Analisis Perfil Salud Urbana

SECRETAR
ADESALUD
Anlisis del Perfil de Salud Urbana en Bogot
Organizacin Mundial de la Salud OPS/OMS Colombia
Catalogacin en la fuente Centro de Conocimiento Colombia

(Representante de la Organizacin Panamericana de la Salud/
Organizacin Mundial de la Salud OPS/OMS Colombia)
Tefilo Monteiro (Asesor desarrollo sostenible y salud ambiental)
Organizacin Panamericana de la Salud / Organizacin Mundial de la Salud
Anlisis del perfl de salud urbana en Bogot
Bogot OPS 2009. 122 pg.
ISBN: 978-958-99323-0-8
Director de la publicacin: Dr. Tefilo Monteiro
Autor Principal: Dr. Ricardo Montezuma Msc. Ph.D.
Profesor titular Universidad Nacional de Colombia
Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas en esta publicacin no

reflejan necesariamente los criterios, ni la poltica de la Organizacin Panamericana de la Salud / Organizacin
Mundial de la Salud.
La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin muy favorable a las solicitudes de autorizacin
para reproducir o traducir, ntegramente o en parte, esta publicacin.
- Las solicitudes debern dirigirse a la Organizacin Panamericana de la Salud / Organizacin Mundial de la
Salud, Carrera 7 No. 74-21 Piso 9. Edificio Seguros Aurora.
Bogot, Colombia. e-mail@col.ops-oms.org.
La investigacin, elaboracin y edicin final de los textos ha sido responsabilidad del equipo de la Fundacin
Ciudad Humana nombrado a continuacin:
Director:
Ricardo Montezuma
Coordinacin Proyecto:
Adriana Vargas Tamayo
Coordinacin Investigacin:
Jaquelin Medina
con el apoyo de:
Mara Paula Bejarano
Coordinacin Administrativa:
Nicols Daz
Concepto Grfico:
Diana Pauline Lpez
Diseo y Diagramacin:
David Esteban Ramrez
Apoyo de:
David Rincn
www.ciudadhumana.org
Apoyo:
Secretara Distrital de Salud de Bogot
Hector Zambrano R., Secretario
Los comentarios y sugerencias al documento
fueron trabajados conjuntamente por parte del
grupo tcnico de la Secretara Distrital de Salud
de Bogot, conformado por los doctores:
Martha Liliana Perdomo, Luis Jorge Hernndez,
Hernando Nieto.
Correccin de estilo:
Mara Jos Daz Granados
Impresin: Xpress Estudio Grfico y Digital S.A.
Crdito fotografas: Fundacin Ciudad Humana, 2009.
Impreso y hecho en Colombia
Presentacin
Prlogo
Agradecimientos
11
Introduccin
12
Marco conceptual de la salud

ambiental en Bogot
15
Situacin general de la ciudad

Calidad de vida
- Educacin
- Vivienda y servicios domiciliarios
- Medioambiente
- Transporte
- Empleo
18
22
24
26
28
34
35
Caracterizacin del sector salud
37
Patrn de morbilidad
Patrn de mortalidad
- Avances en los Objetivos de Desarrollo del
Milenio afines con el sector de la salud
Prestacin de servicios de salud
- Cobertura y oferta de servicios
- Tratamiento frente a la enfermedad
37
39
7
9
50
51
54
54
Polticas intersectoriales de promocin
57
Movilidad urbana
- Un nuevo sistema de transporte masivo
- Ciclo-rutas
- Actividad fsica
- Espacio pblico
- Polticas de control vehicular
Cultura ciudadana
Polticas ambientales
Poltica de salud mental
Prohibicin del uso de la plvora
Ambientes libres de humo
Prevencin y reduccin de consumo de
alcohol y sustancias psicoactivas
58
59
61
62
64
66
68
70
72
73
75
Plan de Desarrollo Distrital
77
Mecanismos de control y vigilancia de

carcter estatal
- Defensora del Pueblo
- Veedura Distrital
Iniciativas ciudadanas
- Bogot cmo vamos
- Cmara de Comercio de Bogot, programa
Nuestra gestin por Bogot y su entorno
Planes de Desarrollo 1998-2007

Plan de Desarrollo Distrital 2008-2012
Bogot positiva: para vivir mejor
- Apreciaciones sobre el Plan de
Desarrollo Distrital
La poltica distrital en salud dentro del
Plan de Desarrollo
78
Conclusiones
115
Bibliografa
120
75
84
Participacin democrtica en salud
95
Mecanismos y formas de participacin en salud

Balance de la participacin en salud
- Logros
- Riesgos
96
98
100
101
Mecanismos de monitoreo y evaluacin
109
111
111
111
112
112
113
86
88
Presentacin
En el marco de las investigaciones sobre salud en el continente americano, y

en especial del rea latinoamericana, la
Organizacin Panamericana de la Salud
(OPS) ha emprendido una serie de esfuerzos en la regin con el fin de conocer el
estado de salud en las principales ciudades de Amrica Latina. En esta medida,
el perfil de salud de la ciudad de Bogot
constituye un aporte ms a la comprensin de los factores humanos, espaciales,
ambientales, sociales, econmicos y polticos que configuran su contexto epidemiolgico. De tal forma, este documento
caracteriza algunas de las particularidades
de los avances y transformaciones recientes de la capital colombiana consideradas
fundamentales en toda la temtica de la
salud pblica urbana.
Esta publicacin es el producto de las
iniciativas impulsadas durante la reunin
de Consulta tcnica sobre salud urbana.
Desafos de la salud urbana en las Amricas: Anlisis del impacto de la urbanizacin en la salud y en los determinantes de
la salud", realizada en Santiago de Chile
entre el 22 y el 24 de febrero del ao 2005,
por la Unidad de Entornos Saludables
del rea de Desarrollo Sostenible y Salud
Ambiental de la Organizacin Panamericana de la Salud / Organizacin Mundial
de la Salud (OPS/OMS). Debe precisarse
que este documento intenta recoger las

recomendaciones y orientaciones tcnicas
que surgieron en ese proceso.
El presente documento representa un
esfuerzo por sintetizar los principales factores que inciden en el perfil de la salud
de la capital del pas en relacin con el
notable desarrollo urbano que ha experimentado Bogot en las ltimas dos dcadas, el cual ha convertido a la capital
colombiana en un muy citado referente
de temas fundamentales del ambiente urbano que condicionan la salud, como por
ejemplo, el mejoramiento de los entornos, los barrios, el fomento del transporte sostenible, la recuperacin del espacio
pblico, la seguridad personal y vial, as
como el fomento de la actividad fsica, la
reduccin del tabaco y el alcohol, entre
otras muy significativas iniciativas.
Para la Representacin de OPS/OMS en
Colombia es muy placentero prologar este
libro que es fruto de un esfuerzo conjunto de mltiples entidades. En este sentido
queremos reiterar nuestros reconocimientos a la Secretara Distrital de Salud de
Bogot en cabeza del doctor Hctor Zambrano Rodrguez, y a los funcionarios que
muy gentilmente revisaron este documento. As como a los distintos expertos que
participaron en los grupos de debate para
decantar esta problemtica. Por ltimo,

queremos agradecer a la Fundacin Ciudad Humana, entidad con la cual hemos
venido realizado varias actividades y que
se ha encargado de la investigacin y edicin de este documento. Esperamos que
ste sea una fuente de inspiracin para
otras ciudades en Colombia y en Amrica
Latina de la manera como el mejoramiento de los entornos urbanos, la movilidad,
el espacio pblico, la seguridad vial y personal pueden contribuir decididamente
al desarrollo sostenible y, sobre todo a la
salud de nuestros habitantes.
Dr. Roberto Sempertegui

Representante a.i. de OPS/OMS
en Colombia
7
Prlogo
La Organizacin Panamericana de la
Salud y la Fundacin Ciudad Humana,
con aportes conceptuales de la Secretara Distrital de Salud, presentan en este
documento de Anlisis del Perfil de Salud
Urbana en Bogot, algunos de los principales rasgos y dinmicas que configuran
el perfil de proteccin y deterioro de la
salud en Bogot, buscando en esencia
presentar al lector, en un lenguaje sencillo, ameno, sucinto y grfico, informacin
clave de los principales determinantes del
proceso salud-enfermedad en la ciudad.
Se une as este ejercicio a diferentes
procesos adelantados por la Secretara
Distrital de Salud para mejorar la interpretacin, el anlisis y el diagnstico de
las condiciones de calidad de vida y salud en el Distrito Capital, tales como los
Diagnsticos Locales de Salud con Participacin Social realizados en los aos
1987, 2003 y 2009; los Diagnsticos Distritales de Salud de los aos 1988, 2003,
2007 y 2009; la organizacin y puesta en
funcionamiento del Observatorio Distrital para la Equidad en Calidad de Vida y
Salud a partir del ao 2006; la puesta en
marcha del Mdulo de Calidad del Aire
del Observatorio de Salud Ambiental, a
partir del 2009, y la organizacin de la
Sala Distrital de Anlisis de Situacin de
Salud desde 2006, desarrollndose este
ltimo proceso a la luz del convenio de

Cooperacin Tcnica surtido entre OPS y
la Secretara Distrital de Salud de Bogot.
El presente documento tiene la virtud de mostrar el esfuerzo interpretativo
y analtico de las condiciones de salud,
desde un actor externo, independiente,
de la sociedad civil, por lo cual la Secretara de Salud de Bogot felicita el proceso
adelantado, esperando que la asidua consulta de este documento aporte al anlisis
comparativo en diferentes urbes de nuestro pas y nuestro continente.
Dr. Hector Zambrano Rodrguez

Secretario Distrital de Salud de Bogot
9
Agradecimientos
10
Desde el ao 2001, la Fundacin Ciudad Humana ha venido trabajando en

diversos proyectos, muchos de los cuales se han materializado en publicaciones. Cada una de stas ha sido un logro
para la Fundacin y para las mltiples
entidades que desde nuestro inicio nos
han apoyado, ya que nos han permitido sistematizar y documentar diversos
procesos, as como generar informacin
y conocimiento que trasciende tanto en
el tiempo como en el espacio. En efecto, con el pasar de los aos estos libros
se han ido convirtiendo, por una parte,
en instrumentos para concientizar a los
habitantes de las urbes colombianas y
latinoamericanas sobre la necesidad de
tener mejores lugares donde vivir y, por
otra, son referentes tiles para todos los
que tratamos de hacer y construir ciudad.
Hoy, nos entusiasma sobre manera dar
a conocer el libro Anlisis del Perfil de
Salud Urbana en Bogot, que hemos realizado a solicitud y con el apoyo de varias
entidades internacionales y distritales.
Para todos ellos, mil y mil gracias.
Queremos agradecer a la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS) que desde el 2005 nos ha impulsado a observar con ms atencin la relacin entre la
salud y el ambiente de nuestra ciudad.
Tema del cual seguimos cada da aprendiendo y, sobre todo, admirando el rigor
metodolgico y cientfico con que los especialistas de la salud estn tratando el
amplio tema de la ciudad. Dentro de esta
institucin son varios los profesionales
quienes, durante estos aos, han aportado a la produccin de este documento.
En particular ha sido muy significativa
la decidida colaboracin de los doctores Roberto Sempertegui , Representante
a.i. de OPS/OMS en Colombia, y Tefilo
Monteiro, Asesor de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental.
Asimismo, expresamos nuestros sinceros agradecimientos a la Secretara Distrital de Salud de Bogot en cabeza del
doctor Hctor Zambrano Rodrguez, y a
los funcionarios que revisaron y nos facilitaron los datos y la informacin para
completar y actualizar el documento
original. En particular agradecemos las
contribuciones de los doctores Martha
Liliana Perdomo, Luis Jorge Hernandez y
Luis Hernando Nieto.
Igualmente, agradecemos a todas las
entidades, gremios, centros acadmicos y
de investigacin a quienes les hemos presentado las principales reflexiones de este
documento. Este intercambio de ideas ha
permitido recoger diversas perspectivas y
construir un panorama de tan complejo y

amplio tema como es la salud ambiental.
En especial gracias a los doctores Carlos
Crdoba, director del programa Bogot
cmo vamos", Csar Caballero, coordinador del proyecto Objetivos del milenio
en lo local del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Por ltimo, gracias a todos los profesionales de la Fundacin Ciudad Humana quienes enriquecieron este libro con
sus comentarios, en particular a Jaqueline Medina quien ha sido un pilar fundamental de esta publicacin. Adems
gracias a Adriana Vargas, Claudia Jimena
Castillo, Mara Paula Bejarano, Diana Lpez y David Ramrez.
Con este tipo de publicaciones estamos aportando a la difusin de elementos generales para sensibilizar a una
amplia poblacin sobre la importancia
de los ambientes y contextos donde vivimos, no solamente como condicionantes
para mejorar la salud urbana sino para
contribuir a la construccin de ciudades
ms equitativas, prsperas y humanas.
Ricardo Montezuma Msc. Ph.D.
Director Fundacin Ciudad Humana
Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia
11
Introduccin
La construccin de este perfil de la
salud urbana ha estado enmarcada por
las condiciones polticas, sociales, econmicas y ambientales bajo las cuales
se estructura el desarrollo individual y
social de la poblacin. El desarrollo de
la investigacin que est al origen de
este documento se bas principal pero
no exclusivamente en la recopilacin de
fuentes de informacin secundaria provenientes de diferentes instituciones del
Distrito, en particular de la Secretara
Distrital de Salud. Adems, se tomaron
datos e informacin bibliogrfica de entes de control como la Veedura Distrital o el programa Bogot cmo vamos.
Igualmente, se realiz un encuentro con
expertos acadmicos que conocen a profundidad los temas sociales de la ciudad,
con especial relevancia del sector salud.
Es importante mencionar que el proceso de recoleccin de la informacin se
ha realizado en diferentes momentos
durante los ltimos cuatro aos, lo cual
explica en gran parte que la informacin
cuantitativa no corresponda a un nico periodo de referencia, ni a una fecha
de corte determinada. As que este tipo
de datos puede presentar cierta heterogeneidad que esperamos no dificulte su
lectura y comprensin.
12
Por la amplitud del tema tratado la

salud ambiental de una ciudad de casi
siete millones de habitantes, son muy
diversas las temticas abordadas, sin embargo, se ha impuesto la necesidad de
resumir al mximo dichos temas. Como
en todo ejercicio de sntesis ha sido imperativo resumir algunos elementos que
componen tan amplias problemticas.
Pero esta sntesis es indispensable para
lograr una verdadera visin panormica y
transversal que permita a muchos lectores no expertos en la materia comprender la importancia e incluso urgencia de
abordar cada vez ms la relacin salud y
contexto urbano.
Con base en todo lo anterior, esta publicacin est estructurada en seis grandes apartados.
- El Captulo 1 realiza algunas aproximaciones conceptuales sobre el enfoque
terico utilizado para abordar el tema
de salud y ambiente, y el manejo que
ste ha tenido en el Distrito. Aborda
la situacin de la ciudad, es decir, la
descripcin del estado en cuanto a sus
condiciones demogrficas y divisin
administrativa. Asimismo, se analizaron
los factores que inciden en la calidad
de vida de la poblacin, tanto en trminos de los que pueden ser protectores como deteriorantes de la salud. Al
respecto se trata: educacin, vivienda y
servicios domiciliarios, medioambiente,
transporte y empleo.
- El Captulo 2 se encarga de explorar
las caractersticas del sector salud en
Bogot, partiendo del estudio de las
principales causas de mortalidad y un
perfil de la morbilidad, para luego indagar sobre las condiciones en las cuales opera el sistema de prestacin de
servicios de salud.
- El Captulo 3 pone de manifiesto cmo
la reciente transformacin urbanstica
y comportamental de Bogot tiene
que ver con procesos complementarios
en los cuales las campaas de cultura
ciudadana, la recuperacin del espacio
pblico y la construccin de infraestructura para transporte masivo y no
motorizado han permitido el mejoramiento de las condiciones de salud
pblica y de calidad de vida urbana.
- El Captulo 4 desarrolla los principales
puntos del Plan de Desarrollo Distri1 Secretara Distrital de Salud, El sector salud en el Distrito Capital.
Resumen Ejecutivo, Bogot, 2002, p.
tal 2008-2012 Bogot positiva, sealando sus objetivos y el alcance del

mismo. Asimismo, indaga sobre las polticas pblicas por desarrollar para el
mejoramiento de los ndices de salud y
de la calidad de vida en general, contenida en dicho Plan de Desarrollo.
- El Captulo 5 relaciona los aspectos
de gobernabilidad y participacin ciudadana, con una descripcin de los
mecanismos existentes para la participacin en salud. De igual forma,
presenta un balance del desarrollo de
estos mecanismos, enfatizando en los
logros alcanzados y las dificultades y
los retos por superar.
- El Captulo 6 recoge los mecanismos
con los que cuenta la ciudad para ejercer el monitoreo y la evaluacin del
Plan Distrital de Desarrollo tanto de
orden nacional y distrital, como aquellos de origen en organizaciones ciudadanas, que sirven como medio para
que las administraciones distritales respondan efectivamente a las demandas
de los ciudadanos que los eligieron por
voto popular.
El documento finaliza con las principales conclusiones que oficiarn como resumen de los puntos ms sobresalientes.
Resaltar por una parte los alcances y las
dificultades propios del sector de la salud
pblica, y por otra retoma los aspectos
contextuales y generales que condicionan
los efectos e impactos de un sinnmero
de polticas, planes y programas de salud.
La salud es un punto de encuentro.

Ah confluyen lo biolgico y lo social, el
individuo y la comunidad, la poltica social y la econmica. Adems de su valor
intrnseco, la salud es un medio para la
realizacin personal y colectiva... Constituye, por lo tanto, un ndice del xito
alcanzado por una sociedad y sus instituciones de gobierno en la bsqueda
del bienestar que es, a fin de cuentas, el
sentido ltimo del desarrollo2.
2 Julio Frenk, La nueva salud pblica, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, p. 79. Julio Frenk es director general del Instituto
de Salud Pblica.
13
Situacin general de la ciudad

Calidad de vida
14
Educacin
Vivienda y servicios domiciliarios
Medioambiente
Transporte
Empleo
Marco conceptual de la salud ambiental en Bogot
Marco conceptual de la salud

ambiental en Bogot1
El abordaje del tema ambiental y el papel de la autoridad sanitaria dependen del
enfoque conceptual con que se conciba el
proceso salud-enfermedad. La Secretara
Distrital de Salud ha asumido las lneas
de intervencin en ambiente a lo largo
del tiempo segn el contexto socioeconmico y poltico predominante. En general se pueden distinguir tres enfoques:
el primero, el de riesgo, est basado en
el modelo canadiense y ha sido utilizado
en el Plan Nacional de Salud Pblica de
Colombia; el segundo es el de determinacin social formulado por la comisin de
determinantes de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), en este enfoque
podemos ubicar la propuesta de Corvalan
denominada causa-efecto o red causal;

el tercero es el de determinacin social
latinoamericana soportado en un anlisis
histrico social.
La Secretara Distrital de Salud ha
optado por un enfoque explicativo de
determinacin social para el proceso salud-enfermedad, el cual opera con una
estrategia promocional de calidad de vida
y salud. Sin embargo, el enfoque de riesgo
sigue presente en el abordaje de la salud
debido a su instrumentalizacin legitimada desde la epidemiologa convencional.
1 Para el desarrollo de este aparte del documento ha sido fundamental el aporte de doctor Luis Jorge Hernndez, del rea
de Vigilancia en Salud Pblica la Secretara Distrital de Salud
de Bogot.
15
Cuadro 1. Enfoques de determinacin, modelo canadiense y social

Determinacin Modelo Canadiense
Contempla la descomposicin del campo
de la salud en cuatro amplios componentes: biologa humana, medioambiente, estilo de vida y organizacin de la atencin
de la salud.
Todos estos factores tienen un mismo peso.
No jerarquiza.
El medioambiente incluye todos aquellos

factores relacionados con la salud que son
externos al cuerpo humano y sobre los
cuales la persona tiene poco o ningn control. Los individuos, por s solos, no pueden
garantizar la inocuidad ni la pureza de los
alimentos, cosmticos, dispositivos o abastecimiento de agua, por ejemplo. Tampoco
est en sus manos el control de los peligros
para la salud que representan la contaminacin del aire y del agua, ni los ruidos
ambientales, ni la prevencin de la diseminacin de enfermedades transmisibles.
Adems, individualmente, no se puede garantizar la eliminacin adecuada de los desechos y las aguas servidas, ni que el medio
social y sus rpidos cambios no produzcan
efectos nocivos sobre la salud.
Determinacin Social
Reconocimiento de la naturaleza social de la salud:
no es un acontecimiento slo del orden bionatural que acontece en el mbito individual, sino que
es resultado de complejas y cambiantes relaciones
e interacciones entre la individualidad biolgica
de cada uno y su entorno econmico, ambiental,
cultural y poltico. Estos procesos tienen peso diferente, se jerarquiza, unos determinan los otros.
Existen determinantes estructurales, intermedios

y proximales.
El ambiente como categora explicativa, de anlisis e intervencin, est en cada uno de estos
determinantes. Lo ambiental y lo social son categoras diferentes.
Existe una jerarquizacin segn la complejidad y
los mbitos o espacios donde se dan los procesos
de salud-enfermedad. La realidad sanitaria puede
concebirse sistmicamente como una situacin
que comprende procesos que se dan en diferentes espacios poblacionales relacionados entre s,
entre stos tambin existen relaciones jerrquicas segn las cuales las estructuras mayores determinan los procesos en las menores2.
Hacia un enfoque de
determinacin social
Es necesario realizar aqu una diferencia entre los enfoques de la determinacin del modelo canadiense y la
determinacin Social. El modelo canadiense se fundamenta en el enfoque de
riesgo y lo ambiental es solo un factor
ms. La crtica que hace Carol Buck a este
modelo es que el ambiente es el principal
determinante del nivel de salud, y afirma:[...] Si el entorno no es adecuado,
tampoco lo sern la biologa humana, los
estilos de vida y el sistema organizativo
de la atencin de salud"3.
La necesidad de jerarquizar procesos y
relaciones en un abordaje ms comprensivo de la relacin salud-enfermedad,
lleva al nacimiento del enfoque de determinacin social el cual tiene una vertiente anglosajona reflejada en la comisin
de determinantes de la OMS y una versin Latinoamericana fundamentada
bsicamente en el grupo de Quito. Las
dos versiones coinciden en considerar el
ambiente en un nivel macro (estructural),
meso (intermedio) y micro (proximal).
2 Para entender e intervenir la realidad sanitaria se requiere tener

una visin integrada y explicaciones multinivel. Ver los trabajos
de autores como: Susser y Susser; Breilh; Matus.
3 Buck, C. Despus de Lalonde: Hacia una generacin de salud.
OPS, 1986.
16
El Modelo Estado-Presin-Respuesta
El modelo de fuerzas motrices propuesto por OPS fue desarrollado conceptualmente por Corvalan y constituye una
herramienta para entender la complejidad de las relaciones entre la salud y el
ambiente, ubicado dentro del enfoque
de determinacin propuesto por la OMS.
Este modelo, tambin llamado causaefecto, parte del principio de jerarquizar
factores (no procesos), cada uno de los
cuales conlleva o favorece la aparicin
de los otros en una especie de relacin
influencia-dependencia. Su aplicabilidad
reside tambin en identificar la red causal
que favorece la aparicin de la morbilidad. Al mismo tiempo, en un ejercicio
inverso, el modelo permite identificar
intervenciones que se deben realizar en
cada uno de los factores identificados segn jerarquas de red causal.
Los factores propuestos son: fuerzas
motrices que llevan a componer presiones que causan un estado o situacin
ambiental, produciendo una exposicin
generadora de un efecto en salud.
Las relaciones se muestran en la Figura 1.
Dentro de este marco, el componente
de las fuerzas propulsoras (F) se refiere
a los factores que motivan y empujan a
los procesos ambientales involucrados.
Uno de los ms importantes es el crecimiento poblacional, as como el desarrollo tecnolgico, el desarrollo econmico y
las polticas de intervencin. Las fuerzas
motrices dan como resultado una generacin de presiones (P) sobre el medioambiente. Estas presiones se expresan,
generalmente, a travs del trabajo humano o de la explotacin del ambiente. Las
presiones se generan por todos los sectores de la actividad econmica, incluyendo
minera, extraccin de materiales para la
construccin, produccin de energa, manufactura, servicios, transporte, turismo,
agricultura y cuidado de los bosques. En
17
a este tipo de efectos, la sociedad trata

de invocar un nmero de acciones (A).
stas pueden tomar muchas formas y ser
dirigidas hacia diversos puntos de la cadena ambiente-salud. Estas acciones van
en va contraria, es decir, de lo proximal
(riesgo) a lo distal o fuerza motriz.
Finalmente, se puede concluir que el
enfoque de riesgo es un nivel de determinacin y tanto este enfoque como el de
determinacin social en su versin OMS
o latinoamericana se complementan.
cada caso, la presin aumenta en cada
etapa de la cadena de abastecimiento,
desde la extraccin inicial, a travs del
proceso y la distribucin, hasta el consumo final y la eliminacin de los desechos.
En respuesta a estas presiones se genera un estado o situacin ambiental. La
exposicin (E) se refiere a la interseccin
entre los individuos y los peligros inherentes al medioambiente. La exposicin
a los peligros ambientales conlleva a su
vez a una gran cantidad de efectos (E)
en la salud. Estos efectos varan en tipo,
intensidad y magnitud, dependiendo del
tipo de peligro al que la gente est expuesta, el nivel de exposicin y el nmero de individuos involucrados. Frente
18
Situacin general
de la ciudad
Bogot D.C. se ubica sobre la Cordillera Oriental de los Andes a 2.600 metros sobre el nivel del mar, y posee una
extensin aproximada de 177.598 ha
129.815 ha corresponden al rea rural,
30.736 ha al rea urbana, y 17.045 ha al
rea suburbana.
Bogot es considerada como el centro de servicios industrial y comercial del
pas al aportar el 24,95% del Producto
Interno Bruto nacional4. Esta importancia econmica se debe a que la ciudad
albergan el grueso del sector terciario
del pas, a dems de numerosas fbricas
4 Fuente: DANE, Producto Interno Bruto 2000-2007.
que ven en la localizacin privilegiada de

la capital una ventaja estratgica, tanto
para el reparto de mercancas, como para
el abastecimiento de materias primas5.
Estas condiciones, sumadas a factores
histricos, hacen del Distrito Capital un
lugar atractivo para habitar, siendo destino de emigrantes de todas las regiones
del pas. Bogot concentra la mayor poblacional urbana de Colombia (16%) con
6840.116 habitantes6, de los cuales el
48% son hombres y el 52% mujeres. La
tasa promedio de crecimiento anual es
de 1,49%, levemente inferior al promedio nacional que se ubica en 1,65%. En
cuanto a la esperanza de vida al nacer,
Bogot presenta un aumento de casi tres
aos con respecto al ndice de esperanza
de vida del pas. De tal manera, el promedio nacional se ubica en 72,56 aos,
y el promedio capitalino en 75,36 aos.
Para las mujeres es de 78,31 aos y para
los hombres 72,567 (Figura 2).
No obstante, este crecimiento es diferencial en las localidades del Distrito; as,
5 Vase Proexport, Informacin Regional. Disponible en: http://
www.proexport.com.co/
6 Para el ao 2009 la proyeccin de poblacin ha sido de 6945.216.
Fuente: datos del Censo de 2005 y proyecciones realizados por
el Departamento Nacional de Estadstica (DANE). Disponible en:
http://www.dane.gov.co/
7 Fuente: DANE, Indicadores demogrficos y tablas abreviadas de
mortalidad nacionales y departamentales, 1985-2005. Disponible en: http://www.dane.gov.co/
Fuente: Proyeccin de poblacin 2009, Departamento Nacional de Estadstica (DANE).
El Distrito Capital un lugar atractivo para

habitar, siendo destino de emigrantes de
todas las regiones del pas.
19
tabla 1. Tendencias de crecimiento porcentual de la poblacin residente en

