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TEXTO No. 4

DIREITOS CIVIS, ESTADO DE DIREITO E CULTURA

POLICIAL: A FORMAO POLICIAL EM QUESTO 41
ROBERTO KANT DE LIMA42

Resumo:
A partir da anlise comparada de sistemas contemporneos de controle social, em vigncia nas sociedades
ocidentais, o artigo critica o modelo de formao policial brasileiro, atrelado a princpios judicirios
excludentes e punitivos e/ou a ethos militares, ambos no apropriados negociao da ordem no espao e
na esfera pblicas e incompatveis com os requisitos exigidos pelo estado de direito e pela prtica dos
direitos civis nas sociedades contemporneas. Finaliza propondo um modelo alternativo de formao
policial, j em vigncia nos cursos que a Universidade Federal Fluminense ministra nessa rea, com apoio
da Fundao Ford, para a Polcia Militar do Rio de Janeiro e, mais recentemente, tambm para a Guarda
Municipal de Niteri.

Palavras Chave:
Formao Policial - Mtodo Comparativo, Direitos Civis e Segurana Pblica -Modelos de Controle
Social e Polcia - Sistema Judicial Criminal, Direitos Civis e Polcia no Brasil - Polcia, Estado de Direito
e Direitos Civis no Brasil

comum, quando se questiona o desempenho dos policiais, relacionar o mau

desempenho com despreparo, e atribuir o despreparo m formao. Embora em muitos
casos a relao seja procedente, como nos casos de mau uso da arma de fogo, preciso
indagar se realmente o mau desempenho em geral resultado de despreparo ou se no
decorre de fatores de outra ordem.
Exemplo recente foi o registro em vdeo e a ampla divulgao pela mdia da
abordagem que um policial militar fez de dois suspeitos de assaltarem um banco e que
culminou na morte dos dois suspeitos, eliminados queima-roupa pelo policial.
O que ocorreu foi que, ao assaltarem um banco na Praa Nossa Senhora da Paz,
Ipanema, bairro da zona sul da cidade do Rio de Janeiro, em companhia de outros dois
41

Verso preliminar deste texto foi redigida em colaborao com Jorge da Silva como parte de relatrio temtico
sobre Formao do Policial, para o Grupo de Trabalho Para Avaliar a Segurana Pblica no Brasil, da Secretaria de
Direitos Humanos do Ministrio da Justia, em julho/97; outros excertos foram extrados de apresentaes
patrocinadas pela FLACSO/Brasil, pela FESP/RJ e no seminrio sobre segurana social e formao policial na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
42

Pesquisador de produtividade CNPq e FAPERJ. Coordenador do curso de especializao em polticas pblicas de

justia criminal e segurana pblica da Universidade Federal Fluminense

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homens, uma dupla de assaltantes embarcou em uma motocicleta que se encontrava

prxima a um policial militar, junto praa, na calada oposta ao banco. Alertado da
recente ocorrncia, o policial saca a arma e dirige-se aos dois, aproximando-se para
revist-los. Ao perceber um arma nas costas daquele que dirigia a moto e motivado por
um movimento sbito da pessoa que estava revistando, atira em ambos os suspeitos,
matando-os.
Poucos foram aqueles que criticaram publicamente a atitude do PM, por ter
efetuado uma abordagem inteiramente fora das regras de segurana que seriam mnimas
garantias de sua prpria incolumidade fsica. O prprio comandante do batalho - e a
populao entrevistada em geral - elogiaram a coragem do PM e justificaram sua ao
como sendo caraterstica reao em legtima defesa, recomendando-se sua promoo.
Tambm se elogiou sua herica disposio para enfrentar os bandidos, nimo necessrio
para a verdadeira guerra que se realiza contra o crime no Rio de Janeiro.
Em entrevista em rdio nacional, lamentei que o policial tivesse arriscado a vida
daquela maneira, sujeitando-se a ser ferido ou morto por eventuais cmplices dos
assaltantes - que efetivamente foram vistos se retirando do local - ou, mesmo por um
deles, pois ficou muito prximo dos suspeitos que queria revistar. Tambm lamentei que
o policial no houvesse solicitado cobertura para enfrentar o que parecia ser uma
situao em que estava em desvantagem numrica.
Em mdulo de curso de aperfeioamento que ministrei logo a seguir para
capites da Polcia Militar em Vitria, no Esprito Santo, os alunos, que haviam gravado
as cenas, pediram para comear o curso discutindo o caso. Durante a discusso,
posies opostas se confrontaram, contra e a favor da atitude do policial. Entretanto,
quando manifestei minha opinio, dizendo que em nenhum lugar onde a polcia fosse
devidamente treinada seria justificvel uma aproximao como aquela, em que a polcia
perde sua posio de superioridade e coloca-se no nvel daqueles que quer revistar,
unanimemente a turma manifestou-se dizendo que todos aprendiam as formas corretas
de praticar essas abordagens na academia, mas essas e outras tcnicas eram logo
esquecidas quando se vai para a rua. Ali, disseram, no calor dos acontecimentos, as
reaes so outras. Instados a descrever suas reaes, entretanto, descreveram-nas em
sua esmagadora maioria como dirigidas por um padro: o confronto com o criminoso.
Quando observei que o treinamento serve exatamente para controlar reaes
espontneas no profissional e que a diferena entre os transgressores e os policiais no
devia ser o seu poder de fogo, mas o treinamento profissional destes, efetuado pelo

