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sostenido. Diagnstico
y propuestas de poltica
LMER CUBA BUSTINZA Y
RAL SALAZAR OLIVARES21
Contenido
GENERAL
El desarrollo econmico es uno de los nudos a los que alude el primer documento de Ciudadanos por un Buen Gobierno. En efecto, la buena marcha de la
economa es crucial para asegurar una repblica democrtica. Lamentablemente, en los ltimos cuarenta aos la gobernabilidad fue puesta en riesgo debido
a las constantes crisis econmicas que afectaron al pas durante ese tiempo.
El desempeo de la economa peruana en el largo plazo no ha sido satisfactorio y arroja ms bien dudas sobre las posibilidades de una mejora sustancial
en el futuro. El desempeo de la economa peruana en los ltimos cincuenta
21
LMER CUBA BUSTINZA es mster en Economa por la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Se
desempea como economista principal de Macroconsult S.A., es miembro del Consejo Directivo de
OSINERG (Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Energa), miembro de la Comisin de
Libre Competencia de INDECOPI (Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual) y director de la Compaa Minera Milpo. Mantiene tambin la docencia en las reas de
macroeconoma y poltica econmica en la Universidad Catlica y en la Universidad del Pacfico. Ha
sido director de COFIDE (Corporacin Financiera de Desarrollo) y economista del Banco Central
de Reserva del Per. Ha sido tambin profesor de la Academia Diplomtica del Per.
RAL SALAZAR OLIVARES es Master of Science en Economa por la Iowa State University. Ha sido
gerente y jefe del Departamento de Estudios Econmicos del Banco Central de Reserva; director
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aos, tal como lo indica el Grfico 4.1, muestra que el modelo de desarrollo
econmico entr en franca crisis a mediados de la dcada de los 70. Luego, la
economa vivi dcadas de estancamiento junto con fuertes desequilibrios macroeconmicos, hasta que en la dcada de los 90 volvi a crecer, aunque de
manera insuficiente como para absorber el tamao y el dinamismo de la poblacin econmicamente activa.
Una parte importante de la pobreza y los problemas sociales que padece el
Per es consecuencia directa de las erradas polticas econmicas que se han
ejecutado. Asimismo, la precariedad institucional se refleja, por ejemplo, en la
esfera fiscal, en donde las demandas sociales no han sido canalizadas eficientemente por las fuerzas polticas. Los efectos de esta precariedad sobre la economa han resultado ser muy negativos.
La economa peruana ha sufrido de una deficiente asignacin de recursos y
bajos niveles de inversin privada. Durante las dcadas de los sesenta, setenta y
ochenta el sistema econmico presentaba un cuadro con precios regulados y
excesivo intervencionismo estatal. Asimismo, la actividad econmica se desarrollaba en un ambiente de fuerte inestabilidad macroeconmica y los altos endeudamientos pblicos terminaban con episodios de insolvencia fiscal. De otro
lado, eran recurrentes las crisis de balanza de pagos, que terminaban en grandes
devaluaciones de la moneda; y, por si fuera poco, se vivieron periodos inflacionarios e hiperinflacionarios.
En el terreno comercial primaba un proteccionismo abierto, que se reflejaba
en bajos niveles de apertura econmica. En el sistema financiero y el mercado
de capitales se viva un cuadro de represin financiera, con periodos de tasas
de inters real negativas y bajos niveles de crdito. El mercado de trabajo formal
presentaba un esquema de sobrerregulacin laboral. Finalmente, las polticas
sectoriales presentaban esquemas ineficientes de subsidios intersectoriales que
no se reflejaron en desarrollos sostenibles.
