Informe Final Egis - Sur Profesionales - 13mayo2011

Investigacin del funcionamiento de las
Entidades de Gestin Inmobiliaria y Social en la

Poltica Habitacional
INFORME FINAL
13 DE MAYO DE 2011
ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

SUR PROFESIONALES CONSULTORES
Av. Providencia 1017, Oficina 4, Providencia, Santiago

F: 2360259 3468166
www.sitiosur.cl
Pgina
EQUIPO CONSULTOR
LILIANA CANNOBBIO (COORD), LUIS ANGULO, LVARO ESPINOZA, TAMARA JERI, FERNANDO JIMENEZ, FELIPE
RIEUTORD , ALFREDO RODRGUEZ, PABLO TRIVELLI, GONZALO URCULLO

NDICE DE CONTENIDOS
Pg.
1.
PRESENTACIN ..
2.
METODOLOGA
CAPTULO 1
MARCO CONCEPTUAL DEL OBJETO DE ESTUDIO..
I. Algunos factores que determinan la complejidad de las polticas de vivienda social
11
12
II. La nueva Poltica habitacional 2006-2010, el FSV y las EGIS
21
III. Reconstruccin del modelo econmico institucional.

1. Origen de la inclusin de las EGIS en la NPH.
2. Supuestos que subyacen al mandato de las EGIS..
24
24
32
IV. Descripcin de las principales funciones que desempean las EGIS en las distintas modalidades del
FSV
1. El anlisis funcional.
2. Condiciones mnimas.
3. Relacin entre objetivos del FSV y objetivos de la NPH.
34
V. Fiscalizacin y control en el modelo FSV- EGIS

CAPTULO 2
DESEMPEO DE LOS ACTORES PRINCIPALES EN EL MODELO FSV- EGIS-.....................
I. Comportamiento de las EGIS en el Fondo Solidario de Vivienda
1. Caractersticas del sector de la asistencia tcnica o EGIS en el mercado de vivienda social
subsidiada..
2. Cumplimiento de las funciones asignadas..
3. Anlisis de redes organizacionales de las EGIS ..
44
II. Efecto del desempeo del MINVU en el Modelo FSV-EGIS..

1. Rol planificador del ministerio.
2. Proceso de estudio y calificacin del proyecto
3. Control y fiscalizacin del modelo
98
99
100
101
III. Participacin de las familias beneficiarias en el modelo FSV-EGIS..

1. Acceso de los postulantes al sistema FSV-EGIS...
2. Satisfaccin con la asistencia tcnica brindad por EGIS..
104
104
110
50
51
51
69
86
Roles de los beneficiarios en el proceso.

Percepcin del rol desempeado por el MINVU..
Credibilidad social en el modelo de gestin del FSV a travs de EGIS..
Satisfaccin con las soluciones habitacionales.
Efectos de las soluciones habitacionales en la integracin social
CAPTULO 3
ANLISIS INTEGRAL DEL MODELO DE GESTIN DEL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA .....................
114
116
118
119
126
PRINCIPALES CONCLUSIONES
145
MARCO DE SOLUCIONES PARA EL MEJORAMIENTO DEL MODELO DE GESTIN DE FONDO SOLIDARIO....
154
BIBLIOGRAFA CONSULTADA
170

132
Pgina
3.
4.
5.
6.
7.
34
41
41
Pgina
ANEXOS
Anexo 1: Desarrollo exhaustivo de la metodologa de Cuadro de Mando Integral
Anexo 2 : Prcticas destacadas de las EGIS
Anexo 3: Descripcin de las muestras efectivamente logradas
Anexo 4: Cuestionarios y pautas de entrevistas (solo versin digital)
Anexo 5: Resultados de los cuestionarios web aplicados a las SEREMI y SERVIU(solo versin digital)
Anexo 6: Anexo estadstico de la encuesta a usuarios(solo versin digital)

SIGLAS EMPLEADAS
Adquisicin de vivienda construida
CMI
Cuadro de mando Integral
CMUR
Convenio Marco nico Regional
CNT
Construccin en Nuevos Terrenos
CSR
Construccin en Sitio Residente
DOM
Direccin de Obras Municipales
DP
Densificacin Predial
EETT
Especificaciones tcnicas
EGIS
Entidades de gestin Inmobiliaria y Social
FPS
Ficha de proteccin Social
FSV
Fondo Solidario de Vivienda
ITO
Inspectores Tcnicos de Obras
MITO
Manual de Inspeccin Tcnica de Obras
NPH
Nueva Poltica Habitacional
PHS
Plan de Habilitacin Social
SDL
Subsidio diferenciado a la localizacin
SFL
Sin fines de Lucro
PIS
Proyecto de Integracin Social
PSAT
Prestadores de Asistencia Tcnica
Pgina
AVC

INTRODUCCIN Y METODOLOGA
1. PRESENTACIN
Tras ocho meses de investigacin finaliza el estudio sobre el funcionamiento de las EGIS en la Poltica
Habitacional 2006-2010, teniendo como saldo un set de hallazgos y propuestas que permitirn al
Ministerio contar elementos objetivos para tomar las decisiones de mejoramiento y modificaciones al
Fondo Solidario de Vivienda (FSV) y en particular sobre su modelo de gestin. En efecto, la exhaustiva
investigacin junto con parametrizar el desempeo efectivo de las EGIS y analizar su aporte a los
objetivos del Fondo, de acuerdo al desarrollo de las funciones asignadas y previstas por el modelo,
indaga sobre el comportamiento de los otros actores involucrados en el programa y los factores de
contexto que permiten identificar con mayor precisin las variables que mejor explican los resultados
logrados en el perodo examinado.
Es importante destacar que el proceso de investigacin consider dos fases. Una fase que anticipaba
conclusiones y recomendaciones, la que concluye al finalizar el mes de octubre de 2010 y una fase
extendida apegada a la formalizacin del contrato del estudio. Esta segunda fase cobra una lgica
eminentemente deductiva por cuanto se orient a corroborar las hiptesis levantadas en la primera
fase de determinacin de fallos y formulacin de propuestas.
En este cierre es posible sealar, que gran parte de las recomendaciones planteadas en la primera
etapa se mantienen, salvo aquellas que sugeran medidas ms exigentes para el ingreso y mantencin
de las EGIS como operadores del FSV. La variacin deriva de la robusta evidencia recabada a travs de
la consulta a los diversos actores ministeriales, beneficiarios y empresas constructoras y los propios
representantes legales o directivos de estas entidades, la cual es conducente a afirmar que el rol
desempeado tiende a desdibujarse e incluso a introducir distorsiones al sistema y por consiguiente
se sugiere su prescindencia en lo general, reemplazo y reconversin, segn sea el caso.
La racionalidad con que fuera planteada la investigacin y sus posibilidades para sealar propuestas y
medidas de mejoras, es consistente con la estructura del presente informe en sus captulos
principales. El primer captulo proporciona el marco de terico que sita el estudio y reconstruye el
modelo de gestin del FSV, en particular en lo relativo al rol de las EGIS desde el punto de vista
econmico y funcional, as como del control institucional sobre estas entidades.
El tercer captulo, desarrolla un anlisis integral del modelo de gestin del FSV a partir de la
metodologa de cuadro de mando integral, y jerarquiza los mbitos de fortaleza y de debilidades.

Pgina
Por su parte, el captulo segundo refiere al desempeo de los actores principales en el modelo EGISFSV, desarrollando la caracterizacin del mercado de la asistencia tcnica o caracterizacin de las
EGIS en el mercado de la vivienda social subsidiada, la manera y nivel de cmo las EGIS cumplen las
funciones establecidas por la normativa, el anlisis de redes que desarrollan las EGIS, el rol de
conduccin ministerial y la participacin de las familias en la gestin del FSV.
En los acpites finales se desarrollan tanto las conclusiones respecto al modelo de gestin del FSV
mediante EGIS y su contribucin a los objetivos de la poltica habitacional, as como el marco de
soluciones para el mejoramiento del modelo de gestin del FSV.
En forma complementaria se adicionan los anexos, cuyo orden es: i) desarrollo exhaustivo de la
metodologa de Cuadro de Mando Integral, ii) Prcticas destacadas de las EGIS, iii) Descripcin de las
muestras efectivamente logradas, iv) Cuestionarios y pautas de entrevistas, v) Resultados de los
cuestionarios web aplicados a las SEREMI y SERVIU, y vi) anexo estadstico de la encuesta a
beneficiarios del FSV.
2. METODOLOGA UTILIZADA
La evaluacin del desempeo de las EGIS y su contribucin a los resultados esperados del programa y
a los objetivos de poltica, plante el desafo metodolgico de integrar tanto los elementos propios de
su gestin, como el actuar de otros agentes institucionales (pblicos y privados) y sociales que se
articulan en el Programa FSV. A su vez, se debi hacer frente al doble desafo de realizar en extenso
todos los productos de consultora solicitados -cuyo diseo original tena un enfoque inductivo-; con
un anlisis anticipado de los principales problemas del modelo a los que se haca frente mediante un
conjunto de recomendaciones preliminares. Este primer producto, realizado en los primeros tres
meses de consultora, implic re-enfocar la fase de investigacin extendida hacia un prisma
deductivo, donde la investigacin de campo, se puso al servicio de la contrastacin de un conjunto de
hiptesis levantadas en la primar fase.
En este marco, el objeto de estudio se ha denominado Modelo FSV-EGIS, con lo que se intenta
representar que el foco no se circunscribe al mbito funcional-operativo del desempeo de las EGIS,
sino que apunta a comprender y problematizar los roles de todos los actores relevantes y las
condiciones en que stas desempean su rol.
Ver descripcin metodolgica exhaustiva en Anexo 1

Pgina
Sin embargo y dada la complejidad del objeto de estudio, se hace necesario combinar lo anterior con
una mirada ms comprehensiva que permita poner en perspectiva los reales alcances del desempeo
de las EGIS en el funcionamiento del Fondo Solidario de Vivienda. Atendiendo a ello, se emple la
herramienta del Cuadro de Mando Integral (CMI)1 para arribar a un anlisis con una ptica sistmica.
La herramienta de anlisis CMI aporta a clarificar tanto los niveles de objetivos y resultados a los que
apunta el FSV gestionado por EGIS y por los cuales este programa podr juzgarse. Tambin permite
Desde el punto de vista metodolgico-analtico, el estudio combina dos tipos de anlisis. El primero
de carcter funcional, revisa exhaustivamente del desempeo de los principales actores convocados
en el Modelo FSV-EGIS, relevando cmo stos responden al sistema de incentivos del modelo de
gestin, en qu medida cumplen el rol encomendado y los efectos que generan en el cumplimiento
de los objetivos del modelo. Las lecturas al respecto, combinan vertientes disciplinarias de la
economa, la ciencia poltica, la sociologa organizacional, entre otras.
establecer y monitorear el desempeo de los principales procesos e inductores (condicionesrequisitos), en que se basa el modelo de gestin del FSV, facilitando un anlisis causal entre todos
estos aspectos. En este esquema, cada dimensin de anlisis es jerarquizada y monitoreada a travs
de una o ms variables, y stas por medio de uno o ms indicadores, con lo que es posible objetivar
los puntos focales de fallo y riesgos que ponen en tensin al sistema ideado y sus resultados, desde
una lectura panormica del modelo.
Pgina
Para ambos tipos de anlisis, se emple una nica matriz evaluativa, donde se destacan las
principales variables estudiadas:

VARIABLES DEPENDIENTES
MATRIZ EVALUATIVA
Grado de
disminucin del
dficit
habitacional
Calidad de las
soluciones
habitacionales
Focalizacin
Organizacin y
deteccin de la
demanda
Formulacin y
postulacin
proyectos
VARIABLES INDEPENDIENTES
BENEFICIARIOS
Proactividad social
Grado de
representacin social
de dirigentes
Probidad social
DEL MODELO EGIS-FSV
Integracin
social
Satisfaccin de los
hogares con las
soluciones
Evaluacin y
seleccin de
postulaciones
MINVU
Ejecucin de los
subsidios
EGIS
Calificacin del ingreso y desempeo de

las EGIS permanentemente
Competencia entre EGIS
Difusin de informacin relevante y

oportuna a todos los actores
Solvencia tcnica y
econmica
Manejo de informacin estratgica

para el funcionamiento del modelo
FSV-EGIS
Calidad de la reglamentacin del

proceso
Direccionamiento de la oferta pblica a
la demanda social
Representacin del inters

social
Idoneidad
Capacidad de agregar
demanda
Cobertura territorial
Grado de eficiencia pblica y

transparencia en el
otorgamiento de soluciones
habitacionales
Entrega y garanta
expost de las
soluciones
OTROS ACTORES DEL MERCADO

Comportamiento de constructoras
/inmobiliarias
Costo del terreno en zonas

urbanas consolidadas
Oferta crediticia para hogares
vulnerables con capacidad de
endeudamiento
Valoracin de los incentivos por
parte de
Constructoras/inmobiliarias
Fiscalizacin

Pgina
Elaborado por equipo consultor y validado con contraparte MINVU
Focalizacin
Suficiencia de los recursos para
controlar procesos y resultados
El estudio en su globalidad se circunscribe al perodo de funcionamiento del FSV comprendido entre

julio 2008 y junio 2010, temporalidad que determin tanto la seleccin de los actores a entrevistar,
como los datos de registros administrativos a procesar. Territorialmente, la produccin directa de
informacin se realiz principalmente en una muestra de 5 regiones seleccionadas en funcin de su
potencialidad de representacin de la diversidad de dinmicas de operacin del objeto de estudio:
Modelo FSV- EGIS; seleccionndose las regiones Metropolitana, Valparaso, Coquimbo, Tarapac y La
Araucana. Por su parte, la recopilacin y anlisis de datos provenientes de los registros
administrativos de operacin del FSV y de las EGIS, se realizaron con un alcance nacional, pero dentro
del mismo marco temporal.
Desde el punto de vista de las tcnicas de investigacin empleadas, el diseo metodolgico es de
carcter mixto, emplendose tcnicas de tipo cualitativas y cuantitativas. Finalmente, se trata de una
metodologa comprehensiva por cuando considera a los diferentes actores que participan en el
Modelo FSV-EGIS, levantando las particulares visiones de los fallos y fortalezas del mismo con una
ptica de investigacin en 360o, mediante la siguiente batera instrumental aplicada:
INSTRUMENTO
ENCUESTA A
BENEFICIARIOS DE
PERCEPCIN SOBRE EL
ROL DE LAS EGIS EN EL
FONDO SOLIDARIO DE
VIVIENDA
CUESTIONARIO
ESTRUCTURADO A EGIS
FOCUS GROUP CON

BENEFICIARIOS DE FSV
OBJETIVO Y MUESTRA2
Conocer la opinin de los beneficiarios, respecto a la calidad de la asistencia tcnica recibida de las
EGIS, as como su percepcin sobre la calidad de la solucin habitacional/residencial obtenida y el
nivel de involucramiento demostrado en e proceso de obtencin de la solucin habitacional
mediante subsidio.
Muestra: (representatividad nacional con un 97% de confianza y error de estimacin del 5%). La
3
muestra efectivamente lograda asciende a 899 casos distribuidos de la siguiente forma:
439 beneficiarios de adquisicin (beneficiarios de un total de 34 EGIS diferentes) con un
error final de estimacin de 5,2%.
460 beneficiarios de construccin (beneficiarios de 40 proyectos de construccin,
ejecutados por un total de 25 EGIS entre 2008 y 2010) con un error de estimacin final de
4,9%
Recabar informacin sobre el funcionamiento de las EGIS para gestionar el FSV, y la manera cmo
stas interpretan el mandato ministerial. Asimismo permite conocer su inters por permanecer en el
mercado de la vivienda social subsidiado, bajo qu condiciones e identificar las dificultades -internas
y externas -que afectan el desempeo de las funciones previstas por el modelo.
Muestra lograda: 40 EGIS que han colocado 28.711 subsidios en 5 regiones
Relevar la perspectiva de las familias, en cuanto sujeto de derechos, sobre los aspectos participativos
y contextos relacionales que provee la operacin del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) a travs de
Entidades de Gestin Inmobiliaria y Social
Muestra lograda: 6 focus group con la participacin de 58 beneficiarios.
ENTREVISTAS
INDIVIDUALES A
CONSTRUCTORAS
Conocer el inters de las constructoras por participar en la implementacin del FSV, identificando
cules son las oportunidades y obstculos que les brinda este sistema, tanto tericamente como en
la prctica, y determinando la forma en qu estas se relacionan con los diversos actores del sistema y
cmo es el comportamiento del mercado de la vivienda social segn su perspectiva particular, en

Pgina
El detalle de las muestras efectivamente logradas se encuentra en Anexo N 2 del presente informe.
La muestra global vari de un total original de 908 casos a 899. La variacin se debe a las grandes dificultades en hallar a
los beneficiarios de los subsidios pagados de Adquisicin, debido a problemas en la precisin de las bases de datos
domiciliarios y a una alta tasa de beneficiarios que no residen en las viviendas entregadas. Preliminarmente, de la
sistematizacin de las hojas de ruta de los encuestadores se estima que un 29,5% de las viviendas visitadas los moradores no
son los beneficiarios.
3
INSTRUMENTO
OBJETIVO Y MUESTRA2
qu se diferencia de uno no social.
CUESTIONARIO WEB A
SERVIU Y SEREMI
MINVU
VIDEOCONFERENCIAS
CON SEREMI Y
SERVIU
(FASE INICIAL)
ENTREVISTAS CON
Muestra lograda: 9 empresas constructoras de diverso tamao

Conocer la opinin calificada respecto al desempeo de las EGIS en el FSV en las regiones, como la
contribucin de stas al logro de los resultados del Programa; as como la fortaleza y debilidades del
actuar institucional para con estas Entidades.
Muestra lograda: 70 funcionarios de 12 SERVIU y 15 SEREMI-MINVU
Conocer los principales fallos del Modelo FSV- EGIS desde la ptica de los actores ministeriales
regionales en la fase anticipada.
Consultados: participaron un total de 40 funcionarios de SERVIU y SEREMI de las regiones de
Tarapac, Atacama, Coquimbo, Valparaso, Metropolitana, Maule, Araucana, Los Ros, Los Lagos y
Magallanes.
Recopilar antecedentes respecto a los propsitos y supuestos del Modelo FSV-EGIS e identificar los
principales fallos funcionales y de diseo de ste.
INFORMANTES CLAVE
(FASE INICIAL)
TALLER CON EXPERTOS

(FASE INICIAL)
REVISIN DE FUENTES
SECUNDARIAS
Consultados: 11 entrevistados (directivos ministeriales, que se desempean en las reas de contacto

con las EGIS, as como otros actores representantes de las EGIS de diversa naturaleza)
Validar y jerarquizar los problemas detectados por el equipo consultor durante la primera fase
Consultados Taller MINVU: 12 funcionarios vinculados a la operacin del modelo FSV-EGIS
Consultados Taller expertos no institucionales: 6 acadmicos
Procesamiento de bases de datos de subsidios pagados y proyectos concluidos del FSV asociados a
EGIS.
El anlisis de la informacin recopilada contempl en el caso de los instrumentos cualitativos

(entrevistas en profundidad y grupos focales), el uso de tcnicas de anlisis de discurso, lo que
implic una acuciosa clasificacin de los discursos en torno a las variables analticas a partir de las
desgravaciones de las entrevistas grupales e individuales. Asimismo, se categorizaron los discursos en
torno a categoras ordinales y cardinales, con la finalidad de estimar indicadores cualitativos que
daban cuenta de diversas dimensiones del desempeo del modelo, requeridos para el clculo del CMI
y para dar cuenta de manera ms sinttica, del desempeo especfico.
Por su parte, los instrumentos cuantitativos (Cuestionarios a SERVIU y a SEREMI MINVU, encuesta a
beneficiarios y preguntas cerradas de la entrevista a EGIS, fueron procesados mediante mtodos
estadsticos descriptivos. Especficamente, la encuesta usuaria, se proces mediante paquete
estadstico SPSS 19.
De acuerdo a la Ley de Cooperativas, estas entidades se definen de beneficio propio.

Pgina
10
En ambos mtodos analticos, se emple como criterio bsico de segmentacin de los resultados, la
tipologa de EGIS, distinguindose de acuerdo a la naturaleza jurdica en: empresas privadas
(corresponden a sociedades de responsabilidad limitada, empresas individuales de responsabilidad
limitada, sociedades annimas y cooperativas cerradas y abiertas de vivienda4); entidades pblicas
(SERVIU y Municipalidades); y entidades sin fines de lucro (Corporaciones y fundaciones, incluyendo
la Corporacin de la Cmara Chilena de la Construccin).
CAPTULO 1
Pgina
11
MARCO CONCEPTUAL Y DESCRIPCIN DEL OBJETO

DE ESTUDIO: EL MODELO DE OPERACIN DEL FONDO
SOLIDARIO DE VIVIENDA A TRAVS DE EGIS
(FSV-EGIS)

A continuacin, se presenta una sntesis del contexto en el que se inscribe la actual Poltica
Habitacional chilena y que enmarcan el surgimiento y la evolucin del modelo tercerizado de gestin
de las soluciones habitacionales a travs de las Entidades de Gestin Inmobiliaria y Social (en adelante
EGIS). El anlisis revisa aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales que conforman el
escenario para comprender el objeto de estudio que se describe en las secciones siguientes.
I. ALGUNOS FACTORES QUE DETERMINAN LA COMPLEJIDAD DE LAS POLTICAS DE VIVIENDA SOCIAL

La vivienda es un refugio, un bien crucial, un proceso. La
vivienda es un verbo: la vivienda hace (Turner, 1976;
Haramoto, 2000).
An cuando las conceptualizaciones y debates sobre el rol de las polticas habitacionales en la

provisin de viviendas sociales distan de haber concluido, existe un cierto consenso en que la vivienda
social o econmica- es mucho ms que un techo o un bien material y que su financiamiento,
produccin, uso e intercambio forman parte de un proceso que involucra a diversos actores y que
debiera focalizarse en la satisfaccin de las necesidades habitacionales de las personas, en particular
aquellas que no pueden acceder a ella por sus propios medios. Dichas necesidades han sido
identificadas por la literatura especializada a travs de diversos atributos que toda persona esperara
como mnimo de la vivienda: asequible o pagable, seguridad de uso o tenencia, sea en propiedad,
comodato u otra cesin de uso; calidad fsica y adecuacin a requerimientos familiares; derecho
sobre el bien ya sea para modificarlo, venderlo o arrendarlo, as como una localizacin con
accesibilidad a recursos y oportunidades sociales, culturales y econmicas.
A esa complejidad de requerimientos de las personas, la literatura y estudios sobre vivienda social
incluyen adems las presiones polticas y sociales por reducir dficit habitacional, la creciente
conciencia respecto a la necesidad de cuidar del medioambiente y las exigencias por lograr eficiencia
y competitividad econmica, entre otras.

Pgina
Los problemas medioambientales, por su parte, hacen referencia a la tecnologa y estndares

materiales de las soluciones, as como a la localizacin, ya que adems del uso de tecnologas muchas
veces inadecuadas o contaminantes se le suma el impacto medioambiental por el uso de suelos poco
12
En trminos econmicos, las principales dificultades que enfrenta la produccin de vivienda social se
vinculan al uso de recursos escasos de la manera ms eficiente, siendo el precio del suelo uno de los
factores determinantes, ya que no slo afecta la localizacin sino tambin los costos de urbanizacin,
teniendo adems efectos sobre los costos de transporte para tener acceso a servicios, empleo e
infraestructura. Adems, suele destacarse el rol que juega la construccin de viviendas idealmente
masiva- en la economa nacional, tanto en trminos de generacin de empleo como de consumo.
aptos (zonas de riesgo, suelo valioso para otros usos, etc.) y la contaminacin producto del
incremento en la movilidad (gases, polvo en suspensin, etc.).
Finalmente, los problemas sociales suelen derivar tanto del incumplimiento de expectativas
(cobertura, material, econmica o de localizacin) como de miradas asistencialistas y meramente
cuantitativas desde la propia poltica que restringen el derecho a la eleccin, penalizando y
estigmatizando a los residentes de viviendas sociales; en palabras de Sam Davis (Davis, 1995:3) las
islas de proyectos de vivienda social barata que estn social, econmica y arquitecturalmente
separadas de sus comunidades vecinas empujan a sus habitantes a estar excluidos y alienados, lo cual
a su vez tiene efectos colaterales en violencia urbana y prdida de cohesin social.
Procurando atender esa compleja conexin de necesidades, recursos, impactos y paradigmas sociales
o polticos, las nuevas orientaciones de poltica habitacional promovidas por Naciones Unidas (CEPAL,
UNCHS) persiguen combinar la solucin del problema de vivienda de los ms pobres sin afectar la
economa, y por tanto favoreciendo el funcionamiento de mercados de produccin y transaccin cada
vez ms eficientes; privilegiando el mejoramiento de estndares que permitan incrementar la calidad
de las viviendas y su entorno urbano y medioambiental, as cmo buscando contribuir a la creacin de
capital social y al fortalecimiento de la integracin (social, espacial y econmica), en especial de los
grupos ms vulnerables de la sociedad, lo cual contribuira tanto a la sustentabilidad de las iniciativas
como a la cohesin social.
Pgina
13
A todo lo anterior se le aaden las miradas derivadas de diversas conferencias internacionales y los
acuerdos intergubernamentales (Encuentros de Ministros, Foros Urbanos Mundiales) los cuales han
ido progresivamente transitando desde el derecho a la vivienda hasta el derecho a la ciudad. En otras
palabras, pasando del reconocimiento del derecho a un techo -como medida bsica para una buena
salud, ya que muchas polticas han tenido una mirada higienista-, a la integracin de las personas
como ciudadanos que merecen un usufructo equitativo de la ciudad, dentro de un marco de
sustentabilidad y justicia social. Estos cambios de nfasis se sintetizan en la siguiente tabla elaborada
por UN Habitat Colombia.

DIAGRAMA N 1
EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE HBITAT EN EL MARCO DE LOS DERECHOS HUMANOS
De beneficiarios/as a ciudadanos/as
Declaracin Universal de Derechos
Humanos 1948
Derecho a la Vivienda Vancouver

1976 Estambul 1996
Derecho a la Ciudad Foro Global

Urbano
Techo
Vivienda
Ciudad
Estructura
Servicios pblicos
Equipamiento bsico vivienda
Espacio
Localizacin y condiciones de
entorno
Tenencia
Infraestructura y servicios
Transporte y movilidad
Espacio pblico, desarrollo

urbano sustentable y equitativo
Convivencia y seguridad
Asociacin y participacin
Transparencia e informacin
Trabajo y respaldo econmico
1. Poltica de Vivienda y Participacin

Incluir la participacin de los usuarios en el proceso habitacional no es slo una consecuencia de la
ampliacin de la mirada desde el derecho a la vivienda al derecho a la ciudad. Ya desde mediados de
aos 50s y hasta inicios de los 70s, la inclusin de los habitantes en la solucin de sus problemas
habitacionales fue recurrente en la manera que muchos pases latinoamericanos buscaron resolver
el hambre por vivienda (Salas, 2002), tanto as que entre las primeras polticas gubernamentales de
autoconstruccin, promovidas por la Alianza para el Progreso, fueron implementadas en Chile por el
gobierno de Ibaez en la dcada del 50 (Hidalgo, 1999).

Pgina
An cuando lo anterior indica que la inclusin de los potenciales beneficiarios en la bsqueda de

mecanismos para resolver el tema de la vivienda social no es algo nuevo, s se evidencia un giro en los
valores asociados con la participacin, ya que el concepto se ha ido expandiendo desde una visin
pragmtica que se limitaba a enfatizar la co-responsabilidad con una reduccin de costos asociados
para al estado- y la satisfaccin de los beneficiarios hasta llegar a atribuir a la participacin la
potencialidad de fortalecer la ciudadana y la gobernabilidad, as como favorecer procesos de
construccin de capital social y su habilitacin para enfrentar temas como la seguridad ciudadana, la
sustentabilidad de los barrios y la vivienda y la vida en comunidad (Naciones Unidas, 2002).
14
Ms adelante, parte de la experiencia latinoamericana en los procesos de autoconstruccin y

produccin social del hbitat fue teorizada por John Turner (Turner, 1976), quien destac la
diferencia entre autonoma (determinacin por uno mismo) y heteronomia (determinacin por otro)
como factores fundamentales para lograr, en el mbito de la vivienda de inters social, una solucin
ms satisfactoria a las necesidades de los usuarios, en sus palabras: cuando la gente no tiene control
ni responsabilidad en las decisiones claves que orientan el proceso de definicin de polticas y
proyectos de vivienda, los asentamientos o barrios resultantes pueden convertirse en una barrera para
la satisfaccin personal y una carga para la economa (Turner 1976, 18).
En trminos de programas de vivienda en Chile, la participacin reaparece a principios de los aos

90s con la apertura y promocin de la postulacin colectiva, en particular con el Programa de
Vivienda Progresiva que se diriga a los quintiles ms pobres de la poblacin y que los instaba a entrar
en un proceso de construccin paulatino a partir de un primer apoyo o impulso desde el Estado. Sin
embargo, ste Programa no alcanz a tener ni la cobertura, ni los alcances cuantitativos que tuvieron
otros programas como el de vivienda Bsica o el Programa Especial de Trabajadores (PET) y adems
forz la implementacin de un Programa de Asistencia Tcnica, toda vez que muchos de los subsidios
otorgados no pudieron hacerse efectivos dadas las dbiles capacidades de las familias para hacerse
cargo de un proceso asimtrico en su relacin con los ejecutores de vivienda (Jimnez, 2005).
Hoy en da, la propuesta de programas como el Fondo Solidario de Vivienda (FSV) han nuevamente
apostado a la participacin en su sentido ms amplio, es decir incorporando a diversos actores y
enfatizando aspectos como la habilitacin social y la inclusin de los beneficiarios en todo el proceso
de gestin de proyectos, con lo cual tericamente- tambin se podra lograr ms eficiencia y
efectividad en los programas dirigidos a los sectores ms vulnerables, junto con favorecer
comunidades ms integradas socialmente.
2. Poltica de Vivienda y Focalizacin

Adems de su rol en el mercado de la vivienda social y el desarrollo econmico, las polticas de
vivienda cumplen un papel fundamental en el desarrollo social y en el bienestar de las personas
(Naciones Unidas, 1991). En Chile, desde hace ms un siglo el Estado ha demostrado una permanente
preocupacin por las necesidades habitacionales de los ms vulnerables o desaventajados,
contndose entre uno de los primeros pases de occidente en implementar polticas habitacionales
con orientacin social.

Pgina
La focalizacin es un modo selectivo de direccionar esfuerzos en una parte de la poblacin que se

estima no lograra resolver sus problemas nicamente con su propio esfuerzo. Independientemente
de los objetivos de cualquier programa, una de las principales preocupaciones de las polticas pblicas
15
Sin embargo, al igual que otras polticas sociales, las polticas habitacionales chilenas no siempre han
tenido la habilidad o la capacidad de satisfacer todas las expectativas de aquellos que ya sufren otro
tipo de vulnerabilidades (Jimnez, 2005). Por ello, junto a los sucesivos cambios polticos, sociales y
econmicos tambin la poltica habitacional ha debido enfrentar el desafo de favorecer la produccin
de viviendas operando con eficiencia, junto con ir adecuando sus nfasis y enfoque a las nuevas
realidades. En efecto, luego de varias dcadas se ha ido transitando desde polticas con fuerte
intervencin estatal, pero que tenan limitada cobertura en nmero y que no atendan a los ms
pobres, a polticas subsidiarias que han permitido llegar a ms hogares, focalizndose en los quintiles
ms bajos de la poblacin y que, por otra parte, han dado un mayor protagonismo del sector privado
en la produccin de viviendas de carcter social (Hidalgo, 1999).
se dirige a que focalizacin promueva la inclusin y evite la exclusin (Cornia y Stewart, 1992), es
decir que no queden fuera quienes deben estar, ni dentro los que podran tener otras opciones.
No obstante, respecto a la focalizacin existen diversos enfoques y posiciones tcnico-operacionales.
De acuerdo a Raczynski (1995, 223), dependiendo de la mirada que se tenga de la pobreza, como un
fenmeno que afecta a sujetos u hogares o como un producto de la estructura de oportunidades
sociales, la focalizacin toma nfasis y formas distintas. Mientras el primer caso se caracteriza por una
visin ms ortodoxa que busca apoyar a una demanda discriminada por su situacin socio-econmica,
la segunda visin opta por reconocer las condicionantes de la pobreza contexto socio-cultural y
econmico- favoreciendo polticas y programas que generen ingreso y promuevan la integracin
social, con lo cual se reconoce que la pobreza no es slo un problema individual, sino que est
condicionado por las posibilidades y limitaciones que enfrentan las personas.
En palabras de Vergara (1990) para que los beneficios de los programas habitacionales dirigidos
hacia la extrema pobreza lleguen efectivamente a los ms necesitados, no basta con establecer un
buen mecanismo de seleccin de los postulantes; se debe adems crear condiciones para que los
beneficiarios puedan hacer uso de los subsidios una vez que les son asignados, asegurando una
adecuada oferta de soluciones habitacionales mnimas y lneas de financiamiento complementario
accesibles a familias que viven en esa condicin de privacin.
3. Poltica de Vivienda e Integracin Social

Diversos estudios urbanos y habitacionales hacen referencia a los cambios globales y sus efectos en la
desigualdad urbana y la consecuente necesidad de intervencin para contrarrestar sus efectos y
lograr integracin y cohesin social (Sassen, 1994; Borja y Castells, 1997; Wacquant, 2002).
Lamentablemente, al momento de operacionalizar teoras, muchas veces se confunden conceptos o
se interpreta como sinnimos palabras que significan cosas distintas.

Pgina
Si bien estos enfoques no tienen por qu ser mutuamente excluyentes, parece pertinente clarificar
esos conceptos tanto para su operacionalizacin conceptual como para el logro de objetivos de
cualquier poltica urbana y/o habitacional. Dicho de otro modo, si los problemas de desigualdad
urbana sea segregacin o falta de oportunidades- esperan ser resueltos con integracin social y
16
En el debate urbano chileno pareciera ser materia ya consolidada, o al menos en vas de serlo, los
perversos efectos de habitar una ciudad segregada social y espacialmente, que relega y concentra a
los ms desfavorecidos en los mrgenes urbanos y sociales, razn por la cual aparece como urgente la
necesidad de actuar con polticas que combatan esa segregacin y que promuevan la integracin
(Sabatini, 2000; Sugranyes y Rodriguez, 2005; Hidalgo, 2007). Sin embargo, lo que no pareciera
zanjado es la manera de operacionalizar esas ideas, pues mientras para algunos la integracin se trata
de favorecer la aparicin de barrios ms heterogneos mix social- dando la oportunidad de
relacionarse a personas de distinto origen y nivel socio-econmico, otros estiman que la integracin
es el resultado de que no existan barrios ms desfavorecidos que otros en trminos de su acceso a
bienes y servicios pblicos (transporte, educacin, salud, entre otros.
urbana, hay que clarificar que se entiende con esos conceptos y su operacionalizacin en una poltica
habitacional, como por ejemplo la instalacin de un subsidio a la localizacin.
El concepto de integracin es multidimensional y por tanto se encuentra en la literatura especializada
haciendo referencia al menos a tres reas o esferas: la participacin de las personas en el mercado de
trabajo, la relacin de las personas con la institucionalidad vigente y sus servicios (salud, educacin,
vivienda etc.) y la posicin de cada persona con sus redes sociales (Levitas, 1998, 7-29). De acuerdo a
Musterd y Murie (2006, 6) esas tres esferas son identificadas tericamente con el nombre de
mercado de intercambio, redistribucin y reciprocidad, siendo la manera de integrarse y de
interactuar con cada una de esas esferas la que establece el grado de integracin que una persona,
hogar o comunidad se integra econmica, social y culturalmente a una sociedad determinada.
Consecuentemente, entre los instrumentos que suelen utilizar las polticas urbanas y habitacionales
estn la promocin de las cuotas de vivienda social, las normativas para la distribucin de las
plusvalas por cambios normativos, la planificacin balanceada de infraestructura y equipamiento, la
regulacin del suelo urbano, entre otros.
En Chile, los estudios respecto a los efectos de la segregacin residencial muestran que, ms all de la
homogeneidad de uno u otro barrio, los principales problemas derivan de la concentracin de los ms
pobres en barrios y comunas que ya tienen otras desventajas estructurales como, por ejemplo,
menor accesibilidad a oportunidades urbanas y concentracin de un capital humano ms vulnerable
(Larraaga y Sanhueza, 2007). A esos estudios se suman las investigaciones respecto a los efectos de
la poltica habitacional chilena de las ltimas tres dcadas, en particular despus del caso Copeva 5 en
1997 (Ducci, 1997; Rodriguez y Sugranyes, 2005; Jimnez, 2005, entre otros) que responsabilizan al
propio MINVU y su nfasis cuantitativo por la concentracin de viviendas para pobres en slo algunas
comunas de las ciudades.
En respuesta a lo anterior, a partir del ao 2000 el MINVU ha ido haciendo reformulaciones de la
poltica habitacional que, como acciones compensatorias- ha impulsado acciones tales como
programas de mejoramiento de barrio y de viviendas, subsidios de localizacin y el impulso a
proyectos que sean auto-gestionados por los propios grupos organizados de familias, junto a otras
medidas de microciruga6 que faciliten la permanencia de las personas en sus comunas de origen y
por tanto en el marco de sus redes sociales ya construidas aunque tambin abriendo la posibilidad
de ampliar su movilidad habitacional-.

Pgina
5 El caso de un grupo de viviendas bsicas ubicadas en los Bajos de Mena, en Puente Alto, que luego de ser entregadas
sufrieron daos luego de un temporal de lluvia y marcaron el inicio de una crtica ms difundida a la poltica vigente es esos
aos.
6
As como los arquitectos hablan de tejido y ciruga urbana, la idea de microciruga aqu propuesta se refiere a aquellas
acciones de pequea escala que involucran sea a unos pocos beneficiarios como a intervenciones en lotes intersticiales de
impacto barrial ms que comunal.
17
4. Planificacin Urbana y Vivienda Social
Con el discurso urbano posmoderno, est relativamente aceptado que el medio ambiente construido
es el producto de una interaccin dialctica entre sociedad y espacio (Lefebvre, 1991; Soja, 1989;
Harvey, 1989). Lo que est en cuestin en la planificacin urbana de este nuevo milenio, de acuerdo a
diversos enfoques que se encuentran tanto en la academia como en la prctica internacional, es que
la accin del estado debiera tener una posicin e intencionalidad poltico-tcnica respecto a qu tipo
de ciudad-sociedad posible y deseable se quiere construir (Satterthwaite, 1997; Campbell y Fainstein,
2003).
Adems de responder a demandas esenciales como infraestructura y vivienda y de facilitar el
funcionamiento econmico de las ciudades, la planificacin est llamada a favorecer equilibrios
econmicos, polticos y sociales, garantizando que la inversin en las ciudades, en particular la
inversin pblica, no auto-genere los problemas que quiere resolver, ni tampoco que acte en
desmedro de aquellos ciudadanos ms vulnerables a la accin de intereses privados que puedan ser
contrarios al bienestar de toda la poblacin (Harvey, 1993; Campbell y Fainstein, 2003). En ese
marco, se esperara que la planificacin urbana se involucre en el proceso que regula el mercado y
uso del suelo, el diseo del medioambiente construido, la localizacin de actividades estratgicas, los
sistemas de transporte y redes tecnolgicas, como el cuidado del medioambiente natural, a partir de
las propias visiones e imgenes normativas que orientan la poltica pblica (Klosterman, 1985).
En su Agenda de ciudades 2006-2010, el MINVU seala tres dimensiones que se estima debieran
estar entre los principios de una poltica de ciudad, esas son a) integracin entendida como
cohesin social-; b) sustentabilidad con nfasis en el cuidado del medioambiente y los recursos
naturales-, y c) la competitividad expresada como vinculada a los dos anteriores en cuanto existira
una retroalimentacin intrnseca. Esa mirada asume que debiera transitarse hacia una mayor
coherencia entre las polticas de desarrollo urbano y las de vivienda.
En esa direccin, en las ltimas dcadas la misin del MINVU se ido adecuando tanto a objetivos
polticos como a los de su propia visin tcnica y social. De hecho, se ha pasado desde un nfasis
cuantitativo resuelto a atacar el dficit habitacional, en la dcada de los 90s, hasta una mirada que
apela al mejoramiento de la calidad y a la integracin social desde el hace ya casi una dcada. Por
ello, mediante programas como el FSV, el MINVU ya no se conformara con resolver problemas de
escasez de vivienda, sino que tambin incluir elementos de planificacin urbana, influyendo en la
localizacin, mejorando barrios y adelantando programas e iniciativas para aumentar o mejorar la
dotacin de equipamiento y la infraestructura urbana con particular focalizacin a los sectores con
mayores carencias.

Pgina
Valorando el rol econmico que juega la vivienda social, existe una tendencia ya generalizada en los
denominados pases del sur- que revalora la inclusin explicita del sector privado como un potencial
aliado del sector pblico, asumiendo que la cooperacin pblico-privada puede ser sustantiva en la
obtencin de beneficios sociales y econmicos que reduzcan la carga burocrtica y aumenten los
niveles de eficiencia del sector pblico (Cepal, 1997). Esta perspectiva, liderada por el Banco Mundial
18
5. Poltica de Vivienda y Sector Privado
con su impulso a la habilitacin de mercados7, ha tendido a desplazar la discusin desde los

factores sociales a los econmicos ya que asume al mercado de vivienda como factor clave para las
polticas habitacionales, incluso para los ms pobres. Desde esa mirada, una poltica que restringe la
eficiencia del mercado para responder al sistema de oferta de vivienda conllevara no slo reduccin
en la inversin, sino que tambin impactara en la calidad y cantidad de viviendas a producir. En otras
palabras, las personas de menores ingresos seran las principales vctimas si el mercado falla.
En Chile, las polticas de vivienda social han recogido muchas de esas premisas y ya desde hace ms
tres dcadas que el Estado ha asumido un rol subsidiario y promovido el desarrollo de la industria de
la construccin, considerndolo como el brazo ejecutor de sus programas habitacionales orientados
a los primeros quintiles de ingreso. En todo caso, este proceso de traspaso de funciones
histricamente desarrolladas por un Estado que lleg incluso a ser constructor directo ha sido
paulatino, conservando hasta hace pocos aos para s no slo la regulacin de estndares y la
definicin de los mecanismos de operacin de los subsidios, sino tambin la inscripcin y seleccin de
la demanda, mediante un registro nico de postulantes (Jimnez, 2005).
Enabling Markets, World Bank, 1993.

Pgina
En forma paralela, el Estado tambin fue paulatinamente delegando funciones de asistencia tcnica y
de organizacin de la demanda a otros actores, tales como Fundaciones, ONGs y Entidades
Organizadoras (EO), en particular para programas como el de Vivienda Progresiva (PVP) y el Programa
Especial para Trabajadores (PET). En el caso del PVP, que facilitaba la organizacin de demanda desde
los propios comits de vivienda (con sitio propio o con la intencin de procurarlo) las necesidades de
asistencia tcnica surgieron de la entrega masiva de subsidios individuales y grupales que no llegaban
a concretarse en una vivienda y por ello, en 1996 surge el PAT o Programa de Asistencia Tcnica
orientado a subsidiar a Prestadores de Asistencia Tcnica (PSAT) que apoyaran a los comits de
vivienda en su asimtrica relacin con ejecutores privados. Por su parte, el Programa PET contaba con
EO que se encargaban de organizar la demanda e intermediar entre el MINVU y las empresas
constructoras para la obtencin de subsidios y el desarrollo de proyectos, labor por la cual reciban
una compensacin econmica de parte de las mismas empresas constructoras. En la prctica, la
aparicin de las EGIS pareciera ser el resultado de una combinacin hbrida entre las PSAT del PVP y
las EO del PET, cuestin que se profundiza ms adelante.
19
Este modelo de operacin permiti fijar un marco de operacin que seleccionaba la demanda para
luego licitar la construccin masiva de viviendas, siendo el sector privado quien ofertaba el nmero
de viviendas solicitadas en las localizaciones que el mercado del suelo les permitiera. Las
consecuencias de esa tendencia son bien conocidas luego de ms de dos dcadas de aplicacin y se
expresan en que muchos beneficiarios en particular de viviendas bsicas construidas entre mediados
de los aos 80s y los 90s- fueron asentados y concentrados en lo que se han denominados guetos de
pobreza, perdieron sus redes de contacto y la vivienda simplemente que les toc, con lo que el
Estado fue perdiendo capacidad de incidir en la localizacin y los beneficiarios en elegir dnde y con
quin vivir.
Desde la teora, esa paulatina tercerizacin de funciones permitira al MINVU concentrarse en sus
tareas de planificacin y asignacin de subsidios, asumiendo un rol facilitador y regulador de la accin
del mercado de vivienda social en funcin de los objetivos que la propia poltica se ha trazado para
ese sector de la sociedad. En la prctica, esta tarea fuerza al estado a contar con mecanismos de
fiscalizacin, monitoreo y evaluacin cada vez ms vinculados a indicadores de resultados de la
poltica sectorial y social, en particular cuando se trata de un mercado que atiende a los sectores ms
vulnerables de la poblacin. Aqu, el estado no slo incorpora subsidios, sino que adems es el
encargado de proveer normativas, legislacin y planes que lo hacen responsable del desarrollo
urbano y sus tendencias, ya que es dentro de dicho marco legal en el cual actan los diversos actores,
respondiendo a los incentivos, barreras y oportunidades que se le presenten.
Pgina
20
En palabras de Bourdieu (2001) Hay sin duda pocos mercados que, como el de la vivienda, no slo
estn controlados, sino que sean verdaderamente construidos por el Estado, muy especialmente por
medio de la ayuda otorgada a los particulares, [...] favoreciendo ms o menos a tal o cual categora
social y, de ese modo, a tal o cual sector de constructores (pp. 107-108). De hecho, como lo indica un
estudio de la Cepal (1996, 152) el estado tiene un rol protagnico en la asignacin de subsidios, en la
regulacin de la actividad privada particularmente aquella que utiliza esos subsidios- y el desarrollo
urbano regional, toda vez que ste el que establece normas, regulaciones, exenciones tributarias y
garantas, entre otras, e influencia poderosamente el comportamiento de los distintos agentes del
mercado de la vivienda social.

II. LA NUEVA POLTICA HABITACIONAL 2006-2010 (NPH), EL FSV Y LAS EGIS

Como se mencion en puntos anteriores, tanto los cambios socio-econmicos y culturales como la
propia dinmica de evolucin de los conjuntos de vivienda social construidos entre los `80s y `90s han
favorecido el cuestionamiento a los efectos cualitativos de la poltica habitacional previa, en
particular en referencia a la calidad de las soluciones, su localizacin y la demanda por una mayor
integracin social y urbana. Esos cuestionamientos han propiciado cambios de enfoque donde la
vivienda ha pasado a concebirse como un instrumento de poltica que permite mitigar inequidades
sociales, ayuda a fortalecer la ciudadana y puede favorecer la integracin social.
La nueva poltica habitacional (NPH) hered el desafo de dar ese salto cualitativo hacia el
mejoramiento de la calidad, la recuperacin y constitucin de barrios y la integracin social como
fines principales, lo que explica porque desde su concepcin se est favoreciendo la participacin de
diversos actores y que se flexibilicen los tipos de viviendas posibles (nueva, usada, sitio propio, etc.),
as como que se hayan abierto mecanismos para el mejoramiento y cuidado del patrimonio familiar y
que se haya comenzado un trabajo de recuperacin de barrios.
En ese marco, el FSV aparece como un programa multiobjetivo que, no slo busca entregar una
solucin habitacional, con la mejor calidad posible y en una localizacin adecuada a las necesidades
de las familias, sino que pone un nfasis en su potencial como espacio de aprendizaje donde la
vivienda se constituya en una oportunidad de desarrollo social y personal para el mejoramiento de
otros aspectos que afectan la vida en comunidad (Surawski, 2003a).
Adems, el FSV tambin aspira a continuar los esfuerzos en la reduccin del dficit, en particular del
40% ms pobre de la poblacin; mejorar la calidad de las soluciones aumentando la superficie y los
estndares de construccin y a facilitar el desarrollo de barrios integrados que incluyan viviendas de
diverso valor para familias de distinto ingreso, lo cual favorecera la integracin social. Esos tres
elementos, reducir el dficit, mejorar la calidad y promover la integracin social, han sido
identificados por el MINVU como los pilares de la NPH. Si revisamos esos objetivos, junto a otros
propsitos de la poltica de vivienda social previamente tratados, tenemos que:

Pgina
La NPH se responsabiliza de los problemas de calidad de la construccin introduciendo

modificaciones normativas, que incluyen el aumento de estndares y que estn integradas al
D.S. 174 (V. y U.), de 2005 para regir al FSV, especificando dimensiones de recintos y
materialidades esperadas. Adems, la NPH tambin asume la concursabilidad de proyectos
21
Se procura enfrentar el dficit desde distintos iniciativas, que no se reduzcan slo la

construccin masiva. La NPH diversifica las modalidades de acceso a vivienda, dando un rol
ms protagnico a los beneficiarios y abriendo un abanico de posibilidades que van, por
ejemplo, en el caso del Fondo Solidario de Vivienda, desde la construccin de una vivienda
nueva (colectiva CNT- o individualmente CSR), hasta la adquisicin de una vivienda (nueva o
usada AVC).
elaborados como supuesto que la competencia entre privados podra promover el

mejoramiento de la calidad de las soluciones.
Se incluye la participacin del sector privado en el rol de gestor de proyectos y se mantiene el
rol ejecutor de las empresas constructoras. As, aparecen las Entidades de Gestin
Inmobiliaria Social (EGIS), que estn llamadas colaborar con MINVU como agentes
convocados tanto para organizar demanda, como para desarrollar una oferta inmobiliaria que
satisfaga la demanda habitacional y de mejoramiento de la calidad de vida parte de los
sectores de ms bajos ingresos del pas.
Para atender a una buena focalizacin de los subsidios, adems de la aplicacin y adecuacin
de la Ficha de Proteccin Social (FPS) para todos los postulantes a viviendas y la definicin de
criterios de seleccin, los nuevos lineamientos de la poltica asumieron que la captacin y
organizacin de la demanda por parte de las EGIS podra garantizar una mejor comprensin
de las necesidades de los potenciales beneficiarios.
Se releva la inclusin de la participacin de postulantes y beneficiarios, superando la mera
eleccin de posibilidades y abriendo la posibilidad de incidir en la toma de decisiones de las
personas respecto a dnde y con quin compartir un barrio y construir una comunidad.
A fin de evitar la concentracin de proyectos en reas perifricas y con bajo acceso a
oportunidades urbanas, y as ir corrigiendo los problemas que presentaba la poltica anterior,
la NPH aumenta el valor de los subsidios e incorpora un subsidio a la localizacin para incidir
en la concrecin de proyectos que se ubiquen en reas con posibilidades de desarrollo futuro
y con mejor acceso a oportunidades para sus habitantes.

Pgina
Sin embargo, a pocos aos del establecimiento de este modelo, han ido emergiendo una serie de
cuestionamientos a las EGIS tanto respecto a su funcionamiento, como a su impacto en la superacin
de los problemas que enfrenta la vivienda social. Desde una primera mirada, existiran al menos dos
tipologas de problemas en la operacin del modelo EGIS: por una parte aquellos que dependen de la
calidad de las entidades que operan en el sistema y por otro las potencialidades de la poltica para
superar los desafos de lograr reducir el dficit, obtener soluciones de buena calidad y promover la
integracin social.
22
En ese marco de soluciones a problemas de la poltica previa, en la NPH el MINVU se mantiene en sus
funciones de planificador, seleccionador de proyectos, asignador de subsidios y fiscalizador, pero
delega en las EGIS que representaran los intereses de los potenciales beneficiarios- el de
organizacin, desarrollo de proyectos y postulacin que, tambin supuestamente expresen la
demanda que existe por vivienda de parte de la poblacin objetivo del FSV. Esos proyectos debieran
participar en concursos para obtener los subsidios respectivo, para que, una vez obtenida la
aprobacin, sean esas mismas EGIS quienes se hagan cargo de asegurar la correcta ejecucin y
fiscalizacin de las obras que realicen las empresas constructoras contratadas al efecto.
De acuerdo a un documento de la DIPRES del ao 2008 y elaborado por la Universidad Catlica

(Informe final propuesta mejoramiento de la gestin de asignacin y pago de los subsidios
habitacionales otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo), entre las principales
dificultades detectadas para el funcionamiento del modelo se encontraban a) la falta de incentivos
para que nuevos y mejores actores privados ingresen al mercado de los subsidios habitacionales, en el
contexto de un problema mayor y, b) los problemas de gestin en los procesos de asignacin y pago
de subsidios habitacionales dentro de los SERVIU. En una primera referencia a los fallos del modelo
se destacan:
Pgina
23
Las EGIS poco calificadas, no slo son el resultado normal de un mercado abierto a entidades
de diverso origen y motivaciones sino que tiene su base fundamental en las escasas barreras
de entrada y la inexistencia de un sistema de certificacin de las mismas, junto a un escaso
monitoreo y evaluacin, tanto ex -ante como ex post que permita mejorar su desempeo
(Simian, 2010).
Si bien los resultados en la calidad de las viviendas sociales no parecen inferiores a los de
otras viviendas, persiste un modelo que prioriza las viviendas de bajo costo por estndares
ms universales de aislacin, materialidad y terminaciones, manejndose un nivel de calidad
mnimo.
La tendencia de localizacin de proyectos no estara dando los resultados esperados y pese al
subsidio ad-hoc, el efecto de la presin por suelo urbanizable sigue tendiendo a concentrar
proyectos en las periferias e incluso en reas rurales que presionan por cambios de uso de
suelo (Paine, Bun, entre otros). Esta tendencia deja poco margen de maniobra para evitar la
concentracin de los ms pobres en slo determinadas comunas, lo cual arriesga el objetivo
de integracin social.
En los ltimos aos, tambin han aparecido cuestionamientos respecto a la focalizacin y a la
velocidad en la cual se est efectivamente reduciendo el dficit. En un estudio reciente del
Instituto Libertad y Desarrollo (Temas Pblicos N919, mayo 2009) se indica que al ritmo
actual de construccin, la actual demanda potencial del 40% ms pobre a atender por medio
del FSV no podra ser satisfecha antes de una dcada y media.
Respecto a la focalizacin, el mismo estudio afirma que si bien hasta el ao 2003 el FSV
lograba atender hasta un 87% del 40% ms pobre, ya al ao 2006 esta buena focalizacin se
reduce a menos de la mitad. Menos del 40% de las viviendas entregadas por este programa
llegaron al 40% ms pobre de la poblacin. El deterioro en la focalizacin se da en conjunto
con un aumento importante en el nmero de subsidios pagados y viviendas terminadas. El
ao 2003 fueron 6.245 viviendas, aumentando el ao 2006 a 32.401. Esta situacin es
especialmente preocupante ya que el ao 2008 se entreg del orden de las 45.000 viviendas a
travs de este programa.

