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La hacienda nacional
no es de quien os gobierna.
Todos los depositarios
de vuestros intereses
deben demostraros el uso
que han hecho de ellos.
Simn Bolvar.
2 de enero de 1814
PRESENTACIN
Indice
PRESENTACIN......................................................................................................3
PARTE I DOCUMENTOS HISTRICOS................................................................7
Leyes y Supremas Disposiciones de 1883: Tribunal Nacional de Cuentas....... 9
Anuario Administrativo de 1928: Contralora General de la Repblica.......... 15
PARTE II HISTORIA DE LA CGE EN BOLIVIA.................................................35
Historia de la CGE en Bolivia............................................................................... 37
La Contadura: Primeros atisbos del Control . .................................................. 38
Tribunal Nacional de Cuentas: Historia y evolucin ........................................ 41
Contralora General de la Repblica: Historia y evolucin ............................. 46
Cronologa y evolucin desde su creacin ......................................................... 54
Ley de Administracin y Control Gubernamentales.......................................... 70
Componentes del Sistema de Control Gubernamental...................................... 72
A) Sistema de Control Interno.............................................................................. 72
B) Sistema de Control Externo Posterior........................................................... 73
Procedimientos utilizados.................................................................................... 74
La auditora............................................................................................................ 74
Procedimientos y aspectos relevantes................................................................ 86
La Constitucin Poltica del Estado Plurinacional,
sus normas derivadas y las competencias de la Contralora. ......................... 88
Ley de Lucha Contra la Corrupcin, Enriquecimiento Ilcito
e investigacin de Fortunas y la Ley Marco de Autonomas ........................... 92
Estructura organizativa........................................................................................ 95
Normatividad del Sistema de Control Gubernamental.................................... 114
Responsabilidad por la funcin pblica............................................................ 114
Unidades de apoyo a la administracin pblica.............................................. 115
Informacin remitida a la Contralora............................................................. 116
Informacin generada por la Contralora General del Estado,
sobre procesos judiciales y requerimiento de pago........................................ 116
Declaracin Jurada de Bienes y Rentas........................................................... 117
Evolucin del Control Gubernamental.............................................................. 117
Bibliografa........................................................................................................... 119
PARTE I
DOCUMENTOS
HISTRICOS
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PARTE II
HISTORIA DE LA CGE
EN BOLIVIA
El recuento sobre la historia de la Contralora no pretende retrotraerse a los tiempos de la colonia, por la simple razn de que en
esa poca el sistema de control estaba diseado para garantizar
el flujo de recursos hacia el Estado Colonial Monrquico, en la
que los intereses de la regin y sus habitantes no eran compatibles con los del imperio, por lo que no es menester enfrascarse
en escudriar las particularidades de la corona en el cuidado de
sus arcas, no es que no tuviesen un adecuado ejercicio y vigilancia de su sistema administrativo y de sus recursos, lo tuvo el
imperio romano, lo tuvo la corona espaola, seguramente unos
ms eficientes que otros.
En el Estado republicano la visin ya se circunscribe a los
intereses, de los estantes en la regin de acuerdo a la estructura
social que la conforma o la estructura de clases imperante en ese
momento, sin embargo, el Estado colonial dej alguna influencia en los inicios de la organizacin administrativa y de control
del nuevo Estado. Este hecho se reflej en la forma y estructura
del Tribunal Nacional de Cuentas y en las competencias asignadas a ella.
La Contralora General del Estado en Bolivia, como entidad de Control Gubernamental, en sus diferentes facetas, abarca
aproximadamente 129 aos, ya sea en su calidad de Tribunal
Nacional de Cuentas o en su posterior conversin a labores de
Contralora propiamente dicha; su evolucin, modificaciones de
nombre y competencias, no slo obedecen a causas formales de
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El Estado boliviano como tal se configura a partir de 1825, dejando atrs un largo periodo de presencia colonial de aproximadamente tres siglos, y despus de 15 aos de guerra de independencia, en los que toda la institucionalidad fue erigida y
construida para la administracin bienes de la colonia y el aprovechamiento de los recursos naturales hacia la vorgine insaciable de la Europa expansionista, que se debata en permanentes
conflictos de carcter blico y de configuracin territorial.
El Control Gubernamental no naci de manera inmediata
junto a la instauracin de la repblica sino tuvieron que transcurrir otros 58 aos para la creacin de un sistema de control
estructurado; sin embargo, tampoco se podra afirmar una total
ausencia, ya que entre 1825 y 1883, fecha de creacin del Tribunal Nacional de Cuentas se establecieron mecanismos intermedios que permitieron al Estado naciente crecer generando su
institucionalidad paulatinamente en la medida de su expansin
especialmente econmica.
La primera institucin creada con rasgos de Control Gubernamental en los inicios de la vida republicana fue la Contadura General de la Repblica, nacida oficialmente el ao 1831,
pero antecedida como una pre-organizacin u organizacin
transitoria en 1827.
Cuatro aos despus se oficializara su creacin, inicialmente con una estructura muy reducida de acuerdo al tamao
del Estado y de la administracin del Poder Ejecutivo de entonces, surgida en un escenario poltico de la corriente de pensamiento de la Confederacin Per-Boliviana (gestada en 1828),
se aprob el 9 de septiembre de 1831, la Ley sin nmero para la
Contadura General de la Repblica indicando sus atribuciones
de carcter transitorio.