Bogot, discriminada por localidad, 2000, 2015.
Localidad
2000
2015
Diferencia porcentual (%)
Usaqun
422.525
494.066
17
Chapinero
123.235
137.870
12
Santa Fe
114.066
110.053
-4
San Cristbal
410.155
406.025
-1
Usme
280.483
432.724
54
Tunjuelito
205.252
200.048
-3
Bosa
413.565
646.833
56
Kennedy
834.910
1.069.469
28
Fontibn
254.088
380.453
50
Engativ
743.893
874.755
18
Suba
781.909
1.174.736
50
Barrios Unidos
203.511
240.960
18
Teusaquillo
134.917
151.092
12
Los Mrtires
94.881
98.758
Antonio Nario
103.891
108.941
Puente Aranda
267.601
258.414
-3
La Candelaria
24.063
24.096
Rafael Uribe Uribe
381.521
375.107
-2
Ciudad Bolvar
502.993
687.923
37
5.422
6.460
19
6'302.881
7'878.783
25
Sumapaz
Total
Fuente: DANE, SDP. Censo DANE 2005. Clculos con base en estudio de proyecciones de poblacin, viviendas y hogares por localidad.
20
se puede observar que algunas localidades se encuentran dentro del promedio de

la ciudad, sin embargo, otras presentan
un proceso acelerado respecto a sus similares, tal es el caso de las localidades de
Bosa, Fontibn y Suba (tabla 1). Respecto
a los porcentajes negativos que presentan
localidades como Santa Fe, San Cristbal,
Tunjuelito, Puente Aranda y Rafael Uribe
Uribe, si bien no presentan porcentajes
tan marcados como los anteriores, estos
pueden asociarse a diversos procesos relacionados con la prdida de poblacin
del centro y el hipercentro de la ciudad,
hecho que se evidencia desde el censo de
1973; adems, existen otros procesos de
movilidad residencial interna de la ciudad8 relacionados con la saturacin de
la ocupacin poblacional o nuevas alternativas cercanas de vivienda y servicios,
tambin a algunas situaciones particulares de cada localidad. Es importante resaltar que los ndices de criminalidad y
violencia en algunas de estos localidades
es muy alto, as como los problemas de
contaminacin atmosfrica por fuentes
fijas (tabla 1).
Las caractersticas demogrficas de
esta poblacin se encuentran descritas
8 A propsito de la movilidad residencial interna de Bogot vanse los trabajos de la gegrafa y demgrafa Franoise Dureau
del Instituto de Investigacin para el Desarrollo IRD (sigla en
francs).
en una situacin que se reconoce como

bono demogrfico, donde la proporcin
de las otras personas en edades productivas crece de manera sostenida respecto
a la proporcin de personas en edades
menores de 15 y mayores de 60 aos, denominados econmicamente no activos9.
En estos momentos, no solo Bogot, sino
todo el pas atraviesa por una situacin
de bono demogrfico que podra prolongarse hasta cerca del ao 2015 segn el
Departamento Nacional de Estadstica,
y para el 2020 segn algunos organismos multilaterales; esta situacin puede
convertirse en una oportunidad de mejoramiento de las condiciones de vida de
la totalidad de la poblacin, ya que se
cuenta con mucha ms poblacin econmicamente activa para acelerar la productividad general y, en consecuencia, el
crecimiento econmico. Sin embargo, se
requieren medidas concretas para optimizar las capacidades y generar oportunidades que permitan una verdadera insercin
de esta poblacin al mercado laboral.
Al superar este bono demogrfico,
se presentar una transicin generacional; de acuerdo con las estimaciones del
Departamento Nacional de Estadstica
9 Fuente: UNFPA, bono demogrfico. Disponible en: http://www.
unfpacolombia.org/menuSupIzqui.php?id=11
10 Vera, Martha. La Teora de la transicin epidemiolgica. El Colegio Mexiquense. A.C. Mxico. 1999. p.7
(DANE), la poblacin menor de 15 aos

pasar de 27,67% en el 2003, a 24,88%
en el 2013; el grupo de 15 a 44 aos disminuir de 51,88% a 47,91% en el mismo periodo, y la poblacin de 44 aos en
adelante aumentar de 20,46 a 27,20%.
El aumento de este grupo poblacional,
a la par que los otros dos disminuyen,
supone una mayor carga econmica para
las generaciones futuras puesto que la
poblacin est envejeciendo. Este hecho
est acompaado de la estimacin de que
a largo plazo continuar la disminucin
de la fecundidad general en algunos grupos de edad. Se calcula un aumento en
la edad media de la fecundidad de 28,62
aos para el quinquenio 2010-2015.
Es importante sealar que, junto a la
transicin demogrfica, Bogot ha vivido una transicin epidemiolgica que ha
conducido a cambiar las estrategias de
salud. En los ltimos aos se ha observado una evolucin en los patrones de salud
y enfermedad, se encuentra un cambio
de prevalencia de enfermedades transmisibles por no transmisibles, as como un
aumento de morbilidad y mortalidad en
los adultos mayores que en los jvenes10,
es as que se ha pasado de la primera etapa de la transicin epidemiolgica, la
alta mortalidad que ocasionan patologas infecciosas y la desnutricin a la
segunda etapa, caracterizada por enfermedades crnico-degenerativas.

La transicin demogrfica y epidemiolgica ha estado acompaada tambin
de grandes transformaciones del entorno,
los estilos de vida, las formas de produccin y el consumo. En este sentido, son
muchos los cambios acontecidos, muchos de los cuales en gran medida han
mejorado los ambientes urbanos, como
por ejemplo, el mejoramiento de los barrios populares y los incrementos de cobertura de servicios bsicos como agua,
alcantarillado, electricidad y gas, que en
el caso de Bogot cuenta con uno de los
niveles ms altos de Amrica Latina, solamente superada por Santiago de Chile.
Por otra parte, dentro de las mutaciones
de la sociedad actual cada vez ms las
personas son menos activas fsicamente,
lo cual al sumarse a dietas poco equilibradas, y consumo de alcohol y tabaco,
estn ocasionando el incremento de muchas enfermedades prevenibles como por
ejemplo las cardiovasculares.
21
Calidad de vida
La reflexin sobre la calidad de vida se
desarrolla como un concepto dinmico
que va ms all de la mera preocupacin
por la buena vida, el incremento de ingresos y bienes econmicos. En consecuencia,
La calidad de vida depende de la extensin del conjunto de capacidades. Desde
esta perspectiva, el progreso social es la
expansin de las oportunidades reales de
las personas para obtener aquello que consideran valioso y que les permita ser ms y
conducir sus vidas en autonoma11.
Si bien distintos indicadores muestran
mejoras en las condiciones de vida de los
bogotanos12, representadas en una amplia
cobertura de servicios pblicos, el 23,8%
de la poblacin se encuentra en situacin
de pobreza y el 3,4% en pobreza extrema13.
11 Alcalda Mayor de Bogot, Departamento Administrativo de

Planeacin Distrital, Evolucin de los principales indicadores de
Bogot 1990-2003, 2004, p. 56.
12 Vase Departamento Administrativo Nacional Estadstica. 2007.
Encuesta de Calidad de Vida Bogot.
13 Fuente: Cmara de Comercio de Bogot, Observatorio Social de
Bogot, Indicadores de calidad de vida de Bogot, 20, noviembre
de 2007.
14 Se excepta el tema de la salud, ya que ser tratado con mayor
profundidad en el captulo siguiente.
22
15 Estas temticas abordadas han sido sugeridas, por la Unidad

de Entornos Saludables del rea de Desarrollo Sostenible y
Salud Ambiental de la Organizacin Panamericana de la Salud
/ Organizacin Mundial de la Salud (OPS/OMS). la reunin
de Consulta tcnica sobre salud urbana. Desafos de la salud
urbana en las Amricas: dentro de una perspectiva comparativa
de diversas ciudades que se viene trabajando desde el encuentro
Anlisis del impacto de la urbanizacin en la salud y en los
determinantes de la salud", realizado en Santiago de Chile entre
el 22 y el 24 de febrero del ao 2005.
A continuacin se presenta cada una

de las dimensiones (educacin, vivienda
y servicios domiciliarios, medioambiente,
transporte y empleo14) que sirven de base
para determinar el nivel de calidad de vida
de la poblacin15.
Caractersticas
poltico-administrativas
Por ser Distrito capital de Colombia,
Bogot es sede del gobierno nacional, lo
que la convierte en centro administrativo
y poltico del pas. No obstante, en virtud
de lo consagrado en el artculo primero de
la Constitucin Poltica, Colombia es un
Estado social de derecho, organizada en
forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del inters general.
Desde esta perspectiva conceptual,
centrada en la construccin de un nuevo
tipo de interrelaciones entre el Estado y la
sociedad civil, el territorio se convierte en
un elemento clave tanto desde el punto
de vista analtico como operativo. Es en
el territorio donde las personas buscan
solucin a sus problemas de realizacin
social, econmica y cultural; y es all en
donde se pueden implementar modalidades de accin social y poltica que sean
articuladoras e integradoras de los diversos intereses sectoriales y ciudadanos.
Cada espacio local descentralizado se

convierte en la base territorial sobre la
cual se construye y opera el tejido o capital social-institucional, constituido tanto por las organizaciones e instituciones
existentes, como por las normas jurdicas
o tradicionales que rigen su funcionamiento y la calidad de sus relaciones.
Para descentralizar la administracin

de la ciudad, sta se divide en veinte
localidades o unidades espaciales, las
cuales estn dirigidas por una Junta Administradora Local (JAL), elegida popularmente, y un alcalde local nombrado
por el alcalde mayor (Figura 3).
La descentralizacin se traduce as,

en la entrega de un mayor nmero de
responsabilidades del gobierno central a
los entes territoriales en diferentes materias como: administracin de recursos,
prestacin servicios de salud, educacin,
servicios pblicos, desarrollo de infraestructura y, en general, el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes.
SUBA
USAQUN
FONTIBN
ENGATIV
BARRIOS
UNIDOS
TEUSAQUILLO
CHAPINERO
CIUDAD
KENNEDY
En consecuencia, Bogot cuenta con

su propia administracin poltica que est
en cabeza del alcalde mayor, quien acta
como jefe de gobierno distrital, y el Concejo Distrital (45 miembros), que posee
atribuciones legislativas. Ambos son elegidos de forma independiente por voto
popular para un periodo de cuatro aos.
BOSA
PUENTE
ARANDA
TUNJUELITO
LOS
MRTIRES
ANTONIO
NARIO
RAFAL
URIBE
STA.
FE
LA
CALERA
SAN
CRISTBAL
CIUDAD
BOLIVAR
N
USME
ESCALA
Figura 3. Plano de la divisin poltico-administrativa de Bogot en 20 localidades, 2009.
1000
3000
5000 mt.
23
Educacin
De acuerdo con la informacin del
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, la poblacin en edad escolar de la ciudad de Bogot, en el 2007,
fue de 1633.626 nios y jvenes entre
los 5 y 17 aos de edad, de los cuales, el
51% eran hombres y 49% mujeres.
La tasa de cobertura de educacin en la
ciudad es la ms alta del pas, este avance fue posible gracias a la efectividad de
las polticas desarrolladas por el Distrito
en esta materia en la ltima dcada. De
Fuente: Secretara de Educacin de Bogot, 2009.
24
tal forma, la tasa de cobertura bruta se

ubica en 98,9%, y la tasa de cobertura
neta en 92,3%.
Cabe destacar el aumento de la matrcula en el sector oficial frente al sector
privado. Mientras que en el ao de 1999
la proporcin de nios matriculados era
similar tanto en el sector pblico como
en el privado, en el 2008 el sector oficial
matricul a 1013.239 nios, y el sector
privado a 600.581, lo cual representa una
reduccin significativa para la matrcula
del sector privado, en contraste con el

crecimiento de la participacin del sector oficial, pasando de 46,1% en 1999
a 62,85% en el 200816 (Figura 4). Esta
transformacin se debe a muchas causas, las primeras relacionadas con la crisis
econmica y financiera que vivi la ciudad y el pas a finales de los aos noventa por la quiebra de buena parte del
sector de la construccin producto de
la desaparicin de su sistema, y puso en
16 Bogot cmo vamos. 2009. Evaluacin de los Cambios en la
Calidad de Vida en Bogot Durante 2008. Sector Educacin.
aprietos a muchas familias las cuales retiraron a sus hijos del sector privado de la
educacin. Al mismo tiempo que la crisis
expulsaba a muchos estudiantes de los
colegios privados, el sector pblico de la
educacin iniciaba un significativo proceso de mejoramiento tanto en trminos
cualitativos como cuantitativos.
muy superior. Tan solo el 2% fueron catalogados como altos18 (Figura 5).
Por su parte, el 39% de los colegios
no oficiales se clasificaron en la categora
media y baja. Mientras que el restante
61% se ubic en las categoras de alto,
superior y muy superior.
En cuanto a los niveles de desercin

escolar intra-anual, en el ao 2007 se
present una tasa de 3,6 en los centros
de educacin oficial17. Las principales
causas continan siendo la pobreza de
las familias (los costos educativos y la
necesidad de trabajar para aportar al sustento de la familia).
En cuanto a la calidad de la educacin
distrital, los resultados de las pruebas del
examen del Icfes de 2008 demuestran
que an existen grandes retos por superar
en esta materia, sobre todo en el sector
oficial. Alrededor del 80% de los colegios
pblicos se encuentran en la categora
media y baja, el 17% est en la categora
alta, y ninguno clasific en la categora
17 Disponible en el portal oficial de la Secretara de Educacin de
Bogot. Disponible en: www.sedbogota.edu.co
18 Bogot cmo vamos. 2009. Evaluacin de los Cambios en la
Fuente: Bogot cmo vamos. 2009. Evaluacin de los Cambios en la Calidad de Vida en Bogot Durante 2008. Sector Educacin.
25
Vivienda y servicios
domiciliarios
Bogot cuenta con una amplia cobertura de servicios pblicos domiciliarios
entre las que se destacan la energa elctrica y saneamiento bsico. De tal forma,
del 1977.16619 viviendas que se contabilizaron en la Encuesta de Calidad de
Vida 2008 del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), solo
4.635, es decir, el 0,2% manifestaron no
contar con servicios pblicos adecuados.
Con respecto a saneamiento bsico, en
el periodo comprendido entre el 2003 y
2005 se mantuvieron coberturas del 100%
de servicios de acueducto. No obstante,
en 2008 esta cobertura descendi leve-
mente ubicndose en 99,7%. En cuanto

al servicio de alcantarillado, se cuenta con
una cobertura de alcantarillado sanitario
cercana al 99%, y alcantarillado pluvial
del 95,5%. Si bien estas cifras son significativas en el contexto colombiano y
latinoamericano, el principal problema se
presenta en materia de calidad del alcantarillado de la ciudad. Esta red posee deficiencias en algunos tramos con respecto
a la capacidad y el mantenimiento, lo cual
ha provocado inundaciones en poca de
lluvias en varias zonas de la capital.
Con respecto a las condiciones de la
vivienda la situacin en Bogot es compleja. Aun cuando es cierto que la tasa
de propiedad20 es de 61,7% cifra comparable con las tasas que se manejan en
los pases industrializados, este indicador no releva los graves problemas de
dficit habitacional que tiene la ciudad.
La Secretara de Hbitat calcula que
Bogot posee un dficit de 307.945
viviendas, de las cuales 145.822 corresponden a parmetros de medicin
19 Esta cifra cubre el nmero de hogares tanto de los barrios legales
como no legalizados construidos en el permetro urbano.
20 Relacin entre hogares propietarios de vivienda y nmero de viviendas en la ciudad.
26
cuantitativos es decir, el nmero de

hogares menos el nmero de viviendas,
y 162.124 a parmetros cualitativos que
se refiere a aquellas viviendas que presentan una calidad insatisfactoria en
relacin con ciertos criterios bsicos de
calidad de las viviendas21.
Segn el informe de 2004 del Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos, se estima que
en Bogot, de las 35.000 hectreas urbanizadas, hay aproximadamente 6.906
hectreas construidas ilegalmente, y
a pesar de que en su mayora estas viviendas estn construidas con materiales
adecuados, no poseen los requerimientos
tcnicos ni arquitectnicos ni urbansticos bsicos, lo que pone en riesgo la solidez de la construccin y la calidad de vida
urbana. Lo anterior se hace ms complejo
si se tiene en cuenta que en ese espacio,
que representa la quinta parte de la ciudad construida, vive casi la mitad de la
poblacin total de la ciudad y, sobre todo
la de los estratos ms populares: 1, 2 y 3.
Adems de los limitantes urbansticos y
edilicios de la vivienda de los grupos humanos ms modestos en Bogot, se encuentran en sectores deprimidos, donde a
pesar de los grandes avances y logros de
los ltimos aos, como por ejemplo, el

Programa de Desmarginalizacin de Barrios para dotarlos de equipamientos de
asistencia social, zonas recreativas y espacios pblicos, stos siguen muy vulnerables y con unas condicionantes naturales
muy adversas; muchas de estas viviendas
humildes se han construido sobre zonas
inadecuadas por estar expuestas a inundaciones humedales y rondas de ros
en el sur occiente o deslizamientos
zonas de cerros sobretodo en el sector
sur oriental. Las grandes diferencias de
las caractersticas habitacionales de los
estratos ms populares con respecto al
resto de la poblacin que posee mejores condiciones de vida urbana plantea
inequidades y exposiciones diferenciales
que se pueden conceptualizar como una
segregacin socioeconmica y espacial,
dnde los mejores contextos naturales y
construidos han sido apropiados por los
estratos ms altos, y los ms difciles e
incluso inapropiapos por los sectores ms
populares. El mejor reflejo de esta gran
diferenciacin social, econmica, espacial
e incluso ambiental como se ver en el
punto siguiente es la distribucin de los
seis estratos socioeconmicos de la ciudad, los cuales se presentan la Figura 6.
21 Secretara de Hacienda Distrital, Vivienda y pobreza en Bogot,

2005, p. 39.
27
Medioambiente
Segn Holdrige22, Bogot se encuentra ubicada en la franja altitudinal subalpina sobre el costado occidental de la
Cordillera Central, con una temperatura
promedio de 12 C. Lo elementos sobresalientes de su estructura ecologa son los
cerros, el valle aluvial de ro Bogot y sus
afluente, las zonas de humedal, corredores biolgicos indispensables para futuras
implementaciones de planes de restauracin, y parques metropolitanos.
Actualmente Bogot presenta todas la
problemticas ambientales comunes de
una ciudad industrial y en desarrollo: la
emisin de contaminantes atmosfricos
por parte fuente fijas y mviles, la contaminacin industrial de fuentes hdricas, y
la contaminacin visual y auditiva, entre
otras, han generado un deterioro ambiental que sobrepasa por mucho la capacidad de recuperacin ecosistmica de la
ciudad (ver mapas). El desarrollo y la implementacin de planes de reforestacin,
control de emisiones, da sin carro, biocombustibles, ciclovas son medidas tiles
pero insuficientes. La prdida biolgica
es ms rpida que la implementacin de
planes de recuperacin y de restauracin,
Fuente: Secretara de Ambiente, 2009.
28
22 Clasificacin bioclimtica de las zonas de vida del planeta, por

Leslie Holdrige.
sin embargo, en los ltimos aos esto ha

cambiado y se estn generado e implementando estrategias de contingencia,
restauracin y conservacin tendentes a la
mitigacin del deterioro ambiental.
No obstante, la situacin ambiental de
la ciudad afecta directamente la calidad
de vida de los ciudadanos, cada vez son
ms frecuentes entre los residentes las
afecciones bronco-respiratorias, oftlmicas, drmicas y alergias en zonas industriales, avenidas transitadas, donde el nivel
de emisiones es mayor, deteriorando la salud de sus habitantes. Esto se agrava con
el hecho de que muchas zonas cuyo uso
del suelo es residencial, paulatinamente se
han venido convirtiendo en zonas industriales exponiendo sin ningn tipo de proteccin a la poblacin residente.
Otro aspecto preocupante es el constante aumento de nios con afecciones
respiratorias, anualmente esta cifra se eleva, generando retrasos en el desarrollo de
los infantes e incluso cobrando vidas23.
El continuo crecimiento de la ciudad
intuye que esta situacin no va cambiar,
por el contrario, cada vez sern ms las
personas afectada por la contaminacin
generada por este tipo de fuentes.
ESTRATO 6
ESTRATO 5
ESTRATO 4
ESTRATO 3
ESTRATO 2
ESTRATO 1
Lmite de la zona urbana de Bogot
Lmite del sector cartogrco DANE
Red principal de servicio de vas y obras
ESCALA
0
1000
3000
5000 mt.
Figura 7. Planos de la estratificacin socioeconmica de Bogot, Decreto 200 del 30 de

junio de 2004.
Fuente: Plano Georreferenciado: CEDE-ORSTOM, O. PISSOAT, F. DURFEAU, la red de servicio de vas y obras fue completa a
partir del fondo CEDE-ORSTOM, O. PISSOAT. DAPD, 2004.
23 Vase infra Captulo 2. Caracterizacin del sector salud.
29
La problemtica que enfrenta

la ciudad est dada por la
degradacin de los ecosistemas
rurales y urbanos.
Hablar de medioambiente en la ciudad implica dar cuenta de un grupo de

ecosistemas estratgicos (cerros, montes,
humedales aire y reas urbanas), cuya recuperacin a corto y conservacin a largo
plazo se consideran opciones indispensables para mantener el equilibrio medioambiental en la capital.
La problemtica que enfrenta la ciudad est dada por la degradacin de los

ecosistemas rurales y urbanos, particularmente por el deterioro de los sistemas
de humedales y de reas verdes urbanas
de la ciudad; la polucin por procesos
productivos de la pequea y mediana
empresa, as como el deterioro ambiental
generado por la contaminacin a los diferentes recursos: agua, suelo, aire, espacio pblico, explotacin ilegal de aguas
subterrneas, e inadecuada disposicin y
uso de las basuras.
Asociado al crecimiento de la ciudad
est el aumento de establecimientos industriales y comerciales, los cuales en
muchos de los casos, por no cumplir con
las condiciones higinicas sanitarias mnimas, exponen a la poblacin a riesgos
fsicos, qumicos y de consumo.
En la actualidad, uno de los factores
determinantes de los problemas respiratorios en Bogot son los altos niveles de
contaminacin del aire, ocasionados por
las fuentes mviles. En ste se encuentran partculas de materias en suspensin,
dixido de azufre, xidos de nitrgeno,
monxido de carbono, compuestos voltiles orgnicos y plomo, segn las mediciones de calidad del aire24 realizadas
por la Secretara Distrital de Ambiente,
30
Bogot presenta unos niveles de contaminacin que estn por encima del lmite internacional que es de 50 g/m3.
En el 2008, el nivel promedio anual de
contaminacin se registr en 67,0 g/
m3 (Figura 6). En este sentido, los mapas de concentracin de PM10 (Figura
8) muestran cmo la distribucin de ste
contaminante en la ciudad se hace en detrimento de los grupos sociales ms modestos. En efecto, los lugares de mayor
concentracin se encuentran hacia el sur
y sur occidente de la capital, donde residen mayoritariamente numerosos grupos
humanos pertenencientes a los estratos 1,
2 y 3. La segregacin socioeconmica y
espacial de Bogot toma en este sentido
una dimensin ambiental de la cual los
ciudadanos son muy poco concientes.
Igualmente, existen zonas en la ciudad
que son ms propensas a acumular residuos txicos perjudiciales para la salud
de los habitantes. Esto tiene que ver con
la presencia de industrias y empresas que
tienen un mal manejo de sus desechos.
Tal es el caso de las localidades de Puen24 La calidad del aire es medida por el nivel de concentracin media
anual de partculas de polvo menores a 10 micrmetros de dimetro (PM10), el cual es el resultado de la combustin industrial y
domstica del carbn y el petrleo diesel, adems de las emisiones
generadas por el transporte. Informe de Gestin 2005, Bogot
cmo vamos.
25 Observatorio Ambiental. Comportamiento del Ozono Troposfrico. Disponible en: http://observatorio.dama.gov.co/index.php?n1
=2&n2=23&n3=234&contenido=78
te Aranda y Fontibn, donde la medicin

anual supera los 100 g/m3.
Otro de los contaminantes secundarios
es el ozono troposfrico, que resulta de la
accin fotoqumica de la radiacin solar
sobre los xidos de nitrgeno e hidrocarburos, sus concentraciones aumentan en
gran medida por las altas temperaturas
promedio y la intensidad de la luz del sol
(radiacin), por tanto, el ozono troposfrico se comporta da a da de una manera muy similar, generalmente los registros
ms altos se presentan entre las 10 de la
maana y las 2 de la tarde, en las horas
ms soleadas del da. Asimismo, en los
aos ms calurosos los niveles son ms
altos y los excedentes sobre la norma son
ms frecuentes25.
Revisando la concentracin de ozono

en periodos de 8 horas para las diferentes
zonas de muestreo, se encuentra que para
el ao 2006 se rebas 38 veces (de 3927
promedios), siendo el ao de mayores excedentes en los datos registrados hasta el
momento. De esta forma, se evidencia un
comportamiento preocupante en cuanto
a excedentes en los 5 aos registrados
por el observatorio respecto a la norma
(40 ppb de ozono en la atmsfera), razn
por la cual el ozono troposfrico sigue
siendo el contaminante de mayor atencin, luego del material particulado por
sus niveles de concentracin (Figura 9).
31