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Estado, observaram que este tipo de treinamento, para ser eficazmente internalizado,
deveria ser permanente, o que no ocorre. Quanto ao pedido de reforo, todos
concordaram, mas disseram, tambm, que no se dispunha de equipamento para uso
imediato - rdio - e que, muitas vezes, as coisas aconteciam rapidamente e no havia
tempo para proceder como mandam os manuais.
A maior queixa de falta de treinamento e equipamento ocorria, no entanto, a
respeito ao uso de arma de fogo, que no era realizado com a necessria freqncia,
nem financiado adequadamente pela corporao, pois se dava apenas durante os cursos
realizados por oficiais e praas. Surgiu, em seguida, a discusso sobre os vrios papis
da polcia e a necessidade de formar grupos de especialistas, tanto para o atendimento
quotidiano ao pblico, como para atuao em situaes de emergncia, como aquela
mostrada no vdeo.
Argumentei, ento, que as pesquisas mostram que o maior nmero de
atendimentos da Polcia Militar no para atuar em combates diretos a transgressores,
mas se refere a vrias outras atividades, usualmente consideradas de menor importncia
e classificadas de assistenciais, e que tambm exigiriam complexa e diversificada
poltica de treinamento de seu contingente. Alm do mais, o treinamento de toda a tropa
para o confronto armado sugeriria que, para tranqilizar finalmente a cidade, seria
necessrio eliminar todos os transgressores, algo como para acabar com o crime
necessrio acabar com os criminosos, um raciocnio sociologicamente absurdo, como
at mesmo um socilogo conservador como Drkheim j havia demonstrado desde o
sculo XIX.
Por outro lado, essa idia de que a polcia deve ser herica e que o confronto
mano a mano que o modelo ideal do trabalho policial deixa de levar em
considerao exatamente aquilo que a superioridade do Estado: a sua poltica de
proteo populao de maneira geral, o que inclui, certamente, policiais e
transgressores, mas tambm transeuntes, inclusive crianas e seus acompanhantes. Se
esta poltica fosse claramente definida, impediria qualquer tiroteio, no s em praa
pblica da zona sul do Rio de janeiro, como em qualquer outro espao da cidade, eleita
como o espao pblico por definio, que cabe polcia administrar em ordem. A
discusso se encerrou por a, tendo eu usado esse caso como exemplo durante as demais
unidades do curso. No tenho a pretenso de ter convencido ningum, mas certamente
no ouvi mais argumentos que pudessem justificar a postura do policial heri.

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Dada esta discusso preliminar, a primeira pergunta a fazer a seguinte: o que

estamos chamando de mau desempenho realmente mau desempenho ou desempenho
segundo um modelo que, na raiz, legitima as aes que estamos questionando? Depois,
preciso saber se os policiais fazem aquilo que consideramos errado porque no sabem
o que correto ou se, sabendo-o, simplesmente deliberam fazer o contrrio.
Eventualmente, poderemos concluir que o que estamos considerando despreparo , na
verdade, um preparo informado por valores e ideologia diferentes daqueles que
informam explicitamente o nosso julgamento.
Se a polcia empregada como instrumento da poltica de segurana do Estado,
por exemplo, e a nossa concepo de que a polcia deva ser empregada como parte da
poltica geral de direitos dos cidados, bvio que os parmetros de nossa avaliao
sero divergentes em relao aos parmetros dos que, mesmo no o explicitando,
defendem o primeiro modelo. Quando se questiona especificamente a truculncia
policial, tambm comum que se imagine que o problema, estando na formao, teria a
ver com os currculos. E a a soluo parece fcil: basta incluir temas como direitos
humanos, cidadania, direito das minorias etc., como se esta medida tivesse, por si s,
o efeito de modificar valores culturais fortemente arraigados dentro das instituies
policiais.
Se est em pauta a corrupo policial, conclui-se que se trata da m seleo e dos
baixos salrios, novamente abstraindo-se fatores outros que podem ter muito maior peso
no problema, como a tolerncia com a violncia policial, j que, no mundo inteiro,
violncia policial e corrupo policial tm sido irms siamesas. Imaginar que possvel
tolerar a violncia policial e ser rigoroso com a corrupo , na melhor das hipteses,
pura ingenuidade.
Assim, antes que se proponham currculos e metodologias, cumpre levar em
conta que a formao policial no Brasil ainda marcada por uma concepo autoritria
do emprego da polcia, e que os prprios policiais no esto infensos a valores culturais
de uma sociedade fortemente preconceituosa e hierarquizada (DaMatta, 1979).
A discusso e as propostas que se seguem, portanto, consideram que no se trata
de formar apenas os policiais que entraro na polcia doravante, mesmo porque estes
poucos que entrariam (em relao totalidade de policiais em atuao no Brasil hoje),
no fariam muita diferena nem mesmo a mdio prazo. Mais que tudo, trata-se de
formar policiais j formados anteriormente, ou seja, de desconstruir paradigmas de
pensamento e ao, dentro de uma nova concepo, em que todos os cidados, inclusive

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os policiais, independentemente de sua condio social, sejam vistos como sujeitos de

direitos e destinatrios da proteo da polcia.
A formao do policial, por conseguinte, aqui vista de uma perspectiva
democrtica, fundamentando-se nas seguintes premissas: a poltica de emprego da
polcia numa sociedade democrtica parte da poltica geral de expresso da cidadania
e da universalizao dos direitos; a polcia um servio pblico para a proteo e defesa
da cidadania; o fundamento da autoridade policial a sua capacidade de administrar
conflitos.
Ora, para compreender a presente reflexo, faz-se necessrio um esclarecimento
sobre meu entendimento da poltica de segurana pblica praticada em nossa sociedade.
Inicialmente, necessrio relacion-la a alguns aspectos de nossas tradies culturais e
judicirias que, embora costumem ficar implcitos em nosso discurso quotidiano, so
fundamentais tanto para compreender a expectativa que temos quanto s condies de
nossa segurana em pblico, quanto ao papel a ser desempenhado pelas instituies especialmente do Estado - para fornec-la.
Assim, a primeira questo, do ponto de vista sociolgico, refere-se discusso
do que entendemos por segurana pblica e quais os pressupostos que julgamos
necessrios para sua reproduo e manuteno. Metodologicamente, facilita a
compreenso a comparao e contraste da concepo de como deve ser o espao
pblico em diferentes modelos de controle social43.
Ora, em um desses modelos, enfatizado pela tradio anglo-americana, por
exemplo, o espao pblico um espao ordenado, onde todos tem que se submeter
igualmente s mesmas regras explcitas, que devem ser literalmente obedecidas. Este
espao, assim, apresenta-se como um espao construdo a partir de um contrato coletivo
que nasce da interao dos interesses divergentes presentes em um determinado tempo e
lugar. O pressuposto que todos os elementos constitutivos deste espao se ope, mas
tm igual voz e voto na elaborao das regras para sua utilizao.
A conseqncia que se esta ordem revelar-se de difcil ou impossvel
manuteno, ter sempre que ser renegociada, para incluir os dissidentes e captar-lhes a
43

