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Mejorando
el modelo
regulatorio
Decisiones para incrementar la competitividad
SECCIN 1
ANLISIS DEL MARCO
REGULATORIO
DEL SECTOR
HIDROCARBUROS
137
Luego, en 1991, se public el Decreto Legislativo N. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, ley que oficializ el criterio de la sectorializacin administrativa en la gestin ambiental. A partir
de entonces, cada sector ha venido elaborando sus normas y ha conducido la gestin ambiental de las
actividades a su cargo, en muchos casos con criterios divergentes.
En 1994, mediante la Ley N. 26410, se cre el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), con la finalidad
de articular la gestin ambiental. Este fue absorbido, despus, por el Ministerio del Ambiente (MINAM)
creado en mayo de 2008, mediante el Decreto Legislativo N. 1013. Le corresponde a esta autoridad
ambiental nacional, ejercer la rectora sobre el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA), teniendo
en cuenta que para el desarrollo de proyectos de inversin, como los de hidrocarburos, deben intervenir
alrededor de 14 autoridades que otorgan permisos y licencias y que, luego, fiscalizan el cumplimiento
de las obligaciones y compromisos. De hecho, con la finalidad de articular la gestin ambiental, se han
establecido diversos sistemas funcionales como el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA), el Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA), el Sistema Nacional de
reas Naturales Protegidas (SINANPE), el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA), el Sistema
Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, entre otros.
no tomar medidas contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos indgenas (artculo
4); obligacin de buscar el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa
de los pueblos indgenas (artculo 16); y el derecho a ser consultados a travs de sus instituciones
representativas (artculo 6)2.
En tal sentido, en el marco de los objetivos del Convenio 169 y en lo que respecta a la obligacin
especfica de los gobiernos responsables de su implementacin, la participacin implica establecer
todos los medios necesarios para que los pueblos indgenas tengan, cuando menos, las mismas
posibilidades que otros sectores de la poblacin para participar en todos los niveles de la formulacin y
adopcin de decisiones respecto de la institucionalidad, polticas, planes, programas, y otros aspectos
que les conciernan o afecten como pueblo indgena.
Por otro lado, la Consulta Previa es referida en el Convenio 169 como una obligacin de los gobiernos,
de manera especfica, para los siguientes casos:
Al prever medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los
pueblos indgenas (artculo 6.1.a);
Antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos
del subsuelo (artculo 15.2);
Al considerar la enajenacin de las tierras de pueblos indgenas o la transmisin de sus derechos
sobre estas tierras a personas extraas a su comunidad (artculo 17);
Con anterioridad a la reubicacin de los pueblos indgenas, (artculo 16);
Otros.
Como se ha indicado en el captulo anterior, son tres las principales fases para la produccin de
hidrocarburos: la negociacin y firma del contrato; la exploracin y, de ser el caso, la explotacin. A su
vez, cada una de estas fases, comprende diversas acciones, entre las que se encuentran la calificacin
de Empresas Petroleras (EP), la negociacin directa entre Perupetro y las EP, la publicacin del Decreto
Supremo que autorice la suscripcin del contrato, la firma del contrato, la aprobacin de los Estudios
Ambientales, la exploracin y la produccin.
A lo largo del texto del Convenio 169, hay diversas referencias a la participacin de los pueblos
originarios o indgenas, disponindose, de manera especfica, que es requerida para: el desarrollo
de una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de sus pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad (artculo 2, 1); la adopcin de medidas encaminadas a allanar
las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y trabajo
(artculo 5, c); la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernen (artculo 6, 1, b); la
formulacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente (artculo 7, 1) el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y
de nivel de salud y educacin (artculo 7, 2) la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos
naturales existentes en sus tierras (artculo 15, 1); y el fortalecimiento y la promocin de las actividades
tradicionales (artculo 23, 1)1.
La Ley de Consulta, en su artculo 8, ha establecido las etapas que comprende el proceso de consulta:
Artculo 8. Etapas del proceso de consulta
Las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa deben cumplir
las siguientes etapas mnimas del proceso de consulta:
a.
b.
c.
d.
Los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales en la Prctica - Una Gua sobre el Convenio 169 de la OIT. Pg. 61.
OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).
OIT- CEACR. Observacin General 2011 sobre la obligacin de consulta. Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169).
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La etapa de publicidad de la medida legislativa o administrativa: tiene por finalidad asegurar que
la medida que se espera adoptar sea puesta en conocimiento por el pueblo indgena potencialmente
afectado. Esta puesta en conocimiento debe hacerse a travs de canales e idioma apropiado, etc.
informacin oportuna (desde el inicio del proceso de consulta) y entendible para los pueblos
indgenas, respecto de los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la medida que se
adoptara.
sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente: se plantea como una
etapa consecutiva a la de proporcionar informacin, lo cual no significa que el flujo de informacin
no contine aun en esta etapa.
Se establece que esta etapa deba completarse dentro de un plazo de 30 das, al trmino del cual los
o las representantes del o de los pueblos indgenas debern entregarle a la entidad promotora, un
documento escrito y firmado, o de forma verbal, dejndose constancia en un soporte que lo haga
explcito, en el cual podrn indicar su acuerdo con la medida o presentar su propuesta acerca de lo
que es materia de consulta, debiendo referirse en particular a las posibles consecuencias directas
respecto a las afectaciones a sus derechos colectivos.
Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas
u originarios: es planteado en la Ley de Consulta como un dilogo intercultural, tanto sobre los
fundamentos de la medida consultada como sobre las sugerencias y recomendaciones que los
pueblos indgenas formulen.
La Decisin que se adopte finalmente debe estar debidamente motivada y reflejar que se recogieron
y evaluaron los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteadas por los pueblos indgenas
durante el proceso de dilogo, as como el anlisis de las consecuencias de la medida administrativa
para con los derechos de estos pueblos.
Procedimiento Administrativo
Direccin a cargo
Modificacin o transferencia de
autorizacin de instalacin y operacin
de ducto para uso propio y principal (slo
si se trata de ampliacin de terreno para
la operacin del ducto)
Perupetro
Previo a la emisin de
autorizacin
Direccin General de
Hidrocarburos
Direccin General de
Hidrocarburos
141
explotacin de hidrocarburos
Para la elaboracin y evaluacin de los estudios ambientales
Para la etapa posterior a la aprobacin de los estudios ambientales
La definicin de las reas que constituirn los lotes sobre los cuales se iniciar la negociacin o
concurso est a cargo de Perupetro, el cual debe delimitar los lotes en atencin a consideraciones
tcnicas (estudios geofsicos y geolgicos, informacin disponible, actividades de exploracin previas,
ubicacin de lotes pre existentes, entre otros). La actual reglamentacin sectorial determina, desde el
ao 2006, que Perupetro debe informar a las poblaciones locales sobre la futura negociacin para la
suscripcin y firma de los contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos.
Al inicio del proceso de negociacin o concurso por un Lote petrolero o cuando hay un nuevo contratista
petrolero como consecuencia de una cesin de posicin contractual, Perupetro debe informar, a travs
de eventos presenciales a la poblacin local, sobre lo siguiente: la lista de contratos en negociacin
o concurso, con indicacin de la fecha de inicio de la negociacin o concurso, el mapa del Lote, las
empresas interesadas, los criterios para la seleccin de la empresa, la informacin sobre el proyecto,
los posibles impactos de las actividades de hidrocarburos, la legislacin vigente de participacin y
consulta y las obligaciones que establecen, as como los derechos y obligaciones de la poblacin.
Perupetro ha venido cumpliendo con estas disposiciones, conforme se aprecia de la relacin publicada en
su pgina web sobre la cantidad de Eventos Presenciales as como el nmero de participantes en dichos
eventos:
Grfico 1 - III:
Nmero de eventos presenciales por inicio del proceso de negociacin o concurso (2008 - 2010)
40
38
35
30
26
25
20
15
15
10
5
0
2008
2009
2010
Fuente:Perupetro.
Grfico 2 - III:
Nmero de participantes de eventos presenciales por inicio de negociacin o concurso (2008 - 2010)
4500
4135
4000
3500
3000
2410
2500
2000
1500
1242
1000
500
0
2008
El artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per lista los derechos fundamentales reconocidos a las personas, entre ellos, el derecho 17. A participar,
en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
6
Artculo 14 de la Ley N. 27446.
7
Decreto Supremo N. 002-2009-MINAM.
2009
2010
Fuente:Perupetro.
143
El MINEM seala que al ao 2012, con posterioridad a la suscripcin del contrato, se haban realizado 74
eventos presenciales sobre Lotes de Hidrocarburos8.
Una vez suscrito el Contrato de Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, Perupetro tambin debe
realizar eventos presenciales para informar sobre lo siguiente: empresa adjudicataria, nmero del Decreto
Supremo que autoriza la suscripcin del Contrato, criterios utilizados para la calificacin de las empresas,
modalidad de contratacin utilizada, de ser el caso, mapa del rea del Contrato (Lote) y programa de
actividades a desarrollar. Luego, Perupetro proceder a presentar al Contratista ante la poblacin del
rea de influencia.
Grfico 3 - III:
30
25
Cuadro 1 - III:
18
20
Por otro lado, de acuerdo a la regulacin vigente, cada vez que se produzca una modificacin del Contrato
que implique un cambio de operador o ampliacin del rea del Lote, Perupetro tiene la obligacin de
informar a la poblacin involucrada mediante otro evento presencial. Cualquier otra modificacin del
Contrato o suelta de rea, deber ser comunicada en el portal de Perupetro.
15
10
10
Inicio del
proceso de
participacin
ciudadana
Primera Etapa
Autoridad Competente: Perupetro
Mecanismos:
Difusin de la Informacin
Eventos presenciales.
0
2008
2009
Observaciones, comentarios y
sugerencias de la poblacin
recogidos durante los eventos
presenciales o luego de
difundida la informacin.
2010
Segunda Etapa
Autoridad Competente: DGAAE
Mecanismos: Plan de Participacin ciudadana
a. Obligatorios: Talleres Informativos, Audiencia Pblica y acceso
pblico a la informacin
b. Complementarios: Buzn de observaciones y opiniones, Oficina de
Informacin y Participacin Ciudadana, Visitas Guiadas, Equipo de
Promotores, Difusin a travs de medios de comunicacin escrita,
televisiva y radial.
Fuente:Perupetro.
