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captulo III

Mejorando
el modelo
regulatorio
Decisiones para incrementar la competitividad

1.1. Bienes Jurdicos y Derechos Protegidos por la regulacin

SECCIN 1
ANLISIS DEL MARCO
REGULATORIO
DEL SECTOR
HIDROCARBUROS

Antes de analizar el marco normativo en materia de hidrocarburos, es preciso aunque rpidamente


ahondar en los bienes jurdicos que esta regulacin busca proteger. En ese sentido, la necesidad de
salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y la integridad de los bienes jurdicos conexos
conlleva el establecimiento de ciertas restricciones que son impuestas a travs de las normas jurdicas,
mediante la determinacin de obligaciones, derechos y responsabilidades. No obstante, estas restricciones
deben ser razonables y proporcionales, en relacin al bien que se busca proteger, no debiendo implicar la
imposicin de cargas injustificadas que desincentiven las actividades que, precisamente, el Estado debe
promover para propiciar una mejor calidad de vida y el desarrollo del pas.
Cabe mencionar, que el debilitamiento de la actividad econmica, provocada por excesos en la regulacin,
tambin se encuentra asociado a la afectacin de otros derechos igualmente importantes que estn
protegidos por la Constitucin y las normas legales, como es la iniciativa privada y la libertad de empresa,
entre otros.
La defensa de la vida, salud, integridad personal, el medio ambiente y, dentro de este, el agua, representan
derechos y bienes jurdicos de la mayor trascendencia, cuya proteccin debe convocar la preocupacin
y accin de todos. Asimismo, la calidad ambiental, la biodiversidad y el aprovechamiento sostenible de
los recursos, el patrimonio cultural y la integridad cultural de los pueblos indgenas, son tambin bienes
jurdicos trascendentales. Del mismo modo, la seguridad energtica del Per, la balanza comercial, la libre
iniciativa privada y la competitividad para atraer inversiones, son cuestiones medulares en la estrategia
de desarrollo sostenible del pas, las cuales se encuentran vinculadas con las legtimas aspiraciones de
trabajo, bienestar y prosperidad de los peruanos.
Cabe resaltar, que el sistema normativo vigente en materia de hidrocarburos protege los bienes jurdicos
tutelados, con un fuerte nfasis ex ante o de control previo. Esto explica la gran cantidad de autorizaciones,
licencias y permisos que se requiere obtener para el desarrollo de un proyecto de inversin, aun cuando en
muchos casos, ello no es necesario ni eficiente; ya que extiende y complejiza la ejecucin de actividades,
sin asegurar, necesariamente, que este control previo redundar en una adecuada proteccin de los
bienes jurdicos tutelados. Esta opcin normativa se traduce en que la mayor parte de los procedimientos
administrativos son de evaluacin previa y no de aprobacin automtica; materializndose en silencios
administrativos negativos.
Un adecuado balance entre las acciones de control previo y de control posterior basado en procesos
de fiscalizacin ms consistentes, puede redundar en un mayor nivel de real proteccin ambiental y en
plazos y condiciones ms competitivos para atraer la inversin necesaria para que el pas pueda explorar
y aprovechar sus recursos hidrocarburferos. De esta manera, la legislacin ser realmente funcional a los
objetivos de la Poltica Energtica Nacional del Per 2010 - 2040 y se podrn asegurar mayores fuentes
de energa para bienestar de la poblacin y de las dems actividades econmicas que encuentran en la
provisin de combustibles derivados de los hidrocarburos un factor para su propia competitividad.

1.2. Resea de la regulacin ambiental en el Per


La regulacin ambiental en el Per ha tenido un importante desarrollo durante las ltimas dos dcadas, a
partir de la publicacin de la primera norma propiamente ambiental del Per en el ao 1990, mediante el
Decreto Legislativo N. 613, Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN), el cual orient
el desarrollo de la legislacin ambiental del pas durante 15 aos, hasta que fue derogado por la actual Ley
N. 28611, Ley General del Ambiente.

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Luego, en 1991, se public el Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, ley que oficializ el criterio de la sectorializacin administrativa en la gestin ambiental. A partir
de entonces, cada sector ha venido elaborando sus normas y ha conducido la gestin ambiental de las
actividades a su cargo, en muchos casos con criterios divergentes.
En 1994, mediante la Ley N. 26410, se cre el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), con la finalidad
de articular la gestin ambiental. Este fue absorbido, despus, por el Ministerio del Ambiente (MINAM)
creado en mayo de 2008, mediante el Decreto Legislativo N. 1013. Le corresponde a esta autoridad
ambiental nacional, ejercer la rectora sobre el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA), teniendo
en cuenta que para el desarrollo de proyectos de inversin, como los de hidrocarburos, deben intervenir
alrededor de 14 autoridades que otorgan permisos y licencias y que, luego, fiscalizan el cumplimiento
de las obligaciones y compromisos. De hecho, con la finalidad de articular la gestin ambiental, se han
establecido diversos sistemas funcionales como el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA), el Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA), el Sistema Nacional de
reas Naturales Protegidas (SINANPE), el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA), el Sistema
Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, entre otros.

no tomar medidas contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos indgenas (artculo
4); obligacin de buscar el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa
de los pueblos indgenas (artculo 16); y el derecho a ser consultados a travs de sus instituciones
representativas (artculo 6)2.

En tal sentido, en el marco de los objetivos del Convenio 169 y en lo que respecta a la obligacin
especfica de los gobiernos responsables de su implementacin, la participacin implica establecer
todos los medios necesarios para que los pueblos indgenas tengan, cuando menos, las mismas
posibilidades que otros sectores de la poblacin para participar en todos los niveles de la formulacin y
adopcin de decisiones respecto de la institucionalidad, polticas, planes, programas, y otros aspectos
que les conciernan o afecten como pueblo indgena.

Por otro lado, la Consulta Previa es referida en el Convenio 169 como una obligacin de los gobiernos,
de manera especfica, para los siguientes casos:
Al prever medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los
pueblos indgenas (artculo 6.1.a);
Antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos
del subsuelo (artculo 15.2);
Al considerar la enajenacin de las tierras de pueblos indgenas o la transmisin de sus derechos
sobre estas tierras a personas extraas a su comunidad (artculo 17);
Con anterioridad a la reubicacin de los pueblos indgenas, (artculo 16);
Otros.

Como se ha indicado en el captulo anterior, son tres las principales fases para la produccin de
hidrocarburos: la negociacin y firma del contrato; la exploracin y, de ser el caso, la explotacin. A su
vez, cada una de estas fases, comprende diversas acciones, entre las que se encuentran la calificacin
de Empresas Petroleras (EP), la negociacin directa entre Perupetro y las EP, la publicacin del Decreto
Supremo que autorice la suscripcin del contrato, la firma del contrato, la aprobacin de los Estudios
Ambientales, la exploracin y la produccin.

1.3. El acceso al Recurso Hidrocarburfero

De acuerdo a la Observacin General 2011 de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y


Recomendaciones de la OIT respecto del objeto de la consulta, esta debe tener lugar concretamente en
relacin con lo siguiente: cuestiones legislativas o administrativas que pueden afectarles directamente;
autorizacin o ejecucin de todos los programas de exploracin o explotacin de recursos minerales o
del subsuelo existentes en sus tierras; capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma
sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad; y cuestiones especficas relacionadas con la
educacin3.

1.3.1 La Consulta Previa a los Pueblos Indgenas en Hidrocarburos


a) La Consulta y la Participacin en el Convenio 169

A travs de los derechos a la consulta previa y la participacin ciudadana reconocidos en el Convenio


169 de la OIT y otros documentos internacionales, se busca garantizar el respeto de los derechos
reconocidos a los pueblos indgenas.

b) El Proceso de Consulta conforme a la Ley N. 29785


Mediante Ley N. 29785 se aprob la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u
Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (en adelante,
la Ley de Consulta).

A lo largo del texto del Convenio 169, hay diversas referencias a la participacin de los pueblos
originarios o indgenas, disponindose, de manera especfica, que es requerida para: el desarrollo
de una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de sus pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad (artculo 2, 1); la adopcin de medidas encaminadas a allanar
las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y trabajo
(artculo 5, c); la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernen (artculo 6, 1, b); la
formulacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente (artculo 7, 1) el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y
de nivel de salud y educacin (artculo 7, 2) la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos
naturales existentes en sus tierras (artculo 15, 1); y el fortalecimiento y la promocin de las actividades
tradicionales (artculo 23, 1)1.

La Ley de Consulta, en su artculo 8, ha establecido las etapas que comprende el proceso de consulta:
Artculo 8. Etapas del proceso de consulta
Las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa deben cumplir
las siguientes etapas mnimas del proceso de consulta:
a.
b.
c.
d.

Asimismo, la participacin es referida, de manera indirecta, en relacin a la obligacin de los


Estados de cooperar con los pueblos indgenas (artculos 7, 20, 22, 25, 27 y 33); obligacin de

Identificacin de la medida legislativa o administrativa que debe ser objeto de consulta.


Identificacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados.
Publicidad de la medida legislativa o administrativa.
Informacin sobre la medida legislativa o administrativa.

Los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales en la Prctica - Una Gua sobre el Convenio 169 de la OIT. Pg. 61.
OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).

OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).

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e. Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u


originarios sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente.
f. Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos
indgenas u originarios.
g. Decisin.

Respecto de la identificacin de la medida legislativa o administrativa, le corresponde al Sector


Energa y Minas determinar cul o cules seran las medidas administrativas a ser consultadas.

El MINEM, mediante Resolucin Ministerial N. 350-2012-MEM/DM4, ha aprobado los procedimientos


administrativos en los que corresponde realizar el proceso de Consulta Previa.

Respecto a la identificacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados, se podra


sealar la existencia de dos niveles o fases de esta identificacin.

Primero es la determinacin de la existencia o no de un pueblo indgena, en el entorno del proyecto o


potencialmente afectado por la medida administrativa a adoptarse, aplicando los criterios objetivos
y subjetivos de identificacin, recurriendo a la base de datos del Ministerio de Cultura, entre otros. El
segundo nivel de identificacin, es la determinacin especfica y delimitada del pueblo indgena sobre
el que recae, de manera concreta, la obligacin de consultar. Este pueblo indgena espacialmente
delimitado, se constituira como el titular del derecho a la consulta, tal cual es referido en el Decreto
Supremo N. 001-2012-MC, Reglamento de la Ley de Consulta Previa.
Se podra requerir incluso hasta de un tercer nivel de identificacin, correspondiente a las
organizaciones o instituciones representativas del pueblo indgena. Esto puede presentar
dificultades, sobre todo en los casos en los que en el rea de posible afectacin haya ms de un grupo
humano organizado como comunidad (campesina o nativa); entre los cuales pueden existir conflictos
histricos o simplemente representaciones individuales e independientes que quieran hacer valer.

La etapa de publicidad de la medida legislativa o administrativa: tiene por finalidad asegurar que

la medida que se espera adoptar sea puesta en conocimiento por el pueblo indgena potencialmente
afectado. Esta puesta en conocimiento debe hacerse a travs de canales e idioma apropiado, etc.

La etapa de informar sobre la medida legislativa o administrativa a adoptar: implica brindar

informacin oportuna (desde el inicio del proceso de consulta) y entendible para los pueblos
indgenas, respecto de los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la medida que se
adoptara.

Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios

sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente: se plantea como una
etapa consecutiva a la de proporcionar informacin, lo cual no significa que el flujo de informacin
no contine aun en esta etapa.

Se establece que esta etapa deba completarse dentro de un plazo de 30 das, al trmino del cual los
o las representantes del o de los pueblos indgenas debern entregarle a la entidad promotora, un
documento escrito y firmado, o de forma verbal, dejndose constancia en un soporte que lo haga
explcito, en el cual podrn indicar su acuerdo con la medida o presentar su propuesta acerca de lo
que es materia de consulta, debiendo referirse en particular a las posibles consecuencias directas
respecto a las afectaciones a sus derechos colectivos.

Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas
u originarios: es planteado en la Ley de Consulta como un dilogo intercultural, tanto sobre los
fundamentos de la medida consultada como sobre las sugerencias y recomendaciones que los
pueblos indgenas formulen.

La Decisin que se adopte finalmente debe estar debidamente motivada y reflejar que se recogieron

y evaluaron los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteadas por los pueblos indgenas
durante el proceso de dilogo, as como el anlisis de las consecuencias de la medida administrativa
para con los derechos de estos pueblos.

Por su parte, la Resolucin Ministerial N. 350-2012-MEM/DM ha aprobado los procedimientos


administrativos en los que corresponde realizar el proceso de CONSULTA PREVIA. En el artculo 1 se han
listado los siguientes procedimientos (subsector hidrocarburos), precisndose la oportunidad en la que
debiera efectuarse y la autoridad responsable del proceso:

Procedimiento Administrativo

Oportunidad del Proceso de Consulta

Direccin a cargo

Concesin de transporte de hidrocarburos


por ductos

Antes de otorgar la concesin

Concesin de distribucin de GN por


ductos

Antes de otorgar la concesin

Modificacin de la concesin (slo si se


trata de ampliacin)

Antes de otorgar la modificacin

Autorizacin de instalacin y operacin


de ducto para uso propio y principal

Antes de otorgar la autorizacin

Modificacin o transferencia de
autorizacin de instalacin y operacin
de ducto para uso propio y principal (slo
si se trata de ampliacin de terreno para
la operacin del ducto)

Antes de otorgar la modificacin


de la autorizacin

Decreto Supremo que aprueba la


suscripcin de Contratos de Exploracin
y Explotacin de lotes petroleros y
gasferos

Antes de emitir el decreto


supremo

Perupetro

Informe Tcnico Favorable para la


instalacin de Plantas de Refinacin
y Procesamiento de Hidrocarburos y
Estaciones de Servicio

Previo a la emisin de
autorizacin

Direccin General de
Hidrocarburos

Direccin General de
Hidrocarburos

Aprobada el 20 de julio de 2012, pero no publicada en el Diario Oficial El Peruano.

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1.3.2. La Participacin Ciudadana en Hidrocarburos


El ejercicio del derecho constitucional a la participacin5, en lo que respecta a la gestin del ambiente,
se encuentra reconocido en varias disposiciones normativas: la Ley N. 26821, Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales; la Ley N. 28611, Ley General del Ambiente; la
Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SEIA)6; el Decreto Supremo
N. 002-2009-MINAM, Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y
Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales7, entre otros.
No obstante, el desarrollo de la participacin ciudadana en las actividades de hidrocarburos ha estado
regulado por el propio Sector Energa y Minas desde el ao 1996, contando en la actualidad con normas
que extienden la participacin a todo el ciclo de dicha actividad.

a) Principales caractersticas del proceso de Participacin Ciudadana en hidrocarburos


La participacin ciudadana en las actividades hidrocarburferas se encuentra regulada por el
Decreto Supremo N. 012-2008-EM, Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de
Actividades de Hidrocarburos (RPCAH), y la Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM-DM que aprob
los Lineamientos para la Participacin Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos (LPCAH). Esta
regulacin contempla el desarrollo del proceso de participacin ciudadana en las siguientes etapas:

Para la negociacin o concurso y posterior suscripcin de los contratos de exploracin y



explotacin de hidrocarburos
Para la elaboracin y evaluacin de los estudios ambientales
Para la etapa posterior a la aprobacin de los estudios ambientales

b) La Participacin Ciudadana para la negociacin o concurso y posterior suscripcin de los


contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos

La definicin de las reas que constituirn los lotes sobre los cuales se iniciar la negociacin o
concurso est a cargo de Perupetro, el cual debe delimitar los lotes en atencin a consideraciones
tcnicas (estudios geofsicos y geolgicos, informacin disponible, actividades de exploracin previas,
ubicacin de lotes pre existentes, entre otros). La actual reglamentacin sectorial determina, desde el
ao 2006, que Perupetro debe informar a las poblaciones locales sobre la futura negociacin para la
suscripcin y firma de los contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos.

Para la negociacin o concurso

Al inicio del proceso de negociacin o concurso por un Lote petrolero o cuando hay un nuevo contratista
petrolero como consecuencia de una cesin de posicin contractual, Perupetro debe informar, a travs
de eventos presenciales a la poblacin local, sobre lo siguiente: la lista de contratos en negociacin
o concurso, con indicacin de la fecha de inicio de la negociacin o concurso, el mapa del Lote, las
empresas interesadas, los criterios para la seleccin de la empresa, la informacin sobre el proyecto,
los posibles impactos de las actividades de hidrocarburos, la legislacin vigente de participacin y
consulta y las obligaciones que establecen, as como los derechos y obligaciones de la poblacin.

Perupetro ha venido cumpliendo con estas disposiciones, conforme se aprecia de la relacin publicada en
su pgina web sobre la cantidad de Eventos Presenciales as como el nmero de participantes en dichos
eventos:

Grfico 1 - III:

Nmero de eventos presenciales por inicio del proceso de negociacin o concurso (2008 - 2010)

40

38

35
30
26

25
20
15

15
10
5
0
2008

2009

2010

Fuente:Perupetro.

Grfico 2 - III:

Nmero de participantes de eventos presenciales por inicio de negociacin o concurso (2008 - 2010)
4500
4135

4000
3500
3000

2410

2500
2000
1500

1242

1000
500
0
2008

El artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per lista los derechos fundamentales reconocidos a las personas, entre ellos, el derecho 17. A participar,
en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
6
Artculo 14 de la Ley N. 27446.
7
Decreto Supremo N. 002-2009-MINAM.

2009

2010

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Fuente:Perupetro.

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Posterior a la suscripcin del contrato

El MINEM seala que al ao 2012, con posterioridad a la suscripcin del contrato, se haban realizado 74
eventos presenciales sobre Lotes de Hidrocarburos8.

