GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACION POLITICA EN

EL MODELO DE REPARTO EJECUTIVO DE LA RENTA,

VENEZUELA (2003-2013)

Juan Jos Prez (UCLA)

jperesa@gmail.com
INTRODUCCIN
En las economas de mercado el ingreso generado en la actividad productiva se distribuye entre
capitalistas y trabajadores; patronos y asalariados. Una parte corresponde a salarios y otra a beneficios,
tomando como criterio para la distribucin la productividad del trabajo y las regulaciones referidas al salario
mnimo, prestaciones sociales, ascensos, antigedad, contenidas en disposiciones legales. La distribucin
viene a ser una lucha constante por lograr incrementos en la remuneracin de los factores productivos,
trabajo y capital, que cada uno de los bandos reclama como justa. En las sociedades que disponen de
recursos naturales con valor econmico, y que son propiedad social, surge un ingreso adicional que tambin
es objeto de distribucin. Las normas o criterios que rigen para la distribucin de ese ingreso de propiedad
social, como es lgico suponer, toma como fundamento las decisiones polticas.
Prcticamente desde que comenz la actividad petrolera en el pas ha sido preocupacin nacional,
sobre todo del pensamiento poltico, el destino de la renta petrolera. En una larga lista de opiniones sobre lo
ms aconsejable destaca la famosa frase de Arturo Uslar: Sembrar el petrleo, y que cada gobierno, a su
turno, ha tratado de interpretar o adecuar segn su mejor entender. Domingo y otros (1999), identifica y
caracteriza los diversos modelos implantados a lo largo del siglo XX venezolano: Enclave (1920-1936),
Siembra petrolera (1936-1945), Distributivo (1945-2002). El nivel histrico que va alcanzando la renta y los
arreglos que se establecen para su distribucin determinan la dinmica econmica y, en parte, la sociopoltica
del pas. El presente estudio agrega a esa secuencia ordenada y coherente el Modelo de Reparto Ejecutivo,
que se inscribe como una opcin histrica ms, adoptada en la primera dcada del siglo XXI.
Se refera Uslar a que los recursos provenientes del sector petrolero deberan ser invertidos en otras
actividades: agricultura e industria. Por tratarse de un recurso natural, haba que fundar una base productiva
estable y duradera para desarrollar el pas. Supuso adems que las reservas pronto se agotaran. Clculos de
la poca estimaron que se tena petrleo para unos 7, a lo sumo 10 aos. De all la urgencia del reclamo. Una
vez que se agotara el recurso, el Estado volvera a las funciones tradicionales, recaudar impuestos para
atender gastos sociales que garantizan el funcionamiento de la sociedad.

Lejos estaba de suponer lo que hoy conocemos por certificacin de expertos. Que la Faja del
Orinoco, el reservorio ms grande del planeta alcanza para 300 aos manteniendo la tasa de extraccin
actual, suponiendo que no aparezcan sustitutos energticos eficaces. El papel econmico del Estado lejos de
disminuir se increment grandemente. Dispensa servicios pblicos, educacin, salud defensa, emplea un
contingente importante de funcionarios y se erige como agente econmico productor y distribuidor de
primera fila. Ha construido una portentosa red de empresas que contribuyen a la oferta nacional de bienes y
servicios y ha abierto complejos canales para de distribucin social de la renta petrolera.
El modelo distributivo (1945-2002) inficion hacia una injusta distribucin de la renta, provocando
serios y lamentables desequilibrios. Colapsa en 1998, cuando la renta petrolera cae a niveles mnimos,
resultado de la conjuncin del desplome de los precios y el aumento de los costos de produccin por barril,
en un ambiente amenazado por la introduccin de fuentes alternas de energa ecolgicamente sustentables y
econmicamente viables. Justo cuando se crea que el pas dejara de ser rentista compelido por las
circunstancias, porque el petrleo no daba para ms, la renta, contra todo pronstico, comienza una carrera
alcista en 1999 a un ritmo excepcionalmente alto, alterando previsiones y conjeturas. De un pesimismo
lacerante se pasa a un optimismo desaforado.
El modelo de reparto cabalga sobre la idea de una renta petrolera perpetua y un lder perpetuo, que
se encargar de dictar las pautas de su distribucin para erigir la Venezuela, Potencia Energtica Mundial. El
Socialismo del siglo XXI se edificar sobre la base de la renta petrolera. Tal aspiracin o final de trayecto,
requiere singulares arreglos polticos y jurdicos. Dar protagonismo a nuevos actores sociales, modificar el
esquema de relaciones con el sector productivo, eliminar contrapesos, descartar interlocutores opuestos al
proyecto y centralizar las decisiones. En fin, instalar otra dinmica en el juego de la gobernabilidad
democrtica. El pre-requisito de esta fascinante utopa es que el Ejecutivo coloque a su disposicin la renta
petrolera, que en principio pertenece al Estado.
El presente estudio se propone como objetivos i) describir los mecanismos de apropiacin de renta
adoptados por el Ejecutivo Nacional en el perodo 2003-2013, sus peculiares caractersticas de distribucin,
que dan lugar al Modelo de Reparto Ejecutivo de la Renta y ii) bosquejar las nuevas condiciones de
estabilidad y gobernabilidad que se desprenden de la implantacin del modelo de reparto. En pos de los
objetivos, el documento se estructura en seis secciones. En la primera se enmarca el estudio a partir de la
nocin de gobernabilidad en un Estado Patrimonial. La segunda aborda las fuentes financieras del Estado y
del gobierno en el singular caso venezolano. La tercera describe la estrategia diseada por el Ejecutivo
Nacional para apropiarse de los excedentes, la creacin de los fondos especiales. La cuarta se ocupa del
destino de los fondos especiales v los rasgos esenciales del reparto. Luego, bajo el ttulo de consideraciones
generales, se efecta una especie de balance crtico de gestin del modelo. Al final se insertan las
conclusiones de rigor.

1.

GOBERNABILIDAD EN UN ESTADO PATRIMONIAL

1.1 Gobernabilidad en el Estado Fiscal
Asmase la definicin de gobernabilidad que propone el Banco Mundial. Conjunto de tradiciones e

instituciones a travs de las cuales se ejerce la autoridad en un pas.... que incluyen el proceso por el cual los
gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados; la capacidad del gobierno para formular y aplicar
eficazmente polticas acertadas y el respeto de la ciudadana y el Estado por las instituciones que regulan las
relaciones econmicas y sociales entre ambos.
Puede apreciarse la vastedad de asuntos englobados en el trmino, que a menudo se prestan a
confusin y ambigedad. Democracia, legitimidad, institucionalidad, legalidad, participacin, rendicin de
cuentas, eficacia de la gestin, son algunos elementos involucrados, todos de difcil asidero. Para eludir este
terreno movedizo, este escrito simplifica o reduce el estudio de la gobernabilidad a la relacin econmica
entre el la sociedad civil y el Estado, de manera general. Si bien se pierden matices importantes, se gana en
claridad al precisar los elementos esenciales.
El punto de partida para la pesquisa que se emprende es el siguiente diagrama.

El Estado moderno, que nace con la sociedad capitalista, con sus normas e instituciones, es un
Estado Fiscal en el sentido que las arcas pblicas se sostienen con fondos en su origen privados:

contribuciones impositivas de sus ciudadanos de diversa ndole. En trazos gruesos, los trabajadores pagan
impuesto al consumo (IVA) y los productores o patronos pagan impuesto a las ganancias (ISLR). En el juego
de la gobernabilidad, digamos que todos ponen, para mantener el aparato gubernamental. El estamento
poltico tiene la potestad de pechar a los ciudadanos, produce las normas que regulan la convivencia y
dispone del monopolio de la violencia para hacerlas cumplir. Los trabajadores y productores conforman la
sociedad civil, que a su vez eligen democrticamente los individuos que llevan las riendas del gobierno,
dentro de un marco general llamado Constitucin Poltica. El juego contina por voluntad de los actores
dispuestos a participar, aceptando ciertas reglas. La informacin se transmite a travs de medios de
comunicacin libres y se realizan campaas de promocin poltica, propaganda, en igualdad de condiciones.
En esta organizacin, el Estado carece de ingresos propios, o en el mejor de los casos, si los tiene,
su cuanta es intrascendente. El poder poltico, que es monopolio del Estado, precisa del poder econmico,
que es monopolio de la sociedad civil. Se crea una especie de equilibrio de poder, de contrapesos, en cuanto
partes que recprocamente se necesitan, relacin que llamaremos heteronoma. En el diagrama se ilustra la
interdependencia, por las reas de interseccin, reas comunes, en las cuales no se puede actuar sin el
concurso del otro. La sociedad civil, productores y trabajadores, detentan el poder econmico y el gobierno,
recaudador de impuestos, se encarga de dirigir polticamente la sociedad y redistribuir los recursos.
Obviamente, el Estado debe proteger, cuidar, su soporte financiero. Estimular la inversin privada para que
se ofrezcan bienes en abundancia, generen niveles de ganancias aceptables, haya pleno empleo, y aumente el
poder adquisitivo de los trabajadores, en general, velar por el bienestar de la poblacin.
Actuando as saca provecho al captar ms impuestos, puede cumplir mejor su cometido. Pero
adems, en un marco de libertades y de consultas democrticas, los polticos en funciones estn compelidos a
portarse bien, hacer buenos gobiernos, tratar bien a sus ciudadanos, pues stos tienen la fuerza del voto y
del castigo, la potestad de mantener o revocar a sus dirigentes. En el diagrama de Venn utilizado, el tringulo
de interseccin de los tres elementos, es un campo de tensin de fuerzas, de contrapesos, que inducen el
equilibrio social porque, por separado, nadie tiene suficiente fuerza para imponerse. En este marco
referencial brevemente descrito, los actores estn compelidos a ponerse de acuerdo, a negociar. El Estado
depende de la sociedad, del conjunto de actores que operan en sta.
Pero ese moldeado normativo no se ajusta al caso venezolano.
1.2. El Estado Patrimonial y la gobernabilidad
A riesgo de decir una obviedad, tngase presente que para la nocin de gobernabilidad inherente al
Estado Fiscal est fuera de orden concertarse sobre el destino mejor que pueda darse a unos ingresos que el
Estado se agencia por su propia cuenta, sencillamente stos no existen. Pero Venezuela, exportador de
naturaleza, s tiene que vrselas con este asunto. Su fuente principal de ingreso pblico es la renta petrolera,