III. RECONSTRUCCIN ECONMICO INSTITUCIONAL DEL MODELO FSV-EGIS

1. Origen de la inclusin de EGIS en la NPH
Esta seccin se divide en dos partes: la primera describe y analiza las caractersticas esenciales y los
elementos innovadores del Fondo Solidario de Vivienda (FSV), en el marco de la Nueva Poltica
Habitacional (NPH 2006-2010, desde un anlisis de polticas pblicas; la segunda, analiza y describe el
rol econmico de las Entidades de Gestin Inmobiliaria Social (EGIS) dentro del programa FSV.
1.1 El FSV un instrumento de la poltica habitacional (2006-2010)
Durante la dcada de los 90, la poltica habitacional en Chile alcanz importantes avances en
trminos de ampliacin de la cobertura, pero an enfrentaba desafos para mejorar la calidad de las
soluciones habitacionales entregadas y mostraba deficiencias en el proceso de focalizacin de los
subsidios otorgados. En este contexto, se desarroll la NPH, entre cuyos componentes destaca el FSV,
a travs del cual, el MINVU entrega subsidios habitacionales para comprar o construir viviendas en
sectores urbanos y rurales, a familias que viven en condiciones de vulnerabilidad social.
Varias son las innovaciones de este programa, las que son destacadas por el propio MINVU. A
continuacin se presenta un anlisis de aquellas que se estiman ms significativas:

Pgina
En dcadas pasadas slo un porcentaje menor de soluciones habitacionales era obtenido por las
familias ms vulnerables. Establecer como requisito tener la condicin de vulnerabilidad para optar al
beneficio, reduce el riesgo de marginacin de los ms vulnerables de los beneficios de la poltica
habitacional. Sin embargo, ello exige dos requisitos: i) que la banda para definir a la poblacin
objetivo no sea extremadamente amplia, de manera de poder dirigirse efectivamente a los ms
vulnerables y no a los menos vulnerables dentro de un amplio grupo de vulnerables; y, ii) que se
utilicen instrumentos que permitan identificar inequvocamente a los ms vulnerables. En este
contexto, es importante que se utilicen mecanismos socialmente aceptados en el pas para
seleccionar beneficiarios, como la ficha de proteccin social (FPS). As, el MINVU asume menores
responsabilidades en los errores de focalizacin, al utilizar un mecanismo desarrollado por otra
entidad, que supuestamente tiene mayor capacidad para detectar eventuales fallas o fraudes en la
determinacin de las condiciones de pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, para detectar la
carencia habitacional, es el MINVU quien posee las ventajas comparativas. En este sentido podra ser
conveniente que para asegurar una adecuada focalizacin se utilizar no slo la FPS, sino tambin y de
manera adicional otros instrumento y/o registros del MINVU y que la informacin sea cruzada con
otra disponible por el sector pblico, como la informacin del servicio de impuestos internos.
24
Focalizacin. Los beneficiarios deben estar entre los ms pobres de la poblacin, para lo cual deben
cumplir los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda (MINVU), segn los puntajes de
Carencia Habitacional que arroje su Ficha de Proteccin Social (FPS).
Concursabilidad. Los recursos del FSV se otorgan a los beneficiarios previo concurso pblico, en el
que se ponderan aspectos tcnicos, sociales y econmicos.
Este mecanismo busca generar incentivos a la innovacin y eficiencia en los proyectos presentados.
Adicionalmente, permite al MINVU direccionar los proyectos de acuerdo a los fines que persigue, al
manejar los atributos que se valoran en el concurso. Por ejemplo, valorar y ponderar el compromiso y
la participacin social. Asimismo, le permite planificar el nfasis buscado en el desarrollo habitacional
para cada una de las regiones del pas, ya que puede segmentar el concurso (la competencia) por
regiones.
En efecto, el monto del subsidio vara segn comunas y regiones del pas, lo cual puede reflejar
diferencias de costo, pero tambin puede ser un instrumento de poltica pblica que permita al
MINVU favorecer comunas o regiones que estratgicamente considere que requieren mayor
desarrollo habitacional. Dos son los elementos clave para el xito de un proceso concursable: i) que
los postulantes no estn coludidos, es decir que existan una real competencia entre las propuestas
(en particular si la calidad o el cumplimiento de atributos permiten la seleccin); y, ii) que existe una
cantidad suficiente de propuestas que permitan discriminar entre las buenas y malas propuestas.
Participacin. Para ser beneficiario del FSV es necesario pertenecer a un grupo organizado que
cuente con personalidad jurdica propia. Adicionalmente, deben estar patrocinados por una entidad
organizadora, denominada EGIS.
Este elemento pretende mantener (o generar) y potenciar lazos sociales entre las familias
beneficiarias que vayan a constituir barrios ms integrados. Esto permite la ventaja de facilitar la
concrecin de objetivos comunes en trminos de lo que se pretende al interior de un barrio, pero
conlleva el riesgo de generar espacios de poder de dirigentes vecinales que pueden excluir a
potenciales beneficiarios, u obtener rditos no deseados por incorporarlos.
Otro aspecto positivo de la participacin es que el FSV promueve la interaccin de actores pblicos y
privados con la sociedad civil organizada. Lo que se aleja de una lgica tradicional basada en la
recepcin de soluciones habitacionales por parte de los beneficiarios, sin que stos hayan participado
en el proceso.

Pgina
El FSV busca superar moldes de soluciones tradicionales en que el sector pblico ofreca una nica
solucin habitacional para todos los beneficiarios. Gran cantidad de casas iguales o muy similares,
que eran entregadas a los beneficiarios; muchas veces distanciadas de sus necesidades y
preferencias. Por tanto, el FSV busca acercar las soluciones a los requerimientos de los beneficiarios.
El elemento central para el cumplimiento de este postulado radica en que se desarrollen (y presenten
25
Flexibilidad. El FSV permite cualquier tipo de proyecto que se ajuste a los montos del subsidio y a los
requisitos tcnicos, legales y procedimentales establecidos. Adicionalmente, el FSV permite distintas
modalidades de soluciones habitacionales (por ejemplo, construccin en terreno propio o en terreno
nuevo, adquisicin de viviendas nuevas o usadas), que pueden acceder al subsidio.
al concurso) proyectos que realmente reflejen las preferencias de los beneficiarios. Esto en las
diferentes modalidades del FSV.
Descentralizacin. El FSV incorpora actores pblicos y privados de los niveles regionales y comunales
en su diseo, planificacin, organizacin y ejecucin.
El FSV recoge los aportes y capacidades de los actores de niveles locales en su gestacin e
implementacin. Esto permite incorporar la visin local e innovacin, para generar respuestas ms
ajustadas a las necesidades reales de los beneficiarios. En contraposicin a los beneficios que podra
generar esta caracterstica, cabe reconocer los diferenciales en capacidad de gestin de los actores
locales, los cuales en algunos casos pueden atentar contra los beneficiarios de determinadas zonas,
en especial de aquellas en que una gran parte de su poblacin es vulnerable.
Adicionalmente, a continuacin se describen y analizan otras caractersticas destacables del FSV.
Deuda. Se ha constatado que en muchos casos los deudores habitacionales beneficiarios de subsidios
pblicos no cumplen con sus obligaciones. Esto hace que cuando se seleccionan beneficiarios por su
capacidad de pagar deudas, en desmedro de los ms pobres, es una prctica que no se ajusta a la
realidad y que slo redunda en una mala focalizacin. Este fenmeno se podra producir en el FSV II
En la modalidad FSV I, se entregan soluciones habitacionales libres de deuda, con el objetivo que los
recursos que eventualmente se hubieran destinado a cubrir una deuda, sean utilizados en la
ampliacin y mejoramiento de las soluciones habitacionales recibidas, en el caso que de aquellos que
an siendo de los ms vulnerables tienen una capacidad de ahorro (aunque sea mnima).
Para evitar ambas situaciones, el FSV contempla requisitos (estndares) mnimos que todos los
proyectos deben contemplar, tanto en trminos de calidad de las soluciones habitacionales, como de
Pgina
Desplazamiento de los pobres. El valor de los terrenos es un componente muy importante dentro del
costo total de la construccin de una solucin habitacional. Si el monto del subsidio no es suficiente
para financiar la construccin de viviendas en zonas urbanas, se favorecer el desplazamiento de los
pobres. El mismo fenmeno se producir si el subsidio no diferencia adecuadamente el costo de los
terrenos urbanos y perifricos. Este problema no es slo esttico, el subsidio debe incrementarse en
el tiempo, en concordancia con el incremento de los precios de los terrenos (y de los materiales de
construccin). Si no es as, es esperable que: o las construcciones se realicen cada vez en locaciones
ms alejadas de los centros urbanos (donde el valor de los terrenos es menor) o que la calidad de las
construcciones desmejore.
26
Un desafo a superar cuando se tienen dos modalidades dentro de un mismo programa, en el que
existe una gran diferencia en trminos de beneficio, como lo es acceder a una vivienda con deuda o
sin ella, es evitar que los beneficiarios de la modalidad con deuda no se vean motivados a falsear sus
datos de tal manera de acceder al beneficio sin deuda. Por ello, recobra importancia el instrumento
de focalizacin. Si ste es dbil para detectar falsedades, el problema es grave.
acceso a los servicios. No obstante, si es que el valor de los terrenos suben, esto presionar para que
el monto de los subsidios tambin se incremente para que continen siendo atractivos (y viables)
para las constructoras, sin que necesariamente desplacen a los beneficiarios a los lugares ms
alejados de los centros urbanos, con los problemas sociales asociados a ello, como ser prdida de
redes sociales y familiares de apoyo, encarecimiento del acceso a servicios y riesgo del incremento de
la delincuencia.
Integracin social. Si se fomenta la coexistencia de grupos sociales vulnerables con otros de mayor
poder econmico y social, es esperable que los ms pobres se beneficien de las ventajas naturales
asociadas a las personas con mayores posibilidades econmicas y sociales, por ejemplo mejorando su
acceso a servicios, posibilidades de trabajo y educacin. Por el contrario, si se asla a los grupos ms
vulnerables seguramente se depauperiza ms an su situacin inicial de vulnerabilidad. La
segregacin residencial produce la profundizacin de la pobreza al dificultar el acceso a los servicios y
a las posibilidades de empleo y educacin de quienes son marginados, los cuales es probable que
busquen ocupaciones ilegales de terrenos o accedan a mercados informales de vivienda.
El hecho que la NPH otorgue un subsidio diferenciado a la localizacin, apunta a que los beneficiarios
tengan mayores posibilidades de acceder a soluciones habitacionales en los barrios en los que ya
viven o cerca de stos, esto evita perder sus redes sociales de apoyo, reducir las necesidades de
cambio de colegios y/o trabajos, debido a eventuales aumentos en los costos de transporte. Otra
medida eficaz y complementaria a la anterior es la idea de establecer en la normativa que todo loteo
nuevo deba ceder o pagar por equivalencia cierto porcentaje de su terreno para agregar viviendas
sociales, apunta en la direccin de que los beneficiarios de estas viviendas sociales se favorezcan de
las ventajas asociadas a familias con mayores ingresos y oportunidades.
1.2. Rol econmico de las Entidades de Gestin Inmobiliaria Social (EGIS)

a. Antecedentes

Pgina
Las EGIS son sociedades autorizadas por el MINVU, a travs de las Secretaras Regionales
Ministeriales (SEREMI), para operar programas de subsidio habitacional. Son las encargadas de
detectar la demanda, organizar a los potenciales beneficiarios, prestarles asistencia tcnica,
postularlos a los programas habitacionales y realizar las gestiones para que obtengan la vivienda. Para
ofrecer sus servicios, deben suscribir un Convenio Marco nico Regional (CMUR) con el MINVU donde
27
Las principales razones que dan origen al surgimiento de las EGIS son tres: i) la necesidad de
aumentar el control sobre las constructoras, con un inspector tcnico adicional al estatal, ii) tratar de
equilibrar la capacidad de negociacin entre grandes y poderosas empresas constructoras y
negociadores dbiles como son los potenciales beneficiarios; y, iii) aumentar la capacidad de acceso
de los potenciales beneficiarios a los subsidios, o en otras palabras evitar la asimetra de informacin
de los potenciales beneficiarios, particularmente de parte de sujetos especuladores que aparecieron
con algunas entidades organizadoras de demanda.
constan las acciones, condiciones, compromisos y obligaciones que asumen. Las EGIS tienen
responsabilidades especficas en las distintas etapas de los proyectos de construccin y de adquisicin
de viviendas construidas. Entre sus tareas, estas entidades deben elaborar el proyecto, presentarlo al
SERVIU, controlar las obras y entregar las escrituras a los beneficiarios.
El rol de las EGIS en el FSV estipula el acompaamiento necesario a los beneficiarios antes, durante y
despus de la recepcin de la solucin habitacional suministrada, velando por la integralidad del
proceso y asegurando su participacin, para que la solucin entregada sea ms adecuada a sus
necesidades, ms valorada por stos y que aporte a mejorar las condiciones de vida de las familias, no
slo desde la perspectiva de la vivienda, sino tambin de su integracin social y personal, a la vida en
comunidad. Por ello, la solucin habitacional se complementa con programas de habilitacin y
capacitacin social.
Al apoyarse en grupos previamente organizados, mejora las posibilidades de xito tanto de la eficacia
de las soluciones habitacionales como del aporte a la vida en comunidad. Adicionalmente, busca no
slo el otorgamiento de viviendas sino que tambin se preocupa de las condiciones de los barrios.
Las EGIS deben asesorar a las familias que postulen al FSV, apoyando en la organizacin de los
interesados, ejecutando un plan de habilitacin social, identificando las redes que prestan servicios
bsicos a las familias y diseando el proyecto el proyecto a presentar al SERVIU en conjunto con las
familias postulantes.
b. Inclusin del Estado en la generacin de viviendas.
Las polticas habitacionales buscan incorporar al mercado de la vivienda a sectores econmicos que,
por su baja capacidad econmica y social, no pueden autogenerarse una solucin habitacional, sino
que para lograrlo requieren de apoyo estatal. Segn la teora econmica de bienes pblicos (como la
vivienda), el beneficio social es mayor al beneficio privado, lo que justifica la intervencin estatal para
facilitar el acceso a viviendas por parte de los ms pobres. Tener una vivienda es una necesidad bsica
de las familias.
Pero no slo se requiere un esfuerzo por generar una adecuada cantidad de viviendas, sino que stas
deben cumplir ciertos estndares de calidad para que los moradores de stas y la sociedad en su
conjunto internalicen todos los beneficios de minimizar el dficit habitacional y maximizar los
estndares de calidad de las soluciones.

Pgina
As, una sociedad o una economa buscar generar los medios para que la mayor parte de las familias
(todas en el ptimo), tengan acceso a una vivienda digna, si esto no es posible de lograr por las libres
fuerzas del mercado, las polticas sociales (la poltica habitacional) debe contribuir a que los sectores
marginados del desarrollo logren concretar este objetivo.
28
El objetivo de las polticas pblicas en general, y de las polticas sociales en particular, es alcanzar el
bienestar de la poblacin en su conjunto. Mientras menores sean las familias con carencia
habitacional (total o parcial), mayor ser el bienestar social.
La carencia de viviendas no slo que genera un drama para los excluidos, sino que tambin se
constituye en un problema social. Con costos sociales que no son enteramente percibidos por la
accin individual.
Este conjunto de argumentos sustentan, desde el punto de vista econmico, la necesidad de apoyar a
los ms pobres a obtener una solucin habitacional.
Tradicionalmente, la poltica habitacional ha sido un eje importante del accionar gubernamental. El
Estado ha sido el encargado de construir viviendas para entregarlas a los ms pobres.
Ms all de los problemas de focalizacin que desde siempre se han enfrentado (y se siguen
teniendo), las polticas han evolucionado hacia nuevos mecanismos que le permiten al Estado generar
soluciones habitacionales para la poblacin socialmente ms vulnerable. Por un lado, se ha aprendido
que la solucin debe ser ms integral que el solo hecho de otorgar una vivienda a las familias
carenciadas, sino que debe incluir otras variables de integracin social y, por otro, que se pueden
desarrollar mecanismos innovadores que pueden ser ms eficientes y transparentes que el tradicional
rol del Estado en el sector vivienda.
Como se mostr anteriormente, el FSV es un intento por avanzar en esta direccin.
c. Rol econmico esperado de las EGIS.
En el marco del FSV, el MINVU transfiere a las EGIS varias de las funciones que ste ha desempeado
por aos. Entre ellas: la seleccin directa de beneficiarios, la administracin de los subsidios
habitacionales y la asistencia tcnica a los beneficiarios. La representacin de los intereses de los
beneficiarios ante las inmobiliarias o constructoras. El MINVU asume un rol regulador y supervisor del
proceso.

Pgina
Aumentar la transparencia en la seleccin de beneficiarios. Involucrar a actores pblicos

(municipios) y privados, que gestionen la demanda y administren la entrega de los servicios,
manteniendo al MINVU como supervisor del proceso, permite mayor transparencia en la
seleccin de beneficiarios. Esto porque hay una doble instancia de control, uno como
responsable de seleccionar a los beneficiarios que tienen derecho al subsidio y el otro
velando porque se cumplan los requisitos establecidos. Esta transparencia aporta tambin a
una ms adecuada focalizacin de los beneficios otorgados. Adicionalmente, se espera mayor
29
Como se explic, la falla del mercado que se quiere corregir es mejorar la capacidad de generar
soluciones habitacionales para los ms pobres (vulnerables), que no estn capacitados por sus
propios medios para autogenerrselas, sino que reciben un apoyo del Estado para superar este
problema. Este apoyo no slo se limita al otorgamiento de un subsidio (o una vivienda), sino que
tambin hacen falta otros elementos, como los que se explican a continuacin y son los que se
apunta a superar con la operacin de las EGIS.
transparencia por el hecho de transferir la seleccin de beneficiarios desde el poder poltico

hacia la actividad privada, en resumidas cuentas se minimiza el riesgo de clientelismo poltico.
Aumentar la capacidad de los potenciales beneficiarios para habilitarse como tales. Los
problemas de focalizacin no slo se vinculan con la dificultad de marginar a quienes no se
pretende beneficiar, sino que tambin de incluir a aquellos que se quiere beneficiar, pero que
por sus desventajas sociales no logran acceder a los programas sociales. Esta deficiencia se
pretende aminorar a travs de la operacin de las EGIS, puesto que se les exige que cumplan
con requisitos de difusin de la informacin y de la organizacin de la demanda. Las EGIS
deben trabajar para lograr que potenciales beneficiarios lleguen a concretar sus proyectos de
soluciones habitacionales. Por ejemplo, las EGIS deben asesorar a los potenciales
beneficiarios en la recoleccin y presentacin de la documentacin que los acredita como
tales.
Incentivar que los beneficiarios se articulen. Se ha argumentado que se busca que la poltica
habitacional vaya ms all del simple otorgamiento de una vivienda, sino que tambin se est
apostando por una articulacin social de los beneficiarios. Ello requiere, entre otros factores,
que los beneficiarios puedan integrar redes de apoyo social, sea creando o aprovechando
mecanismos previos y propios de organizacin existentes. El hecho que los propios
beneficiarios participen en el proceso de obtencin de soluciones habitacionales y que se
valore en los concursos los mecanismos de superacin futura de la vulnerabilidad social,
apunta en esta direccin.
Mejorar la capacidad de supervisin de las construcciones. Las familias, consideradas
individual y an grupalmente, tienen una baja capacidad de supervisin de la ejecucin de los
proyectos y de las obras de construccin; tanto por sus limitaciones tcnicas como
econmicas. Por ello, se transfiere a las EGIS la capacidad de ser contraparte de los
beneficiarios ante las constructoras, pues tienen mayor capacidad de seleccionar la ms
competente como para hacer respetar los contratos en trminos de plazos, y calidad,
favoreciendo de esta manera a una mayor efectividad de largo plazo de la poltica
habitacional.

Pgina
Acercar oferta y demanda, fomentando la innovacin. La EGIS, al tener la responsabilidad

de agregar la demanda y de organizarla en torno a una multiplicidad de proyectos y, al mismo
tiempo, el FSV al disponer de una diversidad de posibilidades para obtener un subsidio
habitacional, se posibilita una adecuacin entre oferta y demanda de soluciones
habitacionales mucho mayor a la que existira sin estas acciones. Adicionalmente, la
concursabilidad de diferentes proyectos con una amplia variedad de posibles caractersticas
30
Capacidad para velar que los ttulos estn saneados. Otra responsabilidad que se le asigna a
las EGIS est relacionada con la obligacin de velar porque los ttulos de propiedad de los
terrenos y de las construcciones cumplan con todos las exigencias tcnicas y legales que
eviten problemas futuros para los beneficiarios.
para los proyectos, se fomenta un nivel de innovacin tcnica mayor a la existente antes de la
ejecucin del programa.
Calidad en la presentacin y gestin de los proyectos presentados. Otra variable importante
por la cual las EGIS deben velar, es por la calidad en la presentacin y gestin de los proyectos
postulados. Es obligacin de las EGIS para que un proyecto resulte seleccionado y adjudique
los subsidios habitacionales, hacer una buena formulacin. Asimismo, la gestin de los
proyectos es una responsabilidad de las EGIS, la cual puede ser fiscalizada por el MINVU.
d. Rol Econmico de la EGIS y Beneficios Sociales.
El modelo lleva implcita la transferencia a entidades con lgica de comportamiento econmico

(EGIS), del logro de objetivos sociales inherentes a la poltica habitacional. La obtencin masiva de
viviendas por parte de la poblacin ms vulnerable genera importantes beneficios sociales, ms all
del beneficio privado de tener una vivienda. Entre ellos, compensar eventuales disparidades del
modelo de desarrollo, que no necesariamente genera igualdad de oportunidades. 8 Los beneficios del
desarrollo no siempre llegan a todos los ciudadanos por igual, dejando as hogares vulnerables, que
requieren apoyo para lograr condiciones mnimas aceptables de vida. Lograr que este apoyo llegue
desde el Estado hacia los ms vulnerables, cuando es transferido a actores con lgica de mercado de
comportamiento, requiere que exista un set de incentivos que los conduzca a comportarse de tal
manera de conseguir dichos beneficios. Estos beneficios son tanto positivos, en el entendido que
induce a un determinado comportamiento como respuesta voluntaria a determinados premios, como
negativos, en el sentido que se logra una determinada respuesta para evitar sanciones o castigos.
Los premios y castigos deben estar correctamente definidos y ser efectivos para inducir el
comportamiento de agentes econmicos, que no necesariamente persiguen los beneficios sociales
pretendidos por el Estado. Por ejemplo se induce la inclusin de potenciales beneficiarios vulnerables
premiando aquellos proyectos que mejor realicen esta inclusin. Tambin se logran si se castiga, por
ejemplo, proyectos que no cumplen con ciertos estndares mnimos de calidad constructiva. 9
Un ejemplo prctico observado en que se otorga un premio, pero que no cumple con el objetivo
buscado por no estar acompaado de inadecuado castigo o que no puede ser aplicado por la
incapacidad de verificar su ocurrencia es el hecho de premiar a las EGIS por la organizacin de la
demanda. En general se ha observado que muchas EGIS pese a que no realizan esta labor, s reciben
este beneficio.
El principal incentivo econmico del modelo lo constituye el hecho que las EGIS pueden obtener ganancia slo si logran
cumplir con las tareas asignadas.

Pgina
Otros beneficios sociales derivados de la vivienda estn asociados a la reduccin de la delincuencia y la insatisfaccin
social.
31
En suma, los incentivos y castigos son el mecanismo que permite guiar la accin de actores privados
en torno a los objetivos sociales perseguidos por la poltica habitacional.
2. Supuestos que subyacen al mandato a las EGIS.
Algunos de los supuestos inherentes a la operatoria del FSV y de las EGIS, para que el modelo
funcione adecuadamente, son los siguientes:
Descomprimir al sector pblico de labores de ejecucin. En la lgica de la terciarizacin de
responsabilidades del sector pblico hacia el privado, est que la economa en su conjunto se
beneficia por un Estado concentrado en pocas funciones, pero ms relevantes (planificacin
estratgica y evaluacin), dejando que el sector privado, bajo su supervisin, realice las tareas
de ejecucin de proyectos para los cuales se ha especializado y, por lo tanto, tiene ventajas
competitivas.
Las EGIS podrn desarrollar eficientemente tareas de organizacin social. Este supuesto es
clave y ms difcil de respaldar, tanto conceptualmente como a travs de datos histricos. Sin
embargo, se asume que con incentivos correctos, se puede lograr que las EGIS realicen tareas
de organizacin social. En todo caso, hay que verificar que dichos incentivos cumplen
adecuadamente esta finalidad. La mayor cercana de las EGIS con los beneficiarios, con
respecto al MINVU, es parte importante del sustento de esta hiptesis. Uno de los incentivos
mencionados es la obligatoriedad impuesta a la EGIS de desarrollar estas tareas y que esta
labor es considerada a la hora de evaluar y adjudicar los proyectos.

Pgina
Otro aspecto muy relevante para que exista competencia en el mercado entre EGIS, es el supuesto
competitivo de la informacin completa, que no se cumple. Los beneficiarios no pueden fcilmente
acceder a un completo sistema de informacin que les d cuenta sobre la capacidad de las EGIS, sus
operaciones pasadas, sus xitos y fracasos, etc.
32
Competencia entre EGIS. Se asume que las EGIS pueden competir unas con otras y que al
permitir varias opciones a los potenciales beneficiarios, esto podra redundar en beneficios
para la economa en su conjunto. Sin embargo, dos aspectos llaman la atencin con respecto
a esta eventual competencia. Primero, no en todas las comunas existe competencia, an ms,
en muchos casos la inexistencia de EGIS privadas ha obligado a los municipios a desempear
este rol, a veces con poca expertisse y recursos (monetarios y no monetarios, en especial
humanos) para hacerlo. Segundo, la amplia variedad de entidades que pueden cumplir el rol
de EGIS puede segmentar el mercado. Si se pone a competir a entidades pblicas contra
privadas, a veces con diferencias importantes en cuanto a sus responsabilidades, y tambin
compiten entidades privadas con fines de lucro contra otras sin fines de lucro, es probable
que entidades menos eficientes pero que favorecidas por las ventajas de su constitucin
puedan desplazar de la competencia a otras ms experimentadas y capaces en el rubro.
Pgina
33
Asimismo, hay que verificar si la supuesta competencia entre las EGIS es de la dimensin esperada. Si,
por un lado, hay concentracin de EGIS en determinadas comunas y escasez de ellas en otras y, si por
otro lado, muchas EGIS inscritas no presentan proyectos por aos (esta sera una razn por la cual el
MINVU estara reduciendo el tiempo que una EGIS puede permanecer sin presentar ningn proyecto),
una aparente fuerte competencia terica, podra ser mucho menor en la prctica. En este contexto,
cabe analizar qu tipos de EGIS concentran los proyectos presentados y los aprobados y verificar si
existe competencia efectiva.

IV.
DESCRIPCIN DE
MODALIDADES DEL FSV
LAS PRINCIPALES FUNCIONES QUE DESEMPEAN LAS
EGIS
EN LAS DISTINTAS
1. El Anlisis Funcional
El anlisis funcional es una metodologa para simplificar sistemas complejos mediante la
transformacin de actividades en funciones que cumplen un rol relevante en el cmo y por qu
medios se logra un objetivo o propsito predefinido. Las funciones se estructuran en trminos de un
verbo, un objeto o sujeto y una condicin, como por ejemplo, producir (verbo) proyectos (objeto)
factibles (condicin).
Para analizar el rol y funcionamiento de las EGIS se asume que los objetivos generales de estas
entidades ya estn identificados, tanto en el mandato expresado en la normativa vigente 10 como en
los objetivos de la poltica habitacional. En ese marco, el anlisis funcional que a continuacin se
desarrolla se avoca a develar dicho propsito principal, para luego identificar y categorizar cada una
de las funciones que las EGIS desarrollan, lo que a su vez permite derivar en un mapa funcional que
reconstruya la estructura y organizacin de las diversas unidades de competencias laborales, los
elementos que las componen y el modo en que se interrelacionan entre ellas, adems de verificar sus
vnculos con el entorno de redes y actores.
1.1 Propsito y Funcin Principal
El modelo EGIS aparece como un sistema de tercerizacin que, como toda cesin de funciones,
debiera buscar obtener mayor eficiencia y eficacia en el logro de los objetivos de la poltica
habitacional y sus instrumentos especficos (programas). As, una cuestin bsica a identificar es el
propsito principal para el cual se requiere el concurso de dichas entidades y de la apertura de un
mercado de produccin de soluciones habitacionales.
10
Nueva Poltica Habitacional, donde se releva accin de EGIS y PSAT; Programas Habitacionales FSV (DS 174), PPPF (DS 255)
y SHR (DS 145) Resolucin N 533 que regula los Servicios de Asistencia Tcnica y Social y Convenio Marco suscritos con la
respectiva SEREMI regional.

Pgina
En este esquema, el MINVU conserva sus atribuciones para fijar el marco normativo y las directrices
de poltica, cumpliendo funciones estratgicas en la evaluacin y seleccin de proyectos a subsidiar,
as como en el control de gestin y fiscalizacin de resultados, pero externaliza la produccin de
34
En trminos amplios, se asume que el propsito principal que persigue el MINVU es obtener
soluciones habitacionales acordes con la poltica habitacional. Por su parte, mediante el FSV la
actual poltica habitacional busca no slo atender las necesidades de vivienda de los quintiles de
menores ingresos de la poblacin, sino que adems espera reducir el dficit habitacional con calidad
e integracin social y, con ello de paso realizar una contribucin a las metas de superacin de la
pobreza en el pas.
proyectos, cuyo aporte debe estar alineado con los objetivos de la poltica pblica en materia de
vivienda y urbanismo. Como resultado, se espera que las EGIS tengan como funcin principal;
producir proyectos acorde a la normativa y requerimientos del MINVU.
Dada esa funcin principal, las EGIS deben actuar como intermediadores entre la oferta de subsidios
MINVU, la demanda de los potenciales postulantes y las empresas constructoras o los vendedores de
viviendas. De hecho, su funcin principal de productores de proyectos implica una serie de funciones
clave de asistencia tcnica y social que incluyen tanto la organizacin y habilitacin de la demanda,
como el desarrollo de proyectos factibles tcnica y econmicamente, y la supervisin de la ejecucin
de los mismos.
En sntesis, producir proyectos viables, que sean seleccionados y ejecutados sera entonces el
resultado o meta esperada no slo por el MINVU, sino que tambin por las propias EGIS participantes
del modelo de gestin. En efecto, todos estos conceptos constituyen los temes de pago que el
MINVU se compromete a cancelar a las EGIS una vez verificada su materializacin. Al menos en
trminos tericos, ello no debiera ser contradictorio con el requerimiento ministerial de obtener
soluciones que respondan a sus objetivos de poltica.
1.2 Funciones Clave
Las funciones clave expresan el cmo se logra el cumplimiento de la funcin principal, y subyacen a
sta el por qu se realizan. En el modelo EGIS se distinguen al menos tres funciones clave:
a) Organizar una demanda habilitable: es la funcin que concentra las gestiones sociales iniciales
para identificar a los potenciales beneficiarios de subsidio, a las que se suman la verificacin de los
requisitos exigidos a los potenciales beneficiarios respecto a puntaje de carencia habitacional,
ahorro y otros que los habiliten para recibir un subsidio. Incluye tambin la preparacin de la
documentacin para el proceso de postulacin.
b) Desarrollar y postular proyectos factibles: implica haber estudiado las necesidades y
requerimientos de los potenciales postulantes y elaborar estudios, planes y diseos acordes a la
normativa y estndares exigidos por MINVU, dependiendo de la modalidad, los cuales debieran
ser entregados al SERVIU respectivo conforme a los requisitos de presentacin.
c) Garantizar la ejecucin de los proyectos en los plazos y la calidad esperada: esta funcin se
desarrolla una vez que se han obtenido los subsidios respectivos y que, dependiendo de la
modalidad, implica la concrecin de la compraventa con todas sus gestiones legales y
administrativas o la ejecucin de los proyectos de construccin con su debida supervisin y cierre.

Pgina
An cuando existe una especificidad segn las modalidades del FSV, las funciones que varan son
aquellas bsicas y secundarias.
35
Adems, existe una funcin clave transversal a las anteriores y que consiste en informar a las familias
sobre el estado del proceso.
1.3
Funciones Bsicas y Secundarias
La normativa concibe los mbitos social, tcnico y legal administrativo para que las EGIS cumplan las
funciones clave asignadas, los que a su vez corresponden a los mbitos de operacin en que se
inscriben las funciones bsicas y secundarias a desarrollar por stas. Las funciones bsicas son
procesos que integran actividades para desarrollar una funcin clave. En forma complementaria, cada
funcin bsica requiere de cierto conjunto de actividades o funciones secundarias para su
implementacin.
A modo de ejemplo, para cumplir la funcin clave organizar una demanda habilitable es necesario
haber preparado un proyecto factible (funcin bsica en el mbito tcnico), y en forma previa haber
detectado y/o agregado la demanda de potenciales postulantes (funcin bsica en el mbito social),
en dichos procesos se requiri haber desarrollado la recopilacin y anlisis de los antecedentes de
postulantes y sus necesidades, as como de los proyectos habitacionales y el plan de habilitacin
social (funciones secundarias).
a. Funciones para la Organizacin de una demanda hbil

Pgina
Detectar o recibir demanda: corresponde a la identificacin de los comits de vivienda o

individuos interesados en postular a alguna de las modalidades del FSV.
Informar a postulantes: consiste en proporcionar informacin sobre el Programa, sus
modalidades, requisitos y procedimientos generales para la postulacin.
Organizar grupos: se refiere a la tramitacin de los antecedentes de grupo, de ser necesario
apoya la obtencin de la personera jurdica del grupo o su inscripcin como organizacin
funcional.
Recopilar antecedentes por hogar: corresponde a la organizacin de carpetas individuales y
grupales con la documentacin social de la familia (Ficha proteccin social, libreta de
ahorro, etc.).
Analizar antecedentes: comprende la verificacin de puntajes, subsidios anteriores, estado
civil, ahorro. En el caso de AVE/AVC se realizan los estudios de ttulos respectivos.
Preparar Plan de Habilitacin Social: implica efectuar un diagnstico para conocer las
caractersticas del grupo y definir el plan que habilite al grupo. Tambin, contempla disear
el Plan de acuerdo a los formatos de SERVIU y las caractersticas del comit. El plan debe
contar con la aprobacin del grupo y ser refrendado por SERVIU.
Preparar antecedentes postulacin: consiste en completar las carpetas individuales y
grupales de acuerdo a la normativa de presentacin de cada SERVIU y conforme a cada
36
La funcin bsica identificada para organizar una demanda habilitable se ha denominado preparar un
proyecto factible e implica una serie de actividades previas al proceso de postulacin, destinadas a
acopiar y analizar los antecedentes de los potenciales postulantes, diagnosticar y preparar el Plan de
Habilitacin Social (PHS), entre otras. Dependiendo de la modalidad FSV, la preparacin de un
proyecto requiere al menos de las siguientes funciones bsicas:
modalidad, e inscribir a los beneficiarios en el sistema informtico RUKAN de administracin

del MINVU.
Una vez factibilizada la habilitacin de la demanda y contando con todos los antecedentes de
postulacin, la postulacin puede ser ingresada al SERVIU respectivo junto a los antecedentes
tcnicos que completan el proyecto.
b. Funciones para el Desarrollo y Postulacin de Proyectos Pertinentes
An cuando el desempeo de esta funcin presenta diferencias entre las modalidades de adquisicin
y construccin, en esencia se trata de preparar una postulacin tcnicamente factible. En efecto,
mientras en las modalidades AVC/AVE esta funcin se traduce en el acopio y anlisis de la
documentacin legal y tcnica de una vivienda existente, en las modalidades CNT, DP, y SR
corresponde el diseo de arquitectura de los proyectos de construccin. Entre sus principales
actividades secundarias se encuentran:
Analizar necesidades y requerimientos de los interesados: definir la tipologa de familias
con sus necesidades particulares por grupo etario, estudiar el terreno y su capacidad:
morfologa, tamao, etc.; Definir el diseo arquitectnico y chequear factibilidades;
posibilidad de incorporar subsidio de localizacin.
Analizar Antecedentes legales y tcnicos: en las modalidades de adquisicin se trata de
hacer los estudios previos de la propiedad a adquirir, tales como tasaciones, estudios de
ttulo y revisin de inscripciones y prohibiciones. En el caso de CNT se verificar adems la
factibilidad econmica para la compra del terreno y sus antecedentes legales de
compraventa.
Elaborar y validar proyectos: mientras en el caso de AVC/AVE, se prepara una carpeta
tcnica con los antecedentes de la propiedad (planos, tasaciones, etc.), las modalidades de
construccin implican adicionalmente el desarrollo de proyectos de arquitectura,
urbanizacin y de instalaciones con sus debidas especificaciones tcnicas (EETT). Adems de
contar con las factibilidades de prestacin de servicios, en todos los casos ser necesario
contar con permisos municipales como por ejemplo de subdivisin en DP, de construccin y
de obras de urbanizacin cuando correspondan.
Pgina
En caso de que existan observaciones subsanables, existen mecanismos establecidos para poder
corregir los proyectos y que puedan recibir su aprobacin.
37
Los proyectos debieran ser conocidos por los beneficiarios y contar con su aprobacin y
conocimiento. Por su parte, una vez factibilizados y aprobados por los beneficiarios debieran
ingresarse oportunamente junto a los antecedentes sociales y de acuerdo a los llamados previamente
informados por cada SERVIU.

c. Funciones para Garantizar la Ejecucin en los Plazos y Calidad deseada

Luego del proceso de seleccin de SERVIU y con la obtencin de subsidios, la funcin clave de las EGIS
es garantizar que los beneficiarios reciban una solucin conforme al proyecto presentado, lo cual
debiera lograrse mediante el cumplimiento de una funcin bsica de supervisar la ejecucin la
solucin habitacional acorde al proyecto. En este caso, el concepto ejecucin se entiende en su
acepcin de realizacin, lo que significa que se concreta en una solucin habitacional. Las principales
funciones secundarias involucradas en la supervisin de la ejecucin seran las siguientes:
Preparar Plan de Obras: esta planificacin es fundamental en las modalidades de
construccin y es la garanta para cumplir con la vigencia de los subsidios y la expectativa de
los beneficiarios, as como para la negociacin con la empresa constructora que ejecute las
obras. En las modalidades de adquisicin, se trata de clarificar la oportunidad en la cual se
concretar la compraventa.
Formalizar Contrataciones: aqu se ratifican los instrumentos legales con los cuales se
postul adecundolos a las fechas reales de vigencia de subsidios y a lo aprobado
finalmente por MINVU. Para las modalidades de construccin corresponde la definicin de
plazos de obras y el cumplimiento de lo indicado en los proyectos y sus especificaciones
tcnicas (EETT), asignando responsabilidades, compromisos y eventuales sanciones. En el
caso de adquisiciones, se formalizar la compraventa y se realizarn las labores para
inscribir la propiedad a nombre del beneficiario.
Supervisar Obras: las EGIS cumplen un rol fundamental en la inspeccin tcnica y
seguimiento permanente del estado de avance de las obras (fsico y financiero), no slo
porque son las entidades que debieran conocer mejor los proyectos por ellos realizados sino
que deben cumplir con garantizar que los beneficiarios reciban lo acordado previamente.
Recepcionar Obras: en primera instancia, las EGIS deben recibir conforme las obras
ejecutadas por la empresa constructora, con todas sus recepciones por servicios, para luego
solicitar la inspeccin final SERVIU, subsanar posibles observaciones y obtener la recepcin
municipal.
Ejecutar actividades PHS: cumplir con las actividades definidas en el PHS y su carta Gantt.

Pgina
En forma paralela y complementaria a la supervisin de la ejecucin se desarrollan actividades ya

planificadas como el Plan de Habilitacin Social (PHS), as como otras rutinarias y exigidas por MINVU
para conocer el estado de avance del proceso mediante informes mensuales.
38
Durante la ejecucin existen fiscalizaciones SERVIU que deben ser gestionadas por las EGIS, tanto en
la entrega de una vivienda existente con toda su documentacin legal y tcnica en orden
(inscripciones, contratos, etc.), como en la supervisin permanente de todo el proceso de
construccin de las viviendas, incluyendo la planificacin de las obras, la formalizacin de contratos y
la inspeccin tcnica.
Presentar informes mensuales: elaborar informes mensuales tanto para el cumplimiento de

las actividades del rea social como tcnica, requeridos por los SERVIU.
d. Funciones para Preparar Estados de Pago
Los pagos por servicios administrativos, tcnicos y sociales efectuados por las EGIS se efectan en
diversos momentos. La preparacin de informes y las solicitudes de pago se realizan en funcin de las
metas cumplidas y el cumplimiento de requisitos solicitados por MINVU. En trminos generales
existen dos tipos de Estados de Pago:
Estados de Pago a Terceros: son los informes que deben realizar las EGIS para solicitar la
liberacin de pagos a constructoras o vendedores de viviendas, una vez que todas las
gestiones han sido ejecutadas conforme a lo previsto por el proyecto.
Estados de Pago EGIS: corresponden a los informes para solicitar los pagos a la propia EGIS,
los que dependen de haber cumplido con las etapas que la reglamentacin exige, como por
ejemplo la seleccin de proyectos y el otorgamiento de subsidios, la ejecucin de proyectos,
las recepciones, inscripciones en CBR, entre otros.
Pgina
39
A continuacin se presenta un Mapa funcional que resume las funciones precedentemente descritas:

40
Pgina
2.
Condiciones mnimas
Como se indica en el Mapa Funcional anterior, las EGIS deben cumplir una serie de condiciones para
operar y cumplir con sus funciones, siendo algunas de stas crticas en el funcionamiento del modelo.
Grficamente, estas condiciones crticas aparecen en los recuadros amarrillos.
Entre estas exigencias a las EGIS, las hay del tipo normativas en tanto requisitos establecidos en el
marco legal que rige a las EGIS, as tambin existen exigencias que dependen de condiciones internas,
que se relacionan con sus capacidades tcnicas y econmicas. Y, finalmente se pueden advertir las
condiciones de contexto que estn margen de sus habilidades o de la norma, pero que no obstante
las pueden afectar sustantivamente.
Condiciones normativas:
Las EGIS deben contar con un Convenio Marco nico con MINVU vigente y por tanto
actualizado semestralmente de acuerdo a los requerimientos ministeriales.
Deben cumplir con plazos, formalidades y normas de presentacin, entre otros, establecidas
en el marco legal que las rige (D.S. 533, Resoluciones y Decretos con sus respectivas
actualizaciones)
Condiciones internas:
Debieran contar con profesionales idneos y capacitados para atender las reas social, legal,
tcnica y administrativa respectivas.
Debieran tener capital de trabajo que permita soportar la carga financiera de las operaciones
contempladas, que sern retribuidas tras las etapas de postulacin y ejecucin
respectivamente.
Condiciones de Contexto
Credibilidad del sistema y en las EGIS, en particular de parte de los potenciales beneficiarios,
lo cual requiere que exista una ciudadana informada.
Acceso a suelo apto y financiable, de manera de lograr que las familias puedan vivir donde se
supone que esperan hacerlo, o bien donde los instrumentos de planificacin sugieren.

Pgina
Como se indic anteriormente, las funciones y el rol de la EGIS responden al propsito ministerial de
obtener soluciones de vivienda acorde a la poltica habitacional, las que varan de acuerdo a las
especificidades y objetivos particulares de cada modalidad del FSV. La Nueva Poltica Habitacional
(NPH), surge como resultado de sucesivas evaluaciones y modificaciones llevadas a cabo durante el
ltimo decenio y en trminos sintticos apuntan a: continuar los esfuerzos en la reduccin del dficit,
en particular del 20% ms pobre de la poblacin; mejorar la calidad de las soluciones aumentando la
superficie y los estndares de construccin y a facilitar el desarrollo de barrios integrados que
41
3. Relacin entre objetivos del FSV y objetivos de la NPH
incluyan viviendas de diverso valor para familias de distinto ingreso, favoreciendo de este modo la
integracin social.
Esos tres elementos, reducir el dficit, mejorar la calidad y promover la integracin social, han sido
identificados por el MINVU como los pilares de la NPH.
Por su parte, de acuerdo a un estudio del ao 2005 (Surawski, 2003a), el FSV se define como un
programa habitacional multiobjetivo que "apuesta a un nuevo concepto del tema de vivienda,
apartndose de la tradicional solucin habitacional y poniendo atencin al proceso de obtencin de
vivienda y su potencial como espacio de aprendizaje. Releva el acompaamiento necesario antes,
durante y despus del momento de la recepcin del bien, en la lgica que la vivienda es slo una de las
dimensiones de la calidad de vida. Con ello se busca acceder a la lectura del responsabilizarse del
problema habitacional de manera integral y desde la perspectiva del usuario. La vivienda se constituye
en una oportunidad de desarrollo social y personal para el mejoramiento de otros aspectos que
afectan la vida en comunidad".
En el marco de esa definicin, el FSV busca responder a los objetivos generales de integracin social,
calidad y reduccin del dficit incorporando objetivos especficos como la participacin de los
potenciales beneficiarios con la debida asistencia tcnica profesional que los acompae y respalde
durante todo el proceso.
Como consecuencia, entre los desafos que presenta este modelo de tercerizacin, est el
requerimiento de que las EGIS incorporen al usuario como un actor relevante de todo el proceso,
atendiendo sus inquietudes mediante proyectos acorde a sus necesidades. Ello supone que el fin
ltimo es lograr comunidades ms cohesionadas y que prevengan problemas de convivencia,
violencia u otras patologas sociales.
Por su parte el FSV incluye modalidades de construccin, tales como la construccin en nuevos
terrenos (CNT), la construccin en sitio residente o propio (CSR-CSP respectivamente) y la
densificacin predial (DP). Adems, incorpora la posibilidad de adquisicin de viviendas nuevas o
usadas con sus modalidades adquisicin de vivienda existente (AVE) y adquisicin de vivienda
construida (AVC). Los objetivos especficos de cada una de estas modalidades son:
Funcin EGIS en AVC/AVE: Gestionar el acceso a una vivienda existente, nueva o usada, para que sea
adquirida mediante subsidio

Pgina
La libre eleccin de los interesados de la vivienda de su preferencia

La posibilidad de movilidad habitacional para los vendedores
La oportunidad de permanecer en las comunas de origen
42
a. AVC/AVE: objetivo principal de estas modalidades es generar un mercado secundario que facilite la
compraventa de viviendas sociales, facilitando la adquisicin de los postulantes por medio de un
subsidio. Adems, permite:
Aporte a los objetivos de Poltica: Esta modalidad colabora en la reduccin del dficit, mediante
ofrecer la oportunidad del comprador de elegir la vivienda en la cual desea vivir, lo cual podra
favorecer a la vez la integracin social. En forma adicional aporta a la movilidad habitacional del
vendedor. El aporte a aspectos cualitativos es menos claro, ya que puede tratarse de viviendas que no
slo son el resultado de anteriores polticas habitacionales de inferior calidad, sino que adems su
avalo no indica necesariamente el estado de su calidad, ni las caractersticas del barrio en el cual se
emplaza.
b. CNT: El objetivo principal de esta modalidad es obtener soluciones habitacionales grupales de
nueva vivienda. Adems espera contribuir a:
Reducir sustantivamente el dficit habitacional
Desarrollar proyectos con comits organizados (familias conservan redes y habitaran con una
comunidad seleccionada por ellos mismos)
Construir conjuntos habitacionales en las comunas de origen o de preferencia de los comits
Facilitar el desarrollo de proyectos de integracin social (proyecto de otros programas
ej.D.S.40- u otro valor y que incluyan al menos un 30% de FSV)
Dar valor y utilidad social a diversos lotes intersticiales en comunas pericentrales
Disminuir la extensin urbana favoreciendo la localizacin de viviendas en comunas con
buenas condiciones de accesibilidad a servicios y oportunidades urbanas.
Funcin EGIS en CNT: Gestionar la preparacin y ejecucin de un proyecto de vivienda para un grupo
de familias en un terreno nuevo.
Aporte a los objetivos de Poltica: Esta modalidad presenta un alto potencial para reducir
significativamente el dficit por cuanto prioriza la accin de grupos organizados, as como la
construccin de conjuntos habitacionales integrados (CNT+D.S. 40, por ejemplo). Dado que se trata
de proyectos nuevos, tambin puede apuntar a mejorar la calidad e incorporar la participacin activa
de los beneficiarios en el proceso de desarrollo y ejecucin de los proyectos.
Funcin EGIS en DP: Identificar y proponer proyectos que resuelvan situaciones de allegamiento,
factibilizando subdivisiones y desarrollo de proyecto
Pgina
Resolver situaciones de allegamiento entre familiares en el mismo terreno

Mantener a las familias unidas y en su propiedad
Reducir la extensin urbana propiciando la densificacin
Permitir utilizar un lucro cesante en el caso que la densificacin sea para la venta
Optimizar el uso de la infraestructura y equipamiento existente
Mantener las redes sociales y otras
43
c. DP: El objetivo principal de esta modalidad es facilitar la densificacin predial en lotes que son
aptos para recibir la construccin de una o ms viviendas adicionales. Favorece adems:
Aporte a los objetivos de Poltica: Se trata de una modalidad ms cualitativa que acta en
operaciones de microciruga urbana, ya que permite dar soluciones habitacionales individuales,
pero dando uso ms eficiente del suelo urbano. En esa direccin, aun que constituye una intervencin
a pequea escala, igualmente es un aporte a la reduccin del dficit y la integracin social.
d. SR/SP: El objetivo principal de esta modalidad es construir o reconstruir una vivienda en el lote o
terreno de propiedad del postulante. Permite adems:
Mantener a las familias en su lugar de origen
Construir una vivienda nueva en un lote ocioso
Remplazar una vivienda declarada inhabitable
Optimizar el uso de la infraestructura y equipamiento existente
Mantener las redes sociales y otras
Funcin EGIS en SR/SP: Gestionar la preparacin y ejecucin de un proyecto de vivienda para uno o
ms beneficiarios que habitarn en el terreno existente.
Aporte a los objetivos de Poltica: Estas modalidades colaboran en la reduccin del dficit cualitativo
en escala micro, atendiendo la demanda de familias que habitan una vivienda declarada inhabitable,
as como tambin a evitar la disrupcin de redes propias de las familias en sus lugares de origen.
V. FISCALIZACIN Y CONTROL EN EL MODELO FSV-EGIS
En toda poltica pblica, una fase fundamental para su adecuada implementacin y el cumplimiento
de sus metas, est dada por sus mecanismos de control y fiscalizacin, an cuando sobre ambos
aspectos se hace necesario advertir algunas puntualizaciones.

Pgina
En el mbito de los programas pblicos, separando entre la entidad administrante y el conjunto de

beneficiarios del mismo, podremos establecer que la entidad (en este caso MINVU) tiene control
sobre sus programas en esa doble caracterstica, es decir, como potestad y responsabilidad sobre la
iniciativa, y como interventor sobre partes de su dinmica. En cambio los beneficiarios, de tener
control, slo lo tendran en el ltimo de estos mbitos, actuando sobre nudos o hitos muy
determinados de la iniciativa, como veedores que han de denunciar incumplimientos o representar
44
El trmino control deriva del mundo de la administracin y gestin, y es de uso genrico en cuanto
refiere tanto a la accin de dirigir o tener mandato y regulacin sobre un asunto, como al de registrar
o supervisar un proceso o iniciativa. En ambos sentidos, el control supone la existencia de dos
sujetos, un actor y un controlador, los que despliegan su actividad en base a una regla preestablecida
ms o menos explcita, que se constituye en el parmetro de verificacin o direccin que se usa como
referencia(Ferrada, 2002).
insatisfacciones ante las autoridades correspondientes. Caso distinto es el de las propias EGIS cuyos
hitos de control se hacen en relacin, tanto a beneficiarios como constructoras, con lo cual vuelven a
relevarse como nudos fundamentales de la buena marcha del programa, en cuanto a que son clientes
de unos y demandantes del otro, por lo que su autonoma de control, estar en directa relacin al
nivel de acompaamiento asesor de unos y relativa autonoma respecto a los otros. Enfatizando en el
diseo programtico, la doble acepcin administrativa indicada para el trmino control, es del todo
verificable en el programa FSV, y puede identificarse en la variada literatura de referencia(Rubio,
1997)11.
En cuanto al concepto de fiscalizacin, ste es claramente una accin exclusiva del ente pblico, que
acta como parte del fisco, trmino este ltimo que refiere a la expresin patrimonial del Estado
central de la cual el MINVU y sus programas son parte, de all que tenga una clara connotacin
jurdico administrativa.
La fiscalizacin slo se puede dar al interior de procesos pblicos y por entes que tengan dicho
carcter, as puede extenderse al punto que incluso organismos estatales que actan con
personalidad jurdica propia distinta de la fisco, como Municipalidades y Gobiernos Regionales
tambin estn obligados a accionar en defensa del patrimonio pblico por lo cual, en la esfera de sus
competencias estn obligados a fiscalizar (resguardar la legalidad) la accin de terceros, pudiendo ser
estos pblicos o privados. En resumen, los beneficiarios, en estricto rigor, no estn en condiciones
legales de fiscalizar, por no tener atribucin alguna en esa materia.
Para mayor abundamiento acerca de las diferencias y alcances de ambos conceptos existe suficiente
bibliografa12, pero para efectos de este anlisis lo importante es resaltar que:
1. Ambos conceptos (control y fiscalizacin) a pesar de ser usados como sinnimos, en estricto
rigor, no lo son.
2. El concepto de fiscalizacin es propio de los entes pblicos involucrados y debieran derivar en
medidas sancionatorias si se transgreden.
3. El concepto de control acepta dos acepciones; una aplicable al resguardo del sentido del
programa y al monitoreo de los procedimientos, por parte del ministerio, y otra propia del
seguimiento legtimamente interesado de los resultados del mismo, tanto por parte de las
propias EGIS, como por parte de los beneficiarios.
11
El autor, seala expresamente que siguiendo la raz francesa del trmino, supone un proceso de verificacin o
comprobacin; y, por otro, de origen anglosajn, la funcin de direccin, comando o conduccin, en La forma del poder.

