Proyecto de Ley de Carretera Elctrica

Minuta1
El 4 de septiembre del presente ao ingres al Senado el proyecto de ley que regula la
carretera elctrica, anunciado por el Presidente de la Repblica el 21 de mayo del ao 2011.
Este proyecto de ley tiene por objeto materializar los ejes centrales de la Estrategia
Nacional de Energa 2012-2030 (ENE), dada a conocer por el Ministerio de Energa en febrero
de este ao. Dichos ejes fueron definidos teniendo en cuenta los principales problemas del
sistema elctrico, los cuales fueron identificados por los informes de la Comisin Asesora para
el Desarrollo Elctrico (CADE) y de la Comisin Ciudadana Tcnico Parlamentaria del Senado
(CCTP).
A continuacin, revisaremos los problemas actuales a los que se enfrenta el sistema
elctrico y cules son las soluciones que propone el presente proyecto de ley. Finalmente,
realizaremos un comentario crtico respecto a dicho proyecto.
I.

Problemas del sistema elctrico

De acuerdo con la ENE, nuestro pas se enfrenta al desafo de contar con recursos energticos
suficientes y competitivos para alcanzar el anhelado desarrollo en las prximas dcadas2. Conforme con las
proyecciones de dicho documento, es necesario aumentar la capacidad instalada del sistema
elctrico de 17.000 MW a 25.000 MW al ao 2020, lo que implica un aumento de la matriz
equivalente a un 47%, aproximadamente.
Una primera dificultad a la que se enfrenta dicha expansin es la fuerte dependencia
energtica de nuestro pas. Nuestra matriz se basa principalmente en la generacin
termoelctrica de energa, por lo que al carecer Chile de los combustibles fsiles necesarios para
abastecer tal produccin, se ha convertido en un pas eminentemente importador de recursos
energticos.
Adems, esta circunstancia de dependencia energtica se ha visto agravada por el
incremento de los precios de los combustibles fsiles, lo que ha incidido en que tengamos uno
de los precios de electricidad ms altos de Amrica Latina, superiores al promedio del resto de
pases de la OCDE3.
Por otra parte, carecemos de una matriz energtica diversificada: alrededor de un 63%
de ella proviene de generacin trmica, un 34% de generacin hidroelctrica y slo un 3% de
fuentes de energas renovables no convencionales (ERNC)4. Si bien, con la dictacin de la Ley
N 20.257 de 2008, se ha fomentado el desarrollo de proyectos energticos basados en fuentes
de ERNC, ya que dicha Ley otorg ciertas exenciones al pago de peajes por transmisin troncal
a los proyectos ERNC e impuso la obligacin de que al menos un 10% de nuestra matriz
1

Elaborada por Andreina Martnez, asociada de Philippi, Yrarrzaval, Pulido & Brunner.
Estrategia Nacional de Energa 2012-2030, Ministerio de Energa, p. 6.
3 Ibdem, p. 7.
4 Ibdem., p. 12.
2

provenga de dichas fuentes al ao 20245; estos proyectos siguen enfrentndose a mltiples