CONCENTRACIONES MEDIAS
DE PM10 ( g/m3)
PROMEDIO ANUAL 2007
DE PM10 ( g/m3)
PROMEDIO ANUAL 2008
11
11
SUBA
SUBA
USAQUN
USAQUN
1
ENGATIV
10
CIUDAD
KENNEDY
9
LOS
MRTIRES
RAFAL
URIBE
CHAPINERO
13
BOSA
4
RAFAL
URIBE
SAN
CRISTBAL
LOS
MRTIRES
SANTA FE
ANTONIO
NARIO
TUNJUELITO
LA
CALERA
CIUDAD
KENNEDY
PUENTE
ARANDA
SANTA FE
ANTONIO
NARIO
TUNJUELITO
10
5
TEUSAQUILLO
CHAPINERO
13
PUENTE
ARANDA
BARRIOS
UNIDOS
FONTIBN
BARRIOS
UNIDOS
TEUSAQUILLO
BOSA
14
14
1
ENGATIV
FONTIBN
En cuanto al otro gran problema ambiental del Distrito: la contaminacin de

las aguas del ro Bogot y sus afluentes,
se est adelantando un plan de descontaminacin que incluye el tratamiento
de las aguas residuales por tres plantas,
de las cuales una est en funcionamiento (planta de El Salitre) y las otras dos
(planta de Fucha y planta de Tunjuelito)
en proceso de construccin.
8
8
LA
CALERA
16
SAN
CRISTBAL
CIUDAD
BOLIVAR
CIUDAD
BOLIVAR
90 - 100
80 - 90
70 - 80
USME
60 - 70
USME
90 - 110
50 - 60
70 - 90
40 - 50
50 - 70
30 - 40
30 - 50
ESCALA
Estacin RMCAB
1000
1 = 500
mt.
3000
5000
ESCALA
Estacin RMCAB
1000
1 = 500
mt.
3000
5000
CONCENTRACIONES PROMEDIOS
DE PM10 ( g/m3) - 2008
DE PM10 ( g/m3)
PROMEDIO ANUAL 2006
11
11
8
SUBA
SUBA
USAQUN
USAQUN
1
ENGATIV
14
CIUDAD
KENNEDY
CHAPINERO
TEUSAQUILLO
PUENTE
ARANDA
LOS
MRTIRES
7
TUNJUELITO
ANTONIO
NARIO
RAFAL
URIBE
CIUDAD
KENNEDY
3
TUNJUELITO
LA
CALERA
Bogot, segn la Ley 99 de 1993, se

declar como de uso agropecuario, sealando que la minera se desarrollara en
zonas acordes a esta actividad. Debido a
la flexibilidad en la definicin de la actividad, el Ministerio de Ambiente opt
por determinar tres zonas de explotacin
LOS
MRTIRES
ANTONIO
NARIO
4
RAFAL
URIBE
SAN
CRISTBAL
CHAPINERO
13
PUENTE
ARANDA
BOSA
SANTA FE
10
13
BOSA
BARRIOS
UNIDOS
FONTIBN
10
TEUSAQUILLO
14
BARRIOS
UNIDOS
FONTIBN
1
ENGATIV
SANTA FE
LA
CALERA
16
SAN
CRISTBAL
CIUDAD
BOLIVAR
CIUDAD
BOLIVAR
103 - 112
100 - 130
90 - 100
80 - 90
83 - 92
USME
63 - 72
Figura 8. Planos de concentracin de PM10, 2006-2008.
43 - 52
50 - 70
32
USME
53 - 62
70 - 80
30 - 50
Estacin RMCAB
93 - 103
73 - 82
33 - 42
ESCALA
0
1000
1 = 500
mt.
3000
5000
Estacin RMCAB
Minera y asentamientos marginales

La actividad minera en Bogot se
concentra en la explotacin de materiales para construccin, esta actividad ha
estado muy ligada al crecimiento de la
ciudad. Inicialmente se concentraban en
las localidades de San Cristbal, Santa
Fe y Chapinero, sin embargo, debido al
impacto generado por su funcionamiento fueron reubicadas en la periferia de la
ciudad, en localidades como las de Usaqun, Tunjuelito, Usme y Ciudad Bolvar.
ESCALA
0
1000
1 = 500
mt.
3000
5000
Fuente: Observatorio Ambiental de Bogot.
denominadas Parques Mineros Industriales (PMI), que posteriormente fueron

adoptadas en el POT. Sin embargo, el desarrollo de esta actividad genera gran deterioro ambiental cuando es realizada de
manera convencional, la prdida de suelos y capa vegetal ocasiona variaciones en
la condicin climtica del lugar, as como
prdida absoluta de hbitats, aumento
en la escorrenta y arrastre de material,
efectos que incrementan la probabilidad
de avalanchas debido a la pendiente del
terreno y a la remocin en masa, consecuencias derivadas de la implementacin
de esta actividad.
Lo anterior se agrava an ms cuando

se observa que estas zonas de exploracin
minera son usadas para asentamientos
humanos de poblacin marginada producto de diversos procesos de desplazamiento y migracin. La construccin de
estas viviendas sin ningn tipo de seguridad, y en algunos casos sin abastecimiento de servicios pblicos, atenta contra la
integridad de la vida.
De acuerdo con lo anterior, es indispensable incentivar un desarrollo sustentable de esta actividad, comprometer a
los empresarios a realizar planes de con-
tingencia y de mejoras ambientales en

la zonas intervenidas, y no permitir el
asentamiento de personas en estas zonas
de riesgo por medio de constantes monitoreos y planes de reubicacin, de ser
necesarios, logrando as un mayor equilibrio entre desarrollo econmico, equidad
social y sostenibilidad ambiental.
26 No se registran datos para los aos 2007, 2008 y 2009.
33
Transporte
El viraje dado hace ms de una dcada
en la capital hacia conceptos ms amplios
y complejos, como la defensa de derechos
colectivos y pblicos sobre los intereses
individuales y privados, ha incidido positivamente en una buena porcin de la movilidad vehicular y peatonal de la ciudad.
La creacin de una alternativa al sistema de transporte semi-informal que
domin la dinmica bogotana durante
ms de cincuenta aos27, la construccin de una completa red de ciclo-rutas
(de hecho, la red ms grande para usuarios cotidianos de la bicicleta que posea
ciudad alguna en Amrica Latina), la
34
implementacin progresiva del sistema

de transporte masivo Transmilenio, ms
las polticas para racionalizar el uso del
automvil particular, son las principales
cartas de presentacin de Bogot en materia de movilidad. Este panorama positivo contrasta con algunos indicadores
que plantean grandes retos para la ciudad, como por ejemplo, el crecimiento
del parque automotor de vehculos privados y de dos ruedas. En un poco ms
de una dcada la capital colombiana ha,
casi, duplicado el nmero de automores;
de unos seis cientos mil autos a mediados de los aos noventa la ciudad registr a finales de 2008 ms de un milln
de automotores. Lo mismo ha acontecido con las motocicletas las cuales se han
triplicado en el espacio de un lustro, de
unas setenta mil motocicletas en el ao
2003 se ha pasado a ms de doscientas
mil en el 200828.
Adems de la construccin de infraestructura, se han realizado mltiples campaas de cultura ciudadana y proteccin
a la vida. En este sentido, uno de los logros es la reduccin del nmero de muertes violentas en accidentes de trnsito.
27 R. Montezuma, Movilidad en Bogot en el siglo XX, en Presente y futuro de la movilidad en Bogot: retos y realidades, CIUDAD,
EDITORIAL, AO, p. 39.
28 Vese R. Montezuma, Ms que un metro para Bogot, Universidad del Rosario y Fundacin Ciudad Humana, 2008.
Empleo
Del total de la poblacin bogotana el
78,7% est en edad de trabajar29. Esta
cifra es superior al 77,3% registrado en el
pas. La tasa de ocupacin durante 2008
fue del 56,3%, y la tasa de desempleo se
ubic en 10,5%30.
A diferencia del subempleo (que presenta fluctuaciones a lo largo del ao),

el desempleo revela un gran salto a comienzos de cada ao y la constante disminucin hacia finales del mismo32.
Despus del desempleo, el subempleo

sigue siendo uno de los problemas ms
complejos de la actividad laboral de la
poblacin. Durante el 2008, se estim
que 1'094.000 personas estuvieron en
esta situacin, lo que corresponde a una
tasa del 29,3%. Tal cifra no es constante a lo largo del ao, pues siguiendo la
evolucin del subempleo se puede apreciar que ste se dispara al final del ao
coincidiendo con las festividades propias
de la poca. Una vez stas terminan, hacia el primer trimestre del nuevo ao, el
subempleo tiene una notoria reduccin,
aunque vuelve a ascender en el segundo
y tercer trimestre31.
29 Para efectos contables el DANE considera que la edad para trabajar Poblacin en edad de trabajar (PET) comienza a partir de los
12 aos en reas urbanas, y a partir de los 10 aos en ares rurales.
30 Departamento Nacional de Planeacin. Gran Encuesta Integrada
de Hogares, 2008.
31 Sistema de Informacin de estadstica comparada (SIEC), Secretara de Hacienda Distrital, 2005.
32 dem.
35
Patrn de morbilidad
Patrn de mortalidad
Accidentalidad vial
Conflicto urbano
Avances en los Objetivos de Desarrollo del
Milenio afines con el sector de la salud
36
Prestacin de servicios de salud

Cobertura y oferta de servicios
Tratamiento frente a la enfermedad
Caracterizacin del
sector Salud
Los pases en vas de desarrollo presentan fenmenos demogrficos que influyen directamente en las condiciones
vitales de la poblacin; de tal forma, se
presentan diferentes y crecientes necesidades en aspectos educativos, de servicios pblicos, organizacionales y, por
supuesto, de salud pblica.
Es as que la transicin demogrfica
y, en consecuencia, epidemiolgica que
est viviendo Bogot, ha generado cambios relacionados con los patrones de
morbilidad y mortalidad, caracterizados
por un fenmeno de transicin continua
que produce diferentes alteraciones, entre estas la polaridad, entendida como
los diferentes momentos de transicin
segn la ubicacin o las condiciones socioeconmicas de la poblacin.
Patrn de morbilidad
Con respecto al perfil de morbilidad,
Bogot muestra una combinacin compleja. Aparece cada vez ms el peso de
las enfermedades crnicas, relacionado
con el acumulado de formas de vida sedentarias en una poblacin que vive ms
tiempo. Pero al mismo tiempo, persisten
las enfermedades infecciosas emergentes
y re-emergentes1.
1 Secretara de Salud Distrital, Salud a su hogar. Un modelo de Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud en
Bogot, 2004.
37
Tal y como lo demuestran las principales causas por consulta externa en 2005,
tanto de la poblacin vinculada al rgimen contributivo como al subsidiado. En
el primer y tercer lugar se encuentran los
eventos relacionados con enfermedades
respiratorias y enfermedades diarreicas,
mientras en segundo lugar se destacan
los eventos de hipertensin esencial.
Adems de la morbilidad atendida, se
encuentra la morbilidad sentida, entendida como aquella no diagnosticada o
percibida por parte de la poblacin2. Conocer estas estadsticas permite identificar la demanda potencial de los servicios
de urgencias, las necesidades de la poblacin en torno a prevencin y control,
as como sealar los vacos de informacin de los usuarios de servicios mdicos.
Segn la Encuesta Nacional de Salud
2007, dentro de los diferentes motivos
de consulta en las instituciones de la ciudad, el ms frecuente es enfermedad fsica aguda o malestar de aparicin reciente
con un 29,6%, seguido de enfermedad
fsica o malestar de larga duracin con
un 25,4% de usuarios. En tercer lugar se
ubican las consultas por atencin preventiva mostrando un 22,7% de usuarios. Dentro de los motivos de consulta
con menor porcentaje de usuarios en las
instituciones de salud de Bogot se encuentran la de esttica con un 0,5%, y en
ltimo lugar se encuentran las consultas
de lesiones por violencia, con un 0,2% de
participacin en los usuarios.
Igualmente, es oportuno conocer las
primeras causas de consulta ambulatoria
en la poblacin pobre no asegurada de
la ciudad, porque nos permite tener un
Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud, Secretaria Distrital de Salud. 2008. Anlisis de la Situacin de Salud en Bogot.
38
2 Morbilidad sentida de las urgencias mdicas y la utilizacin de los

servicios de salud en Medelln, Colombia, 2005-2006. Biomdica, vol. 27, nm. 2, Bogot, Abril/Junio 2007.
panorama ms completo sobre la morbilidad presente en la ciudad, ya que esta

poblacin representa un grupo significativo dentro de la misma.
De acuerdo con estadsticas manejadas por la Secretara Distrital de Salud,
para el 2008 la principal causa de consulta ambulatoria en la poblacin pobre
no asegurada era la hipertensin esencial primaria, seguida del examen mdico
general, y en los dos ltimos lugares se
encontraban la diarrea y la gastroenteritis de presunto origen infeccioso, y el
consejo y asesoramiento general sobre la
anticoncepcin, ubicndose sta, como
la ltima consulta dentro del listado.
En total, en dicho periodo el diagnstico de hipertensin esencial primaria
registr 117.225 consultas, por el contrario, el consejo y asesoramiento general
sobre la anticoncepcin registr un total
de 42.027 consultas (Tabla 2).
Patrn de mortalidad
Segn datos de la Secretara Distrital
de Salud, en Bogot durante el ao 2007
se presentaron 26.367 defunciones. Las
tres principales causas de muerte para
ese ao fueron: enfermedades isqumicas del corazn con una tasa del 4.7,
seguido de las enfermedades cerebro

vasculares que registr una tasa de 2.8
y finalmente las enfermedades crnicas
de las vas respiratorias, presentaron una
tasa de 2.2. Con respecto al 2006 el nmero de defunciones disminuy, ya que
en dicho periodo se registraron un total
de 26.649 muertes.
En trminos de mortalidad materna, en
el 2007 la ciudad present una razn de
45.8 muertes maternas por 100.000 nacidos vivos, siendo Ciudad Bolvar, Bosa
39
Tabla 2. Primeras causas de consulta ambulatoria en poblacin pobre no asegurada en Bogot. Ao 2008
Nombre del diagnostico
Total
< de 1 ao
1-5
6-9
10-14 15-18
19-26
27-44
45-59
60 y ms
Clasificadas segn orden de consulta
Hipertensin esencial (primaria)
Examen mdico general
Otros dolores abdominales y los no especificados
Caries de la dentina
Rinofaringitis aguda (resfriado comn)
Control de salud de rutina del nio
Infeccin de vas urinarias, sitio no especificado
Dolor abdominal localizado en parte superior
Diarrea y gastroenteritis de presunto origen

infeccioso
Consejo y asesoramiento general sobre

la anticoncepcin
10
612
1602
8643
29844
76524
Nmero de consultas por diagnstico y grupo etario
Hipertensin esencial (primaria)
117225
Examen mdico general
78847
23865
2912
1786
2183
5032
17733
21971
13477
11367
Otros dolores abdominales y los no especificados
76274
2736
5927
3832
5084
5868
13841
18203
11516
9267
Caries de la dentina
63372
8305
7695
6716
6161
12591
15036
5326
1542
Rinofaringitis aguda (resfriado comn)
51234
13315
16925
3630
2851
1890
3832
4482
2385
1924
Control de salud de rutina del nio
50343
20118
30225
Infeccin de vas urinarias, sitio no especificado
49537
1711
6011
2490
1884
3044
8185
105507
6756
8906
Dolor abdominal localizado en parte superior
47295
7520
6752
3269
3563
3100
7046
8273
4130
3642
Diarrea y gastroenteritis de presunto origen

infeccioso
45258
8290
15176
2929
2160
1603
4051
5036
2912
3101
Consejo y asesoramiento general sobre

la anticoncepcin
42027
1876
6853
18887
12802
1608
Total
Fuente: BD - RIPS ao 2008, Direccin de Planeacin y Sistemas SDS
40
2241620
74226
172405 159279 106186
189466 179992 577870 392249
389947
(*) Clculos del autor, con base en la tabla 7. Informacin, corte a junio 30 de 2009, con lo reportado por las IPS a la fecha. Estructura de los datos e informacin diagnstica segn criterios
resolucin 3374 de 2000 y criterios cie-10.
y Santa Fe las localidades que presentaron ms nmero de muertes en dicho

perodo: 10, 6 y 4 respectivamente. Con
respecto al 2006, la mortalidad materna
disminuy, pues en dicho ao se registr
una razn de 52.7 muertes maternas por
100.000 nacidos vivos.
Por su parte, en trminos de mortalidad infantil Bogot present en el 2007
una tasa total de 13.8 por 1000 nacidos
vivos, aumentando con respecto al 2006,
ao en que registr una tasa de 13.6 de
manera desagregada, las localidades que
presentaron ms nmeros de muertes
fueron Suba con 208, Kennedy con 194
y Ciudad Bolvar con 169.
Con respecto a la mortalidad perinatal
en la ciudad en el 2006, Bogot present
una tasa total de 23.3 por 1000 nacidos
vivos, registrando un aumento con relacin a las cifras del 2005, ya que en ese
ao la tasa de mortalidad perinatal fue
de 19.3.
Las localidades que evidenciaron mayor
cantidad de muertes perinatales durante el
2006 fueron Suba que registr 346 muertes, seguida de Kennedy con 341 muertes
y Ciudad Bolvar que present 336.
Asimismo, se hace necesario revisar en
detalle las muertes por lesiones externas
tales como: el homicidio, los accidentes
de trnsito, los otros hechos accidentales
las muertes violentas de manera indeterminada, la violencia intrafamiliar, los delitos sexuales y la violencia interpersonal,
pues estos indicadores representan una
radiografa del estado de seguridad y niveles de convivencia de una sociedad.
Fuente: Secretaria Distrital de Gobierno. 2009. Boletn de estadstica.
41
Tabla 4. Tendencia de las primeras diez causas de mortalidad en Bogot

2004
Orden
Causas
2005
2006
2007
Orden
Tasa
Orden
Tasa
Orden
Tasa
Orden
Tasa
Enfermedades
isqumicas del corazn
3.072
4,6
3.126
4,6
3.295
4,7
3.323
4,7
Agresiones (homicidios)
1.542
2,3
1.612
2,4
1.401
2,0
1.297
1,8
Enfermedades cerebro
vasculares
1.988
3,0
2.048
3,0
2.076
3,0
1.974
2,8
Enfermedades crnicas
de las vas respiratorias
1.508
2,2
1.449
2,1
1.442
2,1
1.522
2,2
Neumona
889
1,3
1.084
1,6
1.065
1,5
960
1,4
Diabetes Mellitus
1.102
1,6
1.005
1,5
972
1,4
952
1,4
Trastornos
respiratorios especficos
del periodo perinatal
Accidentes de transporte
de motor
505
0,7
505
505
505
Enfermedades
hipertensivas
701
1,0
649
0,9
655
0,9
688
1,0
10
Tumor maligno del

estmago
708
1,1
746
1,1
720
1,0
796
1,1
10
431
0,6
439
0,6
10
501
0,7
518
0,7
520
0,7
10
491
0,7
Eventos de intencin no
determinada y secuelas
Tumor maligno del colon, de la unin rectosigmoidea, recto y ano
Insuficiencia cardiaca
Tumor maligno de la
trquea, los bronquios y
el pulmn
10
438
0,6
Resto de causas
13.773
20,5
13.885
20,3
14.002
20,2
13.846
19,6
Total
26.219
38,9
26.481
38,9
26.649
38,4
26.367
37,4
Fuente: Certificado de defuncin -Bases de datos DANE- Sistema de Estadsticas Vitales - SDS (Los datos del 2007 son preliminares). Tasa por 10.000 habitantes.
42
Tabla 5. Comportamiento Mortalidad Materna por localidades. Bogot 2005-2007

2005
Orden Localidades
2006
2007
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
Usaqun
5619
35,6
5629
53,3
5908
50,8
Chapinero
1768
56,6
1776
56,3
1801
0,0
Santa Fe
2372
0,0
2441
41,0
2215
180,6
San Cristbal
7718
103,7
7743
64,6
7967
25,1
Usme
5928
101,2
6123
32,7
6249
16,0
Tunjuelito
4168
24,0
4001
25,0
3719
0,0
Bosa
9368
53,4
9611
52,0
9999
60,0
Kennedy
14022
64,2
14216
49,2
15049
33,2
Fontibn
5240
19,1
5264
19,0
5329
93,8
10
Engativ
12183
41,0
12121
49,5
11976
41,8
11
Suba
14691
34,0
14902
33,6
15494
32,3
12
Barrios Unidos
1483
134,9
1776
112,6
1817
55,0
13
Teusaquillo
1205
83,0
1180
84,7
1212
82,5
14
Los Mrtires
1593
0,0
1550
64,5
1471
0,0
15
Antonio Nario
1095
0,0
1064
94,0
1175
0,0
16
Puente Aranda
3815
52,4
4039
49,5
4006
49,9
17
La Candelaria
163
613,5
160
625,0
228
0,0
18
Rafael Uribe Uribe
6913
86,8
6691
29,9
6784
29,5
19
Ciudad Bolvar
10783
83,5
10731
37,3
10
11500
87,0
20
Sumapaz
64
0,0
61
0,0
50
0,0
Sin localidad
2287
0,0
2839
0,0
1788
0,0
Total
67
112478
59,6
60
113918
52,7
53
115737
45,8
Fuente: Certificado de defuncin Certificado de nacido vivo. Bases de datos DANE- Sistema de Estadsticas Vitales SDS (Los datos del 2007 son preliminares).
43
Tabla 6. Comportamiento de la mortalidad infantil en Bogot (discriminada por localidad) 2005-2007

2005
Orden Localidades
2006
2007
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
#
Muertes
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
Usaqun
62
5619
11,0
64
5629
11,4
68
5908
11,5
Chapinero
16
1768
9,0
22
1776
12,4
18
1801
10,0
Santa Fe
50
2372
21,1
32
2441
13,1
45
2215
20,3
San Cristbal
143
7718
18,5
134
7743
17,3
120
7967
15,1
Usme
81
5928
13,7
77
6123
12,6
94
6249
15,0
Tunjuelito
47
4168
11,3
37
4001
9,2
31
3719
8,3
Bosa
108
9368
11,5
122
9611
12,7
134
9999
13,4
Kennedy
197
14022
14,0
179
14216
12,6
194
15049
12,9
Fontibn
60
5240
11,5
61
5264
11,6
64
5329
12,0
10
Engativ
157
12183
12,9
148
12121
12,2
154
11976
12,9
11
Suba
185
14691
12,6
196
14902
13,2
208
15494
13,4
12
Barrios Unidos
20
1483
13,5
16
1776
9,0
25
1817
13,8
13
Teusaquillo
24
1205
19,9
19
1180
16,1
21
1212
17,3
14
Los Mrtires
27
1593
16,9
20
1550
12,9
19
1471
12,9
15
Antonio Nario
18
1095
16,4
18
1064
16,9
15
1175
12,8
16
Puente Aranda
60
3815
15,7
55
4039
13,6
49
4006
12,2
17
La Candelaria
163
12,3
160
18,8
228
26,3
18
Rafael Uribe Uribe
142
6913
20,5
117
6691
17,5
107
6784
15,8
19
Ciudad Bolvar
225
10783
20,9
169
10731
15,7
169
11500
14,7
20
Sumapaz
64
0,0
61
0,0
50
20,0
Sin localidad
60
2287
64
2839
54
1788
1684
112478
1553
113918
1596
115737
Total
15,0
Fuente: Certificado de defuncin Certificados de nacidos vivos. Bases de datos DANE- Sistema de Estadsticas Vitales SDS (Los datos del 2007 son preliminares).
44
13,6
13,8
Tabla 7. Comportamiento de la razn de mortalidad perinatal en Bogot (discriminada por localidad)

