDO

LRF, art. 4, I,
alnea a

Dever dispor, expressamente, sobre o equilbrio entre receitas e despesas;

LRF, art. 4, I,
alnea b

Dever estabelecer os critrios e forma de limitao de empenho, nas hipteses

previstas pela prpria Lei de Responsabilidade Fiscal;

LRF, art. 4, I,
alnea e

Dever estabelecer normas relativas ao controle de custos e avaliao dos

resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos;

LRF, art. 4, I,
alnea f

Dever estabelecer, independentemente de outras disposies legais, condies e

exigncias especficas para transferncias de recursos a entidades pblicas e
privadas;

Dever conter o Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
LRF, art. 4, 1
nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se
referirem e para os dois subseqentes (projees trienais);

LRF, art. 4,
2, inciso I a V

O Anexo de Metas Fiscais dever conter a avaliao do cumprimento das metas

relativas ao ano anterior, o demonstrativo das metas anuais, a evoluo do
patrimnio lquido nos trs ltimos exerccios, a avaliao da situao financeira e
atuarial, o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da
margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado;

Dever conter Anexo de Riscos Fiscais, que sero avaliados os passivos

LRF, art. 4, 3 contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretizem;
LRF, art. 48 e
pargrafo nico

Dever ser objeto de prvia apreciao em audincias pblicas a serem realizadas

pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo.

Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul Manual de

Orientao aos Administradores Municipais 3.ed. Porto Alegre, 2005, p.21.

29

A LDO dever estabelecer os parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento

anual, de forma a garantir a realizao das metas e objetivos contemplados no PPA. Para

Pellini (2003), de uma forma geral, a LDO o elo do PPA e a LOA, conciliando as diretrizes
do plano estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exerccio.
2.2.1.3 Lei Oramentria Anual - LOA

A LOA a terceira pea do processo oramentrio fixando as despesas a serem realizadas e

estimando as receitas que sero arrecadadas. Em sua elaborao, so respeitadas normas,
princpios e regras. Ela tambm detalha as receitas e as despesas e dever ser compatvel

com as demais peas do processo oramentrio - o PPA e a LDO. Para Andrade (2002), a
LOA uma lei especial que contm a discriminao da receita e da despesa pblica, de
forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo.
Toledo Jnior e Rossi (2005, p.74, b) afirmam que,

na prtica habitual, no dia-a-dia da administrao financeira, eis aqui

o mais importante instrumento a viabilizar o programa de trabalho
governamental, posto que Administrao vedado gastar sequer um
centavo sem prvia autorizao na Lei Oramentria Anual.

A Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 - que instituiu normas gerais de direito financeiro

para a elaborao e controle dos Oramentos e Balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal - reserva mais de 80 artigos de um total de 115, para
tratar da elaborao, execuo e controle da LOA.

A Constituio Federal traz em seu artigo 165, 5 a base para a elaborao da LOA,
determinando seu contedo e periodicidade. A lei oramentria anual compreender

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos,

rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou
indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos
pelo Poder Pblico.

30

unidade
A LRF ratifica a integrao entre as trs peas do processo oramentrio pblico. Em seu
artigo 5, determina que a LOA seja elaborada de forma compatvel com o PPA e com a
LDO.

Por outro lado, a LOA uma lei autorizativa e no impositiva. Dessa forma, a LOA no

obriga que se cumpram todos os projetos e aes ali constantes, porm, probe a execuo
daqueles no autorizados na lei. Com base na LRF, o gestor pblico que incorrer no ato do

gasto do recurso sem que haja autorizao na LOA ser penalizado com multas e poder
perder o mandato e direitos polticos.

A Lei 4320/64, em seu artigo 2, expe os princpios que a LOA dever respeitar:

Unidade - estabelece que todas as despesas e receitas devero estar contidas em

uma s LOA;

Universalidade - refere-se incluso de todas as receitas e despesas pelo valor

bruto na LOA;

Anualidade - trata da vigncia que a LOA ter. As receitas e as despesas se

submetero a esse prazo, que coincidir com o ano civil.

Anglico (1994) complementa a lista trazida pela lei 4.320/64 com mais dois princpios,

o da especificao e o da exclusividade. O autor esclarece que muitos so os princpios

expostos pelos doutrinadores, mas os que cabem destaque so:

Especificao: ou princpio da discriminao; determina que as receitas e as

despesas sejam detalhadas, no existindo autorizaes globais, enfatizando-se a
fiscalizao do Poder Legislativo sobre os gastos pblicos;

Exclusividade: no conter a LOA objeto estranho previso da receita e da

fixao da despesa.

Dessa forma, todas as fases do planejamento pblico esto sistematicamente entrelaadas,

diferenciando seus objetivos, perodos e contedos, porm, de uma forma ou de outra,

fazem parte de um s processo, de um s corpo, ou seja, o planejamento pblico.

31

2.2.1.3.1 O ciclo oramentrio

A grande mxima do Estado a plena satisfao das necessidades da populao, e deste

conjunto de necessidades, parte feita pela produo de bens e servios realizada pelo
governo e a parte atendida e realizada por particulares.

O Estado produz invariavelmente bens e servios para satisfao direta das necessidades
da comunidade, no atendidos pela atividade privada, modificando sempre que possvel e
para melhor o padro de vida da sociedade, com eficincia e eficcia no manejo do errio
pblico.

O ciclo oramentrio a srie de passos ou processos, articulados entre si, que se repetem

em perodos prefixados, por meio dos quais oramentos sucessivos so preparados,

votados, executados, avaliados, controlados e julgadas as contas pela Corte de Contas, num

processo de contnua realimentao. De um modo geral, o Ciclo Oramentrio abrange

quatro grandes fases, quais sejam:

1 Fase: Elaborao e Apresentao

A elaborao do oramento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes

oramentrias, compreende a fixao de objetivos concretos para o perodo considerado,

bem como o clculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessrios sua
materializao e concretizao.

a) formulao do programa de trabalho (aes que se pretende executar), que

abrange

o diagnstico de problemas;

a formulao de alternativas;
a tomada de decises;

a fixao de metas e definio de custos.

b) compatibilizao das propostas setoriais luz das prioridades estabelecidas e

dos recursos disponveis;

c) montagem da proposta a ser submetida apreciao do Legislativo.

32

unidade
2 Fase: Autorizao Legislativa

Compreende a tramitao da proposta de oramento no Poder Legislativo, onde as

estimativas de receita so revistas, as alternativas de ao so reavaliadas, os programas

de trabalho so modificados por meio de emendas, as alocaes so mais especificamente

regionalizadas e os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a uma certa
flexibilidade) so formalmente estabelecidos.

Pode-se dizer, com relao ao processo legislativo oramentrio, que durante a vigncia

da Emenda Constitucional n 1, promulgada em 17 de outubro de 1969, at a promulgao

da atual Constituio, ocorrida em 05 de outubro de 1998, portanto num perodo de quase

vinte anos, o processo oramentrio era praticamente da responsabilidade total do Poder

Executivo, cabendo ao Poder Legislativo apenas referendar os programas escolhidos pelos
Prefeitos municipais, que nem sempre atendiam aos anseios da comunidade.

Assim, por fora do disposto nos artigos 65 e 66 da Constituio anterior, no era

objeto de deliberao a emenda de que decorresse aumento da despesa global ou de cada

rgo, fundo, projeto ou programa, ou que visassem a modificar o montante, a natureza

ou o objetivo. O Projeto de Lei Oramentria Anual, enviado pelo Executivo Cmara

Municipal, deveria ser obrigatoriamente devolvido para sano at 30 de novembro, pois,

ao contrrio, o Prefeito promulgaria como Lei o projeto original.

Entretanto, com o advento da nova Carta Magna, que viabilizou um verdadeiro processo
de oramento, planejamento e participao comunitria, observa-se que as prerrogativas
do Poder Legislativo so ampliadas, recebendo competncia para cada uma efetiva

participao no novo processo oramentrio, por fora do disposto no artigo 166 e seus
pargrafos, que a seguir transcrevemos:

Art. 166 - Os projetos de Lei relativos ao Plano Plurianual, as Diretrizes

Oramentrias, ao Oramento Anual e aos Crditos adicionais, sero
apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
[...]
3 - As emendas ao projeto de Lei do Oramento Anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:
I Sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes
Oramentrias;
II Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes

33

de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:

a) dotaes para pessoal e seus encargos;

b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal, ou
III Sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
[...]
8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do
Projeto de Lei Oramentria Anual, ficarem sem despesas correspondentes
podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou
suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.

