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dilemas da implementao
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Termos 3.0 No Adaptada.
Sumrio
Contedo
Apresentao..................................................................................................................................... 5
Liberdade de Informao: uma Sntese dos Dilemas de Conformidade suas Possveis Solues .......... 7
Identificao de Dilemas e Solues: os microfundamentos da conformidade................................ 8
1.
2.
3.
4.
5.
Concluso .................................................................................................................................... 23
O projeto de lei de acesso informao e seu impacto sobre os servidores pblicos ....................... 25
Introduo ................................................................................................................................... 25
O direito de acesso informao: breve histrico ........................................................................ 25
O projeto de Lei 41/2010 ............................................................................................................. 27
Construo da poltica pblica de acesso informao: alguns desafios ....................................... 28
Discricionariedade e implementao de polticas pblicas ........................................................... 29
A poltica de acesso informao e o servidor pblico ................................................................. 30
O sigilo enquanto dever do servidor ............................................................................................. 31
Outras dificuldades para a aplicao da lei de acesso ................................................................... 34
Concluses e recomendaes ...................................................................................................... 35
Apresentao
O escritrio para a Amrica do Sul da ARTICLE 19 inaugura a srie Estudos em Liberdade de
Informao
dilemas da implementao
contribuir com os processos de implementao do direito informao no subcontinente a partir das
reflexes de especialistas das mais diversas reas sobre como a liberdade de informao pode
contribuir para a realizao dos direitos humanos.
O foco desta primeira edio a implementao da Lei de Acesso Informao no Brasil, a partir de
duas perspectivas: os princpios e arranjos institucionais para o bom funcionamento de um regime de
acesso informao e o impacto da implementao desse regime sobre os servidores pblicos. A
realizao dessa tarefa contou, respectivamente, com a contribuio do especialista em liberdade de
informao Greg Michener e do especialista em polticas pblicas Danilo Bertazzi.
Michener trata dos dilemas polticos, administrativos, dos solicitantes de informao e dos rgos de
superviso da lei de acesso informao. Suas anlises revelam a importncia da sociedade civil e das
lideranas polticas no compromisso pela transparncia pblica. Esses atores devem passar mensagens,
por um lado, de efetivo controle social sobre a implementao de uma poltica pblica de acesso
informao e, por outro, da importncia para a democracia e para a administrao pblica das
mudanas organizacionais provocadas pela implementao dessa poltica.
Bertazzi faz uma anlise a partir das dificuldades de implementao de polticas pblicas em geral,
sem deixar de apresentar o projeto de lei de acesso informao que tramita no Senado Federal (PLC
41/2010) como um catalisador de mudanas organizacionais nas reparties pblicas. Para que isso
acontea, a implementao deve enfrentar as resistncias do funcionalismo pblico, a
discricionariedade e a cultura do sigilo institucionalizada nos diversos estatutos de servidores pblicos
do Brasil.
Com as reflexes desses autores, assim como outras futuras da srie, a ARTICLE 19 pretende
contribuir com formuladores de polticas pblicas e organizaes da sociedade civil, sinalizando
escolhas e processos possveis para o respeito liberdade de informao no tema em debate. Na
expectativa de aprovao do PLC 41/2010 pelo Senado, nada mais natural que a primeira edio tenha
como foco um regime geral de acesso informao pblica, inexistente no Brasil. O pas conta com
iniciativas pontuais, e de sucesso, de transparncia, mas no a segurana jurdica e administrativa
promovida por uma legislao especfica para o direito de acesso informao pblica. No processo de
implementao desse regime, desejamos a todos e todas uma boa leitura.
ARTICLE 19
Defendendo a Liberdade de Expresso e Informao
www.artigo19.org
www.article19.org
Laura Neuman, Enforcement Models: Content and Context, Access to Information Working Paper
Series (Washington, D.C.: World Bank Institute, 2009).
2
Eu agradeo ao Fabrizio Scrollini por debater esse assunto comigo. 14 de junho de 2011.
Princpios Democrticos1
A conformidade requer que as polticas de acesso informao e seus respectivos rgos de superviso
incorporam princpios democrticos bsicos, incluindo:
Procedimentos justos
Princpios Legais
Para maximizar a conformidade, as leis de acesso cumprem perfeitamente com certos princpios
jurdicos fundamentais, incluindo:
Sou grato ao Dr. Alasdair Roberts para uma reconsiderao desses princpios.
Entrevista, especialista em FOI, Dr. Alasdair Roberts, 14 de maio de 2011. Veja tambm (p.13), 1.
Conferncia
Internacional de Comissrios de informaes (2007).
2
Liderana: a vantagem mais importante a liderana poltica, o que pode elevar o status da
liberdade de informao como uma prioridade entre os servidores pblicos e cidados e que
garante os recursos necessrios para sustentar legislaes de acesso efetivas.
Uso amplo do direito: socializando-se o direito de acesso a informaes governamentais
aumentando o uso de leis de liberdade de informao elevar as expectativas para a abertura
exigindo uma maior ateno por parte dos lderes.
As trs sees a seguir analisam os dilemas enfrentados por polticos, administradores, requerentes e
rgos de superviso, assim como solues potenciais para uma melhor conformidade que possa se
aplicar a cada um dos casos.
1.
O Dilema Poltico
Management Review 9, no. 2 (2007): 191-210. Stuart Soroka comprovou este insight empiricamente.
Veja
The Journal of Politics 68, n. 2 (2006): 372-385.
2
Centre for Public Law, Victoria University of Wellington, Occasional Paper 17,
November 2005).
3
Veja, Alasdair S Roberts, Blacked Out: Government Secrecy in the Information Age (New York:
Cambridge University Press, 2006).
Veja, Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordenado por Edison Lanza, Venciendo
la Cultura del Secreto: Obstculos en la implementacin de polticas y normas de acceso a la
informacin pblica en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011), http://www.cainfo.org.uy/
3
Freedom of I
artigo apresentado na 5a. International Conference of Information
Commissioners (2007).
4
Ibid p.49.
5
Entrevista com Ross Hodgins, Assessor Especial do Superintendente, Gabinete do Comissrio de
Informao do Canad, 12 de abril de 2011. Hodgins declarou que os coordenadores de acesso da
6
Ibid; entrevista com o jurista peruano e especialista em liberdade de informao Javier Casas, 14
June, 2011.
10
6. Os testes de interesse pblico e os testes de danos so cruciais para evitar que informaes
politicamente sensveis sejam indevidamente classificadas. As excees devem ser revistas, para tornlas mais claras e mais especficas.
7. Sanes complementando incentivos: Servidores pblicos so processados por divulgao indevida
de informaes, mas, na maioria dos pases, raramente ou praticamente nunca so processados por
negar informaes. At onde os principais especialistas sabem, nenhum servidor pblico dos EUA ou
11
do Canad foi processado pela reteno ilegal ou destruio de informaes.1 Sanes graduais devem
ser consideradas, e as polticas de sano devem ser revistas, em um amplo sentido. As sanes em
alguns pases, como a ndia, parecem estar funcionando.2
2.
O Dilema Administrativo
Entrevistas com o Diretor da American Bar Association, Thomas Susman, 10 de outubro de 2010;
David Sobel, Consultor Principal da Electronic Frontier Foundation, 12 de junho de 2011; e Ross
Hodgins, Consultor Especial do Superintendente Assistente, Gabinete do Comissrio de Informaes do
Canad, 12 de junho de 2011.
2
Entrevista com Toby Mendel, 14 de junho de 2011.
3
to
-933.
