Agenda Políticas Públicas Comunicación Perú 2014 (Banco Mundial) Final - 2014-1.06.02 PDF

Agenda prioritaria en
polticas pblicas de
comunicacin,
estndares y buenas
prcticas
internacionales
Gustavo Gmez
Junio de 2014
PROYECTO MEJORA DEL EMPODERAMIENTO CIUDADANO

Y LA IDENTIDAD NACIONAL A TRAVS DE
COMUNICACIONES ESTRATGICAS PARA LA INCLUSIN
SOCIAL - BANCO MUNDIAL
En el marco del proyecto Mejora del Empoderamiento Ciudadano y la Identidad

Nacional a travs de Comunicaciones Estratgicas para la inclusin Social del Banco
Mundial este informe realizar aportes para la elaboracin e implementacin de
polticas pblicas de comunicacin en el marco de los estndares internacionales en
materia de libertad de expresin y la Convencin Americana de Derechos Humanos
ratificada por la Repblica del Per. Para ello, se abordarn estos aspectos:
Importancia de la diversidad y el pluralismo en la actual agenda internacional

de proteccin y promocin de la libertad de expresin.
Desarrollo conceptual sobre la necesidad, obligacin, potestad y lmites de la

intervencin estatal en este tema.
Propuesta de agenda prioritaria de temas de polticas pblicas de comunicacin

que Per debera abordar, y sus fundamentos.
Recomendaciones de algunas polticas pblicas a desarrollar, de acuerdo a los

ms altos estndares interamericanos y ofreciendo como referencia las mejores
prcticas y regionales y recomendaciones internacionales.
Per y las recomendaciones internacionales sobre libertad de

expresin
Este consultor quiere destacar el inters que ha encontrado en Per para abordar una
nueva agenda de polticas pblicas de comunicacin, y que se pretenda establecer de
manera compatible con los estndares interamericanos en la materia.
Tan importante expectativa no slo est en sintona con procesos similares en otros
pases de la regin, de distinto signo poltico, sino que se encuentran inmersas
plenamente en las recomendaciones que los propios organismos del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, en particular su Relatora Especial para la
Libertad de Expresin, y otros organismos internacionales como UNESCO han dirigido
a los Estados americanos en recientes informes y declaraciones.
El proceso de consultas y la posterior elaboracin y adopcin de tales polticas pblicas,
que esperemos se inicien a partir de este informe sera, a la misma vez que una
iniciativa nacional, una obligacin devenida de los compromisos asumidos por el
Estado peruano en el marco de la Convencin Americana de Derechos Humanos. La
Repblica de Per estara dando debido cumplimiento a las recomendaciones de los
2
organismos citados, dentro de temas que stos mismos han definido como
fundamentales para el ejercicio pleno de la libertad de expresin y una democracia
vigorosa e incluyente.
En tal sentido deben destacarse un muy reciente y relevante documento a estos efectos
la Declaracin Conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin 1
emitida por varios Relatores de Libertad de Expresin en 20142, dentro del cual se
encuentra la Relatora de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
La Declaracin destaca, desde sus considerandos, la importancia fundamental de la
libertad de expresin, en s misma y en cuanto herramienta esencial para la defensa de
todos los dems derechos, como elemento central de la democracia y condicin
indispensable para impulsar los objetivos de desarrollo y recordando el carcter
fundamental de la libertad de expresin, en tanto posibilita el desarrollo sostenible y la
vigencia de instituciones pblicas efectivas, transparentes, democrticas y con
rendicin de cuentas.
Para los Relatores, el logro de la universalidad del derecho a la libertad de expresin
implica para los Estados tanto el deber de abstenerse de restringir indebidamente este
derecho como la obligacin positiva de asegurar que todas las personas y grupos de la
sociedad puedan ejercer ese derecho sin discriminacin en lo que respecta a obtener y
recibir informacin, e impartir informacin e ideas3.
A tales efectos, recomienda a los Estados que deberan adoptar medidas positivas para
asegurar el ejercicio efectivo y sin discriminacin por todas las personas y grupos de la
sociedad de su derecho a la libertad de expresin.
Declaracin Conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin, 6 de mayo de 2014

Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU) para la Libertad de Opinin y de Expresin, la
Representante para la Libertad de los Medios de Comunicacin de la Organizacin para la Seguridad y la
Cooperacin en Europa (OSCE), la Relatora Especial de la OEA para la Libertad de Expresin y la
Relatora Especial sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin de la Comisin Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP)
3
En la misma sintona se ha expresado anteriormente la Relatora de la CIDH, en referencia a la
regulacin de medios audiovisuales: El derecho a la libertad de expresin exige que los Estados no slo
se abstengan de realizar acciones que impiden el ejercicio del derecho, sino adems que adopten medidas
para garantizar su ejercicio en condiciones de igualdad y no discriminacin. Relatora Especial para la
Libertad de Expresin. Estndares de Libertad de Expresin para una Radiodifusin Libre e Incluyente,
2010, prr. 96
2
Temas y estndares en la actual agenda internacional de

libertad de expresin
Las muertes, los ataques y las amenazas contra los periodistas siguen siendo el
principal problemas de libertad de expresin en algunos pases latinoamericanos. Los
organismos internacionales han dado cuenta, adems del creciente problema que
significa para este derecho la existencia de restricciones indirectas por parte de algunos
gobiernos de la regin. Las dificultades para ejercer el derecho al acceso a la
informacin pblica y los casos de desacato, difamacin e injurias en casos de inters
pblico han mostrado avances pero tambin retrocesos.
Complementariamente, los ltimos aos han ido ganado lugar en la agenda de estos
organismos regionales e internacionales los aspectos que hacen a las condiciones
materiales para el ejercicio, en igualdad y sin discriminacin, del derecho a la libertad
de expresin.
En tal sentido, la importancia de la diversidad y el pluralismo como un componente
imprescindible para que exista una plena libertad de expresin, y la necesidad de que
los Estados se planteen como uno de los objetivos fundamentales de su legislacin y
polticas pblicas sobre medios audiovisuales comienzan a ser visualizados como parte
de los desafos de los pases de la regin en relacin al fortalecimiento democrtico y la
inclusin social. En trminos de la Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la
Radiodifusin de 2007, la diversidad en los medios de comunicacin es fundamental
para el libre intercambio de informacin e ideas en la sociedad y para la democracia,
la cohesin social y la amplia participacin en el proceso de toma de decisiones 4.
Ya se puede rastrear la inclusin de este concepto como parte constitutiva de la libertad
de expresin desde hace al menos unos 30 aos, en una histrica opinin consultiva de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos5. Pero es desde 2000 que comienza a
plantearse claramente como un tema de agenda de la regin, incluyendo la cuestin de
la asignacin de frecuencias y la problemtica de los monopolios y oligopolios de
medios de comunicacin6.
Los aspectos vinculados con la diversidad y, en general, con las condiciones de igualdad
para la libertad de expresin se instalan en la agenda de libertad de expresin cuando
4
Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin, 12 de diciembre de 2007

Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre
Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985
6
Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, CIDH, 2000
5
un asunto que hasta el momento era visualizado como un tema tcnico ajeno a los
derechos humanos, como es la radiodifusin y el acceso a las frecuencias, se integra a
informes de la Relatora de Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos: el cuestionamiento a las subastas en Guatemala y Paraguay como
forma de acceso a las frecuencias radioelctricas7, y el reconocimiento de que las radios
comunitarias deben ser reconocidas legalmente, como un asunto sobre la pobreza y la
libertad de expresin, en el Informe Anual 20028.
Dos aos despus, en el Informe Anual 2004 de la Relatora, se presenta por primera
vez un exhaustivo anlisis sobre el impacto de la concentracin en la propiedad de los
medios de comunicacin social, en tanto es reconocido definitivamente como una
violacin indirecta a la libertad de expresin9.
En 2009, un completo abordaje de la relacin entre la radiodifusin y la libertad de
expresin sistematiz y proyect la conceptualizacin de los estndares
interamericanos en la materia, marcando que el principal objetivo de toda regulacin
en la materia deba tener como objetivo garantizar la diversidad de medios y el
pluralismo de ideas e informaciones10.
La importancia de este tema, y de all la necesidad que Per lo incluya en la propia
agenda sobre polticas pblicas de comunicacin que se est elaborando, queda
plasmada en el documento Una Agenda Hemisfrica para la Defensa de la Libertad de
Expresin de la Relatora de la CIDH, donde considera que la cuestin de la diversidad
y el pluralismo forma parte de los cinco principales desafos y retos que presentaba la
regin en 201011.
En el mismo sentido y ese mismo ao, los Relatores de Libertad de Expresin de las
Amricas, frica, Europa y las Naciones Unidas, coincidieron en que este tema
CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La
situacin de la libertad de expresin, 2003
8
Informe Relatora Libertad de Expresin 2002. Comisin Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH). Captulo VI: Libertad de expresin y pobreza
9
CIDH. Informe Anual 2004. Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin.
Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: el impacto de la concentracin en la
propiedad de los medios de comunicacin social
10
Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Estndares de Libertad de Expresin para una
Radiodifusin Libre e Incluyente, 2010
11
Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Una Agenda Hemisfrica para la Defensa de la
Libertad de Expresin, 2010
trascenda incluso nuestra regin para ser uno de los diez principales desafos para esta
dcada que estamos viviendo12.
Dos recientes declaraciones conjuntas de estas Relatoras del mundo confirman lo
anterior: en 2013 se formulan recomendaciones respecto a la libertad de expresin y la
diversidad en la transicin digital de los servicios de radiodifusin 13 y en mayo de 2014
la ya citada Declaracin sobre Universalidad14, donde se formulan recomendaciones
para asegurar que todas las personas y grupos de la sociedad puedan ejercer el derecho
a la libertad de expresin sin discriminacin.
SIN ACCESO A LOS MEDIOS NO HAY LIBERTAD DE EXPRESION

La libertad de expresin se ha convertido en uno de los paradigmas universales, en
tanto se reconoce su importancia como un derecho fundamental de todas las personas.
Pero adems, como requisito necesario para el ejercicio de otros derechos y la
existencia de una democracia vigorosa.
Para que el ejercicio pleno del derecho a la libertad de expresin sea una realidad, en
una sociedad democrtica es indispensable la existencia de medios de comunicacin.
Los medios de comunicacin cumplen un papel esencial en tanto vehculo o
instrumento para el ejercicio de la libertad de expresin e informacin, en sus
dimensiones individual y colectiva, en una sociedad democrtica, ha expresado la
Corte Interamericana15. De all la necesidad de contar con una pluralidad de medios
que desarrollen su trabajo de manera libre e independiente.
Es que, la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del derecho a
hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a fundar o
utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al
mayor nmero de destinatarios16.
Ntese que la Convencin Americana de Derechos Humanos define que la libertad de
expresin puede realizarse por cualquier medio: toda persona tiene derecho a la
12
Declaracin Conjunta de los Relatores de Libertad de Expresin redactada en febrero de 2010