Observa-se, pelo texto acima, que poder a Cmara Municipal apresentar qualquer espcie
de emendas: supressivas, substitutivas, aditivas ou modificativas ao projeto de Lei do

Oramento Anual, desde que sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Oramentrias, anteriormente apreciadas pelo Legislativo.
Em termos prticos, significa que o Legislativo hoje quase tudo pode, bastando para isso
vontade poltica e assessoria tcnica competente para poder definir com preciso as reais
necessidades da comunidade e consequente melhoria do padro de vida dos habitantes
de seus municpios.
3 Fase: Programao e Execuo

Nesta fase, o oramento programado, isto , so definidos os cronogramas de desembolso,

ajustando o fluxo de dispndios s sazonalidades da arrecadao, as programaes so
executadas, acompanhadas e parcialmente avaliadas, sobretudo por intermdio dos
mecanismos e entidades de controle interno.
4 Fase: Avaliao e Controle

Nesta fase, parte da qual ocorre concomitantemente com a de execuo, so produzidos

os balanos, estes so apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo
(Tribunais de Contas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambm esta fase

as avaliaes realizadas por rgos tcnicos com vista realimentao dos processos de
planejamento e de programao.

34

unidade
2.3 Transparncia
Mondaini (2006, p.65) afirma que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de
1.789, firmada por meio de uma assembleia nacional na Frana, j trazia em seu artigo XV
o direito da sociedade em pedir contas a todo o agente pblico pela sua administrao.
A transparncia da administrao pblica tem suas bases no direito natural do homem.
Esse aspecto est contemplado na LRF, pois determina que a responsabilidade na gesto
fiscal pressupe a ao planejada e transparente. A transparncia, portanto, um fator de
extrema relevncia boa gesto fiscal.

A transparncia mencionada na Constituio Federal em seu art. 5, inciso XXXII, que

garante a todos o direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado. O artigo 165, 3, determina que o Poder Executivo publique,
at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo
oramentria.
A LRF busca assegurar a transparncia, por isso, determina em seus artigos de nmero 52
a 55 a elaborao, publicao e divulgao de relatrios bimestrais e quadrimestrais de
acompanhamento das contas pblicas.

Um desses relatrios o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), que

demonstra bimestralmente a arrecadao e os gastos pblicos, apurando o resultado
primrio e nominal8, e, em caso de queda na arrecadao, deve apresentar justificativa
das medidas tomadas para no se incorrer em resultado negativo no final do perodo.
Toledo Jnior e Rossi (2005, b) afirmam que o RREO um grande Balano Oramentrio,
a mais importante demonstrao financeira do setor governamental, por espelhar a
previso e a execuo da movimentao financeira e patrimonial do ente pblico.
Vale ressaltar tambm que obrigatria a elaborao do Relatrio da Gesto Fiscal

8
Resultado Primrio de acordo com o Ministrio do Planejamento a diferena entre
a receita e a despesa, excluindo as receitas de aplicao financeira e as despesas com a dvida
pblica. O resultado nominal ser o primrio acrescentado dos valores pagos e recebidos de
juros nominais junto ao sistema financeiro.

35

(RGF) quadrimestralmente. Esse relatrio evidenciar os percentuais do rgo

comparativamente aos limites institudos pela LRF. Para Slomski et AL. (2008, p.145), o
governo precisa estabelecer canais claros de comunicao com as partes interessadas
sobre misso, papis, objetivos e desempenho da entidade. Precisa tambm estabelecer
procedimentos para assegurar que tais canais operem efetivamente na prtica. Para a
efetiva comunicao com a sociedade, o setor pblico deve

estabelecer e publicar formas predeterminadas de padres e medidas de

desempenho, bem como relatrios reais;
informar a sociedade dos seus direitos sobre informaes e servios;
informar a sociedade sobre os planos de contratos e parcerias, e como se
desenvolvem;
desenvolver e publicar formas de procedimentos para investigaes e
reclamaes internas e externas e assegurar que sejam considerados pronta e
efetivamente;
assegurar procedimentos claros aos servidores pblicos, para que eles possam
expressar suas preocupaes ou reclamaes sobre a m administrao, violao
da lei ou problemas ticos, em um ambiente em que eles estaro suportados e
protegidos contra represlias.

Conforme se pode observar no quadro 3, a LRF determina que, no transcorrer da

elaborao das peas oramentrias, audincias pblicas sejam realizadas, com ampla
divulgao e incentivo participao popular. Da mesma forma, quadrimestralmente, o
poder executivo debater junto ao poder legislativo a conduo das contas pblicas frente
ao previsto nos anexos de metas e riscos fiscais apresentados junto LDO.

36

unidade
Quadro 3

A LRF e a Transparncia

Realizao de audincias pblicas para discutir, no Executivo e Legislativo, os

Art. 48 e
instrumentos do ciclo oramentrio, ou seja, PPA, LDO e LOA e a divulgao
pargrafo nico desses e dos Relatrios da Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal em meios
eletrnicos de acesso pblico.

Art. 9, 4

Realizao, pelo Poder Executivo, de audincias pblicas na Comisso Permanente

de Vereadores para debater, em fevereiro, maio e setembro, o cumprimento das
metas oramentrias e patrimoniais at o final dos meses de maio, setembro e
fevereiro.

Art. 49

As contas apresentadas pelo Chefe do Executivo devem ficar disponveis durante

todo o exerccio, para fins de consulta e apreciao pelos cidados.

Art. 31, 4

O Ministrio da Fazenda divulgar, todo ms, relao dos municpios que tenham
ultrapassado os limites das dvidas consolidada e mobiliria, possibilitando o
acesso pblico s condies de cada um dos emprstimos contratados, bem como
posio individualizada da dvida municipal.

Art. 48

Divulgao dos oramentos, balanos, relatrios, prestaes de contas e respectivos

pareceres prvios do TCE, sobre as contas dos gestores do dinheiro pblico.

Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul Manual de Orientao

aos Administradores Municipais 3.ed. Porto Alegre, 2005, p.28.

Pereira (2008, p.69) define o termo accountability em administrao pblica como o

conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores

governamentais a prestarem contas dos resultados de suas aes,
garantindo-se maior transparncia e a exposio das polticas pblicas.
Quanto maior a possibilidade de os cidados poderem discernir se os
governantes esto agindo em funo do interesse da coletividade e
sancion-los apropriadamente, mais accountable um governo.

Atualmente, pela rede mundial de computadores, podem-se verificar as demonstraes

contbeis e financeiras dos entes pblicos, disponibilizadas em cumprimento ao artigo

48 da LRF. As figuras de 02 a 10 tm o objetivo de ilustrar como se processa essa

obrigatoriedade: transparncia.

37

Figura 2- Indicativo das contas pblicas

Fonte: http://devel.americana.sp.gov.br/americanaV5/americanaEsmv5_Index.php,
fev. 2010.

38

unidade

Figura 3 - Indicativo das despesas

Fonte: http://devel.americana.sp.gov.br/americanaV5/americanaEsmv5_Index.
php?it=3&a=contasPublicas, fev. 2010.

39

Figura 4 - Dotao autorizada para gastos

40

unidade

Figura 5 - Como acessar as fases do planejamento

Fonte: http://www.saojoaodelrei.mg.gov.br, 28 fev. 2010.

41

Figura 6 - Transparncia
Fonte: http://www.saojoaodelrei.mg.gov.br/?Pagina=transparencia, 28, fev. 2010.

42

unidade

Figura 7 - Transparncia Municipal

Fonte: http://www.amver.com.br/

43

Figura 8 - Fiscalizao e o TCE

Fonte: http://www.tce.mg.gov.br/, 28 fev. 2010.

44

unidade

Figura 9 - Indicativo das contas pblicas

Fonte: http://www.tce.mg.gov.br/default.asp?cod_secao=1GL&tipo=2&url=Fiscalizan
do_TCE/Fiscalizando_Contas_Publicas_Resposta.asp&cod_secao_menu=5N

45

FIGURA 10 - As contas do Governo

Fonte: http://www.tce.mg.gov.br/default.asp?cod_secao=1GL&tipo=2&url=Fiscalizan
do_TCE/receitadespesa_estado.asp&cod_secao_menu=5N

2.4 Controle

O Controle necessrio para acompanhar a execuo do oramento e apontar suas falhas

e desvios, bem como zelar pela boa utilizao, manuteno e guarda dos bens e direitos da
fazenda pblica. Dentre outras atribuies est tambm a de verificar a perfeita aplicao
das normas e princpios adotados e constatar a veracidade das operaes realizadas.

A Contabilidade um instrumento de controle interno do patrimnio da instituio: Unio,

Estados, Municpios, Distrito Federal, devendo obedecer a um regramento prprio, como

Registro de todas as operaes que ocorrerem na gesto;

Os registros s devem ser efetuados mediante documentos hbeis;

Arquivamento e guarda rigorosa dos documentos comprobatrios;

Registro precedido de rigoroso exame dos documentos;
A escriturao deve ser mantida rigorosamente em dia.

