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9/10/12
3:43 PM
VI
PortadasCIES7-Jun.ai
El Nuevo Modelo de
SEGURIDAD
PBLICA para Mxico
UNA VISIN ACADMICA
PRLOGO
INTRODUCCIN
Este libro presenta una serie de trabajos que exploran los avances en materia
de informacin y medicin de la Seguridad Pblica en Mxico en los aos
recientes. Los captulos contenidos en este volumen abordan temas relacionados
con la creacin y construccin de sistemas de informacin, la generacin
de indicadores del fenmeno delictivo violento, as como la medicin del
desempeo policial, y de programas de reinsercin social y prevencin.
Se trata de un esfuerzo indito, ya que se presenta un anlisis exhaustivo
y comparado de los diferentes mecanismos, nacionales e internacionales, para
medir y evaluar elementos esenciales de la poltica de Seguridad Pblica en el
pas. Especficamente, se presentan los avances en la construccin de indicadores
sobre violencia, criminalidad, Sistema Penitenciario Federal y actuacin policial,
as como de los programas federales en materia de prevencin del delito.
Para ello, los autores revisan las experiencias internacionales y, en algunos
casos, ahondan en los esfuerzos desarrollados en Mxico, por ejemplo, por
la Secretara de Seguridad Pblica Federal. Al mismo tiempo, se destacan las
necesidades y carencias de informacin que es urgente atender para fortalecer
la evaluacin de las polticas pblicas correspondientes y, sobre todo, la
investigacin acadmica en estos temas.
Conocer la evolucin del fenmeno delictivo, dimensionar y observar los
factores detonantes de los comportamientos violentos sociales, econmicos,
institucionales se ha convertido en una necesidad imperante, no slo para
los gobiernos, sino tambin para los centros de investigacin, organizaciones
no gubernamentales y asociaciones civiles interesadas en proponer datos
duros, de cuyo anlisis pueden desprenderse estrategias que coadyuven en el
entendimiento, la prevencin y el combate al crimen organizado.
El primer captulo del libro, Sistemas de medicin de Seguridad Pblica:
un revisin comparada, a cargo del doctor Carlos Vilalta, seala que Mxico se
encuentra en un momento de rpido aprendizaje en teora criminolgica y en
la medicin del comportamiento criminal, lo que se ve reflejado en el notable
desarrollo de las capacidades estadsticas y de difusin de la informacin pblica
en el pas. Lo anterior es tambin resultado de la notoriedad que la actividad
criminal ha tenido en aos recientes. En este sentido, el objetivo principal del
captulo es presentar una revisin detallada de los sistemas de indicadores en
materia de Seguridad Pblica existentes en el pas.
Para alcanzar tal fin, el autor realiza un estudio puntual de los indicadores
oficiales mexicanos que han sido producidos y utilizados pblicamente durante
los ltimos aos, tanto en el mbito federal como en el local. Asimismo,
9
CAPTULO 1
El desarrollo que han tenido las capacidades estadsticas y de difusin de informacin cuantitativa en el pas representa no solamente un avance notable en
trminos de calidad y rapidez, sino que constituye un tema de investigacin
acadmica que merece un estudio ms profundo. No obstante, la estadstica delictiva mexicana1 permanece, en trminos comparativos, en un estado relativamente limitado y desarticulado en comparacin con otros pases y con otros
mbitos de estadsticas sociales (por ejemplo, la estadstica demogrfica o econmica). Al mismo tiempo, el lector puede estar seguro de que su desarrollo ha
sido, sin duda, cualitativamente significativo y muy perceptible. Esta evolucin
tiene su origen en dos causas simultneas, independientes y posiblemente nicas: por un lado, es un efecto colateral del adelanto estadstico de las ciencias
sociales en el pas; por el otro, y en mayor medida, es una consecuencia de la
actual politizacin, democratizacin y popularizacin del tema de la Seguridad
Pblica. Es decir, es un desarrollo no planeado.
El rpido progreso de la estadstica delictiva nacional no ocurri de forma
aislada del pensar de la sociedad. Al contrario, fue precisamente la politizacin
del tema lo que propici el consumo masivo de noticias e indicadores de Seguridad Pblica, que al final se convirtieron en un ingrediente informativo de la
vida cotidiana. La estadstica delictiva mexicana, tanto la de origen gubernamental como la que se construye con la participacin de la sociedad civil, tiene,
al da de hoy, un elevado potencial de uso.
Un tema relevante a discutir es justo del que trata el presente captulo: la
labor de sistematizacin y evaluacin de la informacin existente. En Seguridad Pblica, tanto los sistemas de indicadores como los indicadores sin sistema
sirven para resumir, informar y evaluar lo que sucede. Pero quin resume, informa y evala tales sistemas e indicadores? En el presente captulo se pretende
responder esta pregunta en forma exhaustiva, al tiempo que se sita el Sistema
Mexicano de Indicadores en cuanto a su calidad, en contraste con algunos esquemas de referencia internacionales. Las secciones de este captulo se muestran
ms introductorias que conclusivas, sobre todo considerando el amplio campo
de estudio de los sistemas de informacin.
De stos, en lo relativo a los que se encuentran orientados a la generacin
de inteligencia policial, en la seccin correspondiente a la Secretara de Seguridad Pblica Federal se presenta una revisin de los indicadores que, durante
1 ste es un trmino muy general e inicial pues, como veremos, la materia es muy amplia y se
necesita mayor precisin en el uso de los trminos.
15
los ltimos aos, se han producido a partir de los registros contenidos en Plataforma Mxico. Esta herramienta respondi a las necesidades de la transicin
de un modelo policial reactivo a otro de prevencin e investigacin cientfica,
proceso que supona el desarrollo de una infraestructura y una estructura, esto
es, preparacin del personal, procedimientos, datos, informacin y, finalmente,
conocimiento. Entre los componentes de informacin ms importantes de Plataforma Mxico que se examinarn en este captulo se encuentran los siguientes:
el Sistema nico de Informacin Criminal (suic), el Registro Administrativo de
Detenciones, el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica y el Registro
Nacional de Armamento y Equipo.2 Todos ellos constituyen estadsticas delictivas, puesto que contienen datos que permiten generar informacin con mayor
o menor alcance para el anlisis criminolgico mediante la medicin de las
siguientes unidades bsicas: detenidos, procesados, sentenciados, victimarios,
vctimas y autoridades.
Como se mencion, este impulso reciente de la estadstica delictiva en el
pas obedece tambin al trabajo de la sociedad civil. Frente al tradicional estado
de desinformacin y deficiente informacin estadstica en materia de Seguridad
Pblica en Mxico, la ciudadana ha asumido un papel muy activo, al desarrollar encuestas dirigidas al anlisis de una amplia variedad de temas y de retos
como parte de la poltica en materia de seguridad. Aunado a lo anterior, se ha
fomentado la discusin y realizacin de evaluaciones de calidad de la informacin criminal oficial e, incluso, se han propuesto indicadores del comportamiento criminal individual y de la actividad criminal agregada.3 Es imperativo
proseguir con esta ciudadanizacin de las estadsticas delictivas. En el presente
captulo tambin se revisarn algunos de los productos estadsticos e indicadores ms utilizados, a fin de que el lector logre tener un panorama, si bien
inicial, tambin inclusivo del estado que guardan los sistemas de indicadores en
Seguridad Pblica en el pas y de lo que se puede hacer a partir de lo que est
disponible en la actualidad.
No se podra concluir esta introduccin sin adelantar que el captulo contempla de igual forma una revisin sinttica de los sistemas de indicadores en el
extranjero. Se examinan los desarrollados en Estados Unidos, Canad, el Reino
Unido y la Unin Europea, as como los de algunos organismos internacionales,
como la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) y la Organizacin de los
Estados Americanos (oea). Se eligi analizar estos sistemas en razn de su avanzado desarrollo, que puede servir, a la larga, como una gua de lo deseable en la
materia. Es importante aclarar que esta parte del captulo se limita a presentar lo
que se hace fuera del pas, ya sea bien o mal, de manera completa o incompleta.
La evaluacin y comparacin constantes son excelentes herramientas de aprendizaje. En Mxico, todos estamos conscientes de que en este momento vivimos
2 Para una explicacin de cada uno de estos componentes, se puede revisar el texto del
ingeniero Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
3 Ms del segundo tipo que del primero.
16
17
hace nfasis, aunque breve, en dos aspectos relacionados: las ventajas y las
limitantes de los sistemas revisados y, finalmente, la aplicabilidad y utilidad de
los sistemas internacionales en Mxico.
Qu es la informacin oficial?
Por informacin oficial se entiende toda aquella producida por un rgano
del gobierno en cualquier nivel7 o rama del poder.8 En Seguridad Pblica, hay
una amplia variedad de rganos de gobierno productores y consumidores de
estadstica delictiva. Algunos de estos rganos han constituido sistemas de indicadores, de manera formal o informal, continua o interrumpida,9 por mandato
legal (por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica,
inegi)10 o por necesidad de llevar a cabo sus funciones (por ejemplo, la Secretara de Seguridad Pblica Federal, las Procuraduras de los estados, entre otros).
A la informacin oficial tambin se le denomina, y confunde en ocasiones,
como informacin pblica. Esto es as, en principio. Ntese que toda la informacin que manejan todos los gobiernos e instituciones pblicas en Mxico
es [...] pblica, salvo [...] excepciones.11 Cules excepciones? Para empezar,
aquella que se reserva por razones de inters pblico12 o para proteger los datos
personales y la privacidad de las personas.13 En Seguridad Pblica, slo aquella informacin relacionada con labores de inteligencia, es decir, de estrategia,
tctica y operaciones contra la actividad delincuencial podra considerarse entonces excepcional y, por ende, reservada. Toda la dems informacin que se
produzca, puede solicitarse.
Los sistemas de indicadores que se presentan a continuacin contienen in
formacin efectivamente pblica y no reservada y se utiliza para generar indi
cadores en un momento determinado14 o en series de tiempo. Al ser indicadores
elaborados sobre estadsticas oficiales, en muchas ocasiones corresponden a
categoras legales con capacidades de anlisis sociolgico limitadas. En todo ca
so, se trata de indicadores comnmente utilizados en el anlisis de la realidad
en materia de Seguridad Pblica.
18
FIGURA 1.1
Estadsticas
oficiales
19
Direcciones
Secretaras
estatales
de
generalesy
prevencin
readaptacin
de
Gobierno
social
Direcciones
Secretaras
estatales
de
de
Seguridad
prevencin
y
Pblica
readaptacin
social
**
Direcciones
estatales de
Procuraduras
prevencin y
**
readaptacin
social
Direcciones
Direcciones
estatales
de
estatales de
prevencin
Prevencin yy
readaptacin
Readaptacin
social
Social
FIGURA 1.2
INEGI
20
21
FIGURA 1.3
22
Todas estas encuestas han sido realizadas, y se siguen haciendo, directamente en las viviendas. Puesto que se trata de un gran acervo de informacin, a
continuacin analizamos y sintetizamos las ms recientes: la Encuesta Nacional
sobre Inseguridad (ensi) y la Encuesta Continua sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica (Ecosep).
La ensi se aplica con base en experiencias internacionales previas, y su
poblacin objetivo la constituyen los ciudadanos mayores de dieciocho aos,
residentes permanentes en viviendas particulares en el territorio nacional. En
los tres diferentes levantamientos se ha buscado encuestar a un total de 210740
personas (tabla 1.1).27
La ensi busca ofrecer informacin circunscrita a la entidad federativa de residencia del encuestado sobre dos conceptos o categoras para el anlisis delictivo:28
Victimizacin:
Para conocer las caractersticas de los delitos, las vctimas y los victimarios.
Para estimar la cifra negra.29
23 En convenio con el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (icesi): Encuesta Nacional sobre Inseguridad, 2005.
24 Encuesta Nacional sobre Inseguridad, 2009.
25 A solicitud del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (snsp) y
con la participacin del Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (icesi). (Cf. Encuesta
Nacional sobre Inseguridad, 2010.)
26 Se conduce mensualmente desde abril de 2009.
27 En esta seccin slo se comentan las ensi levantadas por el inegi.
28 En trminos estrictos, es una encuesta de percepcin de inseguridad y hechos de
victimizacin.
29 Se entiende por cifra negra la diferencia entre el nmero de delitos registrados en las
estadsticas oficiales y el nmero de delitos realmente cometidos. Este error en las estimaciones
oficiales, recurrente a escala internacional, suele corregirse mediante encuestas a la ciudadana. En
Scott Decker y David Pyrooz (On the Validity and Reliability of Gang Homicide: A Comparison of
Disparate Sources, en Homicide Studies, vol. 14, nm. 4) se discute este problema y se ofrecen algunas alternativas de solucin para corregirlo, especficamente para el caso del delito de homicidio
cometido en relacin con el pandillerismo.
23
Percepcin:
Sobre la inseguridad en el lugar donde viven.
Sobre los prestadores de servicios de seguridad (agentes del Ministerio Pblico,
policas preventivos, policas ministeriales, jueces, entre otros).
Sobre la modificacin de conductas por miedo al crimen.
INEGI: detalles de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI)
2005
TABLA 1.1
2009
2010
Tamao de la muestra
66 000
71 370
73 370
Variables de victimizacin*
13
18
18
Variables de percepcin*
19
23
44
* Percepcin sobre inseguridad y en el mdulo general de la encuesta; ntese que adems del mdulo general tambin hay mdulos
de agresin fsica, de no respuesta, de robo, de otros delitos, de ltimo delito (en 2009).
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalta, 2011.
Llama la atencin que, a lo largo del tiempo, al menos entre los levantamientos de datos de 2005 y 2010, la parte o seccin de percepcin de inseguridad ha ganado proporcionalidad en el nmero de preguntas o reactivos
dentro de la misma encuesta frente a la seccin de victimizacin. Esto puede
ser positivo siempre y cuando no represente una prdida de mediciones o preguntas en la seccin de victimizacin, lo cual no ha sucedido en esta encuesta.
Conceptualmente, la inclusin de nuevas preguntas en las encuestas puede ser
algo positivo, siempre y cuando estn bien diseadas y ofrezcan ngulos nuevos
y/o ms detallados.
La Ecosep es un esfuerzo reciente, especficamente en operacin desde abril
de 2009, para conocer la percepcin mensual de la poblacin adulta del pas
en los siguientes rubros: su seguridad personal en relacin con la Seguridad
Pblica en el pas (y en retrospectiva con respecto al ao anterior), las expectativas (en prospectiva respecto del ao siguiente) en su seguridad personal y en
la Seguridad Pblica y, finalmente, el grado de confianza al caminar o recorrer
lugares cercanos a su vivienda.
Precisamente esta encuesta se realiza en las viviendas (n = 2336) y se
estructura en dos cuestionarios: el de percepcin de seguridad y el socioeconmico. El cuestionario de percepcin de seguridad incluye cinco preguntas que
se muestran en la tabla 1.2.
A partir de las respuestas registradas en cada levantamiento mensual, el
inegi presenta el ndice de Percepcin sobre la Seguridad Pblica. ste se construye mediante la ponderacin de cada opcin de respuesta en cada pregunta, y
el primer levantamiento tiene como base 100, es decir, abril de 2009. Sobre esta
base se puede medir la variacin en la percepcin. La lgica en el diseo del ndice es que valores por encima de 100 indican un estado de percepcin de mayor
24
FIGURA 1.4
100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
59.4%
56.1%
71.0%
40.6%
43.9%
29.0%
2005
2009
2010
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Variables de victimizacin
Variables de percepcin
TABLA 1.2
Opciones de respuesta
(variable ordinal) *
1 Mucho ms seguro(a)
2 Un poco ms seguro(a)
3 Igual (nada ha cambiado)
4 Ms inseguro(a)
5 Mucho ms inseguro(a)
1 Mucho mejor
2 Mejor
3 Igual
4 Peor
5 Mucho peor
1 Mucho mejor
2 Mejor
3 Igual
4 Peor
5 Mucho peor
1 Mucho mejor
2 Mejor
3 Igual
4 Peor
5 Mucho peor
1 Muy confiado
2 Confiado
3 Nada confiado
25
seguridad que en el mes base, y valores por debajo de 100 indican un estado
de percepcin de seguridad ms reducida que el mes base o inicial de la serie.
Adems del ndice mencionado, el inegi hace pblica la distribucin porcentual de respuestas a cada pregunta, lo que a su vez permite a los usuarios
analizar con ms detalle la variacin en los resultados entre preguntas y, dentro
de cada pregunta, en el tiempo.
Cabe resaltar que la Ecosep es el primer diseo estadstico mexicano que
mide de manera mensual el estado de la percepcin ciudadana en materia de
Seguridad Pblica directamente en los hogares. En este sentido, se trata de
un instrumento novedoso, complementario de las dems encuestas y sumamente til para la elaboracin de indicadores oportunos de Seguridad Pblica. La utilidad en este caso estriba justo en su cualidad de ser oportuna
(mediciones idnticas de manera mensual) y ofrecer series de tiempo progresivamente largas.
Sistema Nacional de Seguridad Pblica
El snsp fue creado en 1994 para coordinar y distribuir competencias en la materia. Es la instancia superior de coordinacin y definicin de polticas en Seguridad Pblica del pas. Entre sus funciones ms importantes est la formulacin
y evaluacin de las polticas y estrategias en dicha materia.30 Por tal motivo,
el snsp concentra y difunde estadsticas sobre el tema por medio de su rgano
operativo denominado Secretariado Ejecutivo.31
El Secretariado Ejecutivo no produce informacin estadstica, pero s concentra y difunde estadsticas de otros organismos. La informacin o estadsticas
pblicas que pueden consultarse en el snsp, y servir eventualmente como indicadores, se dividen en tres secciones:
Incidencia delictiva.
Fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial.
Estado de Fuerza policial.
En relacin con la incidencia delictiva del fuero comn y del fuero federal,
el snsp presenta el nmero total (o conteo simple) de denuncias para siete grupos de delitos (figura 1.5) en 83 variables diferentes, distinguibles por modalidades, tipos y subtipos de delitos. Tales estadsticas se presentan para el mbito
nacional y estatal, en una serie de tiempo anualizada y en otra mensual, para los
aos de 1997 a 2012. Las fuentes primarias de esta informacin son las agencias
del Ministerio Pblico en las procuraduras correspondientes de cada estado, y
las fuentes secundarias son el cieisp y el inegi. Es decir, en trminos prcticos, el
snsp se constituye como una fuente terciaria de esta informacin.
26
FIGURA 1.5
Violacin 1.2 %
Secuestro 1.2 %
Otros 1.2 %
Patrimoniales
10.8 %
Homicidio
13.3 %
59 %
Lesiones
Robo
13.3 %
En cuanto a su composicin y potencialidad para la creacin de indicadores de Seguridad Pblica, la informacin se limita a la actividad delictiva agregada
denunciada. No permite conocer la cantidad de delitos sin denunciar o la cifra
negra,32 ni detalla elementos para el anlisis criminolgico o sociolgico del
delito. En relacin con lo anterior, y para la discusin y creacin de indicadores,
predomina en la base de datos la tipologa de robos. Por ejemplo, se cuenta con
el nmero de denuncias por robo a casa habitacin, a negocio, a transentes, en
instituciones bancarias, en carreteras, entre otros. En este sentido, ello la convierte en una fuente (terciaria) de informacin sumamente til para el anlisis
geogrfico y temporal (agregado) de la actividad delictiva en el pas.
El snsp tambin difunde el conteo de homicidios derivados de la presunta
rivalidad delincuencial desde el inicio de la estrategia vigente contra la delincuencia organizada, en diciembre de 2006, hasta el mes de diciembre de 2010.
Este conteo fue diseado y realizado por un grupo de investigadores de la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Defensa, Marina, Seguridad Pblica
Federal, la Procuradura General de la Repblica y el Centro de Investigacin y
Seguridad Nacional. Se trata de una base de datos relevante para la discusin
y definicin de indicadores por dos motivos: el primero es que atiende un tema
de la mayor relevancia social y poltica para el pas, que es la violencia homicida relacionada con la delincuencia organizada y, segundo, porque tiene un
mayor valor analtico que las tradicionales estadsticas de homicidio reportadas
32
27
28
35 Esta informacin se presenta en conjuncin con la poblacin total de cada estado, lo que permite calcular un indicador tradicional o clsico, que se utiliza de manera extensa en todo el mundo,
que es el nmero de policas por cada mil habitantes.