Grfico 4 - III:
Aprueba
4000
3471
3500
Tercera Etapa
Autoridad Competente: Osinergmin (ahora, OEFA) con apoyo de la OGGS (para
seguimiento).
Mecanismos: Los establecidos en el Plan de Relacionamiento Comunitario del Plan
de Manejo Ambiental del Estudio: Plan de Monitoreo y /o Vigilancia Ciudadana y
Oficina de Informacin y Participacin Ciudadana.
3000
2536
2500
2000
1627
1500
Primera Etapa: Negociacin o concurso para la suscripcin de contratos de exploracin y de explotacin de hidrocarburos.
Segunda Etapa: Durante la elaboracin y evaluacin de los Estudios Ambientales.
Tercera Etapa: Posterior a la aprobacin de los Estudios Ambientales.
1000
500
0
2008
2009
2010
Informacin elaborada por la DGAAE, la cual se encuentra dispuesta en el portal institucional del MINEM. Ver: http://www.minem.gob.pe/
descripcion.php?idSector=2&idTitular=2001
Fuente:Perupetro.
145
Contrato de Licencia
La calificacin de las Empresas Petroleras (EP) se regula por el Decreto Supremo N. 030-2004-EM, que
aprueba el Reglamento de calificacin de Empresas Petroleras, y consiste en la determinacin, previa
evaluacin, de la capacidad legal, tcnica, econmica y financiera de una EP para dar cumplimiento a todas
sus obligaciones contractuales, en funcin de las caractersticas del rea solicitada, de las inversiones
previsiblemente requeridas y el estricto cumplimiento de las normas de proteccin ambiental, adems de
consulta previa y PC.
Como se ha visto anteriormente, la celebracin del Contrato de Licencia puede ser consecuencia de
una convocatoria pblica o por negociacin directa. Este contrato es aprobado mediante un Decreto
Supremo, el cual es refrendado por el Ministro de Energa y Minas y el Ministro de Economa y Finanzas.
Una vez aprobado y suscrito el Contrato, slo podr ser modificado por acuerdo escrito entre las
partes, es decir entre el Contratista y Perupetro, y las modificaciones debern estar aprobadas por
Decreto Supremo refrendado por los ministros antes indicados.
El artculo 2 del mencionado Reglamento dispone que toda EP deba estar debidamente calificada por
Perupetro para iniciar la negociacin de un contrato; sin embargo, el otorgamiento de calificacin no
genera derecho alguno sobre el rea del contrato. El procedimiento se inicia con una solicitud de la EP
interesada, la cual debe cumplir con los requerimientos que la norma exige. Por tal motivo, Perupetro
verifica que se hayan presentado los documentos exigidos en los artculos 5 y 6 del Reglamento aprobado
por Decreto Supremo N. 030-2004-EM.
Cabe precisar que, con la modificatoria introducida por el Decreto Supremo N. 001-2012-EM, se estableci
como requisito la presentacin de una Declaracin Jurada, expedida por un funcionario debidamente
autorizado para ello, la misma que no deber tener una antigedad mayor de 90 das calendario, en la que
la EP se compromete a cumplir estrictamente con las disposiciones de proteccin ambiental aplicables a
las actividades de hidrocarburos.
La legislacin peruana establece que, tanto los Contratos de Licencia como los Contratos de Servicios
que se mencionan ms adelante, se rigen por el derecho privado, otorgndoles garantas y seguridades
conforme se dispone en el artculo 1357 del Cdigo Civil.
De otro lado, tratndose de una EP que no haya realizado actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos en los ltimos tres aos, se aceptar el cumplimiento de los siguientes requisitos, de
manera concurrente:
Haber celebrado con el Estado Peruano, al amparo de la LOH, por lo menos un Contrato,
Con la Constitucin Poltica de 1993 se consagra explcitamente que los recursos naturales son patrimonio
de la nacin (artculo 66) y que por Ley Orgnica se fijan las condiciones para su utilizacin y otorgamiento
a particulares; asimismo, que la concesin de los recursos otorga un derecho real.
En ese contexto, con la promulgacin de la Ley N. 26221, Ley Orgnica que norma las actividades de
hidrocarburos en el territorio nacional (hoy Texto nico Ordenado de la LOH, aprobado por Decreto
Supremo N. 042-2005-EM), se estableci que los hidrocarburos in situ son de propiedad del Estado
y, cuando el hidrocarburo es extrado, se transfiere este derecho de propiedad a Perupetro S.A., para
efectos de que pueda celebrar contratos de exploracin y explotacin o de explotacin de stos.
Contrato de Servicio
Es el contrato celebrado entre Perupetro y el Contratista, para que se ejecuten las actividades de
Exploracin y /o Explotacin de Hidrocarburos en un rea determinada contractualmente, recibiendo
el Contratista una retribucin o pago por ello, la cual debe ser cuantificada a travs de mecanismos
previamente acordados en el contrato.
Este Contrato de Servicio es, asimismo, la modalidad contractual por la que el Estado, representado
por la empresa estatal, paga a otra empresa para que esta brinde un servicio especfico en las
actividades de Exploracin y/o Explotacin; cuyo pago puede ser efectuado en dinero o en producto.
Este tipo de contratos no tiene mucha aceptacin, dado que es muy riesgoso para el Estado, toda
vez que las inversiones las realizara a su cuenta y riesgo, lo cual depender de buenos estudios de
ssmica y/o la buena evaluacin de reservorios; presentndose una gran incertidumbre respecto del
retorno de las inversiones.
La legislacin permite que las actividades de upstream sean desarrolladas previa autorizacin, para lo
cual cuenta con tres herramientas o ttulos habilitantes, los cuales son:
147
Los contratos de hidrocarburos abordan distintos aspectos de las actividades de hidrocarburos, como los
siguientes10:
a) Asuncin de riesgos
En casi todos los modelos contractuales, el inversionista asume todos los riesgos econmicos de las
operaciones de exploracin y explotacin. En la exploracin los riesgos son ms altos, en tanto no
existe an certeza sobre el recurso y el descubrimiento comercial viable que genere la expectativa real
de retorno de la inversin; no obstante, en algunos pases, el Estado comparte el riesgo econmico
relacionado con el desarrollo y la produccin de los hidrocarburos.
b) Divisin de fases
Salvo que se trate solamente de contratos de explotacin (a travs de los cuales el Estado entrega
reservas para ser desarrolladas y/o producidas), en el Per los contratos normalmente estn divididos
en la fase de exploracin y la de explotacin.
La fase de exploracin suele estar dividida en perodos sucesivos, que otorgan al inversionista la
posibilidad de comprometerse gradualmente a nuevos trabajos exploratorios conforme va obteniendo
mayor informacin sobre el recurso o, si las perspectivas no son alentadoras, eventualmente a
abandonar el lote. La fase de explotacin normalmente incluye el perodo de desarrollo, es decir, la
etapa de construccin de facilidades e instalacin de todo lo necesario para iniciar la produccin de
hidrocarburos luego de efectuado el descubrimiento comercial.
PREZ TAIMAN, Jorge, Breve resea de la exploracin y explotacin de petrleo en el Per desde el punto de vista legal. En: Revista de Derecho
Administrativo N. 8. Crculo de Derecho Administrativo. 2009. Pg. 209 - 2011.
del petrleo, est facultada para ingresar a operar en las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos11.
Una cuestin bsica en cualquier modelo contractual es determinar si el inversionista ser remunerado
en dinero o en especie en funcin de su produccin. En el Per coexisten ambos sistemas mediante
los contratos de servicio (que permiten la retribucin en dinero) y los contratos de licencia (mediante
los que el inversionista accede directamente a la propiedad del hidrocarburo que produce a cambio
del pago de una regala al Estado). Existen, en la actualidad, ms contratos de licencia celebrados que
contratos de servicios.
g) Governmenttake
Esta expresin inglesa est asociada a los ingresos que percibe el Estado como resultado de la actividad
que desarrollar el inversionista. Incluye lo que el Estado percibir por tributos, regalas y conceptos
similares.
h) Otros temas
Los contratos de hidrocarburos tambin abordan temas como las sueltas de rea que deber efectuar
el inversionista en porcentajes y tiempos que son establecidos en los contratos, la obligacin de
transferir tecnologa al pas, la obligacin de cuidar el medio ambiente, realizar sus operaciones
cumpliendo las normas de seguridad e, incluso, los aspectos tcnicos de cada operacin en particular.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta aspectos como el de la ubicacin del lote, ya que este puede
ser off shore (plataformas marinas), on shore (en tierra) o estar ubicado en la selva. Cada locacin
tiene matices y particularidades que pueden resultar relevantes para los inversionistas, ya que,
dependiendo de la ubicacin del lote, pueden variar los costos, la logstica y el entorno social, entre
otros aspectos.
10
Ley N. 28840, Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de la Empresa Petrleos del Per Petroper S.A.
11
149
Uno de los requisitos, quizs el ms importante, para el desarrollo de los proyectos de inversin referidos
a la extraccin de recursos naturales, despus del derecho de aprovechamiento, es la Certificacin
Ambiental12; la cual determina la viabilidad ambiental del proyecto otorgada por la autoridad
competente a travs de la aprobacin del estudio ambiental.
No obstante, cabe advertir que el citado Reglamento se emiti en un contexto normativo e institucional
ambiental diferente al actual, pues desde el ao 2008 se cuenta con entidades como el MINAM, el
Organismo de Evaluacin de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Oefa), el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas (SERNANP), la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Servicio Nacional
de Certificacin Ambiental (Senace), que vienen cumpliendo o cumplirn, como en el caso del ltimo
mencionado, funciones relacionadas o con implicancias en la evaluacin del impacto ambiental de los
proyectos de inversin.
El Anexo 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM establece una categorizacin genrica de las
actividades de hidrocarburos que requieren la Certificacin Ambiental15, dejando un amplio espacio
de discrecionalidad a la autoridad, para determinar cundo procede o no el requerimiento de la
Certificacin Ambiental.
Tambin hay otros desfases relevantes entre el RPAAH y las disposiciones del Reglamento de la
Ley N. 27446, aprobado por Decreto Supremo N. 019-2009-MINAM (RLSEIA)16, que estn asociadas
al criterio de la significancia ambiental como factor determinante para la exigibilidad de los estudios
ambientales.