4
Entrevista com o entusiasta da lei de acesso norte-americana David Sobel, Consultor Principal da
Electronic Frontier Foundation, 11 de junho de 2011. Sobel reclama que seguir a trilha de e-mails
fornecida em resposta s solicitaes especialmente difcil e enfatiza que os sistemas de e-mail com
capacidade de busca no esto disponveis em alguns departamentos. Quando fez uma solicitao de
acesso a e-mails para o Departamento de Justia, por exemplo, eles responderam que os e-mails s
poderiam ser pesquisados pelos ttulos, deixando a Sobel a misso de descobrir quais seriam os
possveis ttulos.
5
Entrevista com o Diretor da American Bar Association Thomas Sussman, 10 de outubro de 2010.
12
13
O Dilema do Solicitante
As leis de liberdade de Informao foram projetadas para satisfazer as necessidades dos cidados por
9
sobre o
Para obter mais informaes sobre as estratgias para promover divulgaes, veja, David Cuillier e
Charles Davis, The Art of Access: Strategies for Acquiring Public Records (Washington, D.C: CQ Press,
2010).
2
Entrevista, Fabrizio Scrollini, 14 de junho de 2011.
3
Veja, por exemplo, o site, http://whatdotheyknow.com.
4
http://www.accesointeligente.org/
5
Em 2009-10, o processo Canadian Report Card cobriu 88% de todas as solicitaes em 24
instituies. Dessas, 11 foram bem executadas e 13 ficaram abaixo da mdia ou ainda pior. Veja, por
exemplo, o carto de relatrio do Canad, Out of Time, publicado pelo Gabinete do Comissrio de
Informaes ou veja as mais ltimas do carto de relatrio em http://www.oic-ci.gc.ca/eng/med-roo-salmed_nr-cp_2010_5.aspx
6
Veja, por exemplo, Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence: A Survey of Access to
Information Laws and Practices in Fourteen Countries, ed. Helen Darbishire, Justice in action series
(New York: Open Society Institute, 2006),
www.soros.org/initiatives/justice/focus/.../transparency_20060928.
7
http://www.proacceso.cl/
8
Veja, p. 29, 1. Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordenado por Edison Lanza,
Venciendo la Cultura del Secreto en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011),
http://www.cainfo.org.uy/
9
Veja, p.11 Steven Price, A Window on Government or Curtains Drawn? (New Zealand Centre for Public
Law, Victoria University of Wellington, Occasional Paper 17 de novembro de 2005).
14
processo. Caso os objetivos das leis de acesso sejam atendidos e os recursos pblicos sejam investidos
de forma sensata na implantao dessas medidas, essa reao deve mudar.
As crticas dos ativistas do direito informao, com relao legislao de divulgao, so bem
conhecidas; a maior parte da literatura sobre conformidade escrita por defensores. Mas os
solicitantes tambm devem partilhar parte da culpa pelo fracasso de polticas de acesso. A queixa mais
comum sobre os solicitantes que eles no fazem a lio de casa. Eles fazem solicitaes
ambivalentes ou excessivamente amplas. Esse tipo de solicitao seria mais ou menos assim:
Ainda mais problemtico que os solicitantes podem fazer as mesmas solicitaes a vrias agncias
para encontrar as informaes que procuram. Investir na tecnologia certa, como os sistemas de busca
Zoom e SiSi, do Mxico 1, podem ajudar a resolver o problema de solicitaes em duplicidade.
Como seria inadequado estabelecer limites no escopo de um pedido, os sistemas devem funcionar
educando os solicitantes sobre o trabalho em torno de cumprir as obrigaes de divulgao: da
localizao e reunio das informaes separao do material protegido e disponibilizao ao pblico.
A tendncia de solicitantes emitirem pedidos de informao excessivamente amplos uma resposta
suposio de que os administradores de liberdade de informao procuraro interpretar as solicitaes
de forma muito restrita. preciso uma abordagem mais aberta para dialogar com os solicitantes.
Uma questo final est relacionada ao no reconhecimento e recebimento de solicitaes ou recursos.
No Uruguai e no Equador, por exemplo, frequentemente os solicitantes so informados que suas
peties nunca foram recebidas.2 E quando eles obtm informaes, geralmente so incompletas.
Solues Possveis para os Dilemas do Solicitante
1. Educando cidados: Alm da soluo abordada na seo anterior usando intermediadores para
navegar pelo processo de divulgao em nome do cidado h a necessidade de envolver iniciativas
educacionais para ensinar os solicitantes sobre o protocolo, fornecendo guias rpidos, cursos ou
governo a respeito de solicitaes.
2. Processamento preferencial de pedidos de informao: Os EUA e a Nova Zelndia, entre outros
pases, estabeleceram o processamento preferencial de pedidos de informao para diferentes tipos de
cidados. Nos EUA, por exemplo, a lei de acesso (FOIA) atribui uma prioridade especial a profissionais
da mdia, como tambm queles pedidos associados com iniciativas cientficas e educacionais,
evitando taxas de pesquisa para as solicitaes.
3. Solicitao de registros: Embora os cidados possam solicitar as informaes de vrias maneiras,
incluindo por telefone, e-mail, formulrios on-line, pessoalmente e por fax, importante ter sistemas
Veja, www.ifai.org.mx
Veja, Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica, coordinado por Edison Lanza, Venciendo
la Cultura del Secreto: Obstculos en la implementacin de polticas y normas de acceso a la
informacin pblica en siete pases de Amrica Latina (Montevideo, 2011), http://www.cainfo.org.uy/
2
15
instalados que forneam o registro de solicitaes ou recursos. Um registro garante que as agncias
no possam facilmente dizer aos solicitantes que seus pedidos nunca foram recebidos, assim como
ajuda os cidados a comprovarem que suas solicitaes foram respondidas de forma incompleta ou que
as informaes foram consideradas inexistentes. Os solicitantes tambm devem ser incentivados a
manter um registro datado de suas solicitaes, tais como uma mensagem de e-mail num provedor
privado dirigida ao rgo governamental em questo.
4.
mar decises
vinculantes
Todos os trs modelos de aplicao enfrentam problemas de acmulo, o mesmo que ocorre em outras
agncias governamentais. Os sistemas baseados em tribunais levam muito tempo para resolver queixas
e podem ser proibitivamente onerosos. Em sistemas que dependem de reviso judicial, ativistas do
direito informao reclamam que geralmente os juzes no esto familiarizados com a legislao e
precedentes sobre liberdade de informao, especialmente em pases com leis mais novas. A reviso
judicial baseada em tribunais foi amplamente condenada por defensores da liberdade de informao
como mtodo de recurso em primeira instncia. Os debates atuais giram em torno de qual dos dois
sistemas, comisses de informao com carter consultivo ou vinculante,3 funciona melhor; e se h
espao para outras inovaes.
Uma grande parte desta seo foi baseada em um relatrio de 2009 de Laura Neuman: Enforcement
Models: Content and Context, Access to Information Working Paper Series (Washington, D.C.: World
Bank Institute, 2009).
2
Os sistemas, nos quais os apelos podem ser feitos para outra entidade, pela primeira vez, tal como
um controller geral, antes de serem levados aos tribunais, representam um sistema hbrido que
considera abaixo do ideal.
3
ouvidorias.
4
Entrevista com Karina Banfi da Aliana Regional para a Liberdade de Expresso e Informao
(Amrica Latina), 6 de junho de 2011.
16
Reforma na Austrlia
Aps quase trs dcadas em operao, em 2010
as leis de acesso australianas receberam reformas
de fortalecimento, tanto no nvel federal como em
quatro jurisdies. Entre outros aprimoramentos,
a nova reforma inclui:
Penalidades mais brandas e uma maior
proteo para as divulgaes ilegais feitas em
boa f.