barreras que han dificultado su crecimiento.
Dentro de estas barreras podemos encontrar los altos costos de las tecnologas
asociadas a estos proyectos, la falta de acceso al financiamiento necesario, la demora en la
tramitacin de las autorizaciones (especialmente por la oposicin de las comunidades locales y
la consiguiente judicializacin de los proyectos) y las limitaciones del sistema de transmisin.
En cuanto a esta ltima barrera, es necesario tener presente que, en la mayora de los casos, las
zonas en las cuales podran emplazarse los proyectos ERNC se encuentran lejos de los centros
de consumo y de las redes de transmisin existentes. Esto, unido a la falta de capacidad de los
propietarios de dichos proyectos para coordinarse y compartir los costos de construccin de las
lneas necesarias para inyectar su energa al sistema, finalmente incide en que este tipo de
proyectos no sean competitivos y, por lo tanto, no sean desarrollados.
Un ltimo problema que amenaza el futuro aumento de la capacidad instalada de
generacin, es la ausencia de un sistema de transmisin de electricidad robusto que permita
transportar toda esa energa hacia los centros de consumo. La Ley Corta I introdujo a la Ley
General de Servicios Elctricos (LGSE) un sistema de planificacin de la expansin del sistema
troncal, a travs de la realizacin, cada cuatro aos, de un Estudio de Transmisin Troncal
(ETT), en el cual se determinan las ampliaciones que deben hacerse al sistema troncal. Adems,
dicha ley contempla revisiones anuales al Estudio, las cuales culminan con la dictacin de un
decreto de expansin anual del sistema troncal.
A pesar de esto, el sistema de transmisin troncal ha mostrado congestiones y debilidades que
estn poniendo en riesgo el suministro de la demanda, no garantizan la operacin ms econmica de las
instalaciones de generacin elctrica y dificultan el desarrollo de nuevas centrales generadoras6. Esto se explica,
por una parte, porque el ETT, al considerar horizontes de planificacin relativamente breves,
no proyecta las instalaciones con la holgura suficiente para hacer frente a la demanda; y, por
otra parte, por el atraso en la puesta en servicio de los proyectos de transmisin, debido a las
grandes demoras que existe en el otorgamiento de concesiones elctricas y de los permisos
ambientales necesarios, especialmente debido a la oposicin ciudadana y a la judicializacin de
dichos procedimientos.
El proyecto de ley de carretera elctrica pretende solucionar estos problemas,
implementando mecanismos de facilitacin del desarrollo de las lneas elctricas que permitan
integrar las fuentes de ERNC a la matriz nacional y potenciar el fortalecimiento del sistema
troncal, de manera tal de consolidar un sistema elctrico competitivo, sustentable y seguro.

Obligacin que el Proyecto de Ley conocido con el nombre de 20/20, aprobado por el Senado en enero de
este ao, pretende elevar a un 20% para el ao 2020.
6 Mensaje presidencial del proyecto de ley de carretera elctrica, p. 6.

II.

Soluciones propuestas por el proyecto de ley

Como sealamos anteriormente, este proyecto de ley tiene por objeto materializar los
ejes centrales de la ENE, que son la incorporacin de la eficiencia energtica, la incorporacin
acelerada de las ERNC, el fortalecimiento de las energas tradicionales (especialmente la
hidroelectricidad), la solucin de las necesidades urgentes del sistema de transmisin, el
fomento de la competencia en el sector elctrico y la integracin elctrica regional.
Para asegurar el cumplimiento de dichos ejes, el proyecto de ley de carretera elctrica
introduce una serie de modificaciones a la LGSE. Estas modificaciones consisten
principalmente en:
1.

Procedimiento de planificacin de expansiones del sistema

La introduccin de un procedimiento que permite planificar adecuadamente las

expansiones que requerir el sistema de transmisin troncal, a travs de la ampliacin de los
plazos y escenarios a considerar en el ETT (artculo 84, inciso segundo). Esto permitir que el
ETT contemple instalaciones con las holguras necesarias para asegurar la expansin adecuada
del sistema de transmisin troncal. Estas holguras sern financiadas de distinta manera,
dependiendo del propsito que las lneas en cuestin tengan.
2.

Reduccin de plazos

Reducir los plazos de materializacin de los proyectos de transmisin troncal, mediante

