Instituto Serzedello Corra

PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL E
GESTO ORAMENTRIA
E FINANCEIRA

Unidade 2
Gesto Oramentria e Financeira
Aula 1
Planejamento e Oramento pblico
Leonardo Rodrigues Albernaz

Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

OBSERVAO:

Tribunal de Contas da Unio

Esta Unidade foi baseada em curso desenvolvido

Secretaria Geral da Presidncia

pelo Instituto Serzedello Corra, sobre Gesto

Instituto Serzedello Corra

Oramentria e Financeira, em cooperao

1 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias

com o CNJ. No referido curso os responsveis:

Servio de Planejamento e Projetos Educacionais

CONTEUDISTA

CONTEUDISTA

Leonardo Rodrigues Albernaz

Paulo Roberto Simo Bijos

TRATAMENTO PEDAGGICO

REVISO

Flvio Sposto Pompeo

Leonardo Rodrigues Albernaz

RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Planejamento governamental e gesto oramentria e financeira - 2.ed./
Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Leonardo Rodrigues Albernaz.
Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
25 p.
Contedo: Unidade 2: Gesto oramentria e financeira. Aula 1 :
Planejamento e oramento pblico.
1. Planejamento administrativo - Brasil. 2. Administrao financeira e
oramentria. 3. Oramento pblico - Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

Como ocorre a integrao entre o planejamento governamental

e o oramento pblico no Brasil?
Como se deu a evoluo histrica do oramento pblico?
Qual a composio da pea oramentria?
O que o Ciclo Oramentrio?

Nas aulas passadas, estudamos as atividades relacionadas

formao de polticas pblicas e elaborao dos planos governamentais;
conhecemos os tipos de planos em funo do nvel decisrio nas
estruturas organizacionais; e aprendemos como utilizar ferramentas
teis para apoiar o processo cotidiano de planejamento.
Ressaltamos que, nos rgos e entidades estatais, o processo de
planejamento essencial para que os recursos pblicos sejam aplicados
de forma eficiente e eficaz, com capacidade para produzir os resultados
esperados pela sociedade.
No mbito pblico, especialmente, sempre que consideramos
o planejamento temos que pensar tambm em oramento. Afinal, a
Constituio brasileira definiu um conjunto de normas e instrumentos
que devem ser empregados de forma integrada, permitindo que os
planos governamentais sejam criados e transformados em ao efetiva
do poder pblico.
Nesta aula, estudaremos como se d essa integrao entre
planejamento e oramento no mbito estatal, destacando o papel central
do Plano Plurianual PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e
da Lei Oramentria Anual LOA.
Alm disso, introduziremos os principais conceitos acerca do
oramento pblico, destacando a evoluo histrica e a composio
atual em nosso pas, bem como os conceitos de receita, despesa, crditos
e ciclo oramentrio.

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[3]

Para facilitar o estudo, esta aula est assim organizada:

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico 3
1. Integrao Planejamento-Oramento 5
1.1. Lei do Plano Plurianual PPA  6
1.2. Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 8
1.3. Prazos, vigncia e iniciativa das leis oramentrias 10
2. Oramento Pblico 12
2.1. Evoluo Conceitual do Oramento Pblico 13
2.2. Oramento Moderno no Brasil 15
2.3. Ciclo Oramentrio 17
2.4. Receita e Despesa Oramentria 18
2.5. Princpios Oramentrios 20
2.6. Crditos Adicionais 21
Sntese  24
Referncias bibliogrficas  25

Pronto para comear a Unidade 2? Ento vamos l!

[4]

Gesto Oramentria e Financeira

1. Integrao Planejamento-Oramento
A Constituio Federal de 1988 estipulou que cada ente da Federao
deve editar, periodicamente, trs instrumentos bsicos de planejamento
e oramento: Planos Plurianuais, Diretrizes Oramentrias e
Oramentos Anuais, todos formalizados mediante leis de iniciativa
exclusiva do Poder Executivo.
Como estudamos no tpico sobre Planejamento Governamental,
cabe Lei do Plano Plurianual - PPA estabelecer, de forma regionalizada,
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
Considerado como um plano de mdio prazo, o PPA projetado
para ter aplicao por um perodo de quatro anos, contados desde o
incio do segundo ano de cada mandato presidencial. Tem vigncia,
portanto, at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato
presidencial subsequente, como ilustra a figura a seguir.

Mandato Presidencial 1
1ano

2ano

3ano

4ano

Ateno!

