Peruadfdfsdfs

Per
Enrique Vsquez*
Rafael Cortez**
Carlos Parodi**
Jos Montes***
Gustavo Riesco***
* Investigador responsable. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Se cont

adems con la colaboracin de Jorge Mendoza y Francisco Bara.
** Investigadores asociados.
*** Asistentes.
1. REVISIN DE LAS PRINCIPALES TENDENCIAS

MACROECONMICAS Y SOCIALES DESDE 1980
1.1. El crecimiento econmico
En julio de 1980, el arquitecto F. Belande T. llega al gobierno del Per. Las
primeras medidas adoptadas por su gobierno apuntaban a la apertura comercial
y a invitar a los capitales extranjeros a invertir en el pas. Favorecido por la mejora en los trminos de intercambio, el PBI creci en 4,4% en el ao 1980, y
luego en 5,1% en 1981. Este crecimiento fue interrumpido por la cada de los
precios internacionales de las materias primas; como resultado, el PBI decreci
en 0,62% en 1982. Posteriormente, la presencia del Fenmeno del Nio1 en
1983 ocasion una abrupta cada del PBI del orden del 11,8%.
Al finalizar el primer quinquenio de los ochenta tanto el PBI, las inversiones
y las exportaciones registraban una tendencia decreciente y la inflacin superaba el 100% al ao. A la vez, persistan los controles de precios2 y los subsidios a
la produccin, de manera el tesoro pblico haca grandes transferencias, principalmente a las empresas del Estado. Se debilitaba la iniciativa privada y generaban graves distorsiones en el mercado3. La tasa de empleo se haba elevado de
cerca de 6% a alrededor de 9%4 .
En 1985, el entonces electo presidente Alan Garca P., anunci una reduccin
drstica de la inflacin, la reactivacin de la economa y la recuperacin de los
salarios reales5. Para lograrlo, se intent incentivar la demanda con emisin inor1
Fenmeno meteorolgico que eleva la temperatura de las aguas del litoral peruano por encima del promedio histrico y genera desequilibrios en el clima de los pases del Pacfico.
2
Los controles de precios se aplicaron en combustibles, alimentos, crdito, tipo de cambio,
acero y otros.
3
Carlos Boloa Behr. 1993. Cambio de Rumbo, p. 15.
4
Segn el Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
5
Julio Velarde y Martha Rodrguez. 1992. De la desinflacin a la hiperestanflacin. Per:
1985-1990, Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, Lima, p. 15.
636
GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
gnica de dinero y un mayor control en los precios de los bienes de la canasta bsica. Como resultado de estas medidas durante los aos 1986 y 1987 el PBI creci
en 10,0% y 8,0% respectivamente, con una inflacin de 114,5% para 1987.
Esta reactivacin vino acompaada de una fuerte contraccin del supervit
comercial, seal de un grave problema de balanza de pagos. El origen del problema no se encontraba solamente en la cada de las exportaciones, sino tambin en el crecimiento de la demanda interna: este crecimiento produjo un
importante aumento de las importaciones, las cuales en 1987 llegaron a representar el 17,6% del PBI.
En 1988, se hizo evidente la insostenibilidad de las polticas heterodoxas y
el pas cay en el inevitable desenlace hiperinflacionario y recesivo que caracteriza los esquemas de expansin de corto plazo6 . La inflacin alcanz el 2.775%
en 1989, el PBI experiment una trayectoria decreciente y las Reservas Internacionales netas acabaron en un nivel muy por debajo de lo registrado en el primer
quinquenio de los aos ochenta (apenas US$ 692 millones en 1990). Per fue
declarado inelegible en el mercado financiero internacional.
En 1990, el gobierno de Alberto Fujimori se aboc en la tarea de abrir el
mercado del Per al comercio internacional, reinsertar el pas en el Sistema Financiero Internacional, disminuir la inflacin a tasas del orden de 10% anual y
reducir el aparato estatal.
Las primeras medidas adoptadas por el gobierno apuntaban al sinceramiento de los precios, al fomento de la inversin privada, la privatizacin de las empresas pblicas y el fortalecimiento del proceso de pacificacin. Los resultados
de estas medidas comenzaron a apreciarse a partir de 1993, ao en que se registr un crecimiento del PBI de 6,4%. En los aos siguientes el PBI creci en 13,1%
y 7,3%. Con la finalidad de evitar que aumentaran las importaciones de bienes
finales, disminuyera el ahorro y se perdieran divisas, el gobierno decidi entrar
en un proceso de enfriamiento de la economa, reduciendo el gasto pblico y
la oferta monetaria. La tasa de crecimiento del PBI se redujo a 2,5% en 1996,
para recuperarse en 1997 alcanzando el 7,2%.
En su conjunto, el importante crecimiento del producto durante el periodo 19901996 permiti conseguir una tasa de crecimiento promedio anual de 1,4% entre
1980 y 1996, adems de equilibrar las cuentas fiscales y monetarias, e incrementar el gasto social. En 1994, el 49,6% de los hogares en el Per no cubran su Canasta Bsica de Consumo7; en 1997, el indicador mejor a el 44,3% de los hogares.
1.2. Apertura de la economa

Entre 1980 y 1985, la principal dificultad que enfrent el gobierno fue el cam6
7
Saavedra, Jaime.1997. Financiamiento de la Educacin en el Per. GRADE, Lima.

Instituto Cunto. 1995. Retrato de la Familia Peruana, Lima.
637
PER
bio desde un rgimen de proteccin a la industria nacional y de redistribucin

de la propiedad y la riqueza, hacia una economa de libre competencia.
Durante los primeros aos de la dcada, las exportaciones aumentaron su participacin en PBI, favorecidas por el aumento de los precios de las materias primas. Pero con la cada de los precios internacionales a fines de 1982 y con el
aumento en las tasas de inters internacionales, se deterioraron los trminos de
intercambio, reducindose desde 125% en 1981 hasta 103% en 1982. El gobierno decidi otorgar subsidios a la exportacin, incrementando as el dficit fiscal.
A partir de 1983, se volvieron a elevar los aranceles.
Entre 1986 y 1990, con la finalidad de incentivar las exportaciones, se crearon nuevos subsidios, se puso mayor nfasis en la exportacin de productos no
tradicionales y fue aprobada por el Congreso la Ley de Bases de Zonas Francas
y Zonas de Tratamiento Especial8. Asimismo, se mantuvieron los controles a las
tasas de inters y al tipo de cambio (mediante cotizaciones mltiples), y permanecieron las sobretasas arancelarias9.
A pesar de ello, se observ un ritmo decreciente en la apertura comercial hasta
1987 (35,8%), para luego obtener una ligera recuperacin hasta ubicarse en niveles muy cercanos al 40% al final del quinquenio. Esta situacin fue favorecida por la constante mejora de nuestros trminos de intercambio, luego de la cada
al final de 1985.
Las reformas estructurales de la dcada del noventa apuntaban, entre otras
cosas, a eliminar las trabas que limitaban el libre flujo de inversiones, capitales
y productos entre el Per y el mundo. Por ello, se redujeron aranceles y eliminaron medidas para-arancelarias; se flexibiliz el mercado laboral y el mercado cambiario; se eliminaron los monopolios pblicos y se privatiz gran parte de las
empresas pblicas.
Como resultado de estas medidas, y a pesar de que no se muestra una mejora importante en nuestros trminos de intercambio, se ha mejorado progresivamente el grado de apertura comercial llegando a ser superior al 50% a fines de
1995 (54%) y 1996 (56%).
1.3. Evolucin de la pobreza y poltica social

Entre 1986 y 1991, el nmero de pobres se elev de 7,5 millones a 12 millones;
en particular, los pobres extremos se elevaron de 3 millones a 5 millones.
En 1993, el 53,9% de la poblacin fue calificado como pobre, y el 23,3%,
en situacin de miseria10. En 1994, el 49,6% de la poblacin fue calificada como
8
Ley 25100 del 28 de septiembre de 1989.

Estas sobretasas llegaron a ser aproximadamente 14 y fluctuaban entre 0 a 24 puntos porcentuales.
10
Elaborado sobre la base del Censo de Poblacin y Vivienda de 1993.
9
638
pobre, y los pobres extremos llegaban a 20,2%. Ms recientemente, en 1997, la

poblacin pobre fue de 44,3% y los pobres extremos llegaban al 14%.
La poltica social actual se ha centrado en la recuperacin econmica y la mayor eficiencia del gasto pblico social, en el marco de la Estrategia Nacional de
Alivio a la Pobreza. Como parte de esta estrategia, tambin figuran los Proyectos
de Mejoramiento de la Calidad en Educacin y Salud y Nutricin Bsica que
desarrollan los Ministerios de Salud y Educacin, respectivamente. Otra accin
importante es el Programa de Focalizacin del Gasto Social, en el marco del cual
los sectores priorizan las acciones ms urgentes para la superacin de la pobreza.
2. EVOLUCIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

2.1. Poltica de egresos
Entre 1980 y 1985 la poltica econmica tuvo como caracterstica bsica la expansin de la intervencin del Estado en la economa mediante el control de una
fraccin estratgica de la capacidad de produccin empresas estatales- y la intervencin directa en el sistema de precios. El principal problema de este sistema radica en los importantes dficit reportados por las empresas pblicas y
financiados por el Estado. A lo anterior deben agregarse las prdidas de infraestructura ocasionadas por los atentados terroristas. En 1980 el gasto total representaba el 19,5% del PBI y, en 1985, el 18,0%.
Al pasar al segundo quinquenio de la dcada de los ochenta, el panorama no
mejor. A pesar del crecimiento registrado en los dos primeros aos de este periodo, el gasto de gobierno como porcentaje del PBI decreci hasta llegar a 14,7%
en el ao 1988. La tendencia creciente en los siguientes aos (en 1990, el gasto
de gobierno alcanz el 16,5% del PBI) puede asociarse a la marcada cada del
PBI real desde 1987 hasta 199011.
Las limitaciones en la capacidad de gasto del gobierno pueden atribuirse a la
amplia evasin tributaria, la cada en el nivel del producto y la autoexpulsin
del Per del sistema financiero internacional. En este marco, las principales tareas de A. Fujimori al asumir el gobierno en 1990 eran mejorar el desempeo de
las principales variables macroecnomicas y buscar los recursos para financiar
el crecimiento de la economa. Las medidas implantadas apuntaban a estabilizar
la economa va un estricto control de la caja fiscal, la ampliacin de la base tributaria, la ejecucin de reformas estructurales en toda la economa y la eliminacin del sistema de control de precios.
A partir de 1992 se consigui mejorar el desempeo econmico del Per y
el gasto del gobierno central. Se increment la base y la presin tributaria, y se
11
El PBI real decreci en 15,0% entre 1988 y 1990, y la reduccin del gasto real fue de 4,5%.
639
PER
dej la determinacin de los precios a las reglas de mercado. Los resultados registrados durante el perodo 1980-1996 muestran una correlacin positiva entre
el PBI y los gastos de gobierno; es decir, cuando crece el PBI tambin crece el
gasto de gobierno, y lo propio suceder si decrece.
2.2. Los ingresos

Entre 1980 y 1985 los ingresos corrientes del gobierno central respecto al PBI
cayeron de 17,0% a 15,2%, a pesar de una cierta recuperacin en 1984, como
consecuencia de un acuerdo firmado con el Fondo Monetario Internacional.
Los ingresos tributarios fueron superiores al 80% de los ingresos corrientes,
con una ligera tendencia a la baja debido a la cada de los precios de los minerales en 1981-1983, y a la reduccin de la actividad econmica en el ao 1983.
Los impuestos provenientes del sector exportador fueron parte importante del total, debido tanto a los impuestos a la exportacin vigentes, como a los impuestos a los ingresos y al valor agregado.
El 40% de los ingresos corrientes corresponda a los impuestos al impuesto
general a las ventas (IGV), el impuesto selectivo al consumo (ISC) y otros12. El
impuesto a la renta tena una participacin de 29%. Los rubros de impuestos a
las exportaciones y al patrimonio slo aportaron, en 1980, 11,8% y 2,9% respectivamente. Al final del quinquenio, la participacin del IGV, ISC y otros fue
de 59,1% de los ingresos corrientes y la participacin de los impuestos sobre las
importaciones fue de 20,1%.
Entre 1986 y 1990, los ingresos del gobierno central se caracterizaron por la
fuerte cada en trminos reales. Los ingresos corrientes del gobierno central muestran una cada sistemtica con respecto al PBI mantenindose por debajo del 10%
durante los tres ltimos aos de la dcada; su punto ms bajo fue en 1989 con
una participacin de 7,3%. Para compensar la cada de la presin tributaria, se
crearon el Impuesto Especial a la entrega de moneda extranjera y el impuesto a
los dbitos en las cuentas corrientes.
La estructura de ingresos corrientes no vari significativamente durante el
segundo quinquenio de los aos ochenta, pues los ingresos provenientes del IGV,
ISC y otros, y del impuesto a la renta seguan siendo los de mayor importancia.
En 1989, estos impuestos significaron respectivamente un 68,5% y un 16,4% de
los ingresos corrientes.
Al final de los ochenta, la grave recesin y la escasa base tributaria llevaron
a que los ingresos del gobierno se redujeran a 7,3% del PBI (en 1989) y a 9,6%
en 1990. Por ello, en los aos noventa se concretaron una serie de reformas para
reactivar la economa e incrementar los ingresos del sector fiscal.
12
Incluye el Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y
otros impuestos.
640
As, la recaudacin de impuestos experiment una notable mejora. Los ingresos corrientes se elevaron desde 7,3% del PBI en 1989 a 13,6% en 1995 y a
14,2% en 1996, nivel muy cercano al que se haba alcanzado en 198513. El caso
ms notable corresponde al impuesto a la renta; la recaudacin por este concepto se increment significativamente entre 1990 y 1996, elevando su participacin en los ingresos corrientes desde 6,0% hasta 23,4%. El impuesto a la renta
es abonado por personas naturales y jurdicas, por trabajadores dependientes e
independientes, con tasas diferenciadas. Para elevar la recaudacin se estableci
que las empresas que reportaron prdidas aportaran un monto equivalente al 2%
del valor de sus activos 14.
En general, la mayor recaudacin fiscal y el retorno de los crditos de la banca
de fomento internacional permitieron incrementar la capacidad del gobierno central de realizar proyectos de inversin pblica.
DEUDA EXTERNA
Entre 1980 y 1985 se contrataron crditos por un monto superior a los US$ 7.000
millones. A programas sociales se destinaron US$ 1.372 millones (20% de los
crditos contratados), mientras que a gastos de defensa se destinaron alrededor
de US$ 1.670 millones.
Entre 1986 y 1990, se suscribieron contratos por un monto de US$ 1.391 millones. Un 16% fue destinado a gastos sociales y un 24,3%, a gastos de defensa.
Luego, entre 1990 y 1997, se suscribieron contratos de crdito por US$ 8.893
millones; el 38% fue destinado a gastos sociales y menos del 2%, a gastos de
defensa. La principal fuente de financiamiento para estos ltimos fue el tesoro
pblico.
DEUDA INTERNA
Entre 1980 y 1985, la deuda pblica domstica no serva para controlar la emisin de dinero, sino que incorporaba las obligaciones contradas por el gobierno
militar (1968-1980) al nacionalizar empresas y expropiar predios del sector privado. Posteriormente, el gobierno de A. Garca utiliz el crdito domstico como
un mecanismo de financiamiento. Los mayores incrementos de la deuda se registraron en esa poca. Durante el gobierno de Fujimori, la deuda pblica interna se convirti en un medio para que la autoridad monetaria controlara el flujo
de circulante.
13
14
En 1985, el total de ingresos corrientes alcanz el 15,0% del PBI.

Esta tasa se redujo a 1,5% a partir de julio de 1998.
641
PER
I NGRESOS PROVENIENTES DEL PROCESO DE PRIVATIZACIN

DE EMPRESAS PBLICAS
El proceso de privatizaciones en el pas se inici en 1991. Los ingresos de capital

por este rubro fueron cercanos a los US$ 2.600 millones en 1994 y a los US$ 2.300
millones en 1996. Hasta el ao 1997 se haban obtenido fondos superiores a los
US$ 6.500 millones. Estos recursos fueron destinados a incrementar las reservas
internacionales netas y ganar intereses, y no para financiar gastos del gobierno.
3. ANLISIS DE LOS GASTOS PBLICOS

3.1. Gastos totales del gobierno central
Entre 1980 y 1985, el gasto total se redujo en 8,2% en trminos reales. Posteriormente, en los primeros aos del perodo 1986-1990, se expandi el gasto, registrndose un crecimiento de 8,5% en 1986 y de 3,1% en 1987. Luego, la crisis
inflacionaria15 redujo el gasto en 20,7% en 1988 y en 7,8% en 1989. La fuerte
recesin llev a que, entre 1985 y 1990, los gastos decrecieran en 15,3% en trminos reales.
En trminos del PBI, la dcada de los ochenta se caracteriz por un gasto
total decreciente. El gasto se redujo desde 19,5% del PBI en 1980, hasta 18,0%
en 1985. El nivel ms bajo se registr en 1988, con 14,7% del PBI, y el ao
1990 se cerr con 16,5% del PBI. Durante los dos aos siguientes la participacin del gasto total creci hasta alcanzar un nivel cercano al 16%.
Durante el perodo 1991-1996, la poltica de gasto pblico se defini en trminos de un estricto control segn la disponibilidad de recursos tributarios. El
gasto real se redujo en 27,5% en 1991. Posteriormente, la reactivacin de la economa y la reforma tributaria16 permitieron una mayor presin tributaria y un incremento en el nivel de gasto real. En 1995 se super el gasto real registrado en
198717, aunque volvi a reducirse en 1996 y 1997.
En trminos del PBI, luego de que el gasto total tocara fondo con 11,6% del
PBI en 1991, los siguientes aos fueron de recuperacin hasta alcanzar 16,9%
en 1995. En 1997 el gasto total fue de 15,0% del PBI.
A continuacin se describe la estructura del Presupuesto del Gastos de Gobierno Central18. Se han creado cuatro partidas sobre la base del presupuesto,
15 Las tasas anuales de inflacin registradas en 1987, 1988 y 1989 fueron 1.722%, 2.775% y
7.650%, respectivamente.
16 La reforma tributaria considera la reforma administrativa y la modificacin de la estructura
arancelaria.
17 Sin duda la coyuntura poltica (ao de elecciones presidenciales) fue un factor determinante.
18 La descripcin corresponde a la evolucin de la importancia de los gastos sociales y no
sociales que conforman el total del Presupuesto del Gobierno Central. No se est considerando el
CUADRO 1
B. Deuda externa
15,9
0,5
3,1
A. Deuda interna
GASTOS NO FINANCIEROS
3,5
AMORTIZACIN
14,9
2,6
0,6
3,2
18,5
4,2
1,7
1,9
FUENTE: Banco Central de Reserva del Per.