Durante los 90 se inici la ejecucin de importantes reformas estructurales
para transformar el sistema econmico hacia una economa ms flexible y guiada
por mecanismos de mercado. Asimismo, se disearon medidas de estabilizacin
ejecutivo alterno del Fondo Monetario Internacional; presidente ejecutivo del Fondo Andino de
Reservas; y actualmente es socio fundador y director de las empresas que forman el Grupo Macroconsult S.A. Ha sido director de diversas empresas, entre ellas, Empresa de Saneamiento de Lima,
Banco Agrario, Unin Metalrgica, Royal & Sunalliance - Seguros Generales, Royal & Sunalliance
- Vida y Depsitos S.A. En la actualidad es miembro del los directorios del Banco Wiese Sudameris,
Sindicato Pesquero S.A., Quimpac S.A. y Peruplast S.A.
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Fuente: BCRP.
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Crecimiento promedio
8%
8%
10%
4%
7%
4%
10%
4%
5%
10%
7%
7%
Nmero de aos
25
14
9
7
13
9
9
3
7
22
15
5
Periodo
1971 a 1995
1971 a 1984
1988 a 1996
1993 a 1999
1990 a 2002
1994 a 2002
1994 a 2002
1993 a 2001
1994 a 1996
1979 a 2000
1984 a 1998
1993 a 1997
Fuente: FMI.
Cuadro 4.2. INVERSIN Y APERTURA COMERCIAL COMO % DEL PBI SEGN AOS DE CRECIMIENTO
Corea
Malasia
Tailandia
Nueva Zelanda
Irlanda
Finlandia
Polonia
Repblica Checa
Espaa
China
Chile
Per
Inversin / PBI
30%
27%
39%
20%
20%
18%
21%
31%
25%
31%
22%
22%
Periodo
1971 a 1995
1971 a 1984
1988 a 1996
1993 a 1999
1990 a 2002
1994 a 2002
1993 a 2001
1994 a 1996
1971 a 1977
1979 a 2000
1984 a 1998
1993 a 1997
Fuente: FMI.
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Bra
Chi
Col
Mex
Per
Ven
2.4
2.5
6.4
2.6
3.4
4.1
1.8
2646
2587
4156
1905
6303
2165
3559
Inflacin
86.4
5.9
2.4
6.2
4.8
1.5
34.2
7.6
1.7
1.1
2.9
2.3
2.0
8.7
140
72
17
56
27
41
44
2.4
4.6
1.0
4.0
1.4
2.3
3.2
35
24
53
30
52
26
44
Arg
Bra
Chi
Col
Mex
Per
Ven
18.0
17.4
20.2
18.7
42.5
41.3
36.4
21.5
7.3
9.3
16.8
2.8
9.7
15.8
45.7
46.0
38.0
55.6
39.6
59.5
49.2
79
79
122
111
31
32
45
11
15
n.d.
26
15
10
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120
MACROECONMICA23
121
Fuente: BCRP.
27
Son los precios de las exportaciones en relacin con los precios de las importaciones.
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por la demanda. Por ello, las autoridades econmicas deben realizar un seguimiento permanente a la evolucin de tales variables.
Un objetivo de la poltica macroeconmica deber ser minimizar la volatilidad del ciclo econmico,28 buscando que el ritmo de crecimiento de la oferta
agregada sea compatible con el de la demanda agregada. Es decir, se deber
buscar un nivel de actividad econmica de equilibrio.
Tasa de inflacin
En el Grfico 4.3 se presenta la historia inflacionaria de los ltimos treinta
aos. Este proceso no se puede desligar de la evolucin del dficit fiscal y su
financiamiento. All se aprecia con nitidez cmo la inflacin comienza a aparecer en el horizonte. Primero a tasas bajas, para luego ir incrementndose ao
tras ao, de manera casi permanente, hasta desembocar en una hiperinflacin.29
Durante tres aos seguidos, el ndice de Precios del Consumidor (IPC) aument en ms de 1,000% anual. Luego, durante la dcada pasada, se produjo la
estabilizacin de la inflacin.
Grfico 4.3. EVOLUCIN DEL IPC EN VARIACIONES ANUALES
Fuente: BCRP.