pagos que efectan consumidores del resto del mundo (en el mercado interno el petrleo da prdidas). Hay
que asignarle un destino a la renta, dictar unas pautas de distribucin. Quin decide? Cules actividades
deben fomentarse? Cmo? Canalizar los recursos hacia la oferta o hacia la demanda? Hacia los
productores o los trabajadores?, Empresas del Estado? Estn de acuerdo los actores con el patrn
adoptado? Constituyen una muestra de una coleccin muy amplia de preguntas por responder. Estamos frente
a una anomala, frente a preguntas que no se plantean en el concierto de Estados modernos, esta singularidad
debe ser estudiada desde una perspectiva diferente.
El Estado venezolano recibe una renta internacional, como un derecho adquirido por permitir la
explotacin de yacimientos que son de su propiedad. Si bien el petrleo es propiedad social, patrimonio
natural de los venezolanos, es el Estado quien ejerce la representacin poltica de la nacin. Se constituye
entonces un Estado Patrimonial, con ingresos propios. Este rasgo, que comparten los petro-Estados con
otros pases perifricos monoexportadores de naturaleza, les proporciona un mayor grado de autonoma
respecto a la sociedad en la medida en que sus ingresos dependen menos del trabajo y de la creacin de valor
en su territorio nacional (Coronil, 2013). En lenguaje bastante laxo, digamos que no hay contrapesos, cesa la
heteronoma. El Estado puede adoptar ciertas decisiones, disponer o implementar medidas de carcter
pblico sin necesidad de negociar, acordar o consultar; incluso pudiera ir ms lejos, confrontar los dems
actores para alcanzar sus propios objetivos o imponer su dominio.
El Estado Fiscal, como se indic, se caracteriza por la dependencia financiera de los ingresos
producidos por el cuerpo econmico. Ejemplo Estados Unidos, el capital del sector privado conforma algo
as como el 75% del total (Baptista, 2011).

En el Estado Patrimonial es determinante la autonoma

financiera, ejemplo Venezuela. Despus de la nacionalizacin de la industria petrolera acaecida en 1975, el

sector privado representa apenas un 22% del capital total. No caben razones para dudar que el sector privado
est subordinado al sector pblico, sin mencionar que es el Estado quien posee y administra los dlares a
ttulo de monopolio. La reciprocidad entre las partes no existe.
El siguiente diagrama bosqueja las relaciones entre los participantes del juego de la gobernabilidad
en un Estado Patrimonial con predominio del Ejecutivo sobre el resto de los poderes pblicos, intentando
captar las particularidades del caso venezolano. Supone un marco de libertades, un Estado de Derecho,
elecciones democrticas, pero admite ciertos desvos, incluso la posibilidad que el Ejecutivo designe
autoridades paralelas que eludan o desconozcan la voluntad colectiva (nueva geometra del poder). Pueden
apreciarse dos rasgos sobresalientes. 1) La enorme proporcin que significa las empresas del Estado en el
espectro general del sector productivo y 2) que no existen reas de interseccin entre el gobierno y la
sociedad civil, reas de interaccin, que obliguen a construccin de consensos entre los actores. Pero s hay
puntos de contactos. La contratacin colectiva obliga a reas de negociacin entre productores y sindicatos.
Y la interseccin entre empresas del Estado y empresas privadas puede dar lugar a empresas mixtas. Se

muestra un conglomerado de empresas de produccin social y otras unidades productivas de las

comunidades. En general, se establecen, por una lado relaciones de subordinacin. Y por otro, el Estadogobierno-lder (poderes habilitantes), relaciones de mando, al imponer un estilo no transaccional.

ESQUEMA DE LIDERAZGO NO TRANSACCIONAL EN ESTADO

PATRIMONIAL

Empresas del
Estado y
administracin
pblica

EPS-UPS

Trabajador
Elector
beneficiario

Contratos

Sector productivo

El conjunto de relaciones que se ilustran son esquemticas. Segn la dinmica poltica social del
momento, pueden ensancharse y restringirse, y por lo tanto no pueden recogerse en un mismo diagrama. El
caso de un trabajador que a su vez se beneficia de una misin por ejemplo, complica las cosas. O cuando el
Estado fija las remuneraciones por decreto, se acaban las franjas de interaccin, las negociaciones colectivas
entre trabajadores y patronos. En cuanto a lo que interesa aqu digamos que la fortaleza econmica del
Estado Patrimonial le permite extender esa autonoma a la esfera de produccin de decisiones polticas. En
este marco de holgura, la clase poltica toma sus decisiones sobre la base de sus propias ideologas, intereses,

lecturas de la situacin, y no est supeditada a otras fuerzas o factores, nacionales o internacionales. No son
marionetas ni instrumentos de terceros, en la jerga oficialista de estos tiempos, se reclama soberana. La clase
poltica est en capacidad de avanzar en una direccin determinada o imponer un proyecto -de cualquier
naturaleza-, siempre y cuando la cuanta de los recursos a su disposicin se lo permita.
La nocin de poder, entendida como expresin de dos dimensiones, una poltica y otra econmica, en
Venezuela se confunde o solapa debido a la autonoma financiera del Estado. Ello da pie para esgrimir la
siguiente tesis: en tiempo de vacas flacas, pocas de desplome de precios o de merma en la produccin, o
combinacin de ambas, las decisiones del Estado tienden a descentralizarse y desconcentrarse. Se abre
espacio para el dilogo entre los actores. Naturalmente se encauza la participacin poltica de la sociedad
civil y se amplan las garantas de la convivencia democrtica, se distribuye el poder espacialmente, para
hacer descansar sobre ms hombros el peso de las crisis. El programa de privatizaciones de empresas del
Estado, la convocatoria a la Venezuela productiva y la eleccin de gobernadores y alcaldes se inscriben en la
lnea de volver a la normalidad. Desprendimiento de facultades del poder central con la vista puesta en
salir del atolladero, emprender la recuperacin econmica y restablecer la gobernabilidad. En la hiptesis
aqu manejada, tal fase ocurri en Venezuela entre 1983 y 1998. Se intent conformar un ambiente de
estabilidad y gobernabilidad, de consenso, de aversin al conflicto, sin alcanzar los objetivos, por razones
que no cabe relatar aqu, pero s cabe resaltar que se traz esa ruta como salida a la crisis de gobernabilidad.
Cuando los ingresos propios del Estado se consideran suficientes, entonces el concurso del sector
privado, de la sociedad civil en general, est de ms, sobra o estorba. El necesario contrapeso se convierte en
obstculo a remover en cuanto entraba la expansin del poder poltico, dando lugar a relaciones de
subordinacin, hostigamiento, que pudiera llegar a extremos de mxima tensin con el sector privado. La
Gran Venezuela de Carlos Andrs Prez (1974-1978) con sus programas de nacionalizaciones y
expropiaciones y la Venezuela, Potencia Energtica Mundial formulada por Hugo Chvez (2003-2013),
vendran a ser resultado de decisiones polticas de aprovechar los shocks petroleros que dispararon la renta a
niveles colosales en ambos lapsos, patrocinando singulares modalidades de sembrar el petrleo y
emprendimientos de concentracin del poder.
Las bonanzas permiten, entre otras cosas, colocar el poder ejecutivo por encima de los dems
poderes, ganar adeptos y electores desde posiciones de gobierno con programas populistas, asistencialistas y
clientelares, eludir la observacin de la formalidad institucional en ciertos procederes, poner en marcha un
aparato propagandstico de promocin de sus lderes, conceder favores y licencias a actores allegados, o
afines al oficialismo (Corrales y Penfold, 2012). Las bonanzas distorsionan los patrones tradicionales de
gobernabilidad mencionados, consustanciales al Estado Fiscal. Entre esas, el ingreso a la nmina pblica, la
destruccin del poder sindical al establecer las remuneraciones por decreto y la transferencia directa de renta
a la poblacin sin que medie una relacin de trabajo.