Elaboracin propia.
2.
1.
MEMO:
4,4
19,5
GASTOS DE CAPITAL
2,0
-Deuda externa
III. TOTAL GASTOS (I+ II)
II.
1,5
-Deuda interna
3,6
2,6
14,3
3,0
0,3
3,3
17,6
3,4
1,7
1,5
3,2
2,0
14,6
4,6
0,4
4,9
19,0
3,2
2,9
1,5
4,4
2,7
13,9
5,9
0,3
6,2
18,6
3,4
3,7
1,0
4,7
2,8
13,0
5,1
0,7
5,8
18,0
2,7
3,8
1,2
5,0
2,5
2,9
4,9
14,1
4,0
0,8
4,8
17,7
3,0
3,1
0,6
3,6
3,4
2,5
5,1
13,4
3,3
0,3
3,6
16,9
2,4
2,6
0,9
3,5
3,7
2,0
5,3
10,1
3,6
0,1
3,8
14,7
1,6
3,8
0,8
4,6
3,1
1,4
4,0
11,0
3,0
1,1
4,2
15,3
2,3
3,9
0,5
4,4
3,3
1,3
4,1
9,9
3,9
1,7
5,5
16,5
1,5
5,3
1,2
6,5
3,6
1,9
3,0
15,0
8,4
2,4
0,8
3,2
11,6
1,6
2,9
0,3
3,2
2,9
1,4
2,5
10,0
11,1
1,8
0,3
2,1
14,9
2,6
3,7
0,2
3,9
3,6
1,7
3,2
12,3
10,8
2,3
0,2
2,5
14,3
2,8
3,5
0,1
3,5
3,4
1,5
3,1
11,5
12,8
1,8
0,1
1,9
16,0
3,7
3,1
0,1
3,2
3,7
2,0
3,3
12,3
13,8
1,4
0,0
1,4
16,9
3,6
3,0
0,1
3,0
4,1
2,6
3,5
13,2
13,8
1,4
0,1
1,4
16,0
3,3
2,1
0,1
2,2
4,0
3,1
3,4
12,7
13,4
1,1
0,2
1,2
15,0
3,2
1,5
0,1
1,6
4,3
2,6
3,4
11,8
3,6
2,2
5,4
13,0
3,1
3,2
5,5
13,1
4. Intereses
3,5
5,4
14,5
3. Transferencias
2,8
5,3
14,6
3,6
15,3
4,8
15,2
2. Bienes y servicios
15,8
1. Remuneraciones
14,1
15,1
GASTOS CORRIENTES
I.
14,3
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Tipo de gasto
PER: Gasto del gobierno central, 1980-1997

(Porcentaje del PBI)
642
643
PER
correspondientes al gasto social (salud y educacin, entre otros), Ministerio de

Economa (incluye, entre otros, los servicios de deuda), gastos de defensa y seguridad interna, y por ltimo, el rubro otros (el resto de ministerios y programas del gobierno central).
A partir de 1981 se inicia un crecimiento importante del gasto social desde
18,1% del presupuesto hasta un mximo de 22,4%. En 1980, los rubros de defensa y seguridad interna correspondan al 15,1% del presupuesto, elevndose
hasta 19,7% en 1985.
Entre 1986 y 1990 el porcentaje de fondos destinados a gasto social continu aumentando. En 1986 se destin el 31,6% a gastos sociales, culminando el
perodo en 49,8%. Respecto a los gastos en defensa y seguridad interna, puede
afirmarse que durante estos aos continuaron con un ritmo creciente respecto al
total presupuestado. En 1986 representaban el 26,2% y terminaron el perodo con
una participacin de 32,3%. En general, entre 1980 y 1990 los recursos asignados a gastos sociales fueron superiores al 20% del presupuesto total.
Entre 1991 y 1998 se destin en promedio el 27,7% del presupuesto a gasto
social, mientras que los fondos destinados a economa y defensa estuvieron en
promedio entre 30,3% y 28,9% respectivamente. La proporcin de recursos destinados a defensa se increment durante la dcada de los noventa, tanto por la
lucha contra el terrorismo en los primeros aos como por el conflicto con el Ecuador en 1996. La captura de los principales mandos terroristas y la solucin pacfica del problema fronterizo ha permitido liberar parte de estos recursos hacia
otros tipos de gastos.
3.2. Gasto corriente y gasto de capital

Entre 1980 y 1985, el gasto corriente real se increment en 1,0%, mientras que
su participacin en el gasto total del gobierno central se elev desde 77,3% hasta 85,1%. La contraccin en el gasto total real durante el perodo 1980-1985 debe
atribuirse a la reduccin en el gasto de capital. Concretamente, para el perodo
1981-1985, la reduccin del gasto total se explica por la disminucin en 39,6%
del gasto de capital.
A partir de 1985, el gasto corriente real registra incrementos sucesivos (3,6%
en 1985, 5,5% en 1986, 6,8% en 1987). Luego se desploma (-17,5% en 1989, y
-12,3% en 1989). En 1990 logra una breve recuperacin (11,0%); el gasto corriente alcanz una participacin de 90,9% del gasto total, la ms alta de la historia reciente. Respecto al gasto de capital, continu la tendencia decreciente:
entre 1985 y 1990, el gasto de capital, en trminos reales, se redujo en 48,3%,
mientras que su participacin en el gasto total decreci desde 14,9% hasta 9,1%.
total del presupuesto del sector pblico que incluye adems del gobierno central a instituciones
pblicas descentralizadas, gobiernos regionales y otros.
644
Entre 1990 y 1995, el gasto corriente se increment en 15,6%, a pesar de la

fuerte contraccin del gasto corriente registrada en 1991 (-31,1%). Por su parte,
se recuper el gasto de capital, registrndose un incremento de 213,7% entre 1990
y 1995. A partir de 1995 y hasta 1997, el gasto corriente y el gasto de capital
mantendrn sus participaciones en el gasto total relativamente estables, alrededor de 79% y 21% respectivamente.
3.3. Gasto en remuneraciones, bienes y servicios,

transferencias e intereses
Aunque entre 1980 y 1985 el gasto en remuneraciones se increment en slo
1,8%, otros gastos corrientes se redujeron significativamente. Fue el caso de bienes y servicios (18,6%) y de transferencias (20,1%). Sin embargo, el gasto corriente total se mantuvo relativamente estable debido al aumento de 83,2% en el
gasto por intereses de deuda externa19. El incremento de este ltimo fue consecuencia de la variacin del tipo de cambio y la refinanciacin correspondiente a
los aos 1983-1984 20.
Entre 1985 y 1990, el gasto real en remuneraciones registr una reduccin
de 43,9%, a pesar de los incrementos de 14,8% en 1986 y de 12,8% en 1987.
Por su parte, el gasto en bienes y servicios decreci todos los aos despus de
1985, para cerrar con una variacin de -40,0% entre 1985 y 1990. Los pagos de
intereses de la deuda externa se contrajeron en los primeros aos como consecuencia de los menores vencimientos, as como por efecto del menor ajuste cambiario respecto a la inflacin21. Sin embargo, terminaron incrementndose hasta
cerrar con un aumento de 30,1% entre 1985 y 1990.
El gasto en transferencias, luego de incrementarse en 50,4% en 1986 y en
16,3% en 1987 registr cadas en 1988 (-23,1%) y 1989 (-7,6%). El resultado
para el perodo fue un incremento de 30,9% del gasto en transferencias entre 1985
y 1990.
Entre 1990 y 1995, el gasto en remuneraciones se elev en 54,7%, el gasto
en bienes y servicios, en 81,9%, y el gasto en transferencias, en 49,3%.
En el marco del proceso de reinsercin de la economa al mercado financiero internacional, la ejecucin de los gastos contempl el cumplimiento del servicio de la deuda externa22. El pago por intereses de la deuda externa se eleva en
72,8% entre 1990 y 1995. Sin embargo, las amortizaciones de deuda externa se
redujeron en 53,5%, principalmente por los menores vencimientos de intereses
19
Asimismo, los pagos por amortizacin de deuda aumentaron en 66,6%.

Memoria del Banco Central de Reserva del Per, 1983-1984.
21
Memoria del Banco Central de Reserva del Per, 1986.
22
Memoria del Banco Central de Reserva del Per, 1990.
20
645
PER
de la deuda pblica externa y por el menor pago por regularizacin de la deuda

con el Banco Mundial23.
Al comparar la estructura de gasto de la dcada de los ochenta y los noventa
se aprecia que, en la dcada de los ochenta, se han privilegiado los gastos corrientes en remuneraciones e intereses, mientras que en los aos noventa se elegido una mayor asignacin de transferencias.
3.4. Seguridad interna

De los reportes de los Presupuestos Generales de la Repblica se puede decir
que los gastos en seguridad interna han sido ligeramente superiores al 10% del
total del Presupuesto del Gobierno Central.
Entre los aos de 1980 y 1985, los gastos en seguridad interna siguieron una
trayectoria ascendente que se inici en 1981 con un porcentaje de 5,36% sobre
el total de los gastos del gobierno central y termin en 1985 con una tasa de
7,55%.
Entre 1986 y 1990, los gastos en seguridad interna fueron en promedio 11,2%
del total de gastos del gobierno central; la cifra ms alta se registr en 1988, llegando al 12,81%. Los gastos en seguridad interna cerraron este perodo con una
participacin de 11,48%. El aumento sustantivo de la participacin de los gastos
en seguridad interna durante esos aos se debi principalmente al incremento de
la actividad terrorista en el pas.
Para 1991 los gastos en seguridad interna significaron el 7,38% del gasto total; mantenindose por debajo del 9% hasta el presupuesto de 199824.
En cuanto a la estructura de estos gastos se aprecia que durante el primer
quinquenio de los ochenta el pago de remuneraciones abarcaba ms de la mitad
de los gastos presupuestados. En efecto, entre 1980 y 1985 las remuneraciones
equivalan, en promedio, a 56,9% del total asignado a seguridad interna. Por su
parte, los fondos destinados a la adquisicin de bienes representaron el 13,6%
del gasto en seguridad interna.
Entre los aos de 1986 y 1990 el pago de remuneraciones absorbi el 47%
del total, mientras que la adquisicin de bienes absorbi en promedio el 18,9%.
Sin duda fue el fenmeno terrorista el que oblig a incrementar en ms de 5 puntos
porcentuales la asignacin de recursos destinados a la adquisicin de bienes.
Durante la dcada de los noventa, el porcentaje de fondos destinados a remuneraciones fue de alrededor de 18%, mientras que el porcentaje destinados a
la adquisicin de bienes fue cercano al 20%. Tambin durante estos aos cobran
23 Memoria Anual
del Banco Central de Reservas del Per, 1996.

fondos destinados a Defensa y Seguridad Interna disminuyeron en los aos noventa, a
partir de la captura de Abimael Guzmn, lder del movimiento terrorista Sendero Luminoso, en
1992.
24 Los
646
una mayor importancia las transferencias corrientes, elevndose a partir de 1994

a ms de 50% del gasto total.
3.5. El gasto social dentro del presupuesto total

El gasto social tuvo una participacin relativamente estable dentro del gasto total del gobierno central durante el perodo 1980-1985, manteniendo su participacin cercana al 22% del gasto total. En trminos reales, la variacin en el gasto
social es prcticamente nula.
A partir de 1986 la participacin se incrementa ininterrumpidamente llegando a 49,8% del gasto total en 1990. Sin embargo, en trminos reales, luego de
un incremento de 31% en 1986, el gasto social cae durante varios aos. Entre
1990 y 1985 la reduccin en trminos reales es de 43,8%.
En 1991 se produce una cada del gasto social a 14,7% del gasto total. Este
porcentaje se va recuperando hasta llegar a 29,8% en 1995. En trminos reales, el
gasto social se incrementa en 280% entre 1990 y 1985. En 1996, el gasto social
aumenta a 41,1% del gasto total, para luego volver a descender a 23,1% en 1997.
4. ANLISIS DE LA ASIGNACIN DE RECURSOS PBLICOS

PARA GASTOS SOCIALES
4.1. Gasto social
En esta primera parte del captulo se describe la evolucin del gasto social total
(que incluye salud, educacin, vivienda y construccin, y trabajo) y, en lneas
generales, de los sectores salud y educacin.
Es clara la dependencia del gasto social respecto al PBI (Vase el Grfico
N 1). Entre 1980 y 1985, el gasto social total fluctuaba alrededor del 4,0% del
PBI. Llega a su valor mnimo en 1991 con aproximadamente 1,7% del PBI. Considerado en relacin al gasto total del gobierno, el gasto social se redujo desde
un promedio de 20% a inicios de los ochenta hasta alrededor de 16,8%.
Para el segundo quinquenio se registr un ligero repunte del gasto social como
porcentaje del PBI, alcanzando el 4,4% en 1986. Sin embargo, el gasto social
sigui cayendo y en 1990 se registr un gasto social equivalente al 2,3% del PBI.
En cambio, considerado en relacin con el gasto total, se observa un ligero incremento del gasto social en 1986, alcanzando un 21,7%, de manera que durante el perodo 1985-1990, el gasto social se mantuvo en torno al 19% y 20% del
gasto total, aun con la cada del PBI consignada a partir de 1988.
La tendencia decreciente del gasto social respecto al PBI se prolong a los
primeros aos de la dcada de los noventa: en 1991, el gasto social tan slo alcanz el 1,7% del PBI. Como porcentaje del gasto total, el gasto social se redujo
647
PER
GRFICO 1
Per: Evolucin del gasto social y el PBI, 1981-1996
(Millones de US$ de 1996)
5.000
65.000
4.500
60.000
4.000
55.000
PBI
2.500
45.000
2.000
40.000
1.500
GASTO
3.000
50.000
SOCIAL
3.500
1.000
35.000
0.500
0.000
PBI
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
30.000
GASTO SOCIAL
FUENTE: INEI, Compendio de Estadsticas Sociales, 1994-1996. INEI, Compendio Estadstico, 19921996. CIUP, Informe de Coyuntura, Primer Semestre 1993. Elaboracin propia.
a los niveles ms bajos registrados en los ltimos 16 aos: 1,7%, en 1991 y 1,8%
en 1992. Estos resultados fueron consecuencia del proceso de ajuste iniciado en
agosto de 1990, ao que termin con una disminucin del PBI de 3,7%.
A partir de 1991, se dio un impulso importante al monto asignado a gasto
social a travs de la construccin de infraestructura econmica, centros de enseanza y otros. La ejecucin del presupuesto correspondi principalmente al Ministerio de la Presidencia, fortaleciendo el gasto social hasta situarlo en 6,0% del
PBI, en 1996. Como porcentaje del gasto del gobierno central, el gasto social
alcanz el 44,2% en 1996, incrementndose desde 30,3% en 1995.
A fines de 1996 se destinaron a gasto social los montos ms elevados desde
1980, sea que se considere el gasto social como porcentaje del PBI o como porcentaje del gasto de gobierno central, invirtindose en generar igualdad de oportunidades a una mayor poblacin25.
4.2. Evolucin de los gastos en educacin

El gasto en educacin se redujo desde 3,0% del PBI a inicios de los aos ochenta hasta 1,7% en 1990. Tanto al inicio de los gobiernos de Belande como de
25
PRES. 1996. Estrategias de Focalizacin. Lima.
648
Garca, los gastos en educacin aumentan, para luego deteriorarse en los siguientes
aos. A partir de 1991, la participacin del gasto educativo en trminos del PBI
muestra una tendencia creciente hasta llegar a 2,9% en 1994.
En el perodo 1980-1985, la difcil situacin econmica del pas afect el gasto
educativo en educacin. En efecto, pas de 3,0% y 3,2% del PBI, en 1980 y 1981
respectivamente, a representar slo el 2,6% del PBI en 1985. De manera similar,
pas de 13,2% y 14,9% del total de gasto de gobierno, en 1980 y 1981 respectivamente, a representar y slo 11,8% de los gastos totales del gobierno en 1985.
Entre 1985 y 1987 el gasto pblico en educacin aument en 65%. Debe notarse que este espectacular -y temporal- crecimiento se relaciona con un aumento desmesurado del nmero de docentes y de personal administrativo26. La
hiperinflacin a fines de los aos ochenta origin una drstica disminucin del
gasto pblico corriente en educacin (-49%) y an mayor en el caso del gasto de
capital (-73%). En 1990 el gasto en educacin fue de 1,7% del PBI, situndose
en el punto ms bajo de su historia reciente.
Durante el gobierno de Fujimori (1991-1996), y luego del ajuste de precios
de 1991-1992, el gasto en educacin muestra un repunte. En 1990, con la ejecucin del programa de ajuste macroeconmico, se redujo el gasto pblico. Luego,
entre 1990 y 1996, la participacin del gasto educativo en el gasto total del gobierno pas de 13% a 22%. En trminos del PBI, el gasto en educacin aumenta
de 2,2% a 2,9%27.
Como porcentaje del gasto del gobierno central, el gasto en educacin muestra
una tendencia positiva a partir de 1991. En 1991, los gastos en educacin representaron el 11,1% de los gastos del gobierno central, mientras que para 1996 pas
a representar cerca del 21%, es decir, un incremento de 10 puntos porcentuales
en 5 aos.
Durante este perodo, el gasto real en educacin del gobierno se mantuvo relativamente constante. En un contexto de marcado crecimiento de la matrcula, esto ha
implicado una cada en el gasto por alumno, especialmente en educacin bsica.
EVOLUCIN DEL GASTO RECURRENTE Y GASTO DE CAPITAL

EN EDUCACIN
En 1985, el gasto pblico en el sector educativo alcanz el 2,6% del PBI, es decir 0,4 puntos porcentuales menos que en 1980. Aproximadamente el 94% corresponda al gasto corriente y slo el 6% a gasto de capital28.
26 Segn datos de Card y Daz citados en el Diagnstico General de la Educacin (1993), el

total de docentes pas de 181.169 en 1985 a 240.391 en 1990 -un aumento de 33%-, mientras que
el personal administrativo pas de 25.231 a 55.135 -un aumento de 118%.
27 Francke (1994) proporciona cifras similares.
28 Jaime Saavedra. 1997. Financiamiento de la Educacin en el Per. GRADE, Lima.
649
PER
CUADRO 2
PER: Indicadores del Gasto Social en Educacin

(1980-1996)
Aos
Gasto real
% del PBI
Gasto real
% Gasto gob.cen
Gasto Educ.
% Gasto Social
Gasto corriente
% Gasto Educ1/.
Gasto de Capital
% Gasto Educ.1/
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
3,0
3,2
2,8
2,9
2,8
2,6
3,4
2,2
2,1
2,3
1,7
1,3
2,2
2,1
2,6
3,0
2,9
13,2
14,9
13,7
12,1
11,9
11,8
16,4
12,6
15,4
16,4
12,0
11,1
13,8
14,5
16,1
19,9
21,7
65,9
70,5
71,4
71,3
70,7
70,7
75,6
69,9
74,3
76,1
75,3
72,1
72,9
71,4
61,4
51,6
52,4
96,4
92,9
91,0
95,4
95,7
93,9
86,6
97,0
96,1
96,1
97,7
96,1
96,9
92,7
88,7
87,4
n.d
3,6
7,2
9,0
4,6
4,4
6,1
13,4
3,0
3,9
3,9
2,3
3,9
3,1
7,3
11,3
12,6
n.d
1/ A partir de 1992 corresponden a gastos del tesoro pblico.