36 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Tercer informe de labores.
29
En efecto, el sistema suic ofrece una enorme cantidad y variedad de informacin estadstica como se muestra al lector en la figura 1.6.
SUIC: tipologa de la informacin contenida
FIGURA 1.6
Biomtrica
Fuentes
abiertas
Viajeros y
migrantes
Licencia y
vehculos
SUIC
Penitenciaria
Armamento
Policial
Judicial
37
31
38
32
Vase el anexo 1.
FIGURA 1.7
Remisiones
y
detenciones
Evaluacin,
capacitacin
y premios
SSP
DF
Emergencia,
denuncia,
infrraccin y
accidente
Operativos
33
FIGURA 1.8
Homicidio doloso
ALTO
IMPACTO
Violacin
Secuestro
Robo de vehculo automotor
Robo a transente en va pblica
Robo a cuentahabiente
Robo a casa habitacin, con violencia
Robo a transportista
Robo a repartidor
Robo dentro del Metro
Robo a bordo de taxi
Robo a bordo de microbs
Robo a negocio, con violencia
Lesiones por disparo de arma de fuego
Homicidios culposos
BAJO
IMPACTO
Delitos sexuales
34
Libertad
Gasto/empleo.
Reincidencia.
Pena
capital.
bajo custodia.
Violaciones en crceles.
Cortes y sentencias (Courts and Sentencing).
Sistema judicial.
Casos y acusados (tipos de sentencias y demografa).
Derechos civiles.
Trata de seres humanos.
Tipo de crimen (Crime Type).
Crmenes violentos.
Crmenes contra la propiedad.
Drogas y crimen.
Pandillas.
Trfico de personas.
Delitos cibernticos.
Robo de identidad.
Uso de armas por tipo de delito.
Localizacin.
Programa de mejora de datos en justicia criminal (Criminal Justice Data Improvement Program).
Empleo y gasto (Employment and Expenditure).
Federal.
Polica y agencias.
Fiscala.
Tribunales.
Correccionales.
Policas y agencias (Law Enforcement).
Polica local.
Oficinas del sheriff.
Aplicacin de la ley federal (agencias como Drug Enforcement Administration,
dea; Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives; At the Frontline
Against Violent Crime, atf; entre otras).
Aplicacin de la ley tribal (reservas indgenas).
Seguridad en campus universitarios.
Academias policiales.
Investigacin forense.
Polica comunitaria.
Vctimas (Victims).
Caractersticas de las vctimas.
Caractersticas del delito y tendencias.
Vctimas y delincuentes.
Delito.
Muertes
36
Reportes
Temas
Correccionales
(24)
Vctimas (5)
Polica y
agencias (12)
Justicia
criminal
Informacin
federal (2)
Empleo y
gasto (3)
FIGURA 1.9
Cortes y
sentencias (4)
Tipo de
crimen (5)
Programa de
mejora de
datos (5)
40
37
En este sentido, aunque la ojp no realiza evaluaciones de poltica, s financia proyectos de investigacin que incluyen la generacin de informacin. Con
este fin, efecta convocatorias pblicas para proyectos de investigacin que
compiten por el financiamiento.
Adems de las fuentes de informacin anteriores, el fbi tiene a su cargo el
National Instant Criminal Background Check System (nics), que se divide en tres
grandes bases de datos:
ndice Interestatal de Identificacin: es una base de datos de informacin de registros criminales.
Centro Nacional de Informacin Criminal (National Crime Information Center, ncic):
contiene informacin sobre las personas bajo proteccin civil y con rdenes de
detencin.
ndice nics: contiene informacin que aportan las agencias federales y estatales
sobre personas que no pueden poseer armas de fuego, personas con problemas de
salud mental y que son extranjeros ilegales.
39
Canad
La oficina encargada de las estadsticas sobre criminalidad en Canad es el
Canadian Centre for Justice Statistics, que forma parte de Statistics Canada. Est
a cargo de levantar una variedad de encuestas de victimizacin y de sistematizar
la informacin delictiva oficial. Las encuestas que levanta son las siguientes:
Encuesta social generalvictimizacin (General Social Survey, gssVictimization).
Encuesta sobre homicidios (Homicide Survey).
Encuesta piloto sobre crmenes de odio reportados a la polica (Pilot Survey on PoliceReported Hate Crimes).
Encuesta de la Comisin de Denuncias Pblicas (Royal Canadian Mounted Police,
rcmp Public Complaints Commission [pcc] Survey).
Encuesta de hogares temporales de refugio para vctimas de violencia intrafamiliar
(Transition Home Survey).
Encuesta de servicios a vctimas (Victim Services Survey).
Encuesta piloto de proteccin a la juventud (Youth Shelter Pilot Survey).
La fuente de informacin principal en materia de delincuencia y victimizacin es la gssVictimization. Esta encuesta consiste en reportes realizados por
las propias vctimas y ofrece informacin sobre los factores de riesgo asociados
con la victimizacin, el miedo al crimen y la percepcin pblica del sistema
de justicia penal. Esta encuesta se complementa con la informacin oficial y,
de esta manera, ayuda a corregir el problema de la cifra negra. Se realiza quinquenalmente y, a la fecha, hay resultados para 1988, 1993, 1999, 2004 y 2009.
En detalle, la gssVictimization ofrece estimaciones de los niveles de victimizacin para los siguientes delitos: agresin, violacin, robo en diversas modalidades, allanamiento de morada y vandalismo. La poblacin objetivo son
personas de quince aos y mayores. La encuesta se hace por telfono, cubre
alrededor de 24000 hogares en todo el pas y es representativa de cada provincia, territorio y de la mayor parte de las zonas metropolitanas.
Adems de la informacin proveniente de las encuestas de victimizacin,
de manera similar a Estados Unidos, este pas cuenta con una versin especial del
Uniform Crime Reporting. El ucr se realiza anualmente en este pas desde 1962,
en cooperacin con la Asociacin Canadiense de Jefes de Polica. Contiene informacin sobre delitos en investigacin por parte de los distintos servicios de
la Polica Federal, provincial y municipal de Canad.
Metodolgicamente, el ucr se desarrolla y ofrece informacin en dos niveles: nivel agregado y nivel incidentemicrodatos. En el nivel agregado, el
ucr considera el total del nmero de delitos denunciados, las investigaciones
iniciadas y las personas acusadas (por sexo y edad adulta vs. jvenes), mas no
contiene informacin sobre las vctimas o las caractersticas del delito. En lo
referente al incidente y a los microdatos, ofrece informacin en cuanto a las
circunstancias del delito, las caractersticas de las vctimas y de los acusados.
40
Reino Unido
El rgano de gobierno encargado de la seguridad pblica en este pas es Home
Office o Ministerio del Interior. Tiene a su cargo los asuntos de inmigracin y
pasaportes, poltica de drogas, la lucha contra el terrorismo y la polica. En este
ministerio hay cuatro departamentos encargados de temas diferentes en materia
de seguridad pblica:
Crimen y Vctimas (Crime and Victims).
Comportamiento Antisocial (AntiSocial Behaviour).
Drogas (Drugs).
Polica (Police).
Estos cuatro departamentos se organizan en un grupo denominado Reduccin del Crimen y Seguridad Comunitaria.
El Departamento de Crimen y Vctimas est a cargo de presentar las estadsticas delictivas. Rene los registros de la polica y los resultados de una encuesta
nacional de victimizacin llamada British Crime Survey (bcs). Al utilizar las
dos fuentes de informacin se logra contar con una imagen precisa de la delincuencia en este pas. La encuesta anual incluye los delitos que no se denuncian
a la polica, por lo que es una alternativa importante a los registros policiales.
La oficina de Investigacin, Desarrollo y Estadsticas, Reasearch Development
and Stastics rds, es la instancia cientfica encargada de disear y organizar la
bcs. La realizacin material de las entrevistas est a cargo de un organismo privado llamado Social Research (British Market Research Bureau) bmrb.
La bcs es la fuente de informacin ms importante sobre los niveles de
delincuencia y las actitudes del pblico frente a sta. Tambin es una fuente
de informacin relevante en temas como la percepcin de la gente respecto de
las conductas antisociales y el sistema de justicia penal, incluida la polica y los
tribunales. La primera encuesta se hizo en 1982 y trat de las experiencias de
la gente con la delincuencia en 1981. Posteriormente se levantaron encuestas
en 1984, 1988, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2001. Desde 2001, se realiza de
manera continua.
Esta encuesta slo se aplica en Inglaterra y Gales. Escocia e Irlanda del
Norte tienen sus propias encuestas de victimizacin. Sobre los aspectos criminolgicos, la bcs recoge informacin sobre:
Las vctimas de la delincuencia
Las circunstancias del delito
El comportamiento de los delincuentes
En este sentido, las principales ventajas de la bcs son las siguientes: registra
los delitos no denunciados (lo que mejora las estimaciones de la delincuencia
real), explora la experiencia de las vctimas y sirve para crear modelos y generar
investigacin sobre las formas de la delincuencia y las causas de la victimizacin. Sus desventajas, sin embargo, son dos: slo contempla algunos delitos y
41
desventaja es que no se denuncian todos los delitos; se estima que la cifra negra
en ese pas ronda el 60%.
Unin Europea
El Comit Europeo para Asuntos Delictivos (cdpc) se cre en 1958. Es el organismo encargado de supervisar y coordinar las actividades del Consejo Europeo
en el mbito de la prevencin del delito y la lucha contra la delincuencia. El
cdpc identifica las prioridades para la cooperacin intergubernamental, hace
propuestas al Comit sobre las actividades en los mbitos de derecho y procedimiento penal, criminologa y ciencia penal, y pone en prctica tales actividades.
Tambin elabora convenios, acuerdos, recomendaciones e informes, organiza
conferencias quinquenales y coloquios de investigacin criminolgica y sobre
administracin penitenciaria.
Desde 1993, un grupo de especialistas empez a trabajar en un sistema de
informacin de estadsticas oficiales sobre la actividad delictiva en la Unin Europea. En este sentido, los mtodos de registro y las definiciones criminolgicas
utilizadas por los Estados miembros diferan considerablemente. En 1996, el
Comit present el primer European Sourcebook of Crime and Criminal Justice
Statistics.41 A la fecha, se han realizado los siguientes informes:
Edicin 1996: se recogi informacin de 36 pases europeos del periodo que va de
1990 a 1996.
Edicin 2003: la publicacin consigna los datos de justicia penal para 40 pases
europeos durante el lapso de 1995 a 2000.
Edicin 2006: abarca los aos 2000 a 2003 para 37 pases.
Edicin 2010: abarca los aos de 2003 a 2007, y cubre los mismos 37 pases de la
edicin anterior.
41 Comit Europeo para Asuntos Delictivos, European Sourcebook of Crime and Criminal Justice. Tanto sta como las tres subsecuentes ediciones se encuentran disponibles en lnea: <http://
europeansourcebook.org>.
43
44
En trminos de generacin de informacin, el Instituto participa en el diseo de la eu ics, as como en la difusin de los resultados a travs de la publicacin de estudios.
Adems del unicri, la onu tambin cuenta con la United Nations Office on
Drugs and Crime (unodc), que organiza su trabajo y ofrece informacin estadstica en los siguientes rubros:
Corrupcin.
Justicia criminal, reforma penitenciaria y prevencin del delito.
Prevencin de drogas, tratamiento, atencin y trfico.
Trata de personas y trfico ilcito de migrantes.
Blanqueo de dinero.
Crimen organizado.
Piratera.43
Prevencin del terrorismo.
Delitos forestales y contra la vida silvestre.
En sus inicios, la icvs fue desarrollada por un grupo de criminlogos europeos, en 1987, con el objetivo de contar con mediciones comparativas en el
mbito internacional. En su diseo participaron investigadores del Ministerio de
Justicia de los Pases Bajos, la Universidad de Lausana en Suiza y Home Office
del Reino Unido.
43 En el sentido original de la palabra, como ataque y robo de embarcaciones en aguas nacionales e internacionales, y no en el ms reciente de falsificacin y venta de productos protegidos por
derechos industriales o intelectuales.
45
En el aspecto metodolgico, hay que considerar que el tamao relativamente pequeo de las muestras nacionales no permiten estimar la incidencia
delictiva en crmenes de baja frecuencia, como es la violacin. Tampoco ofrece
estimados de delitos como corrupcin o delincuencia organizada. Tambin es
necesario considerar las variaciones contextuales entre pases, donde ciertos delitos como la corrupcin pueden ser ms frecuentes, aunque en algunos lugares
se perciben como algo menos grave que en otros.
En cuanto a la cts, sta se ha levantado en once ocasiones (tabla 1.3).44 La
informacin que ofrece es muy amplia y analticamente valiosa. Se divide en
los siguientes apartados:
Registros policiales y de vctimas:
Homicidios.
Agresiones, violencia sexual y secuestros.
Robos totales y robo de vehculo.
Trfico de drogas.
Trata de personas.
Comercio ilegal de bienes culturales.
Justicia criminal.
Detenciones policiales.
Personas procesadas criminalmente.
Personas condenadas criminalmente.
Recursos del sistema criminal.
44
46
Levantamiento
Aos contemplados e
informacin disponible
Decimosegundo
En proceso
Decimoprimero
20072008
Dcimo
20052006
Noveno
20032004
Octavo
20012002
Sptimo
19982000
Sexto
19951997
Quinto
19901994
Cuarto
19861990
Segundo y tercero
19751986
Primero y segundo
19701980
TABLA 1.3
47
TABLA 1.4
Pas
Nombre
Ao de creacin
Argentina
1999
Chile
1999
Brasil
2004
Repblica Dominicana
2005
Mxico
2006
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalata con informacin parcial de L. Dammert, F. Ruz y F. Salazar, Polticas de seguridad a ciegas?:
desafos para la construccin de sistemas de informacin en Amrica Latina.
TABLA 1.5
Pas
Nombre
Levantamientos anuales
Argentina
Encuesta de Victimizacin
1997 a 2003
Chile
Colombia
Encuesta de Victimizacin
2003
El Salvador
2004
Per
2009 a 2011
Encuesta de Victimizacin
2005
48
Consideraciones finales
La peligrosidad y notoriedad, en aos recientes, de la actividad criminal en Mxico ha impulsado el desarrollo de mediciones y sistemas de indicadores en la
materia. Mxico posee un gran acervo de informacin estadstica en Seguridad
Pblica y justicia, y desarrolla, de manera estratgicamente acertada, tanto estadsticas oficiales como encuestas oficiales y ciudadanas.
Dada la cantidad de informacin revisada, a efectos de permitir una mejor
lectura, se presenta una sntesis puntual.
An no se cuenta con un sistema consolidado, oportuno, integral y de alcance nacional de indicadores en Seguridad Pblica. La produccin y difusin de informacin
oficial est atomizada y no hay indicadores establecidos de manera permanente.
En Mxico ya se cuenta con sistemas de informacin estadstica unificados y multitemticos en materia de Seguridad Pblica, justicia, victimizacin y algunos aspectos de eficacia institucional.
Aquellos pases con un mayor desarrollo en sistemas de indicadores para el seguimiento del estado de la Seguridad Pblica compilan, combinan y difunden dos fuentes diferentes de informacin: estadsticas oficiales y encuestas de victimizacin. Lo
que, como se menciona, tambin se ha desarrollado en Mxico.
En el anlisis en trminos de ventajas y desventajas de los tipos de informacin
oficial disponible en Mxico, se puede observar lo siguiente:
Las ventajas de la informacin oficial son variadas:
Amplia cobertura geogrfica y temporal (diaria, semanal, mensual y anual). Es
posible crear indicadores sobre las tendencias con definiciones legales, a partir
de una infraestructura institucional (aunque variable entre los pases) para su
recopilacin, difusin y comparacin efectiva en el mbito internacional.
Las desventajas de la informacin oficial son:
Que sta puede verse afectada por motivos polticos46 y su confiabilidad es,
por ende, cuestionable en razn de la cifra negra. Tambin ofrece informacin
limitada respecto de las vctimas y los detalles de los actos delictivos.
Respecto a la informacin disponible y revisada sobre las encuestas, las ventajas y desventajas ms evidentes seran las siguientes:
Las ventajas: ofrecen mediciones detalladas sobre las vctimas de los delitos, en
ocasiones sobre los delincuentes, sobre el trabajo de las instituciones y, en caso de
estar estandarizadas, permiten la comparacin y cooperacin internacionales, adems de indicar tendencias, siempre y cuando los indicadores sean de uso continuo
y a largo plazo.
49
50
CAPTULO 2
Anlisis comparado de la
medicin del desempeo policial
Robert Davis
Mark H. Moore et al., Recognizing Value in Policing: The Challenge of Police Performance.
53
Robert Davis
2 Vera Institute of Justice, Measuring Progress toward Safety and Justice: A Global Guide to the
Design of Performance Indicators across the Justice Sector.
3 El sistema de conteo de la polica de Nueva York, CompStat, significa computer statistics o
comparative statistics.
54
Jack R. Greene, Policing through Human Rights, en Ideas in American Policing, nm. 13.
David H. Bayley, Changing the Guard: Developing Democratic Police Abroad.
J. R. Greene, op. cit.
Jerome H. Skolnick, On Democratic Policing, en Ideas in American Policing, agosto, 1999.
55
Robert Davis
En los ltimos aos se ha intentado conciliar los intereses multidimensionales de las dependencias policiales. Mark Moore y Anthony Braga, criminlogos de la Universidad de Harvard, argumentan que slo mediante la adopcin
de un sistema de medicin integral y multifactico del desempeo policial, los
responsables de tomar decisiones tendrn la oportunidad de cambiar la organizacin o dirigirla hacia niveles de desempeo ms altos. Ellos proponen siete
mbitos de medicin del desempeo:9
Reducir el crimen y la victimizacin. Aun cuando algunos expertos (por ejemplo,
Bayley)10 han argumentado que el crimen est fuera del control de la polica, el
consenso en la actualidad es que la reduccin del crimen es la contribucin ms
importante que la polica puede aportar al bienestar de la sociedad.
Imputar responsabilidades a los delincuentes (ndices de esclarecimiento y condena).
Consignar a los delincuentes ante las autoridades es deseable porque el castigo puede prevenirlos y disuadirlos de cometer delitos en el futuro y porque la imparticin de
justicia conduce de alguna manera hacia la restauracin de la equidad.
Reducir el temor e incrementar la seguridad (sentirse a salvo en casa, en la colonia).
El temor de la victimizacin es uno de los principales costos del crimen. ste se
vincula con los ndices de victimizacin, aunque tambin se ve influido por otros
factores, como las situaciones de alteracin del orden pblico.
Ms seguridad y orden en espacios pblicos (por ejemplo, disminuir los accidentes
de trnsito, aumentar el uso de parques pblicos). En las ciudades annimas de la
actualidad, la polica se asegura de que los extraos interacten entre s en los espacios pblicos, de acuerdo con las expectativas.
Uso moderado y justo de la fuerza (reducir al mnimo los tiroteos, la igualdad racial).
Con el fin de alcanzar los objetivos de preservar la Seguridad Pblica y combatir la
delincuencia, la sociedad otorga a la polica poderes especiales que, a su vez, deben
utilizarse con prudencia y equidad.
Uso eficiente y justo del dinero (despliegue apropiado del personal, reduccin de
costos). La sociedad espera que la polica opere modestamente y controle los costos
de manera responsable.
Mejorar la satisfaccin del cliente. La polica brinda muchos servicios al pblico,
ms all de la lucha contra la delincuencia. Ofrecer un buen servicio a los ciudadanos aumenta su legitimidad.
56
ridades. El tablero de control11 utilizado comnmente por las empresas del sector
privado otorga una perspectiva integral de lo que se debe medir en los departamentos de polica. ste fue diseado y popularizado en Estados Unidos por la
Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard.12 Los tableros de control (o
bsc) se disearon con el fin de permitir al administrador evaluar rpidamente
el estado de su empresa, ya que pone a su disposicin una amplia gama de
indicadores financieros, de satisfaccin y dems aspectos de desempeo. Este
concepto permite que los directivos evalen a su empresa desde diversos puntos
de vista, incluyendo la perspectiva del cliente, cmo nos ven los clientes?; la
perspectiva interna de la empresa, en qu debemos sobresalir?; la innovacin
y perspectiva de aprendizaje, cmo podemos mejorar y crear valor?, y la perspectiva de los accionistas, cmo tomamos en cuenta a los accionistas?
