Control de Lectura 3

Condiciones para el cambio: La nueva generacin de

programas y proyectos de gestin de cuencas hidrogrficas
En muchos aspectos, la nueva generacin de proyectos de gestin de cuencas
hidrogrficas todava es incipiente, o cuando mucho ha llegado a la adolescencia.
Experiencias parciales, locales y limitadas que vienen realizndose en distintas regiones
del mundo demuestran el potencial del nuevo enfoque, pero tambin las limitaciones de
un cambio circunscrito a lugares especficos y plantean los desafos que representa llevar a
mayor escala las experiencias locales. Muchas de estas limitaciones no dependen de la
estructura y la ejecucin de los programas, sino que tienen que ver con el entorno
normativo e institucional en el que se desenvuelven las actividades innovadoras.
Entre las condiciones necesarias para que madure la nueva generacin de programas de
gestin de cuencas cabe mencionar:
Reformas polticas que reconozcan plenamente las mltiples funciones de la gestin de
las cuencas hidrogrficas en el desarrollo sostenible, y creen un marco intersectorial
para su ejecucin;
Actualizacin, mejoramiento y aplicacin de leyes que repercuten en la gestin de las
cuencas hidrogrficas;
Mejoramiento de los mecanismos institucionales que enlazan las intervenciones en las
cuencas con las polticas nacionales, regionales y mundiales pertinentes;
Incorporacin ms vigorosa del conocimiento cientfico y el conocimiento local en la
elaboracin de polticas para las cuencas;
Fortalecimiento de la capacidad y creacin de conciencia en todos los niveles;
Creacin de mecanismos para la financiacin a largo plazo de los procesos de gestin
conjunta de las cuencas.
APOYO POLTICO
A inicios del milenio, la comunidad internacional se comprometi a cumplir los objetivos
de desarrollo humano sostenible que ya se determinaron en el decenio de 1990. La
Declaracin del Milenio (2000) y el Plan de aplicacin de Johannesburgo (2002) hacen
nfasis en la necesidad de acelerar la marcha hacia la erradicacin de la pobreza, el acceso
universal a los servicios bsicos (educacin, salud, agua, sanidad, etc.) y el uso sostenible
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de los recursos naturales. Se insta a los gobiernos a elaborar polticas para transformar
estos principios en accin.
Los conceptos y los mtodos del manejo de cuencas desempean una funcin importante
en este proceso. Una gestin correcta de las cuencas es imprescindible para cumplir el
sptimo de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), garantizar la sostenibilidad
ambiental, y en particular los dos siguientes de sus propsitos:

Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas de los pases y dar
marcha atrs a la prdida de recursos ambientales;
Reducir para 2015 la proporcin de personas que carecen de acceso a agua potable.

Adems, al incrementar la disponibilidad de los recursos de tierras y agua y mejorar su

aprovechamiento, con miras a la seguridad alimentaria y el desarrollo econmico, la
gestin de cuencas puede contribuir significativamente a erradicar la pobreza extrema y el
hambre (ODM1).
La gestin de cuencas afronta cuestiones ambientales mundiales, entre ellas la proteccin
de los ecosistemas naturales y humanos de montaa, el suministro de agua dulce, la
regulacin de los caudales y la prevencin de la contaminacin de los ocanos.
Las polticas de desarrollo sostenible actualmente utilizan la gestin de cuencas como un
enfoque con diversos propsitos que se debe incorporar en distintas polticas sectoriales y
subsectoriales.
En el desarrollo sostenible, la gestin de los recursos naturales y la pobreza se deben
tratar como las dos caras de una misma medalla. La pobreza rural y la urbana muchas
veces contribuyen a la degradacin de las cuencas, por lo cual las polticas de gestin de
stas deben elaborarse en el marco de las estrategias nacionales de reduccin de la
pobreza y desarrollo rural, con una clara comprensin de los numerosos nexos que hay
entre pobreza y degradacin ambiental. Las polticas deberan tratar las cuencas como
unidades de planificacin y de gestin, donde los recursos naturales pueden aprovecharse
para lograr los objetivos de equidad social.
Sin embargo, en muchos pases la gestin de cuencas todava no se trata como un
elemento integrador. Las diversas polticas agrcolas, ambientales, para el agua, de
planificacin, del territorio, contra la pobreza, etc. muchas veces operan en
contraposicin o compiten entre s, en vez de complementarse, y las dependencias del
gobierno y los donantes con frecuencia carecen de convergencia. La falta de coordinacin
y de dilogo se traduce en falta de unidad de intencin de las actividades sectoriales
(recuadro 35). Es necesario pasar de las actividades multisectoriales compartimentadas
hacia una plena integracin intersectorial.