Esse conjunto de medidas permite Administrao Pblica encontrar na Contabilidade

um instrumento de classificao, registro e controle capaz de produzir demonstraes

que devem ser analisadas e interpretadas para que se conhea o reflexo dos atos da gesto

46

unidade
sobre o patrimnio que o objeto da contabilidade. Para Silva (2004, p.198),

A Contabilidade Governamental opera como um sistema integrador dos

registros oramentrios, econmicos, financeiros e patrimoniais, com o
objetivo de evidenciar todas as movimentaes do patrimnio pblico e
identificar os responsveis por tais movimentaes com vistas prestao
de contas que todo o agente pblico deve apresentar, pelo menos, ao
final de cada exerccio. Para isso aplica os princpios de contabilidade
geralmente aceitos e as normas especficas para as organizaes pblicas.

A Lei 4.320/64, em seu Ttulo IX, Captulos I a IV, artigos 83 ao 106, trata da responsabilidade

de evidenciao que cabe Contabilidade Pblica, ao controlar e registrar todas as

movimentaes do governo, de todas as esferas. A Lei dispe tambm sobre normas de

organizao das entidades governamentais no sentido de disponibilizar informaes,

objetivando subsidiar as decises dos gestores nas reas econmica e financeira,
atendendo s premissas bsicas do controle contbil.

A legislao atribuiu Contabilidade Pblica a obrigatoriedade do registro e da

evidenciao dos atos e fatos relacionados a receitas previstas e realizadas, despesas

fixadas e realizadas e variaes patrimoniais qualitativas e quantitativas.
2.4.1 Fundamentao Legal Do Controle Pblico

Na esfera federal, o Governo criou, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),

inserindo-a na estrutura do Ministrio da Fazenda, com o objetivo de promover a

modernizao e integrao dos sistemas de acompanhamento e controle da execuo

oramentria, financeira e patrimonial.

Em 1987, foi implementado um sistema de controle efetivo de mbito nacional denominado

de Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Por

meio dele, o registro e a evidenciao de todos os eventos contbeis so padronizados,

agilizando a consolidao das contas pblicas nacionais.

Com a implantao desse sistema, o Tesouro Nacional passou a ter um maior controle
da programao financeira e a integr-lo execuo oramentria e contabilidade dos
rgos e Entidades Pblicas Federais.

47

Em 2001, criou-se a Controladoria Geral da Unio CGU e, em 2006, dentro da CGU, a

Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI), responsvel
por desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Desse modo, a CGU passou
a ter a competncia no s de detectar casos de corrupo, mas de antecipar-se a eles,
desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrncia.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 70, atribuiu ao Congresso Nacional a
competncia de controle externo e interno de cada poder. O artigo 70 diz:

A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial

da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo 71 da Constituio Federal atribuiu ao Congresso Nacional competncias do

controle externo, exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao quais compete

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,

mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas
as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a
das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas
as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos
do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, ao
Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;

48

unidade
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses,
sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer,
entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.

J o artigo 74 evidencia as atribuies do controle interno. Os Poderes Legislativo,

Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a

finalidade de

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a

execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Isso demonstra a importncia da questo relacionada ao controle na administrao

pblica. A LRF ratifica em seu artigo 59 que o Poder Legislativo, diretamente ou com

o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do

Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas da Lei Complementar, com
nfase no que se refere a

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;

II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio
em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para
reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos
respectivos limites;
V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em

49

vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar;

VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,
quando houver.

Dessa forma, atribui-se ao Poder Legislativo de cada esfera governamental a

responsabilidade pelo controle externo das contas. Devero auxiliar esse controle os
Tribunais de Contas e o Controle Interno do rgo, criando assim o sistema integrado de
controle da administrao pblica.

50

unidade

DESPESAS PBLICAS

Nesta Unidade estudaremos como se processam as despesas pblicas com base Legal em

Lei 4.320 = art. 12 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
LRF = art. 1 1, art. 15, 16, 17,
Gasto com Pessoal = 18 , 19, 20, 21, 22 limites, 23
Reduo dp.pessoal, 24 seg. social, 42 rest. Pagar.
Art. 44 receita alienao somente p/ desp. Capital.
PORTARIA-CONJUNTA N 2, DE 6 DE AGOSTO DE 2009

unidade
DESPESAS PBLICAS

CONCEITO
Para Iudcibus (2006), despesa, em sentido lato, significa a utilizao ou consumo de bens
e servios no processo de produzir receitas. S (1969) diz que o investimento de capital
em elemento que direta ou indiretamente ir produzir uma utilidade organizao.

Em sentido estrito, Kohama (2003) diz que as despesas pblicas (voltado rea pblica)

so os gastos fixados na lei oramentria destinados execuo dos servios pblicos e

dos aumentos patrimoniais ou ainda satisfao dos compromissos da dvida pblica.
3.1 Classificao Das Despesas Pblicas

As Despesas Oramentrias possuem trs grandes classificaes:

Classificao Institucional;

Classificao Funcional-Programtica;
Classificao Econmica da Despesa.

A Institucional atende ao que determina o artigo 14 da lei 4.320/64: a unidade oramentria

o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero
consignadas dotaes prprias.

Com respeito classificao das despesas oramentrias, o artigo 7 da Portaria STN/

SOF n 163/01 estabelece que a alocao dos crditos oramentrios na lei oramentria
anual dever ser feita diretamente unidade oramentria responsvel pela execuo das
aes correspondentes.

Para Piscitelli et al. (2004, p.119), essa classificao representa a

estrutura orgnica e administrativa governamental, correspondendo

a dois nveis hierrquicos: rgo e unidade oramentria. Cada poder
dividido em rgos, que por sua vez so subdivididos em unidades
oramentrias, estruturas s quais so consignadas as dotaes
oramentrias, sendo portanto responsveis pela execuo das aes.

53

Ser composta por seis dgitos da seguinte forma:

XX rgo.

YY Unidade Oramentria.

ZZ Subunidade Oramentria.

Outra classificao legal da despesa a classificao funcional-programtica, instituda

em abril de 1.999 pela Portaria 42 do Ministrio do Oramento e Gesto atualizando.
Preceitua a Lei 4.320/64 em seu inciso I do 1o do art. 2:

1 Integraro a Lei de Oramento:

I - Sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do
Governo.

Essa atualizao de procedimentos na classificao funcional-programtica trouxe um

avano na forma de demonstrao oramentria, permitindo a conexo das dotaes

oramentrias aos objetivos de governo. Essa nova forma de classificao permitiu uma

viso do que o governo faz, que, antes dessa portaria, visualizava o que o governo
comprava, privilegiando o enfoque gerencial do oramento.

A Portaria 42/99, em seus artigos 1 e 2, descreve o que vem a ser funo, subfuno,
programa, projeto, atividade e operaes especiais como segue:

Como funo, deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas

reas de despesa que competem ao setor pblico;
A subfuno representa uma partio da funo, visando a agregar
determinado subconjunto de despesa do setor pblico;
Programa, o instrumento de organizao da ao governamental
visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado
por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou
o aperfeioamento da ao de governo;
Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam
de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
necessrio manuteno da ao de governo;
Operaes Especiais, as despesas que no contribuem para a
manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto,
e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.

54

unidade
A funcional-programtica trouxe uma juno de duas classificaes: a classificao

funcional, originria na Lei 4.320/64 e uma classificao de programas, surgida a partir

da introduo do oramento-programa na prtica administrativa brasileira. Essas
duas classificaes passaram a compor uma mesma classificao, com duas lgicas

classificatrias: a da funcional, que se prope a explicitar as reas em que as despesas

esto sendo realizadas, e a programtica, com a preocupao de identificar os objetivos,
isto , para que as despesas esto sendo efetivadas.

A figura a seguir demonstra a escala em nveis do que vem a ser a classificao funcionalprogramtica:
1o NVEL

2o NVEL

3o NVEL

4o NVEL

5o NVEL

2 dgitos = 00
FUNES

3 dgitos = 000
SUBFUNES

4 dgitos = 0000
PROGRAMAS

1 dgitos = 0
a) PROJETOS; (mpar)

4 dgitos = 0000

b) ATIVIDADES; (par)

a) PROJETOS;

c) OPERAES
ESPECIAIS

b) ATIVIDADES;
c) OPERAES
ESPECIAIS

Nvel mais Amplo

Partio da funo
para agregar
subconjunto de despesa

Visa concretizao
dos objetivos pretendidos
no P.P.A.

Qual a ao
governamental?
Projeto ou Atividade?

a) Conjunto de aes
limitadas no tempo;
b) Operaes Contnuas
e Permanentes;
c) No contribuem para
as aes do Governo.

Figura 11 - Discriminao da despesa por funes de acordo Portaria SOF 42/99

Fonte: Adaptado de Andrade, A. Nilton. Contabilidade Pblica na Gesto Municipal. So

Paulo:Atlas, 2002.p.83

A classificao econmica separa a despesa em dois grupos: Despesas Correntes e

Despesas de Capital, tornando possvel determinar o impacto dos gastos pblicos sobre o
nvel de composio do produto nacional.