Esta segunda vertiente parece ser el cauce que ha tomado el curso de los acontecimientos en el pas,
en la cual se instaura el modelo de reparto de la renta. El Estado asume el papel de gran dispensador.
Centraliza y concentra las decisiones.
Anticipando argumentos que se ofrecern luego, conviene precisar que no ser propiamente el
Estado, sino el lder-gobierno, quien se encargar del reparto discrecional, sin sujecin a reglas, basado en la
circunstancia que posee un poder econmico descomunal y un poder poltico hegemnico. El liderazgo no
transaccional (que no se aviene a ningn acuerdo con adversarios polticos), agrega un ingrediente
importante, novedoso, pues las demandas de los grupos de presin no sern atendidas, salvo que su costo sea
muy grande; situacin excepcional en un ambiente de control hegemnico. Huelga decir que las condiciones
de gobernabilidad y las reglas de decisin sern otras.
2.

FUENTES DE LAS FINANZAS VENEZOLANAS

El Estado venezolano, a diferencia de los Estados Fiscales, tiene dos fuentes de financiamiento: a)

ingreso petrolero fiscal, en lo fundamental renta petrolera internacional (RPI, en dlares) que capta del
mercado mundial y b) ingreso tributario (T, en bolvares) generado en el mbito de la produccin nacional.
La cuanta del primero es muy significativa respecto del tamao de la economa nacional y los arreglos que
rigen para la captacin y distribucin de ambas son dismiles. La RPI est sujeta a los vaivenes del mercado
mundial, se considera una variable exgena. Mientras que T, relativamente estable a corto plazo, depende del
nivel de actividad que se alcance en el sector no petrolero y de las tasas impositivas, que puede fijar o
modificar a voluntad el Ejecutivo o el parlamento; llmese variable endgena. Para una mayor comprensin
de los asuntos envueltos en esta materia, tmense en cuenta dos cosas. Una, que hasta 1996 no se cobraba
Impuesto al Valor Agregado, IVA, su implantacin ocurre luego de 16 aos de declive de los precios del
barril, como ltimo recurso para compensar los ingresos que el petrleo dejaba de proporcionar. La otra, que
el gobierno, al fijar unilateralmente el tipo de cambio, determina el valor del bolvar en el extranjero y la
cantidad de bolvares a recibir por concepto de la renta internacional, ocasionando arduos problemas, entre
ellos la sobrevaluacin de la moneda, la ninfomana por los dlares y un extrao negocio de divisas en
mercados negros. Problemas que no pertenecen a estas lneas, pero que son importantes.
La RPI se define como una retribucin patrimonial internacional causada por la propiedad de los
yacimientos petroleros; no se produce ni por el trabajo ni por el capital, (MENPET, 2008:43). En breve, la
RPI es la porcin del ingreso petrolero que corresponde al Estado, sea cual sea el nombre bajo el cual se le
cobre: impuestos, cnones, royalties, regalas, derechos.
Para simplificar la exposicin, supngase constante la cantidad de barriles llevados al mercado
anualmente. Si ello es as, el precio del barril es la variable esencial de la economa y de la poltica

econmica, que en ocasiones de auge hace posible que el Estado cumpla dos funciones: una redistributiva y
otra distributiva.
Es redistributiva cuando cobra impuestos a ciudadanos pudientes y los devuelve a la sociedad en
forma de servicios pblicos, salud, educacin, seguridad. En breve, quita a unos para dar a otros. Es sta
una tarea eminentemente econmica, asignacin de recursos escasos, que tiene lugar en los Estados Fiscales.
Cualquier violacin a la regla de todos ponen es penalizada severamente. En el caso del gasto financiado
con cargo a la RPI, hay distribucin simplemente; nada se est quitando a los agentes econmicos
nacionales. De modo que la satisfaccin con la cuanta del reparto y el modelo de distribucin que se adopta
aparecen como los elementos de juicio para evaluar una gestin de gobierno. Simplificando hasta la
exageracin, puede afirmarse que en Venezuela no hay buenos gobiernos. Hay gobiernos que reparten, claro,
si les toca en suerte la bonanza.
La nocin de bonanza petrolera trae aparejada la siguiente nocin intuitiva: llega ms de lo esperado,
aparecen recursos extraordinarios. Las bonanzas no pueden predecirse. Puede que existan disposiciones en
las cuales se establezca qu hacer llegado el caso. O que se creen normas sobre el destino de los recursos, al
tenerlos. Y cabe tambin esperar que, considerando el volumen de recursos a repartir se modifique, se
adeca la normativa. Es una cuestin de lgica, de sentido comn. Ello debera ser materia de consulta y
debate entre los propietarios accionistas, legtimos dueos del petrleo y de la renta. Pero no es as. Con la
Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, mal llamada
nacionalizacin petrolera de 1975, esa discusin termin. Es el estamento poltico quien toma las decisiones,
sobre lo ordinario y lo extraordinario. La sociedad civil no tiene velas en ese entierro. Se cre as la sociedad
del todos piden, reclamadores de renta, muy diferente a la sociedad del todos ponen.
Por lo general los booms petroleros son choques externos -eventos extraordinarios-, que generan
ingresos extraordinarios. Ingresos que el Estado, el personal poltico, el gobierno, o el lder asumen como
privados, como suyos pero que distribuir socialmente. Esta funcin poltica est sujeta a una inexorable
regla de juego implcita: Cuando la Renta cae a niveles muy bajos, esta funcin cesa o desaparece (nada que
distribuir), se desgasta o estropea la valoracin positiva de la lite poltica en funciones de gobierno. Cuando
la RPI es eleva por un tiempo prolongado, se gestan condiciones ideales para la emergencia de un agente
trascendente, todopoderoso, unificador de la nacin, un Estado mgico, al decir del dramaturgo Jos
Ignacio Cabrujas. Un estado fantstico, con ideas fantasiosas, muchos proyectos, muchos recursos y muchos
seguidores.
En circunstancias que se condicionan, refuerzan y propulsan mutuamente, renta abundante,
popularidad creciente de la dirigencia y expectativas optimistas de la poblacin, la tentacin de perpetuarse
en el poder surge como una opcin sumamente viable. No es necesario reunir o poseer cualidades especiales:
tales como visin de pas sugestiva y convocante, fortaleza, liderazgo, o dotes histrinicas excepcionales

10

Basta con creer o hacer creer que la bonanza es resultado de las polticas desarrolladas. De ello se encargar
la propaganda y el control de los medios, que la misma bonanza posibilita. Ahora bien, si existe un lder por
el cual se siente una especie de reverencia supersticiosa, la tarea es mucho ms fcil. En favor de esta tesis
abnese que en los Petro-Estados los gobiernos son autoritarios y longevos, casi sin excepcin. Una mirada
superficial al geritrico elenco de gobernantes en los pases del Medio Oriente lo certifica. Sus lderes, cada
quien a su modo y segn su poder de persuasin y difusin, reclaman como propio el mrito de haber
luchado sin descanso para arrancarle a las potencias capitalistas precios justos.
Un Estado con muchos recursos por distribuir y con elevados grados de autonoma en las decisiones
y apoyo electoral mayoritario, tiene francas posibilidades de xito en acometer la disolucin de un orden
econmico-social cualquiera, alterar las reglas de juego a su favor, incluso vulnerar el sistema legal, pues la
sociedad tolera, o consiente ciertos excesos, si ve o cree que va mejorar su bienestar. El mismo Estado que
permite o hace la vista gorda ante ilcitos que cometen sus seguidores, como es el caso de las invasiones,
violaciones a la propiedad privada, constitucionalmente establecidas. Justamente, en la naturaleza y
orientacin de las decisiones acerca de tal distribucin, los cauces y desvos, es donde deben hacerse encajar
los diversos arreglos de poltica econmica y donde habr que encontrar los hilos que sostienen la
gobernabilidad del modelo en ciernes. Se comienza por escrutar la estrategia delineada por el Ejecutivo,
cmo y qu hizo para apoderarse de la renta.

3.