Mandato Presidencial 2
1ano

2ano

3ano

4ano

PPA
Figura 1. A vigncia do Plano Plurianual - PPA.
Em consonncia com o PPA, compete Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO, dentre outras atribuies, estabelecer as metas
e prioridades da administrao pblica federal e orientar a elaborao
dos oramentos anuais. De acordo com a sistemtica constitucional,
portanto, a LDO a lei interposta entre o PPA e a LOA.
Em complemento, devemos observar que a Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF conferiu LDO novas e importantes atribuies, alm das
constitucionalmente previstas, especialmente no tocante fixao de
metas fiscais.
Por fim, luz do PPA e da LDO, cabe Lei Oramentria Anual
LOA estimar receitas e fixar despesas, de modo a efetivamente autorizar
a realizao de gastos pblicos em determinado exerccio financeiro.
Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[5]

No mbito federal, os sistemas de planejamento e de oramento

foram disciplinados pela Lei n 10.180/2001. Estados, DF e Municpios, da
mesma forma que a Unio, organizam os prprios sistemas, respeitadas
as normas gerais de direito financeiro fixadas em lei nacional.

PPA -Plano Plurianual

LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei Oramentria Anual

Figura 2. Sequncia de integrao das leis oramentrias.

1.1. Lei do Plano Plurianual PPA
O PPA inovao da Constituio de 1988 foi concebido como
um instrumento de planejamento da ao governamental destinado a
nortear uma dinmica de integrao na qual o oramento de determinado
exerccio deve ser elaborado de modo compatvel com o planejamento de
mdio prazo, valendo lembrar que o art. 174 da Lei Maior explicita que
a funo estatal de planejamento determinante para o setor pblico.
O PPA e os Planos Nacionais, Regionais e Setoriais
Embora o PPA seja o plano de mais projeo no processo
oramentrio, h ainda outros planos de estatura constitucional
que merecem ser destacados. Conforme estatui o art. 165, 4, da
Constituio, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
nela previstos devem ser elaborados em consonncia com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, ou seja, aprovados
em lei, concluso esta corroborada pelo disposto no art. 48, IV, da Lei
Magna.
So exemplos de planos previstos na Constituio:
Plano nacional de reforma agrria (art. 188)
Plano nacional de educao (art. 214)
Plano nacional de cultura (art. 215, 3).
[6]

Gesto Oramentria e Financeira

Como exemplo, a Lei n 10.172/2001 aprovou o Plano Nacional

de Educao - PNE para 2001-2010. (A durao decenal foi estipulada
por meio da Emenda Constitucional n 59/2009. Dessa forma, um novo
plano para viger de 2011 a 2020 deve ser estabelecido, tambm por lei.)
O PPA e a gesto da atuao governamental
Conforme estudamos, o PPA, nos moldes atuais, pode ser
considerado como um plano de mdio prazo projetado para ter vigncia
por um perodo de quatro anos, contados desde o incio do segundo
ano de mandato presidencial at o final do primeiro exerccio financeiro
de mandato presidencial subsequente, em conformidade com a
disciplina temporria estipulada no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias ADCT, que integra a Constituio.
Alm de estabelecer o trinmio diretrizes, objetivos e metas,
de forma regionalizada, para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e s relativas a programas de durao continuada, conforme
o ordenamento constitucional, o PPA tambm o principal instrumento
de organizao da atuao governamental.
Com vistas a assegurar que esse papel seja desempenhado
adequadamente, o Manual de Elaborao do PPA 2008-2001, por
exemplo, estabelece os princpios que devem nortear a formulao e a
gesto do Plano Plurianual:
A convergncia territorial como mtodo de orientao da
alocao dos investimentos com vistas a uma organizao do
territrio mais equilibrada,
A integrao de polticas e programas, visando otimizar os
resultados da aplicao dos recursos pblicos, por meio da
convergncia territorial e da focalizao em torno de pblicoalvo delimitado,
O monitoramento e a avaliao dos projetos e programas
de Governo, criando condies para a melhoria contnua e
mensurvel da qualidade e produtividade dos bens e servios
pblicos,
O estabelecimento de parcerias com os Estados e com a iniciativa
privada, visando a ampliao dos recursos para financiamento
das aes de governo,

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[7]

 A gesto estratgica dos projetos e programas considerados

indutores do desenvolvimento para assegurar o alcance dos
resultados pretendidos,
A transparncia na aplicao dos recursos pblicos, mediante
ampla divulgao dos gastos e dos resultados obtidos,
A participao social na elaborao e gesto do Plano Plurianual
como importante instrumento de interao entre o Estado e o
cidado para aperfeioamento das polticas pblicas.
1.2. Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
Da mesma forma que o PPA, a LDO tambm representa uma
inovao da Constituio de 1988. Com a redemocratizao do pas, esse
instrumento foi concebido para conferir ao Poder Legislativo acentuada
participao no processo oramentrio desde a elaborao da proposta
de oramento anual e no apenas a partir do momento em que o
correspondente projeto de lei encaminhado para a apreciao.
Com esse objetivo, a LDO foi logicamente encadeada como lei
interposta entre o PPA e a LOA, exercendo um papel ttico (intermedirio
entre o estratgico e o operacional) no que tange a integrao das leis
oramentrias.
Em conformidade com o disposto no art. 165, 2, da Constituio,
a LDO:
Compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente; orientar a elaborao da lei oramentria anual;
dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
Em adio, o art. 169, 1, II, da Lei Magna, estabelece que os
atos que impliquem acrscimo das despesas com pessoal, tal como o
aumento de remunerao ou a criao de cargos, empregos e funes,
dependem de autorizao especfica em lei de diretrizes oramentrias,
ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
Por fim, os arts. 99, 127 e 134, da Constituio, ainda conferem
LDO a elevada atribuio de disciplinar a autonomia financeira dos
Poderes e rgos autnomos. De acordo com a LDO da Unio para 2011
(Lei n 12.309/ 2010):
[8]