28
29
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De acuerdo a la Constitucin y la Ley Orgnica del Banco Central de Reserva del Per (BCRP), el objetivo de este ltimo es la estabilidad monetaria. En
ese sentido, para los prximos aos se ha fijado como meta una tasa de inflacin
de 2.5% al ao. Es decir, se busca que sea baja y predecible.
Dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos
En el Grfico 4.4 se observa el dficit en la cuenta corriente de la balanza de
pagos. Presentar dficit externos no constituye necesariamente un problema,
siempre que se trate de niveles sostenibles. Lo ptimo en este caso es volver
sostenible ex ante 30 el dficit externo; es decir, evitar violentos ajustes como
consecuencia de dficit que se tornan inmanejables y/o cuyo financiamiento
puede resultar voltil.
Grfico 4.4. BALANZA EN CUENTA CORRIENTE COMO PORCENTAJE DEL PBI
Fuente: BCRP.
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flexible (Ostry, 1997). En general, los pases desarrollados no presentan problemas de acceso al financiamiento externo. Sin embargo, en pases en desarrollo tal situacin no es siempre posible, por lo cual estas economas se ven obligadas a realizar fuertes ajustes. La idea es evitarlos, pues son indeseables y costosos,
como lo muestra la evidencia emprica.
No obstante, este objetivo es manipulado por algunos agentes econmicos
que pretenden sacar provecho en nombre del bienestar general. El dficit externo puede ser visto como la diferencia entre las exportaciones e importaciones de
bienes y servicios, por lo cual algunos exportadores pedirn subsidios, mientras
que algunos que compiten con importaciones solicitarn un mayor proteccionismo. Sin embargo, una manera alternativa de ver el dficit externo es apreciarlo como la diferencia entre el ahorro domstico y la inversin; en ese sentido, no es ms que un reflejo de la falta de ahorro interno para financiar la
inversin. Por ello, durante los prximos aos si la inversin se dinamiza
dichos dficit estarn presentes en la economa peruana, pero debemos evitar
que puedan tomar niveles peligrosos.
La otra cara de la medalla del dficit externo es el endeudamiento con el
exterior.31 En el caso del sector pblico deben existir lmites (por ejemplo, no
ms all de US$ 20,000 millones). Sin embargo, en el caso del sector privado
las autoridades debern monitorear de cerca la marcha de tal endeudamiento,
sus fuentes y sus plazos. No se trata de intervenir en las decisiones privadas de
financiamiento, pero s de evitar posibles fallas de coordinacin agregadas,
como se les denomina en la literatura terica (Cooper y John, 1988).
De alcanzar un mayor dinamismo, la economa peruana volvera a mostrar
dficit externos, por lo que las autoridades deben estar alertas con esta variable,
mientras se desarrollan mejoras sustantivas para elevar la rentabilidad en la
produccin de bienes transables,32 con otro tipo de medidas microeconmicas.
En el terreno de las polticas de estabilizacin, el debate en nuestro pas se
ha ideologizado al extremo. De un lado, las recetas keynesianas33 han sido
desnaturalizadas, llevando al populismo; ejemplo de ello fueron las polticas
aplicadas en la dcada de los aos ochenta. De otro lado, durante los noventas
las recetas clsicas que en principio son adecuadas llevaron en algunos casos
31
Al respecto, el tratamiento a los capitales de corto plazo deber ser reenfocado por el BCRP y la
SBS, dado que se pueden convertir en factores de riesgo en economas pequeas con sectores
financieros tambin pequeos.
32
Aquellos bienes que se pueden exportar o importar.
33
Aquellas que asignan un rol del Estado en la estabilidad macroeconmica.
CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIDO. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS DE POLTICA
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a la inaccin y a la falta de respuesta en la poltica macroeconmica ante determinados eventos, como la crisis rusa de 1998.
En un contexto de elevada incertidumbre macroeconmica, los agentes
econmicos no pueden ejecutar eficientemente sus planes. Cambios violentos
e imprevistos del tipo de cambio real y nominal, de las tasas de inters y de los
salarios, as como elevadas tasas de inflacin y drsticas alteraciones del ritmo
de gasto pblico afectan las decisiones del sector privado. En particular, ante
este tipo de incertidumbre, los planes de consumo de las familias y de inversin de las empresas tienden a privilegiar el corto plazo y a adoptar actitudes
defensivas.