Al igual que Moore y Braga, el experto en polica, Stephen Mastrofski, pone
nfasis en la necesidad de adoptar un sistema de medicin que contemple tanto
los resultados de la actuacin policial como la interaccin con la ciudadana
para contar con una evaluacin integral. De hecho, el principal inters de Mastrofski es que la polica rinda cuentas de su servicio a la gente. Al preguntarse,
qu asocia la gente a una buena labor policial?, justifica su propuesta de seis
indicadores del desempeo policial (tabla 2.1).13
TABLA 2.1
Atencin
Confiabilidad
Respuesta
Competencia
Modales
Trato justo
11 El concepto del tablero de control se abreviar en este documento con las siglas bsc, por
Balanced Scorecard.
12 Robert S. Kaplan y David P. Norton, The Balanced ScorecardMeasures that Drive Performance, en Harvard Business Review, vol. 70, nm. 1, pp. 7179.
13 Stephen D. Mastrofski, Policing for People, en Ideas in American Policing, marzo, 1999.
57
Robert Davis
58
de cierta manera, a diferencia de lo que sucede con los resultados. Sin embargo,
estos objetivos tambin fomentan que manipulen el sistema. En otras palabras,
se les invita a centrarse en el aumento de las metas fciles de cuantificar y se
dejan de lado las dems acciones que podran tener un efecto ms profundo en
los resultados que la sociedad desea percibir. Por ejemplo, la meta del nmero
de infracciones por conducir bajo la influencia del alcohol probablemente se reflejar en un incremento de los alcoholmetros, pero podra disminuir la supervisin del trnsito y, por tanto, alentar el exceso de velocidad. Baker argumenta
que, cuanto ms controladas sean las metas, ms probable es que produzcan
efectos de comportamiento no deseado.15 Por ejemplo, establecer como objetivo
una cantidad de multas de trnsito puede provocar su incremento al acercarse
el periodo de rendicin de cuentas.
Utilizar las metas como indicadores de desempeo tambin puede conducir
a falta de honradez. Hace algunos aos, el Departamento de Polica de Filadelfia
se vio involucrado en un escndalo cuando los medios de comunicacin pusieron al descubierto que se haban ocultado cientos de casos de delitos sexuales.
Los incidentes nunca quedaron registrados debido a que los administradores
del departamento declararon que, de haberlo hecho, los mandos de la polica
hubiesen sido mal evaluados en la reduccin de delitos violentos.
Interpretacin de la medicin del desempeo
Los resultados de los indicadores de desempeo pueden interpretarse de manera
ambigua. Por ejemplo, un mayor nmero de denuncias indica un incremento
en la victimizacin o en la confianza en la polica?; un mayor nmero de detenciones, indica una aplicacin puntual de la ley o muestra una falta de proactividad policial que permite que ocurran los delitos? Un ndice alto de denuncias
sobre el desempeo policial puede interpretarse como abuso de autoridad, aunque tambin puede ser un indicio de que el proceso de denuncia es transparente y cuenta con una campaa de difusin efectiva. Como se observa, la ambigedad es inherente a muchos indicadores de desempeo.
Este tipo de dificultad en la interpretacin nos lleva a no confiar solamente
en los indicadores individuales. Es conveniente examinar un conjunto de stos
para poner en contexto los resultados. En algunos casos, los indicadores individuales pueden ser engaosos pero, al observar los patrones en un conjunto de
indicadores, es probable que se obtenga una mejor imagen del nivel de profesionalismo de la institucin.
Por otra parte, es necesaria la investigacin para ahondar en el significado
de los indicadores. Por ejemplo, el nmero de quejas contra la polica podra
tener una correlacin con el nivel de satisfaccin que obtiene el ciudadano al
momento de interactuar con ella. De este modo, al contar con indicadores que
evalan el comportamiento de los oficiales de manera directa, se puede deter15 George Baker, Distortion and Risk in Optimal Incentive Contracts, en Journal of Human
Resources, vol. 37, nm. 4, pp. 728751.
59
Robert Davis
16 Joel Miller y Robert C. Davis, Unpacking Public Attitudes to the Police: Contrasting Perceptions of Misconduct with Traditional Measures of Satisfaction, en International Journal of Police
Science and Management, vol. 10, nm. 1, pp. 922.
17 Idem.
18 Robert Carl Davis, Nicole J. Henderson y Yury Cheryachukin, Assessing PolicePublic Contacts in Seattle, WA.
60
calea
61
Robert Davis
62
Vigilancia
15%
Investigaciones
35%
Administracin
10%
Objetivos
locales 33%
Objetivos
36%
Objetivos de
la institucin 67%
Robo de
automviles 19%
Dao a
automviles 19%
Violencia
compuesta 31%
Accidentes
graves 31%
63
Robert Davis
Inglaterra y Gales
Inglaterra y Gales tienen el programa de medicin del desempeo ms completo que existe en la actualidad. El Ministerio del Interior instituy, en 2004,
el Marco de Evaluacin del Desempeo del Servicio de la Polica en un intento
por elevar el desempeo policial a los niveles alcanzados por otras policas. De
este modo, todos los indicadores se crearon para monitorear los avances hacia
la obtencin de los principales objetivos establecidos en el Plan Nacional de
Servicio de la Polica.
Inicialmente, el conjunto de indicadores anunciado en 2004, inclua 35
medidas que se utilizaran para supervisar el desempeo de las instituciones
policiales locales. El proceso fue evaluado por el cuerpo de Inspectores de la
Polica de Su Majestad,22 que audit todo el proceso de recopilacin de datos de
22 El cuerpo de Inspectores de la Polica de Su Majestad en adelante se abreviar como hmic, por
las siglas en ingls de Her Majestys Inspectorate of Constabulary.
64
65
Robert Davis
La nueva revisin
El sistema de medicin de desempeo de Inglaterra y Gales est pasando por
un proceso de revisin sustancial, motivado en parte por los recortes presupuestales. El nuevo sistema, lanzado en la primavera de 2012, continuar con
esta tendencia de delegar a las policas y consejos locales la medicin del de
sempeo para evitar un esquema centralizado. En lugar de contar con diferentes
autoridades policiales, cada condado elegir a un comisionado, quien tendr la
facultad para despedir a los mandos que no cumplan con las metas y quien ser
responsable de elaborar planes estratgicos y medidas locales de desempeo.
Este cambio, que entr en vigor en mayo de 2012, permitir que las comunidades locales puedan, por medio de su voto, reaccionar ante bajos niveles de
desempeo policial y responsabilizar al comisionado.
Irlanda del Norte
Irlanda del Norte tambin ha sido lder en el uso de indicadores del desempeo
para monitorear a la polica por va de la Junta del Servicio de la Polica de
Irlanda del Norte. Dicha junta, establecida en 2001, es un organismo pblico
independiente cuya tarea es garantizar un servicio policial eficaz, eficiente, responsable e imparcial. Es importante destacar que cuenta con la confianza tanto
de la comunidad catlica como de la protestante. Entre sus responsabilidades,
destacan las de vigilar las tendencias y patrones delictivos; establecer objetivos
y metas de desempeo de la polica en colaboracin con su jefe; monitorear el
66
En coordinacin con los Servicios de la Polica de Irlanda del Norte (Policing Services of Northern Ireland, psni), la junta establece los objetivos y metas
que deben alcanzarse en cada uno de estos mbitos (vase en el anexo 4 una
lista de medidas previstas en cada uno). Aunque jurdicamente la junta tiene la
ltima palabra para determinar los objetivos y metas, en la prctica, el proceso
de ajustes se ha llevado a cabo de manera consensuada. De hecho, el personal de
la Junta del Servicio de la Polica seala que el jefe de la polica ha sido un gran
defensor de los indicadores, al considerarlos como una herramienta importante
para mejorar el desempeo policial.
La informacin utilizada para construir los indicadores proviene de la unidad de estadsticas nacional de psni, la cual se alimenta de los datos que proveen
los analistas de cada distrito, quienes son responsables del control de calidad.
Aunado a esto, se aplican varios controles para garantizar la integridad de los
datos proporcionados. La Junta del Servicio de la Polica, ha establecido una
serie de estrictas normas para determinar cmo se contabilizan los eventos (por
ejemplo, denuncias de delitos especficos, casos resueltos, etctera). El apego a
estos protocolos se aplica mediante auditoras de datos realizadas por una instancia independiente. sta obtiene muestreos sobre denuncias, casos resueltos,
y otros, los cuales contrasta con los registros del distrito para asegurarse de que
los sucesos fueron clasificados de manera correcta.
Actualmente, la Junta del Servicio de la Polica de Irlanda del Norte ya
no hace comparaciones entre los 29 distritos policiales del pas. Esto se debe
en gran medida a las objeciones por parte de las corporaciones policiales, que
argumentaron que la peculiaridad de los distritos, no permite comparaciones
fciles y slo servira para confundir al pblico. En cambio, el uso de indicadores de desempeo para evaluar a los comandantes de distrito, depende de las
Asociaciones de Servicios de Polica Distritales (District Policing Partnerships,
dpp). Las dpp, compuestas por miembros de la comunidad local, monitorean el
desempeo de su distrito y lo comparan con los objetivos locales basados en
registros anteriores.
En el informe anual de la Junta, del Servicio de la Polica se presentan los
resultados nacionales de las metas cumplidas durante el ao previo. El informe
anual de la Junta, contiene un tablero de control en el que se califica el desempeo nacional de la polica con indicadores muy especficos para cada objetivo. Adicionalmente, asigna una calificacin aprobatoria o reprobatoria en cada
uno, como en la tabla 2.2.
67
Robert Davis
TABLA 2.2
Objetivo
Alcance
Resultado
Logrado
Encuesta mnibus.
Abril 200563%
Septiembre 200560%
(Promedio62%)
Logro parcial
Encuesta mnibus.
Abril 200566%
Septiembre 200564%
No Logrado
Logrado
La Junta del Servicio de la Polica tambin lleva a cabo dos encuestas peridicas diseadas para monitorear y mejorar las relaciones entre la polica y
la comunidad. Las Encuestas mnibus se han aplicado dos veces al ao durante la ltima dcada, con una muestra aleatoria de ms de 1000 hogares. Las
Encuestas mnibus consultan a los entrevistados acerca de la confianza en la
polica y la satisfaccin respecto de sus experiencias con sta. En los informes
pblicos se muestran las respuestas de acuerdo con los dos grupos religiosos
ms importantes del pas catlicos y protestantes, con el fin de evaluar cualquier diferencia religiosa en el apoyo a la polica.
Durante los ltimos aos, la junta tambin ha realizado encuestas por correo electrnico con personas que han sido vctimas de algn delito. En estas
encuestas se evala el grado de satisfaccin con el tiempo de respuesta, el trato
por el personal de la polica y el seguimiento de sta. Sin embargo, los resultados de ambas series de encuestas slo estn disponibles para el mbito nacional
y no para el local.
68
Nueva Zelanda
Nueva Zelanda utiliza una serie nacional de indicadores de desempeo vinculados a la estrategia nacional de la polica. En su Declaracin de Intenciones
2010/112012/13, la Polica de Nueva Zelanda establece dos resultados estratgicos u objetivos nacionales generales (tabla 2.3):
Comunidades seguras.
Menos vctimas, crimen y accidentes carreteros.
TABLA 2.3
Ejemplos de iniciativas
Comunidades seguras
a) Mantener la confianza en la polica; reducir
el temor a la delincuencia y los accidentes
automovilsticos.
69
Robert Davis
Estos dos objetivos generales se asocian a aspectos ms especficos y a iniciativas y acciones que le competen a la polica. Adems, cuentan con mltiples
indicadores que determinan si la polica est cumpliendo con los componentes
del plan estratgico o no. A su vez, cada indicador tiene su propio proceso de
medicin. Por ejemplo, los indicadores relacionados con el objetivo 2: Menos
vctimas, crimen y accidentes carreteros, requieren de estadsticas policiales del
delito, estadsticas del Ministerio de Transportes y datos de la Encuesta sobre
Delincuencia y Seguridad de Nueva Zelanda (vase, en el anexo 5, una lista de
ejemplos de indicadores y fuentes de datos).
La polica de Nueva Zelanda tambin tiene por objetivos otros rubros que se
incorporan en los indicadores de desempeo. Un rea importante es la de promocin de las capacidades y salud organizacional, que incluye el desarrollo del
personal, asociaciones y mejoras de la infraestructura. Entre sus indicadores se
encuentran las encuestas de satisfaccin laboral y las que se levantan en dependencias con las que est asociada la polica, a fin de determinar su satisfaccin
en trminos de desempeo y cooperacin.
Otro de los ejes de la planeacin estratgica de Nueva Zelanda est enfocado en los indicadores de desempeo relacionados con la reduccin de desi
gualdades, particularmente en las comunidades de los maores, los isleos del
Pacfico y otros pueblos tnicos. Un ejemplo es una iniciativa que buscaba reducir la delincuencia y mejorar el apoyo a las vctimas de la comunidad maor.
Por ltimo, otro aspecto importante de este proceso de planeacin estratgica es la reduccin de la violencia familiar, las agresiones y los abusos sexuales
relacionados con el alcohol. Existe una serie de indicadores asociados a este
objetivo, que incluye mediciones obtenidas de encuestas ciudadanas y la base
de datos Alcolink que vincula a los delincuentes y vctimas al ltimo sitio en
el que consumieron alcohol. La base de datos deriva de la informacin del ltimo trago que se captura en las Hojas de custodia/cargos y avisos de multas
de trnsito. Alcolink permite a las dependencias policiales el despliegue de
personal y recursos a lugares crticos, que son aquellos aquejados por un nivel
desproporcionado de daos relacionados con el alcohol.
La polica de Nueva Zelanda est en proceso de desarrollar indicadores a
fin de cuantificar el costobeneficio de sus dos principales objetivos nacionales:
Comunidades seguras y menos vctimas y Crimen y accidentes carreteros.
Mediante esos indicadores se intentar identificar los resultados que se pueden
atribuir directamente a la polica, al reconocer que un servicio de la polica eficaz depende de la colaboracin de diferentes agentes sociales.
Sudfrica
La nueva Constitucin sudafricana hace nfasis en la supervisin de la polica.
Sin embargo, sus mecanismos son muy complejos y han sido reforzados con
informes obligatorios sobre el desempeo. El estndar de desempeo aplicable
(Application Performance Standard, saps) tambin est desarrollando grficas
sobre el manejo del desempeo a fin de monitorear las estaciones individuales
70
Operativo
Informacin
ndice EUPOLSA
Recursos
Orientacin
al cliente
Robert Davis
Calificacin
95 - 100
94 - 94.99
85 - 89.99
80 - 84.99
75 - 79.99
70 - 74.99
65 - 69.99
60 - 64.99
50 - 59.99
45 - 49.99
40 - 44.99
35 - 39.99
30 - 34.99
20 - 29.99
0 - 19.99
TABLA 2.4
Puntuacin
A+
A
AB+
B
BC+
C
CD+
D
DE+
E
E-
Resultado
Excelente
Bueno
Satisfactorio
Deficiente
Inaceptable
TABLA 2.5
Desempeo 2003/2005
72
Provincia
ndice
KZN
Limpopo
Cabo del Este
Cabo del Norte
Cabo Occidental
Noroeste
Mpumalanga
Gauteng
Estado libre
SAPS
71.18 %
64.59 %
61.77 %
58.33 %
56.91 %
55.00 %
53.61 %
53.04%
52.47 %
58.54 %
Calificacin Puntuacin
B
C
C
C
C
C
C
C
C
D+
Resultado
Bueno
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
24 Andrew Faull, Missing the Target: When Measuring Performance undermines Police Effectiveness, en South African Crime Quarterly, nm. 31.
25 Eli B. Silverman, CompStat innovation, en David Weisburd y Anthony Braga, eds., Police
Innovation: Contrasting Perspectives.
26 D. Weisburd et al., Change Everything so that Everything can Remain the Same: CompStat
and American Policing, ibid.
73
Robert Davis
La Comisin de Acreditacin para Agencias de Aplicacin de la Ley (Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies, calea) y la rand Corporation trabajaron, con la participacin voluntaria de ejecutivos policiales miembros de calea, en el desarrollo de un conjunto de indicadores estandarizados.27
Hace algunos aos, calea integr un Comit de Indicadores de Desempeo, en
el cual colaboraron 15 dependencias de polica dispuestas a comprometerse
con un proyecto piloto sobre el uso de mediciones estndar para evaluar sus
dependencias. ste se bas en el trabajo de Moore y Braga.28 El grupo elabor
un conjunto rudimentario de indicadores de desempeo para evaluar nueve
dimensiones del servicio de la polica, que incluyen la prestacin de un servicio
de calidad; el miedo, la seguridad y el orden; la tica y los valores; la legitimidad
y el servicio al cliente; la competencia de la organizacin y el compromiso con
estndares elevados; la reduccin de la delincuencia y la victimizacin; el uso
de recursos; el trato a los delincuentes, y el uso de la fuerza.
rand Corporation y calea trabajaron con las dependencias que haban participado en el proyecto inicial, a fin de constituir un proyecto piloto para poner
a prueba y perfeccionar los indicadores especficos basados en las nueve dimensiones que haba desarrollado calea. Se eligieron cuatro dependencias por
su diversidad, incluyendo un departamento grande de polica metropolitana,
un departamento de polica mediano en una pequea ciudad de Estados Unidos, un pequeo departamento de polica de suburbio y la oficina de un sheriff
urbano. El grupo acord un conjunto de 28 indicadores (vase el anexo 6).
Muchas de las medidas surgieron del ejercicio de autoevaluacin en el cual
las dependencias participantes se enfocaron en informacin bsica contenida
en registros sobre los ndices de criminalidad, ndices de esclarecimiento, detenciones, denuncias de los ciudadanos e informacin presupuestal. Mucha de
esta informacin se convirti en ndices por agente o en tasas por poblacin de
10000 personas, de manera que la comparacin entre los sitios fuera posible.
Los indicadores tambin se basaron, en gran medida, en datos obtenidos en
encuestas, incluidas las de la comunidad, de contacto, a policas y a empresas.
El conjunto de indicadores se evaluaron en una prueba piloto con el fin
de determinar su viabilidad. sta demostr que el concepto de recopilacin de
indicadores de desempeo, semejantes en dependencias policiales de diversos
tipos y tamaos, es factible. Si bien hubo algunos valores atpicos, en la mayora de los casos los resultados de cada una de las cuatro dependencias no eran
radicalmente diferentes. La cantidad de horashombre necesarias para recopilar
informacin de los registros de la dependencia fue considerada razonable y los
costos de las diferentes encuestas a la comunidad, de contacto y a los comercios
minoristas fueron sorprendentemente bajos. Se realizaron pruebas posteriores
con formas menos costosas de llevar a cabo diversos tipos de encuestas, con
modalidades para aumentar la tasa de respuesta y con formas de mejorar el
27
28
74
75
TABLA 2.6
Dimensin
rea
Objetivo estratgico
Tecnologa
Divisin Cientfica
Secretara General
Fortalecimiento tecnolgico.
Secretara General
Divisin de
Inteligencia
Divisin de
Investigacin
Divisin de
Seguridad Regional
Divisin de
Antidrogas
Divisin de Fuerzas
Federales
Secretara General
11
Secretara General
Direccin General de
Enlace
Direccin General de
Comunicacin Social
Profesionalizacin
Sistemas de
Operacin
Gestin
administrativa
Transparencia
Total
Nm.
Indi.
61
Cientfica es la responsable del logro de este objetivo, el cual se mide por medio de
indicadores definidos en trminos del nivel de atencin a las denuncias ciudadanas; la prevencin de delitos electrnicos; el apoyo tecnolgico, y la participacin
en operativos conjuntos para el combate al delito.