Gesto Oramentria e Financeira

Art. 14. Os rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e o MPU

encaminharo Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, por meio do Sistema Integrado de
Dados Oramentrios SIDOR, ou de outro sistema que vier a substitulo, at 13 de agosto de 2010, suas respectivas propostas oramentrias, para
fins de consolidao do Projeto de Lei Oramentria de 2011, observadas
as disposies desta Lei.
1 As propostas oramentrias dos rgos do Poder Judicirio e do
MPU, encaminhadas nos termos do caput deste artigo, devero ser objeto
de parecer do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituio,
respectivamente, a ser encaminhado Comisso Mista a que se refere o art.
166, 1, da Constituio CMO, at 15 de setembro de 2010, com cpia
para a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
2 No se aplica o disposto no 1 deste artigo ao Supremo Tribunal
Federal, ao Conselho Nacional de Justia, ao Ministrio Pblico Federal e
ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
[...]
Art. 18. Os Poderes Legislativo e Judicirio e o MPU tero, como
parmetro para as despesas classificadas nos GNDs 3 - Outras Despesas
Correntes, 4 - Investimentos e 5 - Inverses Financeiras, para fins de
elaborao de suas respectivas propostas oramentrias para 2011, o
conjunto das dotaes fixadas na Lei Oramentria de 2010, com as
alteraes decorrentes dos crditos suplementares e especiais, aprovados at
30 de junho de 2010.
1 Sero excludas do conjunto das dotaes a que se refere o caput
deste artigo aquelas destinadas: [...]
Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

A LRF (Lei Complementar

n 101/2000) estabelece
as normas de finanas
pblicas voltadas para
a responsabilidade na
gesto fiscal. Nos termos
da prpria lei, isso
significa ao planejada e
transparente, em que se
previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas
pblicas, mediante o

Editada num cenrio de valorizao do equilbrio das contas

pblicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF colocou a LDO em
relevo como instrumento chave para a consolidao da gesto fiscal
responsvel no pas.

cumprimento de metas de
resultados entre receitas e
despesas.

Em sntese, a LRF agregou novas atribuies Lei de Diretrizes

Oramentrias para que coubesse a esta lei dispor sobre:
equilbrio entre receitas e despesas;
Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[9]

 critrios e forma de limitao de empenho (o chamado

contingenciamento);
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos;
demais condies e exigncias para transferncias de recursos
a entidades pblicas e privadas.
Considerando essa nfase dedicada ao equilbrio das contas pblicas,
a LRF determinou, ainda, que as LDOs de todos os entes da Federao
devem conter um anexo de metas fiscais, no qual devem ser estabelecidas
metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para um horizonte de trs anos, e um anexo de
riscos fiscais, no qual devem ser avaliados os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a
serem tomadas na hiptese de se concretizarem.
1.3. Prazos, vigncia e iniciativa das leis oramentrias
No mbito da Unio, os prazos e a vigncia relacionados ao PPA,
LDO e LOA foram disciplinados no art. 35, 2, do ADCT, adiante
transcrito, e devem ser definitivamente regulamentados por intermdio
de lei complementar.
Art. 35 [...] 2 At a entrada em vigor da lei complementar a que se
refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado
at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at
oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at
quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Essa disciplina, aplicvel Unio, no de reproduo obrigatria
para os entes subnacionais. A Lei Orgnica do DF, por ilustrao, dispe
que:
[ 10 ]

Gesto Oramentria e Financeira

Art. 150. [...] 1 O projeto de lei do plano plurianual ser encaminhado

pelo Governador no primeiro ano de mandato, at dois meses e meio aps
sua posse, e devolvido pelo Legislativo para sano at dois meses antes do
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.
2 O projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at
sete meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
pelo Legislativo para sano at o encerramento do primeiro perodo da
sesso legislativa.
3 O projeto de lei oramentria para o exerccio seguinte ser
encaminhado at trs meses e meio antes do encerramento do exerccio
financeiro em curso e devolvido pelo Legislativo para sano at o
encerramento do segundo perodo da sesso legislativa.
Tomando-se o dispositivo da Constituio Federal como parmetro,
o quadro a seguir sintetiza a disciplina de vigncias e prazos aplicveis s
leis oramentrias da Unio:
Lei Oramentria

Vigncia

Prazo (ExecLeg)

Prazo (LegExec)