Declaracin Conjunta sobre Proteccin de la Libertad de Expresin y la Diversidad en la Transicin
Digital. 3 de mayo de 2013
14
Declaracin Conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin, 6 de mayo de 2014
15
Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein vs Per, 2001
16
Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 31
13
libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,

recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro
procedimiento de su eleccin17.
Toda persona, por tanto, tiene derecho a expresar ideas, opiniones y difundir
informaciones, y para ello, necesariamente, debe poder fundar medios de
comunicacin. De lo contrario, se afecta su capacidad de expresarse libremente en
tanto no tenga la posibilidad de difundirlas a ms personas, de forma que se enteren de
lo que piensa y dice. Para la Corte la expresin y la difusin del pensamiento y de la
informacin son indivisibles, de modo de que una restriccin de las probabilidades de
divulgacin representa directamente, y en la misma medida, un lmite al derecho de
expresarse libremente18.
Ahora bien, la existencia de medios no es slo una condicin necesaria para que, quien
los tenga o participe en ellos, pueda expresar sus ideas y opiniones, sino tambin para
que la sociedad toda acceda a stas.
No puede haber una completa libertad de expresin si no se cumplen ambos aspectos a
la vez: el derecho de quienes tienen medios (dueos, periodistas) a expresarse, y el
derecho de las personas que no tienen medios a recibir informaciones e ideas. Esta
nocin deviene de la propia definicin de la libertad de expresin: Este derecho
incluye no slo la libertad de expresar pensamientos e ideas, sino tambin el derecho y
la libertad de procurarlas y recibirlas19 (...) As como comprende el derecho de cada
uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista implica tambin el
derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano comn tiene tanta
importancia el conocimiento de la opinin ajena o de la informacin que disponen
otros como el derecho a difundir la propia"20.
En palabras de la Relatora de la Libertad de Expresin: El derecho a la libertad de
expresin ampara, de una parte, el derecho a fundar o utilizar los medios de
comunicacin para ejercer la libertad de expresin y, de otra, el derecho de la sociedad
17
La Constitucin Poltica del Per reconoce como un derecho fundamental de toda persona A las
libertades de informacin, opinin, expresin y difusin del pensamiento mediante la palabra oral o
escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicacin social, sin previa autorizacin ni censura ni
impedimento algunos, bajo las responsabilidades de ley. (art. 2 inc. 3)
18
19
dem, prr. 30
20
dem, prr. 32
a contar con medios de comunicacin libres, independientes y plurales que le permitan

acceder a la mayor y ms diversa informacin21.
DIVERSIDAD Y PLURALISMO DE MEDIOS COMO OBJETIVO

FUNDAMENTAL
Este concepto dual de la libertad de expresin obliga a establecer marcos regulatorios
que aseguren la igualdad de oportunidades en el acceso a los medios de todos los
grupos o sectores de la sociedad. Es por eso que en materia de radio y televisin, por
ejemplo, los requisitos, las condiciones y los procedimientos establecidos en las
legislaciones nacionales para la obtencin de licencias de radio y televisin, se
convertirn, as, en elementos claves de una regulacin democrtica. Y tambin el
establecimiento de limitaciones para evitar que una o pocas personas, empresas o
grupos econmicos concentren la propiedad y el control de esos medios.
Si en principio la libertad de expresin requiere que los medios de comunicacin social
estn virtualmente abiertos a todos sin discriminacin, o, ms exactamente, que no
haya individuos o grupos que, a priori, estn excluidos del acceso a tales medios,
asegura la Corte Interamericana, exige igualmente ciertas condiciones respecto de
stos, de manera que, en la prctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no
vehculos para restringirla. Son los medios de comunicacin social los que sirven para
materializar el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de
funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es
indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo monopolio
respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garanta de
proteccin a la libertad e independencia de los periodistas22.
Las condiciones estructurales de acceso, propiedad y control de los medios de
comunicacin se convierten, as, en un elemento central para saber si un pas cuenta
con libertad de expresin plena. Si el sistema de medios de un pas no cuenta con
niveles de diversidad suficientes para asegurar una plural expresin de opiniones, ideas
y culturas diferentes, no slo se est limitando la expresin de ciertos grupos sociales
21
Radiodifusin Libre e Incluyente, 2010, prr. 4
22
sino que se est restringiendo el acceso a informacin y opiniones del conjunto de la

poblacin. Con el consecuente y directo impacto en la democracia.
Las condiciones de funcionamiento de un sistema de medios de comunicacin para
adecuarse a los requerimientos de la libertad de expresin deben incorporar, a la
nocin de libertad tambin los principios de igualdad y no discriminacin. Esto
supone una evolucin respecto a visiones anticuadas que no consideran la dimensin
social y colectiva de este derecho.
En esos trminos se manifiesta la Relatora cuando afirma que la regulacin sobre
radiodifusin debera tener como finalidad asegurar igualdad de condiciones en el
acceso a las frecuencias y mayor diversidad de los medios de comunicacin
audiovisual23. Este enfoque requiere incluir tres objetivos que deben estar presentes
para que la regulacin de medios sea legtima y plenamente compatible con la
Convencin Americana:
a) La pluralidad de voces (medidas antimonoplicas)
b) La diversidad de las voces (medidas de inclusin social)
c) La no discriminacin (acceso en condiciones de igualdad a los procesos de
asignacin de frecuencias)24.
En la misma comprensin, para los Relatores de Libertad de Expresin de Naciones
Unidas, Europa, las Amricas y frica, la diversidad en los medios es de fundamental
importancia para la libre circulacin de informacin e ideas en la sociedad, de modo de
dar voz a todas las personas y satisfacer las necesidades de informacin y otros
intereses de todos, tal como lo establecen las garantas internacionales del derecho a la
libertad de expresin25.
Es por esta razn que han expresado en su Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la
Radiodifusin que: La promocin de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la
reglamentacin de la radiodifusin; la diversidad implica igualdad de gnero en la
23
Radiodifusin Libre e Incluyente, 2010, prr. 25b
24
25
Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin realizada por el Relator Especial de
Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y Expresin (ONU), el Representante de la Organizacin de
Seguridad y Cooperacin en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicacin (OSCE), la
Relatora Especial de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) y el Relator
Especial para la Libertad de Expresin (OEA). 12 de diciembre de 2007
radiodifusin e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la

sociedad a las ondas de radiodifusin26.
Asegurar la diversidad de medios incluye el reconocimiento de tres sectores en la
comunicacin27: los medios comerciales, los pblicos y los comunitarios28, a la vez que
asegurar igualdad de oportunidades para la obtencin de licencias, y limitar los
monopolios y oligopolios tanto pblicos como privados. Los dos primeros aspectos
sern abordados ms adelante.
Respecto a la concentracin meditica, no existen dudas en los organismos
internacionales de proteccin y promocin de la libertad de expresin, de que sta no
puede existir si unos pocos dominan todos o casi todos los medios de comunicacin de
un pas.
As lo han expresado los pases de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) al
aprobar en 2000 la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin: Los
monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin
deben estar sujetos a leyes antimonoplicas por cuanto conspiran contra la democracia
al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la
informacin de los ciudadanos29.
Sin diversidad de medios y pluralismo en la informacin no hay libertad de expresin, y
por tanto los monopolios u oligopolios en los medios de comunicacin masiva
representan un serio obstculo al derecho de todas las personas a poder expresarse y a
recibir informacin, afirma la Relatora americana30. Efectivamente, la existencia de
monopolios u oligopolios pblicos o privados se constituye en un serio obstculo para
la difusin del pensamiento propio, como tambin para la recepcin de opiniones
diferentes.
26
Declaracin Conjunta Desafos a la Libertad de Expresin en el Nuevo Siglo por el Relator Especial de
Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y Expresin (ONU), el Representante de la Organizacin de
Seguridad y Cooperacin en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicacin (OSCE) y el
Relator Especial para la Libertad de Expresin (OEA). 19 y 20 de noviembre de 2001
27
En ciertos contextos nacionales debera diferenciarse incluso otro sector, el de los medios tnicos o
indgenas, propone el guatemalteco Frank La Rue, Relator para la Libertad de Opinin y Expresin de
Naciones Unidas
28
Los diferentes tipos de medios de comunicacin comerciales, de servicio pblico y comunitarios
deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin
disponibles. Las medidas especficas para promover la diversidad pueden incluir el reservar frecuencias
adecuadas. Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007
29
Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, CIDH, art. 12
30
CIDH. Informe Anual 2000. Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin.
Captulo II: Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin Interpretacin, prr. 54
10
Cuando las fuentes de informacin estn seriamente reducidas en su cantidad, como

es el caso de los oligopolios, o bien existe una nica fuente, como los monopolios, se
facilita la posibilidad de que la informacin que se difunda no cuente con los beneficios
de ser confrontada con informacin procedente de otros sectores, limitando de hecho,
el derecho a la informacin de toda la sociedad, asegura la Relatora.
Rol, responsabilidad y lmites del Estado democrtico