la introduccin de mecanismos que faciliten sta y en los cuales el Estado tenga un rol mayor.
Estos mecanismos se anan en el llamado procedimiento de carretera elctrica, el cual es
regulado en los artculos 100-1 a 100-28 de la LGSE, propuestos por el proyecto.
En trminos generales, el procedimiento de carretera elctrica tiene por objeto
identificar aquellas instalaciones de transmisin troncal y aquellas asimilables a transmisin
troncal sealadas en el artculo 74-1 que, teniendo en cuenta la complejidad de su construccin,
el difcil acceso a zonas de desarrollo de generacin o los problemas de coordinacin que
dificulten la ejecucin de proyectos de generacin o consumo, requieran la determinacin de
una franja para su construccin (artculo 99).
Esta determinacin ser realizada por el Ministerio de Energa, basado en un informe
tcnico evacuado por la Comisin Nacional de Energa (CNE), en el marco del
procedimiento de expansin anual del sistema de transmisin troncal. Las lneas incluidas en
este decreto tendrn el carcter de utilidad pblica (artculo 34-1, inciso segundo) y sern de
inters nacional (artculo 99).
Para efectos de la dictacin de este decreto se considerarn como troncales las
instalaciones elctricas que, no sindolo, sean necesarias para posibilitar el acceso al sistema en
condiciones econmicamente eficientes y que (artculo 74-1):
i.

Faciliten el acceso a recursos disponibles en el pas.

ii.
Permitan el abastecimiento de zonas de un grupo importante de consumos
ubicados fuera de zonas de concesin de empresas distribuidoras.
La determinacin de la franja sobre la cual se construirn las instalaciones de carretera
elctrica ser determinada mediante un Estudio de Franja Troncal (EFT), llevado a cabo por

un Consultor determinado por licitacin, basado en criterios tcnicos, econmicos y

sustentables.
El EFT deber desarrollarse en un plazo mximo de 4 aos, al cabo del cual el
Consultor evacuar un Informe Definitivo. Este Informe ser revisado por un Comit
Interministerial, integrado por representantes del Ministerio de Energa, de la CNE, de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y del Ministerio del Medio Ambiente.
El Informe aprobado por el Comit Interministerial ser remitido al Ministro de
Energa, para la elaboracin de una propuesta del Decreto Supremo. Esta propuesta deber ser
aprobada previamente por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.
Una vez aprobada la propuesta de Decreto Supremo, el Presidente de la Repblica
dictar ste. En l se aprobar la Franja Troncal y se otorgarn las concesiones elctricas e
impondrn las servidumbres correspondientes sobre dicha Franja (artculo 34-1). Dentro de los
30 das siguientes a la publicacin del Decreto Supremo del artculo 34-1, se efectuarn las
licitaciones para la construccin de las obras de expansin troncal. El decreto que adjudique
estas obras deber declarar que otorga la calidad de concesionario y la titularidad de las
servidumbres al adjudicatario, adems de la obligacin de este ltimo de pagar previamente las
indemnizaciones correspondientes a los dueos de los terrenos afectados por la Franja Troncal
(cuyo procedimiento de observaciones y oposiciones fue tramitado previamente por el
Consultor del EFT, ante la SEC).
La toma de posesin material de los predios slo podr hacerse previo pago de la
indemnizacin correspondiente. En caso de falta de acuerdo con el dueo de los predios, se
podr recurrir a una comisin tasadora, la que es regulada por el proyecto de ley.
En cuanto a las autorizaciones ambientales necesarias para construir las obras, si bien el
proyecto de ley no contempla la aprobacin de la resolucin de calificacin ambiental
correspondiente como un beneficio que se otorgue al adjudicatario de las obras de expansin
troncal, si dispone de ciertas modificaciones al procedimiento establecido por la Ley N 19.300
sobre Bases Generales del Medio Ambiente y por el Reglamento del Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental. Tales modificaciones son:
1)
La declaracin o estudio de impacto ambiental, segn corresponda, deber ser
tramitada ante el Director Ejecutivo del SEA, quien deber calificar la urgencia del proyecto,
para efectos de reducir los plazos de tramitacin, de acuerdo con lo dispuesto por el inciso
tercero del artculo 15 de la Ley N 19.300 (artculo 100-26).
2)
La modificacin del trazado de la Franja Troncal no podr ser propuesta como
medida de mitigacin, slo sern objeto de evaluacin ambiental los impactos significativos de
ste. Sin embargo, en caso de impactos significativos que no pudieron preverse al momento de
dictarse el Decreto Supremo, podr solicitarse su modificacin (artculo 100-26).
3)
Los permisos sectoriales debern evacuarse dentro del plazo determinado por
los reglamentos dictados por el Ministerio de Energa al efecto, los que sern suscritos por los
ministros sectoriales correspondientes. En caso de incumplimiento del plazo, los permisos se
entendern otorgados por el solo ministerio de la ley (artculo 100-27).
4)
El plazo de validez de la resolucin de calificacin otorgada a favor de
proyectos de generacin elctrica que requieran de la construccin de lneas que sern