Una vez suscrito el Contrato de Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, Perupetro tambin debe
realizar eventos presenciales para informar sobre lo siguiente: empresa adjudicataria, nmero del Decreto
Supremo que autoriza la suscripcin del Contrato, criterios utilizados para la calificacin de las empresas,
modalidad de contratacin utilizada, de ser el caso, mapa del rea del Contrato (Lote) y programa de
actividades a desarrollar. Luego, Perupetro proceder a presentar al Contratista ante la poblacin del
rea de influencia.

Grfico 3 - III:

Nmero de eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia


35
30

30
25

La Participacin Ciudadana para la elaboracin y evaluacin de los estudios ambientales


El Reglamento prev la presentacin de un Plan de Participacin Ciudadana para la Elaboracin y
Evaluacin de Estudios Ambientales, en el cual las empresas deben incluir los mecanismos obligatorios
y complementarios que se compromete a implementar: talleres informativos, audiencia pblica, buzn
de observaciones y opiniones, visitas guiadas, equipo de promotores, difusin a travs de medios de
comunicacin escrita, televisiva o radial.

Cuadro 1 - III:

18

20

Por otro lado, de acuerdo a la regulacin vigente, cada vez que se produzca una modificacin del Contrato
que implique un cambio de operador o ampliacin del rea del Lote, Perupetro tiene la obligacin de
informar a la poblacin involucrada mediante otro evento presencial. Cualquier otra modificacin del
Contrato o suelta de rea, deber ser comunicada en el portal de Perupetro.

Proceso de Participacin Ciudadana

Proceso de Participacin Ciudadana

15
10

10

Inicio del
proceso de
participacin
ciudadana

Primera Etapa
Autoridad Competente: Perupetro
Mecanismos:
Difusin de la Informacin
Eventos presenciales.

0
2008

2009

Observaciones, comentarios y
sugerencias de la poblacin
recogidos durante los eventos
presenciales o luego de
difundida la informacin.

2010

Segunda Etapa
Autoridad Competente: DGAAE
Mecanismos: Plan de Participacin ciudadana
a. Obligatorios: Talleres Informativos, Audiencia Pblica y acceso
pblico a la informacin
b. Complementarios: Buzn de observaciones y opiniones, Oficina de
Informacin y Participacin Ciudadana, Visitas Guiadas, Equipo de
Promotores, Difusin a travs de medios de comunicacin escrita,
televisiva y radial.

Fuente:Perupetro.

Grfico 4 - III:

Nmero de participantes en eventos presenciales posteriores a la suscripcin del contrato de licencia

Remitidos a la DGAAE para ser


considerados en su evaluacin del Estudio
Ambiental correspondiente.
Plan de Participacin Ciudadana y Trminos
de Referencia
15 das: AD
Desaprueba

Aprueba

4000
3471

3500

Tercera Etapa
Autoridad Competente: Osinergmin (ahora, OEFA) con apoyo de la OGGS (para
seguimiento).
Mecanismos: Los establecidos en el Plan de Relacionamiento Comunitario del Plan
de Manejo Ambiental del Estudio: Plan de Monitoreo y /o Vigilancia Ciudadana y
Oficina de Informacin y Participacin Ciudadana.

3000
2536

2500

Ejecucin del Plan de Participacin


Ciudadana. Observaciones,
comentarios o sugerencias de la
poblacin son incluidos en los
informes de observaciones de la
DGAAE

2000
1627

1500

Primera Etapa: Negociacin o concurso para la suscripcin de contratos de exploracin y de explotacin de hidrocarburos.
Segunda Etapa: Durante la elaboracin y evaluacin de los Estudios Ambientales.
Tercera Etapa: Posterior a la aprobacin de los Estudios Ambientales.

1000
500
0
2008

2009

2010

Informacin elaborada por la DGAAE, la cual se encuentra dispuesta en el portal institucional del MINEM. Ver: http://www.minem.gob.pe/
descripcion.php?idSector=2&idTitular=2001

Fuente:Perupetro.

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1.3.3. Calificacin de empresas petroleras

Contrato de Licencia

La calificacin de las Empresas Petroleras (EP) se regula por el Decreto Supremo N. 030-2004-EM, que
aprueba el Reglamento de calificacin de Empresas Petroleras, y consiste en la determinacin, previa
evaluacin, de la capacidad legal, tcnica, econmica y financiera de una EP para dar cumplimiento a todas
sus obligaciones contractuales, en funcin de las caractersticas del rea solicitada, de las inversiones
previsiblemente requeridas y el estricto cumplimiento de las normas de proteccin ambiental, adems de
consulta previa y PC.

Como se ha visto anteriormente, la celebracin del Contrato de Licencia puede ser consecuencia de
una convocatoria pblica o por negociacin directa. Este contrato es aprobado mediante un Decreto
Supremo, el cual es refrendado por el Ministro de Energa y Minas y el Ministro de Economa y Finanzas.
Una vez aprobado y suscrito el Contrato, slo podr ser modificado por acuerdo escrito entre las
partes, es decir entre el Contratista y Perupetro, y las modificaciones debern estar aprobadas por
Decreto Supremo refrendado por los ministros antes indicados.

El artculo 2 del mencionado Reglamento dispone que toda EP deba estar debidamente calificada por
Perupetro para iniciar la negociacin de un contrato; sin embargo, el otorgamiento de calificacin no
genera derecho alguno sobre el rea del contrato. El procedimiento se inicia con una solicitud de la EP
interesada, la cual debe cumplir con los requerimientos que la norma exige. Por tal motivo, Perupetro
verifica que se hayan presentado los documentos exigidos en los artculos 5 y 6 del Reglamento aprobado
por Decreto Supremo N. 030-2004-EM.
Cabe precisar que, con la modificatoria introducida por el Decreto Supremo N. 001-2012-EM, se estableci
como requisito la presentacin de una Declaracin Jurada, expedida por un funcionario debidamente
autorizado para ello, la misma que no deber tener una antigedad mayor de 90 das calendario, en la que
la EP se compromete a cumplir estrictamente con las disposiciones de proteccin ambiental aplicables a
las actividades de hidrocarburos.

La legislacin peruana establece que, tanto los Contratos de Licencia como los Contratos de Servicios
que se mencionan ms adelante, se rigen por el derecho privado, otorgndoles garantas y seguridades
conforme se dispone en el artculo 1357 del Cdigo Civil.

De otro lado, tratndose de una EP que no haya realizado actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos en los ltimos tres aos, se aceptar el cumplimiento de los siguientes requisitos, de
manera concurrente:

Haber celebrado con el Estado Peruano, al amparo de la LOH, por lo menos un Contrato,

individualmente o como parte de un consorcio; y


Desarrollar alguna de las Actividades de Hidrocarburos, en forma ininterrumpida durante los ltimos
10 aos, a la fecha de presentacin de la solicitud de calificacin.

Perupetro evala la capacidad legal, tcnica, econmica y financiera de la EP, correspondiendo a la


Gerencia General denegar la calificacin u otorgar la constancia de calificacin; en este ltimo caso,
previa inscripcin en los Registros Pblicos de Hidrocarburos. Luego de ello, la empresa queda expedita
para poder negociar contratos de exploracin y explotacin.

1.3.4. Modelo contractual peruano

Con la Constitucin Poltica de 1993 se consagra explcitamente que los recursos naturales son patrimonio
de la nacin (artculo 66) y que por Ley Orgnica se fijan las condiciones para su utilizacin y otorgamiento
a particulares; asimismo, que la concesin de los recursos otorga un derecho real.
En ese contexto, con la promulgacin de la Ley N. 26221, Ley Orgnica que norma las actividades de
hidrocarburos en el territorio nacional (hoy Texto nico Ordenado de la LOH, aprobado por Decreto
Supremo N. 042-2005-EM), se estableci que los hidrocarburos in situ son de propiedad del Estado
y, cuando el hidrocarburo es extrado, se transfiere este derecho de propiedad a Perupetro S.A., para
efectos de que pueda celebrar contratos de exploracin y explotacin o de explotacin de stos.

Mediante el Contrato de Licencia el Estado transfiere el derecho de propiedad del hidrocarburo a


favor del Contratista cuando el recurso ya ha sido extrado, y para el punto de fiscalizacin acordado
entre las partes. En contraprestacin, el Estado recibe del Contratista el pago de una regala, la cual
se realiza a travs de la empresa Perupetro, quien a su vez la transfiere al Tesoro Pblico.
La regala (royalty) constituye la retribucin econmica a manera de contraprestacin por el uso del
recurso extrado que percibe el Estado, siendo considerado este pago por el Contratista, como costos
de produccin. La regala se paga en efectivo a precios internacionales de acuerdo a la valorizacin
del Hidrocarburo, establecida en cada contrato.

Contrato de Servicio
Es el contrato celebrado entre Perupetro y el Contratista, para que se ejecuten las actividades de
Exploracin y /o Explotacin de Hidrocarburos en un rea determinada contractualmente, recibiendo
el Contratista una retribucin o pago por ello, la cual debe ser cuantificada a travs de mecanismos
previamente acordados en el contrato.
Este Contrato de Servicio es, asimismo, la modalidad contractual por la que el Estado, representado
por la empresa estatal, paga a otra empresa para que esta brinde un servicio especfico en las
actividades de Exploracin y/o Explotacin; cuyo pago puede ser efectuado en dinero o en producto.
Este tipo de contratos no tiene mucha aceptacin, dado que es muy riesgoso para el Estado, toda
vez que las inversiones las realizara a su cuenta y riesgo, lo cual depender de buenos estudios de
ssmica y/o la buena evaluacin de reservorios; presentndose una gran incertidumbre respecto del
retorno de las inversiones.

Otros tipos de contratos


Para las actividades de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos, tambin se pueden suscribir
Convenios de Evaluacin Tcnica, Contratos de Participacin, Contrato de Divisin de Produccin u
otros.

La legislacin permite que las actividades de upstream sean desarrolladas previa autorizacin, para lo
cual cuenta con tres herramientas o ttulos habilitantes, los cuales son:

bd. Pg. 213 - 214.

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147

1.3.5. Contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos

Los contratos de hidrocarburos abordan distintos aspectos de las actividades de hidrocarburos, como los
siguientes10:

f) Retribucin en especie o en dinero

a) Asuncin de riesgos

En casi todos los modelos contractuales, el inversionista asume todos los riesgos econmicos de las
operaciones de exploracin y explotacin. En la exploracin los riesgos son ms altos, en tanto no
existe an certeza sobre el recurso y el descubrimiento comercial viable que genere la expectativa real
de retorno de la inversin; no obstante, en algunos pases, el Estado comparte el riesgo econmico
relacionado con el desarrollo y la produccin de los hidrocarburos.

b) Divisin de fases

Salvo que se trate solamente de contratos de explotacin (a travs de los cuales el Estado entrega
reservas para ser desarrolladas y/o producidas), en el Per los contratos normalmente estn divididos
en la fase de exploracin y la de explotacin.

La fase de exploracin suele estar dividida en perodos sucesivos, que otorgan al inversionista la
posibilidad de comprometerse gradualmente a nuevos trabajos exploratorios conforme va obteniendo
mayor informacin sobre el recurso o, si las perspectivas no son alentadoras, eventualmente a
abandonar el lote. La fase de explotacin normalmente incluye el perodo de desarrollo, es decir, la
etapa de construccin de facilidades e instalacin de todo lo necesario para iniciar la produccin de
hidrocarburos luego de efectuado el descubrimiento comercial.

c) Declaracin de descubrimiento comercial


Al obtener resultados exitosos de la exploracin, el inversionista tiene la prerrogativa de declarar la


existencia de un descubrimiento comercial, es decir de un hallazgo de reservas suficientes para ser
explotadas comercialmente en las condiciones de precios y mercado existentes.

d) Programas mnimos de trabajo


Los distintos modelos contractuales consideran normalmente un programa mnimo de trabajo
exploratorio, que, casi siempre, estar garantizado por el inversionista mediante el otorgamiento
de garantas financieras. En los contratos referidos solamente a explotacin, es normal encontrar
programas mnimos de explotacin, aunque la relevancia de stos es menor, en la medida en que
los inversionistas sern los primeros interesados en obtener una ptima produccin de las reservas
existentes.

e) Grados de participacin estatal


Uno de los aspectos en los que suele haber mayores diferencias en los modelos contractuales
es en el grado de participacin estatal en la gestin del contrato. En modelos como el peruano, la
participacin del Estado se focaliza en el control del cumplimiento de los acuerdos contractuales y en
la supervisin del cumplimiento de las obligaciones contables, tributarias, ambientales y de seguridad,
principalmente. Petroper, la empresa estatal dedicada a la exploracin, explotacin, transporte,
refinacin, distribucin y comercializacin de combustibles y otros productos derivados

PREZ TAIMAN, Jorge, Breve resea de la exploracin y explotacin de petrleo en el Per desde el punto de vista legal. En: Revista de Derecho
Administrativo N. 8. Crculo de Derecho Administrativo. 2009. Pg. 209 - 2011.

del petrleo, est facultada para ingresar a operar en las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos11.

Una cuestin bsica en cualquier modelo contractual es determinar si el inversionista ser remunerado
en dinero o en especie en funcin de su produccin. En el Per coexisten ambos sistemas mediante
los contratos de servicio (que permiten la retribucin en dinero) y los contratos de licencia (mediante
los que el inversionista accede directamente a la propiedad del hidrocarburo que produce a cambio
del pago de una regala al Estado). Existen, en la actualidad, ms contratos de licencia celebrados que
contratos de servicios.

g) Governmenttake

Esta expresin inglesa est asociada a los ingresos que percibe el Estado como resultado de la actividad
que desarrollar el inversionista. Incluye lo que el Estado percibir por tributos, regalas y conceptos
similares.

h) Otros temas

Los contratos de hidrocarburos tambin abordan temas como las sueltas de rea que deber efectuar
el inversionista en porcentajes y tiempos que son establecidos en los contratos, la obligacin de
transferir tecnologa al pas, la obligacin de cuidar el medio ambiente, realizar sus operaciones
cumpliendo las normas de seguridad e, incluso, los aspectos tcnicos de cada operacin en particular.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta aspectos como el de la ubicacin del lote, ya que este puede
ser off shore (plataformas marinas), on shore (en tierra) o estar ubicado en la selva. Cada locacin
tiene matices y particularidades que pueden resultar relevantes para los inversionistas, ya que,
dependiendo de la ubicacin del lote, pueden variar los costos, la logstica y el entorno social, entre
otros aspectos.

1.3.6. Plazos de los contratos


Los contratos estn divididos en dos fases: exploracin y explotacin. La primera de ellas normalmente
comprende hasta siete aos, prorrogables por tres aos ms si se comprometen trabajos adicionales.
La exploracin, a su vez, se encuentra dividida en varios periodos sucesivos cada uno con obligaciones
especficas de acuerdo a cada contrato. El contratista puede evaluar los resultados de cada periodo
exploratorio y decidir si contina con el siguiente periodo o si hace suelta total del rea del contrato.
En caso de existir un descubrimiento comercial, el contratista da inicio a la fase de explotacin, que incluye
el desarrollo previo de toda la infraestructura necesaria para la produccin de los hidrocarburos y tiene
un plazo de 30 aos para petrleo crudo y de 40 aos para GN y condensados.
En aquellos casos en que, efectuado un descubrimiento no hubieran instalaciones de transporte
econmicamente disponibles para producir petrleo crudo, el contratista puede pedir que se le conceda
un Perodo de Retencin por cinco aos, lo que le permite de alguna manera suspender los plazos
contractuales por ese periodo. Lo mismo ocurre en el caso del GN si el descubrimiento realizado careciera
de mercado, con la diferencia de que en este caso el periodo de retencin puede ser de 10 aos. El Perodo
de retencin implica la conclusin de la fase de exploracin y su principal efecto es el de suspender el
plazo del Contrato de Licencia. Una de las formas de conclusin del periodo de retencin es la Declaracin
de Descubrimiento Comercial que puede efectuar el contratista y que determina el inicio de la fase de
explotacin y, a su vez, el reinicio del cmputo del plazo del Contrato de Licencia.

10

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Ley N. 28840, Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de la Empresa Petrleos del Per Petroper S.A.

11

149

1.4. El desarrollo de los Proyecto de Exploracin de Hidrocarburos


1.4.1. Certificacin Ambiental
a) Aspectos Generales

Uno de los requisitos, quizs el ms importante, para el desarrollo de los proyectos de inversin referidos
a la extraccin de recursos naturales, despus del derecho de aprovechamiento, es la Certificacin
Ambiental12; la cual determina la viabilidad ambiental del proyecto otorgada por la autoridad
competente a travs de la aprobacin del estudio ambiental.

En materia de hidrocarburos, las normas, disposiciones y procedimientos que regulan actualmente


tales estudios ambientales estn establecidos en el Decreto Supremo N. 015-2006-EM, Reglamento
de Proteccin Ambiental para las Actividades de Hidrocarburos (RPAAH), vigente desde el 06 de
marzo de 2006.

No obstante, cabe advertir que el citado Reglamento se emiti en un contexto normativo e institucional
ambiental diferente al actual, pues desde el ao 2008 se cuenta con entidades como el MINAM, el
Organismo de Evaluacin de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Oefa), el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas (SERNANP), la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Servicio Nacional
de Certificacin Ambiental (Senace), que vienen cumpliendo o cumplirn, como en el caso del ltimo
mencionado, funciones relacionadas o con implicancias en la evaluacin del impacto ambiental de los
proyectos de inversin.

El Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM establece una categorizacin genrica de las
actividades de hidrocarburos que requieren la Certificacin Ambiental15, dejando un amplio espacio
de discrecionalidad a la autoridad, para determinar cundo procede o no el requerimiento de la
Certificacin Ambiental.

Tambin hay otros desfases relevantes entre el RPAAH y las disposiciones del Reglamento de la
Ley N. 27446, aprobado por Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM (RLSEIA)16, que estn asociadas
al criterio de la significancia ambiental como factor determinante para la exigibilidad de los estudios
ambientales.