Durante el gobierno del Mariscal Andrs de Santa Cruz, el
26 de octubre del ao 1833 se dictan ms precisiones en las competencias de la Contadura, as como en mejoras en la situacin
administrativa para una adecuada gestin pblica, fruto de ello,
en 1833 se aprob la Ley sin nmero para la Contadura Pblica,
Titulada Creacin de otro contador fiscal, y dos oficiales auxiliares
en la Contadura General: su dotacin, aumentndose la de alguno de
sus empleados.
Modificaciones de diferente ndole se sucederan ms tarde para esta naciente entidad, unas que mejoraban o precisaban
sus competencias y otras que restringan o disminuan las inicialmente concedidas. Entre las principales modificaciones sealadas estn:
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D.S. de 1 de noviembre de 1836 con carcter transitorio estableca multas para quienes no cumplan sus obligaciones bajo el titulo de, Faculta a la Contadura General,
para que imponga multas por las faltas que designa, se realiza un ajuste para dejar claramente sealado que todas
las dependencias que realizaban gastos deban informar y
rendir cuentas a la Contadura
1 de enero de 1845 se emite el Reglamento de la Contadura General y las Administraciones del Tesoro Pblico. Este reglamento sealaba las competencias de cada
uno de sus miembros desde el Presidente hasta el ltimo
de sus funcionarios; si bien gran parte del mismo estaba
dirigido a aclarar aspectos estrictamente administrativos,
tambin hacia incidencia en las competencias como rgano, sealando a la Contadura los libros y las formas para
el manejo de las cuentas fiscales.
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Esta nueva entidad naca con amplios poderes de fiscalizacin del manejo de los recursos del Estado, que iban desde el
requerimiento de toda la informacin contable de las entidades
pblicas, hasta el ejercicio de facultades sancionatorias y disciplinarias. La sede de su funcionamiento radicaba en la ciudad
de Sucre como casi todo el aparato gubernamental de ese entonces.
Al ser un Tribunal Supremo sus resoluciones tenan el carcter inapelable, sus magistrados eran inamovibles y slo podan ser removidos con sentencia ejecutoriada por la Corte Suprema de Justicia, podra sealarse que tenan carcter vitalicio,
aunque el tema no estaba explicitado en la propia norma.
Durante su existencia como Tribunal Nacional de Cuentas sufri algunos ajustes ms de forma que de fondo, como los
siguientes:
La Ley del 19 de noviembre de 1896, en su artculo
nico sealaba y correga las acefalias planteadas en esa
instancia, facultando a los conjueces a reorganizarlo.
La Ley del 7 de noviembre de 1911, en su artculo 1
sealaba lo siguiente: Las atribuciones conferidas al Tribunal Nacional de Cuentas, no interrumpirn los procedimientos ni diferirn las sentencias en los juicios criminales
de desfalco, malversacin o defraudacin de bienes o caudales pblicos, de que conocen los jueces comunes.
En la prctica, ese sistema de control del Tesoro Pblico por el
Congreso Nacional mediante el Tribunal Nacional de Cuentas
fue durante aos, en gran parte un fracaso. Esto fue as en la mayor parte de los pases latinoamericanos donde se estableci este
mismo sistema de control fiscal. Las causas o motivos de su fracaso fueron unos polticos y otros inherentes al mismo sistema,
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El examen judicial de las cuentas econmicas y financieras requera de procedimientos burocrticos y de oficina que generalmente llevaba meses y aos antes de que
se llegue a establecer y tomar una resolucin final, por lo
que esta solemnidad de procedimientos llevaba a que la
decisin y dictamen final se retarde por algunos aos.
Debido al hecho de que las cuentas finales y completas de las oficinas administrativas de las diferentes instituciones de gobierno no tenan necesidad de ser entregadas
para su revisin al Tribunal hasta despus de fin de cada
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Una preocupacin de la gestin gubernamental de ese momento, fue contar con un aparato financiero slido, capaz de mantener la transparencia de los gastos e ingresos del Tesoro Nacional, esa fue la razn fundamental para impulsar la creacin del
primer organismo de Control Gubernamental, que se denomin
Contralora General de la Repblica, sustituyendo al antiguo y
desgastado Tribunal de Cuentas que ejerci sus funciones con
muchas limitaciones.
El 5 de mayo de 1928 oficialmente es creada la Contralora
General de la Repblica (CGR) durante el mandato del entonces presidente Hernando Siles en un contexto de preguerra del
Chaco y con serias dificultades en el que hacer poltico por las
pugnas entre liberales y conservadores. El Contralor General de
la Repblica, mxima autoridad de la nueva institucin, era elegido por el Jefe de Estado, de una terna elevada a su consideracin por el Senado, con un mandato de seis aos con posibilidad
de reeleccin.
Es importante destacar que uno de los elementos que impulsaron la creacin de la Contralora fue el momento de expansin en la economa boliviana, es el periodo donde se autoriza
la realizacin de las mayores inversiones en obras de desarrollo
que van desde apertura de caminos y construccin de puentes,
hasta la construccin de infraestructura de servicios pblicos y
deportivos.