Aunque se ha avanzado durante la dcada pasada en la disminucin de la
volatilidad macroeconmica, la estabilidad an no est plenamente garantizada, puesto que algn gobierno podra intentar alcanzar objetivos de corto plazo
sacrificando la estabilidad ganada. Con todo, volvemos a insistir en que la estabilidad macroeconmica no basta para alcanzar el crecimiento econmico, puesto
que las tendencias de ms largo plazo dependen de otra serie de factores.
II.1. Equilibrio fiscal
El comportamiento histrico de la poltica fiscal peruana muestra el grado de
irresponsabilidad al que puede llegar un pas en desarrollo. En los ltimos
treinta aos hemos presenciado varios ciclos fiscales, los que comienzan con una
expansin del gasto y un fcil financiamiento, para luego mostrarse insostenibles y llevar posteriormente a un drstico ajuste. Como quiera que todo dficit
fiscal se traduce en un mayor endeudamiento, en ese periodo la deuda pblica
externa se increment sostenidamente, llegando a niveles cuyo servicio fue inmanejable hacia mediados de la dcada de los ochenta.
En los aos noventa era tal el grado del problema del financiamiento que no
se poda seguir con los dficit fiscales. Por eso, el gobierno de Fujimori no fue
ms responsable que los anteriores, ya que sencillamente no tena otro camino,
desde el punto de vista fiscal, que abogar por un estricto control de caja. Sin
embargo, una vez que el dficit fiscal se elimin hacia 1997, se volvi a relajar la
poltica fiscal, sobre todo para las elecciones de 2000.
En el Grfico 4.5 se presenta el magro desempeo fiscal de la Repblica del
Per en los ltimos treinta aos. Durante el gobierno de Velasco, el dficit
fiscal subi rpidamente como reflejo del incremento de la inversin pblica,
tanto del gobierno como de las empresas estatales. Al no poder cumplir con los
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Grfico 4.5. RESULTADO DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO COMO PORCENTAJE DEL PBI
Fuente: BCRP.
Documento oficial donde aparecen las metas macroeconmicas de los prximos tres aos.
Posibilidad de no poder afrontar los pagos de la deuda pblica.
CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIDO. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS DE POLTICA
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Fuente: BCRP.
129
42
Este proceso tendra que ser voluntario y no forzado con medidas administrativas.
En algunos sectores, por falta de regulacin o sobrerregulacin, por factores estructurales, etc., el
mercado no existe o ha mostrado un desempeo modesto, sin llegar a desarrollar toda su potencialidad.
43
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relacin con los pases de la regin (vase Grfico 4.7). Un objetivo de poltica
comercial, por ejemplo, debera ser alcanzar acuerdos comerciales con Estados
Unidos y Europa,48 similares a los alcanzados por Chile.
En realidad, los aranceles no tienen futuro en un mundo globalizado. Dentro de los convenios del ALCA y el APEC, su paulatina reduccin y eventual
eliminacin aparecen como irreversibles y el Per no puede darse el lujo de
quedar excluido de ambos acuerdos. Los aranceles, poco a poco, dejarn de ser
un instrumento de la poltica comercial y de recaudacin fiscal.
Obviamente, la poltica comercial no se agota en el tema arancelario y de
acceso a mercados, sino que presenta asuntos vinculados a polticas de inversiones, polticas de competencia, antidumping, compras estatales, entre otros; en
los que afortunadamente el Per presenta avances en relacin comparativa con
otros pases en desarrollo.
Algunos economistas llaman la atencin sobre el aparentemente bajo nivel
del tipo de cambio real,49 pero no existe evidencia de que ello est ocurriendo
actualmente en la economa. Asimismo, adems de bajar aranceles y mejorar la
48
Algunos economistas hacen hincapi en mejorar las negociaciones (el toma y daca) de tales
acuerdos.