Dicho RLSEIA establece que slo a las actividades susceptibles de generar impactos ambientales
negativos significativos que estn relacionados con los criterios de proteccin ambiental, as como
las modificaciones de estas actividades (siempre que supongan un cambio del proyecto original que
por su magnitud, alcance o circunstancias pudieran generar nuevos o mayores impactos ambientales
negativos), les es exigible una evaluacin del impacto ambiental, es decir, un estudio ambiental o
una modificacin del estudio ambiental aprobado inicialmente. No obstante, el RPAAH y la Primera
Actualizacin del Listado de Inclusin de los Proyectos de Inversin sujetos al Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental - SEIA17 son excesivamente genricos en relacin a la exigibilidad de
la Certificacin Ambiental para las modificaciones de las actividades de hidrocarburos.

Desde el 29 de diciembre de 2012 se encuentran vigentes los Trminos de Referencia para EIA de
Proyectos de Inversin con Caractersticas Comunes o Similares en el Subsector Hidrocarburos,
documento aprobado por Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM, norma que contiene
los lineamientos tcnicos para la elaboracin de EIA y EIA-sd de determinadas actividades de
hidrocarburos. No obstante, una limitacin de los mismos y del propio RPAAH est asociada a la dbil
diferenciacin de los requerimientos establecidos entre los proyectos en etapa de exploracin y los
de explotacin, aun cuando los posibles impactos ambientales y sociales de ambos tipos de proyectos
presentan caractersticas muy diferentes, tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos.

Adicionalmente, para tener una visin ms precisa de lo que actualmente comprende el proceso de
Certificacin Ambiental de las actividades de hidrocarburos, es relevante mencionar los Decretos
Supremos N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM, que tienen como objetivo promover las inversiones,
simplificando los procedimientos de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales, sobre la
base del criterio de impacto ambiental negativo significativo como determinante para el requerimiento
de la evaluacin ambiental, los cuales complementan el RPAAH acercndolo a los criterios de la Ley
N. 27446.

El RPAAH debe ser revisado y replanteado con base a los criterios de la legislacin general de la
evaluacin de impacto ambiental y a los objetivos establecidos en la Poltica Energtica Nacional del
Per 2010-2040, que es el principal instrumento de poltica para las actividades de hidrocarburos.
Evidentemente, tambin deben ser tomados en cuenta los objetivos de la Poltica Nacional del
Ambiente aprobada mediante Decreto Supremo N. 012-2009-MINAM.

b) Normativa sobre la certificacin ambiental


La Certificacin Ambiental se encuentra regulada en la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin del Impacto Ambiental, vigente desde el 24 de abril de 2001, la cual establece que no podr
iniciarse la ejecucin de proyectos ni actividades de servicios y comercio si no se cuenta previamente
con la Certificacin Ambiental contenida en la Resolucin expedida por la respectiva autoridad
competente. El Decreto Legislativo N. 1078, que modific la Ley N. 27446 (29.06.2008), precisa que
esta exigencia se presenta en los proyectos de inversin pblica, privada o de capital mixto que sean
susceptibles de causar impactos ambientales significativos de carcter negativo.
El RPAAH fue emitido antes del Decreto Legislativo N. 1078, por lo que no contiene disposiciones
especficas sobre el criterio de la significancia ambiental, como factor clave para determinar cundo
a un proyecto de inversin le corresponde o no contar con la Certificacin Ambiental. El RPAAH
slo dispone de manera general que, previamente al inicio de las actividades de hidrocarburos,
ampliacin de actividades o modificacin, el titular debe presentar ante la autoridad competente el
estudio ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobacin ser de obligatorio cumplimiento13
. Asimismo, establece los estudios ambientales de naturaleza preventiva que deben ser aprobados
para el desarrollo de la actividad, que son: la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), el Estudio de
Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) e incluso, el Plan
de Manejo Ambiental (PMA)14, aun cuando dicho criterio de la significancia ambiental no se desprende
claramente de los supuestos que conlleva la Certificacin Ambiental (Anexo 6 del RPAAH).


Cabe resaltar que, si bien en el artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, se indica que la categorizacin del Anexo N. 6 podra ser modificada
sobre la base de las caractersticas particulares de la actividad y del rea en que se desarrollar, a la fecha dicha categorizacin slo ha tenido una
modificacin menor, efectuada mediante el Decreto Supremo N. 024-2007-EM, publicado el 26 abril 2007.
16
Vigente desde el 26 de setiembre de 2009.
17
Aprobada por R.M. N. 157-2011-MINAM. Publicada el 19 de julio de 2011.
15

Anexo II del Reglamento de la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo
N. 019-2009-MINAM.
13
Artculo 9 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM.
14
Artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM.
12

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151

c) Procedimientos de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales


EIA-sd.- La autoridad competente se pronunciar sobre el EIA-sd dentro de los primeros 30 das

DIA.- Estudio ambiental que se presenta ante la autoridad competente, quien debe evaluarlo en un

plazo mximo de 25 das hbiles. En caso de existir observaciones, se notificar al Titular para que,
en un plazo mximo de 10 das hbiles, las subsane, bajo apercibimiento de declarar el abandono del
procedimiento. Durante el perodo que la DIA se encuentre observada, no se computar el plazo para
que opere el silencio administrativo.

hbiles de haberlo recibido. En caso de existir observaciones, se notificar al Titular para que, en
un plazo mximo de 15 das hbiles, subsane las observaciones planteadas bajo apercibimiento de
declarar el abandono del procedimiento.

Los procedimientos para la evaluacin y aprobacin de los diversos estudios ambientales para las
actividades de hidrocarburos estn previstos en el RPAAH de la siguiente manera:

A continuacin un flujograma que permite entender el procedimiento mencionado:

Durante el perodo en que el EIA-sd se encuentre observado no se computar el plazo para que opere
el silencio administrativo, que es negativo.

Grfico 6 - III:

Estudio de ImpactoEstudio
Ambiental
- EIA-sd Semidetallado - EIA-sd
deSemidetallado
Impacto Ambiental
Plazo = 30 das hbiles

Grfico 5 - III:

Declaracin de Impacto Ambiental - DIA

Declaracin de Impacto Ambiental - DIA


Presentacin
EIA-sd

Evaluacin
EIA-sd

APROBACIN

Plazo = 25 das hbiles

Presentacin

SI

Evaluacin

Observaciones
EIA-sd

APROBACIN

Subsanacin
Observaciones

SI

NO

Subsanacin
Observaciones

Observaciones
DIA

NO
El DIA incluye:
a) Resmen Ejecutivo
b) Plan de Relacionamiento con
la comunidad
c) Curriculo Vitae de los profesionales
que elaboraron el estudio
d) Plan de abandono

Plazo = 10 das

El EIA-sd incluye:
1) Resmen Ejecutivo
2) Delimitacin del rea
3) Descripcin del proyecto
4) Estudios de Lnea Base
5) Evaluacin de posibles Impactos
6) Plan de manejo ambiental
7) Plan de abandono de lote

15 das hbiles

Abandono

(Art. 27 DS N. 015-2006-EM)

Abandono
Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

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153

EIA.- Antes de su presentacin debe haberse obtenido la aprobacin de los trminos de referencia

y el plan de participacin ciudadana. Una vez ingresado el EIA para su evaluacin, la autoridad tiene
60 das calendario para emitir pronunciamiento. En caso de existir observaciones, se notificar al
Titular para que, en un plazo mximo de 90 das calendario, subsane las observaciones planteadas,
bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el perodo que el EIA se
encuentre observado, no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo. La autoridad
competente podr solicitar opinin a otras autoridades pblicas respecto a los temas relacionados
con la eventual ejecucin del proyecto de inversin.

A continuacin el grfico del procedimiento de evaluacin y aprobacin de EIA:

Grfico 7 - III:

Estudio de Impacto Ambiental - EIA

Opinin Tcnica

Audiencia del EIA

Presentacin del EIA

Evaluacin del EIA

Opiniones tcnicas
SERNANP, ANA
y otras

Presentacin del EIA


ante la ciudadana

(Art. 48 D.S. 032-2004-EM)

(Art. 29 015-2008-EM)

(Art. 29 015-2008-EM)

El plazo para la evaluacin del PMA es de un mximo de 50 das calendario. De existir observaciones,
se comunicar y notificar al Titular para que, en un plazo mximo de 30 das calendario, las subsane,
bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el periodo de observacin,
no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo negativo.
Plan de Manejo Ambiental - PMA

Emisin de resolucin
Directorial

Evaluacin del EIA

el Titular de la actividad de hidrocarburos considere necesario modificar las tcnicas o procedimientos


aprobados, o cuando el proceso productivo sufra modificaciones que impacten de manera diferente
al ambiente fsico y social, con relacin a los impactos evaluados en los estudios ambientales. Cabe
destacar que el PMA no est previsto en la legislacin general de la evaluacin de impacto ambiental
como un instrumento ambiental independiente, por lo que esta posibilidad no podr ser considerada
en el nuevo reglamento ambiental que se apruebe.

Grfico 8 - III:

Estudio de Impacto Ambiental - EIA

Presentacin del EIA

Plan de Manejo Ambiental (PMA).- El PMA es un instrumento que deber ser actualizado cuando

Plan de Manejo Ambiental - PMA

50 das calendario

SI

Aprobacin de
EIA

Presentacin
PMA

NO

Evaluacin
PMA

APROBACIN
SI

60 das
Observaciones

Observaciones
PMA
Subsanacin
El EIA incluye:
1) Resmen Ejecutivo
2) Delimitacin del rea
3) Descripcin del proyecto
4) Estudios de Lnea Base
5) Evaluacin de posibles Impactos
6) Plan de manejo ambiental
7) Plan de abandono de lote

Subsanacin
Observaciones

SI

90 das
calendario

NO
30 das calendario
NO

Abandono

Desaprobado

Fuente: elaboracin propia.


Fuente: elaboracin propia.

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155

Tambin se deben resaltar las exigencias vinculadas a las modificaciones de los proyectos de inversin
pues, en muchos casos, se vulnera el principio de predictibilidad18, al no estar claramente regulados
los supuestos en los cuales una ampliacin o modificacin del proyecto debe contar con un estudio
ambiental, ni el tipo de estudio que le debe corresponder. Asimismo, no se ha previsto el procedimiento
ni los plazos para la evaluacin de las modificaciones, por lo que, en la prctica, se asemejan a la de un
estudio ambiental para inicio de actividad.

Respecto a la certificacin ambiental, el Decreto Supremo N. 060-2013-EM dispone la reduccin de


los plazos (de 150 das a 73 das) para evaluar y aprobar los EIA por parte del MINEM, tal como se
muestra en el grfico que sigue a continuacin 19:

Grfico 9 - III:

Plazos para la evaluacin y aprobacin de EIA

No obstante el panorama descrito, a partir del ao 2012 se viene emitiendo normas que promueven
la celeridad en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales para el
desarrollo de la actividad de hidrocarburos; tal como los Trminos de Referencia aprobados mediante
la Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM del 20.12.2012. Esta norma sirve para los EIA
detallados y EIA-Sd de los proyectos de inversin en materia de hidrocarburos, aun cuando estos
Trminos de Referencia adolecen de pocas diferencias en sus contenidos. Tambin se han emitido
el Decreto Supremo N. 054-2013-PCM, Disposiciones Especiales para ejecucin de Procedimientos
Administrativos (16.05.2013) y el Decreto Supremo N. 060-2013-PCM, Disposiciones Especiales para
la ejecucin de Procedimientos Administrativos y otras medidas para impulsar proyectos de inversin
pblica y privada (25.05.2013).

3 das

2 das

Estas disposiciones remueven algunos obstculos para la aprobacin de los Estudios Ambientales
en los proyectos de inversin pblicos y privados. El primer decreto est referido a un conjunto de
disposiciones sobre varios temas y tiene la finalidad de simplificar procedimientos administrativos;
en concreto: modificar el procedimiento de obtencin del Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueolgicos, conocido como CIRA. Esta norma plantea que, una vez que se presenta la solicitud,
la Direccin de Arqueologa del Ministerio de Cultura o las Direcciones Regionales de Cultura deben
emitir dicho certificado en un plazo no mayor de 20 das hbiles. De no hacerlo, se aplica el silencio
administrativo positivo.

25 das

El Administrado presenta el Estudio de Impacto Ambiental


Presentacin
de EIA

Solicitud de
opiniones
vinculantes

Exposicin del
EIAd EIAsd

Emisin de
observaciones

El MINEM solicitar a las entidades pblicas que intervienen en el


procedimiento de aprobacin de los estudios ambientales la emisin de los
informes u opiniones vinculantes.

El MINEM convocar al administrado para la presentacin del EIA con el fin


de realizar un exposicin del proyecto de inversin ante las entidades
pblicas que intervienen en su evaluacin.

Las entidades pblicas que intervienen a travs de informes u opiniones


vinculantes o no vinculantes, estn obligadas a comunicar al MINEM las
observaciones y requerimientos de subsanacin.
10 das

Una vez emitido el CIRA, el Titular del proyecto de inversin debe presentar un Plan de Monitoreo
Arqueolgico, el cual debe ser aprobado por una de las citadas direcciones, dentro de un plazo no
mayor de 10 das. Igualmente, si la autoridad no se pronuncia, se da por aprobado el plan. Cabe
indicar que esta norma establece que los proyectos que se ejecutan sobre infraestructura preexistente
estn exentos del CIRA y solo deben presentar el Plan de Monitoreo Arqueolgico, el mismo que ser
aprobado en los plazos y condiciones antes sealadas.

Traslado de
observaciones

El MINEM trasladar al administrado, en un solo documento, sus


observaciones y requerimientos, as como aquellos efectuados por las
entidades pblicas intervinientes.

3 das

El administrado presentar los documentos que subsanan las


observaciones realizadas al EIA.
Subsanacin

10 das

Remisin a
Entidades
Pblicas

El MINEM remitir dichas subsanaciones a las entidades pblicas


correspondientes.

Las entidades pblicas correspondientes emiten sus opiniones finales


sobre el estudio ambiental y lo remiten al MINEM.
Opinin
Final
20 das

El MINEM emitir su pronunciamiento final, otorgando o no la Certificacin


Ambiental.

Ley N. 27444
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo: Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin
veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el
resultado final que se obtendr.

Decisin
Final

18

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

19

Elaboracin propia.

157

Si bien se reducen sustancialmente los plazos para la aprobacin de los EIA, tambin se establecen otras
reformas mediante esta norma que van ms all del tema de plazos. Un aspecto importante de este
decreto supremo es la inclusin de un periodo de exposicin del EIA por parte del titular del proyecto ante
las autoridades pblicas que intervienen en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los mismos.
Esta modificacin permite un ahorro en el tiempo de la aprobacin de estos instrumentos de gestin
ambiental, en tanto absuelve cualquier duda o comentario por parte de las autoridades, que podr ser
inmediatamente resuelta por el administrado.
Tambin se fomenta la transparencia en la evaluacin y aprobacin de los EIAs, ya que seala que las
autoridades deben proporcionar informacin al administrado a travs de su pgina web. Igualmente, se
impone al MINAM la obligacin de actualizar el Registro de Consultoras Ambientales en un plazo de 30
das hbiles.
En tal sentido, si bien hasta la fecha el sector de hidrocarburos no se adeca a las disposiciones del SEIA,
con los Decretos Supremo N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM la autoridad ambiental competente
debe, necesariamente, aplicar el criterio del impacto ambiental negativo significativo ya sea para definir
si una actividad de hidrocarburos requiere o no la Certificacin Ambiental o si sus modificaciones deben
pasar por la evaluacin ambiental que implica una modificacin de su estudio ambiental; lo que a todas
luces representa un avance en el contexto actual.

d) Exploracin
El Reglamento aprobado por Decreto Supremo N. 015-2006-EM precisa, de manera referencial, cules
son las actividades de exploracin de hidrocarburos que requieren un estudio ambiental y qu tipo de
estudio ambiental les resulta aplicable. A continuacin un cuadro que resume lo indicado:

Cuadro 2 - III:

Instrumentos de Gestin Ambiental para la actividad de exploracin del sector de Hidrocarburos


EXPLORACIN
Actividad

Como se aprecia, para el inicio de las actividades de exploracin se requiere necesariamente que el
proyecto cuente con un EIA aprobado, sin considerar (pese a encontrarse regulado) la posibilidad de
presentar tan slo una DIA; incluso en determinadas actividades de exploracin, como el caso de la
ssmica, que suelen generar impactos ambientales poco significativos. Asimismo, las ampliaciones de
la ssmica y perforaciones requerirn tambin de un EIA-sd o PMA, lo cual contraviene el Principio de
Indivisibilidad establecido en el Reglamento de la Ley N. 27446. Cabe precisar adems que, como se ha
mencionado anteriormente, el PMA no es especficamente un estudio ambiental en el marco del SEIA,
sino parte de las DIA, EIA-sd o EIA-d.
Debe tenerse en cuenta que el Principio de Indivisibilidad dispone que la evaluacin del impacto
ambiental debe efectuarse de manera integral e integrada, comprendiendo de manera indivisa todos los
componentes del proyecto de inversin20 y debiendo tener cada proyecto un nico estudio ambiental que
se va modificando a lo largo del tiempo. Con base a este principio, la nueva reglamentacin que se apruebe,
debe integrar al EIA las ampliaciones o modificaciones en la operacin inicialmente consideradas; a travs
de instrumentos complementarios cuya regulacin se elabore a la luz de los principios de la significancia
ambiental, la razonabilidad y la proporcionalidad.
Aunada a lo descrito, est la obligacin del titular de presentar de manera independiente los diversos
estudios ambientales que den viabilidad a la actividad; as como un Plan de Abandono para finalizar sus
actividades de exploracin. La exigencia de presentacin de un plan de abandono al finalizar la actividad
demora la implementacin de las medidas de control, correccin y rehabilitacin de las reas impactadas,
sobre todo en los proyectos de exploracin, lo que no guarda correspondencia con la finalidad de dicho
instrumento, siendo ms efectivo que tales medidas se aprueben en el estudio ambiental de la Certificacin
Ambiental y que se modifiquen en tanto el proyecto de exploracin sea modificado o ampliado.