No existe pas en el mundo que no tenga alguna regulacin sobre la actividad de los
medios de comunicacin. Ni del sur en desarrollo, ni del norte desarrollado. Ni pases
con gobiernos de izquierda o gobiernos de derecha, o de centro. Las ms slidas
democracias tienen legislacin que regula a los medios, pero tambin las dictaduras
militares, y por ello es necesario conocer los fundamentos y lmites para que una
regulacin sea legtima, adems de legal. En la opinin de quien escribe, la cuestin
principal a dirimir no est entre regulacin y no regulacin, sino en determinar clara y
taxativamente qu se regula (y qu no se regula), y quin y cmo regula31.
El Estado tiene la obligacin irrenunciable de garantizar el mximo pluralismo y
diversidad en el debate pblico, y esta responsabilidad puede y debe aplicarse al
momento de regular el acceso, propiedad y control de los medios de comunicacin
audiovisuales.
Es que la conformacin de un sistema de medios diverso plural no se concretar por la
simple voluntad del mercado. Por el contrario, el anlisis de los procesos regionales y
mundiales muestra seales claras que la tendencia es hacia una mayor concentracin
de la propiedad y el control de los medios, y una centralizacin, homogeneizacin y
mercantilizacin de la produccin de contenidos.
Esta responsabilidad que tiene el Estado de aprobar polticas pblicas positivas, no slo
es necesaria y posible, sino tambin urgente. Relegar la capacidad de regulacin
democrtica del Estado en este tema sera quedar a merced de las fuerzas del mercado y
sus actores principales32.
31
Gustavo Gmez, La regulacin democrtica de los medios de comunicacin - Necesidad, alcances y

lmites de la intervencin estatal, Centro Carter, 2013
32
dem
11
De manera muy clara y expresa, los organismos internacionales indican que los Estados
tienen la obligacin de garantizar, proteger y promover el derecho a la libertad de
expresin en condiciones de igualdad y sin discriminacin, as como el derecho de la
sociedad a conocer todo tipo de informaciones e ideas. En el marco de esta obligacin,
los Estados deben evitar el monopolio en la propiedad y el control de los medios de
comunicacin, y promover el acceso de distintos grupos a las frecuencias y licencias de
radio y televisin, cualquiera sea su modalidad tecnolgica. Dicho acceso tambin debe
ser garantizado en condiciones de igualdad y sin discriminacin33.
La obligacin estatal de actuar, incluso aprobando nuevas legislaciones, ha sido
reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al referirse al artculo 2
de la Convencin Americana34 al concluir que: el deber general (de este artculo)
implica la supresin de las normas y prcticas de cualquier naturaleza que entraen
violacin a las garantas previstas en la Convencin, as como la expedicin de normas y
el desarrollo de prcticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantas 35.
Es esta misma Corte la que ha expresado en una reciente sentencia que el Estado no
slo debe minimizar las restricciones a la circulacin de la informacin sino tambin
equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la participacin de las distintas
informaciones en el debate pblico, impulsando el pluralismo informativo. En
consecuencia, la equidad debe regir el flujo informativo. En estos trminos puede
explicarse la proteccin de los derechos humanos de quien enfrenta el poder de los
medios y el intento por asegurar condiciones estructurales que permitan la expresin
equitativa de las ideas36.
En el mismo sentido, la Convencin sobre Diversidad Cultural de la UNESCO
estableci que los Estados tienen el derecho y el deber, de adoptar medidas para
33
CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin. Captulo III, prr. 1
34
Art. 2, Convencin Americana de Derechos Humanos: Si el ejercicio de los derechos y libertades
mencionados en el artculo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carcter,
los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta Convencin, las medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades.
35
Cfr. Caso Ximenes Lopes, supra nota 2, prr. 83; Caso Gmez Palomino. Sentencia de 22 de
noviembre de 2005. Serie C No. 136, prr. 91; Caso de la Masacre de Mapiripn. Sentencia de 15 de
septiembre de 2005. Serie C No. 134, prr. 109; Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes
Indocumentados. Opinin Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, prr. 78,
Caso Claude Reyes y otros. Vs. Chile, sentencia de 19 de septiembre de 2006.
36
Corte I.D.R., Caso Kimel vs Argentina, prr. 57
12
promover la diversidad de los medios de comunicacin social37, incluyendo la

adopcin de legislacin adecuada.
Para Frank La Rue, Relator Especial sobre la Promocin y Proteccin del Derecho a la
Libertad de Opinin y de Expresin de Naciones Unidas, en materia de garantizar los
derechos humanos, la responsabilidad superior es del Estado. No slo tiene el deber de
proteger la libertad de expresin sino tambin de promover, lo que implica su
obligacin de tener polticas pblicas proactivas que lleven al pleno ejercicio de esos
derechos. El nuevo paradigma del Estado es un Estado garantista, al servicio del
cumplimiento de los derechos humanos, que debe actuar para garantizar esos derechos
por parte de todas las personas38.
Los Estados tienen la obligacin de adoptar medidas positivas (legislativas,
administrativas o de cualquier otra naturaleza) para revertir o cambiar situaciones
discriminatorias existentes que comprometan el goce y ejercicio efectivo del derecho a
la libertad de expresin de ciertos grupos, en condiciones de igualdad y no
discriminacin39, ha dicho la Relatora de la CIDH.
Ahora bien, esto no debe llevar a confusin: el Estado no puede ni debe intervenir en
todos los aspectos de la comunicacin, y en los que se ha sealado que urge su
participacin activa, sta tambin debe realizarse en el marco de los estndares
interamericanos.
Tambin debera ser motivo de regulacin brindar previsibilidad y certezas jurdicas a
las empresas periodsticas y sus comunicadores. Los estndares interamericanos son
explcitos, por ejemplo, respecto a que los gobiernos no deben actuar de manera
arbitraria ni en funcin de la lnea editorial del medio y que ello debera establecerse
expresamente por ley, como forma de limitar un posible accionar abusivo: Es
necesario que los Estados adopten normas que impidan que en un futuro, cualquiera de
sus agentes, pueda usar arbitrariamente el poder de fiscalizacin o de regulacin para
silenciar la expresin disidente40.
Es ms, en algunas reas sigue estando vigente la nocin de abstencin de la
intervencin estatal, como en las cuestiones relacionadas con la tica periodstica.
37
Art. 6, Convencin sobre la proteccin y la promocin de la diversidad de las expresiones culturales,

UNESCO
38
Frank La Rue, 2 Forum Internacional Maldonado Libertad de Expresin, Responsabilidad Social y
Derechos Ciudadanos, Uruguay, 2011
39
40
dem
13
Para garantizar la libertad de expresin, los organismos internacionales reiteradamente

han indicado que hay lmites a la intervencin estatal. En particular: los Estados deben
abstenerse de realizar acciones o favorecer prcticas que de cualquier manera se
encuentren dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones que, de iure o de
facto, discriminen o excluyan arbitrariamente a ciertos grupos o personas en el goce o
ejercicio del derecho a la libertad de expresin41.
Libertad de expresin, diversidad de medios de comunicacin y

pluralismo de ideas e informaciones en el contexto peruano
Como surge de diversas entrevistas realizadas por este consultor en Per entre 2012 y
2014, y atendiendo las recomendaciones internacionales y estndares mencionados
respecto a la relacin entre libertad de expresin, acceso a medios de comunicacin, y
diversidad y pluralismo, en las prximas pginas desarrollar la necesidad y los
fundamentos de incluir en la agenda de polticas pblicas de comunicacin del pas lo
siguientes temas:
a) los procedimientos para otorgar concesiones de radio y TV,
b) los medios comunitarios de radiodifusin,
c) la transicin de la TV digital, y
d) los medios pblico-estatales.
ACCESO NO DISCRIMINATORIO, TRANSPARENCIA E INCLUSIN SOCIAL

Las recomendaciones internacionales que relacionan el acceso a medios y libertad de
expresin hacen hincapi en la necesidad de reconocer diversos sectores de medios de
comunicacin audiovisual, as como de presar especial atencin a los mecanismos
legales para obtener licencias de uso de frecuencias de radio y televisin.
Las regulaciones nacionales deben reconocer expresamente la existencia de tres
sectores: el pblico-estatal, el privado-comercial y el comunitario y sin fines de lucro. El
sector pblico lo abordaremos ms adelante, mientras que los medios comerciales son,
en Amrica Latina y en Per, un sector reconocido sin ninguna duda.
41
14
El problema en la regin es el reconocimiento legal y adecuado de los medios

comunitarios, populares u otros sin fines de lucro, donde las comunidades (sean de
asiento geogrfico o de intereses) participan y tienen el control y gestin de dichas
emisoras.
En el Informe Anual de 2002 de la Relatora de la CIDH sobre Libertad de expresin y
pobreza se menciona que dada la importancia que pueden tener estos canales de
ejercicio de la libertad de expresin comunitarias, resulta inadmisible el
establecimiento de marcos legales discriminatorios que obstaculizan la adjudicacin de
frecuencias a radios comunitarias42.
En la Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin, los Relatores para la
Libertad de Expresin destacaron que la radiodifusin comunitaria debe estar
expresamente reconocida en la ley como una forma diferenciada de medios de
comunicacin, permitiendo que sean capaces de operar en, y tener acceso equitativo a
todas las plataformas de transmisin disponibles, incluyendo el nuevo dividendo
digital43.
Los Estados deben reconocer legalmente a este sector, pero en condiciones adecuadas y
no discriminatorias, no siendo legtimo el establecimiento de limitaciones de potencia o
alcance, la prohibicin de acceder a frecuencias en determinadas bandas de radio y
televisin, o restringiendo el acceso a recursos econmicos que permitan su desarrollo.
En este sentido, para la Relatora de la CIDH el simple reconocimiento legal para
acceder a una licencia no alcanza para garantizar la libertad de expresin si existen
discriminaciones o arbitrariedades en las condiciones de uso de las licencias que
limitan severamente la capacidad de los sectores privados sin fines de lucro de utilizar
las frecuencias, as como el derecho del pblico en general a escucharlas. En tal sentido,
el derecho a la libertad de expresin reconocido en el artculo 13 de la Convencin
Americana prohbe que se impongan limitaciones arbitrarias o discriminatorias al uso
de las licencias de radiodifusin comunitarias 44.
Y agrega, Es por ello que la regulacin debera permitirle a estos medios de
comunicacin diferentes fuentes de financiamiento; entre ellas la posibilidad de recibir
42

