Critrios de Avaliao de Riscos Aplicados ao

Licenciamento Ambiental no Brasil:

Uma Anlise Crtica
Ricardo Rodrigues Serpa
ITSEMAP do Brasil Servios Tecnolgicos MAPFRE Ltda.
So Paulo, SP, Brasil
rserpa@itsemapbrasil.com.br
ABSTRACT
In recent years, in Brazil, the Risk Analysis Studies are effectively incorporated to
the process of environmental licensing of projects deemed hazardous and that may
impose risks to surrounding communities.
Certainly the adoption of Quantitative Risk Analysis (QRAs) represents a major
advance in the concerns and actions taken by regulatory and enforcement agencies in
relation to the control of risks to populations exposed to physical effects and impacts
from possible accident at hazardous installations, insofar as the approval of projects is
subject to verification that the risks from operations meet the criteria for tolerability of
risk, both in Individual Risk and Social Risk.
In the other hand, even with the Brazilian constitutional principles which advocates
the right of the Union, states and municipalities legislate on environmental issues, you
can see the adoption of different positions and criteria for tolerability by environmental
agencies for similar activities, what a way to difficult the understanding by the
entrepreneus and technicians in the area, but also shows some inconsistency in taking
different levels of risk to communities within the same country.
This paper aims to present some different criteria for tolerability of risk used in
Brazil, comparing them in order to submit a reflection on the difficulties and
inconsistencies observed in their applications, concluding appeal to establishment of
standardized criteria, both in methodologies for the preparation of the risk analysis
studies, as the criteria for tolerability of risk in the context of environmental licensing in
Brazil.

1. INTRODUO
No Brasil, em meados dos anos 80, em particular aps a ocorrncia do acidente de
Vila So Jos (Soc), em Cubato, as questes relacionadas com os acidentes ambientais
envolvendo produtos perigosos ganharam importncia no contexto dos programas de
controle da poluio ambiental que se iniciavam no Estado de So Paulo, com vista a
minimizar os impactos causados pela atividade industrial das ltimas dcadas,
principalmente na Regio Metropolitana de So Paulo e na Baixada Santista.

A necessidade de atuao por parte das autoridades governamentais e da indstria

brasileira coincidia com o momento vivido na Europa e nos Estados Unidos onde
programas de preveno de acidentes maiores vinham sendo implementados como a
Diretiva de Seveso, o Risk Management Program (RMP), da USEPA, o Process Safety
Management (PSM), da USOSHA e o Awareness and Preparedness for Emergencies at
Local Level (APELL), da UNEP.
Para fazer frente a essa demanda, os rgos ambientais brasileiros, em especial a
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), passaram a incorporar
em seus processos de licenciamento ambiental os Estudos de Anlise de Riscos (EARs),
nos quais o principal aspecto avaliado diz respeito estimativa dos riscos impostos s
pessoas externas s instalaes em termos de possibilidades de fatalidades; ou seja, os
responsveis por instalaes consideradas perigosas passaram a ter obrigao de
apresentar aos rgos licenciadores Avaliaes Quantitativas de Risco (AQRs), como
pressupostos para a obteno das licenas ambientais requeridas para a realizao de suas
operaes.
O presente trabalho tem por principal finalidade apresentar e discutir brevemente os
critrios atualmente praticados pelos rgos Ambientais no Brasil no contexto das
Avaliaes Quantitativas de Risco, alm de apontar determinados aspectos desses
processos, visando o seu aperfeioamento.