49
El rgimen cambiario nominal puede afectar el tipo de cambio real por algn periodo. Ello
depender de la flexibilidad del sistema de precios y de la posicin de la economa (brecha del PBI).
Pero, algunos economistas arguyen que se puede aprovechar esta ventana de posibilidad para lograr un
mayor tipo de cambio real. Este problema emprico requiere mayor estudio en el caso peruano. Sin
embargo, la economa debera estar desdolarizada para poder ejecutar (si cabe) este tipo de polticas.
CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIDO. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS DE POLTICA
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posicin fiscal, no se cuenta en el Per con polticas pblicas que puedan alterar
significativamente el tipo de cambio real por periodos importantes. El suavizamiento de los flujos de capitales de corto plazo tambin puede ayudar para
evitar periodos de volatilidad cambiaria real.
III.3. Mercado laboral
El mercado de trabajo peruano se encuentra sujeto a un importante exceso de
oferta, producto del alto crecimiento de la PEA en las dcadas pasadas y un
deterioro de la demanda por trabajo. El deterioro de la actividad econmica, el
comportamiento errtico de la inversin privada, el fuerte crecimiento poblacional de mediados del siglo pasado y el aumento de la tasa de participacin
laboral, son los principales determinantes de este proceso. Como en todo mercado, el exceso de oferta presiona los salarios reales hacia la baja, lo que deteriora
el ingreso laboral de la poblacin
Los dispositivos legales que tendieron a flexibilizar las relaciones laborales en
los 90 buscaban adecuar el aumento del nmero de trabajadores al ciclo econmico y con ello facilitar el encuentro de la oferta y demanda de trabajo. Asimismo, se pretenda promover incrementos en la productividad de la mano de
obra, reducir el subempleo y potenciar la competitividad. Lamentablemente,
los objetivos fueron alcanzados solo parcialmente. A pesar que el empleo creci,
el desempleo se estabiliz y el subempleo se redujo, se dio un proceso de informalizacin de las relaciones laborales y un estancamiento de la productividad.
En el periodo posterior a las reformas, el empleo aument de manera importante (vase Grfico 4.8) y lo ha venido haciendo a tasas positivas una vez iniciado el nuevo ciclo expansivo (2002-03). Sin embargo, los nuevos puestos de
trabajo se han generado bsicamente en sectores de baja productividad y en
segmentos empresariales de pequea escala. Ello ha influido en la cada de los
salarios reales de la poblacin y en que el grado de informalizacin de las relaciones laborales vaya en aumento. Adicionalmente, la falta de mecanismos institucionales de fiscalizacin y las continuas modificaciones al marco legal generaron los incentivos para que los participantes del mercado evadan la ley.
Diversas propuestas legislativas difcilmente impactarn positivamente en la
fuerza laboral ya que, dada la actual estructura del mercado, solo tendran relevancia en menos del 20% de la poblacin ocupada (justamente aquellos que
ms ganan). Adems, pueden generar rigideces en las relaciones laborales, lo
que configurara una restriccin para el ingreso de nuevos sujetos al mercado de
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51
136
Fuente: BCRP.
A pesar de ello, el trecho por avanzar es an muy grande. Persisten problemas como la escasez de sujetos de crdito, la crisis patrimonial de las empresas,
un ineficiente sistema de ejecucin de garantas, limitaciones en la disposicin
y uso de rcords crediticios en las centrales de riesgo, y una deficiente proteccin
al inversionista minoritario y a los acreedores.
La competitividad global de la economa peruana est relacionada con la
eficiencia de sus mercados de capitales. Bajo condiciones de competencia, estos
deberan proporcionar a las empresas y familias un mayor acceso al financiamiento y a tasas de inters que reflejen adecuadamente el riesgo de cada operacin. Asimismo, el sistema deber proveer instrumentos de ahorro que permitan una menor dependencia al ahorro externo y ampliar el plazo promedio del
endeudamiento.