(CIDH). Captulo VI: Libertad de expresin y pobreza, prr. 43
43
Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007
44
15
publicidad en tanto existan otras garantas que impidan el ejercicio de competencia

desleal con otras radios y siempre que no interfiera en su finalidad social45.
Para los Relatores de Libertad de Expresin, mientras tanto, debe beneficiarse de
procedimientos equitativos y sencillos para la obtencin de licencias, no debe tener que
cumplir con requisitos tecnolgicos o de otra ndole severos para la obtencin de
licencias, debe beneficiarse de tarifas de concesionaria de licencia y debe tener acceso a
publicidad46.
El reconocimiento debera estar acompaado de polticas pblicas activas para el
desarrollo de estos medios, en atencin a la importancia y el papel de los medios
comunitarios en una democracia, y a la situacin tan desigual de origen, y por tanto la
regulacin sobre radiodifusin debera apuntar a superar las desigualdades existentes
en el acceso a los medios de comunicacin, por ejemplo, de sectores sociales
desfavorecidos econmicamente. En este sentido, los Estados no slo deben abstenerse
de discriminar a estos sectores sino que adems deben promover polticas pblicas
activas de inclusin social47.
En la misma direccin se ha manifestado la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin de la CIDH: la necesidad creciente de expresin de las mayoras y minoras
sin acceso a medios de comunicacin, y su reivindicacin del derecho de comunicacin,
de libre expresin de ideas, de difusin de informacin hace imperante la necesidad de
buscar bienes y servicios que les aseguren condiciones bsicas de dignidad, seguridad,
subsistencia y desarrollo48.
Una de esas polticas pblicas para garantizar la existencia y el desarrollo de estas
emisoras en condiciones equitativas es el establecimiento de reservas de frecuencias
radioelctricas. Los Estados deben adoptar medidas positivas para incluir a los
sectores sin fines comerciales en los medios de comunicacin, tales como la de
asegurar frecuencias del espectro de radiodifusin para los distintos tipos de medios, y
disponer especficamente que ciertas frecuencias sean reservadas para el uso de los
45
dem
47
48
(CIDH). Captulo VI Libertad de expresin y pobreza, prr. 43
46
16
medios comunitarios, en especial cuando stos no estn representados equitativamente

en el espectro49.
En el mismo sentido se han expresado todos los Relatores de Libertad de Expresin:
los diferentes tipos de medios de comunicacin comerciales, de servicio pblico y
comunitarios deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las
plataformas de transmisin disponibles. Las medidas especficas para promover la
diversidad pueden incluir el reservar frecuencias adecuadas para diferentes tipos de
medios, contar con must-carry rules (sobre el deber de transmisin) ()50.
Tambin UNESCO se ha manifestado al respecto, proponiendo que una gestin
democrtica del espectro radioelctrico implica asegurar que se compartan
equitativamente las frecuencias de difusin entre los medios pblicos, privados y
comunitarios y entre los medios nacionales, regionales y locales51, para lo cual
deberan establecerse cuotas o metas especficas para reservar parte del espectro
radioelctrico para los medios comunitarios52.
En relacin a los criterios y procedimiento de entrega de licencias para el uso de
frecuencias de radio y televisin, la Declaracin de Principios sobre Libertad de
Expresin de 2000 menciona expresamente que Las asignaciones de radio y televisin
deben considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades
para todos los individuos en el acceso a los mismos53.
La importancia y el impacto que tiene esta potestad legtima del Estado en el
otorgamiento de licencias para la libertad de expresin, es innegable. Aunque estos
mecanismos tienen implicancias econmicas (en tanto se trata de una fuente
importante de dinero y se trata de una actividad comercial lcita) y tcnicas (en tanto se
trata de una tecnologa que merece regulaciones como servicio de
radiocomunicaciones) el impacto que la presencia o ausencia de determinados grupos u
opiniones sobre la democracia y la opinin pblica hacen de estos asuntos un tema de
derechos humanos.
En efecto, la asignacin de licencias de radio o televisin es una decisin que tiene un
impacto definitivo sobre el derecho a la libertad de expresin en su doble dimensin: el
49
50
51
Indicadores de Desarrollo Meditico, UNESCO, 2008. Indicador 2.7
52
53
Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, CIDH, art. 12
17
derecho de todos a expresarse libremente y el derecho a recibir ideas y opiniones

diversas. () En consecuencia, en este proceso se definen, entre otras cosas, las
condiciones sobre las cuales se adelantar la deliberacin democrtica requerida para el
ejercicio informado de los derechos polticos, as como las fuentes de informacin que
le permitirn a cada persona adoptar decisiones informadas sobre sus preferencias
personales y formar su propio plan de vida54, expresa la Relatora.
Para ajustarse a los estndares interamericanos y ser compatible con la Convencin
Americana de Derechos Humanos, el proceso de asignacin debe ser estrictamente
regulado por la ley, caracterizarse por su transparencia y estar guiado por criterios
objetivos, claros, pblicos y democrticos. En este mismo sentido, el procedimiento de
adjudicacin de una licencia debe estar rodeado de suficientes garantas contra la
arbitrariedad, incluyendo la obligacin de motivar la decisin que concede o niegue la
solicitud, y el adecuado control judicial de dicha decisin55.
Los criterios y procedimientos deben contemplar las diferencias de los tres sectores
regulados (pblicos, comerciales y comunitarios) utilizando mecanismos idneos y
especficos para cada tipo de medio, y no pueden ser discriminatorios ni establecer
barreras previas, sean directas o indirectas, que impidan u obstaculicen indebidamente
el acceso a ciertos grupos sociales.
Al respecto, son numerosas las expresiones de los organismos internacionales respecto
a aquellos procedimientos que seleccionan a quien obtendr una licencia a partir de su
capacidad econmica. Estos procedimientos no slo excluyen a sectores sociales de
menores recursos sino que facilitan la concentracin de medios en manos de personas o
empresas con grandes capitales.
De acuerdo a la Relatora, los requisitos para asignar el uso de frecuencias no pueden
constituir una barrera desproporcionada para lograr estas finalidades. As por ejemplo,
cuando la oferta en dinero o el criterio econmico es el factor excluyente o principal
para adjudicar todas las frecuencias de radio o televisin, se compromete el acceso en
igualdad de condiciones a las frecuencias y se desalienta el logro del pluralismo y la
diversidad. Si bien estos criterios pueden ser considerados objetivos o no
54
55
18
discrecionales, cuando se utilizan para asignar todas las frecuencias, terminan

excluyendo a amplios sectores sociales del proceso de acceso a las mismas56.
La CIDH ha expresado en diversas oportunidades que las subastas que contemplen
criterios nicamente econmicos o que otorguen concesiones sin una oportunidad
equitativa para todos los sectores son incompatibles con la democracia y con el derecho
a la libertad de expresin e informacin garantizados en la Convencin Americana []
y en la Declaracin de Principios57. Para la UNESCO, asimismo, no es admisible las
frecuencias se subasten al mayor postor si hay otros oferentes que representan un
mejor servicio al inters pblico58.
Junto con el establecimiento de un marco adecuado para permitir y garantizar el acceso
a los medios de comunicacin audiovisual en igualdad de oportunidades a todos los
sectores sociales, diversos organismos internacionales han colocado la cuestin sobre la
concentracin como uno de los desafos ms importantes para la libertad de expresin
en el continente59.
La Corte Interamericana ha dicho que se encuentra prohibida la existencia de todo
monopolio en la propiedad o la administracin de los medios de comunicacin,
cualquiera sea la forma que pretenda adoptar60 y reconoci que los Estados deben
intervenir activamente para evitar la concentracin de propiedad en el sector de los
medios de comunicacin61.
En este sentido, varias declaraciones de las Relatoras de Libertad de Expresin han
recomendado sistemticamente a los Estados a adoptar medidas efectivas para evitar
una concentracin indebida de la propiedad en los medios de difusin62 y medidas
legislativas y de otra ndole que sean necesarias para garantizar el pluralismo,
56
57
CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La
situacin de la libertad de expresin, prr. 414
58
59
Las presiones comerciales, entre las cuales se encuentra la concentracin de medios, son uno de los
diez principales desafos a la libre expresin en esta dcada, segn la Declaracin Conjunta de los
Relatores de Libertad de Expresin redactada en febrero de 2010
60
Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin
Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie
A No. 5, prrs 33-34
61
62
Declaracin Conjunta Desafos a la Libertad de Expresin en el Nuevo Siglo, 19 y 20 de noviembre de
2001
19
incluyendo leyes que prevengan la existencia de monopolios pblicos y privados63. Al

respecto, es necesario recordar que una de las principales causas de existencia de
concentraciones excesivas son las subastas u ofertas econmicas como mecanismos
para otorgar las licencias.
Las regulaciones para impedir la concentracin excesiva pueden incluir limitaciones,
entre otras, a la cantidad de emisoras en propiedad o control de una misma persona,
empresa o grupo econmico; a la audiencia potencial en determinada zona geogrfica; y
a la propiedad cruzada entre medios de comunicacin, y entre stos y servicios de
telecomunicaciones.
En su documento Indicadores de Desarrollo Meditico de 200864, UNESCO indic, por
ejemplo, que los Estados deberan aprobar regulaciones para evitar los monopolios y
oligopolios con limitaciones a la propiedad cruzada dentro de los medios y entre la
radio / televisin y otros sectores mediticos para impedir la dominacin del mercado
y considera que negar algunas solicitudes de licencias es legtimo si tiene como
objetivo evitar la concentracin65.
Esta recomendacin es particularmente relevante en momentos que hay una transicin
a la TV digital que incluye el otorgamiento de licencias para brindar servicios en nuevas
zonas del espectro radioelctrico, y cuando la tecnologa y el capital empujan a una
creciente convergencia de medios. Por estas razones se debe tomar en cuenta la
concentracin de la propiedad, en caso que sea aplicable, en el proceso de concesin de
licencias, el reporte con antelacin sobre grandes combinaciones propuestas, y la
concesin de autoridad para evitar que tales combinaciones entren en vigor 66.
En Amrica Latina existe algunos pases con legislacin antimonoplicas, pero stas se
han mostrado insuficientes, tanto por dificultades en su aplicacin y la capacidad de
control de los organismos reguladores, como por las prcticas empresariales que tratan
de burlar la regulacin. La existencia de testaferros como titulares de las emisoras, en
lugar de los verdaderos dueos, es una de las prcticas ms extendidas. A este respecto,
una medida necesaria en cualquier Estado moderno es asegurar la mxima
transparencia en la propiedad y el control real de dichos medios.
63
Expresin. Captulo VI, Conclusiones, prr. 22b
64
Los Indicadores de Desarrollo Meditico son un marco para evaluar el desarrollo de los medios de
comunicacin social en el mundo. Disponible en El documento completo puede descargarse en:
http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001631/163102s.pdf
65
66
20
Recomendaciones y buenas prcticas