Desde logo preciso esclarecer que emprega-se aqui o mtodo comparativo na perspectiva
antropolgica, isto , no para reduzir as diferenas em relao a uma nica referncia, mas para
explicit-las e promover sua compreenso de uma perspectiva mais ampla. Desta forma, o texto utiliza-se
tanto de dados obtidos atravs minhas experincias de campo no Brasil e nos EUA, quanto de resultados
de pesquisas efetuados por mim e por meus colegas (Kant de Lima, 1995, 1997, 1997a, 1999, 2000).

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adeso, sem a qual todos estaro prejudicados pela impossibilidade do convvio social.
O coletivo, assim, definido como a coleo dos seus elementos, podendo sempre
variar quando agrega ou perde alguns deles.
Num espao coletivo deste gnero, a necessidade da legitimidade da ordem a ser
imposta coletivamente no est em jogo: se estiver, h que criar uma nova ordem, que
seja a mais aproximada possvel daquela ideal, em que todos estaro cedendo um pouco
para auferir os benefcios do convvio comum. Assim, tanto a obedincia lei quanto as
aes empreendidas para mant-la , venham elas dos simples cidados, venham de
autoridades vinculadas a instituies formais, constituem-se em tarefa de benefcios
inequivocamente coletivos. A lei - que no idioma ingls (law) se confunde com o direito
- e os organismos encarregados de administr-la, representam o cidado em sua
expectativa de obter suas liberdades em pblico. Isto, evidentemente, inclui a
possibilidade de reivindic-las em igualdades de condies com seus concidados,
diante dos tribunais. (Marshall, 1967). A liberdade, assim, define-se pelos seus limites
possveis entre iguais, em cada um dos dados espaos pblicos e est profundamente
vinculada idia de previsibilidade: regras explcitas e literais, comportamentos
previsveis para todos, eis o segredo da vida em pblico, seja no trnsito, na praa ou na
sala de aula.
Espaos, alis, por isso mesmo, cheios de restries e contenes no que diz
respeito ao comportamento dos que o freqentam: fala-se baixo, no se deve olhar nos
olhos de quem no se conhece, no se pode mentir em pblico, etc. A igual obedincia
de todos a estas regras, constitui-se em razo sine qua non para a existncia do espao
pblico e as regras que o limitam so a garantia dos cidados que o freqentam contra o
abuso do poder, seja dos outros cidados individualmente, seja da coletividade
institucionalizada que os represente em cada caso (Kant de Lima, 1997).
Os conflitos surgidos a partir das disputas pela utilizao deste espao devem ser
administrados, inicialmente, pelas tcnicas de sua preveno: avisando-se a todos das
regras que presidem sua utilizao, advertindo-se os incautos ou distrados de sua
existncia e, eventualmente, reprimindo comportamentos que contrariem ou violem tais
regras. As regras, assim, no s tem um carter explcito, mas literal. Quando a
explicitao dos conflitos se torna inevitvel, sua manifestao deve ser
institucionalizada para que, oficialmente explicitados, sejam razoavelmente compostos,
atravs de negociaes e barganhas, em que todos perdem um pouco para que uma nova
ordem consensual, dotada de maior abrangncia, torne possvel o convvio social.

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Quando no possvel barganhar a ordem, aos cidados que se sentem injustamente

acusados devido o direito, se o desejarem, de serem julgados por seus concidados,
rbitros que negociam sua deciso em uma sala secreta: o due process of law (Corwin,
1986).
A sociedade, neste modelo, poderia ser imaginada como um grande
paraleleppedo, em que a base corresponde ao topo. Quer dizer, todos os seus elementos
esto, inicialmente, dispostos na base e, de acordo com suas condies pessoais e
sociais, aliadas a seus mritos prprios, ocuparo, sucessivamente, posies na escala
social, em cujo pice estar sempre garantido, pelo menos teoricamente, o seu lugar.
Todos so iguais, mas diferentes, desde o incio, e sua trajetria particular no implica
impedimento para a realizao das metas alheias, que se d em linhas de ascenso
paralelas e no convergentes. Haver escassez de recursos, pois o topo do
paraleleppedo est reservado queles que fizeram as escolhas mais adequadas. Mas os
recursos no sero raros, pois haver recursos igualmente disponveis a todos.
Neste sistema, o Estado - ou o governo, como se chamam as atuaes de
instituies polticas mais centralizadas - apresenta-se como o executante desta
complexa negociao. Suas polticas, portanto, tm sempre o intuito de promover aquela
ordem teoricamente construda de forma consensual entre as partes legtimas, para
garantir espao a todos. As resistncias inevitveis encontradas para sua implementao
vm daqueles que a ela no se submetem, ou porque no querem, ou porque ainda no
conquistaram seu direito de participao como sujeitos no processo de sua elaborao.
O sistema de justia criminal, assim, funciona com o sentido de controlar os
comportamentos desviantes empregando, para isso, vrios nveis e formas de premiao
e punio. No processo de construo da verdade que por termo ao conflito, exercita-se
a barganha com os acusados para que se declarem culpados de infraes que no
cometeram , mas que implicam atenuar as punies a que estariam sujeitos se
insistissem em se declarar no culpados. Alis, os que assim se declaram, e apenas eles,
so submetidos a um sistema de arbitragem por juizes leigos escolhidos aleatoriamente
na comunidade. A legitimidade para administrar os conflitos advm da maior ou menor
razoabilidade com que forem tratados. O saber especializado na administrao de
conflitos - tanto o jurdico quanto o policial - justifica sua eficcia pela sua capacidade
de exprimir os valores cotidianos, universalmente acessveis e compreensveis: esse
saber, nesse sentido, quanto mais popular, mais legtimo se apresenta.