1.4.2 Licencias y Permisos


Conforme a lo sealado en el Decreto Supremo N. 032-2002-EM, Glosario, Siglas y Abreviaturas del
Subsector Hidrocarburos, la exploracin consiste en el planeamiento, ejecucin y evaluacin de estudios
geolgicos, geofsicos, geoqumicos y otros; as como la perforacin de Pozos Exploratorios y actividades
conexas necesarias para el descubrimiento de hidrocarburos; incluyendo la perforacin de Pozos
Confirmatorios para la evaluacin de los reservorios.

Estudio Ambiental

Ssmica
Inicio de actividad

EIA

Ampliacin de las lneas ssmicas en diferente rea,


mismo Lote

EIA-sd

Ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea,


mismo Lote

PMA
20

Perforacin
Inicio de actividad o ampliacin de rea
Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea,
mismo Lote

EIA
EIA-sd

Fuente: Anexo 6 del D.S. N. 015-2006-EM.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM.


Artculo 3.- Principios del SEIA
El SEIA se rige por los principios establecidos en la Ley N. 28611, Ley General del Ambiente, y por los principios siguientes:
a) Indivisibilidad.- La evaluacin del impacto ambiental se realiza de manera integral e integrada sobre polticas, planes, programas y proyectos de
inversin, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes de los mismos. Asimismo, implica la determinacin de medidas y acciones
concretas, viables y de obligatorio cumplimiento para asegurar de manera permanente el adecuado manejo ambiental de dichos componentes, as
como un buen desempeo ambiental en todas sus fases. ()
Artculo 24.- Infraestructuras y otros comprendidos dentro de proyectos de inversin
De conformidad con el Principio de Indivisibilidad previsto en el artculo 3, las infraestructuras y otras instalaciones que requieran un estudio
ambiental de acuerdo con el Listado de Inclusin sealado en el Anexo II, que se localicen al interior de una concesin, lote o rea productiva de un
proyecto de inversin, constituyen un componente auxiliar del mismo, por lo que deben ser evaluadas como parte del estudio ambiental del proyecto
de inversin o de sus modificaciones, sin perjuicio de lo establecido en las normas especiales de la materia.

159

En este sentido, conforme al Anexo N. 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, las actividades
consideradas como exploracin son las siguientes:

De manera referencial, se han identificado los siguientes permisos para los proyectos de exploracin de
hidrocarburos:

Cuadro 3 - III:

Cuadro 4 - III:

Actividades consideradas como exploracin

Permisos requeridos para los proyectos de exploracin de hidrocarburos


N.

ACTIVIDAD

INSTRUMENTO DE GESTIN AMBIENTAL

Aerofotografa

No requiere

Aerogravimetra

No requiere

Aeromagnetometra

No requiere

Geologa de superficie

No requiere

Gravimetra de superficie

No requiere

Prospeccin geoqumica de superficie

No requiere

Ssmica
Inicio de actividad
Ampliacin de las lneas ssmicas en diferente rea, mismo Lote
Ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea, mismo Lote

EIA
EIA-sd
PMA

Perforacin
Inicio de actividad o ampliacin de rea
Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea, mismo Lote

EIA
EIA-sd

Perforacin de Desarrollo
Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, mismo Lote

EIA

Como se observa, las actividades de exploracin de hidrocarburos presentan distintas caractersticas, las
cuales se relacionan con diversos tipos de licencias y permisos.
Es preciso resaltar que, en la presente seccin, se entiende como licencias o permisos a todos aquellos
requerimientos normativos que implican un trmite y la obtencin del pronunciamiento expreso de la
autoridad que faculta a su titular a hacer algo. As, se entiende, por ejemplo, que la inscripcin en el
Registro de Consumidores Directos de Hidrocarburos es una licencia, aun cuando su denominacin es
registro, pues ste requiere un trmite y un pronunciamiento expreso de la autoridad, que permite a su
titular el almacenamiento de hidrocarburos para uso propio. Este permiso tiene silencio administrativo
negativo.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

PERMISO

AUTORIDAD

Estudio de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado

MINEM

Concesin temporal elctrica

MINEM

Autorizacin de desbosque a titulares de operaciones y actividades distintas a la forestal

Minagri

Autorizacin de colecta de flora y fauna para investigacin cientfica

Minagri

Certificado de Inexistencia de Restos Arqueolgicos

Autorizacin para realizar evaluacin de recursos naturales y medio ambiente en reas


Naturales Protegidas del SINANPE

MC

Autorizacin de uso de agua

ANA

Autorizacin de vertimientos

ANA

Autorizacin para reso

ANA

SERNANP

10

Autorizacin para colocacin de piezmetros para estudios de agua subterrnea

11

Autorizacin para sistema de tratamiento de agua potable

Digesa

ANA
Digesa

12

Aprobacin del Plan de Control de calidad (PCC) - Sistema de Tratamiento

13

Registro de Fuente de abastecimiento de agua para consumo humano

14

Registro de consumidor directo

Osinergmin
Osinergmin

Digesa

15

Aprobacin de informes tcnicos para el diseo y la construccin de instalaciones

16

Licencia para la importacin de explosivos

Sucamec

17

Autorizacin de internamiento de explosivos

Sucamec

18

Permiso de Operacin Especial para el servicio de Transporte Terrestre de Materiales


Peligrosos por Carretera - Materiales y residuos en general. Autorizacin para el servicio de
transporte privado de personas

MTC

19

Autorizacin para la construccin o modificacin de aeropuertos y/o aerdromos

MTC

20

Autorizacin para realizar investigacin cientfica en un rea Natural Protegida del SINANPE
por el periodo de hasta un (01) ao

21

Licencia de Funcionamiento

SERNANP
Gobiernos locales

a) Factores que determinan el incremento de licencias y permisos requeridos


Sin perjuicio de lo sealado anteriormente, el nmero estimado de permisos y licencias para la exploracin
puede incrementarse debido a caractersticas especficas de cada actividad. Algunos de los factores
principales que determinan este incremento son:

i) Ubicacin del proyecto: Algunas licencias y permisos se requieren en funcin del rea donde se
ubica la actividad. Por ejemplo:

Si el proyecto se ubica en ANP, ser necesario obtener permisos del SERNANP para la
construccin de infraestructura; ello sin perjuicio de que dicha entidad tendr una opinin
vinculante en el proceso de aprobacin del estudio ambiental correspondiente.

161

Si se requiere el acceso a travs de va area, se requerirn permisos relacionados con la

Osinergmin como autoridad competente en aspectos de seguridad de infraestructura en

SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado.
Gobiernos Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro de su jurisdiccin.

construccin de aerdromos y transporte areo.


Si se requiere realizar el desbosque para construir vas de acceso, se requerirn autorizaciones para
ello del Ministerio de Agricultura y riego (MINAGRI) y del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC).
Otros similares.

(ii) Fuentes de abastecimiento: Este aspecto influye en algunas licencias y permisos que se
requieren por cada fuente o rea. Por ejemplo:

Autorizaciones de uso de agua (se requieren por cada fuente de agua a utilizar): le corresponde
al ANA.

Informe Tcnico Favorable de consumidor directo (se requiere por cada instalacin de

almacenamiento de hidrocarburos): otorgado por el Osinergmin.


Certificacin Sanitaria para comedor (se requiere por cada comedor).
Otros similares.

(iii) Componentes auxiliares del proyecto: Dependiendo de cada proyecto, los componentes
auxiliares requeridos para su desarrollo pueden variar. Esto, por supuesto, repercute
en la lista de permisos y licencias. Por ejemplo:

La construccin de centros mdicos requerir de autorizaciones sanitarias.


La construccin de comedores tambin requerir de autorizaciones sanitarias.
La instalacin de plantas de tratamiento para dotar de agua potable a los trabajadores

hidrocarburos.

c) Plazos requeridos para la obtencin de licencias y permisos


Entre los permisos revisados para la elaboracin de esta seccin, se ha verificado que el rango de plazos
legales vara entre 10 das calendario (otorgamiento del CIRA) y 30 das hbiles (aprobacin del EIA-sd,
entre otros). No obstante, en la mayora de los casos, estos plazos sufren importantes retrasos en su
otorgamiento, los cuales llegan a duplicarse en ciertas ocasiones. Como se ha mencionado en la primera
parte de este captulo, los plazos en la realidad distan ampliamente de lo establecido en las normas.
Adicionalmente a ello, en la mayora de los casos, cuando la autoridad competente no se pronuncia dentro
del tiempo establecido, se aplica el silencio administrativo negativo, lo que aumenta el plazo.

1.4.3. Informacin estadstica sobre ejecucin de actividades exploratorias


De acuerdo al Informe Estadstico del MINEM para el subsector hidrocarburos, correspondiente al mes de
agosto de 2013, la realizacin de actividades de exploracin en el territorio nacional desde el ao 2006 a
la fecha, ha evolucionado del siguiente modo:
21

Grfico
10 - III:
Grfico 11 - III: Levantamiento Ssmico al 31 de agosto de 2013 22
21
Levantamiento
Ssmico
al 312013
de agosto
Ssmica 2d registrada,
2006
(Km) de 2013

Ssmica 2D registrada, 2006 - 2013 (km)


Km

requerir de licencias, permisos y registros para su funcionamiento.


Otros similares.

11,019.4
12,000.0
10,000.0

b) Autoridades que participan en el otorgamiento de licencias y permisos

7,405.0

8,000.0

Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para
la exploracin, se han identificado al menos 9 autoridades para esta etapa. No obstante, este nmero
tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identificado como las ms
frecuentes, las siguientes:

5,641
5,070.2

6,000.0
4,000.0
2,000.0

2,503.2

1,332.9
788

30.0

MINEM como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin

5,966.9

2006

ambiental para las actividades.


MINSA, a travs de las Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA), como ente rector del sector
salud.
MTC como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los servicios
de transportes y comunicaciones.
Minagri como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica.
MC como autoridad a cargo de asegurar la proteccin del Patrimonio Cultural.
ANA como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de
los Recursos Hdricos.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Ejecutado Proyectado
2012
2012

MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Sismica(12).pdf.

21

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

163

Grfico 11 - III:

1.5. El desarrollo de los Proyectos de Explotacin de Hidrocarburos

Grfico3D
12registrada,
- 3: Perforacin
de Pozos
Ssmica
2006 - 2013
(km) al 31 de agosto de 2013 23

1.5.1. Certificacin Ambiental

Perforacin de pozos al 31 de agosto de 201322


Ssmica 3d registrada, 2006 2013 (Km)

22

En cuanto a las actividades de explotacin de hidrocarburos, el RPAAH tambin precisa, de manera


general, qu actividades requieren contar con estudios ambientales y cules son los estudios ambientales
que les son exigibles, segn se muestra a continuacin:

Km2
5,000.0
4,500.0
4,000.0
3,500.0
3,000.0
2,500.0
2,000.0
1,500.0
1,000.0
500.0
0

Cuadro 5 - III:

4,313.0

Actividades que requieren Estudio Ambiental segn el RPAAH


2,694.1

3,018.0

2,497.2

2,392.5

1,549.7

2,040.1

EXPLOTACIN

1,425.9

Actividad

800

Estudio Ambiental

Perforacin de Desarrollo
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Ejecutado Proyectado
2012
2012

Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, mismo lote


Ampliacin del Programa de Perforacin misma rea, mismo lote

EIA
EIA-sd

Grfico 12 - III:

Facilidades de Produccin Instalacin de bateras (capacidad), tuberas (km.), separadores (unidades)

Grfico 13 -deIII:desarrollo
Perforacin
(2006 2013)
Perforacin
(2006exploratoria
- 2013)

Inicio de actividad

Perforacin exploratoria (2006-2013)

EIA

Perforacin de desarrollo (2006-2013)

Ampliacin de facilidades de prod. > = 40 %

N de Pozos

Ampliacin de facilidades de prod. < 40%


300

217

EIA-sd
PMA

227

250
177

200

185

198

153

134

100
150

77

51

50
0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Ejecutado Proyectado

Al igual que en los proyectos de exploracin, para el inicio de las actividades de explotacin se requiere
contar con un EIA aprobado; en cambio sus ampliaciones son evaluadas a travs de un EIA-sd o PMA,
instrumentos que tambin son requeridos por la autoridad para las modificaciones del proyecto de
explotacin, a pesar de que estas modificaciones no implican, necesariamente, la generacin de nuevos o
mayores impactos ambientales negativos.
La exigencia de mltiples tipos de estudios ambientales, sin una clara distincin de las diferencias que
justifican la aplicacin de uno u otro, tiene como consecuencia la excesiva discrecionalidad por parte
de la autoridad competente en la aplicacin de la norma y la falta de predictibilidad para el titular de la
actividad.
Finalmente, cabe indicar que, aun cuando la Lnea Base constituye la descripcin detallada de las
caractersticas del rea en la que se emplazar el proyecto, la actual norma sectorial reconoce, sin sustento
tcnico o legal alguno, un plazo de vigencia de la misma de cinco aos, en lugar de su actualizacin con los
monitoreos peridicos o mediante el procedimiento de modificacin de los estudios ambientales; lo cual
hace ms difcil el proceso de elaboracin de los estudios ambientales, as como su evaluacin.

MINEM.

22

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

165

La lnea base constituye un elemento esencial de los estudios de impacto ambiental, describe y valora el
contexto ambiental, social y cultural antes del proyecto, con la finalidad de hacer posible la evaluacin de
alternativas por parte de los contratistas. En este orden de ideas, la verdadera utilidad de la informacin
que se logre recolectar depender de su calidad y oportunidad.
En efecto, metodolgicamente la elaboracin de la lnea de base se produce en la etapa inicial, con la
finalidad de que los datos obtenidos con ocasin de su elaboracin sirvan para modelar el proyecto, de
forma tal que se logren alcanzar niveles adecuados de integracin entre el ecosistema y el proyecto.
En este orden de ideas debe evaluarse, desde un punto de vista estrictamente tcnico, si los estudios
de lneas de base deben iniciarse cuando el proyecto se encuentra a nivel de factibilidad o en su lugar,
sera ms conveniente que su elaboracin se inicie en etapas an ms tempranas en la concepcin de los
proyectos. Desde nuestro punto de vista la informacin contenida en la lnea de base elaborada en etapas
ms tempranas en la concepcin de los proyectos, cuenta con mayores probabilidades de influenciar
ambiental y socialmente a los proyectistas.
Por otro lado, tcnicamente es posible actualizar la informacin contenida en la lnea de base, por lo
que debera contemplarse legalmente la posibilidad de que esta informacin, en la medida en que se
encuentre actualizada y responda en amplitud y detalle a las variaciones del proyecto, mantenga su
vigencia legal de forma indefinida.

1.5.3. Cumplimiento de plazos y permisos crticos


Una caracterstica del planeamiento para la obtencin de licencias y permisos, que se enfatiza en la etapa
de explotacin, es el tiempo requerido para la obtencin de permisos y licencias.
Normalmente, en esta etapa la obtencin de permisos que son prerrequisitos de otros, genera un esquema
de permisos crticos que son requeridos para la ejecucin del proyecto. As, algunos de los permisos
crticos ms recurrentes son:

Obtencin de permisos arqueolgicos.


Certificacin ambiental.
Derechos de uso de agua.
Autorizacin de vertimientos.
Autorizaciones relacionadas con el abastecimiento de electricidad.
Autorizaciones relacionadas con el transporte (areo, terrestre o fluvial o martimo).
Otros de acuerdo a los componentes o naturaleza del proyecto.

A manera de ejemplo, veamos el siguiente cuadro que considera solamente (i) certificacin ambiental, (ii)
autorizacin de vertimientos, (iii) licencia de uso de agua y (iv) concesin elctrica:

1.5.2. Licencias y Permisos


Conforme al Anexo N. 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, las actividades de explotacin incluyen:

Ampliacin del Programa de Perforacin misma rea mismo lote.


Facilidades de produccin.
Instalacin de bateras (Capacidad), tuberas (km.), separadores (unidades).
Inicio de actividad.
Ampliacin de facilidades de produccin > = 40 %.
Ampliacin de facilidades de produccin < 40%.
Recuperacin secundaria.

Adems, se presentan como actividades independientes y diferentes de la explotacin: la refinacin y


transformacin, transporte, distribucin y comercializacin de hidrocarburos.
Igual que en el caso de las actividades de exploracin, no se puede establecer un nmero concreto de
permisos y licencias requeridos para todas las actividades de explotacin, pues ello depende de varios
factores, como la ubicacin, fuentes de abastecimiento, componentes auxiliares del proyecto, entre otros.
No obstante, de manera aproximada, el nmero de licencias y permisos regulados para esta etapa oscila
entre 80 y 100, en funcin de las caractersticas de cada proyecto o el lugar donde se localiza y, en muchos
casos, deben tramitarse ms de uno de ellos. Esto da como resultado que el nmero de procedimientos a
seguir para un solo proyecto de inversin puede estar entre los 200 y 400.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

Como se aprecia, solamente de los cuatro tipos de licencias y permisos sealados en el ejemplo, y
considerando slo plazos legales, se advierte que para su obtencin se requerira 9 meses para la ejecucin
del proyecto. Si se considera que estos permisos pueden ser multiplicados por el nmero real que necesita
cada proyecto y que, adems, los plazos legales no son reales para su obtencin, stos podran ampliarse
muy significativamente.
Asimismo, del cuadro se puede observar que las licencias y permisos sealados a modo de ejemplo son
prerrequisitos, a su vez, de otros; por lo que el retraso en la obtencin de alguno de ellos podra generar
la criticidad del plazo para el inicio del proyecto de explotacin.

167

De manera referencial, algunas de las licencias y permisos identificados para los proyectos de explotacin
son los siguientes:

Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para
la explotacin, se han identificado alrededor de 14, entre las ms requeridas para esta etapa. No obstante,
este nmero tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identificado
como las ms frecuentes las siguientes:

Cuadro 6 - III:

Permisos requeridos para los proyectos de explotacin de hidrocarburos


N.