As Despesas Correntes no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de

um bem de capital, pois utilizada na manuteno dos servios pblicos. As Despesas de
Capital, por outro lado, contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem
de capital.

55

Silva (2004, p.147) entende por grupo de natureza da despesa a juno de elementos que
apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. O autor afirma que

A natureza da despesa ser complementada pela informao gerencial

denominada modalidade de aplicao, a qual tem por finalidade indicar
se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades no
mbito da mesma esfera de governo ou por outro ente da federao e suas
respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminao
da dupla contagem de recursos transferidos ou descentralizados.

Slomski (2003) entende que elemento de despesa aquele que tem a finalidade de
identificar os objetos de gasto de que a administrao pblica se serve para a concretizao
de seus objetivos finais.

A codificao da despesa pblica padro e obrigatria Unio, Estados, Municpios

e ao Distrito Federal e a todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Essa

obrigatoriedade necessria para que possa existir a consolidao nacional das contas
pblicas.

A Classificao Econmica determinada pela Lei 4.320/64 nos artigos 12 e 13,

dividindo-a da seguinte forma:

Despesas Correntes: categoria onde so codificadas todas as despesas que no

contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital,
so despesas inerentes manuteno do Estado, com as seguintes subdivises:
Despesas de Custeio:
o Pessoal Civil;

o Pessoal Militar;

o Material de Consumo;
o Servios de Terceiros;
o Encargos Diversos.

Transferncias Correntes:
o Subvenes Sociais;

o Subvenes Econmicas;
o Inativos;

o Pensionistas;

o Salrio Famlia e Abono Familiar;

56

unidade
o Juros da Dvida Pblica;

o Contribuies de Previdncia Social;

o Diversas Transferncias Correntes.

Despesas de Capital: categoria das despesas que contribuem, diretamente, para

a formao ou aquisio de um bem de capital, aumenta o patrimnio pblico,
possuindo ainda as seguintes subdivises:
Investimentos:

o Obras Pblicas;

o Servios em Regime de Programao Especial;

o Equipamentos e Instalaes;
o Material Permanente;

o Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Empresas ou

Entidades Industriais ou Agrcolas.

Inverses Financeiras:

o Aquisio de Imveis;

o Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Empresas ou

Entidades Comerciais ou Finan-ceiras;

o Aquisio de Ttulos Representativos de Capital de Empresa em

Funcionamento;

o Constituio de Fundos Rotativos;

o Concesso de Emprstimos;

o Diversas Inverses Financeiras.

Transferncias de Capital:

o Amortizao da Dvida Pblica;

o Auxlios para Obras Pblicas;

o Auxlios para Equipamentos e Instalaes;

o Auxlios para Inverses Financeiras;
o Outras Contribuies.

As despesas, quando classificadas por objeto de gasto, distribuem-se pelas Categorias

Econmicas, desdobrando-se em grupo de despesa, modalidade de aplicao e elementos

de despesa; esta classificao est hoje discriminada na Portaria STN/SOF n 163/01,

ANEXO da Lei n 4.320/64.

57

O quadro a seguir apresenta um resumo da composio dos dgitos na classificao da

despesa pela classificao econmica.

Quadro 4

Classificao Econmica da Despesa

dgitos

descrio

Indica a categoria econmica da despesa

2o

Indica o grupo da despesa

3o e 4o

00

Indicam a modalidade da aplicao

5o e 6o

00

Indicam o elemento da despesa

1o

A seguir, um resumo do Anexo II da Portaria STN/SOF n 163/01:

NATUREZA DA DESPESA
I - DA ESTRUTURA
A - CATEGORIAS ECONMICAS
3 - Despesas Correntes
4 - Despesas de Capital

B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA (resumido)

1 - Pessoal e Encargos Sociais
3 - Outras Despesas Correntes
C - MODALIDADES DE APLICAO (resumido)
80 - Transferncias ao Exterior
90 - Aplicaes Diretas

D - ELEMENTOS DE DESPESA (resumido)

11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil
13 - Obrigaes Patronais
30 - Material de Consumo
39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica
51 - Obras e Instalaes
52 - Equipamentos e Material Permanente
O quadro a seguir traz um resumo das trs classificaes da despesa, a composio e
quantidade de dgitos.

58

unidade
Quadro 5
Resumo Completo da Classificao da Despesa

TIPO DE CLASSIFICAO
INSTITUCIONAL

FUNCIONAL PROGRAMTICA

ECONMICA

DGITOS
XX
YY
ZZ
00
000
0000
0.0000
0
0
00
00

COMPOSIO

RGO
UNIDADE ORAMENTRIA
SUBUNIDADE ORAMENTRIA
FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETO ou ATIVIDADE ou OPER. ESPECIAIS
CATEGORIA ECONMICA
GRUPO
MODALIDADE DE APLICAO
ELEMENTO

A codificao da despesa pblica padro e obrigatria Unio, Estados, Municpios

e ao Distrito Federal e a todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Esta
obrigatoriedade necessria para que possa existir a consolidao nacional das contas
pblicas.

59

EXEMPLO DE CLASSIFICAO DE DESPESA

PAGAMENTO DE SALRIO ENSINO FUNDAMENTAL FUNDO MUNICIPAL
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL

02.04.02

NATUREZA DA DESPESA 3.1.90.11

FUNCIONAL PROGRAMTICA 12.361.0006.2.0026

_________ // ________
rgo Prefeitura Municipal
Unidade Oramentria:
Municipal

Ensino - Ensino Fundamental - Fundo

Categoria Econmica ..................... 3. Despesas Correntes

Grupo de Natureza de despesa.........3.1 Pessoal e Encargos

Modalidade de Aplicao ............... 3.1.90 Aplicaes Diretas

Elemento ........................................ 3.1.90.11 Venc. e Vant. Fixas P.Civ.

Desdobramento ............................. 3.1.90.11.00 Item de despesa (opcional)

Funo ..............

12 Educao

Programa ..........

12.361.0006 MUNICPIO do Saber (Cdigo Prprio)

Subfuno ......

12.361 Ensino Fundamental

Projeto ou Atividade 12.361.0006.2 Atividade

Atividade ...........

12.361.0006.2.0026 Manuteno Ensino Fundamental -

Fundo Municipal. A seguir, teremos uma representao dessa classificao.

60

unidade
RESUMO GERAL DA CLASSIFICAO DA DESPESA PBLICA

Cdigo

01.00.00
01.01.00
01.01.01

02.00.00
02.01.00
02.01.01
02.01.02
02.01.03
02.01.04

02.02.00
02.02.01
02.02.02
02.02.03

02.03.00
02.03.01
02.03.02
02.03.03
02.03.04
02.03.05
02.03.06
02.03.07
02.03.08
02.03.09
02.03.10
02.03.11
02.03.13
02.03.14
02.03.99

02.04.00
02.04.01

Prefeitura Municipal de MODELO

ORAMENTO PARA 2010
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL
(cdigo local)
Descrio

Cmara Municipal
Legislativo
Cmara Municipal

Prefeitura Municipal
Gabinete do Prefeito e Dependncias
Gabinete
Negcios Jurdicos
Cerimonial
Comunicao

Finanas
Contabilidade Gerencial e Oramentria
Arrecadao
Tesouraria

Administrao
Suprimento e Controle Patrimonial
Frota, Garagem e Oficinas
Informtica e Sistemas
Pessoal e RH
Desenvolvimento Econmico
Cursos Profissionalizantes
Servios Funerrios
Subvenes, Auxlios e Contribuies
Manuteno
Prprios Pblicos
Pagamento da Dvida Pblica
Obrigaes Tributrias e Contributivas
Desapropriaes
Reserva de Contingncia