Eliminao da taxa de $30
Tornando as primeiras cinco horas de pesquisa
gratuitas para jornalistas e organizaes sem
fins lucrativos e a primeira hora gratuita para
todos os outros solicitantes.
Proteo para denunciantes
Uma nova declarao d
o reconhecimento de que as informaes
retidas pelo Governo devem ser geridas para
propsitos pblicos e so um recurso
Seja qual forem os desafios enfrentados pelas comisses de informaes ou suas equivalentes, os
modelos vinculantes de superviso saem ganhando.
A lei modelo interamericana sobre o acesso informao pblica (Organizao dos Estados
Americanos) recomenda, pelo menos, trs comissrios. Veja o Captulo VI (55:1). Disponvel em:
http://www.oas.org/dil/access_to_information_model_law.htm
2
Entrevista com o especialista em liberdade de informao, Dr. Alasdair Roberts, 14 de maio de 2011.
17
Federal e comisses dentro dos estados. Entrevista com Toby Mendel, 13 de junho de 2011.
Sarah Holden, Some Insight into Oversight, p.27.
3
Veja a Australian Commissioner Information Act, 2010 em http://www.oaic.gov.au/foiportal/about_foi.html#reforms.
2
18
2. Resolver Atrasos, atravs de um sistema de dois nveis: Agncias de superviso enfrentam atrasos
endmicos na resoluo de queixas e recursos e sofrem de um dficit de recursos persistente para
atender, de forma adequada, seus papis atribudos. Uma soluo fornecer melhores opes para a
resoluo de conflitos. Geralmente, os cidados que moram em um pas com comissrio de informao
so obrigados a submeter a sua solicitao negada a uma reviso interna, dentro da agncia que negou
a solicitao depois, no caso de uma resposta negativa, uma autoridade de superviso. Somente uma
deciso negativa (transmitida ou emitida pelo comissrio de informao) faz com que a opo judicial
se torne disponvel. A alternativa, que foi pioneira na Hungria,1 deixar os cidados escolherem entre a
reviso judicial por um tribunal ou submeterem a uma autoridade de superviso. Dependendo do pas,
as agncias de superviso podem ser mais convenientes do que o sistema de tribunal no obstante
atrasos e custam bem menos.
3. Mecanismos de Resoluo de Disputas: O comissrio de informao da Sua trata as reclamaes
atravs de um processo de resoluo de disputas individualizado. O processo consome tempo, mas
se compara favoravelmente com os rgos de superviso que emitem decises vinculantes. 2
Recentemente, os EUA implementaram o seu prprio mecanismo de resoluo de disputa, o Office of
Government Information Services (veja o quadro lateral da pgina anterior).
4. Criao de servidores de acesso informao ou um contato e fortalecer os vnculos com rgos de
superviso: Para melhorar a eficincia da liberdade de informao e reduzir os volumes de trabalho,
servidores de acesso devem ser apontados em cada rgo governamental. As agncias de superviso
devem treinar e estabelecer vnculos fortes com os funcionrios que trabalham com informaes. Outra
possibilidade conceder poder s agncias de superviso sobre os funcionrios da informao,
conferindo maior independncia aos gestores da liberdade de informao.
5. Controle sobre rgos de superviso: Nem todos os rgo de superviso se autoavaliam de forma
objetiva. Monitores externos devem analisar amostras aleatrias de reclamaes tratadas por
comissrios de informao, para comprovar a eficincia e preciso da autoavaliao. Comissrios de
informao tambm podem se beneficiar de revises externas, nas quais so mapeados procedimentos
De acordo com Huttl Tivadar, Diretor do Programa de Proteo de Dados e Liberdade de Informao
da Unio de Liberdade Civil da Hungria, assim que um processo tenha dado entrada no tribunal, os
solicitantes no podem impetrar recursos, junto ao ombudsman. Esse sistema idntico ao OGIS dos
EUA. Comunicao pessoal com Huttl Tivadar, 15 de junho de 2011.
2
De acordo com Sarah Holsten, o comissrio resolveu 70 recursos em 2010 e entre 2006 e 2008, em
mdia os recursos exigiram 45 horas para serem resolvidos (2006-08) ou uma mdia de 6 meses.
Esses nmeros se comparam favoravelmente com os do Comissrio Escocs (poder de tomar decises
vinculantes), que concluiu as reclamaes em 5,2 meses, em mdia.
Insight on Oversight: the Role of the Scottish and Swiss Information Commissioners in the
Conference on Transparency Research (2011). Disponvel em:
http://spaa.newark.rutgers.edu/images/stories/documents/Transparency_Research_Conference/Papers/H
olsen_Sarah.pdf
19
Gerando Apoio para a Liberdade de Informao atravs de uma Mdia Livre e Independente
Uma mdia saudvel busca os melhores interesses da imprensa e do pblico, elevando o ativismo at o
domnio pblico, denunciando incurses contra o Estado de Direito e fornecendo incentivos para
servidores pblicos apoiarem e agirem em conformidade com as reformas de abertura.2 Estudos
empricos sugerem que uma maior cobertura miditica sobre o direito informao est associada a
leis de liberdade de informao mais consistentes.3 As leis de acesso beneficiam a mdia ao:
20
Ajudar a mdia a afirmar seus direitos em relao ao governo. As leis de acesso podem ser
usadas como pedra fundamental para uma maior proteo para a imprensa.
Melhorar a qualidade das notcias e do jornalismo investigativo, permitindo que as empresas de
mdia atraiam mais clientes e ganhem uma maior confiana do pblico. A boa informao
uma vantagem competitiva.
Permitir que os profissionais de mdia se defendam contra acusaes de calnia e difamao,
garantindo que informao precisa esteja sendo usada.
Multiplicar as fontes governamentais: a ameaa de usar as leis de acesso pode fazer com que
os servidores liberem as informaes.
Ajudar a defender os direitos de cidados e salvaguardar a integridade institucional.
Revelar como o governo est gastando recursos pblicos com propaganda miditica.
O interesse da mdia na liberdade de informao tem muito a mais ver com compromissos editoriais
com a abertura e transparncia. O apoio de proprietrios e editores deve ser cultivado, os jornalistas
devem receber treinamento sobre os benefcios das leis e como us-las e incentivos, tais como
concursos para jornalistas que usam informao pblica, de forma a promover o interesse da mdia na
legislao.1 Democratizar a imprensa atravs de reforma tambm pode ser necessrio para promover
um maior interesse nas leis de acesso; pesquisa sugere uma associao entre os nveis de concentrao
de propriedade e apoio a legislaes de acesso: quanto maior for a concentrao de propriedade de
mdia, menor a probabilidade de que veculos de comunicao venham a apoiar a leis de liberdade de
informao.2
Gerando Apoio para a Liberdade de Informao atravs de uma Reforma Poltica Sistemtica
O Knight Center for Journalism in the Americas oferece curso gratuitos para jornalistas sobre o uso
das leis FOI, assim como outras organizaes internacionais.
2
Veja, p. 328, Greg Michener, A Derrota do Sigilo: Explicando osurgimento de um Forte Acesso s Leis
de Informao na Amrica Latina, Dissertao No Publicada (Austin, TX: The University of Texas at
Austin, 2010), http://gregmichener.com/Dissertation.html. Futuro livro da Cambridge University Press
(2012).
3
Ibid.
4
Comunicao pessoal, Adam Foldes, Diretor-Executivo da Transparency International, Hungria.
21
Ibid.
22
Enquanto reformas polticas sistmicas so tipicamente difceis de realizar no curto prazo, no longo
prazo vale a pena questionar como mudanas institucionais podem gerar o tipo de ambiente no qual
leis de acesso prosperam. Claramente, essas questes se beneficiariam de uma pesquisa mais ampla.
