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Sesin II:
El Sistema Nacional de Planeacin
Participativa de Colombia 1994-2000
1.
Ex-presidente del Consejo Nacional de Planeacin Participativa de Colombia, del cual es miembro en representacin del Sector
Educativo y Cultural. El autor agradece los aportes que muchos miembros del Sistema Nacional de Planeacin de Colombia han hecho
a las interpretaciones del proceso de planeacin participativa a travs del tiempo y, ms especficamente, los valiosos comentarios a
una versin anterior de este documento, hechos por Rubn Daro Utria, Edgar Ortegn, Jeanneth Hernndez, Ernesto Parra, Carlos
Crdoba y Guillermo Cardona.
En forma comprensiva, el Seminario de Alto Nivel sobre las Funciones Bsicas de la Planificacin define tres grandes funciones de la
planeacin: (1) evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos; (2) coordinacin de planes y polticas, y (3) pensamiento de
largo plazo. Ilpes-Cepal, Santiago de Chile Octubre 7 y 8 de 1999.
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Los gobernantes no necesariamente cumplen con los mandatos ciudadanos que han
recibido en el momento de llegar al poder. Esto puede darse ya sea por una agenda
oculta, individual o de grupo de inters particular, del gobernante, tema favorito de
algunos economistas y politlogos de las ltimas tres dcadas, o por distancia
consciente o inconsciente entre las ofertas del perodo electoral y las opciones reales
de ejecucin de esas ofertas por parte del Estado.
La posible insuficiencia de incentivos para que los funcionarios del Estado operen en
forma eficiente. Este tema es de los de menor trascendencia, pero en l se han
centrado muchos anlisis econmicos recientes, quiz por las menores dificultades
analticas que presenta.
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Como consecuencia de un nuevo enfoque sobre la accin del Estado, y de los altos costos de
definir prioridades globales, en algunos pases los planes nacionales han desaparecido y, en otros,
han sido sustituidos por programas y polticas parciales, que no tienen la pretensin de asegurar una
coherencia global.
El origen histrico del fortalecimiento de la planeacin global que se ha dado en Colombia, a
contracorriente de esas tendencias y del clima anti-estatista que ya por entonces estaba en boga,
tiene que ver ms estrechamente con el primero de los factores mencionados, la inexistencia de una
visin nica del inters general, y con la intencionalidad de corregir prcticas centralistas y
autoritarias del Ejecutivo, y clientelistas del Congreso y de los partidos polticos.
Si la planeacin se usara solamente para organizar y racionalizar el gasto pblico, y para
recoger los beneficios de la previsin, hubiera bastado con disear mecanismos simples de
formulacin de polticas sectoriales aunados a algn esquema dbil de coordinacin entre polticas
y sectores. No era solamente eso lo que se pretenda en 1991, cuando se aprob una Constitucin
que coloca a la planeacin en el centro de la vida econmica de la nacin. En realidad, Colombia
era en ese momento una repblica en proceso de remodelacin, y la racionalidad y coherencia de las
polticas pblicas no eran los nicos propsitos que se le quera dar a este instrumento.
La planeacin se redefini como un proceso continuo e iterativo; adopt el carcter de
indicativa para la sociedad y obligatoria para el Estado y, su caracterstica ms importante, se hizo
participativa. Los constituyentes vieron en ella el escenario ideal para permitir que se oyera la voz
de una poblacin hasta ahora excluida del debate sobre las polticas del Estado. Al fortalecerla, se
confrontaba la corriente anti-estatista, pero tambin se le ponan contrapesos al ejercicio arbitrario
del poder estatal.
Un grupo guerrillero acababa de pactar la paz con el gobierno y tena una amplia
representacin en la Asamblea Constituyente. La planeacin participativa tena pues el
inconmensurable valor poltico de abrir los canales democrticos para que nuevas fuerzas pudieran
compartir el poder decisorio dentro del Estado. Participar en la confeccin del plan nacional de
desarrollo era visto como una de las recompensas a quienes se haban incorporado a la vida civil y
poltica del pas y, tan importante como ello, una seal para los grupos que an permanecan en
armas.