FUENTE: INEI,Compendio de Estadsticas Sociales, 1994 1996.
INEI,Compendio Estadstico, 1992 1996.
CIUP, Informe de Coyuntura, Primer Semestre 1993.
Elaboracin propia.
En el perodo 1990-1994, la participacin de la educacin primaria dentro

del gasto corriente total experiment una ligera disminucin, reducindose desde 36% hasta 33%. La participacin del nivel secundario se redujo ligeramente
de 27% a 24%. En cambio, el nivel de educacin superior universitaria aument
su participacin de 8% en 1990 a 11% en 1994. Los gastos en educacin inicial
y educacin superior no universitaria se han mantenido prcticamente invariables respecto al gasto total, en 7% y 3% respectivamente.
Entre 1990 y 1994, el gasto en remuneraciones, bienes y servicios, y transferencias corrientes explica la mayor parte del gasto educativo en el perodo analizado, aun cuando su importancia relativa descendi desde 81% en 1990 hasta
77% en 1994.
El gasto en remuneraciones se redujo de 44% en 1990 a 15% en 1994. En
cambio, aumentaron su participacin las transferencias corrientes, que en su mayor parte son pagos por remuneraciones por encima de la remuneracin bsica.
Dicha participacin subi de 33% en 1990 a 56% en 1994. En general, las parti-
650
das por transferencias y remuneraciones explicaron ms del 75% del gasto total
del Estado en educacin, con la excepcin de 1994.
En el mismo perodo, las compras de bienes aumentaron su participacin de
3% a 4% mientras que las compras de servicios aumentaron su participacin de
1% a 3%. En lo que respecta al gasto de capital, las compras de bienes de esta
naturaleza se incrementaron a 2% en 1994, mientras que la partida obras increment su participacin de 1% en 1990 a 12% en 1994.
INDICADORES DE EDUCACIN
En esta seccin se describen los principales indicadores de la educacin en el
pas. Estos indicadores ayudan a conocer si las inversiones en educacin cumplen con su papel generador de capital humano.
Indicadores de eficiencia
Para evaluar la eficiencia en la educacin, se han considerado tres indicadores
claves: el atraso escolar, la tasa de desercin escolar y el tiempo escolar efectivo
(en el Per, de acuerdo con el Ministerio de Educacin, un alumno debe recibir
36 semanas efectivas de clase durante el ao escolar, es decir, poco ms de mil
horas29). Vinculado con estos indicadores esta la tasa de promocin escolar, definida a partir del nmero de alumnos que efectivamente aprueban el ao y se
matriculan en el siguiente30.
En 1984, 18 de cada 100 alumnos matriculados en primaria repiti de ao y
9 se retiraron de la escuela. En el caso de secundaria, 12 de cada 100 alumnos
repitieron y 10 de cada 100 abandonaron la escuela. Los indicadores de educacin mejoraron en los aos siguientes: en 1990, las tasas de repitencia y desercin en primaria eran de 10% y de 6% respectivamente. En secundaria, las tasas
disminuyeron a 9% para repitencia y 7% para desercin.
Respecto a la tasa de promocin, hubo un incremento importante durante la
dcada de los ochenta. En 1984, esta tasa era de 74% en primaria y de 79% en
secundaria, mientras que en 1990 aument hasta 84% en ambos niveles.
En la dcada de los noventa, la tasa de promocin cay fuertemente durante
los tres primeros aos31, mientras que aument la tasa de desercin de los matri-
29 Instituto
Apoyo. 1997. Data Social, Vol III, N2, Per, mayo.

total de alumnos matriculados en un ao, los que aprueban el ao y se vuelvan a matricular son catalogados dentro de la tasa de promocin, los que repiten se contabilizan en la tasa de
repeticin y los que no vuelven a matricularse conforman los retirados.
31 La tasa de promocin en primaria fue 76,8% en 1991, 76,5% en 1992 y 78,6% en 1993; en
secundaria fue 81,5% en 1991, 81,3% en 1992 y 82,1% en 1993.
30 Del
651
PER
culados en secundaria (8,0% en 1991, 8,2% en 1992 y 7,8% en 1993). Sin embargo, los indicadores se recuperaron en los aos siguientes32.
Para evaluar la eficiencia de la educacin en el Per deben identificarse los
motivos que llevan a los alumnos a desertar o a repetir el ao escolar.
La desercin escolar generalmente ocurre en la transicin de primaria a secundaria. Esto se explica por el costo de oportunidad al convertirse los nios en
una posible fuente de ingresos: As la educacin fuera gratuita, el costo de enviar un menor al colegio incluye los ingresos que deja de aportar al hogar. La
situacin se agrava en perodos de recesin: As se explica el aumento de la desercin escolar en secundaria en los primeros noventa.
La situacin es ms grave en el rea rural. En reas urbanas, el 17% de los
alumnos de primaria ha repetido de grado al menos una vez; en las reas rurales,
el 26%. Y cuando la lengua materna es quechua, aymar u otros dialectos, el atraso
y la desercin escolar en educacin primaria rural llegan a 63% y 12% respectivamente33.
Segn informacin para 1996, el 56% de las madres considera que la educacin en los colegios estatales es mala. Y el 69% est en desacuerdo con la afirmacin de que una mayor educacin se reflejar en mayores ingresos en el
futuro34. Los bajos beneficios esperados y el alto costo de oportunidad, son claros desincentivos a la participacin de los ms pobres en educacin.
Tasa de analfabetismo
En 1981 la tasa de analfabetismo urbana fue 8,1%, y la rural, 39,6%, con una
diferencia de 31,5 puntos porcentuales. En 1993, estas tasas eran de 6,7% y 29,8%
para las reas urbana y rural respectivamente; la diferencia era de 23,1 puntos
porcentuales.
Considerando el costo que significa para los pobladores, ir y sentarse a escuchar tres horas de clases, el PROMUDEH (Ministerio de Promocin de la Mujer
y Desarrollo Humano) implement, en todo el pas, los Programas de Alfabetizacin (PROAL). Estos incluyen, adems de la enseanza de lectura y escritura,
otros temas (planificacin familiar, educacin para el trabajo y educacin sexual).
El idioma ha resultado muchas veces un problema para el xito del programa. Por ello, se ha empezado a considerar la lengua nativa como un primer idioma y el castellano como auxiliar. Pese a la limitaciones, gracias a estos programas,
se prev una reduccin de un 15% en la tasa de analfabetismo en el Per.
32
Segn estimados a partir del Censo Escolar de 1993, cerca del 4% de los escolares (109
mil) abandona la primaria cada ao.
33
Censo Nacional Escolar 1993.
34
Instituto Apoyo. 1997. Data Social, Vol III, N 2. Per, mayo.
652
Inversin en infraestructura educativa

A partir de 1990, el gobierno central ha invertido en la ampliacin de la infraestructura educativa. En 1994, el INFES tuvo la meta de construir un colegio diario durante todo ese ao. Estas obras han sido realizadas en las reas
urbano-marginales de Lima y principales capitales de provincias, las cuales concentran la mayor proporcin de la poblacin en edad escolar, as como considerables dficit de infraestructura educativa.
Un problema relacionado con los centros educativos es la carencia de servicios bsicos como luz, agua y desage. Segn el Ministerio de Educacin35 en
las ciudades slo el 44% de los colegios cuenta con estos servicios. En el campo
slo el 3% de los colegios tiene servicios de agua, luz y desage.
Tambin persiste una falta de materiales educativos para el dictado de clases. Asimismo, los colegios no suelen contar con bibliotecas adecuadas para la
enseanza. El informe Desde los Nios/as: Anlisis de las Polticas Educativas
1995-1997 preparado por el Foro Educativo muestra que existe un libro de lectura por cada dos alumnos, un libro de matemticas por cada cinco y un libro de
ciencias naturales por cada veinte alumnos.
Otro problema es la falta materiales didcticos. En efecto, quince de cada
cien nios de los primeros aos de primaria no tienen cuadernos ni lpices y la
mitad no tiene ni regla, ni tajador ni borrador. Por otro lado, cerca del 40% de
los colegios tienen necesidad de ms carpetas para que se sienten los alumnos:
no las hay en cantidades suficientes o, simplemente, no las hay36.
Respecto a nuevas herramientas de estudio, a pesar de los esfuerzos por implementar laboratorios de informtica, existe en promedio una computadora por
cada 1.114 alumnos37.
ESTIMACIN DE LOS BENEFICIARIOS DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS

POR GRUPOS DE INGRESO
A continuacin se describen los hogares beneficiados con los subsidios en educacin por mbito geogrfico y por grupo de ingreso per cpita38.
Los resultados de la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 revelan que, del
total de personas que estudian actualmente en un centro de educacin pblico,
el 61,6% corresponde a las zonas urbanas, y el 38,4%, a zonas rurales.
35
36
Proyecto PNUD-GTZ-1993
Francke, Pedro. 1994. La Educacin Pblica, los Pobres y el Ajuste, APRODEH y CEPAL,
Lima.
37
Foro Educativo. 1997. Desde los Nios/as: Anlisis de las Polticas Educativas 1995-1997,
Lima.
38
La informacin utilizada proviene de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1997.
653
PER
Esta diferencia se incrementa a medida que se aumenta de nivel educativo. As,

del total de personas que estudian primaria, el 51,6% corresponden al rea urbana
y el 48,4% al rea rural, mientras que en educacin superior (universitaria y no
universitaria), el 89,4% est en zonas urbanas y el 10,6% en zonas rurales.
En cuanto al gasto de las personas en educacin, las personas que habitan en
zonas rurales gastan en promedio entre US$ 0 y US$ 50, mientras que en las zonas urbanas el 77% de la poblacin gasta en promedio ms de US$ 50.
En cuanto a la estructura educativa, en las zona urbanas el 47,3% de los estudiantes est en primaria, el 37,1% en secundaria y el 15,6% en estudios superior. En el mbito rural, el 71,4% de la poblacin est en primaria, el 25,7% est
en secundaria y apenas el 3% sigue estudios superiores
En general, el ingreso per cpita guardan una relacin estrecha con la ruralidad de las poblaciones. La poblacin en edad escolar de los quintiles ms bajos
se est educando bsicamente en primaria39. Los quintiles ms altos se caracterizan un mayor porcentaje de su poblacin en centros de educacin superior.
Claramente, las poblaciones urbanas, costeas y de mayor ingreso son los
principales usuarios de los centros de educacin pblica. Esto es, una proporcin importante de los recursos destinados al sector educativo es absorbido por
personas que podran pagar por su educacin. La capacidad de identificar con
precisin a las personas que pueden financiar su educacin permitira liberar recursos que podran ser reasignados hacia los sectores ms pobres.
4.3. Evolucin de los gastos en salud

Los gastos en salud muestran una trayectoria decreciente desde comienzos de
los aos ochenta, empezando con 1% del PBI en 1980-1985 y llegando a 0,5% a
principios de los noventa. Posteriormente, el gasto en salud se recupera hasta un
promedio de 0,7% en 1993-1996.
Histricamente, los gastos en salud han sido menores que los realizados en
educacin. Entre 1980 y 1985, los gastos en salud fueron ligeramente superiores
al 4% de los gastos totales del gobierno central y cercanos al 1% del PBI. La
tendencia fue ligeramente decreciente durante todo el quinquenio.
Entre 1990 y 1985, el gasto en salud se recupera ligeramente respecto a los
gastos sociales alcanzando una participacin de 4,9% en 1988. Sin embargo, la
tendencia sigui siendo decreciente como porcentaje del PBI. Posteriormente, en
1989 y 1990, los gastos en salud se redujeron por la recesin.
En los primeros aos de la dcada de los noventa, con la contraccin del gasto
pblico el gasto en salud lleg a 0,5% del PBI. Posteriormente, el gasto en salud
mantuvo un promedio de 0,7% entre 1996 y 1993. Durante los aos noventa, se
39
Los quintiles se ordenan en forma ascendente, es decir, el primer quintil corresponde a los
ms pobres y el quinto, a los ms ricos.
654
CUADRO 3
PER: Indicadores del Gasto Social en Salud
(1980-1996)
Aos
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Gasto real
Gasto real
% del PBI % Gasto gob.central
1,1
1,1
0,9
1,0
1,0
1,0
1,0
0,8
0,7
0,6
0,5
0,5
0,6
0,8
0,7
0,7
0,6
4,8
5,1
4,4
4,3
4,3
4,4
4,7
4,8
4,9
4,5
3,7
4,3
3,1
7,9
6,3
10,4
10,2
Gasto Salud
% Gasto Social
Gasto corriente
% Gasto salud 1/
Gasto de Capital
% Gasto salud 1/
23,7
24,3
22,6
25,4
25,7
26,3
21,7
26,4
23,5
20,6
23,1
22,7
25,0
17,7
21,3
24,7
23,9
88,8
86,9
90,5
82,7
88,5
84,0
79,4
80,7
90,1
94,4
96,9
96,8
96,1
96,9
95,3
93,6
n.d
11,2
13,1
9,5
17,3
11,5
16,0
10,6
19,3
9,9
5,6
3,1
3,2
3,9
3,1
4,7
6,4
n.d
1/ A partir de 1992 corresponden a gastos del tesoro pblico

FUENTE: INEI,Compendio de Estadsticas Sociales, 1994 1996.
INEI,Compendio Estadstico, 1992 1996.
CIUP, Informe de Coyuntura, Primer Semestre 1993.
Elaboracin propia.
viene desarrollando una serie de programas de alivio de la pobreza. Estos programas se han convertido en la fuente principal del crecimiento del gasto social40.
Incluyen partidas destinadas a la compensacin en alimentos y servicios de atencin materno-infantil. Sin embargo, estos niveles de gasto son muy inferiores al
1,1% del PBI alcanzado en 1980.
GASTO RECURRENTE Y GASTO DE INVERSIN EN SALUD

El gasto recurrente en salud incluye las remuneraciones, las transferencias y la
adquisicin de bienes y servicios. Los gastos de inversin o gastos de capital hacen referencia a los gastos de infraestructura.
40 Desde 1994 hasta 1997 el Estado ha destinado US$ 88 millones al Programa de Focalizacin (Programa de Salud Bsica para Todos).
655
PER
En 1980-1985 la proporcin de gastos recurrentes sobre el total fue en promedio de 86,5%, mientras que los gastos de capital alcanzaban el 14,5% del gasto
total en salud. En 1986, se redujeron los gastos corrientes del sector salud, pasando a 79% del gasto total en salud desde 84% en 1985. A partir de 1988, los
gastos recurrentes se incrementaron a 96% del gasto en salud. En 1994-1995 los
gastos de capital se incrementaron de 3,1% en 1993, a 4,7% en 1994 y hasta
6,4% en 1995.
En resumen, los gastos de inversin en salud han ido disminuyendo desde
1980, a excepcin de los aos 1994-1995, en los que se observa un ligero incremento. La reduccin en inversin se debe a que los programas de salud y nutricin estn destinados a favorecer las atenciones de salud bsica y apoyo
nutricional ms que a crear importantes obras de infraestructura de salud, como
s ocurre en el caso de educacin. Sin embargo, el importante crecimiento demogrfico de las ltimas dcadas sugiere que la infraestructura de salud actual
debe ampliarse para atender a las personas que lo requieran.
IMPACTO DEL GASTO: INDICADORES DE SALUD

Tasa de mortalidad
La tasa de mortalidad (nmero de defunciones por cada mil personas) ha pasado
de 9,04 en 1980 a 7,74 en 1985; y de 6,85 en 1990 a 6,43 en 1995.
En cuanto a la mortalidad infantil, se observa que de cada 1000 nios que nacieron durante 1991-1996 en promedio 43 de ellos murieron antes de cumplir su
primer ao de vida. La tasa de mortalidad infantil evidencia una reduccin del 25%
con respecto a la estimada para 1986-1991. Este nivel de reduccin ha sido mayor
al observado entre los quinquenios de 1981-1986 y 1986-1991 que fue del 14%41.
ESPERANZA DE VIDA AL NACER

Este indicador muestra un incremento de la esperanza de vida entre la dcada de
los ochenta y los noventa. Pas de 61,6 aos entre 1980 y 1985 a 66,7 aos en el
perodo 1990-1995.
En la ltima dcada este indicador se ha venido incrementando, pasando de
61,6 en 1990 a 68,5 en 1998 (segn proyecciones), siendo para las mujeres de
71 aos en 1998 y para los hombres de 66 en el mismo ao. Este nivel parece
responder tambin a una mejora en el alcance de los servicios sociales bsicos
por parte de la poblacin.
41
Encuesta ENDES 1996 (1997).
656
El aumento de la esperanza de vida reflejara una mejora en materia de nutricin adecuada, buen estado de salud, condiciones educativas de las madres,
acceso a servicios de salud, etc.
Tasa de morbilidad
La tasa de morbilidad relaciona el nmero de enfermos por cada mil personas.
Segn la Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1994 (ENNIV 94) el 32,7% de
la poblacin present algn tipo de enfermedad, mientras que en 1997, el 35,8%
de las personas reportaron tener algn tipo de enfermedad.
Una descripcin de las principales enfermedades infecciosas durante la infancia refleja que particularmente la diarrea y las infecciones respiratorias son
las enfermedades de ms alta prevalencia.
El 18% de los nios menores de cinco aos tuvieron diarrea en las dos semanas
previas a la ejecucin de la encuesta ENDES de 1996. El caso ms dramtico lo viven los nios de 6 a 23 meses de edad cuya tasa de prevalencia alcanza el 28%.
En cuanto a los nios menores de 5 aos, el 20% present sntomas de infecciones respiratorias agudas; en particular, el indicador llega al 27% entre los
nios de 6 a 11 meses de edad. Lo preocupante es que apenas el 46% de estos
casos fue atendido en establecimientos o por proveedores de salud.
Esta situacin refleja un descuido importante de la poblacin en materia alimentaria y prcticas de higiene, y una falta de acceso a servicios de saneamiento
bsico y de acceso y uso de los servicios de salud preventiva, etc.
Vacunacin infantil
Dentro de los principales logros en materia de salud bsica que ha tenido el gobierno de Fujimori est el de reducir el porcentaje de nios pobres extremos sin
vacunacin de 11% en el 1991 a 4% en 1994. Tambin se destaca que la poblacin infantil goza de un mayor acceso a las consultas de salud, pasando de un
24% en 1991 a 33,4% en 1994.
Estos logros se reafirman en el ao de 199642. La cobertura de los programas de inmunizacin para ese ao alcanzaron a casi la totalidad de los nios de
12 a 23 meses; es decir, el 94% de estos nios fue vacunado contra la BCG y un
86% contra el sarampin.
Esta situacin refleja que los esfuerzos que se estn haciendo en materia de
promocin, prevencin y acceso a servicios de salud estn logrando el objetivo
de beneficiar a las personas de menos recursos.
42
Encuesta ENDES 1996 (1997).
657
PER
Nutricin infantil
Una adecuada nutricin evita que los nios sufran de retardo en el crecimiento,
problemas locomotrices y de aprendizaje que limitaran su desarrollo futuro43.
Segn Cortez (1997), en el ao 1994 el 77% de la poblacin infantil en extrema pobreza present algn sntoma de desnutricin, mientras que para el caso
de los nios no pobres este porcentaje se reduce a 46%.
En el Per se estiman tres tipos de desnutricin: la desnutricin crnica, que
mide el retardo en el crecimiento y responde a factores estructurales de la sociedad; la desnutricin aguda, que responde a prdidas recientes de peso; y la desnutricin global, que es til para detectar cambios en el estado nutricional de nios
que son monitoreados de forma continua.
La tasa de desnutricin crnica44 se ha reducido en los ltimos aos, pasando a 25,8 en 1995 desde 36,5 en 199145. Segn la encuesta ENDES de 1996, en
ese ao el 26% de nios menores de 5 aos en el Per adoleca de desnutricin
crnica. Los departamentos ms afectados por este tipo de desnutricin son Cuzco,
Ayacucho, Apurmac, Pasco y Huancavlica, lugares en donde el grado de desnutricin es superior al 40%.
El porcentaje de nios con desnutricin aguda46 llega al 1% para todo el pas,
mantenindose en un nivel similar al de aos anteriores. Los departamentos del
rea rural son los que presentan una mayor proporcin de nios con desnutricin
aguda (2%), siendo los departamentos de la selva peruana los ms afectados (3%).
En cuanto a la tasa de desnutricin global47, en 1996 el 8% de los nios menores de 5 aos presentaba un peso deficiente para su edad, cifra menor en 27%
a la correspondiente a 1991.
En suma, los resultados obtenidos en todos los indicadores de salud reflejan
una mejora, por parte del Estado e instituciones privadas, en la cobertura de los
servicios de salud a travs de diferentes programas de asistencia.
Por ejemplo, durante 199548, 6 de cada 10 hogares se habra beneficiado de
por lo menos un programa destinado a complementar el nivel alimentario y nutricional de las familias, lo cual equivaldra a 2 millones 380 miles de familias.
ESTIMACIN DE LOS BENEFICIARIOS DE LOS SERVICIOS
DE SALUD POR GRUPOS DE INGRESO: E QUIDAD DISTRIBUTIVA
Las asignaciones de servicios de salud pblicos apuntan a beneficiar a personas
que por sus escasos recursos son incapaces de financiarlos por s mismos. De
43
Los indicadores de nutricin se estiman para nios menores de 5 aos.