APROPIACION DE LOS EXCEDENTES

El modelo(1) de distribucin de la renta implantado en el quinquenio 1999-2002 poco o nada difiere

del que vena aplicndose, Vera (2005), DElia (2005), Mujica y Rincn (2006), Santos y Villasmil (2006),
Lander y Navarrete (2007). Si bien en ese perodo la RPI exhibe vigoroso crecimiento, es todava
relativamente baja, comparada con niveles alcanzados a comienzos de los aos 80. Como en el pasado, en lo
esencial, la RPI alcanza para cubrir buena parte de la nmina del sector pblico, honrar compromisos de
servicio de la deuda, asignar una porcin, ms simblica que significativa, para crditos blandos a
productores de la industria y del agro, y en menor escala- financiar modalidades econmicas alternativas,
Banco de la Mujer, Banco del Pueblo, Banco Industrial, Fondo nico Social, Plan Bolvar 2000, junto a
espordicos operativos de atencin inmediata para estimular la iniciativa privada.
A finales de 2002 emergen visibles condiciones de bonanza petrolera, un auge de precios violento
mostrado en la GRAFICO 1. Condiciones que posibilitan la implantacin de nuevos arreglos. La existencia
de una RPI cuantiosa trae a escena, de nuevo, la funcin poltica de su distribucin. No se empieza de cero,
en esa direccin parte del trecho se haba transitado. Con la Reforma a la Ley de Hidrocarburos de 2001, la

11

poltica petrolera venezolana se ajusta para maximizar la captacin de renta. Se devuelve la coordinacin al
seno de la OPEP, y con ello se estimula, por el lado de la oferta, la recuperacin de los precios del barril. A lo
interno, cuaja la estrategia de asumir el control poltico de la industria petrolera, logro fundamental hacia el
propsito ulterior de maximizar el aporte fiscal petrolero, Vera (2005). Y en segundo lugar, superado un ao
turbulento, se afianza un liderazgo poltico con

apoyo popular y mayora parlamentaria, con fuerza

suficiente para imponer los arreglos necesarios.

GRAFICO 1. PRECIOS DE LA CESTA PETROLERA VENEZOLANA
PERIODO (1981-2008), Dlares USA.
Etapa previa

Presidencia
H. Chvez

35,
9

10,
6

Fuente: BCV, MENPET

El contenido del grfico es elocuente. Revela dos sub-perodos: declinacin (1981-1998) y auge
(1999-2011). Con la llegada de Hugo Chvez F. al poder, el precio del petrleo comienza una carrera
ascendente, cambiando radicalmente la tendencia previa. Culmina una etapa de precios en declive. En efecto,
en 1998, la cotizacin del barril registr el mnimo histrico en 25 aos. Asombrosamente y contra todo
pronstico, en 1999, primer ao de gobierno, el precio salta de 8,57$ por barril en febrero a 23,3$ en
diciembre, alimentando una sarta de suposiciones, una misteriosa influencia del primer mandatario sobre los
precios (Prez, 2013).
La curva ascendente de los precios se quiebra en 2001, producto de la recesin mundial y los ataques
terroristas del 11-S en Estados Unidos. Este evento indujo a suponer precios menores para los hidrocarburos
en los aos venideros. Previsin sensata en aquel entonces ya que sta haba sido la dinmica anterior:
avances moderados y fuertes retrocesos (2). Ocurri lo contrario, luego de un descenso de 12 meses, los
precios se disparan con frenes. Las previsiones presupuestarias pesimistas resultaron desbordadas. Surge as
una porcin extraordinaria de RPI con destino no asignado.

12

No es un despropsito afirmar que la coincidencia auge de precios-cambio de gobierno, en

Venezuela, encierra la clave para descifrar buena parte de presente. Tras su encuentro, dos rutas pueden
explorarse. El llamado efecto Chvez, en una primera explicacin, es la piedra angular, no slo de un
formidable crecimiento econmico, sino visible andamiaje de formulaciones mticas que invocarn en el
camino sus epgonos, especie de genialidad de un predestinado con poderes especiales sobre el mercado
energtico, sin importar este pregn carezca de asidero cientfico. Una segunda direccin, traspone los
trminos de la ecuacin, colocando como piedra angular el andamiaje econmico, efecto renta, una
bonanza sin precedentes que catapult la popularidad del lder de la revolucin en la medida que emprenda
una carrera armamentista, con la excusa de repeler una inminente invasin imperial para despojarnos la
enorme riqueza contenida en la Faja del Orinoco, mientras pona en marcha una portentosa maquinaria
propagandstica que exaltaba la figura presidencial. El curso de los acontecimientos parece dar crdito a un
sincretismo donde los dos efectos se comunican y propulsan. Que uno sea real y el otro fantstico, no viene
al caso, importa su utilidad para los fines de mantenerse en el poder. Cualquiera sea la secuencia que se
admita, o la validez de sus premisas, se trata de un hito que no puede ser desestimado en el anlisis. (Prez,
2013).
La cuanta y el manejo de esta RPI se constituiran, casi por azar, en expediente indito, centro
gravitacional de la economa y objeto de controversia poltica, que marcarn el rumbo de los aos por venir.
Baste sealar el paro petrolero y el genocidio gerencial ms grande de la historia, la expulsin de 20.000
empleados de alta calificacin, que culmina con victoria contundente del gobierno. Circunstancia bien
comprendida y aprovechada por el Ejecutivo Nacional. Convencido, o ganado en la creencia de una RPI
abundante y creciente a futuro, los esfuerzos de ingeniera financiera, de la poltica monetaria, cambiaria y
fiscal, de la maquinaria partidista, la tribuna legislativa, la propaganda oficial, la accin ministerial y el
inflamado verbo del primer magistrado se alinearn todos en pos de un supremo objetivo: la apropiacin de
la RPI para financiar un proyecto poltico de largo plazo (3).
Para proceder a su distribucin, el Ejecutivo, tena que capturar la renta primero. Salir de la vieja
PDVSA y convertirla en instrumento del reparto. Lo logra al costo de una enorme perturbacin de la
normalidad de la vida nacional. Para echarle mano a la renta, requera nuevos dispositivos legales y un
control de cambio. Tarea no exenta de vicisitudes, pero que llev a cabo de manera pacfica. Sin embargo,
cabe consignar que en la fase temprana de implantacin del proyecto bolivariano (4) no estuvo claro el destino
de la renta. ste se ir perfilando en la medida que crece su cuanta y se van afinando los instrumentos de
captacin de la RPI. Si bien pudo estar delineado el propsito, los mecanismos efectivos fueron surgiendo
por ensayo y error(5). Prueba de ello son las reformas sucesivas de la profusa normativa legal. La estrategia
del Ejecutivo diseada para apropiarse de la RPI, avanza en cuatro direcciones con ritmos diferentes y
ejecutadas en dismiles momentos: a) creacin de Excedentes en el presupuesto nacional, b) aplicacin de

13

gastos directos de PDVSA en Desarrollo Social; c) constitucin de Fondos Especiales, con aportes del BCV
y PDVSA; d) apropiacin de la Contribucin especial por precios extraordinarios de los hidrocarburos.
3.1. Excedentes en el presupuesto
El Presupuesto Nacional indica un precio de referencia del barril, base de clculo para estimar el
ingreso petrolero (ordinario) del siguiente ejercicio fiscal. Intencionalmente, como muestra el Cuadro 1, se
subestiman los precios todos los aos. Al subestimarse, menores sern las obligaciones fiscales en bolvares
del sector petrolero y mayores sern los aportes a fondos especiales, que crea el Ejecutivo para que le
depositen recursos. Queda abierta la posibilidad de efectuar otros pagos que prevea la ley. Se incluye
atencin de situaciones especiales y estratgicas, dando luz verde a gastos discrecionales en el exterior.
CUADRO N 1. PRECIOS PROMEDIO CESTA PETROLERA VENEZOLANA, 2001-2012
PRECIO ESTIMADO Y PRECIO DE REALIZACIN NOMINALES, $ USA
Ao

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Estimados

20

18,5

16

18,5

26

29

29

35

40

40

40

50

60

Realizacin

20,2

22

25,8

32,8

46

56,5

64,7

86,5

57,1

72,5

101

103

99

Excedentes

0,21

3,45

9,8

14,3

20

27,5

35,7

51,5

17,1

32,5

53

39

61

Fuente: BCV. 2008, Acuerdo Anual de Polticas, 2003, 2005, 2007. Clculos propios

El Cuadro N 1 contiene informacin sobre las estimaciones anuales de precios del barril en el
presupuesto y los precios efectivos de realizacin de mercado. La diferencia constituye excedentes. La
tendencia es que la tajada que va a los fondos sea mayor que la contribucin al presupuesto.

Miles de millones de
bolvares

FIGURA 2. PRESUPUESTO NACIONAL EJECUTADO Y APROBADO,

VENEZUELA Perodo 1999-2013. mmm de bolvares, a precios corrientes. Fuente MPPP.