PERMISO

1.5.4. Autoridades que participan en el otorgamiento de licencias y permisos

AUTORIDAD

MINEM, como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin
ambiental para las actividades.

Estudio de Impacto Ambiental

MINEM

Concesin temporal elctrica

MINEM

Otorgamiento de Gua de Transporte de Fauna Silvestre

Minagri

Otorgamiento de Gua de Transporte Forestal

Minagri

Plan de Monitoreo Arqueolgico

MC

Autorizacin de vertimientos

ANA

Licencia de uso de agua

ANA

Osinergmin, como autoridad competente en aspectos tcnicos de seguridad de infraestructura en

Opinin favorable de la ANA para extraccin de material de prstamo

ANA

Autoridad Portuaria Nacional (APN), como autoridad encargada del Sistema Portuario Nacional,

Autorizacin para sistema de tratamiento de agua potable

Digesa

responsable de la coordinacin de los distintos actores pblicos o privados que participan en las
actividades y servicios portuarios.

10

Opinin Tcnica Favorable para vertimiento

Digesa

Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones

11

Registro de consumidor directo

12

Licencia para la importacin de explosivos

Sucamec

13

Autorizacin de internamiento de explosivos

Sucamec

14

Permiso de Operacin Especial para el servicio de Transporte Terrestre de Materiales


Peligrosos por Carretera - Materiales y residuos en general

MTC

15

Certificado de habilitacin vehicular especial para transporte de materiales peligrosos materiales y residuos en general

MTC

16

Autorizacin para uso de material de prstamo

17

Autorizacin definitiva de uso de rea acutica, para licencia portuaria

APN

18

Habilitacin portuaria

APN

19

Inscripcin en el Registro nico de IQPF

20

Autorizacin para el transporte de material radioactivo o nuclear

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

Osinergmin

MINSA, a travs de las DIGESA, como ente rector del sector salud.
MTC, como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los
servicios de transportes y comunicaciones.

Minagri, como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica.

MC, como autoridad a cargo de asegurar la proteccin del Patrimonio Cultural.


ANA, como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de
los Recursos Hdricos.

las actividades de hidrocarburos.

(SUCAMEC), como rgano encargado del otorgamiento de autorizaciones referidas al uso de


explosivos y armas.

Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), como rgano encargado del


registro y uso de Insumos Qumicos y Productos Fiscalizados.

Instituto Peruano de Energa Nuclear (IPEN), como rgano encargado del otorgamiento de
autorizaciones referidas al uso de fuentes radiactivas.

Gobiernos Regionales y Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro
de su jurisdiccin.

Gobiernos locales

SUNAT
IPEN

169

1.5.5. Informacin estadstica sobre ejecucin de actividades de explotacin

Ahora bien, el promedio de la produccin fiscalizada de hidrocarburos Lquidos de Agosto fue de 170,018
Bdp, menor en 5,427 Bdp respecto al mes anterior.

De acuerdo al Informe Estadstico del MINEM para el subsector hidrocarburos, al 31 de agosto de 2013, se
han ejecutado un total de 51 pozos de desarrollo, conforme al siguiente detalle23:
Informe Estadstico MINEM

13

22

GMP

GMP

SAVIA

OLYMPIC

PERENCO

PLUSPETROL NORTE

LOTE

Z-2B

XIII

67

POZO

OBJETIVOS

ESTADO

180,000
170,000

8,443

PARIAS-ANCHA-MESA

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

7,475

MOGOLLN-MESA

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

ANCHA-MESA

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

130,000

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

120,000

12264 HUACO

6,580
6,210

12225 VERDUN ALTO

5,182

MOGOLLN-MESA-ANCHA

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

1,578

MOGOLLN

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

6,286

MOGOLLN-SAN CRISTBAL

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

100,000

MOGOLLN-SAN CRISTBAL

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

90,000

5,020
9,150

12255 BELLAVISTA

7,442

12827 CALAMAR

3,191

VERDUN

PERFORACIN

LO6-27D LOBITOS

11,095

LOWER Y UPPER BASAL SALINA

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

LO14-27D LOBITOS

7,512

PARIAS

PERFORACIN

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

LO19-8D LOBITOS

9,702

UPPER BASAL SALINA-MOGOLLN-TEREBRATULA

EVALUACIN

8,600

RIO BRAVO

EN COMPLETACIN

LO14-30D LOBITOS

7,000

TEREBRATULA

PERFORACIN

LO19-7DST2 LOBITOS

5,652

HELICO CONGLOMERADO

COMPLETACIN

LO6-31D SAN MATEO

7,688

RIO BRAVO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

LO14-29D LOBITOS

4,800

PARIAS-TEREBRATULA

PERFORACIN

LO19-2D LOBITOS

6,917

PARIAS-TEREBRATULA

PRODUCTIVO

NP MONTE 1D LOBITOS

3,180

LO6-33D LOBITOS

8,150

RIO BRAVO

PRODUCTIVO
PERFORACIN

EVALUACIN

LO14-31D LOBITOS

7,087

TEREBRATULA

NP MONTE 2D LOBITOS

4,644

HELICO CONGLOMERADO

PERFORACIN

PN-214D LA ISLA

5,338

SALINA-REDONDO

ABANDONADO PERMANENTE

PN-166D LA ISLA

4,205

REDONDO PALEOZOICO-VERDUN

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN-81R LA ISLA

4,583

REDONDO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN-196 LA ISLA

4,825

115,581
120,028

113,869

80,000
2006

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

LO6-28D SAN MATEO

152,716

110,000

12220 POZO
12245 TUNEL

169,543

140,000

12230 VERDUN ALTO


12235 VERDUN ALTO

152,982

145,280

150,000

12268

12215 MILLA SEIS

157,159

160,000

12242 VERDUN ALTO

2007

2008

2009

2011

2010

2012

2013

2014

PROMEDIO ANUAL

2006 - 2013*24
BPD: Barriles por da - *Incluye petrleo ms LGN

Por su parte, el promedio de la produccin fiscalizada de GN de Agosto fue de 1,269.35 MMpcd, menor en
120.5 MMpcd comparado con el mes anterior:
2425

Grfico 15 - III:

Produccin
fiscalizada
promedio
depromedio
GN
Grfico 15 - III:
Produccin
fiscalizada
de hidrocarburos Lquidos

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN-214 LA ISLA

4,686

REDONDO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN 95D LA ISLA

4,687

REDONDO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN 170 LA ISLA

4,960

REDONDO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN 96D LA ISLA

4,628

REDONDO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

PN 38D LA ISLA

5,087

SALINAS-REDONDO

PRODUCTIVO
PERFORACIN

PN 106 LA ISLA

4,962

SALINAS-REDONDO

PN 100D LA ISLA

5,300

SALINAS-REDONDO

PRODUCTIVO

PN 218D LA ISLA

5,220

SALINAS-REDONDO

PERFORACIN

PN 42D LA ISLA

4,598

REDONDO-SALINAS

PERFORACIN

PN 74 LA ISLA

4,456

SALINAS-REDONDO

PERFORACIN

PN 97DRE LA ISLA

5,105

REDONDO

PERFORACIN

PN 112D LA ISLA

4,801

REDONDO-SALINA-VERDUN

PERFORACIN

PN 39D LA ISLA

5,073

SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN

EVALUACIN

PN 105D LA ISLA

5,352

SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN

EVALUACIN

PN 40 LA ISLA

4,550

SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN

PRODUCTIVO

PN 109D LA ISLA

4,709

SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN

PRODUCTIVO

PN 191 LA ISLA

4,195

SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN

PERFORACIN

PN 113 LA ISLA

3,149

SALINAS SUPERIOR (TERCIARIO)-VERDUN(TERCIARIO)

PRODUCTIVO

PIRAA 5D

8,248

VIVIAN-CETICO

INYECTOR

PIRAA 67-13-PP11-9D

7,590

CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A

PRODUCTIVO SB

PIRAA 67-13-PP11-11D

7,155

CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A

PRODUCTIVO

PIRAA 67-13-PP11-12D

6,673

CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A

PRODUCTIVO SB

CHAM-1503D

LOWER CETICO

PRODUCTIVO-PRODUCTOR

MM PCD (miles de pies cbicos por da)

10

COMPAA

PROF.
FINAL (pies)

BPD (Barriles por da)

Produccin fiscalizada promedio de hidrocarburos lquidos

Grfico 13 - III:
N. POZOS

Grfico 14 - III:

1,360
1,310
1,260
1,210
1,160
1,110
1,060
1,010
960
910
860
810
760
710
660
610
560
510
460
410
360
310
260
210
160
110
60
10

1,162

1,099

700

336
259

328

172
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2006 - 2013*25
MMPCD = Millones de pies cbicos por da

MNEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grfico disponible en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20
Fiscalizada%20Promedio%20de%20Hidrocarburos(7).pdf.
25
bid.

24

MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Perforacion%20de%20
pozos(4).pdf

23

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

171

Los niveles de produccin fiscalizada de Hidrocarburos Lquidos, GN, LGN y Condensados al mes de agosto
de 2013 26:
Grfico 16 - III:
Produccin
mensual
Produccin
mensual
promedio
depromedio
petrleode Petrleo
BL S/DIA

Grfico 18 -de
III:produccin
Promedio defiscalizada
produccinde
fiscalizada
Promedio
LGN de LGN
BLS

Grfico 16 - III:

Grfico 18 - III:
120,000
100,000

68,000
80,000

67,000
66,000

60,000

65,000
40,000

64,000
63,000

20,000

62,000
61,000

Ago-12

60,000

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

59,000
58,000

Ago-12

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

1.6. Los Pasivos Ambientales


De acuerdo al artculo 2 de la Ley N. 29134, Ley que regula los Pasivos Ambientales en Hidrocarburos
(LPAH), y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N. 004-2011-EM (RLPAH), son considerados
pasivos ambientales aquellos pozos e instalaciones mal abandonados, suelos contaminados por efluentes,
derrames, fugas, residuos slidos, emisiones, restos o depsitos de residuos ubicados en cualquier lugar
del territorio nacional, incluyendo el zcalo continental, napa fretica, quebradas, ros, lagunas y lagos,
producidos como consecuencia de operaciones en el subsector hidrocarburos, realizadas por parte de
personas naturales o jurdicas que han cesado sus actividades en el rea donde se produjeron dichos
impactos.

Grfico 17 - III:

MMPCD

Promedio
Gas Natural
Grfico 17 -de
III:produccin
Promedio defiscalizada
produccinde
fiscalizada
de Gas Natural
1,400
1,200
1,000
800

Las disposiciones de la LPAH y el RLPAH se aplican para remediar las reas con pasivos ambientales de
las actividades de hidrocarburos, generados por todas aquellas personas naturales o jurdicas, pblicas o
privadas que realizan y/o realizaron actividades hidrocarburferas dentro del territorio nacional.

600
400
200
0

Ago-12

Seo-12

Oct-12

Nov-12

Dic-12

Ene-13

Feb-13

Mar-13

Abr-13

May-13

Jun-13

Jul-13

Ago-13

26
MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Petroleo(15).pdf
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Gas%20Natural(12).pdf
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20de%20Liquidos%20de%20Gas%20Natural%20y%20Condensados(9).pdf

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

173

1.6.1. Autoridades competentes

1.6.2. Identificacin y clasificacin de los pasivos ambientales

En el marco de la Ley y el Reglamento, las autoridades competentes en materia de pasivos ambientales


del subsector hidrocarburos son las siguientes:

Por disposicin del artculo 3 de la LPAH y numeral 6.2 del artculo 6 del RLPAH, en concordancia con
la precisin realizada a travs el artculo 1 de la Resolucin Ministerial N. 042-2013-MINAM, la labor de
identificacin de los pasivos ambientales de hidrocarburos corresponde al Oefa.

Cuadro 7 - III:

Autoridades competentes en materia de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS


Funciones: Clasificacin, elaboracin, actualizacin y registro del inventario de los pasivos
ambientales; as como aprobacin de los Planes de Abandono.
Unidad orgnica responsable: Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS


Funciones: : Identificacin de los pasivos ambientales, elaboracin y remisin a la DGAAE de los
Informes de Identificacin de Pasivos, supervisin y fiscalizacin del marco legal y Planes de
Abandono
Unidad orgnica responsable: : Direccin de Evaluacin (Identificacin), Direccin de Supervisin
(Seguimiento y verificacin sobre cumplimiento de la Ley y el Reglamento y Plan de Abandono),
Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos (Inicio de procedimientos
sancionadores en casos de incumplimiento

Asimismo, en atencin al Rubro V de la Directiva N. 01-2013-OEFA-CD, aprobada por Resolucin del


Consejo Directivo N. 022-2013-OEFA-CD, es la Direccin de Evaluacin de dicha institucin pblica la
encargada de planificar, programar y ejecutar las acciones de identificacin de los pasivos ambientales,
as como elaborar los informes de identificacin respectivos para remitirlos a la DGAAE del MINEM.
Para hacer efectivo el ejercicio de esta funcin, el Oefa ha emitido una serie de instrumentos normativos
tales como: el Plan de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013 - 2014,
aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD, la Directiva para la Identificacin
de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos a cargo del Oefa, y la Metodologa para la
estimacin del nivel de riesgo de pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos, estas ltimas
aprobadas por Resolucin de Consejo Directivo N. 022-2013-OEFA-CD.
De acuerdo al Plan de Identificacin 2013 - 2014 se aplicarn metodologas diferenciadas para la
identificacin de los pasivos ambientales, y su clasificacin se realizar en funcin a los riesgos que
presenten para la salud, seguridad de la poblacin o el ambiente.
La implementacin de dicho plan incluye cuatro componentes bien diferenciados:
i. Fase de investigacin y anlisis documental, que incluye actividades permanentes de revisin
de informes elaborados por Perupetro, Osinergmin, denuncias ambientales, instrumentos
de gestin ambiental que aporten informacin sobre la existencia y ubicacin de los pasivos
ambientales. Asimismo, la determinacin del nivel de riesgo y la elaboracin de los informes
de identificacin.
ii. Aplicativo Base de datos Georeferenciado para la identificacin de pasivos ambientales
en el subsector hidrocarburos, con el propsito de organizar y sistematizar la informacin
generada como consecuencia de las labores de identificacin.
iii. Fase de investigacin de campo, vinculada a la verificacin en campo de los pasivos
ambientales identificados en la fase de investigacin, toma de muestras y determinacin de
reas afectadas, entre otros.
iv. Participacin Ciudadana, a efectos de hacer de conocimiento pblico las funciones del Oefa en
materia de identificacin de pasivos y tender canales de comunicacin para que la ciudadana
pueda brindar informacin sobre la existencia de pasivos ambientales.

FONDO NACIONAL DEL AMBIENTE


Capta recursos provenientes de la coorporacin financiera internacional, donaciones, canje de
deudas y otros, a fin de solventar la remediacin de pasivos ambientales asumidos por el Estado.

PERUPETRO S.A.
Determina las responsabilidades por pasivos ambientales ubicados en lotes de exploracin
y/o explotacin de hidrocarburos en los contratos de licencia o servicios.
Proporciona informacin al MINEM y OEFA sobre contratos sucritos, detalles de acuerdo de
responsabilidad sobre pasivos ambientales, estado de los mismos y ubicacin de los lotes
respectivos.

Para el desarrollo de estas actividades el Oefa ha previsto un presupuesto total para el Plan
2013 - 2014 de S/. 8 273,000.00 (ocho millones doscientos setenta y tres mil nuevos soles),
sujeto a la disponibilidad de sus recursos presupuestales.

Los cronogramas de ejecucin de dicho Plan para los aos 2013 y 2014 forman parte de los Anexos I y II
de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD. Estos cronogramas priorizan aquellas zonas
donde hay mayor incidencia de actividades hidrocarburferas 27:

Los cronogramas indicados constituyen los Anexos I y II de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD, que aprueba el Plan de
Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013-2014. Dicha resolucin se encuentra disponible en: http://www.oefa.gob.
pe/?wpfb_dl=3196.

27

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

175

Anexo N. 1

Por su parte, la Directiva para la Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos


a cargo del Oefa, indica que las etapas del proceso de identificacin de pasivos ambientales son los
siguientes:

Cronograma de actividades para la identificacin de pasivos ambientales de hidrocarburos 2013


Cronograma de actividades para la identificacin de pasivos ambientales de hidrocarburos

REGIN

AO 2013
ENE

FEB

MAR

ABR

MAY

JUN

JUL

AGO

SEP

OCT

NOV

DIC

LORETO*

Cuadro 8 - III:

Etapas del proceso de Identificacin de pasivos ambientales

TUMBES

PLANEAMIENTO

Clasificacin de la informacin documental relevante respecto de posibles pasivos ambientales teniendo en


cuenta criterios de ordenacin geogrfica y conflictividad social.
Determinacin de reas con posibles pasivos ambientales.
Elaboracin de Ficha para la Identificacin de Pasivo Ambiental en el Subsector Hidrocarburos.

EVALUACIN EN
CAMPO

Se desarrolla en funcin del Cronograma Trimestral de Trabajo en campo elaborado y aprobado por la
Direccin de Evaluacin.
Verificacin en campo de la Ficha elaborada en la etapa de planeamiento.
Caracterizacin, identificacin de contaminantes, toma de muestras y ubicacin del pasivo.

INFORME DE
IDENTIFICACIN

Redactar los Informes Tcnicos de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos para su
remisin a la DGAAE.
Informe Tcnico tiene como contenido mnimo: identificacin del rea, tipos y caractersticas de los
contaminantes identificados y calificacin del nivel de riesgo.

PARTICIPACIN
CIUDADANA

Coordinar con la poblacin, empresas e instituciones interesadas y otras organizaciones civiles con el fin de
obtener informacin que coadyuve a la identificacin de pasivos ambientales.