Concluso
Este relatrio abordou os dilemas e solues para conformidade com as leis de acesso informao
pblica, analisando cada protagonista principal do processo: polticos, administradores, solicitantes e
rgos de superviso. Apesar de no entrar em detalhes, o relatrio chega a algumas concluses teis.
Primeiro, dar proeminncia, importncia e uso a leis de acesso na sociedade uma prioridade para
garantir maior conformidade. O objetivo dos defensores da liberdade de informao deveria ser buscar
legislao de acesso. Atravs desta a
Segundo, os lderes deveriam receber ateno especial, uma vez que seu apoio s leis de acesso tem
um enorme efeito cascata para a conformidade burocrtica. Quando o chefe de estado e os ministros
apiam a divulgao e as culturas de abertura, mais provvel que os servidores de baixo escalo
tornem a abertura a regra e o sigilo a exceo. Por outro lado, os gestores indispostos determinaro o
tom para a sua equipe, tornando o acesso informao mais difcil e os servidores pblicos menos
prestativos.
Liderana pode assegurar os recursos necessrios para sustentar os trs componentes principais das
leis de acesso: educao e treinamento, sistemas de gesto de informaes e arquivos, e pessoal. Mas,
para convencer os lderes a apoiar as leis de acesso, o desafio para os defensores e comissrios de
informao comprovar o valor dessas medidas, em termos concretos quantitativamente e
qualitativamente especialmente em termos monetrios.
Os defensores podem pensar em novas maneiras de analisar pedidos de informao de cidados ou
investigaes miditicas baseadas na lei, no sentido de apurar, e ento publicar, como as investigaes
revelam desperdcio, ineficincia e corrupo e quanto dinheiro se economiza. Acompanhar essas
revelaes para analisar as medidas de reparao tomadas como resultado da referidas investigaes
tambm pode destacar o mrito das leis de transparncia.
As leis de liberdade de informao representam um meio para um fim; que um governo aberto.
Enquanto podemos reclamar a respeito da eficincia das leis de acesso, as informaes que os
cidados precisam esto muito mais disponveis hoje do que h vinte ou at dez anos, graas, em
parte, aos aprimoramentos na gesto de informaes digitais. Mas a necessidade de buscar
compromissos mais firmes para a abertura tambm maior do que nunca. A rpida mudana no
sentido da abertura que agora est em ao certamente encontrar novas maneiras de se proteger
contra o sigilo injustificado.
23
24
Introduo
O projeto de lei 41 de 2010, que visa regulamentar o direito de acesso informao pblica no Brasil,
acaba de ser aprovado na Comisso de Direitos Humanos e na Comisso de Cincia e Tecnologia do
Senado. Antes de ir votao pelo plenrio do Senado e em seguida para sano presidencial, o
projeto precisa passar apenas pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. Aprovada, a lei
de acesso informao trar grandes impactos para a administrao pblica brasileira como um todo.
Em especial, trar novidades para o trabalho cotidiano dos servidores pblicos, e pode encontrar
diversos entraves para sua implementao, uma vez que a lei de acesso informao pode funcionar
como um catalisador da mudana organizacional dentro das reparties pblicas, impactando
diretamente o dia a dia da organizao (Burt & Taylor, 2008).
Este artigo pretende analisar alguns aspectos da implementao da lei de acesso informao
enquanto poltica pblica, especialmente sobre o trabalho dos gestores pblicos. Dado o gap existente
na literatura sobre implementao de leis de acesso informao em pases em desenvolvimento, a
anlise se baseia nos estudos sobre dificuldades de implementao de polticas pblicas em geral. O
texto se estrutura a partir de uma breve introduo sobre o direito de acesso informao no Brasil,
com destaque para a lei de responsabilidade fiscal como um dos primeiros passos na direo da
transparncia pblica. Em seguida, discorre-se sobre aspectos envolvidos na efetivao da lei de acesso
informao enquanto poltica pblica, notadamente sobre dificuldades esperadas no processo de
execuo. Em especial, comentaremos trs questes. A primeira o quanto a atuao do servidor
poder gerar resistncias implementao da lei, pelo impacto desta em suas rotinas. A segunda o
efeito da discricionariedade, da liberdade de interpretao da norma, no resultado da poltica. Por fim,
pretendemos investigar em que medida a cultura do sigilo gera empecilhos para a implantao de uma
poltica pblica que vise transparncia. Para demonstrar a presena da cultura do no servio pblico,
foi realizada uma anlise do contedo dos estatutos dos servidores civis da Unio e dos estados.
Conclui-se com algumas recomendaes para enfrentar as possveis dificuldades da implementao da
lei, destacando a necessidade de capacitao tcnica, campanhas de conscientizao e da
coordenao de aes entre os diversos nveis de governo.
O direito de acesso informao: breve histrico
Os mecanismos de acesso informao pblica no sistema jurdico brasileiro so recentes, no
ultrapassam trs dcadas de existncia. Durante a ditadura militar, o sigilo era a regra para as aes
governamentais. A falta de transparncia, muito mais do que uma caracterstica pontual neste ou
naquele caso, tornou-se um atributo constante nos atos da administrao pblica brasileira,
contribuindo para o fortalecimento da cultura do sigilo no trato da coisa pblica (Lopes, 2007). Com a
reabertura democrtica e a promulgao da Constituio Federal de 1988, o acesso informao
pblica foi elevado ao patamar de direito fundamental1. A publicidade e a transparncia, bem como o
Art. 5o. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
25
direito de acesso s informaes de interesse pblico, passaram a ser a regra, e no exceo, ao menos
Entretanto, ainda hoje, vinte e trs anos depois da promulgao da Constituio de 1988, no existe
regulamentao do direito de acesso informao pblica, o que restringe em demasia o exerccio das
garantias enumeradas no texto constitucional. Existe apenas a regulamentao do que considerado
sigiloso, ou seja, a exceo, pela Lei n 11.111, de cinco de maio de 2005. Garantido o direito, faltava
garantir o efetivo acesso informao, transformando-o em uma poltica pblica de acesso
informao e promoo da transparncia, poltica esta que deve envolver desde a lei que regulamenta o
acesso at a criao de condies para que todos os entes federativos, poderes, rgos e entidades
pblicas sejam capazes de produzir e divulgar informaes teis, com integridade, de maneira amigvel
e fcil.
Neste ambiente normativo em que a regra de acesso no est definida, compete administrao,
entendida aqui como todo rgo ou entidade pblica, exercer seu poder discricionrio e definir o que
pode ou no ser acessado, o que tem se dado, via de regra, sem critrios claros e isonmicos. O
cidado e a sociedade civil ficam, portanto, a depender da discricionariedade burocrtica, situao
perniciosa para a construo de uma administrao pblica transparente (Grau, 2006).
Ao vcuo legal soma-se a tendncia natural das burocracias, particularmente aquelas de pases latinos,
inclusive a brasileira, de manter-se a cultura do segredo, uma vez que a informao monopolizada
importante recurso de poder em sua relao com superiores hierrquicos, polticos e rgos de controle
(Lopes, 2007). Mesmo com o princpio constitucional da publicidade como base da administrao
pblica em todas as esferas governamentais, em todos os nveis federativos, a normativa est longe de
estimular, ou mesmo de impor, um compromisso com a transparncia e o acesso informao por
parte dos gestores pblicos brasileiros.