Pgina
En efecto, para algunos, control y fiscalizacin son conceptos sinnimos, en cuanto implican una actividad material de
verificacin sin consecuencias inmediatas y directas, aspecto este ltimo que es ajeno al control mismo. En cambio para
otros, la diferencia entre fiscalizacin y control radica en las consecuencias que traen aparejadas una y otro, siendo
consubstancial al segundo -elemento que lo distingue de la primera- la existencia de una sancin que haga efectiva la
superioridad directiva del rgano controlador sobre el controlado. Desde esta perspectiva la fiscalizacin podra ser
comprensiva de un carcter genrico y amplio que incluye el control, pero este ltimo tiene un carcter restrictivo que
incluye slo a aquellos instrumentos que llevan aparejada la exigencia inmediata y directa de responsabilidades polticas,
como sancin indispensable asociada a la fiscalizacin Martnez, L. Tratado de Derecho Parlamentario, citado por Ferrada
Borquz, Juan C. op cit.
45
12
Hecha esta distincin entre control y fiscalizacin, para efectos de este anlisis relevaremos los nodos
al interior del flujograma del FSV donde exista una accin que se asimile a control o fiscalizacin, de
acuerdo a las concepciones reseadas, las cuales se insertarn en alguna de estas dimensiones:
DIAGRAMA N 2
DIMENSIONES DE CONTROL Y FISCALIZACIN EN EL MODELO FSV- EGIS
BENEFICIARIOS
ENTE PBLICO
CONTROL
Direccionamiento
Programtico
Verificacin procedimental
Verificacin de
compromisos de
beneficiarios
FISCALIZACIN
Resguardo Normativo de
base sancionadora
Verificacin de
compromisos de EGIS
Elaboracin propia equipo consultor
Desde la dimensin de la Fiscalizacin, existen funciones compartidas tanto por el MINVU a travs de
sus respectivas SEREMI y Direcciones internas, como por el SERVIU en relacin al FSV, donde es clave
la relacin revisora y punitivas con las EGIS, a la hora de visar y sancionar sus conductas.
Pgina
46
Desde la perspectiva del Control existe una profusin de intervenciones por parte del MINVU, pero
sobre todo del SERVIU y sus dependencias; a ellas se suman las acciones de control de las propias
EGIS, y finalmente, en menor medida, las que se ejercen por parte de los beneficiarios. Los esquemas
resultantes son los siguientes:

MATRIZ N 413
NODOS DE FISCALIZACIN EN PROGRAMA FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA (FSV)
ENTIDAD
FUNCIN
SEREMI
Aplicar sanciones a las EGIS/PSAT conforme a Convenio Marco Regional.
SERVIU
Sancionar las faltas e infracciones detectadas en el proceso
Subdireccin de Vivienda
y Equipamiento
Fiscalizacin de las EGIS/PSAT en el cumplimiento de sus obligaciones establecidas

en el Convenio Marco Regional.
Supervisar las obras de construccin que se desarrollen (no equivale a ITO).
Elaboracin propia equipo consultor a partir de documentacin reglamentaria del FSV
MATRIZ N 5
NODOS DE CONTROL EN PROGRAMA FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA (FSV)
ENTIDAD
SEREMI
FUNCIN
Auditar el cumplimiento de los requisitos habilitantes del Convenio Marco
Regional.
Verificar que SERVIU cumpla con su rol.
SERVIU
Velar por la correcta e integral ejecucin de todas las labores que conforman el
PSAT, incluyendo el control de desempeo de las EGIS/PSAT.
Verificacin de inscripcin de los postulantes
Subdireccin
Operacionales
Habitacionales
Revisin de los antecedentes sociales y administrativos requeridos en la

postulacin de cada programa
Revisin y autorizacin de los estados de pago
Revisin, evaluacin aprobacin y seguimiento del Plan de Habilitacin Social.
Subdireccin de
Vivienda y Equipamiento
Autoriza estados de pagos y certifica avance de obras.

Dar curso a las autorizaciones de pago de honorarios a EGIS/PSAT.
Subdireccin Jurdica
Revisin jurdica de los expedientes asociados tanto a la adquisicin de

viviendas como a las transacciones de adquisicin de terrenos.
Subdireccin
Pavimentacin
Revisar, autorizar y en algunos casos elaborar los proyectos de pavimentacin

de los nuevos villorrios
Departamento de
Estudios
Revisin de antecedentes tcnicos-econmicos
Departamento
Evaluacin y Control
Revisin de antecedentes de la familia
Departamento del
Fondo Solidario
EGIS
Revisin de antecedentes administrativos

Revisin de Plan de Habilitacin Social
Velar porque cada postulante cumpla con los requisitos reglamentarios para

Pgina
Esquemas 2 y 3 en base a las siguientes fuentes:

Manual Prctico para Entidades de Gestin Inmobiliaria Social y Prestadores de Servicios de asistencia Tcnica Secretara
Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, Dpto. de Planes y Programas, Junio 2006.
Texto actualizado del Decreto N174, (V. y U.) 2005. D.O. 09.02.06 (al 27.05.2010) Reglamenta Fondo Solidario de
Vivienda.
Texto actualizado del Decreto Supremo N 40, (V. y U.), de 2004. D.O. de 19.03.04 (al 10.04.08) del nuevo Reglamento del
Sistema de subsidio habitacional.
47
13
ENTIDAD
FUNCIN
acceder al subsidio
Velar por el cumplimiento del plan de ahorro individual.
Preparar y/o revisar el contrato promesa de compraventa y el de compraventa.
Evaluar tcnicamente las ofertas en el proceso de licitacin de la obras.
Velar por el correcto desarrollo de los proyectos de construccin, actuando
como ITO o supervisor de obras, segn corresponda.
Velar por que las compraventas de terrenos para construccin, no incurran en
vicios de nulidad.
Calificacin tcnica de la vivienda y evaluacin como Vivienda objeto del
Programa.
Exigir y verificar el cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales
de la empresa constructora.
Detectar conflictos en la ejecucin y en la gestin de las obras, advirtiendo a la
empresa constructora, al ITO y al SERVIU.
Velar por la gestin de los permisos que concurran en el desarrollo de un
proyecto en particular
Reclamar ante situaciones que les afecten
Beneficiarios
Aprobar modificaciones al proyecto original

Reserva el derecho de dar trmino al contrato de la construccin si la obra est
paralizada 15 das o ms
Elaboracin propia equipo consultor a partir de documentacin reglamentaria del FSV
Como se observa en los dos esquemas precedentes, las acciones propias del mbito de la fiscalizacin
son bastantes menores de las que pudiera suponerse a priori, en razn del sentido del programa, el
volumen de los recursos, la variedad de actores y la multiplicidad de nudos donde eventualmente
colocar mecanismos de mayor rigurosidad que sirvan de alertas al sistema.
Pgina
48
Por otra parte, la sola lectura de las acciones que configuran los mecanismos de control, sealan la
multiplicidad de actividades de distinta naturaleza y alcance (Velar, reclamar, revisar, aprobar, etc.)
que dan pi a la dimensin de orientacin y resguardo que sealamos al comienzo, como
constitutivas de la dimensin controladora.

PRINCIPALES PUNTOS DE CONTROL

EN EL PROCESO F.S.V.
Velar desempeo
EGIS
Auditar requisitos
del Convenio
Revisar-Autorizar
estados de pagos
Revisar-Seguir
Plan Habilitacin
Revisar
postulaciones
SEREMIMIN
VU.
Certificar avance
de obras
Autorizar pagos
SERVIU
S.O.H.
Cursar autorizacin
pagos
Revisar jurdica
adquisiciones
SERVIU
S.J.
Revisar requisitos
tcn.-economicos
SERVIU
D.E.
Revisar datos
de familias
SERVIU
D.E. y C.
Revisar
requisitos
administrativos
SERVIU
D.F.S.
Evaluar ofertas
en licitaciones
Evaluar viviendas
del programa
Aprobar modific.
de proyectos

Velar gestiones
permisos
Monitorear
compra terrenos
Evaluar trmino
de contratos
Detectar-avisar
conflicto en obras
Reclamar
situaciones
antecedentes
E.G.I.S.
Usuario
49
Revisarpreparar
contratos
Pgina
Velar validez
antecedentes
SERVIU
S.V. y E.
CAPTULO 2
Pgina
50
DESEMPEO DE LOS ACTORES PRINCIPALES DEL

MODELO FSV - EGIS

I.
1.
COMPORTAMIENTO DE LAS EGIS EN EL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA

Caracterizacin del sector de la asistencia tcnica o EGIS en el mercado de vivienda
social subsidiada
La siguiente seccin, presenta de manera sinptica la composicin y dinmica de las EGIS como un
sector o submercado dentro del mercado de la vivienda social subsidiada, que constituyen el foco del
presente estudio. Se consideran principalmente aspectos tales como su, volumen, cobertura
territorial, orientacin, preferencias de actuacin dentro del Fondo Solidario de Vivienda, nivel de
competencia y competitividad, aspectos que arrojan importantes evidencias acerca del rol que estas
entidades desempean en el modelo FSV-EGIS. Para todos los efectos, el anlisis comprende el
universo de EGIS que operaron en el Fondo Solidario de Vivienda entre julio 2008 y junio 2010.
El reporte fue realizado a partir de un anlisis estadstico descriptivo de las operaciones de un total de
476 EGIS, correspondientes al total de entidades que figuran como prestadoras de asistencia tcnica
para un conjunto de 118.703 hogares beneficiarios del FSV I y FSV II en el perodo que se circunscribe
el presente estudio.14 Para algunos anlisis especficos, se considerar slo el subconjunto de EGIS
que se encontraban vigentes a diciembre de 2010, de acuerdo a los Registros Tcnicos del MINVU.
Complementariamente, se consideran algunos elementos recogidos en las entrevistas en profundidad
aplicados a una muestra de EGIS 15.
En general, los datos permiten verificar que el mercado de asistencia tcnica, luego de haber
experimentado una expansin sustantiva cercana al millar, al poco tiempo de haber reconocido un
estatus de EGIS a las entidades organizadoras de demanda, en la actualidad se ha ajustado en torno a
200 entidades vigentes en las 15 regiones del pas, con un elevado nivel de concentracin,
especializacin en modalidades de subsidios, con heterogneas condiciones de sostenibilidad y
competitividad, y en el cual un nmero reducido de EGIS mantiene continuidad en la colocacin de
subsidios, frente a una nmero importante de pares que presentan importantes vacos temporales
sin presentar o adjudicarse proyectos, todo lo cual pone de manifiesto que no resulta fcil a estas
entidades mantenerse en un mercado que enva seales variantes, con normativa en permanente
ajuste y donde las condiciones de la demanda no siempre son transparentes para quienes entran en
l.
1.1
Composicin del mercado de EGIS que operan en el Fondo Solidario de vivienda en el perodo
Las bases de datos de beneficiarios corresponden a reportes de SNAT entregados por la contraparte CEHU. Se suma el
listado de EGIS proveniente de registros tcnicos, cuyos estados de vigencia se actualizaron de acuerdo a la informacin
publicada en la web registrostecnicos.cl, al mes de diciembre de 2010. A ambos registros, se agregaron datos oficiales del
INE sobre poblacin y pobreza, y datos de carencia habitacional disponible en www.observatoriohabitacional.cl, para
complementar el anlisis.
15
La muestra de EGIS entrevistadas se describe en detalle en Anexo 2
Pgina
14
51
Predominio de entidades privadas con fines de lucro
De acuerdo a la normativa del FSV, las EGIS que pueden operar corresponden a tres tipos jurdicos de
entidades: empresas privadas (corresponden a sociedades de responsabilidad limitada, empresas
individuales de responsabilidad limitada, sociedades annimas y cooperativas); entidades pblicas
(SERVIU y Municipalidades); y entidades sin fines de lucro (Corporaciones y fundaciones) 16.
Esta taxonoma, refleja los diversos intereses con que ingresas los prestadores de asistencia tcnica a
desarrollar sus funciones en el Fondo GRFICO 1. TIPO DE EGIS PRESTADORES DE ASISTENCIA TCNICA EN FSV
Solidario de Vivienda.
Con base a esta clasificacin, se verifica
que en el perodo estudiado predominan
de manera importante las EGIS de tipo
privado; siendo prcticamente tres de
cada cuatro EGIS, instituciones privadas.
Sin embargo, an siendo menores en
importancia relativa, las entidades Sin
fines de lucro presentan en promedio
una mayor antigedad operando en el
FSV (cercano a 5 aos), en comparacin a Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios
las entidades municipales y privadas con
fines de lucro que operan en el Programa hace 4 aos en promedio 17.
GRFICO 2. PORCENTAJE DE HOGARES BENEFICIARIOS EN LAS MODALIDADES DE
SUBSIDIO CONSTRUCCIN Y ADQUISICIN DEL FSV, SEGN EL TIPO DE EGIS QUE
PREST LA ASISTENCIA TCNICA
El predominio de las EGIS con fines

de lucro como prestadoras de
asistencia tcnica, se verifica tanto
en las modalidades de subsidios
de
construccin,
como
de
adquisicin en trminos de
volumen
de
beneficiarios
organizados. En efecto, cmo se
observa en el GRFICO 2, tanto en
construccin y especialmente en la
modalidad de adquisicin de
viviendas, la mayor parte de las
personas fueron atendidas por
EGIS privadas.
Existe una mnima proporcin de EGIS que no registran informacin sobre este particular, y no se encontr su ficha en los
Registros Tcnicos del MINVU. Estas EGIS sin informacin no sern consideradas en el anlisis posterior.
17
De acuerdo a los aos de antigedad declarado por EGIS entrevistadas en profundidad.
Pgina
16
52
Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios
Considerando las especificidades regionales, la prevalencia de las EGIS privadas con fines de lucro
presenta contadas excepciones, en las cuales existe un mayor contrapeso de EGIS sin fines de lucro y
municipios. Es el caso de las regiones australes de Aysn y Magallanes, donde el mercado se
comparte
exclusivamente
GRFICO 3. TIPO DE EGIS SEGN REGIN
entre los municipios, el
SERVIU y algunas entidades
de tipo privado; as como (ver
Grfico 3); las regiones de
Coquimbo,
Valparaso
y
OHiggins, donde en el
perodo, la predominancia de
EGIS privadas ha sido inferior
a la media; y destaca
especialmente la regin del
Maule, donde se verifica la
mayor importancia relativa
de las EGIS sin fines de lucro.
Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos de beneficiarios
Importancia de Cooperativas y Corporacin Cmara Chilena de la Construccin en el

mercado de EGIS
De manera similar, dentro de las

entidades sin fines de lucro,
destaca la participacin de la
Corporacin de la Cmara Chilena
de la Construccin (CCCHC),
entidad con la mayor antigedad
operando como EGIS. Su volumen
de operaciones en el perodo
estudiado, representa ms de la
mitad del total de operaciones de
las EGIS SFL y cerca del 6% del
total de subsidios gestionados
por el conjunto de EGIS en el
perodo en estudio18.
18
En relacin al total de beneficiarios de subsidios entregados por la contraparte tcnica CEHU al equipo consultor (de
72.157 beneficiarios)
Pgina
GRFICO 4. PARTICIPACIN DE LAS COOPERATIVAS EN LAS EGIS PRIVADAS
53
Dentro de las EGIS privadas con fines de lucro, destacan las Cooperativas que en el perodo han
mostrado una alta participacin en las modalidades de subsidio de adquisicin. Su peso relativo est
dado porque stas representan aproximadamente el 8% del total de las operaciones de todas las EGIS
privadas, y el 4,3% de todas las operaciones registradas en el perodo en estudio 18.
Especializacin de los tipos de EGIS en diferentes nichos del mercado

Analizando el comportamiento de los diferentes tipos de EGIS descritos hasta este momento, se
identifican algunas tendencias diferenciadas, en cuanto a las modalidades de subsidio donde
concentran sus operaciones, el tipo de viviendas/ proyectos que gestionan y comportamiento dentro
del marco reglamentario que rige este mercado.
Considerando en primer trmino, la cantidad promedio de personas que fueron atendidas por las
EGIS pblicas, privadas y SFL en el periodo 2008-2010, (Grfico 5 ) se puede observar que las EGIS
pblicas atendieron en promedio a una cantidad menor de personas, tanto en adquisicin como en
construccin de viviendas. Es posible que ello se deba a que en algunos casos las EGIS pblicas operan
en regiones menos pobladas, en las que no estn las EGIS privadas, ni SFL.
Sin embargo, la diferencia
es muy sustantiva (ms del
doble en el caso de SFL) y
podra estar reflejando
eficiencia en la captacin
de beneficiarios.
GRFICO 5. PROMEDIO DE PERSONAS ATENDIDAS POR CADA TIPO DE EGIS

842,8
900
800
700
641,9
600
406,7
500
Adquisicin
329,8
Simultneamente,
los
datos informan a qu tipo
300
Construccin
148,2
de operaciones se dedica
436,1
200
312,1
ms cada tipo de EGIS. En
100
150,8
promedio el 49.6% de los
0
beneficiarios de todas las
Privada
Pblica
Sin fines de lucro
EGIS
corresponden
a
adquisicin y el 50.4% a
construccin. Segn el tipo
de EGIS, las diferencias no son sustanciales, siendo el promedio que le corresponde a cada uno para
adquisicin el siguiente: Privada (51.4%), Pblica (49.6%), SFL (48.3%) y, para construccin el
siguiente: Privada (48.6%), Pblica (50.4%), SFL (51.7%). En tanto que el total de personas atendidas
por cada una de ellas, en el periodo 2008-2010, es el siguiente: Privada (63.915), Pblica (10.554), SFL
(15.606)
299,0
Pgina
54
400

Ms en detalle, se observa que

mientras las EGIS pblicas y SFL
se especializan en Construccin
en Nuevos Terrenos, las EGIS
privadas
priorizan
las
Adquisiciones
de
Viviendas
Usadas (Grfico 6). Tambin es
claro, a partir de las cifras, que la
Construccin en Sitio Residente
es muy menor (para todos los
tipos de EGIS) en relacin a las
otras modalidades que ejecutan.
Esto mismo sucede para la
modalidad de Adquisicin de
Viviendas Nuevas en el caso de las EGIS pblicas y SFL, pues tiene un porcentaje no despreciable para
el caso de las EGIS privadas, superior a 10%.
GRFICO 6. CLASE DE PROYECTO REALIZADO POR CADA TIPO DE EGIS,
DISCRIMINANDO ADQUISICIONES EN VIVIENDAS NUEVAS Y USADAS
Desde el punto de vista del tipo de

soluciones gestionadas, se verifican
diferencias importantes respecto al
tamao de las viviendas19. El
promedio de metros cuadrados
construidos de las viviendas
gestionadas por las EGIS privadas, es
un 8% mayor que el que
corresponde a las EGIS SFL (Grfico
7). Si el costo es el mismo (el valor
del subsidio otorgado a cada una de
ellas), estos resultados podran estar
revelando un cierto diferencial para
captar viviendas ms grandes.
GRFICO 7. TAMAO PROMEDIO DE LAS VIVIENDAS EN ADQUISICIN, SEGN TIPO

DE EGIS (EN METROS CUADRADOS)
19
Por la falta de datos en construccin, este anlisis slo se realiza para el caso de adquisicin de viviendas.

Pgina
55
GRFICO 8. CLASE DE PROYECTO REALIZADO POR CADA TIPO DE EGIS, DISCRIMINANDO

ADQUISICIONES EN FSVI Y FSVII
Dentro del mercado de

vivienda construida, las EGIS
privadas
priorizan
la
modalidad de Adquisicin en
el FSV I20 por sobre el FSV
IIGrfico 8).
Finalmente, las EGIS municipales

muestran un comportamiento algo
diferente al de sus pares privadas con y
sin fines de lucro. En primer lugar, este
tipo de EGIS no presenta sanciones por
incumplimiento de convenios marco,
mientras que entre las entidades
privadas un 40% de las que se
inscribieron en las SEREMI de Vivienda,
reportan sanciones o se encuentran no
vigentes.
GRFICO 9. CONCENTRACIN DE EGIS SEGN PROGRAMA. EN

ADQUISICIN
Por otra parte, si bien todas las EGIS

concentran sus actividades en el
programa FSV I ms que en el FSV II,
proporcionalmente en las EGIS pblicas
esta concentracin (en los ms vulnerables FSV I) es mayor, como se muestra en el Grfico 9.
20
Idealmente, el anlisis tambin debiera discriminar en Construcciones aquellas que corresponden al FSV I y al FSV II; sin
embargo, la informacin disponible no haca esta distincin para el caso de Construccin, sino que slo para adquisicin.
Pgina
56
Por ltimo, las EGIS pblicas se concentran en proyectos de menor tamao (menos de 100), que las
EGIS privadas y SFL que desarrollan proyectos de ms de 100 beneficiarios en promedio.
GRFICO 10. DISTRIBUCIN DE VOLUMEN DE PROYECTOS SEGN TIPO DE EGIS
El Grfico 10 ilustra la proporcin

de proyectos que ejecutaron cada
tipo de EGIS segn su volumen.
Las EGIS SFL ejecutan un
porcentaje
importante
de
proyectos de volumen alto (ms
de 500 beneficiarios), a lo que se
debe descontar la accin de la
Corporacin de la Cmara Chilena
de la Construccin que ejecuta
una gran cantidad de proyectos de
construccin.
Fuente: Elaboracin propia
De esta forma, se puede verificar que

en promedio, las EGIS pblicas
benefician a una menor cantidad de
personas que las privadas y SFL. Esto
es as tanto para construccin, como
para adquisicin, tal como lo refleja
el Grfico 11. Por su parte, las EGIS
sin fines de lucro han beneficiado en
el perodo a un promedio mayor de
beneficiarios que las EGIS privadas,
tanto
en
la
modalidad
de
construccin, como de adquisicin,
demostrando una elevada eficacia
dentro del mercado de vivienda
social subsidiada.
El modelo FSV-EGIS supone que existe competencia entre EGIS por captar potenciales beneficiarios,
as como supone que las EGIS pblicas y SFL neutralizaran los riesgos de exclusin y de un mercado
guiado nicamente por seales comerciales. El anlisis realizado, demuestra, sin embargo que el nivel
de competencia entre EGIS es muy bsico. Por un lado, como se dijo, las EGIS privadas con fines de
lucro dominan ampliamente el mercado, por tanto el efecto esperado de EGIS pblicas y SFL se ve
seriamente limitado. Por otro lado, no hay plena competencia entre EGIS ya que hay instituciones que
tendran posiciones de dominio en el mercado. Es decir, son pocas las EGIS que en conjunto se llevan
57
Limitada competencia entre EGIS
Pgina
1.2
GRFICO 11. PROMEDIO DE PERSONAS BENEFICIADAS SEGN TIPO DE EGIS, EN

CONSTRUCCIN Y ADQUISICIN.
la parte ms significativa del mercado. La mayor parte de los mercados regionales estn dominados
por una, dos o tres EGIS. Este fenmeno tambin podra limitar los beneficios esperados de una
amplia competencia entre EGIS (por posiciones de dominio).
Pgina
58
A este respecto, el
GRFICO 12. PERCEPCIN RESPECTO A LAS CONDICIONES PARA LA COMPETENCIA ENTRE EGIS
siguiente
grfico
Las EGIS con grandes capitales o vinculadas a
muestra que desde la
constructoras son aquellas que tienen mayores
89,2%
2,7%
perspectiva de las
ventajas en este mercado
propias EGIS, existen
Para todas las EGIS hay posibilidades, es
80,6%
11,1%
cuestin de nichos y especialidades
condiciones
que
ponen en desventaja
Las EGIS con menos experiencia tcnica y menor
grado de profesionalizacin no son capaces de
78,4%
13,5%
a un grupo reducido
competir
de EGIS por sobre la
La competencia entre EGIS es desigual, ms que
gran mayora. Una
por tamaos, por sus redes de negocios e
78,4%
10,8%
institucionales
primera afirmacin
que rene el mximo
Los municipios tienen su pblico cautivo
67,6%
21,6%
de consenso (Grfico
Existe competencia, pero hacen falta algunas
12), es la presencia de
medidas correctivas o informacin para
62,2%
18,9%
grandes capitales que
balancear las oportunidades para las EGIS
brindan soporte a las
Las entidades sin fines de lucro tienen su
45,7%
25,7%
EGIS que dominan el
pblico cautivo
mercado.
De acuerdo/Muy de acuerdo En desacuerdo/muy en desacuerdo Sin opinin clara
Seguidamente,
se
instala la idea que el
mercado
brinda Elaboracin propia en base a cuestionario a EGIS
oportunidades a la mayora y solo es cuestin de buscar el nicho adecuado a las capacidades y
especializaciones de cada una. En tercer lugar, se estima que la experiencia y la profesionalizacin son
vitales en el desempeo de una EGIS, pero igualmente pesan las redes de negocios y contactos
institucionales. En un cuarto lugar, se sostiene que los municipios tienen un pblico cautivo, en
menor medida las entidades sin fines de lucro. Finalmente, no deja de ser importante la adhesin al
planteamiento que la competencia entre las EGIS pudiera mejorar si se entregar mayor informacin
y establecieran otras medidas para su regulacin o balance.

En efecto, los
GRFICO 13. NMERO DE EGIS QUE CONCENTRAN EL PODER EN CONSTRUCCIN
datos recopilados
a partir de la
poblacin
beneficiaria en el
perodo en estudio
y sus respectivas
EGIS,
muestran
que las 10 EGIS
(Grfico 13) con
mayor nivel de
operaciones
captan 1/3 del
total
de
la
demanda atendida
por el FSV. 27
EGIS, es decir Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios
menos del 10% de
las instituciones que actualmente estn operando en el fondo (vigentes) han manejado ms del 60%
del mercado entre 2008 y 2010.
GRFICO 14. NMERO DE EGIS QUE CONCENTRAN EL PODER EN ADQUISICIN
Pgina
59
A su vez, replicando el
anlisis
para
la
asistencia tcnica en el
caso de adquisicin de
viviendas (Grfico 14),
se tiene que las 10 EGIS
con mayor nivel de
operaciones captan casi
el 50% del total del
mercado. Menos del
10%
de
estas
instituciones (18 EGIS)
manejan ms del 60%
del mercado. En este
caso, slo dos EGIS
(CONVIVIENDA Ltda. y Sergio Almarza Consultores Ltda.) han detentado ms de la cuarta parte de
todo el mercado (28%) en el perodo estudiado.

Regionalmente, esta concentracin

GRFICO 15. GRADO DE CONCENTRACIN DEL PODER DE LAS EGIS EN CONSTRUCCIN DE
del mercado seala dinmicas
VIVIENDAS
bastante diversas (Grfico 15).
Destaca la Regin Metropolitana
como el caso de mxima
concentracin, donde un total de 36
EGIS han gestionado efectivamente
subsidios de construccin en el
perodo en estudio, de las cuales
solo 6 de ellas concentran el 60% y
ms del total de actividad de esta
regin. Un segundo escenario es el
que se da en las regiones de BioBo
y Araucana, sonde 4 de 19 y 3 de
14 EGIS respectivamente, dominan Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios
el mercado de construccin de
vivienda social subsidiada. En el resto de las regiones, entre 2 y 3 EGIS dominan los respectivos
mercados regionales.
Por su parte, el grado de
VIVIENDAS
concentracin del poder de
las EGIS en adquisicin de
viviendas, es ms elevado
que en construccin. En el
Grfico
16
puede
evidenciarse que son pocas
EGIS las que concentran la
mayor parte de la actividad
de cada mercado regional,
destacando nuevamente el
caso
de
las
regin
Metropolitana, donde 10%
EGIS (4 de 42) concentra el
60% de las gestiones de
subsidios de adquisicin, similar en concentracin a lo que ocurre en la Araucana (16% concentra el
60% de operaciones) y Maule (14% de EGIS concentra el 60% de operaciones).
Pgina
60
GRFICO 16. GRADO DE CONCENTRACIN DEL PODER DE LAS EGIS EN ADQUISICIN DE

Un ltimo antecedente aporta a GRFICO 17. PORCENTAJE DE EGIS CON ALTOS VOLMENES DE OPERACIN EN
verificar la hiptesis de existencia CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS
de bajos niveles de competencia
en el mercado de EGIS. Se trata
de la constatacin que en el
mercado operan principalmente
grandes colocadores de subsidio,
sin espacio para entidades con
inters en realizar operaciones
de pequeo volumen. En todas
las regiones, excepto la Regin
de Antofagasta, la mitad o ms
de las EGIS atienden a ms de
100 beneficiarios. En otras
palabras son escasas las EGIS que atienden a grupos reducidos de personas (Grfico 17)21
No obstante, ms all de las cifras, las propias EGIS sealan que en determinadas regiones, el
mercado se auto organiza, de tal manera que la competencia no se produce y por el contrario, cada
tipo de EGIS opera en sus nichos especficos. Los discursos aclaran que la competencia real se da en la
construccin, especficamente por la compra de terrenos, situacin que protagonizan las empresas
constructoras, no las EGIS.
1.3
Cobertura territorial de la asistencia tcnica brindada
21
Este anlisis considera un total de 37.907 personas asistidas tcnicamente por las EGIS vigentes en construccin.

Pgina
61
Otro supuesto del modelo es que las EGIS deben brindar asistencia tcnica en todo el territorio. Si
bien los datos no permiten desagregarse a nivel local, para ser ms categricos en la conclusin, el
hecho que haya regiones en las que operan pocas EGIS que no necesariamente tienen un volumen
muy elevado de operaciones, podra atentar en contra de este objetivo.
Una primera constatacin al

respecto, permite afirmar que
hay regiones (Grfico 18)
donde
evidentemente
se
concentra un mayor de EGIS:
un cuarto de todas las EGIS se
concentra en la regin
Metropolitana y sumada a las
regiones Biobo y Valparaso
concentran casi 50% de todas
las EGIS del pas.
GRFICO 18. DISTRIBUCIN REGIONAL DE LAS EGIS Y DISTRIBUCIN REGIONAL DE LA

POBREZA
Esta distribucin va en directa

relacin a la distribucin de
Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios y CASEN 2009
poblacin en condicin de
pobreza22, lo que resulta relevante en la medida en que los programas FSV I y FSV II estn dirigidos a
los estratos socioeconmicos ms vulnerables.
22
Para obtener este dato se ha multiplicado el nmero total de habitantes por el porcentaje de pobreza de cada regin.

Pgina
62
Desde el punto de vista de la distribucin territorial de EGIS, sera esperable que el mercado
condujese a las EGIS hacia las regiones con mayor pobreza y, ms aun la distribucin territorial
debiera propender a que la maximizacin de oportunidades de las EGIS las condujera hacia donde la
relacin EGIS / pobres sea menor (o sea mayores oportunidades de atender la demanda). Al efecto, al
determinar en qu medida hay ms o menos EGIS en una u otra regin, tanto por un nmero
determinado de habitantes, como de habitantes pobres, los datos expresan importantes inequidades,
puesto que en una regin, por ejemplo, hay una sola EGIS para atender a 10.000 habitantes pobres,
en tanto que en otras regiones hay ms de tres. En otros trminos, hay regiones en las que hay una
EGIS por cada 2 mil habitantes pobres y otras en las que hay una EGIS recin por cada 10 mil
habitantes pobres, poniendo de manifiesto un diferencial de 5 a 1.
TABLA N 1
RELACIN ENTRE NMERO DE EGIS, POBLACIN TOTAL Y HABITANTES POBRES
NMERO DE EGIS NMERO DE EGIS
HAB. POBRES POR
REGIN
NMERO DE EGIS
POR 100.000
POR 10.000 HAB.
EGIS
HAB.
POBRES
II regin
8
1,4
1,0
10.295
V regin
31
1,8
1,0
10.257
XIII regin
69
1,0
1,1
8.827
VIII regin
38
1,9
1,2
8.487
VII regin
15
1,5
1,5
6.635
XV regin
4
2,2
1,6
6.205
IX regin
30
3,1
2,0
5.116
III regin
6
2,1
2,1
4.767
XIV regin
11
2,9
2,4
4.247
IV regin
13
1,8
2,5
4.012
VI regin
26
2,9
2,5
3.945
X regin
25
3,0
2,5
3.934
XI regin
3
2,9
2,9
3.461
I regin
6
1,9
3,1
3.176
XII regin
6
3,8
4,6
2.181
Fuente: elaboracin propia con datos del MINVU e INE
Pgina
63
Por
ltimo,
al
GRFICO 19. CONCENTRACIN DE EGIS Y DFICIT HABITACIONAL
comparar
la
Porcentaje de Egis
25,0
60
52,5
distribucin de la
45,2
Carencia habitaciona x mil hab. (2002)
50
20,0
oferta de asistencia
40,6
37,1
36,3
35,9 35,9
40
32
tcnica
en
el
30,7
30,5
29,9 31,1
15,0
30
territorio con la
23,7
21,3
10,0
20
demanda
12,4 13,1
10,7
10,3
5,0
habitacional,
se
8,9
10
5,2
4,5
1,0
2,1
2,1
2,7
3,5
verifican
otras
0,0
0
inequidades
territoriales.
En
particular,
se
Fuente: Elaboracin propia a partir de base de datos beneficiarios y
observar
(Grfico Observatorio Habitacional
19) que la oferta de (1)Datos disponible solo para antigua divisin administrativa regional
EGIS
no
necesariamente se dirige a aquellas regiones con mayores niveles de dficit habitacional, lo que pone
de manifiesto una importante inequidad entre regiones en cuanto a la consistencia entre sus
necesidades habitacionales (Proxy de la demanda potencial) y el nmero de EGIS disponibles (Proxy
de la oferta).

GRFICO 20. AMPLITUD DE LAS OPERACIONES DE LAS EGIS SEGN TIPO
Por ltimo, desde el punto de

vista de la cobertura que las EGIS
son capaces de brindar en el
territorio, se tiene que cerca de
un 60% de stas excluyendo las
municipales
de
accin
exclusivamente local- operan en
una sola regin (Grfico 20). Sin
embargo, las entidades sin fines
de lucro tienen una presencia
ms extensa en el territorio
nacional que las privadas con
fines de lucro23, esto a diferencia
de las EGIS privadas en que slo
un 7% opera en tres o ms
regiones.
1.4
Sostenibilidad, solvencia tcnica y econmica de las EGIS que operan en el FSV
23
Es probable que parte de este resultado se explique por las operaciones de la Corporacin de la Cmara Chilena de la
Construccin.
Pgina
Al respecto una primera

GRFICO 21. PROMEDIO DE PERSONAS ATENDIDAS SEGN ESTADO DE LAS EGIS
verificacin. Las EGIS cuyos
convenios
marco
se
encuentran vencidos en la
actualidad, registran un menor
promedio
de
personas
atendidas. Esto sugiere que la
capacidad de agregacin de
demanda de las EGIS es un
elemento importante para la
continuidad de stas en el
mercado de asistencia tcnica
en torno al FSV en el tiempo. Fuente: Elaboracin propia
Dicho de otra manera, aquellas EGIS que no logran alcanzar cierto nivel mnimo de agregacin de
demanda tienden a desaparecer, lo que contradice en parte el supuesto del Modelo EGIS_FSV que
64
Un porcentaje no despreciable (alrededor de 1/4) de personas fueron atendidas por EGIS que fueron
sancionadas o que actualmente tienen su estado vencido. Esta elevada proporcin significa que el
sistema est sobrellevando un importante riesgo, porque la intermediacin de sus beneficios estuvo
en manos de EGIS que incurrieron en faltas o de aquellas que no tuvieron la suficiente capacidad para
continuar con sus operaciones.
postulaba que en el mismo mercado podran convivir EGIS con diferentes tamaos, encontrando cada
uno sus respectivos nichos de mercado. Sin embargo, los datos (Grfico 21) sugeriran que es
necesario que las EGIS posean un cierto volumen de operacin, pues si bien se evidencia que hay EGIS
con operaciones de bajo, alto y medio volumen, los datos sugieren que las EGIS que actualmente
tienen su estado vencido tienden a ser aquellas de bajo volumen de operaciones. Esto lleva a pensar
que es necesaria una adecuada capacidad de agregacin de demanda para persistir en el mercado.
Una segunda lnea de anlisis respecto de la sostenibilidad y capacidad de actuar en el mercado, tiene
que ver con la solvencia tcnica y econmica de las EGIS que operan en el Fondo Solidario de
Vivienda.
En primer
trmino, la solvencia
econmica es fundamental no solo
desde el punto de vista de los
incentivos para permanecer en el
mercado subsidiado de la vivienda
social como prestador de asistencia
tcnica, sino porque sta es requisito
para evitar que los postulantes sean
abandonados por EGIS que no logran
concluir el proceso.
GRFICO 22. SITUACIN FINANCIERA EGIS PRIVADAS
Al respecto, con independencia de la

orientacin al lucro o al bien pblico de
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS (en base a 22 EGIS que
los diferentes tipos de EGIS, la
proporcionaron informacin financiera)
situacin financiera de stas no est
exenta de dificultades que hacen de la asistencia tcnica en el FSV un mercado de baja rentabilidad
para un nmero importante de EGIS. En efecto, al consultar a las EGIS sobre su solvencia econmica
(Grfico 20), ms de la mitad de las EGIS privadas consultadas considera que el negocio resulta ser
poco rentable, pero sin que ello implique contraer endeudamiento. No obstante, ms de un tercio
seala arrastrar una deuda financiera. Solo un 9% declara tener una rentabilidad importante

Pgina
Por su parte, la situacin financiera de las EGIS Sin fines de lucro, es bastante similar en cuanto a sus
finanzas y las estrategias de participacin, con la diferencia que los capitales para operar y los
prstamos son aportados desde el presupuesto institucional. El caso de las EGIS municipales escapa a
esta lgica, toda vez que el personal es aportado por las arcas municipales y los gastos operacionales
65
La solucin a la ecuacin, pareciera estar en la inversin de un capital de trabajo que flucta entre los
$40.000.000 a $60.000.0000 de pesos, que tras buenas y exitosa operaciones pueden recuperarse e
incrementarse. En este sentido, se indica que el plazo de recuperacin de las inversiones para actuar
como EGIS es aproximadamente de entre un ao y 18 meses. Estos antecedentes permiten concluir
que la solvencia financiera de una EGIS es una condicin necesaria para su proyeccin en este
mercado.
absorbidos temporalmente por los presupuestos internos asignados a estas oficinas y luego
reintegrados cuando se cancelan los subsidios de asistencia tcnica al municipio. El denominador
comn entre ambos tipos de EGIS es que su participacin en el sistema est directamente relacionada
con la misin institucional de stas, que genricamente en el caso del municipio se comprende en sus
funciones de mejoramiento calidad de vida y la proteccin social de la poblacin ms vulnerable y
para las entidades sin fines de lucro, sus compromisos sociales y ticos con las familias en situacin de
pobreza, la erradicacin de campamentos, entre otros similares.
Desde una segunda ptica, las EGIS requieren
el mayor problema es que el Ministerio no ha
demostrar niveles de solvencia tcnica importante,
sido riguroso al momento de evaluar si las EGIS
como condicin de soluciones de calidad, pero
cumplan los requisitos para ingresar al sistema,
tambin para asegurar una mayor rapidez en la
as como tampoco, ha habido desde el
aprobacin de proyectos y retornos financieros. Al
Ministerio voluntad suficiente para sancionara a
aquellas EGIS que tienen comportamiento
respecto, las EGIS consultadas coinciden en indicar
inadecuados. EGIS Privada
que los requisitos que se exigieron para que una EGIS
ingresara al sistema como operador son mnimos y
por consiguiente, el mercado se encuentra poblado de una gran cantidad de entidades con bajas
capacidades para asistir a los pobladores y formular proyectos elegibles, e incluso se han infiltrado
especuladores y estafadores.
Un indicador interesante sobre las capacidades tcnicas de las EGIS, es la experiencia profesional de
los equipos que desarrollan las diversas funciones de asistencia tcnica, datos que reflejan un nivel
bastante adecuado de calificacin, no obstante desigual. En efecto, se verifica que las entidades sin
fines de lucro presentaran condiciones ms favorables desde el punto de vista de la trayectoria y
dotacin de personal que sus pares con fines de lucro y municipales. Adicionalmente, como
contrapartida debe sealarse que este personal no siempre est contratado o est formando parte
del staff permanente de las EGIS, y muchas veces son profesionales y tcnicos externos que prestan
servicios ad-hoc de acuerdo al volumen de operaciones que se est abordando.
En relacin a la experiencia profesional del conjunto de EGIS entrevistadas se concentra en el rea

constructiva con casi 11 aos. Le sigue el rea social y luego la legal con 8, 7 y 7,2 aos de experiencia
respectivamente.
Pgina
La dotacin promedio en el rea legal de las EGIS dedicadas a los proyectos de construccin es de 1,5
profesionales y/o tcnicos, mientras que en adquisicin este promedio se eleva a 1,7, los que en
ambos casos tienen en promedio 7,2 aos de experiencia. Por su parte, la dotacin promedio de
tcnicos y profesionales tales como arquitectos, ingenieros, constructores, etc., corresponde a 3,8 en
EGIS dedicadas a proyectos de construccin y 3 en aquellas avocadas a la adquisicin de vivienda
existente (Tabla 7), los cuales tienen en promedio 11 aos de experiencia.
66
De acuerdo a lo informado por las propias EGIS, en el rea social las EGIS sin fines de lucro presentan
un mayor nmero promedio de profesionales y tcnicos (ms de 11), siendo el promedio general de 4
profesionales en las EGIS que abordan la asesora social en la modalidad constructiva y 3 en la
modalidad de adquisicin, con un promedio de 8,7 aos de experiencia.
TABLA 2
NMERO PROMEDIO DE PROFESIONALES Y TCNICOS DE LAS DIFERENTES REAS DE ASISTENCIA TCNICA QUE PARTICIPAN EN LA
FORMULACIN Y EJECUCIN DE PROYECTOS POR EGIS, SEGN NATURALEZA JURDICA Y MODALIDAD DE SUBSIDIOS
TIPO
Total
general
Municipal
Privada
Sin fines de lucro
Promedio de profesionales Construccin
3,3
2,9
11,6
4,3
del rea SOCIAL que
Adquisicin
2,5
5,5
3,5
trabajan por proyectos
1,0
1,6
1,75
1,5
del rea LEGAL que
Adquisicin
2,3
1,5
2,0
trabajan por proyectos
2,3
3,7
6,4
3,8
del rea CONSTRUCTIVA
Adquisicin
2,0
5
3,0
que trabajan por proyectos
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS- SUR Profesionales Consultores
TABLA 3
PROMEDIO DE AOS DE EXPERIENCIA DE LOS PROFESIONALES DEL REA SOCIAL LEGAL Y CONSTRUCTIVA QUE SE DESEMPEAN EN
LAS EGIS, SEGN SU TIPO JURDICO.
TIPO DE EGIS
TOTAL
MUNICIPAL
PRIVADA
SIN FINES DE LUCRO
GENERAL
Promedio de aos personal rea social
12,1
6,9
10,5
8,7
Promedio de aos personal rea legal
4,7
6,9
11,6
7,2
Promedio de aos personal rea

10,4
10,1
13
constructiva
10,7
24
Los entrevistados declaran que el mercado dedicado a la modalidad de adquisicin es muy cerrado y en consecuencia
sealan tener menos informacin sobre quines son y cmo actan las EGIS que se dedican a sta.
Pgina
67
Por ltimo, consultadas las EGIS sobre la idoneidad tcnica de sus pares en el mercado de la vivienda
social para desarrollar las funciones encomendadas en la modalidad de Construccin 24 - lo que es una
buena aproximacin a la percepcin que stas tienen del mercado de prestadores de asistencia
tcnica-, se desprende que, la mayora de las EGIS demostrara capacidades para detectar y organizar
la demanda, pero muy pocas dominaran las tcnicas para habilitar socialmente a los pobladores.
Asimismo, la percepcin que prevalece sobre el grado de profesionalizacin de las EGIS es que muy
pocas cuentan con los profesionales competentes y con alta especializacin.
TABLA 4 PERCEPCIN DE LA CAPACIDAD TCNICA DE LAS EGIS EN EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE CONSTRUCCIN

CASI
MUY
LA
NO SABE/NO
TOTAL
NINGUNA
POCAS
MAYORA
RESPONDE
GENERAL
Demuestran capacidades para detectar y

organizar la demanda
5,41%
35,14%
51,35%
8,11%
100%
Tienen habilidades para realizar adecuados

procesos de habilitacin social
5,41%
48,65%
32,43%
13,51%
100%
Cuentan con profesionales y tcnicos con alta

experiencia en formulacin de proyectos
2,70%
62,16%
16,22%
18,92%
100%
40,54%
43,24%
16,22%
100%
13,51%
32,43%
40,54%
13,51%
100%
10,81%
40,54%
32,43%
16,22%
100%
Sus profesionales conocer la normativa FSV

Estas entidades tienen competencias para
supervisar la ejecucin de obras
Saben involucrar a los postulantes o
beneficiarios en las distintas fases de los
proyectos
esto es un procedimiento que realiza el municipio y solo se admite que son las propias
personas las que pueden sobredeclarar vulnerabilidad habitacional. Ante ello, se declaran sin
Pgina
TABLA 5
En el ranking de
PERCEPCIN DE PROBIDAD DE LAS EGIS EN EL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA
los tipos de
La
faltas en que ha
mayora,
Casi
Muy
La
Total
incurrido
la
Ninguna
en AVC,
ninguna
pocas
mayora
general
pocas en
mayora de la
CNT
EGIS, anotan en
Realizan cobros adicionales
11,1%
13,9%
30,6%
2,8%
41,7%
100%
primer lugar los
a las personas
cobros
Inducen a personas a
subdeclarar para disminuir
indebidos,
17,6%
17,6%
0,0%
38,2%
26,5%
100%
puntaje de carencia
seguido de las
habitacional
tratativas con
Utilizan a dirigentes pata
dirigentes,
la
inducir los proyectos ms
7,1%
10,7%
0,0%
42,9%
39,3%
100%
convenientes a sus intereses
induccin
a
Fomentan la compra-venta
subdeclarar, y
37,9%
10,3%
27,6%
0,0%
24,1%
100%
entre familiares
por
ltimo
estimular
la
compra y venta entre familiares (despus que se difundi su prohibicin). Se descarta que las EGIS
privadas y sin fines de lucro puedan manipular las fichas de proteccin social , explicitndose que
68
Finalmente, desde el punto de vista del comportamiento mayor o menormente apegado a la

normativa, las EGIS muestran diversos niveles de idoneidad. A partir de la autopercepcin del propio
sector, existe un cierto consenso en las EGIS respecto a que los casos de falta a la tica son
minoritarios, pese a la publicidad que se le ha dado, situaciones que generalmente estn vinculados a
la falta de fiscalizacin en terreno. Se precisa que los casos ms evidentes se han dado en la
modalidad de adquisicin y en construccin cuando se trata de EGIS sin respaldo financiero.
herramientas para detectar casos de engaos, tales como conformacin del ncleo familiar,
propiedades y rentas.
Complementariamente, un 28%
de las familias beneficiadas en la
modalidad
de
adquisicin,
declaran que la EGIS les realiz
cobros por el servicio de
asistencia tcnica, los que
principalmente se destinan a
trmites
legales
de
compraventa. Sin embargo un
quinto
de
los
cobros
corresponden
a
gestin
inmobiliaria, razn por la que no
debiera mediar pago alguno,
puesto que se trata de una
funcin subsidiada por el Estado.
2.
2.1
GRFICO 23: DESTINO DE LOS COBROS REALIZADOS POR EGIS A LOS

BENEFICIARIOS.
No sabe para qu
era el cobro;
26,8%
Para buscar la
vivienda que iba
a comprar; 24,4%
Por otro
concepto; 2,4%
Por realizar los

estudios de ttulo
de la propiedad ;
2,4%
Para realizar los

trmites legales
de compraventa
e inscripcin ;
43,9%
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [Pos.8]Forma B
CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES ASIGNADAS

Organizacin de la demanda hbil

Pgina
En primer lugar, las EGIS Municipales constituyen un grupo que por su estatus, misin y tradicin en
el mbito del desarrollo social, realiza la funcin de organizacin de demanda, con mayor apego al
espritu de la normativa y los principios inspiradores de la hasta ahora llamada Nueva Poltica
Habitacional. La instalacin de una Oficina de la Vivienda y asumir el mandato para constituirse en
EGIS, resulta en muchos casos una decisin poltica e institucional que les permite abordar la
problemtica de la vivienda social de su poblacin, aprovechando su plataforma de informacin,
dotacin de recursos humanos, atribuciones en materia de desarrollo y participacin social, que
muchas veces se inscriben en el creciente desarrollo del enfoque de la planificacin socioterritorial,
incorporado en la gestin de algunos municipios. En este esquema es posible observar el despliegue
municipal para informar sobre los programas y sus distintas modalidades, apoyar y estimular la
constitucin de comits por barrios o localidades, asesorar la organizacin social de los comits de
vivienda, apoyar la tramitacin de documentacin de los postulantes individuales o colectivos, entre
otras labores similares.
69
La investigacin permite advertir una diversidad de situaciones en cuanto al cumplimiento de la

funcin de deteccin y organizacin de una demanda hbil, las cuales presentan mayor o menor
cercana a lo previsto por el modelo de gestin del FSV, segn sea la naturaleza de las EGIS, su inters
(motivacin, objetivos de participacin) e interpretacin del mandato ministerial.
Para nosotros *Municipalidad], la EGIS cumple una funcin social muy importante, porque nos hacemos
cargo de sectores de alta vulnerabilidad social, emplazados en terrenos malos y con difcil accesibilidad. Esto
nos permite hacer ciudad o construir barrios en sectores de manejo difcil en que las EGIS privadas no se
interesan. EGIS municipal
El inters principal del municipio es organizar la demanda, para que la mayor cantidad de personas
obtengan su vivienda. En esta parte del proceso el municipio tiene una gran ventaja, puesto que, tiene la
informacin y es el punto focal al cual las personas acuden naturalmente. EGIS municipal
En complemento al anterior anlisis, la visin de las SEREMI de Vivienda es positiva en trminos

generales, reforzando la tesis que el status de institucin pblica obliga a los municipios a concebir el
mandato del FSV como parte de su misin. Sin embargo, tambin se explicita que existe una gran
heterogeneidad en el desempeo de estas entidades locales, en trminos de capacidades tcnicas,
suficiencia de recursos humanos (multifuncionalidad- dedicacin exclusiva), soporte administrativotecnolgico, por una parte; y por otra, los diferenciados niveles de compromiso que pueden asumir
para gestionar un programa de carcter nacional, junto a otros similares (de adhesin o delegados) y
aquellos propios. Panorama, a lo que se suma el riesgo de la politizacin o manipulacin poltica de
los subsidios, especialmente cuando no existen controles del propio programa.
Las EGIS municipales tienen la fortaleza de ser instituciones que por la naturaleza de su funcin, son de fcil
acceso para los usuarios, y aunque no necesariamente satisfacen en forma oportuna los requerimientos
efectuados, cuentan por lo menos con una atencin permanente a las familias de la comuna correspondiente.
SEREMI MINVU Antofagasta
EGIS municipales realizan, en general, hacen una buena labor con sus beneficiarios, toda vez que no ha
existido en la regin procedimientos administrativos sancionatorios en contra de ellas. Sin perjuicio de lo
anterior, los procesos de calificacin de ellas, realizados por SERVIU, demuestran serias deficiencias en la
seleccin de demanda, como en el desarrollo de los proyectos. SEREMI MINVU, Los Ros
Otorgan mayor garanta de seriedad y solvencia por tratarse de entidades pblicas, pero relentizan la
gestin, confundiendo muchas veces su rol como Municipalidad respecto de su funcin como EGIS. SEREMI
MINVU RM de Santiago.
En general las EGIS municipales atienden las necesidades de sus correspondientes comunas, para el
ministerio son muy importantes debido a la escasez de EGIS particulares, sobre todo en las comunas ms
pequeas. SEREMI MINVU Aysn

Pgina
Las diferencias con las EGIS sin fines de lucro, se expresan en que la organizacin y agregacin de la
demanda se centra en grupos ms especficos y acotados a aquellos que corresponden a sus focos de
atencin. De all surgen diferencias al interior de este tipo de EGIS; aquellas cuya misin es erradicar
campamentos, focalizan sus esfuerzos en organizar proyectos con miembros de asentamientos
precarios. Para otras, se trata de agregar la demanda de familias con sitio propio para acceder a una
mejor solucin habitacional. Un tercer grupo tiende a abordar a las familias de trabajadores a las
cuales estas entidades les prestan asistencia tcnica por encargo de sus empresas empleadoras.
Finalmente, otras se dedican a agregar la demanda de las familias en ciertos territorios de comunas
con concentracin de pobreza.
70
Buena en general, pero se evidencia falta de recurso humanos y planificacin para abordar la totalidad de
necesidades de la demanda habitacional. SEREMI MINVU Valparaso
El inters de la Fundacin es desarrollar programas que beneficien directamente a nuestra poblacin

objetivo, que son los ms pobres. Desde esta perspectiva nuestro inters es instrumental, en cierta media,, el
sistema nos oblig a constituirnos en EGIS para poder trabajar con nuestro grupo objetivo.. : Nosotros prefinanciamos las obras y el reembolso tarda un promedio de 180 das. El SERVIU nos tiene una deuda
promedio de 1.000 millones. EGIS sin fines de lucro
Nuestro objetivo es erradicar los campamentos en todo el pas, y eso lo haremos sin o con fondo EGIS sin
fines de lucro
La calificacin de las SEREMI-MINVU de este tipo de EGIS tiende a ser positiva, salvo ciertas
excepciones por los problemas de gestin que alguna de ellas presentan. No obstante se enfatiza su
inferioridad numrica y que en general no tienen mayor diferenciacin con las EGIS que persiguen
fines de lucro.
No hay diferencia entre las EGIS con o sin fines de lucro, SEREMI MINVU Maule
Aparentemente existe una mejor atencin, aun cuando no existe un nmero significativo en la regin que
permita emitir criterios con demasiada certeza, SEREMI MINVU Tarapac
Se entiende por EGIS sin fines de lucro, la Corporacin de desarrollo de Arica y Parinacota (CORDAP) y la
Corporacin Habitacin de la Cmara Chilena de la Construccin, las cuales se desempean
satisfactoriamente, pero podran hacerlo mucho mejor. SEREMI MINVU Arica Parinacota
En la regin existen EGIS sin fines de lucro que presentan problemas por los reclamos de los beneficiarios en
cuanto a prdida de documentos y demora en la entrega de ttulos de dominio, etc. SEREMI Atacama
Desarrollan el proceso como una EGIS cualquiera. Orientan a las familias a la obtencin de su vivienda con los
objetivos sealados en sus estatutos. SEREMI MINVU Los Lagos
En la categora de EGIS privadas con fines de lucro (privadas) la funcin de organizar la demanda es
an ms dispersa y difusa, al punto que algunas no la internalizan como funcin o, simplemente, no
necesitan realizarla. Las declaraciones de ciertas EGIS de este tipo, dejan en evidencia que en
circunstancias que la demanda habitacional en algunas comunas es muy elevada, y son las propias
familias que constituyen sus comit (generalmente al alero del municipio), stas solo dirigen sus
esfuerzos a hacer tratos con comits previamente organizados a quienes ofrecen un proyecto
habitacional que satisfara sus expectativas (desarrollado o por desarrollar).
Pgina
las EGIS que realmente funcionan como tales, son aquellas que pertenecen a instituciones, que tienen
personal y recursos necesarios para hacer bien la tarea. Las EGIS chicas son simplemente vendedoras de
cupos. La gente no tiene ninguna capacidad para hacer un anlisis de que le estn vendiendo, y luego,
tampoco tienen el peso suficiente para negociar con las constructoras. EGIS Privada
71
La estrategia de trabajo es tener terreno, con esto, no se necesita otros mecanismos para captar la
demanda, llega sola. Se solicita al municipio la gente que tiene inscrita y con esa informacin se organizan los
grupos. EGIS Privada

El grfico adjunto avala lo

sealado, puesto que los
representantes de las EGIS
consultadas
indican
mayoritariamente (65%) que las
personas
con
carencia
habitacional han aprendido a
organizarse por s mismas
facilitando el trabajo que a las
EGIS se les solicita.
GRFICO 24:
OPININ SOBRE DE LAS EGIS SOBRE LA RELACIN CON LOS USUARIOS EN LA
ORGANIZACIN DE LA DEMANDA
LA GENTE SE ORGANIZA FCILMENTE, ASISTE A LAS

REUNIONES Y PARA LA EGIS ES MUY FCIL REALIZAR ESTA
FASE
10,8%
24,3%
64,9%
muy pocas veces

ocasionalmente
siempre
En el otro extremo estn las EGIS

privadas que instalan sus oficinas
y acuden a los territorios a
identificar colectivos (grandes o
pequeos)
con
manifiesta
necesidad y que cumplen los requisitos del subsidio para ofrecerles sus servicios, pero se da en menor
medida. Incluso en este grupo, existen EGIS que proporcionan informacin sobre el programa, los
diferentes subsidios y modalidades, sea en forma personalizada o a travs de plataformas web.
Por su parte, la opinin de las SEREMI refuerza el planteamiento anterior sobre la heterogeneidad de
estas empresas y su desempeo en la agregacin de la demanda. En efecto, los discursos apuntan a
situar a las EGIS privadas como aquellas que tienen el comportamiento ms dispar en cuanto a la
organizacin de la demanda, enfatizando que algunas podran estar en parte cumpliendo el mandato
ministerial, mientras que otras infringiendo las normas, desarrollando conductas dolosas o sacando
ventajas sobre la informacin y estrategias comerciales.
Las EGIS con fines de lucro, por definicin son ms autnomas, y ellas deciden horarios de atencin a pblico,
recepcin de demanda, lugares de funcionamiento. No siempre sus medios de comunicacin son expeditos
para sus usuarios, situacin que se ha constatado en terreno. Por otra parte, se da el caso que algunas EGIS
amoldan su demanda conforme a las familias que se ajusten de la forma ms eficiente a los requerimientos
de SERVIU para el otorgamiento de subsidios, dejando a otras familias, que tambin cumplen con los
requisitos estipulados, pero no tienen la certeza absoluta de obtener el subsidio frente a otros comits
pertenecientes a otras EGIS. SEREMI MINVU Antofagasta
Algunas no tienen capacidad (fsica y de profesionales idneos) para una atencin optima y/o personalizada
de nuestros posibles beneficiarios lo que finalmente repercute en la imagen y gestin del Ministerio. SEREMI
MINVU, Magallanes.