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Ora, para contrastar-se a esse modelo, podemos construir um outro que se

caracterizaria por encerrar bem diversa concepo do que seja o espao pblico. Por
exemplo, a considerao da prpria categoria pblico, em portugus, por oposio a
public , em ingls, remete a significaes bem distintas. Em portugus, pblico uma
categoria que remete, fundamentalmente, ao espao apropriado particularizadamente
pelo Estado. Algo que, portanto, no passvel de apropriao coletiva. Como
conseqncia desta apropriao particularizada, decorre que as regras de utilizao que
regem o espao pblico no so universais, mas gerais: quer dizer, embora sejam as
mesmas para todos, no se aplicam a todos da mesma maneira, mas de maneira
particular a cada um. A tarefa de aplicao das regras, portanto, eminentemente
interpretativa, utilizando como referncia a posio especfica de cada elemento indivduo ou grupo a quem a regra deve ser aplicada - na sociedade como um todo e, em
especial, em relao a uma dada estrutura burocrtico-formal, concebida como separada
da sociedade, encarregada de aplicar a regra: o Estado.
Mesmo porque, como o espao de apropriao particularizada do Estado, este
que responsvel, em princpio, pela definio das regras para sua utilizao e pelo zelo
para que se cumpram. Desta forma, no se representa como mero administrador de
espaos coletivamente apropriados mas como feitor zeloso de sua utilizao. Tambm
decorre da que o espao pblico no se define como resultante de um contrato
negociado entre iguais, mas de um acordo em que as partes no s so diferentes, como
no primeiro caso, mas desiguais, pois possuem peso diferenciado. Assim, o
balanceamento e a compensao de tais desigualdades, visando a manuteno e
reproduo da ordem, constituem-se nas justificativas da interveno estatal, atravs de
suas instituies e rgos incumbidos de manter a ordem e administrar os conflitos na
sociedade. As partes, sendo desiguais, no devem se opor - como o caso das partes
iguais que se ope para construir o paraleleppedo do public space - mas devem se
complementar harmonicamente, prevalecendo sempre o interesse do todo - que no ,
necessariamente, o de todos, pois difere daquele advindo da soma dos interesses das
partes - sobre o conjunto dos interesses das partes.
Este modelo representa a sociedade no como um paraleleppedo, mas como
uma pirmide. Assim, o topo , por definio, menor do que a base. A conseqncia
bvia desse fato a de que a competio entre os elementos da sociedade se far por
recursos raros, isto , que no estaro disponveis a todos. Alm do mais, o fato de que a
sociedade segmentada, dividida em partes desiguais e complementares, implica que

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tais partes ocupam, desde logo, um lugar definido nesta ordem social, que mantm a
pirmide em seu lugar, impedindo que ela tombe ou inverta sua posio .
lgico que interesses to superiores, vindos do topo, nem sempre so bvios e
precisaro, conseqentemente, de intrpretes que o explicitem. Tais intrpretes sero
tanto mais autorizados quanto mais prximos do polo originador dessas regras e
definies, sinal certo de que compartilham com o todo sua privilegiada viso do
conjunto.

comportamento

em

pblico,

portanto,

se

faz

marcado

pela

imprevisibilidade: nunca sei como ser a interpretao correta das regras que iro ser
aplicadas para determinar o acerto ou erro dos meus atos pblicos.
Ora, a polcia , em princpio, a instituio designada, tanto em um modelo
quanto em outro, para fazer cumprir, em ltima instncia, empiricamente, as regras de
utilizao dos espaos pblicos. No modelo do paraleleppedo ela se constituir na fora
legtima para to enforce the law, isto , para forar o cumprimento da lei. Saliente-se, no
entanto, mais uma vez, que a regra que se est fazendo cumprir est amparada na
concepo de que foi consensual e legitimamente elaborada para preservar a utilizao,
por uma determinada coletividade, de um certo espao pblico.
Assim, a legitimidade da ao policial no repousa no Estado, mas no governo
da coletividade. Coletividade esta que no a coletividade em geral, mas uma
determinada coleo de indivduos, localizados em um certo tempo e em um certo
espao. Por isso a lei nunca geral, mas sempre tem sua vigncia e aplicabilidade
localmente definidas.44
A polcia tem autonomia - e a respectiva responsabilidade - para negociar a
utilizao dos espaos, at certo ponto: se o espao pblico um espao negociado
coletivamente, cabe a ela reproduzir, em sua administrao, os processos de negociao
de interesses divergentes. No seu limite, a instituio mais apta a identificar focos
potenciais de conflito, sugerindo, eventualmente, alm das estratgias de represso mais
adequadas manuteno da ordem, formas de expanso de direitos e de legitimao de
cidadania para grupos emergentes que insistem em causar rupturas na ordem a ser
mantida at serem seus interesses por ela incorporados.
A polcia, portanto, no neutra nem imparcial, por definio: a favor da lei e
da ordem e contra aqueles que a querem infringir ou perturbar. A tarefa de law
enforcement, que vai fundar essa funo institucional, refere-se sempre imposio
44

Como dizem em suas abordagens os policiais dos EUA: there is a law

here...