Deficiencias de las polticas para el agua

El sector del agua debera ser el eje de las polticas ambientales y armonizar las
prioridades de los diversos sectores (agricultura, irrigacin, silvicultura, etc.). Sin embargo,
aun cuando existen directrices para la gestin integrada del agua superficial, subterrnea
y costera, los distintos e importantes elementos de los sistemas de cuencas se siguen
tratando como unidades independientes, como ocurre a menudo en el caso de los
bosques de montaa (recuadro 36). Los nexos entre ro arriba y ro abajo no se tienen
plenamente en cuenta. Los gobiernos nacionales deberan aplicar una perspectiva de
cuenca hidrogrfica en el examen y armonizacin de todas sus polticas sectoriales que
repercuten en el uso del agua: suministro de agua para uso domstico, medio ambiente,
agricultura, silvicultura, industria, planificacin del territorio, etc.
La compartimentacin en la gestin del agua es particularmente frecuente en el frica
subsahariana. A fines del decenio de 1990, casi todos los pases africanos elaboraron
nuevas polticas para el agua que definen las funciones de las partes interesadas en la
gestin integrada del agua, y crean nuevas instituciones de gestin. Los derechos del agua
y las reservas ecolgicas adquieren mayor reconocimiento, y en algunos lugares se utilizan
plataformas de negociacin para el uso y la gestin compartidos de los recursos (recuadro
37). Pero casi en ningn pas se han aplicado por completo estas polticas, debido a falta
de recursos financieros y humanos, y de participacin local (Recuadro N 1).
Los nexos entre la gestin de cuencas y las polticas para el agua tienden a ser limitados y
locales, pero las polticas eficaces para el agua exigen intervenciones multisectoriales
nacionales y transnacionales.
Legislacin inadecuada para las cuencas hidrogrfica
Leyes y normas inadecuadas o que han perdido utilidad imponen limitaciones al manejo
de cuencas en todas las regiones. Muchas cuestiones jurdicas relacionadas con la gestin
de cuencas hidrogrficas no se pueden resolver porque las leyes son obsoletas,
contradictorias o carecen de directrices claras para su aplicacin. Para mejorar el manejo
de cuencas los pases necesitan reformar sus leyes, sobre la base de principios bien
fundados.
Asimismo, la falta de aplicacin de las leyes existentes limita la incorporacin de los
principios de gestin de cuencas en las polticas de conservacin y desarrollo. Las
autoridades de cuenca deberan tener el poder de armonizar los derechos y hacer valer las
decisiones. Por ejemplo, en el mbito territorial, la ejecucin de las leyes y los
reglamentos podra ponerse en manos de autoridades de cuenca que cuenten con
capacidades normativas y ejecutivas.
Adems, surgen problemas especiales cuando los derechos a los recursos de la cuenca
hidrogrfica se rigen a travs de sistemas diversos de propiedad sancionados por
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autoridades distintas. Estas situaciones pueden dar lugar a conflictos entre los derechos
locales y la ley nacional.
Recuadro N 1

