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TEXTO No. 4
Resumo:
A partir da anlise comparada de sistemas contemporneos de controle social, em vigncia nas sociedades
ocidentais, o artigo critica o modelo de formao policial brasileiro, atrelado a princpios judicirios
excludentes e punitivos e/ou a ethos militares, ambos no apropriados negociao da ordem no espao e
na esfera pblicas e incompatveis com os requisitos exigidos pelo estado de direito e pela prtica dos
direitos civis nas sociedades contemporneas. Finaliza propondo um modelo alternativo de formao
policial, j em vigncia nos cursos que a Universidade Federal Fluminense ministra nessa rea, com apoio
da Fundao Ford, para a Polcia Militar do Rio de Janeiro e, mais recentemente, tambm para a Guarda
Municipal de Niteri.
Palavras Chave:
Formao Policial - Mtodo Comparativo, Direitos Civis e Segurana Pblica -Modelos de Controle
Social e Polcia - Sistema Judicial Criminal, Direitos Civis e Polcia no Brasil - Polcia, Estado de Direito
e Direitos Civis no Brasil
Verso preliminar deste texto foi redigida em colaborao com Jorge da Silva como parte de relatrio temtico
sobre Formao do Policial, para o Grupo de Trabalho Para Avaliar a Segurana Pblica no Brasil, da Secretaria de
Direitos Humanos do Ministrio da Justia, em julho/97; outros excertos foram extrados de apresentaes
patrocinadas pela FLACSO/Brasil, pela FESP/RJ e no seminrio sobre segurana social e formao policial na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
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Estado, observaram que este tipo de treinamento, para ser eficazmente internalizado,
deveria ser permanente, o que no ocorre. Quanto ao pedido de reforo, todos
concordaram, mas disseram, tambm, que no se dispunha de equipamento para uso
imediato - rdio - e que, muitas vezes, as coisas aconteciam rapidamente e no havia
tempo para proceder como mandam os manuais.
A maior queixa de falta de treinamento e equipamento ocorria, no entanto, a
respeito ao uso de arma de fogo, que no era realizado com a necessria freqncia,
nem financiado adequadamente pela corporao, pois se dava apenas durante os cursos
realizados por oficiais e praas. Surgiu, em seguida, a discusso sobre os vrios papis
da polcia e a necessidade de formar grupos de especialistas, tanto para o atendimento
quotidiano ao pblico, como para atuao em situaes de emergncia, como aquela
mostrada no vdeo.
Argumentei, ento, que as pesquisas mostram que o maior nmero de
atendimentos da Polcia Militar no para atuar em combates diretos a transgressores,
mas se refere a vrias outras atividades, usualmente consideradas de menor importncia
e classificadas de assistenciais, e que tambm exigiriam complexa e diversificada
poltica de treinamento de seu contingente. Alm do mais, o treinamento de toda a tropa
para o confronto armado sugeriria que, para tranqilizar finalmente a cidade, seria
necessrio eliminar todos os transgressores, algo como para acabar com o crime
necessrio acabar com os criminosos, um raciocnio sociologicamente absurdo, como
at mesmo um socilogo conservador como Drkheim j havia demonstrado desde o
sculo XIX.
Por outro lado, essa idia de que a polcia deve ser herica e que o confronto
mano a mano que o modelo ideal do trabalho policial deixa de levar em
considerao exatamente aquilo que a superioridade do Estado: a sua poltica de
proteo populao de maneira geral, o que inclui, certamente, policiais e
transgressores, mas tambm transeuntes, inclusive crianas e seus acompanhantes. Se
esta poltica fosse claramente definida, impediria qualquer tiroteio, no s em praa
pblica da zona sul do Rio de janeiro, como em qualquer outro espao da cidade, eleita
como o espao pblico por definio, que cabe polcia administrar em ordem. A
discusso se encerrou por a, tendo eu usado esse caso como exemplo durante as demais
unidades do curso. No tenho a pretenso de ter convencido ningum, mas certamente
no ouvi mais argumentos que pudessem justificar a postura do policial heri.
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Desde logo preciso esclarecer que emprega-se aqui o mtodo comparativo na perspectiva
antropolgica, isto , no para reduzir as diferenas em relao a uma nica referncia, mas para
explicit-las e promover sua compreenso de uma perspectiva mais ampla. Desta forma, o texto utiliza-se
tanto de dados obtidos atravs minhas experincias de campo no Brasil e nos EUA, quanto de resultados
de pesquisas efetuados por mim e por meus colegas (Kant de Lima, 1995, 1997, 1997a, 1999, 2000).
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adeso, sem a qual todos estaro prejudicados pela impossibilidade do convvio social.
O coletivo, assim, definido como a coleo dos seus elementos, podendo sempre
variar quando agrega ou perde alguns deles.
Num espao coletivo deste gnero, a necessidade da legitimidade da ordem a ser
imposta coletivamente no est em jogo: se estiver, h que criar uma nova ordem, que
seja a mais aproximada possvel daquela ideal, em que todos estaro cedendo um pouco
para auferir os benefcios do convvio comum. Assim, tanto a obedincia lei quanto as
aes empreendidas para mant-la , venham elas dos simples cidados, venham de
autoridades vinculadas a instituies formais, constituem-se em tarefa de benefcios
inequivocamente coletivos. A lei - que no idioma ingls (law) se confunde com o direito
- e os organismos encarregados de administr-la, representam o cidado em sua
expectativa de obter suas liberdades em pblico. Isto, evidentemente, inclui a
possibilidade de reivindic-las em igualdades de condies com seus concidados,
diante dos tribunais. (Marshall, 1967). A liberdade, assim, define-se pelos seus limites
possveis entre iguais, em cada um dos dados espaos pblicos e est profundamente
vinculada idia de previsibilidade: regras explcitas e literais, comportamentos
previsveis para todos, eis o segredo da vida em pblico, seja no trnsito, na praa ou na
sala de aula.