A transparncia vem avanando, apesar dos percalos, por meio de algumas medidas especficas, como
a criao da Controladoria geral da Unio em 2001, a aprovao de legislao especfica sobre acesso
informao de meio ambiente1 e, principalmente, no mbito da gesto fiscal. A lei complementar
101, de 2000, chamada de lei de responsabilidade fiscal, apesar de ter como objetivo principal
estabelecer o equilbrio das contas pblicas nos diferentes nveis de governo, entre outros tantos
mecanismos introduzidos para melhorar a gesto fiscal, foi um grande passo em direo promoo da
transparncia. Ela tornou obrigatrios diversos instrumentos de transparncia na gesto fiscal, como os
planos plurianuais, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas; o Relatrio
26
Os mecanismos da lei complementar 101 se aplicam Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, aos poderes executivo, legislativo e judicirio, na administrao direta, fundaes,
autarquias e empresas estatais dependentes.
2
Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000.
3
Organizado em 47 artigos divididos em seis captulos, ele discorre sobre os procedimentos de acesso
a informao a serem observados pela Unio, por Estados, Distrito Federal e Municpios, subordinando
futura lei a administrao direta e indireta de todos os entes, bem como os poderes Judicirio e
Legislativo, alm das empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pelos entes da federao. Aplica-se tambm, no que couber, s
organizaes privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos para a realizao de suas
atividades de interesse pblico no cumprimento de suas finalidades.
27
O acesso s informaes tal qual preconizado pelo projeto de lei 41 s poder ser garantido se
acompanhado de um conjunto de aes coordenadas que permita sua implementao, tanto no mbito
federal, quanto nos estados e municpios, que d condies para que os rgos pblicos se adqem
s novas exigncias, bem como os servidores, principais afetados pelas mudanas introduzidas, como
por exemplo as mudanas das rotinas, da maneira de se produzir,armazenar, divulgar e utilizar
informaes, no relacionamento com outros rgos e na relao com a sociedade.
Construo da poltica pblica de acesso informao: alguns desafios
Uma poltica pblica de acesso a informao com a magnitude prevista no projeto de lei 41 implica
grandes mudanas organizacionais e culturais na administrao pblica e impacta, sobretudo, o dia-avisa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de
um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da
(Saravia, 2006), a aprovao
da lei apenas o ponto de partida desta empreitada pela transparncia. necessria, ademais, uma
estratgia consistente de implementao, que abarque ampla gama de aes coordenadas que
possibilitem, facilitem e estimulem o acesso a fruns plurais de discusses, a accountability e a
proteo contra a negao de prestao de informaes por parte de rgos pblicos (Grau, 2006).
Os diversos estudos sobre efetividade e implementao de polticas pblicas, realizados desde a
dcada de 1960, apontam para alguns desafios que se repetem ao longo do tempo (Barret, 2004). O
primeiro deles decorre da multiplicidade de atores, agncias e esferas de governo com diferentes
competncias e capacidades de implementao. O sistema federalista brasileiro impe, neste ponto,
dificuldades de coordenao e articulao que devem ser levadas em conta pelo Governo Federal ao
criar uma poltica de mbito nacional, uma vez que existe grande disparidade de capacidade de
implementao, seja tcnica ou financeira, por parte dos estados e municpios (Arretche, 2004).
Outra dificuldade, segundo Barret, so as vastas diferenas de valores e de interesses entre e intra
agncias de governo. Os problemas, neste caso, decorrem de diferentes perspectivas sobre determinado
assunto, diferentes impactos para cada rgo e diferentes motivaes para apoio ou no a determinada
poltica de governo. No caso da lei de acesso informao, a motivao para sua aprovao com
certeza ser maior entre rgos que se beneficiaro dela para cumprir suas atribuies (como, por
exemplo, a Controladoria geral da Unio e os Tribunais de Contas), e menor em outros que vem no
sigilo uma maneira de resguardar a segurana relacionada a temas militares e de relaes
internacionais, por exemplo. Ela tambm afeta de maneira distinta prestadores de servios que
tradicionalmente lidam com informaes pessoais e confidenciais, como delegacias de polcia e
hospitais.
A relativa autonomia das agncias implementadoras e os limites do controle administrativo tambm so
considerados fatores chave no sucesso, ou fracasso, de uma poltica pblica. A mesma informao
pode ter diferentes significados e importncia estratgica a depender do nvel hierrquico dentro da
organizao. No necessariamente os objetivos dos formuladores so consoantes com o dos
28
29
Organizaes, com devidos estmulos dos agentes de mudana, podem ter sua estrutura institucional e
sua cultura significativamente alteradas. As instituies, ainda que sejam a base da estabilidade da
interao, so mutveis (North, 1990).No h como discutir esta mudana sem dar papel de destaque
aos recursos humanos do estado, cuja implementao necessariamente passa pela incluso do servidor
no centro da estratgia (Lopes, 2007).
A poltica de acesso informao e o servidor pblico
A construo de uma gesto que privilegie a disponibilizao de informaes exige uma srie de
mudanas nas prticas normalmente adotadas pelo aparato burocrtico brasileiro. Ela implica aes
para alterar o funcionamento dos rgos municipais, estaduais e federais, para criar mecanismos de
atendimento aos cidados que garantam a impessoalidade na prestao das informaes. Implicar,
outrossim, mudanas no funcionamento dos rgos e na atitude dos servidores.
Servidor pblico, lato sensu
ao Estado e s entidades da Administrao Indireta, com vnculo empregatcio e mediante remunerao
(Di Pietro, 2008). Dentro deste conceito, os servidores estatutrios, so os
ocupantes de cargos pblicos providos por concurso pblico, nos moldes do artigo 37, inciso II, da
Constituio Federal, e que so regidos por um estatuto, definidor de direitos e obrigaes. Existem
tambm os empregados pblicos, cujo provimento se d por concurso pblico, porm contratados sob o
regime da Consolidao das Leis do Trabalho, alm de outras modalidades como cargos de confiana
ou temporrios, por exemplo. Os servidores estatutrios submetem-se a um estatuto, fixado em lei, para
cada uma das unidades da federao, ou seja, os servidores da Unio possuem um estatuto, cada
Estado possui seu prprio estatuto e os Municpios devem aprovar seus respectivos estatutos. A
exceo o Distrito Federal que, no que couber, segue o estatuto dos servidores civis da Unio.
O servidor pblico, de maneira genrica, mais do que parte da Administrao Pblica, pode ser
considerado efetivamente o Estado, ente abstrato representado por pessoas fsicas, uma vez que ele
quem representa o Estado perante o cidado e, enquanto atua nesta qualidade de agente pblico, seu
modo de agir recebido como ato dos rgos pblicos, do prprio Estado (Lipsky, 1980). Neste
sentido, a transparncia que se exige ao Estado s faz sentido se esta for extensvel e aplicvel aos
seus agentes, aos servidores de modo geral.
Caso o projeto de lei de acesso informao seja aprovado, passar a ser incumbncia do gestor
pblico produzir informao que ser disponibilizada ao pblico, sem que o mesmo deixe de cumprir
as atribuies existentes para seu cargo. Ou seja, alm de cumprir com suas tarefas e atividades do
dia-a-dia, ele deve, concomitantemente, produzir informaes sobre o trabalho desenvolvido, sobre sua
atuao, sobre seus resultados e avaliaes, para que estas possam ser disponibilizadas aos cidados.
A prpria organizao da repartio pode ser afetada, uma vez que para que certos documentos ou
informaes possam ser disponibilizadas preciso rever processos e procedimentos normalmente
relegados a segundo plano. Esta situao na qual a transparncia parte do dia a dia da organizao ,
atualmente, estranha maioria dos rgos pblicos (Lopes, 2007). Existe uma restrio cultural
importante no que diz respeito ao acesso informao, esta gerada em boa parte pelos servidores, que
no esto acostumados a ter seu trabalho e desempenho avaliado, seja por seus supervisores ou pelo
cidado.