2. Fortalecimiento tecnolgico: definido como el establecimiento de los sistemas que
permitan explotar la informacin, as como de los sistemas de comunicacin y
seguridad que faciliten la prevencin del delito y la provisin de la Seguridad
Pblica. La Secretara General es responsable del logro de este objetivo, cuyos
indicadores estn definidos en trminos de la capacidad tecnolgica instalada; la
disponibilidad de los servicios; la integracin de las bases de datos, y el nivel de
coordinacin con los estados.31
76
77
Robert Davis
Polticas
Comportamiento de la polica
Resultados deseados
La tabla 2.7 contiene las mediciones del proceso, es decir, las formas de
evaluar si las polticas y prcticas de las dependencias concuerdan con las normas profesionales. Este mecanismo incluye un examen de las polticas sobre
el uso de la fuerza y las detenciones de trnsito y a peatones; una evaluacin del
alcance de los programas de entrenamiento; una evaluacin de los sistemas de
advertencia temprana de la dependencia; un examen de las polticas relacionadas con la transparencia, y una evaluacin de la interaccin de la dependencia
con la comunidad mediante los consejos consultivos ciudadanos, participacin
pblica en las reuniones de la comunidad y otros foros. La recopilacin de datos
para las mediciones de proceso es de bajo costo, y se basa en una revisin de
79
Robert Davis
las polticas y registros de la dependencia. Muchas de las mediciones son simples listas de verificacin que indican si una dependencia ha adoptado o no la
poltica o la prctica.
TABLA 2.7
Definicin
Fuente
Polticas de la polica
Programas de
capacitacin
Sistema de
advertencia
temprana
Transparencia
Anlisis de informes
departamentales, sitio en
Internet.
Interfase de la
comunidad
TABLA 2.8
Indicador
Definicin
Fuente
Manejo de incidentes
de rutina
Denuncias de los
ciudadanos
Moral y tica de
los elementos de la
polica
Medidas de resultado
TABLA 2.9
Indicador
Definicin
Fuente
Opinin de la
comunidad
Encuestas a miembros de la
comunidad elegidos al azar.
ndices de delitos
Encuestas a miembros de la
comunidad elegidos al azar.
Cooperacin de los
ciudadanos con la
polica
Encuestas a miembros de la
comunidad elegidos al azar.
Tiempos de respuesta
ndices de
esclarecimiento
81
Robert Davis
Consideraciones finales
En este captulo se ha conseguido extraer lecciones al tomar como referencia
las mejores prcticas de medicin del desempeo policial alrededor del mundo.
Del anlisis realizado se desprende, por un lado, que los indicadores de desempeo deben construirse bajo los principios de una polica democrtica. Por otro
lado resalta que, a pesar de que el combate a la delincuencia, as como el uso
prudente de los fondos pblicos, son metas importantes para cualquier institucin policial, estas preocupaciones deben equilibrarse con los derechos de los
ciudadanos que interactan con la polica. Con el fin de promover la legitimidad, la polica debe interactuar con la ciudadana de una manera respetuosa,
incluyendo un uso mnimo de la fuerza en los casos de contacto involuntario.
A la larga, una mayor legitimidad favorece a la polica, pues sta depende de
la cooperacin pblica para resolver los delitos y, en general, para mantener el
Estado de Derecho.33
Los gobiernos nacionales tienen un inters primordial en establecer normas
uniformes para la actuacin policial, las cuales deben ser flexibles y concisas.
Los objetivos nacionales han de incluir mediciones de los resultados socialmente deseables, tales como el uso que Irlanda del Norte hace de las encuestas de
opinin para comparar el grado de apoyo a la polica por parte de catlicos y
protestantes.
Las autoridades locales deben contar con la flexibilidad para escoger los
medios de alcanzar los objetivos nacionales, as como para fijar objetivos de
desempeo propios que respondan a las necesidades particulares de la ciudadana.
33 David de Cremer y Tom R. Tyler, The Effects of Trust and Procedural Justice on Cooperation,
en Journal of Applied Psychology, nm. 92.
82
83
CAPTULO 3
87
88
89
6 United Nations Office on Drugs and Crime, United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., p. 10.
7 K. Pease, op. cit. p. 963.
90
8 United Nations Office on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., p. 10.
9 Pat OMailley, Power and Crime Prevention, en Eugene McLaughlin, John Muncie y Gordon
Hughes, eds., Criminological Perspectives. Essential Readings.
10 N. Reichman, Managing Crime Risks: Toward an Insurance Based Model of Social Control,
en Research in Law, Deviance and Social Control, vol. 8, pp. 151172.
11 P. OMailley, op. cit., p. 450.
91
92
Ronald Clarke y John Eck, Become a ProblemSolving Crime Analyst in 55 Small Steps.
93
Hay una vertiente de los programas de prevencin que no est contemplada en este modelo, que se dirige a reducir el dao. Incluye los programas que
entregan, de forma gratuita, jeringas con agujas nuevas a drogadictos, para
reducir el peligro de contagio de enfermedades (se pueden encontrar ejemplos
en el programa Safe Injections de Canad y otros similares en Estados Unidos).
En el mismo tenor se encuentran otros programas de prevencin en materia de
salud, pero no se han considerado como preventivos de la violencia, sino del
dao a la salud.17
15
Vid. Alcalda de Medelln, Programa Fuerza Joven, en Medelln. Portal de la Ciudad [en
lnea].
16 Nick Tilley et al., ProblemSolving Street Crime: Practical Lessons from the Street Crime Initiative; United Nations Office on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., pp. 1015.
17 Hay una discusin entre los especialistas sobre las adicciones, que podra considerarse como
un programa o modelo adicional. sta se refiere a la reduccin de daos atribuida a las adicciones;
los programas se dirigen a reducir el dao producido por los delitos, lo que incluira no slo disminuir los
riesgos sino, sobre todo, reducir los costos y el tiempo necesario para que una vctima recupere la salud, la estabilidad personal y los recursos perdidos. En este sentido, es pertinente elaborar un anlisis
de los costos de la criminalidad en materia de salud, trabajo y recursos.
94
95
Enfoque secundario
TABLA 3.1
Propsitos
1. Incrementar la dificultad
para cometer un delito
Control de acceso.
Sistemas de escrutinio.
Identificacin obligatoria.
Organizar y ocultar la
localizacin de empresas,
establecimientos y personas.
Guardias en parques,
estacionamientos, cmaras.
Control-supervisin de
personal.
Mejorar entrenamiento e investigacin policial
(programas de reforma policial y de acercamiento a la comunidad)
Identificacin obligatoria.
Programas contra la reincidencia.
Programa de seguimiento a
egresados de reclusorios
(reducir el dao producido por los
delitos).
Fuente: elaborado por Arturo Alvarado Mendoza con informacin de UNODC-Hbitat, 2009.
ciales criminales. La prevencin en este nivel toma en cuenta un conjunto mltiple de causas de la violencia y muchas de las instituciones pblicas trabajan
en esta escala (tales como las instituciones de salud y educacin).
La prevencin secundaria se refiere a proyectos, servicios o actividades
destinadas a proteger y cuidarrestablecer a personas que han sido vctimas de
violencia y evitar nuevos episodios. Ejemplos de esto son los refugios para los
nios y las mujeres que sufren de violencia intrafamiliar.
96
Prevencin terciaria est referida a proyectos de reeducacin y resocializacin de los agresores que ya tuvieron enfrentamientos y en la gran mayora
de los casos, fueron procesados por la justicia. Incluye jvenes involucrados en
pandillas. Est dirigido a quienes tienen historias con numerosas experiencias
violentas y delictivas, que han sufrido las consecuencias de estar expuestos a
la violencia. En este nivel se insertan las intervenciones para las personas que
presentan daos en la salud fsica, psicolgica o sexual. Quienes estn presos
tambin se consideran una poblacin objetivo de la prevencin terciaria.
Los programas de prevencin en violencia integran al menos dos dimensiones (complementarias) en su trabajo.
1. La dimensin temporal, esto es, cundo debe intervenirse. La prevencin primaria
se refiere a los proyectos que actan sobre la violencia tan cerca de sus orgenes
(causas) cmo es posible, con el propsito de reducir o eliminar su ocurrencia.
Su intencin es prevenir nuevos eventos. Desde este punto de vista, las estrategias para reducir la pobreza, el desempleo, las desigualdades sociales y de gnero,
adems mejorar el acceso y la calidad de la educacin, son parte de este nivel de
prevencin primaria.
2. Las personas (o grupo de personas) a quienes se orienta cada etapa de la prevencin. Desde esta perspectiva, algunos programas pueden ser universales, esto es,
cuando se dirigen a todos los miembros de una sociedad o comunidades enteras.
Hay campaas destinadas a realizar cambios en las personas o las actitudes culturales para combatir la violencia. Pueden tambin ser selectivos, focalizados u
orientados hacia quienes tienen el mayor riesgo de ser vctimas o de ejercer la
violencia. Un ejemplo son los programas de adolescentes en riesgo de abandonar el
sistema escolar; o bien los que se proponen evitar que los jvenes sean reclutados
por bandas o grupos de la delincuencia organizada (mencionamos el programa
llamado Fuerza Joven en Colombia, pero tambin encontramos algunas proyectos de organizaciones no gubernamentales (ong) en Centroamrica que apoyan a
jvenes para salir de las bandas criminales denominadas maras.) Los programas
de becas estudiantiles pueden contribuir a mantener a los jvenes alejados de las
bandas criminales. Y puede ser individual, dirigida a los individuos que necesitan
atencin personal y profesional por sus antecedentes o experiencias de violencia.
Incluye un tratamiento a infractores de la ley, miembros de las bandas que quieren
recuperarse, pero necesitan orientacin y apoyo profesional.
97
21
United Nations Office on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit.
22 Por sus siglas en ingls: Drugs Abuse Resistance Education, o educacin preventiva contra
el consumo de drogas, es un programa preventivo creado en Estados Unidos en 1983, cuyo objetivo
principal es eliminar o retardar drsticamente el consumo de tabaco y drogas ilegales en los alumnos
que participen en todo el programa.
98
Fuente: elaborado por Arturo Alvarado Mendoza con informacin de UNODOCHbitat, 2009.
23 Cf. United Nations Office on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., pp. 29 y ss.
99
5. Buscar la participacin activa de la poblacin en la prevencin del delito e informar sobre las necesidades, los medios de accin y sobre su funcin.
101
102
fuera de la escuela; las estrategias de vigilancia, dentro y fuera de esas comunidades; la modificaciones o adecuaciones en la legislacin y en las polticas
pblicas para permitir el desarrollo de estos programas, y las intervenciones con
medios de comunicacin.
Todos estos programas han funcionado porque, entre otras cosas, se ha reconocido la necesidad de contar con mayores plazos para iniciar los proyectos,
y tambin porque muestran la importancia de obtener el apoyo de la comunidad
en general. Cuentan con desarrollo de materiales de apoyo (como documentacin para la planeacin y el aprendizaje); son culturalmente adecuados, y son
cuidadosos en la designacin del personal que trabaja en ellos. Tambin muestran que se han aplicado los recursos adecuados para implementar los elementos especficos de cada proyecto. En este sentido, es pertinente sugerir que los
criterios de medicin de estos programas son cuantitativos y cualitativos. Por
ejemplo, al analizar y evaluar el gasto pblico en los programas no slo conviene conocer su diseo, si ste es adecuado, sino tambin medir su impacto, pero
no slo por el nmero de personas que recibieron atencin, sino por la calidad
de la atencin (si sta fue efectiva, amable, apegada a los programas). Tambin
es oportuno considerar otros indicadores de desempeo, como la eficiencia y el
tiempo en que se efectan los programas.
Entre los consensos de los investigadores de los temas de prevencin de
la violencia,26 encontramos que lo que funciona en la prevencin de la violencia
y en la promocin del desarrollo son los programas basados en una correcta fundamentacin terica, que consideren tanto los factores de riesgo como
de proteccin, y que combine informacin sobre el desarrollo infantil con la de
riesgo y proteccin de la violencia.
Otro aspecto crucial es que estos programas busquen mltiples resultados
con todos los participantes: la familia, la escuela, la comunidad, los grupos de
pares; que tengan mayor duracin; que sean adecuados para la edad y la cultura
local; que promuevan el desarrollo de la mujer, del nio, del joven o de los indgenas, mediante la promocin de habilidades sociales, emocionales y de valores
ticos aplicados a la vida cotidiana; que incluyan polticas pblicas, prcticas
institucionales, que alientan el desarrollo ptimo de las escuelas y barrios; que
seleccionen, capaciten y brinden apoyo a un equipo calificado para implementar el programa con eficacia; que incorporen y adapten intervenciones, fundamentadas cientficamente, para satisfacer las necesidades de las comunidades
locales por medio de la planeacin estratgica, de la evaluacin, de la mejora
continua y finalmente, que se les evale de manera cientfica.
26 Maury Nation et al., What Works in Prevention, en American Psychologist, nm. 58, pp.
449456.
104
Una primera apreciacin del programa federal nos permite afirmar que es
la primera ocasin en que el gobierno crea un programa tan ambicioso, con
mltiples vertientes, que integra los tradicionales servicios de polica en una cadena preventiva nueva. El marco general de la estrategia y sus lneas de accin
incluyen las indicadas en tabla 3.3.
A partir de esta estrategia, el gobierno ha desarrollado sus programas y
ha contemplado la equidad de gnero, lo cual incluye implementar legislacin
especial, crear organismos que ejecuten las leyes y diseen programas focalizados
contra la violencia (por ejemplo, la violencia de gnero, o la atencin a las
vctimas de la violencia), desarrollar talleres de formacin de multiplicadores y
plticas de sensibilizacin, con la participacin de la sociedad.
105
106
107
TABLA 3.4
Programa
Mecanismo de implementacin
Fomento de la participacin
ciudadana.
Proporcin de poblacin
beneficiada por acciones de
prevencin del delito (del total
de la poblacin).
Convenios y fomento de la
vinculacin ciudadana.
Participacin de ONG en
programas de prevencin de la
SSP.
3. Capacitacin de personal en
prevencin (servidores pblicos,
policas, agentes pblicos
estatales y municipales).
Cursos de prevencin y de
diseo de programas.
Capacitacin de policas en
materia de proximidad social.
4. Desarrollo de programas
de prevencin con grupos
especficos (id est, con jvenes).
Programas en universidades
y escuelas en entidades
federativas.
Centros de Integracin Juvenil.
5. Programa de formacin
de grupos sociales para la
prevencin.
Municipios capacitados.
Nmero de municipios
beneficiados.
7. Campaas de seguridad en
escuelas.
8. Programa de capacitacin
en materia de gnero y otros
programas relacionados.
9. Capacitacin en derechos
humanos y programas
responsabilidad de la SSP.
Capacitacin de servidores en el
Protocolo de Estambul.
Juntas de seguimiento y
evaluacin policial.
Capacitacin de maestros de
educacin bsica.
Fuente: elaboracin propia con informacin proporcionada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP).
llevar a cabo una serie de actividades que van desde organizar plticas sobre
diversos temas de prevencin, hasta entablar diversos enlaces de vinculacin
con las oficinas de la Secretara. De acuerdo con esto, se han impartido plticas
sobre cultura de la legalidad y se ha creado el programa Sensores Juveniles
(tabla 3.6). Este programa de prevencin incluye el fomento de la cultura de la
legalidad entre jvenes, particularmente universitarios, con el cual se les capacita para que, a su vez, repitan la capacitacin con otros grupos.
Sensores Juveniles propone crear una actitud positiva de los jvenes ante su
realidad, fomentar su participacin y ayuda para prevenir el delito y las adicciones,
as como fortalecer la cultura de la legalidad entre sus pares. A partir de la capacitacin, estos jvenes crean redes de prevencin y aprenden medidas preventivas; este
programa incluye temas de equidad de gnero y la creacin de comunidades seguras.
Hasta el momento tiene una cobertura en 19 entidades del pas.
Hasta marzo de 2011 se haban activado 18 grupos de Sensores Juveniles en
10 entidades de la Repblica Mexicana. En ellos, se han impartido plticas sobre
la cultura de la legalidad a ms de 8204 jvenes. Adicionalmente, se impartieron conferencias de cultura de la legalidad para 11507 personas, para sumar un
total de 19711 actividades de sensibilizacin.
A fin de fortalecer las reas de prevencin del delito en los gobiernos de
los estados y municipios, se brindan herramientas para focalizar recursos y
atender las causas de la delincuencia mediante la elaboracin de planes locales
de prevencin y polticas pblicas que ataquen los factores que la generan. De
septiembre de 2008 a diciembre de 2009 se capacitaron 891 funcionarios pblicos de 11 estados del pas (Baja California Sur, Colima, Chiapas, Nuevo Len, Tabasco, Tlaxcala, Quintana Roo, Quertaro, San Luis Potos, Yucatn y Zacatecas)
y 152 municipios. Asimismo, se difundi el enfoque social de la prevencin del
delito en 57 actividades que tuvieron lugar en 23 estados, con la participacin
de aproximadamente 31718 personas, de febrero de 2007 a diciembre de 2009.
Otras actividades son las que se relacionan con la prevencin del crimen ciberntico (se dirige a nias y nios en particular, pero tambin a la comunidad),
as como con la eliminacin del acoso y el hostigamiento (bullying), y la trata de
personas (en colaboracin con el programa Corazn Azul de la onu). Estos son
los resultados del programa hacia marzo de 2011 (tabla 3.5).
TABLA 3.5
131603
70681
37914
1946
Padres atendidos
7777
1744
199
15
109
Hasta marzo de 2011, la ssp haba implementado 34 Enlaces de Prevencin, uno por cada estado del pas y dos para el estado de Veracruz y el Distrito
Federal. Todos estuvieron a cargo de las coordinaciones estatales de la Polica
Federal de cada entidad federativa.
Adicionalmente, desde enero de 2008 se crearon 34 Juntas de Seguimiento
y Evaluacin Policial (Jusep), en las que por primera vez participaron representantes de la sociedad y los encargados de las coordinaciones estatales de la
Polica Federal en cada entidad federativa.
110
Las Jusep asumieron, desde 2009, la funcin de observatorios ciudadanos, con el propsito de ser una instancia de rendicin de cuentas que incluye
la participacin de empresarios, acadmicos, lderes vecinales, padres de familia,
representantes de ong, entre otros, con las tareas de observar, vigilar y supervisar los resultados de la Polica Federal. Con base en lo anterior, las principales
acciones y logros a la fecha han sido los siguientes:
Se realizaron 360 Jusep de enero de 2008 a abril de 2009, y 82 reuniones preliminares de observatorios ciudadanos de mayo a diciembre de 2009, con el objetivo de
transparentar las acciones de la Polica Federal en las entidades federativas, as como
de recibir y canalizar las quejas y denuncias ciudadanas para su debida atencin.
Se ubicaron 3142 zonas de incidencia delictiva, que son sitios o lugares en los que,
segn la percepcin de la ciudadana, se registra alguna falta administrativa o un
delito en el que deben intervenir las autoridades mediante operativos policiales.
Se captaron 4326 denuncias ciudadanas que fueron turnadas a las autoridades competentes para su atencin.
Se realizaron 2983 actividades sobre prevencin del delito, cultura de la legalidad y
fomento de la denuncia ciudadana, con la participacin de 343174 personas de todo
el pas, de abril de 2008 a diciembre de 2009.29
En 2010 se hicieron enlaces con 130 redes en los municipios del pas. Al tercer trimestre del presente ao, se haban realizado 81 talleres para el fomento de la cultura
de la prevencin de la violencia familiar y de gnero, con la participacin de 11056
personas.
Estas acciones han permitido una comunicacin directa con los diferentes
sectores de la sociedad por medio de plticas, talleres y conferencias, adems
de la coordinacin de esfuerzos con organizaciones pblicas y privadas para
organizar actividades de difusin de los factores de riesgo y actividades de
proteccin del delito.
La informacin del programa Enlaces de Prevencin es compilada por la
Polica Federal, que responde a las denuncias de delitos, las examina, determina
si proceden y las canaliza a la autoridad correspondiente. Se puede apreciar un
resumen de las actividades y resultados del trabajo de la Subsecretara en la
siguiente tabla 3.6:
29
111
Poblacin beneficiada
TABLA 3.6
Actividades realizadas
836
12
Enlaces de Prevencin
(prevencin social del delito)
205347
2816
131603
1958
Seguridad infantil
20799
271
45507
331
Sensores Juveniles
31564
Seguridad comunitaria
5827
136
8630
107
1724
37
Proximidad social
Foros, congresos, conferencias, seminarios,
talleres y ferias
Total
865
27
13303
23
466005
5727
Fuente: elaboracin propia con informacin proporcionada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP).
cin, as como en las visitas que realice la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos (cndh) a la Secretara. Implementa estrategias en el mbito de Seguridad Pblica para la proteccin de los derechos humanos de personas pertenecientes a grupos vulnerables, as como para las acciones operativas propias de
la ssp. Vigila y evala el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la
cndh a la ssp que sta haya aceptado.