Educao
Ensino Pr-Primrio

61

02.04.02

02.05.00
02.05.01
02.05.03
02.05.04
02.05.05

02.06.00
02.06.01
02.06.03

02.07.00
02.07.01
02.07.02
02.07.03
02.07.04

02.08.00
02.08.01

02.09.00
02.09.01

02.10.00
02.10.01
02.10.02
02.10.03

02.11.00
02.11.01

Ensino Fundamental - Fundo Municipal

Desenvolvimento Urbano, Obras e Servios

Obras e Urbanismo
Iluminao Pblica
Limpeza Pblica Urbana
Parques e Jardins

Sistema Virio
Vias Urbanas
Pedgios

Cultura e Turismo
Bibliotecas
Banda Municipal
Turismo
Atividades Culturais

Esporte e Lazer
Esporte e Lazer

Sade
Fundo Municipal de Sade

Promoo Social
Fundo Municipal de Assistncia Social
Habitao
Alimentao Escolar

Segurana Pblica Municipal

Segurana

62

unidade
CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA
FUNES E SUBFUNES DE GOVERNO
FUNES
SUBFUNES
031 - Ao Legislativa
01 Legislativa
032 - Controle Externo
061 - Ao Judiciria
02 Judiciria
062 - Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio
03 - Essencial
091 - Defesa da Ordem Jurdica
Justia
092 - Representao Judicial e Extrajudicial
121 - Planejamento e Oramento
122 - Administrao Geral
123 - Administrao Financeira
124 - Controle Interno
125 - Normatizao e Fiscalizao
04 - Administrao 126 - Tecnologia da Informao
127 - Ordenamento Territorial
128 - Formao de Recursos Humanos
129 - Administrao de Receitas
130 - Administrao de Concesses
131 - Comunicao Social
151 - Defesa rea
05 Defesa
152 - Defesa Naval
Nacional
153 - Defesa Terrestre
181 - Policiamento
06 Segurana
182 - Defesa Civil
Pblica
183 - Informao e Inteligncia
211 - Relaes Diplomticas
07 Relaes
Exteriores
212 - Cooperao Internacional
241 - Assistncia ao Idoso
08 Assistncia
242 - Assistncia ao Portador de Deficincia
Social
243 - Assistncia Criana e ao Adolescente
244 - Assistncia Comunitria
271 - Previdncia Bsica
09 Previdncia
272 - Previdncia do Regime Estatutrio
Social
273 - Previdncia Complementar
274 - Previdncia Especial

63

10 Sade

11 Trabalho

12 - Educao

13 Cultura

14 - Direitos da
Cidadania

15 Urbanismo
16 Habitao

17 - Saneamento
18 Gesto
Ambiental
19 - Cincia e
Tecnologia

301 - Ateno Bsica

302 - Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
303 - Suporte Profiltico e Teraputico
304 - Vigilncia Sanitria
305 - Vigilncia Epidemiolgica
306 - Alimentao e Nutrio
331 - Proteo e Benefcios ao Trabalhador
332 - Relaes de Trabalho
333 - Empregabilidade
334 - Fomento ao Trabalho
361 - Ensino Fundamental
362 - Ensino Mdio
363 - Ensino Profissional
364 - Ensino Superior
365 - Educao Infantil
366 - Educao de Jovens e Adultos
367 - Educao Especial
391 - Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico
392 - Difuso Cultural
421 - Custdia e Reintegrao Social
422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos
423 - Assistncia aos Povos Indgenas
451 - Infra-Estrutura Urbana
452 - Servios Urbanos
453 - Transportes Coletivos Urbanos
481 - Habitao Rural
482 - Habitao Urbana
511 - Saneamento Bsico Rural
512 - Saneamento Bsico Urbano
541 - Preservao e Conservao Ambiental
542 - Controle Ambiental
543 - Recuperao de reas Degradadas
544 - Recursos Hdricos
545 - Meteorologia
571 - Desenvolvimento Cientfico
572 - Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia
573 - Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico

64

unidade

20 - Agricultura
21 Organizao
Agrria
22 Indstria

23 - Comrcio e
Servios
24 - Comunicaes
25 Energia

26 Transporte
27 - Desporto e
Lazer

601 - Promoo da Produo Vegetal

602 - Promoo da Produo Animal
603 - Defesa Sanitria Vegetal
604 - Defesa Sanitria Animal
605 - Abastecimento
606 - Extenso Rural
607 - Irrigao
631 - Reforma Agrria
632 - Colonizao
661 - Promoo Industrial
662 - Produo Industrial
663 - Minerao
664 - Propriedade Industrial
665 - Normalizao e Qualidade
691 - Promoo Comercial
692 - Comercializao
693 - Comrcio Exterior
694 - Servios Financeiros
695 - Turismo
721 - Comunicaes Postais
722 - Telecomunicaes
751 - Conservao de Energia
752 - Energia Eltrica
753 - Petrleo
754 - lcool
781 - Transporte Areo
782 - Transporte Rodovirio
783 - Transporte Ferrovirio
784 - Transporte Hidrovirio
785 - Transportes Especiais
811 - Desporto de Rendimento
812 - Desporto Comunitrio
813 - Lazer

65

841 - Refinanciamento da Dvida Interna

842 - Refinanciamento da Dvida Externa
28 Encargos
843 - Servio da Dvida Interna
Especiais
844 - Servio da Dvida Externa
845 - Transferncias
846 - Outros Encargos Especiais
FONTE: Portaria 42/99 Ministrio do Oramento e Gesto

Cdigo
0001
0002
0003
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0013
0014
9999

Prefeitura Municipal de MODELO

ORAMENTO PARA 2010
(cdigo local)
Relao de Programas
Descrio
Modernizao do Legislativo
Processo Legislativo
Gesto Administrativa Superior
Administrao Financeira
Administrao Geral
MUNICPIO do Saber
Servios de Utilidade Pblica
Urbanizao de Vias e Estradas Vicinais
Cultura e Turismo
Esporte Vida
Sade para Todos
Social
MUNICPIO Seguro
Encargos Especiais
Reserva de Contingncia

66

unidade

Cdigo
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0016
0022

Prefeitura Municipal MODELO

ORAMENTO PARA 2010
(cdigo local)
Relao de Projetos

Descrio
Reforma/Amplia.da estrututa fsica do Legislativo
Construo e Melhoria de Prprios Pblicos
Constr.Ampl.Reforma do Hospital Municipal e UBSs
Aquisio de Imvel e Desapropiaes
Constr.Ampl.Reforma Escolas Ensino Infantil
Obras de Infraest.Urbana, Abertura e Pav.Vias Publ.
Ampl. Redes Eltricas e Iluminao Pblica - CIP
Construo de Casas a Idosos e Carentes
Constr.Ampl.Reforma Coletor/Interceptor de Esgoto
Constr.Ampl.Refor.Praas,Centro de Lazer e Esporte
Constr/Reforma Ampl.Escolas Ensino Fundamental
Construo de Escola no Bairro Santa Rita
Cmeras nas Escolas
Constr/Reforma Ampl.Escolas Fundamental-FUNDEB
Constr.Ampl.Reforma de Praas e Jardins
Construo da Estao de Tratamento de Esgoto

67

Cdigo
0001
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0029
0030
0031
0032
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0038
0039
0041
0042
0099

Prefeitura Municipal de MODELO

ORAMENTO PARA 2010
(cdigo local)
Relao de Atividades
DescriO
Manuteno da Cmara Municipal
Manuteno do Gabinete
Manuteno dos Negcios Jurdicos
Manuteno de Suprimentos e Patrimnio
Manuteno da Frota, Oficina e Garagem
Contribuies a Instituies Privadas
Manuteno do Cerimonial do Executivo
Manuteno dos Servios de Comunicao/Informao
Manuteno de Prprios Pblicos
Manuteno dos Servios de Recursos Humanos
Transferncias a Instituies Multigovernamentais
Manuteno da Tecnologia de Informao
Manuteno dos Servios Contbeis e Gerenciais
Manuteno do Setor de Arrecadao
Manuteno da Tesouraria
Manuteno do Desenvolvimento Urbano, Obras e Serv.
Manuteno do Sistema Virio
Manuteno da Limpeza Pblica Urbana
Pedgios - Manuteno
Manuteno dos Parques e Jardins
Manuteno Ensino Pr-Primrio
Manuteno Ensino Fundamental - FUNDEB
Manuteno Ensino Fundamental - Fundo Municipal
Subveno a Instituies Educacionais
Manuteno da Alimentao Escolar
Manuteno da Biblioteca
Manuteno do Esporte e Lazer
Manuteno da Banda Municipal
Manuteno do Ensino Profissionalizante
Manuteno e Incentivo as Atividades Culturais
Manuteno da Assistncia Mdica
Manuteno da Ao Social
Subveno Assistencial a Pessoas
Manuteno da Segurana Pblica Municipal
Polo Turstico Tecnolgico
Manuteno/Divulgao - Desenvolvimento Econmico
Manuteno dos Servios Funerrios
Contribuio ao PASEP

68

unidade

Cdigo
0002
0003
0004

Prefeitura Municipal de MODELO

ORAMENTO PARA 2010
(cdigo local)
Relao de Operaes Especiais

Descrio
AMORTIZAO DO PRINCIPAL DA DVIDA CONTRATADA
AMORTIZAO DE PRECATRIOS
JUROS S/ PRINCIPAL DA DVIDA RESGATADA
Prefeitura Municipal de MODELO
ORAMENTO PARA 2.009
CLASSIFICAO ECONMICA - COMPLETO

A - CATEGORIAS ECONMICAS
3 - Despesas Correntes
4 - Despesas de Capital

B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA

1 - Pessoal e Encargos Sociais
2 - Juros e Encargos da Dvida
3 - Outras Despesas Correntes
4 Investimentos
5 - Inverses Financeiras
6 - Amortizao da Dvida