PPA

4 anos

at 31/ago

at 22/dez

LDO

1,5 ano

at 15/abr

at 17/jul

LOA

1 ano

at 31/ago

at 22/dez

importante ressaltar que a coluna da vigncia representa uma

simplificao da realidade, uma vez que, do ponto de vista jurdico, as
leis em foco passam a viger a partir da data de publicao. Dessa forma,
os prazos informados na referida coluna podem ser reduzidos na medida
do atraso associado publicao das leis oramentrias.
Essa anlise especialmente vlida no tocante LDO, pois, no
obstante a Constituio estabelecer que a sesso legislativa no pode ser
interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias,
a data de publicao desta lei pode variar consideravelmente. A LDO
da Unio para 2007, por exemplo, foi publicada apenas em 29/12/2006,
evidenciando a falta de rigor no cumprimento do calendrio em estudo,
fato este que prejudica sobremaneira a integrao entre plano e oramento.
No caso em anlise, o projeto da LOA da Unio, para 2007, teve que ser
enviado ao Congresso Nacional sem que houvesse LDO aprovada para
orientar a elaborao do oramento.

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[ 11 ]

2. Oramento Pblico
Como vimos no tpico anterior, a Lei Oramentria Anual LOA
foi concebida para estimar receitas e fixar despesas, autorizando a
realizao de gastos pblicos. O que significa, no entanto, estimar receitas
e fixar despesas? S possvel arrecadar receitas previamente estimadas?
As despesas fixadas na LOA devem necessariamente ser executadas?
Iniciando a anlise pelo lado da receita, til resgatarmos que a
Constituio de 1988 no requer prvia autorizao oramentria para
que receitas tributrias sejam arrecadadas. Assim sendo, ou seja, no
vigorando no ordenamento jurdico nacional o chamado princpio
da anualidade tributria, entende-se que desnecessria a prvia
autorizao oramentria para que ocorra a arrecadao de receitas
tributrias.
J do lado da despesa os contornos so bem distintos, pois a
autorizao na LOA condio necessria para a realizao de despesa
pblica, valendo sublinhar que a prpria Constituio Federal, nos
incisos I e II do artigo 167, veda o incio de programas ou projetos
no includos na lei oramentria anual e a realizao de despesas ou a
assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios
ou adicionais.
O fato de ser necessria a autorizao legal para a realizao de
gasto pblico no significa, todavia, que a previso de determinada
despesa em LOA, por si s, gere direito subjetivo para os destinatrios
das dotaes oramentrias. O que ocorre que, embora s possa ser
gasto aquilo que for autorizado pela LOA, nem toda a despesa nela
fixada deva necessariamente ser executada.
Pelo fato de a lei oramentria no criar direitos subjetivos a
terceiros, sendo apenas ato-condio para a realizao de despesa
pblica, afirma-se, por consequncia, que o oramento no impositivo,
mas sim autorizativo.
O carter autorizativo da lei oramentria, bem fundamentado no
plano terico, no deve ocultar, no entanto, o quadro brasileiro de rigidez
oramentria, decorrente da coexistncia de um elevado volume de
despesas obrigatrias e vinculaes de receitas a finalidades especficas.
Sustenta-se, frequentemente, que tal rigidez reduz significativamente
a margem de liberdade dos gestores pblicos, na medida em que a
alocao de recursos submete-se a um conjunto de regras, previamente
[ 12 ]

Gesto Oramentria e Financeira

estipuladas por comandos constitucionais e legais, que condiciona em

demasia a elaborao dos oramentos pblicos.
Nesse contexto, cabe repisar que as despesas obrigatrias decorrem
no da lei oramentria, mas de outras normas e princpios que estipulam
a obrigatoriedade, a exemplo do que ocorre em relao a despesas com
pessoal e s transferncias constitucionais ou legais por repartio de
receita.
Por fim, convm esclarecer que as despesas no obrigatrias,
usualmente denominadas de discricionrias, compem a margem de
manobra da gesto do oramento pblico. Podem e devem, a depender do
caso, por fora da LRF, ser contingenciadas com vistas ao cumprimento
de metas fiscais. Dentre as despesas discricionrias se enquadraria, por
ilustrao, a relacionada construo de uma ponte em vias pblicas
automotivas.
2.1. Evoluo Conceitual do Oramento Pblico
Oramento Tradicional
Em sua origem, o oramento pblico foi concebido como
instrumento de controle poltico utilizado pelo Poder Legislativo para a
fiscalizao das finanas pblicas. Tratava-se do oramento tradicional,
concebido de forma unidimensional: orientado a insumos, informava
apenas o que as unidades governamentais estavam autorizadas a adquirir
e os tetos financeiros para esse efeito.
Esse oramento tradicional, todavia, foi apenas ponto de partida
de um longo processo de desenvolvimento do oramento pblico, o qual
ainda passaria pelo oramento de desempenho at alcanar o oramentoprograma.
Oramento de Desempenho
Na dcada de 50, nos Estados Unidos, em decorrncia do impacto
das recomendaes emanadas pela denominada Comisso Hoover,
criada com o objetivo de aperfeioar a administrao pblica federal
americana, desenvolveu-se um processo de reorientao do oramento
pblico, dos insumos para os produtos. Com isso, deu-se origem ao
desenvolvimento do chamado performance budget, ou oramento
de desempenho, o qual, de modo bidimensional, alm de viabilizar o
controle poltico por parte do Poder Legislativo, apresentou-se como
instrumento de administrao do Estado.