14

El dispositivo que crea artificialmente excedentes, sirve tambin para eludir la distribucin
institucional del presupuesto, trasladar la asignacin de recursos de la Asamblea Nacional al Consejo de
Ministros y desviar recursos para otras actividades no programadas. Cptese la idea bsica: los recursos se
reparten ahora, no el ao anterior (pre-supuesto) sino en el ejercicio fiscal en curso (post-puesto), de manera
centralizada y discrecional, mediante crditos adicionales. La Figura 2 evidencia lo descrito. Los
presupuestos, similares histricamente, comienzan a distanciarse. El ejecutado siempre supera al aprobado
para los aos posteriores a 2003, el rcord se alcanza en 2011, lo sobrepasa en 83%.
3.2.

Gastos de desarrollo social

Para el gobierno bolivariano: Las polticas macroeconmicas se subordinan a las polticas

macrosociales, siendo consecuencias de stas, no causas, Garrido (2002[1996]:100). Acogindose a esta
pauta, los diseadores de poltica ensayaron diversas opciones. El flujo de dlares fue tal que no se saba en
qu gastar, haba que inventar en qu gastar de inmediato. Gallineros verticales, Plan Bolvar 2000, Plan
Sobremarcha, plan empleo rpido, Plan cultivos urbanos, ruta de la empanada, plan monta tu negocio,
Banco del Pueblo, becas, cooperativas, son formas expeditas de reparto, excluidas deliberadamente de los
controles aplicables al resto del sistema financiero nacional, Rojas (2004:237). Opciones primitivas que
deban ceder el paso a nuevas formas de reparto ms ambiciosas, tanto por necesidad poltica como porque
haba recursos disponibles.
En general, continan los programas asistencialistas, la ruptura con esta visin vendr despus. Las
misiones constituyen el punto de inflexin en la gestin de gobierno. Es a partir de su experimentacin en el
ao 2003 y de los impactos electorales favorables que stas produjeron para el presidente en el ao 2004, que
la visin de la revolucin social encuentra un curso de gestin apropiado y se vuelve predominante en las
prcticas del gobierno, aun cuando no estuviera escrito ni en la Constitucin ni en las leyes DElia (2006:3)
El gasto de o en desarrollo social es tiene la particularidad que se computa como gasto operacional
de PDVSA, como un costo cualquiera, electricidad o adquisicin de materias primas, autorizado por el
Ministerio, pero que no tiene nada que ver con la inversin ni con la produccin petrolera.
PDVSA, en 2002, hizo modestos aportes al desarrollo social, 14 millones de $USA. Un ao ms
tarde, cuando el Ejecutivo toma el control de la petrolera estatal y se dedica en serio a distribuir gotas de
petrleo bajo el lema ahora el petrleo es de todos, dedicar 242 millones. Unas gotas sern distribuidas
de manera directa, visible y en vivo. Del otro grifo de distribucin saldrn gastos de propaganda, de la
promocin del reparto y la proyeccin de la figura del repartidor. Este paso es clave en la conformacin de
los nuevos arreglos. Mediante el gasto social de PDVSA, se obvia la distribucin institucional (situado
constitucional, pago de la deuda, remuneraciones, gastos ministeriales, alcaldas, universidades, otras
entidades y compromisos, FIDES, Ley de Asignaciones Econmicas Especiales). En estas circunstancias, era

15

previsible que la distribucin inficionara hacia formas discriminatorias que acusa el sistema de reparto:
incluir a los seguidores del proceso, y excluir a los adversarios, de lo cual poco se habla.
3.3.

Creacin de Los Fondos Especiales

Los fondos especiales en dlares -tambin hay en bolvares-, son captados de dos modos: una antes
de que PDVSA cumpla la obligacin de entregar los dlares al BCV y, otra se sustrae de las reservas
internacionales, ex post.
El primer ensayo de este dispositivo ocurre en 2004, cuando se crea el Fondo de Desarrollo del Pas,
FONDESPA, que obliga al BCV a efectuar un aporte por una nica vez de 2000 millones dlares. Declarado
luego fondo rotatorio, al cual deben reponerse los recursos anualmente. En 2005, mediante la segunda
reforma de la Ley del BCV, (LRPBCV) se crea el ms importante, el Fondo de Desarrollo Nacional,
FONDEN, donde se captan aportes directos de PDVSA en dlares, y reservas excedentarias del BCV.
Los fondos de estabilizacin concebidos durante los gobiernos anteriores establecieron como norma
general autorizar retiros cuando se cumplieran ciertas condiciones, tales como promedio de precios, nivel de
ingresos. Los Fondos Especiales, asociados al modelo de reparto, por contraste, usan los ahorros cuando la
autoridad respectiva lo dispone, basta girar una instruccin.

CUADRO N 2. FUENTES DE FINANCIAMIENTO FONDEN, millones $USA

Organismo

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

BCV
PDVSA
Ganancia Sbita

6000
1525

4275
6855

6670
6761

1538
6037
5657

12299
350
227

7000
1334
392

3500
1228
13247

3003
6311
9516

44285
30401
29039

TOTAL APORTES

7525

11130

13531

13232

12876

8692

17975

18764 103725

FUENTE: PDVSA

El cuadro 2 registra los aportes efectuados al FONDEN. En realidad, todos son aportes petroleros,
que pasan por diversos canales, pero lo significativo en esta nueva etapa es la pauta que adoptan las
instituciones que captan o recaudan ingresos: producir excedentes para el Ejecutivo. Los legisladores
asociarn cada excedente a un fondo. As se erige, en lo esencial, la arquitectura financiera que legaliza el
reparto discrecional.
La subestimacin ingresos trae un beneficio adicional: el fortalecimiento de la imagen de las
instituciones pblicas. Un organismo como el SENIAT, por ejemplo, demuestra todos los aos una eficiencia
formidable. Siempre sobrepasa las metas, y desde luego, siempre genera excedentes, por lo que debe ser
felicitado doblemente. Su gestin va afianzando las polticas destinadas a lograr la recomposicin de los
ingresos, de forma tal, que la mayor contribucin de los recursos proceda de las rentas no petroleras.

16

Cuando los precios se salieron de rbita, en 2008, se ide un mecanismo ex ante, ms eficaz para
sustraer reservas internacionales de la nacin, convertido en ley y reformado en 4 ocasiones, vendido
publicitariamente como impuesto a la ganancia sbita. La redaccin ampliada y corregida en 2012, Ley que
Crea Contribucin Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado
Internacional de Hidrocarburos, LCE, estipula que: Los recursos derivados de esta contribucin Especial
prevista en el presente Decreto Ley se utilizarn, preferentemente, para garantizar el financiamiento de las
Grandes Misiones creadas por el Ejecutivo Nacional, as como en proyectos de infraestructura, vialidad,
salud, educacin, comunicaciones, agricultura y alimentos, entre otros. (Art.2).
______________________________________________________________________________
Grfico N 3. Aporte de PDVSA al Presupuesto Nacional, MMM dlares USA
______________________________________________________________________________

Fuente: BCV, PDVSA, Cuadro 5-1-1 Exposicin de Motivos, Proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional 2012 (MEF, 2011:262) Aprobado), clculos propios.

Con nueva frmula, que puede cambiarse en cualquier momento, las contribuciones empiezan con
un 20% sobre la diferencia entre el precio establecido en la Ley Anual de Presupuesto y el precio de
referencia, 70 dlares. Por encima de esta cota, se denominan precios exorbitantes, aumentando los
porcentajes a transferir, hasta llegar a un 95% en caso que el barril supere los 100 dlares. En breve, los
incrementos de precios se desvinculan del Presupuesto, modificando la arquitectura financiera de la
Repblica. La evolucin histrica del proceso de apropiacin de la renta, se ilustra indirectamente con el
indicador que se muestra:
Una mirada superficial diferencia dos tramos, uno en el cual aumentan los aportes a la Nacin, y otro
en el cual disminuyen. El mximo se alcanza en 2008, rcord histrico de los precios, ao en que obliga a la
industria petrolera a efectuar aportes al FONDEN, bajo la figura de contribuciones especiales, por precios
extraordinarios La conclusin obvia es que, en adelante, mayores precios petroleros, no significar mayores

17

aportes al fisco. De hecho, el aporte fiscal petrolero cae sucesivamente entre 2008 y 2011 de manera
ostensible.
El financiamiento del BCV a PDVSA, en realidad es una autorizacin para emitir dinero sin
respaldo, que presiona sobre el nivel de precios, disminuyendo el poder adquisitivo de la poblacin que
solicita aumentos salariales y de pensiones, que se financian con ms emisiones inorgnicas. Y as sigue el
crculo vicioso.
4.