2004
Orden Localidades
2005
2006
Muertes
perinatales
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
Muertes
perinatales
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
Muertes
perinatales
Nacidos
vivos
Razn por
100.000 NV
Usaqun
73
5619
13,0
97
5629
17,2
85
5908
14,4
Chapinero
24
1768
13,6
39
1776
22,0
36
1801
20,0
Santa Fe
43
2372
18,1
44
2441
18,0
53
2215
23,9
San Cristbal
134
7718
17,4
149
7743
19,2
149
7967
18,7
Usme
92
5928
15,5
113
6123
18,5
140
6249
22,4
Tunjuelito
58
4168
13,9
50
4001
12,5
68
3719
18,3
Bosa
148
9368
15,8
139
9611
14,5
193
9999
19,3
Kennedy
155
14022
11,1
253
14216
17,8
341
15049
22,7
Fontibn
65
5240
12,4
87
5264
16,5
103
5329
19,3
10
Engativ
155
12183
12,7
178
12121
14,7
212
11976
17,7
11
Suba
218
14691
14,8
218
14902
14,6
346
15494
22,3
12
Barrios Unidos
36
1483
24,3
37
1776
20,8
36
1817
19,8
13
Teusaquillo
29
1205
24,1
30
1180
25,4
35
1212
28,9
14
Los Mrtires
24
1593
15,1
29
1550
18,7
42
1471
28,6
15
Antonio Nario
14
1095
12,8
18
1064
16,9
23
1175
19,6
16
Puente Aranda
58
3815
15,2
84
4039
20,8
100
4006
25,0
17
La Candelaria
163
18,4
160
31,3
228
30,7
18
Rafael Uribe Uribe
118
6913
17,1
148
6691
22,1
155
6784
22,8
19
Ciudad Bolvar
206
10783
19,1
297
10731
27,7
336
11500
29,2
20
Sumapaz
64
31,3
61
0,0
50
20,0
Sin localidad
133
2287
0,0
182
2839
0,0
235
1788
0,0
Total
1788
112478
15,9
2197
113918
19,3
2696
115737
23,3
Fuente: Certificado de defuncin Certificados de nacidos vivos. Bases de datos DANE- Sistema de Estadsticas Vitales - SDS (Los datos del 2007 son preliminares).
45
Accidentalidad vial
En el 2007 el 10% de las muertes en
accidentes de trnsito de todo el pas se
presentaron en Bogot: 551 personas de
5157. Si bien esta cifra es considerable,
cabe notar la disminucin que se ha venido presentando durante los ltimos 7
aos, en el ao 2000 esta cifra fue de
1014 casos reportados por el Instituto de
Medicina Legal (Tabla 8).
Fuente: Fondo de Prevencin Vial, Estadsticas de Accidentalidad Vial

en Colombia, 2007, Bogot, 2008.
46
Del total de personas fallecidas, ms

del 50% de las vctimas eran peatones3.
Adicional a esta problemtica expuesta, se encuentra la relacionada con el
fenmeno del motociclismo en el pas,
el incremento de este tipo de vehculos
debido a la reduccin de la movilidad
en carros particulares, el aumento del
tiempo de desplazamiento en transporte pblico, la reduccin de precio y el

aumento de facilidades de compra, as
como las exenciones tributarias y el no
pago de peaje, entre otras, ha generado
un aumento de la accidentalidad, contaminacin por gases y ruido, sedentarismo
y menor uso del transporte colectivo y alternativo. Durante los ltimos cinco aos
este fenmeno ha venido aportando
cada vez ms vctimas fatales, en 2004
un 22% de los vehculos involucrados
en un accidente de trnsito eran motos,
para el 2007 esta cifra se eleva al 35%;
en Bogot la tendencia es la misma los
motociclistas son las principales vctimas
con el 15% del total de muertes para el
mismo ao.
Como muestra del fenmeno, se puede
evidenciar que en el 2007 se presentaron
551 muertes por accidentes de trnsito,
el 35% de estos fueron protagonizados
por motociclistas; adicionalmente a estas cifras, se observa que el 50% de los
muertos se encuentran entre los 20 y 32
aos de edad, generando una prdida de
capital humano en pleno desarrollo de la
etapa productiva.
3) Vase R. Montezuma, El derecho a la vida en la movilidad urbana y espacio pblico en Amrica Latina: la necesidad de un
reequilibrio entre los subsistemas motorizados y no motorizados, Informe de Valladolid el Derecho a la movilidad, Valladolid,
Universidad de Valladolid, Escuela de Arquitectura, 2005, pp.
133-137.
Fuente: Fondo de Prevencin Vial, Estadsticas de Accidentalidad Vial en Colombia, 2007., Bogot, 2008.
Conflictos urbanos
Desde 1995 en Bogot se vena registrando una tendencia a la baja en el nmero de casos de homicidios, en el 2007
esta tendencia se revirti con el repunte
de casos registrados al pasar de 1.336 en
2006 a 1.401 en 2007 y 1.465 en 2008.
Igualmente, durante el 2008 en promedio se registraron 4 homicidios al da.
Si bien las estadsticas muestran una
parte de la realidad capitalina, en materia
de seguridad conviene abordar el tema
desde una perspectiva cualitativa. En
consecuencia, los conflictos urbanos presentes en la capital se estudian desde una
tipologa dinmica, que va de los micro

conflictos (lo familiar, lo barrial o local), a
los meso (lo metropolitano) y a lo macro
(lo nacional, que incluye la escala transnacional). Esta agrupacin reconoce el
espacio territorial, la particularidad de los
actores involucrados y las caractersticas
propias de una metrpoli capital como
Bogot que se construye en diferentes
espacios y escenarios, y a la presin que
sobre ella ejercen la situacin nacional y
las confrontaciones del poder.
Violencia intrafamiliar: este delito contra la familia ha evidenciado un fuerte
47
crecimiento en cuanto a las denuncias

realizadas por parte de los ciudadanos,
sin embargo, aunque la cifra alcanza
para el 2008 los 24.162 casos, esta no
revela la situacin real pues existe un
alto subregistro en las denuncias debido a diversos factores de carcter social
y cultural. El mayor nmero de denuncias en cuanto a violencia intrafamiliar
para este periodo se da en la modalidad
de cnyugue y la mayor parte de vctimas son mujeres.
Violencia sexual al interior de la familia
y fuera de ella: en este tipo de comportamientos son pocos los casos denunciados, lo que implica la presencia de
una importante cifra negra, es decir,
que existe un nmero alto de personas
vctimas del delito que no denuncian,
situacin que ha redundado, en el caso
de Bogot, en un dficit de registro, de
seguimiento y de acuerdo por parte de
las diferentes instituciones que poseen
informacin en el tema. Si bien es cierto
que en el ltimo tiempo se incrementan
las denuncias, el alto nivel de no denuncia es an preocupante, en particular por la falta de conciencia que hay en
muchos sectores, sobre la existencia de
este delito.
48
Durante el 2008 se denunciaron 4.271

casos de delitos sexuales, lo que equivale a una tasa de 60 casos por cada
100.000 habitantes.
En trminos de violencia sexual la situacin de la mujer es bastante grave,
mucho ms que la del hombre, la cual
con el correr de los aos no ha mostrado
mejora sensible. Segn la tasa de dictmenes sexolgicos, en rangos de edad y
sexo por cada cien mil habitantes para
2008, se concluye que de las mujeres
afectadas sobresalen las menores entre
10 -14 aos.
Delincuencia comn y organizada: dentro
de los conflictos urbanos se encuentra
la delincuencia comn y organizada, un
fenmeno que logra tejer complejas redes de criminalidad que terminan afectando distintas esferas y sectores de la
vida de los ciudadanos.
Estos conflictos son expresados violentamente por individuos o por empresas o bandas de criminalidad a
pequea y gran escala que provocan
todo tipo de hurtos, lesiones, homicidios, delitos sexuales, fleteo, piratera
terrestre, extorsin, secuestros, sicariato, hasta una diversidad de mafias.
Entre los delitos de mayor impacto

social cometidos por estas bandas delincuenciales el hurto a personas ocupa la primera posicin. Adicionalmente
registra niveles elevados, los cuales se
duplicaron en un espacio de tiempo no
mayor a cuatro aos. Pasando de 5.494
casos en 2004 a 12.089 casos en 2007.
Procesos de guerra y paz en el pas: los
conflictos por procesos de guerra y
paz tratan de la incidencia que produce el conflicto armado colombiano en
Bogot. En esta categora se incluyen
los conflictos generados por el accionar de grupos armados ilegales (tema
caracterizado y analizado en detalle) y
los conflictos que suceden por la presencia de grupos humanos afectados.
Estos ltimos tienen que ver con los enfrentamientos que se desatan porque el
conflicto armado interno ha llevado a
que conglomerados humanos como los
desplazados y los reinsertados habiten
en los espacios de la ciudad.
Los actores armados ilegales se han
ido instaurando en la ciudad, en sectores de las zonas industriales y comerciales de Bogot, y en algunas localidades.
La presencia de actores del conflicto
armado interno genera estigmatizacin
Fuente: Secretaria Distrital de Gobierno. 2009. Boletn de estadstica.
de amplios sectores y poblaciones de

la ciudad. Por su expresin delictiva e
intereses mltiples, los grupos armados
ilegales se conectan con otros tipos de
expresiones de conflictividades, desde
las familiares hasta las comunitarias.
Estos grupos terminan involucrndose
en las dinmicas conflictivas de esos dos
espacios micro de la ciudad (la familia y la comunidad barrial), decidiendo
mediante su forma de impartir orden e
imponiendo sus reglas y normas, como
acontece en algunos barrios.
Tambin estos grupos interactan

con conflictividades del orden metrourbanas tejiendo redes de informacin
y complicidad difciles de definir, alianzas que establecen con otros grupos
delictivos como bandas organizadas en
las que se apoyan para cometer sus ilcitos de extorsin, sicariato, piratera,
secuestros, narcotrfico.
Espacio pblico - Habitante de calle: en
el ao 2004, el DANE, en conjunto con
el Idipron, realiz el IV censo sectorial
de habitantes de la calle en Bogot y

Soacha. La informacin recolectada
permiti establecer que la participacin
porcentual de los habitantes de la calle
en el total de la poblacin de la ciudad es del 0,18%. El total de habitantes
encuestados fue 13.415 personas, de
las cuales el 83.73% son hombres y el
16.27% son mujeres. Con respecto a las
edades el grupo ms representativo pertenece al rango entre los 22 a 39 aos.
49
Avances en los Objetivos de

Desarrollo del Milenio afines
con el sector de la salud
La mortalidad infantil en menores de
un ao ha disminuido progresivamente
hasta ubicarse en 2008 en 13,2 por 1000
nacidos vivos4. Igualmente, las muertes
por razones evitables como la neumona y la diarrea aguda, con incidencia
en grupos poblaciones de menos de 5
aos, disminuyeron significativamente.
En 2004 la neumona tuvo una tasa de
mortalidad de 28,5 por 100.000 menores
de 5 aos, mientras en 2008 la razn disminuy a 13 por 100.000. De igual forma, la enfermedad diarreica aguda en ese
mismo periodo de tiempo disminuy de
6,1 a 1 por 100.000 nios.
Respecto a la mortalidad materna, en
2008 se registr una tasa de 36,7 por
cada 100.000 nacidos vivos. Las principales causas de mortalidad materna han
sido: pre eclampsia severa y enfermedades del sistema circulatorio. Se estima
que muchos de los casos de defuncin
materna hubieran podido evitarse con un
adecuado control prenatal.
4 Estos logros hicieron merecedora a la ciudad del premio Amrica
a la Excelencia en el Servicio Pblico 2009, en la categora de
Premios de Liderazgo en Salud Pblica por la Reduccin en la
Mortalidad Infantil. En concordancia con los logros en el cumplimiento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio.
50
A pesar de la existencia de programas

tendientes a reducir el embarazo adolecente (de mujeres entre los 10 y 19 aos
de edad), estos no han surtido el efecto esperado. Las cifras han aumentado
desde 2006 cerca de 9,8%, pasando de
19.453 casos en 2005 a 21.353 en 2007.
Del total de estos casos, 573 corresponden a mujeres que se encuentran entre
los 10 y 14 aos de edad.
De tal forma, respecto al objetivo 5
mejorar la salud sexual y reproductiva,
Bogot ha logrado alcanzar las metas en
atencin de parto y en uso de anticonceptivos, pero es necesario prestar atencin a
esta temtica sealada, ya que es importante resaltar que existe una pequea diferencia entre los ODM y lo logrado por la
ciudad, y esta es mucho ms significativa
para el caso colombiano donde el margen
es ms grande (Figura 13).
En cuanto al cumplimiento del objetivo 6, combatir el VIH/SIDA, la malaria
y el dengue, se encuentra que el Distrito
capital aporta el 16% de las muertes por
SIDA y el 6% de los casos en mujeres gestantes. Si bien se encuentra muy distante
del total nacional y esta en el lmite del
cumplimiento, es una problemtica que
requiere atencin continua para lograr
mantener la disminucin hasta el 2015.
Un logro para destacar es la cobertura

de vacunacin. En el ao 2008 se reportaron coberturas de vacunacin superiores al 95% para todos los biolgicos
incluidos en el Plan Ampliado de Inmunizacin (PAI). Igualmente, se incluyeron
nuevos biolgicos para la Hepatitis A, el
rotavirus y el neumococo.
Prestacin de servicios
de salud
El sistema de salud de Colombia, denominado sistema general de seguridad
social en salud (SGSSS) fue creado por
la Ley 100 de 1993, con el propsito
de sustituir el sistema nacional de salud
(SNS). El objetivo de la Ley 100 era supe51
rar los problemas del antiguo SNS para lo

cual se adopt un modelo de competencia regulada que le garantizara a toda la
poblacin colombiana: cobertura universal, acceso a servicios bsicos, eficiencia
y calidad.
El SGSSS se divide en dos regmenes. El
primero, el rgimen contributivo, vincula
a la poblacin con capacidad de pago:
trabajadores con contrato laboral, pensionados y trabajadores independientes, y se
financia mediante las contribuciones de
los empleadores y empleados. El segundo,
el rgimen subsidiado, vincula a la poblacin de escasos recursos y se financia
con los aportes del rgimen contributivo y
otras fuentes de ley.
Igualmente, se estableci un rgimen
transitorio del cual hacen parte las personas que no tienen capacidad de pago, pero
que an no son beneficiarias del rgimen
subsidiado, denominado vinculados. stos
tienen derecho a los servicios de atencin
de salud en entidades pblicas y privadas
que tengan convenio con el Estado.
Fuente: Encuesta nacional de demografa y salud 2005.
52
El sistema opera bajo un paquete de

beneficios llamado Plan Obligatorio de
Salud (POS). Existen dos tipos de POS:
uno para el rgimen contributivo, POSC,
y otro para el rgimen subsidiado, POSS.
Los Objetivos de Desarrollo

del Milenio (ODM)
Los ODM Nacen en el marco de la
Asamblea General de las Naciones Unidas
en septiembre de 2000, donde 190 pases
se comprometieron con el cumplimiento
de ocho objetivos tendientes a reducir la
pobreza y la desigualdad social, generando las condiciones para una vida digna:
1. Erradicar la pobreza extrema y
el hambre.
2. Lograr la educacin bsica universal.
3. Promover la igualdad entre los gneros
y la autonoma de la mujer.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud sexual y reproductiva.
6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria
y el dengue.
7. Garantizar la sostenibilidad ambiental.
8. Fomentar una Asociacin Mundial para
el Desarrollo.
En Colombia, el gobierno nacional tradujo los 8 ODM en 18 metas puntuales
que se pueden monitorear por medio de
48 indicadores con lo cual se adelant un esfuerzo por incorporar los ODM
a las agendas de los gobiernos locales.
En consecuencia, Bogot ha acoplado
las metas y los indicadores en sus Planes

de Desarrollo dando especial relevancia a
diez temas que se han identificado como
posibles obstculos:
1. Riesgos potenciales en salud y
sostenibilidad ambiental.
2. Falta de oportunidades laborales
para jvenes.
3. Desigualdades de gnero y
feminizacin de la pobreza.
4. Altas tasas de cncer de cuello uterino.
5. Baja cobertura en vacunacin contra
el virus del papiloma humano.
6. Tasas desproporcionadas de partos
por cesrea.
7. Tasas de vacunacin infantil por
debajo del mnimo (95%).
8. Urbanizacin sin planificacin.
9. Mala calidad del aire.
10. Prevalencia desafiante del Vih/SIDA.
Figura 14. Polticas pblicas vigentes en Colombia que

contribuyen al logro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en materia de salud, 2006.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007.

Bogot con Desarrollo Humano: Ah est el detalle.
53
Tratamiento frente a
la enfermedad
Cobertura y oferta de servicios

Segn la encuesta de calidad de vida
realizada por el DANE en 2008, el 90,3%
de la poblacin bogotana se encuentra
afiliada al Sistema General de Seguridad
Social en Salud (SGSSS). Este porcentaje
es superior en 4 puntos al total de la poblacin colombiana (86%). De stos, cerca de 4811.303 de personas hacen parte
del rgimen contributivo, lo que equivale
al 74,4%. Mientras, el rgimen subsidiado cobija a 1630.369 personas, con el
25,2% de las afiliaciones.
Estas cifras dejan al descubierto que an
quedan en Bogot alrededor de 690.777
ciudadanos no asegurados, poblacin denominada participante vinculada, que
son atendidos en su mayora por la red
pblica adscrita y por contratacin con la
red no adscrita, con recursos de la Nacin
y del Distrito. Segn la Encuesta de Calidad de Vida, los tres principales motivos
para no afiliarse al SGSSS son: por falta
de dinero (28,1%), no se est vinculado
laboralmente a una empresa (18,5%), y
est en espera del carn del rgimen subsidiado (17,4%).
5 Se considera como IPS a los grupos de prctica profesional que
cuentan con infraestructura fsica para prestar servicios de salud.
Pueden ser: Centros de salud, Puestos de Salud, Hospitales, Clnicas privadas, Consultorios particulares y Laboratorios, entre otros.
54
En cuanto a la oferta de servicios de

salud, la Secretara Distrital de Salud tiene
registradas a 12.908 entidades prestadoras de salud, de las cuales 2.944 son Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
(IPS)5. Aun cuando la cifra parezca adecuada, el principal problema que se presenta es la localizacin de estas entidades.
Del total de las 2.944 IPS, solo el 7,1%
(155) es de carcter pblico, y 7,1% son
fundaciones sin nimo de lucro, mientras
que la gran mayora de la oferta, el 87,6%
(2.579), es de carcter privado. El mayor
nmero de IPS se ubica al norte de la Capital, con una relacin de 38 prestadores
por cada 10.000 habitantes. Este hecho
dificulta, en parte, el acceso a salud de los
habitantes del sur de la ciudad que tienen
que recorrer distancias considerables para
llegar a estos centros. Esta distribucin
ha respondido a la dinmica del mercado
de servicios, siguiendo las preferencias de
los oferentes ms que las necesidades de
atencin de la poblacin, situacin que
hoy se reconoce como una seria barrera
para el acceso a los servicios de los ms
pobres6. Esta concentracin de las IPS en
el norte de la ciudad sobre todo a lo largo
de la autopista norte.
De las cerca de 622.822 personas que

declararon haber estado enfermas en los
ltimos 30 das previos a la encuesta, el
85% acudi a un mdico general, especialista, odontlogo, terapeuta o institucin de salud.
Al explorar las principales razones por
las que las personas, aun estando enfermas, no solicitan o no reciben atencin
mdica (excluyendo cuando la gravedad
del caso es leve) se encontr: la falta de
dinero (18,2%), el mal servicio, cita distanciada en el tiempo (7,1%), o lejana
del centro respecto de la casa (5,7%). Se
observa que cerca del 21,4% de las razones son atribuibles a la inadecuada gestin por parte de las EPS/ARS.
Igualmente, de las personas que acudieron a una entidad formal prestadora
de servicios de salud, el 58,8% manifest
que los gastos corrieron por cuenta de la
entidad de seguridad social de la cual se
es afiliado, y el 18,7% manifest que lo
hizo con recursos propios o de familiares.
6 Secretara de Salud Distrital, Salud a su hogar. Un modelo de Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud en
Bogot, 2004, p. 10.
Situacin de la red
hospitalaria distrital
De un tiempo para ac se viene hablando de la crisis hospitalaria en el Distrito,
ms exactamente de las instituciones
prestadoras de salud de origen pblico,
que desde 1993 se transformaron en Empresas Sociales del Estado (ESE).
Si bien, tal como afirma el Informe de
Desarrollo Humano para Bogot 2008:
Es notorio el proceso de reestructuracin
y reorganizacin de la red hospitalaria
distrital que fue llevado a cabo con resultados bastante mejores que en el resto
del pas. La conversin de los hospitales
pblicos en empresas sociales del Estado no ha sido un proceso tan traumtico
como en otras partes del pas. Incluso, se
recuperaron hospitales como el Materno
Infantil y la Clnica Fray Bartolom, que
se haban cerrado. De un tiempo a la fecha se viene registrando que el nivel de
gestin de las ESE ha venido disminuyendo considerablemente.
La gestin de las ESE en los ltimos
tres aos ha sido evaluada por la Veedura Distrital. Tal valoracin ha tenido
en cuenta tanto el punto de vista financiero como el tcnico-cientfico y social.
Segn los resultados, se clasific segn

el nivel de calidad en excelente, bueno,
aceptable y bajo.
En dicha medicin se encontr que
ninguna ESE alcanza el nivel de excelencia. Por el contrario, solo el 36% tuvo
una gestin buena, mientras el restante
64% present una gestin aceptable. Si
se comparan estos resultados con los
obtenidos en 2006, se deduce con preocupacin que el nivel de gestin de los
hospitales del Distrito ha descendido. Si
bien en esta oportunidad ninguno obtuvo un grado de excelencia, el 59% se
ubic en el rango de la buena gestin.
Por niveles de atencin, este fenmeno
impact ms contundentemente a los
hospitales de primer nivel.
La evaluacin muestra resultados crticos en el componente financiero, pues
en el 2006, solo el 5% de las ESE fue calificado con una gestin financiera baja;
dos aos despus, este porcentaje pas al
36%, lo que demuestra serias dificultades
administrativas, ya que los indicadores de
eficiencia operacional, ejecucin presupuestal de ingresos y capital de trabajo
registraron resultados poco satisfactorios.
En cuanto al componente tcnicocientfico y social, al igual que el componente financiero, demostr un descenso
en la gestin, al pasar del 73% de las ESE
clasificadas dentro de una buena gestin
en el ao 2006, a tener una reduccin de
28 puntos porcentuales en el 2007.
Fuentes: Informe de Desarrollo Humano para Bogot.

2008. Bogot una apuesta por Colombia. Bogot: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, IDH.
Veedura Distrital. 2009. Ranking de las Empresas Sociales del Estado ESE.
55
Movilidad urbana
Un nuevo sistema de Transporte masivo

Ciclo-rutas
Actividad fsica
Espacio pblico
Polticas de control vehicular
Cultura ciudadana
56
Poltica de salud mental
Prohibicin del uso de plvora
Prevencin y reduccin de consumo
de alcohol y sustancias psicoactivas
Polticas intersectoriales
de promocin
Las caractersticas morfolgicas, espaciales, urbansticas, paisajsticas, geogrficas y topogrficas del diseo urbano
de la ciudad influyen directa e indirectamente sobre muchos comportamientos
relacionados con la salud en trminos de
actividad fsica de los ciudadanos. Los
cambios en el mejoramiento del ambiente urbano tienen un mayor potencial de incrementar la actividad fsica y
pueden ser tanto o ms importantes que
las polticas que tratan de influenciar el
comportamiento individual. La estructura urbana puede incidir en la actividad
fsica y ser una aliada o en algunos casos
un obstculo para el desarrollo de polticas de salud pblica y activacin fsica.
En efecto, las caractersticas cuantitativas y cualitativas de movilidad colectiva, de espacio pblico peatonal (plazas,
aceras, calles peatonales, etc.) y ciclovial
(ciclo-rutas, ciclovas) y de parques, son
unos de los principales motores para la
promocin directa de la actividad fsica o,
en caso de su carencia, del sedentarismo.
Sin embargo, la asociacin de estos temas (ciudad, diseo urbano, actividad fsica, obesidad, sedentarismo y salud pblica)
ha sido muy poco abordada por la comunidad cientfica latinoamericana dedicada
a temas urbanos o de salud pblica1. ha
sido muy poco abordada por la comunidad cientfica latinoamericana dedicada a
temas urbanos o de salud pblica. Igual57
actividad fsica. Estos nuevos hbitos son

un potencial que, a largo plazo, puede favorecer el mejoramiento e incremento de
la esperanza y la calidad de vida urbana.
Movilidad urbana
"Bogot es reconocida como lder

mundial en la creacin de actividades
que son amigables al medioambiente.
Debido a las transformaciones sociales
por las que la ciudad ha atravesado,
el efecto positivo se ha marcado en la
recuperacin del espacio pblico, mayor
acceso a los parques recreacionales y la
promocin del transporte no motorizado
as como del transporte pblico2".
58
mente, en el caso de Bogot tampoco ha

existido una articulacin entre los responsables tcnicos y polticos de estos temas
urbanos y los de salud pblica.
La transformacin de Bogot tiene
que ver con un proceso involuntario pero
complementario en el cual las campaas
de cultura ciudadana, la recuperacin del
espacio pblico y la construccin de infraestructura para transporte no motorizado
entre otros grandes logros contribuyeron a la induccin de cambios de comportamiento cotidianos relacionados con la
Pese a la profunda crisis que conoci

el sector privado de la construccin3, en
su parte fsica y funcional Bogot experiment una modificacin en su fisonoma,
con la recuperacin del espacio pblico peatonal (andenes y alamedas, entre
otros), la construccin de infraestructura vial, la implantacin de vas exclusivas
para bicicletas (ciclo-rutas con una inversin de ms de 46 millones de dlares), la
recuperacin de parques, separadores viales y, sobre todo, con la implementacin
del sistema Transmilenio4.
1 Montezuma, R. 2005. Promoting Active Lifestyles and Healthy