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[ 13 ]

Por esse novo enfoque, o oramento pblico passou a representar

a expresso financeira da ao de um Estado que se compromete com a
entrega de produtos sociedade. Em sua acepo moderna, portanto, o
oramento pblico deixou de ser um documento que se limita a estimar
receitas e fixar despesas para se tornar um instrumento financeiro de
programao da ao governamental.
Oramento-Programa
Outro importante marco do processo evolutivo em estudo foi a
incorporao da dimenso do planejamento ao oramento pblico como
um dos elementos constitutivos. Como resultado, passou-se a evidenciar
trs dimenses complementares: no apenas os insumos e os produtos
resultantes das despesas oramentrias, mas tambm os objetivos dos
gastos pblicos, estruturados em programas.
Trata-se do que se conhece por oramento-programa, um conceito
hbrido resultante de duas grandes influncias que datam da dcada de
1960:
a adoo generalizada, a partir de 1965, da metodologia do
Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao
(Planning, Programming and Budgeting System PPBS), no
mbito do governo federal dos Estados Unidos;
a difuso internacional do Manual de Oramento por Programas
e Realizaes (A Manual for Programme and Performance
Budgeting) editado, tambm em 1965, pela Organizao das
Naes Unidas ONU.
Jos Teixeira Machado Jr., ao discorrer sobre os fundamentos do
oramento-programa, ressalta que
a definio clssica de oramento-programa dada por Jesse
Burkhead:
[...] aquele que apresenta os propsitos, objetivos e metas para
as quais a Administrao solicita as dotaes necessrias, identifica
os custos dos programas propostos para alcanar tais objetivos e os
dados quantitativos que medem as realizaes e o esforo despendido
em cada programa.

[ 14 ]

Gesto Oramentria e Financeira

Esquematizao da Evoluo Conceitual do Oramento Pblico

Um aspecto bastante relevante, mas frequentemente negligenciado,
que o processo de evoluo do oramento pblico se realizou por
incorporao de camadas, de forma que os grandes atributos dos
oramentos que precediam determinadas ondas evolutivas, em vez de
abandonados, eram mantidos ao lado de outros que a eles se somavam,
tal como esquematizado adiante.

Oramento Tradicional
(Unidimensional)
Oramento de Desempenho
(Bidimensional)
Oramento-Programa
(Tridimensional)

Insumos

Insumos + Produtos

Insumos + Produtos + Planejamento

Insumos: o que o governo compra, ou seja, os recursos de que

necessita para funcionar (pessoal, energia, material de consumo etc.).
Produtos: o que o governo faz de posse dos insumos, ou seja, o
que entrega para a sociedade na forma de bens e servios.
Planejamento: o que o governo faz passa a decorrer de
planejamento que fixe os objetivos da despesa pblica, de tal sorte
que os produtos entregues sejam relacionados com objetivos
planejados. Uma escola construda, por ilustrao, um produto
entregue, mas seu objetivo pode ser a reduo do analfabetismo ou
a universalizao do ensino mdio.
Figura 3. Evoluo do Oramento Pblico.
2.2. Oramento Moderno no Brasil
Em nosso pas, a Lei n 4.320/64 desempenhou o relevante papel
de alar a concepo moderna dos oramentos ao plano normativo
nacional. Embora no tenha esquematizado uma lgica de oramentoprograma, aquela lei impulsionou os primeiros passos em direo a este,
ao tratar explicitamente da programao da despesa e de resultados
esperados, conforme consta dos dispositivos adiante transcritos:
Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

[ 15 ]

Ateno!

Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e

despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa
de trabalho do Governo.
[...]
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de
Aplicao de Capital sempre que possvel sero correlacionados a metas
objetivas em termos de realizao de obras e de prestao de servios.
Pargrafo nico. Consideram-se metas os resultados que se pretendem
obter com a realizao de cada programa.
O Decreto-Lei n 200/1967, por seu turno, foi mais enftico ao fazer
referncia expressa ao oramento-programa, promovendo a integrao
planejamento-oramento nos seguintes termos:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise
a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma
do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes
instrumentos bsicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desembolso.
Verifica-se, ento, que o Brasil foi consideravelmente contemporneo
aos principais movimentos internacionais de modernizao do
oramento pblico. A Lei n 4.320/1964 e o Decreto-Lei n 200/1967,
normativos aqui abordados, incorporaram sem atraso boa parte das ideias
desenvolvidas nas dcadas de 50 e 60 e sistematizadas, posteriormente,
pelo Manual da ONU.
Outra questo primordial a ser reconhecida que, se os oramentos
modernos (sejam eles associados ao oramento de desempenho ou ao
oramento-programa) so orientados ao alcance de resultados, faz-se
necessrio envolver o plano gerencial para que os esforos empreendidos
no campo oramentrio no restem obstaculizados por resistncias
administrativas. Allen Schick, renomado especialista em oramento
pblico, ressalta que no possvel para o governo realizar oramento
por resultados se tambm no realizar gesto por resultados.