Pgina
No puede generalizarse la opinin, La gran mayora de las sanciones aplicadas son a EGIS de este tipo, pero
tambin existen otras con excelente desempeo. SEREMI MINVU Bio Bio
72
Generalmente, las EGIS de mayor envergadura buscan logro de objetivos orientados a sus necesidades y en
parte a las necesidades de los beneficiarios, y las EGIS o PSAT pequeas asumen un rol ms directo con las
necesidades de las familias, principalmente en zonas rurales o sectores de menos habitantes. SEREMI
MINVU, Los Lagos
Entre las 7 EGIS que existen en la regin, se puede deducir que la orientacin es buena, algunas trabajan
teniendo como principio el Convenio respectivo, pero otras pocas realizan malas prcticas y que adems, es
difcil demostrar para la sancin respectiva. SEREMI MINVU, Arica
En la modalidad de adquisicin en el FSV hasta 2010, la funcin analizada adquiere el sentido de

hacer coincidir la demanda con la oferta. Al respecto, los relatos indican dos situaciones: i) en el caso
de la vivienda usada las EGIS solicitan a las personas buscar por s mismas la vivienda de su inters
con posibilidades de compra, y ii) en el caso de la vivienda existente sin uso, son inmobiliarias que
buscan a las EGIS para vender de un sobre stock.
A veces la EGIS hace una labor de venta, as no veo que exista inconveniente en una vinculacin, viendo cada
situacin, caso a caso. Las constructoras no pueden salir de su stock que a veces est generando prdida.
EGIS Privada
De otra parte, la calificacin que realizan los SERVIU respecto a la contribucin de las EGIS a la
organizacin de la demanda segn modalidades de adquisicin y construccin, es bastante negativa.
Slo en tres regiones se afirma que las EGIS organizaran mejor la demanda que el propio SERVIU; es
el caso de Valparaso, donde se indica que lo hara mejor tanto en adquisicin como en construccin,
mientras que Araucana lo seala para la modalidad construccin y Antofagasta solo para el caso de
adquisicin. A su vez solo 3 regiones opinan que las EGIS contribuyen a levantar la demanda real.
SERVIU QUE CONSIDERAN QUE LAS EGIS APORTAN A LA DETECCIN Y ORGANIZACIN DE LA DEMANDA
Las EGIS organizan la demanda
Las EGIS organizan la demanda de
Las EGIS levantan la
de construccin mejor de cmo adquisicin mejor de cmo podra hacerlo
demanda real
podra hacerlo SERVIU
SERVIU
25%
16,67%
16,67%
(3/12)
(2/12)
(2/12)
Antofagasta, Magallanes y
Araucana y Valparaso
Antofagasta y Valparaso
Valparaso
Fuente: Cuestionario web aplicado a 13 SERVIU
TABLA 8
PERCEPCIN DE LAS EGIS SOBRE EL DESEMPEO DE SUS PARES
59%
(20/34)
66%
(15/23)
Fuente: Entrevistas en profundidad a EGIS- SUR Profesionales

Consultores
Nota: Solo se consideraron las respuestas vlidas

73
Muchas EGIS en la modalidad de

construccin demuestran
capacidades para organizar la
demanda
Muy pocas EGIS en modalidad
adquisicin demuestran
capacidades para hacer coincidir
vendedores con compradores
Pgina
Lo anterior contrasta con la percepcin de

las propias EGIS sobre sus pares (Tabla 8). En
efecto, un 59% de los representantes de las
EGIS consultadas seala que la mayora de
entidades que se dedican a la modalidad de
construccin demuestran capacidades para
organizar la demanda, sin embargo en el
caso de adquisicin, la misma proporcin de
entrevistados considera que solo una
proporcin minoritaria de las EGIS que
trabajan en esta modalidad demuestran
capacidades para hacer coincidir a
vendedores con compradores
Es importante destacar que la percepcin de las propias EGIS sobre el desempeo de su sector, tiene
de suyo el sesgo de la autoevaluacin. Ello, especialmente cuando se da un contexto en que el
desempeo de estas entidades se inscribe en un medio que ha sido desprestigiado, su rol ha sido
cuestionado pblicamente y por consiguiente es lgico no asumir una postura tan crtica hacia s
mismas. En el caso de la investigacin, los resultados expresados en la tabla anterior, se explican
porque la mayor parte de las entidades entrevistadas orientan, sino totalmente, parte de su actividad
a la modalidad de construccin. Adems, se debe destacar que existe un porcentaje de EGIS que
declara no tener informacin de cmo funcionan sus pares, porcentaje que se incrementa de manera
significativa cuando la consulta refiere al desempeo de las EGIS dedicadas a adquisicin.
Con todo, los datos presentados en forma precedente (autoevaluacin de las EGIS, la calificacin
SERVIU y SEREMI-MINVU) permiten concluir que las EGIS municipales y las sin fines de lucro en
cualquier situacin, estn conculcadas a organizar la demanda habitacional de la poblacin comunal o
de los grupos a los que se deben, respectivamente. No as las EGIS privadas, que actan segn los
intereses econmicos, la mayor necesidad de la poblacin y la certeza que representa el incentivo de
obtener una solucin habitacional para grupos organizados o individuos, especialmente cuando el
proyecto dispone del terreno.
2.2
Formulacin y postulacin de proyectos
El panorama anteriormente descrito determina en gran parte la segunda funcin que fuera asignada
a las EGIS, esto es, la formulacin de los proyectos habitacionales. De acuerdo, al anlisis de las
entrevistas a las EGIS, es posible constatar un escenario diverso en funcin de los objetivos que
persiguen los diferentes tipos de EGIS y a las capacidades tcnicas, legales y financieras que las
caracterizan.
En aquellas EGIS integradas a empresas constructoras ya sea empresas constructoras que crean su
propia EGIS, o bien en el caso de EGIS que crean sus propias constructoras-, donde se produce la
integracin de los roles econmicos y sociales, la formulacin del proyecto de arquitectura e
ingeniera es abordado por el rea constructiva de la empresa constructora, mientras que la
organizacin del o los grupos y el plan de habilitacin social para que cada familia se haga acreedora
del subsidio habitacional, es asumida por el rea social o EGIS de la constructora.

Pgina
Es que yo form la constructora, por lo mismo, porque me gusta dormir tranquilo y que las cosas se cumplan
de acuerdo a la normativa. Lo que s, como dueo de la constructora estoy pendiente de la buena obra y del
buen financiamiento. Parto de un principio. La idea ma es desde formar un comit hasta entregarle su llave
EGIS Privada.
74
La EGIS se crea el ao 2007 por decisin del directorio de la empresa, como una extensin del rea
inmobiliaria y con el propsito de que la propia empresa fuera la entidad que organice su demanda para el
desarrollo proyectos del FSV II (Adquisicin de viviendas nuevas). Sin embargo, la parte de la empresa que
corresponde a la constructora, ya trabajaba desde antes como entidad ejecutora de proyectos del FS para
otras EGIS, fundamentalmente en CN. Esta EGIS es parte de una empresa y en este sentido la integracin es
natural EGIS Privada
En la siguiente tabla se puede observar, la percepcin que tienen las EGIS entrevistadas acerca de la
integracin econmica que se produce en el mercado de las EGIS. En trminos concretos, ms del
50% de los consultados estima que es muy frecuente que las EGIS transfieran los clculos
estructurales de los proyectos habitacionales y el anlisis de factibilidad de los terrenos a las
constructoras. Y en grado similar, 43% opina que proyectos pre existentes formulados por
constructoras son promovidos por las EGIS, de modo de lograr una rpida colocacin de subsidios.
TABLA9
PERCEPCIN SOBRE LA RECURRENCIA DE INTEGRACIN ENTRE CONSTRUCTORAS Y EGIS
MUY
ALGUNAS
MUY
NO MANEJA
TOTAL
HABITUAL
VECES
INUSUAL
INFORMACIN
GENERAL
OCURRE
Constructoras hacen clculos

estructurales
Factibilidad de terrenos es resorte de
constructoras
Boletas de garanta financiadas por
constructoras
Proyectos de constructoras entregadas a
EGIS para difusin y venta
51,35%
18,92%
5,41%
24,32%
100%
51,35%
27,03%
5,41%
16,22%
100%
13,51%
18,92%
32,43%
35,14%
100%
43,24%
27,03%
8,11%
21,62%
100%
Otra constatacin es que las EGIS privadas con y sin fines de lucro exhiben dos expresiones
dicotmicas en el desempeo de la formulacin de los proyectos habitacionales. En un extremo el
grupo menos denso que internaliza la funcin de formular los proyectos constructivos, y en el otro,
un segundo grupo traspasa tal desarrollo a la empresa constructora. En este ltimo caso, las EGIS se
vinculan con empresas que les son confiables, sea por una trayectoria de licitaciones anteriores o bien
por relaciones comerciales o personales anteriores entre sus gerencias, fenmeno frente al cual se
argumentan dificultades econmicas y tcnicas para asumir riesgos que imponen los proyectos en
trminos de especialidades, estudios de ingeniera, mecnica de suelos, urbanizaciones, entre otros.
De acuerdo con la normativa del FSV a las EGIS le corresponden determinados roles y funciones, sin
embargo, en la medida que avanza el proyecto hacia su etapa de construccin, la EGIS pierde participacin y
la relacin termina siendo prcticamente entre el SERVIU y la empresa Constructora. EGIS Sin fines de lucro
la nica posibilidad para que los proyectos sean realmente ejecutables, es que stos sean elaborados por la
constructora. La funcin de la EGIS es esencialmente una labor social que tiene que ver con organizar a la
comunidad y apoyarlas para que se constituyan en un comit y logren los requisitos necesarios para poder
hacer la postulacin. EGIS de Constructora

Pgina
Por su parte las EGIS Municipales, se agrupan mayoritariamente en aquellas que solo dedican a
organizar la demanda y luego para evitar un proceso de licitacin con la normativa municipal y, por
ende, una espera excesiva, transfieren los grupos organizados a determinadas EGIS privadas,
reproducindose el esquema antes descrito. Luego, un grupo minoritario, pero con mayor solvencia
tcnica, econmica y poltica desarrolla el proceso en su mxima extensin, especialmente cuando no
75
los proyectos son desarrollados por la constructora, ellos tienen los profesionales y mayores competencias
para cumplir con esta funcin, adems, esto les permite a la empresa controlar mejor los costos de la
construccin. EGIS privada
presentan riesgo de tener licitaciones desiertas, o bien formulan los proyectos mediante la
contratacin ad-hoc de profesionales del rea de la construccin y la supervisin de la Direccin de
obras municipales y/o de la Secretara de la planificacin comunal.
Adicionalmente, la mayora de las EGIS consultadas seala que existen problemas a nivel de la
participacin social, ya que los potenciales beneficiarios no demuestran mayor inters, en aspectos
que no sean estrictamente la solucin habitacional. Esto se explica en parte, porque muchas veces los
pobladores han asistido a otras sesiones informativas o socioeducativas en que se tratan los mismos
temas, y en parte, porque el mayor inters estara orientado a recibir un acompaamiento en las
etapas de mayor avance de las obras.
El primero es el tema de participacin del fondo solidario es difcil materializarlo porque muchas veces
depende de las constructoras, uno [como EGIS ] est en manos de la oferta de las constructoras ms de lo que
la gente quiere, las constructoras son muy buenas para ponerse de acuerdo, estandarizarseentonces la
participacin queda limitada a temas muy menorespero desde el punto de vista del producto esto no ha
funcionado Tambin existe una desvinculacin del SERVIU de las realidades locales, comunales tienden a
tener una visin muy global del programa y eso hace que en muchas comunas es muy difcil aplicarlosi no
est en esa globalidad que ellos entienden, es difcil. EGIS Privada
Nosotros trabajamos con la asamblea, porque eso nos da mayor seguridad de llegar a todos con la
informacin de forma directa. No trabajamos slo con los dirigentes porque ellos en general no son capaces
de transferir la informacin, o en algunos casos, la manejan. EGIS sin fines de lucro
GRFICO 25: OPININ SOBRE DE LAS EGIS SOBRE LA PARTICIPACIN DE LOS

USUARIOS
SE TRABAJA ESENCIALMENTE CON LOS DIRIGENTES PORQUE LAS

PERSONAS NO SE INTERESAN O DECLARAN NO TENER TIEMPO
33,3%
33,3%
2,8%
30,6%
Muy pocas veces

Nunca
Ocasionalmente
Siempre
El siguiente grfico expresa con

mayor claridad la opinin vertida
por las EGIS consultadas, en
relacin con la participacin de las
familias y dirigentes en el la
ejecucin
de
subsidios,
verificndose que prcticamente
un tercio de las EGIS se remite a
trabajar con dirigentes, mientras
que el grueso declara que, adems
convocar a los representantes de
las familias tambin logra, con
dificultades, que stas asistan a
reuniones para organizar su
demanda, explicar los trmites y

Pgina
Complementa y robustece el anlisis precedente, la calificacin que han realizado los SERVIU sobre el
desempeo de las EGIS en relacin a la formulacin de los proyectos. En general esta opinin tiende a
ser crtica, siendo muy pocas las regiones (25%,) donde los equipos SERVIU estiman que los proyectos
presentados por estas entidades sean de calidad. En contrapeso, prcticamente la mitad de los
SERVIU considera que las EGIS tienen un rol importante en proveer informacin a las familias acerca
76
desarrollar actividades de habilitacin.
de los proyectos, el proceso de postulacin y sus derechos ante las constructoras. A medio camino, se
sita la opinin sobre el rol de la EGIS en la representacin de los intereses de los beneficiarios,
mediante la formulacin de proyectos que se adecan a las preferencias de los grupos, respecto a lo
cual solo un tercio de las regiones est de acuerdo con dicha afirmacin.
TABLA10
PORCENTAJE DE SERVIU QUE VALORAN LA CONTRIBUCIN DE LAS EGIS EN LA FORMULACIN DE PROYECTOS
Las EGIS en su mayora

aportan a que el sistema
cuente con proyectos
habitacionales de
calidad
Las EGIS favorecen la disminucin de las asimetras

de informacin de las familias en el mercado de la
vivienda, es decir, las familias hoy saben ms del
sistema de postulacin, de sus proyectos
habitacionales y pueden exigir mayor calidad a las
constructoras o al Ministerio
25%
(3/12)
Arica Parinacota,
Antofagasta y Valparaso
50%
Araucana, Antofagasta, Atacama, Arica-Parinacota,
Magallanes y Valparaso
Las EGIS representan el

inters de las familias,
porque formulan proyectos
adecuados y trabajados
con stas
33,3%
Antofagasta, Atacama,
Magallanes y Valparaso
En coincidencia con lo anterior, la calificacin de los SERVIU sobre la calidad de los proyectos
presentados a concurso por parte de las EGIS, tiende an a ser ms crtica. En efecto, se indica que en
promedio, solo 11% de los proyectos postulados no requiere levantamiento de observaciones
tcnicas y un cuarto de stos, no presenta observaciones en el mbito social. Adems, considerando
el total de las 12 regiones que respondieron el cuestionario web, se tiene que las observaciones ms
complejas se vinculan a los proyectos de construccin; donde solo 8% de los proyectos estn exentos
de ellas, mientras que en la modalidad de adquisicin esta exencin corresponde al 25% de las
postulaciones.
En forma adicional, la informacin proporcionada permite sealar que a nivel nacional el grado de
competencia y concursabilidad entre proyectos resulta ser exiguo, toda vez que el indicador remite al
16,7% de los llamados a postulacin
TABLA 11
INDICADORES SOBRE LA CALIDAD DE LOS PROYECTOS PRESENTADO MEDIANTE EGIS

RESULTADO
11%
8%
25%
16,67%
77
25,45%
Pgina
INDICADOR
% Promedio de proyectos postulados que no requieren levantar observaciones
tcnicas del MINVU para su aprobacin en relacin a la calidad constructiva y
arquitectnica
% Promedio de proyectos postulados que no requieren levantar observaciones del
MINVU para su aprobacin en relacin a los objetivos sociales y participativos
% de proyectos de construccin sin observaciones graves
% de proyectos de adquisicin sin observaciones graves
% de llamados a postulacin donde ha existido competencia y se ha seleccionado
los mejores proyectos
De manera ms especfica, se indica que entre un 20% y 40% de los proyectos presentados no tuvo
que observaciones tcnicas en relacin a la situacin legal de los terrenos y sobre la mecnica de
suelos, mientras que 80% de las postulaciones tuvieron observaciones en relacin al cumplimiento
de los requisitos legales.
TABLA 12
REGIONES QUE DECLARAN QUE LOS PROYECTOS NO PRESENTAN OBSERVACIONES TCNICAS, NI LEGALES
[Situacin legal del
[Mecnica de
[El cumplimiento de los
terreno]
suelo ]
requisitos legales]
Los Ros,
Los Ros, Antofagasta,
Los Ros, Coquimbo,
Coquimbo y
Coquimbo, Magallanes y
Valparaso1
Valparaso1
Valparaso1
Resulta interesante contraponer los datos exhibidos, con la denuncia que realizan las propias EGIS
sobre la negativa de los SERVIU a entregar el certificado de proyecto ingresado (CPI), que a su juicio,
constituye una estrategia para evitar emitir observaciones tcnicas en el plazo establecido, con la
consabida molestia en los beneficiarios, la extensin de los plazos para concretar los proyectos y la
mayor demora en la recuperacin de la inversin asociada a la formulacin del proyecto y en algunos
casos la adquisicin de terrenos.
La gran trampa del SERVIU para saltarse la normativa es no entregar el CPI (Certificado de Proyecto
Ingresado). Eso debiera ocurrir, en teora, cuando todos los postulantes estn hbiles. Como SERVIU no
informa ni entrega ese CPI, a veces pueden echar proyectos para atrs. Existe un periodo normado de
observaciones de 30 das post ingreso de CPI, pero como no entrega el CPI se desconoce que el proyecto se
ingres y se deben corregir observaciones una y otra vez, lo cual es una prctica nociva que deja la pelota en
la cancha de las EGIS cuando se trata de una responsabilidad propia. EGIS Privada
Cuando se ingresa un proyecto, desde las EGIS y desde el beneficiario quisieran que no slo les dijeran que
est ingresado al sistema sino que adems se establezca la responsabilidad del SERVIU de entregar una
respuesta en qu tiempo ser revisado y eso no existe, EGIS Privada.
A ello se suma, la opinin generalizada de los propios SERVIU respecto a que las EGIS poco o casi nada
pueden aportar a generar proyectos que se inclinen por el mejoramiento de los estndares
constructivos de las soluciones habitacionales, pues se indica que ello depende esencialmente de la
poltica habitacional y su reglamentacin.
Las EGIS presentan proyectos estudiados y diseados por las constructoras. SERVIU, Coquimbo
las EGIS han contribuido a integrar a las familias al proceso, ha incentivar la participacin informativa y
deliberativa. Adems ha podido mediar entre los intereses de las empresas y las expectativas de las familias.
Pgina
Mayoritariamente no existe un aporte de las EGIS, ya que trabajan con los estndares mnimos (no
contribuyen con la poltica habitacional). SERVIU Maule
78
La respuesta obedece a los cumplimientos de los reglamentos vigentes del Programa Fondo Solidario de la
Vivienda, D.S. 174/2005 y Resolucin 2070/2009, que las EGIS deben cumplir en los ingresos de los proyectos.
SERVIU Antofagasta
En el mbito habitacional se requiere un mediador que cautele las necesidades de las familias y la oferta de
viviendas. SERVIU Valparaso
Hay EGIS que llegan a buenas soluciones pero finalmente prima el financiamiento que est regulado por la
normativa que rige el programa. El programa podra incentivar financieramente a proyectos con mejor
calidad de diseo, aplicacin de nuevas tecnologas constructivas, aplicacin de sistemas energticos
sustentables, etc. Asimismo, el programa debera propender, con los mecanismos financieros adecuados, a la
participacin de EGIS con una mayor calificacin profesional. (SERVIU Metropolitano )
2.3
Desarrollo de los proyectos
La normativa que rige el FSV (DS. 174/2001, Res.533/97 y Convenio Marco) establece una serie de
responsabilidades de la EGIS en el proceso de ejecucin, las cuales se concentran en labores legales
y administrativas, tales como la contratacin de la empresa constructora y la gestin de estados de
pago.
La Res. 533/97 indica que: En la etapa de ejecucin de las obras se consideran actividades tales como la
contratacin de las obras y redaccin y obtencin de los documentos relacionados con este proceso, la
tramitacin de los permisos de edificacin y aprobaciones y/o factibilidades necesarias para la ejecucin de
las obras y recepcin de las mismas, la gestin para la aprobacin de los cambios del proyecto, cuando
corresponda, la tramitacin de la recepcin final de las obras, las inscripciones correspondientes en el
Conservador de Bienes Races y, en general, el desarrollo de todos los trmites y acciones necesarias para la
correcta ejecucin de las obras, recepcin de las mismas y el pago de los subsidios.
Sin embargo, de acuerdo a lo observado en el transcurso del estudio existiran actividades que no
estn precisamente delimitadas, otras que se llevan a cabo parcialmente, as como aquellas que
definitivamente no son realizadas por las EGIS sino que por las empresas constructoras e incluso por
otros actores.

Pgina
Por su parte, para la elaboracin del contrato de obras entre la EGIS y la Constructora se usa el
modelo entregado por SERVIU, lo que implica que dicha labor se reduce a que una vez que se haya
definido la empresa constructora, sea por trato directo, licitacin u otra modalidad, se completa ese
documento tipo. En general, tanto representantes de empresas constructoras como EGIS consideran
que el documento modelo entregado por SERVIU es altamente exhaustivo, aunque en el caso de
algunas constructoras se estima que es ms exigente que los que se usan en el mbito privado, lo cual
79
Tericamente, a las EGIS les corresponde la tarea de contratar a la empresa constructora que
ejecutar las obras de acuerdo al proyecto previamente elaborado por la misma EGIS y aprobado por
SERVIU. No obstante, distintas experiencias surgen en la prctica. Una parte importante de las
empresas constructoras participan o incluso son quienes han desarrollado los proyectos, tal como se
vio en la seccin anterior. Ello, ocurre no solo cuando la empresa y la EGIS son la misma entidad- ya
sea por la incapacidad tcnica o econmica de la EGIS para llevar esa tarea como, porque las
empresas necesitan conocer bien el producto que deben concretar.
repercute en un aumento de gastos y una reduccin en la ya mnima rentabilidad de acuerdo. Aparte

de considerar que lo anterior desestimula el inters de las empresas, muchas constructoras piensan
adems que se afecta al beneficiario final, ya que los sobrecostos terminan en reducir la calidad de las
terminaciones posibles.
Nuestro contrato es con la EGIS. Es un contrato cumplible, pero yo dira lo que dije antes, que existe un
exceso de control tcnico, debiera ser ms racional; las visitas son bastante seguidas; al principio eran muy
catetes pero despus cuando se dieron cuenta de la calidad de la empresa se pusieron ms cooperadores con
la empresa; eso se gan haciendo bien las cosas. El exceso de controles aumenta el precio, lo que hace que
uno deba subir los presupuestos. (Constructora , Regin Metropolitana).
..claramente los controles, exigencias e inspecciones tcnicas son mucho ms altas en estndar que
viviendas de mercado y parece un contrasentido; que me hagan hacer una muestra de hormign cada tres
viviendas es una locura y todo eso es plata; a los laboratorios les encanta; pero es una exigencia que me
parece sobredimensionada. Refleja una preocupacin tcnica por un buen resultado pero se puede obtener
de otras maneras como calificacin de la empresa, y haga controles seguido pero aleatorio Llama la
atencin, en una obra normal tenemos 20 muestras y aqu son 80 y la obra normal vendo el producto en
2.500 UF y ac son 500 UF, o sea un producto cinco veces ms barato y cuatro veces ms pruebas. Hay un
contrasentido. (Constructora, Regin Metropolitana).
Desde el punto de vista de algunas EGIS, existiran algunas asimetras entre las obligaciones de las
partes en los contratos de obras. Algunos de los aspectos que se sealan como complejos y que
demandan un gran esfuerzo para las empresas son:
Respecto al Contrato o convenio entre las EGIS y los comits, el cual tambin se basa en el modelo
entregado por SERVIU, surgen algunas complicaciones porque las personas no entienden que s la
EGIS es la responsable de la ejecucin no tenga un rol de contraparte tcnica en la supervisin e
inspeccin de obras. De hecho, en el Manual Prctico para EGIS y PSAT, editado por MINVU en
2009, se indica:
d) Supervisin de obras EGIS/ PSAT: Es recurrente el reclamo por parte de los beneficiarios sobre la ausencia
de la EGIS/PSAT en la supervisin fiscalizacin de las obras civiles. Existen problemas que pueden ser
resueltos en obra, sin necesidad que deba intervenir el SERVIU o la SEREMI.
80
Excesiva burocracia y lentitud en la tramitacin de estados de pago

Valor de las Boletas de Garanta
Rigidez en las ampliaciones de plazo. Al respecto se menciona como ejemplo que no se considera
causal de ampliacin de plazo las condiciones climticas, sin embargo de la regin 9 al sur
durante el invierno hay periodos de lluvia que duran semanas y eso no da lugar a una ampliacin
de plazo, debiendo la empresa asumir un costo ante la paralizacin de faenas y luego para
recuperar el tiempo perdido.
Gastos por seguridad de obras que no son recepcionadas parcialmente. Ello ocurre porque las
municipalidades reciben un conjunto completo y el SERVIU no cancela los estados de pago sin la
recepcin. Pese a que las viviendas estn terminadas, la empresa es responsable de la obra hasta
que sean recibidas por todos los beneficiarios, demando gastos en guardias, cierres, agua y
electricidad.
Pgina
An cuando la normativa delega en las EGIS la responsabilidad de la buena ejecucin de las obras,
ello no incluye de manera especfica la supervisin de obras. En los casos de CNT, sta ltima labor
debiera ejecutarla un ITO externo, que puede ser otra EGIS distinta a la que comanda el proyecto- o
una empresa especialmente contratada por SERVIU al efecto. Son las EGIS que actan tambin como
constructoras, prcticamente las nicas que ejecutan labores de inspeccin tcnica de sus obras,
mientras que el resto no las asume con el argumento de que no podran ser juez y parte del
proceso. Por su parte, algunos municipios realizan dicha labor a partir de sus direcciones de obras
municipales, ya que a ellos les compete la recepcin final de las obras.
En consecuencia, el modelo delega en un ITO externo la supervisin de la ejecucin de obras, lo cual
es mayoritariamente bien evaluado por las empresas constructoras, pero algunas EGIS estiman que
ello los desplaz en su relacin directa con la obra y con el inspector de SERVIU:
es un gastadero de plata, y se debera volver al sistema antiguo en el cual la inspeccin la hacia el
profesional de la EGIS y el profesional de SERVIU. (EGIS Privada, Regin de la Araucana)
.el ITO que contrata el SERVIU no tiene real autoridad sobre el proyecto, ello debido a que cuando existe
alguna contradiccin entre l y el supervisor de SERVIU, siempre termina primando lo que dice el supervisor
de SERVIU (EGIS Privada, Regin de la Araucana)
De acuerdo a lo observado, en el caso de construccin (CNT) no hay contrato, la regulacin est

definida en el convenio marco que firma la EGIS y aqu las condiciones son impuestas desde cada
Serviu. Se seala que en este caso, lo contradictorio es que se hace responsable a la EGIS por
supervisar un contrato, sin tener el poder legal para hacerlo.
De acuerdo a la Fundacin Gente Expresa, la implementacin del PAC (Programa de Aseguramiento
de la calidad) tuvo una buena repercusin en mejorar la gestin de las ITO. No obstante lo anterior y
de acuerdo a la misma fuente, en aprox. el 20% de los proyectos ha habido dificultades relacionadas
esencialmente con diferencias de criterio y sobre-interpretacin de la norma por los ITO y los
profesionales de la EGIS y la Constructora.
En el caso de algunas constructoras, en particular si se encuentran certificadas con ISO 9000, que los
obliga a verificar la calidad de los procesos constructivos y las condiciones de seguridad laboral de los
trabajadores, la labor de los ITO es considerada poco relevante y es un gasto que est dems.
(Constructora, Regin de Valparaso)

Pgina
En algunos casos se cuestiona tambin la contratacin de profesionales jvenes como ITO, los cuales,
dada su poca experiencia, a veces tienen temor de tomar decisiones por ejemplo, en el tema de las
81
En general la ITO no es muy colaborativa, se seala como ejemplo el caso de Renca en el cual la ITO exiga
estar presenta para aprobar todas las partidas, sin embargo, la persona que haca de ITO (Ex -funcionaria de
Serviu) no estaba presente durante todo el da en la obra, lo cual generaba frecuentemente conflictos y
retrasos a la empresa. (Constructora , RM)
tolerancias donde no existe una norma, o cuando existen discrepancias entre el MITO y el cuadro
normativo. (Constructora ICAFAL, RM)
Entre las constructoras se hace recurrente tambin un cuestionamiento a la etapa de recepcin de
obras y pagos, lo cual tiene demoras que resultaran tanto de la burocracia de SERVIU como por la
ineficiencia de algunas EGIS.
Se seala por ejemplo que hay estados de pago que se objetan por aspectos administrativos o por
diferencia de opinin entre la empresa y las ITO, lo que significa rehacer toda la documentacin (EGIS
Sin fines de lucro, RM) , en otras ocasiones se argumenta que la persona que debe visar o autorizar
algn aspecto del proceso est de vacaciones y no hay nadie que lo reemplace, argumentos
inaceptables, segn lo expresa el entrevistado en un servicio pblico, pero que son el da a da de la
relacin con Serviu, al menos en la RM.
Se reitera en que la relacin es muy asimtrica, sealando que
a nosotros se nos exige que andemos como reloj y el Serviu es altamente deficiente, no se hace ningn
problemas en tener detenido un pago durante dos semanas porque no hay firma, porque esta con licencia o
porque esta con vacaciones la persona. (EGIS Privada, RM)
Cabe indicar que de acuerdo al cuestionario aplicado a los SERVIU, los casos de proyectos de
construccin con observaciones tcnicas graves de parte de ITO son escasos y afectan a menos del
20% de los casos: 1 empresa en Atacama, 3 en Valparaso 3 y no ms de 2 en el resto de las regiones.
Tampoco existe un nmero excesivo de proyectos que hayan tenido que hacer aumentos de obra por
razones tales como mejoramiento de terrenos, cambio de normativa u otros. De acuerdo al
cuestionario SERVIU aplicado en el marco de esta investigacin, se alcanza un promedio de 2,42
proyectos por regin, lo cual representa menos del 20% de las operaciones.
tampoco est establecido cunto plazo tienen para realizar el proceso de escrituracin, del cual depende, el
pago final de la empresa. Aqu es donde hay uno de los mayores vacos de este sistema. Esta situacin tiene
su origen en la subvaloracin de este servicio. El cual, en la parte final significa para la EGIS un monto de 1,5

Pgina
El contrato mismo como que no vale mucho, porque el Serviu no est. Lo otro, son los vacios que el contrato
tiene en cuanto a la responsabilidad de la EGIS, la cual, no tiene plazos para realizar algunas actividades que
para la empresa constructora, son clave. Por ejemplo, la aprobacin de los proyecto o sus modificaciones, la
tramitacin de la recepcin final y lo ms crtico, el proceso de escrituracin. A nuestro entender, aqu los
incentivos a la EGIS estn mal distribuidos, puesto que lo que gana la EGIS por cada escritura es muy poco y
puede que ni siquiera cubra los costos. Sin embargo, cada uno de estos retrasos afecta seriamente a la
empresa constructora. Esto se produce tanto durante la ejecucin de los proyectos, pero muy especialmente
al final, dado que el monto que queda retenido y las garantas son muy altos, lo que significa un alto costo
econmico para la empresa. (Constructora, RM)
82
En relacin a la ineficiencia de las EGIS, se argumenta que la labor de las EGIS para dar curso a las
gestiones vinculadas al pago de las empresas constructoras no tiene plazos definido, razn por la cual
actividades como aprobar los proyectos, tramitar la recepcin final o las realizacin de escrituras y su
inscripcin en el Conservador de Bienes Races terminan hacindolas las propias constructoras a fin
de agilizar el fin del proceso y su pago.
o 2 UF por cada escritura. Monto que obviamente no cubre los costos reales de esta parte del trabajo. Por
tanto, el incentivo para hacerlo trabajo, desde su perspectiva no existe. La causa fundamental de este
retraso estara en que la EGIS, que es una parte del proceso que nosotros no controlamos, an no consigue
entregar todas las escrituras, y eso, en su opinin, a nadie le preocupa, ni a los propietarios que ya estn
viviendo en sus casas, ni al SERVIU porque ya no tiene la presin del Comit, ni a la EGIS, que dado que el
pago por esta parte es servicio es tan bajo, no tiene ni incentivos ni sanciones que lo obliguen a agilizar este
trmite. (Constructora, Regin de Valparaso)
Desde el punto de vista de las EGIS, tambin se cuestionan algunos requerimientos de SERVIU para
la etapa de gestin de estados de pago y recepcin de obras. Ello incluye, adems de la exigencia de
ms garantas una responsabilidad ante las acciones de un tercero que ni siquiera es demandable por
las EGIS.
en el nuevo convenio marco nos estn colocando doble boleta de garanta una dependiendo del nmero de
familias por 2 aos y vamos a ser codeudores solidarios de las empresas constructoras y si la empresa
constructora no paga imposiciones de sus trabajadores se va a pagar con esa boleta de garanta lo cual lo
considero injusto porque quien debe regular ese tema en la parte constructiva es el inspector tcnico de obra
que tiene que primero verificar que el contratista cumpla con las inspecciones de los trabajadores y aparte
tenemos la boleta de garanta del 10%. Con eso nos estn matando, nos estn diciendo seoras EGIS vyanse
para la casa y yo estoy en duda si firmo o no el nuevo convenio. (EGIS Privada, Regin de la Araucana)
Por ejemplo, si la constructora no pag las imposiciones a sus trabajadores no multan quien los contrat, a
la constructora, multan a la asistencia tcnica, y yo no puedo demandar al SERVIU, o sea una empresa
constructora se arranc con los tarros, no pag, dej botada la obra, me va a castigar a m como asistencia
tcnica, siendo que hay un contrato entre privados, por qu yo, si son otros los que tienen que supervisar
eso? Eso es una sancin drstica, me ponen a pagar multas y estoy impedida yo de demandar a otros. (EGIS
Municipal, Regin de Valparaso)
An cuando se acepte que el Estado debe garantizar sus inversiones, a los operadores del sistema,
tanto constructoras como EGIS, les resulta difcil entender las demoras injustificadas en la devolucin
de dichos documentos, ya que ello afecta los costos financieros y la rentabilidad del negocio.
otra de las falencias que tiene el sistema y que requiere de una modificacin, es en la devolucin de las
garantas. En el caso de esta empresa, alguno de los proyectos ya se encuentran entregados, y alrededor del
70% de las personas ya obtuvieron sus escrituras. Sin embargo, a la empresa an no se le devuelven las
garantas por los anticipos, siendo que las obras ya fueron ejecutada y por tanto no corresponde, sin
embargo Serviu se resa a entregarlas dado que de acuerdo al reglamento, todas las garantas se entregan al
momento de que la obra cambia completamente de propietario, sin embargo ello es aplicable a otro tipo de
garantas. (Constructora, Regin de Valparaso)
Una de los fundamentos para el establecimiento de asistencia tcnica a los beneficiarios de viviendas
sociales se basa en la importancia de habilitar socialmente a las familias en el proceso de obtencin
de una vivienda y en la consolidacin y sustentabilidad futura de su hbitat. En ese marco, el FSV
aparece como un programa multiobjetivo que no slo busca entregar una solucin habitacional, con
25
Este acpite se limita a lo obtenido mediante entrevistas, principalmente a EGIS y por lo tanto ser complementado y
aumentado con el resultado de las Encuestas a Beneficiarios y grupos focales.
83
Ejecucin de planes de habilitacin social25
Pgina
2.4
la mejor calidad posible y en una localizacin adecuada a las necesidades de las familias, sino que
pone un nfasis en su potencial como espacio de aprendizaje donde la vivienda se constituya en
una oportunidad de desarrollo social y personal para el mejoramiento de otros aspectos que afectan
la vida en comunidad (Surawski, 2003a).
Parte de esa argumentacin estara a la base de la exigencia de formular y ejecutar Planes de
Habilitacin Social (PHS) por parte de las EGIS. Sin embargo, existen diferencias en la valorizacin que
se hace del PHS as como en la manera en que ste se incorpora a la misin de las EGIS: algunas lo
han internalizado y valoran como una actividad fundamental, mientras que otras lo reducen a una
actividad burocrtica que hay que cumplir. Tambin ocurre con funcionarios SERVIU y algunas
empresas constructoras que valoran diferencialmente este proceso: unos piensan que es innecesario
o irrelevante para el resultado y otros lo destacan como parte del proceso de generar ciudad y
ciudadana.
El PHS estipula al menos tres reas a desarrollar: rea seguimiento del proyecto habitacional, rea
formacin de futuros propietarios y rea de redes comunitarias, consignndose para cada programa
un mnimo de actividades que son propuestas y aprobadas previamente por SERVIU.
Entre las menciones a favor y que valorizan el desarrollo del PHS hay opiniones positivas tanto de las
propias EGIS, como de algunas constructoras:
Nosotros estamos convencidos de que muchas veces los programas fracasan porque no se ha hecho una
habilitacin sociocultural. Y la vivienda es un incentivo importante para generar cambios en muchas otras
reas en la familia. El problema cuando la EGIS se dedican a los proyectos de construccin, qu se yo, y lo
otro pasa a segundo plano, que es la habilitacin. Pero no tengo un reparo directo a que tengan relacin con
la constructora. Creo que el tema tcnico puede ser un error pasrselo al mismo que tiene que ver la gestin.
Pero el problema es que hoy da se da total prioridad al tema tcnico del proyecto. (EGIS sin fines de lucro,
Regin de Valparaso).
De acuerdo a lo sealado por los entrevistados, todos los proyectos son desarrollados por la empresa,
la participacin de la EGIS slo se limita a la organizacin de la demanda y a establecer el vnculo
Pgina
Tambin hay opiniones de constructoras que van desde una cierta aceptacin a una desvalorizacin
de los PHS, e incluso otras que se autoperciben con capacidades para desarrollar los PHS.
84
Creo que de alguna manera favorece, es bueno hacerlos participar para que sientan su casa como propia
desde un principio; en las visitas a obra se alegran; es tan importante la vivienda para la gente que se
fascinan; muchos incluso, por venir de un campamento se sorprenden de las terminaciones. Adems el
Techo los hace participar pero bien conducidos; es una forma de hacerlos vivir la experiencia de la casa
propia. Uno sabe de casos en que se politiza el asunto, como en Pealoln, donde uno pensara que no
conviene, pero esa no es la norma. Adems este es un mercado que parte vendido, esa es la gran diferencia
con el mercado privado que tiene un riesgo y uno construye y no sabe si vender; En cambio en este mercado
uno parte y esta todo vendido, entonces existe ese tiempo para conversar con las comunidades; claro que uno
debe convencerlos de ser ms generosos, porque nos ha pasado con gente de campamentos que tenan un
grupo de 80 personas y conseguimos un terreno para 110 y resulta que no quieren gente desconocida, as que
hay que hacer un trabajo previo. (Constructora, RM)
entre los beneficiarios y la constructora. Al respecto, la opinin de los entrevistados es diferente,

mientras para el arquitecto de la empresa las EGIS cumplen un rol importante en trminos de
organizar la demanda, realizar el plan de habilitacin social y luego servir de puente entre la
comunidad y la empresa. Para el propietario de la Constructora en cambio, las EGIS no cumplen un rol
importante y la labor de organizar la demanda, en su opinin, la pueden hacer las empresas
constructoras.
S, nosotros funcionamos perfectamente como EGIS; claro, ellos hacen muchas ms reuniones y asambleas,
pero nosotros podramos hacerlo tambin. Las ventajas que lo hicieran las constructoras sera darle ms
rapidez a todo el proceso. La EGIS es un intermediario que lentifica. Hay constructoras que lo necesitan quiz,
pero para nosotros sera mucho ms fcil manejar esa parte, porque conocemos bien el tema. El problema de
las EGIS y de las constructoras es que no tengan los tcnicos especializados. (Constructora, RM)
los talleres que se exigen como parte del proceso de habilitacin social no son un aporte real a la
habilitacin de las personas y familias. Si el estado piensa de verdad ayudar a la habilitacin social de estas
familias, entonces debera invertir mucho ms, para poder realizar un trabajo verdadero por ejemplo en los
temas sociales de violencia, droga alcoholismo, del mismo modo como abordar verdaderamente los temas
de salud, educacin y empleo. Qu se puede lograr con estos talleres, es casi absurdo, entre ellos terminan
con roces porque las directivas son cuestionadas, esa plata yo la invertira en otra cosa, en la vivienda. Hacen
dos preguntas y luego las preguntas se centran en la vivienda. Estas familias necesitan otro tipo de
intervencin y no con 5 talleres van a resolver los temas sociales que ellos enfrentan. (EGIS sin fines de lucro,
RM)
La funcin de las EGIS encuentro que es absolutamente innecesaria: los proyectos debieran ser presentados
directamente por las empresas inmobiliarias o constructoras; yo separo lo tcnico de los social; el plan de
habilitacin social o los propios SERVIU podran hacer esos planes de habilitacin social, pero que se gasten
15 UF en esa gestin me parece innecesario. Yo creo que es un mito que con la familia se construye la casa,
desde nuestra experiencia es una cuestin de precio, con eso se logra lo que se puede y lo tomas o no; en los
casos de los campamentos puede ser necesario ms acompaamiento, pero tambin puede estar la casa y el
apoyo viene despus con entidades especialidades para el tema de vivir en comunidad; en ese aprendizaje de
deberes y obligaciones, como educacin se puede hacer en forma posterior a que la persona eligi la
vivienda. (Constructora, RM)
Por su parte, la valorizacin que hacen los SERVIU del trabajo de las EGIS en la habilitacin social
tambin vara desde identificar EGIS comprometidas con un PHS con contenido a otras que cumplen
con la mera formalidad, as como diversa valorizacin de la capacidad tcnica y la inclusin de los
beneficiarios.

Pgina
Respecto a la calificacin de SERVIU a las EGIS en funcin de proyectos que evidencia la participacin
de las familias, el resultado es semejante al anterior alcanzndose un promedio regular de 3,64. En
este caso, la mejor valoracin se encuentra en la regin de Arica Parinacota y las inferiores en la RM,
Aysn y Los Ros.
85
La evaluacin que resulta del cuestionario aplicado a los SERVIU, indica que en general existe una
calificacin regular de las EGIS en trminos de que cuentan o no con profesionales tcnicamente
competentes para realizar los planes de habilitacin social, alcanzndose un valor promedio de 3,92
de un mximo de 6. Las regiones con mejor evaluacin de sus EGIS corresponden a las de Tarapac,
con 6 puntos, Los Ros, Magallanes, Atacama y Tarapac con 5, siendo las con inferior calificacin la
de Aysn con 2 puntos.
3.
Anlisis de redes organizacionales de las EGIS
3.1 Antecedentes del anlisis

Redes. En trminos generales, una red es un conjunto definido de actores (individuos, grupos,
organizaciones, etc.), que estn vinculados unos a otros mediante un conjunto de relaciones sociales.
Estos actores y sus interrelaciones se integran como un sistema social, a fin de alcanzar objetivos
colectivos y particulares o para resolver problemas especficos en una poblacin objetivo.
Redes Organizacionales. El anlisis de redes organizacionales es una herramienta intelectual para el
estudio de las estructuras sociales que pueden ser representadas como redes; vale decir como
conjuntos de nodos que representan a los miembros del sistema social y de lazos que representan sus
interconexiones (Casellas, 2003). 26
En este contexto, se puede definir una Red Organizacional como un sistema de organizaciones y
relaciones de intercambio y cooperacin orientado al beneficio mutuo, que adquiere una
configuracin flexible, tejida en y con esos mismos procesos de interaccin.
Esta definicin involucra seis conceptos, relacionados entre s, que permiten extraer las principales
caractersticas de una red organizacional. A continuacin se muestran estos seis conceptos con una
sntesis de las caractersticas que deben cumplir las redes en relacin a cada uno de los conceptos:
Cooperacin
Beneficio Mutuo
Flexibilidad
Orientacin a metas comunes

Cercana
Consenso
Horizontalidad
Multicentralidad
Autonoma
Corresponsabilidad
26
La parte metodolgica conceptual de esta seccin se basa en el documento Redes Organizacionales, de Lorenzo Casellas
Lpez.

86
Intercambio
Caractersticas
En todas las direcciones
Permanente o intensa
Transparente
gil
Mediante Instrumentos diversos
Conocimiento
Medios materiales y econmicos
Influencia
Accin conjunta (complementariedad)
Reciprocidad
Confianza
Pgina
Concepto
Comunicacin
Concepto
Proceso
Caractersticas
Diversidad
Potencialidad
Tiempo
Marco lgico de trabajo
En esta seccin se identificaran los actores (nodos) y sus principales relaciones (lazos), para
analizarlos en el contexto de estos 6 mbitos que acaba de describirse.
Nodos. Los principales actores esenciales dentro del modelo FSV-EGIS son cuatro:
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). En estricto rigor, en su interior deben
distinguirse tres entidades, que expresan funcionalidades distintas an cuando integradas.
a). Ministerio nivel central; b).- Seremi que actan como servicios dependientes, y ; c).SERVIU en su calidad de Servicios Relacionados
Beneficiarios,
EGIS
Constructoras.
Adicionalmente, se puede incluir en el anlisis a los Dirigentes, como un grupo separado de los
beneficiarios, en el entendido que es posible que cumplan funciones diferenciadas del resto y que por
tanto establecen relaciones distintas a las del resto de los Beneficiarios.
El caso de las EGIS agrupa los diversos tipos de EGIS existentes. Vale decir que no se diferencia la
personera jurdica de las EGIS, sino que todas forman parte del mismo nodo. Por ltimo, en el caso
de las Constructoras tambin se inscriben aquellas que adems de esta caracterstica, son tambin
inmobiliarias, forman parte del mismo nodo y se las identifica solamente como Constructoras.
Lazos. En este mbito no se trata de representar todas las relaciones posibles entre estos actores, ni
siquiera todas aquellas existentes, sino slo las principales. A continuacin se vern dos tipos de
lazos: los normativos, compuestos por aquellos que estn formalmente establecidos y los positivos,
que son aquellos que se verifican en la prctica, estn o no establecidos formalmente. 27
3.2 Lazos normativos
27
En economa se aplica esta distincin, lo normativo representa lo que debera ser; y lo positivo, lo que es.

Pgina
EGIS MINVU. Las relaciones entre estos dos actores estn formalizadas en un contrato
(Convenio Marco), por el cual EGIS y SEREMI asumen derechos y obligaciones entre ellos, que
deben cumplir para el funcionamiento del modelo. Entre los principales actos que generan
una interaccin entre esos actores estn las siguientes:
87
Las principales relaciones formales entre los actores son las siguientes:
o
o
o
o
Las EGIS postulan proyectos de entre los cules el SERVIU selecciona aquellos que
sern ejecutados.
EGIS Y SERVIU fiscalizan la correcta ejecucin de las soluciones habitacionales, de
acuerdo a los proyectos.
El MINVU retribuye el servicio prestado por las EGIS.
Las EGIS solicitan al SERVIU la liberacin de pagos a constructoras y/o vendedoras de
viviendas.
EGIS Beneficiarios. Las relaciones entre estos dos actores pueden tomar distintas
caractersticas. Se dan principalmente en tres momentos:
o
o
o
Las EGIS deben organizar la demanda. Esto implica, seleccionar a los potenciales
beneficiarios, verificar que cumplan los requisitos exigidos y ayudarlos a preparar la
documentacin para postular.
Ambos deben desarrollar y postular proyectos factibles.
Las EGIS deben realizar el Plan de Habilitacin Social (PHS).
EGIS - Constructoras. Las constructoras se relacionan con las EGIS / Beneficiarios en los
siguientes mbitos:
o
o
o
o
Definicin de proyectos y ejecucin de obras. En ambas etapas, las EGIS deben

representar el inters de los beneficiarios para que los proyectos se adecuen a sus
necesidades y preferencias.
Las EGIS recepcionan las obras, solicitan la inspeccin final del MINVU (SERVIU) y
deben obtener la recepcin municipal.
Las EGIS deben tramitar documentacin que viabilice los pagos a las constructoras
por parte del MINVU, a travs del SERVIU
Las EGIS deben supervisar la ejecucin de obras.
Pgina
Dirigentes - EGIS. Para facilitar la labor de organizacin de demanda y postulacin de

proyectos, las EGIS pueden recurrir a los dirigentes sociales, los cules por su cercana con la
gente y por su liderazgo, contribuyen a hacer ms eficiente este proceso. Las EGIS deben
informar a los beneficiarios, puede ser por intermedio de los dirigentes, acerca del estado del
proceso.
88
Constructoras - MINVU. En este relacionamiento, el SERVIU acta como fiscalizador de las

obras ejecutadas por las constructoras, el MINVU como financiador del proceso, vale decir
que es el que genera los pagos correspondientes y como ente regulador, proceso en el cual
dicta a travs del SERVIU las normas tcnicas que deben cumplir las constructoras. Las
constructoras ejecutan los proyectos una vez que logran la aprobacin de EGIS y SERVIU,
cobran sus servicios al MINVU a travs de SERVIU

Dirigentes - Beneficiarios. Los dirigentes se relacionan con la poblacin orientndolos y

representando sus intereses, tanto ante las EGIS como las constructoras. Esta relacin no es
imprescindible, vale decir que los beneficiarios pueden actuar directamente con las EGIS sin la
intermediacin de Dirigentes.
3.3 Lazos positivos.