Urban Spaces: The Cultural and Spatial Transformation of Bogot, Colombia in Nutrition and an Active Life: From knowledge to Action. PAHO, Scientific and technical publication 612,
Washington D.C., pp. 161-280
2 D. Parra, L. F. Gmez, M. Pratt, O. L. Sarmiento, E..Triche, Policy and Environmental Changes in Bogot and their Relevance
Inpromoting. Physical Activity, 2007.
3 Aproximadamente entre mediados de 1998 y 2003 Bogot, y
Colombia en general, experimentaron una crisis aguda de la
construccin, la cual est estrechamente relacionada con la
situacin econmica nacional, el desajuste del sistema financiero, el desmonte de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante
(UPAC). La construccin de vivienda se fren completamente a
finales de dicho periodo.
4 Cuando se menciona el trmino Transmilenio se hace referencia
al conjunto de componentes del nuevo sistema de transporte
masivo de Bogot. Para referirse especficamente a la empresa
responsable del sistema se menciona como Transmilenio S.A.
RED DE CICLOVAS
RED DE TRANSMILENIO
EN PROCESO DE CONSTRUCCIN
PORTAL TRANSMILENIO
Portal Norte
AUTOPISTA
Un nuevo sistema de
transporte masivo
Portal Suba
CLL. 147
NORTE
CLL. 127
Portal de la 80
CLL. 116
AV. CRDOBA
A
UB
.S
AV
CLL. 100
L.
CL
CR.
AV
. 68
AV
.B
15
80
OY
AC
AV. 9
Transmilenio constituye el elemento principal de la transformacin del

transporte colectivo de pasajeros de la
ciudad desde 1998. Este sistema es una
estructura fsica y funcional para la organizacin y la operacin del transporte
colectivo. Por una parte la planeacin, la
organizacin, la construccin de la infraestructura, la coordinacin y el control
del servicio estn bajo la responsabilidad
de una empresa distrital denominada
Transmilenio S.A.
LD
CR. 30
.E
AV
PARQUE
SIMN
BOLIVAR
OR
l.
Cl
AV. LAS AMRICAS
CR. 7
AV. CARACA
S
AD
PARK
WAY
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A
AU
TO
P
CR
Portal de las
Americas
Cll. 39sur
CL
L.
13
CL
L. 3
Cll
.
.D
ro
Portal del Sur
O
AY
M
C
AV.
CR
.1
TIMIZA
.1
AV
La estructura fsica de operacin se ha

inspirado principalmente en lo realizado
en Curitiba y Quito. Se trata de un sistema integrado compuesto por una red de
gran capacidad (troncal) y unas redes de
alimentacin. A lo largo de las redes existen estaciones fijas con prepago y acceso
. 50
Por otra parte, la operacin de los vehculos es responsabilidad de empresarios

privados de transporte quienes aportan
los automotores y son patronos de los
conductores. Adems, existe un sistema
de recaudo centralizado a cargo de una
compaa privada y un banco quienes
entregan los recursos a los distintos componentes del sistema.
SU
26
PARQUE
NACIONAL
17
su
CAS
ARA
Portal del Tunal
Portal de Usme
ESCALA
0
1000
3000
5000 mt.
Figura 1. Plano de Transmilenio y las ciclorrutas de Bogot 2009
59
al nivel del vehculo, que se han clasificado

como sencillas, de integracin intermedia
y de cabecera; y de otra parte, existen paraderos de las rutas alimentadoras.
puesto que se ha logrado en el contexto

de un crecimiento constante del parque
automotor y del nmero de viajes cotidianos totales en la ciudad.
El sistema est basado en la implementacin de corredores de alta capacidad,

dotados de carriles para el uso exclusivo
del sistema (Slo bus). stos cuentan con
especificaciones tcnicas particulares y vehculos articulados con capacidad para 160
pasajeros. Cada servicio est definido por
un origen, un destino y una serie de paradas. En los corredores Slo bus se han definido dos tipos de servicio: unos corrientes
y otros expresos. Los primeros se detienen
en todas las estaciones comprendidas entre
el origen y el destino del servicio, y los segundos se detienen nicamente en un grupo de estaciones determinado en funcin
de los deseos de viaje de los usuarios.
No obstante, el mejoramiento de la
velocidad en hora pico, uno de los indicadores y logros ms importantes de la
movilidad urbana es la reduccin considerable de accidentes de trnsito fatales.
En efecto, stos han pasado de 1387 a
527 entre los aos 1995 y 2007, lo que
significa una disminucin de ms de 50%.
Este avance est relacionado con la aplicacin de las campaas de cultura ciudadana, de control de la alcoholemia en el
trnsito, el mejoramiento de la atencin
pre-hospitalaria, y el cambio de control
del transporte, el cual pas de la polica
local a la nacional.
Con Transmilenio se ha mejorado la movilidad urbana cotidiana general, y sobre

todo en horas pico, lo que ha reducido
la congestin y disminuido los tiempos de
desplazamiento. Esto ha sido posible en
gran medida gracias al mejoramiento del
espacio pblico, la creacin de ciclo-rutas
y la racionalizacin del uso del automvil.
Todo lo anterior es un gran avance tanto en trminos relativos como absolutos,
60
Este descenso evidencia en gran parte

uno de los rasgos ms sobresalientes del
mejoramiento formal y funcional de la
ciudad: se podra decir que hoy en da la
seguridad vial se ha duplicado, fenmeno
que tiene impactos muy positivos en trminos econmicos, sociales, ambientales
y, sobre, todo de salud pblica5.
5 Los nuevos megaproyectos liderados por esta administracin distrital 2008-2011 podran cambiar no solamente el rea de intervencin sino el conjunto de dimensiones de la ciudad. A partir de
que se ejecuten proyectos como el metro y el Sistema integrado
de transporte pblico -SITP- se pueden dar grandes transformaciones en temas como la calidad del aire o la accidetalidad vial.
Ciclo-rutas
Dentro de las acciones de recuperacin, mejoramiento y mantenimiento del
espacio pblico se adelant la construccin de una red especializada para los
vehculos no motorizados. En efecto, el
Plan Maestro de Ciclo-rutas propuso la
construccin de una red de 350 km de
vas exclusivas para la circulacin de bicicletas denominadas ciclo-rutas. De estos
350 km, casi dos tercios se encuentran
terminados. Esto convierte a la red de
la capital colombiana en la ms extensa de Amrica Latina, y en una de las
ms grandes del mundo en desarrollo.
Hay que reconocer la alta inversin (46
millones de dlares hasta el 2001) y los
logros tcnicos y constructivos (las ciclorutas se realizaron en un tiempo muy
corto, inferior a tres aos), pero tambin
es necesario llamar la atencin sobre los
inconvenientes que presentan gran parte
de los kilmetros terminados.
Dejando de lado las crticas de fondo
al Plan maestro de ciclo-rutas sobre la
conveniencia y dimensin del trazado,
la falta de determinacin de un usuario,
y la pertinencia de ciertos tratamientos
de la superficie de las ciclo-rutas, es indispensable tener en cuenta que una in-
fraestructura de ms de 200 km exige la

educacin de los ciclistas, peatones, motociclistas y automovilistas, adems de
una eficiente sealizacin, demarcacin
y semaforizacin.
61
Actividad fsica
El deporte, la recreacin, la actividad
fsica y la educacin fsica son actividades que aportan grandes beneficios a las
ciudades, no solo por el hecho de elevar
los niveles de salud pblica y la calidad
de vida de los ciudadanos. Adicionalmente, estas actividades son alternativas
viables para promover la inclusin y la
igualdad social.
6 Formalmente el programa de utilizacin de las vas para la recreacin y el esparcimiento de los bogotanos existe jurdicamente desde 1976. Los decretos 566 y 567 de junio de dicho
ao crearon el programa luego de algunos ensayos promovidos
por jvenes profesionales interesados en la promocin de la bicicleta. Pero entre finales de los aos setenta e inicios de los
ochenta el programa desapareci y fue reintroducido en septiembre de 1982 de forma definitiva y continuamente, pero este
programa inicial evolucionar tanto en trminos positivos y negativos para consolidarse en lo que se conoce hoy en da como
referente mundial. Vase R. Montezuma, Ciudadanos, calles y
ciudades: las Amrcias unidas por una ciclova, Editorial Universidad del Rosario y Fundacin Ciudad Humana, Bogot, 2010.
62
Bogot posee una amplia tradicin en

introducir programas que fomenten estas actividades. Desde el ao de 19766
existe el programa de ciclova dominical,
el cual consiste en el cierre programado
de vas principales para proporcionar es-
pacios donde realizar actividades deportivas y recreativas. Actualmente, la ciclo

va cuenta con 121 Km de recorrido, y el
programa se ha extendido a eventos nocturnos. A lo largo del recorrido existen
estaciones recreova donde se realizan
eventos recreativos como clases de aerbicos, yoga o juegos para nios.
Adicional a este programa Bogot dispone de una variedad de alternativas
para la prctica de actividades deportivas, recreativas y de actividad fsica, pues
cuenta con una amplia red de parques
compuesta por cerca de 5.100, y una extensa programacin de actividades deportivas y recreativas.
La ciclova:
la ms saludable manera
de apropiarse de la ciudad
Portal Suba
Colina
Campestre
CLL. 127
Cll.
.S
AV
L.
A
UB
CL
15
80
oy
Cr.
AV
. 68
AV
.B
Timiza
IST
A
Ciudad
Montes
Bosa Naranjos
CL
L.
CL
L. 3
Cl
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Exito
Villa mayor
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P
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PARQUE
NACIONAL
SU
50
Cr.
Cll.
26
Cayetano
Caizares
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Cl
Bosa Recreo
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Universidad
Nacional
AV. LAS AMRICAS
Park
C.C. El Tintal
AV. CARACA
C.C. Gran
Estacin
Cr.
ac
PARQUE
SIMN
BOLIVAR
CR. 30
Exito Fontibn
116
CLL. 100
Villa Luz
.D
ro
l.
13
PARQUE
TERCER MILENIO
17
su
ur
El Tunal
San Cristbal
Bosque
San Carlos
N
CAS
ARA
AV. C
Si bien el conocimiento y la evidencia

cientfica sobre las ciclovas es muy limitado, an existen mltiples opiniones,
algunas convergentes, sobre los amplios
beneficios en trminos de salud, sociales, ambientales y econmicos que este
tipo de programas genera a las ciudades y
sus habitantes. Adems de ahorrar tiempo y dinero, la ciclova promueve estilos
de vida saludables que pueden permitir a
buena parte de sus usuarios mejorar su
salud fsica y mental. Por ser un espacio
gratuito, generalizado y abierto, brinda
una gran accesibilidad, libertad y flexibilidad para la recreacin, el esparcimiento y
las prcticas deportivas, culturales y ldicas de todos los individuos sin excepcin
alguna. En definitiva, los usuarios son los
que mejor conocen los beneficios de las
ciclovas y de cierta manera, la refrendan
al concurrir de forma masiva sin importar
muchas veces el clima, la temperatura o
eventos simultneos.
Altablanca
San Andrs
Exito
Cll.147
Av.
AV.C rd
ob
Gaitana
AUTOPISTA
NORTE
Red de ciclovas
Ciclovas inhabilitadas
.1
AV
7 Fundacin Ciudad Humana, Ciudadanos, calles y ciudades:

Las Amrcas unidas por una ciclova, Bogot, 2010.
Vease: www.ciudadhumana.org.
Puntos Recrova (n de semana)
o
ad
or
lD
En efecto, ms de un centenar de urbes cierran momentneamente cientos

de kilmetros de vas a los automotores,
para concederlas a millones de paseantes,

a pie, bicicleta, patines, sillas de ruedas,
monopatines o cualquier otro modo de
movilidad no motorizada, sin importar su
edad, gnero o condicin econmica.
.E
AV
El programa dominical de ceder las calles a los seres humanos en lugar de los
automotores, inicialmente denominado
Ciclova desde inicios de los aos ochenta en Bogot7, Colombia, se ha estado
replicando con mucha intensidad, rapidez y variedad durante los ltimos aos.
En efecto, acondicionar calles, avenidas
y autopistas durante el verano, fines de
semana, das festivos e incluso durante la
noche, para el encuentro, la recreacin,
el deporte y el esparcimiento de los ciudadanos, es un evento que se ha difundido en toda Amrica, desde Canad hasta
Argentina, tomando muy diferentes denominaciones: Ciclopaseo, CicloChacao,
Ciclorrecreova, Ciclovida, Muvete en
bici, Ciclotn, Paseo Dominguero, Pasos
y Pedales, Ruta recreactiva, Recreova,
Summer Streets, Sundays Parksways,
Sundays Streets, Tour del Caminante y
Viarrecreactiva, entre muchos otros.
Gaitana
Corts
Molinos II
Parque
Casalinda
Valles
de Cafam
ESCALA
0
1000
3000
5000 mt.
Figura 2. Plano de la ciclova y los puntos de recreova

de Bogot 2009.
63
Espacio pblico
En los ltimos aos, uno de los aportes ms importantes fue la valorizacin
del concepto de espacio pblico urbano,
ste fue uno de los aportes de la administracin 1998-2000. El espacio pblico
pas de ser un lugar de nadie, sin atencin seria por parte de la Administracin,
apropiado para uso privativo de cualquier
persona y sin ninguna consideracin hacia el ser humano [] a constituirse en el
espacio por excelencia de la ciudad. Si
bien al respecto queda mucho por hacer
en lo que concierne a la reflexin terica8,
64
en la accin se avanz de forma considerable. Para tal efecto, se cre la Defensora del Espacio Pblico, la cual est
encargada de recuperar el espacio que ha
sido ocupado o invadido ilcitamente.
En este orden de ideas, la parte esttica, fsica y funcional de Bogot ha
experimentado una considerable modificacin, mediante la recuperacin del
espacio pblico peatonal, parques y separadores viales; la construccin de infraestructura vial, ciclorrutas y, sobre
todo, por la implementacin del sistema
integrado Transmilenio.
Las realizaciones han planteado una

forma diferente de movilidad, de apropiacin de la ciudad y su espacio pblico.
De all que, a pesar de las muchas equivocaciones y olvidos cometidos en los
procesos de definicin y puesta en marcha de algunas estrategias y proyectos,
los logros son ampliamente reconocidos
nacional e internacionalmente.
Los logros de la administracin en la
materia fueron considerables. Un aspecto
8 Vase Montezuma, La transformacin de Bogot 1995-2000. Entre redefinicin ciudadana y espacial, Bogot, Fundacin Ciudad
Humana, 2003.
importante fue la industrializacin de la

produccin del espacio pblico peatonal,
mediante la creacin de normas para las
caractersticas formales y tcnicas del
andn, mobiliario, arborizacin, sealizacin e iluminacin9. Se recuperaron
338.297 m2, se construyeron 147.000 m2
de estructuras bajo los puentes y 432.000
m2 de andenes, entre otros. En total se
construyeron 836.143 m2 de espacio pblico. Adems se recuperaron, mejoraron
y mantuvieron 1.034 parques, aproximadamente 54% del rea verde tratada
de la ciudad. Se plantaron casi 70.000
rboles, 183.651 plantas de jardn y se
trataron 202 km de ejes viales y 280 hectreas de parques, todo esto por un costo
de 212.000 millones de pesos (aproximadamente 100 millones de dlares). No
obstante, la deficiencia de una estrategia
de comunicacin, educacin y participacin ciudadana ha llevado a situaciones
paradjicas como la incomprensin y el
rechazo de medidas en materia de movilidad y espacio pblico por parte de los
muchos favorecidos.
9 Se establecieron muchas normas para el diseo y la construccin

de andenes mediante los siguientes documentos: Decreto 682
de agosto 4 de 1998, Decreto 758 de septiembre 4 de 1998,
Decreto 170 de marzo 17 de 1999, Acuerdo 38 de diciembre
13 de 1999, Decreto 198 de marzo 21 de 2000, Decreto 822 de
septiembre 28 de 2000, Decreto 1003 de noviembre 14 de 2000.
65
en otros mbitos, disminuyendo la contaminacin ambiental y auditiva, incentivando el uso del transporte pblico y
colaborando en el desarrollo de las centralidades para evitar los desplazamientos innecesarios, entre otros.
Polticas de control vehicular

En la administracin de Enrique Pealosa se cre una de las principales polticas de control vehicular implementadas
en el pas; la circulacin de automviles
particulares segn el ltimo dgito de la
placa en las horas consideradas de mayor
flujo y, por lo mismo, congestin vehicular, es as que desde 1998 funciona esta
poltica que, buscando la disminucin
del trfico, ha logrado efectos ampliados
66
La historia del pico y placa en la ciudad

ha sido dinmica, en la administracin de
Antanas Mockus se ampli la restriccin
de circulacin durante una hora distribuida en la tarde y la maana. Por su parte,
la administracin de Luis Eduardo Garzn
mantuvo las ltimas disposiciones y adems implement el pico y placa ambiental
y lo extendi al servicio pblico (buses,
taxis). En enero, el alcalde Samuel Moreno
ampli la restriccin a todo el da para los
particulares, esta ltima modificacin ha
generado impactos positivos para el control de la emisin de contaminantes.
El modelo se desarroll estimando la
reduccin total de 500.000 vehculos; se
da en un 80% del tiempo del da, dado
que en los extremos se mantiene circulando un 20% del inventario original.
A partir de esta restriccin vehicular, el
29 de febrero del ao 2000 se celebr en
Bogot la primera jornada denominada
Sin mi carro en Bogot. Al igual que en
muchas ciudades de Europa, consisti en

que durante un da laboral la ciudad pudo
funcionar sin la circulacin de automviles.
El objetivo de la jornada fue generar
una reflexin que permitiera imaginar una
nueva ciudad, una urbe ms humana y
sostenible. A pesar de los muchos tropiezos propios de un ensayo a gran escala, la
ciudadana respald este tipo de eventos
votando en un referndum que peda su
institucionalizacin anual. Desde aquel
entonces cada ao, en el mes de febrero,
se realiza esta jornada.
Tabla 3. Estimado de la menor emisin de contaminantes por el pico y placa extendido I semestre de 2009
Reduccin de emisiones pico y placa extendido
Inventario Bogot, emisiones totales por ao
Toneladas
da
mes
ao
mviles
fijas
CO
367
11.156
133.876
450.000
53.609
CO2
3.386
103.003
1'236.033
4'800.000
5'006.340
NOx
17
503
6.031
30.000
2.600
HCT
42
1.284
15.409
60.000
148.744
Fuente: Secretaria Distrital de Ambiente.
67
pesos (1995) para el programa de Cultura ciudadana para un periodo de cuatro

aos, el cual fue realizado por el Instituto
Distrital de Cultura y Turismo (IDCT).
Las estrategias bsicas sobre las que se
fundament la implementacin de la cultura ciudadana fueron la Autorregulacin
ciudadana, la Adecuacin de contextos
y la Animacin institucional. Dichas estrategias estaban dirigidas a mejorar la
convivencia ciudadana por medio de la
resolucin de conflictos y la superacin
de prejuicios racistas o sociales.
Cultura ciudadana
La cultura y la pedagoga ciudadana
ocuparon el puesto protagnico y estratgico dentro de las acciones de la administracin Mockus. Esto fue tanto un
proyecto como una estrategia en la que
se inscriben varias temticas que fueron
inicialmente planteadas como estrategias
del plan de gobierno. Por primera vez en
el pas y tal vez en Amrica Latina una
administracin centra su accin y una
parte importante de recursos en educar
a los ciudadanos, lo cual haba sido parte
de la propuesta del candidato denominada Ciudadanos en formacin, y del plan
de desarrollo Formar ciudad. En este
ltimo se asignaron 161.484 millones de
68
Las metas estaban relacionadas con

aumentar la aceptacin de las normas, la
capacidad de concertacin y las formas
de expresin, comunicacin e interpretacin de los ciudadanos en los temas de:
- Trnsito y transporte
- Espacio pblico
- Imagen de ciudad
- Seguridad y convivencia
- Servicios pblicos y medioambiente
- Funcionario y ciudadano
Las acciones tuvieron un gran componente ldico y de comunicacin, se trat
de ensear divirtiendo. Se trabaj principalmente mediante una comunicacin
interpersonal, traducida en actividades
ldicas callejeras. Para esto se crearon

juegos ciudadanos como la perinola y
las tarjetas ciudadanas (blancas y rojas): el primero como un elemento simblico de la participacin, donde todos
pueden ganar o perder, y el segundo,
como un instrumento de aprobacin o
reprobacin ciudadana, de forma parecida a las tarjetas de los rbitros de ftbol. Para hacer reflexionar al ciudadano
se pusieron en escena una serie de actos
teatrales urbanos con mimos y actores
en las calles.
En marzo de 1995, los primeros trataron de ensear a los bogotanos a respetar las cebras, a usar el cinturn de
seguridad en automviles y a no pitar.
Los actores, disfrazados de monjes de
clausura, deban hacer reflexionar a la
ciudadana sobre la importancia de evitar
el ruido en la ciudad. stos y otros actos
ms deban suscitar un sentido de pertenencia a una ciudad caracterizada por
su inhospitalidad y la precariedad de su
cultura ciudadana. Luego de la estrategia interpersonal se pas a una mucho
ms masiva, caracterizada por programas y acciones como: Bogot coqueta,
La tarjeta capital, Las reglas del juego,
Bogot est en juego y Todos ponemos,
entre otros.
El balance del programa de Cultura

ciudadana por parte de la poblacin fue
positivo. Sobre un mximo de 10 puntos, ste fue calificado con 7; un 61%
lo catalog como la accin concreta ms
importante de la administracin, y un
96% consider que el programa deba
continuarse10. Segn una lista de frases
presentada por la misma encuesta, el
programa de Cultura ciudadana fue asociado por un 44% con la idea de Educar
al pueblo para que sea ms civilizado,
y por un 23% con la idea de Mejorar la
accin de la polica y las autoridades para
disminuir la inseguridad en la ciudad11.
10 R. Montezuma y B. Perez (Eds). Ciudad y actividad fsica: implicaciones del contexto urbano en el fomento de estilos de vida
saludables, Bogot, Fundacin Ciudad Humana, 2010, 111 p.
11 R. Montezuma, Promoting Active Lifestyles and Healthy Urban
Spaces: The Cultural and Spatial Transformation of Bogot,
Colombia, en Nutrition and an Active Life: From knowledge to
Action. PAHO, Scientific and technical publication 612, Washington D.C. 2005, pp. 161-280.
69
El enfoque que la Secretara Distrital
de Salud est desarrollando actualmente para la implementacin de los lineamientos de la poltica de ambiente en el
Distrito Capital, va de la mano con los
actuales enfoques que se vienen desarrollando para el abordaje integral de
la salud pblica, haciendo nfasis en la
autonoma, la equidad, la sostenibilidad
ambiental, la educacin, la participacin
social y comunitaria, la gestin transectorial, entre otros, los cuales hacen parte
a su vez del enfoque promocional de la

salud, la atencin primaria en salud, y la
atencin primaria ambiental.
El objetivo general de la poltica de
ambiente y salud es el mejoramiento
sostenido de las condiciones ambientales
necesarias para la salud humana; en este
sentido, se trata de consolidar el patrimonio natural y garantizar la calidad
ambiental que permita alcanzar un mayor bienestar de las actuales y las futuras
generaciones12.
Las metas que se plantean son:
- Disear e implementar una poltica rural
para el Distrito.
- Mejorar la calidad ambiental del aire,
del agua y del suelo.
- Implementar el manejo del Sistema hdrico, el Sistema de reas protegidas
y el rea de manejo especial del valle
aluvial del ro Bogot.
- Continuar con la recuperacin hdrica
del ro Bogot.
- Evaluar la factibilidad de centros de
compostaje satelitales de basuras para
optimizar la recoleccin y el transporte
de basuras.
12 Plan de Desarrollo 2004-2008, Bogot sin indiferencia, p. 56.
70
Algunas medidas e iniciativas implementadas en el Distrito y la Nacin para

contribuir al mejoramiento de las condiciones ambientales de la ciudad son:
- Da sin carro: iniciativa de la Secretara
Distrital de Ambiente, con el objetivo
de generar en la comunidad espacios
de reflexin sobre la necesidad de
construir una ciudad ms sostenible,
menos contaminada.
- Pico y placa: norma de trnsito que restringe la circulacin en el rea urbana
a automviles particulares y de servicio pblico en horarios "pico" (horarios
con mayor afluencia de trfico), que
pretende reducir el colapso circulatorio que se formaba en esas horas en la
ciudad, y busca contribuir a disminuir
la contaminacin.
- Pico y placa ambiental: medida adicional
al pico y placa existente, implementada
por el Distrito, que comenz a regir a
partir de 2006, restringiendo la circulacin en la ciudad tanto del transporte
pblico colectivo como de carga, con el
propsito de reducir al menos en 20%
los niveles de emisiones de gases por
parte de los vehculos, contribuyendo
as a la disminucin del grado de contaminacin del aire en Bogot.
- Normatividad sobre ruido: la Resolucin

0627 de 2006, es la norma con la que
se busca regular los niveles de ruido en
todo el territorio nacional. Establece
estndares mximos permisibles de niveles de ruido en decibeles. Con dicha
normatividad se pretende disminuir la
contaminacin auditiva en el pas.
71
Poltica de salud mental13

En cuanto a la Poltica distrital de salud mental se concibe una estrategia para
el logro de una ciudad ms humanizada,
institucionalizando dinmicas de promocin y prevencin de causantes que disparen este tipo de inconformidades.
La Poltica distrital de salud mental
est organizada en cuatro componentes
interrelacionados de accin que se desarrollan de manera integral en los tres planos mencionados. Cuenta con estrategias
tales como informacin, comunicacin,
formacin, participacin, organizacin,
gestin y asistencia tcnica.
Los cuatro componentes de la Poltica
distrital de salud mental son:
- Desarrollo de la autonoma como garanta del derecho a la salud mental de
todos los ciudadanos.
- Posicionar la salud mental en el Distrito Capital.
- Respuesta integral a grupos vulnerables.
- Fortalecimiento de la respuesta social
organizada a los impactos negativos en
la salud mental.
72
Una de las estrategias que el Distrito

est implementando para evitar los diferentes comportamientos anormales dentro de la poblacin, es la prevencin de
la conducta suicida, a travs de la Secretara Distrital de Salud, ya que es una de
las conductas que registra altos ndices
de ocurrencia.
La Secretara Distrital de Salud, por
medio de su equipo funcional de salud
mental, est trabajando para promover
el estudio de la conducta suicida (ideacin, intento y suicidio consumado) y la
comprensin de su contexto para facilitar
as la estructuracin de lineamientos polticos encaminados hacia la construccin
social de alternativas de vida, generando
estrategias de intervencin oportunas14.
Para ello, el equipo de trabajo se plante
el reto de trabajar en red como estrategia
que potencializa la prevencin del suicidio.
En esta oportunidad, el Distrito tiene
como meta reducir la tasa de suicidio de
13 Texto base: Alcalda Mayor de Bogot, Poltica de salud mental Por
el derecho al desarrollo de la autonoma, 2005.
14 Secretara Distrital de Salud. En: El reto de trabajar en red como
estrategia que potencializa la prevencin del suicidio. Disponible en:
http://www.javeriana.edu.co/Facultades/Educacion/09/divulgacion/
docs-suicidio/Secretaria-Salud-Trabajo-Suicidio.pdf.
3,1 por 100.000 entre el 2008 y 2012,

pues actualmente la tasa que el Distrito
registra es de 3,6 por 100.000 habitantes.
En el 2007, el Distrito present una
tase de suicidios por 100.000 habitantes
del 3,2 (228 suicidios) tasa que disminuy con respecto a la registrada en el 2006
(245 suicidios) (Tabla 4).
Prohibicin del uso de

la plvora
Ante las preocupantes cifras por las
lesiones y quemaduras provocadas por
la plvora, la Alcalda Mayor de Bogot
D.C. promulg el Decreto 755 de 1995
(mandato de Antanas Mockus) que prohiba la produccin, el almacenamiento y
la venta de este elemento.
El grupo ms afectado siempre fue el
de los nios y jvenes entre los 9 y 15
aos de edad, principalmente durante la
temporada de fin de ao; desde entonces
la evolucin de quemados y lesionados
con plvora ha sido muy positiva. De tal
forma, en Bogot se pas de 262 casos
registrados de quemados con plvora en
la temporada de diciembre de 1993 a 22
casos en 2008.
73
Tabla 4. Comportamiento de los suicidios en Bogot, por localidad. 2005 2007