Con el surgimiento de la CGR, el Control Gubernamental
tiende a ser un instrumento mucho ms operativo, mucho ms
efectivo, contando adems que en sus primeras competencias
se encontraba el control previo; sin embargo un cambio trascendental respecto de la anterior modalidad (Tribunal Nacional de
Cuentas - TNC) en el largo plazo es que para la nueva entidad se
modifican sus competencias, constituyndose slo en organismo
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NOMBRES Y APELLIDOS
INICIO
FINAL
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Roberto Villanueva
Eduardo Lpez
Mamerto Querejazu
Federico Gutirrez
Manuel Prudencio
Jorge Zarco Kramer
Pablo E. Ascimani Hurtado
Teddy Hartman
Jos Alcides Molina
Miguel ngel Cspedes
Ren Trigo P.
Carlos Lpez Rivas
Ricardo Fiorilo
Luis Reque Tern
Eduardo Nava Morales
Pal Palacios Murillo
Rolando Kempff Mercado
Fadrique Muoz Reyes
Walker Humerez Zapata
Manuel Mercado Montero
Eduardo Soriano Badani
Antonio Obando Rojas
Manuel Morales Dvila
Elas Belmonte Pabn
Adolfo Ustarez Ferreira
Remberto Iriarte Paz
Antonio Obando Rojas
Mario Candia Navarro
Antonio Snchez de Lozada
Marcelo Zalles Barriga
Jorge Trevio Paredes
Osvaldo Elas Gutirrez Ortiz
Gabriel Herbas Camacho
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1934
1934
1935
1935
1937
1939
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1947
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1971
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1978
1978
1979
1980
1980
1981
1981
1982
1982
1992
2002
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Se podra sealar que oficialmente la Contralora inici sus actividades en 1929, si es que analizados los documentos de su
creacin no sealaran que la entidad comenz a funcionar el
mismo mes de mayo de 1928. Esta afirmacin est basada en el
hecho de que en el artculo transitorio 54 de la Ley de creacin
de la entidad seala que: El presidente de la Repblica queda autorizado para nombrar inmediatamente de promulgada la presente Ley,
un Contralor General o un Asesor Tcnico extranjero, por el periodo y
con el sueldo que estime conveniente; sin embargo este mandato al
parecer fue cumplido, recin, meses ms tarde.
No existe claridad en cuanto a quien ocup la tarea de
primer contralor de Bolivia, ya que no existe disposicin legal
alguna como Ley o Decreto Supremo que seale una fecha precisa del primer nombramiento; esto se deduce a partir de los
siguientes elementos: El texto de la Ley seala que la autorizacin era para el nombramiento de un Contralor o un Asesor Tcnico, entendiendo las alternativas de manera excluyente y no
simultneamente ambos cargos, en funcin a dicho elemento el
Presidente firma un contrato va Cancillera con el ciudadano
norteamericano Jos T. Byrne el tres de julio de 1928, para que
ste ejerciera el cargo de Asesor Tcnico sealado en la Ley de
creacin. Este contrato es refrendado por Resolucin Suprema
del 10 de enero de 1929, refuerza esta afirmacin cuando alguna
biografa de los consejeros de la misin Kemmerer y documentos de creacin de entidades similares creadas en otros pases de
forma posterior como Colombia, sealan a T. Byrne y su experiencia laboral como el primer Contralor en Bolivia calificando
el mismo como mrito para su nuevo trabajo.
La historia oficial de la entidad siempre ha sealado a Roberto Villanueva como el primer Contralor; sin embargo, revisados los Anuarios Legislativos, Decretos Supremos y Resoluciones Ministeriales, no se encuentra documento alguno que seale
esta situacin, excepto una solicitud de pago de honorarios realizada por el seor Villanueva sealando que en su calidad de
Subcontralor se vena desempeando desde el 20 de diciembre
de 1928 hasta el 16 de abril de 1929. El pago es autorizado con
una resolucin ministerial del 7 de octubre de 1929, la resolucin
realiza un claro reconocimiento que al no haber sido designado
hasta esa fecha un Contralor y al haber fungido de hecho en el
cargo el Subcontralor, ste deba ser retribuido en su salario cual
si hubiese sido el titular.
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Las acciones de Villanueva como Contralor a.i. se encuentran registradas en publicaciones de los peridicos de entonces,
como los siguientes avisos:
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Artculo 11. La Contralora ser la oficina central de contabilidad, estadstica e intervencin fiscal del Estado. Son atribuciones y deberes de la Contralora: 1) Ejercer la supervigilancia
de todas las oficinas pblicas a fin de exigir el cumplimiento de
leyes, decretos y reglamentos que se relacionen con las materias
de su competencia. 2) Prescribir el sistema de llevar las cuentas,
redactar formularios, documentos e informes necesarios a los
fines de contabilidad y estadstica en los servicios de los gobiernos nacionales, departamentales y municipales. 3) Establecer y
mantener control efectivo sobre todos los fondos, papel sellado,
estampillas de correo y dems especies valoradas y de cualesquiera otros bienes muebles e inmuebles que pertenezcan al Estado
o de que ste tenga la administracin o custodia, o que se hallen
encomendados en cualquier forma a su cuidado. 4) Llevar cuentas con todas las personas que administren recauden o inviertan
valores fiscales u otros bienes de propiedad del Estado o de que
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Ministerio o de otras oficinas o servicios de los gobiernos nacionales, departamentales y municipales a instancia del Presidente
de la Repblica o del Congreso Nacional. 12) Centralizar, recopilar y publicar las estadsticas oficiales.