En esta seccin se describen los lazos (relaciones) que se estaran produciendo en la prctica entre los
principales actores del modelo EGIS FSV. Las reflexiones se basan en los distintos instrumentos de
trabajo aplicados: entrevistas, cuestionarios, encuestas, etc. y se han organizado de tal manera de
responder a cada una de las relaciones formales que se acaban de describir, para una mejor
comprensin del anlisis de las redes conformadas entre los actores. En cada relacin se abordan los
aspectos subrayado en la seccin anterior. Antes se describi cmo se desarrollan (lazos normativos)
y a continuacin se identificar cmo se producen en la prctica.
En este contexto, se ver que adicionalmente a los lazos formales existentes se visualizan dos lazos
informales ms: la relacin de las constructoras con beneficiarios y con dirigentes. Lo anterior se
representa en la siguiente figura. Los crculos representan los nodos, en tanto que las lneas
representan las relaciones. Las lneas continuas reflejan las mismas relaciones formales antes
planteadas y las lneas punteadas reflejan las relaciones informales. Los nmeros que se observan se
vinculan con las relaciones que se describen a continuacin:
Mapa de Relaciones del Modelo EGIS FSV
MINVU
DIRIGENTES
1
6
Fuente: Elaboracin propia

CONSTRUCTORAS
89
Pgina
2
BENEFICIARIOS
EGIS
1 EGIS MINVU.
Postulacin. No siempre las EGIS / Beneficiarios presentan proyectos factibles. Algunos
SERVIU se involucran para mejorar los proyectos, en otros casos el SERVIU rechaza proyectos
y en otras estaran aprobando proyectos pese a que no necesariamente garantizan el logro de
dos objetivos bsicos perseguidos por el Modelo: participacin e integracin social.
Fiscalizacin. Las labores de fiscalizacin entre EGIS y SERVIU no son complementarias. En
Muchos casos las EGIS no tienen la suficiente capacidad tcnica para realizar una adecuada
fiscalizacin. Otras veces las EGIS no fiscalizaran adecuadamente a las constructoras por
intereses creados entre ellas.
Liberacin de pagos. No siempre Las EGIS son diligentes para tramitar la liberacin de pagos a
constructoras y/o vendedoras de viviendas. El SERVIU, a juicio de constructoras y EGIS,
tampoco es diligente en este pago, lo que impondra una pesada carga financiera al modelo,
ya que las instituciones involucradas deben tener un respaldo financiero que les permita
sostener eventuales retrasos y que deban incurrir en costos de gestin de pagos destinando
personal a acelerar los trmites correspondientes en el SERVIU.
Retribucin del Servicio. Los pagos del SERVIU a las EGIS seran, en algunos casos, mayores al
verdadero trabajo realizado por algunas EGIS. En particular en la fase de organizacin de la
demanda. Por otro lado, el pago a las EGIS, por parte del SERVIU se demorara mucho.
haciendo que sea muy difcil operar para las EGIS de menor tamao, cuyo capital de trabajo
es reducido.
Un comentario recurrente por parte de las EGIS es que su participacin en el FSV est en
constante cambio. Adicionalmente consideran que el contrato que se suscribe es de adhesin
al planteamiento del MINVU y que, en consecuencia, es unilateral. Por ltimo, la gran
mayora de EGIS creen que la normativa que regula su actuacin tiene imprecisiones y abre
espacios para mltiples interpretaciones y que la informacin sobre los cupos por modalidad
no son informados y muchas veces stos sufren resignaciones durante el ao, situacin que
las perjudica y obliga a dar explicaciones a los comits con argumentos que los Beneficiarios
no siempre logran comprender, dificultando su relacin con stos.

Pgina
Organizacin de la demanda. Muchas EGIS no estaran cumpliendo a cabalidad con la tarea de

deteccin de la demanda, la cual estara siendo desarrollada, en varios casos, por parte de los
Municipios y en otros por los Dirigentes. Por tanto las EGIS entraran en contacto recin con
estos grupos ya organizados para desarrollar la tarea de organizacin de los grupos y
recopilacin de antecedentes. En lugares en que los Municipios o Dirigentes no cumplen esta
tarea de organizacin de demanda se estara dejando demanda sin atencin. Por otra parte,
90
2 EGIS Beneficiarios.
algunas constructoras destacan el hecho que algunas EGIS municipales ayudan a que la gente
se inserte en las redes sociales de la comuna, y a que ellos las conocen, lo que facilita el
proceso.
Postulacin de proyectos. La organizacin de grupos por parte de las EGIS estara siendo
influenciada por tres relaciones. Una en que no se vincula con nadie y por tanto selecciona los
miembros de los grupos segn sus criterio, una segunda en que los Dirigentes y/o Municipios
influyen en la conformacin de los grupos y una tercera en que las EGIS estaran
representando los intereses de las constructoras. Dos problemas adicionales han sido
detectados en la conformacin de los grupos, por una parte las EGIS no son rigurosas en la
revisin de los papeles de los postulantes, y otro es que existira sobredeclaracin de
condiciones de vulnerabilidad en las Fichas de Proteccin Social, lo ms grave es que algunas
EGIS y municipalidades estaran induciendo a los beneficiarios a esta sobredeclaracin.
Algunas Constructoras consideran inadecuado que no haya fiscalizacin de las FPS, por lo que
este instrumento podra haber sido manipulado por parte de los municipios. En estos casos
en que hay irregularidades en el proceso, el relacionamiento entre los actores estara
privilegiando la entrega de las soluciones an sin cumplir con el espritu de los mecanismos
previstos para asegurar el cumplimiento de los objetivos del modelo.
Algunas Constructoras / inmobiliarias han declarado que la Cmara de la construccin sabe
que se han detectado casos en que se registraron venta de viviendas usadas entre familiares.
Por otra parte tambin han destacado que hay EGIS grandes, sin fines de lucro que estn al
margen de prcticas indebidas, como es el caso de Un Techo para Chile.
Otra prctica irregular tiene que ver con los cobros indebidos a los Beneficiarios en los que
algunas EGIS habran incurrido, no obstante esta parece ser una situacin ms del pasado que
actual, en parte gracias a la efectividad de la comunicacin lograda por el MINVU y facilitada
por notas de prensa que denunciaron esta irregular situacin.
Plan de Habilitacin Social. En esta etapa habra poco inters de los beneficiarios por
participar de la misma, por lo que su participacin es ms para cumplir un requisito que por
aprovechar este proceso. En otros casos, hay incapacidad tcnica de las EGIS para desarrollar
adecuadamente el proceso. Ambos fenmenos condicionan el relacionamiento entre estos
dos actores.

Pgina
Definicin de proyectos y ejecucin de obras. Algunas EGIS responderan a los intereses de las
Constructoras, actuando como agencias de captacin de demanda para proyectos
previamente definidos por las Constructoras. En los casos en que esta vinculacin existe,
condiciona todas las dems relaciones posibles entre estos dos actores. Por otra parte,
algunas constructoras consideran que las EGIS / Beneficiarios a veces no tienen capacidad
para desarrollar proyectos y stos, en la prctica, son elaborados ntegra y exclusivamente
91
3 EGIS - Constructoras.
2
por las Constructoras, en contra de lo perseguido por el modelo. Sin embargo, en otras
oportunidades las constructoras deben modificar sustancialmente los proyectos presentados.
Por otra parte, las Constructoras tambin visualizan una relacin cooperativa con algunas
EGIS, por ejemplo se turnan para mostrar los proyectos que ya tienen las constructoras.
Asimismo, las Constructoras ms pequeas consideran que se complementan con las EGIS
para cumplir con las exigencias tcnicas del modelo.
Segn algunas Constructoras, habran EGIS que tienen la demanda agregada y salen a vender su
proyecto a las constructoras o inmobiliarias, cobrndoles un delta. Aunque otras Constructoras
tambin destacan que en otros casos las EGIS licitan contratos a suma alzada, proceso en el que hay
mucha competencia entre Constructoras. Algunas constructoras tambin destacan el hecho que hay
EGIS que son las que proporcionan los terrenos en los que se hacen las construcciones.
Algunas EGIS, argumentando dificultades econmicas y tcnicas para asumir riesgos que imponen los
proyectos en trminos de especialidades, estudios de ingeniera, mecnicas de suelos,
urbanizaciones, entre otras, traspasan la formulacin de proyectos a las Constructoras.
Un hecho destacado por las Constructoras es que a diferencia de lo que sucede en el mercado libre,
en este modelo los proyectos parten con las casas vendidas; en tanto que en el libre, siempre hay un
riesgo de no poder vender todo el proyecto.

Pgina
Los principales argumentos indicados por las EGIS consultadas a favor de la integracin econmica,
remiten a: i) la mayor capacidad econmica de las constructoras con grandes capitales, permite la
compra de terrenos y el estudio de los suelos, y por tanto incrementar la cantidad de soluciones
constructivas y cumplir con los estndares SERVIU; dados los sectores y localizaciones, metraje y
equipamiento permitidos por los subsidios. ii) La mayor posibilidad de controlar los costos y hacer
viable el proyecto segn financiamiento dispuesto. iii) El mayor aceleramiento de los plazos, puesto
que de manera integrada se lograra un proceso ms expedito, evitando a los beneficiarios esperas
extensas. iv) Aumentar las probabilidades de aprobacin de los proyectos, toda vez que
factibilizacin tcnica y la ingeniera es su dominio. v) Generar un ahorro al evitar pago el subsidio de
asistencia tcnica que se destina a las EGIS. Por el contrario, como desventajas de la integracin
econmica se anotan, la confusin de responsabilidades y obligaciones entre EGIS y constructora, la
prdida de independencia y menor probabilidad de defender los intereses de los beneficiarios, dejar
de ser contraparte, la prdida de sentido en relacin al acceso a la riqueza espacial, la aspiracin a
vivir en un barrio, a la pertenencia e identidad.
92
Un caso aparte son las Constructoras EGIS integradas. Ac hay una relacin de dependencia en que
los intereses de las EGIS son los mismos que los de las constructoras. Esto sera contradictorio con el
espritu del modelo en que, en parte, se crearon a las EGIS para que representen nica y
exclusivamente los intereses de los beneficiarios y sean un mayor contrapeso en su relacin con los
dems actores del sistema, en particular en su relacin con las constructoras. No obstante hay EGIS
constructoras que declaran haber subcontratado EGIS especializadas para realizar las labores de
habilitacin social, por su carcter especializado en esta labor, aunque creen que esta labor podra ser
desarrollada por los propios SERVIU.
Recepcin de obras. Algunos municipios demoran y ponen trabas innecesarias a la recepcin

de obras. Sea por factores polticos, estratgicos o por burocracia e ineficiencia. La demora en
la recepcin de obras genera importantes costos para las constructoras que tienen que lidiar
con el robo en casas terminadas.
Tramitacin de pagos. La explicada incapacidad de las EGIS en la tramitacin de los pagos
correspondientes a las constructoras, ha conducido a que en algunos casos sean las
constructoras las que ayuden a las EGIS a preparar la documentacin que habilita dichos
cobros, a objeto de no retrasar sus pagos. Algunas Constructoras sostiene que hay EGIS que
no terminan con el trmite de escrituracin de la vivienda y las constructoras quedan con
parte del pago pendiente, dependiendo de un tercero que termine el trmite. Esto pasara en
particular con algunas EGIS municipales.
Boletas de Garanta. Entre los requisitos de operacin de las EGIS, la normativa obliga al
MINVU a exigir a la EGIS boletas de garanta. Algunas veces, para determinados proyectos, las
EGIS no estaran pudiendo solventar este costo, lo que conducira a que en algunos casos las
constructoras tambin apoyen a las EGIS para que puedan cubrir esta obligacin, lo que
genera una vinculacin no prevista, que interfiere sobre otra vinculacin: la fiscalizacin que
las EGIS deben realizar sobre la labor de las Constructoras.
Supervisin de obras. Algunas EGIS no tienen capacidad tcnica adecuada para una adecuada
supervisin de obras que, o bien lleva a incurrir a las constructoras a gastos innecesarios, o
bien aumenta los costos porque la fiscalizacin del MINVU detecta fallas y la reparacin es
ms costosa que si hubiera sido observada con mayor oportunidad por parte de la EGIS.
Algunas EGIS declaran que su funcin no es controlar las obras, entienden que slo pueden
realizar esta labor cunado se constituyen en ITO de obras licitadas que no sean propias.
4 Constructoras - MINVU.
2

Pgina
Fiscalizacin. A criterio de algunas Constructoras, la fiscalizacin que se realiza el SERVIU en lo

que es aprobacin, presentacin del proyecto hasta obtener la calificacin del proyecto, es
obstaculizador, porque se repiten cosas que ya se pidieron en el permiso de construccin; se
hacen exigencias de permisos de urbanizacin y otras que se vuelven a hacer, pese a que ya
93
Ejecucin de obras. La mayor parte de las constructoras apelan a su reputacin para

mantenerse en el mercado. Si la calidad de su trabajo es reconocida, las buscarn las EGIS y
los beneficiarios. Algunas constructoras perciben una relacin muy desigual con el MINVU por
cuanto es muy exigente en cuanto a lo que deben cumplir en lo constructivo, pero que, sin
embargo, no son igual de estrictos para cumplir con sus obligaciones. Para algunas
Constructoras, los controles, exigencias e inspecciones tcnicas son mucho ms altas que el
estndar de viviendas que se tranzan en el mercado libre.
estn revisadas por las direcciones de obras o las empresas de servicios. Destacan que en el
proceso no hay procedimientos corruptos. Respecto a la revisin de la construccin (ITO) les
parece razonable y positiva. Es externa y la supervisa el SERVIU, lo que da seguridad a las
Constructoras.
Regulacin. Algunas Constructoras consideran que a veces las exigencias no se condicen con
lo realmente necesario. Por ejemplo exigen que los baos tengan tina cuando su uso no es
prioritario y esos recursos podran ser mejor empleados. Asimismo exigen la colocacin de
calefones para la entrega de las obras, los cuales son fciles y atractivos de ser robados cundo
la recepcin se demora. Es este caso, las constructoras pierden mucho dinero, porque se
exige la entrega de proyectos ntegramente concluidos, cuando podra hacerse una entrega
por etapas, que adems aminore los costos en seguridad, al estar viviendo algunos
beneficiarios.
Pago. Muchas constructoras se dedican exclusivamente a trabajar en proyectos de viviendas
sociales o una gran parte de sus ingresos depende de este mercado. Por lo tanto, su
sobrevivencia como tales dependen en gran medida de la oportunidad de los pagos que les
realiza el SERVIU. Las constructoras pequeas, por ejemplo aquellas que se dedican con
exclusividad o mayormente a Construccin en Sitio Residente, indican que en algunos casos el
SERVIU no les ha pagado oportunamente porque sus recursos fueron destinados a cubrir sus
obligaciones con otras constructoras ms grandes. En este sentido, no habra una
programacin de pagos clara y transparente. Sienten que a veces sus pagos son dilatados y
que para obtenerlos tiene que estar presionando y yendo continuamente al Ministerio. El
cual incluso habra llegado a perder los papeles y carpetas correspondientes.
5 Beneficiarios - Dirigentes.
2
Representacin de intereses. Habran Dirigentes que legtimamente representan los intereses
de los beneficiarios; sin embargo, tambin habran casos en que los Dirigentes sacan un
beneficio de esta accin, sin que esto impida sustancialmente dicha representacin, pero
tambin habran casos de Dirigentes que no representan adecuadamente los intereses de los
beneficiarios sacando partido propio de este tipo de actuacin. Incluso parte de los cobros
indebidos a los beneficiarios, muchas veces denunciados, habran sido efectuados por
Dirigentes.

Pgina
Representacin de intereses. De manera similar a lo anterior, habran Dirigentes que

legtimamente representan los intereses de los beneficiarios y otros que buscan intereses
particulares. Esto se propicia porque a veces la relacin entre las EGIS y los Beneficiarios no es
fluida, sino que debe ser intermediada a travs de Dirigente y, como se dijo, en casos hacen
ms eficiente el proceso, pero en otros abren espacios para una relacin irregular.
94
6 EGIS Dirigentes.
2
7
2
Constructoras - Beneficiarios.
Algunas Constructoras declaran que es un mito que los beneficiarios intervienen en la construccin de
sus casas. Ellas construiran lo mejor que se puede con el monto del subsidio y los beneficiarios lo
toman o lo dejan. No obstante tambin hay Constructoras que declaran que se han dado casos,
especialmente en Construccin en Sitio Residente, en que los beneficiarios aportan buenas ideas y
que incluso stas han sido replicadas en otros proyectos. En otros casos consideran que a los
beneficiarios hay que explicarles bien lo que se har, esto aminora los reclamos y delimita las
expectativas. Habran tambin constructoras que consideran que es necesario hacer participar a los
beneficiarios para que sientan que estn frente a su cas propia desde el principio y que las visitas de
obra son un motivo de mucha alegra. Por otra parte, algunas veces detectan conflictos entre EGIS y
beneficiarios los cuales no existen entre beneficiarios y Constructoras. Algunas Constructoras
declaran que hablan con las Juntas de Vecinos, agrupan potenciales beneficiarios y recin buscan una
EGIS que los postule. En este proceso las Constructoras elaboran o ya tienen el proyecto.
8
2
Constructoras - Dirigentes.
En la ya mencionada actuacin irregular de dirigentes que no representan adecuadamente los

intereses de los beneficiarios o que hacindolo aprovechan tambin para sacar partido en su propio
beneficio, habran casos en que las constructoras los usaran para vender sus proyectos.
3.4 Anlisis del comportamiento como red.

Pgina
Comunicacin. La comunicacin entre los actores cumple con las caractersticas de ser
permanente o intensa y de darse prcticamente en todas sus direcciones. Tambin se verifica
que se realice a travs de diversos instrumentos. La caracterstica social del modelo, la
estrecha vinculacin de los actores con los beneficiarios, las distintas posibilidades acerca de
las caractersticas que pueden tener las EGIS (privadas, sin fines de lucro, Municipales, etc.),
los modos distintos de relacionamiento (con o sin intermediacin de Dirigentes, teniendo en
cuenta las diversas posibilidades de estos representantes), las caractersticas diferenciadas de
los beneficiarios y otras ms, hacen que estas caracterstica de la diversidad de instrumentos
de comunicacin sea una de las ms desarrolladas. Esto condiciona otra de las caractersticas
de una red, el nivel de agilidad es variable, fluida en algunos casos, burocrtica y poco
efectiva en otros. En relacin a la Transparencia, hay muchos temas pendientes, justamente
porque, como se explic, se producen muchas relaciones que difieren de las formalmente
establecidas.
95
La presente seccin busca determinar si el comportamiento de los actores involucrados en el modelo

FSV-EGIS forman o no una red organizacional; y si lo hacen, en qu medida y bajo qu caractersticas.
Para ello, se analizarn el cumplimiento de las caractersticas relevantes de una red, sintetizados al
inicio de esta seccin, en cada uno de los seis conceptos asociados a la definicin de Red
organizacional.
Intercambio. Hay muchos casos en los que se intercambia conocimiento, por ejemplo entre
EGIS y constructoras pequeas, EGIS con Beneficiarios en los Planes de Habilitacin. Tambin
hay intercambio de medios materiales y econmicos, formales e informales, por ejemplo los
pagos legalmente establecidos desde el MINVU a EGIS y Constructoras, y los informales,
como los pagos de algunas Constructoras a algunas EGIS o desde algunas de stas a ciertos
Dirigentes. Por ltimo, la influencia es probablemente la caracterstica menos desarrollada
como grupo, salvo en el entendido que un adecuado funcionamiento de la red puede atraes
mayores recursos al sector.
Cooperacin. Se desarrollan un conjunto de actividades que demandan accin conjunta. Se
trata de actividades complementarias entre EGIS y constructoras por ejemplo. Un caso
concreto lo constituyen los pagos que las EGIS tramitan por cuenta de las Constructoras, ante
el MINVU. No obstante tambin hay caso en que la cooperacin no es muy habitual ya que se
trata de intereses contrapuestos, ac surge una de las principales diferencias del modelo para
conforma una red. La reciprocidad tambin se genera entre los actores, aunque a veces los
flujos no son equivalentes entre uno y otro actor. El ltimo parmetro de esta caracterstica
de las redes, la confianza, que es vital para su desempeo tiene, en el modelo FSV-EGIS altos
y bajos. Hay relaciones de confianza entre varios actores y se va desarrollando en la
interaccin en el tiempo, como por ejemplo cuando una EGIS trabaja en ms de una
oportunidad con una constructora, o un municipio con una EGIS. Sin embargo, tambin hay
relaciones de desconfianza, las cuales por razones obvias se concentran ms por el lado del
regulador del proceso, ms an cuando tiene conciencia de las relaciones informales que se
producen al interior de la red. Como en ocasiones es difcil saber qu parte de los actores
actan de una forma y cules no, obliga en ciertos casos y bojo ciertas circunstancias a una
mirada desde la desconfianza.

Pgina
Flexibilidad. La horizontalidad no se da. Cada uno de los 5 actores tiene roles muy claros, con
funciones especficas en que no pueden ser considerados como pares horizontales. No
obstante, al interior de cada grupo, s es posible que se verifique la horizontalidad, aunque
tambin sta es dificultada por la diversidad de tamao y capacidad. En este mismo sentido,
no se produce la multicentralidad en que la red pudiera adquirir una configuracin diferente
(a menos que se cambie el modelo) y se dinamice a travs del impulso de otros nodos. Cada
actor puede imprimir cierto impulso, el cual no puede ser luego transferido a otro actor,
96
Beneficio Mutuo. Probablemente una de las mayores deficiencias sea que no existen metas
comunes. En particular las metas ministeriales no son compartidas y mucho menos
determinadas contando con el aporte de los dems actores de la red. La cercana es mayor
entre unos actores que entre otros. Adicionalmente, al interior de cada grupo hay de actores
ms cercanos entre ellos que otros por razones naturales, es probable que mayores
relaciones tengan las asociaciones ms pequeas. La bsqueda de consenso es relativamente
poco habitual, en general el juego de intereses no necesariamente con la misma direccin
dificultan este proceso.
porque su mbito es distinto. La autonoma de cada uno de los miembro de la red es

discutible, hay acciones que stos pueden ser creativos y moverse segn sus propias
directrices, no obstante en otros hay reas en que no se puede, tanto porque se estn
manejando recursos pblicos, como porque uno de los actores tien la funcin de ser el
regulador/fiscalizador del proceso y debe velar que ciertos parmetros se cumplan. Una gran
parte del proceso est amplia y detalladamente reglamentada, para asegurar estndares
mnimos lo que resta libertad a la autonoma. El ejemplo de tener que incluir tina de bao es
un ejemplo, en que probablemente una decisin ms autnoma de los constructores y
beneficiarios podran no quererla y preferir sustituirla por otro equipamiento. No es posible y
la autonoma queda en cuestin. los mrgenes de p En relacin a la Corresponsabilidad, se
observan procesos en que al menos dos actores interactan para el xito de una labor, como
es el caso de la fiscalizacin de obras, la organizacin de la demanda o elaboracin de
proyectos. La diversidad, se encuentra por ejemplo en la diversidad de EGIS que participan
del mercado, municipales, sin fines de lucro, privadas con fines de lucro. Asimismo los grupos
de beneficiarios que pueden estar integrados por personas articuladas desde hace tiempo o
recientemente con objeto de la postulacin. Por ltimo, la potencialidad. Una red permite el
disenso, incluso las alianzar internas y la fragmentacin. Una red no hace perder identidades,
pero no se construyen por oposicin al otro, sino por afirmacin de las propias opciones y
peculiaridades. En una red, no se compite entre las iniciativas de sus miembros. Claramente
este no es el espritu del modelo EGIS FSV, en que hay claras instancias de competencia y hay
intereses contrapuestos que s dan logar a la oposicin entre miembros. Esto aleja al modelo
de poder ser considerado como una red organizacional.
Proceso. Es importante destacar que las redes se construyen a travs del tiempo, cada actor
debe destinarle tiempo para consolidar la red y establecer y reforzar confianzas. No es claro
que los actores se visualicen como una red visualizando las potencialidades de actuar como
tales. El ltimo tem est dado por la existencia de un marco lgico de trabajo. La concepcin
estructural del Modelo cumplira las veces de dicho marco, no obstante no se visualizan los
indicadores que permiten monitorear su evolucin. La construccin de un tablero de control,
como el Cuadro de Mando Integral, puede ser una contribucin en este sentido.

Pgina
El modelo EGIS FSV puede ser representado como una red organizacional, en la que los actores son
claramente identificables y poseen una serie de relaciones. Sin embargo, los actores no se visualizan
como una red de este tipo y por tanto no cumplen una serie de condiciones que son necesarias o
deseables en las Redes Organizacionales, o las cumplen parcialmente. Algunas de estas interacciones
pueden ser mejoradas en orden a ser ms eficiente el desempeo, pero otras requeriran de una
reestructuracin del modelo para lograr actuaciones de mayor consenso y mayor impacto positivo.
Sin embargo, algunas son inherentes a las funciones esenciales de cada actor que entran en conflicto
(juegos de suma cero) y por tanto no podrn ser una red en su conjunto. Una posibilidad es que al
interior de los actores se conformen redes organizacionales que s puedan ser ms eficientes y por
tanto competir con ventaja dentro del modelo. Por ejemplo redes de EGIS. Otro aspecto central que
97
3.5 Conclusin.
aleja el modelo de las caractersticas de una Red Organizacional es el tema de la no competencia

entre sus miembros para las redes, que es contrario al espritu del modelo EGIS FSV.
II.
EFECTO DEL DESEMPEO DEL MINVU EN EL MODELO FSV-EGIS
La existencia de la presente poltica pblica habitacional, tiene como ncleo central el modelo de
Fondo Solidario de Vivienda FSV, programa en cuyo interior se genera, lo que pretenda ser la sinergia
virtuosa entre actores de muy distinta naturaleza y propsito, esto es entre beneficiarios y el Estado,
y adems mediatizados por una entidad indita en el campo de las polticas sociales a gran escala,
como son las denominadas Entidades de Gestin Inmobiliaria Social EGIS. En ese contexto, se hace
precario evaluar el funcionamiento de tal modelo, sin entender la actuacin de las EGIS, del MINVU, y
la interaccin entre ellos.
Bajo ese esquema, y centrndose en la actuacin del Ministerio, entendiendo a la vez las
particularidades y distinciones con que actan las Secretaras Regionales Ministeriales, las Direcciones
Regionales del SERVIU y las propias reparticiones centrales del ministerio, al interior del modelo, se
pueden destacar una serie de caractersticas, a partir de las opiniones que sus directivos y
funcionarios regionales expresan, matizados con la opinin que las propias EGIS tienen sobre tpicos
de absoluta relevancia sobre su quehacer, tales como los siguientes:
a.- El rol planificador del sector como insumo de la poltica y programador de la inversin.
b.- El proceso de estudio y calificacin de los proyectos postulados
c.- Los mecanismos de control y fiscalizacin inherentes al modelo
Cada uno de estos tpicos se pasan a revisar, ya que habiendo otras dimensiones en la
implementacin del modelo, stos logran representar de adecuada forma, gran parte del proceso de
implementacin del mismo.
Ratifiquemos lo anterior si constatamos que la planificacin debera estar en la base del modelo como
antecedente orientador de las decisiones intramodelo, amn de ser el espacio donde volcar los
resultados del mismo, para gatillar eventuales modificaciones o transformaciones.

Pgina
Las caractersticas de este ingreso orienta a su vez el funcionamiento del FSV, proceso en donde se
genera la interaccin directa y recurrente entre todos los actores del modelo; beneficiarios, EGIS,
ministerio y constructoras, estn en permanente interaccin, por lo que las percepciones subjetivas y
98
Luego la fase de procesamiento de los proyectos postulados significa el ingreso al sistema por lo que,
la calidad de tal proceso marca en fuerte medida el xito de los propsitos planteados, no slo en el
modelo, si no en la propia poltica, ya que su adecuado ejercicio o en contraposicin, la falta de rigor
del mismo, ser la primera seal de seriedad del modelo y marcar pautas sobre las fases siguientes.
los indicadores objetivos sobre los niveles de burocratizacin, transparencia y competitividad son de
vital importancia.
No olvidar que en este modelo se est ante la expresin pura y simple de una poltica social, pero
basada en la externalizacin en privados de gran parte de su gestin, por ende el refuerzo o
cuestionamiento que de el hagan los actores privados y los ciudadanos ser clave en la eficacia,
eficiencia, cobertura y prestigio del modelo, y por ende, de la poltica pblica asociada.
Finalmente, el ciclo dedicado a las acciones de control y fiscalizacin, se manifiestan de forma
transversal al modelo, expresndose desde el momento en que debieran existir los resguardos para el
cumplimiento de las condiciones mnimas para el ingreso al sistema, incluyendo tanto a beneficiarios,
como EGIS y empresas, as como el monitoreo de su correcta actuacin y la calidad de los productos
comprometidos, y finalmente la precisa configuracin de un esquema de sanciones que sea
coherente con el conjunto de eventuales faltas y dolos.
Por ello, estas son las tres dimensiones del modelo que a continuacin se examinan:
1. Rol Planificador del Ministerio
De acuerdo a cierta literatura en temas pblicos, toda poltica pblica arranca a partir de la
disposicin de informacin, la cual dar cuentas no slo del dimensionamiento del problema que se
ha de enfrentar, sino que tambin otorgar insumos bsicos sobre las alternativas de solucin a
adoptar, a la vez de permitir generar miradas integrales intersectoriales que permitan hacer sinergia
con otras polticas pblicas ya sea del mismo sector o de otros aledaos.
Por ello es necesario destacar que en ese campo, a partir de las propias opiniones institucionales, la
capacidad de manejo anticipatorio de la informacin, es bajo o claramente mejorable, bajo el
entendido que es diferenciado segn temticas especficas.
Otro aspecto carente de informacin acabada lo representa la informacin acerca de los precios de
mercado, sobre todo en lo referente a viviendas usadas, en menor medida los costos de construccin.
Es mayoritaria la estimacin de clculos sobre la base de referencia inercial de los barrios en que se
Pgina
Esta carencia de datos con cobertura adecuada, con actualizacin permanente y que respondan a un
reconocido sistema de homologacin y sistematizacin es una falencia sectorial reconocida, pero que
no solo afecta al modelo en anlisis, sino al grueso de las polticas pblicas sectoriales.
99
Lo sealado se aprecia de forma clara en cuanto a elementos tan importantes, tales como; el exacto
nivel de dficit existente, ya que las estadsticas son indirectas y difcilmente territorializadas. Las
cifras que se manejan emanan por sobre todo de la estimacin de la demanda explicitada en las
postulaciones que peridicamente se presentan, pero stas no necesariamente corresponden al
dficit real, junto al hecho conocido que se hace cada vez ms necesario diferenciar entre lo que es la
demanda real del momento, respecto a aquella que es inducida por los propios incentivos que coloca
el modelo.
inserta la vivienda, los aos de construccin de la misma, pero se distancia de las dinmicas de
mercado que estn sufriendo constantemente los entornos.
Lo dicho, lo resumen bien algunos funcionarios ministeriales cuando sealan la carencia de una
instancia interna especializada en la recopilacin y sistematizacin de los valores en sus distintas
reas; terrenos, valores de construccin, nuevas tecnologas, valores de transaccin de vivienda
usada, etc. Al punto que la mayora de los encuestados sealan que no conocen en detalle los
precios de mercado de la vivienda usada, excepto en zonas determinadas. Esto se refrenda cuando
algunas EGIS plantean el mismo problema, sealando uno de ellos que siendo el precursor en el uso
de la modalidad de AVC sus estimaciones de costo en la gestin de dicho beneficio fueron base para
la adecuacin de los montos del mismo.
Una situacin an ms explcita la representa la falta de informacin acerca del mercado del suelo
(como disponibilidad) y de su valor de mercado (como precio), el cual se maneja en cuanto al
patrimonio del propio ministerio, pero menos en el caso de Bienes Nacionales, Municipios y privados.
Finalmente, siempre en el caso de la informacin que maneja el sector, y entendiendo que parte
importante de los datos que configuran la informacin que ha sido reseada, contiene fuentes
externas; es llamativo que al interior del propio sistema y nutrindose por fuentes internas, an as
un importante segmento de funcionarios no tiene informacin sobre caducacin de subsidios o
conocimiento de la relacin costo real/ costo subsidio.
Es posible que las carencias enunciadas sea una de las razones de que la asignacin de cuotas por
Fondo se haga en razn de la demanda anterior, generando una mecnica inercial que es fuente de
reclamos de varias regiones del pas.
En contrapartida, se puede suponer que la calidad inicial de los proyectos no es buena (o que el rigor
de la evaluacin es exhaustivo, pero se contrapondra a la percepcin sealada en el prrafo anterior)

Pgina
2. Proceso de estudio y calificacin del proyecto

En este punto destaca que la mayora de los directivos y funcionarios cree que los criterios de
seleccin son en general pertinentes, an cuando unos parecieran ms adecuados que otros, de
hecho, en esta diferenciacin sealan que los criterios cercana urbana y calidad constructiva son
los ms adecuados, no tanto as los de contribucin a la integracin socio-urbana, participacin
social e innovacin en los diseos; an as tambin ms de la mitad de los mismos entrevistados
suponen que no se aplican de forma exhaustiva, distorsionando as los resultados de dicha
evaluacin.
100
Como contrapartida, es destacable que existe al interior del sector, una alta sensacin de
desconfianza en la FPS como instrumento que perfila la demanda habitacional, que hace extensible
hacia la metodologa de clculo del puntaje de carencia habitacional, y hacia el puntaje de corte del
FSV I y II, como elemento eficaz en la discriminacin que requiere el modelo.
si se ve que la mayora debe levantar observaciones en los distintos rubros de seleccin (excepto
Aisn y Maule).
Otro punto importante es que en la gran mayora de las regiones no se ha producido una importante
competencia en proyectos de construccin (excepcin Magallanes), lo cual socava parte de los
principios del modelo.
Como dato que apoya lo sealado, la mayora de las observaciones iniciales se concentran en los
componentes de participacin del proyecto y caractersticas constructivas del mismo, los que menos
observaciones concentran es respecto a los requisitos legales y situacin legal del suelo. En lo que la
mayora est de acuerdo es que se estima que la mayora de los proyectos (60%) contribuye poco o
nada a la integracin social.
Sobre este tema, destaca el hecho de que la mayora de los consultados indica que a pesar de los
enunciados o principios del modelo, en la prctica no es posible o factible generar proyecto de
integracin urbana, por mltiples razones, entre ellas; operatoria difusa, alta dependencia de
capacidad gestin de EGIS, excesiva concentracin espacial de la demanda, desinters de EGISConstructoras, carencia de suelos para eleccin o especulacin en sus precios, desarticulacin o no
complementariedad entre distintos modalidades, o simplemente, desconocimiento previo de las
caractersticas del proyecto hasta el momento de la postulacin concreta.
3. Control y fiscalizacin en el modelo

Esta dimensin para este modelo resulta de suma importancia, no tanto por ser parte de la
obligatoriedad de cualquier programa pblico, sino que en este caso por resultar en la dimensin que
le otorga parte importante de la credibilidad al accionar pblico y a la poltica habitacional
comprometida.
Si nos basamos en las estadsticas y opiniones ministeriales (Cuestionarios SEREMI y SERVIU),
observamos el siguiente panorama:
La proporcin de constructoras multadas no llega al 5%
La proporcin de constructoras con atrasos o ampliaciones se encuentra en el 20%
La proporcin de EGIS rechazadas en el perodo de inscripcin se ubica en el 7%
La proporcin de EGIS sancionadas est cerca del 4%
La proporcin de Beneficiarios sancionados representa el 3%
Pgina
101
Grficamente visualizamos el siguiente esquema:

GRFICO 26: PORCENTAJE DE ACTORES DEL MODELO SANCIONADOS EN EL PERODO
Fuente: Cuestionario web 15 SEREMI-MINVU
Estas cifras haran suponer que el sistema funciona de forma bastante adecuada, lo cual resultara en
que el nivel de sanciones presentado, reflejara el bajsimo nivel de dolo o fallas existentes en sus
actores privados.
Pero estos nmeros no se condicen con las percepciones entregadas, tanto por fuentes sectoriales
como por parte de las propias EGIS. Los primeros sealan que el sistema no tipifica adecuadamente
las faltas cometidas por las EGIS y adems proporcin similar cree que el problema es la inadecuada
aplicacin de las sanciones existentes, En este panorama resalta que la mayor cantidad de sanciones
a las EGIS ha sido por cobro indebido.
Quizs parte importante de la situacin reseada radique -precisamente-en la inconsistencia entre el
modelo implementado, la capacidad de los intervinientes privados y la rigurosidad del sistema de
control y fiscalizacin aplicado, lo cual explicara las siguientes opiniones visualizadas en el siguiente
grfico
GRFICO 27:OPINIONES DE EQUIPOS SEREMI MINVU RESPECTO DEL SISTEMA DE SANCIONES
13%
1 No existe un sistema para sancionar a las EGIS
7%
2 Existe un sistema de sanciones que se aplica parcialmente y

no tipifica adecuadamente los incumplimientos, faltas u
omisiones
3 Existe un sistema de sanciones que se aplica
eficazmente, pero ste no tipifica adecuadamente los
incumplimientos, faltas u omisiones
4 Existe un sistema de sanciones que se aplica eficazmente, y
adems tipifica adecuadamente los incumplimientos, faltas u
omisiones
Fuente: Cuestionario web 15 SEREMI-MINVU

102
40%
Pgina
40%
En cuanto a las fiscalizaciones, desde el interior del ministerio se estima que existe un marcado dficit
de fiscalizadores institucionales, tanto para monitorear a la EGIS o su relacin con los beneficiarios,
an cuando suponen esfuerzos importantes ya que una similar proporcin estima que el nivel de
fiscalizacin en la prctica es el adecuado. Como dato objetivo el nmero de inspectores y de
inspecciones es altamente variable (varia de 2 a 12), as como el nmero de visitas inspectivas
promedio a cada obra. A esta situacin se suma que el equipamiento y traslado de los fiscalizadores
tambin es marcadamente insuficiente. Esto ltimo se ver refrendado por opinin de las EGIS que
resaltan que no es infrecuente que ellos o las constructoras trasladan a los inspectores, con el peligro
de generar relacionamientos impropios o al menos incmodos.
Relacionado con estas situaciones, es mayoritaria la percepcin ministerial que indican que la
normativa actual no permite forma de detectar/sancionar eventuales cooptaciones entre las EGIS y
las constructoras, no en funcin de atentar contra la eficiencia del modelo, si no como resguardo a la
optimizacin de la competencia y por ende de la optimizacin en la posibilidad de libre eleccin del
beneficiario.
Adems, existe la marcada sensacin entre parte importante de las EGIS, acerca de cierta precariedad
normativa en el campo del control y la fiscalizacin, originada por un lado en lo que llaman un
frondosidad normativa, que en la prctica genera espacios para la discrecionalidad a la hora de
aplicar las normas, pero por otro lado, ha generado cierto malestar en el sentido de consolidar la
percepcin de que existe cierta colusin y/o permisividad entre fiscalizadores y algunas EGISConstructoras, an cuando no se atrevan a configurar denuncias especficas.
De lo anterior, lo ms acentuado en el ltimo tiempo es la consagracin de la discrecionalidad
reglamentaria por parte del ministerio, en razn de las sucesivas modificaciones que actuando en el
marco de la ley, van desconfigurando su estructura y espritu inicial. No son infrecuentes reclamos en
el sentido que la normativa sectorial genera conflictos con leyes en otros campos relacionados, dando
ejemplos en el caso de la Ley de Transparencia por el caso de la no informacin oportuna de los
beneficiarios, o de la Ley de Compras Pblicas en el caso de regulaciones y garantas que sobrepasan
o contradicen las indicaciones de dicha ley.
Pgina
103
En cuanto a las sanciones a los beneficiarios, las EGIS tienden a coincidir en que el modelo presentan
suficientes rasgos paternalistas que generan cierta impunidad en los usuarios, ya que no suponen ser
objeto de sanciones, precisamente en base a su rol de beneficiarios estatales. El modelo les genera la
sensacin de ser sujetos de derecho pero no de deberes.

III.
PARTICIPACIN DE LAS FAMILIAS BENEFICIARIAS Y ORGANIZACIN EN EL MODELO

FSV-EGIS
1.
ACCESO DE LOS POSTULANTES AL SISTEMA FSV-EGIS
1.1
Informacin inicial
El medio a travs del cual los postulantes al Fondo Social de Vivienda (FSV) se informan de su
existencia constituye la puerta de entrada al sistema. Su identificacin permite conocer a los agentes
que estn cumpliendo este rol con mayor eficacia y puede contribuir a comprender la relacin que
establecen con esta poltica pblica y las instituciones encargadas de implementarla.
A los beneficiarios se les consult sobre algunas materias relevantes de conocer sobre el
funcionamiento del FSV y rol de las EGIS antes de postular al subsidio habitacional. Los resultados
muestran un nivel preocupante de desinformacin sobre estas materias.
Pgina
Un tercer medio de informacin relevante sobre el FSV son los propios vecinos. Un 21% de los
postulantes de la modalidad de construccin se informan a travs de este medio y un 18% en el caso
de la modalidad de adquisicin. Los vecinos representan un medio de informacin cotidiano en el
barrio o al interior de las propias familias y, por lo tanto, es probable que este medio informe ms
sobre la existencia de una oportunidad para la obtencin de una vivienda que sobre el Fondo
propiamente tal, con todas sus ofertas, requisitos, agentes y otros componentes de dicha poltica
pblica de vivienda.
104
Los resultados de la encuesta

GRFICO 28 MEDIO DE INFORMACIN DEL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA
indican que son los municipios los
100%
que
principalmente
estn
10%
13%
17%
90%
cumpliendo el rol de informar
8%
Otra Forma
9%
3%
80%
9%
sobre
el
FSV.
Esto
es
5%
A travs del SERVIU
70%
7%
24%
principalmente notorio en el caso
14%
4%
60%
A travs de una
de la modalidad de adquisicin
15%
EGIS
50%
18%
(47%) y menos acentuado entre
21%
A travs de la
40%
directiva del comit
los beneficiarios de la modalidad
30%
A travs de los
de
construccin
(34%).
La
47%
vecinos
41%
20%
34%
diferencia se explica por la
A travs de la
10%
municipalidad
existencia en los barrios de
0%
Construccin
Adquisicin
Total
comits de vivienda como agentes
representativos de los postulantes
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [Pos.1]
de la modalidad de construccin e
interlocutores ante las instituciones que participan del sistema, en este caso de los municipios. El 24%
de los postulantes de la modalidad de construccin se informaron del FVS a travs de estas
organizaciones.
Los aspectos en los cuales una mayora de postulantes estaban informados corresponden al proceso
de postulacin (59,8%) y la necesidad de hacerlo a travs de una EGIS (51,7%). En el resto de los
aspectos consultados, la mayora de los beneficiarios declaran que no estaban informados al
momento de la postulacin.
Las materias en que existe ms desinformacin corresponden a la participacin en la formulacin del
proyecto (37,3%), la posibilidad de denunciar incumplimientos por parte de las EGIS (41,7%) y que
podan elegir y cambiarse de EGIS 41,8%).
GRFICO 29: BENEFICIARIOS QUE TENAN INFORMACIN ACERCA DEL FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA FSV Y DEL ROL DE LAS
EGIS AL INICIO DEL PROCESO
59,8%
Cmo era todo el proceso de postulacin
51,7%
Que tena que postular con EGIS
49,9%
Las alternativas de subsidios habitacionales con su FPS
48,5%
Sus derechos como postulante
45,3%
Para qu efectos poda entregar dinero a la EGIS

Que poda elegir o cambiarse de EGIS
41,8%
Que poda denunciar faltas de las EGIS con los postulantes
41,7%
37,3%
Que poda participar en formular el lproyecto
15,0%
30,0%
45,0%
60,0%
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VI.1 Forma A y Forma B]
Pgina
En ninguna parte le dan a usted una vivienda por $ 240.000. La gente pide derechos y yo digo que es
ms un regalo (Focus group con beneficiarios de modalidad adquisicin).
105
Un 48% de los beneficiarios seala que conocan sus derechos como postulantes a los subsidios. Este
dato se interpreta como un conocimiento formal de los derechos que el FSV les tiene reservado y no
como la internalizacin de la vivienda como un derecho universal. En este sentido, los resultados de
las entrevistas grupales indican que los beneficiarios se relacionan con el FSV ms desde una
perspectiva asistencial que de derechos. La representacin que tienen del subsidio habitacional y, por
lo tanto de la vivienda, es principalmente la de un favor que les hace el Estado. Por otra parte, el
derecho a la vivienda no est internalizado como tal y menos conscientemente experimentado, ya
que est asociado a la compra del bien, es decir, se tiene derecho a la vivienda cuando se paga por
ella.

yo tengo derecho a tener mi casa pero con mi esfuerzo (Focus group con beneficiarios de modalidad
adquisicin)
Pero lamentablemente no tenemos plata para decir tenemos derecho y tome su casa altiro (Focus
group con beneficiarios de modalidad construccin).
1.2
Eleccin de la EGIS
El medio a travs
GRFICO 30: MEDIO DE ACCESO A LA EGIS QUE FINALMENTE LE BRIND APOYO EN EL PROCESO DE
del
cual
los
OBTENCIN DE LA VIVIENDA
beneficiarios
100%
4,1%
5%
6,3%
acceden a las
3,9%
2%
1,8%
3%
90%
5,0%
Otro Cul?
EGIS que los
9,2%
9%
8,4%
3,3%
80%
apoyan durante
Por la constructora
9%
todo el proceso
14,8%
70%
Busqu por mi mismo/a
de obtencin de
1,1%
19%
36,6%
60%
sus viviendas son
El personal de la EGIS me contact
50%
26,3%
principalmente
A travs del SERVIU
22%
los comits de
40%
17,2%
vivienda en el
A travs del comit
30%
caso
de
la
20%
Un conocido/a me recomend esta
36,3%
modalidad
de
31%
EGIS
25,7%
10%
construccin
A travs del Municipio
(36,6%) y los
0%
Construccin
Adqusicin
Total
municipios en la
modalidad
de
adquisicin
(36,3%).
Para
estos efectos, los municipios tambin cumplen un rol importante en el caso de la modalidad de
construccin (25,7%), no as en la modalidad de adquisicin donde prcticamente no intervienen.
Bajo esta ltima modalidad, el lugar es ocupado por los familiares, amigos o vecinos (26,3%).
Le hacemos una pega super importante a la EGIS. Primero levantamos la demanda, que es un trabajo
que debiera hacer la EGIS, la levantamos nosotros porque tenemos los grupo organizados, los tenemos
Pgina
A las EGIS les resolvemos un montn de problemas polticamente hablando porque en la municipalidad
conocemos a alguien porque tratamos de que nos saquen las cosas ms rpidas, tratamos de darnos
vuelta dentro del municipio con la gente se conoce y en realidad les apuramos ciertas cosas que
debieran hacerlas ellos, en ese sentido les hacemos casi el 50% de la pega y es poco reconocido por las
EGIS eso. (Focus group con dirigentes de la modalidad construccin).
106
En la modalidad de construccin, los comits de vivienda no slo cumplen un rol gravitante en la

eleccin de las EGIS sino que tambin constituyen un apoyo para el buen funcionamiento de stas.
Los comits de viviendas acostumbran a organizar la demanda de sus vecinos por ls subsidios del
Estado y aceleran los trmites que las EGIS debe realizar en los municipios acudiendo a la ayuda de
personas conocidas o que forman parte de su red de contactos al interior de los municipios.
armados. Segundo, tramitamos las encuestas, la EGIS llega, nos piden los papeles, nos presentan un
proyecto y nosotros tramitos todo, ponemos la cara diaria con la gente.. (Focus group con dirigentes
de modalidad construccin).
Los beneficiarios del

FSV no seleccionan
a las EGIS que los
acompaan durante
todo el proceso de
adquisicin de sus
viviendas,
se
quedan con aquella
que les indican los
comits de vivienda
o los municipios. As
lo manifiesta el 81%
del
total
de
beneficiarios
de
ambas
modalidades.
GRFICO 31: CANTIDAD DE EGIS CONSULTADAS ANTES DE ELEGIR LA QUE FINALMENTE LE

ACOMPAARA EN SU PROCESO DE POSTULACIN
Varias
Un par
Ninguna, slo consult la que le brindo la asistencia tcnica
100%
90%
4%
8%
12%
14%
80%
8%
11%
70%
60%
50%
40%
89%
74%
81%
30%
20%
10%
0%
Construccin
Adqusicin
Total
Esto no quiere decir

necesariamente que
no se produzca
procesos de seleccin de las EGIS sino que este puede estar radicado en agentes intermedios como
los comits de vivienda para la modalidad de construccin y los municipios para la modalidad de
adquisicin.
Pgina
Pese a que el margen de eleccin de la EGIS por parte de los postulantes al subsidio es menor, ya sea
porque desconocen la existencia de esta posibilidad, consideraba que no tenan otra alternativa
disponible o delegan esta funcin en los municipios o comits de vivienda, los resultados de la
encuesta muestran que hay un porcentaje menor de ellos que reconoce en la EGIS con la cual se
relacionaron alguna caracterstica que respaldan la decisin, principalmente la seriedad de la
institucin (16%). An as, claramente existe un nivel muy bajo de informacin inicial de las EGIS por
parte de los postulantes a los subsidios.
107
Antecedentes recogidos en las entrevistas a dirigentes de comits de viviendas muestran que existen
experiencias en que estas organizaciones sociales buscan informarse a travs de distintos medios
(SERVIU y municipios) sobre las EGIS con las cuales pueden relacionarse antes de tomar una decisin
al respecto.

GRFICO 32: PRINCIPAL RAZN POR LA QUE ELIGI A LA EGIS CON LA QUE FINALMENTE
POSTUL
No eligi, me qued con la

nica EGIS que tom contacto
10%
5%
No tena otras alternativas

disponibles
6%
1%
Me pareci una institucin

seria
56%
16%
La EGIS me ofreci algunos

beneficios (obsequios)
8%
Le gustaba el proyecto
habitacional o las viviendas
que ofrecan
1.3
Eleccin de la modalidad de solucin habitacional de su preferencia

GRFICO 33: CMO LE ORIENT LA EGIS PARA ELEGIR EL TIPO DE SUBSIDIO Y
VIVIENDA A LA CUAL POSTULAR?
100%
11%
4%
7%
90%
80%
38%
44%
70%
51%
60%
La EGIS lo/a orient para

elegir el tipo de vivienda
donde era ms factible
obtener el subsidio
50%
40%
30%
59%
49%
20%
La EGIS lo/a convenci para

que eligiera la modalidad de
subsidio en que finalmente
postul, porque tena otra
preferencia
No le ayud, porque tena

clara su preferencia
39%
10%
0%
Construccin
Adqusicin
Total
Pgina
108
En el grfico presentado a
continuacin
se
puede
observar que la mayor parte
de quienes postularon a la
modalidad de adquisicin no
requirieron apoyo de las
EGIS para elegir el tipo de
subsidio y vivienda porque
tena clara su preferencia
(59%). No ocurri lo mismo
con los postulantes a la
modalidad de construccin,
con ellos las EGIS cumplen
un rol orientador mayor ya
que el 51% de los
postulantes
a
esta
modalidad recibi un apoyo
de este tipo.

Respeto a la influencia de
los distintos tipos de EGIS
DE SUBSIDIO MS ADECUADA SEGN TIPOLOGA DE EGIS
en la eleccin de la
100%
modalidad ms adecuada
7%
8%
8%
90%
de
subsidio
a
las
La EGIS lo/a convenci para que
necesidades
de
los
80%
eligiera la modalidad de
subsidio en que finalmente postulantes
(tabla
41%
70%
postul, porque tena otra
49%
56%
siguiente) la encuesta
preferenc
60%
diferencias. Al
La EGIS lo/a orient para elegirarroj
50%
el tipo de vivienda donde era respecto se puede decir
ms factible obtener el subsidio
40%
que el rol orientador en
30%
esta eleccin tuve ms
52%
No
me
ayud,
porque
tena
43%
peso en el caso de las
20%
37%
clara su preferencia
EGIS sin fin de lucro (56%)
10%
y pblica (49%) que en las
0%
de tipo privado (41%).
Egis privada
Egis pblica
Egis sin fines de
lucro
Esto significa que los
postulantes
que
se
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [Pos.7]- Cmo le orient
la EGIS para elegir el tipo de subsidio y vivienda a la cual postular?
vinculan a EGIS privadas
con fines de lucro tienden
a requerir menos apoyo de este tipo.
GRFICO 34: ORIENTACIN BRINDADA POR LA EGIS PARA LA ELECCIN DE LA MODALIDAD
Las vivienda finalmente recibidas por los beneficiarios no siempre se ajusta a la deseada, ya sea casa o
departamento. Esto es especialmente notorio en el caso de quienes recibieron una vivienda nueva a
travs de la modalidad de construccin ya que el 82% de ellos habra preferido otro inmueble que
puede ser casa o departamento.
GRFICO 35: COINCIDENCIA ENTRE EL TIPO DE SOLUCIN RECIBIDA Y LA MODALIDAD DESEADA
CONSIDERANDO LA DIFERENCIA ENTRE CASA Y DEPARTAMENTO
120%
100%
0,2%
17%
80%
0,2%
39%
0,2%
28%
No saba que poda elegir

una alternativa
No tiene una preferencia
60%
82%
59%
71%
Habra preferido el mismo

tipo de inmueble
Hubiera preferido otro
inmueble (1)
20%
0%
Construccin
Adqusicin
Total
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [Pos.]