Porqu en Zimbabwe la reforma del sector del agua no ha dado los resultados previstos
Si bien Zimbabwe tiene un marco jurdico para la gestin integrada del agua, esto no se refleja en los
hechos. A continuacin se exponen algunos de los motivos de esta situacin.
Reforma agraria: En Zimbabwe se iniciaron al mismo tiempo la reforma del sector del agua y la reforma
agraria. Mientras que la primera promova la utilizacin equitativa y sostenible del agua y el pago por su
consumo, la otra se diriga a la redistribucin de la tierra con el fin de fomentar una mayor utilizacin de los
recursos nacionales de tierras.
Ambas polticas parecan complementarse, pero sus objetivos resultaron contradictorios. Muchos
agricultores ya establecidos no pagaron los permisos para usar el agua porque no tenan seguridad de
ocupar las tierras despus de la reforma agraria; los nuevos agricultores se negaron a pagar por usar el
agua porque anteriormente no se pagaba este servicio. Los nuevos colonos tambin estaban ms
interesados en consolidar su derecho a las tierras que en asistir a las reuniones de gestin del agua.
Interferencia poltica: Para mantener su popularidad, los polticos abarataron el agua todo lo posible, lo
que socav la poltica de precios, que tena como objetivo recaudar suficientes fondos para mantener un
elevado nivel en el servicio de suministro del agua.
Los polticos tambin protegieron contra la interrupcin del servicio a los infractores que no pagaban los
permisos por usar el agua.
Retiro de los donantes: Al inicio, la reforma del sector del agua fue impulsada por los donantes. Sin
embargo, cuando se establecieron los consejos de cuenca slo quedaba un donante que apoyaba dos de los
siete proyectos de gestin de cuenca.
Estabilidad financiera: Las cuotas de los permisos por el uso del agua pagadas por los usuarios y la
aplicacin del principio del que usa (o contamina) paga, tenan como objetivo financiar el suministro del
servicio del agua, complementado con una contribucin gubernamental procedente de los fondos pblicos.
Sin embargo, como ya se mencion, los ingresos por el uso del agua han sido inferiores a lo previsto, y las
asignaciones del presupuesto pblico han sido mnimas.
Proceso de colaboracin inadecuado: Los consejos de cuenca (con representantes de las autoridades
locales, la industria, los agricultores comerciales, los agricultores comunitarios y otras partes interesadas)
tenan como objetivo encontrar soluciones comunes a los problemas del agua. Sin embargo, cada uno de
estos grupos protege sus intereses y hay poca comunicacin o negociacin entre ellos. Adems, no se ha
pagado a los miembros del consejo por su aportacin a las cuestiones del agua, las reuniones se han vuelto
menos frecuentes y los grupos de usuarios se han unido para reducir los gastos. De esta manera, las partes
interesadas de la gestin del agua no han podido reunirse con suficiente frecuencia.
Insuficiencia de la organizacin coordinadora: La Organizacin Nacional del Agua de Zimbabwe no tuvo
suficiente personal para afrontar la repentina demanda de servicios expertos, y no pudo proporcionarlos ni
cumplir las funciones financiadas por el Fondo para el Agua.

NEXOS ENTRE LAS DIMENSIONES MICRO Y MACRO

Incluso en los programas que abarcan vastas extensiones de territorio, como las grandes
cuencas fluviales o regiones administrativas, la gestin conjunta de la cuenca se lleva a
cabo a travs de intervenciones intensivas en zonas geogrficas reducidas, que a menudo
corresponden a subcuencas. Los principales programas de gestin de cuencas son
federaciones de microintervenciones locales, que se llevan a cabo en un marco
institucional, metodolgico y operacional comn.
La lgica de este enfoque micro en los programas de gran escala tiene dos aspectos:
1) La complejidad y especificidad de los procesos hidrogeolgicos, ecolgicos y
socioeconmicos de las cuencas se capta mejor en la dimensin local; y
2) La ejecucin de intervenciones intensivas de gestin de cuenca en lugares crticos
(como las zonas de captacin de las tierras altas o zonas expuestas a degradacin
hidrogeolgica causada por el hombre) es ms eficaz que tratar de controlar sistemas
vastos, como las grandes cuencas fluviales.
Gestin conjunta de las cuencas hidrogrficas y cambio mundial
La situacin hipottica llamada mosaico de adaptacin fue presentada en una
evaluacin reciente de la problemtica ambiental del planeta (MEA, 2005). En esta
situacin hipottica, instituciones descentralizadas ejecutan microiniciativas de gestin de
los recursos naturales y desarrollo sostenible incorporndolas paulatinamente en
procesos de desarrollo sostenible ms amplios (recuadro 40). La situacin hipottica del
mosaico de adaptacin se compara con la del tecnojardn, que trata los problemas del
ecosistema mediante el uso intensivo de tecnologa e ingeniera ecolgica; con la situacin
de orquestacin mundial que prev la solucin de los problemas a travs del
crecimiento econmico y la redistribucin, y con aquella de orden de la fuerza que se
fundamenta en el laissez faire.
Si bien las situaciones hipotticas de orquestacin mundial, tecnojardn y mosaico en
adaptacin pueden producir repercusiones positivas en el bienestar humano para el ao
2050 tanto en los pases industriales como en los pases en desarrollo1, las dos ltimas
pueden dar mejores resultados en lo que se refiere a proteccin de los bienes ambientales
y mejoramiento de los servicios ambientales.