Dicho RLSEIA establece que slo a las actividades susceptibles de generar impactos ambientales
negativos significativos que estn relacionados con los criterios de proteccin ambiental, as como
las modificaciones de estas actividades (siempre que supongan un cambio del proyecto original que
por su magnitud, alcance o circunstancias pudieran generar nuevos o mayores impactos ambientales
negativos), les es exigible una evaluacin del impacto ambiental, es decir, un estudio ambiental o
una modificacin del estudio ambiental aprobado inicialmente. No obstante, el RPAAH y la Primera
Actualizacin del Listado de Inclusin de los Proyectos de Inversin sujetos al Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental - SEIA17 son excesivamente genricos en relacin a la exigibilidad de
la Certificacin Ambiental para las modificaciones de las actividades de hidrocarburos.
Desde el 29 de diciembre de 2012 se encuentran vigentes los Trminos de Referencia para EIA de
Proyectos de Inversin con Caractersticas Comunes o Similares en el Subsector Hidrocarburos,
documento aprobado por Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM, norma que contiene
los lineamientos tcnicos para la elaboracin de EIA y EIA-sd de determinadas actividades de
hidrocarburos. No obstante, una limitacin de los mismos y del propio RPAAH est asociada a la dbil
diferenciacin de los requerimientos establecidos entre los proyectos en etapa de exploracin y los
de explotacin, aun cuando los posibles impactos ambientales y sociales de ambos tipos de proyectos
presentan caractersticas muy diferentes, tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos.
Adicionalmente, para tener una visin ms precisa de lo que actualmente comprende el proceso de
Certificacin Ambiental de las actividades de hidrocarburos, es relevante mencionar los Decretos
Supremos N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM, que tienen como objetivo promover las inversiones,
simplificando los procedimientos de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales, sobre la
base del criterio de impacto ambiental negativo significativo como determinante para el requerimiento
de la evaluacin ambiental, los cuales complementan el RPAAH acercndolo a los criterios de la Ley
N. 27446.
El RPAAH debe ser revisado y replanteado con base a los criterios de la legislacin general de la
evaluacin de impacto ambiental y a los objetivos establecidos en la Poltica Energtica Nacional del
Per 2010-2040, que es el principal instrumento de poltica para las actividades de hidrocarburos.
Evidentemente, tambin deben ser tomados en cuenta los objetivos de la Poltica Nacional del
Ambiente aprobada mediante Decreto Supremo N. 012-2009-MINAM.
La Certificacin Ambiental se encuentra regulada en la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin del Impacto Ambiental, vigente desde el 24 de abril de 2001, la cual establece que no podr
iniciarse la ejecucin de proyectos ni actividades de servicios y comercio si no se cuenta previamente
con la Certificacin Ambiental contenida en la Resolucin expedida por la respectiva autoridad
competente. El Decreto Legislativo N. 1078, que modific la Ley N. 27446 (29.06.2008), precisa que
esta exigencia se presenta en los proyectos de inversin pblica, privada o de capital mixto que sean
susceptibles de causar impactos ambientales significativos de carcter negativo.
El RPAAH fue emitido antes del Decreto Legislativo N. 1078, por lo que no contiene disposiciones
especficas sobre el criterio de la significancia ambiental, como factor clave para determinar cundo
a un proyecto de inversin le corresponde o no contar con la Certificacin Ambiental. El RPAAH
slo dispone de manera general que, previamente al inicio de las actividades de hidrocarburos,
ampliacin de actividades o modificacin, el titular debe presentar ante la autoridad competente el
estudio ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobacin ser de obligatorio cumplimiento13
. Asimismo, establece los estudios ambientales de naturaleza preventiva que deben ser aprobados
para el desarrollo de la actividad, que son: la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), el Estudio de
Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) e incluso, el Plan
de Manejo Ambiental (PMA)14, aun cuando dicho criterio de la significancia ambiental no se desprende
claramente de los supuestos que conlleva la Certificacin Ambiental (Anexo 6 del RPAAH).
Cabe resaltar que, si bien en el artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, se indica que la categorizacin del Anexo N. 6 podra ser modificada
sobre la base de las caractersticas particulares de la actividad y del rea en que se desarrollar, a la fecha dicha categorizacin slo ha tenido una
modificacin menor, efectuada mediante el Decreto Supremo N. 024-2007-EM, publicado el 26 abril 2007.
16
Vigente desde el 26 de setiembre de 2009.
17
Aprobada por R.M. N. 157-2011-MINAM. Publicada el 19 de julio de 2011.
15
Anexo II del Reglamento de la Ley N. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo
N. 019-2009-MINAM.
13
Artculo 9 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM.
14
Artculo 11 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM.
12
151
EIA-sd.- La autoridad competente se pronunciar sobre el EIA-sd dentro de los primeros 30 das
DIA.- Estudio ambiental que se presenta ante la autoridad competente, quien debe evaluarlo en un
plazo mximo de 25 das hbiles. En caso de existir observaciones, se notificar al Titular para que,
en un plazo mximo de 10 das hbiles, las subsane, bajo apercibimiento de declarar el abandono del
procedimiento. Durante el perodo que la DIA se encuentre observada, no se computar el plazo para
que opere el silencio administrativo.
hbiles de haberlo recibido. En caso de existir observaciones, se notificar al Titular para que, en
un plazo mximo de 15 das hbiles, subsane las observaciones planteadas bajo apercibimiento de
declarar el abandono del procedimiento.
Los procedimientos para la evaluacin y aprobacin de los diversos estudios ambientales para las
actividades de hidrocarburos estn previstos en el RPAAH de la siguiente manera:
Durante el perodo en que el EIA-sd se encuentre observado no se computar el plazo para que opere
el silencio administrativo, que es negativo.
Grfico 6 - III:
Estudio de ImpactoEstudio
Ambiental
- EIA-sd Semidetallado - EIA-sd
deSemidetallado
Impacto Ambiental
Plazo = 30 das hbiles
Grfico 5 - III:
Evaluacin
EIA-sd
APROBACIN
Presentacin
SI
Evaluacin
Observaciones
EIA-sd
APROBACIN
Subsanacin
Observaciones
SI
NO
Subsanacin
Observaciones
Observaciones
DIA
NO
El DIA incluye:
a) Resmen Ejecutivo
b) Plan de Relacionamiento con
la comunidad
c) Curriculo Vitae de los profesionales
que elaboraron el estudio
d) Plan de abandono
Plazo = 10 das
El EIA-sd incluye:
1) Resmen Ejecutivo
2) Delimitacin del rea
3) Descripcin del proyecto
4) Estudios de Lnea Base
5) Evaluacin de posibles Impactos
6) Plan de manejo ambiental
7) Plan de abandono de lote
15 das hbiles
Abandono
(Art. 27 DS N. 015-2006-EM)
Abandono
Fuente: elaboracin propia.
153
EIA.- Antes de su presentacin debe haberse obtenido la aprobacin de los trminos de referencia
y el plan de participacin ciudadana. Una vez ingresado el EIA para su evaluacin, la autoridad tiene
60 das calendario para emitir pronunciamiento. En caso de existir observaciones, se notificar al
Titular para que, en un plazo mximo de 90 das calendario, subsane las observaciones planteadas,
bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el perodo que el EIA se
encuentre observado, no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo. La autoridad
competente podr solicitar opinin a otras autoridades pblicas respecto a los temas relacionados
con la eventual ejecucin del proyecto de inversin.
Grfico 7 - III:
Opinin Tcnica
Opiniones tcnicas
SERNANP, ANA
y otras
(Art. 29 015-2008-EM)
(Art. 29 015-2008-EM)
El plazo para la evaluacin del PMA es de un mximo de 50 das calendario. De existir observaciones,
se comunicar y notificar al Titular para que, en un plazo mximo de 30 das calendario, las subsane,
bajo apercibimiento de declarar el abandono del procedimiento. Durante el periodo de observacin,
no se computar el plazo para que opere el silencio administrativo negativo.
Plan de Manejo Ambiental - PMA
Emisin de resolucin
Directorial
Grfico 8 - III:
Plan de Manejo Ambiental (PMA).- El PMA es un instrumento que deber ser actualizado cuando
50 das calendario
SI
Aprobacin de
EIA
Presentacin
PMA
NO
Evaluacin
PMA
APROBACIN
SI
60 das
Observaciones
Observaciones
PMA
Subsanacin
El EIA incluye:
1) Resmen Ejecutivo
2) Delimitacin del rea
3) Descripcin del proyecto
4) Estudios de Lnea Base
5) Evaluacin de posibles Impactos
6) Plan de manejo ambiental
7) Plan de abandono de lote
Subsanacin
Observaciones
SI
90 das
calendario
NO
30 das calendario
NO
Abandono
Desaprobado
155
Tambin se deben resaltar las exigencias vinculadas a las modificaciones de los proyectos de inversin
pues, en muchos casos, se vulnera el principio de predictibilidad18, al no estar claramente regulados
los supuestos en los cuales una ampliacin o modificacin del proyecto debe contar con un estudio
ambiental, ni el tipo de estudio que le debe corresponder. Asimismo, no se ha previsto el procedimiento
ni los plazos para la evaluacin de las modificaciones, por lo que, en la prctica, se asemejan a la de un
estudio ambiental para inicio de actividad.
Grfico 9 - III:
No obstante el panorama descrito, a partir del ao 2012 se viene emitiendo normas que promueven
la celeridad en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los estudios ambientales para el
desarrollo de la actividad de hidrocarburos; tal como los Trminos de Referencia aprobados mediante
la Resolucin Ministerial N. 546-2012-MEM/DM del 20.12.2012. Esta norma sirve para los EIA
detallados y EIA-Sd de los proyectos de inversin en materia de hidrocarburos, aun cuando estos
Trminos de Referencia adolecen de pocas diferencias en sus contenidos. Tambin se han emitido
el Decreto Supremo N. 054-2013-PCM, Disposiciones Especiales para ejecucin de Procedimientos
Administrativos (16.05.2013) y el Decreto Supremo N. 060-2013-PCM, Disposiciones Especiales para
la ejecucin de Procedimientos Administrativos y otras medidas para impulsar proyectos de inversin
pblica y privada (25.05.2013).
3 das
2 das
Estas disposiciones remueven algunos obstculos para la aprobacin de los Estudios Ambientales
en los proyectos de inversin pblicos y privados. El primer decreto est referido a un conjunto de
disposiciones sobre varios temas y tiene la finalidad de simplificar procedimientos administrativos;
en concreto: modificar el procedimiento de obtencin del Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueolgicos, conocido como CIRA. Esta norma plantea que, una vez que se presenta la solicitud,
la Direccin de Arqueologa del Ministerio de Cultura o las Direcciones Regionales de Cultura deben
emitir dicho certificado en un plazo no mayor de 20 das hbiles. De no hacerlo, se aplica el silencio
administrativo positivo.