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universal - igualmente a todos - de uma determinada regra de contedo perfeitamente

identificvel por todos e de expresso literal, acertada como de vigncia consensual em
um determinado local (Arensberg, 1989). A realizao dos princpios de justia que
mandam tratar desigualmente aos desiguais se exprime, claramente, em tratar
desigualmente aqueles que obedecem s regras e aqueles que no as obedecem. A
desigualdade no estrutural, mas resultado de trajetrias individuais especficas,
concebidas como fruto das escolhas de cada um, do exerccio de sua liberdade.
Ora, no modelo da pirmide as funes da polcia so bem diversas. Se o espao
pblico um espao de apropriao particularizada do Estado, a sua apropriao se faz,
por definio, de forma excludente e competitiva: quer dizer, quando me aproprio de tal
espao no estou junto com meus concidados, mas separadamente, disputando um
espao prprio em um espao comum que no garante lugar para todos. Assim, o espao
pblico, ao invs de ser o espao da ordem includente, onde a administrao bem
sucedida de conflitos garante a todos o seu espao, o espao da superposio
desordenada de interesses competitivos e excludentes.
Entretanto, este estado potencial de desordem caracterstico do espao pblico se
contrape idia de uma sociedade harmnica, em que a explicitao do conflito e a
oposio de interesses fere, em princpio, o princpio da convivncia complementar das
desigualdades. A explicitao de conflitos sendo indesejvel, porque se constitui em
indicador de desarmonia e ruptura da ordem, requer tratamento diferente daquele de
administrao pela negociao. Aqui, os conflitos simplesmente no devem existir
porque cada um deve permanecer no seu lugar.
Esta concepo prpria de sociedades em que a estrutura social
explicitamente desigual, quer dizer, a disputa no se concretiza no espao pblico
porque as regras de precedncia que o definem previamente regulam, de fora, a
convivncia entre os desiguais. Conflitos, portanto, devem ser minimizados ou, quando
sua conciliao for impossvel, fortemente reprimidos e extintos, por se constiturem em
ameaa potencial a todo o ordenamento social.
polcia, portanto, no incumbe o explcito enforcement of the law. Ao
contrrio, est a seu cargo a tarefa de identificar conflitos visando no sua preveno e
resoluo, mas sua supresso: inicialmente, forando sua conciliao e, posteriormente,
suprimindo-os. Sua legitimidade estar associada a sua interpretao do que deseja o
Estado para a sociedade, no ao que a sociedade deseja para si mesma. A sociedade nem

83

mesmo pode formular esta concepo, porque, segmentada em partes desiguais, no tem
como fornecer seno vises parciais e particularizadas de si mesma.
A funo da polcia se caracteriza, assim, por ser eminentemente interpretativa
partindo no s dos fatos mas, principalmente, da decifrao do lugar de cada uma das
partes em conflito na estrutura social para proceder correta aplicao das regras de
tratamento desigual aos estruturalmente desiguais. No se trata, portanto, de universal e
indiscriminadamente to enforce the law, mas de verificar, caso a caso, como a regra
geral se particulariza em sua aplicao no caso especfico.
O Estado - e a polcia - definem-se, assim, como instituies no s separadas,
mas externas ao conjunto de cidados que precisam no apenas controlar, mas,
fundamentalmente, manter em seu devido lugar, reprimir. A suspeio sobre as
intenes de descumprir regras nunca inteiramente explcitas - nem mesmo para ela -
que caracterizaria a ao da polcia. Essa suspeio sistemtica e institucional deve ser
mantida sobre aspectos caractersticos da vida cotidiana - como so a explicitao dos
conflitos de interesse entre os cidados - e caracterizar o papel preventivo da polcia.
Esta atuar no como mediadora da administrao de conflitos, mas como autoridade
intermediria em sua interpretao, para promover sua extino e punio, no sua
resoluo: ou se aceita a sua conciliao forada ou se enfrenta as possibilidades de
punio mais rigorosa pelas autoridades superiores.
Ora, se este papel compreensvel em uma sociedade em que a desigualdade dos
sditos explcita, em uma Repblica que se define como composta de cidados
formalmente com os mesmos direitos, a posio de uma instituio encarregada desta
tarefa de negociao da ordem, a um tempo indispensvel e subalterna, no poderia ser
seno implcita. Seu papel de primeira conciliadora dos conflitos - seu poder de polcia colocado, ele mesmo, sob suspeio permanente. Como mera executora da poltica de
supresso de conflitos visando a reproduo e manuteno da ordem pblica desigual
em uma sociedade de iguais, em que privilgios legais de status como a priso especial
se contrape a direitos e garantias constitucionais universais, tem seu arbtrio - como se
chama o uso legtimo de sua discricionaridade - em nada assemelhado discretion da
polcia dos EUA.
Na verdade, sua capacidade de mediao e conciliao minimizada em funo
de sua capacidade repressiva, pois seu poder de negociao no legitimado pelas
demais instncias das instituies de controle social. A nfase interpretativa do sistema,
que sobrepe a pirmide implcita no ethos judicirio ao paraleleppedo constitucional,

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institucionalmente reforada, com a valorizao da imparcialidade associada distncia