Las recomendaciones que debera atender el Estado peruano en estos temas surgen
claramente del Informe Anual 2013 de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin presentado a principios de este ao.
En el captulo de asignacin de frecuencias radioelctricas la Relatora concluye,
luego del anlisis realizado en la regin durante 2013, que en algunos Estados no se
implementan procesos de asignacin de licencias o frecuencias abiertos, pblicos y
transparentes, sometidos a reglas claras y preestablecidas, y a requisitos estrictamente
necesarios, justos y equitativos y recomienda:
a) Asegurar la existencia de criterios transparentes, pblicos y equitativos para la
asignacin de frecuencias radioelctricas y del nuevo dividendo digital. Estos
criterios deben tomar en cuenta la concentracin de la propiedad o el control de
los medios de comunicacin, y asignar la administracin del espectro
radioelctrico a un rgano independiente del poder poltico y econmico,
sometido al debido proceso y al control judicial.
b) Promover polticas y prcticas efectivas que permitan el acceso a la informacin
y la participacin igualitaria de todos los sectores de la sociedad para que sus
necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseo y la toma de
decisiones sobre polticas pblicas. Asimismo, adoptar medidas legislativas y de
otra ndole que sean necesarias para garantizar el pluralismo, incluyendo leyes
que prevengan la existencia de monopolios pblicos o privados.
c) Legislar en materia de radiodifusin comunitaria, de manera que se destine una
parte equitativa del espectro y del dividendo digital a las radios y canales
comunitarios. Al asignar estas frecuencias deben tomarse en cuenta criterios
democrticos que garanticen la igualdad de oportunidades de todos los
individuos en el acceso y la operacin de estos medios en condiciones de
equidad, sin restricciones desproporcionadas o irrazonables, conforme al
principio 12 de la Declaracin de Principios y la Declaracin Conjunta sobre
diversidad en la radiodifusin (2007).
d) Iniciar esfuerzos regionales para la regulacin de las facultades estatales de
control y vigilancia, y de asignacin de bienes o recursos pblicos relacionados
21
directa o indirectamente con el ejercicio de la libertad de expresin. En este

punto, la tarea es ajustar los marcos institucionales a dos propsitos
fundamentales: prevenir la posibilidad de que las facultades estatales sean
utilizadas para premiar o castigar a los medios segn su lnea editorial y, de otra
parte, fomentar el pluralismo y la diversidad en el debate pblico67.
Complementariamente a estas recomendaciones, en el contexto peruano y en todo lo
posible dentro del actual marco legal vigente, se propone el anlisis de las siguientes
lneas de accin con el objetivo de mejorar la regulacin sobre estos temas y adecuarla a
los ms altos estndares internacionales:
Revisar los procedimientos de concesiones de radio y TV establecidos a partir de

la Ley de Radio y TV N28.278 de 2004 y aprobar nueva reglamentacin al
respecto para adecuarlos a los estndares internacionales.
Esto debera incluir:
a) Desarrollar procedimientos abiertos y pblicos diferenciados por sector:
pblico, comercial y comunitario.
b) Establecer criterios de evaluacin y seleccin que no incluyan la capacidad u
oferta econmica.
c) Establecer criterios de evaluacin y seleccin funcin del proyecto
comunicacional de cada oferente, en cuanto al aporte de servicios y
contribucin a la diversidad en la localidad o poblacin a servir, y nunca por
la lnea editorial del medio.
Elaborar un plan para regularizar la situacin de emisoras comunitarias que

voluntariamente expresen su voluntad de legalizacin. La autorizacin estar
sujeta a la plena demostracin que se trata de medios verdaderamente
comunitarios.
Identificar y recuperar frecuencias de radio y TV que no estn siendo utilizadas

para una distribucin ms equitativa, en especial para garantizar el acceso a
frecuencias para el sector comunitario y el sector pblico.
67
Radiodifusin Libre e Incluyente, 2010. Captulo VI. Conclusiones y recomendaciones, prr. 22
22
Establecer una reserva de espectro adecuada para medios comunitarios, tanto

en radio como en televisin.
Asegurar la transparencia y mxima publicidad en la propiedad y control real de

los medios de comunicacin audiovisual, impidiendo el uso de testaferros para
evadir la ley.
Elaborar un proyecto de ley que revise los lmites a la concentracin de medios

audiovisuales, incorporando restricciones a la formacin y operacin de cadenas
de repetidoras, y a la propiedad cruzada de medios de comunicacin.
Una buena prctica en la regin para tomar como una referencia positiva en materia de
acceso a medios comunitarios y procedimientos de asignacin de frecuencias
radioelctricas compatibles con los estndares interamericanos es el caso de Uruguay.
Desde 2007 se encuentra en vigencia la Ley N18.232 de Radiodifusin Comunitaria 68,
destacada como un modelo en la regin por diversos organismos internacionales de
proteccin y promocin de la libertad de expresin.
La regulacin uruguaya reconoce expresamente al sector comunitario, tanto para
acceder a licencias de radio AM como FM, como de televisin (incluso digital) y obliga
al gobierno a establecer polticas pblicas activas para la promocin y el desarrollo del
sector69. Los medios comunitarios no estn definidos por la potencia o el lugar que
ocupan70 y si bien se las define como medios no lucrativos, se permite que puedan
obtener recursos econmicos de diversas fuentes (incluso la publicidad estatal o
comercial) siempre que demuestren que el dinero se reinvierte ntegramente en la
emisora71.
68
Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18232&Anchor=
El Estado tiene la obligacin de garantizar y promover el servicio de radiodifusin comunitaria, art.
4, Ley N18.232
70
En ningn caso se entender que el servicio de radiodifusin comunitaria implica necesariamente un
servicio de cobertura geogrfica restringida. Dicha rea estar definida por su finalidad pblica y social y
depender de la disponibilidad y planes de uso del espectro y la propuesta comunicacional de la emisora,
art. 4, Ley N18.232
71
En ningn caso se entender que el servicio de radiodifusin comunitaria implica necesariamente un
servicio de cobertura geogrfica restringida. Dicha rea estar definida por su finalidad pblica y social y
depender de la disponibilidad y planes de uso del espectro y la propuesta comunicacional de la emisora,
art. 4, Ley N18.232
69
23
La legislacin uruguaya estableci, por primera vez en Amrica Latina, una reserva de
espectro para el sector comunitario de, al menos, un tercio de todas las frecuencias de
cada banda de radio (AM, FM) y televisin (analgica y digital)72.
Los procedimientos son realizados por concurso pblico, en atencin a las propuestas
comunicacionales y con realizacin de audiencias pblicas abiertas en cada localidad
donde se otorgar el uso de una frecuencia73. Se puntuarn las solicitudes en funcin de
cuatro criterios fijados previamente en la legislacin para el sector:
a) El plan de servicios a la comunidad que pretende brindar el solicitante;
b) los mecanismos previstos para asegurar la participacin ciudadana en la gestin
y programacin de la emisora;
c) los antecedentes de trabajo social y comunitario en la zona de cobertura
solicitada; y
d) las referencias de personas, organizaciones o instituciones sociales
representativas del plan de servicios a la comunidad y de la propuesta de
comunicacin74.
Un organismo independiente del gobierno (CHARC - Comisin Honoraria Asesora de
Radiodifusin Comunitaria)75 participa en el proceso opinando y fiscalizando al
gobierno. Est integrado por las gremiales comunitarias, las universidades pblicas y
privadas, y la asociacin de periodistas, entre otros actores. Preside las audiencias
pblicas y analiza las propuestas, elevando un informe al Poder Ejecutivo previo al
otorgamiento de una autorizacin. Este organismo tambin es convocado a opinar
respecto a la renovacin de las licencias una vez cumplido el plazo.
En cuanto a procedimientos para conceder licencias de radio y televisin para el sector
comercial, aunque Uruguay desde 2010 est procesando la discusin y probable
aprobacin de una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual este ao, realiz un
cambio importante en su legislacin ya en 2008, modificando sustancialmente la forma
discrecional en que se asignaban las frecuencias.
72
El Poder Ejecutivo reservar para la prestacin del servicio de radiodifusin comunitaria y otros sin
fines de lucro, al menos un tercio del espectro radioelctrico por cada localidad en todas las bandas de
frecuencia de uso analgico y digital y para todas las modalidades de emisin. La reserva deber ser
actualizada anualmente y ser de conocimiento pblico, art. 5, Ley N18.232
73
El principio general para la asignacin de frecuencias para servicios de radiodifusin comunitaria ser
el concurso abierto y pblico, previa realizacin de audiencia pblica, art. 7, Ley N18.232
74
Art. 8, Ley N18.232
75
Art. 15, Ley N18.232
24
Mediante el Decreto N374/00876, el concurso pblico de mritos es el nico

procedimiento para otorgar autorizaciones o licencias para servicios de radio y
televisin comercial. La normativa recogi los principios de la Ley de Radiodifusin
Comunitaria votada un ao antes, atendiendo las especificidades del sector.
Tampoco aqu el factor econmico es un elemento determinante para obtener una
autorizacin. Las propuestas (libremente presentadas por cada interesado) se valoran
en funcin de varios criterios, establecidos previamente en la legislacin:
a) Aquellas propuestas que provengan de personas o empresas que no tengan ya
otra licencia;
b) que brinden servicios que no brindan otros medios ya establecidos en la
localidad;
c) quienes tengan ms produccin local;
d) la que ofrezca la creacin de mayor cantidad de empleos directos;
e) las que contemplen espacios gratuitos a organizaciones sociales de la localidad77.
Los concursos son abiertos y transparentes, y se realizan audiencias pblicas donde
cada proponente presenta su proyecto ante la comunidad78.
El procedimiento es fiscalizado por un organismo consultivo independiente del
gobierno, con carcter preceptivo pero no vinculante, que analiza y valora las
propuestas, elevando un informe que debe ser tomado en cuenta por el Poder Ejecutivo
antes de tomar una decisin. Esta Comisin Honoraria Asesora Independiente
(CHAI)79 est integrada por las distintas gremiales de empresarios de radio y TV, por la
asociacin de periodistas y la de productores audiovisuales, el sindicato de actores y las
universidades pblicas y privadas, entre otras.
TV DIGITAL, DIVERSIDAD Y PLURALISMO EN LA TELEVISIN ABIERTA