Entre sus funciones estn las de vigilar, en las unidades administrativas correspondientes, la operacin de mecanismos y espacios para la atencin integral
a vctimas del delito, propiciando la articulacin con instituciones especializadas de salud. Tambin debe desarrollar e implementar programas para asegurar
el conocimiento y respeto pleno de los derechos humanos entre el personal de
la ssp.
Para atender sus funciones tiene un rea de capacitacin y promocin de
los derechos humanos, en la que trabaja temas de uso legtimo de la fuerza,
de armas de fuego y prevencin de la tortura, con el propsito de prevenir que
los servidores pblicos cometan estas violaciones. A la par, se ha desarrollado un
extenso trabajo en atencin y tratamiento a las vctimas de delitos (y de violaciones a sus derechos), y realiza un conjunto de tareas en materia de atencin,
prevencin, solucin de conflictos, mediacin, reinsercin, as como educacin en
derechos humanos.
As, la Subsecretara lleva a cabo una amplia gama de actividades en materia de derechos humanos, atiende quejas contra detenciones arbitrarias, tortura,
ejecuciones sumarias y otras recomendaciones. Destacan tambin los programas
de capacitacin y certificacin, por ejemplo, tiene un convenio con la Cruz Roja
para certificar instructores y cuenta con una Maestra en Derechos Humanos y
Seguridad Pblica en conjunto con la Universidad Iberoamericana (uia).
Adems, se encarga de otros programas de justicia restaurativa y tiene
varias reas de auxilio a las vctimas, entre las cuales est a cargo del seguimiento de los convenios internacionales contra la trata de personas. Sus temas
y reas de atencin son la prevencin contra la trata de personas y la tortura,
mediante tareas educativas, de apoyo psicolgico, legal y de mediacin, entre
otras actividades.
En 2011 se encarg de ejecutar un programa para capacitar a diez policas
por cada entidad federativa en materia de prevencin del delito. De igual manera, tiene vnculos con diversos organismos de la sociedad civil, con organismos
pblicos municipales, estatales e internacionales. Asimismo, participa activamente en el programa Todos Somos Jurez.
En la tabla 3.7, se destacan algunas de las actividades ms relevantes realizadas por la Direccin General de Derechos Humanos, as como el nmero de
casos recibidos y atendidos.
En resumen, en la Direccin General de Derechos Humanos de la Subsecretara se han implementado los siguientes programas especficos, para los cuales
tambin se han establecido mecanismos de medicin (tabla 3.8).
113
ArturoHumanos
Alvarado
Mendoza
Actividades de la Direccin General de Derechos
de la
SSP
TABLA 3.7
Accin
Casos recibidos
Atencin a quejas
Recibi 22 casos.
89 medidas.
544 cursos.
245 casos.
Orientaciones legales
7403.
9480.
4965 llamadas
Fuente: SPP, Direccin de Derechos Humanos, Derechos humanos y atencin a vctimas del delito y abuso del poder. Informe del 31 de marzo de 2011.
de prevencin
del delito:
una
Programas Programas
a cargo de la Direccin
de Derechos
Humanos
derevisin
la SPP terica
TABLA 3.8
Programa
1. Respuesta y seguimiento a
recomendaciones en materia de
derechos humanos
Respuesta a recomendaciones de
la CNDH.
Respuesta a recomendaciones
de la CIDH.
Respuestas atendidas.
Recomendaciones tomadas en
cuenta.
Soluciones a recomendaciones
Indicadores de realizacin del
programa.
Estadstica de atencin.
Acciones realizadas
y programadas.
Usuarios atendidos.
Banco de datos.
Programas personalizados.
Personas atendidas.
8. Servicio de paramdico
9. Trabajo social
Personas atendidas.
Orientacin y plticas.
Banco de datos.
Personas.
11. BANAVIM
Integracin de la base de
vctimas.
Fuente: elaboracin propia con informacin proporcionada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP).
blemas que afectan el funcionamiento de las escuelas. Los apoyos que el programa
brinda a las escuelas de educacin bsica son variados. Entre los principales se
encuentran:
Imparticin de cursos y conferencias preventivas.
Organizacin de actividades deportivas y de aquellas que favorezcan el desarrollo
de habilidades, capacidades, valores y conocimientos en las y los nios que les
permiten cuidar de s mismos, resolver conflictos de forma no violenta, identificar y
manejar situaciones de riesgo.
Diseo de materiales de trabajo dirigidos a alumnos de primaria y secundaria, maestros y padres de familia.
Asignacin de recursos financieros a las escuelas participantes para atender las necesidades materiales de seguridad.
30 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Acuerdo 01/2008 por el que se establecen las bases
para la elegibilidad de municipios para la asignacin de recursos del Subsidio para la Seguridad Pblica Municipal (Subsemun), en Diario Oficial de la Federacin. Mxico, 15 de enero, 2008.
31 Vid. Secretara de Educacin Pblica Federal, Acuerdo nmero 557 por el que se emiten las
Reglas de Operacin del Programa de Escuela Segura, en Diario Oficial de la Federacin. Mxico,
29 de diciembre, 2010.
117
las actividades, cuenta con un Consejo Escolar de Participacin Social que articula la accin de profesores, alumnos y padres de familia.
El Consejo Nacional contra las Adicciones (Conadic) y los Centros Nueva
Vida
El sector a cargo de la Secretara de Salud, ha desarrollado un programa orientado al tratamiento, formacin y desarrollo de recursos humanos para el control
de las adicciones. Para ello se cre el Conadic, que convoc a ms de 40 organismos e instituciones vinculados con las acciones de reduccin de la demanda, para elaborar el proyecto de Norma Oficial Mexicana para la Prevencin,
Tratamiento y Control de las Adicciones. Junto con ella, se form el Centro
Nacional contra las Adicciones, que coordina los Centros Nueva Vida, la campaa nacional Para una nueva vida y la red de referencia con los Centros de
Integracin Juvenil (cij), entre otros.32 Asimismo, participa con los sistemas para
el Desarrollo Integral de la Familia (dif).
El Conadic tuvo un presupuesto de 135 millones de pesos en sus inicios,
pero debido a las necesidades de atencin, a la demanda y a la creacin de
nuevos centros de tratamiento contra las adicciones, en los ltimos cuatro aos
ha ejercido ms de dos mil millones de pesos. El consejo utiliza los recursos de
comisados al narcotrfico en las polticas de prevencin y atencin contra las
adicciones.
Coordina el trabajo desde el nivel federal hasta el municipal y, adems
tiene representacin internacional. Tambin estn bajo su responsabilidad los
programas nacionales de prevencin, control y capacitacin en adicciones, as
como los procesos de acreditacin de las unidades privadas para el tratamiento
de adictos. De acuerdo con el Censo de Centros Privados de Tratamiento, Mxico
cuenta con 1519 unidades de este tipo.
Rescate de espacios pblicos
En 2007, el Poder Ejecutivo Federal lanz una iniciativa de rescate de espacios
pblicos que sigue una de las vertientes recomendadas por el programa Hbitat
de la onu, con los propsitos siguientes:
Contribuir a mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana, preferentemente de
la poblacin en condicin de marginacin, mediante el rescate de espacios pblicos
en las ciudades y zonas metropolitanas.
Rescatar espacios pblicos deteriorados, abandonados y que presentan inseguridad,
ubicados en localidades urbanas integradas a zonas metropolitanas, para el aprovechamiento de la comunidad y para propiciar la sana convivencia.33
32 Consejo Nacional contra las Adicciones, Comunicado de prensa nm. 078, del 7 de marzo
de 2011, en Conadic [en lnea].
33 Secretara de Desarrollo Social, Rescate de espacios pblicos, en Sedesol [en lnea].
118
2007
2008
TABLA 3.9
2009
2010
Programado,
2011
981.8
1271.1*
1154.2
1315.8
1308.1
Espacios pblicos
intervenidos
850
1000
850
700
650
n.a.
254
770
707
619
200
271
290
286
285
Nmero de municipios
atendidos
5.07
5.02
4.2
3.5
3.24
Poblacin beneficiada
(millones de habitantes)**
5.07
5.02
4.2
3.5
3.24
* Cifra de la cuenta pblica, 2008. Sin embargo, derivado de los ajustes por parte de los ejecutores del programa, la cifra real
es de 1241.8 millones de pesos.
** Corresponde a los beneficiarios de las obras y acciones en los espacios pblicos de intervencin general de primera vez.
n.a. No aplicable.
Fuente: Gobierno Federal, Quinto Informe de Gobierno, 2011. En lnea, <http://quintoinforme.gob.mx/archivos/informe_de_
gobierno/pdf/Quinto-informe-de-gobierno.pdf. [consulta: 20 de enero de 2012.]
119
Consideraciones finales
Pocos son los pases que han privilegiado en forma efectiva y sustentable la
medicin de las estrategias de prevencin de la seguridad, no slo en Amrica
Latina, sino en el mundo.
Este captulo muestra que el Gobierno Federal mexicano ha emprendido
una tarea innovadora en materia de prevencin del delito y de la violencia en
Mxico. Los programas son creaciones genuinas que proponen reducir los delitos, la violencia, mejorar las condiciones de vida de la poblacin y la percepcin
del crimen, incluso restaurar o crear mecanismos sociales de resiliencia contra
las actividades delictivas.
La estrategia de prevencin se ha desarrollado e instrumentado con base
en los principios de cultura de la legalidad, para transitar a un modelo integral
vinculado con la sociedad. El esquema de prevencin que plantea el Nuevo
Modelo de Seguridad Pblica para Mxico conlleva la vinculacin ciudadana y
la proteccin de los derechos; plantea dinmicas sociales adecuadas para que los
miembros de la comunidad puedan integrarse a ella a partir de un sentimiento
de pertenencia, identidad y mutuo compromiso.
Lo anterior permite esperar que, en un tiempo razonable, la estrategia
desencadenada por la federacin vaya rindiendo frutos en cada rea y, en los
prximos aos, impactos agregados en regiones y comunidades enteras del pas.
Mientras esto ocurra, ser pertinente contar con las herramientas para evaluar
los logros alcanzados. De la misma forma, habr que fomentar investigaciones
sobre la violencia delictiva y sobre otras consecuencias no previstas en estos
programas, de manera que se genere la informacin necesaria para confirmar
que este camino ha sido el correcto, as como para mejorarlo. El desarrollo de
informacin estadstica en Mxico est en proceso de maduracin, en comparacin con otros campos como la demografa, la economa, la educacin y la
salud, donde se han conseguido importantes avances.
En este sentido, algunos de los retos que se identifican para Mxico en
materia de construir un sistema de indicadores de prevencin del delito son: primero, generar informacin relevante, sistematizada y oportuna, lo que implica
tener las capacidades tcnicas y humanas para mantener actualizados los siste
mas de informacin, y para identificar el surgimiento de nuevas necesidades.
Segundo, la adopcin de una cultura de evaluacin y de medicin, que
incluye desde la disposicin de las instituciones a ser evaluadas, pasando por la
generacin sistemtica de evidencia emprica, hasta la utilizacin de la informacin de manera constructiva. Tercero, la coordinacin de los tres rdenes de
gobierno, las instituciones pblicas y privadas, adems de los actores sociales,
como un elemento bsico para unir esfuerzos y alinear acciones que favorezcan
la recreacin de los vnculos sociales y comunitarios. Finalmente, el gobierno y la
sociedad deben concebir la Seguridad Pblica con un lenguaje comn, basado
en datos duros y anlisis estadstico.
120
121
CAPTULO 4
TABLA 4.1
Los Gobiernos de la Federacin y de los Estados organizarn el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitacin
para el mismo y la educacin como medios para
la readaptacin social del delincuente: las mujeres
compurgarn sus penas en lugares separados de los
destinados a los hombres para tal efecto.
* Por lo que se refiere a la incorporacin de la salud y el deporte como mecanismos para la reinsercin, la exposicin de motivos del dictamen de la
Cmara de Senadores sobre la reforma constitucional de 2008, seala: Igualmente, es importante precisar que tampoco tienen derecho [los internos]
al deporte, lo cual se estima beneficioso, ya que la prctica de ste fomenta la reinsercin a la sociedad, por ser una conducta sana.
Por lo anterior, estas comisiones coinciden con la minuta en estudio, para que la salud y el deporte sean considerados tambin como base de la
organizacin del Sistema Penitenciario.
126
De esta forma se plantea un fin u objetivo central que es lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.
Como medios para obtener este propsito central se plantean cinco ejes o
bases:
1. El respeto a los derechos humanos.
2. El trabajo y capacitacin para el trabajo.
3. La educacin.
4. La salud.
5. El deporte.
127
Reinsercin social1
Como se ha referido, en 2008 se sustituy, como objetivo del sistema de ejecucin de sanciones, la readaptacin social del delincuente por lograr la
reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.
Como punto de partida para la construccin de un sistema de indicadores,
se debe delinear el alcance de la nocin de reinsercin como propsito general
del sistema penitenciario. La exposicin de motivos del legislador es escueta
al respecto y un anlisis literal del prrafo que pretende justificar el cambio de
denominacin pareciera mostrar que dicho ajuste obedece a que la prisin es
incapaz de lograr la readaptacin de los sentenciados:
[...] se estima que readaptacin social es inadecuado para nombrar al momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en
su entorno social. Si tomamos como referente la esencia misma de la prisin,
como una institucin total y excluyente, inferiremos que no es posible que
los sentenciados logren, durante su estancia en ella, una readaptacin social.
Una institucin cuya caracterstica principal es la exclusin no puede incluir
o readaptar a nadie a la sociedad. Por lo anterior, se apoya que se cambie el
trmino readaptacin social por el de reinsercin social y que se tenga
como un nuevo objetivo el procurar que los internos no vuelvan a delinquir.2
Uno de los anlisis ms completos y minuciosos de la reforma constitucional de 2008 hace referencia a que, aunque la incorporacin de la nocin reinsercin se plantea como un inocuo cambio de denominacin, implica una
restriccin al alcance del art. 18 constitucional,3 que antes abarcaba a todo el
sistema penal y ahora se reduce al sistema penitenciario;4 refiere que la reinsercin sugiere ms un acto o proceso mecnico que se orienta slo al momento de
concluir el cumplimiento de la sancin (en tanto que la readaptacin se aplica
a toda la etapa que va desde la emisin de la sentencia, el internamiento y el
1 Algunos tratadistas y programas gubernamentales slo utilizan la expresin reinsercin y
no reinsercin social. En este texto se optar por la segunda denominacin, ya que el art. 18 constitucional lo usa expresamente en dos de las tres ocasiones en que se refiere a la readaptacin (prr. 7o.
y 8o.) y al referirse a los objetivos del sistema penitenciario en el prr. 2o. del propio art. 18 seala la
reinsercin del sentenciado a la sociedad, por lo que parece claro que la reinsercin debe planearse
e instrumentarse con atencin al contexto social y procurar que el proceso de reincorporacin a la
sociedad de las personas que han compurgado sus condenas sea lo ms armnico posible, con respeto
a la dignidad personal del ciudadano liberado y al debido proceso en la ejecucin de las sanciones.
2 Cmara de Diputados, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de
Justicia, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos [11 de diciembre, 2007], en Suprema Corte de
Justicia de la Nacin [en lnea].
3 Sergio Garca Ramrez, La Reforma Penal Constitucional (20072008) Democracia o
autoritarismo?
4 El autor se refiere a que, antes de la Reforma, el texto del art. 18 comenzaba: los gobiernos
de la Federacin y de los estados organizarn el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre
la base del...; y a partir de dicha modificacin se estableci: el Sistema Penitenciario se organizar
sobre la base del...
128
Adicionalmente, una exgesis de la reforma constitucional en materia penitenciaria de 2008, realizada por Miguel Sarre, propone el anlisis de la reinsercin como un principio constitucional de amplio alcance. Para el autor, este
principio rompe con las categoras constitucionales previas, que eran de ndole moral y psicolgica (regeneracin, 19171965; y readaptacin social,
19652008), y se deslinda de cualquier consideracin de que la infraccin penal
supone desviacin moral o mental.7
La descripcin e interpretacin que hace Miguel Sarre del concepto de reinsercin social establece que dicha nocin:
[...] ha de ser despojada de su pretensin curativa para asumirla sencillamente
como un conjunto de derechos y de criterios de justicia penitenciaria [...] la
pena de prisin [...] se desplaza as del sujeto infractor a las condiciones de cumplimiento de una sancin especfica; el tratamiento pierde su sentido de medio
teraputico de control social [...] para convertirse en un servicio [...] dar el
paso del tratamiento correctivo al tratamiento o trato digno con el derecho
a estancias decorosas, respeto a la integridad personal, servicios educativos,
oportunidades de empleo, acceso a atencin mdica y posibilidad de actividades culturales y deportivas, entre otros servicios [...] un modo de castigar que
tiene como contenido el debido proceso penitenciario [...] es la satisfaccin de
estndares constitucionales en el cumplimiento de las sanciones penales.8
Idem.
Idem.
7 Miguel Sarre, Debido proceso y ejecucin penal: reforma constitucional de 2008, en Miguel
Sarre [en lnea].
8 Idem.
5
6
129
Idem.
En opinin de Miguel Sarre (idem), tendran que abandonarse elementos como los estudios
de personalidad y referencias a tratamiento, entre muchas otras nociones relacionadas con el trato
al recluso como una persona anormal en tratamiento con miras a su readaptacin.
9
10
130
131
132
De esta forma, en algunos casos slo se mostrar el indicador de seguimiento, esperando, en un nuevo anlisis, poder reportar la evidencia emprica
contenida en el informe de labores de la ssp de 2011. La informacin se refiere
a los casos donde est disponible la evidencia de periodos anteriores. sta podr
servir de referente o lnea de base en el seguimiento del indicador.
133
GRFICA 4.1
18000
17 680
12
12
16000
10
14000
13 054
12000
10000
7
6
9 423
8000
6 250
6 192
6000
6 226
6 226
4000
2
2000
0
2005
2006
Capacidad
2007
2008
2009
2010
2011
Nmero de centros
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
incrementado en ms de 100%. En general, todos los centros penitenciarios federales tienen mayor capacidad, pero la expansin ms notable, que representa
por s misma 70% del aumento de capacidad del sistema, es la del Complejo
Penitenciario Islas Maras, cuya capacidad ha crecido en ms de 500%. A principios de 2011 ya se disponan en las islas de 5500 espacios y la proyeccin es
que llegue a tener capacidad para 8000 internos.14
El Programa de Infraestructura Penitenciaria (tambin denominado en los
informes de labores de la SSP como Programa de Fortalecimiento de la Infraestructura Penitenciaria Federal) muestra una expansin sin precedentes. Los tres
ejes de esta poltica se explican a continuacin.
Ampliacin y modernizacin de la infraestructura actual
Recuperacin, mantenimiento, ampliacin de espacios (en la infraestructura
existente se ampliaron los espacios, se incorporaron elementos tecnolgicos y
se homolog en los centros la operacin de instalaciones de mxima seguridad).
Como ampliacin se plantea la incorporacin de 7102 camas adicionales en
cinco centros penitenciarios, durante 2011; destaca el Complejo Penitenciario
Federal Islas Maras, con 4734 camas; el Cefereso 4, de Tepic, Nayarit; y el Cefereso 5 de Villa Aldama con 768.15
Incorporacin de instalaciones penitenciarias locales al Sistema
Penitenciario Federal
Se ha convenido la transferencia de siete centros penitenciarios locales al sistema federal, a saber: Guasave, Sinaloa; Papantla, Veracruz; Monclova, Coahuila;
Guadalupe Victoria, Durango; Huimanguillo, Tabasco; Villa Aldama, Veracruz
y Ciudad Jurez, Chihuahua. Esto permiti una muy significativa ampliacin de
la capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal.
Construccin de nuevos centros penitenciarios federales
La SSP tiene programada la construccin de ocho centros penitenciarios (dos de
ellos para mujeres),16 que tendrn una capacidad de aproximadamente 20000
internos.17
Entre los indicadores de seguimiento que la sSp ha construido en esta materia se pueden referir los datos para evaluar el programa de rehabilitacin y
la optimizacin de espacios de infraestructura penitenciaria. La Subsecretara
encargada del Sistema Penitenciario Federal evala y da seguimiento a este
programa con el siguiente indicador:
(Espacios rehabilitados / Total de espacios inoperantes en centros penitenciarios federales) x 100
S. Garca Ramrez, op. cit.
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa Nacional de Seguridad Pblica 20082012.