C - MODALIDADES DE APLICAO
20 - Transferncias Unio
30 - Transferncias a Estados e ao Distrito Federal
40 - Transferncias a Municpios
50 - Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos
60 - Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos
70 - Transferncias a Instituies Multigovernamentais Nacionais
80 - Transferncias ao Exterior
90 - Aplicaes Diretas
99 - A Definir

D - ELEMENTOS DE DESPESA
01 - Aposentadorias e Reformas
03 Penses

69

04 - Contratao por Tempo Determinado

05 - Outros Benefcios Previdencirios
06 - Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso
07 - Contribuio a Entidades Fechadas de Previdncia
08 - Outros Benefcios Assistenciais
09 - Salrio-Famlia
10 - Outros Benefcios de Natureza Social
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil
12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar
13 - Obrigaes Patronais
14 - Dirias Civil
15 - Dirias Militar
16 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil
17 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar
18 - Auxlio Financeiro a Estudantes
19 - Auxlio-Fardamento
20 - Auxlio Financeiro a Pesquisadores
21 - Juros sobre a Dvida por Contrato
22 - Outros Encargos sobre a Dvida por Contrato
23 - Juros, Desgios e Descontos da Dvida Mobiliria
24 - Outros Encargos sobre a Dvida Mobiliria
25 - Encargos sobre Operaes de Crdito por Antecipao da Receita
26 - Obrigaes decorrentes de Poltica Monetria
27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares
28 - Remunerao de Cotas de Fundos Autrquicos
30 - Material de Consumo
32 - Material de Distribuio Gratuita
33 - Passagens e Despesas com Locomoo
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao
35 - Servios de Consultoria
36 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
37 - Locao de Mo de Obra
38 - Arrendamento Mercantil
39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica
41 Contribuies
42 Auxlios
43 - Subvenes Sociais
45 - Equalizao de Preos e Taxas

70

unidade
46 - Auxlio-Alimentao
47 - Obrigaes Tributrias e Contributivas
48 - Outros Auxlios Financeiros a Pessoas Fsicas
49 - Auxlio-Transporte
51 - Obras e Instalaes
52 - Equipamentos e Material Permanente
61 - Aquisio de Imveis
62 - Aquisio de Produtos para Revenda
63 - Aquisio de Ttulos de Crdito
64 - Aquisio de Ttulos Representativos de Capital j Integralizado
65 - Constituio ou Aumento de Capital de Empresas
66 - Concesso de Emprstimos e Financiamentos
67 - Depsitos Compulsrios
71 - Principal da Dvida Contratual Resgatado
72 - Principal da Dvida Mobiliria Resgatado
73 - Correo Monetria ou Cambial da Dvida Contratual Resgatada
74 - Correo Monetria ou Cambial da Dvida Mobiliria Resgatada
75 - Correo Monetria da Dvida de Operaes de Crdito por Antecipao
da Receita
76 - Principal Corrigido da Dvida Mobiliria Refinanciado
77 - Principal Corrigido da Dvida Contratual Refinanciado
81 - Distribuio de Receitas
91 - Sentenas Judiciais
92 - Despesas de Exerccios Anteriores
93 - Indenizaes e Restituies
94 - Indenizaes e Restituies Trabalhistas
95 - Indenizao pela Execuo de Trabalhos de Campo
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado
99 - A Classificar
Fonte: Anexo II da Portaria STN/SOF n 163/01

71

3.2 Estgios Das Despesas

EMPENHO

LIQUIDAO

PAGAMENTO

3.2.1 Empenho

O empenho a primeira fase da despesa e pode ser conceituado conforme prescreve o art.
58 da Lei n 4.320/64: o empenho da despesa o ato emanado de autoridade competente

que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de

condio.

O empenho prvio, ou seja, precede a realizao da despesa e est restrito ao limite do

crdito oramentrio, como preceitua o art. 59 da Lei n 4.320: O empenho da despesa
no poder exceder o limite dos crditos concedidos. Alm disso, vedada a realizao
de despesa sem prvio empenho (veja art. 60 da Lei n 4.320/64). A emisso do empenho
abate o seu valor da dotao oramentria, tornando a quantia empenhada indisponvel
para nova aplicao.

O Empenho o primeiro estgio efetivo da despesa. De acordo com o artigo 58 da Lei

4.320/64, o empenho da despesa o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.

Para Machado Jnior e Reis (2008), o empenho uma das fases mais importantes por que
passa a despesa pblica, a qual obedece a um processo que vai at o pagamento.
Modalidades de Empenhos

Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, tm a seguinte classificao:

a) Empenho Ordinrio - para acudir as despesas com montante previamente

conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma s vez.

b) Empenho Global - para atender s despesas com montante tambm previamente

conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado ( 3 do art.

60 da Lei n 4.320/64). Exemplos: aluguis, prestao de servios por terceiros,

72

unidade
vencimentos, salrios, proventos e penses, inclusive as obrigaes patronais
decorrentes etc.

c) Empenho por Estimativa - para acolher despesas de valor no previamente

identificvel e geralmente, de base periodicamente no homognea. Exemplo:
gua, luz, telefone, gratificaes, dirias, reproduo de documentos etc.

Entre as principais informaes constantes do empenho devem ser mencionadas:

identificao da unidade emitente e do credor (nome, CNPJ/CPF e endereo), banco

escolhido para crdito, evento, classificao oramentria, valor do empenho, cronograma

de desembolso previsto e descrio dos bens ou servios.
Anulao
O empenho dever ser anulado no decorrer do exerccio:
a) Parcialmente

quando seu valor exceder o montante da despesa realizada.

b) Totalmente, quando

o servio contratado no tiver sido prestado;

o material encomendado no tiver sido entregue; ou

o empenho tiver sido emitido incorretamente.

O empenho deve, ainda, ser anulado, no encerramento do exerccio, quando se referir a

despesas no liquidadas, salvo aquelas que se enquadrarem nas condies previstas para
inscrio em Restos a Pagar.

A anulao do empenho da despesa far-se- tambm por meio da Nota de Empenho que
identificada pelo cdigo do evento. O valor do empenho anulado se reverte dotao,
tornando-se, novamente, disponvel, respeitado o regime do exerccio.

73

Pr-Empenho ou Reserva Oramentria

O Pr-empenho utilizado para registrar o crdito oramentrio precompromissado, para atender objetivo especfico, nos casos em que a
despesa a ser realizada, por suas caractersticas, cumpre etapas com
intervalos de tempo desde a deciso at a efetivao da emisso da NE.
Todos os saldos do pr-empenho no utilizados at 31 de dezembro de cada ano sero
automaticamente cancelados naquela data.
3.2.2 Liquidao

O artigo 63 da Lei 4.320/64 descreve o significado de liquidao. A liquidao da despesa

consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito. O

1 diz que essa verificao tem por fim apurar

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.

2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios

prestados ter por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do

servio.

A liquidao da despesa, portanto, consiste na verificao do direito adquirido pelo credor

ou entidade beneficiria. De forma ampla, o atestado de entrega da mercadoria ou do
servio prestado.

Finalidade e Cuidados Especiais

A liquidao tem por finalidade reconhecer ou apurar
a) a origem e o objeto do que se deve pagar;

74

unidade
b) a importncia exata a pagar; e

c) a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao.

A fase da liquidao da despesa envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia,

desde a entrada do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa.

Ao fazer a entrada do material ou prestao do servio, o credor dever apresentar a nota
fiscal (quando houver impostos a pagar), fatura ou conta correspondente, acompanhada

da 1 via da nota de empenho (no se aceita cpia), devendo o funcionrio competente

atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da

nota fiscal, fatura ou conta.

Ressalte-se que na liquidao da despesa, por ocasio do recebimento do material, da

execuo da obra ou da prestao do servio, certos cuidados especiais devero ser

observados, tais como

a) verificao do cumprimento das normas sobre licitao ou documento

formalizando a sua dispensa, ou comprovando a sua inexigibilidade;

b) verificao da conformidade com o contrato, convnio, acordo ou ajuste, se

houver;

c) exame da nota de empenho;

d) conferncia da nota fiscal ou documento equivalente;

e) elaborao do termo circunstanciado do recebimento definitivo - no caso de obra

ou servio e equipamento de grande vulto ou recibo na nota fiscal ou documento

equivalente, nos demais casos. Nos recebimentos de servios profissionais, bem
assim de gneros perecveis e alimentao preparada, dispensa-se o recebimento
provisrio.

Todos esses cuidados evitam que sejam efetuados pagamentos indevidos, tais como mais
de um pagamento, pagamentos de bens e servios quando no solicitados ou ainda no
recebidos pela repartio.