La historia habra de mostrar que, para estos propsitos, lo propuesto no era suficiente y
adems haba llegado en forma extempornea, cuando la dinmica del conflicto haba adquirido
vida propia, ms all de las causas que motivaron sus inicios. La planeacin participativa permiti
en cambio abrir canales de vida democrtica a amplios sectores y movimientos de carcter cvico,
tanto en la escena nacional como en la regional y local.
A pesar de la fuerza que puedan tener los argumentos esbozados, la nueva funcin de la
planeacin de servir de escenario para la construccin deliberativa de consensos no forma an parte
del paradigma principal de pensamiento sobre la planeacin en el mundo. La presente ponencia
presenta la evaluacin de la experiencia colombiana, durante el perodo comprendido entre 1994,
cuando se convoc por primera vez el Consejo Nacional de Planeacin, y 2000, cuando se han
vivido casi dos ciclos completos de la planeacin participativa en Colombia, la interpreta e intenta
hacer algunas generalizaciones.
2.
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3.
Diversidad y consenso
Para evaluar los planes del actual y del anterior gobierno nacional, el Consejo adelant
amplios procesos de consulta con la sociedad: 40 audiencias pblicas en la primera ocasin, 62 en
la segunda, repartidas en los 32 departamentos. Por otro lado, para cerrar el ciclo de la planeacin,
y no solamente evaluar las propuestas del gobierno sino tomar la iniciativa de hacer propuestas
desde la ciudadana, en 1997 y 1998 se adelant una convocatoria abierta para que en todos los
municipios y departamentos del pas se discutieran propuestas a los futuros gobiernos nacional,
departamentales y locales. En ms de 300 localidades, cerca del 30 % de los municipios del pas, la
poblacin se reuni por la iniciativa de los consejos de planeacin participativa locales, y se
hicieron propuestas con la intencin de que los candidatos a alcaldes, gobernadores y presidente de
la repblica las tuvieran en cuenta en la elaboracin de sus programas de gobierno. Hoy, el segundo
ciclo de este ejercicio se adelanta con la participacin del 70 % de los municipios, en donde se ha
logrado constituir efectivamente los consejos territoriales de planeacin.
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4.
Citado en el documento del ex-magistrado Ciro Angarita, El Consejo de Planeacin Social y Participativa: la Constitucin, rey de
burlas?, Bogot abril de 1995.
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5.
Participacin y gobernabilidad
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6.
Los consejos de planeacin participativa evalan los proyectos de plan preparados por
el gobierno respectivo, a travs de documentos-concepto. Estos contienen generalmente un
anlisis del planteamiento estratgico del plan y de sus programas, y un conjunto de
recomendaciones. Concluyen con un concepto que puede ser favorable o no favorable.
Normalmente, el Consejo Nacional y los consejos territoriales condicionan la favorabilidad
del concepto a cambios que el gobierno debera hacerle al proyecto de plan, antes de
presentarlo al Congreso de la Repblica que lo aprueba como ley. Pero ni estas condiciones
ni las recomendaciones del Consejo obligan al gobierno.
La no-obligatoriedad de las recomendaciones de los consejos ha sido objeto de un
agudo debate. En una orilla, se considera que su poder es demasiado limitado, lo que
supuestamente desestimulara la participacin, especialmente en un proceso joven cuando la
cultura de la participacin apenas se est desarrollando. En la otra, se seala que hacer sus
recomendaciones obligatorias generara dos estructuras decisorias paralelas, la de la
democracia representativa y la de la democracia participativa, que rpidamente se
enfrentaran. En ese caso, los alcaldes, gobernadores y Presidente elegidos no tendran un
plan de gobierno propio qu ejecutar. En las condiciones actuales de no-obligatoriedad, la
posibilidad que tienen los consejos de movilizar a la sociedad alrededor de sus propuestas y
de su concepto conlleva consecuencias polticas pero no legales. El Consejo puede estimular
la deliberacin y el debate ciudadanos para confrontar las propuestas del gobierno con las
suyas, en la arena poltica y en seno del cuerpo legislativo que aprueba el plan como ley.