2005
Localidades
2006
2007
#
Muertes
Poblacin
Razn por
100.000 Hab.
#
Muertes
Poblacin
Razn por
100.000 Hab.
#
Muertes
Poblacin
Razn por
100.000 Hab.
Usaqun
13
444.924
2,9
14
449.781
3,1
12
454.703
2,6
Chapinero
126.274
4,0
127.370
3,1
10
128.545
7,8
Santa Fe
109.463
4,6
109.464
1,8
109.554
4,6
San Cristbal
17
409.653
4,1
22
409.864
5,4
12
410.066
2,9
Usme
11
299.621
3,7
18
310.191
5,8
322.183
2,2
Tunjuelito
202.342
2,5
202.245
3,0
202.198
2,5
Bosa
19
495.283
3,8
510.346
1,6
18
525.153
3,4
Kennedy
31
944.777
3,3
25
959.298
2,6
29
972.837
3,0
Fontibn
12
297.933
4,0
306109
1,3
314.175
1,9
10
Engativ
17
793.944
2,1
26
802.875
3,2
22
811.520
2,7
11
Suba
37
918.580
4,0
33
943.335
3,5
23
968.279
2,4
12
Barrios Unidos
224.216
1,8
226.532
3,5
228.434
2,2
13
Teusaquillo
138.993
1,4
140.151
0,7
141.366
4,2
14
Los Mrtires
95.866
7,3
96.210
4,2
96.568
5,2
15
Antonio Nario
106.648
2,8
107.044
1,9
107.387
1,9
16
Puente Aranda
257.090
2,3
257.279
0,8
10
257.583
3,9
17
La Candelaria
23.985
0,0
24.010
12,5
24.038
0,0
18
Rafael Uribe Uribe
11
376.711
2,9
12
376.867
3,2
20
377.134
5,3
19
Ciudad Bolvar
22
567.861
3,9
25
580.225
4,3
24
592.426
4,1
20
Sumapaz
5.952
0,0
6.020
0,0
6.079
0,0
Sin localidad
11
0,0
26
0,0
0,0
238
6'840.116
3,5
245
6'945.216
3,5
228
7'050.228
3,2
Total
Fuente: Certificado de defuncin - Bases de datos DANE- Sistema de Estadsticas Vitales - SDS (Los datos del 2007 son preliminares). Tasa por 100.000 habitantes.
74

La administracin distrital ha mostrado
desde tiempo atrs su compromiso con
la reduccin del tabaquismo a travs de
la implementacin de medidas como: la
prohibicin de entrega de muestras gratis a menores, vallas, pancartas, murales,
afiches, carteles y similares sobre venta y
consumo en zonas deportivas, culturales,
residenciales, vehculos pblicos y a 200
metros de centros educativos. Igualmente,
desde el ao 2003, en el Cdigo de Polica
de Bogot se prohibi la venta de tabaco
y cigarrillo a los menores de edad, y se
adopt la prohibicin de fumar en espacios pblicos cerrados, medida ratificada
por la ley antitabaco de junio de 2009.
Los ambientes libres de humo buscan:
- Reducir el riesgo para los fumadores
pasivos.
- Disminuir el consumo de cigarrillo.
- Disminuir los ndices de fumadores
principiantes.
- Proteger a los nios y jvenes del humo
de cigarrillos en sitios pblicos.
Prevencin y reduccin
de consumo de alcohol y
sustancias psicoactivas
En cuanto al consumo de alcohol y
sustancias psicoactivas, desde tiempo
atrs se vienen adelantando programas
tendientes a prevenir y reducir su consumo. Uno de los programas de mayor
impacto, que ayud a la reduccin de accidentes ocasionados por el consumo de
alcohol fueron las campaas conocidas
como Entregue las llaves o Conductor
elegido, puestas en marcha desde 1997,
las cuales han servido para reducir el nmero de vctimas fatales en los accidentes de trnsito.
Asimismo, se vienen promoviendo pactos entre la ciudadana para intensificar
las acciones preventivas y de control para
que los jvenes no tengan acceso al alcohol y sustancias psicoactivas. Estos pactos
con la comunidad se acompaaron recientemente del acuerdo 376 de junio de
2009, en el cual se establecen los lineamientos para la Poltica Pblica Distrital
para la prevencin del consumo de tabaco, alcohol y otras sustancias psicoactivas
en nios, nias y adolescentes en Bogot.
75
Planes de desarrollo 1998-2007

Plan de Desarrollo Distrital 2008-2012
Bogot positiva: para vivir mejor" - Admon.

Apreciaciones sobre el Plan de Desarrollo Distrital
La poltica distrital en salud dentro

del Plan de Desarrollo
76
Plan de desarrollo distrital
El Plan de Desarrollo Distrital (PDD) es

una herramienta de gestin para la administracin pblica, en la cual se plasman
las propuestas de gobierno por las que
fue elegido el alcalde. En este sentido,
el PDD establece las prioridades para el
gobierno en respuesta a las necesidades
de la poblacin, tendiendo siempre como
objetivo al mejoramiento de la calidad de
vida de la ciudadana.
Este instrumento de gestin est reglamentado por la Ley 152 de 1994 a nivel nacional, y por el Acuerdo 12 de 1994
a nivel distrital. El PDD se estructura para
un periodo de cuatro aos y debe incluir
los objetivos, las estrategias, los programas, los proyectos y las metas que com-
prometen al Estado con la ciudadana.

Igualmente, se fija un plan de inversiones
en donde se describe la cantidad de recursos por asignar para el cumplimiento
de los programas y las fuentes de financiamiento. En consecuencia, el PDD se
constituye como la principal herramienta
del ejercicio de la planeacin.
Es importante aclarar que el PDD es
una hoja de ruta en la cual se plasman
las acciones estratgicas y no el compendio de la totalidad de las acciones del
gobierno. En esa medida, el objeto es generar procesos efectivos de control social
y poltico que permitan a la ciudadana
velar por el cumplimiento de los programas de gobierno.
77
El Plan de Desarrollo es el instrumento de Planificacin a travs del cual

se organiza, regula y orienta el cumplimiento del Programa de Gobierno, de
manera concertada entre la comunidad y
la administracin local, en concordancia
con los lineamientos departamentales y
nacionales. Se constituye as en una herramienta para la accin de las instancias
pblicas y privadas del municipio, en la
cual se establece lo que la administracin quiere hacer durante su perodo de
gobierno.
El marco legal que establece los alcances del Plan de desarrollo est dado por
"Es importante aclarar que el

PDD es una hoja de ruta en la
cual se plasman las acciones
estratgicas, y no el compendio
de la totalidad de las acciones
del gobierno".
78
la Constitucin Poltica colombiana y por

la Ley 152 de 1994: Orgnica de Plan
de Desarrollo, en la cual se le otorgan a
la comunidad espacios de participacin
a travs de los Consejos Territoriales de
Planeacin (CTP).
La elaboracin del Plan es liderada
por el alcalde y su grupo de trabajo, los
cuales presentan un proyecto de acuerdo
del PDD a la sociedad civil representada
en el CTP. Un mes despus, este rgano
emite un concepto acerca del Plan para
la realizacin de ajustes, para posteriormente ser presentado a consideracin
del Concejo de Distrital para su anlisis
Desde 1994, luego de la reglamentacin de los Planes de Desarrollo a nivel

nacional y local, Bogot ha tenido cinco
Planes de Desarrollo. El primero fue formulado para el periodo 1995-1997, bajo
el mandato de Antanas Mockus, y se denominaba Formar ciudad. Actualmente, la administracin de Samuel Moreno
Rojas formul su plan de accin en el
PDD Bogot positiva: para vivir mejor
para el periodo 2008-2012.
y revisin. ste cuenta con un mes para

su aprobacin. En caso de que transcurra
este lapso y no se tome ninguna decisin, el alcalde puede convocar al Concejo a sesiones extraordinarias. Si luego de
esta instancia el Concejo sigue sin emitir
una decisin, el alcalde podr adoptarlo
por Decreto.
Es importante sealar que toda modificacin que pretenda introducir el Concejo debe contar con la aceptacin por
escrito de la Alcalda.
Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin. Gua para la
elaboracin del plan de desarrollo, 2001.
Planes de Desarrollo
1998 - 2007
En la ltima dcada Bogot ha contado con tres Planes de Desarrollos; durante
este periodo Bogot estuvo bajo la administracin de Enrique Pealosa (19982001), Antanas Mockus (2001-2004) y
Luis Eduardo Garzn (2004-2007). Por
consiguiente, se presentaron los planes
que se describen a continuacin:
Plan de Desarrollo 1998-2001

Por la Bogot que queremos
Administracin Enrique Pealosa
El plan de desarrollo 1998-2001 de
la administracin de Enrique Pealosa,
llamado Por la Bogot que queremos,
tuvo como objetivo principal generar un
cambio profundo en la manera de vivir de
los ciudadanos, devolviendo la confianza
a todos los bogotanos en su capacidad
para construir un futuro mejor y dinamizar el progreso social, cultural y econmico. Se trataba de proyectar y hacer viable
a Bogot para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que impone una
nueva era, trabajando con miras a mejorar
significativamente la calidad de vida para
las presentes y futuras generaciones1.
El Plan de Desarrollo 1998-2001 Por
la Bogot que queremos tuvo un gran
nfasis en la apropiacin de la ciudad por
parte de sus habitantes por medio de la
recuperacin, construccin y adecuacin
del espacio pblico. Igualmente, se enfatiz en el componente de convivencia
priorizando la seguridad con el fin de reducir los ndices de criminalidad.
1 Plan de Desarrollo 1998-2001, Por la Bogot que queremos,
artculo 1.
2 O. Acosta, Anlisis de las polticas de educacin, salud y vivienda
del nuevo Plan de Desarrollo de Bogot, Bogot, Fundacin para
la Educacin Superior y el Desarrollo, 2005, p. 17.
En materia de salud este Plan de Desarrollo se centr en el mejoramiento de

la calidad y cobertura en la prestacin de
los servicios de salud, haciendo nfasis
en el fortalecimiento de la salud pblica preventiva, para garantizar el acceso,
tanto a la afiliacin, como a la prestacin
del servicio, principalmente de la poblacin vulnerable y pobre2.
Asimismo se plante la superacin de
la marginalidad producto de un entorno
deteriorado, mejorando la infraestructura
en servicios pblicos y zonas comunales
de esparcimiento. Igualmente, se traz
como objetivo fundamental ampliar la
cobertura en salud, educacin y bienestar social, buscando el bienestar de los
individuos especialmente de aquellos en
estado de vulnerabilidad enfatizando en
los menores de edad.
Por la Bogot que queremos.
79
Plan de Desarrollo 2001-2004 Bogot

para vivir todos del mismo lado
Segunda Administracin Antanas Mockus
Bogot para vivir todos del

mismo lado.
Antanas Mockus fue el primer alcalde

de Bogot reelegido por voto popular. En
su segunda administracin, 2001-2004,
implement el Plan de Desarrollo titulado Bogot para vivir todos del mismo
lado, cuyo objetivo base fue avanzar
hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con
los nios y los viejos, donde aprendemos
a vivir en paz con nuestra conciencia y
con la ley; una ciudad econmicamente
competitiva en produccin de conocimientos y servicios; una ciudad donde lo
pblico es sagrado3.
Para la consecucin de este objetivo se
plantearon siete objetivos especficos4.
La cultura ciudadana ocupa un lugar
preponderante en la administracin de
Antanas Mockus. En el plan de desarrollo
2001-2004 Bogot para vivir todos del
mismo lado se reforzaron los temas de
cultura ciudadana en convivencia y seguridad, y se ampli el concepto de cultura
ciudadana a los temas de tributacin y

participacin democrtica, buscando as
difundir una conciencia ciudadana que
reconozca la importancia de cumplir con
los deberes y derechos del ciudadano para
la proteccin y ampliacin del patrimonio
de la ciudad y el bienestar de todos.
Bajo este enfoque, el tema de salud
se trat desde una perspectiva de la solidaridad donde toda la comunidad fuera partcipe de los procesos. El esfuerzo
en salud estuvo enfocado a la solucin
de las deficiencias en el acceso a salud,
nutricin, educacin y habitacin de la
poblacin vulnerable.
En consecuencia, se definieron la creacin de espacios y mecanismos para promover y consolidar comportamientos
solidarios hacia personas en situacin de
vulnerabilidad, y la concurrencia de las
entidades tanto del nivel nacional como
internacional en la generacin de condiciones que permitieran la inclusin social
de este sector de la poblacin.
3 Plan de Desarrollo 2001-2004, Bogot para vivir todos del mismo lado, artculo 1.
4 Ibd., artculo 7.
80
81
Plan de Desarrollo 2004-2007

Bogot sin indiferencia
Administracin Luis Eduardo Garzn
Bogot sin indiferencia.
El enfoque estratgico bajo el cual

fue pensado el Plan de Desarrollo 20042008 Bogot sin indiferencia, es el de
la garanta de los derechos humanos interdependientes. Como se anuncia en
los fundamentos del Plan: Para avanzar
en la garanta de los derechos humanos
y disminuir las desigualdades injustas
y evitables, en el marco del Estado social de derecho, el gobierno propiciar la
creacin y la redistribucin de la riqueza;
reconocer las diferencias generacionales,
tnicas, culturales, de gnero, de oportunidades y de capacidades; y har de la
calidad de vida el referente principal de
la accin del Estado. En esta perspectiva,
la gestin pblica actuar de manera integrada y participativa, y comprometer a
la sociedad en la superacin de la pobreza sobre la base de la corresponsabilidad
de los ciudadanos y las ciudadanas5.
El enfoque de derechos gener la necesidad de propiciar la integralidad de la
gestin pblica alrededor de tres mensajes centrales: Bogot moderna y humana, Bogot sin hambre y Bogot sin
indiferencia. Moderna y humana, porque se reconocen los logros derivados de
82
la inversin sostenida en infraestructura

y en cultura ciudadana de las anteriores
administraciones para la modernizacin
de la ciudad, pero tambin se quiere enfatizar en la atencin a los grupos de poblacin postergados por la exclusin.
As se da paso a una ciudad moderna
y humana, donde se piensa primero en
las personas, en sus condiciones de vida,
y en sus capacidades y oportunidades de
realizacin personal y colectiva, para hacer valer lo humano, lo social, esto es,
las necesidades de los ciudadanos y las
ciudadanas como el sentido de la modernizacin de la ciudad.
Desde la perspectiva de la solidaridad,
el gobierno distrital convoc a la ciudadana para transformar situaciones inaceptables para una ciudad moderna y
humana. Como se afirma en la exposicin de motivos del Acuerdo 119 de 2004
que aprob el Plan, Esta convocatoria
empieza por el llamado a abandonar la
indiferencia, la cual es nuestro plantea5 L. Torres, Consideraciones sobre las polticas educativas de la administracin distrital y los derechos humanos. Disponible en:
http://www.redacademica.edu.co/
miento tico y poltico fundamental. Los

problemas de la exclusin social y poltica, de la pobreza y la inequidad, y de
la discriminacin no pueden ser problemas tan slo de quienes los padecen de
manera directa. Deben ser problemas de
todos y todas: nuestro problema6.
En el campo de la Salud, destac la
orientacin de salud preventiva, con el
programa Salud a su Hogar con un enfoque en la atencin primaria en salud.
Bajo estos lineamientos se busc la disminucin de la mortalidad materna e infantil. Igualmente, se propendi por la
cobertura del rgimen subsidiado con

personas de bajos recursos clasificadas
en los niveles 1, 2 del SISBEN.
En el tema de salud se ve cmo la
preponderancia de este sector en el presupuesto del Distrito ha ido aumentando periodo a periodo. No obstante, un
anlisis detallado de cmo se distribuyen
los recursos en salud, muestra cmo al
ltimo periodo administrativo se orient
una mayor asignacin del presupuesto a
la universalizacin de la atencin (aseguramiento al rgimen subsidiado) y en el
fortalecimiento de la red hospitalaria, lo
cual revela que de forma contraria a los

enfoques en los que prima el individuo
como objeto de las acciones, los esfuerzos al menos desde lo econmico y seguramente desde lo funcional se direccionan
al cumplimiento de metas administrativas
a travs de las cuales pueda evidenciarse
logros institucionales de proceso, en tanto aquellos que de forma acumulada y
con continuidad pudieran evidenciar impacto en la calidad de vida, son relegados
en la distribucin financiera7.
6 Exposicin de Motivos, Plan de Desarrollo 2004-2008, Bogot
sin indiferencia.
7 Organizacin Panamericana de la Salud, Secretaria Distrital de
Salud. Anlisis de la Situacin de Salud en Bogot, 2008.
83

2008-2012 Bogot
positiva: para vivir mejor
Administracin Samuel Moreno Rojas
Bogot positiva: para

vivir mejor.
El alcalde Samuel Moreno fue elegido

en representacin del partido Polo Democrtico Alternativo, movimiento poltico que se perfila desde sus fundamentos
ideolgicos como una opcin poltica de
izquierda, comprometida con el bienestar
social de la ciudadana. De ah que tanto el Plan de Desarrollo Bogot positiva
como el plan Bogot sin indiferencia, de
su antecesor Luis Eduardo Garzn, tambin miembro del partido Polo Democrtico Alternativo, hayan desarrollado como
eje central el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes de la ciudad.
Se constituye entonces la poltica social como punto de partida. Tal y como
84
qued plasmado en el objetivo del PDD

Bogot positiva: se Busca avanzar en
la construccin de una ciudad en la que
todas y todos vivamos mejor, en la que las
acciones del gobierno se dirijan al mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadana a travs del logro de: garantizar los
derechos, la inclusin social, la diversidad,
la reconciliacin, las finanzas sanas y la
gestin transparente.
Los programas se articulan alrededor
de siete objetivos estructurantes:
- Ciudad de derechos
- Derecho a la ciudad
- Ciudad global
- Participacin
- Descentralizacin
- Gestin pblica efectiva y transparente
- Finanzas sostenibles
En total, el Plan de Desarrollo se compone de siete objetivos estructurantes,

52 programas y 196 proyectos.
El costo del Plan de Desarrollo asciende a 38,8 billones de pesos, con un
promedio anual de ejecucin de recursos cercano a 7,8 billones de pesos. Estos
recursos provendrn, principalmente, de
los ingresos permanentes del Distrito, es
decir, ingresos corrientes, transferencias
nacionales y gestin de recursos, lo que
garantiza en buena medida la viabilidad
del mismo.
Solo el 8% de los recursos que componen la estructura financiera corresponden
a recursos no asegurados o inciertos, al
depender de factores externos como disponibilidad de cupo para endeudamiento
y condiciones crediticias del mercado.
El objetivo estructurante que recibir
mayor inversin es la Ciudad de derechos,
que participa con el 61% del total de los
recursos estimados para la ejecucin del
plan, seguido del objetivo Derecho a la
ciudad con un 32%. En cuanto a la distribucin de los recursos por sectores,
tenemos que la educacin, la movilidad
y la salud son los tres primeros sectores
que van a recibir mayores recursos.
85
Apreciaciones sobre el
El PDD Bogot positiva abarca la
ciudad desde una perspectiva de derechos, al hacer una clara alusin tanto a
los derechos humanos como al derecho
a la ciudad. De tal manera, se enfatiza
en la dimensin humana de la ciudad,
donde se deja en un segundo plano el
espacio fsico para centrarse en los ciudadanos. Igualmente, cabe resaltar que
este PDD pone de manifiesto la intencin
de continuar la misma lnea del anterior,

Bogot sin indiferencia, que parta del
componente social como pilar orientador
de la accin de la administracin distrital.
Adicionalmente, el Plan de Desarrollo 2008-2012 cumpli a cabalidad con
todos los requisitos formales para su
aprobacin al ser analizado por todas las
instancias que contempla la ley. Asimismo, agremiaciones sociales y programas
de control ciudadano propiciaron espacios para reflexionar sobre la pertinencia
y el alcance de esta hoja de ruta.
En definitiva, Bogot positiva concentra sus esfuerzos en el mejoramiento
de las condiciones de vida y la exclusin
social, mediante el cumplimiento de los
derechos garantizados bajo el Estado social de derecho consagrado en la Constitucin Poltica de Colombia. No obstante,
aun cuando se reafirma el compromiso
de la administracin por garantizar a los
ciudadanos la realizacin efectiva de los
derechos humanos a partir de los objetivos estructurantes del plan: Ciudad de
derechos y Derecho a la ciudad, a lo largo
del proceso de elaboracin y aprobacin
86
del PDD ha sido reiterada la crtica de

que el documento no es lo suficientemente preciso. Deja la sensacin de que
no posee un eje central que se afiance y
profundice a lo largo del texto.
Sobre el particular, el documento Debates y propuestas al Plan de Desarrollo
Bogot positiva emitido por Bogot y
el Concejo cmo vamos advierte:
A pesar de que dos de los objetivos
guardan relacin en sus enunciados con
este enfoque Ciudad de derechos y
Derecho a la ciudad el enfoque se va
perdiendo a lo largo del plan y al final
queda la impresin de que fue slo una
alusin terica inicial.
Si bien es cierto que el llamado enfoque
de derechos se ha puesto en boga en los
ltimos aos al hablar de polticas pblicas y de planeacin del desarrollo, tambin lo es que existe escasa claridad sobre
sus alcances en la prctica y no son claras
ni las metodologas para su incorporacin
ni los indicadores para su medicin. Lo
mismo parece suceder con el Derecho a
la ciudad. En ese orden de ideas, consideramos que el Plan de Desarrollo Bogot positiva puede convertirse en una
gran oportunidad para que en la ciudad se
avance en llenar los vacos que acabamos
de mencionar. Para esto, debe desarrollar-
se un amplio esfuerzo de coherencia a lo

largo del Plan y de sujecin a los contenidos y estructuras de los derechos. El Plan
a su vez debera sincerarse y definir hasta
dnde alcanzar a avanzar en la garanta
de derechos. Con esto queremos decir que
compartimos el enfoque como horizonte
de trabajo para la ciudad pero que debe
existir una distincin entre ese horizonte
y los logros especficos que tendr el Plan
Bogot positiva8.
En este mismo sentido se pronunci el

Consejo de Planeacin Territorial (CTPD)
al afirmar que:
Es necesario que el texto sea ms preciso
y menos retrico en su desarrollo conceptual y apuesta programtica, ello permitira una deliberacin pblica ms aterrizada
a los alcances y limitaciones de la accin
gubernamental en el Distrito Capital y un
conocimiento por parte de la ciudadana
de la complejidad de los problemas que
tiene que asumir un gobernante y de la
construccin de alternativas integrales que
debe implementar, donde todos los ciudadanos, hombres y mujeres, estn llamados
a desempear un rol determinante9.
As mismo, es inquietante la forma

como fue aprobado por parte del Concejo de Bogot el acuerdo que contena el
PDD. Si bien este cuerpo colegiado dis-
pona de un mes para debatir el articulado, los debates solo empezaron quince
das despus de radicado el proyecto. Por
tanto, la discusin del mismo se realiz
con limitaciones en el tiempo, producto
de los impedimentos de algunos concejales. Sin embargo, concejales como Carlos
Baena sugirieron que la administracin
Moreno tena intensiones de evitar que
el Plan de Desarrollo fuera debatido en el
Concejo y posteriormente fuera expedido
por decreto10.
Otro problema que tuvo el PDD es que
el documento final aprobado por el Concejo de Bogot incluy parcialmente las
recomendaciones y propuestas realizadas
por las agremiaciones sociales, incluyendo las contenidas en el documento del
CTPD. En trminos generales [], expertos en la materia aseguran que el Plan
de Desarrollo no tuvo en cuenta la mayora de recomendaciones realizadas por
los diferentes sectores de la sociedad11.
8 Concejo cmo vamos, Debates y propuestas al Plan de Desarrollo

Bogot positiva, p. 6. Disponible en: www.concejocomovamos.
org
9 Concejo Territorial de Planeacin Distrital, Concepto (comentarios y propuestas) del Consejo Territorial de Planeacin Distrital
al Plan de Desarrollo Distrital Bogot positiva: para vivir mejor,
Bogot, 2008, p. 21.
10 El Tiempo, Despus de 15 das de presentado, no comienza debate a Plan de Desarrollo de Bogot, Seccin Bogot, 13 de
mayo de 2008.
11 Concejo Cmo vamos, Boletn Concejo Cmo vamos, mayo de
2008, p. 2.
87
las condiciones de salud de la poblacin

de Bogot, partiendo de seis objetivos
estratgicos12:
1. Garantizar el ejercicio de la rectora en
salud y del sistema general de seguridad social en salud, con visin integral.
2. Afectar positivamente los determinantes sociales de la calidad de vida y salud de la poblacin del Distrito Capital.
La poltica distrital en salud

dentro del Plan de Desarrollo
La poltica distrital en salud para el
periodo 2008-2012 est contenida en el
primer objetivo estructurante Ciudad de
derechos, del PDD Bogot positiva.
As, la poltica en esta materia se enmarca bajo la premisa de que la salud es
un derecho y un componente esencial de
la calidad de vida de las personas. Por
tanto, tiene como fin supremo mejorar
3. Desarrollar un modelo de salud integral

e incluyente que reconozca la diversidad tnica y cultural, y que responda
a las necesidades de la poblacin del
Distrito Capital.
4. Promover la construccin de ciudadana para el ejercicio del derecho a la
salud y la calidad de vida.
5. Fortalecer el desarrollo institucional y
sectorial que favorezca la gestin social integral efectiva para la transformacin de condiciones de calidad de
vida de la poblacin de Bogot.
6. Lograr el acceso de la poblacin a la
atencin integral en salud con calidad.
12 Secretara Distrital de Salud, Plan de Salud Distrito Capital
2008-2011, Bogot, abril de 2008.
88
De tal forma, las acciones para desarrollar el Plan de Salud del Distrito Capital,
estn consolidadas en el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) 2009 (Cuadro
2); all las intervenciones se organizan
por las etapas del ciclo de vida como una
manera de abordar la dimensin humana
en el contexto de las polticas pblicas;
es por ello que las etapas del ciclo de
vida son entendidas a modo de concepto que explica el trnsito de la vida como
un continuo y que propone que el crecimiento y el desarrollo humano es producto de la sucesin de experiencias en los
rdenes biolgico, psicolgico y social"13,
interrelacionadas con los mbitos o espacios de interaccin de los individuos.
Este cruce arroja las acciones ejecutadas
dentro de los proyectos de desarrollo de
autonoma PDA, estos buscan potenciar
las capacidades de las personas para alcanzar niveles de calidad de vida a travs de respuestas integrales y suficientes
a las necesidades sociales bajo criterios
de universalidad y equidad. Asimismo, se
encuentran las acciones transversales que
buscan integrar respuestas de diferentes
reas para elevar la calidad de vida.
Programa Salud a su casa

ste es uno de los programas que se
est desarrollando desde 2004. Su objetivo es: garantizar el derecho a la salud
para los habitantes del Distrito, mediante
la universalizacin progresiva de la atencin con enfoque familiar y comunitario.
El fortalecimiento de la salud pblica en
la dimensin urbano-regional, y la calidad de servicios y procedimientos administrativos del Sistema de Salud de
Bogot, hacen igualmente parte de los
objetivos del programa14.
Salud a su casa: Atencin Primaria en
Salud (APS), propende por el mejoramiento del acceso efectivo a los servicios
de salud al tiempo que se intenta generar
en la ciudadana un vnculo ms estrecho
con los prestadores de salud.
Ciudad de derechos, del PDD