75

Somente aps a apurao do direito adquirido pelo Credor, tendo por base os documentos

comprobatrios do respectivo crdito, ou da completa habilitao da entidade beneficiada,

a Unidade Gestora providenciar o imediato pagamento da despesa. evidente, portanto,

que nenhuma despesa poder ser paga sem estar devidamente liquidada.
3.2.3 Pagamento

A ltima fase da despesa o pagamento. Para Bezerra Filho (2006), essa fase consiste na
entrega do numerrio ao credor ou beneficirio. O pagamento, de acordo com o artigo 62
da lei 4320/64, somente poder ser efetuado aps a fase da liquidao.
3.3 Adequao Lei de Responsabilidade Fiscal
Condies para gerao de despesa

A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de

despesa ser acompanhado de:
Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar
em vigor e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia
de clculo utilizadas.
Declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com
o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias.

Para os fins da LRF, considera-se

Adequada com a LOA: a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas, da mesma
espcie, realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados
os limites estabelecidos para o exerccio;
Compatvel com o PPA e a LDO: a despesa que se conforme com as diretrizes , objetivos,
prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas
disposies.

Ressalva para as despesas consideradas irrelevantes, nos termos em que

dispuser a LDO.

Despesas irrelevantes, aquelas cujo valor no ultrapasse, para bens e servios, os limites

76

unidade
dos incisos I e II do art. 24 da Lei 8.666, de 1993. (Dispensa por valor).
A gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam s condies estabelecidas
pela LRF, sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico.
3.4 Despesa Obrigatria de Carter Continuado

A LRF considera despesa obrigatria de carter continuado :

despesas de natureza corrente, vale dizer, voltada operao e manuteno dos

servios existentes

despesa decorrente de ato normativo ou de lei especfica, que no seja a de

oramento, sendo ato administrativo normativo: decretos regulamentares,

regimentos, resolues, deliberaes medidas provisrias que valem como leis,

com fundamento de validade e at portarias.

Despesas com execuo previstas por um perodo superior a dois anos .

Os atos que criarem ou aumentarem a despesa obrigatria de carter continuado deveram

ser instrudos com

Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar

em vigor e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia

de clculo utilizadas

Demonstrativo da origem dos recursos que iro custe-los

Comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de

resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO, devendo seus

efeitos financeiros , nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento

permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa , sendo que o

ato proponente da compensao dever integrar o instrumento que criar ou
aumentar a despesa obrigatria de carter continuado.

Esto livres de compensao s despesas com o servio da dvida e o reajuste geral anual
dos salrios dos servidores (art. 37, I X da CF/88).

77

Considera-se como aumento Permanente de receita:

Elevao de alquotas

Ampliao da base de clculo

Majorao ou criao de tributo ou contribuio

Exemplo de despesas que se classificam como obrigatria de carter continuado:

Preenchimento de cargo pblico;

Concesso de aumento salarial para o funcionalismo;

Reestruturao de plano de cargos e salrios

Criao de estrutura administrativa (rgo, fundo)

Contribuies permanentes entidades

Concesso de benefcios sociais (bolsa escola, auxlios )

Servio de sade colocado disposio da populao

3.5 Restos a Pagar

Normatizao
Consideram-se Restos a Pagar, ou resduos passivos, consoante o art. 36 da Lei n 4.320/64,
as despesas empenhadas mas no pagas dentro do exerccio financeiro, ou seja, at 31 de
dezembro (arts. 35 e 67 do Decreto n 93.872/86 norma do Executivo Federal).

De acordo com o artigo 42 da Lei n 101/2000 LRF vedado ao titular de Poder ou

rgo referido no artigo 20 da mesma lei, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele,
ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.

Pargrafo nico do art. 42 da LRF: Na determinao da disponibilidade de caixa sero

considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.

78

unidade
Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar no 101, de 2000:
I - considera-se contrada a obrigao no momento da formalizao do
contrato administrativo ou instrumento congnere;
II - no caso de despesas relativas a prestao de servios j existentes e
destinados manuteno da administrao pblica, consideram-se como
compromissadas apenas as prestaes cujo pagamento deva se verificar no
exerccio financeiro, observado o cronograma pactuado.
Classificao
Conforme a sua natureza, as despesas inscritas em Restos a Pagar podem ser classificadas
em

a) processadas - So as despesas em que o credor j cumpriu as suas obrigaes,

isto , entregou o material, prestou os servios ou executou a etapa da obra,

dentro do exerccio, tendo, portanto, direito lquido e certo, faltando apenas
o pagamento. Hoje, essas despesas ficam registradas na conta Obrigaes a
curto prazo.

b) no processadas So aquelas que dependem, da prestao do servio ou

fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor no foi apurado.
Representam, portanto, despesas ainda no liquidadas.

Os empenhos no anulados, bem como os referentes a despesas j liquidadas e no pagas,

sero inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exerccio, pelo valor devido, ou

caso seja este desconhecido pelo valor estimado.
Pagamento

O pagamento de despesas inscritas em Restos a Pagar ocorre tal como outro pagamento

de qualquer despesa pblica, exigindo-se apenas a observncia das formalidades

legais (empenho e liquidao), independentemente de requerimento do credor. Aps
o cancelamento da inscrio da despesa em Restos a Pagar, o pagamento que vier a ser

reclamado poder ser atendido conta de dotao destinada a despesas de exerccios

79

anteriores (art. 69 do Decreto n 93.872/86 norma do Executivo Federal).

3.6 Despesas com Pessoal

Despesa total com pessoal: somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos,

os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos,

civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais

como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria,

reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais

de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s
entidades de previdncia.

Despesa total - soma da despesa do ms com as dos 11 meses anteriores, pelo regime
de competncia.

No pode exceder os percentuais da receita corrente lquida:

I - Unio: 50%; II - Estados: 60%; III - Municpios: 60%
Despesas no computadas:

Indenizao por demisso de servidores ou empregados;

Incentivos demisso voluntria;

Deciso judicial de perodo anterior ao da apurao

Contratos de terceirizao (substituio de servidores e empregados pblicos) Outras Despesas de Pessoal.

Limites:

I - na esfera federal:
a) 2,5% para o Legislativo, includo o TCU;
b) 6% para o Judicirio;

80

unidade
c) 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal

decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e

o art. 31 da EC no 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas

relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente
lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao
da publicao desta Lei Complementar;

d) d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio;

II - na esfera estadual:

a) 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% para o Judicirio;

c) 49% para o Executivo;

d) 2% para o Ministrio Pblico dos Estados;

III - na esfera municipal:

a) 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando

houver;

b) 54% para o Executivo.

Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera - limites repartidos de forma proporcional

mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas
nos 3 exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei
Complementar.

Verificao do cumprimento - realizada ao final de cada quadrimestre.

Despesa total com pessoal > 95% do limite Vedaes:

81

I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a

qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao

legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da

Constituio;

II - criao de cargo, emprego ou funo;

III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer

ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de

servidores das reas de educao, sade e segurana;

V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art.

57 da Constituio e as situaes previstas na LDO.

Despesa total com pessoal > limite - o excedente ter de ser eliminado nos 2 quadrimestres
seguintes, sendo pelo menos um 1/3 no primeiro. O objetivo poder ser alcanado tanto
pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos.

No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente

no poder

3.7

I - receber transferncias voluntrias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento

da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
Dvida Pblica

Dvida Pblica: compromissos de entidade pblica decorrentes de operaes de crditos,

com o objetivo de atender s necessidades dos servios pblicos, em virtude de oramentos

deficitrios, caso em que o governo emite promissrias, bnus rotativos etc., a curto prazo,

ou para a realizao de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emisso de um

82

unidade
emprstimo a longo prazo, por meio de obrigaes e aplices. A dvida pblica classificase em consolidada ou fundada (interna ou externa) e flutuante ou no consolidada.

Dvida Flutuante Pblica: a contrada pelo Tesouro, por um breve e determinado

perodo de tempo, quer como administrador de terceiros, confiados sua guarda, quer
para atender s momentneas necessidades de caixa. Segundo a Lei n 4.320/64, a dvida
flutuante compreende os restos a pagar, excludos os servios de dvida, os servios de
dvida a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria.
O registro dos Restos a Pagar far-se- por exerccio e por credor, distinguindo-se as
despesas processadas das no processadas.
Compe a Divida Flutuante:

a) restos a pagar, excludos os servios da dvida;

b) os servios da dvida a pagar;
c) os depsitos;

d) os dbitos de tesouraria.

Dvida Fundada Pblica: compromissos de exigibilidade superior a doze meses,

contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou a financiamento de obras e
servios pblicos.
Montante total apurado sem duplicidade das obrigaes financeiras do ente da federao,
assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes
de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses.
A Dvida Fundada ser escriturada com individualizao e especificaes que permitem
verificar, a qualquer momento, a posio dos emprstimos, bem como os respectivos
servios de amortizao e juros.