25 das
Solicitud de
opiniones
vinculantes
Exposicin del
EIAd EIAsd
Emisin de
observaciones
Una vez emitido el CIRA, el Titular del proyecto de inversin debe presentar un Plan de Monitoreo
Arqueolgico, el cual debe ser aprobado por una de las citadas direcciones, dentro de un plazo no
mayor de 10 das. Igualmente, si la autoridad no se pronuncia, se da por aprobado el plan. Cabe
indicar que esta norma establece que los proyectos que se ejecutan sobre infraestructura preexistente
estn exentos del CIRA y solo deben presentar el Plan de Monitoreo Arqueolgico, el mismo que ser
aprobado en los plazos y condiciones antes sealadas.
Traslado de
observaciones
3 das
10 das
Remisin a
Entidades
Pblicas
Ley N. 27444
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo: Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin
veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el
resultado final que se obtendr.
Decisin
Final
18
19
Elaboracin propia.
157
Si bien se reducen sustancialmente los plazos para la aprobacin de los EIA, tambin se establecen otras
reformas mediante esta norma que van ms all del tema de plazos. Un aspecto importante de este
decreto supremo es la inclusin de un periodo de exposicin del EIA por parte del titular del proyecto ante
las autoridades pblicas que intervienen en el procedimiento de evaluacin y aprobacin de los mismos.
Esta modificacin permite un ahorro en el tiempo de la aprobacin de estos instrumentos de gestin
ambiental, en tanto absuelve cualquier duda o comentario por parte de las autoridades, que podr ser
inmediatamente resuelta por el administrado.
Tambin se fomenta la transparencia en la evaluacin y aprobacin de los EIAs, ya que seala que las
autoridades deben proporcionar informacin al administrado a travs de su pgina web. Igualmente, se
impone al MINAM la obligacin de actualizar el Registro de Consultoras Ambientales en un plazo de 30
das hbiles.
En tal sentido, si bien hasta la fecha el sector de hidrocarburos no se adeca a las disposiciones del SEIA,
con los Decretos Supremo N. 054-2013-PCM y N. 060-2013-PCM la autoridad ambiental competente
debe, necesariamente, aplicar el criterio del impacto ambiental negativo significativo ya sea para definir
si una actividad de hidrocarburos requiere o no la Certificacin Ambiental o si sus modificaciones deben
pasar por la evaluacin ambiental que implica una modificacin de su estudio ambiental; lo que a todas
luces representa un avance en el contexto actual.
d) Exploracin
El Reglamento aprobado por Decreto Supremo N. 015-2006-EM precisa, de manera referencial, cules
son las actividades de exploracin de hidrocarburos que requieren un estudio ambiental y qu tipo de
estudio ambiental les resulta aplicable. A continuacin un cuadro que resume lo indicado:
Cuadro 2 - III:
Como se aprecia, para el inicio de las actividades de exploracin se requiere necesariamente que el
proyecto cuente con un EIA aprobado, sin considerar (pese a encontrarse regulado) la posibilidad de
presentar tan slo una DIA; incluso en determinadas actividades de exploracin, como el caso de la
ssmica, que suelen generar impactos ambientales poco significativos. Asimismo, las ampliaciones de
la ssmica y perforaciones requerirn tambin de un EIA-sd o PMA, lo cual contraviene el Principio de
Indivisibilidad establecido en el Reglamento de la Ley N. 27446. Cabe precisar adems que, como se ha
mencionado anteriormente, el PMA no es especficamente un estudio ambiental en el marco del SEIA,
sino parte de las DIA, EIA-sd o EIA-d.
Debe tenerse en cuenta que el Principio de Indivisibilidad dispone que la evaluacin del impacto
ambiental debe efectuarse de manera integral e integrada, comprendiendo de manera indivisa todos los
componentes del proyecto de inversin20 y debiendo tener cada proyecto un nico estudio ambiental que
se va modificando a lo largo del tiempo. Con base a este principio, la nueva reglamentacin que se apruebe,
debe integrar al EIA las ampliaciones o modificaciones en la operacin inicialmente consideradas; a travs
de instrumentos complementarios cuya regulacin se elabore a la luz de los principios de la significancia
ambiental, la razonabilidad y la proporcionalidad.
Aunada a lo descrito, est la obligacin del titular de presentar de manera independiente los diversos
estudios ambientales que den viabilidad a la actividad; as como un Plan de Abandono para finalizar sus
actividades de exploracin. La exigencia de presentacin de un plan de abandono al finalizar la actividad
demora la implementacin de las medidas de control, correccin y rehabilitacin de las reas impactadas,
sobre todo en los proyectos de exploracin, lo que no guarda correspondencia con la finalidad de dicho
instrumento, siendo ms efectivo que tales medidas se aprueben en el estudio ambiental de la Certificacin
Ambiental y que se modifiquen en tanto el proyecto de exploracin sea modificado o ampliado.
Estudio Ambiental
Ssmica
Inicio de actividad
EIA
EIA-sd
PMA
20
Perforacin
Inicio de actividad o ampliacin de rea
Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea,
mismo Lote
EIA
EIA-sd
159
En este sentido, conforme al Anexo N. 6 del Decreto Supremo N. 015-2006-EM, las actividades
consideradas como exploracin son las siguientes:
De manera referencial, se han identificado los siguientes permisos para los proyectos de exploracin de
hidrocarburos:
Cuadro 3 - III:
Cuadro 4 - III:
ACTIVIDAD
Aerofotografa
No requiere
Aerogravimetra
No requiere
Aeromagnetometra
No requiere
Geologa de superficie
No requiere
Gravimetra de superficie
No requiere
No requiere
Ssmica
Inicio de actividad
Ampliacin de las lneas ssmicas en diferente rea, mismo Lote
Ampliacin de las lneas ssmicas en la misma rea, mismo Lote
EIA
EIA-sd
PMA
Perforacin
Inicio de actividad o ampliacin de rea
Ampliacin del Programa Exploratorio en la misma rea, mismo Lote
EIA
EIA-sd
Perforacin de Desarrollo
Inicio de actividad o ampliacin nuevas reas, mismo Lote
EIA
Como se observa, las actividades de exploracin de hidrocarburos presentan distintas caractersticas, las
cuales se relacionan con diversos tipos de licencias y permisos.
Es preciso resaltar que, en la presente seccin, se entiende como licencias o permisos a todos aquellos
requerimientos normativos que implican un trmite y la obtencin del pronunciamiento expreso de la
autoridad que faculta a su titular a hacer algo. As, se entiende, por ejemplo, que la inscripcin en el
Registro de Consumidores Directos de Hidrocarburos es una licencia, aun cuando su denominacin es
registro, pues ste requiere un trmite y un pronunciamiento expreso de la autoridad, que permite a su
titular el almacenamiento de hidrocarburos para uso propio. Este permiso tiene silencio administrativo
negativo.
PERMISO
AUTORIDAD
MINEM
MINEM
Minagri
Minagri
MC
ANA
Autorizacin de vertimientos
ANA
ANA
SERNANP
10
11
Digesa
ANA
Digesa
12
13
14
Osinergmin
Osinergmin
Digesa
15
16
Sucamec
17
Sucamec
18
MTC
19
MTC
20
Autorizacin para realizar investigacin cientfica en un rea Natural Protegida del SINANPE
por el periodo de hasta un (01) ao
21
Licencia de Funcionamiento
SERNANP
Gobiernos locales
i) Ubicacin del proyecto: Algunas licencias y permisos se requieren en funcin del rea donde se
ubica la actividad. Por ejemplo:
Si el proyecto se ubica en ANP, ser necesario obtener permisos del SERNANP para la
construccin de infraestructura; ello sin perjuicio de que dicha entidad tendr una opinin
vinculante en el proceso de aprobacin del estudio ambiental correspondiente.
161
SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado.
Gobiernos Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro de su jurisdiccin.
(ii) Fuentes de abastecimiento: Este aspecto influye en algunas licencias y permisos que se
requieren por cada fuente o rea. Por ejemplo:
Autorizaciones de uso de agua (se requieren por cada fuente de agua a utilizar): le corresponde
al ANA.
Informe Tcnico Favorable de consumidor directo (se requiere por cada instalacin de
(iii) Componentes auxiliares del proyecto: Dependiendo de cada proyecto, los componentes
auxiliares requeridos para su desarrollo pueden variar. Esto, por supuesto, repercute
en la lista de permisos y licencias. Por ejemplo:
hidrocarburos.
Grfico
10 - III:
Grfico 11 - III: Levantamiento Ssmico al 31 de agosto de 2013 22
21
Levantamiento
Ssmico
al 312013
de agosto
Ssmica 2d registrada,
2006
(Km) de 2013
11,019.4
12,000.0
10,000.0
7,405.0
8,000.0
Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para
la exploracin, se han identificado al menos 9 autoridades para esta etapa. No obstante, este nmero
tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identificado como las ms
frecuentes, las siguientes:
5,641
5,070.2
6,000.0
4,000.0
2,000.0
2,503.2
1,332.9
788
30.0
MINEM como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin
5,966.9
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ejecutado Proyectado
2012
2012
MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Sismica(12).pdf.
21
163
Grfico 11 - III:
Grfico3D
12registrada,
- 3: Perforacin
de Pozos
Ssmica
2006 - 2013
(km) al 31 de agosto de 2013 23
22
Km2
5,000.0
4,500.0
4,000.0
3,500.0
3,000.0
2,500.0
2,000.0
1,500.0
1,000.0
500.0
0
Cuadro 5 - III:
4,313.0
3,018.0
2,497.2
2,392.5
1,549.7
2,040.1
EXPLOTACIN
1,425.9
Actividad
800
Estudio Ambiental
Perforacin de Desarrollo
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ejecutado Proyectado
2012
2012
EIA
EIA-sd
Grfico 12 - III:
Grfico 13 -deIII:desarrollo
Perforacin
(2006 2013)
Perforacin
(2006exploratoria
- 2013)
Inicio de actividad
EIA
N de Pozos
217
EIA-sd
PMA
227
250
177
200
185
198
153
134
100
150
77
51
50
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ejecutado Proyectado
Al igual que en los proyectos de exploracin, para el inicio de las actividades de explotacin se requiere
contar con un EIA aprobado; en cambio sus ampliaciones son evaluadas a travs de un EIA-sd o PMA,
instrumentos que tambin son requeridos por la autoridad para las modificaciones del proyecto de
explotacin, a pesar de que estas modificaciones no implican, necesariamente, la generacin de nuevos o
mayores impactos ambientales negativos.