Contribucin de la gestin conjunta de cuencas hidrogrficas a un futuro sostenible

Para estudiar el posible futuro de los ecosistemas y el bienestar humano, el estudio
mundial Evaluacin del Ecosistema del Milenio elabor cuatro situaciones hipotticas
basadas en diferentes supuestos de los motores del cambio y sus posibles interacciones.

Orquestacin mundial: Esta hiptesis presenta una sociedad mundialmente

conectada que se concentra en el comercio mundial y la liberalizacin econmica.
Adopta un enfoque de reaccin ante los problemas del ecosistema, pero toma
medidas firmes para reducir la pobreza y la desigualdad e invierte en bienes
pblicos, como infraestructura y educacin. El crecimiento econmico mundial en
esta hiptesis es el ms elevado de las cuatro situaciones hipotticas.

Orden de la fuerza: Esta hiptesis presenta un mundo regionalizado y

fragmentado, preocupado por la seguridad y la proteccin, que hace nfasis en los
mercados regionales y presta poca atencin a los bienes pblicos, y adopta un
enfoque de reaccin ante los problemas del ecosistema. Esta hiptesis conlleva las
tasas ms bajas de crecimiento econmico (particularmente en los pases en
desarrollo), que disminuyen con el tiempo, y el mayor crecimiento demogrfico de
las cuatro situaciones hipotticas.

Tecnojardn: Esta hiptesis presenta un planeta mundialmente conectado que

depende de una tecnologa que respeta el medio ambiente y utiliza ecosistemas
tecnolgicos complejos para proporcionar los servicios ambientales, adoptando un
enfoque dinmico ante los problemas del ecosistema. En esta hiptesis el
crecimiento econmico es relativamente elevado y se acelera, mientras que el
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crecimiento de la poblacin para 2050 se ubica en el rango intermedio de las

diversas situaciones hipotticas.

Mosaico en adaptacin: Esta hiptesis enfoca en ecosistemas a escala de la

cuenca hidrogrfica como objeto de la actividad poltica y econmica, y prev el
fomento de las estrategias locales de gestin del ecosistema y el fortalecimiento
de las instituciones locales. Las inversiones en capital humano y social tienen como
objetivo conocer mejor el funcionamiento del ecosistema y mejorar su gestin, lo
que permitir entender mejor su capacidad de recuperacin, fragilidad y
flexibilidad. Es una hiptesis optimista que cree en la capacidad de aprendizaje de
las personas, pero previene que la gestin de los ecosistemas podra no ser ptima
en toda circunstancia. La gobernanza vara mucho entre los pases y las regiones:
algunos investigan opciones de gestin de adaptacin, mientras que otros utilizan
mtodos burocrticamente rgidos para obtener un desempeo ptimo del
sistema.

Los resultados son muy diversos: algunas zonas prosperan mientras que en otras se
produce una gran desigualdad o degradacin ecolgica. Al inicio, aumentan los obstculos
comerciales impuestos a los bienes y los productos, pero casi desaparecen los obstculos
a la circulacin de la informacin gracias al perfeccionamiento de las tecnologas de
comunicacin y a la rpida disminucin de su costo. En una fase sucesiva, el nfasis en la
gobernanza local conduce a problemas en la gestin de los bienes colectivos mundiales.
Se intensifican los problemas ambientales planetarios, como el cambio climtico, la pesca
marina y la contaminacin. Las comunidades no pueden administrar sus zonas locales
porque los problemas mundiales y regionales repercuten en ellas, y las comunidades, las
regiones y los pases crean redes para lograr una mejor gestin de los bienes colectivos
mundiales. Estas redes adoptan soluciones que demostraron su eficacia localmente, y
tienen particular xito en zonas donde hay oportunidades recprocamente positivas de
coordinacin, como en los valles de los ros. Difundir las soluciones buenas y desechar las
ineficaces mejora la atencin a los problemas sociales y ambientales, desde la pobreza
urbana hasta la contaminacin del agua por la agricultura. Conforme se recopilan ms
conocimientos sobre casos de xito y de error, mejora el suministro de muchos servicios.
Se prev que la hiptesis del mosaico de adaptacin sea la ms eficaz desde el punto de
vista de los costos para variables decisivas en el manejo de cuenca, como la disponibilidad
y calidad del agua, la lucha contra la erosin, la proteccin de los recursos genticos, la
lucha contra las plagas, la proteccin contra las tormentas y la adaptacin cultural. Dado
que la tecnologa y la inversin en obras pblicas necesarias para la hiptesis de
tecnojardn est fuera del alcance de muchos pases en desarrollo, el mosaico de
adaptacin, basado en el manejo conjunto de cuencas, representara la opcin ms
adecuada y viable para el desarrollo sostenible.