Relaciona la talla con la edad.
45
INEI, Compendio Estadstico 1995-1996.
46
Relaciona el peso con la talla.
47
Relaciona el peso con la edad.
48
Cortez y Calvo (1997) sobre la base de la encuesta ENAHO 1995.
44
658
inmediato surge la pregunta: Son los programas de salud capaces de identificar

a su poblacin objetivo y a quienes estando en condiciones de adquirir un seguro privado? Para responder a esta pregunta se realiz un anlisis sobre la base de
la Encuesta de Niveles de Vida 1997. Estas estimaciones permiten observar que
los principales centros en donde se realiza atencin preventiva de salud son: Centro o Puesto de Salud MINSA, Establecimiento IPSS y Hospital MINSA, los cuales atienden respectivamente a 1.225.029, 857.086 y 801.906 personas. Slo el
39,0% de stas corresponde a los quintiles ms bajos, mientras que el 38,8% corresponde a los quintiles ms altos.
Un estudio realizado por Cortez para 199449 sobre la base de la Encuesta de
Niveles de Vida de ese ao muestra que, en promedio, los precios cobrados por
el Ministerio de Salud (MINSA) slo cubren el 40% de los costos de atencin
ofrecidos por las postas y centros de salud y un 25% de los ofrecidos por los
hospitales50.
Con relacin a los subsidios recibidos por consulta de los usuarios, se observa un patrn diferente entre los hospitales y las postas o centros de salud. El subsidio por consulta otorgado por los hospitales no presenta una diferencia
significativa segn quintil de ingreso. Por ejemplo, mientras el usuario del quintil ms pobre reciba un subsidio de 13,35 nuevos soles de 1994 por consulta, el
usuario del quintil ms rico recibe un subsidio de 10,70 nuevos soles de 1994.
Se observa que el subsidio otorgado es regresivo. Mientras la diferencia de los
subsidios transferidos segn quintil es mnimo, el ingreso por persona del quintil V es 8.8 veces superior al registrado por el quintil I.
Para 1995, el valor estimado del subsidio de la atencin de salud del MINSA
es 102 millones de dlares. El 68,3% de los subsidios fueron transferidos a travs de los servicios de atencin de los hospitales, y el 31,7% por las postas y
centros de salud.
El quintil ms pobre recibe el 35,7% de los subsidios totales transferidos por
las postas y centros de salud, y slo el 10,0% en el caso de los hospitales. En
trminos generales, la distribucin del subsidio en los hospitales no es equitativa. Los dos quintiles superiores concentran el 56% de los subsidios. En el caso
de las postas y centros de salud, la transferencia de los subsidios favorece a los
ms pobres. Los dos quintiles inferiores concentran el 58% de los subsidios transferidos por las postas.
En general, se comprueba que no slo es el factor precio el que ha estado
influyendo sobre los estratos de mayores ingresos para utilizar los servicios de
salud pblicos, sino que adems son estos estratos los que se ven favorecidos
con mayores subsidios cada vez que utilizan estos servicios.
49
Cortez, Rafael. 1996. El acceso a los servicios de atencin de la salud en el Per y la equidad en su financiamiento. Revista de Anlisis Econmico, Santiago.
50
No incluye establecimientos IPSS, Puesto Comunales y otros.
659
PER
4.4. Estimacin del gasto en servicios sociales bsicos

Por problemas de informacin, se realizan las estimaciones a partir de los Presupuestos Generales de la Repblica correspondientes al periodo entre 1984 y 1998
inclusive. Los presupuestos brindan una idea de la intencin de los gobiernos,
aunque no corresponden con lo efectivamente gastado; tampoco sealan la cantidad y caractersticas de la poblacin beneficiada.
La definicin de servicios sociales bsicos acordada en la reunin de Oslo
incluye educacin bsica, salud bsica (incluyendo planificacin familiar), programas de nutricin y programas de agua potable de bajo costo. Para los aos de
1980 a 1983 result imposible estimar los montos asignados a servicios sociales
bsicos debido a que los Presupuestos Generales de la Repblica de esos aos
no permitan diferenciar qu parte de los presupuestos de cada ministerio se destinaban a este tipo de servicios. En consecuencia, la serie con la que se trabaja
en este anlisis comienza en 1984. Las asignaciones llegaron a 12,9% del presupuesto en 1984 y a 11,3% en 1985.
Entre 1986 y 1990, los resultados muestran un crecimiento importante de las
asignaciones a servicios sociales bsicos, y se registraron en casi todo el periodo
cifras superiores al 20%, aun durante los ltimos aos de los ochenta. En 1988, las
asignaciones a servicios sociales bsicos fueron de 26,3% y, en 1989, de 23,9%.
Al entrar en la dcada de los noventa, las asignaciones a servicios sociales
bsicos fueron cercanas al 10% del total del gasto de gobierno. El porcentaje aumenta en los aos siguientes en, hasta alrededor del 20% en 1997 y 1998.
En general, en el perodo 1985-1990, las cadas en el producto se relacionan
con incrementos en los servicios sociales bsicos (como porcentaje del gasto del
gobierno). Este comportamiento anticclico en la asignacin a estos servicios responde al populismo del gobierno en ese perodo.
En cambio, en la dcada de los noventa, el gasto en servicios sociales bsicos ha sido procclico: los fondos han evolucionado en el mismo sentido que la
economa en su conjunto. En resumen, las asignaciones presupuestales a servicios sociales bsicos han ido aumentando sistemticamente, superando incluso
las proporciones de inicios de los aos ochenta, confirmando el inters del gobierno por estos servicios sociales.
Alternativamente, a los resultados de la primera estimacin se aadi la estimacin de una nueva canasta de servicios sociales bsicos, en la que se incluyen
rubros adicionales. La nueva canasta se defini de la siguiente manera:
Educacin:
Programas de educacin primaria, secundaria
Programas de alfabetizacin
Programas de educacin ocupacional
Salud:
Programas de planificacin familiar
CUADRO 4
603,9
21,6
287,2
Educacin
Nutricin
Salud
Planificacin familiar
7,7
0,0
88,5
300,7
20,5
748,6
1986
9,1
0,0
66,6
306,7
9,1
864,2
1987
590,7
3,7
0,0
14,3
176,7
1,6
394,4
1988
132,7
2,8
0,0
20,6
53,5
3,0
52,9
1990
215,4
10,8
0,4
35,5
111,8
1,9
54,9
1991
388,2
9,1
0,7
17,2
120,5
172,3
68,5
1992
609,2
7,6
3,3
35,3
135,5
312,5
114,9
1993
16,7
20,0
114,2
490,2
374,5
262,7
1995
20,3
63,4
40,6
452,0
328,3
193,0
1996
17,4
89,5
77,0
345,5
454,2
296,6
1997
19,0
145,4
67,5
344,9
402,2
364,2
1998
636,6 1.278,3 1.097,7 1.280,1 1.343,2
7,3
50,2
34,3
138,3
302,9
103,7
1994
8,12%
4,96%
6,13%
9,21%
7,81% 12,88% 12,10% 20,04% 19,96%
832,5 1.635,4 4.344,7 6.334,9 6.614,4 8.150,1 9.927,9 9.072,3 6.387,4 6.728,1
199,0
1,3
4,4
32,6
58,3
3,7
98,9
1989
12,86% 11,31% 19,94% 19,86% 26,29% 23,91%
7.555,5 6.548,3 5.848,5 6.321,1 2.247,0
740,5 1.166,0 1.255,7
6,4
0,0
25,4
218,0
28,3
462,3
1985
FUENTE: Presupuesto General de la Repblica.

Elaboracin propia.
gobierno central
SSB / Gasto total del
gobierno central
Gasto total del
BSICOS (SSB)
SOCIALES
971,7
0,0
6,9
Saneamiento
TOTAL SERVICIOS
52,2
y de salud
Infraestructura educativa
1984
Sector/Programas
PER: Estimacin del gasto presupuestado del gobierno central en servicios sociales bsicos, definicin Oslo. 1984-1998.
660
661
PER
Programas de cuidado de salud bsica (Incluye prevencin, promocin y curacin bsica)

Preservacin del medio ambiente
Infraestructura econmica
Infraestructura vial
Inversin en desarrollo comunal, comunitario
Infraestructura social bsica
Otros
Programas de planificacin familiar
Programas de agua y saneamiento en reas rurales y urbanos marginales
Asentamiento y desarrollo rural
Dimensin y proteccin ambiental
Los resultados no muestran una importante modificacin respecto a los encontrados para el primer quinquenio de los ochenta. Para 1984, la asignacin alcanz el 20,9%, mientras que en 1985 fue de 19,1%.
Durante el perodo 1986-1990, la asignacin crece hasta 1989 (35,8%) y se
reduce en 1990 a 3,4% de los gastos totales del gobierno central.
Considerando la nueva estructura de la canasta de servicios sociales bsicos, la dcada de los noventa se inicia con una asignacin de 15,0%. Este porcentaje se va incrementando hasta alcanzar 22,0% en 1995. En adelante, el
porcentaje se incrementa hasta situarse en un nivel superior al 30% en los aos
1997 y 1998.
En este sentido, los resultados iniciales subestiman los esfuerzos del gobierno en materia de servicios sociales bsicos. Esta nueva estructura refleja en mayor medida las inversiones orientadas a permitir la integracin de las poblaciones,
considerando la necesidad de medios de comunicacin mnimos para participar
de una economa de mercado.
SERVICIOS SOCIALES BSICOS : EJECUCIN 1997

Una revisin de los montos ejecutados en servicios sociales bsicos en 1997,
incluyendo todas las fuentes, revela una inversin de US$ 1.800 millones para
ese ao. Los rubros ms favorecidos fueron Educacin y Cultura, y Nutricin; entre los dos han recibido una asignacin total cercana a los US$ 1.300
millones.
Los resultados de la ejecucin muestran que, utilizando la definicin acordada en Oslo, el gobierno dirige el 16,4% de sus asignaciones a servicios sociales bsicos.
CUADRO 5
6.548,3
7.555,5
20,92%
SSB / Gasto total del

gobierno central
28,84%
5.848,5
1.686,5
316,7
15,3
188,0
0,5
88,5
0,0
7,7
520,5
748,6
20,5
300,7
1986
FUENTE: Presupuesto General de la Repblica.

Elaboracin propia.
19,14%
1.253,3
256,7
7,5
248,1
0,5
323,8
9,4
274,8
0,7
1.580,5
25,4
0,0
6,4
512,8
52,2
0,0
6,9
608,7
TOTAL SERVICIOS
SOCIALES BSICOS (SSB)
Gasto total del gobierno
central
462,3
28,3
218,0
603,9
21,6
287,2
Educacin
Nutricin
Salud
Infraestructura educativa
y de salud
Saneamiento
Planificacin familiar
Otros
Programas de
compensacin
social y desarrollo
Medio ambiente
Infraestructura Vial
Energa
1985
1984
Sector/Programas
27,69%
6.321,1
1.750,4
357,3
2,1
134,6
0,8
66,6
0,0
9,1
494,8
864,2
9,1
306,7
1987
32,33%
2.247,0
726,5
103,4
0,8
31,1
0,4
14,3
0,0
3,7
135,8
394,4
1,6
176,7
1988
23,56%
233,6
55,0
89,9
0,5
6,2
2,3
4,7
0,0
0,6
24,5
12,2
0,7
12,3
1989
15,30%
4.344,7
664,7
22,1
0,1
2,3
0,0
35,5
0,4
10,8
449,3
54,9
1,9
111,8
1990
35,79%
832,5
297,9
423,9
1,3
23,9
0,2
32,6
4,4
1,3
98,9
98,9
3,7
58,3
1991
8,84%
6.334,9
560,1
58,9
0,5
112,2
0,2
17,2
0,7
9,1
171,8
68,5
172,3
120,5
1992
14,98%
6.614,4
990,5
342,0
0,4
38,7
0,2
35,3
3,3
7,6
381,4
114,9
312,5
135,5
1993
16,73%
8.150,1
1.363,1
420,8
0,4
305,2
0,2
34,3
50,2
7,3
726,6
103,7
302,9
138,3
1994
21,95%
9.927,9
2.179,2
507,1
1,1
391,6
1,1
114,2
20,0
16,7
900,9
262,7
374,5
490,2
1995
19,60%
9.072,3
1.777,9
283,5
5,4
389,6
1,8
40,6
63,4
20,3
680,2
193,0
328,3
452,0
1996
32,58%
6.387,4
2.081,3
185,2
0,9
559,3
55,8
77,0
89,5
17,4
801,1
296,6
454,2
345,5
1997
32,61%
6.728,1
2.193,9
304,9
1,7
482,9
61,1
67,5
145,4
19,0
850,6
364,2
402,2
344,9
1998
PER: Estimacin del gasto presupuestado del gobierno central en servicios sociales bsicos, definicin propia. 1984-1998.
662
663
PER
CUADRO 6
PER: gasto social y en servicios sociales bsicos, ejecucin 1997
por toda fuente del Gobierno Central
Funcin
Monto (S/.)
Educacin y Cultura
701.771.352
Nutricin
605.975.554
Salud y Saneamiento
483.946.493
Abastecimiento de Agua
Asistencia Comunitaria
Gasto Social Bsico
Ejecucin total
279.830
8.253.215
1.800.217.443
10.963.159.553
Iniciativa 20/20: Proporcin en SSB
16,42%
FUENTE: MEF. Direccin Nacional del Presupuesto Pblico

Elaboracin propia.
S ERVICIOS SOCIALES FINANCIADOS POR DONACIONES

Y CRDITOS DEL EXTERIOR
Flujos de donaciones asignadas a servicios sociales

En esta seccin se evala el flujo de donaciones desde 1990 hasta 1997, especialmente las donaciones destinadas a servicios sociales bsicos. En primer lugar, se observa que los fondos destinados a servicios sociales bsicos no siguen
una trayectoria estable respecto al total de donaciones. En 1990, la proporcin
fue de 56,9%, disminuyendo a 13,0% en 1991 y reducindose sistemticamente
hasta 1993, cuando alcanz apenas el 5,6%. En 1994, esta proporcin se increment a 29,2%, pero luego inici nuevamente un ritmo decreciente hasta situarse en 21,4% en 1996.
En cuanto a la estructura del flujo de donaciones, se observa que hasta 1992
el rubro Ayuda alimentaria fue el ms favorecido, con el 50% del total de asignaciones a servicios sociales bsicos. A partir de 1993, se empieza a favorecer
los rubros de Salud bsica, y de Agua potable y saneamiento.
Observando la participacin de las donaciones sobre el total se aprecia desde 1990 una clara tendencia decreciente, de 65,0% del total de donaciones se
redujo a 12,9% en 1995 y hasta 22,0% en 1996. Sin embargo, es oportuno aclarar que esta disminucin no debe tomarse como una mala noticia para el Per;
en efecto, el flujo principal de inversin social fue financiado por el Tesoro Pblico, lo cual indica una importante independencia respecto a las donaciones externas en lo que se refiere a inversin social.
664
CUADRO 7
PER: Cooperacin internacional
(Miles de US$)
Aos
1. INFRAESTRUCTURA
SOCIAL Y SERVICIOS
EDUCACIN
SALUD
AGUA Y SANEAMIENTO
OTROS
2. AYUDA ALIMENTARIA 1/
3. ASISTENCIA POR EMERGENCIA
TOTAL DONACIONES A SSB
TOTAL DONACIONES
PROPORCIN DONACIONES SSB
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
2.314
1.764
212
338
71.879
6.429
6.727
2.266
0
2.835
1.626
83.627
3.733
20.175
14.018
1.020
2.406
2.731
14.264
1.651
18.380
725
3.653
5.475
8.527
5.478
2.619
119.635
3.867
26.178
68.064
21.526
1.802
1.616
34.667
2.487
14.095
14.984
3.101
1.721
2.727
227.768
9.286
8.104
202.933
7.445
4.464
2.586
80.622
141.717
56,9%
94.087
722.845
13,0%
36.090
252.119
14,3%
26.477
472.664
5,6%
123.053
421.459
29,2%
39.115 234.818
374.889 1.095.991
10,4%
21,4%
1/ No incluye asistencia por emergencia.

FUENTE: OECD DAC
Elaboracin: Propia
Conviene esclarecer que la disminucin en los flujos de donaciones a servicios sociales responde a un incremento del flujo destinado a Produccin (entre
1990 y 1992), y a Infraestructura econmica y servicios (a partir de 1993). Estos
resultados muestran que los flujos de donaciones han estado abocados a solucionar los problemas ms urgentes considerando la coyuntura econmica del pas.
No es extrao, por tanto, que durante los primeros aos de la dcada de los noventa, cuando el pas pasaba por una etapa de cambios estructurales, se haya otorgado una mayor preferencia a las inversiones productivas.
En este mismo sentido, no es sorprendente que, al iniciarse una etapa de estabilidad econmica, el flujo de donaciones haya sido destinado a inversiones en
infraestructura econmica. La funcin de estas inversiones es complementar los
esfuerzos de estabilizacin econmica con una infraestructura que permita un
mejor flujo de bienes en todo el pas, as como la generacin de los medios mnimos necesarios para poder producirlos.
Flujos de crditos del exterior asignados a servicios sociales

Entre 1980 y 1985, el flujo total de crditos fue de US$ 7.136 millones, equivalente a 2,2% del PBI para esos aos. De este monto, 19,2% fue destinado a gastos sociales (0,4% del PBI y 6,9% del gasto social), del cual 12% fue destinado
a servicios sociales bsicos.
665
PER
CUADRO 8
Distribucin Sectorial de la Ayuda que recibe el Per, 1990-1997
Aos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
24,2
2,8
2,4
12,8
5,6
0,5
43,1
1,5
2,3
3,2
1,8
33,3
1,1
32,1
13,8
5,7
5,3
2,3
1,7
3,3
44,6
0,9
8,7
16,4
5,8
2,2
10,6
84,6
3,3
15,7
8,0
36,5
9,3
12,0
36,6
1,4
16,8
1,1
8,4
4,1
4,8
23,9
0,9
1,9
0,1
19,2
0,6
1,3
41,5
0,5
41,1
-
II. Infraestructura Econmica y Servicios 12,6

1. Transporte y almacenaje
7,9
2. Comunicacin
1,1
3. Energa
2,4
4. Banca y Servicios Financieros
1,2
5. Negocios y otros servicios
-
22,5
8,3
13,1
1,1
-
18,4
4,8
0,8
11,3
1,6
-
11,2
9,5
0,0
0,5
0,8
0,4
3,3
1,1
1,5
0,7
10,2
6,1
3,8
0,2
0,1
64,3
34,6
29,4
0,3
-
0,6
0,6
-
III. Produccin
1. Agricultura
2. Industria, minera y construccin
3. Comercio y turismo
37,2
36,9
0,2
-
16,8
9,4
4,4
2,9
19,7
16,6
3,0
0,2
36,6
27,0
4,2
5,3
8,8
6,2
2,0
0,5
26,2
22,4
3,8
-
7,0
6,9
0,1
-
54,8
31,8
23,0
-
IV. Otros Sectores
26,0
17,6
29,8
7,6
3,3
27,0
4,8
3,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
I.
Infraestructura Social y de Servicios

1. Educacin
2. Salud
3. Programa de poblacin
4. Abastecimiento de agua y sanidad
5. Gobierno y Sociedad Civil
6. Otros
V. Total
FUENTE: Organization for Economic Cooperation and Development.