En anteriores oportunidades este consultor ha tenido la posibilidad de estudiar en
profundidad este tema en el contexto peruano y formular recomendaciones al respecto,
entendiendo que la TDT en Per puede ser una excelente oportunidad para la
inclusin social, la democratizacin y descentralizacin del sistema de medios, a pesar
76
Disponible en http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/decretos/2008/08/08_2008.htm
Art. 13, Decreto N374/008
78
79
77
25
de algunas decisiones heredadas por el actual gobierno que no son compatibles con los
estndares internacionales sobre libertad de expresin y que colocaron importantes
obstculos para lograr dichos objetivos 80.
Mantenemos la opinin que TV digital e inclusin social son casi sinnimos, y que la
TV terrestre abierta y gratuita sigue siendo muy importante en Per81.
Por razones demogrficas, orogrficas, culturales o econmicas, en Per y los dems
pases de la regin latinoamericana la TV seguir siendo el principal instrumento por el
cual la gente se informa y entretiene, opina y escucha opinar y, por tanto, en un
elemento fundamental en la formacin de la opinin pblica y la formacin de la
ciudadana. (). Como factor de inclusin social, entonces, lograr la universalizacin
del servicio de televisin digital terrestre debe convertirse en una poltica de Estado.
Que todos los hogares del pas reciban un paquete mnimo de seales abiertas y
gratuitas debera ser un compromiso asumido por cualquier gobierno. Telfonos para
todos, internet para todos y tambin televisin abierta y gratuita para todos. De all
que sea de fundamental importancia incluir este tema en las nuevas polticas pblicas
que se pretenden elaborar e implementar.
Este tema generalmente ha sido ubicado como un asunto exclusivamente tecnolgico
(el estndar tcnico que se usar para las transmisiones, las caractersticas de las
seales digitales y sus nuevos servicios o la ubicacin en el espectro radioelctrico) o
comercial / econmico (las inversiones que los operadores debern realizar, los
modelos de negocios de los nuevos servicios o el costo de los receptores para los
usuarios).
Sin embargo, tambin es motivo especial de atencin y de preocupacin por parte de
los organismos internacionales de proteccin y promocin de la libertad de expresin,
quienes se han manifestado preocupados por el hecho de que, en numerosos pases,
las consideraciones comerciales y polticas han dominado los debates y la formulacin
de polticas sobre transicin hacia la seal digital terrestre (desconexin o transicin
digital) en detrimento de los derechos humanos, especialmente aspectos relativos a la
80
La TV Digital en Per: an hay oportunidad para que sea una herramienta de diversidad e inclusin
social. UNESCO y CONCORTV, 2012. Para profundizar en este tema puede accederse al documento en:
http://www.concortv.gob.pe/file/2012/noticias/08-informe-unesco-tdt-peru-2012.pdf
81
Los servicios de TV para abonados o suscripcin, distribuidos a travs de cable o satlite o protocolo
internet, tambin se estn digitalizando, pero cuando se menciona la TV digital se hace referencia a la
televisin de recepcin abierta y gratuita, que se difunde a travs de antenas transmisoras terrestres.
26
libertad de expresin, incluida la diversidad, y la proteccin de los derechos de

espectadores y oyentes"82.
La TV digital ofrece una oportunidad fundamental para garantizar acceso a las
frecuencias a personas o sectores generalmente marginados o excluidos. En este
sentido, el desafo en estos tiempos, y en el futuro inmediato, es convertir la actual
desigualdad en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin en una oportunidad
digital para todos y todas83. Y, por tanto, los Estados deberan considerar este cambio
tecnolgico como una oportunidad para incrementar la diversidad de voces y habilitar
el acceso de nuevos sectores de la poblacin a los medios de comunicacin84.
La implementacin de este cambio tecnolgico debera tener como meta asegurar que
el nuevo dividendo digital haga un uso ptimo del espectro para asegurar la mayor
pluralidad y diversidad posible85 y no permitir mayor concentracin de los medios
televisivos, ya que si en un pas ya hay problemas de monopolio y de dominancia, stos
pueden incrementarse por la digitalizacin. Estas cuestiones deben abordarse sin
demora86.
Por ello, los Relatores de Libertad de Expresin han declarado expresamente que se
deberan adoptar, segn sea necesario, medidas especiales para evitar que la transicin
digital terrestre fomente una concentracin mayor o indebida de la propiedad o el
control de los medios87.
Estos estndares son especialmente pertinentes para los pases latinoamericanos,
donde la concentracin de medios se convierte en un obstculo importante para la
libertad de expresin. La TV digital es una oportunidad histrica para democratizar el
sistema de medios de estos pases, en el entendido de lograr una mayor diversidad de
medios y pluralismo de informaciones e ideas88.
82

Digital. 3 de mayo de 2013
83
84
85
dem
86
Guide to the Digital Switchover, OSCE Representative on Freedom of the Media, 2010
87
Declaracin Conjunta sobre Proteccin de la Libertad de Expresin y la Diversidad en la Televisin
Digital Terrestre, 3 de mayo de 2013, 3h
88
La regulacin de la transicin de la TV digital en general, y el diseo de los concursos pblicos en
particular, han reforzado un sistema ya desequilibrado en lugar de ampliar la diversidad y el pluralismo.
Por tanto, y tal como est hasta el momento, las polticas pblicas implementadas han consolidado la
concentracin y centralizacin existente antes de la adopcin del estndar ISDB-T, desaprovechando las
27
La llegada de la TV digital no debera tener como resultado que alguna emisora de

televisin (comercial, pblica, educativa o comunitaria, sean de alcance local, regional o
nacional) quede excluida de seguir brindando servicios por razones regulatorias
arbitrarias o econmicas. Tampoco deberan impactar en los usuarios, excluyndolos
de los beneficios de los nuevos servicios o, incluso, dejndolos sin recepcin de seales
de televisin una vez producido el apagn analgico.
La TV digital no puede ser excluyente y dejar a alguien fuera del proceso. Ni los
operadores actuales ni las familias que ven televisin abierta, a las cuales debe
proveerse de mecanismos idneos para que puedan tener receptores adecuados para
recibir las seales digitales gratuitas89.
Estos posibles impactos negativos llevaron a los Relatores de Libertad de Expresin a
declarar que los Estados deberan adoptar medidas para asegurar que cuando se
produzca la desconexin, el alcance geogrfico de los servicios digitales sea, en general,
al menos comparable, y preferentemente superior, al alcance de los servicios analgicos
preexistentes90.
Asimismo, que la planificacin de la transicin de la radiodifusin anloga a la digital
se debe considerar el impacto que tiene en el acceso a los medios de comunicacin y en
los diferentes tipos de medios91, por lo que esta regulacin debera contemplar un
programa de migracin que tenga en cuenta las necesidades y capacidades de los
distintos actores involucrados en este proceso, as como el nivel de aplicacin de las
nuevas tecnologas92.

Varias de las siguientes recomendaciones, en el marco de los estndares
internacionales desarrollados en los prrafos anteriores, fueron elaboradas en el
oportunidades democratizadoras de la TDT. Gustavo Gmez, La TV Digital en Per: an hay

oportunidad para que sea una herramienta de diversidad e inclusin social. UNESCO y CONCORTV,
2012
89
Gustavo Gmez, La TV Digital en Per: an hay oportunidad para que sea una herramienta de
diversidad e inclusin social. UNESCO y CONCORTV, 2012
90
Declaracin Conjunta sobre Proteccin de la Libertad de Expresin y la Diversidad en la Televisin
Digital Terrestre, 3 de mayo de 2013, 4d
91
92
28
informe de 2012 realizado para CONCORTV y UNESCO citado con anterioridad93. Las
razones, fundamentos y vigencia de las mismas motivan su reiteracin:
Analizar, con colaboracin y seguimiento de Universidades interesadas, la

situacin de uso de espectro actual para identificar el uso y disponibilidad real
de frecuencias de televisin94.
Revisar el destino de los canales disponibles que no fueron adjudicados en los

concursos pblicos para TV digital y analizar la posibilidad de realizar nuevos
llamado para su uso por emisoras comunitarias, universitarias y/o comerciales
de carcter local o regional.
Revisar y reformar las normas que regulan la transicin, en especial los

procedimientos y las bases para eventuales futuros llamados a nuevos
operadores.
Incorporar una reserva de espectro para el sector comunitario en la TV digital

terrestre95.
Adecuar los criterios de evaluacin y seleccin utilizados en los concursos,

manteniendo su carcter abierto y pblico, pero realizados de manera
diferenciada segn el sector y no basados en el podero econmico de los
solicitantes.
Incorporar la participacin ciudadana para aportar el anlisis de los postores y

sus propuestas y fiscalizar todo el proceso de otorgamiento para dar mayor
transparencia y permitir el control ciudadano de la gestin pblica.
Abstenerse de autorizar la concentracin de ms medios en las mismas

empresas o grupos econmicos concentrados en los nuevos llamados.
Establecer polticas activas para asegurar la transicin a los actuales operadores

y reducir costos de la transicin.
93
Las recomendaciones completas y con mayor detalle pueden encontrarse en

http://www.concortv.gob.pe/file/2012/noticias/08-informe-unesco-tdt-peru-2012.pdf
94
En sintona con lo recomendado en general en el captulo de concesiones de radio y televisin incluidos
ms arriba.
95
dem. Aunque las organizaciones sociales o indgenas no estn actualmente en condiciones de acceder
hoy a dichos canales, la reserva se trata justamente de eso: dejar espacio suficiente para cuando puedan
estar preparados para hacerlo.
29
Establecer polticas activas para el aumento y mejora en la calidad de

produccin de contenidos nacionales, regionales y locales a travs de medidas
que abran pantallas a productores independientes, inversin o joint ventures
para la instalacin de polos de produccin de contenidos audiovisuales e
interactivos.
Elaborar y aprobar reglas de must carry aplicables a los servicios de TV para

abonados o por suscripcin para permitir que seales pblicas, comunitarias y
otras que puedan tener dificultades econmicas o de espectro para ser
transmitidas por la TDT puedan ser recibidas por la poblacin a travs de los
sistemas cerrados de suscripcin, tanto por cable, satlite, IP u otros soportes.
Complementar el despliegue de antenas terrestres con servicios a travs de

seales satlites abiertas y gratuitas para acelerar la transicin, abaratar la
inversin y superar barreras geogrficas.
Respaldar con presupuesto suficiente las inversiones y gastos de

funcionamiento de los medios pblicos del IRTP, convirtindolo en un motor
del despliegue de la TDT.
Definir una serie de medidas (fiscales, industriales, crediticias, de subsidio

social, etc.) con el fin de garantizar que todos los hogares peruanos podrn tener
acceso a decodificadores para recibir las seales de la TDT, en especial los de
sectores de menores recursos y que viven en zonas rurales, de frontera o de
preferente inters social.
En materia de regulacin de la transicin a la TV digital, el modelo aplicado en Uruguay

es una buena prctica al respecto. Se trata de un pas que aprovech la digitalizacin de
las seales de televisin como una oportunidad para garantizar un sistema ms diverso
y plural, tal como recomiendan los organismos internacionales, ampliando la
competencia comercial en el sector, promoviendo la diversificacin de las seales
pblicas y la creacin de la primea emisora comunitaria de televisin.
As como lo haba hecho para los medios analgicos, Uruguay reconoci expresamente
la existencia de tres sectores en la TV digital (pblico, comunitario y comercial) y, en
concordancia con ello, estableci una distribucin equitativa del nuevo espectro a
distribuir y realiz concursos diferenciados por sector. Como ejemplo, en la ciudad de
Montevideo se atribuyeron 20 canales para los servicios de TV digital, de los cuales 7
30
fueron reservados para medios comerciales, otros siete la TV comunitaria y seis