2. ESTUDOS DE ANLISE DE RISCOS

De acordo com AIChE(1) o risco pode ser definido como uma medida de dano ao
homem, de impacto ambiental e/ou de perda econmica, resultante da combinao entre a
probabilidade (ou freqncia de ocorrncia) e a magnitude da perda, dano ou impacto de
um evento indesejado.
Tomando por base a definio acima se pode concluir que o risco, imposto s pessoas
por uma determinada instalao ou atividade pode ser calculado (medido), podendo,
consequentemente, ser reduzido, caso necessrio.
Assim, sendo o risco uma funo dos dois fatores que o determinam a sua reduo se
far possvel atuando-se na diminuio da frequncia de ocorrncia do acidente (ao de
preveno) e/ou nas suas respectivas consequncias (ao de proteo).
Atualmente, no Brasil, um empreendimento que tenha certo potencial para impactar
as comunidades situadas em sua circunvizinhana deve, durante o processo de
licenciamento ambiental, elaborar um Estudo de Anlise de Riscos (EAR) e demonstrar
que os riscos impostos s pessoas expostas encontram-se dentro de nveis considerados
tolerveis, quando comparados com critrios pr-estabelecidos pelas autoridades
ambientais responsveis pelo licenciamento.
Dentro deste contexto, tem sido praticamente unanimidade nos rgos Ambientais a
solicitao das Avaliaes Quantitativas de Riscos (AQRs), devendo os riscos ser
expressos sob as forma de Risco Individual e de Risco Social, embora existam muitas
outras formas de expresso dos riscos.

O Risco Individual diz respeito freqncia, normalmente estimada em base anual,

de fatalidade, para um indivduo localizado num ponto situado na rea de influncia dos
efeitos associados aos possveis acidentes passveis de ocorrer na instalao em estudo.
Por outro lado, o Risco Social (risco de grupo), pode ser definido como sendo a
relao entre a freqncia de ocorrncia e o nmero de pessoas expostas aos possveis
danos de fatalidade, representando, portanto o risco de ocorrncia de mltiplas
fatalidades.
A necessidade de se avaliar o empreendimento por meio dessas duas formas de
expresso do risco tem sua razo de ser, na medida em que o Risco Individual expressa
segurana intrnseca da instalao e o Risco Social, por considerar o nmero de pessoas
expostas aos efeitos dos acidentes a elas expostas complementa o anterior, uma vez que
associa a vulnerabilidade do local, em termos de concentrao de pessoas, onde a
instalao opera ou deseja operar.
Ao considerar o EAR como um dos estudos a ser avaliado como pressuposto para a
obteno das autorizaes de instalao e operao de um empreendimento
potencialmente perigoso para a populao, os rgos Ambientais cumprem seu papel de
autoridades que devem zelar pela preveno de impactos socioambientais, no tocante
preservao da integridade fsica e da sade das comunidades circunvizinhas a
empreendimentos considerados potencialmente perigosos.

3. ALGUNS CRITRIOS DE ANLISE DE RISCOS NO BRASIL

A legislao ambiental brasileira, considerada uma das mais avanadas do mundo,
prev em sua Constituio Federal que as questes de preservao do meio ambiente
devem ser tratadas nos diferentes nveis da federao, ou seja, tanta a Unio, como os
Estados e Municpios podem e devem legislar e agir nas questes ambientais.
Se por um lado, esse preceito constitucional tem razo de ser, uma vez que todos tm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como estabelecido no artigo 225
da Carta Magna; por outro, tem demonstrado que, na prtica, diferentes critrios e
enfoques quanto a essas questes vm sendo utilizados nos diferentes nveis e rgos de
governo.
Tal colocao se justifica, na medida em que diferentes critrios e nveis de risco
para a comunidade vm sendo adotados por diferentes Agncias Ambientais, o que parece
ser incoerente, independentemente da autonomia que cada um desses rgos deve ter para
agir; no entanto, os riscos para os cidados brasileiros, independentemente de sua
localizao, devem ser avaliados de maneira nica e com base nos mesmos critrios.
No sentido de exemplificar o acima colocado so apresentados, na sequncia, os
critrios praticados por algumas Agncias Ambientais do pas, os quais, embora adotem
metodologias similares para a elaborao dos estudos, diferem nos critrios de deciso de
quando solicitar os EARs e de quais nveis de risco so considerados tolerveis.