La exigencia de mltiples tipos de estudios ambientales, sin una clara distincin de las diferencias que
justifican la aplicacin de uno u otro, tiene como consecuencia la excesiva discrecionalidad por parte
de la autoridad competente en la aplicacin de la norma y la falta de predictibilidad para el titular de la
actividad.
Finalmente, cabe indicar que, aun cuando la Lnea Base constituye la descripcin detallada de las
caractersticas del rea en la que se emplazar el proyecto, la actual norma sectorial reconoce, sin sustento
tcnico o legal alguno, un plazo de vigencia de la misma de cinco aos, en lugar de su actualizacin con los
monitoreos peridicos o mediante el procedimiento de modificacin de los estudios ambientales; lo cual
hace ms difcil el proceso de elaboracin de los estudios ambientales, as como su evaluacin.
MINEM.
22
165
La lnea base constituye un elemento esencial de los estudios de impacto ambiental, describe y valora el
contexto ambiental, social y cultural antes del proyecto, con la finalidad de hacer posible la evaluacin de
alternativas por parte de los contratistas. En este orden de ideas, la verdadera utilidad de la informacin
que se logre recolectar depender de su calidad y oportunidad.
En efecto, metodolgicamente la elaboracin de la lnea de base se produce en la etapa inicial, con la
finalidad de que los datos obtenidos con ocasin de su elaboracin sirvan para modelar el proyecto, de
forma tal que se logren alcanzar niveles adecuados de integracin entre el ecosistema y el proyecto.
En este orden de ideas debe evaluarse, desde un punto de vista estrictamente tcnico, si los estudios
de lneas de base deben iniciarse cuando el proyecto se encuentra a nivel de factibilidad o en su lugar,
sera ms conveniente que su elaboracin se inicie en etapas an ms tempranas en la concepcin de los
proyectos. Desde nuestro punto de vista la informacin contenida en la lnea de base elaborada en etapas
ms tempranas en la concepcin de los proyectos, cuenta con mayores probabilidades de influenciar
ambiental y socialmente a los proyectistas.
Por otro lado, tcnicamente es posible actualizar la informacin contenida en la lnea de base, por lo
que debera contemplarse legalmente la posibilidad de que esta informacin, en la medida en que se
encuentre actualizada y responda en amplitud y detalle a las variaciones del proyecto, mantenga su
vigencia legal de forma indefinida.
A manera de ejemplo, veamos el siguiente cuadro que considera solamente (i) certificacin ambiental, (ii)
autorizacin de vertimientos, (iii) licencia de uso de agua y (iv) concesin elctrica:
Como se aprecia, solamente de los cuatro tipos de licencias y permisos sealados en el ejemplo, y
considerando slo plazos legales, se advierte que para su obtencin se requerira 9 meses para la ejecucin
del proyecto. Si se considera que estos permisos pueden ser multiplicados por el nmero real que necesita
cada proyecto y que, adems, los plazos legales no son reales para su obtencin, stos podran ampliarse
muy significativamente.
Asimismo, del cuadro se puede observar que las licencias y permisos sealados a modo de ejemplo son
prerrequisitos, a su vez, de otros; por lo que el retraso en la obtencin de alguno de ellos podra generar
la criticidad del plazo para el inicio del proyecto de explotacin.
167
De manera referencial, algunas de las licencias y permisos identificados para los proyectos de explotacin
son los siguientes:
Con respecto al nmero de autoridades que participan en el otorgamiento de las licencias y permisos para
la explotacin, se han identificado alrededor de 14, entre las ms requeridas para esta etapa. No obstante,
este nmero tambin puede variar de acuerdo a las caractersticas del proyecto. As, se han identificado
como las ms frecuentes las siguientes:
Cuadro 6 - III:
PERMISO
AUTORIDAD
MINEM, como autoridad rectora del Sector Energa y Minas que aprueba los instrumentos de gestin
ambiental para las actividades.
MINEM
MINEM
Minagri
Minagri
MC
Autorizacin de vertimientos
ANA
ANA
ANA
Autoridad Portuaria Nacional (APN), como autoridad encargada del Sistema Portuario Nacional,
Digesa
responsable de la coordinacin de los distintos actores pblicos o privados que participan en las
actividades y servicios portuarios.
10
Digesa
11
12
Sucamec
13
Sucamec
14
MTC
15
Certificado de habilitacin vehicular especial para transporte de materiales peligrosos materiales y residuos en general
MTC
16
17
APN
18
Habilitacin portuaria
APN
19
20
Osinergmin
MINSA, a travs de las DIGESA, como ente rector del sector salud.
MTC, como autoridad a cargo de la infraestructura vial, area y acutica y de la gestin de los
servicios de transportes y comunicaciones.
Minagri, como autoridad a cargo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica.
Instituto Peruano de Energa Nuclear (IPEN), como rgano encargado del otorgamiento de
autorizaciones referidas al uso de fuentes radiactivas.
Gobiernos Regionales y Locales, como autoridades que participan en la gestin ambiental dentro
de su jurisdiccin.
Gobiernos locales
SUNAT
IPEN
169
Ahora bien, el promedio de la produccin fiscalizada de hidrocarburos Lquidos de Agosto fue de 170,018
Bdp, menor en 5,427 Bdp respecto al mes anterior.
De acuerdo al Informe Estadstico del MINEM para el subsector hidrocarburos, al 31 de agosto de 2013, se
han ejecutado un total de 51 pozos de desarrollo, conforme al siguiente detalle23:
Informe Estadstico MINEM
13
22
GMP
GMP
SAVIA
OLYMPIC
PERENCO
PLUSPETROL NORTE
LOTE
Z-2B
XIII
67
POZO
OBJETIVOS
ESTADO
180,000
170,000
8,443
PARIAS-ANCHA-MESA
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
7,475
MOGOLLN-MESA
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
ANCHA-MESA
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
130,000
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
120,000
12264 HUACO
6,580
6,210
5,182
MOGOLLN-MESA-ANCHA
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
1,578
MOGOLLN
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
6,286
MOGOLLN-SAN CRISTBAL
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
100,000
MOGOLLN-SAN CRISTBAL
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
90,000
5,020
9,150
12255 BELLAVISTA
7,442
12827 CALAMAR
3,191
VERDUN
PERFORACIN
LO6-27D LOBITOS
11,095
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
LO14-27D LOBITOS
7,512
PARIAS
PERFORACIN
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
LO19-8D LOBITOS
9,702
EVALUACIN
8,600
RIO BRAVO
EN COMPLETACIN
LO14-30D LOBITOS
7,000
TEREBRATULA
PERFORACIN
LO19-7DST2 LOBITOS
5,652
HELICO CONGLOMERADO
COMPLETACIN
7,688
RIO BRAVO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
LO14-29D LOBITOS
4,800
PARIAS-TEREBRATULA
PERFORACIN
LO19-2D LOBITOS
6,917
PARIAS-TEREBRATULA
PRODUCTIVO
NP MONTE 1D LOBITOS
3,180
LO6-33D LOBITOS
8,150
RIO BRAVO
PRODUCTIVO
PERFORACIN
EVALUACIN
LO14-31D LOBITOS
7,087
TEREBRATULA
NP MONTE 2D LOBITOS
4,644
HELICO CONGLOMERADO
PERFORACIN
PN-214D LA ISLA
5,338
SALINA-REDONDO
ABANDONADO PERMANENTE
PN-166D LA ISLA
4,205
REDONDO PALEOZOICO-VERDUN
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN-81R LA ISLA
4,583
REDONDO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN-196 LA ISLA
4,825
115,581
120,028
113,869
80,000
2006
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
152,716
110,000
12220 POZO
12245 TUNEL
169,543
140,000
152,982
145,280
150,000
12268
157,159
160,000
2007
2008
2009
2011
2010
2012
2013
2014
PROMEDIO ANUAL
2006 - 2013*24
BPD: Barriles por da - *Incluye petrleo ms LGN
Por su parte, el promedio de la produccin fiscalizada de GN de Agosto fue de 1,269.35 MMpcd, menor en
120.5 MMpcd comparado con el mes anterior:
2425
Grfico 15 - III:
Produccin
fiscalizada
promedio
depromedio
GN
Grfico 15 - III:
Produccin
fiscalizada
de hidrocarburos Lquidos
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN-214 LA ISLA
4,686
REDONDO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN 95D LA ISLA
4,687
REDONDO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN 170 LA ISLA
4,960
REDONDO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN 96D LA ISLA
4,628
REDONDO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
PN 38D LA ISLA
5,087
SALINAS-REDONDO
PRODUCTIVO
PERFORACIN
PN 106 LA ISLA
4,962
SALINAS-REDONDO
PN 100D LA ISLA
5,300
SALINAS-REDONDO
PRODUCTIVO
PN 218D LA ISLA
5,220
SALINAS-REDONDO
PERFORACIN
PN 42D LA ISLA
4,598
REDONDO-SALINAS
PERFORACIN
PN 74 LA ISLA
4,456
SALINAS-REDONDO
PERFORACIN
PN 97DRE LA ISLA
5,105
REDONDO
PERFORACIN
PN 112D LA ISLA
4,801
REDONDO-SALINA-VERDUN
PERFORACIN
PN 39D LA ISLA
5,073
SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN
EVALUACIN
PN 105D LA ISLA
5,352
SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN
EVALUACIN
PN 40 LA ISLA
4,550
SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN
PRODUCTIVO
PN 109D LA ISLA
4,709
SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN
PRODUCTIVO
PN 191 LA ISLA
4,195
SALINAS-REDONDO-FORMACION VERDUN
PERFORACIN
PN 113 LA ISLA
3,149
PRODUCTIVO
PIRAA 5D
8,248
VIVIAN-CETICO
INYECTOR
PIRAA 67-13-PP11-9D
7,590
CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A
PRODUCTIVO SB
PIRAA 67-13-PP11-11D
7,155
CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A
PRODUCTIVO
PIRAA 67-13-PP11-12D
6,673
CETICO-BASALTENA Y GLAUCONITICO A
PRODUCTIVO SB
CHAM-1503D
LOWER CETICO
PRODUCTIVO-PRODUCTOR
10
COMPAA
PROF.