Cultura e incentivos organizacionais podem ser mais determinantes para o sucesso de uma poltica do
que suporte normativo. Segundo Gillab e Hughes (2005), que analisam a implementao da lei
mexicana de acesso informao, o servidor no nega o acesso informao sozinho, por vontade
prpria, mas dentro de um contexto organizacional e institucional que determina a cultura do sigilo
enquanto base de sua organizao. Os constrangimentos para a atividade burocrtica, ainda segundo o
estudo do caso mexicano, podem ser formais ou informais. Os formais incluem a legislao, estatutos,
contratos que, apesar de no serem auto-executveis, podem refletir a institucionalizao de alguns
preceitos. Os informais podem ser adaptaes dos formais de maneira socialmente, ou
institucionalmente, aceitveis. Ou seja, a cultura organizacional, por mais que no esteja descrita na
norma, est relacionada com ela, uma vez que implica na sua adaptao s necessidades locais. A
30
cultura do segredo pode ser uma das maneiras para usar a informao de maneira estratgica pelo seu
detentor, mais do que sua abertura universal.
O sigilo enquanto dever do servidor
A execuo dos dispositivos previstos com a aprovao do projeto de lei 41 pode esbarrar na cultura
organizacional da burocracia brasileira, especialmente em uma de suas caractersticas tpicas, o sigilo
enquanto princpio no trato da coisa pblica (Lopes, 2007). Para obter xito, a lei de acesso
informao dever inverter a lgica de funcionamento dentro das reparties, transformando o sigilo de
princpio para exceo e introduzindo a sistemtica de gerao de informao que possa ser
disponibilizada de maneira ntegra e fcil ao pblico.
Na medida em que as atitudes, dentro do servio pblico, so determinadas pelas regras, uma vez que
no mbito do direito administrativo ao Estado e a seus agentes s lhes permitido fazer o que a lei
permite e determina, ao contrrio de um particular ou empresa privada, que pode fazer tudo o que a lei
no probe (Di Pietro, 2008), buscou-se evidenciar esta cultura do sigilo, a partir da anlise de
contedo dos estatutos dos servidores, tomando como amostra o estatuto dos servidores da Unio e dos
Estados. Este tipo de anlise engloba um conjunto de procedimentos interpretativos de processos
comunicativos, baseado em tcnicas quantitativas ou qualitativas, que permite inferir concluses com
base no material de comunicao utilizado, os estatutos dos servidores. Ainda que, como mencionado,
as leis no sejam auto-aplicveis,os estatutos tampouco, a anlise do contedo da norma pode nos
trazer indcios da institucionalizao de alguns preceitos presentes na execuo das atividades diria
dos servidores.
Os estatutos dos servidores civis de todos os estados e no da Unio, disponveis no formato de leis, leis
complementares ou decreto-lei, instituem e garantem direitos, vantagens, benefcios, regras
previdencirias e, sobretudo, predizem determinado tipo de conduta e comportamento compatveis com
a moralidade e probidade administrativa. A partir da anlise de seu contedo, a concluso bsica a que
se chega que, ao menos no mbito normativo, a cultura burocrtica est impregnada pela prescrio
do sigilo enquanto prtica. Foram analisados os 26 estatutos estaduais, alm do estatuto dos servidores
civis da Unio, somando, portanto 27 leis1. importante ressaltar que, apesar da base da anlise ser
um conjunto de leis incluindo uma lei federal e 26 leis estaduais, a mesma no tem como objetivo a
apreciao a partir do ponto de vista jurdico-legal da lei de acesso informao sobre os servidores,
mas sim do contedo textual dos estatutos enquanto reflexo e fora promotora da cultura
organizacional das burocracias.
Apesar das diferentes realidades locais de cada estado e da distncia intertemporal entre as leis
analisadas, todos os estatutos analisados contm uma estrutura muito semelhante, dentre a qual
destacamos o ttulo sobre deveres e proibies dos servidores. Este ttulo, em quase todos os estatutos,
dividido em um captulo de deveres e em outro captulo de proibies ou vedaes. O ttulo de
deveres elenca uma srie de atitudes, comportamentos e aes que so prescritivas, ou seja, dizem ao
Acre: Lei Complementar 39 de 29/12/1993; Alagoas: Lei 5.247 de 26/07/1991; Amap: Lei 66 de
03/05/1993; Amazonas: Lei 1.762 de 14/11/1986; Bahia: lei 6.677 de 26/09/1994; Cear: Lei 9.826 de
14/05/1974, Distrito Federal: lei 8.112 de 11/12/1990 no que couber; Esprito Santo: lei complementar
46 de 31/01/1994; Gois: lei 10.460 de 22/02/1988; Maranho: lei 6.107 de 27/07/1994; Mato Grosso:
lei complementar 4 de 15/12/1990; Mato Grosso do Sul: lei 1.102 de 10/10/1990; Minas Gerais: lei
869 de 05/07/1952; Par lei: 5.810 de 24/01/1994; Paraba: lei complementar 58 de 30/12/2003;
Paran lei 6.174 de 16/11/1970; Pernambuco : lei 6.123 de 20/07/1968; Piau: lei complementar 13
de 03/01/1994; Rio de Janeiro : decreto lei 220 de 18/07/1975; Rio Grande do Norte: lei
complementar 122 de 30/06/1994; Rio Grande do Sul: lei 10.098 de 03/02/1994; Rondnia: lei
complementar 68 de 09/12/1992; Rorima: lei complementar 53 de 31/12/2001; Santa Catarina: lei
6.745 de 28/12/1985; So Paulo: lei 10.26 de 28/10/1968; Sergipe: lei 2.148 de 21/12/1977;
Tocantins: lei 1.818 de 23/08/2007.
31
servidor como este deve agir em seu dia a dia como, por exemplo, exercer com zelo as atribuies de
seu cargo, observar as normas, cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais,
representar contra ilegalidade, manter conduta compatvel com a moralidade administrativa e ser
assduo, entre outros.
Apesar de alguma variao no nmero e na especificidade de deveres, algumas caractersticas so
comuns a quase todos os captulos de deveres. Uma delas evidencia um dos obstculos a ser
enfrentado durante a implementao da poltica pblica de acesso informao no Brasil, o sigilo
enquanto dever do servidor pblico. Dentre os vinte e sete estatutos verificados, vinte e dois possuem
no ttulo de deveres a meno do sigilo enquanto dever do servidor. Na lei 8112, de 1990, a qual
institui o estatuto dos servidores pblicos da Unio, e tambm utilizada como estatuto dos servidores
do Distrito Federal, pode-se ver um texto que se repete, quase que de maneira literal, na maioria dos
demais estatutos estaduais:
Art. 116. So deveres do servidor:
[...]
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;
Ou seja, a grande maioria, 82%, dos estatutos pesquisados prescrevem o dever do servidor de guardar
sigilo sobre o assunto da repartio. Entretanto, nenhum deles informa o que o assunto da repartio,
nem se esse deve ser guardado perante o cidado, perante outros rgos ou outros poderes. A
prescrio simples e direta: o servidor deve guardar sigilo.
O captulo de proibies, por sua vez, prev atitudes cuja prtica, mais que indesejada, ilegal como,
por exemplo, ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato;
retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, documentos da repartio; recusar f a
documentos pblicos; manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge ou
parente e receber propina em razo de suas atribuies. No obstante o imenso rol de prticas ilegais e
que atentam contra a moralidade e a probidade administrativa, o estatuto dos servidores do Par,
institudo pela lei 5.810, de 1994, ainda que no disponha do sigilo enquanto dever, afirma que
mprobas.