La Ley de 1928 fue una de las ms completas, por la amplitud de las competencias otorgadas; sin embargo, en ese momento cuando el pas asista a su primer centenario se podra
sealar que se le asignaron demasiadas tareas, algunas de ellas
no propias de la funcin de control sino ms bien de registro,
como las de llevar las estadsticas, las que ms tarde con las numerosas modificaciones de la normatividad seran eliminadas
del mbito de su competencia.
Las amplias facultades con las que naci la Contralora se
iran paulatinamente reduciendo, a los escasos meses de su creacin, por los recortes que legislativamente fueron introducindose, esta situacin se plante en razn a que algunos rganos o
poderes se vieron menoscabados o amenazados en sus intereses
por una entidad a la que le haban conferido la potestad de ejercitar el Control Gubernamental en todo el sector pblico.
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Abril de 1968 mediante el D.S. N 8321 y bajo el denominativo Ley de Presupuesto Contabilidad y Tesoro y Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, en su segundo
apartado referido a la Contralora, en su artculo 1 defina a esta
entidad de la siguiente forma:
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Artculo 2. La Contralora General de la Repblica es el organismo tcnico-administrativo superior de control fiscal, que en
relacin con los poderes del Estado tiene completa independencia
funcional y administrativa. Constituye el organismo central del
sistema de control fiscal y, en su caso, funciona como tribunal
administrativo especial con jurisdiccin y competencia nacional,
para conocer de los juicios coactivos a que se refieren los Decre-
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Esta faceta marcara en el futuro uno de los grandes debates del Control Gubernamental, el ejercicio del control previo
y la intervencin que se practicaba sobre las entidades pblicas. Asimismo el hecho de que el control previo se situar en el
rea operativa de la Contralora sealaba un contingente mayor
de recursos humanos el mismo que fue recortado en un tercio
cuando fue eliminada dicha competencia.
Tras el breve retorno del control previo al mbito de la
Contralora, el 19 de mayo de 1982 con D.L. N 18953, nuevamente las funciones de control previo retornaron bajo la tuicin
del Ministerio de Finanzas, sealando como competencias de la
Contralora la Post Auditora o el Control Externo Posterior. En
cambio el control previo quedaba en manos de las propias entidades pblicas, este aspecto qued sealado en los siguientes
artculos:
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Para alguien que est familiarizado con la teora de sistemas podr sealar que sta es la Ley que cumple con todos los requisitos que permiten al Estado funcionar como un verdadero componente sistmico, en el que sus partes cumplen las funciones
particulares, pero que mantienen la capacidad de articularse en
un todo en conjunto.
Los crticos a la Ley sealan que la misma, al no haberse
podido implementar en ms de veinte aos de vigencia, muestra
que su diseo es ajeno a la realidad del pas y que su estructura
est focalizada precisamente para un Estado que terciariza sus
ms elementales actividades colocndose frente a la sociedad
como un simple rbitro, cuidando que la perfeccin del sistema
de mercado se auto regule bajo el principio de la competencia
perfecta y que los agentes econmicos muestren un comportamiento racional para dicho escenario, garantizando a travs de
la ley las condiciones y procedimientos.
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Procedimientos utilizados
Uno de los procedimientos que ha caracterizado a la Contralora
a lo largo de los aos ha sido la auditora en sus diferentes formas
y su propia evolucin para finalmente estandarizarse.
La auditora
La auditora dentro del Control Externo Posterior es la accin
de revisar las operaciones y actividades ya ejecutadas, para
emitir una opinin sobre el grado de correspondencia entre los
resultados examinados y los criterios establecidos. La principal
caracterstica de la auditora es la independencia en la opinin
emitida.
En el mbito del Control Gubernamental en la CGE, actualmente se han establecido los siguientes tipos de auditoras:
a) Auditora financiera
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Opinin con salvedades: Cuando se han comprobado desviaciones a las Normas Bsicas del Sistema de Contabilidad Integrada y/o limitaciones al alcance del trabajo
que no afectan de manera sustancial la presentacin razonable de los estados financieros en su conjunto, pero que
tales desviaciones y/o limitaciones son significativas con
relacin a los niveles de importancia establecidos.
Opinin adversa o negativa: Cuando se determina
que las desviaciones en la aplicacin de las Normas Bsicas del Sistema de Contabilidad Integrada afectan de manera sustancial la razonabilidad de los estados financieros
en su conjunto.
Abstencin de opinin: Cuando existan significativas limitaciones al alcance del trabajo que no permitan
al auditor gubernamental emitir un juicio profesional
sobre la razonabilidad de los estados financieros en su
conjunto.
As mismo, la auditora financiera, podr elevar informes,
sobre aspectos contables y de control interno emergente de la
auditora financiera, en el cual se exponen observaciones sobre
aspectos relativos al control interno, relacionados con el sistema
contable, las que se deben informar oportunamente para conocimiento y accin correctiva futura por parte de los ejecutivos de la
entidad.