EL DESTINO DE LOS EXCEDENTES

4.1. Distribucin internacional de la RPI
El objetivo supremo de retener y ampliar el poder poltico indujo la bsqueda de aliados

internacionales, sin importar la orientacin ideolgica o sistema de gobierno. La petrodiplomacia entr

tempranamente en la onda del reparto, con el fin de proteger a la revolucin de eventuales sealamientos,
condenas o sanciones por incumplimientos o faltas a la democracia y los derechos humanos. Superada esta
fase se emprende la tarea integracionista, en correspondencia con el ideal bolivariano.
En las Lneas Generales del Plan de la Nacin (2001-2007), entre otros objetivos, se apunta hacia la
integracin latinoamericana y la bsqueda de un equilibrio multipolar (6). En ese encuadre conviene ubicar los
acuerdos petroleros suscritos por la nacin. Lo que haba comenzado siendo un simple acuerdo bilateral con
Cuba, se extiende a otros pases, vecinos y distantes, internacionalizando as la RPI. Donaciones,
transferencias internacionales sin contrapartida, Banco del Sur, Banco del ALBA, compra de pertrechos
militares, expropiaciones, propaganda a nivel planetario y otros gastos de la nacin no incluidos en otra
parte, se cargarn al FONDEN, aunque la contabilidad desagregada de sus gastos se desconozca y
prcticamente tenga que adivinarse (Urbaneja, 2013; Guerra, 2013).
Sobre la transferencia de la renta petrolera venezolana a pases amigos cabe decir que a su
propietario no le cuesta nada el ingreso rentstico, por lo que puede disponer del mismo sin las limitaciones
que impone en cualquier caso productivo normal el elemental balance entre ingresos y costos. Este gobierno
ha demostrado que no hace falta vivir en Venezuela para sacar provecho del petrleo, y favorecer a todos los
latinoamericanos (Baptista, 2007). En el mismo orden de ideas, Mendoza y Quiroz (2006) fustigan la
desmesura en el reparto: La generosidad venezolana a travs de estos instrumentos ha creado, por ltimo,
una percepcin internacional de que PDVSA tiene recursos de sobra (p. 144). En la prctica, los firmantes
se comprometen a participar en una especie de Mercal petrolero caribeo, y convienen en una clusula de
anulacin unilateral del compromiso. Invocado, cuando conviene a sus intereses, por el repartidor; nunca por
los beneficiarios. Quien no se cuadre, puede ser excluido.

18

La poltica energtica bolivariana, sea por solidaridad con pueblos hermanos o por necesidad poltica
del modelo, se sostiene sin mayores sacrificios ni protestas internas, en la medida que asienta dos ideas: las
reservas de hidrocarburos contenidas en la faja del Orinoco son prcticamente inagotables y por mucho
tiempo prevalecern precios altos. En realidad, el gobierno no establece acuerdos o tratados, sino que
extiende el brazo que reparte. Nadie repara en el hecho que se estn entregando recursos pblicos.
4.2. La distribucin popular de la renta
La llamada distribucin popular de la renta est dedicada a expandir las fuerzas productivas del
pas, junto a la industrializacin y las nuevas capacidades. Para ello propuso un Nuevo Modelo Productivo,
NMP, (Empresas de Produccin Social y Cooperativas, Fundos zamoranos, Unidades de Produccin
Socialistas), que a largo plazo empujaran en desarrollo endgeno y sustituiran la empresa privada.
Conglomerado de pequeas empresas que, encadenadas productivamente a las empresas bsicas y
financiadas inicialmente por PDVSA, conformaran un slido entramado de oferta nacional de bienes y
servicios. Para la formacin de capacidades productivas (educacin y formacin para el trabajo) se disearon
las misiones y se ampli el gasto social, y para apalancar la demanda y garantizar el acceso a bienes y
servicios, se procedera a saldar la deuda social acumulada, ofrecer servicios gratuitos a la comunidad y
mejorar la remuneracin de los trabajadores.
Luego de numerosos ensayos y tanteos, se tuvo la impresin que el gobierno bolivariano haba
encontrado un destino apropiado para la renta acorde con sus objetivos y un procedimiento eficaz para poner
en prctica la democracia protagnica y participativa: las misiones sociales. Haba llegado la hora de
concederles un status y conferirles legalidad. La Reforma de la Ley de Contribuciones (7) Especiales de 2011
indica con precisin el sujeto autorizado para disponer de los fondos: el Presidente de la Repblica, pero
incurre en vaguedades cuando intenta sealar en qu se gastarn. El ingreso captado preferentemente se
destinar a financiar las Grandes Misiones () sin prohibicin de usos alternativos. Esta facultad
discrecional viene a entroncar con lo dispuesto en la Ley Orgnica de Administracin Pblica (2008), la cual
divide la administracin pblica en dos categoras: la tradicional burocrtica y las Misiones,
constituidas por organizaciones de variada naturaleza, creadas para atender a la
satisfaccin de las ms sentidas y urgentes necesidades de la poblacin, cuya prestacin
exige de la aplicacin de sistemas excepcionales, e incluso experimentales, los cuales
sern establecidos por el Poder Ejecutivo mediante reglamentos organizativos y
funcionales [nfasis JJP]. (Art.131).
DElia y Cabezas (2008) denuncian que con esta disposicin las misiones no estn sometidas a los
controles de la constitucin ni de las leyes, como s lo est la burocracia estatal. Brewer (2009) puntualiza
que se ha regularizado legislativamente a las misiones pero precisamente para no regularlas, pues la Ley se

19

destina ntegramente a regular exclusivamente a los rganos y entes, dejando fuera de sus regulaciones a
las misiones, estando sin embargo, todas en comn, solo sujetas a los lineamientos dictados conforme a la
planificacin centralizada (Art. 15).
Las anteriores acotaciones corresponden a la esfera jurdica, su correlato econmico es que, en
adelante, la administracin pblica tradicional, se financiar con los ingresos ordinarios y las Misiones se
financiarn con ingresos extraordinarios, es decir, renta petrolera internacional. Renta de magnitud incierta,
depositada en fondos especiales, captada en dlares y expuesta a los vaivenes del mercado.
En el primer caso, los ingresos ordinarios, impuestos cobrados a los agentes econmicos internos,
como ya se ha dicho, se redistribuyen tomando como criterio el Situado Constitucional, el nmero de
habitantes, cantidad de municipios, u otras reglas. En el caso de los fondos especiales, tales criterios no
existen, el reparto est politizado. La PDVSA roja, rojita es el adalid. De modo que pueden predecirse de
manera general los usufructuarios del reparto, pero, salvo algunas referencias imprecisas, del tipo cuando
su condicin social lo amerite, no hay manera de saber el criterio de asignacin aplicado o por aplicar. No
est determinado a quin le toca el turno. Tampoco se sabe la cuanta de los recursos por asignar a cada
misin, a cada regin o a cada poblado o la racin que corresponde a cada persona, si fuese el caso; nadie
est obligado a cumplir promesas, poniendo en serio riesgo su sostenibilidad. Ello, sin embargo, no es una
debilidad del modelo, como pudiera parecer a primera vista.
Las listas de espera constituyen potentes dispositivos que atrapan a los aspirantes, o futuros
beneficiarios, reales o imaginarios. El que se sale de cola, pierde su chance. El que se mueve, no sale en
la foto. Mientras le llega su turno, el beneficiario participa en la organizacin del reparto, se vincula a
frentes, unidades de batallas, patrullas en las cuales, recibe formacin ideolgica y doctrinaria,
verdaderos mecanismos de control y movilizacin. En estas instancias de participacin, coordinadas por
organismos del Estado con gran capacidad logstica como CANTV, CORPOLEC, PDVSA, aprende la
liturgia de aclamacin del lder, se empapa de una cultura, adquiera una jerga, comparte unos emblemas, y
descubre el modo de avanzar hasta los primeros puestos en las listas de espera. Los que se mueven, los
traidores, son distanciados, la amenaza de exclusin sirve de preventiva medida de control partidista.
El gobierno bolivariano tiene el mrito de haber llevado la renta a los sectores populares. Aqu
parece radicar el secreto del xito poltico. El modelo de distribucin de la IV Repblica, con su regla todos
piden y contribuyen unos pocos, colaps durante el lapso largo perodo de declinacin de precios de los
hidrocarburos (1981-1998) mostrado en el Grfico 1. Se intent infructuosamente construir un Estado
Fiscal, con su regla de todos ponen para hacerse de unos ingresos que el petrleo dejaba de proporcionar.
La catstrofe fue de tal magnitud que se llev, el sistema poltico asociado, la democracia representativa, y
desacredit a sus actores fundamentales.