Os estatutos dos servidores civis do Cear, do Mato Grosso do Sul, da Paraba e do Paran, por sua vez,
abarcam os dois tipos de proposio, ou seja, o sigilo como dever e a proibio de revelar informao
conhecida em funo do cargo. Assim, garante-se a no circulao das informaes, uma vez que seu
dever guardar o sigilo e que lhe proibido divulgar informaes obtidas em funo do cargo. O
estatuto de Gois destaca-se dos demais ao incluir como proibio para policiais civis e servidores da
segur
Os estatutos dos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rondnia e Santa Catarina no incluem
dispositivos sobre sigilo entre os deveres ou proibies aos seus servidores. A sntese da pesquisa, com
as leis e seus dispositivos sobre sigilo encontra-se na tabela 1:
Estado
Tipo de lei
Nmero da
lei
Data
Dispositivo sobre
sigilo
Artigo, inciso
AC
LEI COMPLEMENTAR
39
29/12/1993
Sim
32
AL
LEI
5.247
26/07/1991
Sim
AP
LEI
66
03/05/1993
Sim
Art. 132, X
AM
LEI
1.762
14/11/1986
Sim
Art. 149 V
BA
LEI
6.677
26/09/1994
Sim
CE
LEI
9.826
14/05/1974
Sim
DF e
Unio
LEI
8.112
11/12/1990
Sim
ES
LEI COMPLEMENTAR
46
31/01/1994
Sim
Art. 220 II
GO
LEI
10.460
22/02/1988
Sim
MA
LEI
6.107
27/07/1994
Sim
MT
LEI COMPLEMENTAR
15/12/1990
Sim
MS
LEI
1.102
10/10/1990
Sim
MG
LEI
869
05/07/1952
No
PA
LEI
5.810
24/01/1994
Sim
Art. 178, II
PB
LEI COMPLEMENTAR
58
30/12/2003
Sim
PR
LEI
6.174
16/11/1970
Sim
PE
LEI
6.123
20/07/1968
Sim
PI
LEI COMPLEMENTAR
13
03/01/1994
Sim
RJ
DECRETO-LEI
220
18/07/1975
Sim
Art. 39 XIII
RN
LEI COMPLEMENTAR
122
30/06/1994
Sim
RS
LEI COMPLEMENTAR
10.098
03/02/1994
No
RO
LEI COMPLEMENTAR
68
09/12/1992
No
RR
LEI COMPLEMENTAR
53
31/12/2001
Sim
SC
LEI
6.745
28/12/1985
No
SP
LEI
10.261
28/10/1968
Sim
Art. 241, IV
SE
LEI
2.148
21/12/1977
Sim
TO
LEI
1.818
23/08/2007
Sim
33
Portanto, se somarmos os dispositivos de deveres e proibies, temos que das vinte e sete leis que
regem a atuao dos servidores federais e estaduais, vinte e trs delas prevem que entre os deveres do
servidor est o de guardar o sigilo da repartio ou a vedao a revelar segredo de que tem cincia em
funo do cargo. Apesar da instituio dos deveres e das proibies em estatuto, em nenhum local da
referida legislao se dispe sobre o que o sigilo da repartio, ou informao sigilosa, ou que
informao a que se obtm em funo do cargo.
Nos estatutos do Mato Grosso do Sul, de So Paulo e de Sergipe, por exemplo, especifica-se que o
servidor deve guardar sigilo sobre
-se s
decises tomadas dentro dos rgos sobre determinados temas, ainda que no impliquem em
publicao de ato decisrio, so de fundamental interesse pblico e que so basais para a participao
do cidado e da sociedade civil na formulao e avaliao das polticas pblicas (Grau, 2006).
Existem informaes que realmente s se podem obter em funo do cargo, como informaes sobre
sigilo fiscal, e sua revelao crime tipificado pelo cdigo penal. A recente divulgao de dados
sigilosos da Receita Federal levou edio de uma Medida Provisria (MP n 507/2010) que define as
sanes e punies para estes casos. A conduta criminosa parece clara e bem definida nestes casos em
que o Estado age como tutor de informaes pessoais. Porm, nem toda informao obtida em funo
do cargo deve ser considerada confidencial. No limite, toda informao conhecida pelo servidor aps
sua entrada em exerccio dentro da repartio pblica informao obtida em funo do cargo, mas
no se pode deduzir, neste contexto, que toda a informao seja confidencial, uma vez que se trata de
um rgo pblico que trata de temas e informaes, em sua maioria, pblicos.
Todos os estatutos, alm dos dispositivos relativos ao sigilo, prevem punies para os servidores que
revelem fato ou informao de carter sigiloso, conhecidos em razo do cargo. Mais uma vez, este fato
no significa um impedimento para a poltica de acesso informao. Porm, se historicamente os
servidores sabem que revelar fato ou informao sigilosa pode levar demisso, em alguns casos, at a
demisso a bem do servio pblico, uma das punies administrativas mais severas que pode ser
aplicada a um servidor, o fator psicolgico pode influenciar de suas decises. Por mais que as
referncias ao sigilo contidas nos estatutos dos servidores no representem impedimentos legais
implementao da lei de acesso informao, posto que a norma federal especfica e posterior, no que
for contrria norma estadual anterior, suspende a eficcia desta; fundamental lev-los em
considerao no impacto que esta situao pode ter para a efetiva implementao da lei e garantia do
direito de acesso, posto que demonstram o dever do sigilo enquanto prtica num ambiente no ambiente
organizacional.
Outras dificuldades para a aplicao da lei de acesso
O projeto de lei de acesso informao em tramitao tambm prev casos de exceo, aos quais no
se aplica o direito de acesso. O acesso no irrestrito s informaes que possam ser consideradas
imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado que podem ser classificadas como
ultrassecretas, secretas ou reservada. Tambm no se aplica quelas referentes a projetos de pesquisa
e desenvolvimento cientficos ou tecnolgicos consideras imprescindveis segurana e tampouco aos
documentos ou s informaes nele contidas utilizados como fundamento da tomada de deciso e do
ato administrativo, que somente ser assegurado com a edio do ato decisrio respectivo.
possvel notar, neste ponto, que existe possibilidade de distintas interpretaes da norma,
especialmente no que diz respeito s informaes e documentos necessrios tomada de deciso. No
est claro qual o limite de uma informao que pode ser usada como necessria para o processo de
deciso. Em um exemplo hipottico, um estudo sobre reas de risco de uma regio metropolitana,
envolvendo vrios municpios, por exemplo, base da tomada de deciso para a implementao da
poltica habitacional e metropolitana por parte do governo de um estado, mas tambm informao de
grande interesse pblico, pois permite sociedade conhecer previamente as reas de risco e tentar
mitigar a ocorrncia de tragdias, alm do mais, o conhecimento do diagnstico situacional
fundamental para o planejamento de polticas pblicas e para a participao dos interessados na
34
mesma. Seria este hipottico estudo contratado pelo governo do estado, informao sigilosa? Com base
na legislao atual, dever do servidor que tiver acesso ao hipottico estudo guardar sigilo sobre o
mesmo, uma vez que este s teve acesso ao mesmo devido ao cargo que exerce. Assim, a informao
ficaria restrita aos rinces burocrticos e serviria para a emisso de algum parecer ou despacho,
tambm confidenciais. Aps a aprovao da lei de acesso informao, poderia ser este estudo
considerado como informao pblica e de acesso por qualquer cidado? A resposta pode depender da
interpretao do rgo, pois este tema no est claro com base no projeto de lei 41.