PIURA
UCAYALI
AMAZONAS
ICA*
MADRE DE DIOS
*reas con pasivo ambiental segn Perupetro
FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL
FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO
PARTICIPACIN CIUDADANA

Anexo N. 2

de actividades
para la identificacin
de pasivos
ambientales de
Cronograma deCronograma
actividades
para la identificacin
de pasivos
ambientales
dehidrocarburos
hidrocarburos 2014
2014

REGIN

AO 2014
ENE

FEB

MAR

ABR

MAY

JUN

LORETO*
TUMBES
PIURA
UCAYALI
LA LIBERTAD
PASCO*
PUNO*
CUSCO
*reas con pasivo ambiental segn Perupetro
FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL
FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO
PARTICIPACIN CIUDADANA

JUL

AGO

SEP

OCT

NOV

DIC

Cabe precisar que para la estimacin del nivel de riesgo del pasivo ambiental de hidrocarburos se toma
en consideracin la Metodologa para la estimacin del nivel de riesgo de pasivos ambientales en el
subsector hidrocarburos. Esta fue desarrollada a partir de los lineamientos establecidos en la Gua de
Evaluacin de Riesgo Ambiental, publicada por el MINAM en el ao 2010, la cual se sustenta, a su vez, en la
Norma Europea UNE 150008 - 2008, emitida por la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin
(AENOR). Asimismo, toma en cuenta el Informe Final del Estudio Interdisciplinario realizado por DICTUC
S.A.28 por encargo de la Superintendencia de Medio Ambiente de Chile para el desarrollo de la Metodologa
para la Determinacin y Caracterizacin del Dao Ambiental y del Peligro de Dao Ocasionado en abril
de 2012.
Finalmente, el artculo 10 del RLPAH indica que en el caso que el Oefa identifique la existencia de pasivos
de alto riesgo a la salud y/o la seguridad de la poblacin y/o la calidad del ambiente, deber remitir
de manera inmediata el Informe correspondiente a la DGAAE y a la DGH, a fin de tomar las medidas
necesarias para efectos de la remediacin respectiva.

1.6.3. Inventario de Pasivos Ambientales


Concluidas las labores a cargo del Oefa, la Direccin de Evaluacin de dicho organismo remite el
respectivo Informe Tcnico de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos a la
DGAAE, para que esta ltima implemente y actualice el Inventario de Pasivos Ambientales, y determine
la responsabilidad que corresponda sobre los mismos en funcin a los criterios previstos en la legislacin.
Consultora de riesgos que realiza trabajos para la Superintendencia del Medio Ambiente de Chile.

28

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

177

En ese sentido, el artculo 6 del RLPAH establece que la DGAAE del MINEM est encargada de clasificar,
elaborar, actualizar y registrar los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, por zonas
geogrficas, mediante un Registro de Inventario. Al respecto, el literal b) del citado artculo dispuso que
el MINEM deba publicar el Inventario Inicial en un plazo de 30 das calendario contados a partir de la
recepcin del Informe de Identificacin remitido por el Osinergmin (ahora, Oefa). Pero ello no ha ocurrido
hasta la fecha.
Si bien en el ao 2009, el Osinergmin identific un total de 1,821 (Mil ochocientos veintin) presuntos
pasivos ambientales en ocho lotes de la costa norte, el MINEM no reconoci estos resultados debido a
que a dicha fecha no se haban determinado los criterios de riesgos para la clasificacin de los pasivos29.
De acuerdo al artculo 8 del RLPAH, la publicacin del Inventario Inicial generar la obligacin, para los
titulares de actividades de hidrocarburos, de declarar ante el Oefa los pasivos que hubiesen generado
o que se encuentren ubicados dentro del mbito de sus respectivas concesiones, autorizaciones o
lotes. Tambin se prev que todas las instituciones o personas que posean informacin sobre pasivos
ambientales podrn aportarla al Oefa, el cual deber presentar, luego, un Informe Actualizado de los
Pasivos Ambientales al MINEM. Es este ministerio quien deber publicar, mediante Resolucin Ministerial,
la primera actualizacin del Inventario de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos.

1.6.5. Remediacin de los pasivos ambientales


Luego de publicada la primera actualizacin del Inventario de Pasivos Ambientales, la DGAAE deber
requerir a los responsables identificados la presentacin del Plan de Abandono que contemple las
acciones que se comprometen a efectuar para la descontaminacin, restauracin, reforestacin, retiro de
instalaciones y otras que sean necesarias para remediar los pasivos ambientales que hubieran generado,
teniendo en cuenta las condiciones originales del ecosistema, las condiciones geogrficas actuales y el
uso futuro del rea:

Cuadro 10 - III:

Remediacin de pasivos ambientales


Supuestos

RESPONSABLE
OPERADOR

Finalmente, el artculo 9 del RLPAH establece que este Inventario deber ser actualizado por la DGAAE en
funcin al Informe de Identificacin que deber remitirle el Oefa de manera trimestral. La actualizacin
del Inventario requiere ser aprobado por Resolucin Ministerial y se publicado en la Pgina Web del
MINEM.

RESPONSABLE
NO OPERADOR

Los criterios que se tomarn en cuenta para la atribucin de responsabilidades de remediacin de los
pasivos ambientales estn previstos en el artculo 4 de la Ley N. 29134 y los artculos 4 y 12 del RLPAH,
y establecen lo siguiente:

ESTADO
En el caso que el responsable de un pasivo ambiental se
encuentre imposibilitado fsicamente de ejecutar la
remediacin, estar obligado a abonar el monto de la
compensacin que corresponda, el mismo que ser
determinado por el MINEM y utilizado para las actividades de
abandono y remediacin

Cuadro 9 - III:

Atribucin de responsabilidades de renudiacin de pasivos ambientales


Condicin

Criterio

Responsable

RESPONSABLE
OPERADOR

Las personas naturales o jurdicas que se encuentren efectuando actividades del


subsector Hidrocarburos asumen la responsabilidad de los pasivos que hayan
generado o de los que hayan asumido su titularidad, sea por transferencia, cesin u
otra forma

No Generador

RESPONSABLE
NO OPERADOR

Se considera responsables no operando, a las personas naturales o jurdicas que no


se encuentren efectuando actividades del Subsector Hidrocarburos y que hubieren
generado Pasivos Ambientales identificados por el OEFA.

Generador

RESPONSABLE
NO IDENTIFICADO

En todos aquellos casos en donde no sea posible identificar a los responsables de los
pasivos ambientales, el Estado asumir progresivamente su remediacin, segn su
disponibilidad presupuestal, y priorizando los de mayor urgencia dada su situacin
de riesgo

Estado

Deber presentar el Plan de Abandono


Deber contar previamente con un Plan de Abandono
elaborado por la empresa especializada contratada por el
MINEM. La remediacin se realizar considerando la
clasificacin del riesgo del rea a remediar, la afectacin a la
salud y proteccin del ambiente. La ejecucin estar a cargo
del MINEM a travs de contratos o acuerdos con el FONAM
y/o terceros especializados

1.6.4. Atribucin de responsabilidades


El literal c) del numeral 6.1 del artculo 6 del RLPA seala que el MINEM determinar, mediante Resolucin
Ministerial, a los responsables de los Pasivos Ambientales.

La DGAAE requerir la presentacin de un Plan de


Abandono siempre que no cuenten con un instrumento
de gestin ambiental aprobado, en el cual haya
incluido la zona o rea del pasivo ambiental a ser
remediado

REINICIO DE
OPERACIONES

En los casos de reinicio de operaciones de aquellos titulares


que pretendan utilizar un rea o instalacin que constituya
un pasivo ambiental, estarn sujetos a la obligacin de
presentar el Plan de Abandono

Generador
(Asume responsabilidad
por transferencia, cesin
u otra modalidad)

Informacin tomada del punto iii del Rubro II.2 del Plan de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013 - 2014.

El plazo para la ejecucin del Plan de Abandono no ser mayor a tres aos, contados desde la fecha
de aprobacin. Excepcionalmente, y slo cuando la magnitud del pasivo ambiental lo amerite, se podr
aprobar un plazo de hasta cuatro aos.

1.7. Los Reportes a las Autoridades Competentes


El desarrollo de las actividades de hidrocarburos, entre otras obligaciones, comprende aquellas
relacionadas a la entrega de reportes a las autoridades que son competentes, de forma directa o indirecta,
con dichas actividades. Para el desarrollo del presente documento se ha considerado como reporte a
toda aquella comunicacin de carcter obligatorio que el titular de actividades de hidrocarburos debe
presentar a las autoridades o entidades administrativas, lo que comprende informes, planes, avisos,
notificaciones, entre otros.

29

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

179

Los titulares de las actividades hidrocarburferas, de acuerdo a la etapa en la que se encuentren y en


funcin a las caractersticas particulares de cada operacin, debern cumplir diferentes disposiciones
respecto a la presentacin de reportes. En efecto, se han identificado hasta 12 autoridades a las que es
preciso remitir reportes a lo largo de toda la actividad, acorde a los requerimientos legales vigentes. As,
se han identificado como las ms frecuentes las siguientes:

Perupetro como representante del Estado Peruano para la suscripcin de contratos de exploracin










y explotacin de hidrocarburos en el Per.


MINEM como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin
ambiental para las actividades.
MINSA como ente rector del sector salud.
MTC como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los servicios
de transportes y comunicaciones.
Minagri como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica.
IPEN como entidad a cargo de normar, promover, supervisar y desarrollar las actividades aplicativas
de la Energa Nuclear, en especfico sobre las actividades relacionadas con radiaciones ionizantes.
ANA como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema Nacional de Gestin de
los Recursos Hdricos.
SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado, a
cargo de dirigir y establecer los criterios tcnicos y administrativos para la conservacin de ANP y
cautelar el mantenimiento de la diversidad Biolgica.
APN como autoridad encargada del Sistema Portuario Nacional, responsable de la coordinacin de
los distintos actores pblicos o privados que participan en las actividades y servicios portuarios.
Oefa en materia ambiental.
Osinergmin en aspectos tcnico-legales de seguridad de las instalaciones.
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) en materia de seguridad y salud en el
trabajo.

La multiplicidad de autoridades a las que se debe reportar informacin relacionada a las actividades,
responde a que esta obligacin se desprende, tanto de lo establecido en las normas legales especficas
para el sector de hidrocarburos, como tambin de aquellas normas de carcter transectorial que son
aplicables por las caractersticas especficas del proyecto desarrollado. El sector energtico y, en
especfico, el sector hidrocarburos son dos de los ms regulados a nivel normativo en el Per; por lo que
las empresas deben suministrar informacin a diferentes entidades. El nmero de entidades a las que
este sector debe reportar, es bastante mayor en comparacin a otras actividades.
As, por ejemplo, cuando se necesita contar con instalaciones de generacin elctrica para el desarrollo
de la actividad, el titular de la operacin tiene la obligacin de cumplir aquellas disposiciones que
regulan las actividades de electricidad y, por lo tanto, tiene que efectuar los reportes que dicho marco
legal establezca. En el mismo sentido, cuando se cuenta con instalaciones portuarias ubicadas en zonas
martimas o fluviales, ser necesario efectuar reportes a las autoridades correspondientes.

Cuadro 11 - III:

Reportes a autoridades competentes


ENTIDAD

PERUPETRO

BANCO CENTRAL DE
RESERVAS DEL PER

Plan de Exploracin que incluya el programa mnimo de trabajo pactado en el contrato.


Plan inicial de desarrollo, que cubra un quinquenio, para la fase de explotacin.
Informe permanente sobre las operaciones de hidrocarburos (estudios, informaciones y
datos, procesados y no procesados obtenidos por los Contratistas y los Subcontratistas).
Copia de los perfiles litolgicos, elctricos y de todos aquellos que se hayan tomado para
conocer y evaluar las caractersticas de las formaciones atravesadas y de los fluidos que
contienen.
Informe sobre las inversiones que efecte en el pas cada ao.

MINEM

Reporte de Programa de monitoreo de efluentes y emisiones.


Reporte de informacin generada por el PMVC.
Reporte de emergencia.
Comunicacin al MINEM cuando se haya tomado la decisin de dar por terminada las
actividades de hidrocarburos.
Informe mensual sobre la produccin y prdidas en refineras y Plantas de procesamiento de gas.
Para actividades elctricas:
Reporte mensual de informacin sobre produccin, prdidas de potencia y energa, cuando
el titular de las actividades cuente con autorizacin o concesin para actividades de
generacin de energa elctrica.

MINSA

Notificacin de enfermedades y eventos sujetos a vigilancia epidemiolgica.


Direccin General de Salud Ambiental - DIGESA
Informe sobre la no devolucin del Manifiesto de Residuos Slidos Peligrosos por parte de la
EPS-RS.
Direccin Regional de Salud - DIRESA
Informe de emergencia durante el manejo de residuos slidos.
Notificacin sobre enfermedades ocupacionales, accidentes y emergencias sanitarias
durante el manejo de residuos slidos.

MTPE

Obligacin de notificar los accidentes mortales e incidentes peligrosos.


Reporte de incidentes peligrosos que pongan en riesgo la salud y la integridad fsica de los
trabajadores o a la poblacin.
Reportar de accidentes de trabajo, incidentes peligrosos y enfermedades profesionales con
labores bajo tercerizacin.
Reporte del centro mdico asistencial sobre enfermedades profesionales.

ANA

Informe de hallazgos de carcter arqueolgico o histrico.


Informe de Proyectos de Evaluacin Arqueolgica.

DICAPI

Notificacin al capitn de Puerto de situaciones de emergencia durante el transporte de


hidrocarburos por va fluvial.
Informe a la Capitana de Puerto cuando en una nave o instalacin portuaria se produzca una
descarga de hidrocarburos lquidos hacia aguas navegables peruanas que podran poner en
peligro o contaminar el rea del puerto.
Informe a la Capitana de Puertos sobre la ocurrencia de derrames, descargas u otros indicios
de contaminacin.
Informe al Capitn de Puerto de destino sobre el transporte de mercancas peligrosas.

MTC

Reporte de Accidentes y Emergencias durante la operacin de transporte de materiales y


residuos peligrosos.
Presentacin del Certificado de revisin tcnica vigente, de un vehculo destinado al
transporte de materiales y residuos peligrosos, con posterioridad a la ocurrencia de un
accidente que haya afectado la estructura del vehculo, unidad de carga o equipamiento
adherido al vehculo o unidad de carga.
Informe por escrito a la Autoridad Portuaria Nacional sobre los daos a la salud de sus
trabajadores.

OEFA

Declaracin Anual del Manejo de Residuos Slidos, Plan de Manejo de Residuos Slidos y
Manifiesto de Residuos Slidos Peligrosos.
Reporte de Monitoreo de efluentes y emisiones.

A continuacin se presenta un cuadro en el que se consideran los principales reportes en las diferentes
etapas de las actividades de hidrocarburos:

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

PRINCIPALES REPORTES

181

1.8. Vigilancia y Control Ciudadano

1.9. El Desarrollo de las Actividades y la Fiscalizacin

El artculo III del Ttulo Preliminar de la LGA, establece que toda persona tiene el derecho a participar
responsablemente en los procesos de toma de decisiones, as como en la definicin y aplicacin de las
polticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles
de gobierno.

La funcin fiscalizadora, tambin llamada de control, vigilancia e, incluso, inspeccin, constituye un


instrumento tradicional a travs del cual se busca lograr el cumplimiento de las normas. La finalidad
de esta funcin es, tambin, garantizar la permanente adecuacin de la actividad sujeta a control a
las determinaciones u obligaciones legales; as como aquellas establecidas en los ttulos habilitantes 32,
instrumentos de gestin ambiental, mandatos y disposiciones de las autoridades competentes.

Es de precisar que la vigilancia ciudadana no sustituye, bajo ninguna circunstancia, a la autoridad


competente en las acciones de fiscalizacin.
Tambin se cuenta con Comisiones Ambientales Municipales 30, a travs de las cuales la participacin de la
sociedad civil se ejerce, entre otros mecanismos, de la siguiente forma:
Sesiones pblicas de consejo, cabildos, cabildos zonales y audiencias pblicas, con participacin de
los rganos sociales de base.
Mesas de concertacin, consejos de desarrollo, mesas de lderes, consejos juveniles y comits
interdistritales, entre otros, con fines de planificacin.
La gestin de proyectos a travs de organizaciones ambientales, comits de promocin econmica,
comits de productores, asociaciones culturales, comits de salud, comits de educacin y gestin
del hbitat y obras.
La vigilancia, a travs de seguimientos de la calidad ambiental, intervencin de asociaciones de
contribuyentes, usuarios y consumidores y de las rondas urbanas y/o campesinas, segn sea el caso.

Las obligaciones o requerimientos a que se encuentran sujetas las actividades de hidrocarburos se pueden
organizar en funcin a la materia o aspecto que stas regulan. As, tenemos los siguientes grupos:

Grfico 19 - III:

Obligaciones en el sector hidrocarburos

Proteccin y
conservacin del
ambiente

En lo que respecta a las actividades de hidrocarburos, como ya se indic antes, el Reglamento de


Participacin Ciudadana estableci que toda persona tiene derecho a la participacin ciudadana y a
manifestar su opinin, puntos de vista, recomendaciones u observaciones en los procesos de elaboracin
y aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental31.

OBLIGACIONES

Seguridad y salud en el
trabajo

El Reglamento regula el Plan de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana (PMVC), indicando que estar
constituido por grupos de vigilancia ambiental y social que se encarguen de hacer seguimiento de las
acciones del proyecto con un mayor impacto potencial. Asimismo, su implementacin correr a cuenta del
Titular del proyecto y deber ser coordinado con las autoridades competentes del sector en las funciones
de supervisin y fiscalizacin.
En cuanto a los documentos generados por estas actividades, estos sern remitidos peridicamente al
Oefa, DGAAE y a la OGGS, para que estas instituciones procedan en el marco de sus competencias. No
obstante, cabe sealar que el PMVC deber contar con un Reglamento Interno elaborado por el titular
del proyecto en coordinacin con la poblacin involucrada, a fin de que las actividades de monitoreo y
vigilancia se realicen de forma organizada.
Los representantes del PMVC, previa coordinacin, acompaarn, en calidad de observadores, a la
empresa y a las autoridades encargadas de la supervisin de la calidad ambiental y de la fiscalizacin
de las actividades de hidrocarburos. Tambin participan en el proceso de monitoreo de las acciones
del proyecto y de los seguimientos que realicen sobre el cumplimiento de las normas ambientales y los
compromisos asumidos en el Estudio Ambiental.