20

En 2010, decreto de por medio, empezar a canalizarse recursos para crear una nueva
institucionalidad, basada en la democracia directa, el poder comunal, al cual se encomienda la
responsabilidad de construir, moldear y desarrollar el NMP. Los cuanta de recursos asignados a los Consejos
Comunales y la manera en que se distribuyen no est clara. Lo nico que sabe es que persiste la politizacin
de los criterios de asignacin y que provienen de la renta petrolera.
Cuando fueron creadas las misiones, el financiamiento se obtena a travs del gasto de desarrollo
social directo de PDVSA. A partir de 2008, se estipula en el Presupuesto Nacional una partida, Fondo para
las Misiones. En 2011 se aprueba una Ley Especial de Endeudamiento, con el objetivo de emitir deuda que
permita financiar las misiones Gran Vivienda Venezuela, Gran Misin Saber y Trabajo y Agrovenezuela, que
no haban entrado en la reparticin presupuestaria. De manera que, tanto los programas sociales tradicionales
como los nuevos, comienzan a depender de recursos extraordinarios provenientes de endeudamiento,
sntoma de agotamiento del modelo.
La estacin terminal, fin de trayecto de la apropiacin de la renta por la Presidencia de la Repblica,
se consuma con la Reforma del Decreto Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, 30
de marzo 2012, que autoriza al Presidente para emisin de deuda (por decreto), y lo faculta para aprobar
crditos adicionales, eliminando el requisito que contempla que para endeudar a la Repblica se debe
solicitar el permiso correspondiente a la Asamblea Nacional y la intervencin del Banco Central de
Venezuela(8). El propsito es disponer de una fuente de ingresos extraordinarios, para cubrir insuficiencias
presupuestarias y servicio de la deuda de la nacin, sin que haya que trasvasar recursos de los fondos
especiales apropiados.
Las fuentes de financiamiento del reparto: los excedentes petroleros, fondos especiales en bolvares,
fondo para las misiones, endeudamiento y crditos adicionales autorizados por el presidente, parecen ser
suficientes para garantizar el xito del programa, pero no es as.
5.

CONSIDERACIONES FINALES
Un balance crtico ni definitivo ni exhaustivo del modelo de reparto Ejecutivo de la renta implantado

entre 2003 y 2013, incluye los siguientes elementos:

El modelo ya alcanz su madurez, se ha implantado cabalmente, incluso puede afirmarse que, si
faltare algn aspecto por desarrollar, corresponde a cuestiones de tono, imagen o difusin publicitaria.
Consustancial al modelo se ha implantado un estilo de liderazgo no-transaccional, que tiene su origen en las
elecciones abiertas de las cuales emana su legitimidad, cuyo propsito es perpetuarse en el poder que
encuentra en el reparto discrecional un medio adecuado eficaz.

21

En torno al lder y al reparto se organiza pasivamente parte de la sociedad civil, los seguidores del
proceso que no forman parte del gobierno, y que constituye la base de apoyo del proceso. Pero est en curso
una estrategia que pretende avanzar en otro sentido, sin eliminar las misiones. El poder comunal, como
forma alternativa de gobierno local, obliga al gobierno central a canalizar porciones crecientes de renta hacia
los Consejos Comunales, cuya provisin no es segura.
A lo interno, puede afirmarse sin mayores reparos que el esquema de distribucin popular de la renta
tiende a ser ineficiente e incapaz de generar un nivel cualquiera de sostenibilidad, sin embargo constituye un
xito poltico evidente; ah estn los resultados electorales.
El Nuevo Modelo Productivo, NMP, est lejos de alcanzar los resultados esperados, a pesar de la
gigantesca inyeccin de recursos, al decir de sus promotores. La extincin de 200.000 cooperativas, creadas
entre 2005 y 2008 y las prdidas financieras de numerosas empresas del Estado constituyen pruebas
irrefutables. En su defecto, se ha erigido un modelo econmico populista, clientelar que gira en torno al
programa social ms visible y de mayor xito que hasta entonces ha tenido: las misiones sociales, pero que
incluye ingredientes improductivos poco analizados. El ex ministro Vctor lvarez, resume la tragedia del
siguiente modo: "La leccin fue clara: apostar a la desaparicin de la economa capitalista sin haber creado
antes la nueva economa socialista es el atajo perfecto para quedar atrapados en un crculo vicioso de cada
de la produccin, escasez, acaparamiento, especulacin, inflacin, desempleo y creciente malestar social".
A pesar de la enorme cantidad de recursos consumidos por el modelo, resultan insuficientes. De ah
la necesidad de contratar deuda externa para sostener un creciente nivel de importaciones (Oferta), para
hacer frente a una demanda desbocada que el propio sistema de reparto va creando en su prctica clientelar.
Se devala con propsitos eminentemente fiscales que respalden el creciente gasto improductivo. El nmero
de personas improductivas y el monto de las transferencias que originan son grandes: jubilados y
pensionados (2,5 millones de personas), trabajadores redundantes en la administracin pblica (1 milln),
contingente de hombres armados, incluyendo milicianos, (300.000 que no estaban hace 5 aos) y
beneficiarios de misiones (segn pregn oficial, unos 900.000), creando un enorme desbalance. Desde el
punto de vista econmico consumen pero no producen, generando desabastecimiento y colas; hay dinero
pero no hay productos.
En los aos recientes, la distribucin de la renta ha llegado a sus lmites histricos. El reparto de la
renta y la industria petrolera misma se han convertido en instrumentos directos de un proyecto poltico. El
proceso adelantado puede resumirse as: El proceso electoral lleva al poder a un lder y a un grupo que
asignar la renta respondiendo al criterio de acumular poder y asegurar su permanencia en l. El proceso
electoral produce, a partir de la mayora electoral y de un uso implacable de la mayora obtenida, esa cascada
de acumulaciones sucesivas de poder institucional, lo cual permite la completa disposicin de recursos

22

rentsticos para la consecucin de esos fines polticos (Urbaneja, 2013). El esquema apunta como
desidertum a una extrema personalizacin del poder.
La centralizacin Ejecutiva del reparto, produce dos efectos poltico-sociales letales a los cuales no
se ha prestado debida atencin. El primero de ellos afecta por igual al proceso de descentralizacin
administrativa como a la gobernabilidad misma del sistema. En pos del objetivo supremo de ampliar el
poder, concentrarlo y no compartirlo, los instrumentos tradicionales y los valores bsicos compartidos por los
actores sociales para alcanzar cotas de estabilidad y gobernabilidad tienen que ser desechados o descartados.
Pactos que conciten apoyos o acuerdos en torno a, estn fuera de lugar. El modelo de Reparto Ejecutivo
basa su accionar y encuentra su razn de avance en la produccin de conflictos que se traduzcan en sucesivas
derrotas de las fuerzas adversas. En el lenguaje que venimos utilizando, obviamente no hay inters en
fomentar gobernabilidad alguna, al menos en el sentido tradicional arriba consignado. Hay batallas,
combates, enfrentamientos, guerras. Hablar de representacin proporcional de las minoras, alternabilidad, o
de cumplimiento de requisitos bsicos de convivencia democrtica son obsolescencias que no compaginan
con el proyecto centralizador.
Un segundo efecto o dao colateral se inflige a las restantes ramas del poder pblico y a la oposicin
poltica, al despojarlas de su majestad y preeminencia. Deliberadamente, el poder central los inhabilita, los
extraa de la funcin de reparto. Las instancias de intermediacin poltica, tales como sindicatos, partidos,
asociaciones empresariales, concejos municipales, etc., pasan a ser representaciones simblicas de poco
peso, nada tienen que repartir. Slo el lder reparte o gira instrucciones de reparto. Slo a l se debe aplauso
y agradecimiento.
La secuencia esquemtica de cmo el Ejecutivo logr apropiarse de la RPI vista en perspectiva, es
como sigue: Renta Petrolera Internacional- declaracin de excedentes - creacin de fondos - mecanismos de
reparto - cuanta y modalidad del reparto entrega de recursos. Los eslabones de la cadena estn enlazados
por un arreglo poltico-electoral omnipresente: exaltacin y promocin de la figura que se encuentra en la
cspide del reparto. Esta secuencia rene todos (o casi todos) los elementos de la dinmica poltica
contempornea, que expresan la imbricacin de objetivos econmicos, polticos e ideolgicos. Esta forma de
analizar la historia reciente invita al estudio del impacto psicosocial del reparto. Efecto que de ningn modo
puede considerarse secundario, indirecto o circunstancial. Al respecto slo hay espacio para un comentario.
Algunos autores atribuyen el mpetu centralizador del modelo de reparto a una extensin o
derivacin inherente al liderazgo carismtico, de tipo weberiano. Probablemente haya algo de eso. Pero hay
que ubicarlo en circunstancias histricas especficas. Un lder carismtico, al ofrecer la llegada de un nuevo
tiempo con soluciones excepcionales a problemas extraordinarios en el caso venezolano una prolongada
recesin econmica con crecientes niveles de pobreza, abstencionismo y prdida de confianza en el futuro-,
demanda reconocimiento, lealtad y compromiso con su proyecto. En otras palabras, el lder carismtico