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b) Auditora operacional
La auditora operacional es la acumulacin y examen sistemtico y objetivo de evidencia con el propsito de expresar una opinin independiente sobre: la eficacia de los sistemas de adminis-
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d) Auditora especial
Es la acumulacin y el examen sistemtico y objetivo de evidencia, con el propsito de expresar una opinin independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento jurdico administrativo y otras normas legales aplicables, y obligaciones
contractuales y, si corresponde, establecer indicios de responsabilidad por la funcin pblica (administrativa, civil, penal
y ejecutiva).
La auditora especial puede dar lugar a dos tipos de informes:
i)
Informe que contiene hallazgos de auditora que dan
lugar a indicios de responsabilidad por la funcin pblica,
acompaados por el informe legal correspondiente. Es importante sealar que de acuerdo a la normatividad emitida por la
Contralora slo le est permitida realizar auditora especial
a la Unidad de Auditora Interna de las entidades, revisada
y aprobada por la Contralora; ninguna otra instancia puede
aplicar esta forma de auditora y menos establecer responsabilidades.
A partir de los hallazgos se pueden emitir los siguientes
informes:
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Informe de auditora preliminar: documento mediante el cual se comunica por escrito hallazgos con indicios
de responsabilidad, que deben ser sujetos a proceso de
aclaracin.
Informe de auditora ampliatorio: documento mediante el cual se comunica que como resultado de la evaluacin de la documentacin de descargo presentada por
e) Auditora ambiental
Una auditora ambiental se define como la acumulacin y examen metodolgico y objetivo de evidencia con el propsito de
expresar una opinin independiente sobre la eficacia de los sistemas de gestin ambiental y/o el desempeo ambiental y/o los
resultados de la gestin ambiental. En Bolivia se practican auditoras ambientales en el marco de la Reglamentacin de Ley N
1333 de Medio Ambiente, cuyo objetivo principal es la verificacin del grado de cumplimiento de disposiciones legales, polticas ambientales y/o prcticas aceptadas, y que en caso de detectar alguna deficiencia, da lugar a que la Autoridad Ambiental
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decisiones y actividades asociadas entre s y orientadas a los objetivos institucionales relacionados con la idealizacin, materializacin y/u operacin de los proyectos de inversin pblica.
Los objetos comnmente examinados, estn referidos en
el caso de entidades, a las operaciones que se realizan para la
elaboracin y/o aprobacin de diseos, la fiscalizacin, supervisin, construccin y mantenimiento de proyectos segn la naturaleza y objetivos institucionales; y para el caso de proyectos,
las operaciones examinadas se refieren por ejemplo al control de
calidad, de plazos, elaboracin y/o aprobacin de certificados
de pago, de ordenes de cambio, y otros aspectos que resulten
crticos en la ejecucin fsica de proyectos.
El resultado final de este tipo de auditora son recomendaciones, que una vez aceptadas e implantadas por la entidad
pretenden mejorar las operaciones examinadas, eliminando o
minimizando aquellas causas que afectan o dificultan el logro
de su objetivo.
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en las aplicaciones informticas, y si stas cumplen el marco jurdico y consideran lo establecido en polticas y disposiciones
administrativas. En este contexto, la Auditora de Tecnologas de
la Informacin y la Comunicacin se ha convertido en un factor
estratgico para el apoyo a la gestin de las entidades.
La Auditora de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, est orientada al examen objetivo, crtico, metodolgico y selectivo de evidencia relacionada con polticas, prcticas, procesos y procedimientos en materia de Tecnologas de la
Informacin y la Comunicacin, para expresar una opinin independiente respecto a tres aspectos: a la confidencialidad, integridad, disponibilidad y confiabilidad de la informacin; al uso
eficaz de los recursos tecnolgicos; y a la efectividad del sistema
de control interno asociado a las Tecnologas de la Informacin
y la Comunicacin.
A travs de este tipo de auditora, es posible examinar
los siguientes objetos: un sistema de informacin en sus diferentes sub-sistemas (la aplicacin informtica, las comunicaciones,
infraestructura informtica, seguridades, etc.); evaluacin de la
eficacia de las unidades de Sistemas; evaluacin de sitios Web;
actividades, recursos y procesos relacionados con una tecnologa en particular de una entidad pblica. Por tanto, dependiendo de los objetivos que se pretenda cubrir durante el examen, la
auditora de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
puede ser orientada hacia los siguientes enfoques:
Enfoque a las Seguridades: Consiste en evaluar las seguridades implementadas en los sistemas de informacin
con la finalidad de mantener la confidencialidad, integridad y disponibilidad de la informacin. Un ejemplo de la
aplicacin de este enfoque es, la auditora de las segurida-
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A solicitud de la unidad de auditora o de oficio, el servicio legal de la Contralora General de la Repblica, mediante informe
fundamentado, podr recomendar cuando advierta la existencia
de indicios de posible responsabilidad penal o responsabilidad
civil significativa o con la finalidad de evitar la consumacin de
dao econmico grave al Estado, prescindir del procedimiento de
aclaracin de los informes de auditora. Podr igualmente evaluar para efectos de control posterior los informes de las unidades legales del sector pblico que recomendaron se prescinda de
dicho procedimiento.