Las Comisiones Ambientales Municipales son las instancias de gestin ambiental, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental
municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico y privado. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones
Ambientales Regionales y el CONAM (Numeral 25.1 del artculo 25 de la Ley N. 28245, Ley marco del sistema nacional de gestin ambiental.
31
Numeral 4.3 del artculo 4 de la Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM-DM.

Regulaciones
tcnicas, de calidad,
seguridad y
eficiencia en la prestacin
de los servicios de
hidrocarburos

A excepcin de las obligaciones sobre seguridad y salud en el trabajo, y proteccin y conservacin del
ambiente, las cuales tienen un carcter transversal y se aplican indistintamente a todas las actividades
de hidrocarburos; las obligaciones relativas a aspectos tcnicos, de calidad, seguridad y eficiencia pueden
diversificarse segn el tipo de actividad que stas regulan. As, encontramos reglamentaciones especficas
para exploracin y explotacin, almacenamiento, transporte, comercializacin, distribucin, entre otros.

30

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

FERNNDEZ RAMOS, Severiano. La actividad administrativa de inspeccin. El rgimen jurdico general de la funcin inspectora. Editorial Comares,
Granada, 2002, p. 12.

32

183

1.9.1. Autoridades competentes

1.9.2. Fiscalizacin Ambiental

Actualmente, la funcin fiscalizadora de las actividades hidrocarburferas se encuentra distribuida


entre diferentes rganos de la Administracin Pblica, considerando el grupo de obligaciones objeto de
fiscalizacin. El esquema institucional vigente es el que sigue:

a) Autoridad competente y funciones

Cuadro 12 - III:

Autoridades competentes para la fiscalizacin en el Subsector hidrocarburos

ORGANISMO DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN AMBIENTAL


Funciones: Evaluacin, supervisin, fiscalizacin, sancin y aplicacin de incentivos en materia
ambiental.
Unidades orgnicas responsables: Direccin de Evaluacin, Direccin de Supervisin, Direccin
de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos, Tribunal de Fiscalizacin Ambiental.

ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIN EN ENERGA Y MINERA


Funciones: Supervisin, fiscalizacin y sancin de regulaciones tcnicas y de seguridad en las
instalaciones.
Unidades orgnicas responsables: Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos Lquidos, Gerencia
de Fiscalizacin de Gas Natural, Oficinas Macro Regionales de Osinergmin en hidrocarburos
lquidos y Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energa y Minera.

MINISTERIO DEL TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO


Funciones: Supervisin, fiscalizacin y sancin en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Unidad Competente: Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo de Lima
Metropolitana, Direccin General de Inspeccin del Trabajo, Gobiernos Regionales,
Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral y el Tribunal de Fiscalizacin Laboral.

A travs de la Segunda Disposicin Complementaria Final del Decreto Legislativo N. 1013, se cre el Oefa
como organismo pblico tcnico especializado, adscrito al MINAM y encargado de la fiscalizacin, la
supervisin, el control y la sancin en materia ambiental.
La Primera Disposicin Complementaria Final de la Ley N. 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin
y Fiscalizacin Ambiental, estableci que, mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores
involucrados, se definiran las entidades cuyas funciones de evaluacin, supervisin, fiscalizacin, control
y sancin en materia ambiental seran asumidas por el Oefa, as como el cronograma para la transferencia
correspondiente.
En ese sentido, mediante la Resolucin de Consejo Directivo N. 001-2011-OEFA/CD, se transfirieron las
funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin ambiental en materia de hidrocarburos del Osinergmin
al Oefa, por lo que a partir del 04 de marzo de 2011 el Oefa es el organismo fiscalizador en materia
ambiental del subsector hidrocarburos.

b) Procedimiento de Supervisin
El Reglamento de Supervisin Directa del Oefa, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo
N. 007-2013-OEFA/CD, establece los criterios, modalidades y procedimientos aplicables al ejercicio de
la funcin de supervisin directa a cargo del Oefa, la cual se ejerce en funcin de los siguientes criterios:

i) En funcin a la programacin:

Regular: Supervisin programada en el Plan Anual de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental


PERUPETRO S.A.
Funciones: Supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los Contratos de
Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, as como los convenios de evaluacin tcnica.
Unidad Competente: Direccin de Evaluacin, Direccin de Supervisin, Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de Incentivos, Tribunal de Fiscalizacin Ambiental.

Cabe acotar que, adems de las citadas entidades, existen otros organismos pblicos encargados
de supervisar el cumplimiento de normas sectoriales especficas tales como la ANA, SERNANP, MTC,
Sucamec, SUTRAN, entre otros. Para los efectos del presente documento, se considera la labor supervisora
y fiscalizadora a cargo del Oefa, Osinergmin y el MTPE.

PLANEFA, que comprende la verificacin de las obligaciones ambientales fiscalizables del


administrado.
Especial: Supervisin no programada orientada a la verificacin de obligaciones ambientales
especficas debido a circunstancias tales como: actividades informales o ilegales, accidentes,
incendios, explosiones, derrames, derrumbes, denuncias, etc.

ii) En funcin al lugar:

En campo: Se realiza dentro o en las reas de influencia de la actividad a cargo del administrado.

Esta supervisin involucra tambin una etapa de revisin documental.


Documental: No se realiza en las instalaciones del administrado y consiste en el anlisis de
informacin documental relevante correspondiente a la actividad desarrollada por el administrado.

Realizada la supervisin, en caso que el supervisor considere que ha identificado hallazgos que configuran
infracciones administrativas relevantes o que requieran el dictado de un mandato de carcter particular
o medidas preventivas, ste elabora y remite a la Direccin de Supervisin un Reporte Preliminar de
las Acciones de Supervisin, con el propsito de que se disponga la elaboracin del Informe Tcnico
Acusatorio (ITA) y se dicte el mandato o medida preventiva que corresponda.
Los resultados de la supervisin constan en el Informe de Supervisin Directa, el cual es notificado al
supervisado a travs del Reporte del Informe de Supervisin Directa para el Administrado Supervisado.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

185

c) Procedimientos especiales

d) Procedimiento Administrativo Sancionador

En el marco de la funcin normativa del Oefa, prevista en el literal a) del numeral 11.2 del artculo 11 de
la Ley N. 29325, dicha entidad se encuentra facultada a dictar reglamentos y normas de carcter general
que resulten necesarias para garantizar el ejercicio de las tareas de fiscalizacin; as como las que estn
dirigidas a lograr la verificacin del cumplimiento de las obligaciones ambientales a cargo de los sujetos
que realizan actividades bajo su mbito de competencia.

El Procedimiento Administrativo Sancionador del Oefa vigente es el aprobado por Resolucin de Consejo
Directivo N. 012-2012-OEFA-CD. Este procedimiento tiene como propsito investigar y determinar las
infracciones administrativas en el mbito de competencia del Oefa, as como imponer las sanciones y
dictar las medidas cautelares y correctivas correspondientes.

En ese sentido, a travs de la Resolucin de Consejo Directivo N. 026-2013-OEFA-CD, se aprob el


Reglamento Especial de Supervisin Directa para la Terminacin de Actividades bajo el mbito de
competencia del Oefa; el mismo que establece reglas especiales aplicables a las labores de supervisin de
actividades en etapa de cierre, abandono o cese.
A continuacin se muestra un esquema del procedimiento de supervisin directa 33:

De acuerdo al artculo 6 del Reglamento aprobado por Resolucin N. 012-2012-OEFA-CD, las autoridades
del procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:

Cuadro 13 - III:

Procedimiento Administrativo Sancionador para el subsector hidrocarburos (DGFA)


DENOMINACIN

Grfico 20 - III:

Procedimiento de supervisin directa

Autoridad
Acusadora
Se genera cuando se identifican hallazgos
que configuran infracciones relevantes
que ameritan el inicio de un procedimiento sancionar o el dictadode mandatos o
medidas preventivas.

No requiere la emisin previa del Reporte.


Debe contener el Acta de Supervisin,
identificar las instalaciones supervisadas,
matriz de verificacin, recomendaciones
de la supervisin, verificacin de
cumplimiento de medidas administrativas
y recomendaciones anteriores, etc.

Presuncin de
Veracidad
REPORTE PRELIMINAR
DE LAS ACCIONES
DE SUPERVISIN

ACTA DE SUPERVISIN
DIRECTA

INFORME DE SUPERVISIN
DIRECTA
Documento pblico
Informacin confidencial

Art. 156 Ley N. 27444

Autoridad
Instructora

Autoridad
Decisora

FUNCIN

UNIDAD

Presenta el ITA, pudiendo apersonarse al


procedimiento para sustentar dicho informe en la
Audiencia de Informe Oral.

DS

Realiza la imputacin de cargos, solicita el dictado de


medidas cautelares, desarrolla las labores de
instruccin y actuacin de pruebas durante la
investigacin en primera instancia, y formula la
correspondiente propuesta de resolucin

DFSAI

Impone sanciones y medidas correctivas, y resuelve


el recurso de reconsideracin

DFSAI

Resuelve el recurso de apelacin y quejas por


defectos de tramitacin

Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental

Dicta las medidas cautelares antes o despus del


inicio del procedimiento administrativo sancionador

Presidencia del
Consejo Directivo

Informacin
confidencial
Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de
Incentivos

rgano de lnea encargado de evaluar las


imputaciones contenidas en el Informe
Tcnico Acusatorio e iniciar el procedimiento
sancionador. Puede estimar o desestimar las
imputaciones propuestas en el Informe y
agregar las que considere pertinentes.

INFORME TCNICO
ACUSATORIO

Puede elaborarse a partir de un Reporte


Preliminar y sin un Informe de Supervisin
aprobado, en caso de verificarse infracciones
sancionables o incumplimiento de medidas
administrativas que ameritan el inicio de un
procedimiento sancionador. Incluye medios
probatorios, identificacin de obligaciones
incumplidas y apersonamiento de la Direccin
de Supervisin al sancionador, cuando lo
estime pertienente.

REPORTE DEL INFORME DE


SUPERVISIN DIRECTA PARA
EL ADMINISTRADO
SUPERVISADO

Se han regulado las etapas: instructiva, resolutiva y recursiva.

A travs del mismo se informa al administrado


los resultados de la supervisin: i) infracciones
sancionables que ameritan un procedimiento
sancionar y, ii) recomendaciones para subsanar
los hallazgos de infracciones de menor
trascendencia.

Elaboracin propia.

33

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

187

e) Medidas Administrativas y Sanciones aplicables

Grfico 21 - III:

Promedio de produccin fiscalizada de LGN34

En ejercicio de sus funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin, el Oefa puede dictar medidas
administrativas tales como: medidas preventivas, mandatos de carcter particular, medidas cautelares,
medidas correctivas y sanciones pecuniarias.

34

Detectan indicios
de incumplimientos
de obligaciones
fiscalizables, la
DS remite a DFSAI
un Informe Tcnico
acusatorio recomendando
el inicio del PAS

SUPERVISIN
DIRECTA

A continuacin se muestra el tipo de medida administrativa, las sanciones aplicables, as como el contenido
que pueden tener las mismas de acuerdo a lo previsto en la Ley N. 29325 y la Ley N. 28611:

Actuaciones
probatorias
complementarias

Cuadro 14 - III:

Cuadro de medidas administrativas y sanciones aplicables


Inicio de Oficio
del PAS

Descargos

Actuaciones
probatorias

Propuesta de
resolucin

Resolucin de
primera instancia

Sancin
Resolucin de imputacin de cargos
a) Hecho imputados.
b) Calificacin de las infracciones aplicables.
c) Autoridad competente
d) Norma atributiva de la competencia.
e) Informe Tcnico Acusatorio

Medidas Correctivas

Audiencia de
informe oral

Requisito: Adjuntar
nueva prueba

RGANO COMPETENTE

Medidas
Preventivas

No se ha determinado una tipologa especfica. El tipo


de medida se determinar en funcin a la situacin
de peligro o riesgo que se pretende conjurar.

DS

Mandatos de
carcter particular

No se ha determinado una tipologa especfica. El tipo


de medida se determinar considerando el objetivo
definido por la autoridad.

Medidas
Cautelares

Decomiso.
El cese o restriccin condicionada de la actividad.
El retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin
de materiales, sustancias o infraestructura.
El cierre parcial o total del local o establecimiento.
Otras que se sean necesarias.

Medidas
Correctivas

Decomiso.
Paralizacin, cese o restriccin de la actividad.
Retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin
de materiales, sustancias o infraestructura.
Cierre parcial o total del local o establecimiento.
Obligacin de restaurar, rehabilitar o reparar la
situacin alterada y, de no ser posible, compensarla
en trminos ambientales y/o econmicos.
Cursos de capacitacin ambiental.
Adopcin de medidas de mitigacin del riesgo o
dao.
Imposicin de obligaciones compensatorias.
Procesos de adecuacin.
Otras que se consideren necesarias.

Sanciones

Amonestacin.
Multa no mayor de 30,000 UIT.
Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos,
instrumentos, artefactos o sustancias empleados
para la comisin de la infraccin.
Paralizacin o restriccin de la actividad causante de
la infraccin.
Suspensin o cancelacin del permiso, licencia,
concesin o cualquier otra autorizacin, segn sea el
caso.
Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del
local o establecimiento donde se lleve a cabo la
actividad que ha generado la infraccin.

ETAPA RESOLUTIVA

ETAPA DE INSTRUCCIN

Recurso de
reconsideracin

TIPOS DE MEDIDA

Archivo

MEDIDAS ADMINISTRATRIVAS

Resolucin
de primera
instancia

MEDIDA
ADMINISTRATIVA

Resolucin de
primera instancia

Actuaciones
probatorias
complementarias

Fundado
Infundado

Recurso de
apelacin

Resolucin
final

Fundado
Infundado
Nulidad de
oficio

Sustento en diferente interpretacin


de la prueba producida o cuestiones
de puro derecho

ETAPA RECURSIVA

Elaboracin propia.

34

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

Presidencia del
Consejo Directivo

DFSAI

189

A travs de la Ley N. 30011 se modific la Ley N. 29325, introduciendo el artculo 20-A que regula
de manera particular la capacidad de ejecucin de las resoluciones de primera o segunda instancia
administrativa, referidas a la imposicin de sanciones emitidas por los rganos competentes del Oefa.
Dicha disposicin establece que la sola presentacin de una demanda contencioso-administrativa, de
amparo u otra, no interrumpe, ni suspende el procedimiento de ejecucin coactiva de dichas resoluciones.
De esta manera, se establece un rgimen discriminatorio para las empresas de hidrocarburos, al aplicarse
un sistema distinto al que opera para las empresas que estn sujetas a la fiscalizacin de otras autoridades,
incluso en materias ambientales, pudiendo tambin tener carcter confiscatorio. Esta norma tambin
eleva el tope de las multas ambientales a 30,000 UIT.

b) Procedimiento de Supervisin
Las reglas aplicables al ejercicio de la funcin supervisora del Osinergmin se encuentran previstas en
el Reglamento de Supervisin y Fiscalizacin de las Actividades Energticas y Mineras de Osinergmin,
aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 171-2013-OS-CD. Los tipos de Supervisin y Fiscalizacin
previstos son los siguientes:

Cuadro 16 - III:

Procedimientos de supervisin de Osinergmin

1.9.3. Fiscalizacin de aspectos tcnicos


OPERATIVA

a) mbito de competencia y funciones del Osinergmin

A continuacin se describen las competencias del Osinergmin:

Cuadro 15 - III:

Competencias de Osinergmin

Tiene como propsito emitir un informe tcnico favorable o para efectuar una evaluacin tcnica
sobre el proyecto de instalacin o modificacin de instalaciones, establecimientos o unidades,
previamente al inicio de actividades, a fin de verificar si se cumplen las condiciones tcnicas y de
seguridad u otras obligaciones previstas en la normativa, as como las asumidas contractualmente
por el Agente Supervisado o derivadas de disposiciones administrativas
Tipos de Supervisin

De acuerdo al artculo 3 de la Ley N. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin
Privada en los Servicios Pblicos, y en concordancia con el artculo 20 del Reglamento General del
Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo N. 54-2001-PCM, el Osinergmin ejerce la funcin supervisora,
reguladora, normativa, fiscalizadora o sancionadora, de solucin de controversias y solucin de reclamos
en el sector energa. En particular, respecto de las actividades de hidrocarburos, ejerce las funciones
relativas a la fiscalizacin de la seguridad de las instalaciones y operaciones que se realizan.

EN CAMPO
Se realiza de acuerdo al Programa Anual de Supervisin aprobado por Osinergmin, a fin de verificar
el cumplimiento de las condiciones de operacin dispuestas por la normativa vigente, as como las
asumidas contractualmente por el Agente Supervisado, o derivadas de disposiciones administrativas
ESPECIAL

FUNCIN

Funcin
Supervisora

Funcin
Fiscalizadora

Funcin
normativa

ALCANCES
Verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, tcnicas y aquellas
derivadas de los contratos de concesin, as como los mandatos o disposiciones
dictadas por el Osinergmin y en general toda obligacin a cargo de las empresas o
personas que realizan actividades sujetas a su competencia.
Como parte de la funcin supervisora, el Osinergmin verifica los niveles de
calidad, seguridad y eficiencia en la prestacin de los servicios de hidrocarburos,
incluyendo las relaciones de las empresas con los usuarios y el cumplimiento de
las obligaciones de cobertura y expansin del servicio.