Elaboracin propia.
Entre 1986 y 1990, el flujo de crditos disminuy sustancialmente, alcanzando apenas los US$ 1.580 millones (0,6% del PBI de esos aos). No solamente disminuyeron los montos de dinero en crditos adquiridos por el pas,
sino que apenas 14,9% del flujo total se destin a gasto social, reduciendo su
participacin en los gastos sociales a cerca de 2% (aproximadamente 1,3% del
PBI). En particular, los servicios sociales bsicos no sobrepasaron el 11,0% del
total de los crditos, es decir, alrededor de 173 millones de dlares (0,06% del
PBI).
A partir de 1990, se incrementa el flujo total de crditos, incluyendo los crditos para gasto social. Entre 1990 y 1997, se recibieron un total de US$ 9.289
millones en crditos (2% del PBI), de los cuales el 37,3% fue destinado a gasto
social (0,7% del PBI y cerca del 30% del gasto social). De este ltimo, el 21,4%
fue destinado a servicios sociales bsicos, es decir US$ 1.983 millones (0,4% del
PBI).
La distribucin de los flujos de crditos durante los aos noventa es ms favorable al gasto social, especialmente a los servicios sociales bsicos. Lo mismo
ocurre con los gastos sociales financiados por el tesoro pblico.
666
CUADRO 9
Evolucin de los crditos contratados del Per por destino 1980-1997
(Miles de US$)
Aos
Crditos Contratados
Social
1980-1985
1986-1990
1990-1997
1980-1985
1986-1990
1990-1997
Total
Total Social
SSB
Resto
No Social
7.136.544
1.579.776
9.289.345
100,0%
100,0%
100,0%
1.372.239
235.150
3.463.939
19,2%
14,9%
37,3%
859.710
173.000
1.983.988
12,0%
11,0%
21,4%
512.529
62.150
1.479.951
7,2%
3,9%
15,9%
5.764.305
1.344.626
5.825.406
80,8%
85,1%
62,7%
FUENTE: Congreso de la Repblica del Per.

Elaboracin: Propia
4.5. Recursos necesarios para permitir el acceso universal

a servicios sociales bsicos
En esta seccin se realiza estimaciones de los recursos adicionales necesarios para
conseguir el acceso universal a servicios sociales bsicos. Adems de las estimaciones para el total de la poblacin carente de servicios sociales bsicos, se
ha incluido por separado estimaciones para los grupos de menores ingresos. Los
rubros considerados son: educacin primaria, salud bsica, nutricin y agua potable rural, sobre la base de los reportes en la Encuesta Nacional de Niveles de
Vida de 1997.
a. Educacin. Para determinar la poblacin carente de servicios de educacin
primaria se ha considerado a la poblacin de entre 6 y 15 aos que report
no asistir a ningn centro de educacin. Los precios estimados resultaron de
estimar el costo de educacin primaria en un centro de educacin privado.
Se consideraron los costos anuales de los hogares en centros de educacin
primaria debido a que estos corresponden al valor actual de los costos corrientes y de capital de la inversin en colegios primarios.
b. Salud. La poblacin carente de servicios bsicos de salud fue estimada considerando la poblacin que report haber estado enferma o accidentado pero
que no obtuvo una consulta de salud. Al igual que en el caso de educacin,
se estim el costo por consulta de salud de los centros privados porque reflejan el valor actual de los costos corrientes y de capital de la inversin.
c. Nutricin. Para estimar la poblacin con carencias nutricionales se emple
la tasa de talla por peso para los grupos de menores ingresos y para el total
de la poblacin. Los precios fueron estimados como un promedio de lo que
le cuesta al gobierno cubrir una racin anual de alimentos.
667
PER
CUADRO 10
Gasto adicional requerido para proveer acceso universal
a Servicios Sociales Bsicos
(Valores de 1996)
Educacin
Primaria
Salud
Bsica 3/
Nutricin
Agua potable
Rural
298.035
189.710
4.465.084
2.090.652
2.253.250
1.238.894
5.557.541
3.770.611
US$ 570,50
US$ 170,04
US$ 108,24
US$ 118,30
US$ 530,79
US$ 248,53
US$ 66,70
US$ 150,29
US$ 82,634
US$ 64,40
US$ 357,80
US$ 242,76
POBLACION SIN ACCESO 1/

Total
Quintiles ms bajos
COSTO DE PROVISIN (1 AO) 2/
Unitario (US$)
Poblacin total (US$ millones)
Quintiles ms bajos (US$ millones)
NOTA: Las estimaciones se realizaron sobre la base de quintiles de gasto per cpita del hogar.
1/ Para el caso de educacin, se consider a la poblacin de 6 a 15 aos que no cuenta con educacin primaria. Para el caso de nutricin se utiliz un indicador antropomtrico que relaciona la
talla y el peso.
2/ Los gastos en educacin primaria, salud bsica y nutricin son anuales, mientras que el gasto
necesario para proveer acceso a agua potable rural se realiza una sola vez y corresponde a la inversin total.
3/ Segn la ENNIV 1997, el gasto promedio per cpita de los hogares en salud, correspondiente a
las 4 semanas anteriores a la entrevista, fue de US$ 9,10. El gasto anual de US$ 118,30 fue estimado multiplicando por 13.
FUENTE: ENNIV, 1997. FONCODES.
Elaboracin propia.
d. Agua potable rural. La poblacin objetivo estaba conformada por el total de

personas en el rea rural que report no tener acceso a una red pblica de
agua potable. El costo fue estimado como un promedio de lo que le cuesta al
gobierno construir una red pblica de agua potable en reas rurales.
En el Cuadro N 10 se presentan los resultados de las estimaciones. Desagregando los tipos de servicios y utilizando dlares de 1996, se observa que el acceso
universal a servicios sociales bsicos requiere, cada ao, de US$ 170 millones adicionales para educacin primaria, US$ 531 millones adicionales para salud bsica
y US$ 150 millones adicionales para nutricin. Finalmente, el acceso universal a
agua potable en las zonas rurales requiere de US$ 358 millones, una sola vez.
Si consideramos slo a la poblacin de menores ingresos, los recursos adicionales necesarios para cubrir las necesidades de educacin primaria, salud y
nutricin son, respectivamente, US$ 108 millones, US$ 249 millones, US$ 83
millones. El acceso de los quintiles ms pobres a agua potable en las zonas rurales requiere de una inversin de US$ 243 millones, una sola vez.
Para proveer acceso universal a servicios sociales durante los prximos 10 aos,
el gasto total requerido es de US$ 8.869 millones. Si se limita el gasto a los quintiles de menores ingresos, la inversin requerida es de US$ 4.637 millones de dla-
668
res. De acuerdo con estos resultados, bastara un gasto promedio anual de US$ 886,9
millones, sostenido durante diez aos, para asegurar el acceso universal a servicios sociales bsicos. Sin embargo, es importante aclarar que estas estimaciones
asumen perfecta focalizacin de los recursos. Esto significa que los recursos asignados deben beneficiar exclusivamente a las personas identificadas como necesitadas y proveerles exactamente de los servicios que requieren. Aqu conviene
enfatizar que precisamente el problema de falta de acceso a servicios sociales bsicos en el Per no es tanto la escasez de recursos, sino la falta de agresividad en
la tarea de identificar a la poblacin con mayores necesidades insatisfechas.
4.6. Distribucin del gasto social per cpita de los servicios sociales
y costo-efectividad
Para conocer qu tan efectivo es el gasto en servicios sociales bsicos, conviene
calcular la proporcin del gasto total en educacin y salud que corresponde a
cada grupo de ingreso. Las fuentes de informacin utilizadas son las Encuestas
de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida de 1991 y de 1997, considerando los gastos en salud y en educacin reportados por los usuarios de los centros
de atencin pblicos51. Para las estimaciones que se desarrollan a continuacin,
un supuesto clave es que el servicio brindado por el Estado no vara segn el
grupo de ingreso, sino que los costos de provisin estn igualmente subvencionados en todos los casos. As, puede obtenerse una medida de la progresividad
de los subsidios: los subsidios son ms progresivos en la medida en que los quintiles ms bajos obtienen una mayor proporcin de los gastos totales del Estado.
COSTO-EFECTIVIDAD EN EDUCACIN
Para conocer el costo-efectividad en educacin, se requiere considerar la proporcin del gasto en educacin que corresponde a cada grupo de ingreso. Para el
calculo se considera el porcentaje de la poblacin, en cada grupo de ingreso, que
estudia en centros de educacin pblicos, y su gasto promedio en educacin. Al
agregar los gastos totales de todos los grupos de ingreso se obtiene el monto total gastado en centros de educacin pblicos. En general, a cada nivel de estudios corresponde una edad promedio de los alumnos 52; sin embargo hay personas
cursando su educacin primaria que tienen una edad superior a los 20 aos y, al
estudiar en un centro de educacin pblico, se benefician del subsidio del Estado a la educacin. Es importante no dejar de considerar estas personas, especialmente porque en su mayora pertenecen a los grupos de menores ingresos.
51 Slo
se realizaron estimaciones para los usuarios de servicios pblicos.

previsto que un alumno curse el nivel primario entre los 6 y 11 aos y el nivel secundario entre los 12 y 18 aos.
52 Est
669
PER
En 1991, el 11,4% del total de gasto en educacin primaria corresponda al

quintil con menores ingresos per cpita y el 18,1% corresponda al segundo quintil. Al quintil ms rico le corresponda el 26,7% y al segundo ms rico el 19,4%
respectivamente. Esto quiere decir que ms de la mitad del gasto en educacin
primaria corresponde a los quintiles de ingreso per cpita ms altos. En cuanto
al nmero de alumnos matriculados, el quintil ms pobre comprenda a 539.185
alumnos matriculados en educacin primaria, mientras que al quintil ms rico
correspondan 208.753 alumnos. De lo anterior se desprende que los alumnos
del quintil superior53 se beneficiaban con un gasto en educacin que duplicaba
el gasto en un alumno del quintil ms bajo.
En educacin secundaria, el gasto del quintil ms pobre era 3,2% del gasto
total, y el gasto del quintil ms rico alcanzaba el 35,9%. Al quintil 1 correspondan 210.125 alumnos, mientras que al quintil 5 correspondan 263.425 alumnos. Ntese que, a diferencia de la educacin primaria, la educacin secundaria
est asociada a los quintiles de mayores ingresos.
En el caso de los estudios superiores en centros de educacin pblicos, el
sesgo hacia la poblacin de los quintiles ms altos se agudiza. En efecto, del total de gastos en educacin superior, slo un 1,6% era realizado por los 17.264
alumnos pertenecientes al quintil ms bajo, mientras que un 46,1% corresponda
a los 78.552 alumnos del quintil ms alto.
Considerando ahora los resultados para 1997, se observa que el gasto en educacin primaria del quintil 1 era un 14,2% del gasto total, mientras que el gasto
del quintil 5 representaba un 19,4%. La mayor proporcin de alumnos en primaria corresponda al quintil 1, con 939.098 estudiantes, mientras que la menor proporcin la mantena el quintil ms alto, con 312.478 alumnos. En educacin
secundaria, el gasto del quintil ms pobre era 7,0% del gasto total en educacin
secundaria, y el gasto del quintil ms rico era 36,9%. El quintil 1 contaba con
294.342 alumnos y el quintil 5 con 351.237 alumnos. Respecto a educacin superior pblica, 34.298 estudiantes pertenecan al quintil 1; el gasto correspondiente era un 2,5% del total de gastos en educacin superior pblica. Al quintil 5
pertenecan 155.637, con un 53,1% del gasto total.
En general, la poblacin de menores recursos alcanza pocos aos de educacin. En cambio, los centros de educacin pblicos estn llenos de alumnos que
pueden pagar por su educacin y no necesitan el subsidio (total o parcial) del
Estado. Lo preocupante es que, a pesar de las muchas inversiones que se han
hecho en educacin durante los ltimos aos, la situacin no ha mejorado sustancialmente entre 1991 y 1997.
COSTO-EFECTIVIDAD EN SALUD
Para conocer el costo-efectividad en salud se calcul la proporcin de los gastos
53
Corresponden a menos de la mitad de los alumnos del quintil ms bajo.
CUADRO 11
1.502.772
210.125
316.744
337.019
375.461
263.425
3.223.142
17.264
54.922
81.631
90.773
78.552
Secundaria
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
Superior
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
100,0
94,1
121,8
171,0
371,7
609,4
100,0
64,9
163,5
238,2
331,5
573,4
100,0
62,1
108,4
164,0
235,7
274,3
34,9
45,1
63,4
137,7
225,8
24,0
60,6
88,3
122,8
212,5
23,0
40,2
60,8
87,4
101,6
Costos
Unitarios
FUENTE: Cuanto S.A. ENNIV,1991.

Elaboracin propia.
* En 1991 no se inclua ni la Selva ni la Costa Central.
2.012.971
539.185
492.449
439.083
333.501
208.753
Enrolados
Primaria
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
Quintiles y
grupos de edad
1991
38.493.733
602.044
2.478.613
5.171.913
12.502.927
17.738.237
156.079.734
5.050.942
19.186.564
29.751.002
46.123.826
55.967.400
109.212.563
12.405.384
19.775.209
26.681.777
29.132.729
21.217.463
Costos
Total
100,0
1,6
6,4
13,4
32,5
46,1
100,0
3,2
12,3
19,1
29,6
35,9
100,0
11,4
18,1
24,4
26,7
19,4
Incidencia
431.604
34.298
60.955
70.090
110.624
156.637
1.797.168
294.342
366.022
424.663
360.904
351.237
3.284.523
939.098
807.277
653.941
571.729
312.478
100,0
7,9
14,1
16,2
25,6
36,1
100,0
16,4
20,4
23,6
20,1
19,5
100,0
28,6
24,6
19,9
17,4
9,5
Enrolados
356.7
109,1
210,7
258,3
321,3
510,6
140,8
59,9
88,4
127,6
151,2
264,6
70,1
34,7
48,6
79,7
106,9
142,8
Costos
Unitarios
1997
149.701.281
3.740.583
12.843.014
18.107.218
35.547.935
79.462.531
251.657.201
17.627.799
32.370.975
54.172.857
54.562.212
92.923.358
229.643.067
32.564.522
39.256.038
52.093.961
61.095.063
44.633.484
Costos
Total
100,0
2,5
8,6
12,1
23,7
53,1
100,0
7,0
12,9
21,5
21,7
36,9
100,0
14,2
17,1
22,7
26,6
19,4
Incidencia
Estudiantes de primaria en centros de educacin pblicos, costos unitarios, costos totales e indice de ncidencia: 1991 y 1997
(US$ de 1996)
670
671
PER
de cada grupo de ingreso sobre el gasto total. Para hacerlo se consider, por grupo de ingreso, cuntos fueron atendidos en centros de atencin pblicos y cul
fue el gasto promedio. De esta manera, al agregar los gastos totales de todos los
grupos de ingreso, se obtuvo el monto total gastado en servicios de salud pblicos. En general, lo que se observa es una concentracin del gasto hacia los usuarios de los grupos de ingresos ms altos.
En 1991, el 14,0% del total de atenciones de salud corresponda al primer
quintil y 16,8%, al quintil ms alto. Aunque la estructura de atenciones de salud
era ms o menos homognea, el nivel de incidencia era muy diferente segn el
grupo de ingreso. Al quintil ms pobre le corresponda el 7,9% del gasto y al
quintil ms rico, el 19,0%. Los quintiles ms altos concentraban el 52,3% del
gasto total, mientras que a los quintiles ms bajos corresponda el 27,8%. Segn
esto, al igual que en el caso de educacin, los quintiles de mayores ingresos son
los que consumen las mayores subvenciones del Estado.
En 1997, el 49,3% de los usuarios de servicios de salud pblicos era de los
quintiles ms altos; mientras que tan slo el 30,4% corresponda a los quintiles
ms bajos. Asimismo, solamente el 13,6% de los atendidos era del quintil ms bajo.
Estos resultados muestran el desempeo del Estado en materia de focalizacin
de recursos es modesto. A pesar de haberse incrementado el acceso a servicios sociales en la ltima dcada, no se llega a atender a gran parte de la poblacin ms
pobre. As, el incremento en los gastos sociales beneficia sobre todo a personas
que no responden a las caractersticas de la poblacin objetivo de los programas.
En 1997, aunque disminuy el gasto promedio en consultas de salud, se mantuvo una clara desproporcin en el consumo de los quintiles ms bajos: Slo el
9,8% del total gastado correspondi al quintil ms bajo, mientras que el quintil
ms alto concentr el 27,1%. En cuanto al nmero de atenciones, la tendencia
segua siendo la misma. El 13,6% del total de atenciones corresponda al quintil
ms bajo, mientras que el 24,4% corresponda al quintil ms alto.
Se pone en evidencia la necesidad de una mayor focalizacin de los recursos. El sesgo en perjuicio de la poblacin de menores ingreso hace que los programas de alivio a la pobreza no alcanzan los resultados que se espera de ellos.
La tarea pendiente aqu es lograr una mejor focalizacin de los recursos sociales, con la finalidad de que potenciar la lucha contra la pobreza.
5. MOVILIZACIN DE RECURSOS HACIA SERVICIOS SOCIALES

BSICOS Y MEJORA DEL COSTO-EFECTIVIDAD
5.1. Sector educacin
Hacia 1997 la poblacin en edad de asistir a la escuela era de 6.032.863, de los
cuales 5.559.690 estaban matriculados. Es decir, aproximadamente 9 de cada 10
nios en edad escolar estn matriculados. Esta tasa neta de escolarizacin ha sido
672
CUADRO 12
Consultas en servicios de salud pblica, gasto unitario,
gastos totales e incidencia, 1991 y 1997
(US$ de 1996)
Ao y quintil
de ingresos
Servicios de salud pblica 1/

Usuarios
Gasto promedio
Gasto total
Incidencia
(Porcentaje)
1991
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
1.580.580
221.374
375.201
323.248
395.622
265.135
(100,0)
(14,0)
(23,7)
(20,5)
(25,0)
(16,8)
2,7
1,5
2,3
2,6
3,6
3,0
4.248.826,6
334.353,2
847.879,9
846.022,0
1.412.102,2
808.438,3
100,0
7,9
20,0
19,9
33,2
19,0
1997
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
3.142.008
426.562
529.884
637.269
782.497
765.797
(100,0)
(13,6)
(16,9)
(20,3)
(24,9)
(24,4)
1,1
0,8
1,1
1,3
1,0
1,2
3.389.135,1
332.568,5
558.801,0
798.100,8
780.855,3
918.809,5
100,0
9,8
16,5
23,5
23,0
27,1
1/ Para 1991, incluye Hospital, Centro de Salud, Puesto de Salud y Puesto Comunitario. Para 1997,
incluye Hospital MINSA, Establecimiento IPSS, Hospital FF.AA-Polica Nacional, Centro o Puesto
de Salud MINSA y Centro o Puesto de Salud CLAS, Puesto Comunitario.
FUENTE: Cunto S.A. ENNIV, 1997.
Elaboracin propia.
complementada con la tasa de asistencia escolar54, segn la cual el 87% de los

nios asisten a un centro escolar (primaria) y el 74% de los adolescentes asiste a
un colegio secundario55.
Sin embargo, los promedios nacionales ocultan una gran heterogeneidad.
En el Per existen 573.000 nios en edad escolar que no asisten a la escuela.
En el caso de primaria, 13 de cada 100 nios no asisten a la escuela56. Sin embargo, existen zonas donde slo 5 6 de cada 10 nios asisten a la escuela. En
las zonas rurales, es frecuente que los nios dejen de ir a la escuela a partir de
los 11 12 aos para trabajar como jornaleros y vendedores. En el caso de las
nias, la situacin de exclusin se agudiza: tienden a ingresar a la escuela con
una edad mayor; ms an, el 24% de ellas no llega a ingresar nunca 57. Las tasas de desercin e inasistencia escolar entre las mujeres son mayores que entre
54 Elaborada
a partir del Censo Escolar de 1993.