23

emerge de lo extraordinario y obra desde lo extraordinario. El carisma no se somete a las vicisitudes de lo

cotidiano. El conductor carismtico se sostiene porque sus cualidades son reconocidas por la gente que lo
sigue, quienes subjetivamente le creen dotado de herosmo, sabidura y dones mgicos (Villarroel y
Ledezma, 2007:1). Cabra agregar, en caso de ser aplicable a Venezuela, que se sostiene, gracias a la renta, a
los ingresos petroleros extraordinarios.
Esas creencias, que dotan de herosmo e infalibilidad al lder, impiden o anulan por completo el
ejercicio de la democracia. Puesto que el lder no se equvoca, carece de sentido hacer consultas. En caso
extremo, de efectuarse y llegar a contradecir el obiter dictum del gran repartidor, no se aceptar la voluntad
popular, sencillamente, porque pone en tela de juicio la infalibilidad de sus sentencias (Prez, 2009). El
modelo adopta como norma general la aceptacin y defensa a ultranza de las disposiciones emanadas del
poder central. El modelo slo tiene seguidores, las grandes decisiones ya estn tomadas y contenidas en el
plan de la patria. Desde esta ptica, la democracia protagnica, participativa, entendida como debate de ideas
y de opciones, es un estorbo. Pero eso no quiere decir que la gente no participe. Tal vez su nivel de
compromiso sea mayor en estos fervientes activistas seguidores del lder, proslitos con ms dedicacin que
los opositores, identificados y aglutinados como defensores de una causa. Dispuestos a defender, desde
luego, la gota de petrleo que le corresponde por derecho, segn dicen que dice la carta magna, y porque
adems as lo dispuso el lder. Gotas que reciben a travs de diversos conductos, que desembocan siempre en
el petrleo. Subsidios de gasolina, Petrocasas, PDVAL, Gas Comunal, Canaimitas, Petrocaribe, Petrorinocos,
Agropatria, etc., constituyen una pequea muestra de la red de canales de acceso a la renta. Estas son formas
organizativas en las cuales participan los misioneros, y dota de arrogante estabilidad al modelo.
Finalmente, se desea poner de relieve que al existir un proyecto, un plan a seguir, trazado por el lder,
la lucha poltica cotidiana se convierte en una contienda entre defensores y contras, Quienes repudian y
quienes apoyan polticas oficiales, o ms bien de quienes aman o adversan al gran protagonista. En este
esquema, el comportamiento de los actores polticos polarizados, es altamente previsible. El estudio de los
elementos novedosos consignados convoca a proponer un esquema conceptual renovado para comprender
los hilos de la gobernabilidad en las circunstancias del presente.

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CONCLUSIONES
Del conjunto de elementos expuestos en las pginas anteriores, parecieran surgir razones de
suficiente entidad para afirmar que se ha instaurado un nuevo patrn histrico de distribucin de renta
petrolera en Venezuela del cual derivan pautas de gobernabilidad singulares.

La gnesis del modelo de reparto ha de asociarse a la creciente RPI percibida en los primeros aos de
gobierno bolivariano, provocada por el auge de precios del petrleo en el mercado mundial.

El modelo incuba en una sociedad caracterizada por la inestabilidad poltica, crisis econmica y
demandas sociales insatisfechas.

La expansin sostenida de la RPI coadyuv a cimentar la autonoma financiera del Estado. Con ello se
desbaratan los arreglos de gobernabilidad tpicos de o en los Estados Fiscales. Se establecen otras reglas
del juego.

La coincidencia temporal del ascenso de un nuevo equipo de gobierno y un inusitado aumento de los
precios de los hidrocarburos sirvi de trampoln para catapultar la popularidad del lder del proyecto.

El proceso de apropiacin de los excedentes adelantado por el Ejecutivo se llev a cabo a travs de tres
mecanismos: i) subestimacin del precio del barril en presupuesto pblico, b) Utilizacin de gastos de
desarrollo social de PDVSA); c) constitucin de fondos especiales.

Esquemticamente, entre 1999 y 2002 contina la forma previa de distribucin institucional de la renta.
En el perodo 2003-2008, en que se asiste a una gran bonanza petrolera, se reasignan las funciones. Se
coloca la funcin redistributiva del ingreso en manos del Estado y la funcin distributiva de la renta en
manos del Ejecutivo Nacional mediante el uso y manejo de fondos especiales.

El reparto discrecional de la renta trasciende el marco nacional. La Petrodiplomacia ha sido generosa

para concitar apoyos y solidaridades con el proyecto poltico en marcha.

La preeminencia del Ejecutivo en el Modelo de Reparto reside en el poder que le confiere el uso, manejo
y disposicin discrecional de fondos especiales al margen de la programacin presupuestaria.

El modelo inhabilita o excluye a la oposicin de la funcin de reparto.

Atendiendo al objetivo de retener el poder, se ha creado una estructura administrativa poco transparente
pero con una figura demasiado visible erigida como centro gravitacional del reparto, el Presidente de la
Repblica.

El modelo implantado permite la participacin y organizacin de los beneficiarios en torno al reparto y

en torno a las decisiones del repartidor, dotando de cierta estabilidad al sistema de gobierno.

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El Modelo de Reparto ya en su madurez muestra signos de agotamiento. La renta captada en el presente

no alcanza. Necesita disponer de una renta futura incierta, se negocian barriles que no se han extrado,
comprometiendo los ingresos de prximas generaciones.
NOTAS

(1) Domingo y otros (1992) han estudiado los tres primeros modelos, el cuarto, se intenta caracterizar en el
presente estudio. El trmino "modelo" alude a la relacin entre el Estado, la Nacin y las empresas que
participan de la actividad petrolera.
(2) Ver MF-MPD (2002:29-30). All se estima en 18 $USA el precio del barril de petrleo venezolano para el
ao 2042. Coincide con las previsiones efectuadas durante la Apertura Petrolera (1994-1998) por Luis
Giusti y otros voceros mercado competitivo, sobreproduccin y previsibles precios deprimidos a largo
plazo. Baptista ([1981]; [1989]; 2008:279). Venezuela conocer largos aos con un ingreso nacional
estancado o, en la peor de las situaciones, decreciente. Ello puede ser as, incluso con las polticas
econmicas gubernamentales ms inteligentes
(3) Propsito expresado con absoluta claridad en la Memoria y Cuenta del Ministerio de Finanzas, MEF
(2009b:7) Afianzar el modelo productivo socialista con los excedentes econmicos derivados de los
recursos petroleros.
(4) La calificacin bolivariana se refiere a ejecutorias inspiradas en el vasto pensamiento de Simn
Bolvar, sobre la integracin energtica y poltica latinoamericana. De acuerdo con Mora (2009),
pretende, en primer lugar, colocar a Venezuela como centro de una dinmica integradora y de
complementacin econmica en el mbito regional, segn el documento La propuesta de Hugo
Chvez para transformar a Venezuela. Y, en segundo lugar, constituir un bloque latinoamericano de
contrapoder. El Troudi (2010:141), seala que la constitucin del Socialismo del Siglo XXI se presenta
como una idea regional y no slo nacional (). El eslabn que conecta la regionalizacin es la
Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe. Dieterich (2005) seala que Chvez ha
separado con acierto las dos etapas principales del Nuevo Proyecto Histrico, NPH: 1, la fase final, el
socialismo del siglo XXI, y 2, la fase de transicin para Amrica Latina, el bolivarianismo.
(5) Aunque la nocin del Fondo ingres en la Constitucin de 1999 [Artculo 321], su funcionamiento ha sido
entorpecido en parte por la ausencia de una Ley duradera. La Ley de 1998, que crea el Fondo de
Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica, FIEM, fue modificada cinco veces en cuatro aos
(20/05/99, 04/10/01, 11/10/02, 07/01/03 y 04/04/03) y derogada el 27/11/03, cuando se aprob la Ley
que cre el Fondo de Estabilizacin Macroeconmica (FEM), tambin derogada el 05/09/05, cuando se
cre otro Fondo con la misma denominacin. Esta ltima Ley retira el Fondo del BCV y le adscribe al
Ministerio de Finanzas.
(6) El MEF (2009), refiere que el FONDEN [permite]: Fortalecer la poltica de construccin y articulacin de
los nuevos polos de poder geopolticos en el mundo, a travs de la diversificacin de las relaciones
polticas, econmicas y culturales, para la creacin de nuevos bloques de poder atendiendo las
particularidades, de acuerdo al establecimiento de reas de inters Geoestratgicas (Exposicin
General, p. III).
(7) Guerra (2009:12) Se definieron los aportes como una contribucin con un solo objetivo: no enterar al
Fisco Nacional los recursos que por [concepto de] exportaciones petroleras, deben generar el situado
constitucional (Art. 167, ordinal 4) le corresponde a los estados de Venezuela. PDVSA puso a
disposicin del Ejecutivo entre 120 y 240 millones de dlares cada semana en 2008. Por tanto, ha
ocurrido un desvo de fondos que deban haberse dirigido a apuntalar al desarrollo de las entidades
regionales.
(8) En marzo 2013, durante el interinato presidencial de Nicols Maduro se efecta otra reforma, esta vez
se aumenta el precio tope para cotizar al FONDEN a 80 dlares, tratando de liberar recursos para
abastecer el mercado de divisas nacional.

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