consideradas como troncales, se contar desde que se adjudique la construccin de dichas

lneas.
Por ltimo, el proyecto de ley contempla un mecanismo de remuneracin de las
holguras que diferencia de acuerdo al tipo de lnea que se trate. Aquellas lneas que faciliten el
acceso a recursos disponibles en el pas sern financiados por los generadores de acuerdo al
porcentaje de la capacidad del tramo que se espera que utilicen, de acuerdo con su capacidad
instalada, mientras que el porcentaje restante ser financiado por las empresas que efecten
retiros. En cambio, las lneas que permitan el abastecimiento de zonas de un grupo importante
de consumos ubicados fuera de zonas de concesin de empresas distribuidoras, sern
financiadas ntegramente por las empresas que efecten retiros, a prorrata de sus retiros
esperados.
III.

Comentario crtico acerca del proyecto

Como sealamos anteriormente, el objetivo principal del proyecto de carretera elctrica

es reducir los plazos de tramitacin de los proyectos de transmisin, mediante la introduccin
de mecanismos que faciliten sta y en los cuales el Estado tenga un rol mayor, de manera tal de
garantizar la expansin del sistema troncal necesaria para el desarrollo de nuestro pas.
Sin embargo, si consideramos que para que se materialicen dichos proyectos es
necesario pasar por una serie de etapas administrativas, como lo son la aprobacin del decreto
de expansin anual del sistema de transmisin troncal, la licitacin del EFT, la realizacin y
aprobacin del EFT y la adjudicacin por licitacin de la construccin de dichas obras; el plazo
estimado para la construccin de dichas obras no pone a los transmisores en una posicin ms
favorable que el procedimiento de concesiones elctricas vigente. Es ms, de acuerdo a clculos
preliminares, el procedimiento de carretera elctrica podra adicionar hasta dos aos ms al
procedimiento de construccin de lneas de transmisin troncal.
Otro elemento a considerar es que, si bien se le otorgan ciertas seguridades al
adjudicatario de las obras de construccin, como lo son la concesin elctrica y las
servidumbres impuestas sobre la Franja Troncal, an existen ciertos riesgos que pueden
obstaculizar la construccin de las lneas de transmisin troncal.
En primer lugar, no existe certeza respecto al monto al cual ascendern las
indemnizaciones que deban pagarse a los propietarios de los terrenos afectados por el trazado
de la Franja Troncal, ya que su determinacin slo se realizar una vez adjudicada la
construccin de las obras.
Por otra parte, aun cuando el proyecto de ley contempla ciertas facilidades respecto a la
tramitacin del permiso ambiental correspondiente, como lo es la aplicacin del silencio
administrativo positivo respecto a los permisos ambientales sectoriales, el adjudicatario no tiene
ninguna seguridad respecto a la aprobacin ambiental del proyecto. Si analizamos esto a la luz
de la situacin presente, en el que las comunidades locales generalmente se oponen a este tipo
de proyectos y que dichas oposiciones son acogidas en sede judicial; podemos concluir que el
proyecto de carretera elctrica no modifica mayormente el escenario actual.
Para que un proyecto de ley que establezca un procedimiento de carretera elctrica
produzca verdaderos cambios al rgimen de expansin de obras de transmisin troncal actual,