O enquadramento de uma informao em uma ou outra categoria pode levar a diferentes interpretaes
por parte dos funcionrios, a diferentes procedimentos e, conseqentemente a diferentes tipos de
respostas embasadas apenas na discricionariedade de cada repartio, que entende que tal informao
pblica ou que essencial para tomada de deciso. Aps a implementao do Freedom of
Information Scotland Act (FOISA), a lei de acesso informao escocesa, as solicitaes de informao
a rgos pblicos baseada nele sempre eram cunhadas com um carter poltico (isso porque havia a
possibilidade de se fazer uma petio normal e a petio baseada no FOISA), ganhando mais
importncia e tomadas como mais complexas de lidar do que as peties normais do dia a dia (Burt &
Taylor, 2008). Assim, o servidor podia, classificar uma requisio de uma maneira ou outra, levando a
diferentes tratamentos caso a caso.
Outra situao que pode levar a problemas de implementao o caso das empresas pblicas e das
sociedades de economias mista e sua relao com os empregados pblicos e a informao pblica. A
relao entre estas empresas e seus funcionrios contratual, baseada no regime da Consolidao das
Leis Trabalhistas (CLT), que prev demisso justa causa por revelao de segredo. No setor privado, os
proprietrios ou acionistas das empresas so os titulares da propriedade da informao que geram e
armazenam e, portanto, so livres para us-la como quiserem desde que esse uso no seja contrario a
lei. No entanto, as empresas pblicos e sociedades de economia mista, apesar de se relacionarem com
seus funcionrios pelo regime da CLT, so de propriedade total ou parcial do Estado, muitas delas
recebem recursos pblicos para seus custeio, e so, desta maneira, detentoras de informao pblica.
A situao pode ser mais complexa quando a informao possa impactar seu posicionamento perante a
concorrncia, o valor de suas aes, entre outras possibilidades.
Outro grande impacto da aprovao da lei de acesso informao sobre os funcionrios pblicos pode
ser de teor tcnico. A produo e divulgao de informaes pblicas de qualidade e confiveis exige o
uso intensivo e programado das tecnologias da informao e da comunicao, que devem permitir um
livre fluxo de informaes, reduzindo a tendncia preservao de uma cultura do sigilo que dificulta o
acesso a dados e informaes (Lopes, 2007). Entretanto, o uso adequado das novas tecnologias pode
encontrar a ausncia de conhecimento tcnico necessrio para isso dentro das reparties. No se pode
esperar que em todos os estados e municpios haja o nmero de servidores adequadamente
capacitados para tamanhas mudanas.
Concluses e recomendaes
Se a implementao da poltica de acesso exige novas prticas e nova maneira de pensar e agir, pode
necessitar novos quadros ou, no mnimo, capacitao tcnica dos responsveis pelo produo e
disponibilizao da informao. A produo de informao que precisar ser disponibilizada ao pblico
de maneira compreensvel e acessvel demandar novos esforos e competncias, novos processos e
procedimentos, como por exemplo, a criao de bancos de dados e de indicadores, bem como da
formatao da informao para disponibilizao em diversos formatos. O Governo Federal, bem como
os estaduais e municipais, devem preocupar-se com o desenvolvimento dessas novas capacidades,
visto que elas impactaro diretamente na qualidade e na utilidade da informao gerada e
disponibilizada. Caso contrrio, requisies mais complexas podem no ser atendidas por incapacidade
tcnica. Durante a implementao da lei de acesso na Esccia por um governo local, este desenvolveu
um programa para produo e disponibilizao de informaes ainda que atendesse s suas
necessidades e estivesse em total conformidade com o que era exigido pela lei, era incompatvel com o
programa usado pelo rgo central para compilao de informaes, impossibilitando o cruzamento de
35
dados desta localidade com os de outras e, dificultando o acesso a dados consolidados (Burt & Taylor,
2008).
Neste cenrio, uma das tarefas mais importantes do plano de ao da poltica de acesso informao
deve ser, portanto, a conscientizao e a capacitao dos servidores sobre a importncia, a necessidade
e a obrigatoriedade da transparncia e do acesso informao enquanto princpio bsico de sua
atuao, alm de direito de qualquer pessoa.
O acesso informao pblica, alm de um direito fundamental, deve ser visto como instrumento de
garantia de um Estado transparente e responsvel que, ainda que sozinho no possa garantir o bom
funcionamento da administrao pblica (Lopes, 2007). Se no existe informao disponvel, nenhum
mecanismo de controle pode operar efetivamente. No se pode, e talvez nem seja necessrio, conhecer
toda a informao produzida pelos governos e seus agentes, porm tampouco se pode depender daquilo
que se quer que se torne pblico. O direito de acesso dos cidados informao pblica , destarte,
instrumento crucial para que os cidados possam exercer o direito ao controle social sobre a
administrao pblica, levando em conta que as assimetrias de informao constituem seu principal
obstculo (Grau, 2006).
A aprovao da lei de acesso, conforme exposto, o primeiro passo rumo materializao de uma
poltica de acesso informao que, como qualquer outra poltica pblica, pode enfrentar diversos
desafios em sua execuo. O equacionamento da poltica vai depender da capacidade de mobilizao
dos recursos humanos, tecnolgicos, financeiros e, especialmente, da capacidade de enfrentar
resistncias de ordem poltica e cultural. Ele exige capacidade do governo, fator fundamental para a
garantia de equilbrio na execuo, principalmente entre os rgos com diferentes interesses e prdisposio para apoiar ou no esta poltica.
Ainda que o projeto de lei 41 preveja instrumentos de defesa do direito de acesso informao e
designe os rgos de recursos e regras mais especficas no caso da Unio, existe uma lacuna muito
grande no que diz respeito sua implementao nos estados e municpios, onde se depende de
legislao local para regulamentar o acesso. Prestadores da maioria dos servios pblicos, os estados e
municpios so os grandes produtores e detentores de boa parte da informao pblica, alm de
possuir maior proximidade com o cidado e suas demandas. Dentre as adversidades para o
cumprimento da lei nos mbitos estadual e municipal, destaca-se a falta de recursos, sejam eles
financeiros, tcnicos ou humanos para implementar uma lei de tal magnitude e a grande desigualdade
de capacidade de implantao entre as unidades da federao. Neste sentido, o governo federal precisa
ter um papel coordenador, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de
governo, desenvolvendo programas que estimulem a regulamentao local e os sistemas locais de
acesso informao pblica, criar fruns nacionais e estaduais para reunir os responsveis por esta
atividade e estimular o compartilhamento de experincias a similaridade do que foi feito nos programas
de modernizao das administraes fiscais ou nos programas de modernizao da gesto pblica.
importante que se busquem parceiros, principalmente nos estados, possveis aliados para a execuo
da poltica e que possam capitanear as aes de promoo da transparncia, como as corregedorias
estaduais, secretarias de gesto, entre outros.
O plano estratgico para colocar em prtica a poltica de acesso deve dar especial ateno e enfoque ao
seu impacto sobre o funcionamento da mquina administrativa, sobre a cultura organizacional
instituda, apoiada fortemente no sigilo enquanto princpio e, especialmente, sobre o trabalho cotidiano
do servidor. A discricionariedade, nestes casos, pode ser tanto positiva quanto negativa, o que obriga os
tomadores de deciso a traar estratgias para minimizar seu impacto e impedir diferentes aplicaes
da lei em diferentes situaes, a critrio exclusivo deste ou daquele servidor.
Uma mudana da cultura do sigilo para outra que tenha a transparncia enquanto pilar fundamental de
funcionamento s pode ser considerada realmente implementada quando esta nova maneira de fazer e
agir, pensando e praticando a transparncia, for incorporada pelos que devem aplic-la como a maneira
normal de fazer (Barret, 2004). Deve ser dado, no plano de implementao, forte nfase para
campanhas de conscientizao externas, ao pblico geral, para que estes possam realizar suas
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