As Agncias Ambientais dos Estados de So Paulo (CETESB Companhia de

Tecnologia de Saneamento Ambiental), Rio de Janeiro (INEA Instituto Estadual do
Meio Ambiente, antiga FEEMA Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente)
e do Rio Grande do Sul (FEPAM Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique
Luiz Roessler) praticam critrios semelhantes para a tomada de deciso no tocante a quais
empreendimentos devem submeter os EARs para sua aprovao durante o processo de
licenciamento ambiental, uma vez que as trs entidades se baseiam na periculosidade
intrnseca dos produtos manipulados, suas quantidades e a presena de pessoas externas
aos empreendimentos.
No entanto, embora os critrios sejam similares, possvel constatar que, aplicandoos para um mesmo empreendimento, este pode no ter o mesmo nvel de exigncia em
termos de contedo dos estudos a serem feitos, uma vez que o INEA e a FEPAM nem
sempre exigem a Avaliao Quantitativa de Riscos dependendo do cenrio apresentado, o
que, de certa forma, faz sentido, uma vez que tem se observado exigncias por vezes
muito conservativas em empreendimentos de baixos nveis de risco.
Ainda em relao tomada de deciso quanto necessidade ou no de apresentar o
EAR, muitos outros estados e o prprio Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) no possuem critrios formais para tal, o que
possibilita a prtica de diferentes critrios luz da viso de quem analisa cada caso
submetido ao rgo Ambiental.
Outro aspecto, ainda no incio do processo de licenciamento ambiental, diz respeito
ao estgio de desenvolvimento do projeto de um novo empreendimento e o nvel de
detalhamento do EAR requerido, pois, tem sido observado, em muitos casos, a exigncia
de apresentao de uma AQR na fase obteno da Licena Prvia, cujo principal objetivo
avaliar a viabilidade ambiental do empreendimento, o que de certa forma
incompatvel com o estgio de desenvolvimento do projeto que, nessa etapa, no passa de
um projeto conceitual, obviamente incompatvel com o detalhamento requerido para uma
AQR.
Com relao aos critrios de Risco Individual e de Risco Social praticados pelos
diferentes rgos Ambientais tambm se observam diferentes enfoques e nveis de risco
praticados o que parece ser incoerente quando se pensa em prevenir a ocorrncia de
impactos agudos integridade fsica e de danos sade da populao de um nico pas.
De modo geral, as Agncias Ambientais, com exceo do INEA, adotam o princpio
internacionalmente conhecido como ALARP (As Low As Reasonably Practicable) ou
ALARA (As Low As Reasonably Achievable); no entanto, nenhum dos rgos considera
em suas avaliaes as questes de custo x benefcio, para a implantao de medidas que
visem reduzir os riscos, quando os mesmos se apresentam nessa regio.
A Tabela 1, que segue, apresenta os diferentes nveis de Risco Individual praticados
pelo IBAMA, CETESB, INEA e FEPAM.

Tabela 1 Nveis de Risco Individual

Nvel de Risco

Instalao

Limite de
Intolerabilidade
Limite de
Tolerabilidade

Risco Individual (ano-1)

IBAMA(2)

CETESB(3)

INEA(4)

FEPAM(5)

Duto

10-4

10-4

10-4

Fixa

10-5

10-5

10-5

Duto

10-5

10-5

10-6(*)

10-5

Fixa

10-6

10-6

10-6(*)

10-6

(*) A curva de iso-risco no correspondente a 10-6/ano no deve envolver, parcial ou totalmente, uma
ocupao sensvel.

Conforme possvel observar na Tabela 1, exceo feita ao INEA, os critrios

adotados pelas demais Agncias Ambientais apresentados nesse trabalho coincidem em
termos de valores limites para os nveis de Risco Individual, cabendo a ressalva de
flexibilizao dos nveis de tolerabilidade para os dutos, o que parece ser bastante
razovel.
Em relao ao Risco Social observam-se divergncias maiores em relao aos
critrios adotados por esses rgos como mostram os grficos das curvas F-N
apresentados nas Figuras 1 a 4.

Figura 1 Curva F-N IBAMA(**)

(**) O IBAMA no adota curva F-N para avaliao dos riscos de dutos, embora avalie o risco
individual cumulativo em faixas de servido com mais de uma tubulao.

Figura 2 Curva F-N da CETESB(***)

(***) A CETESB, a exemplo da flexibilizao para dutos no critrio de avaliao do Risco
Individual, no estabeleceu uma curva F-N diferenciada para essas instalaes.

Figura 3 Curva F-N do INEA(****)

(****) Os limites definidos pela curva inferior se aplicam a novos empreendimentos.