Este autor piensa que consagrar la obligatoriedad de los conceptos de los consejos,
llevara a un tipo distinto de democracia, en la que los elegidos en el poder ejecutivo seran
apenas ejecutores de un mandato de los sectores sociales representados en los consejos. Ello
les restara autonoma a los gobernantes para articular un discurso poltico coherente (que
bien puede hilarse a partir de los aportes ciudadanos, pero que no tiene por qu limitarse
pasivamente a recogerlos), y disminuira seguramente la responsabilidad que se puede exigir
a los gobernantes en la ejecucin de un plan con el que ellos podran no estar de acuerdo. Sin
embargo, la deliberacin que puede generar el consejo a travs de su concepto puede lograr
una amplia trascendencia, especialmente en los niveles locales. Fue el caso de una ciudad de
tamao intermedio, el consejo de planeacin participativa present su concepto acompaado
de un plan alternativo al propuesto por el alcalde; el legislativo municipal (Concejo) termin
rechazando el del alcalde y aprobando el plan alternativo del consejo de planeacin
participativa. En otra, la capital de un departamento, el consejo de planeacin participativa
objet inicialmente el plan, para luego trabajar con el alcalde en la preparacin de un
proyecto de plan de mutuo acuerdo.
En los niveles departamental y municipal, existe la posibilidad de convocar a una votacin
sobre revocatoria del mandato del gobernador o alcalde, cuando ste no cumple con su programa de
gobierno, un documento que debe presentar junto con su candidatura y que normalmente sirve de
base para el diseo del plan de desarrollo. Este recurso no existe en el nivel nacional.
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Al iniciarse la planeacin participativa, los conceptos sobre los planes se emitieron con base
en el conocimiento espontneo de los consejeros. Sin embargo, uno de los ms importantes
acumulados de la evaluacin de dos planes cuatrienales nacionales (1994 y 1998) y de dos planes
trienales en cada departamento y municipio (1995 y 1998) es la construccin de un sistema de
conocimiento sobre la planeacin y el desarrollo de los municipios, los departamentos y la nacin.
El perodo de funciones de los consejeros nacionales es de ocho aos y el de la mayora de los
consejos territoriales es tambin del doble del mandatario elegido en su circunscripcin, es decir
seis aos, y la mitad de los miembros se renueva al iniciarse un nuevo mandato del ejecutivo. Esto
le ha dado una continuidad a los consejos, que comienzan a jugar el papel de memoria social sobre
la planeacin y el desarrollo en muchos casos. El Consejo Nacional de Planeacin y muchos
consejos territoriales han venido construyendo simultneamente una estructura de informacin y
una red de personas a quienes acuden en busca de conocimiento, experiencia y capacidad de
anlisis. La existencia de vnculos permanentes entre el Consejo Nacional y los consejos
departamentales y municipales permiti, a raz del sismo de Enero de 1999 en la regin cafetera,
constituir en menos de una semana una red de comunicacin, apoyo y organizacin ciudadana para
enfrentar la emergencia con visin regional.
En trminos de su impacto real sobre los planes y polticas de los gobiernos, la evaluacin de
la experiencia de la planeacin participativa es ambigua en el nivel nacional y desigual en
departamentos y municipios. Son notables algunos cambios en los proyectos de plan del gobierno
nacional, como respuesta a las sugerencias del Consejo Nacional. Pero estos desarrollos,
profundizaciones y acciones recomendadas no se proyectan en los presupuestos plurianuales que
acompaan al plan y que lo materializan en acciones de gasto estatal. Se acepta con frecuencia el
cambio de discurso; no el de los programas efectivamente ejecutados. Por otro lado, los
cuestionamientos a la viabilidad de metas del plan (crecimiento y empleo, en el caso del primer plan
evaluado; consistencia de las polticas sociales, en el caso del segundo) no son siempre asimilados
en la versin final del plan y resulta frustrante para los Consejos tener que recordar ex-post sus
advertencias. En el caso de los planes territoriales, la experiencia es desigual, como lo hemos visto.
7.
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8.
No 8
Tan pronto como se cerr el primer ciclo de la evaluacin ex-ante de los proyectos de
plan en los distintos niveles de gobierno, apareci claramente en los consejeros la visin de
que la sociedad no poda simplemente recibir las iniciativas de plan de parte de los gobiernos
y emitir un concepto sobre ellas. Si la planeacin ha de ser un proceso interactivo entre
sociedad y Estado, adems del momento en el que el gobierno toma la iniciativa y la
ciudadana responde, se pens, debe haber otro en el que la ciudadana puede adoptar un rol
propositivo. Se concibi entonces una estrategia, que en su momento se denomin planeacin
al derecho, que consisti en integrar esos dos momentos como parte del proceso planificador.