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Despus de una larga y dura batalla con sectores de la oligarqua, finalmente en febrero de 2009 fue promulgada la nueva
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional, que despus de
ms de 180 aos de vida republicana, por vez primera incorporaba a ese amplio conglomerado social antes ignorado. La nueva
Constitucin, sin lugar a dudas, seala los elementos estructurales, las lneas maestras mediante las cuales se rige y regir el
pas, sealando los componentes centrales a cada sector y rganos del Estado, garantizando la participacin ciudadana en
la vida institucional a travs de diversos elementos y principalmente a travs del control social.
La Nueva Constitucin Poltica del Estado en su segunda
parte titulada Estructura y Organizacin Funcional del Estado,
en el Titulo V Funciones de Control, defensa de la sociedad y
defensa del Estado en su captulo primero, Funcin de Control
Seccin I Contralora General Del Estado, incorpora competencias y funciones de la Contralora sealando lo siguiente:
Artculo 213
I. La Contralora General del Estado es la institucin tcnica que
ejerce la funcin de control de la administracin de las entidades
pblicas y de aqullas en las que el Estado tenga participacin o
inters econmico. La Contralora est facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil
y penal; tiene autonoma funcional, financiera, administrativa
y organizativa.
II. Su organizacin, funcionamiento y atribuciones, que deben
estar fundados en los principios de legalidad, transparencia, eficacia, eficiencia, economa, equidad, oportunidad y objetividad,
se determinarn por la ley.
Artculo 214
La Contralora o Contralor General del Estado se designar por
dos tercios de votos de los presentes de la Asamblea Legislativa
Plurinacional. La eleccin requerir de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad profesional y mritos a travs de
concurso pblico.
Artculo 215
Para ser designada Contralora o ser designado Contralor General del Estado se requiere cumplir con las condiciones generales
de acceso al servicio pblico; contar con al menos treinta aos de
edad al momento de su designacin; haber obtenido ttulo profesional en una rama afn al cargo y haber ejercido la profesin por
un mnimo de ocho aos; contar con probada integridad personal
y tica, determinadas a travs de la observacin pblica.
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La Contralora o Contralor General del Estado ejercer sus funciones por un periodo de seis aos, sin posibilidad de nueva designacin.
Artculo 217
I. La Contralora General del Estado ser responsable de la supervisin y del Control Externo Posterior de las entidades pblicas
y de aqullas en las que tenga participacin o inters econmico
el Estado. La supervisin y el control se realizarn asimismo
sobre la adquisicin, manejo y disposicin de bienes y servicios
estratgicos para el inters colectivo.
II. La Contralora General del Estado presentar cada ao un
informe sobre su labor de fiscalizacin del sector pblico a la
Asamblea Legislativa Plurinacional.
Adicionalmente a los artculos sealados, existen otros artculos que indican competencias implcitas para la Contralora
es el caso del artculo 335 que a la letra seala lo siguiente:
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Artculo 335. Las cooperativas de servicios pblicos sern organizaciones de inters colectivo, sin fines de lucro y sometidas a
control gubernamental y sern administradas democrticamente. La eleccin de sus autoridades de administracin y vigilancia
ser realizada de acuerdo a sus propias normas estatutarias y
supervisadas por el rgano Electoral Plurinacional. Su organizacin y funcionamiento sern regulados por la ley.
Uno de los primeros cambios que introduce la Constitucin es la del nombre, modificando y estableciendo, tal cual corresponde, una denominacin diferente al del Estado republicano, su nombre especfico es de Contralora General del Estado,
modificacin asumida por la entidad desde marzo de 2009.
De manera general la CPE del 2009, ampla las competencias de la Contralora hacia la supervisin que de manera global
se puede entender como la facultad para intervenir en cualquier
etapa de una actividad, obra o proyecto, as como en la revisin de cualesquier documento de las entidades pblicas; este
sealamiento es definido de manera especfica en el Art. 217. En
alguna legislacin comparada se la conoce como control concurrente, esa limitacin que se le haba planteado a la institucin con la eliminacin del control previo desaparece, adems la
competencia de la supervisin abre absolutamente todas las instancias o momentos en los que puede intervenir la Contralora;
esta competencia viene tambin a llenar el vaco sealado por la
eliminacin del artculo 50.
Si bien en la Constitucin anterior y en la Ley N 1178
se poda entender de manera amplia estas facultades, pero no
estaba indicada como una competencia claramente establecida
como se seala actualmente. La Constitucin ratifica a la Contralora como el rgano competente para establecer indicios de
responsabilidad civil, penal, administrativa y ejecutiva.
Otro campo en el que abre una nueva presencia institucional es el rea de las cooperativas de servicios que de acuerdo al
artculo 335, se encuentra sujeta a Control Gubernamental, mbito definido como una de las competencias de la Contralora;
sin embargo este campo deber ser reglamentado en posteriores
normas.
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Estructura organizativa.
Durante su periodo de existencia como Contralora, la estructura orgnica y administrativa de la institucin ha variado en el
tiempo, principalmente en funcin a la visin que las MAE quisieron darle a la entidad, sin embargo, la estructura que mayor
tiempo permaneci, ha sido la de una organizacin centralizada, basada en Subcontraloras y Gerencias Departamentales, la
misma que fue implantada a partir de la Ley N 1178, pero con
precedentes anteriores.