Arturo. 1997. Per. Aspectos Cuantitativos de la Oferta Educativa. Foro Educativo, Lima, manuscrito.
56 Ministerio de Educacin. Censo Nacional de Educacin 1993.
57 Tovar, Teresa. 1997. Lo que el Sistema Educativo ofrece y los problemas que padece. Foro
Educativo.
55 Miranda,
PER
673
los varones58. Esto tambin tiene una connotacin cultural, pues en muchas zonas del campo est mal visto que una nia vaya caminando sola a la escuela.
Considerando ahora el gasto educativo, puede sealarse que, como porcentaje del PBI, ha aumentado de 2,22% en 1990 a 2,86% en 1996, aunque esta por
debajo de otros pases59. El crecimiento del gasto tambin se refleja en la inversin por alumno; entre los aos 1990 y 1996, el gasto por alumno se ha duplicado; en 1997, el Estado gast US$ 131 mensuales por alumno al ao, frente a los
US$ 71 que gastaba en 1990. El promedio para la regin aument de US$ 42 a
US$ 124 entre 1975 y 1992, pero queda muy por debajo de lo que invierten los
pases desarrollados (US$ 828)60. La inversin por alumno vara mucho segn
el departamento; por ejemplo, en Apurmac, el Estado slo gasta US$ 54 por
alumno61.
Entre 1990 y 1995 se crearon 1.900 escuelas y colegios pblicos. Sin embargo, los colegios aumentaron en menor proporcin que el crecimiento de la
matrcula (6,3%), de manera que no cubren las necesidades reales de infraestructura. En el caso del sector privado, el nmero de colegios se duplic; sin embargo, los colegios privados slo atienden al 20% de los alumnos del pas.
De acuerdo con el Ministerio de Educacin62, existe una deficiencia de aulas de
39% en el nivel de primaria. Por ello, no sorprende que existan lugares de la selva y
la sierra donde las condiciones de la infraestructura sean realmente precarias.
Entre 1990 y 1995 el nmero de docentes de educacin bsica creci en
11,4%; este crecimiento es mayor que el crecimiento del nmero de matriculados, que slo aument en 7,9%63. Cada ao egresan de los centros de formacin
magisterial y de las facultades de educacin 26.000 nuevos maestros y el Estado
slo necesita 6.00064. Aun as, slo el 52,4% de los docentes tiene ttulo pedaggico. En el mbito rural la participacin se reduce a 32,8%. Existen 31.000 docentes que slo tienen educacin secundaria65.
Entre 1980 y 1989, el salario real del docente haba disminuido en 24%. Sigui descendiendo durante los siguientes aos, de manera que el sueldo promedio
en 1995 era de US$ 175, con lo que poda comprarse menos de la mitad de lo que
se compraba en 199066. El sistema ofrece al nio un lugar en el aula de clases pero
coloca frente a l un maestro desmotivado y mal pagado, que trabaja doble jornada, con los consiguientes efectos negativos sobre el proceso de aprendizaje.
58
Estimado sobre la base de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1994.

Tovar, 1997.
60
Estas son cifras del Banco Mundial, citadas por Wolff, Schiefelbeim y Valenzuela (1993).
61
Otros departamentos con un bajo nivel de inversin son Hunuco, Moquegua, Piura y San
Martn.
62
Ministerio de Educacin. 1996. Mapa de Necesidades Educativas 1996.
63
Tovar, 1997.
64
Daz Hugo. 1996. Diagnstico de la Formacin Magisterial. Ministerio de Educacin.
65
Daz Hugo, op,cit.
66
Ministerio de Educacin y Banco Mundial. 1993. Diagnstico General de la Educacin. Lima.
59
674
Una de las cuestiones ms importantes es la disponibilidad de textos. En el

Per existe un libro de lectura por cada dos alumnos, un libro de matemticas
por cada cinco. Para el caso de libros de ciencias naturales, slo hay un libro por
cada 20 alumnos. No se han organizado como en otros pases las llamadas bibliotecas de aula, que podran suplir esa deficiencia y aumentar el nmero de
textos disponibles para los alumnos. Mientras que en Mxico el 75% de los nios tienen acceso a libros de texto gracias a un programa nacional de textos y en
Chile el 63%, en Per slo el 18% de los nios accede a textos escolares67.
Otra limitacin es el acceso a cuadernos y lpices. Cinco de cada diez nios
de los primeros aos de primaria no tienen cuadernos ni lpices68. En el caso de
las computadoras, existe una computadora por cada 1.114 nios (Foro Educativo, 1995).
Del mismo modo, el tiempo dedicado al aprendizaje es importante. Normalmente el ao escolar debe durar 36 semanas, lo que equivale a 1.080 horas efectivas dedicadas al aprendizaje. No obstante, las horas del plan de estudios (45
minutos de clase) arrojan un total de 720 horas anuales (22,5 horas semanales
por 36 semanas). A ello hay que restarle 72 horas (15%) dedicadas a disciplina y
108 horas de inasistencias, lo que resulta en 540 horas anuales en la zona urbana
y 432 en las rurales69.
EFICIENCIA DEL SISTEMA EDUCATIVO Y ANLISIS

DEL COSTO- EFECTIVIDAD
En el Per, de acuerdo con cifras del Ministerio de Educacin70, uno de cada
cinco alumnos de primaria ha repetido de grado alguna vez y uno de cada tres
tiene una edad mayor que la que debera tener para su grado de estudios. Asimismo, cerca de 4% de los escolares (109 mil) abandona la primaria cada ao;
este porcentaje se duplica en secundaria.
En este marco general, la identificacin de los grupos de la poblacin donde
se encuentran los mayores niveles de repeticin, atraso y desercin escolar permitira mejorar el diseo y la orientacin de las polticas educativas. Las mejoras en costo-efectividad podran comprobarse con evaluaciones de rendimiento
escolar con cobertura nacional. No se trata necesariamente de gastar ms, sino
de gastar mejor. La medicin del tiempo efectivo de aprendizaje durante el ao
permitira evaluar si se cumple con el nmero de semanas efectivas sealadas
por el Ministerio de Educacin.
67
SECAB, citado por Wollfy y otros, op.cit.

Equipo Tcnico Nacional del Per. 1991. Proyecto de materiales educativos para la educacin bsica.
69
Daz Hugo. 1996. Actualizando datos sobre la crisis educativa, en Signos N 51, Lima.
70
Ministerio de Educacin, Censo Nacional Escolar 1993.
68
PER
675
En el Per, al igual que en la mayora de pases de Amrica Latina, la cobertura en el nivel primario es superior al 90%, tanto en el rea urbana como en el
rea rural. El problema entonces no es principalmente de acceso, sino de bajo
rendimiento y de altas tasas de repeticin. De cada 100 alumnos que ingresan a
primer grado, aproximadamente la mitad termina primaria habiendo repetido uno
o ms grados. Slo 20 terminan sin repetir ningn grado y 23 desertan.
Relacionado con lo anterior est el gasto pblico en educacin. Como proporcin del PBI, el gasto destinado a educacin es similar no slo al del resto de
pases de Amrica Latina, sino tambin al gasto de los asiticos. La diferencia
entre Amrica Latina y los pases del sudeste asitico aparece cuando se analiza
la asignacin de ese gasto por niveles educativos. Los pases latinoamericanos
asignan al nivel primario una proporcin menor del gasto pblico en educacin.
A pesar de los bajos sueldos de los maestros, el 62% del gasto pblico en
educacin es asignado al pago de salarios. Ello puede explicarse por los elevados costos administrativos. Entre 1985 y 1992, en el sistema educativo pblico
el personal no docente creci en 68%, mientras que el nmero de docentes creci en 27% y el nmero de alumnos, en 15%.
La propuesta consiste en reasignar recursos intrasectorialmente, hacia un mejor gasto. Conviene incrementar el financiamiento de libros de texto y materiales
de enseanza, financiar la educacin preescolar, aumentar los salarios de los maestros (incluyendo incentivos para los profesores con formacin adecuada que trabajen en zonas rurales) y focalizar el gasto en las regiones menos favorecidas.
Al revisar el nmero de matriculados en los centros de educacin pblica
primaria se puede notar que la matrcula de los nios es satisfecha bsicamente
por escuelas pblicas, de all la importancia de mejorar la calidad de estos servicios y de administrar eficiente y equitativamente los subsidios a la educacin.
Lo mismo se observa en la educacin secundaria.
Tanto en primaria como en secundaria, la matrcula de los nios es satisfecha bsicamente por escuelas pblicas. Es indispensable mejorar la calidad de
estos servicios, administrando eficiente y equitativamente los subsidios a la educacin. Para ello, conviene considerar lo siguiente:
a. Las tasas de promocin y de desercin son menores en primaria que en secundaria, mientras que la tasa de repeticin es mayor en primaria que en secundaria.
b. El aumento en la tasa de promocin segn sea mayor el grado o ao educativo, dentro de cada nivel educativo, sugiere una falta de adaptacin del nio
al ingresar por primera vez a primaria y al pasar a secundaria. Los problemas de adaptacin a primaria podran tener su origen en la educacin preescolar y en el entorno familiar. Para mejorar la transicin a secundaria,
conviene implementar algn programa de capacitacin de docentes para hacer ms gradual el cambio entre niveles educativos.
c. La tasa de desercin se mantiene aproximadamente constante en los diversos grados educativos de ambos niveles. Ello puede implicar que las razones
676
de la desercin se encuentran en factores ajenos al sistema educativo, como

el ingreso familiar y el costo de oportunidad de acudir a la escuela71.
PROPUESTA DE REESTRUCTURACIN INTRASECTORIAL

El anlisis intrasectorial en el sector educacin enfocar dos aspectos. El primero de ellos est relacionado con las fuentes y fondos de financiamiento, y el segundo, con la eficiencia en la asignacin de recursos.
Reestructuracin intrasectorial en funcin de las fuentes

y fondos de financiamiento
Es necesario realizar una evaluacin de las principales fuentes de recursos con
los que se financia el sector educacin, tanto en el mbito pblico como en el
privado, con la finalidad de conocer el monto total de recursos disponibles y compararlo con el monto total de recursos que se necesitan. As podr estimarse la
carencia total de recursos en el sector. Este anlisis se complementa con una evaluacin de los beneficiarios de la educacin pblica gratuita, mediante la cual se
tendr informacin sobre los errores de asignacin de recursos, es decir, las filtraciones de alumnos de hogares que podran perfectamente financiar su educacin y que con su participacin en la educacin pblica gratuita perjudican a los
alumnos de escasos recursos econmicos.
Reestructuracin intrasectorial en funcin de la eficiencia

en la asignacin de recursos
Una primera propuesta es reasignar los recursos de la educacin superior universitaria a la educacin primaria. Las tasas internas de retorno social son mayores en los niveles educativos ms bajos. Adems, un gran porcentaje de los
matriculados en el sistema educativo universitario pblico pertenece al quintil
de mayores ingresos.
Considerando que los alumnos del quintil ms pobre deben recibir beca completa y que los del quintil ms rico deben pagar hoy los costos totales de la
educacin, se propone otorgar un crdito del 100% del costo de la educacin universitaria pblica a los tres quintiles intermedios. Estos alumnos empezaran a
cancelarlo una vez incorporados al mercado laboral a una tasa de inters de 5%
71
La educacin es una inversin que madura lentamente y los hogares necesitan de ingresos
diarios, de manera que el costo de oportunidad de los estudiantes de menores ingresos puede ser
muy alto.
PER
677
que se incrementara a un ritmo de 6% al ao. El total pagado sigue una tendencia creciente hasta que se alcanza un equilibrio entre el monto desembolsado por
el Estado como crdito a los estudiantes y el monto que los egresados abonan
como pago por el crdito. As, el Estado libera recursos por aproximadamente
US$ 80 millones anuales (cerca del 5,6% del presupuesto total del sector educacin). Estos fondos pueden orientarse a la implementacin de un sistema de estadsticas confiables (mediante un Censo Nacional de Educacin peridico) y de
un programa permanente de evaluacin del impacto de los programas sobre el
desempeo de alumnos y docentes. La medicin de la calidad podra estar a cargo de alguna instancia distinta del Ministerio de Educacin, para evitar que ste
sea juez y parte.
Los objetivos y mecanismos especficos que se proponen son:
Promover la equidad en el acceso a los programas sociales entre zonas rurales y urbanas. Es comn que luego de que un maestro de zonas rurales sea
capacitado, se lo traslade a zonas urbanas; la consecuencia es que en las zonas rurales se mantienen a los maestros menos capacitados.
Promover la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, mediante
campaas de difusin.
Disear un sistema de incentivos monetarios para mejorar el desempeo docente. Esta medida tiene impactos sobre la eficiencia. La normativa legal vigente no establece un marco de incentivos que favorezca el mejor desempeo
docente. Se requiere vincular los incentivos a una mejora en el cumplimiento de las funciones, segn se compruebe mediante pruebas de evaluacin de
la calidad docente.
Elevar el tiempo efectivo de aprendizaje mediante la designacin con suficiente anticipacin de los maestros, evitando el retraso en el pago de remuneraciones e implementando mecanismos de supervisin.
Promover el ingreso a la escuela del nio o nia a una edad oportuna, mediante campaas de organizaciones de base y medios de comunicacin. Deben otorgarse facilidades de pago para evitar condicionar la matrcula a
contribuciones a la asociacin de padres de familia
Promover la educacin inicial. De acuerdo con cifras de la ENNIV 1994, slo
el 29% de los nios pobres menores de seis aos recibe educacin inicial,
mientras que en el resto de nios este porcentaje asciende a 40%. El promedio nacional de alumnos por profesor en el sistema escolarizado es de 33,
mientras que la norma internacional es 20. Entre 1980 y 1997 la cobertura
de educacin inicial para la poblacin entre 3 y 5 aos se ampli de 15% a
62%; en Costa Rica es 67% y en Chile, 70%. Conviene poner en marcha una
campaa de difusin de la importancia de otorgar una educacin temprana a
los hijos. Para alcanzar la meta de universalizar la educacin inicial, se requiere ampliar los centros de educacin en zonas urbanomarginales y rurales, mejorar la formacin y capacitacin docente, elevar la calidad del servicio
y promover la participacin de los padres y de la comunidad.
678
Con la reasignacin intrasectorial se busca asegurar la continuidad de los programas existentes, as como la creacin de nuevos elementos, como el Censo Nacional de Educacin. Una caracterstica de muchos programas sociales es la falta
de sostenibilidad, debido al recorte del financiamiento, especialmente durante los
perodos de ajuste. Puesto que el gasto social es procclico, los fondos adicionales liberados podran inclusive ser parte de un Fondo especial, que se utilizara
slo en los momentos de recorte del gasto.
Antes de definir la mejor manera de reasignar los recursos liberados, es importante recordar los objetivos que se espera cumplir con esta reasignacin. Estos objetivos son mejorar de la calidad de la educacin y facilitar el acceso
universal a los servicios de educacin bsicos.
Para definir el modo de inyectar recursos se debe hacer un estudio previo de
las deficiencias y carencias del nivel primario. A partir de la informacin del Censo Escolar de 1993, se pueden hacer las siguientes apreciaciones72: El promedio
nacional de carencias y deficiencias en educacin primaria de menores asciende
a 62%; 43% en el rea urbana y 72% en el rea rural. Las mayores deficiencias
y carencias son las siguientes: servicios asistenciales (99%), instalaciones acadmicas (96%), instalaciones recreativas (96%), servicios higinicos (76%), energa elctrica (72%), atraso escolar (53%), docentes sin ttulo (48%), deficiencias
en gestin (43%), deficiencias de aula (34%), ingreso tardo (26%), alumnos trabajadores (17%) y repitentes (14%).
En cuanto a la estructura del gasto en educacin, entre 1990 y 1994 la participacin del gasto corriente en educacin primaria disminuy en tres puntos porcentuales, para llegar a 33% en 199473. En el nivel secundario, cay de 27% a
24%; sin embargo, en lo que respecta a la educacin superior universitaria, se
increment de 8% a 11%. Esto proporciona un indicio importante para la reestructuracin intrasectorial.
La mayor parte del gasto educativo (alrededor de 80%) se explica por el rubro remuneraciones, bienes y servicios y transferencias corrientes. Estas cifras,
unidas a la alta cobertura, no toman en cuenta la calidad del servicio educativo
prestado. Lo relevante es que el aumento en la cobertura sea acompaado de un
aumento en la calidad.
Considerando la informacin anterior, un primer avance hacia la reestructuracin consistira en aumentar el gasto educativo real por alumno. Sin embargo,
fijar una meta al respecto no nos brinda informacin sobre cmo hacer el aumento. Considerando los principales problemas de la educacin primaria es posible llegar a algunas recomendaciones; sin embargo, stas slo tendrn sentido
72Ministerio de Educacin. 1996. Mapa de Situacin de la Educacin Primaria de Menores

en 1993, Lima, diciembre.
73 GRADE. 1997. Financiamiento de la Educacin en el Per. Documento de Trabajo N 24,
Lima.
679
PER
al interior de una reforma integral del sector, que parta de una evaluacin del
sistema desde tres perspectivas: equidad, eficiencia y financiamiento sostenible.
El problema principal de la asignacin de los recursos liberados del nivel de
educacin superior pblico hacia la educacin primaria esta vinculado con la escasez de indicadores que permitan conocer el impacto de la reasignacin. Por ejemplo, si los recursos son asignados a una mayor capacitacin de los docentes o a
una mejora en los programas y servicios, cmo estimar el impacto sobre la calidad de la educacin y su contribucin al acceso universal a educacin bsica?.
Hasta este punto la discusin ha girado en torno a la reasignacin de los recursos liberados hacia la oferta de educacin primaria. Lo que est pendiente de
anlisis son los criterios de efectividad de una asignacin hacia la demanda, es
decir, hacia los hogares pobres en donde el costo de oportunidad de que un menor ingrese y se mantenga en un centro de educacin es bastante alto.
Una de las ventajas del subsidio a los hogares es, en primer lugar, que es
fcil identificar las principales caractersticas de los hogares ms pobres y por
ello el subsidio no corre un gran riesgo de ser regresivo. En segundo lugar, apunta
a disminuir el costo de oportunidad de las familias de que los alumnos asistan a
un centro educativo y dediquen horas al estudio fuera del horario de clases. En
tercer lugar, este tipo de subsidio facilita el acceso universal a centros de salud.
Por ltimo, un seguimiento de los hogares beneficiados puede brindar las herramientas para medir el impacto de este sistema de distribucin de los recursos.
Los mecanismos por los que los ingresos liberados de la educacin superior
pblica pueden ser reasignados al nivel primario an son materia de discusin.
Lo importante en este punto es identificar exactamente a la poblacin que se automargina de los centros de educacin, las fuentes de la baja calidad de la enseanza y los indicadores que se utilizarn para medir el impacto.
5.2. Sector salud