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Gesto Oramentria e Financeira

2.3. Ciclo Oramentrio

Mais uma vez, como fizemos nos tpicos sobre as polticas pblicas
e os programas de governo, retomamos a ideia de um ciclo para descrever
o processo que envolve formulao, realizao e avaliao em sequncia
contnua. Em essncia, trata-se do estabelecimento de um fluxo racional
de gesto, que permite sempre o aprendizado com as experincias
anteriores, permitindo o aprimoramento contnuo.
Em relao ao ciclo oramentrio, especificamente, consideraremos
as seguintes etapas:
a) elaborao dos oramentos;
b) aprovao (discusso e votao) das leis oramentrias;
c) execuo oramentria;
d) controle e avaliao da execuo oramentria.

Ciclo Oramentrio
Elaborao

Controle
e Avaliao

Aprovao

Execuo
Figura 4. As fases do Ciclo Oramentrio.
Devemos ressaltar que o ciclo oramentrio no se confunde com
o conceito de exerccio financeiro. Enquanto este, conforme dispe a
Lei n 4.320/1964, coincidir com o ano civil, o ciclo oramentrio
abrange um perodo maior que o exerccio financeiro, tendo em vista
que contempla trabalhos relacionados ao planejamento, controle e
avaliao da execuo oramentria, os quais se realizam antes e depois
do ano civil.

Ateno!

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

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Esta lgica que acompanha a dinmica do ciclo oramentrio

especialmente relevante sob uma perspectiva gerencial: os trabalhos finais
de determinado ciclo, referentes ao controle e avaliao da execuo
oramentria, na realidade servem de subsdio para os trabalhos iniciais
do ciclo oramentrio seguinte, atinentes elaborao do oramento
de exerccio subsequente. O resultado desses trabalhos, portanto, no
devem ser engavetados ou adicionados a pilhas de relatrios; ao
contrrio, devem retroalimentar o ciclo oramentrio, permitindo, como
j mencionamos, o aprendizado e o aprimoramento contnuo.
2.4. Receita e Despesa Oramentria
Com base na anlise atinente evoluo conceitual do oramento
pblico, este instituto pode ser definido como um documento legal que
estima receitas e fixa despesas, para um determinado perodo de tempo,
de forma a evidenciar as realizaes do setor pblico.
Assim, para aprofundar nossa compreenso sobre o papel e o
alcance do oramento pblico, precisamos agora definir o que so
exatamente receitas e despesas.
Pelo enfoque oramentrio, receitas so ingressos de recursos
destinados a financiar o gasto pblico, e despesas so as sadas de
recursos decorrentes da realizao do referido gasto.
Devemos notar que os conceitos de receita oramentria e de
despesa oramentria no coincidem com os de receita e despesa pelo
enfoque contbil. De acordo com a Cincia Contbil, receitas e despesas
equivalem, respectivamente, a aumentos e diminuies no patrimnio
lquido de determinada entidade, independentemente de haver ou no
recebimento ou desembolso de recursos.
O enfoque oramentrio diferenciado, portanto. Depreciao
de veculos, por exemplo, embora reduza o patrimnio lquido, no
corresponde a uma despesa oramentria pelo fato de que no envolve
desembolso, dispensando, por conseguinte, autorizao em LOA.
Estgios da Execuo da Receita e da Despesa
Conforme estudamos ao longo deste curso, o oramento pblico
consiste em um documento legal que estima receitas e fixa despesas para
determinado perodo de tempo. Por esse enfoque, uma vez aprovada a
LOA, entra em marcha, no incio do exerccio financeiro correspondente,
a execuo das referidas receitas e despesas, tornando-se pertinente,
neste momento, explorarmos os seus respectivos estgios de execuo.
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Enquanto a LOA, mediante previso, estima receitas, a execuo