debe, por una parte, establecer etapas que, efectivamente, sean de menor duracin que aquellas
contempladas actualmente por el ordenamiento vigente; y, por otra, otorgar mayores certezas al
adjudicatario de dichas obras respecto a la efectiva materializacin de ellas.
Adicionalmente a estas debilidades, existen ciertos aspectos que, a nuestro juicio, sern
problemticos a la hora de aprobar el proyecto:
1)
Aplicacin del silencio positivo al otorgamiento de permisos sectoriales
ambientales. La aprobacin ambiental de un determinado proyecto no debiese depender de la
diligencia o negligencia del funcionario a cargo de evaluarlo, sino del efectivo cumplimiento de
las normas ambientales aplicables. Si el objetivo de esta modificacin es el de incentivar a que se
cumplan los plazos establecidos para la calificacin ambiental del proyecto, una opcin sera
imponer sanciones eficaces a la institucin negligente (por ejemplo, privar a sus funcionarios del
bono por desempeo institucional), pero en ningn caso condicionar la entrega del permiso
correspondiente al cumplimiento del plazo por parte de la autoridad.
2)
No se prevn instancias de participacin ciudadana, as como tampoco el
trmite de consulta indgena, en ninguno de los Estudios contemplados por el proyecto de ley
de carretera elctrica. Como sealamos anteriormente, un grave problema al que se enfrentan
los proyectos de infraestructura elctrica es la creciente oposicin ciudadana a dichos proyectos
y la consiguiente judicializacin de ellos. Adems, se han acogido diversos recursos de
proteccin en contra de proyectos de toda ndole por no haberse incluido dentro de la
tramitacin para su aprobacin ambiental el trmite de consulta indgena contemplado en el
Convenio 169 de la OIT (por ejemplo, el proyecto de parque elico en Chilo, el proyecto
minero El Morro y el proyecto de modificacin al plan reguladores de San Pedro de Atacama,
entre otros). Es por eso que consideramos que el legislador debiera anticiparse a dichos
problemas e incluir dentro de la tramitacin del EFT una instancia de participacin ciudadana y
de consulta indgena.
3)
La declaracin o estudio de impacto ambiental, segn corresponda, deber ser
tramitada siempre ante el Director Ejecutivo del SEA, lo que altera las normas de competencia
establecida por el artculo 9 de la Ley N 19.300, el cual seala que la evaluacin de impacto
ambiental ser realizada por las Comisiones de Evaluacin regionales o por el Director
Ejecutivo, dependiendo de si el proyecto afecta una o ms regiones.
4)
La propuesta del Decreto Supremo que determine la Franja Troncal, elaborada
por el Ministerio de Energa, debe ser aprobada previamente por el Consejo de Ministros para
la Sustentabilidad, organismo que est compuesto por los Ministros del Medio Ambiente, de
Agricultura; de Hacienda; de Salud; de Economa, Fomento y Turismo; de Energa; de Obras
Pblicas; de Vivienda y Urbanismo; de Transportes y Telecomunicaciones; de Minera, y de
Desarrollo Social. Por otra parte, el artculo 20 de la Ley N 19.300 dispone que en contra de la
resolucin que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto
Ambiental, proceder la reclamacin ante un comit integrado por los Ministros del Medio
Ambiente, que lo presidir, y los Ministros de Salud; de Economa, Fomento y Turismo; de
Agricultura; de Energa, y de Minera. Aplicado esto al caso de carretera elctrica, podemos
concluir que todos los Ministros encargados de resolver la reclamacin ambiental a que podra
dar lugar la aprobacin del trazado de carretera elctrica habran participado anteriormente en la
tramitacin del Decreto que aprueba dicho trazado, lo que genera dudas en cuanto su

imparcialidad para calificar ambientalmente el proyecto. Una posible solucin sera suprimir la
participacin del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad en el proceso de aprobacin del
trazado de carretera elctrica, eliminndose as cualquier potencial conflicto de intereses.