frecuencias para las seales de TV pblica.
Se realiz un llamado a nuevos operadores comerciales como forma de ampliar la oferta
a la poblacin y abrir la competencia en el mercado de la TV comercial, caracterizado
por un oligopolio de tres grupos econmicos que no haba sido modificado en ms de
50 aos.
En un primer llamado en Montevideo, se autoriz a 2 nuevos operadores comerciales
(hasta el momento son 3), se autoriz otro operador pblico (el gobierno
departamental de Montevideo, que se suma a TNU, el canal pblico nacional) y se
habilit a que la Central de Trabajadores (PIT-CNT) tuviera una concesin de TV
comunitaria.
Complementariamente, la legislacin uruguaya permiti que los actuales operadores
privados continuaran obtuvieran autorizaciones para emitir en el entorno digital, pero
les prohibi que obtuvieran nuevas licencias, ya sea de manera directa o indirecta (a
travs de familiares, administradores o personas y empresas que formen parte del
mismo grupo econmico), con el objetivo de frenar el proceso de concentracin.
Los procedimientos utilizados para el otorgamiento de las autorizaciones para servicios
de TV digital siguieron los estndares internacionales: concursos abiertos y pblicos;
requisitos mnimos; criterios previamente establecidos; realizacin de audiencias
pblicas y control ciudadano a travs de participacin social en todo el proceso.
Ninguno de los concursos realizados utiliz la oferta econmica como criterio de
seleccin de los postulantes y la legislacin prohibi expresamente que fueran
otorgadas o rechazadas en funcin de la lnea editorial o periodstica del solicitante. Los
criterios de evaluacin y seleccin de los interesados priorizan el plan comunicacional a
brindar y el impacto que el otorgamiento de la autorizacin tendr sobre la diversidad y
el pluralismo del sistema de medios96.
MEDIOS ESTATALES, SERVICIO PBLICO Y DERECHO A LA

INFORMACIN
96
Gustavo Gmez, Las claves de la transicin a la TV digital en Uruguay. Observatorio

Latinoamericano de Regulacin, Medios y Convergencia (OBSERVACOM), junio 2014 (indito)
31
A nivel internacional existe el pleno convencimiento de que no existe diversidad y

pluralismo en el sistema de medios, y por tanto plena libertad de expresin e
informacin, sin emisoras pblicas, independientes y fuertes.
La radiodifusin pblica es uno de los sectores que debe ser reconocido expresamente
por ley, como ya hemos mencionado antes: los diferentes tipos de medios de
comunicacin (pblicos independientes del Poder Ejecutivo, privados con fines de
lucro, y comunitarios o privados sin fines de lucro) deben ser reconocidos y deben
poder tener acceso, en condiciones de equidad, a todas las plataformas de transmisin
disponibles, incluyendo el nuevo dividendo digital97. Como parte constitutiva de un
sistema plural se debe asegurar que estos tres sectores, incluida la radiodifusin
pblica compartan equitativamente las frecuencias de difusin, como recomienda
UNESCO98.
Para la Relatora de la CIDH: los medios pblicos de comunicacin pueden (y
deberan) desempear una funcin esencial para asegurar la pluralidad y diversidad de
voces necesarias en una sociedad democrtica. Su papel es fundamental a la hora de
proveer contenidos no necesariamente comerciales, de alta calidad, articulados con las
necesidades informativas, educativas y culturales de la poblacin99.
La importancia de los medios pblicos se expresa en que el apoyo a estas emisoras haya
sido considerado uno de los diez principales desafos para la libertad de expresin en la
regin: Las emisoras pblicas y comunitarias pueden desempear un papel muy
importante en la difusin de programas de inters pblico, y complementar los
contenidos difundidos por las emisoras comerciales, contribuyendo a la diversidad y
satisfaciendo las necesidades de informacin del pblico. Ambas se enfrentan a
dificultades. En particular resultan preocupantes: a) Las dificultades cada vez mayores
para financiar con fondos pblicos las emisoras pblicas; b) Que muchas emisoras
pblicas no tengan una clara funcin de servicio pblico100.
La reciente Declaracin sobre Universalidad de la Libertad de Expresin incluye
tambin la rec0mendacin de fortalecer a los medios pblicos de radiodifusin, como
forma de responder a las necesidades de informacin y expresin de distintos
97
98
99
100
Declaracin conjunta del dcimo aniversario: Los diez principales desafos a la libre expresin en la
prxima dcada, Apoyo a las emisoras pblicas y comunitarias, desafo 7a y 7b, 2010
32
individuos y grupos de la sociedad, as como promover el entendimiento y la tolerancia

en la sociedad101.
Para ello, el mandato de los medios pblicos debera estar claramente establecido por
ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a la diversidad, la cual debe ir ms all de
ofrecer diferentes tipos de programacin, dar voz a y satisfacer las necesidades de
informacin e intereses de todos los sectores de la sociedad 102. La radiodifusin estatal
tiene la obligacin de garantizar el derecho a la informacin de toda la poblacin y en
todo el territorio nacional, y de ah su vocacin de universalidad.
Todos los organismos internacionales son coincidentes en afirmar que los medios del
Estado deben ser independientes de los gobiernos, guiarse exclusivamente por una
finalidad de servicio pblico para toda la poblacin, y no ser un instrumento de
propaganda gubernamental ni recibir injerencias arbitrarias del gobierno, as como de
partidos polticos o grupos econmicos.
Para UNESCO, toda emisora estatal es necesariamente pblica y en un sistema
democrtico, no se concibe que una emisora perteneciente al Estado no se ponga al
servicio del inters pblico como todo rgano vinculado directa o indirectamente a la
administracin pblica, debe guiarse por principios consagrados universalmente tales
como los de moralidad, legalidad e impersonalidad, no siendo legtimo, por
consiguiente, que sea puesta al servicio de intereses personales, partidarios, familiares,
comerciales o religiosos. En resumen, emisora estatal no es sinnimo ni debe serlo de emisora de propaganda partidaria empeada en la defensa de los intereses
electorales ocasionalmente instalados en el gobierno103.
La definicin de medios independiente implica el cumplimiento de tres condiciones:
independencia financiera, independencia administrativa e independencia editorial,
segn los Indicadores de Calidad de las Emisoras Pblicas elaborado por UNESCO en
2012.
La primera condicin se logra a travs de la existencia de mecanismos jurdicos que
garanticen que los recursos pblicos sean aportados independientemente de la
voluntad o el humor de los gobiernos. Por independencia administrativa se entiende la
capacidad de la emisora de tomar decisiones ejecutivas autnomas, sin quedar
101
Declaracin Conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin, 6 de mayo de

2014, 1i
102
103
Indicadores de calidad de las emisoras pblicas. UNESCO, 2012, pg. 21
33
subordinada a las autoridades externas en su gestin cotidiana (un buen paralelo a

estos efectos es el caso de la autonoma universitaria). Por ltimo, se puede entender
que la independencia editorial es una especializacin de la independencia
administrativa, que garantiza que la eleccin de los programas, equipos y pautas
periodsticas sea una decisin interna que no quede en ningn caso supeditada a la
aprobacin de autoridades externas104.
En la misma sintona se ha expresado la Relatora americana: los Estados deben
orientar los medios de comunicacin pblicos al mandato de pluralidad y diversidad de
expresiones e informaciones; lo que implica necesariamente que no estn sometidos a
injerencias arbitrarias del gobierno ni del sector privado vinculado a la radiodifusin.
As, la radio y la televisin pblicas no pueden ser utilizadas como herramientas de
comunicacin o propaganda de los gobiernos, sino como espacios informativos y
culturales autnomos que acten al servicio de los intereses de la sociedad en su
conjunto 105.
Para asegurar su autonoma, agrega, se debera establecer por ley la independencia de
su lnea editorial o informativa y su mandato de servicio pblico, y disponer de una
ubicacin y caractersticas institucionales acordes con l. Es importante que todos los
medios de radiodifusin gestionados por el Estado estn supervisados por una
autoridad independiente, cuyos integrantes sean elegidos mediante un procedimiento
transparente y competitivo en funcin de la idoneidad profesional y tica106. La
legislacin debera contemplar un rgimen severo de inhabilidades, incompatibilidades
y conflicto de inters. Los Estados deberan contemplar tambin requisitos y
procedimientos de designacin y remocin objetivos y transparentes para los directivos
de cada uno de los medios de pblicos de comunicacin que no deberan ser de libre
nombramiento y remocin del Poder Ejecutivo Nacional 107.
La transparencia debera ser una caracterstica principal de los medios pblicos, en
atencin a su funcin pero tambin al trabajar con fondos pblicos. Ello implica, para
la Relatora de la CIDH, que los Estados garanticen acceso a la informacin sobre
104
dem, pg. 30
106
En sintona con la experiencia europea sobre la garanta de independencia de las organizaciones que
prestan servicios de radiodifusin pblica, para la cual las reglas para la eleccin y designacin de los
cargos de los directivos de los medios pblicos deben ser definidas de manera tal que se evite cualquier
riesgo de intervencin poltica o de otra naturaleza. Consejo Europeo, Recomendacin N R (96) 10.
107
105
34
todos los aspectos vinculados a su gestin (salvo las garantas propias del periodismo
como la reserva de la fuente de la informacin); y por otro, que se contemplen
mecanismos de rendicin de cuentas y de participacin ciudadana, por ejemplo para la
recepcin de propuestas y de comentarios o quejas por parte de la audiencia108.
Segn UNESCO, cuanto ms alto sea el grado de transparencia, ms preparada est la
institucin para prestar un servicio pblico de calidad. Solamente en un ambiente de
transparencia la sociedad est en condiciones reales de participar y, principalmente, de
fiscalizar la gestin109.
Ahora bien, tampoco ser posible que cumplan con su mandato de servicio pblico si
no cuentan con un apropiado y estable financiamiento. Los medios pblicos tienen
exigencias mltiples de universalidad (llegar a toda la poblacin del territorio para
garantizar el acceso a la informacin), produccin de calidad, altos porcentajes de
produccin propia o independiente, y diversidad de contenidos, y eso implican
importantes recursos econmicos en gastos de funcionamiento e inversiones. La
televisin pblica, en particular, se enfrenta al desafo que implica el cambio
tecnolgico hacia la TV digital, lo cual supone nuevos gastos para adecuacin de los
equipos de transmisin y produccin, as como de estudios y la emisin de ms seales.
Los mismos organismos internacionales que exigen esos tan altos objetivos, tambin
recomiendan a los Estado asegurar que estos medios de comunicacin cuenten con
fondos pblicos suficientes y estables. El financiamiento pblico adecuado al mandato
establecido por la ley es una garanta contra la injerencia arbitraria de sectores pblicos
y privados. En tal sentido, si bien pueden preverse otras formas de financiamiento
complementarias, stas no pueden condicionar su misin de servicio pblico
determinando sus contenidos. Por lo dems, los medios pblicos de comunicacin
deben contar con un presupuesto estable y autonoma financiera que impida
injerencias arbitrarias tambin del sector gubernamental110.
No existen medios pblicos fuertes sin recursos econmicos para cumplir con sus
objetivos en un entorno cada vez ms complejo y desafiante, y es por esta razn que se
deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de los medios
pblicos, de forma tal que ste sea suficiente para permitirles cumplir con su mandato
108
109
Indicadores de calidad de las emisoras pblicas. UNESCO, 2012, pg. 26
110
35
de servicio pblico, que sea garantizado por adelantado para periodos de varios aos y
que sea ajustado de acuerdo a la inflacin111.
Existe fuerte preocupacin sobre el destino de los medios pblicos a partir de la
transicin digital por el aumento de una serie de amenazas a la viabilidad de la
radiodifusin de servicio pblico en diferentes pases, lo que disminuye su capacidad
para alcanzar su potencial de contribuir a la diversidad de los medios de comunicacin
112.
Por esta razn los organismos internacionales de libertad de expresin recomiendan a