83

84

unidade

RECEITAS PBLICAS

A Unidade 4 apresentar as receitas pblicas baseadas:

Lei 4.320 = art. 11, art.71, art. 97

Portaria Interministerial 163 de 04/05/2001
PORTARIA-CONJUNTA N 2, DE 6 DE AGOSTO DE 2009

unidade
receitas pblicas
4.1 Classificao das Receitas
Receitas Pblicas: conceito, receita efetiva, receita por mutao patrimonial, categorias
econmicas, fontes de receitas oramentrias, renda e receita pblica.
CONCEITO

Receita Efetiva = a Receita arrecadada, que o rgo poder utilizar sem restries, uma
receita que lhe pertence.

A receita pblica efetiva provm dos servios prestados direta ou indiretamente pelo

Governo coletividade em troca da cobrana dos tributos e por mutao patrimonial

decorrente da alienao de bens, da amortizao dos emprstimos concedidos etc.
Receita por Mutao Patrimonial

A receita por mutao patrimonial decorrente da alienao de bens pelo preo de custo,
amortizao de emprstimos concedidos pelo valor escriturado etc.

Categorias Econmicas = Receitas Correntes e Receitas de Capital = art. 11 da 4.320/64.

Neste momento podemos falar sobre as Operaes Correntes e as Operaes de Capital.

As Operaes Correntes: dizem respeito a todas aquelas transaes que o Governo realiza
diretamente ou por meio de suas ramificaes. Sob a tica econmica, entretanto, as
operaes correntes, por no constiturem bens de capital, ao se converterem em moeda,
se consomem no mercado. Exemplo: folha de pagamento dos funcionrios pblicos.

As Operaes de Capital: so todas as demais; h uma tendncia, tambm de natureza

contbil, para considerar como operaes de capital aquelas que do em resultado uma

movimentao de registro no ativo e no passivo. Assim, a aquisio e a venda de um prdio

so operaes de capital.

Como se observa, os critrios para distinguir as operaes correntes das de capital so ora

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de natureza econmica, ora contbil, ora administrativa ou legal, inclusive as relacionadas

a recursos transferidos, desde que a entidade beneficente (doadora) fixe no que a entidade
beneficiada deva empregar o recurso.

A seguir a composio dos nveis da classificao da receita

7 Nvel: Detalhamento (Facultativo)

6 Nvel: Subalnea
5 Nvel: Alnea
4 Nvel: Rubrica
3 Nvel: Espcie
2 Nvel: Origem
1 Nvel: Categoria Econmica

FIGURA 12 - Nveis da classificao das receitas

As receitas correntes subdividem-se nos seguintes itens:

1 - Receita tributria: oriunda de sua competncia de tributar;

1100.00.00 Receita Tributria

1130.00.00 Contribuio de Melhoria

1110.00.00 Impostos

1120.00.00 Taxas

2 - Receita de contribuies: resultante de contribuies sociais e contribuies

econmicas;

1200.00.00 Receita de Contribuio

1210.00.00 Contribuies Sociais

1220.00.00 Contribuies Econmicas

3 - Receita patrimonial: refere-se ao resultado financeiro da fruio do patrimnio;

1300.00.00 Receita Patrimonial

1310.00.00 Receitas Imobilirias

1320.00.00 Receitas de Valores Mobilirios

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unidade

1330.00.00 Receitas de Concesses e Permisses

4 - Receita agropecuria: a resultante das atividades ou exploraes agropecurias;

1400.00.00 Receita Agropecuria

1410.00.00 Receita da Produo Vegetal

1420.00.00 Receita da Produo Animal e Derivados
5 - Receita industrial: a proveniente de atividades industriais;

1500.00.00 Receita Industrial

6 - Receita de servios: a derivada de prestao de servios de comrcio,

transportes, comunicaes, servios hospitalares etc.

1600.00.00 Receita de Servios

7 - Receitas transferidas: so as provenientes de recursos financeiros recebidos

de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender
despesas de manuteno e funcionamento.

1700.00.00 Transferncias Correntes
8 - Outras receitas correntes: so as provenientes de multas, juro de mora,
indenizaes e restituies, receita de cobrana da divida ativa e outras.

1900.00.00 Outras Receitas Correntes

Ateno: Receita Corrente pode financiar Despesas de Capital por meio do supervit do
Oramento Corrente. Pode a Receita de Capital financiar Despesa Corrente? No.
Supervit do Oramento Corrente = Receita Corrente MAIOR que Despesa Corrente.
As Receitas de Capital so as que provm de

1 - Operaes de Crdito: recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas,

todo emprstimo vinculado a obras uma receita de capital

2100.00.00 Operaes de Crditos
2 - Alienao de Bens: converso em espcie de bens e direitos, venda de um imvel,

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por exemplo, atentar para que em se tratando de imveis exigida autorizao

legislativa.

2200.00.00 Alienao de Bens

(vide art. 44 da LRF = vedada a utilizao da receita proveniente da alienao de bens

e direitos no financiamento de despesas correntes, salvo se destinada por lei a regime de
previdncia.)

3 - Amortizao de Emprstimos e Financiamentos: pagamento dos emprstimo e

financiamentos contrados pelo ente pblico.

2300.00.00 Amortizao de Emprstimos

4 - Transferncias de Capital: recursos recebidos de outros entes governamentais,

de pessoas jurdicas de carter privado, de pessoas fsicas ou de convnios,

sendo que sua destinao certa, uma obra ou qualquer que seja o investimento.

2400.00.00 Transferncias de Capital

2500.00.00 Outras Receitas de Capital

5 - Outras receitas de Capital: demais receitas de capital

Receita Extra Oramentria: valores provenientes de toda e qualquer arrecadao que

no figure no oramento e, consequentemente, toda arrecadao que no constitua renda

do Estado. O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade nos oramentos.

Receita Oramentria: valores constantes do oramento, caracterizada conforme o art. 11

da Lei n 4.320/64.

Fontes de receitas oramentrias: de onde se origina a receita, exemplo: da Unio para os

Estados, de convnios firmados entre os entes confederados, do prprio municpio. (ver
Classificao da Receita)

4.2 Estgios da Receita

Previso
A previso da receita a estimativa de quanto se espera arrecadar durante o exerccio.
Uma parcela da receita prevista poder sofrer lanamentos, correspondendo aos impostos

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unidade
diretos, taxas, contribuies de melhoria, servios industriais, rendas patrimoniais etc.

Lanamento
O lanamento a identificao do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei n 4.320/64
define o lanamento da receita como o ato da repartio competente que verifica a
procedncia do crdito fiscal, a pessoa devedora e inscreve a dbito dela; o Cdigo
Tributrio Nacional, define esta medida como procedimento administrativo tendente a
verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, a matria tributvel,
o clculo do montante do tributo devido e a identificao do respectivo sujeito passivo.
Arrecadao
A arrecadao da Receita est ligada aos pagamentos realizados diretamente pelos
contribuintes s reparties fiscais e rede bancria autorizada.
- Artigo 9 a 11 da Lei n 4.320/64.

Recolhimento
O recolhimento consiste na entrega do produto da arrecadao pelos agentes credenciados
aos Tesouros: Municipais, Estaduais e Federal.
PREVISO

LANAMENTO

ARRECADAO

METODOLOGIA

CAIXAS

BANCOS

RECOLHIMENTO

UNIDADE DE CAIXA

CLASSIFICAO

DESTINAO

FIGURA 13 - Estgios da receita

Fonte: Adaptado do Manual de Procedimentos Receitas Pblicas 4 edio Secretaria do Tesouro

Nacional 2.007 - p.32.

importante destacar alguns conceitos:

Receita Prpria: as arrecadaes pelas entidades pblicas em razo de sua atuao

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econmica no mercado. Estas receitas so aplicadas pelas prprias unidades geradoras.

Receita Ordinria: receita arrecadada sem vinculao especfica, inclusive transferncias
aos Estados, Distrito Federal e Municpios, disposio do Tesouro para a execuo do
oramento, conforme alocao das despesas.
Receita Vinculada: receita arrecadada com destinao especifica estabelecida na
legislao vigente. Se a receita vinculada instrumento de garantia de recursos execuo
do planejamento, por outro lado, o aumento da vinculao introduz maior rigidez na
programao oramentria.

Receita Corrente Lquida: RCL = Somatrio das receitas tributrias, de contribuies,

patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras
receitas tambm correntes. A RCL ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no
ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades.

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Minicurrculu
Prof. Andr Lus Bertassi
Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade Metodista de Piracicaba. Mestre
em Administrao pelo UNISAL - Americana-SP. Tem experincia docente nas reas de
Contabilidade Pblica, Administrao Pblica e Oramento Governamental. Foi consultor
financeiro pblico em vrias Prefeituras do Estado de So Paulo. Atualmente professor
do Departamento de Cincias Administrativas e Contbeis (DECAC) da Universidade
Federal de So Joo del-Rei (UFSJ).

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