FINAL (pies)
Grfico 13 - III:
N. POZOS
Grfico 14 - III:
1,360
1,310
1,260
1,210
1,160
1,110
1,060
1,010
960
910
860
810
760
710
660
610
560
510
460
410
360
310
260
210
160
110
60
10
1,162
1,099
700
336
259
328
172
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2006 - 2013*25
MMPCD = Millones de pies cbicos por da
MNEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grfico disponible en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20
Fiscalizada%20Promedio%20de%20Hidrocarburos(7).pdf.
25
bid.
24
MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Perforacion%20de%20
pozos(4).pdf
23
171
Los niveles de produccin fiscalizada de Hidrocarburos Lquidos, GN, LGN y Condensados al mes de agosto
de 2013 26:
Grfico 16 - III:
Produccin
mensual
Produccin
mensual
promedio
depromedio
petrleode Petrleo
BL S/DIA
Grfico 18 -de
III:produccin
Promedio defiscalizada
produccinde
fiscalizada
Promedio
LGN de LGN
BLS
Grfico 16 - III:
Grfico 18 - III:
120,000
100,000
68,000
80,000
67,000
66,000
60,000
65,000
40,000
64,000
63,000
20,000
62,000
61,000
Ago-12
60,000
Seo-12
Oct-12
Nov-12
Dic-12
Ene-13
Feb-13
Mar-13
Abr-13
May-13
Jun-13
Jul-13
Ago-13
59,000
58,000
Ago-12
Seo-12
Oct-12
Nov-12
Dic-12
Ene-13
Feb-13
Mar-13
Abr-13
May-13
Jun-13
Jul-13
Ago-13
Grfico 17 - III:
MMPCD
Promedio
Gas Natural
Grfico 17 -de
III:produccin
Promedio defiscalizada
produccinde
fiscalizada
de Gas Natural
1,400
1,200
1,000
800
Las disposiciones de la LPAH y el RLPAH se aplican para remediar las reas con pasivos ambientales de
las actividades de hidrocarburos, generados por todas aquellas personas naturales o jurdicas, pblicas o
privadas que realizan y/o realizaron actividades hidrocarburferas dentro del territorio nacional.
600
400
200
0
Ago-12
Seo-12
Oct-12
Nov-12
Dic-12
Ene-13
Feb-13
Mar-13
Abr-13
May-13
Jun-13
Jul-13
Ago-13
26
MINEM. Informe Estadstico del mes de agosto 2013. Grficos disponibles en:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Petroleo(15).pdf
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20Fiscalizada%20de%20Gas%20Natural(12).pdf
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Produccion%20de%20Liquidos%20de%20Gas%20Natural%20y%20Condensados(9).pdf
173
Por disposicin del artculo 3 de la LPAH y numeral 6.2 del artculo 6 del RLPAH, en concordancia con
la precisin realizada a travs el artculo 1 de la Resolucin Ministerial N. 042-2013-MINAM, la labor de
identificacin de los pasivos ambientales de hidrocarburos corresponde al Oefa.
Cuadro 7 - III:
PERUPETRO S.A.
Determina las responsabilidades por pasivos ambientales ubicados en lotes de exploracin
y/o explotacin de hidrocarburos en los contratos de licencia o servicios.
Proporciona informacin al MINEM y OEFA sobre contratos sucritos, detalles de acuerdo de
responsabilidad sobre pasivos ambientales, estado de los mismos y ubicacin de los lotes
respectivos.
Para el desarrollo de estas actividades el Oefa ha previsto un presupuesto total para el Plan
2013 - 2014 de S/. 8 273,000.00 (ocho millones doscientos setenta y tres mil nuevos soles),
sujeto a la disponibilidad de sus recursos presupuestales.
Los cronogramas de ejecucin de dicho Plan para los aos 2013 y 2014 forman parte de los Anexos I y II
de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD. Estos cronogramas priorizan aquellas zonas
donde hay mayor incidencia de actividades hidrocarburferas 27:
Los cronogramas indicados constituyen los Anexos I y II de la Resolucin de Consejo Directivo N. 005-2013-OEFA-CD, que aprueba el Plan de
Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013-2014. Dicha resolucin se encuentra disponible en: http://www.oefa.gob.
pe/?wpfb_dl=3196.
27
175
Anexo N. 1
REGIN
AO 2013
ENE
FEB
MAR
ABR
MAY
JUN
JUL
AGO
SEP
OCT
NOV
DIC
LORETO*
Cuadro 8 - III:
TUMBES
PLANEAMIENTO
EVALUACIN EN
CAMPO
Se desarrolla en funcin del Cronograma Trimestral de Trabajo en campo elaborado y aprobado por la
Direccin de Evaluacin.
Verificacin en campo de la Ficha elaborada en la etapa de planeamiento.
Caracterizacin, identificacin de contaminantes, toma de muestras y ubicacin del pasivo.
INFORME DE
IDENTIFICACIN
Redactar los Informes Tcnicos de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos para su
remisin a la DGAAE.
Informe Tcnico tiene como contenido mnimo: identificacin del rea, tipos y caractersticas de los
contaminantes identificados y calificacin del nivel de riesgo.
PARTICIPACIN
CIUDADANA
Coordinar con la poblacin, empresas e instituciones interesadas y otras organizaciones civiles con el fin de
obtener informacin que coadyuve a la identificacin de pasivos ambientales.
PIURA
UCAYALI
AMAZONAS
ICA*
MADRE DE DIOS
*reas con pasivo ambiental segn Perupetro
FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL
FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO
PARTICIPACIN CIUDADANA
Anexo N. 2
de actividades
para la identificacin
de pasivos
ambientales de
Cronograma deCronograma
actividades
para la identificacin
de pasivos
ambientales
dehidrocarburos
hidrocarburos 2014
2014
REGIN
AO 2014
ENE
FEB
MAR
ABR
MAY
JUN
LORETO*
TUMBES
PIURA
UCAYALI
LA LIBERTAD
PASCO*
PUNO*
CUSCO
*reas con pasivo ambiental segn Perupetro
FASE DE INVESTIGACIN Y ANLISIS DOCUMENTAL
FASE DE INVESTIGACIN EN CAMPO
PARTICIPACIN CIUDADANA
JUL
AGO
SEP
OCT
NOV
DIC
Cabe precisar que para la estimacin del nivel de riesgo del pasivo ambiental de hidrocarburos se toma
en consideracin la Metodologa para la estimacin del nivel de riesgo de pasivos ambientales en el
subsector hidrocarburos. Esta fue desarrollada a partir de los lineamientos establecidos en la Gua de
Evaluacin de Riesgo Ambiental, publicada por el MINAM en el ao 2010, la cual se sustenta, a su vez, en la
Norma Europea UNE 150008 - 2008, emitida por la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin
(AENOR). Asimismo, toma en cuenta el Informe Final del Estudio Interdisciplinario realizado por DICTUC
S.A.28 por encargo de la Superintendencia de Medio Ambiente de Chile para el desarrollo de la Metodologa
para la Determinacin y Caracterizacin del Dao Ambiental y del Peligro de Dao Ocasionado en abril
de 2012.
Finalmente, el artculo 10 del RLPAH indica que en el caso que el Oefa identifique la existencia de pasivos
de alto riesgo a la salud y/o la seguridad de la poblacin y/o la calidad del ambiente, deber remitir
de manera inmediata el Informe correspondiente a la DGAAE y a la DGH, a fin de tomar las medidas
necesarias para efectos de la remediacin respectiva.
28
177
En ese sentido, el artculo 6 del RLPAH establece que la DGAAE del MINEM est encargada de clasificar,
elaborar, actualizar y registrar los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, por zonas
geogrficas, mediante un Registro de Inventario. Al respecto, el literal b) del citado artculo dispuso que
el MINEM deba publicar el Inventario Inicial en un plazo de 30 das calendario contados a partir de la
recepcin del Informe de Identificacin remitido por el Osinergmin (ahora, Oefa). Pero ello no ha ocurrido
hasta la fecha.
Si bien en el ao 2009, el Osinergmin identific un total de 1,821 (Mil ochocientos veintin) presuntos
pasivos ambientales en ocho lotes de la costa norte, el MINEM no reconoci estos resultados debido a
que a dicha fecha no se haban determinado los criterios de riesgos para la clasificacin de los pasivos29.
De acuerdo al artculo 8 del RLPAH, la publicacin del Inventario Inicial generar la obligacin, para los
titulares de actividades de hidrocarburos, de declarar ante el Oefa los pasivos que hubiesen generado
o que se encuentren ubicados dentro del mbito de sus respectivas concesiones, autorizaciones o
lotes. Tambin se prev que todas las instituciones o personas que posean informacin sobre pasivos
ambientales podrn aportarla al Oefa, el cual deber presentar, luego, un Informe Actualizado de los
Pasivos Ambientales al MINEM. Es este ministerio quien deber publicar, mediante Resolucin Ministerial,
la primera actualizacin del Inventario de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos.
Cuadro 10 - III:
RESPONSABLE
OPERADOR
Finalmente, el artculo 9 del RLPAH establece que este Inventario deber ser actualizado por la DGAAE en
funcin al Informe de Identificacin que deber remitirle el Oefa de manera trimestral. La actualizacin
del Inventario requiere ser aprobado por Resolucin Ministerial y se publicado en la Pgina Web del
MINEM.
RESPONSABLE
NO OPERADOR
Los criterios que se tomarn en cuenta para la atribucin de responsabilidades de remediacin de los
pasivos ambientales estn previstos en el artculo 4 de la Ley N. 29134 y los artculos 4 y 12 del RLPAH,
y establecen lo siguiente:
ESTADO
En el caso que el responsable de un pasivo ambiental se
encuentre imposibilitado fsicamente de ejecutar la
remediacin, estar obligado a abonar el monto de la
compensacin que corresponda, el mismo que ser
determinado por el MINEM y utilizado para las actividades de
abandono y remediacin
Cuadro 9 - III:
Criterio
Responsable
RESPONSABLE
OPERADOR
No Generador
RESPONSABLE
NO OPERADOR
Generador
RESPONSABLE
NO IDENTIFICADO
En todos aquellos casos en donde no sea posible identificar a los responsables de los
pasivos ambientales, el Estado asumir progresivamente su remediacin, segn su
disponibilidad presupuestal, y priorizando los de mayor urgencia dada su situacin
de riesgo
Estado
REINICIO DE
OPERACIONES
Generador
(Asume responsabilidad
por transferencia, cesin
u otra modalidad)
Informacin tomada del punto iii del Rubro II.2 del Plan de Identificacin de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos 2013 - 2014.