109
40%
Pgina
Quienes
postularon
a
travs de la
modalidad
de
adquisicin tiene
un nivel de
conformidad
mayor con el
tipo de vivienda
recibida. Un 58%
habra preferido
otro inmueble,
mientras que el
39% se siente
conforme con el
que obtuvo. El
hecho que exista mayor conformidad entre los beneficiarios de esta modalidad no debiera extraar
porque tienen mayor participacin en la eleccin de sus viviendas, incluso muchos de ellos las habitan
antes de ser adquiridas con el subsidio. El hallazgo es ms bien que aun as existe un porcentaje
elevado de ellos que habra preferido otro tipo de vivienda. Una de las explicaciones de esta situacin
es que los beneficiarios de esta modalidad optan por adquirir viviendas en su entorno cercano y, por
lo tanto, acceden a aquellas que est disponible en el mercado local, ya sea casa o departamento, y
no necesariamente a la que habran deseado.
1.4
Expectativas sobre la casa propia
El discurso de los beneficiarios sobre las expectativas que tenan al inicio del programa est
fuertemente marcado por la experiencia. El largo e inesperado perodo transcurrido desde la
postulacin al subsidio sin que an hayan recibido las viviendas hace que el discurso de sus
expectativas se centre en el tiempo en que esperaban obtener el beneficio. En este sentido, sus
expectativas eran recibir la vivienda en un perodo ms breve, de un ao estimativamente. Se
reconoce que el camino no sera fcil ni corto, pero tampoco esperaba que fuese como ha sido, es
decir, excesivamente largo, engorroso y, en algn sentido, abusivo si se consideran los trmites que
deben realizar ms de una vez por motivos que no son de su responsabilidad.
nos estamos haciendo a la idea que vamos a tener que sacar un montn de papeles, porque si todos
vencan en 6 meses ya llevamos esperando ese tiempo (Focus group con beneficiarios de modalidad
adquisicin).
A lo anterior se agregan los costos financieros para los beneficiarios de la modalidad de adquisicin
por el pago de arriendo por un perodo mayor de tiempo del que estimaron y acordaron con el
vendedor (arrendador) y el riesgo de perder la opcin de comprar la casa en que ya habitan.
As van pasando los meses, despus llega la fecha de vencimiento de los documentos y vuelta a sacar
todo de nuevo. El dueo de la casa donde yo vivo me dijo bien claro que no sacaba ni un solo papel
ms, si llegaba fin de ao y no pasaba nada la va a vender al contado (Focus group con beneficiarios
de modalidad adquisicin).
Los dirigentes de comits de vivienda, tambin sealan que el tiempo transcurrido para la obtencin
de las viviendas es excesivamente largo, aunque reconocen que se trata de una realidad histrica.
En la etapa de postulacin y preparacin del proyecto
Con relacin a la satisfaccin con el apoyo brindado por las EGIS en la etapa de preparacin y
postulacin de proyectos en la modalidad construccin y adquisicin, la satisfaccin fue alta en
algunos aspectos y moderada en otros.
Los mayores porcentajes de satisfaccin estn relacionados a temas como el apoyo para la apertura y
manejo de los ahorros previos para ambas modalidades (84% construccin y 80% adquisicin), la
informacin recibida sobre el avance de la postulacin en el caso de la modalidad de construccin
110
2.1
SATISFACCIN CON LA ASISTENCIA TCNICA BRINDADA POR EGIS
Pgina
2.
(83%) y la orientacin legal para la compra de terrenos en la modalidad de adquisicin.Los aspectos

en que los beneficiarios se sienten menos satisfechos corresponden a la presentacin de las distintas
alternativas de viviendas que se podran construir, en el caso de la modalidad de construccin (67%),
y a las recomendaciones de cmo obtener subsidios complementarios para tener una vivienda de
mayor valor, en el caso de la modalidad de adquisicin (47%)
En lo que dice relacin con el ndice de satisfaccin de los usuarios con la asistencia tcnica en la
formulacin de proyectos de construccin y de adquisicin se puede observar que ella fue
particularmente alta en el caso de las EGIS pblicas, ya que alcanza al 67%, mientras que entre las

Pgina
As van pasando los meses, despus llega la fecha de vencimiento de los documentos y vuelta a sacar
todo de nuevo. El dueo de la casa donde yo vivo me dijo bien claro que no sacaba ni un solo papel ms,
si llegaba fin de ao y no pasaba nada la va a vender al contado (Focus group con beneficiarios de
modalidad adquisicin).
111
El hecho que los beneficiarios califiquen positivamente la informacin entregada sobre el avance en la
postulacin por parte de las EGIS no quiere decir que se sientan conformes con dichos avances. Segn
la informacin obtenida en las entrevistas grupales a los beneficiarios, a crtica ms fuerte a FSV dice
relacin con el tiempo transcurrido para obtener sus viviendas. Muchos deben esperar aos para
obtener sus viviendas, realizan varias veces los mismos trmites debido a que los certificados
obtenidos caducan antes de ser utilizados o simplemente ven disminuir sus esperanzas de lograr sus
objetivos. Se sienten maltratados.
En el caso de los
GRFICO 36: CALIFICACIN DEL APOYO BRINDADO POR LA EGIS EN LA ETAPA DE PREPARACIN Y
beneficiarios de la
POSTULACIN DE PROYECTOS
modalidad
de
adquisicin, la larga
Adquisicin
Construccin
espera
por
sus
79%
Orientacin legal para la compra del terreno
viviendas
tiene
un
72%
ingrediente
63%
Informacin que le entregaron sobre el
adicional.
Como
83%
avance de la postulacin
muchos
de
ellos
Recomendaciones de cmo obtener subsidios
47%
complementarios para tener una vivienda de
69%
habitan las viviendas
mayor valor (de equipamiento, por
antes
de
ser
68%
La duracin total del proceso que hizo la EGIS
68%
hasta que todo estuvo listo para postular
adquiridas a travs
del subsidio, la
58%
Presentacin de diferentes alternativas de
67%
viviendas que se podan construir
prolongacin en el
tiempo del proceso
80%
Apoyo para la apertura y manejo de los
84%
ahorros previos
los obliga a pagar
ms
meses
de
0%
20%
40%
60%
80%
100%
arriendo de los que
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [AT.1- Forma A] [AT.1- Forma B
tenan
contemplados y sufrir la amenaza por parte del arrendador del trmino del pacto que tiene para la
compra definitiva de la vivienda. Estos costos econmicos pueden ser invisibles para el sistema y en
cambio son de mucho valor para los beneficiaros.
privadas fue de un 50% y entre las sin fines de lucro solamente de un 46%. Al respecto se debe
considerar que
La menor satisfaccin con las EGIS privadas si fines de lucro se debe, al menos en parte, a que esas
instituciones cuentan con menos recursos o condiciones para entregar un servicio de mayor calidad.
As se queda en evidencia, por ejemplo, cuando los beneficiarios entrevistados grupalmente sealan
que existe una permanente rotacin de los profesionales de estas instituciones, lo que impide
generar lazos de comunicacin y apoyo sostenibles en el tiempo.
2.2
Durante el proceso de ejecucin del subsidio
Pgina
Particularmente, el discurso de los usuarios sobre el Plan de Habilitacin Social incorpora elementos
positivos y criticas negativos sobre lo realizado por las EGIS.Los temas tratados con los vecinos como
parte de la habilitacin, se dice que es bastante amplia. Aborda aspectos legales como la ley de
copropiedad y los derechos del nio. Adems se tratan temas relacionados con la mantencin de las
viviendas (gasfitera, albailera, cuidados en general), convivencia, comunicacin y educacin para
los nios.
112
Respeto a la
GRFICO 37: NIVELES DE SATISFACCIN CON LA ASISTENCIA TCNICA EN LA FORMULACIN DEL PROYECTO
satisfaccin
DE CONSTRUCCIN Y ADQUISICIN SEGN TIPOS DE EGIS
con
el
120%
desempeo de
baja satisfaccin
satisfaccin media
alta satisfaccin
la EGIS en el
100%
2%
2%
5%
6%
desarrollo de la
31%
habilitacin
80%
44%
44%
52%
social y en la
60%
entrega
de
informacin
40%
durante
la
67%
ejecucin de
51%
50%
46%
20%
subsidios
de
adquisicin, las
0%
evaluaciones
Egis privada
Egis pblica
Egis sin fines de lucro
Total
fueron
ms
positivas
en
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [AT.1- Forma A]- [AT.1- Forma B]
algunos temas
que en otros
(ver grfico a continuacin). Los aspectos mejor evaluados fueron el trato recibido por parte del
personal de la EGIS (85%) y la informacin recibida sobre los trmites administrativos y legales
necesarios (72%). Por otra parte, los aspectos peor evaluados fueron la preparacin para la vida
futura con los nuevos vecinos del barrio (41%) y la preparacin para el adecuado uso, cuidado y
mantencin de la vivienda (50%).

Cuando se presentan problemas o no funciona bien el PHS, se indica que debe a la falta de
participacin de los vecinos. Estos dejan de asistir a las actividades planificadas porque pierden
sentido en un proceso que se alarga ms all de toda expectativa y racionalidad.
Como este proyecto se alargado tanto, la gente est perdiendo la motivaciones por asistir a los
talleres y participar, no se puede desconocer que est cansada. Igual siempre se estn haciendo
hartas cosas (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
Por otra parte, se le atribuye falta de practicidad a las actividades de capacitacin para la mantencin
de la vivienda. Pareciera que las EGIS, no tienen condiciones para realizar adecuadamente actividades
que requieren del desarrollo de experiencias prcticas para que sean asimiladas por los beneficiarios,
como por ejemplo cuando realizan cursos de gasfitera y albailera. Sin perjuicio de ello, este dato
pone en evidencia que los vecinos requieren o solicitan la realizacin de actividades no slo
discursivas sino que tambin prcticas o utilitarias.
eso se aprende en la prctica no en la teora; si me vienen a hablar con un lpiz y un plano
quedo colgado (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
Al mismo tiempo, los contenidos tratados con los beneficiarios no aparecen como algo rgido sino que
son flexibles a las inquietudes existentes. La gente aspira a ms y por lo tanto cualquier idea
preconcebida de apoyo por parte de las EGIS requiere de ajustes que se adapten a las particulares
necesidades de cada grupo de beneficiarios.
Nosotros estamos proponiendo temas que nos gustaran que se hablaran en las asambleas,
y gracias a Dios se han hecho (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
Los usuarios consideran que las EGIS les entregan folletos con el plano de la casa y sus medidas, e
incluso algunos relatos indican que stas promueven visitas en conjunto para observar el avance de
las obras en terreno para identificar en la calidad de las construcciones, pero stas no son preparadas
con perspectiva de gnero.
28
Datos corresponden al reporte de Encuesta de satisfaccin a familias beneficiarias PHS-FSV (CEHU, 2010)

Pgina
Comparativamente, la satisfaccin respecto al desempeo de la EGIS en la habilitacin social y la

informacin entregada durante la ejecucin de subsidios de construccin28, mostraron resultados
ms positivos que en el caso de la modalidad de adquisicin, particularmente en la preparacin para
el uso, cuidado y mantencin de la vivienda (81% calificaron como bueno). El nico aspecto en que un
mayor porcentaje de beneficiarios de la modalidad de adquisicin se siente ms satisfaccin que los
de la modalidad de construccin corresponden al trato recibido por el personal de las EGIS, aunque
en ambos casos la satisfaccin es alta.
113
Haba reuniones de obras donde estbamos invitados a participar, pero se volva entre latoso
y complicado porque haba que tener casco, bototos, una cantidad de cosas que las mujeres
no las tienen (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
En lo relativo al ndice de
satisfaccin con la asistencia
SUBSIDIOS
tcnica durante el proceso
Encuesta MINVU Construccin
Adquisicin
de ejecucin del subsidio,
tabla siguiente, se pudo
58%
Informacin sobre los servicios
constatar que la satisfaccin
54%
existentes en la comuna
es
considerada
como
68%
Preparacin para la vida futura
regular por la mayora de los
41%
con los nuevos vecinos de su
beneficiarios en porcentajes
81%
Preparacin para el adecuado
que varan del 59,2%, en el
50%
uso, cuidado y mantencin de la
caso de las EGIS privadas
73%
Calidad del material informativo
con fines de lucro, hasta un
67%
entregado en las actividades
68,6% en el caso de los
80%
Trato recibido por parte del
beneficiarios que recibieron
85%
personal de la EGIS
asistencia tcnica de EGIS
73%
Informacin entregada sobre
municipales. Es importante
72%
trmites administrativos y
destacar que la asistencia
0%
20%
40%
60%
80%
100%
tcnica durante la ejecucin
del subsidio fue mala para el
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [AT.2- Forma B] y MINVU
31,7% de las personas que
se vincularon a EGIS privadas sin fines de lucro y de un 20,7% para quienes lo hicieron a travs de
EGIS privadas con fines de lucro.
GRFICO 38 CALIFICACIN DEL DESEMPEO DE LA EGIS DURANTE LA EJECUCIN DE
TABLA 12: NIVELES DE SATISFACCIN CON LA ASISTENCIA TCNICA DURANTE EL PROCESO DE EJECUCIN DEL
SUBSIDIOS DE ADQUISICIN
Calificacin del
desempeo de
la EGIS
TIPOLOGA
Privado
Pblica
Sin fines de Lucro
Total
Malo
75
20.7%
5.7%
13
31.7%
90
20.5%
Regular
215
59.2%
24
68.6%
27
65.9%
266
60.6%
73
20.1%
25.7%
2.4%
83
18.9%
Bueno
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [AT.2- Forma B]
3.
ROLES DE LOS BENEFICIARIOS EN EL PROCESO
Pgina
avezados, quienes incluso se preocupan de recabar antecedentes en DICOM y piden

informacin a funcionarios del SERVIU.
114
Como contrapartida, los usuarios cuentan con diferentes alternativas para participar ejerciendo el
control social sobre el proceso. Una de ellas es la seleccin de las EGIS por parte de dirigentes

Las asambleas constituyen otro espacio donde se ejerce el control, esta vez de los propios
beneficiarios con sus dirigentes. En este sentido, la asamblea aparece como una instancia soberana
para tomar decisiones en las materias que les conciernen o relacionadas con otros actores.
Las actividades de control entre beneficiarios y quienes desempean el rol de dirigentes es
bidireccional. Es decir, los dirigentes tambin ejercen un control sobre sus dirigidos orientado
generalmente al cumplimiento de las obligaciones bsica para continuar en el proceso de obtencin
de las viviendas, pero tambin estableciendo, en algunos casos, requisitos de ingreso a los comits
que intentan establecer filtros que disminuyan la posibilidad de que en sus futuros barrios existan
vecinos que desarrollan actividades ilcitas
Muchas viviendas estaban quedando en manos de narcotraficantes porque tienen plata para ponerla.
Entonces nosotros dijimos autoeliminmoslos pidiendo un certificado de antecedentes como requisito.
Adems subimos el ahorro nuestro, el ahorro nuestro establece que el 10,5 UF viene del SERVIU,
submoslo a 35 UF, automticamente se selecciona desgraciadamente a la gente, fue un acuerdo de
todos nosotros (Focus group con dirigentes de la modalidad construccin).
La visita a las obras es otra forma de control ejercida principalmente por los dirigentes. Concurren a
ellas, aunque sea para conocer las viviendas piloto. Esto les permite verificar la calidad de las
terminaciones y comprobar que el diseo y las dimensiones de los espacios corresponden con los
informados por las EGIS.
A los dos das del terremoto fuimos a visitar las obras de otras casas de la misma constructora, y nos
dijeron que escogiramos un par de casas cualquiera para revisarla, y las casas no tenan nada; quiere
decir que estn haciendo bien su trabajo (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
Existen formas de control que van ms all de las propias de un proceso de adquisicin de viviendas a
travs del FSV. En los usuarios existe miedo a los robos por lo que realizan turnos para cuidar las
viviendas en construccin. Ms all de los sacrificios que esto exige, tambin es valorado como un
momento de conocimiento o sociabilidad entre los vecinos.
Particularmente, en el proceso de obtencin de la solucin habitacional, los dirigentes tiene un rol
preponderante La relacin entre los dirigentes y las EGIS tiende a valorarse positivamente. Quienes
piensan as sealan que es la que se espera de quienes representan a los beneficiarios. La perciben
como una relacin fluida y, al mismo tiempo, confiable. Existe capacidad de entendimiento entre
dirigentes y EGIS sobre la base del dilogo directo y franco, dando seguridad a los usuarios.
Lo primero que hace el dirigente con la EGIS es darle la entrada al comit, que no es fcil, que se sienta
respetado y se pueda dirigir a la asamblea. Ellos no pueden dirigirse a la asamblea si la directiva no se
lo permite (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).

Pgina
Adems de representar los intereses de los usuarios, lo dirigentes desempean una labor que facilita
el trabajo de las EGIS, e incluso algunas opiniones sealan que parte de las labores asignadas a estas
entidades las realizan los propios dirigentes. Por ejemplo, se ocupan de detectar y organizar la
demanda, es decir, se autoperciben como la puerta de entrada de las EGIS hacia los usuarios.
115
Uno ve que hay disposicin para entenderse entre ellos y los dirigentes, a nosotros nos transmiten
seguridad (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
Le hacemos una pega super importante a la EGIS. Primero levantamos la demanda, que es un trabajo
que debiera hacer la EGIS, la levantamos nosotros porque tenemos los grupo organizados, los tenemos
armados. Segundo, tramitamos las encuestas, la EGIS llega, nos piden los papeles, nos presentan un
proyecto y nosotros tramitos todo, ponemos la cara diaria con la gente.. (Focus group con dirigentes
de modalidad construccin).
Existen experiencias en que los dirigentes e integrantes de los comits de vivienda tienen un
desempeo sobresaliente al lograr beneficios adicionales a los que provee el Fondo Solidario de
Vivienda. Se han conseguido cupos laborales para beneficiarios que se encuentran en las propias
obras para construir sus viviendas y realizan actividades propias en las obras, adicionales al proyecto
original
Lo primero que hace el dirigente con la EGIS es darle la entrada al comit, que no es fcil, que se sienta
respetado y se pueda dirigir a la asamblea. Ellos no pueden dirigirse a la asamblea si la directiva no se
lo permite (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
por nuestro lados dijimos, vamos a entregar reas verdes verdes y no reas verdes cafs como
habitualmente la tierra, entonces que hicimos, hablamos con una paisajistas, juntamos plata adicional
al ahorro, hicimos unas tremendas reas verdes, vamos como tres veces al da a regar, todos los das,
van en la maana tarde y noche, las familias plantaron por los hijos, las familias pusieron el pasto con
los hijos, las familias fueron a plantar los arboles con sus hijos, cada rbol tiene una placa con el
nombre de la familia que lo plant y con el nombre de los hijos. (Focus group con dirigentes de
modalidad construccin).
4.
PERCEPCIN DEL ROL DESEMPEADO POR EL MINVU
Los usuarios conciben al SERVIU como el responsable final de todo el proceso para la obtencin de las
viviendas y de que ellas tengan las condiciones de calidad requeridas. Existen otros actores con
responsabilidades relevantes, pero es el SERVIU el ms relevante en este mbito. Sin embargo, un rol
de estas caractersticas no se condice con el tipo de relacin que establece con los usuarios. En
efecto, de acuerdo a su percepcin, el SERVIU est ausente en la cotidianidad de sus requerimientos,
demandas o necesidades.
En este sentido, el SERVIU como principal responsable del FSV, se le demanda una mayor presencia
en terreno.
el {MINVU} tiene la responsabilidad de las viviendas finalmente, la EGIS es como intermediaria o
nexo (Focus group con beneficiarios de modalidad construccin).
La ausencia del SERVIU hace que los reclamos por los problemas de las viviendas, la falta de
certezas, el maltrato, las necesidades bsicas no resueltas, la escasez de informacin y
Pgina
que venga alguien a juntarse con los comits a ver qu pasa. Serviu tambin est interesado en que
las casas salgan bien, entonces debera haber un monitor encima del proyecto (Focus group con
beneficiarios de modalidad construccin).
116
debera estar ms encima del proyecto, debera tener un contacto ms directo con la gente, con los
comits, y no slo dejar a la EGIS ser el nexo (Focus group con beneficiarios de modalidad
construccin).
orientacin, en fin, todo aquello que aflige a los usuarios durante un proceso largo, fatigoso,
difcil, es transformado en una demanda hacia el SERVIU, justamente el que no est.
Existen
otras
debilidades
del
proceso para la
obtencin de las
viviendas
que
tampoco favorecen
la imagen que los
beneficiarios tienen
del SERVIU, como la
falta de inspectores
tcnicos o hitos,
cuestin que el
SERVIU
podra
controlar.
GRFICO 39
BENEFICIARIOS QUE CONCUERDAN EN QUE MINVU DESARROLLA LAS SIGUIENTES

FUNCIONES
Total
Adquisicin
73%
El Ministerio de Vivienda
est bien coordinado con
las EGIS
El Ministerio supervisa bien

el tipo de casas que se
entregan
El Ministerio supervisa
permanentemente lo que
estn haciendo las EGIS
Construccin
81%
63%
56%
66%
45%
61%
71%
52%
En efecto, el rol
ministerial que se
0%
25%
50%
75%
100%
percibe con mayor
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VM.1- Forma A y B]
falencia, en relacin
al desempeo del
FSV, es la supervisin del tipo de soluciones que se entrega. De acuerdo a datos de la
encuesta, casi la mitad de los beneficiarios estara de acuerdo o muy de acuerdo con que el
Minvu No supervisa las casas Situacin que es mucho ms negativa en el caso de los
proyectos de construccin, donde un 55% de los beneficiarios percibe que no se supervisan
las viviendas. Esto se refrenda con la opinin de un dirigente.
Pgina
117
Habitualmente aqu todo el mundo habla del hito, pero si en todas las obras que hemos entregado tu
me preguntas si alguna vez he conocido un hito, nunca, nunca he visto un hito en terreno, para mi es
un mito el hito. (Focus group con dirigentes de cmites de vivienda).

5.
CREDIBILIDAD SOCIAL EN EL MODELO DE GESTIN DEL FSV A TRAVS DE EGIS
En general, los beneficiarios presentan importantes desconfianzas respecto al modelo de

gestin del FSV a travs de las entidades intermediadoras y organizadoras de demanda EGIS.
Desde una mirada global, son un 35,2% de los beneficiarios presentan una alta credibilidad
en el modelo, considerando los roles que desempea el SERVIU, los municipios, como las
propias EGIS: Especficamente, en relacin a esta ltimas, las principales crticas apuntan a
su falta de efectividad en la representacin de los intereses de los postulantes frente a las
constructoras (solo un 45% opina que las EGIS desempean en efecto ese rol); luego, a la
imprescindencia de este actor para la obtencin de la vivienda, y en tercer lugar, respesto a
la focalizacin de los subdisios.
GRFICO 40 GRADO DE ACUERDO DE LOS BENEFICIARIOS CON EL DESEMPEO EFECTIVO DE LAS EGIS DEL ROL
ASIGNADO POR EL MODELO DE GESTIN DEL FSV
Sin el apoyo de las EGIS la mayora de las
familias no podran acceder a un subsidio
78,8%
Con apoyo de las EGIS, las familias pueden

obtener soluciones que recojan sus
78,5%
Hay bastante informacin para los

postulantes sobre cmo es todo el proceso
67,4%
Las familias pueden obtener fcilmente

orientacin para elegir una EGIS
65,2%
En general se asignan los subsidios a las

personas que ms lo necesitan
61,5%
Las EGIS son necesarias para obtener la

vivienda
58,2%
a Las EGIS ayudan a que las constructoras

escuchen y atiendan los requerimientos
0,0%
55,6%
25,0%
50,0%
75,0%
100,0%

Pgina
Contrariamente a lo que pudiera esperarse, son los beneficiarios de los proyectos de

construccin, quienes tienen una opinin ms crtica respecto al rol y la importancia que
tienen las EGIS para la obtencin de la vivienda, en comparacin a los beneficiarios de
subsidios de adquisicin.
118
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VM.1- Forma A y B]
6.
SATISFACCIN CON LAS SOLUCIONES HABITACIONALES
La satisfaccin residencial hace referencia a tres elementos del producto final recibido por los
beneficiarios del FSV: i) la casa o departamento recibido; ii) el entorno inmediato o barrio en que est
ubicada la vivienda; y iii) la localizacin de la vivienda. En efecto, La satisfaccin residencial es
analizada en trminos de las categoras de funcionalidad, calidad constructiva, entorno barrial,
accesibilidad a servicios bsicos, mantencin de redes de apoyo. Tambin se hace un anlisis del
nivel de homogeneidad de las barrios en que habitan en relacin a aquellos en que se ubicaban sus
viviendas anteriores, pero para efectos de este estudio estos resultados no discriminan en trminos
de satisfaccin/insatisfaccin.
6.1
Satisfaccin con la funcionalidad de las viviendas
Pgina
119
Se consult sobre 7 aspectos de la funcionalidad de las viviendas. En todos ellos el nivel de

satisfaccin de los beneficiarios de la modalidad de construccin es mayor a la registrada en la
modalidad de adquisicin (muy satisfecho ms algo satisfecho). Los beneficiarios se sienten
mayoritariamente muy satisfechos, aunque en algunos casos los porcentajes apenas superan el 50%.
Al respecto,
GRFICO 41: SATISFACCIN DE LOS BENEFICIARIOS CON LAS CONDICIONES DE ESPACIALIDAD DE LA
los mayores
VIVIENDA RECIBIDA EN LA MODALIDAD DE CONSTRUCCIN
niveles
de
satisfaccin
53%
Espacio para lavar y secar la ropa
55%
dentro de la vivienda
se
61%
Espacio para que los nios puedan
72%
hacer sus tareas y estudiar
concentran,
59%
Espacio para que cada uno pueda
para ambas
73%
realizar actividades con privacidad
59%
modalidades,
Espacio destinado a cocina
65%
en el tamao
61%
Tamao del bao
72%
de
las
69%
Espacio y comodidad del living
viviendas, la
71%
comedor
75%
cantidad de
Tamao de la vivienda en general
85%
67%
dormitorios
Cantidad de dormitorios
79%
en el caso de
0%
20%
40%
60%
80%
100%
construccin
(79%) y en
Adquisicin
Construccin
espacio
y
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S1.1- Forma A] y encuesta de
comodidad
percepcin sobre el rol de las egis en el fsv subsidio de adquisicin s1
del living comedor en el caso adquisicin (69%).

De
acuerdo
al
ndice
de
DE LA VIVIENDA RECIBIDA SEGN TIPO DE EGIS QUE REALIZ LA ASISTENCIA TCNICA
satisfaccin
de
120%
baja satisfaccin
satisfaccin media
alta satisfaccin
funcionalidad de las
1%
viviendas,
los
100%
3%
3%
3%
13%
beneficiario sienten
21%
24%
26%
80%
una
alta
satisfaccin en los
60%
aspectos
87%
consultados.
40%
75%
74%
71%
Quienes ms se
20%
sienten satisfechos
son
los
que
0%
tuvieron
el
apoyo
Egis privada
Egis pblica
Egis sin fines de lucro
Total
de EGIS privadas sin
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.1- Forma A]
fine de lucro (87%),
El ndice tiene un rango de 6 a 32 puntos. La clasificacin considera de 6 a 12 como baja satisfaccin, de
le siguen los que
13 a 19 como satisfaccin media y puntajes de 20 o ms como alta satisfaccin
postularon a travs
de EGIS municipales o pblicas (75%) y luego los que lo hicieron a travs de EGIS privadas con fines de
lucro (71%).
GRFICO 42: NIVEL DE SATISFACCIN DE LOS BENEFICIARIOS CON LAS CONDICIONES DE ESPACIALIDAD
De acuerdo al tipo de vivienda recibida, se observa que los beneficiarios que recibieron
departamentos se encuentran ms satisfechos que quienes recibieron casas. El 96,2% de quienes
recibieron departamentos estn altamente satisfechos con la funcionalidad de ellos, mientras que
quienes se sienten de igual forma con las casas alcanzan el 74,3%.
TABLA 13: NIVEL DE SATISFACCIN DE LOS BENEFICIARIOS CON LAS CONDICIONES DE ESPACIALIDAD DE LA VIVIENDA SEGN TIPO DE
VIVIENDA RECIBIDA
BAJA SATISFACCIN
SATISFACCIN
MEDIA
ALTA SATISFACCIN
TOTAL
TIPO INMUEBLE
Casa
Departamento
7
2.0%
1
.9%
84
23.7%
3
2.8%
ANTIGEDAD
Vivienda nueva
Vivienda usada
2
1.8%
14
4.3%
16
Total
3.6%
24
21.1%
102
31.4%
126
28.7%
263
354
88
114
77.2%
100.0%
209
325
64.3%
100.0%
297
439
67.7%
100.0%
74.3%
100.0%
102
106
96.2%
100.0%
Quienes se sienten muy satisfechos/algo satisfechos con las dimensiones de la funcionalidad siempre
superan el 50% de los beneficiarios, aunque en el caso de los espacios para lavar y secar la ropa

Pgina
Como se puede observar en el grfico adjunto, en la modalidad de adquisicin de viviendas usadas los
niveles de satisfaccin con la funcionalidad de las viviendas es ostensiblemente menor que en el caso
de los beneficiarios de la modalidad de construccin. La nica dimensin de la funcionalidad en que
una mayora relativa de beneficiarios se sienten muy satisfechos es en la del espacio y comodidad del
living comedor con un 35,3% del total. En tres dimensiones la mayora relativa de los beneficiarios se
sienten algo satisfechos y en las otras tres insatisfechos.
120
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.1- Forma A]
dentro de la vivienda la diferencia entre los que se sienten muy satisfechos y algo satisfechos es muy
poco en comparacin con quienes se encuentran insatisfechos y muy insatisfechos.
El hecho de que los beneficiarios se sientan ms satisfechos con la funcionalidad de las viviendas
nuevas (modalidad construccin) que con las viviendas usadas es una seal de avance en la calidad de
las viviendas sociales, aunque no se puede descartar que el nivel de satisfaccin de los beneficiarios
con la funcionalidad de sus viviendas este influenciada por el agrado que provoca tener una casa
nueva.
La menor funcionalidad de las viviendas a las que acceden los beneficiarios de la modalidad de
adquisicin es el costo que en la prctica deben pagar por obtener una vivienda en el barrio que ellos
desean. Pierden en la funcionalidad de las viviendas pero ganan en insercin social.
Coherente con los datos del cuadro anterior, el ndice de satisfaccin con la funcionalidad de las
viviendas es mayor entre los beneficiarios que recibieron una vivienda nueva (77,2%) en comparacin
con los que recibieron viviendas usadas (64,3%).
6.2
Satisfaccin con la calidad constructiva de la vivienda
Los beneficiarios de consideran mayoritariamente que las obras, materiales y artefactos de las
viviendas que habitan son de buena calidad. Donde se aprecia mayor satisfaccin es con la
iluminacin y ventilacin natural y con la calidad de muros y paredes interiores.
LA VIVIENDA RECIBIDA
65%
Los muros o paredes exteriores
80%
54%
Aislamiento de temperatura al
interior del hogar
82%
66%
Iluminacin y ventilacin
natural
86%
42%
Aislamiento de puertas y
ventanas
69%
44%
Artefactos del bao
66%
45%
Aislamiento de la tabiquera
interna
Adquisicin
Construccin 0%
55%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.2- Forma A] [S.2Forma B]

121
Existen
algunas
experiencias en que
incluso los beneficiarios
realizan sus propios
aportes,
agregado
mejoras como la creacin
y cuidado de reas
GRFICO 43: OPININ DE LOS BENEFICIARIOS RESPECTO DE LA CALIDAD CONSTRUCTIVA DE
Pgina
La calidad constructiva
de las viviendas es
controlada
por
los
beneficiarios
principalmente a travs
de sus dirigentes. Para
ello visitan las obras y
realizan observaciones o
reclamos. Incluso realiza
actividades de vigilancia
para evitar el robo de los
materiales.
verdes.
Habitualmente aqu todo el mundo habla del hito, pero si en todas las obras que hemos entregado tu
me preguntas si alguna vez he conocido un hito, nunca, nunca he visto un hito en terreno, para mi es un
mito el hito. (Focus group con dirigentes de cmites de vivienda).
por nuestro lados dijimos, vamos a entregar reas verdes verdes y no reas verdes cafs como
habitualmente la tierra, entonces que hicimos, hablamos con una paisajistas, juntamos plata adicional
al ahorro, hicimos unas tremendas reas verdes, vamos como tres veces al da a regar, todos los das,
van en la maana tarde y noche, las familias plantaron por los hijos, las familias pusieron el pasto con
los hijos, las familias fueron a plantar los arboles con sus hijos, cada rbol tiene una placa con el
nombre de la familia que lo plant y con el nombre de los hijos. (Focus group con dirigentes de
modalidad construccin).
En el caso de las viviendas construidas (AVC), se percibe una mejor calidad de las casas en
comparacin con los departamentos (Tabla 14 ), as como se percibe una mejor calidad de las
viviendas nuevas en comparacin a las usadas (Tabla 14 )

TABLA N 14: NIVEL DE CALIDAD CONSTRUCTIVA DE LAS VIVIENDAS RECIBIDAS EN LA MODALIDAD DE
ADQUISICIN SEGN TIPO DE VIVIENDA
MALA CALIDAD
CALIDAD MEDIA
BUENA CALIDAD
TOTAL
10
65
182
257
TIPO INMUEBLE
Casa
Departamento
3.9%
4
2.2%
25.3%
75
41.2%
70.8%
103
56.6%
100%
182
100%
ANTIGEDAD
Vivienda nueva
Vivienda usada
0
.0%
14
4.3%
20
17.5%
120
36.9%
94
82.5%
191
58.8%
114
100%
325
100%
14
140
285
439
Total
3.2%
31.9%
64.9%
100%
Pgina
122
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.2- Forma B]

6.3
Estado de las viviendas al momento de la entrega al beneficiario
GRFICO 44: HOGARES QUE DETECTARON PROBLEMAS EN LAS VIVIENDAS AL MOMENTO DE

LA ENTREGA
S detect problemas
No detect problemas
100%
27%
80%
43%
35%
60%
40%
73%
57%
65%
20%
0%
Construccin
Adquisicin
Total
(1) Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [E.1- Forma A]: Al
entregarle su vivienda Detect problemas constructivos que le hicieron NO FIRMAR la
recepcin
(2) Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [E.1- Forma B]: Al
recibir su vivienda Detect problemas constructivos que ameritaran reparaciones
importantes para habitarla (agrietamiento murallas o piso, desprendimiento de
La mayor parte de los

beneficiarios de viviendas
nuevas y usadas no
detectaron problemas en
el momento en que les
fueron entregadas. Sin
embargo, cabe destacar
que el porcentaje de
beneficiarios
que
detectaron problemas fue
mayor en el caso de las
viviendas usadas, con un
43%, que en el caso de los
beneficiarios
de
la
modalidad
de
construccin, con un 27%.
Con la deteccin de
problemas
en
las
revestimientos de piso, filtraciones de agua, etc)?
viviendas al momento de
la entrega o recepcin de
las obras es de esperar que se produzcan las soluciones que las hagan habitables con total
conformidad por parte de las familias. Sin embargo, el 36,6% de los beneficiarios que detectaron
problemas en sus viviendas sealan que estos an no se han solucionado. En cambio, un 32,5%
informa que se solucionaron de manera rpida (Ver Tabla N 44 en Anexo 6).
Como es de esperar, el porcentaje de beneficiarios que declaran haber encontrado problemas en las
viviendas al momento de su entrega es mayor en el caso de las viviendas usadas. Un 29,8% de los
quienes accedieron a viviendas nuevas encontraron problemas, mientras que entre los beneficiarios
que adquirieron viviendas usadas el 47,4% identifico problemas en ellas (tabla 15) . Asimismo, se
observa que los departamentos presentan mayores problemas en comparacin a las casas (tabla
n5). El 51,1% de los beneficiarios de departamentos identific problemas en ellos, mientras que a un
37% de los que accedieron casa les ocurri lo mismo.
TIPO INMUEBLE
Casa
Departamento
162
63.0%
89
48.9%
95
37.0%
93
51.1%
257
100%
182
100%

ANTIGEDAD
Vivienda nueva
Vivienda usada
80
70.2%
171
52.6%
34
29.8%
154
47.4%
114
100%
325
100%
251
188
439
Total
57.2%
42.8%
100%
Pgina
Encontraron
problemas
No
S
Total
123
TABLA 15: PROBLEMAS EN LA RECEPCIN DE LAS VIVIENDAS DE ADQUISICIN SEGN ANTIGEDAD DE LA VIVIENDA
(1) Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [E.1- Forma B]: Al recibir su vivienda Detect problemas
constructivos que ameritaran reparaciones importantes para habitarla (agrietamiento murallas o piso, desprendimiento de
revestimientos de piso, filtraciones de agua, etc)?
6.4
Satisfaccin con el entorno barrial de la vivienda

Una mayora relativa de
beneficiarios
de
la
modalidad
de
construccin, superior al
50%, considera que el
entorno barrial en que se
ubican
las
viviendas
recibidas a travs del FSV
ha mejorado mucho/un
poco en cada uno de los
aspectos considerados
GRFICO 45: PERCEPCIN DE MEJORAMIENTO DEL ENTORNO BARRIAL DE LAS VIVIENDAS

DE LA MODALIDAD DE CONSTRUCCIN
46%
Entorno inmediato donde est la

vivienda, tales como reas verdes,
plazas, iluminacin, veredas,
63%
42%
Seguridad del barrio en general
56%
48%
Convivencia con los vecinos y vecinas
Adquisicin
54%
Construccin
0%
20%
40%
60%
80%
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.41- Forma A] -[S.4Forma B]
GRFICO 46: PERCEPCIN DE CAMBIO EN ENTORNO BARRIAL SEGN MODALIDAD DE

CONSTRUCCIN O ADQUISICIN
120,0%
Ha mejorado
Es ms o menos igual
Ha empeorado un poco
100,0%
80,0%
63%
60,0%
78,5%
71%
40,0%
12%
0,0%
12%
11,3%
25%
10,2%
Construccin
Adquisicin
17%
Total
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.4- Forma A] y [S.4- Forma B]
124
20,0%
Pgina
En la modalidad
de adquisicin, el
porcentaje
de
beneficiarios que
consideran que
el entorno barrial
ha
mejorado
mucho o un poco
es cercan al 50%
pero
sin
superarlo.
El
aspecto que ms
ha mejorado es
el
de
la
convivencia con
los vecinas y
vecinas 48%.

De acuerdo al ndice de mejoramiento del entorno barrial, el porcentaje de beneficiarios de la

modalidad de construccin que consideran que su entorno ha mejorado es de un 78,5%. Lo mismo
cree el 63% de los beneficiarios de la modalidad de adquisicin.
Entre los beneficiarios de viviendas nuevas, el 88,6% cree que el entorno barrial ha mejorado,
mientras que 54,2% de los que recibieron vivienda usada piensa lo mismo. Una importante diferencia
se observa entre quienes creen que ha empeorado un poco. El 5,3% de los usuarios de viviendas
nuevas piensa as, mientras en e cao de los usuarios de viviendas usadas este porcentaje se eleva al
31,4%.
TABLA 16: PERCEPCIN DE CAMBIO EN ENTORNO BARRIAL SEGN TIPOS DE VIVIENDAS ADQUIRIDAS
ha empeorado
es ms o menos
igual
ha mejorado
Total
TIPO INMUEBLE
Casa
Departamento
59
23.0%
49
26.9%
ANTIGEDAD
Vivienda nueva
Vivienda usada
6
5.3%
102
31.4%
108
Total
24.6%
21
8.2%
33
18.1%
6.1%
47
14.5%
54
12.3%
177
257
68.9%
100%
100
182
54.9%
100%
101
114
88.6%
100%
176
325
54.2%
100%
277
439
63.1%
100%
Pgina
125
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S.4- Forma A] y [S.4- Forma B]
(1) El ndice tiene un rango de variabilidad entre 0 a 15, resultante de la suma de los puntajes en los temes de S.4. Puntajes en el
40% inferior de la escala corresponde a Ha empeorado un poco, el 20% central se considera Es ms o menos igual y puntajes
en el 40% superior se la escala suponen que ha mejorado

7.
7.1
EFECTOS DE LA SOLUCIONES HABITACIONALES EN LA INTEGRACIN SOCIAL

Movilidad territorial de las soluciones habitacionales
En lo que respecta a la movilidad territorial, se observa que la mayor parte de los beneficiarios
accedieron a viviendas ubicadas en la misma comuna en que residan anteriormente. As lo informa el
88,1% de los beneficiarios de la modalidad de construccin y el 74,5% de la modalidad adquisicin.
TABLA 17: CAMBIO EFECTIVO DE LOCALIZACIN ENTRE VIVIENDA DE ORIGEN Y DESTINO
En la misma comuna
En una comuna distinta, de la misma regin
En una comuna distinta, en distinta regin
Total
Construccin
376
88.1%
45
10.5%
6
1.4%
427
100.0%
MODALIDAD
Adquisicin
327
74.5%
110
25.1%
2
.5%
439
100.0%
Total
703
155
8
866
81.2%
17.9%
.9%
100%
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VA.1- Forma A y Forma B]: La vivienda que ocupaba antes de venir a
vivir a la actual, en qu COMUNA se encontraba?
Pgina
126
En el grafico
GRFICO 47: MOVILIDAD ESPACIAL DE LOS BENEFICIARIOS DE ADQUISICIN
siguiente se
puede
En una comuna
observar que
Vivan en la
En una comuna
distinta, en
misma vivienda ;
los
distinta, de la
distinta regin;
15,2%
misma regin;
0,5%
beneficiarios
25,7%
que
continan
viviendo en la
misma
comuna en
que residan
anteriorment
Vivan en distinta
En otro Barrio de
vivienda, mismo
e, lo hacan
la comuna; 31,8%
barrio; 26,9%
mayoritariam
ente en otro
barrio de la
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VA.1- VA.2- VA.3 Forma B]
misma
comuna y en una vivienda del mismo barrio. La menor parte de ellos vivan con anterioridad en la
misma propiedad y comuna que obtuvieron con el subsidio

Quienes recibieron a
GRFICO 48: TIEMPO DESDE EL CUAL RESIDEN EN LA VIVIENDA, LOS BENEFICIARIOS DE
travs del FSV una
ADQUISICIN QUE COMPRAN LA MISMA VIVIENDA (1)
propiedad en la cual ya
vivan pero que no era de
No recuerda;
10
aos
y
+;
su propiedad, lo hacan
21,5%
18,5%
mayoritariamente desde
3 a 9 aos antes (27,7%),
mismo ao;
un 26,2% lo haca desde
6,2%
hace 1 o 2 aos y el
18,5% desde hace ms de
10 aos. Estos datos
confirman la relevancia
econmica que tiene
Entre 3 y 9
1-2 aos; 26,2%
para este tipo de
aos; 27,7%
beneficiarios el tiempo
que debe transcurrir para
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [VA.4- Forma B]
(1) Temporalidad contrastada en relacin al ao declarado de recepcin del beneficio.
obtener la vivienda a la
Total, corresponde a la poblacin en que la vivienda de origen y destino coinciden.
cual postularon ya que
mientras ms demoran mayores pueden ser sus costos porque deben pagar arriendo o pagar a los
dueos de las viviendas que ocupan por hacer nuevamente trmites cuando los certificados
entregados pierden vigencia.
El cambo de residencia
GRFICO 49: PERCEPCIN DE CAMBIO EN LA ACCESIBILIDAD A OPORTUNIDADES URBANAS
puede favorecer o
ENTRE LA NUEVA VIVIENDA Y LA ANTERIOR, SEGN MODALIDAD DE SUBSIDIO
dificultar el acceso de
120,0%
Ms cerca Algunas cosas ms lejos, algunas ms cerca Ms lejos
los
beneficiarios
a
100,0%
distintos
tipos
de
19,6%
16,7%
23,0%
servicios en relacin a la
80,0%
vivienda
en
que
60,0%
45,8%
habitaba
55,4%
66,5%
anteriormente. Lo que
40,0%
se observa, como se
20,0%
37,4%
muestra
el
grfico
25,0%
10,5%
adjunto, es que los
0,0%
Construccin
Adquisicin
Total
beneficiarios de la
modalidad construccin
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S5- Forma A y Forma B]
(1) Indice tiene un rango de 0 a 45, y se obtiene como suma de los temes de la pregunta
tienden a alejarse de los
S.5. Se considera Ms lejos, los puntajes en el 40% inferior; u y ms cerca en el 70%
servicios
usualmente
superior.
requeridos,
principalmente municipios, bancos y centros de pago y comisaras. Un 37,4% de los beneficiarios
manifiesta que con su nueva localizacin se encuentran ms lejos de este y otros tipos de
127
Cambio en la accesibilidad a oportunidades urbanas
Pgina
7.2
instituciones y los servicios que prestan. En cambio, slo al 10,5% de los que accedieron a viviendas
usadas les ocurre.
Especficamente,
el cambio de
localizacin
de
las residencia, ha
afectado
principalmente la
cercana a los
colegios,
a
instituciones
pblicas,
municipalidad y
centros
comerciales.
GRFICO 50: PERCEPCIN DE CAMBIO FAVORABLE EN LA ACCESIBILIDAD A OPORTUNIDADES URBANAS

ENTRE LA NUEVA VIVIENDA Y LA ANTERIOR
41%
Parques o lugares de recreacin

Bancos y centros de pago
35%
Transporte pblico
35%
Comisaras
35%
Centros de salud
30%
Municipalidad
27%
Supermercado y ferias libres
26%
Otras instituciones pblicas donde
23%
Pgina
128
De otro lado, el
22%
Colegios para los nios
cambio
de
0%
20%
40%
60%
80%
100%
localizacin
tambin puede
afectar los costos
econmicos de
los beneficiarios en relacin a los que tena en sus viviendas anteriores, aunque la mayor parte de
ellos sealan que se han mantenido igual que antes. An as, cabe mencionar que los mayores
aumentos de costos se producen por el tiempo de traslado de los estudiantes a sus establecimientos
educacionales (20,5%) y el gasto en transporte que esto implica (15,9%)

GRFICO 51: PERCEPCIN DE CAMBIO EN LOS COSTOS DE ACCESIBILIDAD URBANA

COMPARANDO LOCALIZACIN VIVIENDA DESTINO Y ORIGEN SEGN MODALIDAD DE SUBSIDIO
Mayores costos
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Costos se mantienen
Menores costos
17,1%
23,8%
68,3%
61,1%
15,6%
14,6%
15,1%
Construccin
Adquisicin
Total
29,5%
54,9%
(1) Indice tiene un rango de 0 a 30, y se obtiene como suma de los temes de la pregunta S.6.
Se considera mayores costos un puntaje sobre el 80% del rango, reduccin de costos, un
puntaje bajo el 50%.
Mantencin de redes de apoyo
GRFICO 52: CAMBIO EN LA CERCANA DE REDES FAMILIARES Y AMICALES DE

APOYO ENTRE LA VIVIENDA DE ORIGEN Y DE DESTINO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ms cerca
Prcticamente igual que antes
20,5%
22,3%
21,3%
33,2%
30,3%
44,4%
48,4%
Adquisicin
Total
27,8%
51,8%
Construccin
Ms lejos
Fuente: Encuesta de percepcin sobre el rol de las EGIS en el FSV [S6- Forma A y Forma B]: Y en
relacin al acceso a familiares o amigos a los que acude cuando necesita ayuda, en su actual
vivienda est...?

129
El traslado de los
beneficiarios a sus
nuevas viviendas
mayoritariamente
los aleja de sus
redes familiares y
amicales. El ndice
elaborado
al
respecto muestra
que el 51,1% de los
beneficiarios de la
modalidad
de
construccin
se
aleja
de
estas
redes,
mientras
que les sucede lo
mismo al 44,4% de
los que adquirieron
viviendas usadas.
Pgina
7.3
En general, el ndice
costos
(Grfico
adjunto)
corrobora
que no se producen
mayores aumentos en
los costos como efecto
del traslado a sus
viviendas nuevas o
usadas, pero si se
puede observar que
les implica un mayor
ahorra a quienes
accedieron
a
la
modalidad
de
adquisicin (17,1%) en
comparacin con los
de la modalidad de
construccin (29,5%).
7.4
Contribucin a la reduccin de la ghettizacin de la pobreza
GRFICO 53: HOMOGENEIDAD SOCIAL DE LOS BARRIOS DONDE SE LOCALIZAN LAS VIVIENDAS
OBTENIDAS MEDIANTE SUBSIDIO, SEGN MODALIDAD DE SUBSIDIO
Homogneos
Total
Heterogneos(1)
57,8%
Adquisici
n
42,2%
65,1%
Construcci
n
34,9%
51,5%
0%
20%
48,5%
40%
60%
80%
100%
Los barrios en que se

ubican
las
viviendas
obtenidas a travs del
subsidio son homogneos
desde un punto de vista
socioeconmico segn lo
sealado por la mayora
de los beneficiarios tanto
de la modalidad de
construccin como de
adquisicin. Aunque se
aprecia
mayor
homogeneidad en los
barrios en que se ubica las
viviendas
usadas
o
adquiridas a travs de la
modalidad de adquisicin
(66,5%).
En la modalidad de construccin se han detectado prcticas de las organizaciones de beneficiarios

que tienden a establecer, aunque este no sea necesariamente su objetivo, mayores niveles de
homogeneidad entre los futuros habitantes del mismo barrio o proyecto de vivienda. Para ello ponen
como condicin para pertenecer al comit un monto mayor de ahorro. Otra barrera autoimpuesta
por los miembros de los comits, identificada en las entrevistas grupales, es la solicitud de
antecedentes penales a quienes quieran ingresa. Este requisito obedece a que se ha detectado que
grupos dedicados al narcotrfico facilitan dinero para el ahorro de los postulantes con el fin de
realizar sus actividades ilcitas en las casas que se adquieren con el subsidio. GRFICO 54: HOMOGENEIDAD
SOCIAL DE LOS BARRIOS DONDE SE LOCALIZAN LAS VIVIENDAS OBTENIDAS MEDIANTE SUBSIDIO, SEGN TIPO DE
EGIS QUE REALIZA LA
ASISTENCIA TCNICA
Pgina
130
Muchas viviendas estaban quedando en manos de narcotraficantes porque tienen plata para ponerla.
Entonces nosotros dijimos autoeliminmoslos pidiendo un certificado de antecedentes como requisito.
Adems subimos el ahorro nuestro, el ahorro nuestro establece que el 10,5 UF viene del SERVIU,
submoslo a 35 UF, automticamente se selecciona desgraciadamente a la gente, fue un acuerdo de
todos nosotros (Focus group con dirigentes de la modalidad construccin).

Al hacer este mismo anlisis pero cruzado con el tipo de EGIS a las cuales se vincularon los
beneficiarios. Se observa que quienes creen mayoritariamente que sus barrios son ms homogneos
que antes postularon a travs de EGIS sin fines de lucro (58%), mientras que quienes lo hicieron a
travs de EGIS municipales suman el 42%.
Homogneos
SFL
Heterogneos(1)
11,8%
Pblica
7,1%
5,8%
Privado
8,0%
80,6%
0%
20%
58,4%
40%
60%
80%
100%
Pgina
131

Pgina
132
CAPTULO 3
ANLISIS INTEGRAL DEL MODELO DE GESTIN DEL FSV

A continuacin se presenta la interpretacin de la evaluacin del modelo de gestin del FSV mediante
la metodologa de cuadro de mando integral (CMI). En forma especfica se analizan los valores
(puntaje) CMI obtenido para cada objetivo estratgico y en cada una de las perspectivas de anlisis
seleccionadas:
Resultado
Proceso
Inductores de los Beneficiarios; del MINVU; de las EGIS y Otros Inductores.
En cada una de estas secciones se presenta una tabla que resume los valores obtenidos tanto para
cada uno de los objetivos estratgicos que lo conforman, como para cada una de las variables que los
explican e incluye un anlisis de los principales resultados.
Cabe recordar que los valores CMI presentados provienen de una serie de indicadores medidos, con
base en las siguientes fuentes de informacin:
Encuesta a beneficiarios modalidades adquisicin y construccin (CNT, CSR)
Entrevistas y focus groups a Beneficiarios
Entrevistas y cuestionarios a EGIS
Entrevistas a constructoras / Inmobiliarias (9)
Cuestionarios on linea a SEREMI (15)
Cuestionarios on linea a SERVIU (13)
Entrevistas y cuestionarios a Funcionarios del MINVU
Entrevistas y cuestionarios a Expertos en materia de vivienda y urbanismo
Datos de fuentes secundarias.
En su lectura se debe tener presente que los indicadores fueron comparados con metas definidas
para cada uno de ellos (de donde provienen sus valores), los cuales fueron recalculados considerando
el aporte explicativo de cada uno de ellos a la variable a la que estn asociados. En algunos casos, la
metodologa incluy la normalizacin de los resultados para neutralizar el valor terico que pueden
adoptar los indicadores, pero que no son vlidos en la prctica. 29 El valor CMI no slo toma en cuenta
el resultado de los indicadores, sino que tambin la interpretacin de ste en su aporte a representar
la realidad que se evala.30
El valor CMI de cada uno de los objetivos estratgicos es un promedio ponderado del valor de las
variables que tiene asociado. Nuevamente el ponderador es producto del valor explicativo de las
variables sobre los objetivos estratgicos. Lo mismo sucede en el caso del valor de las perspectivas
30
Puede suceder, por ejemplo, tener un indicador para explicar una variable, cuyo resultado sea 50%, pero que
sea considerado un resultado negativo, tal que el Valor CMI sea 30%. Para eso se suelen utilizar las metas. Pero
no son la nica alternativa. La normalizacin de los resultados combinado con metas, es otra posibilidad.

Pgina
Por ejemplo, para medir cualitativamente una norma, el abanico de opciones de entre las cuales puede elegir el
entrevistado deben incluir todas las posibilidades tericas, las que incluyen por ejemplo, la inexistencia de la Ley. No
obstante, a la hora de evaluar las respuestas ya se sabe de la existencia de la Ley. Hay que descartar esa opcin terica y
revalorar los resultados sin considerarla. A ese proceso se lo llama normalizacin de los resultados de los indicadores CMI.
133
29
(Resultado, Proceso, Inductores) que proviene del promedio ponderado del valor de los objetivos
estratgicos.
Perspectiva Resultado
Los valores tabulados en el CMI a nivel de Resultado se muestran a continuacin:
PERSPECTIVA
Valor
CMI
OBJETIVOS ESTRATEGICOS
Valor
CMI
VARIABLES
Accesibilidad a oportunidades
urbanas
R1: Mayor Integracin social
R2 Mejor focalizacin en los hogares

ms vulnerables
RESULTADO
52,4%
R3. Mayor calidad de las soluciones

habitacionales
R4. Disminuir el dficit habitacional
R5 Mayor satisfaccin de los hogares

con las soluciones
R6 Mayor eficiencia pblica y
transparencia en el otorgamiento de
soluciones habitacionales
40,2% Segregacin urbana

Mantencin de redes sociales
Valor
CMI
29,8%
22,8%
51,6%
Periferizacin
56,2%
Beneficio en pobres
55,9%
54,2% Ampliacin de la Cobertura

territorial
50,0%
Metraje total
100,0%
Materialidad
60,0%
Mejoramiento de condiciones de
habitabilidad
74,7%
Sincrona entre asignacin de

subsidios y entrega de soluciones
58,2% habitacionales
64,1%
78,9%
Eficacia en la reduccin del DH
56,3%
Satisfaccin residencial
62,0%
61,7% Adecuacin de la modalidad de

subsidio a las preferencias sociales
Variacin de los Costo/Beneficio de
33,2% solucin habitacional
Credibilidad social del modelo
60,5%
22,0%
44,4%
31
Esta elevacin de precios se explicara fundamentalmente por el incremento en el precio de los terrenos y el
sobrepecio de las viviendas usadas en la modalidad de construccin y adquisicin, respectivamente.