16 La construccin de estos ocho centros penitenciarios ya est prevista en la iniciativa de
presupuesto federal para 2012.
17 Sobre estas medidas, vase los informes de labores de la ssp, vase tambin el recuadro 1
del anexo 7.
14
15
135
GRFICA 4.2
26 % Proceso Penal
Esta cantidad representa 16.56% del total del gasto federal para seguridad
ciudadana y justicia penal. Hay otros indicadores presupuestales en materia
penitenciaria que dan informacin ms precisa y comparable con otros pases,
por ejemplo:
Proporcin del presupuesto penitenciario respecto del presupuesto federal total.
Recursos per cpita dedicados a la operacin del Sistema Penitenciario Federal.
Recursos por interno dedicados a la operacin del Sistema Penitenciario Federal.
GRFICA 4.3
Justicia para
adolescentes
PREVENCIN Y
FUNCIN POLICIAL
CNDH
PROCURACIN DE
JUSTICIA PENAL
PROCESO
PENAL
EJECUCIN DE
SANCIONES
72.8
581
8 707
14 902
3 995
28 195
Secretara de
Seguridad Pblica
Suprema Corte de
Justicia de la Nacin
Procuradura General
de la Repblica
Secretara de la
Defensa Nacional
Otras secretaras
Otra restriccin fundamental en la posibilidad de obtener indicadores precisos sobre el tema de los recursos es la consideracin de que es muy distinto
el costo por interno segn el nivel de seguridad del centro penitenciario o del
mdulo de que se trate. Por otra parte, el indicador bosquejado es una divisin del presupuesto entre la cantidad de internos promedio durante el ao, sin
embargo, la poblacin penitenciaria es un flujo permanente de personas que
ingresan y salen de los centros penitenciarios. Algunos podrn estar en reclusin
un par de das, en tanto se les asigna una caucin y pueden reunir los recursos
para pagarla, mientras que otros conpurgan prolongadas condenas en centros de
mxima seguridad, as que podran tambien costearse diversos segmentos o, dicho
con trminos estadsticos, estratos, por nivel de seguridad y por das de reclusin,
de los ms de 100000 internos que, cada ao, son recluidos en algn centro penitenciario del pas, en virtud de ser indiciados, procesados o sentenciados por
delitos de competencia federal.
Personal administrativo y de custodia del Sistema Penitenciario Federal
y su profesionalizacin
Comenzamos esta seccin con algunas variables de estructura, referente a los
servidores pblicos del mbito penitenciario. Tambin se consideran en este
apartado variables de desempeo y profesionalizacin. De esta forma, adems
de la cobertura y disposicin de recursos humanos, es posible apreciar su capacidad y desempeo como capital humano:
Personal penitenciario (nmeros absolutos y por cada 100000 habitantes.)
Indicadores de capacitacin y profesionalizacin del personal penitenciario.
138
GRFICA 4.4
Trnsito
26 611
8%
5%
28 %
Polica municipal
152 606
6%
4 % Polica ministerial o judicial
8%
PF e INM
44 437
15 %
19 %
Polica estatal
107 724
Polica del D. F.
83 973
Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, a junio de 2011.
Nota: Para marzo de 2012, los elementos de Seguridad Pblica ascienden a 591270, de los cuales, 515822 son de corporaciones estatales y municipales, y
75 448 son de corporaciones federales; en seguridad privada se cuenta con 121 883, y con 43 769 en el Sistema Penitenciario.
4 500
GRFICA 4.5
4 500
4 200
4 000
4 000
3 366
3 500
3 336
3 500
3 254
3 000
3 000
2 500
2 000
2 500
2 212
2 038
1 500
2 038
2 000
1 500
1 670
1 000
1 000
500
500
0
2008
2009
2010
2011
Administrativos
Fuente: elaborado con base en informacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
139
5 404
5 315
39 122
PGR
GRFICA 4.6
SSP
8 328
Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, a junio de 2011.
En el mbito federal de la seguridad y la justicia penal, sin considerar personal de reas de salud, educacin, poltica social y de las fuerzas armadas que
participan en las acciones de prevencin y persecucin del delito, se desempean 58169 servidores pblicos.19 El personal de los servicios de reinsercin (al
que todava se refieren como del rea de prevencin y readaptacin social)
ascenda, en junio de 2011, a 5404, lo que representa 9.3% de los servidores
pblicos dedicados a la seguridad ciudadana y la justicia penal en el mbito de
competencia federal.
Los 5404 servidores pblicos del Sistema Penitenciario Federal representan
4.8 funcionarios por cada 100000 habitantes. ste puede ser otro indicador que
establezca la lnea de base para dar seguimiento a tal variable, en particular si
consideramos que, como se ver ms adelante, el incremento del personal penitenciario federal es uno de los objetivos de la ssp (tabla 4.2).
140
TASA
TABLA 4.2
PAS
Colombia
160.4
Estados Unidos
Swazilandia
TASA
Singapur
45.8
138.6
Rumania
45.5
103.6
Alemania
43.8
Israel
100.1
Chile
42.6
Belice
95.3
Mxico
40
Canad
92.5
Kenia
34.2
Dinamarca
92.4
Corea
27.7
Lituania
90.9
Paraguay
17.3
Holanda
85.7
Tailandia
16.6
Italia
82.6
Marruecos
16.4
Suecia
81.2
Bolivia
13.5
Azerbaiyn
70.5
Japn
12.8
Hong Kong
64.4
Bangladesh
5.4
Portugal
57.5
India
4.2
Croacia
50.9
Nepal
2.3
Austria
48.6
Fuente: Harrendorf y Smit, op.cit. con informacin de los estudios de Naciones Unidas sobre tendencias del crimen y las operaciones de
los sistemas de justicia criminal.* Chile y Colombia, datos a 2004; India, a 2005; para el resto de los pases los datos son a 2006. Para
Mxico se utiliza la informacin del SNSP correspondiente a junio de 2011 y la poblacin del censo de 2010 del INEGI.
* United Nations Survey of Crime Trends and the Operations of Criminal Justice Systems (UN-CTS).
20 [...] todos los individuos en instituciones penitenciarias o correccionales, incluyendo personal administrativo, tcnicos de tratamiento, custodia y otros (mantenimiento, servicio de alimentos,
etc.). (Apud S. Harrendorf y P. Smit, op. cit.)
141
Hay una directriz en cuanto a la poltica de incrementar el nmero de servidores pblicos en el sistema. La cifra podra alcanzar en el mediano plazo los
1500 servidores pblicos en los centros penitenciarios federales, as como 2000
tcnicos penitenciarios ms.21 Esta poltica es congruente con la meta (que se
analizar en el siguiente apartado) de incrementar el nmero de centros penitenciarios federales y de internos federales atendidos en instalaciones federales.
En el proceso de planeacin de la SSP, este programa se frasea de la siguiente
manera: Ampliacin de la plantilla operativa en Ceferesos,22 con el siguiente
indicador:
(Nmero de altas efectivas/Nmero de personas objetivo) x 100
TABLA 4.3
9896
Personal contratado
826
De acuerdo con lo expuesto, las metas en el mediano plazo son de una expansin significativa del personal. La tendencia del indicador se puede apreciar
Secretara de Seguridad Pblica, op. cit.
Este programa se integr con diversas actividades, entre ellas, realizar acciones para atraer
a aspirantes a ingresar al sistema penitenciario, que cubran los requisitos previamente establecidos;
programar las evaluaciones de 10000 aspirantes a ingresar al rgano Administrativo Desconcentrado
Prevencin y Readaptacin Social (oadprs); integrar expedientes de personal evaluado y aprobado, y
adscripcin a los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social. (Idem.)
21
22
142
Este tipo de indicadores son de producto o actividad, ms que de resultado. Un indicador de mayor provecho y calidad para una evaluacin adecuada
tendra que referir, por ejemplo, calificacin obtenida, certificaciones o documentacin y evidencia sobre el desarrollo de competencias, en relacin con el
perfil desarrollado en los programas para fortalecer la profesionalizacin de los
servidores de la administracin penitenciaria federal.
En mayo de 2009, se estableci como requisito para ingresar al servicio
pblico en el Sistema Penitenciario Federal tomar el curso de formacin inicial
penitenciaria, con doce semanas de duracin (seis en las instalaciones de la
anap y seis en prcticas, en los centros y complejos penitenciarios del sistema
federal). Entre esa fecha y abril de 2011 haban egresado quince generaciones
del curso de formacin; y se graduaron 1886 personas, 36.2% en seguridad
penitenciaria, 37.1% como tcnicos penitenciarios, y 26.8% en el rea administrativa. En abril de 2011, otros 276 aspirantes integraban dos generaciones que
se encontraban tomando el curso.
En el informe de la ssp de 2010 se reportan los egresados de la anap en tres
especialidades. Ello permite conocer el grado de fortalecimiento en cada una de
143
TABLA 4.4
Especializados en seguridad
545
Especializados tcnicos
333
Especializados administrativos
339
TABLA 4.5
3727
511
2014
2006
691
2007
2008
783
284
2009
669
TABLA 4.6
2010
2011 (Ene-sep)
1 526
1 012
(/)
5 202
5 387
4 960
5 180
5 833
6 741
(=)
13.28
14.53
5.73
12.92
26.16
15.01
2006
2007
2009
2010
2008
2011 (Ene-sep)
517
616
721
304
546
206
(/)
5 202
5 387
4 960
5 180
5 833
6 741
(=)
9.94
11.43
14.54
5.87
9.36
3.06
145
Se propone incluir la cantidad de trabajadores que causaron baja del Sistema Penitenciario Federal, divididos en tres grandes grupos segn la causa de su
retiro, de la manera en que se indica en la tabla 4.7.
TABLA 4.7
Desconocido
Internos federales
TABLA 4.8
Porcentaje
Diciembre de 2011
47 816
15 845
33.14
Febrero de 2011
43 968
9 649
21.95
Agosto de 2010
44 446
7 634
17.18
Agosto de 2009
54 268
5 230
9.64
Abril de 2008
51 181
2 474
4.83
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, abril de 2008-diciembre de 2011.
146
Internos federales
TABLA 4.9
Porcentaje
Diciembre de 2011
47 816
31 971
66.86
Febrero de 2010
45 763
36 114
78.92
Agosto de 2010
44 446
36 812
82.82
Agosto de 2009
54 268
49 038
90.36
Abril de 2008
51 181
48 707
95.17
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, abril de 2008-diciembre de 2011.
Como se puede apreciar en la tabla 4.8, en apenas tres aos se ha quintuplicado la poblacin penitenciaria en instalaciones federales. Sin embargo, se hace
explcita la intencin de que el Sistema Penitenciario Federal llegue a tener una
cobertura de 100% sobre los internos de su jurisdiccin.24 Para ello se exploran
esquemas mixtos de inversin para la construccin de ocho centros penitenciarios con capacidad para 20000 internos federales.25
En tanto se concreta el incremento en la capacidad del Sistema Penitenciario
Federal se puede explorar la posibilidad de homologar los servicios de reinsercin
que reciben los internos federales internados en instalaciones estatales, armonizar
la legislacin correspondiente y hacer convenios sobre programas, de modo que
se oriente el socorro de la ley hacia el cumplimiento de ciertos objetivos de poltica pblica de las autoridades estatales con respecto de los internos federales
(quiz mediante convenios o con el sistema de conferencias nacionales).
Para el notable incremento de la capacidad de los centros penitenciarios
federales se han promovido medidas para concretar un nmero creciente de
traslados de internos del fuero federal.
Para 2011, la ssp estableci las metas de incrementar a 8000 la poblacin
de internos en el Complejo Penitenciario Islas Maras, y ocupar los espacios
disponibles por el inicio de operaciones en los Ceferesos nm. 8 de Guasave,
Sinaloa; nm. 4 de Tepic, Nayarit; nm. 5 Oriente, en Villa Aldama, Veracruz;
el de Monclova, Coahuila; y el nm. 6, en Huimanguillo, Tabasco. Para ello,
se plante la necesidad de efectuar 6060 traslados. La Secretara propone el
siguiente indicador de seguimiento:
(Traslados realizados / traslados programados) x 100
Al primer semestre de 2011, los resultados reportados establecen un cumplimiento de 46.4% de los traslados programados.26
147
De la misma forma se han articulado esfuerzos para la reubicacin de internos del fuero federal en centros estatales a centros penitenciarios federales.
La SSP propone el siguiente indicador de seguimiento:
(Total de internos reubicados en centros penitenciarios federales / Total de internos recluidos
en centros estatales y en el Distrito Federal) x 100
2007
2008
876
193
2009
2 695
TABLA 4.10
2010
5 529
2011
4 343
Total
13 636
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado de Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS), SSP (2011).
148
Se integra por diez mdulos o bases de datos, como lo muestra la figura 4.1.
Mdulos SNIP
FIGURA 4.1
Registro
de Procesados y
Sentenciados
Intercambio
de Informacin
Penitenciaria
Centros Federales
Traslados
nacionales e
internacionales
Vigilancia de Poblacin
procesada y sentenciada
en libertad
Clasificacin
SNIP
Control de servicios
de atencin a internos
y familiares
Archivo Nacional
de Sentenciados
Federales
Beneficios
Infraestructura
penitenciaria
El diseo y desarrollo de estas plataformas informticas implican la homologacin de categoras y procedimientos para la captura y anlisis de la informacin. El potencial y la aplicacin de estos mdulos, as como los cruces de
informacin que pueden realizarse entre sus bases de datos son un gran activo
de la administracin penitenciaria, que mucho favorecern el proceso de diagnstico, toma de decisiones y seguimiento de las polticas.
28
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
149
GRFICA 4.7
54 000
52 000
50 000
60
49.5
46.9
51 471
50
47.8
51 369
49 217
48 000
46.8
45.9
48 556
49 918
39.3
42.5
40
30
46 000
47 816
20
44 000
44 170
10
42 000
40 000
2005
2006
Nmeros absolutos
2007
2008
2009
2010
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, enero de 2005-diciembre de 2011.
150
2011
29
Ibid.
151
TABLA 4.11
2008
2009
2010
Seguimiento
y anlisis
jurdico de
expedientes
11453
27065
25701
28999 julio
Prelibertades
otorgadas
2314
4087
2833
3673
Se reporta el periodo
comprendido entre
septiembre de 2008
a junio de 2009.
Se reporta el periodo
comprendido entre
septiembre de 2009
a julio de 2010.
Se presentan como
certificados de
libertad entregados
y se diferencian de
asuntos aprobados
en comisin dictaminadora.
No se enuncia el
periodo que se
reporta como en los
siguientes aos y
el dato se presenta
como certificados de
prelibertad otorgados.
Se puede apreciar, en los datos de la tabla referida, un nmero muy significativo de prelibertades otorgadas (en promedio, cada ao aproximadamente
17% de los internos federales sentenciados). Para 2011 se ha establecido la meta
de otorgar 4600 prelibertades.
Un anlisis de la evidencia emprica mostrada en este apartado muestra
que, aunque con una tendencia ascendente, los beneficios otorgados no explican por s mismos todo el descenso de la poblacin penitenciaria federal. Otra
buena porcin de la explicacin deber buscarse en la compurgacin de sanciones y en la reduccin de los casos de narcomenudeo que llegan a instancias
federales. No obstante, la poblacin penitenciaria que ms se ha reducido es la
que ya ha recibido sentencia. Dar seguimiento y explicacin a esta variable es
muy importante para tener una mejor ponderacin de los efectos de las polticas
de reinsercin emprendidas.
Condiciones de reclusin y trato digno
ste es uno de los mbitos centrales, y ms desarrollado, del seguimiento y la
evaluacin de los sistemas penitenciarios. Tiene que ver con las condiciones en
las que se vive la prisin. Se parte del hecho de que la privacin de la libertad
es una de las mayores afectaciones del Estado a las personas, y que las personas
privadas de la libertad estn en una situacin de vulnerabilidad.
El derecho internacional, en el mbito de los derechos humanos, ahora ya
parte expresa del sistema constitucional mexicano, impulsa el establecimiento
de condiciones de reclusin dignas. La propia legislacin (vigente en tanto no
se cumpla la disposicin transitoria de regular el modelo de reinsercin social y
de ejecucin judicial de las sanciones) refleja esta orientacin al hablar de normas mnimas, es decir, condiciones necesarias e indispensables para que pueda
darse una vida digna en la prisin y, por tanto, determinante para la eficacia del
proceso de reinsercin.
152
Ocupacin penitenciaria
sta es una de las variables ms utilizadas para evaluar las circunstancias de
reclusin. Una de las condiciones fundamentales para la efectividad de los programas de reinsercin es la disposicin de espacios fsicos suficientes para los
internos. La onu considera que ms de 120% de la ocupacin penitenciaria
puede considerarse como hacinamiento y trato cruel. Como se puede apreciar en
la grfica 4.8, el sistema penitenciario en nuestro pas, en su conjunto, presenta
condiciones de hacinamiento.
En la grfica se consideran indicadores generales de ocupacin penitenciaria tanto de los centros penitenciarios federales como de los locales, pues
en estos ltimos se encuentra, como se ha apuntado, 66.86% de los internos
federales del pas.
GRFICA 4.8
250 000
131 %
200 000
134 % 123 %
128 %
150 000
152 %
100 000
98 %
50 000
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
19
19
88
Capacidad de reclusorios
Poblacin penitenciaria
Fuente: elaborado por Guillermo Zepeda Lecuona con datos obtenidos de la SSP.
En un listado de la ocupacin penitenciaria de 151 pases del Centro Internacional de Estudios Penitenciarios (icps por sus siglas en ingls), Mxico tena,
en 2008, la posicin 49, justo en el tercio mayor del listado, con 136% de ocupacin. Con informacin de 2011, que muestra un descenso en este indicador
(124% de ocupacin), descendera a la posicin 62, ligeramente por arriba de la
mediana de 116 por ciento.
153
TABLA 4.12
Pas
Zambia
330.6
Kenia
278.6
11
Irn
227.6
16
Brasil
180.4
18
Grecia
178.8
19
Paraguay
178.5
25
El Salvador
165.2
33
Chile
154.9
47
India
139.0
62
Mxico
65
Costa Rica
121.5
84
E.U.
107.6
102
98.8
121
Rusia
91.1
138
Letonia
72.8
150
Mnaco
38.6
151
San Marino
124
8.3
Fuente: base de datos obtenida del International Center for Prison Studies, con informacin, para la mayora de los pases, de 2008.
2006
2007
2008
2009
TABLA 4.13
2010
2011
Capacidad
6 250
6 192
6 226
6 226
9 423
13 054
17 680
Poblacin
3 148
3 164
3 804
4 251
6 623
10 804
13 252
Porcentaje de
ocupacin
50.4%
51.1%
61.1%
68.3%
70.3%
82.8%
74.95%
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, enero de 2005-ltimo trimestre de 2011.
slo hay dos internos (4.5% de su capacidad). Es decir, a pesar de que como
estado pareciera ser una entidad con una ocupacin penitenciaria inferior a
100%, 55% de sus internos vive en condiciones de hacinamiento.
Por ello, otros indicadores que se deben desarrollar (y para los cuales es
posible obtener informacin) son:
Nmero de internos de competencia federal en condicin de sobrepoblacin penitenciaria (nmeros absolutos y como porcentaje de la poblacin penitenciaria de
competencia federal).
Nmero de internos de competencia federal en condicin de hacinamiento penitenciario (nmeros absolutos y como porcentaje de la poblacin penitenciaria de
competencia federal).
GRFICA 4.9
200
150
100
176.50
174.00
173.20
172.30
160.80
157.30
150.40
150.40
146.20
143.50
141.50
137.00
117.50
114.10
110.00
108.70
106.90
102.40
94.60
94.30
94.30
93.80
92.90
88.80
87.40
82.00
80.70
74.30
74.20
71.30
64.00
50.20
50
Di
st
rit
o
Fe
d
er
al
x
ico
Ja
lis
c
Na o
ya
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M it
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Du ala
r
M ang
ich o
oa
c
Za n
ca
te
ca
s
Fuente: Elaborado en base al Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, Diciembre 2011, SSP.