Bogot positiva.
13) Secretara Distrital de Salud de Bogot. Lineamientos PAB

2007. Bogot. 2007.
14) Veedura Distrital, Plan de Accin Estratgico Institucional,
2004, p. 9.
Dentro de algunos de los programas destacados en materia de salud se encuentran:

Fuente: Secretara Distrital de Salud
89
- Afectar de manera significativa los determinantes del proceso salud-enfermedad a travs de la transectorialidad
y la articulacin de la salud a la gestin
social del territorio.
- Fortalecer el ejercicio de ciudadana en
salud.
- Ejercer la rectora del sistema general de
seguridad social en salud en el Distrito
Capital.
Este programa busca transformar el

modelo de atencin en salud basado en
la curacin de la enfermedad a nivel individual, para pasar de un modelo que se
preocupe por atender y prevenir las posibles causas de enfermedad por medio
del manejo integral de las condiciones de
vida de la poblacin, ya no solo a nivel
del individuo sino a nivel grupal: familias, barrios, comunidades, entre otras.
Los objetivos centrales de la estrategia
son tres15:
Resultados
Uno de los principales logros que se
tienen hasta el momento es la sistematizacin de la informacin respecto a las
condiciones de vida, sus determinantes, y
el acceso al servicio de salud de 144.968
familias pertenecientes a estratos 1 y 2.
Con esto se logra consolidar una valiosa
base de datos cercana a 500.000 personas.
Por otro lado, para alcanzar altos niveles de sistematizacin y de informacin
respecto a las poblaciones de estratos 1
y 2, fue necesario conocer su situacin
y las condiciones de vida reales. En este
proceso se descubrieron datos muy reveladores, y sobre todo tiles, para el desarrollo de buenas polticas pblicas. Por
ejemplo: se descubri que un poco ms
15 Secretara de Salud Distrital, Salud a su hogar. Un modelo de
Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud
en Bogot, ob. cit., p. 20.
90
del 4% de la poblacin foco no posea

documento de identidad y, por tanto,
no poda acceder al sistema de salud. Un
38% estaba adscrito a una IPS fuera de
su localidad, lo que demoraba la atencin al usuario con todo lo que esto implica en problemas de atencin.
En el marco de este proceso se disearon polticas de apoyo a las ERE y a
22 hospitales de la ciudad. Entre otros,
los resultado concretos del programa hasta el momento han sido: la atencin en
salud oral a 3.700 familias; tratamiento
con quimioterapia del total de los casos de tuberculosis (65); inscripcin de
1.853 mujeres gestantes al programa de
controles prenatales y orientacin correspondiente, de las cuales ms de 1.000
presentaron problemas de desnutricin y
se les proporcion el tratamiento adecuado. En menor cantidad se han trabajado
casos de desnutricin en los menores y se
ha reducido la mortalidad por infecciones
respiratorias agudas (IRA).
Igualmente, se encontraron casos que
a pesar de no tener relacin directa con el
problema de seguridad en cuestiones de
salud, permitieron aprovechar las dems
polticas de la Alcalda.
Retos y recomendaciones
En cuanto a las recomendaciones y
dificultades, se reconoce la necesidad de
implementar indicadores de seguimiento
que ya estn definidos cuyos resultados sean presentados en funcin del
cambio. Por ejemplo, se podra tener un
pequeo grupo de control de personas
no beneficiarias para realizar las comparaciones pertinentes sobre el alcance y
los beneficios del programa. A pesar de
lo anterior, tampoco se puede caer en el
error de desviar el programa hacia la medicin y comparacin nicamente, convirtindolo as en un sistema de auditora.
Por otro lado, existe un evidente desconocimiento por parte de la poblacin
los posibles usuarios, as como de diferentes medios, sobre el alcance real del
programa y sobre los beneficios que ofrece. Tampoco existe una percepcin clara
acerca del origen de los recursos disponibles para el mismo. Dado que stos son
limitados, y que la red hospitalaria se encuentra en grave crisis financiera, existen
serias dudas sobre la efectividad de un
programa que no maneja el capital necesario, y el que maneja podra provenir a
costas del deterioro de la red hospitalaria
bogotana, generando as soluciones ms
dainas que la misma enfermedad.
91
El primero se enfoca en la creacin de

comedores infantiles y comedores comunitarios, as como en el suministro de diferentes micro-elementos y nutrientes a
travs de los suplementos nutricionales.
El segundo eje se basa en el Plan Maestro
de Abastecimiento de Alimentos (PMAA),
que pretende mejorar la calidad, la cantidad y el precio final de los alimentos
disponibles en el mercado. El PMAA tiene
como objetivo modificar de forma positiva toda la cadena de alimentos (desde su fabricacin hasta la puesta en el
mercado), con un nfasis especial en el
transporte, la distribucin y la comercializacin final.
Programa Bogot sin hambre

Bogot sin hambre es un programa
que pretende llenar los vacos alimenticios que sufren muchas personas de los
estratos 1 y 2. Como consecuencia de
esto, se espera una notoria disminucin
en los ndices de desnutricin distrital
y el mejoramiento en la calidad de vida
de las personas afectadas. Para cumplir
con su fin el programa cuenta con tres
ejes bsicos: Acciones de nutricin y alimentacin, Sistema de abastecimiento
de alimentos y Responsabilidad social.
92
Por ltimo, el tercer eje est basado en

la orientacin y formacin en nutricin
que puedan proporcionar los especialistas
a las poblaciones vulnerables. Los resultados del programa miden bsicamente la
cobertura y la efectividad del mismo. No
obstante, la efectividad del programa, a
diferencia de la cobertura, ha sido muy
difcil de medir y an no existen indicadores que puedan reflejar algn resultado
notoriamente positivo. Aunque algunos
estudios reconocen un mejoramiento en
el nivel nutricional de las poblaciones beneficiadas, no existe ninguna certeza de
que tales mejoras se puedan atribuir en
su totalidad al programa en cuestin y
no a otros factores de la vida diaria en la

capital de la Repblica.
Retos y recomendaciones
Como en el caso de cualquier otro programa de carcter social, el principal reto
es cumplir con sus propias metas y objetivos. Es necesario registrar las condiciones
sociales y de alimentacin de las poblaciones atendidas, as como los avances
que presentan estas condiciones, para
poder establecer claramente el porcentaje del cumplimiento y la efectividad del
programa. Para este fin hace falta elaborar criterios estadsticos claramente definidos y de amplio conocimiento pblico.
La falta de control sobre las poblaciones
afectadas est asociada a una clara falta de las condiciones para el acceso al
programa y de permanencia en el mismo.
El establecimiento de tales condiciones
es indispensable para un efectivo control
sobre la calidad de los servicios ofrecidos,
as como de los recursos asignados.
Una vez establecidas las condiciones
de preferencia y de acceso al programa
es necesario crear un sentido de responsabilidad entre los usuarios del mismo, de
tal forma que los posibles beneficiarios
adquieran cierto grado de compromiso
y reconozcan que el programa, aunque
pblico, no es un regalo.
93
Mecanismos y formas de participacin en salud

Balance de la participacin en salud
Logros
Riesgos
94
Participacin democrtica
en salud
El fortalecimiento de la participacin
democrtica en salud ha sido incorporado como un elemento preponderante
dentro de las polticas de salud de numerosos pases alrededor de todo el mundo.
En Colombia, el proceso se inici varias
dcadas antes, pero solo se consolid con
la Constitucin de 1991, la cual brind el
marco poltico y jurdico para la creacin
del SGSSS y la introduccin de la participacin social en la prestacin de servicios
de salud.
De esta manera, la Constitucin de
1991 se presenta como el punto de partida para el logro del fortalecimiento de
la participacin puesto que, en primer
lugar, es el producto de los consensos de
una Asamblea Constitucional conformada por diversos sectores sociales1 y, en

segundo lugar, cre mecanismos y espacios para permitir la participacin de los
ciudadanos en las diferentes instituciones estatales.
No obstante, al revisar los antecedentes de las experiencias nacionales que
buscaban la institucionalizacin de la
participacin comunitaria en salud, stos
se remontan a la dcada de los sesenta,
cuando el Ministerio de Salud crea los
comits de salud cuyo objetivo era dar
solucin a los problemas coyunturales
1 Alberto Granda, Asamblea Nacional Constituyente y Constitucin Poltica de 1991, Revista Pensamiento Humanista, 2,
Medelln, Universidad Pontificia Bolivariana-Formacin Humanista, 1994.
95
(Copaco). Posteriormente, con la Ley 10

de 1990 se ampla la esfera de participacin permitiendo a la ciudadana tener
un lugar en las juntas directivas de los
organismos de salud conformados como
establecimientos pblicos.
En este mismo ao, el Decreto 1416
estructura una forma vertical de participacin comunitaria en salud a travs de
asociaciones de usuarios o de representantes en las juntas directivas de las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS)
pblicas o mixtas, Copacos, y consejos
comunitarios, los cuales se convierten en
los antecedentes directos de los actuales mecanismos de participacin en salud
contenidos en el Decreto 1757 de 1994.
de salud. Igualmente, a comienzos de la
dcada de los ochenta se establece el
Plan de participacin de la comunidad en
atencin primaria de salud, para ello se
configuraron comits comunales de salud
para participar en la planeacin de las acciones de atencin primaria y de prestacin de servicios de salud2.
En consecuencia, por medio del Decreto 1216 de 1989 se regula el primer
mecanismo de participacin orientado
al sistema de salud, dando inicio a los
Comits de Participacin Comunitaria
96
Mecanismos y formas de
participacin en salud
Las transformaciones fruto de la descentralizacin, y la promulgacin del Estado social de derecho, contenidas en la
Constitucin de 1991, y posteriormente
la Ley 100 de 1993 que reglamenta el
SGSSS, redefinen la relacin Estado-sociedad en el campo de la salud.
2 Decsi Astrid Arvalo, Participacin comunitaria y control social
en el sistema de salud, Revista Salud pblica, vol. 6, nm. 2,
2004, p. 107.
3 Constitucin Poltica de Colombia, artculo 49.
4 Secretara de Salud Distrital, ob. cit., p. 16.
Por consiguiente, la participacin en

salud se plantea como un proceso para el
ejercicio del derecho y el deber ciudadano de incidir en la distribucin equitativa
del poder, y en la construccin de un espacio comn entre el Estado y la poblacin, buscando el fortalecimiento de la
ciudadana a travs de la deliberacin, la
toma de decisiones e intervencin en la
gestin y el modo de atencin, bajo el
enfoque del derecho a la salud como un
bien pblico3.
Comprendida as la participacin, tiene
una dimensin poltica por cuanto persigue actuar sobre las decisiones pblicas
en territorios donde se desarrolla cotidianamente la vida de las poblaciones. Asimismo, se persigue el fortalecimiento de
las organizaciones sociales, la inclusin
de sectores y poblaciones, y la afirmacin
de nuevos liderazgos.
La participacin en salud puede ser
entendida como el proceso de intervencin de la poblacin de manera consciente, crtica, informada y permanente
en la gestin de salud, en la toma de
decisiones para el bienestar individual y
colectivo, en el control de las acciones,
de lo cual se derivan responsabilidades
y obligaciones con el fin de fomentar la
salud integral4.
De tal manera, la participacin en salud puede incidir en:

- La reivindicacin del derecho humano
de la salud a travs de la inclusin de
nuevas demandas o demandas no tenidas en cuenta por parte de las instituciones vinculadas al sector salud.
- El ejercicio de control social sobre la
gestin y la inversin pblica, gracias
a la ampliacin de canales de comunicacin entre los ciudadanos y las instancias de gobierno.
97
- El control sobre el modo de prestar los

servicios de salud al generar una cultura ciudadana activa.
Es as como a travs del Decreto 1757
de 1994 estos planteamientos fueron
plasmados dando no solo el reconocimiento total al derecho de la salud, sino
creando las herramientas para hacerlo
efectivo, pues se parte de la premisa de
que todos los miembros de la sociedad
tienen el derecho y el deber de participar.
Este decreto estructura la participacin
en salud en dos grandes niveles:
1. Participacin social, es el proceso de
interaccin social para intervenir en las
decisiones de salud respondiendo a intereses individuales y colectivos para la
gestin y direccin de sus procesos [].
La participacin social comprende la
participacin ciudadana y comunitaria.
a. Participacin ciudadana, es el ejercicio de los deberes y derechos del
individuo para propender por la conservacin de la salud personal, familiar y comunitaria, y aportar a la
planeacin, gestin, evaluacin y
veedura en los servicios de salud.
98
b. Participacin comunitaria, es el derecho que tienen las organizaciones

comunitarias para participar en las
decisiones de planeacin, gestin,
evaluacin y veedura en salud.
2. Participacin en las Instituciones del
Sistema General de Seguridad Social en
Salud, es la interaccin de los usuarios
con los servidores pblicos y privados
para la gestin, evaluacin y mejoramiento en la prestacin del servicio pblico de salud.
De tal manera, cada tipo de participacin en salud posee mecanismos especficos donde pueden ser escuchadas y
resueltas las demandas, tanto colectivas
como individuales. A continuacin, en el
cuadro 1 se especifica de manera detallada cmo funcionan los mecanismos de
participacin en salud.
Balance de la participacin
en salud
Luego de casi dos dcadas de la definicin de los primeros mecanismos de
participacin comunitaria en salud, y de
la incorporacin por parte de la Constitucin de 1991 de la participacin como
un derecho fundamental, se hace necesario realizar un balance crtico que d
Cuadro 1. Mecanismos de participacin en salud.

Mecanismo
Conformacin o constitucin
Nivel de gestin o intervencin
Espacio de participacin
Comit de Participacin
Comunitaria (Copaco)
- Alcalde local o su delegado

- Gerente de ESE
- Director local de salud
- Representante de JAL
- Representantes de cada una de las
formas organizativas y comunitarias
presentes en la localidad: las JAC, Asociaciones de Usuarios, Asociaciones de
padres de familia, madres comunitarias, la Iglesia y el sector educativo
- Planeacin sectorial y local

- Asignacin de recursos
- Descentralizacin vigilancia y control
del gasto
- Proyectos de Salud para
co-financiacin
- Concertacin y coordinacin
extrasectorial
- Promocin y fomento de la salud
- Juntas Directivas de
los Organismos de Salud
- Comits de tica Hospitalaria
- Consejos Territoriales
de Planeacin
Alianzas o Asociaciones
de Usuarios en las Instituciones Prestadoras
de Servicios
- En las ARS y EPS delegados de las Asociaciones de Usuarios de IPS y ESE con
las cuales la empresa ha suscrito contratos de prestacin de servicios
- En las IPS de primer nivel de atencin
los habitantes de la localidad que voluntariamente ingresan a la asociacin
- En las IPS y ESE de II y III Nivel de atencin los usuarios de los diferentes servicios de la Institucin
- Asesora a los usuarios en la libre

escogencia de EPS e IPS
- Vigilancia y control de la calidad
de servicios
- Defensa de derechos y motivacin para
el cumplimiento de deberes de los
usuarios
- Vigilancia sobre cumplimiento de decisiones de juntas directivas
- Concertacin respecto a tarifas y cuotas
de recuperacin
- Junta Directiva de la EPS e IPS

- Comit de Participacin
Comunitaria
- Comit de tica Hospitalaria
- Consejo Distrital de
Seguridad Social
Comit de tica Hospitalaria en las IPS y ESE
- Gerente de la IPS o ESE

- Un representante mdico
- Un representante de enfermera
- Dos representantes de la Asociacin
de Usuarios
- Dos representantes del Copaco
- Programas de promocin y prevencin

- Derechos y deberes en Salud-Atencin
- Canalizacin de veeduras y de quejas
- Comits de tica profesional del

Sector Salud
- Direccin de la IPS
Veeduras en Salud
- Ciudadanos u organizaciones
comunitarias
- Beneficiarios de planes, programas
o proyectos en salud
- Participacin en el acompaamiento,
vigilancia y control de los planeas,
programas y proyectos de inversin
en salud
- Comit Distrital de Seguridad

Social en Salud
Empresas promotoras
de servicios de salud
y Administradoras del
Rgimen subsidiado
99
cuenta tanto de los logros alcanzados,

as como de los retos y obstculos que se
han presentado en la implementacin y
el desarrollo de las diferentes modalidades y formas de participacin social en la
prestacin de servicios de salud.
En este sentido, se destacan una serie de logros que han ido fortaleciendo
la descentralizacin como caracterstica
fundamental del Estado social de derecho, por medio de la planeacin participativa. No obstante, subsisten problemas
que se traducen en limitaciones y riesgos
que se deben superar para la consecucin
de un sistema de participacin en salud
fuerte y efectivo.
Logros
Desarrollo de las formas y los
mecanismos de participacin
Actualmente Bogot cuenta con 20
Comits de Participacin Comunitaria
(Copaco), 22 Asociaciones de Usuarios de
Empresas Sociales del Estado (ESE), 14
Asociaciones de Usuarios de Administradores de Rgimen Subsidiado (ARS) y 22
Comits de tica Hospitalaria. Se busca
fortalecer estos mecanismos de participacin a travs de procesos de capacitacin
y socializacin de las experiencias de los
lderes vinculados al sector. As como lograr un acompaamiento por parte de la
Secretara Distrital de Salud para apoyar y
asesorar la gestin tanto de los Copacos
como de las Asociaciones de Usuarios.
Creacin de nuevos escenarios
para la participacin
El Distrito ha propiciado la creacin de
nuevos escenarios de participacin, como
Asambleas Distritales por el Derecho y
creacin de la Red de Comunicadores Comunitarios, con delegados de Copacos,
entre otros. Tambin ha apoyado la realizacin de foros y encuentros ciudadanos
con el fin de dar capacitacin y formacin a agentes comunitarios y redes sociales interesados en temas de salud.
100
Consolidacin de los mecanismos

individuales de participacin
Sin duda, los mecanismos ms utilizados por parte de la ciudadana son
aquellos individuales como el buzn de
quejas, la Oficina de Atencin al Usuario
y la lnea telefnica5. En este sentido, la
Secretara Distrital de Salud cre la Direccin de Participacin Social y Servicio al Ciudadano, para el desarrollo de
programas como la Feria de Servicio al
Ciudadano, que permite una interaccin
directa entre los individuos y las entidades de salud tanto pblicas como privadas y de orden Nacional y Distrital.
Aporte de informacin
Otro logro alcanzado por los mecanismos de participacin en salud es el
concerniente al aporte de informacin
que realizan tanto los Copacos como las
Asociaciones de Usuarios. En definitiva,
estos grupos aportan valiosa informacin
a travs de la cual las entidades de salud pueden determinar con mayor exactitud las necesidades de la comunidad;
igualmente, estas organizaciones cvicas
cumplen una importante tarea pues sirven como vehculo en la difusin de las
5 Mara E. Delgado-Gallego y Mara L. Vzquez-Navarrete, Conocimientos, opiniones y experiencias con la aplicacin de las polticas
de participacin en salud en Colombia, Revista Salud pblica, vol. 8,
nm. 3, 2006, pp. 150-167.
6 Arvalo, ob. cit., p. 24.
condiciones de operacin del sistema y

mecanismo de acercamiento a los potenciales demandantes de servicios6.
Riesgos
Como se puede observar, existe un acumulado del proceso de participacin que
se ha adelantado por aos, y as como
ha obtenido logros importantes, an presenta deficiencias que impiden una verdadera consolidacin de los mecanismos
de participacin antes expuestos. En este
sentido, se presentan una serie de limitaciones y riesgos que se deben superar
sobre la forma como es entendida y ejercida la participacin en salud.
101
- Falta de motivacin y escaso compromiso para participar. Segn la

ms reciente encuesta de Percepcin
Ciudadana realizada por el programa
Bogot cmo vamos, el 63% de los
bogotanos encuestados no se rene
para discutir los problemas de la ciudad. Tan solo el 12% manifest que se
rene frecuente o muy frecuentemente
con otros ciudadanos para tratar de resolver los problemas de la comunidad.
En cuanto al 61% de las personas que
demostraron algn nivel de participacin ciudadana lo hacen para: solucionar un problema coyuntural, porque es
obligatorio o lo ven como una oportunidad de recibir algo a cambio.
Desconocimiento y poco inters
en los mecanismos de participacin
La falta de conocimiento e informacin
de los ciudadanos respecto a los mecanismos de participacin social en salud sigue siendo una constante, convirtindose
en uno de los principales obstculos por
superar7. En un estudio realizado por las
doctoras Mara Delgado y Luisa Vsquez
sobre los obstculos y las oportunidades
para la participacin social en salud en
Colombia, encontraron que las principales razones son:
102
- Deficiente capacidad informativa por

parte de las instituciones encargadas.
Los canales de comunicacin entre
los entes gubernamentales y la ciudadana presentan grandes falencias, lo
cual obstaculiza que la ciudadana reciba informacin oportuna y completa
acerca de las formas y los mecanismos
que posee para tener una participacin
7 El 87% de los ciudadanos no conocen las Asociaciones de Usuarios, y del 13% restante que conoce el mecanismo solo el 1%
pertenece a l. En cuanto a las Veeduras Ciudadanas, el 89%
no las conoce, y del porcentaje de ciudadanos que sabe de stas
solo el 1% participa de este mecanismo.
8 Mara E. Delgado-Gallego y Mara L. Vzquez-Navarrete, Barreras y oportunidades para la participacin social en salud en Colombia: percepciones de los actores principales, Revista Salud
pblica, vol. 8, nm. 2, 2006.
en salud efectiva. Muchas veces esto

es atribuible a la falta de un adecuado equipo humano para el apoyo de
los procesos de participacin social.
En ocasiones, ste no ha tenido continuidad o no siempre concuerda con el
perfil profesional necesario para desarrollar estos procesos sociales.
- Temor a perder el acceso a los servicios de salud. El estudio atribuye este
hecho a la falta de una conciencia
crtica debido, entre otras, al limitado acceso a la educacin de algunos
sectores de la poblacin. No obstante,
tambin podra reflejar un acceso muy
limitado a la atencin en salud8.
parte de la promocin del proceso participativo est en su fase inicial de difusin del funcionamiento del sistema
y conformacin de organizaciones, pero
no se ha dado el paso a una verdadera
interlocucin entre los actores9.
Este hecho queda en evidencia, ya que
muchos de estos grupos poseen una limitada capacidad tcnica y de recursos.
El mayor esfuerzo que realiza est encaminado a labores de sobrevivencia de la
organizacin. Asimismo, la mayor parte
de los esfuerzos que realizan tiene que
ver con labores educativas e informativas
Escasa consolidacin de los mecanismos de participacin social en salud

Las herramientas dadas por el Decreto
1757 de 1994 para garantizar la participacin en salud no se han consolidado lo
suficiente, hasta llegar a ser verdaderos
canales de comunicacin que permitan
a las comunidades tener incidencia sobre
la toma de decisiones.
En definitiva, la capacidad de dichas
organizaciones de convocar a la comunidad es baja, lo cual ilustrara que buena
9) Arvalo, ob. cit., p. 24.
103
acerca de cmo funciona el SGSSS, dejando de lado el ejercicio del control social,
verdadero objetivo de estas organizaciones.
La debilidad del sistema de participacin social se evidencia en el hecho de
que las quejas individuales son el mecanismo de control ms utilizado. Asimismo, la tutela y los derechos de peticin
son la instancia a la que acude un usuario
cuando tiene un problema, con lo cual
se refleja por una parte la poca incidencia de los mecanismos de participacin y
el reconocimiento de stos por parte de
la ciudadana en general, como espacios
capaces de resolver situaciones conflictivas en materia de salud. Por otra parte, se
evidencia que no siempre las entidades de
salud tienen respuestas oportunas a situaciones puntuales, con lo cual el usuario
se ve abocado a formas de hecho legales,
como estrategias de mediacin entre l y
la institucin.
"El 63% de los bogotanos

encuestados no se rene
para discutir los problemas
de la ciudad.
104
La tutela y el derecho a
la salud10
Segn las investigaciones de la Defensora del Pueblo sobre la tutela y el derecho a la salud en Bogot as como en el
resto del pas, la tutela es utilizada por
los colombianos como mecanismo efectivo para proteger su derecho a la salud.
El estudio comprob que existe una
vulneracin casi generalizada del derecho
a la salud que consiste, a grandes rasgos,
en la negacin del acceso a los servicios
por parte de las instituciones de salud responsables de administrar los recursos. De
ah la importancia de la tutela como mecanismo de salvaguardia.
Lo que mayor preocupacin despierta para el caso especfico de la ciudad

es la tendencia sostenida al aumento de
nmero de tutelas en salud desde 1999
hasta 2008, esta cifra ha aumentado de
manera exponencial.
En cuanto a los fallos de tutela en salud se estima que ms del 86% son a
favor de los accionantes, es decir, que si
no fuera por este mecanismo se habran
vulnerado los derechos de estas personas. Con respecto a las tutelas negadas
se encontr que muchas de ellas tuvieron
este resultado no porque el demandante no tuviera elementos suficientes para
demostrar que su derecho a la salud estuviera en entredicho, sino por factores
ajenos como carencia de objeto (muerte

del accionante) o hecho superado.
Sin embargo, se ha descubierto que
cuando la entidad se adelanta a responder satisfactoriamente las peticiones del
accionante antes de que el juez profiera
un fallo (hecho superado) no siempre es
la mejor opcin para el demandante. De
acuerdo con las denuncias presentadas
ante la Defensora del Pueblo, esta prctica se convierte en un habilidoso mecanismo de solucin parcial para que el juez de
conocimiento niegue la tutela sin condenar al asegurador, que posteriormente reincide, en detrimento del usuario que as
queda inhabilitado para interponer una
nueva accin por el mismo concepto11.
En el 2008 se interpusieron en el pas