Pgina
En oposicin, el menor logro de este modelo, a nivel de Resultados, se dio en su aporte a una Mayor
eficiencia Pblica y Transparencia en el otorgamiento de soluciones habitacionales. Este resultado
est fuertemente marcado por el hecho que los precios de las soluciones habitacionales se
incrementaron, en trminos reales (el precio por metro cuadrado medido en UF, subi).31 Esta
inflacin no slo afecta al Gobierno que tiene que destinar ms recursos por unidad se solucin
habitacional, sino que tambin tiene efectos sobre quienes no estando dentro del Programa desean
134
El Resultado que mayor puntaje ha obtenido, a nivel de Objetivo Estratgico, es Mayor calidad de las
soluciones habitacionales (79%). Esto fundamentalmente por el aporte del Modelo a incrementar el
metraje total de las viviendas, tanto en construccin, como en adquisicin. Comparando el tamao
promedio de las viviendas durante el periodo de funcionamiento de las EGIS, con el de igual periodo
previo a su funcionamiento, el incremento fue de 30% y 21%, respectivamente.
adquirir una vivienda de bajo costo. Este resultado contiene otro dato relevante, el bajo porcentaje
de Beneficiarios entrevistados que tienen una credibilidad en el Modelo (35%), pese a haberse
beneficiado de l.
En materia de Reduccin del dficit habitacional. Debe tenerse en cuenta que si bien ste era un
objetivo menos central, toda vez que en el diseo se pretendi desviar el foco desde la reduccin del
dficit hacia la obtencin de soluciones habitacionales ms integrales. En este contexto, tanto la
percepcin, como los datos duros reflejan un resultado parcialmente exitoso en esta materia. Si bien
el Dficit Habitacional aument si se compara el valor resultante de la Encuesta de Hogares de 2003
con el obtenido el 2006; si se lo mide en trminos de nmero de habitantes, vale decir personas con
dficit habitacional por cada milln de habitantes, hubo una reduccin, aunque sta es de baja
magnitud.
El objetivo estratgico con mayor ponderacin en su aporte explicativo a esta perspectiva es la
Mayor integracin social, su bajo desempao se explica fundamentalmente por la mala evaluacin
que tiene el modelo tanto en su aporte a disminuir la segregacin social (23%), como en generar
accesibilidad a oportunidades urbanas (30%). En ambos casos los resultados se fundamentan en la
percepcin de los propios beneficiarios.
Por ltimo, en relacin al resultado Mejor focalizacin en los pobres, cabe mencionar que
el valor obtenido proviene de una evaluacin positiva, a nivel de indicadores, en su capacidad
para otorgar el beneficio a quienes el modelo pretende beneficiar; empero no es muy
efectivo en beneficiar a todos a quienes el modelo pretende hacerlo. El indicador porcentaje
de poblacin del 40% ms vulnerable que recibe una solucin habitacional, es bajo, esto se
debera a que el tramo de poblacin objetivo es muy grande y, por tanto, el impacto sobre el
universo resulta ser bajo.
Con todo, el valor CMI global obtenido en la perspectiva Resultado alcanza un 52.4% en unidades
CMI. Este resultado est determinado fundamentalmente por dos aspectos:
Pgina
135
El valor del resultado Mayor integracin social (40,2%), dado que es, lejos, el que mayor
ponderacin recibi por parte de los expertos que asignaron el peso relativo de cada una de
los objetivos estratgicos del modelo (32.5%)
Los valores extremos captados por el modelo, los cuales se analizaron anteriormente, entre
los que destacan el aumento en el metraje de las viviendas, en contraposicin al incremento
de costos y el bajo aporte a evitar la segregacin urbana.

Perspectiva Proceso
Los valores tabulados en el CMI a nivel de Proceso son los siguientes:
AMBITO DEL
Valor
CMI
Valor
P.1 Deteccin y organizacin de

demanda
45,7%
P2.a Elaboracin y presentacin de

proyectos/postulaciones
30,1%
P2.b Trabajo socio comunitario prepostulacin
47,4%
P3. Evaluacin y seleccin de proyectos /

46,0%
postulaciones elegibles
VARIABLES
Valor
Efectividad de las EGIS en captacin de

demanda
45,7%
Factibilidad tcnica de los proyectos
22,0%
Factibilidad social de los postulantes
38,2%
Calidad del acompaamiento en la etapa

de formulacin de proyecto
47,4%
Calidad del instrumento de evaluacin de

60,0%
proyectos
Grado de concursabilidad de los procesos 25,0%
PROCESO
43,6%
P.4.a Ejecucin de proyectos de
construccin / adquisicin
50,5%
Efectividad del ejecutor de obras o de

gestin inmobiliaria
38,4%
Efectividad de las ITO
83,9%
Claridad del contrato de ejecucin
53,3%
Eficacia en la transferencia de habilidades

71,0%
para la convivencia social
P.4bEjecucin del Plan de habilitacin
social
P.5 Entrega, verificacin tcnica y

servicio de post venta
61,5%
Nivel de participacin social motivada por

45,4%
la EGIS
Grado de informacin entregada por la
EGIS respecto del avance del proceso
73,6%
32,5% Efectividad de la garanta de post-venta
32,5%

Pgina
El objetivo estratgico con mejor desempeo, segn su valor CMI, dentro de la perspectiva Proceso es
la Ejecucin del Plan de Habilitacin Social. Este resultado es producto de la declaracin
(percepcin) de los propios beneficiarios, que consideraron que la habilitacin social recibida fue
efectiva y que recibieron informacin peridica y relevante durante el desarrollo del proceso. Esto en
contraposicin a su valoracin con respecto a la incidencia que lograron dentro del proyecto.
136
La valoracin del Proceso (43.6%) est imbuido bsicamente por 4 Objetivos Estratgicos que fueron
ponderados con mayor influencia por los expertos. Estos son: Elaboracin y presentacin de
proyectos/postulaciones, Ejecucin de de Proyectos construccin/adquisicin, Deteccin y
organizacin de demanda y Evaluacin y Seleccin de proyectos/postulaciones elegibles. Cada uno
con alrededor de 20%, en tanto que el resto (2) solo recibieron el restante 20%.
Los Procesos peor evaluados son elaboracin y presentacin de proyectos/postulaciones y

Entrega, verificacin tcnica y servicio de postventa. El resultado en el primer caso se debe a la baja
valoracin CMI tanto de la factibilidad tcnica, como social de los proyectos / postulantes, traducido
en el bajo porcentaje de proyectos que no requirieron la formulacin de observaciones tcnicas y
sociales por parte del MINVU. En el segundo caso, esta baja valoracin se explicara por el hecho que
los beneficiarios perciben que sus reclamos no fueron oportunamente y eficazmente atendidos ante
fallas constructivas detectadas en sus viviendas.
Una vez analizados los casos extremos (mejor y peor evaluados), cabe destacar que el resto
obtuvieron valores aproximadamente similares, en torno a 50%. No obstante a nivel de variables,
llama la atencin la baja valoracin CMI obtenida por el grado de concursabilidad de los procesos. En
este caso, la explicacin radica en el bajo porcentaje de llamados en los que realmente habra habido
competencia y se habra seleccionado a los mejores proyectos.
En trminos de valoraciones CMI con alto puntaje se tiene a la Efectividad de las ITO. Si bien en
trminos generales se ha verificado un buen desempeo en este sentido. El resultado obtenido en el
CMI est reflejando ms un adecuado nmero de inspecciones por sobre su efectividad.
Perspectiva: Inductor Beneficiarios
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor Beneficiarios se muestran a continuacin :
PERSPECTIVA
BENEFICIARIOS
Valor
CMI
46,7%
Valor
CMI
B1. Proactividad social
56,8%
B2. Dirigentes comunitarios

representan inters social
50,0%
B4. Probidad social
34,5%
VARIABLES
Valor
CMI
Inters de las personas por

participar
31,7%
Capacidad participativa
Control de las obras
70,0%
65,7%
Probidad del comportamiento de

dirigentes
50,0%
Comportamiento tico en la
declaracin de datos para la
postulacin
30,0%
Uso efectivo de la vivienda para

mejorar condiciones de
habitabilidad
39,0%

Pgina
En lo relativo a la Proactividad social estn bien valoradas la capacidad participativa de los

beneficiarios y el control de obras que realizan, ambos, segn la percepcin de las EGIS. En tanto que
el inters por participar fue menos valorado, ya que son pocos por los beneficiarios que declaran
haber participado activamente en la postulacin y ejecucin de proyectos. Ac podra darse un crculo
vicioso, ya que tambin declaran poca incidencia en su participacin. Si esto es as, genera poco
inters por hacerlo y viceversa: si participan poco, su incidencia ser baja.
137
La ponderacin realizada por los expertos a estos objetivos estratgicos valoran aproximadamente
igual la Proactividad Social y la Probidad social, alrededor de 40% cada uno, en tanto que una
ponderacin menor (23%) recibi el hecho que los dirigentes comunitarios representaran el inters
social.
En relacin a la probidad de los Dirigentes comunitarios, el valor CMI resultante de la percepcin de

los beneficiarios es un valor medio (ni alto, ni bajo). Este resultado es razonable toda vez que existen
dirigentes que s responden a los intereses de sus dirigidos y otros que no lo hacen. Esto adems est
influenciado por los que tienen capacidad para percibir este tipo de conductas. En todo caso, el valor
obtenido no permite aseverar ni un claro comportamiento probo, ni uno improbo, por parte de los
dirigentes.
Resultados preocupantes, fueron los obtenidos por el objetivo estratgico Probidad Social. Esto se
debera a que se percibe la existencia de engao por parte de los beneficiarios en los datos
reportados para obtener el puntaje en la Ficha de Proteccin Social. As mismo sucede con la
percepcin sobre el uso efectivo de la vivienda por parte de los beneficiarios. Especialmente en
adquisicin de viviendas, quienes recibieron su solucin habitacional hacen un uso de ella distinto al
que tena previsto, sin que exista mayor fiscalizacin, ni sancin por ello.
Perspectiva: Inductor MINVU
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor MINVU se muestran a continuacin:
M1. Selecciona las mejores EGIS y

evala su desempeo
M2. Difunde informacin relevante y

MINVU
38,4%
Valor
CMI
48,2%
nivel de denegacin para

operacin de EGIS en el sistema
70,0%
Difusin de informacin sobre el

43,0% funcionamiento del sistema FSVEGIS
43,0%
Conocimiento de la demanda
potencial
30,0%
Conocimiento de la oferta
potencial
57,8%
Confiabilidad de los instrumentos

25,8% para definir vulnerabilidad y
carencia efectiva
25,8%
Calidad de la reglamentacin
sobre operacin y desempeo de
EGIS
50,0%
Rgimen de sanciones
29,5%
Calidad de la Reglamentacin del

FSV
50,0%
43,9%
M4. Detecta adecuadamente la

vulnerabilidad y carencia
habitacional efectiva
43,0%
M6. Direcciona y adecua la oferta

pblica a la demanda social,
conociendo las condiciones de
ambas
Efectividad de los instrumentos

50,0% para direccionar la oferta a la
demanda social
M7. Fiscaliza el comportamiento de

los actores involucrados en el
sistema
Aplicacin de multas
18,4% Disponibilidad de recursos para
fiscalizar

Valor
CMI
Exigencia legales, econmicas y

tcnicas para ingreso y
permanencia de EGIS en el
53,7% sistema
M3. Dispone de informacin

estratgica para el funcionamiento
del modelo FSV-EGIS
M5. El proceso est reglamentado

en forma precisa
VARIABLES
50,0%
32,0%
4,8%
138
Valor CMI
Pgina
PERSPECTIVA
El objetivo estratgico con mayor ponderacin por los expertos fue que el MINVU Dispone de
informacin estratgica para el funcionamiento del modelo FSV-EGIS (21%), en tanto que el resto
vara entre en torno a 10% 15%. Por tanto, el resultado de la perspectiva est influenciada con
mayor nfasis por el resultado de este objetivo estratgico. El valor CMI de este objetivo estratgico
refleja un mayor conocimiento por parte del MINVU de la oferta, que de la demanda potencial. El
hecho que el Ministerio conozca la demanda slo en el momento en que postula estara en sintona
con este valor.
El objetivo estratgico peor evaluado por el CMI es la capacidad del MINVU para fiscalizar el
cumplimiento de los actores involucrados en el sistema. Esto se explicara fundamentalmente por la
percepcin institucional de la insuficiencia de recursos humanos y operacionales para realizar una
adecuada fiscalizacin sobre las distintas funciones de los actores involucrados en el sistema. Y
tambin por la baja aplicacin de multas en el sistema y la poca efectividad de las mismas para
inducir ciertos comportamientos, esperables o deseados por el modelo.
De manera coincidente con lo ltimo, el rgimen de sanciones es la variable peor evaluada dentro de
la reglamentacin del proceso.
Otro objetivo estratgico con negativa valoracin es la capacidad del MINVU para detectar
adecuadamente la vulnerabilidad y carencia habitacional; lo cual estara asociado a dos factores, la
baja confiabilidad del instrumento utilizado para determinar la vulnerabilidad de los potenciales
beneficiarios (datos de la Ficha de Proteccin Social), como por el hecho que el MINVU no realiza los
esfuerzos institucionales suficientes para verificar esta informacin. Esto se ve como un resultado,
independientemente si est o no entre sus responsabilidades, atribuciones y/o capacidades.
El objetivo estratgico mejor evaluado corresponde a que el MINVU Selecciona las mejores EGIS y
evala su desempeo. Pese a ello, su valoracin es relativamente baja en comparacin a otras
perspectivas. En todo caso su valor se explicara por una relativamente baja proporcin de EGIS que
tienen su situacin vencida. El ndice de percepcin sobre la rigurosidad de las exigencias legales,
tcnicas y econmicas que se le solicitan a las EGIS recibi una valoracin cercana a 50%,
neutralizando el anterior factor.
Pgina
139
Por ltimo, cabe mencionar la relativamente baja valoracin que se hizo sobre la Difusin de
informacin relevante y oportuna a todos los actores, que realizara el MINVU. Esto se da tanto en la
percepcin de los propios beneficiarios, que consideran no haber estado adecuadamente informados
sobre el funcionamiento del sistema FSV-EGIS antes de postular (deberes-derechos, participacin
esperada); como de parte de las EGIS. Son relativamente pocas las que declaran que el MINVU les
proporciona informacin oportuna y relevante para su actuacin (actualizacin de modificaciones,
cupos, plazos, reglamentaciones, demanda potencial).

Perspectiva: Inductor EGIS

Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor EGIS son los siguientes:
PERSPECTIVA
Valor
CMI
E1. Competencia
efectiva entre EGIS
E2. EGIS solventes
tcnica y
econmicamente
E3. Representan inters
social
EGIS
53,5% E4. Comportamiento

idneo
E5. EGIS con capacidad
de agregar demanda
E6. EGIS ofrecen
asistencia tcnica en
todo el territorio
E7. EGIS incorporen la
demanda de los hogares
ms vulnerables
Valor
CMI
VARIABLES
Grado de competencia entre EGIS

35,6% Acceso usuario a informacin
sobre las EGIS
Solvencia tcnica
63,4% Solvencia econmica
Capacidad de presentar proyectos
50,0%
Valor
CMI
39,6%
23,3%
94,7%
50,0%
50,0%
Valoracin de la representatividad
50,0%
social de las EGIS
40,8% Cumplimiento de los CMUR
40,8%
60,9% Grado de agregacin de demanda
60,9%
44,0%
Homogeneidad en la distribucin
regional de EGIS
44,0%
71,1%
Focalizacin en los ms
vulnerables
71,1%
Los objetivos estratgicos con mayor ponderacin por parte de los expertos en el componente EGIS,
son su solvencia tcnica y econmica, su Comportamiento idneo y la competencia efectiva
entre ellas. Entre los 3 explicaran el 60% del componente, en tanto que los otros cuatro explicaran
el 40% restante.
Pgina
Otro alto valor CMI lo tiene la Solvencia tcnica y econmica de las EGIS. En este caso, la capacidad
de las EGIS para presentar proyectos ganadores (el porcentaje de EGIS que lo lograra) y la solvencia
econmica de las EGIS, valorada como el porcentaje de las que declaran no tener problemas
financieros, reciben una valoracin promedio bastante menor que la variable referida a la solvencia
tcnica. Ac cabe especificar que para calificar a una EGIS como solvente tcnicamente, se determin
cuantificar el porcentaje que ella tena cierta cantidad y perfil de profesionales a su cargo,
probablemente el mnimo exigido fue muy bajo, teniendo en cuenta el resultado obtenido y la
percepcin que resulta de consultas a mayor profundidad, pero que no generaron un indicador. Por
lo mismo en nueva medicin debera plantearse un indicador ms exigente para demostrar la
capacidad tcnica de las EGIS.
140
El Objetivo Estratgico con mayor valor CMI es la capacidad que tienen las EGIS para incorporar la
demanda de los hogares ms vulnerables. Para maximizar sus posibilidades de eleccin de sus
proyectos, las EGIS involucran entre los beneficiarios a las personas ms vulnerables. Un alto
porcentaje de EGIS dice trabajar con los ms vulnerables. Coincidente con este resultado, un alto
porcentaje de los subsidios se dirige hacia el primer quintil de la poblacin.

Tambin tiene una valoracin positiva la capacidad de las EGIS para agregar demanda; en este caso,
el foco de atencin estara puesto en que al final las EGIS fueron capaces de aportar al modelo una
base importante de demanda organizada, sea o no por su propio esfuerzo. En el proceso se vio que la
mayor parte de este resultado proviene ms de la labor de las Municipalidades, Comits u Auto
organizacin.
En cuanto a las reas con baja valoracin CMI estn la competencia efectiva entre EGIS,
fundamentalmente porque muy pocos beneficiarios declararon haber elegido entre ms de una EGIS.
El ndice de percepcin calculado en relacin a la percepcin del acceso usuario a informacin sobre
las EGIS, es tambin muy bajo.
Tambin con una valoracin CMI relativamente baja se encuentra el comportamiento idneo de las
EGIS, lo que refleja el alto nmero de EGIS que han sido sancionadas. No se midieron variables tales
como cobros indebidos u otras eventuales irregularidades.
Perspectiva: Inductor Otros
Los valores tabulados en el CMI a nivel del Inductor Otros se muestran a continuacin:
52,3%
Valor
CMI
O1. Inexistencia de de
cooptacin negativa
64,7%
O2. El costo del terreno en

zonas urbanas consolidadas es
financiable con el subsidio
43,5%
O3. Oferta crediticia para

hogares vulnerables con
capacidad de endeudamiento
O4. Constructoras /
inmobiliarias consideran
atractivos los incentivos para
producir viviendas sociales
O5. Municipios cumplen el rol
asignado por el modelo
60,0%
55,5%
42,1%
VARIABLES
Valor
CMI
Cooptacin no perniciosa
64,4%
Integracin beneficiosa
de negocios
Riesgo de sobreprecio de
las soluciones
habitacionales
Grado de densificacin
urbana en CNT
Capacidad de pago del
crdito
Homogeneidad de la
utilidad de operar en el
mercado de la vivienda
social
Probidad en los procesos
de focalizacin comunal
de los subsidios
65,6%
40,0%
50,0%
60,0%
55,5%
42,1%
La ponderacin realizada por los expertos sobre el aporte explicativo de los objetivos estratgicos a
este inductor tienen slo dos valores. 27.5% para el caso de El costo del terreno en zonas urbanas
consolidadas es financiable con el subsidio y Constructoras / inmobiliarias consideran atractivos los
incentivos para producir viviendas sociales. En tanto que el resto fue ponderado con 15%.
El resultado ms notable es que se detect cooptacin e integracin entre constructoras y EGIS, pero
que sin embargo se ven mayores ventajas que desventajas sobre esta forma de asociacin. Lo que
explica su valoracin positiva. Debe recordarse que el sector EGIS es dominado por aquellas con fines
de lucro y por tanto su inters econmico las conduce a establecer alianzas y negocios integrados.
141
OTROS
Valor
CMI
Pgina
PERSPECTIVA
Un segundo aspecto bien valorado es que los beneficiarios que accedieron a soluciones
habitacionales con deuda, en su gran mayora declaran no tener problemas para el pago de sus
crditos. Probablemente este es un resultado sumamente importante para el eventual rediseo de la
poltica habitacional que contemple un mayor aporte de los beneficiarios.
En relacin al costo del terreno en zonas urbanas consolidadas y su financiabilidad con el subsidio, lo
primero es que se detect riesgo de sobreprecio, lo cual atenta a que el monto del subsidio permita la
compra de terrenos en las zonas urbana bien localizadas. Asimismo se observ que el grado de
densificacin urbana promedio de las capitales regionales eventuales podra incrementarse.
Apreciacin global de los resultados
A continuacin se analizan los resultados agregados de cada perspectiva para luego ver el CMI en su
integridad. Los valores de las perspectivas fueron los siguientes:
PERSPECTIVA
RESULTADO
PROCESO
INDUCTORES (AGREGADO)
INDUCTOR BENEFICIARIOS
INDUCTOR MINVU
INDUCTOR EGIS
INDUCTOR OTROS
VALOR CMI
52,4%
43,6%
45,5%
46,7%
38,4%
53,5%
52,3%
La perspectiva Inductores fue ponderada por los expertos con valores de 15,2% (Beneficiarios), 43,6%
(MINVU), 22,5% (EGIS) y 18,6%. Por tanto, la perspectiva Inductores, a nivel agregado, est
fuertemente influenciada por el valor CMI obtenido por el Inductor MINVU.
La perspectiva Resultados fue ligeramente mejor evaluada que el proceso y los inductores, al interior
de stos podra estar explicado por una probable sobre valoracin del peso relativo asignado al
MINVU, en detrimento del correspondiente a las EGIS y a Otros. Con una ponderacin ligeramente
ms cargada hacia estas dos perspectivas los y valores CMI hubieran estado ms cercanos. En todo
caso, cabe destacar la consistencia de la medicin toda vez que los resultados de los inductores y el
proceso estn en un marco razonable de compatibilidad con el obtenido por el de Resultados, a
travs de una medicin independiente de sta. Vale decir que los Resultados fueron valorados con
variables e indicadores independientes de aquellos que valoraron el Proceso y los Inductores;
resultando valores muy cercanos.

Pgina
Recurdese que uno de los objetivos o ventajas del CMI es que permite objetivar y cuantificar los
diferentes componentes que explican el modelo, e identificar aquellas con bajo desempeo. Por ello,
en la explicacin precedente se centr en analizar las causales tanto de las variables con desempeo
positivo, como de aquellas que requieren de mayor atencin, en cada una de las perspectivas.
142
Los resultados globales obtenidos muestran que el modelo tiene un rendimiento medio, es decir que
combina determinantes bien valorados, con otros con desempeo bajo en trminos de lo que el
modelo pretende lograr. Esto se vio en detalle en la seccin precedente. Vale decir, hay una
explicacin razonable para cada uno de los valores captados por el CMI.
Los resultados relativamente equilibrados entre todas las perspectivas dan cuenta de un desarrollo
relativamente armnico del modelo, en el entendido que no hay una perspectiva en particular que
est obteniendo resultados (valoraciones CMI) mucho mayores o menores que el resto. Vale decir
que no hay perspectivas que funcionen muy adecuadamente, en tanto que otras lo hagan muy mal,
sino que en general el desarrollo es parejo. Eso s, a nivel de Objetivos Estratgicos la figura no es la
misma. A este nivel s es posible distinguir diferencias mayores. Para observarlo, a continuacin se
muestra el Mapa Mental con el puntaje obtenido por cada uno de los Objetivos Estratgicos que lo
componen.
En cada objetivo estratgico se muestra un color que facilita percibirlo como de bajo rendimiento
(menos de 40% en su valor CMI), rendimiento medio (entre 40% y 60% de valor CMI) y de mayor
valoracin (ms de 60%). Asignndole los colores rojo, amarillo y verde, respectivamente. Esta
semaforizacin de los resultados facilita su visibilidad. Adicionalmente se muestra el peso
(ponderacin) de cada Objetivo Estratgico en su capacidad explicativa de cada una de las
perspectivas en las que est incluido.
Ntese que todas las perspectivas agregadas tienen una valoracin media (amarillo), a excepcin del
MINVU; en tanto que a los Objetivos Estratgicos les corresponden valoraciones en rojo, amarillo y
verde. Los Objetivos Estratgicos en rojo, y por tanto los que requeriran de una mayor atencin para
su correccin, son los siguientes:
Resultado
Proceso
OBJETIVO ESTRATGICO
(con bajo desempeo)
Mayor
eficiencia
pblica
y
transparencia en el otorgamiento de
soluciones habitacionales
Elaboracin y presentacin de
proyectos / postulaciones
Entrega, verificacin tcnica y servicio
post venta
I. Beneficiarios
Probidad Social
I. MINVU
Detecta
adecuadamente
la
vulnerabilidad y carencia habitacional
Fiscaliza el comportamiento de los
actores involucrados en el sistema
I. EGIS
Competencia efectiva entre EGIS
30,1% Baja factibilidad tcnica y

social de los proyectos
32,5% Reclamos por fallas
constructivas no
atendidos eficazmente
34,5% Engao en datos de la
FPS y mal uso de la
vivienda
25,8% Baja confiabilidad FPS y
ausencia de control a los
datos de sta
18,4% Baja disponibilidad de
recursos para fiscalizar y
baja aplicacin de multas
35.6% Los potenciales
beneficiarios slo
acceden a una EGIS
Pgina
A continuacin se muestra el CMI tabulado.
VALOR
CAUSA PRINCIPAL
CMI
33,2% Aumento de precios en
terrenos
143
PERSPECTIVA

R1. Mayor
Integracin
social
40,2 %
0,1250
0,1875
R2. Mejor
focalizacin en los
hogares ms
vulnerables
54,2 %
R3. Mayor
calidad de las
soluciones
habitacionales
78,9 %
PROCESO
0,1875
45,7 %
INDUCTORES
50,0 %
34,5 %
R5. Mayor satisfaccin

de los hogares con las
soluciones
58,2 %
61,7 %
0,0875
P2b. Trabajo sociocomunitario prepostulacin

47,4 %
B1. Proactividad
social
0,3825
B2. Dirigentes
comunitarios
representan inters
social
0,2375
B3. Probidad social
0,3800
46,0 %
0,0550
P4b. Ejecucin del Plan de

habilitacin social
61,5 %
E1. Competencia efectiva

0,1325
entre EGIS
43,0 %
M2. Difunde informacin relevante y

0,1250
63,4 %
E2. EGIS solventes tcnica y

econmicamente
0,2925
M3. Dispone de informacin estratgica

para el funcionamiento del modelo FSV0,1325
EGIS
50,0 %
E3. Representan inters

0,1125
social
40,8 %
E4. Comportamiento probo
M4. . Detecta adecuadamente la

vulnerabilidad y carencia habitacional
efectiva
0,2125
M5. El proceso est reglamentado en
forma precisa
0,0925
50,0 %
M6. Direcciona y adecua la oferta

pblica a la demanda social, conociendo
las condiciones de ambas
0,1475
18,4 %
M7. Fiscaliza el comportamiento de los

actores involucrados en el sistema 0,1475
0,4375

0,1650
60,9 %
E5. EGIS con capacidad de

agregar demanda
0,0900
44,0 %
E6. EGIS ofrecen asistencia

tcnica en todo el territorio
32,5 %
64,7 %
O1. Probidad de constructoras /

inmobiliarias no propicia
0,1500
cooptacin
43,5 %
O2. El costo del terreno en zonas

urbanas consolidadas es
financiable con el subsidio 0,2750
60,0 %
O3. Oferta crediticia para hogares

vulnerables con capacidad de
endeudamiento
0,1500
55,5 %
0,0875
71,1 %
E7. EGIS incorporen la

demanda de los hogares ms
vulnerables dentro de la
poblacin objetivo
0,1200
0,2250
53,5 %
43,6 %
OTROS
35,6 %
25,8 %
P5. Entrega,
verificacin tcnica y
servicio de post
venta
EGIS
M1. Selecciona las mejores EGIS y

evala su desempeo
0,1425
43,9 %
52,4 %
0,0775
P4a. Ejecucin de proyectos de

construccin/ adquisicin
50,5 %
53,7 %
46,7 %
38,4 %
0,1500
R6. Mayor eficiencia pblica

y transparencia en el
otorgamiento de soluciones
habitacionales
33,2 %
0,2050
P3. Evaluacin y
seleccin de
proyectos/
Postulaciones
elegibles
MINVU
43,0 %
0,152
0,1875
P2a. Elaboracin y presentacin de

proyectos/postulaciones
30,1 %
BENEFICIARIOS
0,1125
R4. Disminuir el
dficit
habitacional
0,2000
P1. Deteccin y
organizacin de
demanda
56,8 %
0,1000
42,1 %
O4. Constructoras/inmobiliarias
consideran atractivos los
incentivos para producir viviendas
0,2750
sociales
O5. Municipios cumplen el rol
0,1500
asignado por el modelo
0,1858
52,3 %
45,5 %
144
RESULTADOS
0,3250
Pgina
VISIN
Reducir el dficit habitacional en la poblacin ms vulnerable, entregando soluciones habitacionales de calidad que
favorezcan la integracin urbana y social de los beneficiarios y respondan a sus necesidades y preferencias
Pgina
145
PRINCIPALES CONCLUSIONES

1.
APORTES DE LA TERCERIZACIN DE LA GESTIN INMOBILIARIA-SOCIAL A LOS OBJETIVOS DE LA NUEVA

POLTICA HABITACIONAL
En el marco de los postulados estratgicos de la Nueva Poltica Habitacional (NPH) vigente entre 2006
y 2010, la tercerizacin de la gestin social y tcnica de la gestin de los subsidios habitacionales en el
actor EGIS, expresa una apuesta coherente con los nuevos estndares de calidad habitacional y
residencial de la Poltica, como tambin representa una oportunidad para mejorar la eficiencia y
eficacia en la produccin de soluciones habitacionales urbana y socialmente sostenibles.
Panormicamente, a 5 aos de impulsada la NPH se han ido alcanzando algunos de sus objetivos ms
importantes. En primer lugar, entre 2006 y 2009 el dficit habitacional se redujo en 2%, variando de
420 a 412 mil hogares y, considerando el crecimiento poblacional, la tasa de hogares con dficit por
milln de habitantes se mantuvo bastante estable en el perodo (vara 0,33% 32). Lo anterior significa
que la entrega de soluciones habitacionales ha permitido cubrir el crecimiento poblacional y ha
disminuido la magnitud real del dficit.
Asimismo, desde el punto de vista de la calidad, entre 2006 y 2010 se aument el metraje de las
viviendas subsidiadas mediante AVC en 21%, as como las de proyectos de construccin en 30,9% 33.
Esto ha ido aparejado de un incremento de los montos subsidiados tanto para los inmuebles como
para la compra de terreno mediante Subsidio Diferenciado a la Localizacin, lo que se refleja en un
mayor valor UF/mt2 asignado en total del orden de 4% entre 2006 y 2010, y al aumento de 7,8%,
comparando este perodo con las viviendas entregadas entre 2001 y 2005, lo que puede asociarse a
progresos en la calidad constructiva.
Asimismo, ha sido efectivo el esfuerzo por mejorar la focalizacin de los subsidios, traducindose en
una mayor focalizacin en el quintil ms vulnerable (74,1% de los subsidios de Adquisicin entregados
en el perodo han sido para hogares del 1 quintil (FSV I), y 100% de los de construccin se entregan a
este segmento).
Desde el punto de vista de la eficiencia en la gestin de la poltica habitacional, se puede sealar que
si bien desde la incorporacin de las EGIS en 2006 el valor subsidiado por mt 2 se increment, su
variacin fue inferior al aumento de las superficies construidas y no afect el presupuesto, ni las
metas comprometidas en materia de vivienda social subsidiada.
La cifra corresponde a la variacin de la tasa de hogares con DH (Observatorio Habitacional con base a datos CASEN)
respecto al total de poblacin proyectada por CENSO INE, entre los aos 2006 y 2009.
33
De acuerdo a los registros de SNAT sobre 1.982 proyectos ejecutados al 100% entre 2001 y 2010, en que se beneficiaron
2
144.214 familias, en proyectos de construccin las viviendas han variado desde un promedio de 34,39mt en 2001 a 46,9
2
mt en 2010. Asimismo, de acuerdo a los datos de 71.174 subsidios pagados en AVC I, II y AVE entre 2006 y 2009, las
2
2
viviendas han variado desde un metraje promedio de 41,4 mt a 50,1 mt entre 2006 y 2010.
Pgina
32
146
Por contrapartida, existe un amplio consenso entre los actores del mercado de vivienda social
subsidiada, y en el propio Ministerio de Vivienda y Urbanismo, respecto a que el alza del subsidio
base y la creacin de nuevos instrumentos de financiamiento de terrenos mejor localizados (SDL), se
tradujo en un acrecentamiento del valor de las viviendas y, marginalmente, en localizaciones ms

conectadas a las oportunidades urbanas.
Sin embargo, en todos estos avances para la calidad de vida residencial de las familias ms
vulnerables y prdida de recursos, poco han tenido que ver las EGIS, y corresponden ms bien a
determinantes de la poltica pblica, marco bajo el cual stas se desempean.
Ms directamente, la incorporacin de las EGIS en la operacin del FSV (principal programa
habitacional) ha contribuido a reducir el tiempo de demora con que se obtenan las soluciones
habitacionales, - aun cuando en la actualidad casi la mitad de los proyectos de construccin exceden
los 21 meses de vigencia de los subsidios34-, es significativamente menor la demora promedio de los
proyectos en la actualidad (entre 18 y 24 meses), comparativamente a los ms de 6 aos que tardaba
la ejecucin de subsidios antes de la reglamentacin del funcionamiento de los organizadores de
demanda.
Pese a que las EGIS se sitan en una posicin central en el mercado de la vivienda social subsidiada,
pues intermedia entre la oferta de subsidios MINVU, la demanda de los potenciales beneficiarios, las
empresas constructoras, los dueos del suelo urbano y los vendedores de viviendas, su rol se ve
circunscrito al de operador de procedimientos administrativos para que soluciones habitacionales
sean efectivamente producidas.
Esto, porque las EGIS competentes tcnica y econmicamente no son suficientes, ni gozan de la
cobertura necesaria para garantizar que la organizacin de la demanda, la escogencia de suelos, la
formulacin y ejecucin de proyectos estn totalmente alineados con los objetivos de las Polticas de
vivienda y urbanismo.
2.
DESEMPEO EFECTIVO DE LAS EGIS EN EL MODELO DE GESTIN DE LA POLTICA PBLICA
34
De acuerdo a las fechas de emisin de subsidios, fecha de caducidad de subsidios y fecha de trmino 100% de obras en
base de datos SNAT de proyectos de construccin, un 48,9% de los subsidios se ejecutan dentro de 21 meses.
Pgina
En general, las EGIS han sido efectivas en incorporar entre los postulantes, a la poblacin ms
vulnerable. Esto, porque la probabilidad de realizacin de sus proyectos se incrementa por la
cantidad de postulantes vulnerables que postula al FSV. Con ello, se cumple la premisa de que
147
En el marco del modelo de gestin del FSV, el MINVU transfiri a las EGIS las funciones de deteccin y
organizacin de la demanda, administracin de los subsidios habitacionales, asistencia tcnica a los
beneficiarios y representacin de los intereses de los beneficiarios ante las inmobiliarias o
constructoras; no solo con el propsito de descomprimir a la institucin de las labores operativas,
sino con el objeto de asegurar un mayor respecto a los derechos de los potenciales beneficiarios y un
mayor nivel de logro de los objetivos de la poltica. El estudio del funcionamiento de las EGIS en la
Poltica Habitacional, ha permitido develar que el desempeo de las EGIS est muy distante de lo que
se esperaba. A continuacin, los principales argumentos en este sentido.
tener un conjunto de actores que no persiguen objetivos polticos organizando la demanda,

aumenta la efectividad de la focalizacin, ajustando los criterios de seleccin a sus condiciones de
vulnerabilidad y cumplimiento de los requisitos establecidos para acceder al subsidio.
Si bien, el proceso de organizacin de la demanda realizado por las EGIS ha contribuido a que los
actores recolecten y presenten adecuadamente la documentacin para su postulacin, en la
prctica, la funcin de deteccin y organizacin no ha sido realizada mayoritariamente por las
EGIS, sino que se ha descargada en varios municipios, en dirigentes y comits y autoorganizacin. No obstante, ha habido EGIS que han demostrado eficiencia en esta labor, lo que
respalda que el supuesto que tendan capacidad para hacerlo se cumpli, lo que no se logr es
masividad y esto probablemente por lo impracticable de su efectiva fiscalizacin, en su actual
diseo.
El modelo apostaba por que los beneficiarios puedan integrar redes de apoyo social, sea creando
o aprovechando mecanismos previos y propios de organizacin existentes y que los propios
beneficiarios participen en el proceso de obtencin de soluciones habitacionales. Esto no se ha
constatado masivamente en la implementacin del modelo FSV-EGIS. Probablemente el hecho
que no se valore en los concursos los mecanismos de superacin futura de la vulnerabilidad
social, de manera determinante, pudo haber mermado este supuesto logro. Lo mismo sucedi
porque en la prctica, los proyectos no fueron elaborados participativamente como era
pretendido por el modelo.
Pgina
Probablemente el empate virtuoso entre la demanda y la oferta habitacional con innovacin, sea
uno de los resultados con menor logro en la prctica, dado que no se cumple el supuesto de una
amplia competencia entre EGIS por captar beneficiarios potenciales, sino que ms bien estos
habran sido inducidos a tomar las opciones representadas por constructoras y las EGIS que
actuaron como intermediarias de estas ltimas. El amplio predominio de slo dos modalidades
dentro de todas las posibilidades contempladas por el modelo, as como las propias declaraciones
de los beneficiarios, respecto a cul habra su preferencia, son expresiones de que la oferta no se
est adecuado a la demanda potencial. Tampoco habra habido mayor innovacin, sino que en
general los proyectos se limitaron a cumplir con las normas establecidas.
148
En general, las EGIS no han sido efectivas como contrapartes de los beneficiarios ante las
constructoras en la etapa constructiva y en la supervisin de obras. Sin embargo la fiscalizacin
del Estado (especialmente el SERVIU y en menor medida los Municipios), s lograron este
resultado. En general la calidad constructiva de las soluciones habitacionales en la etapa 20062010 fue mejor que en el pasado y cumplen estndares adecuados, segn la percepcin de los
expertos. Algo relativamente similar a lo anterior sucede en el caso de la regularizacin de los
ttulos de propiedad de los beneficiarios. En general, no se han detectado mayores problemas
relacionados con los ttulos. Aunque tal vez en este caso el mayor aporte sea por cuenta de las
constructoras ms que por el de las EGIS.

Otro supuesto que no se cumple es que las EGIS velaran por la calidad en la presentacin y
gestin de los proyectos habitacionales postulados, para maximizar las posibilidades de seleccin
de sus proyectos en un ambiente concursable. En general los proyectos se limitaron a contar con
demanda (postulantes) y ser seleccionados, a veces con la presin de los propios beneficiarios.
Desde el punto de vista del beneficio institucional, si bien el modelo, a travs de la terciarizacin
en EGIS, permiti reducir algunas de las labores operativas que el Ministerio (a travs de sus
rganos ejecutores) realizaba, la complejidad del modelo y las deficiencias en parte de su diseo
no lo liber completamente de este tipo de labores (en especial por los mayores requerimientos
de fiscalizacin). En suma no se logr descomprimir al Estado en la medida suficiente para que se
concentre en pocas funciones esenciales y de direccin del modelo.
3.
GANADORES Y PERDEDORES EN EL MERCADO DE LA VIVIENDA SOCIAL SUBSIDIADA POR ACCIN DE LAS EGIS
Una manera de analizar el efectivo aporte que las EGIS hacen al modelo de gestin del FSV en la NPH
2006-2010, es a travs del balance entre las ganancias y prdidas de los diferentes actores
involucrados en el mercado de la vivienda social subsidiada. Panormicamente, este examen se
sintetiza como sigue.
Desde el punto de vista de la descongestin administrativa, el MINVU constituye un actor ganador,
toda vez que al externalizar en la EGIS la funcin de intermediacin entre la oferta y la demanda, se
ahorra los problemas derivados de la atencin directa de los potenciales y beneficiarios efectivos en
todo el proceso, el que se extiende desde la postulacin hasta la post entrega de las viviendas,
incluyendo la contencin de los reclamos y quejas.
La principal desventaja para el MINVU es que ha terminado pagando la funcin de organizar la
demanda, en circunstancias que sta mayoritariamente se autogenera o es organizada por otras
entidades como los municipios, en otros casos han sido financiado por las propias empresas
constructoras a las EGIS, cuando la EGIS es un rea funcional de la constructora o la EGIS genera su
propia constructora.

Pgina
Por su parte, muchas de las familias potenciales beneficiarias de una vivienda social quedan a la
deriva en el proceso de acceso al subsidio, a consecuencia de situaciones como las siguientes: i) se
involucraron con EGIS o especuladores que les hicieron cobros indebidos o lisa y llanamente las
estafaron; ii) su asistencia tcnica fue provista por EGIS con escasas competencias tcnicas para
149
Un segundo perjuicio refiere a la velocidad inicial con que las EGIS colocadoras de proyectos
habitacionales pre existentes captaron los subsidios, lo que produjo un excesivo aumento de la
demanda explcita, y la proliferacin de especuladores, tanto por el lado de la oferta como de la
demanda. A su vez, es previsible que esta inflacin importe otros costos adicionales para aquellos
SERVIU que intentan controlar y fiscalizar al mximo la ejecucin del programa en equilibrio con la
velocidad tcnica administrativa requerida para reducir el dficit habitacional.
formular un proyecto, que luego implic levantar las observaciones tcnicas en plazos excesivos y la
consiguiente merma del comit o grupo; iii) grupos que se fragmentaron porque hubo otras EGIS que
los captaron para otros proyectos, o bien porque adhirieron a la adquisicin individual de mayor
rapidez; iv) trabajaron con EGIS sin respaldo financiero que abandonaron los proyectos tras su
quiebra econmica, sea por el tiempo de recuperacin de los gastos o prstamos no recuperados de
personas sin su ahorro.
Otras lesiones mayores, con costos econmicos para algunos hogares, por accin u omisin directa o
indirecta de las EGIS, han sido los casos en que las familias debieron contraer deudas por pago de
arriendo, a fin de asegurar las casas que adquiriran a travs del subsidio. Aqu tambin se inscriben
las familias que accedieron a viviendas construidas, en particular las usadas con menores estndares
de calidad e incluso viviendas inseguras desde el punto de vista de la higiene y la habitabilidad
efectiva, toda vez que no se verific adecuada y exhaustivamente la calidad y estado de conservacin
del inmueble a transar35.
En un mbito intermedio se puede mencionar el fracaso de la participacin social que supona el
modelo, cuando algunas EGIS realizan tratos directos con las dirigencias y por tanto ofrecen ciertas
prebendas a stos, o cuando slo acta como la agencia colocadora de proyectos diseados por
constructoras e inmobiliarias. En estos casos, la capacidad de representacin de los intereses de los
hogares beneficiarios queda anulada. Una de las principales causas que explican la desproteccin de
los postulantes frente a las EGIS, es el bajsimo nivel de informacin con que stos acceden al sistema,
respecto tanto de sus derechos, como del funcionamiento del modelo y el rol de las EGIS.
35
De acuerdo a la encuesta de satisfaccin usuaria con la asistencia tcnica de las EGIS, un 47.4% de los beneficiarios de
viviendas usadas, recibi la vivienda con serios problemas de habitabilidad.
Pgina
Finalmente, la prdida y ganancia de las empresas constructoras remite a la lgica econmica. Para
algunos, el margen de utilidades est al lmite o es inferior al que conseguiran con poblacin de
mayor nivel socioeconmico, en razn del lento encaje de pagos y mayores costos por controles de
calidad mayores a los exigidos en el mercado no subsidiado. Las prdidas ocurren por rebajas en los
mrgenes de ganancias con los cobros que algunas EGIS exigen para movilizar (vender) sus proyectos.
Asimismo, para este actor se consignan ganancias comerciales, toda vez que el auge del modelo
coincidi con el enfriamiento de la economa nacional y el FSV se constituy en el mecanismo de
mantencin de la actividad, o bien una estrategia para colocar con mayor certeza su stock de
viviendas.
150
Entre las ganancias que se pueden registrar para aquellas familias que lograron vincularse a una EGIS
con un comportamiento ajustado a lo que el modelo esperaba, adems de econmicamente solvente
y tcnicamente competente, son el acceso a una vivienda que cumple los estndares de calidad
contemplados en la norma, mejora efectiva de las condiciones de habitabilidad y eleccin del barrio y
sus vecinos. Slo en estas familias es posible refrendar el cumplimiento del rol asignado por el
modelo, en no despreciables espacios de negociacin con constructoras, y conquistar para s
pequeas concesiones. El principal motivo de estas conquistas ciudadanas dice relacin con la mayor
difusin de sus derechos y su organizacin social.
4.
DEFICIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE HABILITACIN DEL MERCADO DE ASISTENCIA TCNICA

PARA LA VIVIENDA SOCIAL SUBSIDIADA
En el pas se han desarrollado diversos Acuerdos Pblico-Privados (APP) para que el sector privado
ejecute una obra u opere un servicio tradicionalmente perteneciente al sector pblico, con la
finalidad de reducir los costos, liberar recursos (cuando las inversiones son privadas) y mejorar la
gestin.
De acuerdo con la teora y con la evidencia prctica observada, los APP se sujetan a una serie de
condiciones para el xito de este tipo de modelos, que entre los imprescindibles cuenta con: la
generacin (proteccin) de un mercado que maximice las posibilidades de xito del proyecto; la
claridad y estabilidad en las reglas del juego; y que no se generen distorsiones que incrementen los
precios de los servicios que se traspasan.
El modelo FSV-EGIS puede enmarcarse, en trminos generales, en el contexto de actividades que
tradicionalmente fueron desarrolladas por el sector pblico y luego transferidas a entidades privadas.
Por ello, a continuacin se analiza el comportamiento del modelo FSV-EGIS ante las tres
caractersticas sealadas. No se trata de recomendaciones, sino de aportes para la comprensin de
algunas de las deficiencias observadas en el modelo.
En el tema del mercado surge la primera gran diferencia. Mientras que en los modelos APP se pasa de
competir en la cancha, por competir por la cancha; en el modelo FSV-EGIS se opta por un ingreso
masivo de operadores sin que se fijen requisitos muy exigentes.
En otras palabras, se permite que, por ejemplo, la gestin de las soluciones habitacionales, las tareas
de organizacin de demanda y la formulacin de proyectos sean realizadas por EGIS que no
necesariamente tienen una adecuada capacidad tcnica, econmica y legal para ello, con las
consiguientes consecuencias indeseadas.
El segundo tema es la estabilidad en las reglas de juego. Esto es algo vital para que los modelos APP
funcionen y atraigan a empresas privadas de calidad. De acuerdo a la informacin recabada en
entrevistas y cuestionarios aplicados a los actores involucrados en el proceso, existen permanentes
Pgina
Para dicha actuacin de las entidades se exige una entidad reguladora del proceso, con competencias
diferentes a las que posee el MINVU. Por ejemplo, debe tener un conocimiento completo de la
rentabilidad del mercado para cada tipo de actor (entidad pblica, privada, sin fines de lucro), de
acuerdo a la regin en que opera y al tipo de actividad que desarrolla (CSR, CNT, AVC).
151
Si se aplicara la opcin seguida en los casos de APP, las EGIS competiran por ingresar al mercado,
dado que en l slo operara un nmero limitado de ellas. Ser parte del mercado debera ser
atractivo, tal que la posibilidad de ser reemplazado por otro actor sea un buen incentivo a un trabajo
de excelencia.
cambios que estaran impidiendo el desarrollo del modelo, dado los reiterados costos a los actores
involucrados.
El tercer aspecto tiene que ver con deficiencias en el tipo de subsidios aplicados. Los actores
consultados consideran que, como efecto del monto de los subsidios y dadas las caractersticas del
modelo, se ha incrementado el precio de las viviendas cuyo valor, antes de la vigencia del modelo,
estaba por debajo de los valores mximos del subsidio.
El Subsidio a la Localizacin es el otro instrumento que no estara logrando los efectos previstos, el
que si bien cumple varios objetivos no est permitiendo al MINVU direccionar la localizacin de los
proyectos financiados por el Estado, de tal manera de lograr la integracin social propugnada por el
modelo.
Por ltimo, cabe destacar que no habra un adecuado manejo de los sistemas de castigo e incentivos,
a causa de la falta de informacin del ente regulador sobre la demanda potencial y efectiva, y por la
carencia de instrumento que le permita un ms adecuado direccionamiento de la misma.
5.
UN FACTOR DESEQUILIBRANTE EN LOS RESULTADOS ESPERADOS EN EL MODELO FSV- EGIS: EL VALOR DEL
SUELO URBANO
El trnsito de una poltica de vivienda social que pona el acento en superar el dficit habitacional
para los sectores sociales ms desposedos - que termin por proveer soluciones de baja calidad y
desplazar a los pobres a la periferia de las ciudades - hacia otra donde, precisamente, el nfasis se
traslada a la calidad constructiva, integracin social, recuperacin de la nocin de barrio, mayor
acceso a oportunidades urbanas y evitar la periferizacin de la poblacin vulnerable, tiene como gran
limitante el valor del suelo urbano para su materializacin. Algunos de los aspectos que estn en la
base de esta conclusin se relacionan con:

Pgina
La internalizacin del beneficio econmico del subsidio habitacional por parte del privado en
funcin del precio del suelo. La lgica del mercado de maximizacin del lucro subyace a la
tendencia a la localizacin de viviendas sociales en zonas perifricas, tanto que ni el mismo
subsidio diferenciado a la localizacin ha podido revertir, ya para la modalidad de construccin
como de adquisicin del FSV (Brain, Prieto, Sabatini, 2010; y Razmilic 2010).
152
La tendencia a la segregacin socio urbana de gran parte de las ciudades del pas. Nuestras
ciudades se han caracterizado por un ordenamiento socio econmico, cuyo rasgo distintivo es la
segregacin socioeconmica territorial. Este rasgo se agudiza con el crecimiento de las ciudades y
se hace ms radical en las reas metropolitanas, donde las distancias constituyen un obstculo de
acceso hacia las oportunidades que ofrecen las grandes urbes. Fenmeno similar, a menor escala,
ocurre en comunas pequeas, sin disponibilidad de suelo urbano, que terminan por desplazar a
los ms pobres hacia comunas aledaas con menor concentracin de servicios, volvindolas
dependientes de sus comunas de origen, pero a un mayor costo.
Las cifras sobre la distribucin territorial de las viviendas sociales, slo en las comunas de la Regin
Metropolitana para el perodo 1979 a 2002 (Hidalgo,2007), demuestran que la proporcin de
viviendas sociales localizadas en la periferia es creciente y con una densidad ms de tres veces
superior al promedio metropolitano (Sugranyes y Rodrguez, 2005), debido a la tendencia alza de los
terrenos en zonas centrales y ms consolidadas, cuyo costo no es cubierto por el subsidio
habitacional.
Adems, y como consecuencia de que el alza del precio del suelo es superior al incremento en los
salarios, los hogares de ingresos medios y altos buscan alternativas en frentes de expansin urbana
ms baratos, donde tradicionalmente se localizaban casi en forma exclusiva viviendas sociales. As, el
desarrollo de viviendas nuevas ms caras hace subir el precio de los terrenos, haciendo cada vez ms
difcil el desarrollo de viviendas sociales en dichas localizaciones. Este problema, expresado en
trminos de Sabatini y Brain, se resume en que los precios del suelo en alza carcomen el subsidio
habitacional, contribuyendo al deterioro en la calidad y la localizacin de la vivienda social36
La menor fuerza de las herramientas de planificacin y control del MINVU para conducir o
regular el mercado de la vivienda social subsidiada con asistencia tcnica a las familias. El ente
(supuestamente) regulador dispone de herramientas inefectivas ante las lgicas privadas, puesto
que son de lenta maduracin, de naturaleza reglamentaria, y no posee toda informacin que le
permita un diseo ms adecuado al sistema de incentivos y castigos, que alinee a los diferentes
agentes econmicos con los fines de la poltica habitacional NPH.
A su vez, se debe considerar que el privado participar de este mercado siempre que sus utilidades se
igualen al mercado de la vivienda no subsidiada o de la construccin en general, incluidos los costos
que implican atender las exigencias reglamentarias (y su constante variacin) y la mayor fiscalizacin.
Lo anterior adquiere mayor significacin en el contexto de reactivacin econmica del pas.
Contextualmente, el fenmeno descrito es percibido por la institucionalidad como la consecuencia
natural de la operatoria del mercado, sin que se reconozca una responsabilidad pblica en la
materia, salvo la adopcin de ciertas medidas de mitigacin.