Si continuamos con la descripcin del indicador de ocupacin penitenciaria promedio por estado, 17 entidades presentan sobrepoblacin (ms de 100%
en promedio de ocupacin) y 12 muestran hacinamiento (con ms de 120% de
ocupacin).
En tanto se calculan las dos variables de sobrepoblacin y hacinamiento de
internos federales en instalaciones locales, tenemos indicios por las entidades
que presentan mayor ocupacin penitenciaria, con clara situacin de hacina155
GRFICA 4.10
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
244
212
199
182
139
119
Ba
ja
Ca
lif
or
n
Di
st Ja ia
rit lis
o
Fe co
de
r
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Nu on
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Co
Ca lim
m a
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Ve che
ra
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Yu ruz
c
Za atn
ca
te
c
Tl as
ax
ca
la
4,281
3,638
3,124
2,659
2,247
1,459
1,358
1,312
1,281
1,211
1,203
832
766
740
685
641
531
452
415
384
324
287
287
260
252
247
500
Fuente: Elaborado en base al Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, Diciembre 2011, SSP.
los presos, en combinacin con un recuento del nmero de lugares fsicos que
cumplan las normas mnimas de la entidad para el alojamiento.30
De acuerdo con Elas Carranza, especialista en temas penitenciarios y director del Ilanud, la proporcin ptima entre personal de los centros penitenciarios
e internos debe ser uno a uno. De esta forma, considera este especialista argentino, y si se toman en cuenta los turnos y otras comisiones, se asegura que no
haya en algn momento del da ms de cuatro internos por cada funcionario
penitenciario. De acuerdo con el anlisis del doctor Carranza, si se excede esa
proporcin, hay indicios de autogobierno.
Sin embargo, algunos otros analistas matizan la trascendencia de este indicador. Por ejemplo, Harrendorf y Smit sealan:
Con respecto al personal de custodia, el nmero necesario de guardias puede reducirse dramticamente en prisiones donde la seguridad es garantizada
principalmente por la arquitectura y medios tecnolgicos (por tanto la tasa
internos/personal penitenciario no es un indicador valido de la calidad de las
condiciones penitenciarias no obstante, una tasa extremadamente baja podra
ser evidencia de escasa calidad).31
Al tercer trimestre de 2011 se reportaba 100% de avance con la rehabilitacin de 1848 espacios: 728 en Huimanguillo, Tabasco; 480 en Durango; y 640
en Guasave, Sinaloa.32 Al referirse al programa de infraestructura penitenciaria,
ya se realizaron apuntes sobre el desarrollo y mejor aprovechamiento de este
indicador.
30
31
32
157
Nmero de
incidentes
Internos
involucrados
Intentos de fuga
TABLA 4.14
Incidentes por
cada 1,000
internos
6
Porcentaje
0.022
0.80%
Fugas
20
104
0.09
3.10%
Motines
16
2 379
0.072
2.50%
Rias
204
670
0.914
31.40%
Intentos de homicidio
0.004
0.20%
Homicidios
19
39
0.085
2.90%
Intentos de suicidio
14
14
0.063
2.20%
Suicidios
49
49
0.22
7.50%
Huelgas de hambre
26
78
0.116
4.00%
Decesos
293
293
1.313
45.10%
Intentos de violacin
0.013
0.50%
Violacin
0.00%
TOTAL
650
3 639
2.912
100.00%
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, enero-diciembre de 2009.
2011.
158
Vid. Secretara de Seguridad Pblica Federal, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal,
El Instituto Vera recomienda no conformarse con la informacin de las autoridades penitenciarias, pues la evidencia, proveniente de quejas o entrevistas a
internos, puede tener sesgos en virtud de que stos podran inhibirse por temor
a represalias. Por ello sugieren obtener informacin de personas que fueron
recientemente liberadas.
La prisin preventiva
Se ha considerado a la prisin preventiva como un mal necesario. En la regulacin y en las polticas penitenciarias, los internos sin condena son sujetos de
regulacin incmoda, pues la ejecucin de sanciones parecera no ser la instancia idnea para normar a quienes no han recibido sentencia. Sin embargo,
es fundamental incluir a este segmento creciente de la poblacin penitenciaria,
dejando claro que cuentan con todas las garantas y derechos de las personas
privadas de su libertad.
De hecho el objetivo del Sistema Penitenciario Federal, de acuerdo con el
artculo 18 constitucional, es lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad
y procurar que no vuelva a delinquir. De igual forma, la legislacin de normas
mnimas slo se refiere a los procesados cuando establecen que se les debe
separar de los sentenciados (art. 6o.) y al sealar (en el art. 18): las presentes
normas se aplicarn a los procesados, en lo conducente.35
159
GRFICA 4.11
70
59%
60
50%
50
45%
42%
39%
40
36%
38%
30
51%
39%
36%
32%
35%
34%
28%
37% 36%
32% 31%
28%
20
10
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
GRFICA 4.12
100
80
60
40
co
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ua
hu
a
91.41
80.55
73.97
73.68
72.53
69.69
68.88
68.84
67.67
67.48
66.74
64.81
61.15
60.02
59.68
58.20
58.19
54.94
54.72
53.97
53.67
52.75
49.58
47.93
45.55
44.96
44.46
42.30
42.03
34.39
33.46
22.64
20
Fuente: Elaborado en base al Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, Diciembre 2011, SSP.
En el mbito federal funciona el programa Monitoreo Mediante Brazaletes Electrnicos para el Seguimiento de Movimiento, Vigilancia y Custodia de
Internos, en el que se considera la utilizacin de los brazaletes tanto para el
monitoreo de internos, como de personas que obtuvieron el beneficio de la
libertad anticipada.
Tambin se considera que es un instrumento que permitira lograr el objetivo de reducir la sobrepoblacin en los Centros de Reclusin al no abusar de
la prisin preventiva.36 Como avance de este programa, se refiere: actualmente
se encuentra en etapa de implementacin de la infraestructura para el servicio
de portacin y monitoreo del citado equipo tecnolgico para aplicarlo como
programa piloto en el Complejo Penitenciario Islas Maras.37
36 Tomado del documento sobre seguimiento de programas a septiembre de 2011 por el oadprs.
Al abordar el programa que aqu se menciona, el texto del oadprs lo relaciona con el tercer objetivo
del Programa Sectorial de Seguridad Pblica 20072012: Recuperar el sentido original de los centros de
reclusin como instancias de control de presuntos responsables y sentenciados a fin de garantizar
la readaptacin social de los reclusos, as como para generar inteligencia de orden criminal a fin de
erradicar la corrupcin y la operacin delictiva intramuros. Para reconstruir los mecanismos de caucin y readaptacin social, se atienden problemas de sobrepoblacin en los centros de reclusin y se
analiza la factibilidad de medidas alternativas de control, como la vigilancia electrnica.
37 Idem.
161
162
Para el tercer trimestre de 2011 se reporta un avance de 43.3%: 4807 internos reclasificados.41
Como se ha referido anteriormente, uno de los diez mdulos del snip rene
la informacin sobre la clasificacin de los internos. Dentro de los avances que
se registran en 2010 respecto a la clasificacin de internos se expone que la
autoridad ha optado por cambiar la manera en que se realiza la clasificacin
en el mbito federal, mutando de un sistema subjetivo, que se basa en la interpretacin de los tcnicos y que puede dar lugar a incongruencias, a un sistema
objetivo basado en el historial personal y criminal del interno, que puede documentarse y sustentarse mediante el expediente de la persona privada de su
libertad. Para lograr esta transicin, se tomaron las siguientes medidas:42
1. Se desarrollaron los instrumentos de clasificacin y reclasificacin de internos, y
los procesos para su recepcin en los centros penitenciarios federales.
2. Los instrumentos se pusieron a prueba en el Cefereso 5 Oriente y en el Complejo
Penitenciario Islas Maras, ambas instalaciones con internos de bajo y mediano riesgo.
3. Se capacit a 166 tcnicos penitenciarios de nuevo ingreso y a 60 en activo, en el
sistema de recepcin y clasificacin de la Academia Nacional de Administracin
Penitenciaria.
4. Durante 2010 se realizaron los trabajos propios para la construccin y piloteo de
los Instrumentos de Clasificacin y Reclasificacin. Ambos se pilotearon en los
centros penitenciarios federales que se indican en la tabla 4.15.
5. Para agosto de 2011 los instrumentos se aplican de forma rutinaria en los Ceferesos
2,6, 7 y en el Complejo Penitenciario Federal Islas Maras.
40
41
42
163
TABLA 4.15
Cefereso 5 ORIENTE
CLASIFICACIN
CLASIFICACIN
1397
1690
Ceferesos nms. 1, 2, 3 y 4
CLASIFICACIN
RECLASIFICACIN
3665
2966
Dado que el trabajo y la capacitacin para el trabajo son ejes del modelo
de reinsercin, es necesario trabajar ms en el desarrollo de informacin sobre
esta materia, as como incorporar definiciones precisas de actividad laboral y
aspectos cualitativos sobre estas actividades, de modo que se ilustre o demuestre
su vinculacin con los objetivos del sistema penitenciario, en especial el que se
refiere a la reinsercin del interno a la vida productiva cuando cumple la sancin que le fue impuesta.
En los informes de 2009 y 2010 se presentan datos sobre las capacitaciones recibidas y se habla de certificaciones como producto de estos procesos de
capacitacin.
164
43 oadprs, con informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social en el reporte de abril a diciembre de 2010.
44 oadprs con informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social en el reporte de enero a julio de 2011.
165
El Modelo Educacin para la Vida y el Trabajo (Mevyt) es el nuevo programa educativo que dise el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos
(inea) para mayores de quince aos interesados en certificar estudios de primaria y secundaria. Consta de 42 mdulos que deben cursarse y, en caso de no certificar los niveles escolares, los conocimientos adquiridos reciben constancia. Es
posible certificar los conocimientos adquiridos previamente y hay mdulos con
contenidos especficos optativos para el desarrollo de habilidades especiales y
capacitacin para el trabajo. Uno de stos se denomina La educacin nos hace
libres, cuyo objetivo es brindar oportunidades de cambio de vida en las esferas
personal, laboral y escolar, lo mismo dentro que fuera del centro penitenciario.45
En 2009, la SSP inform sobre su trabajo con el inea en la adaptacin del
Mevyt, para instrumentarlo en condiciones de reclusin. Entre los contenidos
que Mevyt incluye estn los siguientes:
1. Comunicacin efectiva, negociacin, rechazo, confianza, cooperacin y empata,
para el desarrollo de habilidades sociales e interpersonales.
2. Solucin de problemas, toma de decisiones, pensamiento crtico, autoevaluacin y
perspectiva a futuro, para estimular las habilidades cognitivas.
3. Tcnicas de reconocimiento y manejo de emociones, sentimientos y situaciones
problemticas.
45
166
46
La salud
En este rubro, la SSP ha impulsado lo siguiente:
La implementacin del programa de deshabituamiento en la poblacin de los centros
penitenciarios Villa Aldama, Centro Federal de Readaptacin Psicosocial (Ceferepsi)
y Complejo Penitenciario Islas Maras.
47
48
167
49
168
Ibid.
Islas Maras
Noroeste
10
11
10
11
18
Odontlogos
Enfermeros
Ceferepsi
Noreste
12
Sureste
Occidente
9
20
Mdico general
Mdico especialista
Oriente
Altiplano
Nor-noroeste
Nor-poniente
TABLA 4.16
10
13
12
10
12
45
Qumicos
Tcnicos
laboratoristas
Bilogos
Optometristas
Tcnico radilogo
13
Tcnico
electro-fisilogo
Tcnico en urgencias
mdicas
Licenciado en
terapia fsica
Neuropsiclogo
Apoyo administrativo
TOTAL
46
49
56
33
46
13
13
14
83
10
TABLA 4.17
Altiplano
Occidente
Noreste
Noroeste
Oriente
Sureste
Nor-noroeste
12
Nor-poniente
Ceferepsi
21
Islas Maras
0
42
169
Nornoroeste,
245
447
192
Sin
dato
36
55
16
Islas Maras
Sobrepeso
Sin
dato
Ceferepsi
584
Nor-poniente
124
Nor-noroeste
84
Sureste
Noroeste
TABLA 4.18
Oriente
Noreste
Obesidad
Altiplano
Occidente
Sin
dato
El deporte
A pesar de que se ha incorporado como uno de los ejes del sistema de reinsercin, las actividades deportivas tienen un espacio marginal en los reportes y en
el sistema de indicadores desarrollados por la ssp. Es fundamental que se cuente
con programas de cultura fsica y deporte, y que se reporten sus alcances, cobertura y avances. Entre la informacin valiosa debera generarse:
Internos que realizan alguna actividad fsica o deporte (nmeros absolutos y como
proporcin del nmero total de internos).
50
170
Ibid.
Espacios dedicados a la realizacin de actividades fsicas y deporte (nmeros absolutos, metros cuadrados y metros cuadrados por interno).
171
El indicador propuesto:
(Nmero de documentos elaborados / Nmero de documentos programados) x 100
En el eje de homologacin, en 2011 se reporta 69% de avance en la elaboracin de protocolos y 100% en actualizacin de licencias.56
Poblacin penitenciaria integrada a los procesos del Nuevo Modelo Penitenciario.
56
57
172
Ibid.
SSP, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
Sobre el modelo de atencin a la mujer en los centros penitenciarios federales, la ssp refiere lo siguiente:
Se desarroll el Modelo Federal de Tratamiento para Mujeres en Reclusin el
cual tiene como objetivo promover un modelo de tratamiento penitenciario
femenil desde una perspectiva de gnero, que incluya la creacin de una infraestructura apropiada, programas de tratamiento adecuados a la particularidad de la mujeres internas incluyendo programas para reclusas madres e hijos
menores, as como referentes al rea de salud mental enfatizadas a la presencia
de alguna enfermedad mental o abuso de sustancias, as como brindar tratamiento de reinsercin social considerando el desarrollo del gnero femenino. Es
importante, mencionar que el modelo est elaborado al 100 %, y slo restara
esperar la aprobacin de la Ley del Sistema Penitenciario Federal y de Ejecucin de Sanciones, para su implementacin.59
Cabe destacar que tanto en el informe de 2009 como en el de 2010 se mencion que los internos del sexo femenino en el sistema federal estaban en su
totalidad concentrados en el Complejo Penitenciario Islas Maras, con un total de
63 en 2009 y 100 en 2010. En ambos casos, cada ao slo una se encontraba en
proceso y las dems estaban sentenciadas. Para diciembre de 2011 se hace evidente el resultado de los traslados y la ampliacin de la infraestructura, pues el
nmero de mujeres en centros penitenciarios federales se increment en 564 por
ciento. Ya existe un Centro Penitenciario Femenil Federal: el Noroeste, con 95
internas, 83 en proceso y slo doce sentenciadas. La mayora, 469, sigue estando
en las Islas Maras. La trayectoria de este indicador se muestra en la tabla 4.19.
TABLA 4.19
2008
2009
2010
2011
Mujeres en el Sistema
Penitenciario Federal
60
63
100
564
Competencia federal
54
58
84
508
16
56
Competencia local
58 No hay mencin respecto de este modelo en el informe de 2010 de la ssp. Sin embargo se reportan actividades con perspectiva de gnero orientadas a los trabajadores del Sistema Penitenciario
(vase el recuadro 2 del anexo 7).
59 Secretara de Seguridad Pblica, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
173
Consideraciones finales
A lo largo de este captulo se han presentado, de forma muy general, los objetivos del nuevo sistema de reinsercin en el Sistema Penitenciario Federal; se
ha hecho referencia a la situacin de transicin del sistema y se han propuesto
posibles indicadores para dar seguimiento a las polticas pblicas y programas
de los diversos mbitos de la reinsercin, ya sea con base en la bibliografa
internacional sobre la materia, por medio del desarrollo de indicadores para mbitos estratgicos del Sistema Penitenciario Federal, o bien con los indicadores
que se han desarrollado por el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y
la Legalidad de agosto de 2008, como por la SSP en sus informes de labores y en
sus trabajos de planeacin.
174
Total
Aguascalientes
TABLA 4.20
Reincidente
No reincidente
No
especificado
Tasa de
reincidencia
375
85
290
22.7
Guerrero
875
177
694
20.2
Distrito Federal
3 101
483
2 595
23
15.6
Tlaxcala
195
30
165
15.4
Sinaloa
1 595
235
1 360
14.7
Sonora
2 517
354
2 146
Quertaro
637
83
554
17
14.1
Baja California
6 048
721
5 321
Morelos
404
48
356
11.9
13.0
6
11.9
Colima
429
50
379
11.7
Michoacn
907
104
803
11.5
Yucatn
247
25
222
10.1
Durango
623
63
560
10.1
Jalisco
3 309
320
2 967
22
9.7
Mxico
2 000
172
1 750
78
8.6
Puebla
943
79
863
8.4
467
38
419
10
8.1
Chihuahua
1 663
135
1 528
Hidalgo
232
18
214
Tamaulipas
974
74
883
17
7.6
8.1
7.8
Veracruz
928
67
839
22
7.2
Guanajuato
1 615
116
1 489
10
7.2
Chiapas
708
48
650
10
6.8
Oaxaca
1 040
70
967
6.7
Nayarit
380
24
231
125
6.3
Quintana Roo
473
29
438
6.1
866
51
815
Coahuila
479
25
428
26
5.2
Nuevo Len
1 258
60
1 195
4.8
Zacatecas
189
180
4.2
5.9
Tabasco
402
15
381
3.7
Campeche
274
10
263
3.6
Estados Unidos de
Amrica
22
18
18.2
No especificado
22
18
18.2
Otros pases
0.0
No especificada
48
43
6.3
Nacional
36 224
3 824
32 007
393
10.6
CONCLUSIONES
Al revisar los captulos de este esfuerzo emprendido por los autores y el Centro
de Investigacin y Estudios en Seguridad de la Secretara de Seguridad Pblica
Federal, lo primero que se viene a la mente es la preocupacin recurrente de
las ciencias por medir los fenmenos que estudia. As como los cientficos pretenden estimar y medir el tamao del universo, los analistas polticos o de la
poltica pblica pretenden medir los fenmenos sociales, el desempeo de las
instituciones y de sus integrantes.
Este libro representa una aportacin til para el estudio de la medicin de
la Seguridad Pblica en Mxico, ya que ofrece un anlisis acadmico riguroso y
comparado sobre la importancia de generar sistemas de informacin integrales
en la materia, as como de medir la funcin policial, y las acciones de prevencin y reinsercin social. Los autores enuncian definiciones convergentes del
fenmeno delictivo y proponen varios indicadores para medirlo, en algunos
casos con variables cuantitativas y, en otros, con variables cualitativas.
La pregunta que subyace en cada uno de los captulos de este volumen es:
cmo medir y evaluar las polticas pblicas en materia de seguridad? En este
sentido, cabe sealar que, tradicionalmente, se utilizaba la medida del nmero
de delitos ocurridos o del nmero de delincuentes detenidos y procesados. Sin
embargo, poco se hablaba de la prevencin y la manera como sta tambin
coadyuva a reducir el nmero de delitos. Tampoco se mencionaban otros aspectos de las acciones pblicas, tales como la eficiencia del trabajo de las policas
o del personal de procuracin de justicia; no existan anlisis del gasto pblico,
de su impacto, de su eficiencia; mucho menos se hablaba de la calidad de la
informacin o de los servicios penitenciarios. En este libro se propone que todos
estos temas se incluyan en una nueva poltica de seguridad y prevencin del
crimen, que todos sean mensurables y comparables con otras prcticas de lucha
contra el crimen o, incluso, con polticas pblicas similares.
Asimismo, en las polticas pblicas sobre seguridad, los instrumentos primordiales de disminucin de los delitos eran las policas y el sistema de procuracin de justicia que se concentraba en las crceles, en el nmero de detenidos
y de presos, como si estos fueran las muestras ms evidentes de las acciones
del gobierno y de la efectividad de sus polticas. Sin embargo, no se hablaba sobre la calidad de los servicios, de su relacin con las metas de Seguridad Pblica
o de desarrollo, ni se consideraba la vinculacin con la ciudadana, ni la necesaria evaluacin que sta realiza del trabajo del gobierno, como una condicin
sine qua non de la poltica pblica gubernamental. Asimismo, no se inclua el
vnculo entre la poltica de combate al crimen y la construccin de un Estado de
177
Conclusiones
Derecho. Temas todos que son ahora cruciales en los programas y estrategias del
combate a la delincuencia.