344.468 tutelas de las cuales el 20,9%
(71.941) se originaron en Bogot. En el pas,
del total de las tutelas interpuestas, 142.957
reclamaron el derecho a la salud. Del total
de estas tutelas el 12,8% correspondieron
a Bogot ocupando as el segundo lugar
despus de Antioquia. No obstante, al analizar el nmero de tutelas en salud por cada
10.000, habitantes la Capital del pas ocupa
el octavo lugar (Figura 2).
10 Defensora del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud 20062008. Programa de Salud, 2009.
11 Defensora del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud 20032005. Programa de Salud, 2006.
105
Estatalizacin de la participacin
En muchos casos los mecanismos y
las formas de participacin en salud se
desarrollaron como programas de las
instituciones de atencin sanitaria, encontrndose bajo la tutela de stos, lo
cual limita su margen de accin a asuntos
conexos con la prestacin de servicios de
salud. De esta manera, la actitud participativa de la ciudadana solo se ejerce en
aquellos escenarios organizados o convocados por los organismos de gobierno.
Segn el informe de desarrollo humano Bogot una apuesta por Colombia,
la estatalizacin de la participacin poltica ocurre cuando la actitud participativa se expresa menos en la forma de
organizaciones sociales autnomas con
capacidad de influencia, y ms como liderazgos individuales que concurren a
las instancias formales creadas por la administracin distrital12.
Al revisar los mecanismos de participacin en salud se encuentra que stos en
su mayora son el producto de procesos
participativos que se gestionan de manera vertical descendente, es decir, desde
las instituciones hacia la comunidad, lo
que no necesariamente es negativo; sin
embargo, estos espacios no poseen contrapartes que se generen desde la comu106
nidad. Es evidente el reducido nmero de

espacios y experiencias tendientes a desarrollar la participacin social en salud,
fuera de las consagradas en la legislacin
y las instancias estipuladas y reconocidas
por la administracin distrital.
Profesionalizacin de la
actividad participativa
Segn el informe de desarrollo humano Bogot una apuesta por Colombia,
los escenarios de participacin ciudadana
han vendido siendo llenados por personajes que, antes que ser lderes sociales
capaces de orientar las demandas de sus
representados ante los rganos correspondientes, se han alejado de sus bases
sociales. La participacin as ha terminado por ser patrimonio de quienes concurren a encuentros con los gobiernos
distrital o local, cuya agenda o funcin es
participar en s mismo, ms que canalizar preocupaciones de grupos y ciudadanos, o deliberar alrededor de aspectos de
importancia pblica13.
Falta de comunicacin entre las
instancias de participacin
La participacin en salud se encuentra
atomizada al no haber podido desarro12 Informe de desarrollo humano para Bogot, Bogot una apuesta por
Colombia, Bogot, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, IDH, 2008, p. 187.
13 dem.
llar canales de comunicacin e interaccin entre los diferentes mecanismos e

instancias de participacin social. Cada
una obedece a su propia lgica y no hay
puentes de comunicacin. [] y se llega,
incluso, a que los mecanismos de participacin que existen en una misma institucin de salud no dialogan entre s14.
Falta de investigaciones y evaluaciones de las polticas de participacin
Aun cuando la poltica pblica de participacin en salud se ha promovido insistentemente como un derecho y un deber
ciudadano, los estudios e investigaciones
que se centran en evaluar la pertinencia
y la eficacia del desarrollo y la implementacin de los mecanismos y formas de
participacin en salud son insuficientes,
por lo que no se puede establecer cules
son las tasas adecuadas en el uso de los
mecanismos para el control social de la
salud y para qu tipo de mecanismos15.
Colombia, a pesar de la obtencin de logros significativos en la forma de interaccin de instituciones y usuarios. Hoy en
da la consolidacin de los mecanismos
relacionados con la toma de decisiones
colectivas sigue sin llenar las expectativas.
El gran reto es superar los problemas
descritos, recogiendo a su vez la experiencia y los logros acumulados. En esta medida se contribuira a la democratizacin
de la ciudad en la perspectiva poltica de
construirla reconciliada y con justicia social. As mismo, la construccin de lo pblico bajo la premisa de la participacin
ayudara a la generacin de una efectiva
planeacin y su posterior ejecucin, vigilancia y control de la gestin del servicio
pblico de salud.
En conclusin, las polticas de participacin social impulsadas aos antes

generaron cambios en la manera como
trabaja y se percibe el sistema de salud en
14 Secretara Distrital de Salud, Poltica pblica de participacin
social en salud y servicio al ciudadano, 2004.
15 Mara E. Delgado-Gallego y Mara L. Vzquez-Navarrete, , Barreras y oportunidades para la participacin social en salud en
Colombia: percepciones de los actores principales, Revista Salud pblica, vol. 8, nm. 2, 2006., p. 161.
107
Mecanismos de control y vigilancia

de carcter estatal
Defensora del Pueblo
Veedura Distrital
108
Bogot cmo vamos"
Cmara de Comercio de Bogot, programa
Nuestra gestin por Bogot y su entorno"
Mecanismos de monitoreo
y evaluacin
La ciudad cuenta con una serie de

mecanismos de control que tienen como
funcin el monitoreo y la evaluacin de
los PDD. Esto se hace como medio para
que las administraciones distritales respondan efectivamente a las demandas
de los ciudadanos que los eligieron por
voto popular, reconociendo as la importancia de la respuesta efectiva del
voto programtico.
La ciudad de Bogot posee diversos sistemas de monitoreo y vigilancia
tanto de orden nacional como distrital.
As mismo, sobresalen programas cuyo
origen reside en organizaciones ciudadanas interesadas por el desarrollo y el
mejoramiento de la calidad de vida de los

habitantes de la ciudad.
Adems, aunque no es considerado un
mecanismo como tal, en materia de evaluacin de polticas pblicas la Secretara
Distrital de Salud de Bogot ha implementado una serie de salas situacionales en determinados escenarios, debido
a la necesidad de recolectar, procesar y
analizar la informacin del sector de una
manera integral y oportuna, sobre bases
cientficas slidas, que permitan orientar
el proceso de toma de decisiones. Tal es el
caso de la creacin de la Sala de situacin
de la Red de Urgencias de Bogot.
109
Cuadro 1. Mecanismos de control y vigilancia

Nacionales
Contralora General
de la Repblica
Mximo rgano de control fiscal del Estado la cual vigila

la gestin fiscal de la administracin y de los particulares
o entidades que manejan fondos o bienes de la Nacin.
Procuradura General de la Nacin
Mximo organismo del Ministerio Pblico cuya funcin es

Vigilar el correcto funcionamiento de la funcin pblica,
para salvaguardar los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizar la proteccin de los derechos humanos e
intervenir en representacin de la sociedad para defender
el patrimonio pblico.
Forma parte del Ministerio Pblico y ejerce bajo la direccin de la Procuradura General de la Nacin. Su misin es
velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los
derechos humanos.
Auditora General de
la Repblica
Tiene como funcin ejercer la vigilancia de la gestin fiscal

de la Contralora General de la Repblica y de las contraloras departamentales, mediante los sistemas de control
financiero, de gestin y de resultados, en desarrollo de los
principios de eficiencia, economa y equidad.
Programa presidencial de lucha contra

la corrupcin
Organizacin responsable en la Presidencia de la Repblica

de coordinar la implementacin de las polticas gubernamentales orientadas a disminuir la corrupcin en la Administracin Pblica.
La sala de situacin es un espacio fsico y

virtual, de convergencia en donde se conjugan diferentes saberes y actores, para el
anlisis de situaciones de salud, los factores que las determinan, las soluciones
ms viables y factibles de acuerdo con el
contexto local y el monitoreo y evaluacin
de los resultados obtenidos despus de la
aplicacin de las intervenciones, por medio
de informacin diversa y oportuna proveniente de diferentes fuentes. Como resultados esperados se busca fortalecer los
procesos de toma de decisiones, mejorar
las funciones de rectora, coordinacin y
regulacin del servicio de emergencias mdicas, emergencias y desastres, contribuir
en la orientacin y evaluacin de intervenciones y polticas en salud, con el fin de
mejorar los servicios1.
Las Salas situacionales son uno de los

insumos para la toma de decisiones en
materia de poltica pblica por parte de
la Secretara de Salud Distrital. Asimismo,
dicha toma de decisiones est sustentada
en los reportes mensuales que se hacen
al secretario de Salud.
1 Secretara Distrital de Salud de Bogot, D.C., Direccin de Desarrollo de Servicios, Centro Regulador de Urgencias, Boletn
informativo. Disponible en www.saludcapital.gov.co
110
Mecanismos de control y
vigilancia de carcter estatal
En el campo de la promocin y vigilancia de los derechos en salud, vale la
pena analizar con mayor detalle la Defensora del Pueblo y la Veedura Distrital
de Bogot.

La Defensora del Pueblo es una institucin del Estado encargada de impulsar
la efectividad de los derechos humanos,
mediante las siguientes actividades:
- Promocin y divulgacin de los derechos humanos.
- Defensa y proteccin de los derechos
humanos.
- Divulgacin y promocin del derecho
internacional humanitario.
En este sentido, la Secretara General
de la Defensora del Pueblo adelanta un
programa de salud y seguridad social encargado de monitorear y evaluar las polticas pblicas en materia de salud, con el
fin de promover la defensa y el ejercicio
de los derechos a la salud y la seguridad
social, garantizando el libre acceso y en
equidad a stos.
Cuadro 2. Mecanismos de control y vigilancia

Distritales
Contralora de
Bogot
Es la encargada de ejercer la vigilancia y el control a la

gestin fiscal de los recursos pblicos en la ciudad.
Personera de
Bogot
Agente del Ministerio Pblico, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos.
Veedura Distrital
de Bogot
Entidad de vigilancia, control y asesora, para la transparencia y efectividad de la gestin pblica del Distrito.
El programa de salud y seguridad social

adelanta actividades de capacitacin dirigidas a funcionarios encargados del tema
de la salud para que brinden una mejor
asesora a la poblacin que lo requiera.
De igual manera, adelanta investigaciones que tienen como fin desarrollar publicaciones dirigidas a la ciudadana para
que estas conozcan de primera mano y
en un lenguaje sencillo lo que deben conocer para que los ciudadanos puedan
exigir y hacer respetar sus derechos.
Veedura Distrital
La veedura Distrital es un rgano estatal de control y vigilancia de la administracin, que goza de autonoma
administrativa y presupuestal. Entre sus
objetivos se destacan:
- Apoyar a los funcionarios responsables

de lograr la vigencia de la moral pblica en la gestin administrativa.
- Verificar que se obedezcan y ejecuten
las disposiciones vigentes.
- Controlar que los funcionarios y trabajadores distritales cumplan debidamente sus funciones, deberes y
responsabilidades.
- Velar por que el desarrollo organizacional y de gestin administrativa est de
acuerdo con las polticas, los planes, los
programas y los proyectos identificados
en el Plan de Desarrollo del Distrito Capital, de tal manera que se les d adecuado y oportuno cumplimiento.
- Propender por el cumplimiento de los
compromisos adquiridos por la Administracin con la comunidad.
111
- Promover la participacin ciudadana

para el seguimiento, la evaluacin y
el control del diseo y la ejecucin de
las polticas pblicas, los contratos de
administracin y la actuacin de los
servidores pblicos, as como para la
cogestin del desarrollo de la ciudad.
La Veedura Distrital hace un continuo seguimiento al desarrollo y cumplimiento de los Planes de Desarrollo que
adelanta cada administracin velando
siempre por que los planes programas
y proyectos respondan a las necesidades
de los pobladores, y a que las inversiones
realizadas tengan impacto real en el desarrollo de la ciudad, con la vinculacin
de diversos grupos de la ciudadana en el

seguimiento y control social2.
Para cumplir con este propsito la
Veedura Distrital entrega peridicamente investigaciones de diagnstico a cada
sector, lo que permite medir el nivel de
transparencia, visibilidad y efectividad
de la gestin pblica. Cabe destacar la
serie de publicaciones: Cmo avanza el
Distrito en que ao tras ao traza una
radiografa de la situacin del Distrito
en materia de salud, educacin, hbitat,
bienestar social y movilidad, y Ranking
de hospitales, con la cual buscan establecer el nivel de gestin y calidad de las
ESE del Distrito.
Bogot cmo vamos
Bogot cmo vamos es una iniciativa ciudadana que tiene por objetivo
principal hacer seguimiento peridico y
sistemtico a los cambios en la calidad
de vida de los habitantes de la capital,
teniendo como punto de referencia el
cumplimiento del Plan de Desarrollo propuesto por cada administracin distrital.
Este programa data de 1997 como
respuesta al llamado a la ciudadana a
participar en el manejo de los asuntos
colectivos hecho por la Constitucin de
1991, y ante la falta de verificacin al
cumplimiento de las propuestas programticas de los candidatos en campaa,
que luego resultaban elegidos.
El proyecto Bogot cmo vamos es
producto de una alianza de varias entidades: la Casa Editorial El Tiempo, la
Fundacin Corona y la Cmara de Comercio de Bogot.
Entre los objetivos del programa se encuentran3:
2 Veedura Distrital, ob. cit., p. 4.
3 Presentacin general del programa Bogot cmo vamos. Disponible en: www.bogotacomovamos.org/
112
- Generar un impacto positivo sobre la

calidad de vida.
- Promover un gobierno efectivo y transparente porque pide cuentas a la administracin distrital.
- Promover una ciudadana ms informada, participativa y responsable.
- Promover las alianzas estratgicas para
el desarrollo de polticas que mejoren
la calidad de vida.
En ms de diez aos que lleva el programa los logros obtenidos han sido contundentes, actualmente Bogot cuenta
con un sistema de informacin efectivo al
cual puede acceder la ciudadana a travs
de Internet o a travs de publicaciones
impresas peridicas, que dan cuenta del
estado general de las condiciones de vida
de los habitantes de la capital.
El proyecto ha logrado tal xito que ya
existen programas similares en otras ciudades de Colombia como Cartagena, Cali,
Medelln y Barranquilla. De la misma forma, se ha extendido al programa Concejo cmo vamos y As vamos en salud.
- No. de afiliados al rgimen subsidiado

de salud.
- Tasa de mortalidad materna.
- Tasa de mortalidad en menores de
cinco aos por EDA.
- Tasa de mortalidad en menores de
cinco aos por IRA (neumona).
- Tasa de mortalidad de menores de
un ao.
- Calificacin ciudadana a la calidad
del servicio de salud.
Cmara de Comercio de
Bogot, programa Nuestra
gestin por Bogot y su entorno
La Cmara de Comercio de Bogot se
constituye como una entidad privada sin
nimo de lucro, cuyo objetivo es promover el crecimiento econmico, el desarrollo
de la competitividad y el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes y empresarios tanto de Bogot como de los 59
municipios del departamento de Cundinamarca que corresponden a su jurisdiccin5.
Los indicadores que se manejan en

materia de salud para la evaluacin de la
gestin administrativa son4:
La entidad posee tres frentes de accin

que son:
- Apoyo empresarial
- Registros pblicos, arbitraje y conciliacin
- Bogot y su entorno
4 Bogot cmo vamos, Listado de variables e indicadores Bogot

cmo vamos.
5 Informacin Cmara de Comercio de Bogot. Disponible en:

www.ccb.org.co/
En este orden de ideas, la Cmara de

Comercio de Bogot se preocupa por desarrollar programas cvicos y sociales que
trabajen por el mejoramiento del entorno
y la calidad de vida de Bogot y la regin.
Uno de estos programas es el Observatorio Social que tiene como finalidad
brindar herramientas estadsticas indicadores demogrficos, condiciones de
vida, salud, educacin, entre otras para
promover de una forma objetiva el conocimiento de las caractersticas y la evolucin de las condiciones sociales de la
ciudad y su entorno.
113
Conclusiones
Bibliografa
114
Conclusiones
Conclusiones
Bogot ha tenido mejoras sustanciales

durante las ltimas dcadas. Las transformaciones positivas se han dado en la
cultura de los ciudadanos, sumado a una
inversin sostenida en infraestructura para
mejorar el espacio pblico, la creacin de
un sistema de transporte masivo (Transmilenio) y la ampliacin de la cobertura de
servicios pblicos y equipamiento, entre
otros. No obstante, los problemas estructurales que ataen a buena parte de la
poblacin, como la pobreza, la exclusin
y las desigualdades en el ingreso aun
cuando han disminuido sus ndices son
grandes dificultades que seguirn condicionando en trminos generales la calidad
de vida y salud de los bogotanos.
El perfil de la salud urbana ha estado

enmarcado por las condiciones polticas,
sociales, econmicas y ambientales bajo
las cuales se estructura el desarrollo individual y social de la poblacin. Desde esta
perspectiva, es importante considerar dos
aspectos fundamentales en este anlisis.
El primero tiene que ver con los alcances
y las dificultades propios del sector de la
salud pblica, y el segundo concierne a
los aspectos contextuales y generales que
condicionan los efectos e impactos de un
sinnmero de polticas, planes y programas de salud.
Frente al primero, el abordaje sectorial
ha permitido retomar los siguientes temas:
115
got en esta materia son alentadores:

disminucin en el nmero de muertes
por accidentes, avances importantes en
la adecuacin de la red pblica para
ofrecer servicios subsidiados de salud a
la poblacin vulnerable, reduccin de
mortalidad materna e infantil, y mayor
calidad y eficiencia en la prestacin de
servicios de salud, entre otros logros.
- Logros en salud, ampliacin de la

cobertura de salud.
- Crecimiento en el padecimiento de
enfermedades crnicas.
- Problemas propios del sector de la
salud: fragmentacin entre actores
y escenarios.
- Dificultades en los sistemas de informacin.
- Barreras de carcter geogrfico,
administrativo y econmico en el
acceso a los servicios salud.
Logros en salud, ampliacin de la cobertura de salud. Los resultados de Bo116
Crecimiento en el padecimiento de
enfermedades crnicas. Las enfermedades crnicas adquiridas, como los padecimientos respiratorios crnicos y,
especialmente, las enfermedades cardiovasculares, siguen siendo las principales
causas de mortalidad en la ltima dcada, por encima de las enfermedades
transmisibles. Esto supone un reacomodo
en la demanda de servicios de salud que
debe estar acompaada por campaas de
mejoramiento de calidad del aire y promocin de modos de vida ms activos y
saludables como estrategias para combatir este tipo de enfermedades.
Problemas propios del sector de la salud: fragmentacin entre actores y escenarios. En cuanto a las dificultades que
se presentan en el sistema de salud, el
problema ms relevante es la fragmentacin entre los actores y los escenarios que
componen el sistema general de seguridad
Conclusiones
social en salud definido por la Ley 100 de

1993. Dada la multiplicidad de planes de
aseguramiento en salud que, entre otras,
dependen de la capacidad de pago (rgimen contributivo, rgimen subsidiado
y vinculados), sumado a la divisin de
competencias entre la Nacin y los entes
territoriales, se presentan dificultades y
frecuentes confusiones en el sistema.
Dificultades en los sistemas de informacin. As mismo, el sistema de salud en
el Distrito presenta una dificultad enorme
de informacin ya que no existe un sistema de informacin suficiente para ejercer
la rectora del sistema en los territorios
concretos, y sta se reduce a las labores
de inspeccin, vigilancia y control1. Ante
la imposibilidad de tener en corto tiempo
datos estadsticos las probabilidades de
xito de los programas de bienestar social
se reducen sustancialmente.
La muestra ms representativa de esta
dificultad se encuentra en la falta de datos sobre los patrones de la morbilidad
en la poblacin bogotana. Segn Mario
Hernndez, director de Planeacin y Sistemas, la Secretara de Salud, no cuenta
1 Secretara de Salud Distrital, Salud a su hogar. Un modelo de
en Bogot, ob. cit., p. 12.
2 Propuesta del Plan de Desarrollo Bogot sin indiferencia, un
compromiso social contra la pobreza y la exclusin, p. 53.
con informacin sobre morbilidad atendida en Bogot porque la lgica del sistema de informacin que existe hoy est
atada a los contratos exclusivamente y
entonces cada uno de los agentes del sistema elabor su propio sistema de informacin para ver cmo sustenta su inters
en el contrato2.
Barreras de carcter geogrfico, administrativo y econmico en el acceso a
los servicios salud. Otra dificultad por
subsanar es la presencia de barreras de
carcter geogrfico, administrativo y
econmico en el acceso a los servicios de
salud, que tienen mayor incidencia en la
poblacin vulnerable. En consecuencia,
la concentracin de entidades prestadoras de servicios de salud en ciertas zonas
del Distrito, el alto nmero de trmites
administrativos, y la imposicin de tarifas fuera del alcance econmico de una
porcin considerable de la poblacin
para la prestacin del servicio o entrega
de medicamentos suponen barreras que
desestimulan la utilizacin de los servicios mdicos.
En segunda instancia, sobre aspectos
contextuales y generales que condicionan
los efectos e impactos de un sinnmero
de polticas, planes y programas sobre
la salud, el Distrito Capital ha mostrado
117
Lo anterior ha sido en gran parte posible

gracias a un proceso de mediano y largo
plazo que ha involucrado mltiples actores, periodos y acciones. En este sentido,
podra decirse que las alcaldas han sido
responsables. Durante el periodo analizado no se percibe el afn de cada Alcalda
por hacer borrn y cuenta nueva3.
grandes avances en materia de salud al

dar continuidad a las polticas pblicas
tendientes a mejorar el nivel de vida de
los habitantes. No obstante, sectores de la
poblacin continan con graves problemas generales.
Es muy significativo que estos logros
estn relacionados con acciones realizadas que han involucrado mltiples
sectores adems de la salud pblica. En
efecto, para avanzar en el mejoramiento
de la salud se ha contado tambin con
la ampliacin de redes de servicios pblicos, mayor cobertura en educacin y
seguridad social, recuperacin y adecuacin del espacio pblico, mejoramiento
del transporte urbano, y la convivencia y
cultura ciudadana.
118
La ciudad enfrenta grandes retos para

mantener los logros obtenidos hasta el
momento. El principal de ellos est dado
por las caractersticas en la transicin
demogrfica y la estructura espacial. La
tendencia registrada al envejecimiento de
la poblacin por encima de la media nacional supone una carga cada vez mayor
al sistema administrativo de la ciudad.
Si bien la participacin social en el sector de la salud ha obtenido logros significativos, dados desde el cambio en la
cultura ciudadana a favor de la participacin como mecanismo para mejorar
las condiciones de vida de la comunidad,
siguen perpetundose muchos factores
que inhiben el correcto desarrollo de los
mecanismos de participacin entre los
que encontramos la diferenciacin entre
la participacin como usuario y la que se
3 Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Evolucin
de los principales indicadores sociales de Bogot, 2005, p. 115.
Conclusiones
da como ciudadano, que no posibilitan la

agregacin de intereses en torno a comits de participacin comunitaria o asociaciones de usuarios. En consecuencia,
su capacidad de convocatoria y representatividad an sigue siendo escasa, lo que
conlleva un bajo nivel de influencia en las
decisiones de poltica pblica. Igualmente, los mecanismos de participacin estn
permeados por una lgica institucionalizada, al punto que est ms orientada
a las necesidades de las instituciones de
salud que a las de la comunidad.
Finalmente, a pesar de las dificultades estructurales tanto econmicas como
sociales que condicionan la vida urbana colombiana, Bogot es una urbe que
durante los ltimos aos ha venido mejorando considerablemente. En este sentido, para el caso del perfil de la salud
urbana de la capital colombiana son muy
significativos tanto los logros sectoriales
en sus dimensiones fsica y mental
como los contextuales o generales que
repercuten directamente sobre la salud.
stos se relacionan con las grandes transformaciones culturales, fsicas, sociales y
polticas que ha experimentado la ciudad
tanto en trminos cuantitativos como
cualitativos en infraestructuras, servicios
y equipamientos pblicos. Ejemplo de
lo anterior son las grandes mutaciones
acontecidas en sectores como la educacin, el transporte, la cultura, la recreacin, el medioambiente, los servicios
sociales y de atencin al ciudadano, entre
otros. Si bien los cambios positivos son
muy reveladores de las mltiples transiciones que conoce Bogot, an son muy
vastos los retos estructurales en trminos
de reducir considerablemente las diferencias y desigualdades entre los bogotanos.
Solamente grandes pasos en inclusin y
equidad podrn atacar la gran segregacin socioeconmica, espacial y ambiental que condiciona y, sobre todo, limita la
salud de buena parte de los bogotanos.
119
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Veedura Distrital. 2005. Cmo avanza el Distrito en Salud.
Veedura Distrital. 2007. Cmo avanza el Distrito en Salud.
Veedura Distrital. 2009. Ranking de las Empresas Sociales del
Estado ESE.
121
Este libro fue realizado con las fuentes Rotis Semi Serif y Stone SS.
Terminado en Diciembre de 2009 en las instalaciones de la Fundacin Ciudad Humana en Bogot, Colombia.
Impreso por Xpress Estudio Grfico y Digital S.A.
122

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construir un panorama de tan complejo y

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