Ampliar las experiencias micro

Los mosaicos de iniciativas de alcance limitado que se llevan a cabo en subcuencas y estn
incorporados en las sociedades y culturas locales pueden necesitar un marco de referencia
ms amplio que las polticas locales para restablecer y mejorar los bienes y servicios
ambientales. Los gobiernos tienen que conectar las polticas de descentralizacin con
marcos normativos nacionales que movilicen los insumos necesarios para ejecutar una
apropiada gobernanza territorial en las cuencas hidrogrficas. A travs de directrices
nacionales flexibles y capaces de adaptarse se debera definir la autonoma de las
iniciativas locales y el apoyo que pueden esperar del gobierno central y las instituciones
de nivel ms alto.
Las polticas de gestin de cuencas de los gobiernos nacionales deberan armonizar las
instituciones locales y establecer nexos institucionales a nivel regional y nacional. Esas
polticas deberan incluir criterios para financiar iniciativas locales y procedimientos claros
para dar prioridad a cuencas estratgicas. Los objetivos y las estrategias de los proyectos
locales deberan basarse en directrices y estrategias nacionales.
Foros regionales para la gestin transfronteriza de las cuencas hidrogrficas
Robustos foros internacionales y regionales pueden promover la negociacin entre las
unidades administrativas o pases de ro arriba y ro abajo, en particular cuando las
intervenciones locales repercuten en las cuencas transfronterizas y en las grandes cuencas
fluviales.
Esos foros deberan ser mecanismos de integracin regional, basados en la sinergia entre
los organismos nacionales y estar regidos por acuerdos internacionales para el manejo de
cuencas. Los foros deberan determinar las zonas prioritarias y establecer redes de
iniciativas locales de gestin conjunta de las cuencas hidrogrficas.
El intercambio de conocimientos y experiencias entre los pases que comparten una
cuenca fluvial debera facilitarse a fin de elaborar un marco normativo comn y garantizar
el compromiso a largo plazo y la financiacin constante a las instituciones pertinentes.
Esta es una importante prioridad para el frica subsahariana, donde existen numerosas
cuencas fluviales transfronterizas. En el pasado, la falta de acuerdos transfronterizos
limit las inversiones y la elaboracin de iniciativas subregionales de gestin de las
grandes cuencas fluviales. En toda frica hay prometedoras iniciativas recientes de
gestin transfronteriza de cuencas fluviales, entre ellas la de la Cuenca del Nilo, el
Programa de Desarrollo del lago Victoria, el Acuerdo de la Cuenca Fluvial de Nkomati, la
Autoridad de la Cuenca del Nger y el Programa de Gestin Ambiental del lago Victoria.
Hay mucho que aprender de estas iniciativas.

POLTICAS BASADAS EN EL CONOCIMIENTO CIENTFICO

Los nexos entre la ciencia y las polticas de gestin de las cuencas hidrogrficas son una
cuestin candente. Para los encargados de elaborar las polticas es difcil aceptar el nivel
actual de incertidumbre sobre los procesos de las cuencas, lo que lleva a utilizar modelos
obsoletos y demasiado simplificados, los cuales producen supuestos e ideas equivocados.
Las polticas de gestin de cuencas muchas veces se basan en mitos o en el sentido comn
y no en datos cientficos.