Permite imponer sanciones por el incumplimiento de las obligaciones legales,


tcnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesin, as como de las
disposiciones reguladoras y/o normativas dictadas por Osinergmin.

RGANO COMPETENTE

Gerencia de Fiscalizacin de
Hidrocarburos Lquidos
Gerencia de Fiscalizacin de GN

Gerencia de Fiscalizacin de
Hidrocarburos Lquidos
Gerencia de Fiscalizacin de GN
Oficinas Macro Regionales de
Osinergmin en hidrocarburos
lquidos

Dictar, de manera exclusiva y dentro de su mbito de competencia, reglamentos


y normas de carcter general. Estos reglamentos y normas podrn definir los
derechos y obligaciones de los sujetos que realizan actividades bajo su mbito de
competencia.
Esta funcin comprende tambin la facultad de dictar mandatos y normas de
carcter particular.

Se realiza cuando sea necesario efectuar a fin de comprobar si ciertas caractersticas de la operacin,
instalacin, equipamiento o conducta de los Agentes Supervisados tienen las condiciones tcnicas o
de seguridad requeridas por la normativa, as como las asumidas contractualmente o de
disposiciones administrativas. Comprende las acciones de supervisin derivadas de accidentes,
emergencias, aquellas que deriven de denuncias, u otras imprevistas que pudieran surgir.

Al igual que lo regulado en materia de fiscalizacin ambiental, la supervisin se realiza a travs de Empresas
Supervisoras, las que, como resultado de su labor, deben levantar el Acta de Supervisin al finalizar el
trabajo en campo. Luego, elaboran y presentan al Osinergmin el respectivo Informe de Supervisin,
el mismo que debe contener una descripcin detallada de los hechos constatados, que evidencien el
cumplimiento o acrediten el incumplimiento de la normativa o de las disposiciones contractuales materia
de supervisin.

Consejo Directivo

La funcin normativa de Osinergmin no comprende aquella que le corresponde de


acuerdo a Ley al MINEM, como responsable del SECTOR ENERGA.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

191

Por otro lado, en funcin de lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley N. 27699, el Consejo Directivo del
Osinergmin ha aprobado una multiplicidad de procedimientos administrativos especiales que norman los
procesos administrativos vinculados, entre otras, con la funcin fiscalizadora y sancionadora. Dentro de
dichos procedimientos, entre otros, tenemos los siguientes:

Cuadro 17 - III:

Procedimientos Administrativos especiales aprobados por Osinergmin

c) Procedimiento Administrativo Sancionador


El Procedimiento Administrativo Sancionador del Osinergmin vigente a la fecha es el aprobado por
Resolucin de Consejo Directivo N. 272-2012-OS-CD, el cual establece como las autoridades competentes
para el procedimiento administrativo sancionador, a las siguientes:

Cuadro 18 - III:

Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin


HIDROCARBUROS LQUIDOS
DENOMINACIN
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 0562-2002-OS-CD

Procedimiento para la entrega de informacin relativa a comercializacin en el


Subsector Hidrocarburos

Resolucin de
Consejo Directivo
N. 204-2006-OS-CD

Procedimiento de Declaraciones Juradas de Cumplimiento de Obligaciones


relativas a las Condiciones Tcnicas, de Seguridad y de Medio Ambiente de las
Unidades Supervisadas PDJ

Resolucin de
Consejo Directivo
N. 400-2006-OS-CD

Procedimientos para el Control Metrolgico en Grifos y Estaciones de Servicios y


para el Control de Calidad de los Combustibles Lquidos y Otros Productos
Derivados de los Hidrocarburos

Resolucin de Consejo
Directivo
N. 302-2008-OS-CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 086-2012-OS-CD

Procedimiento de Control de Calidad del GLP (GLP)

Procedimientos administrativos sancionadores que


se inicien a cualquiera de los agentes que realicen
actividades de exploracin, explotacin, procesamiento, refinacin, almacenamiento, transporte,
distribucin o comercializacin de Hidrocarburos que
se encuentran bajo la competencia de la citada
gerencia, con excepcin de las materias de
competencia de las Oficina Macro Regionales, entre
otros.
rgano Instructor
y Sancionador

Procedimiento de Calificacin de Solicitudes de Caso Fortuito o Fuerza Mayor

GN
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 754-2007-OS/CD

Procedimiento de Supervisin y Fiscalizacin del Cumplimiento de las Normas


referidas a los procedimientos de clculo para la determinacin de la Viabilidad
Tcnica Econmica de nuevos suministros de GN considerados obras de
magnitud

Resolucin de
Consejo Directivo
N. 678-2008-OS/CD

Procedimiento para la presentacin de informacin sobre servidumbres para la


construccin y operacin de Ductos de Transporte de Hidrocarburos

Resolucin de
Consejo Directivo
N. 190-2009-OS/CD

Procedimiento para la presentacin de informacin sobre servidumbres para la


construccin y operacin de Ductos de Transporte de Hidrocarburos

Resolucin de
Consejo Directivo
N. 204-2009-OS/CD

Procedimiento para la toma de registros de distancias de seguridad en la


construccin de ductos de GN y de LGN

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

ALCANCES

rgano de
Segunda Instancia

UNIDAD

Gerencia de
Fiscalizacin en
Hidrocarburos Lquidos

Ver detalle en el artculo 1A de la Resolucin


N. 642-2007-OS-CD

Oficinas Macro Regionales


del Osinergmin

Procedimientos administrativos sancionadores que


se inicien por incumplimiento de las normas relativas
a la presentacin de informacin, regulacin de
tarifas, aspectos tcnicos, aspectos de seguridad y
prestacin de servicios, en el Sistema de Distribucin
de GN por Redes o Ductos, etc.; incumplimiento de las
normas relacionadas con las autorizaciones y
registros que se deben obtener para construir,
operar, ejecutar, modificar y/o ampliar las
instalaciones y actividades antes mencionadas.

Gerencia de Fiscalizacin
de Gas Natural

Resuelve el recurso de apelacin y quejas por


defectos de tramitacin

Consejo Directivo

La resolucin que emite el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energa y Minera (TASTEM)
agota la va administrativa.

193

De acuerdo a los artculos 12, 34, 35, 38 y 39 del Reglamento aprobado por Resolucin del Consejo
Directivo N. 272-2012-OS-CD, las medidas administrativas y sanciones aplicables por el Osinergmin en el
marco de su potestad sancionadora son las siguientes:

1.9.4. Fiscalizacin en materia de seguridad y salud en el trabajo

Cuadro 19 - III:

A travs de la Segunda Disposicin Complementaria y Final de la Ley N. 29783, y precisada mediante


Ley N. 29901 y Decreto Supremo N. 009-2012-TR, el Osinergmin transfiri al MTPE las funciones de
supervisin, fiscalizacin y sancin en materia de seguridad y salud en el trabajo en los subsectores
minera, electricidad e hidrocarburos.
De acuerdo a la Primera Disposicin Complementaria Final del Decreto Supremo N. 009-2012-TR, los
rganos competentes del MTPE para el ejercicio de las funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin
transferidas son:

Medidas Administrativas y Sanciones aplicables por Osinergmin

MEDIDA ADMINISTRATIVA
Medidas de
Seguridad

Medidas
Correctivas

TIPOS DE MEDIDA
Retiro de instalaciones y accesorios.
Inmovilizacin de bienes.
Decomiso de bienes.
Paralizacin de obras.
Suspensin de actividades, lo que incluye, de ser el
caso, el cierre temporal del establecimiento, as
como el internamiento temporal de vehculos.
Clausura, lo que incluye, de ser el caso, el cierre de
establecimiento as como el internamiento definitivo
de vehculos.
El listado de medidas correctivas es enunciativo y no
limitativo.

Medidas
Cautelares

Retiro de instalaciones y accesorios.


Inmovilizacin de bienes.
Decomiso de bienes.
Paralizacin temporal de obras.
Suspensin de actividades, lo que incluye, de ser el
caso, el cierre temporal del establecimiento, as como
el internamiento temporal de
Otras que disponga el rgano Sancionador, o las
instancias o funcionarios en quien se haya delegado la
facultad de dictar las medidas cautelares.

Mandatos

No hay una tipologa especfica, es determinado por


la autoridad

Sanciones

Amonestacin
Multa
Decomiso
Cierre y/o clausura de establecimientos o
instalaciones
Retiro de equipos, instalaciones y/o accesorios
Suspensin de actividades
Paralizacin de obras
Internamiento de vehculos
Otras que establezca la Escala de Multas y Sanciones

a) Autoridades competentes

Cuadro 20 - III:

Autoridades competentes para la Fiscalizacin en materia de Seguridad y Salud en el trabajo


RGANO

FUNCIN

Direccin Regional de Trabajo


y Promocin del Empleo
de Lima Metropolitana

Supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las


normas de seguridad y salud en el trabajo de las actividades de
energa y minas en el mbito nacional

Direccin General de
Inspeccin del Trabajo

Expide las rdenes de inspeccin sobre las materias transferidas

Sin perjuicio de ello, cabe resaltar que, mediante la Ley N. 29981, se cre la Superintendencia Nacional de
Fiscalizacin Laboral SUNAFIL como rgano encargado de ejercer las facultades de inspeccin descritas
en el artculo 3 de la Ley N. 28806 en el mbito nacional. Esta institucin cumple el rol de autoridad
central y ente rector del Sistema de Inspeccin del Trabajo, de conformidad con las polticas y planes
nacionales y sectoriales, as como con las polticas institucionales y los lineamientos tcnicos del MTPE.
Las autoridades competentes dentro del procedimiento sancionador son:

SUNAFIL, que acta como rgano de primera y segunda instancia.


Los gobiernos regionales, por intermedio de los rganos competentes en materia de inspeccin y
de acuerdo a su competencia, como primera y segunda instancia.

El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, resuelve, con carcter excepcional y sobre todo el territorio
nacional, los recursos de revisin.

El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalizacin Laboral, agotan


con su pronunciamiento la va administrativa.
Las infracciones detectadas son sancionadas con una multa mxima de:

200 UIT en caso de infracciones muy graves.


100 UIT en caso de infracciones graves.
50 UIT en caso de infracciones leves.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

195

1.10. Balance de la regulacin normativa


De acuerdo a lo mencionado lneas arriba, a continuacin resaltamos 10 deficiencias de la gestin
ambiental actual que determinan la existencia de fuertes obstculos a la inversin en el pas:
1. Mltiples autorizaciones, licencias y permisos: existen entre 80 y 100, regulados en funcin de las
caractersticas de cada proyecto o el lugar donde se localiza. En muchos casos, debe tramitarse ms
de un permiso, autorizacin o licencia, por lo que el nmero de trmites para un solo proyecto de
inversin puede oscilar entre 200 y 400. Esto, sin contar con la cantidad de aos que toma obtener
estos documentos.
2. Obligaciones desarticuladas: son las que estn establecidas en normas de diversa naturaleza,
incluso duplicadas e inconexas. En algunos casos, se establecen obligaciones en normas de menor
jerarqua sin un amparo legal; mientras que un mismo requerimiento est legislado en varias normas
y debe recibir la conformidad o aprobacin de una gran cantidad de autoridades a travs de distintos
procedimientos. Este es el caso de los Planes de Contingencia que son aprobados como parte del
Estudio Ambiental por el MINEM, aprobados luego por el Osinergmin; y que son requeridos de
manera diferenciada en la legislacin de residuos slidos, en la de salud y seguridad en el trabajo, en
la ley de planes de contingencia, entre otros.
3. Excesiva discrecionalidad: Las obligaciones ambientales son en muchos casos genricas e
imprecisas, dado que establecen pocos criterios tcnicos, utilizando, en cambio, frmulas que
encierran un fuerte nivel de subjetividad, como: manejo adecuado, impacto leve, moderado o
significativo, uso eficiente, dao potencial, actividad riesgosa, cumplir oportunamente, a
criterio de la autoridad, cuando lo considere conveniente, entre otros. De esta manera, se confiere
un importante nivel de discrecionalidad al funcionario pblico que evala los estudios ambientales e
incluso al fiscalizador, generando nuevamente gran inseguridad jurdica. Adems, muchas de estas
obligaciones son requeridas a las actividades de hidrocarburos pero, en la prctica, no son exigidas,
ni fiscalizadas para muchas otras actividades econmicas, incluso de gran envergadura.
4. Criterios divergentes: a la discrecionalidad se suma que los criterios de interpretacin de las normas
no estn institucionalizados y son determinados por cada evaluador al que se le asigna un expediente;
lo cual origina una importante variacin de criterios segn el evaluador asignado e incluso de un
expediente a otro, afectando la predictibilidad y seguridad jurdica. Esto conlleva a que se hagan
requerimientos de obligaciones muy dispares para situaciones similares. Por ejemplo: distorsiones
en trminos de competitividad de las empresas; cargas desproporcionadas o sobredimensionadas
por obedecer a patrones generales y no los que corresponden especficamente a un proyecto en
particular; emisin de mltiples opiniones, en algunos casos contrapuestas, que son trasladadas a
la empresa titular del proyecto, sin un filtro o evaluacin de la autoridad a cargo del procedimiento
administrativo.
5. Inconsistencia al emitir opiniones tcnicas y permisos posteriores: algunos de los permisos
regulados estn a cargo de autoridades que emiten opinin tcnica previa durante la evaluacin del
estudio ambiental (vertimientos, plan de contingencia, colecta o investigacin de flora y fauna, etc.).
Sin embargo, luego, cuando la misma autoridad otorga posteriormente las licencias y permisos a su
cargo, puede emitir observaciones o pronunciamientos divergentes y basados en criterios distintos
de los considerados al opinar durante la evaluacin del estudio ambiental, lo cual nuevamente, afecta
la seguridad jurdica y la predictibilidad. Esta falta de unidad de criterios puede agravar la situacin
del administrado, ya que el cambio de criterio de una autoridad puede ocasionarle retrasos en otros
permisos relacionados que son otorgados por otra autoridad.

SOCIEDAD PERUANA DE HIDROCARBUROS | LIBRO BLANCO DE LOS HIDROCARBUROS

6. Incumplimiento de plazos: Adicionalmente a lo sealado, tambin constituye un fuerte


desincentivo, la falta de predictibilidad respecto del manejo de los plazos de los procedimientos de
licencias y permisos. Esto, porque usualmente no se cumplen los plazos legalmente establecidos en
los TUPA de las autoridades y estos se pueden prolongar de manera impredecible, afectando a la
planificacin de los proyectos y generando fuertes prdidas econmicas por el inicio tardo de las
actividades. Muchos procedimientos constituyen requerimientos enlazados o sucesivos, por lo que
debe esperarse que concluya el que es pre-requisito para poder iniciar el siguiente y, en algunos
casos como la evaluacin ambiental, se han registrado plazos de hasta 2 y 3 aos para que sean
aprobados.
7. Subjetividad en la determinacin de los estudios ambientales: si bien el Anexo 6 del Decreto
Supremo N. 015-2006-EM establece el tipo de estudio ambiental que corresponde a cada actividad
de hidrocarburos, la generalidad de algunos de los supuestos y los vacos de esta tabla, acarrean a
que, en la prctica, se aprecie una fuerte diversidad de requerimientos. Esto conlleva a que algunas
empresas tengan que tramitar estudios ambientales para algunas actividades, mientras que otras se
ven exceptuadas de tramitarlos o lo hacen mediante simples consultas. Conforme a lo desarrollado
ms adelante, es importante que, bajo el principio de significancia ambiental previsto en la Ley
del SEIA y su Reglamento, al determinar los estudios ambientales que corresponden a aquellas
actividades no contempladas en el Anexo 6, se identifiquen los impactos reales de los proyectos y no
se utilicen criterios subjetivos ajenos a lo dispuesto en dichas normas.
8. Divergencias en las lneas base y la valoracin ambiental: en una misma cuenca, las condiciones
ambientales pueden ser descritas y valoradas de tantas maneras como proyectos de inversin se
hayan evaluado y autoridades hayan participado. E incluso, un mismo titular puede tener tantas
lneas base como estudios ambientales le hayan sido aprobados. Esto, con el agravante de que
la reglamentacin ambiental actual establece, sin sustento tcnico o legal alguno, un plazo de 5
aos de vigencia de la lnea base, ocasionando que se deba tomar nuevamente informacin sobre
componentes plenamente caracterizados. En realidad, lo ideal sera que se tome informacin de
lnea base para aquellos componentes no estudiados y que requieran ser estudiados; o que el
administrado deba caracterizarla de nuevo slo cundo su lnea base ha perdido vigencia. Esto
genera distorsiones y amerita un replanteo de la regulacin de la lnea base.
9. Multiplicidad de reportes: la normatividad vigente establece entre 70 y 90 reportes que deben
ser remitidos ante diversas autoridades, con distinta frecuencia y que, incluso, deben contener
informacin con la que ya cuentan las autoridades, duplicando, en el mejor de los casos, la
informacin que se entrega. Esto es injustificado y agrava ms las cargas administrativas impuestas
a las actividades de hidrocarburos. Estos reportes, mucho de ellos voluminosos, deben ser
presentados de forma impresa, lo que ocasiona, adems, una huella ecolgica que no ha sido medida
adecuadamente.
10. Subjetividad en la Fiscalizacin: Muchos de los procedimientos sancionadores se basan en
incumplimientos de responsabilidades genricas y no en una tipificacin especfica que respete los
principios de legalidad, verdad material, tipicidad y seguridad jurdica. Esto, con el agravante de
que los rangos de las sanciones establecidas son desproporcionados y varan significativamente
pudiendo oscilar entre 50 y 1,000 UIT o entre 100 y 10,000 UIT para infracciones similares, las cuales
podran ser incrementadas hasta 30,000 UIT de acuerdo con la Ley N. 30011. Adems, esta ley ha
establecido un rgimen de cobranza coactiva discriminatorio, confiscatorio y que atenta contra el
derecho de tutela jurisdiccional efectiva.

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