El problema central de la competitividad en el sistema financiero y en el
mercado de valores en el Per es que los fondos no necesariamente llegan de
manera eficiente de quienes tienen excedentes a quienes necesitan financiamiento. Para alcanzar una mayor competitividad en el mercado de capitales
debe profundizarse el proceso de reforma y mantenerse las funciones del Estado
en supervisin, regulacin y provisin de informacin, adems de un rol subsidiario en la provisin de fondos al sistema financiero.
Las polticas a implementarse deben orientarse a los siguientes tres objetivos:
reducir los mrgenes de intermediacin directa e indirecta; ampliar el acceso al
financiamiento para los agentes econmicos que estn fuera del sistema formal; y
CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIDO. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS DE POLTICA
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ampliar los plazos del financiamiento. Un cuarto objetivo que ayuda a los anteriores consiste en aumentar la competencia en todos los segmentos del mercado.
Dentro del sistema financiero y el mercado de valores peruano, el predominio
lo tiene el sistema bancario, que da cuenta del 80% del crdito (2001). En el
sistema bancario, la dolarizacin sobrepasa el 70% en depsitos y colocaciones, y
los depsitos de los 3 bancos ms grandes concentran el 62% del total de crdito.
Dentro del sistema financiero, la cobertura del Fondo de Seguro de Depsitos
(FSD) fue elevada significativamente, como elemento para reducir el riesgo en el
sistema bancario, hasta un tope de cerca de US$ 18,000. Sin embargo, el 80%
de las cuentas de ahorro y a plazo en el sistema bancario tienen saldos inferiores
a los US$ 2,000. Por ello, el actual nivel de cobertura resulta ser poco compatible
con una adecuada estructura de incentivos. Por otro lado, mientras que durante
los ltimos cuatro aos los intermediarios financieros de mayor tamao adoptaron medidas cautelosas en la concesin de crditos, las cajas municipales y entidades similares expandieron sus colocaciones de tasas, significativamente altas, a
un ritmo de 30% anual, generando as dudas sobre su futura evolucin. Por
ltimo, es importante que el Banco de la Nacin no compita deslealmente con el
sector privado ahora que toma una participacin ms activa en la colocacin de
crditos de consumo y en la captacin de ahorro privado.
En cuanto al mercado de valores, la Bolsa de Valores de Lima (BVL) es fundamentalmente un mercado de negociacin secundaria. Ello refleja en parte el
deficiente ordenamiento administrativo y de gestin empresarial. Adems, el
stock de bonos alcanza solo el 4.2% del PBI la quinta parte del crdito bancario, si se consideran los emisores privados o el 13% del PBI si se incluye el
financiamiento de operaciones bancarias, bsicamente bonos de arrendamiento
financiero y subordinados. En cualquier caso, este bajo desarrollo del mercado,
reflejado en la escasa oferta de instrumentos de inversin, se enfrenta a un importante crecimiento en la demanda por ttulos debido a la expansin de los
fondos de los principales inversionistas institucionales. Por ello, el dficit de
oferta de instrumentos se estima en alrededor de 3% del PBI segn un reciente
estudio de Macroconsult S.A. y tendera a incrementarse en los prximos aos.
Encontrndonos en el escenario descrito, es importante que se tomen acciones de poltica que busquen la reduccin de costos en el registro, la constitucin y ejecucin de garantas; se mejore la proteccin del crdito en los procesos
concursales52 y se fomente una mayor competencia y eficiencia en los interme52
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DEL
ESTADO
Y POLTICAS SECTORIALES
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IDEAS FINALES
Aumento de la
productividad laboral
140
Permite aumento de
la demanda en 3%
(Similar a PEA)
Entre 6% y 5%
Educacin, salud
Inversin
Aumento de ingresos y
cobertura de servicios
sociales
Grfico 4.12. CRECIMIENTO OBJETIVO PBI PER CPITA: 1970-2012 (NUEVOS SOLES DE 1994)
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