da receita oramentria abrange os seguintes estgios:
Lanamento: conforme dispe o Cdigo Tributrio Nacional
CTN, corresponde ao procedimento administrativo
destinado a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao
correspondente, determinar a matria tributvel, calcular
o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e,
sendo caso, propor a aplicao da penalidade cabvel.
Arrecadao: neste estgio, os contribuintes ou devedores
entregam os recursos devidos ao Tesouro para os agentes
arrecadadores ou instituies financeiras autorizadas pelo ente
pblico.
Recolhimento: por fim, os agentes arrecadadores entregam o
produto da arrecadao ao ente pblico. Neste estgio, ocorre
a efetiva entrada, nos cofres pblicos, dos recursos financeiros
arrecadados.
importante observar que a Lei n 4.320/1964 assevera que o
recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia ao
princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao para
criao de caixas especiais. Embora o mencionado dispositivo no faa
referncia expressa s despesas, considera-se que tanto as receitas como
as despesas oramentrias devem observncia ao princpio em estudo.
Corroborando esse entendimento, o Decreto n 93.872/1986 exige
que a realizao da receita e da despesa da Unio deve ser feita por via
bancria, em obedincia ao princpio da unidade de caixa. Em reforo, o
referido Decreto estatui que o pagamento da despesa deva ser realizado
mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional.
Essa conta, conhecida como Conta nica do Tesouro Nacional,
mantida no Banco Central, administrada pela Secretaria do Tesouro
Nacional STN, com apoio no Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal SIAFI, e operacionalizada pelo Banco
do Brasil BB, na qualidade de agente financeiro.
De modo resumido, o ingresso de recursos na Conta nica
efetuado por meio da Guia de Recolhimento da Unio GRU, do
Documento de Arrecadao de Receitas Federais DARF e da Guia da
Previdncia Social GPS, enquanto a sada de recursos ocorre mediante
Ordem Bancria OB.

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Como parntese, destaque-se que o princpio da unidade de caixa

se aplica aos demais entes da Federao, tendo em vista que a Lei n
4.320/1964 uma lei de alcance nacional. A ttulo exemplificativo,
o Decreto n 39.874/1998, do Estado de Minas Gerais, estatui que a
execuo financeira das receitas e das despesas do Estado observar
o princpio da unidade de tesouraria, de que trata o artigo 56 da Lei
Federal n. 4.320, de 17 de maro de 1.964.
Encerrada a anlise atinente s receitas oramentrias, podemos
passar ao exame dos estgios da execuo da despesa oramentria que deve ser precedida, como j estudamos, da autorizao na LOA:
Empenho: conforme dispe o art. 58 da Lei n 4.320/1964, o
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigao de pagamento pendente ou no de implemento
de condio. Em termos prticos, o empenho consiste na
indicao de que certa dotao oramentria se encontra
comprometida com a realizao de determinada despesa.
vedada a realizao de despesa sem prvio empenho, o qual,
em regra, deve ser formalizado mediante a emisso de um
documento denominado nota de empenho.
Liquidao: nos termos do art. 63 da Lei n 4.320/1964, consiste
na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base
os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
No caso de fornecimentos feitos ou servios prestados, a
liquidao ter por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo,
a nota de empenho e os comprovantes da entrega de material
ou da prestao efetiva do servio. A despesa liquidada tambm
conhecida por despesa processada.
Pagamento: realizado mediante ordem de pagamento,
definida pelo art. 64 da Lei n 4.320/1964 como o despacho
exarado por autoridade competente, determinando que a
despesa seja paga. Atualmente, a ordem de pagamento
representada pela Ordem Bancria.
2.5. Princpios Oramentrios
A partir do estudo da Constituio e das leis que regem o oramento,
bem como da jurisprudncia e da evoluo das concepes tericas sobre
o tema, a doutrina tem relacionado um elenco de valores e diretrizes
que norteiam a elaborao e a compreenso dos oramentos pblicos.
Embora os estudiosos no sejam unnimes em relao a essa coleo
de princpios oramentrios, abordaremos aqui os mais basilares, na
forma de breves enunciados:
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 Legalidade: o oramento deve ser aprovado em lei formal.

Exclusividade: a lei oramentria no deve conter dispositivo
estranho previso de receitas e fixao de despesas.
Unidade: o oramento deve constar de um s documento legal.
Universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e as
despesas de todos os Poderes, rgos e entidades do Estado.
Oramento Bruto: as receitas e despesas devem compor
o oramento pelos seus valores totais, vedadas quaisquer
dedues.
Periodicidade: o oramento deve viger por um perodo
limitado de tempo, geralmente de um ano.
Equilbrio: receitas e despesas devem ser combinadas de modo
a preservar o equilbrio das contas pblicas.
Discriminao: as receitas e despesas devem ser individualizadas.
No vinculao: as receitas, em regra, no devem ser
previamente vinculadas a determinadas despesas.
Programao: o oramento deve ser capaz de revelar qual a
programao de trabalho do setor pblico.
A lista acima no exaustiva, j que h vrios outros princpios
apontados pelos estudiosos do oramento pblico, como o da
Transparncia por vezes desdobrado nos princpios da Publicidade
e da Clareza, os quais informam que o oramento deve ser divulgado
amplamente e de forma inteligvel.
2.6. Crditos Adicionais
A LOA a pea que autoriza a realizao de gastos pblicos para
o perodo de um ano. No entanto, ao longo de determinado exerccio
financeiro, comum que surja a necessidade de alterao do oramento
originalmente aprovado, tanto para incluir despesas inicialmente no
previstas como para reforar dotaes de despesas j autorizadas.
Na primeira hiptese, o caso de adicionar crditos especiais ao
oramento existente; na segunda, crditos suplementares, tal como
estabelece a Lei n 4.320/1964:
Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