El problema ms grave en el sector salud consiste en la baja capacidad del Estado de proveer cobertura y calidad de servicios de salud en favor de los ms pobres y, por tanto, de aquellos grupos de la poblacin con elevadas tasas de riesgo.
Un estudio reciente elaborado sobre la base de Encuestas de Hogares (ENDESA
1995) indica que entre los pobres extremos y pobres crnicos slo el 35% recibi algn tipo de atencin de salud institucional del sector pblico y slo 43%
del sector privado. El gran reto del Estado es proveer atencin de salud a los
grupos de la poblacin excluidos por falta de ingresos o dificultad en el acceso a
los servicios; para ello se requiere el diseo de un sistema de tarifas que capture
las disposiciones a pagar de los grupos no pobres, y que al mismo tiempo no
excluya del acceso a los que no pueden pagar. Esto implica necesariamente el
levantamiento masivo de los costos de operacin de los establecimientos de salud, para as dejar de lado el financiamiento por razones histricas (desembolsos
680
previos) y ms bien desarrollarlo sobre una base tcnica que sea compatible con
la demanda de servicios que debe satisfacerse. La idea es revertir el proceso de
subsidios a la oferta y preferir los subsidios a la demanda de manera focalizada.
Otro tema importante vinculado a la cultura de salud es la consulta preventiva. La tasa de atenciones de salud preventiva es muy baja. Slo el 10,1% de la
poblacin pobre extrema asisti a los establecimientos o al personal de salud por
razones preventivas; en los grupos no pobres la situacin no es mucho mejor,
registrndose una participacin de 23,1% (ENDESA 1995).
Con relacin a la calidad de los servicios ofrecidos por el sector pblico an
debe mejorar la calidad de la infraestructura y de la atencin del personal de salud; este ltimo requiere de capacitacin permanente y de una poltica de incentivos al trabajo ms apropiada. El desigual acceso a los servicios de salud tambin
se refleja en el grado de satisfaccin del usuario. El 35% de los usuarios del MINSA reportaron que la curacin no fue satisfactoria, mientras que la tasa es de 17%
en los servicios ofrecidos por el sector privado. En general, los ms pobres sealan mayores grados de insatisfaccin por la atencin recibida que los grupos
no pobres de la poblacin.
LA ATENCIN DE LOS SERVICIOS DE SALUD EN EL PER

En el Per hay varios tipos de proveedor de servicios de salud. Los servicios
son ofrecidos por el Ministerio de Salud (MINSA), el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) y por el sector privado, que incluye la oferta institucional
(clnicas y consultorios privados) y la no institucional.
El principal proveedor de servicios de salud es el Estado, a travs del Sistema
Nacional de Servicios de Salud. El Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)
ha iniciado un acelerado proceso de modernizacin. El IPSS ha separado los mecanismos de financiamiento de los de prestaciones, implementando nuevas metodologas para la asignacin de recursos, con el fin de estimular la eficiencia en la
produccin de servicios. Por otro lado, desde mediados de los aos ochenta se han
llevado a cabo modificaciones en el subsector privado. Ejemplos de ello son la expansin de la prctica privada, pequea y mediana, la modernizacin de las clnicas particulares y el lanzamiento de diversas modalidades de seguros de salud. La
mayor diferencia entre el antiguo y el nuevo subsector privado se da en el mbito
empresarial. Hoy, los servicios de salud son ofrecidos tanto por entidades que tienen servicios propios (clnicas y centros mdicos) como por aqullas que no necesariamente los tienen, como compaas de seguro, autoseguros y fondos. Aunque
existe algn avance en estos programas, las estadsticas muestran que los seguros
privados slo cubren el 2,4% de la poblacin, mientras que 73,8% de la poblacin
no tiene ninguna cobertura de seguro de salud.
Durante la ltima dcada, la crisis de los servicios pblicos de salud se agudiz como consecuencia del menor gasto social, los bajos salarios y la desercin
PER
681
del personal calificado. Ello origin que la poblacin redujera su demanda por
tales servicios debido a la menor calidad de la atencin, principalmente en los
centros de primer nivel de atencin en las reas urbano marginales y rurales. En
los ltimos aos, el incremento del gasto pblico ha contribuido a revertir esta
situacin, y ha aumentado el porcentaje de la poblacin enferma que busca atencin mdica. No obstante, cerca del 18 por ciento de los peruanos no recibe atencin calificada.
En los ltimos cinco aos, los servicios, la inversin y los gastos en equipamiento en el sector salud por parte del Ministerio de Salud han comenzado a ser
dirigidos hacia las reas rurales, en especial hacia las postas y centros de salud.
Todava existe una fuerte concentracin de la distribucin del subsidio pblico
en usuarios urbanos y entre los quintiles superiores de ingresos. Sin embargo, a
travs del impulso de la administracin compartida entre la comunidad y el Ministerio de Salud, se est avanzando en la tarea de llegar a los grupos de la poblacin ms pobres y de poner nfasis en el equipamiento y ampliacin de los
servicios de las postas y centros de salud.
Segn el Ministerio de Salud, como parte del Programa de Mejora del Gasto
Social iniciado en 1994, se ha recuperado la capacidad de operacin de 76% de
los establecimientos de salud en los 8 departamentos ms pobres del Per, afectados tambin por la violencia terrorista. Tambin se ha avanzado en el traslado
de recursos humanos a las zonas rurales, habindose contratado a cerca de 8 mil
personas entre mdicos, enfermeras, obstetras y tcnicos sanitarios.
Debe sealarse que los problemas de salud estn ms relacionados con los
hbitos y costumbres de la vida familiar que con el ingreso destinado a la atencin de salud. Segn ENDESA 1996, una encuesta elaborada por el CIUP, el 40%
de las personas que se atendieron en clnicas o consultorios privados estn dispuestos a pagar por servicios de salud de mejor calidad.
Con relacin a la afiliacin a seguros de salud, el 24% de la poblacin entrevistada indic tener algn tipo de seguro de salud. Sobre este total, el 81% son
asegurados del IPSS, 4,7% asegurados del IPSS y de seguros privados, 8,2% con
seguros de las FF.AA. y un 6,1% con seguros privados.
Los resultados sirven para verificar el hecho que los grupos pobres no tienen
un acceso significativo a seguros de salud. Slo el 6,7% de la poblacin pobre
extrema tiene un seguro de salud, mientras que ello ocurre en el 21% y 41% de
los pobres no extremos y de los no pobres, respectivamente. En cuanto a la atencin institucional, son los enfermos ms pobres quienes tienen que esperar ms
para recibir la atencin de salud, ya que ellos son los principales usuarios de los
servicios pblicos ofertados por el MINSA y el IPSS.
Segn los resultados de la Encuesta de Niveles de Vida 1997, recopilada por
el Instituto Cuanto S.A y Unicef, la mitad de los peruanos que reportaron tener
una enfermedad o dolencia no acudieron a algn proveedor de salud. Esta tasa
es ms alta en los quintiles inferiores de ingreso, 62% y 41% para los quintiles 1
y 5 respectivamente. Por otro lado, el 25% de los usuarios de los quintiles infe-
682
riores de ingreso que se enfermaron y recibieron atencin de salud recibi la atencin de un proveedor no institucional. El Ministerio de Salud tuvo cobertura sobre el 41% del total de personas atendidas en el sistema de salud; el IPSS y los
establecimientos de las Fuerzas Armadas cubrieron 18% y 2% respectivamente.
El resto de la poblacin, alrededor del 42%, fue atendido por diversos tipos de
proveedores privados (consultorios:11%, clnicas: 2%, ONG:5%, farmacias:17%,
y otros).
Con relacin a los costos de atencin primaria de salud, los establecimientos
de salud del Ministerio de Salud cubren con sus ingresos propios (tarifas) entre
el 15% y el 18% de los costos totales de operacin. En total, el costo de una
consulta en los hospitales del MINSA fue de 5,5 nuevos soles y en las clnicas
privadas de 38,1 nuevos soles; en un consultorio particular, la consulta cost 22,7
nuevos soles, mientras que en los centros y postas de salud del MINSA y del
CLAS los costos fueron 3,1 y 2,1 nuevos soles respectivamente.
Cabe sealar que todos los proveedores tienen tarifas diferenciadas dependiendo de los niveles de ingresos de los usuarios. Por ejemplo, los usuarios ms
pobres (quintil 1) pagan menos en todos los proveedores pero en magnitudes diferentes: Un usuario del quintil 1 en los hospitales MINSA paga 4.1 nuevos soles, mientras que en una clnica privada paga 15 nuevos soles.
PROPUESTA DE REESTRUCTURACIN INTRASECTORIAL

Al igual que para el sector de educacin, el anlisis intrasectorial en salud enfocar dos aspectos. El primero de ellos se relaciona con las fuentes y fondos de
financiamiento, y el segundo, con la eficiencia en la asignacin de recursos.
El anlisis del sector salud comprende los siguientes niveles74:
1. Fuentes de financiamiento. Este nivel est constituido fundamentalmente por
los hogares, las empresas, el gobierno (fundamentalmente el Tesoro Pblico) y el sector externo (el cual incluye las donaciones a instituciones pblicas y privadas, as como el endeudamiento externo oficial)
2. Intermediarios (o fondos de financiamiento). Los intermediarios incluyen el
fondo pblico, el fondo de seguridad social y el fondo privado
3. Prestadores de servicios de salud. Esta compuesto por el subsector pblico y
el subsector privado. El primero incluye:
El MINSA y sus cuatro instituciones pblicas descentralizadas, es decir,
el Instituto Nacional de Proteccin del Medio Ambiente, el Instituto Nacional de Medicina Tradicional y la Escuela Nacional de Salud Pblica
Parcialmente, el Ministerio de la Presidencia a travs del Programa Na74 Esta clasificacin corresponde al informe del Grupo Tcnico Interinstitucional. 1997. Economa y gestin del sector salud. Informe Preliminar N 1. El Sector Salud en el Per. Lima, octubre.
PER
683
cional de Agua, el Programa de Apoyo al Saneamiento Bsico (PRASBA)

y el PRONAA; se incluye tambin FONCODES, en calidad de financiador de proyectos ligados a la inversin en salud y en saneamiento bsico,
as como a actividades vinculadas a nutricin
Parcialmente, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, por
prestar los servicios de salud a sus miembros
Todas las regiones y Subregiones de Salud de los Gobiernos Regionales
y Corporaciones de Desarrollo
Parcialmente los gobiernos locales, Consejos Municipales provinciales y
distritales y las Sociedades de Beneficencia Pblica
El Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)
Este enfoque es utilizado con la finalidad de identificar el monto total de recursos que maneja el sector de salud como un todo, es decir, conocer quines
son los aportantes y cunto aportan; tambin se busca identificar quines son los
usuarios y qu tipo de servicios son los ms utilizados y con qu frecuencia.
Como resultado de este anlisis El Grupo Tcnico Interinstitucional: Economa y gestin del sector salud, que ha venido trabajando estos temas, ha llegado a las siguientes conclusiones:
Existe una dificultad en cuanto a la contabilizacin del gasto privado en salud, pues con excepcin de los medicamentos, el gasto efectuado por los proveedores privados no es captado directamente, sino parcialmente a travs de
informacin proveniente de la Asociacin Privada de Clnicas.
Tampoco existe un registro de ingresos de los profesionales que disponen de
consultorios particulares o que realizan consultas a domicilio. La informacin
disponible puede encontrarse subvalorada por razones tributarias.
Desde la perspectiva de la atencin curativa de salud, una proporcin significativa de los peruanos se ve excluida de los servicios debido a barreras econmicas.
Esto ltimo sugiere que debe otorgarse prioridad, dentro de la poltica de salud, el diseo de una poltica de financiamiento orientada a facilitar el acceso de
la poblacin de menores recursos. Asimismo, deben fomentarse aquellos esquemas que facilitan el aseguramiento de la poblacin no asalariada, en particular,
de la de ingresos medios y bajos.
Desde el punto de vista de la oferta, la produccin de los servicios se caracteriza por una baja productividad y una alta capacidad instalada ociosa. Si bien
ello representa una oportunidad para incrementar la produccin, debe tenerse en
cuenta que antes se requiere de una reorganizacin de los servicios
La distribucin de los recursos al interior del pas es desigual en trminos
geogrficos y est altamente correlacionada con la oferta existente. Destaca el
hecho que, an en el caso de los departamentos ms favorecidos, los niveles de
gasto per cpita son inferiores al promedio en Amrica Latina y el Caribe. As,
la situacin se caracteriza por los bajos niveles de financiamiento y la alta desigualdad en la distribucin del mismo.
684
REESTRUCTURACIN INTRASECTORIAL EN FUNCIN A LA EFICIENCIA

DE LA ASIGNACIN DE RECURSOS
Cobertura
Se plantea una asignacin del gasto en salud del Ministerio de Salud que beneficie de manera prioritaria a la poblacin pobre no asegurada. Para ello, el
Ministerio de Salud (MINSA) debe desligarse de los aspectos relacionados
con la administracin local y la produccin de los establecimientos. La tarea
de la administracin del financiamiento puede ser manejado a nivel local por
instituciones pblicas descentralizadas y la provisin de los servicios, por entidades operadoras pblicas o privadas, las cuales podran recibir los encargos por concesin o mediante contratos de produccin, sin excluir otras
formas mixtas de gestin compartida. En este contexto, se podra promover
la participacin civil en la gestin, como una modalidad que busca incorporar de una manera ms directa los intereses de los usuarios.
En esta propuesta, la tarea fundamental de Ministerio es la de definir el plan
estratgico de provisin de los servicios de salud (qu proveer, a cul precio y
a favor de quin), el rol de financiador, y el rol de regulador de la calidad de
los servicios ofertados por los proveedores del sistema. Respecto a lo ltimo,
se puede realizar en coordinacin estrecha con la Superintendencia de la Salud. Esta entidad es la que se encarga de la regulacin de las actividades de las
empresas prestadoras privadas de salud que operarn prximamente bajo la nueva ley de modernizacin del sector salud. La Ley de Modernizacin del Sector
Salud dispone que el 2,35% del salario (de un total de 9%, aportado por la
empresa) es de libre disponibilidad para que los trabajadores, bajo votacin directa, lo destinen a la contratacin de un seguro privado de atencin curativa.
La promocin de los modelos de gestin con participacin civil (centros locales de administracin compartida) que tome en consideracin los comportamientos y aspectos institucionales a nivel local, con los cuales se ha logrado
avances importantes en cuanto a la equidad en el acceso de los pobres, satisfaccin del usuario y exoneracin de cobros.
Informacin y seguimiento
Hay que organizar los servicios de atencin (oferta) con sistemas de referencia y contra referencia entre los establecimientos de atencin primaria y de
mayor complejidad. Adems, los establecimientos del MINSA deben fijar contratos de produccin con el Ministerio de Salud y as dar paso a la evaluacin de los resultados como parte de una poltica de seguimiento de la
exoneracin de cobros, considerando las filtraciones del subsidio pblico a
los no pobres, evolucin de los indicadores de salud local, ndices de satis-
685
PER
faccin, entre otros. Es decir, ello implica cambiar la lgica de medicin del
desempeo de los establecimientos pblicos y privados (los que actan como
operadores del sistema pblico) hacia una medicin de resultados y objetivos sujetos a medicin.
Se requiere disear y contar con un sistema operativo de informacin de costos unitarios de produccin en todos los establecimientos de salud, por servicios ofertados. De esta manera, el financiamiento puede realizarse sobre la
base de necesidad especificas y los requerimientos de los usuarios y no sobre base histricas, que es la forma como se viene ejecutando.
El diseo de un plan de inversiones de infraestructura de corto, mediano y
largo plazo debe responder a los objetivos del MINSA que tomen en cuenta
los criterios de priorizacin de los beneficiarios, el esquema de redes de salud, los servicios de apoyo y gestin, los requerimientos de capacitacin, supervisin y regulacin de la calidad, y los objetivos de produccin de los
establecimientos.
Equidad
El MINSA debe dar prioridad a los servicios de atencin curativa y hospitalaria hacia la poblacin no asegurada que es pobre, a travs de mecanismos
de pagos. En primer lugar, se debe establecer una reorientacin del gasto del
MINSA en los departamentos de manera ms equitativa y revertir los indicadores de gastos per cpita en los departamentos ms ricos a favor de los
ms pobres. Una meta de 10 aos para el logro de este primer objetivo es
razonable. En segundo lugar, en los distritos donde los ndices de pobreza
superan el 75% se establecera exoneracin de cobros universal. En tercer
lugar, en los otros distritos, habra que focalizar el gasto bajo mecanismos
simples de identificacin de beneficiarios. La meta es lograr revertir la distribucin regresiva del subsidio pblico, de tal manera que 2/3 del subsidio
total sea utilizado por el 50% de la poblacin ms pobre, y 2/3 de los pobres
extremos sean exonerados de cobros.
Financiamiento
El MINSA debe separar sus funciones de financiamiento, administracin y

produccin de servicios.
La afiliacin al rgimen subsidiado lo debe realizar el MINSA a travs de
sus regiones. Ello implica la identificacin de los grupos sujetos a la focalizacin. El criterio bsico es la poblacin no asegurada y pobre.
Los establecimientos de salud del MINSA podran prestar servicios de atencin a travs de concesiones o administracin privada.
686
La adopcin de un seguro de salud obligatorio para toda la poblacin, sobre