Los autores de esta obra convergen en varios puntos en sus propuestas para
fortalecer la medicin de la Seguridad Pblica en el pas y, de esta manera, poder enfrentar con mayor conocimiento los problemas delictivos de nuestro tiempo. En primer lugar, plantean contar con un sistema de informacin completo,
claro, transparente y expedito, que nos permita conocer y medir los fenmenos
criminales. En segundo lugar, destacan la importancia de desarrollar mecanismos de escrutinio y control pblico legtimo de las organizaciones encargadas
de combatir y prevenir el delito. Por ltimo, sealan la necesidad de disear
instrumentos de medicin del impacto y desempeo de las polticas pblicas en
materia de seguridad, acordes con un Estado democrtico de derecho y donde,
tanto el gobierno como la sociedad, puedan conocer la situacin de los fenmenos criminales.
A partir de estas premisas generales, los autores contribuyen con dos importantes aportaciones:
1. El planteamiento de un conjunto de propuestas para sistematizar y consolidar
un sistema de informacin nacional que fortalezca el debate bien informado y
el estudio exhaustivo del crimen. Los trabajos constituyen un esfuerzo genuino e
innovador en la definicin de los parmetros estructurales que deben considerarse
en la construccin de los indicadores para medir la delincuencia, la violencia, el
desempeo de las instituciones policiales y del sistema penitenciario.
2. El desarrollo de una serie bsica de indicadores para medir y evaluar las polticas
pblicas en la materia, trabajo particularmente esencial cuando se trata de construir una nueva forma de definir, registrar y medir los fenmenos delictivos, as
como tambin de implementar un Nuevo Modelo de Polica o, incluso, para medir
los cambios en el sistema penitenciario.
Cabe sealar que existe consenso entre los acadmicos que participan en
este libro en que la medicin de la Seguridad Pblica en nuestro pas es una responsabilidad conjunta, tanto del gobierno como de la sociedad civil. Por ello, es
crucial tener un sistema de informacin pblica clara, oportuna, con trasparencia y sujeta al escrutinio pblico permanente. Esto permitir crear mecanismos
de medicin y controles en el ejercicio del poder pblico.
Los autores proponen que este sistema de medicin debe estar asociado a la
construccin de un Estado de Derecho, articulado con las reformas constitucionales de 2008 y algunas posteriores, las cuales buscan mejorar de manera integral el sistema de justicia y dar respuesta a los problemas delictivos de nuestro
tiempo. Dichas reformas son los primeros esfuerzos en Mxico y en la regin
para construir modelos integrales de accin pblica contra la delincuencia.
De acuerdo con lo anterior, qu podemos concluir de la medicin de la Seguridad Pblica en Mxico? Qu lecciones destacamos? Qu aprendizajes son
adecuados? Este libro propone varias lecciones significativas para la discusin
178
Conclusiones
general de la investigacin y para el diseo de indicadores y sistemas de informacin en la materia en Mxico. A continuacin se presentan las principales
conclusiones de los temas abordados en el presente volumen.
Respecto del funcionamiento de las corporaciones policiales, Robert Davis
nos ofrece algunos parmetros para medir el desempeo policial, en particular
para determinar la calidad de sus acciones de forma clara y precisa. El autor seala que medir el trabajo policial permite conocer el estado de la organizacin
en general, as como el efecto de las polticas y el impacto de los programas
instaurados. Davis propone una combinacin de indicadores cuantitativos; asimismo, seala que deben utilizarse indicadores cualitativos que permitan medir
factores fundamentales del actuar policial, como son el uso de la fuerza o la
interaccin de la polica con la comunidad.
Para Mxico, este tema es de crucial relevancia, ya que en los ltimos aos
su sistema de justicia penal ha tenido modificaciones significativas y, ms an,
se ha implementado un Nuevo Modelo de Polica. Por tal motivo, el desarrollo
de indicadores y sistemas de evaluacin deben ser pilares fundamentales de
este nuevo modelo. Estos ayudarn a vigilar la actuacin policial, a evaluar el
desempeo de los policas, as como a promover que las funciones policiales se
realicen en el marco de la ley y el respeto a los derechos humanos. Asimismo,
Robert Davis destaca que estos indicadores permitirn generar informacin til
para el diseo y puesta en marcha de polticas en la materia y, por encima de
esto, a controlar de manera eficaz los fondos pblicos, a conocer si la asignacin de recursos es adecuada y suficiente, as como a contar con parmetros
para mejorar el desempeo de las instituciones de seguridad.
Qu lecciones podemos destacar sobre la medicin de la actuacin policial? El aporte principal del texto de Robert Davis es que presenta un esquema para evaluar la calidad del servicio de la polica basado en tres tipos
de medidas. El primer conjunto contempla mediciones de proceso, es decir,
de las polticas implementadas en el interior de la corporacin policial, desde
los programas de capacitacin hasta los sistemas de advertencia temprana. Lo
anterior permite mayor transparencia en las acciones policiales y mejora la
comunicacin con la comunidad. El segundo conjunto considera mediciones
sobre conductas de los agentes, tales como manejo de incidentes de rutina,
denuncia de los ciudadanos, infracciones y violaciones a reglamentos y a derechos ciudadanos, as como el cumplimento de las recomendaciones o sanciones. En tercer lugar, encontramos medidas de resultado o de impacto. Ejemplos
de ello son la reduccin de los ndices delictivos, tiempos de respuesta, ndices de esclarecimiento de delitos, opinin de la comunidad y cooperacin de
los ciudadanos con la polica. Finalmente, Davis concluye que el establecimiento de normas nacionales para el desempeo policial tiene que ser flexible y debe
contar con un nmero reducido de medidas de evaluacin de los resultados de
las polticas y el rendimiento de los policas.
En cuanto al tema de la informacin, cules son las principales lecciones
del texto de Carlos Vilalta? En su trabajo, Sistemas de indicadores en Seguridad Pblica: una revisin comparada, el autor nos ofrece una comparacin de
179
Conclusiones
Conclusiones
181
Apndice
APNDICE
Captulo 1
183
Apndice
Apndice
185
Apndice
Apndice
ncvs
Canad
General Social Survey. (GSS-Victimization). <http://www.statcan.gc.ca/cgibin/imdb/p2SV.pl?Function=getSurvey&SDDS=4504&lang=en&db=imdb&a
dm=8&dis=2>.
Homicide Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Function=
getSurvey&SDDS=3315&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Pilot Survey on Police-Reported Hate Crimes. <http://www.statcan.gc.ca/cgibin/imdb/p2SV.pl?Function=getSurvey&SDDS=5037&lang=en&db=imdb&a
dm=8&dis=2>.
Public Complaints Commission Survey (pcc). <http://www.statcan.gc.ca/cgibin/imdb/p2SV.pl?Function=getSurvey&SDDS=4412&lang=en&db=imdb&a
dm=8&dis=2>.
Transition Home Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Fun
ction=getSurvey&SDDS=3328&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Victim Services Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Func
tion=getSurvey&SDDS=5035&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Youth Shelter Pilot Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?F
unction=getSurvey&SDDS=5119&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Reino Unido
British Crime Survey (bcs). <http://webarchive.nationalarchives.gov.
uk/20110218135832/http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/bcs1.html>.
Commercial Victimisation Survey (cvs). <http://webarchive.nationalarchives.
gov.uk/20110218135832/http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/business-crime.
html>.
Offending, Crime and Justice Survey (ocjs). <http://webarchive.
nationalarchives.gov.uk/20110218135832/http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/
offending_survey.html>.
Counting Rules. <http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110218135832/
http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs09/countgeneral09.pdf>.
National Crime Recording Standard (ncrs). <http://webarchive.
nationalarchives.gov.uk/20110218135832/http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/
pdfs09/countrecstan09.pdf>.
187
Apndice
Naciones Unidas
United Nations Office on Drugs and Crime (unodc). <http://www.unodc.org/>.
International Crime Victims Survey (icvs). <http://rechten.uvt.nl/icvs/index.
htm>.
United Nations Surveys on Crime Trends and the Operations of Criminal
Justice Systems (cts). <http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/
United-Nations-Surveys-on-Crime-Trends-and-the-Operations-of-CriminalJustice-Systems.html>.
Unin Europea
European Crime and Safety Survey (eu ics). <http://www.
europeansafetyobservatory.eu/>.
European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics. <http://www.
europeansourcebook.org/sourcebook_start.htm>.
188
Apndice
Captulo 2
Bueno
Proteccin contra
daos graves
Excelente
hmic:
Confianza y
satisfaccin
Satisfactorio
evaluacin general
Apndice
Simbologa
sobre mejora
en el servicio
190
Disminuye
Estable
Mejora
Por debajo
del estndar
Cumple con
el estndar
Por encima
del estndar
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Disminucin de delitos
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Solucin de delitos
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Investigacin de
delitos graves
Por debajo
del estndar
Cumple con
el estndar
Por encima
del estndar
Reduccin de muertes y
lesiones en carreteras
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Solucin a delitos
sexuales graves
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Confianza y satisfaccin
Satisfaccin comparativa
de la comunidad de BME
Deficiente
Satisfactorio
Bueno/
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Satisfaccin con la
prestacin del servicio
Deficiente
Satisfactorio
Bueno
Excelente
Bajo
Medio bajo
Medio alto
Alto
Bajo
Medio bajo
Medio alto
Alto
Bajo
Medio bajo
Medio alto
Alto
Bajo
Medio bajo
Medio alto
Alto
191
Apndice
GRFICA 1
Comunidad
Investigaciones
Apoyo a empresas
Inteligencia
Sala de Control
Capacitacin
Justicia penal
y custodia
Bienes
ICT
Investigacin
Legal
0
50
100
150
200
250
300
350
Es importante reconocer que el potencial de ahorro no tiene una distribucin uniforme, y que las instituciones policiales parten de situaciones diferentes.
Las corporaciones tienen distintos contratos y prcticas administrativas, lo que
dificulta la eliminacin directa de una gran variedad de costos o un ahorro significativo en el corto plazo.
192
Apndice
Excelencia en el servicio
Indicadores de desempeo
Objetivos
1.1. A
umentar a 600 el nmero de elementos de la
polica asignados a la comunidad y al servicio
de la polica de respuesta.
2.1. A
umentar en 6% el tiempo de los elementos
de la polica dedicados a operativos fuera de las
estaciones de polica.
Objetivos
193
Apndice
Objetivos
Objetivos
194
Apndice
Indicadores
Medido por
Comunidades seguras.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Impactos
Indicadores
Medidos por
Se mantiene la confianza en
la polica, se reduce el temor
a la delincuencia y a los accidentes automovilsticos.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Encuesta de
Delincuencia y Seguridad
en Nueva Zelanda.*
Pricewaterhouse
Coopers.
Monitor sobre la
experiencia de turistas
en Nueva Zelanda.
Monitor sobre la
experiencia de turistas
en Nueva Zelanda.
Monitor sobre la
experiencia de turistas
en Nueva Zelanda.
La participacin de la
polica en actividades
para crear capacidad.
195
Apndice
Impactos
Indicadores
Medidos por
Encuesta de
Satisfaccin Ciudadana.
Encuesta de
Satisfaccin Ciudadana.
Encuesta de
Delincuencia y
Seguridad en Nueva
Zelanda.
Encuesta de
Delincuencia y
Seguridad en Nueva
Zelanda.
* En 2006, se estableci la referencia inicial para los indicadores de la Encuesta de Delincuencia y Seguridad de Nueva Zelanda. En 2010 se contemplan
los resultados de la encuesta de 2009.
196
Apndice
Definicin
Fuente
Medida 1
Tiempo de respuesta a
llamadas de emergencia
o prioridad 1.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 2
Opinin de la comunidad
sobre la eficacia en los
servicios de la polica.
Encuesta a la
ciudadana.
Medida 3
Trato descorts de la
polica.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 4
Demandas civiles.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 5
Encuesta a la
ciudadana.
197
Definicin
Fuente
Medida 6
Encuesta a los
elementos de la
polica.
Medida 7
Apndice
Medida
Formato de
autoevaluacin.
Medida 8
Satisfaccin de los
clientes con los
servicios de la polica.
Encuesta
voluntaria.
Medida 9
Satisfaccin de la
comunidad comercial.
Encuesta
a negocios
comerciales.
198
Medida 10
Moral y satisfaccin
en el trabajo de los
empleados.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
Medida 11
Encuesta a los
elementos de la
polica.
Medida 12
Ausentismo.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 13
Conocimientos del
agente de las polticas y
leyes relacionadas con el
trabajo.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
Apndice
Medida
Definicin
Fuente
Medida 14
Formato de
autoevaluacin.
Medida 15
Formato de
autoevaluacin.
Medida 16
Eficiencia de los
elementos de la polica.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 17
Eficiencia de los
elementos de la polica.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 18
Eficiencia de los
elementos de la polica.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 19
Formato de
autoevaluacin.
Medida 20
Formato de
autoevaluacin.
Medida 21
Formato de
autoevaluacin
Medida 22
xito en la obtencin
de fondos de subvencin
para complementar el
presupuesto operativo
anual.
Formato de
autoevaluacin.
199
Apndice
Medida
Definicin
Fuente
Medida 23
ndice de
esclarecimiento para
delitos violentos.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 24
ndice de
esclarecimiento para
delitos en propiedades.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 25
Uso de la fuerza.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 25
Encuesta
voluntaria.
Medida 27
Mal comportamiento
de la polica.
Formato de
autoevaluacin.
Medida 28
Mal comportamiento
de la polica.
Encuesta a la
ciudadana.
* Se incluyen los costos relacionados con las partidas presupuestarias municipales asignadas a servicios de aplicacin de la ley, as como fondos especiales de infracciones de trnsito, acciones para la reduccin de drogas, confiscacin de bienes u otros ingresos derivados de las acciones de la aplicacin de
la ley. Se excluyen los presupuestos para centros de llamadas para 911 y 311, operativos en centros penitenciarios y subvenciones.
200
Apndice
ANEXO 7.
201
Apndice
202
BIBLIOGRAFA
203
Bibliografa
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e Informtica,
Estadsticas Histricas
207
Bibliografa
Bibliografa
209
Bibliografa
210
ABREVIACIONES
Banavim
Abreviaciones
SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES
Arturo Alvarado Mendoza es licenciado en Sociologa por la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) y doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de
Mxico. Fue director fundador de la asociacin Democracia, Derechos Humanos y Seguridad. Sus lneas de investigacin son: Seguridad Pblica, justicia y
derechos humanos, participacin ciudadana, gobernabilidad y democracia en
Mxico y Amrica Latina. Actualmente, es Director del Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico.
Robert C. Davis es licenciado y maestro en Psicologa por la Universidad de
WisconsinMilwaukee y doctor en Psicologa experimental por la Universidad
de Toronto. Tambin estudi Sistemas de Cmputo en la Universidad Estatal de
Nueva York. Anteriormente se desempe como investigadoranalista en Police
Foundation en Washington, D. C. y en el Vera Institute of Justice en Nueva York.
Ha dirigido proyectos sobre victimizacin, violencia domstica, prevencin, migracin y libertad condicional. Asimismo, particip como consultor para los
Departamentos de Polica de las ciudades de Pittsburgh, Nueva York, Seattle y
Dallas. Actualmente es Investigador Analista Senior de Rand Corporation.
Carlos J. Vilalta Perdomo es licenciado en Derecho por la Universidad Tecnolgica de Mxico (Unitec); maestro y doctor en Estudios Urbanos por El Colegio
de Mxico y la Universidad de Portland, respectivamente. Sus principales lneas de
investigacin son: anlisis y estadstica espacial, geografa del crimen, miedo
al crimen y violencia, Seguridad Pblica, y delincuencia comn. Es profesor
investigador de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (cide). El autor agradece a Porfirio Cruz por su apoyo en
la sistematizacin de ligas a pginas web de censos y encuestas.
Guillermo Zepeda Lecuona es licenciado en Derecho por la Universidad de Guadalajara; maestro en Polticas Pblicas por el itam y candidato a doctor en
Derecho por la unam. Es investigador asociado del Centro de Investigacin para
el Desarrollo, A. C., y coordinador del proyecto Seguridad Ciudadana y Justicia
Penal en Mxico, as como de la Red de Investigaciones sobre Reforma Penal Comparada. Adicionalmente, se desempea como asesor del proyecto Modernizacin de los Poderes Judiciales Locales, del Banco Mundial. Es profesor
investigador del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente
(iteso). El autor reconoce y agradece el auxilio y asistencia que en esta investigacin recibi de la Lic. Lizbeth Gutirrez Garca y al becario del iteso, Lic.
Jess Rivera Fernn.
213
NDICE
Contents
PRLOGO
Genaro Garca Luna
INTRODUCCIN
Arturo Alvarado Mendoza
CAPTULO 1
Sistemas de medicin de seguridad pblica:
una revisin comparada
Carlos J. Vilalta Perdomo
13
17
18
19
Gobierno Federal
19
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
20
Sistema Nacional de Seguridad Pblica
26
Secretara de Seguridad Pblica Federal
29
Procuradura General de la Repblica
31
Gobierno local: el Distrito Federal
32
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal
32
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal
33
Indicadores extranjeros: conocimiento y prcticas internacionales
35
Gobiernos extranjeros
35
Estados Unidos
35
Canad 40
Reino Unido
41
Unin Europea
43
Instituciones internacionales
44
Organizacin de las Naciones Unidas
44
Organizacin de los Estados Americanos
47
Consideraciones finales
49
215
ndice
CAPTULO 2
Anlisis comparado de la
medicin del desempeo policial
51
Robert Davis
Conceptualizacin de los indicadores de desempeo
Diseo de los indicadores de desempeo
55
58
Cumplimiento de las metas versus percepcin de los resultados
58
Interpretacin de la medicin del desempeo
59
Contextualizar las interpretaciones
61
Experiencias internacionales en la medicin del desempeo
62
Israel
62
Inglaterra y Gales
64
La nueva revisin
66
Irlanda del Norte
66
Nueva Zelanda
69
Sudfrica 70
Estados Unidos
73
Mxico 75
Marco terico para medir el desempeo de las instituciones policiales
79
Consideraciones finales
82
CAPTULO 3
Programas de prevencin del delito:
una revisin terica
Arturo Alvarado Mendoza
Aspectos tericos de la prevencin
Conceptos de la prevencin del delito
Enfoques preventivos
Tipologa de la prevencin del delito
Modelos de prevencin de la violencia
El papel de los gobiernos en las estrategias preventivas
Consideraciones finales
216
85
87
88
89
91
95
100
101
105
107
110
112
115
115
118
118
120
ndice
CAPTULO 4
Indicadores de seguimiento para el
Sistema Penitenciario Federal Mexicano
Guillermo Zepeda Lecuona
Directrices fundamentales para la reinsercin
Reinsercin social
Reinsercin social y rgimen de transicin
Sistema de indicadores penitenciarios: la bibliografa internacional
Sistema de indicadores del Sistema Penitenciario Federal
Capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal
Ampliacin y modernizacin de la infraestructura actual
Incorporacin de instalaciones penitenciarias locales
al Sistema Penitenciario Federal
Construccin de nuevos centros penitenciarios federales
Construccin y ampliacin de infraestructura para
incrementar la capacidad de reclusin federal
Personal administrativo y de custodia del Sistema Penitenciario Federal
y su profesionalizacin
Cobertura de los servicios federales de reinsercin federal
Poblacin penitenciaria federal
Condiciones de reclusin y trato digno
Ocupacin penitenciaria
Internos por cada funcionario penitenciario
Incidentes penitenciarios por cada 1000 internos
La prisin preventiva
Porcentaje de internos sin condena (en prisin preventiva)
El respeto a los derechos humanos
El trabajo y la capacitacin para el trabajo
La educacin
La salud
El deporte
La reinsercin social
La reincidencia delictiva federal
Consideraciones finales
123
126
128
130
131
133
134
135
135
135
136
138
146
150
152
153
156
158
159
160
162
164
165
167
170
171
174
174
CONCLUSIONES
Arturo Alvarado Mendoza
177
APNDICE
183
BIBLIOGRAFA
203
ABREVIACIONES
211
213
217
CM
MY
CY
CMY
9/10/12
3:43 PM
VI
PortadasCIES7-Jun.ai