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Art. 40. So crditos adicionais as autorizaes de despesas no

computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento.
Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja
dotao oramentria especfica;
III extraordinrios [...]
Para que esses crditos (suplementares ou especiais) sejam
abertos, a Constituio exige que haja prvia autorizao legislativa e
indicao dos recursos correspondentes. Em harmonia com o preceito
constitucional em foco, a Lei n 4.320/1964 considera como recursos
para a abertura de crdito suplementar ou especial:
o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do
exerccio anterior, assim considerado como a diferena positiva
entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se,
ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos (reabertos)
e as operaes de crdito a eles vinculadas;
os provenientes de excesso de arrecadao, expresso esta que,
para os fins de abertura de crdito adicional, corresponde ao
saldo positivo das diferenas acumuladas ms a ms, entre a
arrecadao prevista e a realizada, considerando-se, ainda,
a tendncia do exerccio e deduzindo-se a importncia dos
crditos extraordinrios abertos no exerccio sem a indicao
dos recursos compensatrios;
os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias, inclusive das relativas a reserva de contingncia
(art. 8 da Portaria Interministerial n 163/2001); e
o produto de operaes de crdito autorizadas em forma que
juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.
Alm disso, com fundamento no art. 166, 8, da Constituio, os
recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto
de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes,
tambm podem ser utilizados para a abertura de crditos especiais ou
suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
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Gesto Oramentria e Financeira

Como vimos, esses dispositivos se aplicam aos crditos

suplementares e especiais. No entanto, no se referem terceira espcie
de crditos adicionais: o extraordinrio, disciplinado pelo art. 167, 3
da Constituio.
Art. 167 [...]
3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para
atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.
Verifica-se, de acordo com o que dispe a Constituio de 1988,
que no h a necessidade de prvia autorizao legislativa e indicao dos
recursos correspondentes para a abertura de crditos extraordinrios.
A razo simples: a abertura de crditos extraordinrios dispensa
prvia autorizao legislativa e indicao dos recursos correspondentes
(isto , das receitas que os financiam) porque esta espcie de crdito
adicional a nica dotada dos atributos de urgncia e imprevisibilidade.
No por isso se impede, entretanto, que, a critrio da administrao,
sejam facultativamente indicadas as fontes de recursos no ato da abertura
de crdito extraordinrio, tal como recorrentemente acontece na esfera
federal.
Outra questo relevante diz respeito ao instrumento adequado
para a abertura de crdito extraordinrio, tendo em vista que, embora a
Constituio Federal requeira a edio de medida provisria para essa
finalidade, nem todos os entes da Federao preveem o instituto da
medida provisria em Constituio Estadual ou Lei Orgnica.
Nesse cenrio, considerando que o art. 44 da Lei n 4.320/1964
preceitua que os crditos extraordinrios sero abertos por decreto do
Poder Executivo, a soluo jurdica se constri mediante interpretao
sistemtica que considere a particularidade de cada ente da Federao.
No caso da Unio, os crditos extraordinrios sero abertos por medida
provisria. J em relao aos Estados, DF e Municpios, a no ser que
Constituio Estadual ou Lei Orgnica preveja o instituto da medida
provisria, esses entes da Federao abriro crditos extraordinrios por
intermdio de decreto do Poder Executivo.

Aula 1: Planejamento e Oramento Pblico

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Sntese
Nesta aula, nosso objetivo inicial foi entender como ocorre a
integrao entre o planejamento governamental e o oramento
pblico. Conhecemos o papel das principais leis oramentrias,
conforme estabelecido pela Constituio brasileira - o PPA, a LDO e a
LOA -, e a lgica que permite organizar a ao cotidiana nos rgos e
entidades pblicas em funo das estratgias mais amplas adotadas pelo
governo.
Alm disso, introduzimos tambm o estudo do oramento
pblico, buscando compreender a evoluo histrica e a concepo
atual no Brasil, apresentando conceitos fundamentais de receitas e
despesas pblicas. Entendemos, ento, como direcionada a aplicao
dos recursos pblicos anualmente, com base em programas de governo
estabelecidos para uma perspectiva de mdio prazo.
Conhecemos ainda o ciclo oramentrio, que permite a
visualizao de um processo contnuo de ao e aprendizado, assim
como os chamados princpios do oramento pblico, ou seja, o elenco
de valores e diretrizes que norteiam a elaborao e a compreenso das
peas oramentrias.

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Gesto Oramentria e Financeira

Referncias bibliogrficas
1.GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2010.
2.Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Oramento Federal. Manual tcnico de oramento MTO. Verso 2011.
Braslia, 2010.
3.Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao:
plano plurianual 2008-2011. Braslia: MP, 2007.
4.MACHADO JR, Jos Teixeira. A Tcnica do Oramento-Programa no
Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal,
1979.

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