dos fatos, para melhor escolher qual princpio se aplica a qual caso. A proximidade da
polcia arena do conflito, exposta aos fatos e interesses em jogo, sem falar das
contradies legais, caracterstica de sua prtica e fundamental para o exerccio de seu
poder de policia - e de negociao - so postos sob suspeita institucional. A polcia,
assim contaminada, fica em desvantagem perante os outros rgos de aplicao da lei,
notadamente o Ministrio Publico e o Judicirio. No se pode esquecer que nossa
tradio judiciria privilegia os juizes de fora e no os rbitros de dentro - os jurados como no sistema anglo-americano (Mendes de Almeida Jnior, 1920; Schwartz, 1979).
Alm disso, em um sistema que suspeita de toda explicitao de conflitos,
sempre associada disruptura de uma ordem inegocivel que deve, em princpio, ser
punida, os negociadores - e a polcia - esto sempre sob suspeita de estar negociando o
que no devem. Justifica-se, desta maneira, sua posio em um patamar inferior do
processo de elaborao, formulao e deciso das polticas de segurana pblica,
controladas da perspectiva do topo da pirmide por aqueles que se encarregam de
definir qual seja a ordem social desejvel e possvel em um determinado momento da
sociedade.
No so poucas nem ligeiras as conseqncias de tal papel destinado
institucionalmente polcia. A primeira que quando a polcia aceita sua identidade
subalterna e suas prticas implcitas faz delas a marca de sua identidade. Passa a
produzir-se e a reproduzir-se atravs de processos de socializao informal, que tem
como conseqncia a manuteno de seu ethos ambguo: os valores explcitos da
sociedade democrtica e igualitria vo-se constituir em discurso que contradiz as
prticas rotineiras de manuteno da ordem repressiva em uma sociedade de desiguais.
A polcia desempenha seu papel regida por mecanismos e princpios implcitos e paga
por isso o preo da semi-clandestinidade, servindo de bode expiatrio dos conflitos no
administrados satisfatoriamente.
Por outro lado, talvez por ser obrigada a manter a segregao em uma sociedade
que a nega explicitamente, a polcia defende-se desta contaminao segmentando-se
internamente em uma tentativa de atribuir aos outros as tarefas que lhe foram confiadas.
Suas camadas superiores - oficiais da Polcia Militar, Delegados de Polcia, etc. procuram fugir da contaminao institucional atribuindo s camadas inferiores da
polcia as tarefas implcitas que lhe esto destinadas pelo sistema de segurana pblica.
Por isso a hierarquia - seja militar, seja civil - caracteriza-se por ser excludente, isto ,

85

um segmento no pode converter-se no outro, h entradas e finalizaes prprias e

diferenciadas para cada um deles: o seu modelo organizacional no a hierarquia do
paraleleppedo, mas a da pirmide.
Ora, este ethos repressivo e esta organizao em segmentos excludentes da
polcia tm sido reforados, no Brasil, seja pelos valores de nossa cultura judiciria, seja
pelo ethos militar que tem definido a atuao das polcias militares, tradicionalmente
organizadas como exrcitos, tanto antes de 1964, quanto depois desta data.
Nossa cultura judiciria, como apontei, caracteriza-se pela valorizao do saber
esotrico, dogmtico e situado em nveis superiores das camadas sociais. No por acaso
que sobram as vagas para juizes, que permanecem vazias apesar da realizao de
sucessivos concursos pblicos, cujo ethos excludente s faz reafirmar a valorao positiva
dos saberes apropriados particularizadamente: aquilo que todos sabem de nada serve. Este
ethos se ope frontalmente tica da universalidade de acesso informao, onde s tem
valor o conhecimento que est universalmente disponvel, fundamento da legitimidade do
saber jurdico e acadmico na tradio dos EUA, por exemplo (Kant de Lima, 1997). A
indigncia das bibliotecas pblicas e a pujana dos acervos bibliogrficos privados, no
Brasil, so as testemunhas mais candentes de que esta forma de reproduo do
conhecimento no est confinada somente reproduo do conhecimento jurdico, mas se
atrela a um modelo de sociedade em que o acesso ao conhecimento no apenas condio
bsica de acesso ao mercado de bens simblicos, que deve estar disponvel a todos, mas
smbolo de status e distino. Como no caso da interpretao particularizada de regras
gerais, aqui a apropriao particularizada do saber socialmente valorizada e reconhecida
como forma legtima de acesso s posies sociais mais destacadas.
Alm disso, nossa cultura judiciria est profundamente calcada em princpios
inquisitoriais, prprios de sociedades compostas por segmentos desiguais e
complementares (Kant de Lima, 1995, 1997 a, 1999). Assim, relaciona-se de forma
punitiva com a explicitao de conflitos, preferindo que sejam resolvidos pela confisso
- que uma penitncia- e conciliao das partes, mas guardando punio certa para os
que cometem graves delitos ou no se arrependem, penitenciando-se, da transgresso
cometida. Uma vez constatada a transgresso, segue-se, obrigatoriamente, um
julgamento, mesmo que o acusado tenha confessado. No, h portanto, a rigor, um due
process of law no direito processual e constitucional brasileiro, isto , o direito de o
cidado ser julgado pelos seus pares apenas quando se sinta injustamente acusado, pois
o processo no direito disponvel (Gonalves Ferreira, 2002).

86

Quanto ao ethos militar, influencia negativamente a polcia em pelo menos dois

aspectos. Primeiro, quanto a sua organizao interna e quanto a suas relaes externas
com outras instituies da sociedade: sendo a Polcia Militar uma organizao
subordinada, seus oficiais so subalternos aos oficiais das Foras Armadas. Embora use
denominaes semelhantes s da carreira do Exrcito, a carreira dos oficiais das Polcias
Militares vai at o posto de Coronel, nunca ao de General. Em segundo lugar, mantm
da hierarquia militar a estrita obedincia e a negao da autonomia que, se pode ser
indispensvel s funes a serem executadas no cenrio da guerra, revelam-se
obstculos importantes na atuao policial, tanto no que diz respeito a sua necessria
autonomia de deciso na prtica de suas funes profissionais, quanto no modo pelo
qual se deve fazer a avaliao de sua conduta na eficcia obtida na mediao dos
conflitos, medida no pelo grau de obedincia a ordens superiores, mas pela sua
criatividade na conduo de negociaes bem sucedidas.
Refora tambm este item o fato de a tradio militar brasileira no ser a de
entrada nica na carreira, mas de entradas mltiplas, umas para o oficialato, outras para
os oficiais subalternos; segmentao que, na prtica, acaba por fracionar a corporao
em grupos inferiores e superiores. Tal forma de hierarquia, justificvel talvez nas
sociedades segmentadas e aristocrticas, encontra sua justificativa na Repblica, com
freqncia, na indigncia cultural do povo brasileiro, como se ela no se devesse
falta de acesso universal aos bens culturais, mas a uma vocao inelutvel da populao
para a misria e a barbrie. 45
Finalmente, tanto o ethos militar como a cultura judiciria influenciam
contraditoriamente o desempenho da atividade policial que se destina administrao
dos conflitos na sociedade. Pois ambas tem como objetivo, respectivamente, o combate
e o extermnio do inimigo ou a inexorvel punio dos transgressores. Em ambos os
casos, duas atitudes inadequadas para o ethos policial, que se deve ater interminvel e
inevitvel tarefa de administrao dos conflitos que se explicitam na sociedade, sem
emitir juzos de valor, a no ser aqueles necessrios para ensejar a aplicao das regras
em vigor.46
45