Pgina
El funcionamiento del sistema podra describirse en los siguientes trminos: Si son conocidos el
presupuesto para construir una vivienda social y el estndar fsico, si no son variables los costos de
edificacin y las nicas variables de ajuste son el margen de utilidades y el precio de la tierra;
competitivamente el margen de ganancia tambin sera relativamente parejo y conocido. Si esto es
as, el precio de la tierra es la nica variable. El precio del suelo remite a la localizacin, y la bsqueda
de los terrenos ms baratos se aleja de zonas centrales, consolidadas o con mayores oportunidades
urbanas.
153
Destacan como atenuante al panorama descrito: la reduccin del dficit habitacional, las mejoras
logradas en la focalizacin de los programas de subsidio habitacional hacia hogares de menores
ingresos y el establecimiento de mayores estndares de construccin.
MARCO
DE SOLUCIONES PARA EL
MEJORAMIENTO DEL MODELO DE
Pgina
154
GESTIN DEL FSV

I.
ANTECEDENTES
La presente seccin desarrolla el marco de soluciones propuestas para abordar las brechas
detectadas entre los objetivos esperados del FSV gestionado a travs de EGIS y los resultados
alcanzados que son atribuibles al funcionamiento de estas entidades, verificado en la prctica y
descrito exhaustivamente en este informe. El foco de las recomendaciones se centra en el modelo de
gestin de la poltica pblica de vivienda social subsidiada, principal objeto del estudio encomendado
a Sur Profesionales Consultores, las que se sustentan en los hallazgos obtenidos en la investigacin
realizada.
El valor de las propuestas debe juzgarse tanto por el examen detallado de los roles que son
esperables que realicen el Estado, el sector privado y la ciudadana en la formulacin y desarrollo de
la poltica, as como porque las medidas sugeridas concilian que las funciones que cada actor asuma
no excedan sus capacidades normativas y tcnicas, no exacerbe la conflictividad de intereses y sea
permeable a los incentivos/castigos promovidos por la autoridad. De este modo, en particular se
revisa el modelo de externalizacin de funciones que ha empleado el MINVU en la provisin de
servicios y bienes que promueve el FSV, y solo tangencialmente se pronuncia sobre los instrumentos
de poltica y aquellos aspectos operativos o reglamentarios que les atae.
En la formulacin de este marco de soluciones se han tenido presente las siguientes consideraciones:
Viabilidad: este criterio se considera fundamental, toda vez que propende a plantear alternativas
susceptibles de implementar dados los objetivos del FSV, las metas ministeriales y el
Pgina
Gradualidad: se entiende que el MINVU debe realizar cambios, pero stos no pueden ser
drsticos a fin de evitar reacciones no deseadas de parte de algunos de los actores involucrados,
o bien paralizar el funcionamiento del FSV. Sin embargo, las sugerencias se plantean definiendo
lneas de accin especficas, cuya implementacin debe consignar un tiempo de transicin para
pasar de una lgica a otra, de una norma a otra, a fin de otorgar estabilidad y confiabilidad a los
actores que participan del sistema, para finalmente alcanzar los grados de maduracin de las
medidas y verificar sus beneficios. Consideracin especialmente cierta, en los casos que las
opciones implican el desplazamiento o la modificacin del tipo de participacin de algunos
actores y por tanto se preconfiguran salidas y alternativas para todos ellos.
155
Prima un enfoque de polticas pblicas: esto es que el mejoramiento del modelo debe
concebirse en funcin de que cobren centralidad los objetivos de inters pblico de la poltica de
vivienda y urbanismo, promoviendo tanto el incremento de la eficiencia y el uso transparente de
los recursos pblicos, como la reduccin de los costos polticos e institucionales mediante un
adecuado manejo de la situacin de potenciales perdedores y ganadores. Todo ello, a partir de
una revisin del sistema de incentivos de todos actores institucionales y sociales involucrados en
la intervencin gubernamental (modelo de gestin) y ajuste de los roles que pudieran desarrollar
segn sus capacidades, intereses y motivaciones que guan su comportamiento hacia una mayor
o menor colaboracin y eficiencia en la gestin de la poltica y el programa FSV.
comportamiento de los actores pblicos, privados, incluidos los beneficiarios. En efecto, el

estudio demostr el poder real que ejercen los incentivos contemplados en el diseo de poltica
anterior sobre los diferentes actores, los cuales se expresan en comportamientos un poco y
bastante diferentes a los previstos por el modelo.
Visin integral, pero medidas divisibles en su implementacin: considerando la racionalidad
sistmica del fenmeno estudiado, el conjunto de proposiciones integradas deberan permitir
dar solucin a los problemas funcionales evidenciados en el desarrollo efectivo del modelo de
gestin del FSV, pero al tiempo su implementacin puede ser concebida en forma parcial, de
forma de abordar problemas especficos en tiempos diferenciados.
II.
SOLUCIONES PROPUESTAS
El marco de soluciones propuesto remite a cuatro pilares principales para el mejoramiento del
modelo de gestin del FSV. Cada pilar reviste un rea de mejora para superar las dificultades y
obstculos evidenciados en la prctica para el logro de los objetivos de la poltica pblica en materia
de vivienda social y por tanto junto con revisar, propone un ajuste al sistema de incentivos y
sanciones para el desempeo funcional de cada actor, pero siempre el marco de referencia remite al
modelo de gestin. A su vez, de cada pilar se desprenden una serie de medidas concretas de relativa
complejidad en su implementacin, tal como se aprecia en la siguiente grfica:
PILARES Y MEDIDAS MEJORAMIENTO MODELO GESTIN FSV

Sistema nico
de postulantes
territorializado
Conduccin
pblica
estratgica
Fiscalizacin
de
beneficiarios
Fomento de la
competencia de las
soluciones
habitacionales
Externalizacin
y habilitacin de
mercados eficiente
y tctica
Libre eleccin en
portales y ferias
inmobiliarias
Adq. y Const.
Provisin de
servicios de
asistencia
modalidades
especiales

Precalificacin
exhaustiva de
proyectos
Asistencia
tcnica a
proyectos
amplia
Segmentacin
de las
funciones en
distintos
agentes
Competencia
por la cancha
Agencias
Certificadas
Ag. Informacin
Pblica
Agencia
Tasacin
Agencia
Legalizacin
Ag.Habilitacin
social cultural
156
Fiscalizaciones
selectivas,
aleatorias y
sanciones severas
Pgina
Fiscalizacin
agencias
externas
Sistema de
informacin
multidireccional
1. PRIMER PILAR: CONDUCCIN PBLICA ESTRATGICA

La implementacin del modelo de gestin en el marco de la poltica 2006-2010 releva como leccin la
necesidad de evitar que la entidad conductora de la poltica pierda esta capacidad, por no contar con
informacin oportuna y delegue en terceros sin poseer mecanismos de control adecuados, ni
efectivos. En este sentido, dos son las funciones que el MINVU y sus servicios deben recuperar: la
capacidad de planificacin y diseo, y la capacidad de control y evaluacin.
En relacin a lo primero, la sugerencia principal apunta a que el MINVU concentre sus esfuerzos en
determinar la demanda potencial y elegible para que cada uno de los programas o modalidades
maximicen los beneficios segn las necesidades (tipos de carencias habitacionales, grupos familiares)
y aportes de la poblacin objetivo (terreno, ahorro, capacidad de deuda). En paralelo, se debe
posibilitar al ministerio y a sus diferentes servicios desarrollar estudios permanentes sobre la
disponibilidad de terrenos dentro de los lmites urbanos y los precios a los que es posible adquirirlos,
as como los proyectos pblicos o privados que se estn gestionando en cada ciudad, que insumen
suelos y compiten con aquellos destinados a vivienda social.
Estos dos tipos de informacin y su procesamiento, deberan ponerse al servicio del diseo
programtico, la definicin y operacionalizacin de los instrumentos, la revisin constante de los
incentivos, la funcionalidad del modelo de gestin y la (re)definicin de metas ministeriales, incluidas
las presupuestarias.
La centralidad del control y la evaluacin se relaciona con la verificacin de los resultados y el impacto
de la intervencin pblica, por sobre los procesos y el cumplimiento reglamentario. En la
recuperacin del manejo de este mbito se inscribe la supervisin y la comprobacin ministerial en
relacin a que los subejecutores adscriban y desempeen los roles previstos por el modelo de
gestin; a saber, captacin de la demanda, formulacin de proyectos, produccin de las soluciones
habitacionales en cantidad y calidad requerida, provisin de servicios de informacin y asistencia
tcnica y legal, los cuales se suponen coincidentes con sus propios intereses (econmicos,
principalmente) y a la vez con los propsitos programticos. Esquema en el cual tambin debe ser
incluida la conducta de los beneficiarios.

Pgina
1.1
Implementar un sistema nico de postulantes territorializado. Una opcin que se considera
mejorar sustancialmente el modelo, consiste en posicionar al MINVU como la nica puerta de
acceso al sistema para los potenciales beneficiarios. Esto permitir al MINVU fortalecer su capacidad
para planificar, orientar y encauzar de mejor manera la demanda por vivienda social, evitando la
sobre explosin de la demanda y la propagacin de una demanda estril o frustrada, producto de la
accin de las entidades cuyas finanzas dependen de captar una gran magnitud de postulantes. En
otras palabras controlar o contener la demanda en funcin de las posibilidades reales del
presupuesto pblico y del inters develado del sector de la construccin por producir las soluciones.
157
Las frmulas que se proponen para fortalecer el rol estratgico para el MINVU son las que a
continuacin se mencionan:
Esta medida, no implica necesariamente que sean los SERVIU quienes directamente asuman esta
funcin y las labores de informacin, inscripcin y postulacin a subsidios, sino que bien puede
mantenerse la externalizacin de sta en otras agencias pblicas, municipales o privadas. No
obstante, la diferencia con el escenario actual es que estas agencias externas utilizaran plataformas
informticas e ingresaran la informacin en lnea tanto de potenciales beneficiarios como de
postulantes, de modo que el Ministerio y sus servicios conozcan efectiva y oportunamente las
dinmicas de la demanda (por qu modalidad optaran) y su desagregacin por territorios.
La principal ventaja de esta medida es que permitir al MINVU conocer la demanda potencial de
soluciones habitacionales y su espacializacin territorial, y del mismo modo, la demanda postulable o
elegible (la que cumple con los requisitos exigidos por el FSV vigente), para luego encausarla a las
distintas ofertas y opciones con mayor probabilidad de xito.
1.2
Precalificacin exhaustiva de proyectos: Con mayor informacin sobre la demanda, habiendo
realizado difusin pblica del comportamiento de sta, realizado llamados o concursos que
incentiven la competencia de los oferentes, estudiados los aspectos que definen la oferta y el
acomodo de los instrumentos de poltica e incentivos; la labor ministerial debera centrarse en
establecer con claridad los criterios para evaluar el mrito de los proyectos a financiar y el tipo de
soluciones a subsidiar. Entre stos, debieran ser claves aspectos como el precio (ajuste al monto de
los subsidios), localizacin en zonas consolidadas de las ciudades o zonas preferentes definidas
institucionalmente, aporte a la integracin social, al desarrollo de la ciudad y calidad (materialidad,
metraje, equipamiento, diseo residencial, comunitario y pblico). Junto a ello, se requiere definir las
ponderaciones que discrimen con mayor rango de variabilidad, la competencia de proyectos,
asignando un mayor puntaje aquellos que se acercan ms a los objetivos y metas definidas
ministerialmente. La diferencia con el sistema actual, es la informacin que se le entrega al oferente
sobre la demanda y un proceso de evaluacin ms discriminante, a fin de establecer una jerarqua de
proyectos segn puntajes.

Pgina
Entre uno y otro proceso o concurso, es recomendable ir analizando los resultados e interpretar la
respuesta o reaccin de los privados a los diferentes incentivos para la localizacin de las soluciones,
realizar distincin segn tipologas de oferentes (especializacin segn modalidades del FSV,
capitales, integracin inmobiliaria), el nivel de produccin para las diferentes zonas, la proyeccin de
cobertura en relacin a las metas y correlacionarlos con los ciclos econmicos. Esta medida permitira
158
Todos y cada uno de los proyectos ingresados al banco de proyectos, incluidos los pre-existente
(anclado a una demanda especfica o proyecto en desarrollo), deberan acceder al mismo
procedimiento de evaluacin, asistencia tcnica, aprobacin y calificacin con puntaje. De la
rigurosidad con que se apliquen los criterios de seleccin, dependern las garantas estatales que se
puedan brindar a los beneficiarios y sus necesidades. Se sugiere procurar que este proceso se realice
en los plazos establecidos y publicitados, que exista precisin en las observaciones tcnicas, que se
resguarde el mximo apego a la normativa constructiva y reglamentaria, ello con la finalidad de
otorgar estabilidad al sistema y de paso hacerlo ms confiable para sus operadores (bajas
modificaciones a las reglas del juego).
realizar un ajuste a las metas institucionales y definir alternativas para los postulantes con mayor
antigedad, en circunstancias que tras varios perodos se registre colocacin una baja colocacin.
La ventaja de esta medida propuesta es que la poblacin demandante podr acceder a opciones con
un estndar de calidad y localizacin garantizada por el Estado. A la vez, en este esquema los
oferentes tienen la ventaja de estimar su rentabilidad y riesgos por adelantado, ante un gran
comprador y seguro (El Estado) que le brinda informacin territorializada y le asegura condiciones de
estabilidad y transparencia en la competencia.
1.3
Configurar un sistema multidireccional de informacin: Su objetivo es disminuir las
asimetras de informacin de beneficiarios, productores, prestadores de servicios, y as como del
propio Ministerio. En el primer caso, la medida apunta a que los potenciales beneficiarios accedan a
la informacin sobre los derechos y deberes que implica adjudicase un subsidio de vivienda, es decir,
se garantizar a la poblacin objetivo conocer el tipo de beneficio al que puede acceder segn sus
necesidades y aportes, requisitos de ingreso, procesos y trmites que deber asumir para acreditarse
como legtimo beneficiario, incluidas las sanciones a las que queda expuesto si incumple y acomete
fraudes al sistema, tales como sobredeclarar carencia habitacional, no usar la vivienda, darle usos
alternativos al habitacional, entre otros similares. En la contracara, el Ministerio pudiera
comprometer un tiempo mximo para que cada postulante legtimo acceda a una solucin efectiva.
Las seales de la oferta y su anlisis institucional, debieran permitir la adecuacin de instrumentos

para futuros procesos e incluso pensar en la posibilidad de compra de terrenos por parte del
Pgina
La postulacin efectiva de proyectos reportar al sistema y develar las reales posibilidades que
existen de construir en las localizaciones demandadas, cuyo determinante final en caso de los
proyectos CNT, seguir siendo el precio del suelo y su asequibilidad a precios del subsidio para
mantener la rentabilidad esperada por las constructoras, o bien el margen de ganancias que resulte
del control de costos constructivos cuando el terreno es aportado por el mandante o los propios
beneficiarios (CSR, DP, CNT de menor magnitud). En otras palabras, tambin permitir sincerar el real
inters de los oferentes, su tipo de oferta, sus especializaciones, el nivel de planificacin y eficiencia
con que producen, las escalas de produccin segn tamaos y respaldo financiero, cuyo anlisis por
perodos podrn ser cotejados con la influencia de los ciclos econmicos y que el ministerio podr
tener en cuenta en los llamados sucesivos.
159
La informacin de la demanda territorializada y su posterior procesamiento constituye la base, para

abordar a los oferentes de bienes y servicios. La difusin de esta informacin por parte de concursos
ministeriales, a travs de los SERVIU, corresponde a la seal de mercado (subsidiado) para los
potenciales inversionistas, que les permite conocer la localizacin de la demanda, su magnitud, los
montos y bandas publicitadas de los subsidios, el sistema de pago y tomar sus decisiones sobre la
inversin a realizar o rentabilidad a alcanzar. En estas circunstancias, no tiene transcendencia si los
potenciales oferentes y sus inmobiliarias promueven estrategias de captacin de demanda, puesto
que de todas formas los beneficiarios podrn elegir libremente entre distintos proyectos previamente
calificados que les aseguran que todas ellos cumplen con los requisitos de calidad exigidos por el
MINVU.
Ministerio, frente a proyectos habitacionales y urbanos de inters pblico y que aportan al logro de
los objetivos del programa y la poltica.
Una variante en este esquema que podra explorarse en determinadas comunas del pas, es la
inclusin de un actor semi-pblico capaz de formular proyectos de inters pblico y con impacto
urbano favorable al desarrollo armnico de las ciudades, incluyendo adems de la viabilidad tcnica
el anlisis de costos del suelo en que stos se localizaran. Cada agencia que formule estos proyectos
recibira una retribucin econmica por esta labor. El catlogo de estos proyectos posteriormente
debera ser estudiado y aprobado institucionalmente, para luego emprenderse un proceso de
licitacin para su ejecucin, ajustado a las especificaciones tcnicas y las posibilidades de
financiamiento, o alternativamente auspiciar estas entidades a buscar donantes, socios y
colaboradores (que bajo un estmulo pblico o de responsabilidad social) aporten los recursos
tcnicos y financieros para arribar al desarrollo y ejecucin de las obras.
El sistema de informacin sugerido se concibe multifuncionalmente tanto para recoger, difundir y
analizar los datos relevantes, especficamente levantar la demanda potencial y efectiva, conocer las
dinmicas de la oferta y tomar decisiones sobre financiamiento, coberturas y definiciones de metas
(velocidad de disminucin del dficit habitacional) y alternativas para el cumplimiento de estas
ltimas (compra de terrenos, cambio de incentivos, inclusin de instrumentos, nuevos requisitos).
La mayor potencialidad de la implementacin del sistema recomendado, se logra mediante la
consolidacin de la plataforma informtica, la georeferenciacin y su utilizacin por las distintas
instancias involucradas en la gestin del FSV, especialmente aquellas dedicadas a la realizacin de
estudios.
1.4
Asistencia tcnica a los proyectos: La propuesta radica en la premisa que es el ministerio y su
base tcnica profesional quienes tienen o deberan tener las mayores capacidades y competencias
para hacer efectivos los objetivos de la poltica. La materializacin de la propuesta implica que
tcnicos y expertos del rea de la arquitectura, la construccin y la economa en el sector vivienda se
vuelquen al estudio e investigacin para determinar en terreno las ventajas y las desventajas de los
proyectos. De esta manera, podrn evaluar en justicia y con mayor exactitud de los proyectos
concursados, y brindar asistencia tcnica a aquellos que teniendo observaciones tcnicas pueden
transformarse en excelentes soluciones.

Pgina
La tercerizacin de funciones brinda una serie de beneficios a las instituciones modernas, sin
embargo su utilizacin no puede implicar una plena delegacin de funciones en un agente externo,
mxime si se trata de una institucin gubernamental a cargo de una poltica pblica. Es decir, la
externalizacin no puede ser total o sin una elevada cuota de control en procesos e hitos de
importancia en la produccin de bienes y servicios pblicos.
160
2. SEGUNDO PILAR: EXTERNALIZACIN DE SERVICIOS Y HABILITACIN DE MERCADOS EFICIENTE Y TCTICA
Una razn poderosa para utilizar la tercerizacin, es la necesidad de descomprimir a las instituciones
pblicas de asuntos operativos o productivos, de manera que stas puedan centrarse en funciones
ms estratgicas que demanda la conduccin de una poltica pblica o programa gubernamental
(bsicamente el control y la planificacin).
A su vez, el escenario de un mercado subsidiado, como el de la vivienda social, ha demostrado la
necesidad de habilitar mercados (sub mercados) especficos que permitan una externalizacin
eficiente de funciones; de manera que las funciones sean entregadas a terceros con mayores ventajas
y competencias para desarrollar las operaciones. A este efecto, la sugerencia es que el MINVU
reflexione sobre los objetivos y los agentes que pueden desarrollar los procesos que permiten su
logro, y a la vez determinar aquellas tareas que bajo ninguna circunstancia podr delegar.
Dado lo anterior y en funcin de la experiencia reciente del estudio de la gestin del FSV mediante
EGIS, las medidas sugeridas son:
2.1
Segmentar las funciones externalizadas en distintos agentes: La medida apunta a evitar el
riesgo moral de los ejecutores finales del FSV y con ello la reduccin de los objetivos de la poltica. Si
bien la integracin econmica de las entidades con fines de lucro, no es negativa per se, tiende a serlo
cuando se extrema y termina por subordinar el inters pblico al privado, en particular cuando se
producen fenmenos de colusin y cooptacin. Ello, especialmente en ausencia de controles
efectivos y oportunos, como ocurre cuando las EGIS incrementan artificialmente el dficit
habitacional, inducen la demanda hacia determinados proyectos, actan como juez y parte en la
ejecucin de obras, cobrando tanto al Estado como a las constructoras y por tanto encareciendo las
soluciones, entre otras situaciones verificadas a lo largo del informe.
Entre las principales funciones que se sugiere externalizar estaran la provisin de informacin pblica
para el ingreso al sistema, la tasacin de viviendas construidas de forma previa a la compra-venta, la
revisin legal de las soluciones provistas va subsidio, la habilitacin sociocultural de las familias
Pgina
En este mbito de internalizacin para el MINVU, se inscriben adems de las funciones de

conduccin, coordinacin y control, aquellas funciones de diseo para una externalizacin eficiente y
eficaz; tales como, elaboracin de bases de licitacin, sistema de certificacin y calificacin,
resolucin de concursos, desarrollo de los sistemas informacin en lnea, definicin de las bases de
datos y su interoperabilidad, mecanismos de fiscalizacin, establecimiento de sanciones y multas,
entre otras. La materializacin de estas sugerencias no resulta tan lejana si se considera el
aprovechamiento del importante avance que el ministerio ha ido consolidando en materia
informtica, control jurdico, fiscalizaciones, registros de oferentes, y similares.
161
De otra parte, la proposicin enfatiza que la ejecucin del conjunto de las funciones externalizables
sea asignada a agencias distintas y slo a aquellas que demuestren las mayores competencias y
capacidades para desempearlas y con dedicacin exclusiva. No obstante, fraccionar la gestin
operativa demandara al MINVU asumir funciones de enlace para secuenciar los procesos, cuyo
beneficio sera el control de los mismos y la adopcin oportuna de medidas correctivas, en caso de
desviaciones.
residentes de conjuntos habitacionales, la asistencia tcnica para definir proyectos en modalidades

especiales del FSV y los estudios de monitoreo y evaluacin.
2.2
Estimular la competencia por la cancha para agencias externas: Esta sugerencia implica que
el MINVU tome todas las medidas necesarias para que en el sistema operen slo aquellas agencias
certificadas para cumplir la funcin encomendada, con la exigencia adems de hacerlo en forma
exclusiva (giro nico). Las agencias que tienen a cargo una funcin tercerizada deben ser pocas, a fin
de que se les asegure un volumen interesante de operaciones a realizar, reciban pago conveniente y
resulte ms fcil su fiscalizacin de parte del MINUV.
La forma en que las agencias interesadas accedan a este segmento de mercado es mediante una
competencia por la cancha, en donde el MINVU y sus organismos desconcentrados licitan el servicio
por varios aos y exige la certificacin de las competencias de cada agencia, y complementariamente
se solicita la rendicin de exmenes al personal de la agencia. (Pinsese en las plantas de revisin
tcnica y los centros de mediacin de justicia). En la operacin, estas agencias deben cumplir metas
de produccin previamente pactadas e informar en lnea al MINVU sobre las atenciones y los
resultados de las mismas.
El sustento que avala la medida propuesta, es que las entidades agencias certificadas sean pocas
(compitan por serlo), para que tengan incentivos a realizar bien su trabajo, ya que es fcil
individualizar su responsabilidad en caso de trabajos mal realizados. El incentivo a cuidar su derecho a
operar maximiza las posibilidades de cuidar su prestigio y ser eficientes. En forma preliminar se
sugiere la operacin de las siguientes agencias:
Agencias de informacin pblica, cuya misin sera actuar en representacin del ministerio
para informar e instruir a potenciales beneficiarios sobre las modalidades que ofrece el FSV,
trmites (rutas, instancias y plazos) y cumplimiento de requisitos para acceder individual o
colectivamente a las soluciones habitacionales con subsidio, as como sobre las sanciones a
que se veran expuestos si incumplen los reglamentos (calificacin de ingreso, uso de la
vivienda). La segunda funcin de estas agencias es registrar el ingreso de postulantes y sus
antecedentes, utilizando la plataforma en lnea del sistema RUKAN, previa revisin de los
antecedentes legales de la inscripcin y su registro fsico, necesario para los controles
aleatorios.

Pgina
En este proceso las agencias debern promover la autogestin individual o colectiva e instar a
los participantes a utilizar los dispositivos garantizados por el sistema, como lo es la solicitud
de ficha de proteccin social y con posterioridad la utilizacin de los portales inmobiliarios
sociales.
162
Estas agencias reemplazaran a las EGIS en su la funcin de informar y organizar la demanda,

constituyndose en el nuevo dique de contencin para el Ministerio, pero al mismo tiempo,
abren una posibilidad para la reconversin de algunas EGIS.
La asistencia en materia informativa debe concebirse como un programa a lo largo de todo el

proceso de obtencin del subsidio, y bajo una frmula socioeducativa, apoyada con material
de difusin cvico pedaggico, que permita la habilitacin ciudadana para elegir, decidir,
abordar los trmites, etc.
Se prev que en los procesos de licitacin las propias agencias sern quienes definan el tipo
de metas a cumplir en el desarrollo de sus funciones, criterio relevante a considerar en la
adjudicacin tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo sobre las atenciones y las
coberturas territoriales.
La participacin de los municipios estar condicionada a su capacidad de competir para
constituirse en una agencia de informacin, sin que ello signifique una restriccin a su
prctica habitual de difundir esta informacin y asesorar a su poblacin para postular a los
subsidios habitacionales.
Agencias de revisin legal: Su labor principal ha de centrarse en el saneamiento y
regularizacin de los dominios y recepciones de obras para luego proceder a la legalizacin de
las propiedades y terrenos en las instancias correspondientes (conservador de bienes de
races, notaras, municipios), tanto para las soluciones construidas como para las adquiridas.
Se estima que stas no deberan ser ms de tres o cuatro en las grandes regiones y entre una
y dos en las de menores tamaos, lo que podra constituir otra alternativa de reconversin de
algunas EGIS.
Agencias de habilitacin socio cultural: Su encargo es otorgar a los grupos residentes de
conjuntos habitacionales subsidiados una habilitacin tanto para un uso adecuado de la
vivienda, cuidado, preservacin y extensin de la habitabilidad de la misma, as como para la
vida en comunidad de las familias y el uso de los espacios comunes. La intervencin de estas
agencias solo operarn cuando las familias comiencen a residir en las nuevas viviendas, de
manera de hacer frtil la habilitacin familiar y la inversin capital social, toda vez que es a
partir de la residencia efectiva cuando cobra sentido en las personas los contenidos a
trabajar.

Pgina
Sern las propias agencias interesadas quienes definan los contenidos y las metodologas de
transferencia y habilitacin en los procesos de licitacin. En forma preliminar se prev que
sern los municipios y las fundaciones o corporaciones quienes tengan las mayores
posibilidades de adjudicarse los concursos (Ex EGIS con mayor trayectoria y reconocimiento
en este mbito).
163
Se debe subentender que en el proceso previo a habitar las viviendas, las agencias de
informacin, los propios municipios y otros organismos del tercer sector han estado
realizando las funciones de habilitacin social y organizacin de grupos postulantes a
subsidios habitacionales, que por su misin institucional asumen naturalmente.
Agencias administradoras de los portales inmobiliarios sociales: La labor fundamental que

deberan desempear es la difusin pblica de los proyectos de construccin o soluciones
construidas (modalidad adquisicin), registrar el inters efectivo por parte de beneficiarios
individuales o colectivos y el inters del oferente a venderles, esto es; registrar el
contrato/compromiso de compraventa.
En la modalidad de construccin, estas agencias recibirn los proyectos pre calificados y
aprobados por el MINVU que debern exhibir con la mxima informacin posible grfica
(planos, videos, maquetas 3D) y tcnica-social (tamao, materialidad, habitaciones, barrios
aledaos, localizacin geogrfica, direcciones exactas, servicios urbanos disponibles y
accesibles, etc.) para ser publicados en los portales. Luego procedern a ingresar a los
interesados, comprobando su inters de compra mediante acto notarial y debern publicar
instantneamente los proyectos que han completado sus cupos con compradores efectivos.
En la modalidad de Adquisicin, estas agencias recibirn la informacin de todas las unidades
calificadas para ser transadas por parte del MINVU, e igualmente se proceder a exhibir toda
la informacin disponible para cada opcin y a inscribir a los interesados en comprar,
comprobando el acto notarial.
Se espera que los interesados en constituirse en este tipo de agencia sean empresas del rubro
informtico y con trayectoria en la organizacin de instancias para empatar compradores con
vendedores. En sus propuestas tcnicas debern presentar las estrategias para organizar los
portales, la modalidad de atencin on line y presencial, la conciliacin y seguridad de las
plataformas informticas, la habilitacin de los compradores en el uso de las pginas y los
trmites asociados y recomendados.

Pgina
En las propias propuestas tcnicas de los procesos de licitacin, las agencias postulantes
debern expresar las formas de realizar su trabajo, el sistema de registro fsico, ingreso al
sistema y/o portales, metas de produccin, cobertura y mecanismos para el control de
evidencias (archivo fotogrfico, por ejemplo). Las tasadoras constituyen otro nicho en que
ciertas EGIS pudieran reconvertirse.
164
Agencias de tasacin para viviendas adquiridas. La finalidad ltima de esta medida es evitar
la adquisicin de viviendas con sobre precio, de baja calidad o con desmojorada localizacin.
Las entidades adjudicadas deben tener por giro nico y exclusivo esta actividad. Lo primero
que hacen estas entidades es una tasacin de las viviendas que deseen ingresar el portal
inmobiliario social, corroborando los criterios que les proporcion el MINVU, al menos
respecto de sobre superficie construida (metraje), localizacin, estado de conservacin y
materialidad. Una vez fijado el precio (dentro de una banda de subsidios) los vendedores
podrn optar por vender su vivienda a travs del subsidio a ese precio o retirarse del
mercado, en cuyo caso deben pagar los servicios de tasacin (esto para evitar que algunos
propietarios quieran aprovecharse del servicio sin pagar).
3. TERCER PILAR: FOMENTO DE LA COMPETENCIA DE LAS SOLUCIONES HABITACIONALES Y ATENCIN DIFERENCIADA

DE MODALIDADES ESPECIALES
La demanda develada, por constituir el MINVU la puerta de entrada al sistema, debe ser difundida
entre los interesados en generar las soluciones segn modalidades del FSV, incluyendo la adquisicin
de vivienda construida. La idea central es lograr que tanto los vendedores de vivienda construida
como las empresas constructoras compitan por los compradores con subsidios, a travs de viviendas
construidas o proyectos con diferentes localizaciones y que sean sometidos a un escrutinio de calidad
en cuanto a materialidad, seguridad constructiva, vida til, diseo y funcionalidad, habitabilidad,
entornos favorables y accesibilidad, entre otros factores.
La propuesta de concursabilidad pblica toma los elementos de la competencia, comprendiendo
medidas para asegurar la participacin de sector de la construccin, particularmente mediante la
provisin de informacin confiable y oportuna respecto al poder comprador del Estado, la seguridad
del precio y las condiciones de compra y pago, a fin de facilitar la toma de decisiones de los oferentes
e inversionistas. De manera adicional, esta lnea de accin debe ser complementada con la
adecuacin de los instrumentos para incentivar la participacin privada y la profundizacin de las
medidas de resguardo para no alterar las metas presupuestarias y financieras, programadas para
desarrollar la poltica de vivienda, incluyendo por cierto las modificaciones a los subsidios de
localizacin, mejoramiento de los terrenos, asistencia tcnica, promocin de la integracin social,
entre otros.
La principal consecuencia de la medida sugerida es la prescindencia de las EGIS para gestionar el FSV
en lo relativo a los proyectos de construccin y en la modalidad de adquisicin, ahorrndose el pago
del subsidio por organizacin de la demanda. Se entiende que las entidades de gestin inmobiliarias
seguirn integradas a las constructoras y a entidades que tienen stock de viviendas construidas,
desarrollando sus habituales estrategias de marketing.
3.1
Libre eleccin en portales y ferias inmobiliarias: La propuesta resita la participacin en la
posibilidad de las personas de elegir entre alternativas de soluciones concretas o en estado de
proyecto, todas las cuales cumplen con los estndares exigidos, ya que el MINVU y las agencias que
Pgina
A su vez, la recomendacin asume el bajo inters del sector privado en hacerse cargo de modalidades
que concentran una demanda menos densa y dispersa territorialmente, as como la construccin en
regiones aisladas del pas, donde los costos de construccin tienden a elevarse. En tales casos, la
frmula de EGIS pblicas, municipales y sin fines de lucro pueden continuar desempendose, pero
mejorando las condiciones en que stas se desempearn.
165
La revelacin de la oferta real y el empalme/desempalme con la demanda territorial, servir para que
el ministerio contine incentivando la concursabilidad o adopte otras acciones, especialmente
cuando el terreno tiene costos de oportunidad alternativos a la construccin de vivienda social y por
tanto no se logre atender la demanda en determinadas zonas. Entre las opciones est la posibilidad
de la compra de terrenos por parte del Estado o bien, las agencias semi pblicas que formulan y
gestionan proyectos de inters pblico.
actan en su representacin, controlaron previamente su calidad. Como todos los proyectos y

viviendas construidas (modalidad adquisicin) han sido previamente pre calificadas, las personas
asumiran un menor riesgo y podrn estar ms seguras que el sistema les ofrecer una opcin
confiable; garanta estatal de por medio.
En este contexto, participacin en la formulacin del proyecto y en el control social de su ejecucin,
se reemplaza por la capacidad de eleccin de la poblacin objetivo y por la garanta de informacin
sobre su derecho a elegir y asistencia para navegar en los portales o participar de las ferias
inmobiliarias.37
La frmula que se propone para hacer efectiva la libre eleccin de los beneficiarios calificados (en
capacidad de obtener el subsidio), es que todas las viviendas que sean adquiridas con subsidio deban
estar previamente registradas en un portal inmobiliario-social. Para estos efectos, los vendedores
deben tener su vivienda tasada, certificada en cuanto a su calidad y estar ubicada en zonas
predefinidas por el SERVIU correspondiente. Del mismo modo, los proyectos de construccin
promovidos en el portal inmobiliario social, estn dirigidos a los grupos (auto)organizados y a hogares
individuales habilitados para postular, que seleccionan sus viviendas de un catlogo de proyectos
difundidos y previamente calificados.
3.2
Provisin de servicios de asistencia tcnica para modalidades especiales: Para el caso de
postulantes que cuenten con su terreno y requieran el subsidio para construir en ellos, habr EGIS
acreditadas o una agencias de asistencia tcnica para modalidades especiales (entidades sin fines de
lucro y municipios con buen desempeo) que se dediquen a desarrollar este tipo de proyectos y que
liciten la construccin de grupos de soluciones habitacionales, por zonas o bien, se admitir la
presencia de constructoras propias o con las cuales se mantienen relaciones econmicas de cierta
data. La licitacin estar a cargo de un comit licitador en el que participe un representante de los
beneficiarios escogido por ellos y un representante del ministerio y se realizar sobre bases
predefinidas.
El estudio comprob que mayoritariamente los grupos vulnerables no participan tal como lo previ el modelo. Son los
dirigentes que los fuerzan a asistir a asambleas, son inducidos por EGIS, el proceso es largo e incierto e insatisfactorio, n o
entienden el por qu, o tienen condiciones que no favorecen su participacin; nivel educacional, trabajos informales,
cuidados familiares, etc. y ante la incertidumbre prefieren asegurarse con un proyecto real o una vivienda aun cuando sta
no sea de su preferencia (queda lejos, no es apropiada a sus necesidades, su calidad es deficiente, etc.)

Pgina
37
166
La medida reconoce el desempeo demostrado por este tipo de entidades en las modalidades de
Densificacin Predial, Construccin en Sitio Residente y aquellas micro cirugas que permitan poner
en valor algunos intersticios consolidados de las ciudades que sean de prioridad urbana. Su
participacin ha sido fundamental en la formulacin de los proyectos, su paquetizacin y su posterior
ejecucin, en circunstancias de la complejidad que reviste este nicho del mercado y en el menor
inters demostrado por los ejecutores con fines de lucro. Por lo dicho, se propone un mayor pago por
este tipo de asistencia tcnica que el registrado hasta la fecha.
4. CUARTO PILAR: CONTROLES SELECTIVOS, ALEATORIOS Y MS EXHAUSTIVOS AL MERCADO HABILITADO Y

BENEFICIARIOS
La teora econmica predice igual grado de cumplimiento a las normas con controles exhaustivos y
penas bajas, que con controles selectivos, ms exhaustivos y ligados a penas ms severas.38 Bajo esta
premisa, cuyo xito estriba en la aleatoriedad de los casos a fiscalizar y la evidencia de la menor
capacidad que tendra el MINVU para hacerse cargo de una fiscalizacin constante, diversificada y
amplia, se realiza la presente propuesta que debe aplicarse tanto a beneficiarios y a todas las
agencias externas que asumen las funciones requeridas para la operacin de FSV.
4.1
Fiscalizacin de beneficiarios: En primer lugar, la fiscalizacin a los beneficiarios implica la
verificacin aleatoria y selectiva del cumplimiento de los datos declarados para cumplir con los
requisitos establecidos, a una fraccin de los mismos. Nuevamente, la fiscalizacin no requiere ser
universal para estimular su cumplimiento general, sino que los pocos fiscalizados que sean
detectados engaando al sistema, deben ser severamente castigados, por el delito econmico de
fraude al fisco.
En cambio, debe ser universal un chequeo cruzado de los datos de la Ficha de Proteccin Social (FPS)
con todos los otros sistemas de registro con los que cuenta el sector pblico (al menos los de SII y
Registro Civil e Identificacin, y SIIS del sistema de proteccin social). Se trata de un doble control, ya
que inicialmente los datos son chequeados por las Agencia de informacin y con posterioridad en el
SERVIU debera ocurrir el segundo control de los antecedentes a travs de bases de datos antes de
declarar a un beneficiario como calificado o legtimo, siendo su finalidad orientar la focalizacin del
FSV y evitar asignar subsidios a quienes no lo merecen o estaran en una prelacin ulterior.
Otra medida complementaria para optimizar la fiscalizacin es la verificacin del correcto uso de las
soluciones habitacionales otorgadas. Por ejemplo, entre el primer y segundo ao posterior a la
entrega de la misma, el MINVU debera realizar visitas de inspeccin a las soluciones habitacionales
entregadas y verificar que stas no han sido arrendadas, que han permitido reducir el hacinamiento,
etc. Otra vez, en caso de detectarse mal uso, debe dar lugar a sanciones severas, en el entendido que
deben ser superiores a la simple prdida del beneficio, ya que slo as se desincentiva la comisin de
las irregularidades.39
Un ejemplo de esta medida es la que adoptaron las Aduanas de muchos pases. Pasaron de un control poco exhaustivo y
con bajas sanciones, a uno selectivo, aleatorio y con penas ms severas, habiendo logrado incluso mayor cumplimiento a las
restricciones perseguidas.
39
Para ilustrar este punto. Por ejemplo, si se prohbe el estacionamiento en determinadas zonas, pero la sancin slo es que
cuando la persona es detectada infringiendo la norma se le pide retirarse, el cumplimiento ser muy bajo.
Pgina
38
167
4.2
Fiscalizacin de agencias externas: El otro de foco de fiscalizaciones corresponde a las
agencias externas que actan en representacin ministerial. El sentido de esta fiscalizacin, que es
paralela al control de metas y resultados de las agencias segn sus contratos, es evitar fraudes,
corrupcin y la colusin por el afn de lucro en detrimento de los intereses sociales. Por ejemplo,
interesa pesquisar la inclusin de postulantes que no acreditan el cumplimiento de requisitos, la
sobre valoracin de viviendas construidas, la calidad de las viviendas tasadas, la induccin hacia
determinados proyectos o viviendas usadas, entre otros de carcter similar.
Asimismo, es importante consignar un doble control a los ITO, es decir la fiscalizacin de la
fiscalizacin de obras a fin de evitar el sesgo y la negligencia.
La propuesta necesariamente implica el robustecimiento de las unidades institucionales con
competencias y atribuciones para la fiscalizacin y el control, transitando desde el trabajo de oficina y
el chequeo de datos, al trabajo en terreno y consolidando unidades de informtica al servicio de los
estudios operativos y a la toma de decisiones.
III.
SNTESIS E IMPLICANCIAS
En lo inmediato, el conjunto de soluciones planteadas por el estudio contribuirn a corregir las

desviaciones ocasionadas en el cumplimiento de los objetivos del FSV por causa del tipo de gestin
imperfecta que imprimieron las EGIS al modelo.
Esencialmente, la plataforma de soluciones reconfigura el cuerpo de exigencias del proceso de
externalizacin de funciones empleado por el MINVU, para que ste maneje esa herramienta de
mercado y logre el positivo encauzamiento de la demanda por vivienda social y la estimulacin de la
oferta a esa demanda en particular.
La principal consecuencia de las medidas propuestas, es que la intermediacin de las EGIS no ser
condicin obligada en la gestin del FSV en cuanto a los proyectos de construccin y en la modalidad
de adquisicin, ahorrndose el MINVU la cancelacin del subsidio por organizacin de la demanda. El
cierre de actividades prev el trmino preestablecido en los contratos de proyectos, segn las mismas
clusulas que permitieron la operacin de tales EGIS.

Pgina
Igualmente, las EGIS pblicas, municipales y sin fines de lucro podrn continuar hacindose cargo de
modalidades habitacionales que no despiertan el inters del sector privado, concentradas en una
demanda menos densa y dispersa territorialmente, as como la construccin en regiones aisladas del
pas, donde los costos de construccin tienden a elevarse. Dado que esas entidades de gestin
inmobiliaria han demostrado mayor habilidad que los privados en los nichos de mercado ms
complejos en las modalidades de Densificacin Predial, Construccin en Sitio Residente y CNT en
terrenos intersticiales, se propone un mayor pago por este tipo de asistencia tcnica.
168
No obstante, el supuesto es que las entidades inmobiliarias seguirn funcionando integradas a las
constructoras y entidades que poseen saldos de vivienda construida, por lo que seguirn
desarrollando sus estrategias de marketing para captar cierta demanda. Asimismo, aquellas con
ciertas especializaciones tcnicas y competencias en determinadas reas podrn optar por una
reconversin en el giro de las agencias propuestas.
IV.
CONSIDERACIONES FINALES
Atendiendo a una consideracin de forma, se debe decir que el MINVU ha de encontrar un criterio de
implementacin de los cambios que no interrumpa la continuidad del funcionamiento del FSV,
sabiendo combinar la gradualidad en la introduccin de los mismos con la eventual aplicacin parcial
por problema especfico, y sin perder la visin integral del sistema.
Al mismo tiempo, y junto con articular un mapa de soluciones de tipo funcional para el mejoramiento
del modelo del FSV, es imprescindible que en profundidad el MINVU le otorgue centralidad a los
objetivos de inters pblico de la poltica de vivienda y urbanismo, promoviendo tanto el incremento
de los grados de eficiencia y uso transparente de los recursos pblicos, como la reduccin de los
costos polticos e institucionales mediante un adecuado manejo de la situacin de potenciales
perdedores y ganadores.
En este sentido, el hecho de tener el conocimiento de la oferta real y su nivel de coincidencia con la
demanda territorial, sita al ministerio en el cometido de adoptar acciones ms audaces,
particularmente cuando la variable costos del suelo es la que en definitiva condiciona la
construccin de una vivienda social en determinadas zonas.
Entre las opciones, convendra estudiar la factibilidad de la compra de terrenos por parte del Estado.
O bien, como solucin intermedia, se participe a agencias semi-pblicas o corporaciones de desarrollo
urbano, en el costo del diseo de proyectos y su factibilidad tcnica y econmica (construccin y
terrenos). Este tipo de agencias puede tomar como ejemplo la experiencia de las corporaciones para
el desarrollo o las PPP (Public-Private-Partnerships) existentes en pases como Alemania o el Reino
Unido, mediante las cuales se incorpora a diversos actores locales, los cuales pueden no solo
colaborar en la preparacin de proyectos, sino incluso en su financiamiento y/o consolidacin
posterior.
Pgina
Cualquiera sean las iniciativas a efectuar, se remarca que la acuciosa revisin que ha hecho el
presente estudio sobre los actores que inciden en la poltica de vivienda subsidiada, abre una
oportunidad, como pocas, de pensar en profundidad las transformaciones de la lgica sistmica que
rige el mercado subsidiado de la vivienda social en Chile. En consecuencia, se instala como imperativo
tico, social, poltico y econmico que el MINVU reflexione sobre la pertinencia y oportunidad de
desarrollar un nuevo paradigma que purifique las dinmicas de alzas superlativas del precio de los
terrenos, verdadera y nica variable de este mercado.
169
Experiencias de implementacin de este tipo de iniciativas se encuentran tambin en algunos estados

de la India, donde se ha conjugado la habilidad del Estado para crear mercados de vivienda social
junto a arreglos financieros para obtener el aporte de privados de manera replicable.

Pgina
170
BIBLIOGRAFA CONSULTADA

1. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
BALCHIN, P. y RODHEN, M. (1998) (Eds.) Housing: The Essential Foundations. Routledge,
London & New York.
BORJA, J., and CASTELLS, M. (1997). Local y Global: la gestin de las ciudades en la era de
la informacin. United Nations for Human Settlements (UNCHS) (Madrid: Taurus)
BOURDIEU, P. (2001). Las estructuras sociales de la economa. Editorial Manantial. Buenos
Aires.
BRAIN, I; PRIETO, J; SABATINI, F (2010), Informe I Efectos del Subsidio Diferenciado a la
Localizacin sobre la ubicacin de la vivienda social y en los precios del suelo,
PROURBANA, Centro de poltica Pblicas UC y Observatorio Social U. Alberto Hurtado.
CAMPBELL, S. Y FAINSTEIN, S. (2003). The Structure and Debates of Planning Theory. En
Fainstein Susan and Scott Campbell (2003) Readings in Planning Theory. Blackwell
Publishing. Primera edicin 1996, Segunda edicin 2003.
LORENZO CASELLAS LPEZ, Creative Commons, Madrid Espaa, 2003.
CEPAL, (1996): Produccin de la vivienda en Amrica Latina y el Caribe: reas de inters
para una poltica habitacional innovativa, Santiago, Chile.
CORNIA,G . A. y STEWART, F. ( 1992), Two errors of targeting. Citado por RACZYNSKI, D.
(1995), Focalizacin de programas sociales: lecciones de la experiencia chilena
DAVIS, S. (1995). The Architecture of Affordable Housing. University of California Press,
June 1995
DUCCI, M.E. (1997). El lado oscuro de una poltica de vivienda exitosa. EURE, Revista
Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, Vol. XXIII, N 69, Julio 1997, pp. 99-115.
FERRADA BORQUEZ, JUAN CARLOS. La Reforma Constitucional a la Fiscalizacin
Parlamentaria en la Constitucin de 1980: un anlisis preliminar. Ius et Praxis [online].
2002,
vol.8,
n.1
[citado
2010-08-09],
pp.
461-481.
en:
<http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071800122002000100025&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0718-0012.
doi: 10.4067/S071800122002000100025
GARCES, M y VALDES, A (1999). Estado del Arte de la Participacin Ciudadana en chile.
Documento preliminar para OXFAM-GB. Santiago, diciembre de 1999
HARAMOTO, E.(2000) El Diseo de la vivienda y de su entorno barrial y urbano .
Sugranyes, A., et al.: Consulta sobre la poltica habitacional en Chile, pp. 129-135. Oficina
de desarrollo urbano para Sur Amrica, RUDO, USAID Santiago de Chile, enero 2000.
HIDALGO, R. (1999). La vivienda social en chile: la accin del estado en un siglo de planes
y programas. www.ub.es/geocrit/sn-45-1.htm
---- (2007) Se acab el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias metropolitanas de la
Pgina
----- (1993). Social Justice, Postmodernism and the City. International Journal of Urban and
Regional Research 16, 588-601. Blackwell Publishing.
171
HARVEY, D.(1989). The Condition of Postmodernity. Oxford: Basil Blackwell.
vivienda social en Santiago de Chile, En revista EURE, Vol.XXXIII, N 98, pp.57-75, mayo.
JIMENEZ, F. (2008). Chilean Housing Policy: A case of social and spatial exclusion. LIT
Verlag. Dr. W. Hopf, Berlin 2008)
JIRON, P. y CORTEZ, A. Anlisis de la poltica habitacional chilena y sus futura
orientaciones Serie Documentos de Trabajo, Documento de Trabajo N 4 INVI
Universidad de Chile
KEMENY, J. (1992) Housing and Social Theory Routledge, London 1992
KLOSTERMAN, R. (1985) Arguments for and Against Planning. Republicado en Fainstein
Susan and Scott Campbell (2003) Readings in Planning Theory, pp 86-101. Blackwell
Publishing. Primera edicin 1996, Segunda edicin 2003.
KNORR-SIEDOW, T. (1996). Present and future for large housing estates. European
Academy of the Urban Environment and Institute for Regional Development and
Structural Planning, 1999, http://www.eaue.de/Housing/housfut/htm
LARRAAGA, O. y SANHUEZA, C. (2007) "Residential Segregation Effects on Poors
Opportunities in Chile," Working Papers wp259, University of Chile, Department of
Economics.
LEFEBVRE, H. (1991) The Production of Space, traducido por Donald Nicholson-Smith originalmente publicado en 1974. Production de l'espace. Oxford: Blackwell
MUSTERD, S & MURIE, A. (2000) Social exclusion and Segregation: neighbourhood
effects. En Eurex, Lecture 4, Universidad de Amsterdam, draft.
NACIONES UNIDAS (1991). The right to adequate housing. Oficina del Alto Comisionado
para
los
Derechos
Humanos.
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(symbol)/CESCR+General+comment+4.En?OpenDocu
ment
NACIONES UNIDAS (2002). Programa de Las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos UN-Habitat.
Herramientas para una Gestin Urbana Participativa.
Colecciones de Manual Ediciones Sur.
RACZYNSKI, D. (1995), Focalizacin de programas sociales: lecciones de la experiencia
chilena, en C. Pizarro, D. Raczynski y J. Vial (eds.), Polticas econmicas y sociales en el
Chile democrtico, CIEPLAN/UNICEF, Santiago
RAZMILIC, S (2010), Property values, housing subsidies and incentives: evidence from
Chiles housing policies, MIT; Cambridge, EEUU.
RODRGUEZ, A.-SUGRANYES, A. (ed) 2005. Los con techo. Un desafo para la poltica de
vivienda social. [Libro]. Ediciones SUR. Santiago de Chile : Ediciones SUR, 2005; 1 edicin.
SALAS, J. 2002. Latinoamrica: Hambre de vivienda . Boletn INVI Mayo 2002, Vol 17 Nro
Pgina
SABATINI, F. (2000) Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre
los precios de la tierra y la segregacin residencial. In EURE, Revista Latinoamericana de
Estudios Urbano Regionales, Vol. XXVI, N 77, Marzo, 2000.
172
RUBIO LLORENTE, FRANCISCO. Estudios sobre la Constitucin, Centro de Estudios

Constitucionales, Madrid, 1997, pp. 206-207.
045. Universidad de Chile; pginas 58, 69.

SASSEN, S. (1994). Cities in a World Economy. Thousand Oaks, Pine Forge Press, 1994
SATTERTHWAITE, D. (1997) Sustainable cities or cities that contribute to sustainable
development? Urban Studies 34 (10):1667-1691.
SIMIAN, J.M. (2010). Logros y Desafos de la Poltica Habitacional en Chile. Estudios
Pblicos, 117 (verano 2010).
SOJA, E.W. (1980) The socio-spatial dialectic. Annals of the Association of American
geographers 70, 207-25
SURAWSKI, A y CUBULLOS, J (2005). Origen e Implementacin del Programa Fondo
Solidario de Vivienda. Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile.
http://www.ciudadania.uchile.cl/docs/informevivienda.pdf
SURAWSKI, A. (2005). Poltica de vivienda: una oportunidad para la participacin y la
habilitacin social? X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
TURNER, J. (1976). Housing by People. Towards Autonomy in Buildings Environments.
Marion Boyars, London- New York. Reprinted 1991.
VERGARA, P. (1990), Polticas hacia la extrema pobreza en Chile, 1973-1988, FLACSO,
Santiago.
WACQUANT, L. (2002). The Rise of Advanced Marginality, in P. Marcuse and R. van
Kempen (eds.), Of States and Cities: The partitioning of urban space, 221-239. Oxford
University Press 2002.
Pgina
173
ZICCARDI, A. (2000) Las ciudades y la cuestin social. En Revista de la Escuela de

Economa
y
Negocios,
Ao
III.
Nro
4
abril
2000.
En
www.unsam.edu.ar/unsam/articulos4/Ziccardi.pdf

2. DOCUMENTOS INSTITUCIONALES
DIPRES, Evaluacin Final FSV (panelistas Marisol Saborido, Viviana Fernandez)
http://www.dipres.cl/574/articles-18373_doc_pdf.pdf
INFORME FINAL PROPUESTA Mejoramiento de la gestin de asignacin y pago de los
subsidios habitacionales otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Elaborado por
Pontificia Universidad Catlica de Chile 2008 http://www.dipres.cl/572/articles37677_doc_pdf1.pdf
CIRCULAR N 014 (V y U) 8.02.2008. Aclara la aplicacin del Subsidio Diferenciado a la
Localizacin en operacin de adquisiciones de viviendas nuevas
CIRCULAR N 0138 (V y U) 10.02.2009. Aclara Clculo del Subsidio Diferenciado a la
Localizacin
DECRETO SUPREMO 174 (V. y U.) 2005, REGLAMENTO PROGRAMA FONDO SOLIDARIO DE
VIVIENDA (Actualizado 27 de mayo de 2010)
DECRETO SUPREMO N 40, (V. y U.), de 2004 TEXTO ACTUALIZADO DEL NUEVO REGLAMENTO
DEL SISTEMA DE SUBSIDIO HABITACIONAL (actualizado 28 abril 2010)
DECRETO SUPREMO N 135, (V. Y U.), DE 1978, QUE APRUEBA REGLAMENTO DEL REGISTRO
NACIONAL DE CONSULTORES DEL MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO (Actualizado 25 de
mayo 2005)
MINVU, Chile: Un siglo de polticas en vivienda y barrio, 2004
Resolucin Exenta 533 (V. y U.) 1997, FIJA PROCEDIMIENTO PARA PRESTACIN DE SERVICIOS
DE ASISTENCIA TCNICA A PROGRAMAS DE VIVIENDAS QUE INDICA, Y DEROGA LA
RESOLUCIN N 241, DE VIVIENDA Y URBANISMO, DE 1996. (actualizado 29 de diciembre de
2009)
SEREMI METROPOLITANO DE VIVIENDA, Manual prctico para Entidades de Gestin
Inmobiliaria y Social y Prestadores de Asistencia Tcnica, junio 2009
Pgina
174
Estadsticas en planillas Excel de http://www.observatoriourbano.cl/index.asp


Informe Final Egis - Sur Profesionales - 13mayo2011

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Informe Final Egis - Sur Profesionales - 13mayo2011

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Investigacin del funcionamiento de las

Entidades de Gestin Inmobiliaria y Social en la

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Av. Providencia 1017, Oficina 4, Providencia, Santiago

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

II. La nueva Poltica habitacional 2006-2010, el FSV y las EGIS

III. Reconstruccin del modelo econmico institucional.

V. Fiscalizacin y control en el modelo FSV- EGIS

II. Efecto del desempeo del MINVU en el Modelo FSV-EGIS..

III. Participacin de las familias beneficiarias en el modelo FSV-EGIS..

Roles de los beneficiarios en el proceso.

MARCO DE SOLUCIONES PARA EL MEJORAMIENTO DEL MODELO DE GESTIN DE FONDO SOLIDARIO....

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Adquisicin de vivienda construida

Cuadro de mando Integral

Convenio Marco nico Regional

Construccin en Nuevos Terrenos

Construccin en Sitio Residente

Direccin de Obras Municipales

Entidades de gestin Inmobiliaria y Social

Ficha de proteccin Social

Fondo Solidario de Vivienda

Inspectores Tcnicos de Obras

Manual de Inspeccin Tcnica de Obras

Nueva Poltica Habitacional

Plan de Habilitacin Social

Subsidio diferenciado a la localizacin

Sin fines de Lucro

Proyecto de Integracin Social

Prestadores de Asistencia Tcnica

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Ver descripcin metodolgica exhaustiva en Anexo 1

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

DEL MODELO EGIS-FSV

Calificacin del ingreso y desempeo de

Competencia entre EGIS

Difusin de informacin relevante y

Manejo de informacin estratgica

Calidad de la reglamentacin del

Representacin del inters

Grado de eficiencia pblica y

OTROS ACTORES DEL MERCADO

Costo del terreno en zonas

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Elaborado por equipo consultor y validado con contraparte MINVU

El estudio en su globalidad se circunscribe al perodo de funcionamiento del FSV comprendido entre

FOCUS GROUP CON

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Muestra lograda: 9 empresas constructoras de diverso tamao

TALLER CON EXPERTOS

Consultados: 11 entrevistados (directivos ministeriales, que se desempean en las reas de contacto

El anlisis de la informacin recopilada contempl en el caso de los instrumentos cualitativos

De acuerdo a la Ley de Cooperativas, estas entidades se definen de beneficio propio.

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

MARCO CONCEPTUAL Y DESCRIPCIN DEL OBJETO

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

I. ALGUNOS FACTORES QUE DETERMINAN LA COMPLEJIDAD DE LAS POLTICAS DE VIVIENDA SOCIAL

An cuando las conceptualizaciones y debates sobre el rol de las polticas habitacionales en la

ESTUDIO DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS EGIS EN LA NPH INFORME FINAL

Los problemas medioambientales, por su parte, hacen referencia a la tecnologa y estndares