El plazo para la ejecucin del Plan de Abandono no ser mayor a tres aos, contados desde la fecha
de aprobacin. Excepcionalmente, y slo cuando la magnitud del pasivo ambiental lo amerite, se podr
aprobar un plazo de hasta cuatro aos.
29
179
Perupetro como representante del Estado Peruano para la suscripcin de contratos de exploracin
La multiplicidad de autoridades a las que se debe reportar informacin relacionada a las actividades,
responde a que esta obligacin se desprende, tanto de lo establecido en las normas legales especficas
para el sector de hidrocarburos, como tambin de aquellas normas de carcter transectorial que son
aplicables por las caractersticas especficas del proyecto desarrollado. El sector energtico y, en
especfico, el sector hidrocarburos son dos de los ms regulados a nivel normativo en el Per; por lo que
las empresas deben suministrar informacin a diferentes entidades. El nmero de entidades a las que
este sector debe reportar, es bastante mayor en comparacin a otras actividades.
As, por ejemplo, cuando se necesita contar con instalaciones de generacin elctrica para el desarrollo
de la actividad, el titular de la operacin tiene la obligacin de cumplir aquellas disposiciones que
regulan las actividades de electricidad y, por lo tanto, tiene que efectuar los reportes que dicho marco
legal establezca. En el mismo sentido, cuando se cuenta con instalaciones portuarias ubicadas en zonas
martimas o fluviales, ser necesario efectuar reportes a las autoridades correspondientes.
Cuadro 11 - III:
PERUPETRO
BANCO CENTRAL DE
RESERVAS DEL PER
MINEM
MINSA
MTPE
ANA
DICAPI
MTC
OEFA
Declaracin Anual del Manejo de Residuos Slidos, Plan de Manejo de Residuos Slidos y
Manifiesto de Residuos Slidos Peligrosos.
Reporte de Monitoreo de efluentes y emisiones.
A continuacin se presenta un cuadro en el que se consideran los principales reportes en las diferentes
etapas de las actividades de hidrocarburos:
PRINCIPALES REPORTES
181
El artculo III del Ttulo Preliminar de la LGA, establece que toda persona tiene el derecho a participar
responsablemente en los procesos de toma de decisiones, as como en la definicin y aplicacin de las
polticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles
de gobierno.
Las obligaciones o requerimientos a que se encuentran sujetas las actividades de hidrocarburos se pueden
organizar en funcin a la materia o aspecto que stas regulan. As, tenemos los siguientes grupos:
Grfico 19 - III:
Proteccin y
conservacin del
ambiente
OBLIGACIONES
Seguridad y salud en el
trabajo
El Reglamento regula el Plan de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana (PMVC), indicando que estar
constituido por grupos de vigilancia ambiental y social que se encarguen de hacer seguimiento de las
acciones del proyecto con un mayor impacto potencial. Asimismo, su implementacin correr a cuenta del
Titular del proyecto y deber ser coordinado con las autoridades competentes del sector en las funciones
de supervisin y fiscalizacin.
En cuanto a los documentos generados por estas actividades, estos sern remitidos peridicamente al
Oefa, DGAAE y a la OGGS, para que estas instituciones procedan en el marco de sus competencias. No
obstante, cabe sealar que el PMVC deber contar con un Reglamento Interno elaborado por el titular
del proyecto en coordinacin con la poblacin involucrada, a fin de que las actividades de monitoreo y
vigilancia se realicen de forma organizada.
Los representantes del PMVC, previa coordinacin, acompaarn, en calidad de observadores, a la
empresa y a las autoridades encargadas de la supervisin de la calidad ambiental y de la fiscalizacin
de las actividades de hidrocarburos. Tambin participan en el proceso de monitoreo de las acciones
del proyecto y de los seguimientos que realicen sobre el cumplimiento de las normas ambientales y los
compromisos asumidos en el Estudio Ambiental.
Las Comisiones Ambientales Municipales son las instancias de gestin ambiental, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental
municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico y privado. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones
Ambientales Regionales y el CONAM (Numeral 25.1 del artculo 25 de la Ley N. 28245, Ley marco del sistema nacional de gestin ambiental.
31
Numeral 4.3 del artculo 4 de la Resolucin Ministerial N. 571-2008-MEM-DM.
Regulaciones
tcnicas, de calidad,
seguridad y
eficiencia en la prestacin
de los servicios de
hidrocarburos
A excepcin de las obligaciones sobre seguridad y salud en el trabajo, y proteccin y conservacin del
ambiente, las cuales tienen un carcter transversal y se aplican indistintamente a todas las actividades
de hidrocarburos; las obligaciones relativas a aspectos tcnicos, de calidad, seguridad y eficiencia pueden
diversificarse segn el tipo de actividad que stas regulan. As, encontramos reglamentaciones especficas
para exploracin y explotacin, almacenamiento, transporte, comercializacin, distribucin, entre otros.
30
FERNNDEZ RAMOS, Severiano. La actividad administrativa de inspeccin. El rgimen jurdico general de la funcin inspectora. Editorial Comares,
Granada, 2002, p. 12.
32
183
Cuadro 12 - III:
A travs de la Segunda Disposicin Complementaria Final del Decreto Legislativo N. 1013, se cre el Oefa
como organismo pblico tcnico especializado, adscrito al MINAM y encargado de la fiscalizacin, la
supervisin, el control y la sancin en materia ambiental.
La Primera Disposicin Complementaria Final de la Ley N. 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin
y Fiscalizacin Ambiental, estableci que, mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores
involucrados, se definiran las entidades cuyas funciones de evaluacin, supervisin, fiscalizacin, control
y sancin en materia ambiental seran asumidas por el Oefa, as como el cronograma para la transferencia
correspondiente.
En ese sentido, mediante la Resolucin de Consejo Directivo N. 001-2011-OEFA/CD, se transfirieron las
funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin ambiental en materia de hidrocarburos del Osinergmin
al Oefa, por lo que a partir del 04 de marzo de 2011 el Oefa es el organismo fiscalizador en materia
ambiental del subsector hidrocarburos.
b) Procedimiento de Supervisin
El Reglamento de Supervisin Directa del Oefa, aprobado por Resolucin de Consejo Directivo
N. 007-2013-OEFA/CD, establece los criterios, modalidades y procedimientos aplicables al ejercicio de
la funcin de supervisin directa a cargo del Oefa, la cual se ejerce en funcin de los siguientes criterios:
i) En funcin a la programacin:
PERUPETRO S.A.
Funciones: Supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los Contratos de
Exploracin y/o Explotacin de Hidrocarburos, as como los convenios de evaluacin tcnica.
Unidad Competente: Direccin de Evaluacin, Direccin de Supervisin, Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de Incentivos, Tribunal de Fiscalizacin Ambiental.
Cabe acotar que, adems de las citadas entidades, existen otros organismos pblicos encargados
de supervisar el cumplimiento de normas sectoriales especficas tales como la ANA, SERNANP, MTC,
Sucamec, SUTRAN, entre otros. Para los efectos del presente documento, se considera la labor supervisora
y fiscalizadora a cargo del Oefa, Osinergmin y el MTPE.
En campo: Se realiza dentro o en las reas de influencia de la actividad a cargo del administrado.
Realizada la supervisin, en caso que el supervisor considere que ha identificado hallazgos que configuran
infracciones administrativas relevantes o que requieran el dictado de un mandato de carcter particular
o medidas preventivas, ste elabora y remite a la Direccin de Supervisin un Reporte Preliminar de
las Acciones de Supervisin, con el propsito de que se disponga la elaboracin del Informe Tcnico
Acusatorio (ITA) y se dicte el mandato o medida preventiva que corresponda.
Los resultados de la supervisin constan en el Informe de Supervisin Directa, el cual es notificado al
supervisado a travs del Reporte del Informe de Supervisin Directa para el Administrado Supervisado.
185
c) Procedimientos especiales
En el marco de la funcin normativa del Oefa, prevista en el literal a) del numeral 11.2 del artculo 11 de
la Ley N. 29325, dicha entidad se encuentra facultada a dictar reglamentos y normas de carcter general
que resulten necesarias para garantizar el ejercicio de las tareas de fiscalizacin; as como las que estn
dirigidas a lograr la verificacin del cumplimiento de las obligaciones ambientales a cargo de los sujetos
que realizan actividades bajo su mbito de competencia.
El Procedimiento Administrativo Sancionador del Oefa vigente es el aprobado por Resolucin de Consejo
Directivo N. 012-2012-OEFA-CD. Este procedimiento tiene como propsito investigar y determinar las
infracciones administrativas en el mbito de competencia del Oefa, as como imponer las sanciones y
dictar las medidas cautelares y correctivas correspondientes.
De acuerdo al artculo 6 del Reglamento aprobado por Resolucin N. 012-2012-OEFA-CD, las autoridades
del procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:
Cuadro 13 - III:
Grfico 20 - III:
Autoridad
Acusadora
Se genera cuando se identifican hallazgos
que configuran infracciones relevantes
que ameritan el inicio de un procedimiento sancionar o el dictadode mandatos o
medidas preventivas.
Presuncin de
Veracidad
REPORTE PRELIMINAR
DE LAS ACCIONES
DE SUPERVISIN
ACTA DE SUPERVISIN
DIRECTA
INFORME DE SUPERVISIN
DIRECTA
Documento pblico
Informacin confidencial
Autoridad
Instructora
Autoridad
Decisora
FUNCIN
UNIDAD
DS
DFSAI
DFSAI
Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental
Presidencia del
Consejo Directivo
Informacin
confidencial
Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de
Incentivos
INFORME TCNICO
ACUSATORIO
Elaboracin propia.
33
187
Grfico 21 - III:
En ejercicio de sus funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin, el Oefa puede dictar medidas
administrativas tales como: medidas preventivas, mandatos de carcter particular, medidas cautelares,
medidas correctivas y sanciones pecuniarias.