El instrumento de esta estrategia fueron las llamadas trochas ciudadanas, documentos
preparados por la ciudadana para ser presentados a los candidatos a alcaldes, gobernadores y
presidente de la repblica, con el propsito de que los tengan en cuenta en sus programas de
gobierno y, luego, una vez elegidos, en sus planes de desarrollo. Como lo expresa el
peridico del Sistema Regional de Planeacin Participativa del Magdalena Medio,
Entendemos la trocha como un ejercicio pedaggico donde la comunidad organizada
(sociedad civil) construye y presenta propuestas a los candidatos para que estos las acojan en
sus programas de gobierno. Estas propuestas deben convertirse en un pacto o acuerdo social
entre candidatos y ciudadana; de esta manera, se hace efectivo el voto programtico del
artculo 259 de la Constitucin Nacional5.
Para adelantar esta estrategia, se dise una tecnologa que permiti llevar a cabo estos
ejercicios simultneamente en un buen nmero de municipios del pas. Ella consisti en
proponer unos temas gua, que fueron difundidos muy ampliamente, entre los que se
destacan: una deliberacin acerca de la visin de futuro del municipio; una reflexin acerca
de su vocacin socioeconmica; una evaluacin de la ejecucin del plan anterior; la solicitud
de formular propuestas sobre los aportes que puede hacer la ciudadana por su cuenta para
complementar las acciones y la inversin estatal; y una reflexin sobre la tica de lo pblico.
Con esta convocatoria fue posible derrotar la visin de que los ejercicios de trocha se
limitaban a hacer una lista de necesidades de la poblacin, imposibles de satisfacer, y enfocar
la toma de conciencia acerca de las necesidades colectivas en un contexto de viabilidad y de
pertinencia para la visin de futuro de la comunidad.
Las propuestas han sido valiosas. En la regin cafetera, han surgido distintas
iniciativas de visiones con un horizonte de muy largo plazo (dos dcadas), con lo que se
comienza a romper el cortoplacismo propio de la vida poltica tradicional. En un pequeo
municipio de la Costa Atlntica surgi la idea de que la viabilidad a largo plazo de la
existencia de ese pequeo poblado dependa de que se consolide el eje CartagenaBarranquilla-Santa Marta como un centro de servicios especializados para la cuenca del
Caribe. Y esta visin fue ligada a la estrategia de priorizar una educacin de punta para los
habitantes del poblado.
En el Magdalena Medio, una de las regiones del pas ms convulsionadas por la violencia
pero que en los dos ltimos aos ha logrado los mayores avances en el desarrollo de una cultura de
la planeacin participativa, los ejercicios de trocha han tenido un valor adicional. En medio de un
paro armado, se reunieron las fuerzas polticas ms dismiles, incluidos algunos miembros de
grupos vinculados con los distintos bandos del conflicto armado, se logr su respeto por el proceso
participativo y se produjeron efectivamente los documentos de trocha.
Para muchos dice este medio - el nombre de trocha trae a la memoria aquellos caminos difcilmente transitables pero necesarios
para ir de una vereda a otra. La Trocha, documento informativo del Sistema Regional de Planeacin Participativa del Magdalena
Medio, octubre de 2000.
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En el ao 2000, cuando los ejercicios de trocha se orientaron por primera vez a buscar
acuerdos con los candidatos, no menos de cincuenta municipios lograron firmar actas de
compromiso entre la ciudadana y los candidatos a alcaldes y gobernadores, alrededor de los
documentos de trocha que recogan las aspiraciones y propuestas de la ciudadana. Estos
compromisos fueron firmados, en la mayora de los casos, por la totalidad de los candidatos del
municipio. La mayora de los elegidos en esas localidades y departamentos el pasado 27 de Octubre
fueron firmantes del acuerdo, e iniciarn en Enero de 2001 su mandato.
9.
Ordenamiento territorial
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Carlos Santiago Nino, La constitucin de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997, p. 198.