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No es intencin mostrar cada una de las estructuras organizativas que acompaaron a los 32 contralores que pasaron por
la institucin, sino ms bien, se presentan aquellos cambios que
han tenido significacin en la estructura institucional.
La estructura organizativa implantada a partir de 1928
como es natural se fue amplificando y asumiendo, en el tiempo,
diferentes retos, es as que la estructura orgnica con la que se
seala su creacin corresponde a un Contralor y una planta de
tres funcionarios con las competencias claramente definidas.
La ley promulgada el 5 de mayo de 1928 sealaba la presencia del Contralor como mxima instancia o autoridad ejecutiva, luego en el nivel jerrquico inferior se mostraba al Subcontralor General, Interventor General, y un Contador General.
Tenan como tarea primordial mantener la supervigilancia de
todas las entidades pblicas, mantener control sobre todos los
fondos valorados y de cualesquiera otros bienes muebles e inmuebles que pertenecan al Estado; a estos ltimos tres cargos
les corresponda el mismo nivel de jerarqua tal cual se seala en
el siguiente grfico.
Organigrama
1928
Organigrama 1928
CONTRALOR
GENERAL
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SUBCONTRALOR
GENERAL
INTERVENTOR
GENERAL
CONTADOR
GENERAL
En abril de 1968 se define a la Contralora como organismo tcnico administrativo de control fiscal, auditora continua,
post auditora y revisin administrativa. Este decreto introduce competencias que posteriormente marcarn una importante
diferencia, entre ellas se implanta el control previo con la revisin de las entidades a travs de interventores. Sin embargo
sera el Decreto Supremo N 11902 de octubre de 1974 el que
define con claridad las ltimas competencias, en esta norma se
seala textualmente como competencia de la Contralora el ser
tribunal administrativo especial con jurisdiccin y competencias
nacionales para conocer los juicios coactivos.
Organigrama
Organigrama 1968 1974
CONTRALOR
GENERAL
UNIDADES DE
ASESORAMIENTO
SUBCONTRALOR
DIRECCIN
GENERAL
ADMINISTRATIVA
DIRECCIN
GENERAL
CONTROL JUR.
DIRECCIN
GENERAL
CONTROL PREVIO
DIRECCIN
GENERAL
CONTROL
POSTERIOR
DIRECCIN
GENERAL
CONTROL
RECAUDACIONES
DIRECCIN
GENERAL BNS.
ESTADO
99
El D.S. N 14933 de septiembre de 1977 introduce modificaciones de forma, ms bien en razn de la operatividad de la
institucin, muestra una adaptacin o adecuacin de la entidad
a la estructura administrativa del Estado de ese momento.
Organigrama 1977
CONTRALOR
GENERAL
UNIDADES
ASESORAMIENTO
SUBCONTRALOR
DIRECCIN
ADMINISTRATIVA
DIRECCIN
AUDITORA
DIRECCIN
TCNICA
DIRECCIN
RECAUDACIONES
FISCALES
DIRECCIN BNS.
ESTADO
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instancia, este cambio es asumido por la Contralora e incorporada en su estructura orgnica. Al Decreto Supremo se aade la
resolucin que tambin asume y define de forma los nombres
que tendran las Subcontraloras.
Organigrama 1989
CONTRALOR
GENERAL
UNIDADES
ASESORAMIENTO
SUBCONTRALOR
JUEZ COACTIVO
SUBCONTRALOR
OPERACIONES
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slo en una visin ex post. La estructura orgnica est diseada por la Ley, el Decreto Supremo reglamentario 23215 de junio
del 92, y las resolucines administrativas correspondientes son
los instrumentos que sealan su configuracin.
Las diferentes modificaciones que se dan posteriormente
fueron de carcter formal y en algn caso no tienen ninguna incidencia en el accionar estructural de la entidad tal es el caso de
la resolucin CGR 1/022/1994, que crea oficinas de la Contralora en el mbito departamental, distrital y provincial. Estas dos
ltimas formas nunca fueron plasmadas, es fcil inferir que uno
de los motivos para la no implementacin fue la insuficiencia de
recursos.
Las modificaciones en la estructuras administrativas de
1994, 1997, 1999 y finalmente la del 2006 slo fueron de forma
y no estructurales, estos aspectos pueden observarse en los organigramas de la institucin publicados en la Revista Control
Gubernamental de la Contralora.
La estructura orgnica actual de la CGE, mantiene lo sealado en el decreto 23215 en sus artculos 61,64 y 65.