Figura 4 Curva F-N da FEPAM

Observando as curvas F-N adotadas pelos rgos Ambientais cabem os seguintes
comentrios:
O IBAMA e a CETESB adotam as mesmas curvas para avaliao do Risco Social
de instalaes fixas; no entanto, no definem critrios para essa forma de
expresso de risco para dutos, embora os dois rgos flexibilizem os limites de
tolerabilidade para esses empreendimentos em relao ao Risco Individual;
O INEA e a FEPAM usam a mesma curva F-N, embora com limites e inclinao
diferentes dos valores adotados pelo IBAMA e CETESB;
Embora a o INEA e a FEPAM adotem a mesma curva F-N, a utilizam de forma
diferente, na medida em que o INEA no estabeleceu em seu critrio de
julgamento o princpio ALARA (ALARP) e adota a curva inferior para novas
instalaes.

4. CONSIDERAES FINAIS E SUGESTES

A incluso da exigncia dos Estudos de Anlise de Riscos no licenciamento
ambiental certamente representou um grande avano nesse processo, no sentido de
prevenir a ocorrncia de acidentes ambientais em instalaes que utilizam produtos
perigosos; no entanto, observa-se que a experincia acumulada nos ltimos anos
demonstra a necessidade de aperfeioamento desse processo, principalmente no que diz
respeito padronizao dos critrios praticados pelas diferentes Agncias Ambientais.

Nesse sentido, apresentam-se, na sequncia, algumas sugestes para a melhoria

dessas questes no mbito do licenciamento ambiental praticado no Brasil; so elas:
Estabelecimento de um critrio nico e padronizado a ser adotado por todas as
Agncias Ambientais do pas, tanto para a tomada de deciso quanto
necessidade ou no da realizao dos Estudos de Anlise de Riscos, bem como em
relao aos limites de tolerabilidade de riscos, individual e social, praticados;
A padronizao e adoo de critrios nicos no Brasil, acima sugeridas, devem ser
estabelecidos a partir de ampla discusso tcnica entre todos os segmentos da
sociedade relacionados (rgos governamentais, representantes dos trabalhadores
e da sociedade civil e indstria); para tanto, sugere-se a criao de uma Cmara
Tcnica no mbito do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA),
propiciando assim as condies para a publicao de Resoluo Federal do
CONAMA sobre o tema;
Na regulamentao sugerida h a necessidade de serem considerados os aspectos
de fiscalizao pelas Agncias Ambientais e efetiva prtica dos Programas de
Gerenciamento de Riscos (PGRs) pelos empreendimentos em suas rotinas
operacionais;
Os Estudos de Anlise de Riscos devem ser adotados para outros modais de
transporte de produtos perigosos, alm dos dutos, em particular no modal
rodovirio, na medida em que, conforme registro das Agncias Ambientais se
apresenta como principal responsvel pelos acidentes ambientais com produtos
perigosos no Brasil;
Alm dos riscos impostos s pessoas expostas aos efeitos dos acidentes
ambientais os Estudos de Anlise de Riscos devem passar a considerar, tambm
do ponto de vista quantitativo, os riscos ambientais agudos para os diferentes
ecossistemas expostos a esses impactos;
Devem ser estimulados os trabalhos de pesquisa no sentido de se criar uma grande
base de dados brasileira com vista ao aperfeioamento dos critrios de
tolerabilidade de riscos, a partir de dados do prprio pas.

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
(1) AIChE/CCPs. Guidelines for Chemical Process Quantitative Risk Analysis, New York: American
Institute for Chemicals Engineers, Center for Chemical Process Safety, 2000;

(2) IBAMA. Termo de Referncia Estudos de Anlise de Riscos em Gasodutos, Braslia: Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, 2007;

(3) CETESB. Norma Tcnica P4.261: Manual de Orientao para a Elaborao de Estudos de Anlise
de Riscos, So Paulo: Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, 2003;
(4) FEEMA. Instruo Tcnica para Elaborao de Estudo de Impacto Ambiental EIA e seu Respectivo
Relatrio de Impacto Ambiental RIMA, Rio de Janeiro: Fundao Estadual de Engenharia do
Meio Ambiente, 2007;
(5) FEPAM. Manual de Anlise de Riscos Industriais, Porto Alegre: Fundao Estadual de Proteo
Ambiental Henrique Luiz Roessler, 2001.