la base de un paquete bsico de salud, que sera financiado por el tesoro pblico y que implica la libre eleccin del establecimiento prestador por parte
del usuario.
Eficiencia
Promover en los establecimientos modalidades de gestin autnoma con relacin al poder central. La autonoma se refiere a las decisiones de compras,
contratacin, polticas de tarifas y a la participacin civil en la administracin del establecimiento. Todo ello, por supuesto, bajo un esquema de contratos de produccin y calidad de servicios entre el comit local prestador de
los servicios y el Estado.
Establecer modalidades ms flexibles de gestin, compra de insumos, contratacin en los establecimientos y evaluar las bondades de cada uno a travs del seguimiento y monitoreo. Fijar como metas alcanzar que un nmero
de hospitales y postas de salud que operen bajo el rgimen de autonoma regulada, con participacin civil en su direccin.
Invertir en el desarrollo de aspectos de calidad del usuario, principalmente
en las zonas de bajos ingresos.
El Estado debe disear y promover a travs de la Superintendencia de empresas prestadoras de salud y otras instituciones la cautela de la calidad y la
eficiencia tcnica de los prestados de salud pblicos y privados, y la expansin de la cobertura a travs de una competencia regulada.
El desarrollo de la salud colectiva a travs de un mejoramiento de la vigilancia sanitaria, la promocin de la cultura sanitaria, y de intervenciones nutricionales y de salud colectiva, principalmente en las escuelas primarias y
secundarias, en estrecha coordinacin con el Ministerio de Educacin. Estos
programas deben involucrar la participacin de los padres de familia.
Un sistema de capacitacin permanente del personal de salud. Los resultados de la Encuesta de Demanda de Salud 1995 (ENDESA 95) seala, por ejemplo, que uno de los principales motivos que explica la no asistencia a los
establecimientos del MINSA es la mala atencin del personal. En contraposicin,
el 65% de los usuarios del sector privado reporta que sa es una de las razones
por las cuales visitaron las clnicas o consultorios privados.
Un tema importante es explorar cmo se puede mejorar la efectividad del
gasto pblico en el sector salud. De acuerdo a los resultados de la Encuestas de
Niveles de Vida 1997, el gasto promedio en salud por consulta es de 5,3 nuevos
soles para los usuarios de los quintiles superiores (4 y 5), mientras que el gasto
es de 3 nuevos soles en el caso de los usuarios de los quintiles inferiores (1 y 2).
Cabe sealar que con el 50% de los recursos actuales destinados a dar atencin de salud primaria a los usuarios de los quintiles de ingreso 4 y 5, se podra
687
PER
CUADRO 13
PER: Costo de oportunidad asociado a la mala focalizacin
de los subsidios de salud, 1997
(dlares de 1996)
Nmero de enfermos de los quintiles 4 y 5
Gasto promedio de los hogares en consultas de salud (nuevos soles)
Costos del Estado por las consultas de salud (en nuevos soles)
Nmero de consultantes de los quintiles 1 y 2
Gasto promedio de los hogares en consultas de salud (nuevos soles)
Nmero de personas de los quintiles ms bajos que sera atendido con una mejor asignacin
de los recursos
721.737
2,0
7.078.932
660.196
1,1
1.285.774
* Con este monto se podra atender al 65,6% de las personas de los quintiles I y II que reportaron
estar enfermos y que no recibieron ninguna atencin de salud
dar atencin de salud al 65% de las personas que pertenecen a hogares de los
quintiles 1 y 2 que reportaron estar enfermos y que no recibieron atencin de
salud alguna. Este escenario, indica que la falta de atencin a los grupos ms
pobres, es decir el Error Tipo II, se explica en gran parte simplemente por una
inadecuada focalizacin del subsidio pblico.
Los esfuerzos por lograr un sistema de tarifas que cobre a est dispuesto a
pagar y que otorgue servicios a aquellos usuarios con disposicin a pagar igual
a cero es todava tarea pendiente. En trminos generales, la falta de agua potable, el piso de tierra de la casa, el hecho que el idioma de la madre sea nativo, la
falta de educacin formal del jefe del hogar, el nmero de personas en el hogar,
entre otros, constituyen elementos determinantes para identificar a los hogares
pobres; son los miembros de estos hogares los que se enferman y no reciben atencin de salud institucional debido a su reducida disposicin a pagar por los servicios.
6. CONSIDERACIONES FINALES
Los resultados del estudio muestran que, a pesar de haber restringido los componentes de los servicios sociales bsicos a la definicin acordada en Oslo, el
Per ha cumplido con el compromiso de asignar a servicios sociales bsicos, el
20% del gasto total del gobierno central. En algunos aos, 1997 y 1998, inclusive se super la meta acordada.
Respecto a las fuentes cooperantes, a pesar de que la ayuda asignada a servicios sociales bsicos describi un patrn errtico, llegaron a cumplir la meta en
los ltimos aos de los noventa. En 1996, por ejemplo, el porcentaje del flujo de
donaciones asignado a SSB alcanz el 21,4%. Sin embargo, la mayor parte de los
recursos destinados a servicios sociales bsicos provienen del tesoro pblico.
688
Otro flujo importante proviene de los crditos con el exterior asumidos por
el gobierno. Estos no son considerados dentro del compromiso del Monitoreo
del 20/20, a pesar de que en los aos noventa, un 21,4% del total de crditos se
destin a servicios sociales bsicos.
INDICADORES DE POBREZA Y DESIGUALDAD

El 40% de los hogares del pas son pobres. Adems, la distribucin de los ingresos en el Per tiene un comportamiento regresivo: el 20% de la poblacin de
mayores ingresos absorbe casi el 50% del total de los recursos, mientras que el
20% de menores ingresos tan slo alcanza el 3%. Si se desea que el gasto en
servicios sociales bsicos sea eficiente y reduzca eficazmente los indicadores de
pobreza y desigualdad, los programas deben incorporar una clara identificacin
de la poblacin de menores recursos y de sus necesidades ms urgentes.
El sistema de medicin de pobreza por gasto del hogar, aunque til, es limitado para reflejar mejoras en las condiciones de vida de los hogares y en el
acceso a servicios sociales bsicos. Conviene entonces hacer uso de indicadores nuevos, que reflejen los avances en el desarrollo global de las comunidades y de las familias 75. Adems del gasto del hogar, deben incorporarse
estimaciones de las necesidades bsicas insatisfechas y del desarrollo comunal. Estas modificaciones son importantes, ya que no es lo mismo un hogar
con menos de US$ 150 mensuales de ingreso en un lugar donde no hay colegio que un hogar con el mismo ingreso en una zona que s tiene colegio; y
tampoco es lo mismo un hogar pobre en una comunidad de elevados niveles
de delincuencia, que un hogar de iguales ingreso en un barrio tranquilo. Asimismo, si bien la Encuesta Nacional de hogares y la Encuesta de Niveles de
Vida se han encargado de generar informacin para poder evaluar las condiciones de vida, la evaluacin est escasamente institucionalizada a nivel intra
e interministerial. Hace falta un sistema integral para monitorear los cambios
en las condiciones de vida de los hogares.
FOCALIZACIN Y PARTICIPACIN COMUNITARIA

Las estimaciones desarrolladas sealan que se necesitan alrededor de US$ 887
millones al ao, en dlares de 1996, para alcanzar el acceso universal a servicios sociales bsicos. Si se limita la poblacin objetivo a los quintiles ms pobres, el monto adcional requerido es de US$ 464 millones. Estos valores suponen
75 Aunque los ndices de Necesidades Bsicas Insatisfechas se estiman con los Censos de Poblacin y Vivienda es importante tener algn referente entre cada censo que permita monitorear y
ajustar las medidas de lucha contra la pobreza.
689
PER
focalizacin perfecta en la asignacin y ejecucin del gasto, sin sobrecobertura

ni filtraciones.
El principal problema del gasto social no es la carencia de recursos sino las
altas tasas de filtracin y subcobertura. No basta con incrementar el gasto: es
necesario focalizar. Las estrategias de inversin social debe pasar primero por la
tarea de especificar exactamente la poblacin objetivo y minimizar los errores
de filtracin y subcobertura, de manera que estos programas puedan brindar los
resultados que se espera de ellos en el ms corto plazo. Es indispensable identificar las caractersticas sociodemogrficas de las personas que hacen uso de los
servicios de educacin y salud provedos por el Estado. Se requiere que sea fcilmente identificable la capacidad de pago de los usuarios, para evitar as problemas de seleccin adversa. La colaboracin de la comunidad puede ser muy
til para identificar los hogares indigentes, distinguiendo a estas personas de las
que pueden pagar por una parte del servicio y de quienes pueden cubrir la totalidad del costo.
Han habido importantes esfuerzos para mejorar la asignacin de recursos a
programas sociales. Por ejemplo, los proyectos de FONCODES se orientan hacia los centros poblados ms alejados del pas. En esa lnea opera tambin PROFINES, que motiva a la poblacin organizada de los distritos de extrema pobreza
a identificar y priorizar necesidades as como a participar en la ejecucin de proyectos juntamente con entidades pblicas y organizaciones no gubernamentales.
En el caso de la comunidad, la toma de conciencia de la poblacin sobre la
importancia de colaborar con el sostenimiento de los servicios pasa por:
Recibir de las comunidades los requerimientos de proyectos de inversin social que ellos asumen como importantes.
Relacionar (empalmar) estas necesidades con lo que corresponde a servicios
sociales bsicos.
Luego de esta conjuncin de intereses, asignar recursos para la ejecucin de
estos proyectos.
La principal limitacin de este mecanismo radica en que la comunidad podra no identificar correctamente cules son sus necesidades principales. La solucin consiste en hacer primero una campaa de informacin sobre las bondades
de los servicios sociales bsicos y limitar a ellos el financiamiento.
La toma de conciencia de la poblacin sobre la importancia de los servicios
que recibe es la nica manera de asegurar un compromiso para su mantenimiento. Al incorporar el enfoque participativo, se disminuye el riesgo de realizar inversiones sociales no sostenibles.
LOS RETOS EN EDUCACIN

Los servicios de educacin en el Per muestran un claro sesgo en favor de los
grupos de mayores ingresos. Conforme se avanza a los niveles educativos ms
690
altos, se confirma una mayor participacin de los grupos de mayores ingresos.

La propuesta aqu es reasignar los recursos desde la educacin superior universitaria hacia la educacin primaria. Esta medida se justifica, en primer lugar, por
las altas tasas internas de retorno social de los niveles educativos ms bajos y,
en segundo lugar, porque es en educacin primaria donde los grupos de menores
ingresos tienen mayor participacin. Al ser la educacin superior universitaria
pblica gratuita, constituye un subsidio regresivo.
Puesto que el gasto social es procclico, una caracterstica de muchos programas sociales es el recorte del financiamiento, especialmente durante los perodos de ajuste. Parte de los recursos liberados desde la educacin superior
pueden incorporarse a un fondo especial orientado a asegurar la continuidad de
los programas existentes o para implementar otros nuevos, como el Censo Nacional de Educacin. El fondo especial se utilizara slo en los momentos de recorte de gasto.
LOS RETOS EN SALUD

En el sector salud existen problemas de falta de cobertura de salud bsica y de
falta de equidad en el gasto. Los grupos de mayores ingresos reciben una mayor
cobertura y, adems, utilizan servicios que exigen un mayor nivel de capacitacin y equipo. El gasto en salud debe orientarse prioritariamente a la poblacin
pobre no asegurada. Para lograrlo, el Ministerio de Salud (MINSA) debera delegar aspectos de administracin local y de produccin de los establecimientos.
La tarea de la administracin del financiamiento puede ser manejada al nivel local por instituciones pblicas descentralizadas y la provisin de los servicios por
entidades operadoras pblicas o privadas que podran recibir los encargos por
concesin o contratos de produccin.
Adems, los establecimientos del MINSA deben fijar contratos de produccin con el Ministerio de Salud y as dar paso a la evaluacin de los resultados
como parte de una poltica de seguimiento de la exoneracin de cobros, las filtraciones del subsidio pblico a los no pobres, la evolucin de los indicadores
de salud local y los ndices de satisfaccin, entre otros.
En trminos de equidad en salud, el MINSA debe priorizar los servicios de
atencin hacia la poblacin pobre no asegurada, a travs de mecanismos de copagos. Esto requiere de una reasignacin del gasto del MINSA de manera ms
equitativa entre los departamentos, desplazando los indicadores de gasto per cpita en los departamentos ms ricos a favor de los ms pobres. Una meta de 10
aos para el logro de este primer objetivo es razonable. En segundo lugar, en los
distritos donde los ndices de pobreza superen el 75% conviene establecer una
exoneracin de cobros de carcter universal. Por ltimo, en los otros distritos,
conviene focalizar el gasto bajo mecanismos simples de identificacin de beneficiarios. La meta es lograr revertir la distribucin regresiva del subsidio pbli-
691
PER
co, de tal manera que 2/3 del subsidio total sea utilizado por el 50% de la poblacin ms pobre, y 2/3 de los pobres extremos sean exonerados de cobros.
En trminos de financiamiento, la afiliacin al rgimen subsidiado lo debe
realizar el MINSA a travs de sus regiones. Esto implica la identificacin de
los grupos sujetos a focalizacin, principalmente la poblacin no asegurada y
pobre. Los establecimientos de salud del MINSA podran prestar servicios de
atencin a travs de concesiones o administracin privada. La recomendacin
aqu es la adopcin de un seguro de salud obligatorio para toda la poblacin,
sobre la base de un paquete bsico de salud, financiado por el tesoro pblico.
Una ventaja es la libre eleccin del establecimiento prestador de salud por parte
del usuario.
En trminos de gestin, se requiere promover establecimientos con una mayor autonoma respecto al poder central, incluyendo decisiones de compras, contratacin, polticas de tarifas y participacin civil en la administracin del
establecimiento. Hace falta establecer modalidades ms flexibles de gestin, compra de insumos y contratacin en los establecimientos, y luego evaluar las bondades de cada una a travs del seguimiento y monitoreo. Con este fin, podran
fijarse metas para que un nmero de hospitales y postas de salud operen bajo el
rgimen de autonoma regulada, con participacin civil en su direccin.
El Estado debe disear y promover a travs de la Superintendencia de Empresas Prestadoras de Salud y otras instituciones los mecanismos necesarios para
asegurar la calidad de los prestados de salud pblicos y privados, y la expansin
de la cobertura a travs de una competencia regulada.
PARA AMPLIAR EL GASTO SOCIAL

El anlisis sobre los ingresos y gastos de gobierno indica que existen recursos
(incluyndose las reservas internacionales netas) que pueden ser liberados y asignarse a servicios sociales bsicos. En el Per de los aos noventa, alrededor del
30% del presupuesto pblico era destinado a gastos de defensa y seguridad interna. En la medida en que se concluye el proceso de pacificacin, interno y externo, estos recursos podrn ser liberados para destinar un mayor gasto pblico
a los sectores sociales.
Asimismo, no deben ignorarse las caractersticas procclicas del gasto social.
A lo largo del perodo 1980-1997 se confirma una marcada correlacin positiva
entre el PBI y los gastos sociales: cuando se incrementa el PBI tambin lo hacen
los servicios sociales y cuando disminuye el PBI decrecen los servicios sociales.
Se desprende los servicios sociales pueden incrementarse no solamente mediante la inversin directa en programas sociales, sino mediante cualquier ayuda en
favor del crecimiento econmico del pas. En general, toda liberacin e incremento de recursos en el Per da paso a un aumento de los gastos sociales. Lo
anterior significa que un factor tan lejano al gasto social como el precio de las
692
materias primas puede influir tambin en el monto que se asignar a gastos sociales, en la medida en que afecta el valor del producto nacional. Finalmente, no
es suficiente que se incremente el gasto en servicios sociales bsicos, sino que
adems se requiere una poltica integral de generacin de oportunidades de empleo y fomento del ahorro e inversin que garanticen una mejor distribucin de
los ingresos.
S ERVICIOS SOCIALES BSICOS PARA EL PER

Aunque el Per cumpli con la definicin de Oslo, la canasta de servicios sociales bsicos es dinmica y sus componentes precisos deben reconsiderarse. Adems de los programas bsicos de educacin, salud y saneamiento, deben
incorporarse los programas de construccin de vas de comunicacin bsicas,
como caminos y carreteras, que facilitan el acceso de las personas menos favorecidas a nuevos mercados que favorezcan su desarrollo.
La cooperacin externa debe considerar como servicios sociales bsicos, adems de programas bsicos de educacin, salud y saneamiento, otros programas,
como los de infraestructura orientada al mejor flujo de bienes por todo el pas,
as como a la generacin de los medios mnimos necesarios para poder producirlos. La cooperacin externa debe favorecer proyectos que, adems de buscar
una mayor cobertura de SSB, incorporen esfuerzos claros de focalizacin de los
pobres, evitando errores de filtracin y subcobertura. Con este fin, conviene promover modalidades de gestin autnomos respecto al poder central, que incorporen mecanismos de participacin civil.
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* Investigador responsable. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Se cont

1. REVISIN DE LAS PRINCIPALES TENDENCIAS

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

1.2. Apertura de la economa

Saavedra, Jaime.1997. Financiamiento de la Educacin en el Per. GRADE, Lima.

bio desde un rgimen de proteccin a la industria nacional y de redistribucin

1.3. Evolucin de la pobreza y poltica social

Ley 25100 del 28 de septiembre de 1989.

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

pobre, y los pobres extremos llegaban a 20,2%. Ms recientemente, en 1997, la

2. EVOLUCIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

2.2. Los ingresos

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En 1985, el total de ingresos corrientes alcanz el 15,0% del PBI.

I NGRESOS PROVENIENTES DEL PROCESO DE PRIVATIZACIN

El proceso de privatizaciones en el pas se inici en 1991. Los ingresos de capital

3. ANLISIS DE LOS GASTOS PBLICOS

FUENTE: Banco Central de Reserva del Per.

III. TOTAL GASTOS (I+ II)

PER: Gasto del gobierno central, 1980-1997

correspondientes al gasto social (salud y educacin, entre otros), Ministerio de

3.2. Gasto corriente y gasto de capital

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Entre 1990 y 1995, el gasto corriente se increment en 15,6%, a pesar de la

3.3. Gasto en remuneraciones, bienes y servicios,

Asimismo, los pagos por amortizacin de deuda aumentaron en 66,6%.

de la deuda pblica externa y por el menor pago por regularizacin de la deuda

3.4. Seguridad interna

del Banco Central de Reservas del Per, 1996.

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

una mayor importancia las transferencias corrientes, elevndose a partir de 1994

3.5. El gasto social dentro del presupuesto total

4. ANLISIS DE LA ASIGNACIN DE RECURSOS PBLICOS

4.2. Evolucin de los gastos en educacin

PRES. 1996. Estrategias de Focalizacin. Lima.

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

EVOLUCIN DEL GASTO RECURRENTE Y GASTO DE CAPITAL

26 Segn datos de Card y Daz citados en el Diagnstico General de la Educacin (1993), el

PER: Indicadores del Gasto Social en Educacin

1/ A partir de 1992 corresponden a gastos del tesoro pblico.

En el perodo 1990-1994, la participacin de la educacin primaria dentro

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Apoyo. 1997. Data Social, Vol III, N2, Per, mayo.

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Inversin en infraestructura educativa

ESTIMACIN DE LOS BENEFICIARIOS DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS

La informacin utilizada proviene de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1997.

Esta diferencia se incrementa a medida que se aumenta de nivel educativo. As,

4.3. Evolucin de los gastos en salud

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

1/ A partir de 1992 corresponden a gastos del tesoro pblico

GASTO RECURRENTE Y GASTO DE INVERSIN EN SALUD

IMPACTO DEL GASTO: INDICADORES DE SALUD

ESPERANZA DE VIDA AL NACER

Encuesta ENDES 1996 (1997).

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Encuesta ENDES 1996 (1997).

Los indicadores de nutricin se estiman para nios menores de 5 aos.

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

inmediato surge la pregunta: Son los programas de salud capaces de identificar

4.4. Estimacin del gasto en servicios sociales bsicos

636,6 1.278,3 1.097,7 1.280,1 1.343,2

7,81% 12,88% 12,10% 20,04% 19,96%