Fato, alis, que tambm justificou a rejeio das mudanas propostas

para o processo criminal brasileiro no sculo passado (Flory, 1981).
46

(1993)

Para uma histria da Polcia no Rio de Janeiro, ver Holloway

87

Os modelos de controle social, no Brasil, apresentam-se, assim, ambguos, como se

tivssemos uma pirmide encaixada em um paraleleppedo. Por isso mesmo, a formao
dos policiais tem que incluir processos de socializao acadmica e profissional que os
atualizem em termos dos procedimentos vigentes de construo da verdade e de
administrao de conflitos. A metodologia - ou melhor, a dinmica da formao
escolarizada - mais importante do que os currculos em si. A formao do policial
entre ns tem sido tradicionalmente centrada na idia de treinamento ou instruo,
onde se busca a padronizao de procedimentos, na base de repeties mecnicas,
reproduzindo uma ideologia marcadamente repressiva e punitiva, retirando dos policiais
a capacidade reflexiva diante de situaes complexas, como as questes da infncia e
da adolescncia, das drogas, da discriminao social, racial, de gnero, do idoso etc. Em
suma, condiciona-se o policial para obedecer ordens irreflexivamente, seguindo
comandos, para depois coloc-lo sozinho diante da realidade conflitiva das ruas,
esperando que ele aja reflexivamente, e tome suas decises com bom senso e equilbrio.
Tal paradoxo convida a uma distonia cognitiva que leva os policiais militares a rejeitar,
informalmente, o treinamento formal que recebem para poder sobreviver em seu dia a
dia, como se viu da narrativa dos alunos de Vitria quando avaliaram a reao do colega
do Rio de Janeiro no caso acima mencionado.
Paralelamente, a cultura jurdica brasileira tem fundado sua autoridade na chamada
dogmtica jurdica, que transmitida atravs de procedimentos escolsticos, tambm
encontrveis na prtica judiciria cotidiana. Tais procedimentos no s no buscam
posies comuns de consenso que estabeleam os fatos, mas utilizam a tcnica da
vitria de uma tese sobre a outra, que prev sua incomunicabilidade, com a consequente
impossibilidade de argumentao consensual. D-se, assim, precedncia aos argumentos
de autoridade sobre a autoridade dos argumentos, opondo-se frontalmente esta
tecnologia de produo de verdades s formas de produo, legitimao e consagrao
da verdade vigentes na academia contempornea, em especial no campo das cincias
humanas e sociais, ao qual deveria estar subordinado o campo jurdico, se pretendesse a
ele pertencer.
Se a primeira e mais substantiva funo legtima da polcia constitui-se na
administrao de conflitos do cotidiano, evidente que a esta funo devem estar
subordinadas as demais, por definio secundrias. Assim, tanto a reconstruo da
verdade dos fatos pela investigao destinada a esclarec-los e a punir eventuais
transgressores da lei, quanto a represso explcita necessria conteno de

88

comportamentos individuais ou coletivos que pem em risco a segurana de todos,

devem se constituir em procedimentos previsveis e conseqentes, decorrentes de uma
poltica de segurana pblica baseada na inevitabilidade do conflito e na necessidade de
sua administrao, para o exerccio pleno da cidadania na sociedade estruturada
juridicamente em um Estado moderno, republicano e democrtico.
Esta poltica de segurana pblica deve fundamentar a autonomia da polcia na
responsabilidade explcita que decorre de sua autorizao para assumir a tarefa de
administrar conflitos na sociedade. Formados para exercer esta funo, devem os
policiais, acima de tudo, estar seguros e cientes de que a teoria, na prtica, no pode ser
outra, mas que os princpios explcitos que informam a poltica de segurana pblica a
ser implementada por seus agentes, deve ser aplicada por todos a todos, de maneira
universal, constituindo-se sua transgresso em ato ilegtimo que no pode ser
caracterizado nem sustentado pelos valores que pretendem perenizar a desigualdade e a
excluso em nossa sociedade, em nome de uma concepo idealizada e anacrnica de
um mundo sem conflitos.
Os conhecimentos especficos, por atividade, como investigao criminal e
criminalstica, para os policiais civis, ou tcnicas de abordagem para os policiais
militares, seriam enfatizados em cursos tcnicos ou de especializao profissional. Tais
cursos, no entanto, teriam que ser fundados, no caso da investigao, na transmisso e
socializao dos alunos nos princpios de produo da verdade vigentes no campo das
cincias contemporneas, sejam elas exatas, da natureza ou humanas e sociais; no caso
da abordagem e da interveno, transmitiro e socializaro os alunos nas tcnicas de
negociao e neutralizao especfica dos conflitos e dos agentes neles envolvidos,
evitando-se o uso indiscriminado de tecnologias de combate e destruio do inimigo,
prprias das atividades blicas que so caractersticas e privilgio das foras armadas.
Esta socializao especializada, entretanto, certamente encontrar dificuldades
adicionais, de vez que os policiais, tanto na Polcia Militar quanto na Polcia Civil, esto
hierarquizados de forma excludente e elitizada, com delegados e oficiais no topo, e
policiais civis e praas da PM na base, respectivamente. Para mudar isto, e universalizar
a formao, por um lado, e especializ-la, por outro, os cursos devem ser oferecidos de
acordo com critrios de mrito em relao s habilitaes especficas dos candidatos s
funes. Assim, a hierarquia e a disciplina da polcia estariam fundamentadas em
valores democrticos, no se pressupondo que o comandante seja aquele que tudo sabe,
mas aquele que melhor habilitao tem para administrar com eficincia e legitimidade a