34
Detectan indicios
de incumplimientos
de obligaciones
fiscalizables, la
DS remite a DFSAI
un Informe Tcnico
acusatorio recomendando
el inicio del PAS
SUPERVISIN
DIRECTA
A continuacin se muestra el tipo de medida administrativa, las sanciones aplicables, as como el contenido
que pueden tener las mismas de acuerdo a lo previsto en la Ley N. 29325 y la Ley N. 28611:
Actuaciones
probatorias
complementarias
Cuadro 14 - III:
Descargos
Actuaciones
probatorias
Propuesta de
resolucin
Resolucin de
primera instancia
Sancin
Resolucin de imputacin de cargos
a) Hecho imputados.
b) Calificacin de las infracciones aplicables.
c) Autoridad competente
d) Norma atributiva de la competencia.
e) Informe Tcnico Acusatorio
Medidas Correctivas
Audiencia de
informe oral
Requisito: Adjuntar
nueva prueba
RGANO COMPETENTE
Medidas
Preventivas
DS
Mandatos de
carcter particular
Medidas
Cautelares
Decomiso.
El cese o restriccin condicionada de la actividad.
El retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin
de materiales, sustancias o infraestructura.
El cierre parcial o total del local o establecimiento.
Otras que se sean necesarias.
Medidas
Correctivas
Decomiso.
Paralizacin, cese o restriccin de la actividad.
Retiro, tratamiento, almacenamiento o destruccin
de materiales, sustancias o infraestructura.
Cierre parcial o total del local o establecimiento.
Obligacin de restaurar, rehabilitar o reparar la
situacin alterada y, de no ser posible, compensarla
en trminos ambientales y/o econmicos.
Cursos de capacitacin ambiental.
Adopcin de medidas de mitigacin del riesgo o
dao.
Imposicin de obligaciones compensatorias.
Procesos de adecuacin.
Otras que se consideren necesarias.
Sanciones
Amonestacin.
Multa no mayor de 30,000 UIT.
Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos,
instrumentos, artefactos o sustancias empleados
para la comisin de la infraccin.
Paralizacin o restriccin de la actividad causante de
la infraccin.
Suspensin o cancelacin del permiso, licencia,
concesin o cualquier otra autorizacin, segn sea el
caso.
Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del
local o establecimiento donde se lleve a cabo la
actividad que ha generado la infraccin.
ETAPA RESOLUTIVA
ETAPA DE INSTRUCCIN
Recurso de
reconsideracin
TIPOS DE MEDIDA
Archivo
MEDIDAS ADMINISTRATRIVAS
Resolucin
de primera
instancia
MEDIDA
ADMINISTRATIVA
Resolucin de
primera instancia
Actuaciones
probatorias
complementarias
Fundado
Infundado
Recurso de
apelacin
Resolucin
final
Fundado
Infundado
Nulidad de
oficio
ETAPA RECURSIVA
Elaboracin propia.
34
Presidencia del
Consejo Directivo
DFSAI
189
A travs de la Ley N. 30011 se modific la Ley N. 29325, introduciendo el artculo 20-A que regula
de manera particular la capacidad de ejecucin de las resoluciones de primera o segunda instancia
administrativa, referidas a la imposicin de sanciones emitidas por los rganos competentes del Oefa.
Dicha disposicin establece que la sola presentacin de una demanda contencioso-administrativa, de
amparo u otra, no interrumpe, ni suspende el procedimiento de ejecucin coactiva de dichas resoluciones.
De esta manera, se establece un rgimen discriminatorio para las empresas de hidrocarburos, al aplicarse
un sistema distinto al que opera para las empresas que estn sujetas a la fiscalizacin de otras autoridades,
incluso en materias ambientales, pudiendo tambin tener carcter confiscatorio. Esta norma tambin
eleva el tope de las multas ambientales a 30,000 UIT.
b) Procedimiento de Supervisin
Las reglas aplicables al ejercicio de la funcin supervisora del Osinergmin se encuentran previstas en
el Reglamento de Supervisin y Fiscalizacin de las Actividades Energticas y Mineras de Osinergmin,
aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N. 171-2013-OS-CD. Los tipos de Supervisin y Fiscalizacin
previstos son los siguientes:
Cuadro 16 - III:
Cuadro 15 - III:
Competencias de Osinergmin
Tiene como propsito emitir un informe tcnico favorable o para efectuar una evaluacin tcnica
sobre el proyecto de instalacin o modificacin de instalaciones, establecimientos o unidades,
previamente al inicio de actividades, a fin de verificar si se cumplen las condiciones tcnicas y de
seguridad u otras obligaciones previstas en la normativa, as como las asumidas contractualmente
por el Agente Supervisado o derivadas de disposiciones administrativas
Tipos de Supervisin
De acuerdo al artculo 3 de la Ley N. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin
Privada en los Servicios Pblicos, y en concordancia con el artculo 20 del Reglamento General del
Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo N. 54-2001-PCM, el Osinergmin ejerce la funcin supervisora,
reguladora, normativa, fiscalizadora o sancionadora, de solucin de controversias y solucin de reclamos
en el sector energa. En particular, respecto de las actividades de hidrocarburos, ejerce las funciones
relativas a la fiscalizacin de la seguridad de las instalaciones y operaciones que se realizan.
EN CAMPO
Se realiza de acuerdo al Programa Anual de Supervisin aprobado por Osinergmin, a fin de verificar
el cumplimiento de las condiciones de operacin dispuestas por la normativa vigente, as como las
asumidas contractualmente por el Agente Supervisado, o derivadas de disposiciones administrativas
ESPECIAL
FUNCIN
Funcin
Supervisora
Funcin
Fiscalizadora
Funcin
normativa
ALCANCES
Verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, tcnicas y aquellas
derivadas de los contratos de concesin, as como los mandatos o disposiciones
dictadas por el Osinergmin y en general toda obligacin a cargo de las empresas o
personas que realizan actividades sujetas a su competencia.
Como parte de la funcin supervisora, el Osinergmin verifica los niveles de
calidad, seguridad y eficiencia en la prestacin de los servicios de hidrocarburos,
incluyendo las relaciones de las empresas con los usuarios y el cumplimiento de
las obligaciones de cobertura y expansin del servicio.
RGANO COMPETENTE
Gerencia de Fiscalizacin de
Hidrocarburos Lquidos
Gerencia de Fiscalizacin de GN
Gerencia de Fiscalizacin de
Hidrocarburos Lquidos
Gerencia de Fiscalizacin de GN
Oficinas Macro Regionales de
Osinergmin en hidrocarburos
lquidos
Se realiza cuando sea necesario efectuar a fin de comprobar si ciertas caractersticas de la operacin,
instalacin, equipamiento o conducta de los Agentes Supervisados tienen las condiciones tcnicas o
de seguridad requeridas por la normativa, as como las asumidas contractualmente o de
disposiciones administrativas. Comprende las acciones de supervisin derivadas de accidentes,
emergencias, aquellas que deriven de denuncias, u otras imprevistas que pudieran surgir.
Al igual que lo regulado en materia de fiscalizacin ambiental, la supervisin se realiza a travs de Empresas
Supervisoras, las que, como resultado de su labor, deben levantar el Acta de Supervisin al finalizar el
trabajo en campo. Luego, elaboran y presentan al Osinergmin el respectivo Informe de Supervisin,
el mismo que debe contener una descripcin detallada de los hechos constatados, que evidencien el
cumplimiento o acrediten el incumplimiento de la normativa o de las disposiciones contractuales materia
de supervisin.
Consejo Directivo
191
Por otro lado, en funcin de lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley N. 27699, el Consejo Directivo del
Osinergmin ha aprobado una multiplicidad de procedimientos administrativos especiales que norman los
procesos administrativos vinculados, entre otras, con la funcin fiscalizadora y sancionadora. Dentro de
dichos procedimientos, entre otros, tenemos los siguientes:
Cuadro 17 - III:
Cuadro 18 - III:
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 204-2006-OS-CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 400-2006-OS-CD
Resolucin de Consejo
Directivo
N. 302-2008-OS-CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 086-2012-OS-CD
GN
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 754-2007-OS/CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 678-2008-OS/CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 190-2009-OS/CD
Resolucin de
Consejo Directivo
N. 204-2009-OS/CD
ALCANCES
rgano de
Segunda Instancia
UNIDAD
Gerencia de
Fiscalizacin en
Hidrocarburos Lquidos
Gerencia de Fiscalizacin
de Gas Natural
Consejo Directivo
La resolucin que emite el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energa y Minera (TASTEM)
agota la va administrativa.
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De acuerdo a los artculos 12, 34, 35, 38 y 39 del Reglamento aprobado por Resolucin del Consejo
Directivo N. 272-2012-OS-CD, las medidas administrativas y sanciones aplicables por el Osinergmin en el
marco de su potestad sancionadora son las siguientes:
Cuadro 19 - III:
MEDIDA ADMINISTRATIVA
Medidas de
Seguridad
Medidas
Correctivas
TIPOS DE MEDIDA
Retiro de instalaciones y accesorios.
Inmovilizacin de bienes.
Decomiso de bienes.
Paralizacin de obras.
Suspensin de actividades, lo que incluye, de ser el
caso, el cierre temporal del establecimiento, as
como el internamiento temporal de vehculos.
Clausura, lo que incluye, de ser el caso, el cierre de
establecimiento as como el internamiento definitivo
de vehculos.
El listado de medidas correctivas es enunciativo y no
limitativo.
Medidas
Cautelares
Mandatos
Sanciones
Amonestacin
Multa
Decomiso
Cierre y/o clausura de establecimientos o
instalaciones
Retiro de equipos, instalaciones y/o accesorios
Suspensin de actividades
Paralizacin de obras
Internamiento de vehculos
Otras que establezca la Escala de Multas y Sanciones
a) Autoridades competentes
Cuadro 20 - III:
FUNCIN
Direccin General de
Inspeccin del Trabajo
Sin perjuicio de ello, cabe resaltar que, mediante la Ley N. 29981, se cre la Superintendencia Nacional de
Fiscalizacin Laboral SUNAFIL como rgano encargado de ejercer las facultades de inspeccin descritas
en el artculo 3 de la Ley N. 28806 en el mbito nacional. Esta institucin cumple el rol de autoridad
central y ente rector del Sistema de Inspeccin del Trabajo, de conformidad con las polticas y planes
nacionales y sectoriales, as como con las polticas institucionales y los lineamientos tcnicos del MTPE.
Las autoridades competentes dentro del procedimiento sancionador son:
El Tribunal de Fiscalizacin Laboral, resuelve, con carcter excepcional y sobre todo el territorio
nacional, los recursos de revisin.
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