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Organigrama
Contralora General del Estado
CONTRALOR
GENERAL
GERENCIA NACIONAL
DE AUDITORA
INTERNA
SECRETARA
GENERAL
GERENCIA DE
DECLARACIN JURADA
DE BIENES Y RENTAS
SUBCONTRALORA
GENERAL
SUBCONTRALORA
DE CONTROL
INTERNO
GERENCIA
PRINCIPAL DE
CONTROL INTERNO
SUBCONTRALORA DE
AUDITORA EXTERNA
EN AUTONOMAS
CONSTITUCIONALES
SUBCONTRALORA
DE AUDITORA
EXTERNA
SUBCONTRALORA
DE SERVICIOS
LEGALES
GERENCIA
PRINCIPAL DE
AUDITORA
EXTERNA
GERENCIA
PRINCIPAL DE
SERVICIOS
LEGALES
GERENCIA
PRINCIPAL DE
AUDITORA
INTERNA
GERENCIA
NACIONAL DE
ADMINISTRACIN
GERENCIA
NACIONAL DE
FINANZAS
GERENCIA
NACIONAL DE
RECURSOS
HUMANOS
SUBCONTRALORA
DE SERVICIOS
TCNICOS
GERENCIA
NACIONAL DE
CAPACITACIN
GERENCIA DE
EVALUACIONES
AMBIENTALES
GERENCIA DE
EVALUACIN DE
OBRAS PBLICAS
GERENCIA DE
EVALUACIN
DE SISTEMAS
INFORMTICOS
NIVEL DESCONCENTRADO
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE BENI
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE COCHABAMBA
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE CHUQUISACA
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE LA PAZ
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE PANDO
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE ORURO
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE POTOS
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE SANTA CRUZ
GERENCIA
DEPARTAMENTAL
DE TARIJA
De manera especfica la mxima autoridad est constituida por el Contralor, seguida por un Subcontralor General, Subcontralores, Gerentes Nacionales y Gerentes Departamentales.
Las competencias del Contralor y Subcontralor se definen
de la siguiente manera:
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Fortalecer la capacidad del Estado, para ejecutar eficazmente las decisiones y las polticas de gobierno;
Promover la responsabilidad de los servidores pblicos, no slo por la asignacin y forma del uso de
los recursos, sino tambin por los resultados obtenidos.
Emitir la normatividad bsica del Control Gubernamental tanto interno como externo posterior.
Requerir la realizacin de auditoras a los mximos ejecutivos de los entes pblicos y a las personas sujetas a Control Gubernamental;
104
Dictaminar, en los casos previstos por Ley, y recomendar la suspensin o destitucin de la mxima autoridad ejecutiva en caso de responsabilidad ejecutiva
dictaminada.
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Entidades descentralizadas.
Unidades Administrativas de los rganos: Legislativo, Judicial, Electoral, y tambin entidades de Fiscalizacin y Control.
Realizar auditoras relacionadas con el medio ambiente y la inversin pblica vinculadas con capital
fsico.
Coordinar con la Subcontralora de Auditora Externa y la Subcontralora de Auditora Externa en Autonomas Constitucionales, la realizacin de auditoras
externas y los seguimientos respectivos para obtener
informacin respecto de los resultados obtenidos en
la evaluacin del control interno.
107
Aprobar oportunamente las evaluaciones de las Unidades de Auditora Interna y sus seguimientos.
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Procurar que los resultados de auditora gubernamental que incluyen hallazgos sobre responsabilidad por
la funcin pblica tengan el seguimiento de las acciones legales que correspondan. Al efecto verificar y
supervisar el anlisis legal, justificar y proyectar
dictmenes e informes para la aprobacin del Contra-
Supervisar los eventos de capacitacin que se desarrollen en el Centro de Capacitacin y supervigilar las
actividades administrativas orientadas a apoyar esta
labor.
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Gerencias Departamentales
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Son unidades desconcentradas cuya creacin obedeci a la visin de abarcar con el Control Gubernamental al conjunto del
territorio nacional y a la realizacin de las auditoras en el territorio del departamento, para lo cual cuentan con una estructura
administrativa y operativa con similitud a los del mbito nacional. Las reas operativas estn nombradas a partir del denominativo de gerencia, Gerencia de Auditora Externa, Gerencia de
Autonomas Constitucionales y Gerencia de Control Interno.
Gerencia de La Paz
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Gerencia de Cochabamba
Gerencia de Tarija
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Gerencia de Pando
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Gerencia de Oruro
Gerencia de Beni
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Gerencia de Potos
Gerencia de Chuquisaca
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Gua Para la Aplicacin de los Principios, Normas Generales y Bsicas de Control Interno Gubernamental.
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Auditora Interna
Conforme a lo establecido en la Ley N 1178, la auditora interna se practica por una unidad especializada de la entidad, que
efecta la evaluacin del grado de cumplimiento y eficacia de
los sistemas de administracin y de los instrumentos de control
interno incorporados en ellos; determina la confiabilidad de los
registros y estados financieros y analiza los resultados y la eficiencia de las operaciones.
Las tareas asignadas a dicha unidad, cuyos resultados se
reflejan en los informes que son puestos en conocimiento del
mximo ejecutivo de cada entidad, resultan de gran utilidad
para el desarrollo de una adecuada gestin administrativa.
La Unidad de Auditora Interna estar conformada en el
marco de las normas vigentes y; en cumplimiento del artculo 27
inciso f) de la Ley N 1178, corresponde a la mxima autoridad
ejecutiva garantizar la independencia de esta Unidad.
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Informes de Auditora
Todo informe de auditora interna o externa (incluidos los efectuados por entidades que ejercen tuicin y por firmas o profesionales independientes) debe ser enviado a la Contralora General
del Estado, inmediatamente sea concluido.
La Contralora Generaldel Estadoregistra las acciones judiciales y requerimientos de pago que se tramitan por las entidades
pblicas contra servidores pblicos y personas naturales y jurdicas de derecho privado.
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Bibliografa
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