89

ao coletiva. Tal estrutura propiciaria aos seus componentes o exemplo necessrio para
que reproduzissem tais critrios no cumprimento de suas funes, em especial em suas
relaes diuturnas com os tambm diferentes e heterogneos segmentos da sociedade.
Essa formao objetivaria capacitar os policiais para o desempenho de sua funo
em estrita observncia dos cnones norteadores da funo policial numa sociedade
democrtica, tendo os direitos e deveres cvicos de todos, inclusive os dos policiais e,
particularmente, os dos setores discriminados da sociedade, como marco delimitador da
ao. Alm disso, visaria prepar-los para atuar com responsabilidade e bom senso,
compreendendo a importncia do seu papel social, onde deve-se destacar sua habilidade
em administrar conflitos atravs da utilizao de tcnicas discursivas, ou no, e de
negociao pela persuaso e argumentao. Finalmente, transmitiria o aprendizado que
caracteriza a produo de conhecimentos cientficos - verdades e fatos - de acordo com
os princpios correntes na validao da produo cientfica contempornea.
Os cursos deveriam ter um ncleo bsico de formao que no se estruturasse
simplesmente em torno de disciplinas que repassassem contedos acabados. Haveria de
ter, alm das disciplinas, seminrios e atividades prticas. O ncleo bsico (disciplinas
tcnicas complementares e cursos para atividades especiais completariam a formao do
policial) estimado para ser ministrado em mais ou menos 360 horas, distribudas num
perodo mnimo de trs meses, como um verdadeiro curso de extenso - para os no
graduados - e de especializao - para os graduados.
Estariam previstos desdobramentos peridicos do curso, tanto no sentido
horizontal - de reproduo de um mesmo curso para outros agentes - quanto vertical - de
aprofundamentos temticos para os que j houvessem passado pela formao mnima,
introduzindo, de fato, um projeto de formao continuada que permita ao agente
reciclar-se permanentemente.
Com gradativo, mas indiscutvel sucesso, advindo de progressivo processo de
aperfeioamento que contou com a colaborao de pesquisadores estrangeiros do
Canad, Argentina, Estados Unidos e Frana, financiados pela Fundao Ford, temos
desenvolvido, nos ltimos cinco anos, experincias no Ncleo Fluminense de Estudos e
Pesquisas da UFF que se consubstanciam, hoje, em cursos de extenso e de
especializao que renem guardas municipais, policiais militares e interessados do
pblico em geral. Iniciando-se por Seminrios de dessensibilizao e integrao, tm
continuidade discutindo temas como, entre outros: Histria e Democracia; Polticas

90

Pblicas, Decises de Governo e Segurana Pblica; Cultura, Comportamento

Desviante e Trabalhadores Urbanos na Sociedade Brasileira; A Questo Social e a
Segurana Pblica; Violncia e Sociedade; Metodologia da Pesquisa e Segurana
Pblica; Pensamento Social e Organizao Urbana em uma Perspectiva Comparada;
Teoria da Polcia; Gesto e Processos de Deciso; Organizao e Cultura; Violncia do
Estado na Sociedade Brasileira; Controle Social e Criminalidade no Rio de Janeiro;
Modelos de Justia Criminal e Ordem Pblica; Estado Contemporneo e Instituio
Policial; tica, Mdia e Segurana Pblica; Criminologia Aplicada Segurana Pblica.
A estes temas poderiam acrescentar-se outros, e complementarem-se as aulas com
visitas, filmes e vdeos que seriam exibidos e discutidos, propiciando-se tambm o
aprendizado inicitico com tcnicas de pesquisa.
Numa abordagem conhecida como prtico-terica, o processo de ensino e
aprendizagem deve estar calcado na metodologia de trabalho de grupo, em que os
contedos tericos so transmitidos durante seminrios de sala de aula e nas discusses
dos grupos, funcionando o professor como orientador e estimulador das discusses. Tais
discusses podero ser precedidas da leitura de um texto curto, ou basear-se no estudo
de casos e/ou em comentrios de vdeos e filmes e incluiriam sees especficas sobre
Procedimentos Policiais, Administrao Policial e Direitos Humanos e Garantias
Individuais, esta ltima incluindo pontos de vista tanto jurdico como sociolgico.
Finalmente, seria extrema ingenuidade acreditar que os resultados dessa poltica
de formao tivessem efeitos a curto e mdio prazo. Mas a conscientizao progressiva
dos policiais de sua desvantajosa posio na formulao e execuo da poltica de
segurana pblica poder levar a uma adeso de alguns aos efeitos prticos produzidos
pela difuso de conhecimentos e universalizao da informao, associados a uma
poltica de formao profissional. Minhas experincias didticas recentes tambm tem
mostrado que o constrangimento diante dos superiores, o medo da confisso da
ignorncia, a competio excludente, todas caractersticas da formao anterior, so
exorcizados, em parte, pelo ethos incorporado na participao na vida acadmica
universitria. Assim, a universidade est diante de um outro desafio: o de contribuir
para socializar em procedimentos democrticos aquelas foras que, tradicionalmente, a
tem constrangido no passado.
Entretanto, de forma alguma deve ceder tentao de meramente contribuir para
melhorar, operacionalizando e modernizando a instituio policial que temos em

91

nosso pas. A tarefa apontar-lhe outros caminhos e depender de engenho e arte a

consecuo de objetivos comuns, que permitam um melhor desempenho de nossa
polcia e uma negociao mais justa de nossa segurana pblica. Para isso, no devemos
abrir mo daquilo que sabemos, mas devemos procurar, como sempre, aprender e
reproduzir nossa experincia como eternos alunos.

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