los Estados adoptar medidas especiales para proteger y preservar los medios pblicos
en el nuevo espacio radioelctrico y un plan claro para el cambio que promueva, en
lugar de limitar, los medios pblicos113.
Los Estados deberan asegurar que las emisoras de servicio pblico independientes
puedan continuar distribuyendo sus servicios actuales por va terrestre durante la
transicin digital y con posterioridad a dicho perodo, incluyendo medidas
financieras especiales o de otro tipo para asegurar que las emisoras de servicio pblico
puedan obtener o usar el equipamiento necesario para transmitir sus seales en forma
digital"114. Estas medidas incluyen conceder licencias automticamente a las emisoras
de servicio pblico para hacer trasmisin digital115, como afirma la UNESCO.

De acuerdo a los estndares referidos en los prrafos anteriores, se hace necesario que
los pases aprueben:
a) legislacin expresa sobre medios pblicos, que incluyan definiciones y
orientaciones expresas respecto a sus objetivos, caractersticas, programacin,
institucionalidad, financiamiento, entre otros aspectos fundamentales.
b) polticas pblicas para la proteccin, fortalecimiento y promocin del sector
de medios pblicos no gubernamentales.
111

113
114
Digital.3 de mayo de 2013, 3c
115
112
36
En atencin a lo precedente, y tomando en consideracin el contexto peruano, se

propone el anlisis de las siguientes lneas de accin con el objetivo de mejorar la
regulacin sobre estos temas y adecuarla a los ms altos estndares internacionales.
Algunas de las medidas pueden ser aplicables directamente desde el gobierno dentro
del actual marco legal vigente pero otras precisarn, necesariamente, de cambios
legislativos:
Promover la coexistencia de un sistema diverso de medios pblicos que incluye

tanto las emisoras de alcance nacional, las regionales y locales, y las
pertenecientes a universidades y otras instituciones pblicas de educacin.
Definir los medios estatales como emisoras pblicas no oficialistas ni

gubernamentales, e independientes de grupos polticos o econmicos. Estos
principios deben ser aplicados tanto por las emisoras del IRTP como por los
medios de gobiernos locales y regionales.
Definir expresamente su finalidad y objetivos: servir al inters general, y por

tanto a todos los sectores de la poblacin; asegurar la pluralidad de opiniones e
informaciones para atender el derecho a la informacin de todas las personas; y
libertad editorial para el abordaje de noticias o reportajes, en funcin del
derecho del pblico a estar informado, entre otros.
Establecer mecanismos de participacin ciudadana en la elaboracin y

seguimiento de sus polticas, tales como consejos consultivos y otros.
Desarrollar produccin de calidad en su programacin, y prestar especial

atencin a programacin dirigida a nios, nias y adolescentes, entre otros
sectores vulnerables.
Desarrollar una programacin descentralizada, difundiendo contenidos

producidos fuera de la capital, facilitando produccin audiovisual
independiente.
Tener una exigencia superior a la de los medios comerciales en relacin a

porcentajes mnimos de produccin audiovisual y musical nacional.
Establecer mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia para el control

de su actuacin.
37
Dotarlos de recursos econmicos estables y suficientes para cumplir con su

funcin, que incluyan presupuesto propio y acceso a la publicidad.
En relacin con la TV digital, ya se ha recomendado en un captulo anterior de este

informe que se considere respaldar con presupuesto suficiente las inversiones y gastos
de funcionamiento de los medios pblicos del IRTP, convirtindolo en un motor del
despliegue de la TDT.
En relacin a buenas prcticas, se recomienda aprovechar la sistematizacin de las
mejores prcticas mundiales presentada por UNESCO en los denominados Indicadores
de Calidad de las Emisoras Pblicas116, documento que fue elaborado por destacados
expertos internacionales para este organismo de Naciones Unidas. En varios pases de
la regin los medios pblicos han comenzado a adoptar estos indicadores para evaluar
su desempeo, mediante un acuerdo con UNESCO.
116
Indicadores de calidad de las emisoras pblicas - Evaluacin contempornea. Eugnio Bucci, Marco
Chiaretti y Ana Maria Fiorini, Pars, UNESCO, 2012. Disponible en
http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002166/216616s.pdf
38

Agenda Políticas Públicas Comunicación Perú 2014 (Banco Mundial) Final - 2014-1.06.02 PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Agenda Políticas Públicas Comunicación Perú 2014 (Banco Mundial) Final - 2014-1.06.02 PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Agenda prioritaria en

PROYECTO MEJORA DEL EMPODERAMIENTO CIUDADANO

En el marco del proyecto Mejora del Empoderamiento Ciudadano y la Identidad

Importancia de la diversidad y el pluralismo en la actual agenda internacional

Desarrollo conceptual sobre la necesidad, obligacin, potestad y lmites de la

Propuesta de agenda prioritaria de temas de polticas pblicas de comunicacin

Recomendaciones de algunas polticas pblicas a desarrollar, de acuerdo a los

Per y las recomendaciones internacionales sobre libertad de

Declaracin Conjunta sobre Universalidad y el Derecho a la Libertad de Expresin, 6 de mayo de 2014

Temas y estndares en la actual agenda internacional de

Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin, 12 de diciembre de 2007

SIN ACCESO A LOS MEDIOS NO HAY LIBERTAD DE EXPRESION

Declaracin Conjunta de los Relatores de Libertad de Expresin redactada en febrero de 2010

libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,

a contar con medios de comunicacin libres, independientes y plurales que le permitan

DIVERSIDAD Y PLURALISMO DE MEDIOS COMO OBJETIVO

sino que se est restringiendo el acceso a informacin y opiniones del conjunto de la

radiodifusin e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la

Cuando las fuentes de informacin estn seriamente reducidas en su cantidad, como

Rol, responsabilidad y lmites del Estado democrtico

Gustavo Gmez, La regulacin democrtica de los medios de comunicacin - Necesidad, alcances y

promover la diversidad de los medios de comunicacin social37, incluyendo la

Art. 6, Convencin sobre la proteccin y la promocin de la diversidad de las expresiones culturales,

Para garantizar la libertad de expresin, los organismos internacionales reiteradamente

Libertad de expresin, diversidad de medios de comunicacin y

ACCESO NO DISCRIMINATORIO, TRANSPARENCIA E INCLUSIN SOCIAL

El problema en la regin es el reconocimiento legal y adecuado de los medios

Informe Relatora Libertad de Expresin 2002. Comisin Interamericana de Derechos Humanos

publicidad en tanto existan otras garantas que impidan el ejercicio de competencia

medios comunitarios, en especial cuando stos no estn representados equitativamente

derecho de todos a expresarse libremente y el derecho a recibir ideas y opiniones

discrecionales, cuando se utilizan para asignar todas las frecuencias, terminan

incluyendo leyes que prevengan la existencia de monopolios pblicos y privados63. Al

Recomendaciones y buenas prcticas

directa o indirectamente con el ejercicio de la libertad de expresin. En este

Revisar los procedimientos de concesiones de radio y TV establecidos a partir de

Elaborar un plan para regularizar la situacin de emisoras comunitarias que

Identificar y recuperar frecuencias de radio y TV que no estn siendo utilizadas

Establecer una reserva de espectro adecuada para medios comunitarios, tanto

Asegurar la transparencia y mxima publicidad en la propiedad y control real de

Elaborar un proyecto de ley que revise los lmites a la concentracin de medios

Mediante el Decreto N374/00876, el concurso pblico de mritos es el nico

TV DIGITAL, DIVERSIDAD Y PLURALISMO EN LA TELEVISIN ABIERTA

libertad de expresin, incluida la diversidad, y la proteccin de los derechos de

Declaracin Conjunta sobre Proteccin de la Libertad de Expresin y la Diversidad en la Transicin

La llegada de la TV digital no debera tener como resultado que alguna emisora de

Recomendaciones y buenas prcticas

oportunidades democratizadoras de la TDT. Gustavo Gmez, La TV Digital en Per: an hay

Analizar, con colaboracin y seguimiento de Universidades interesadas, la

Revisar el destino de los canales disponibles que no fueron adjudicados en los

Revisar y reformar las normas que regulan la transicin, en especial los

Incorporar una reserva de espectro para el sector comunitario en la TV digital

Adecuar los criterios de evaluacin y seleccin utilizados en los concursos,

Incorporar la participacin ciudadana para aportar el anlisis de los postores y

Abstenerse de autorizar la concentracin de ms medios en las mismas

Establecer polticas activas para asegurar la transicin a los actuales operadores

Las recomendaciones completas y con mayor detalle pueden encontrarse en

Establecer polticas activas para el aumento y mejora en la calidad de

Elaborar y aprobar reglas de must carry aplicables a los servicios de TV para

Complementar el despliegue de antenas terrestres con servicios a travs de

Respaldar con presupuesto suficiente las inversiones y gastos de

Definir una serie de medidas (fiscales, industriales, crediticias, de subsidio

En materia de regulacin de la transicin a la TV digital, el modelo aplicado en Uruguay