Espaos, alis, por isso mesmo, cheios de restries e contenes no que diz
respeito ao comportamento dos que o freqentam: fala-se baixo, no se deve olhar nos
olhos de quem no se conhece, no se pode mentir em pblico, etc. A igual obedincia
de todos a estas regras, constitui-se em razo sine qua non para a existncia do espao
pblico e as regras que o limitam so a garantia dos cidados que o freqentam contra o
abuso do poder, seja dos outros cidados individualmente, seja da coletividade
institucionalizada que os represente em cada caso (Kant de Lima, 1997).
Os conflitos surgidos a partir das disputas pela utilizao deste espao devem ser
administrados, inicialmente, pelas tcnicas de sua preveno: avisando-se a todos das
regras que presidem sua utilizao, advertindo-se os incautos ou distrados de sua
existncia e, eventualmente, reprimindo comportamentos que contrariem ou violem tais
regras. As regras, assim, no s tem um carter explcito, mas literal. Quando a
explicitao dos conflitos se torna inevitvel, sua manifestao deve ser
institucionalizada para que, oficialmente explicitados, sejam razoavelmente compostos,
atravs de negociaes e barganhas, em que todos perdem um pouco para que uma nova
ordem consensual, dotada de maior abrangncia, torne possvel o convvio social.
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tais partes ocupam, desde logo, um lugar definido nesta ordem social, que mantm a
pirmide em seu lugar, impedindo que ela tombe ou inverta sua posio .
lgico que interesses to superiores, vindos do topo, nem sempre so bvios e
precisaro, conseqentemente, de intrpretes que o explicitem. Tais intrpretes sero
tanto mais autorizados quanto mais prximos do polo originador dessas regras e
definies, sinal certo de que compartilham com o todo sua privilegiada viso do
conjunto.
comportamento
em
pblico,
portanto,
se
faz
marcado
pela
imprevisibilidade: nunca sei como ser a interpretao correta das regras que iro ser
aplicadas para determinar o acerto ou erro dos meus atos pblicos.
Ora, a polcia , em princpio, a instituio designada, tanto em um modelo
quanto em outro, para fazer cumprir, em ltima instncia, empiricamente, as regras de
utilizao dos espaos pblicos. No modelo do paraleleppedo ela se constituir na fora
legtima para to enforce the law, isto , para forar o cumprimento da lei. Saliente-se, no
entanto, mais uma vez, que a regra que se est fazendo cumprir est amparada na
concepo de que foi consensual e legitimamente elaborada para preservar a utilizao,
por uma determinada coletividade, de um certo espao pblico.
Assim, a legitimidade da ao policial no repousa no Estado, mas no governo
da coletividade. Coletividade esta que no a coletividade em geral, mas uma
determinada coleo de indivduos, localizados em um certo tempo e em um certo
espao. Por isso a lei nunca geral, mas sempre tem sua vigncia e aplicabilidade
localmente definidas.44
A polcia tem autonomia - e a respectiva responsabilidade - para negociar a
utilizao dos espaos, at certo ponto: se o espao pblico um espao negociado
coletivamente, cabe a ela reproduzir, em sua administrao, os processos de negociao
de interesses divergentes. No seu limite, a instituio mais apta a identificar focos
potenciais de conflito, sugerindo, eventualmente, alm das estratgias de represso mais
adequadas manuteno da ordem, formas de expanso de direitos e de legitimao de
cidadania para grupos emergentes que insistem em causar rupturas na ordem a ser
mantida at serem seus interesses por ela incorporados.
A polcia, portanto, no neutra nem imparcial, por definio: a favor da lei e
da ordem e contra aqueles que a querem infringir ou perturbar. A tarefa de law
enforcement, que vai fundar essa funo institucional, refere-se sempre imposio
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mesmo pode formular esta concepo, porque, segmentada em partes desiguais, no tem
como fornecer seno vises parciais e particularizadas de si mesma.
A funo da polcia se caracteriza, assim, por ser eminentemente interpretativa
partindo no s dos fatos mas, principalmente, da decifrao do lugar de cada uma das
partes em conflito na estrutura social para proceder correta aplicao das regras de
tratamento desigual aos estruturalmente desiguais. No se trata, portanto, de universal e
indiscriminadamente to enforce the law, mas de verificar, caso a caso, como a regra
geral se particulariza em sua aplicao no caso especfico.
O Estado - e a polcia - definem-se, assim, como instituies no s separadas,
mas externas ao conjunto de cidados que precisam no apenas controlar, mas,
fundamentalmente, manter em seu devido lugar, reprimir. A suspeio sobre as
intenes de descumprir regras nunca inteiramente explcitas - nem mesmo para ela -
que caracterizaria a ao da polcia. Essa suspeio sistemtica e institucional deve ser
mantida sobre aspectos caractersticos da vida cotidiana - como so a explicitao dos
conflitos de interesse entre os cidados - e caracterizar o papel preventivo da polcia.
Esta atuar no como mediadora da administrao de conflitos, mas como autoridade
intermediria em sua interpretao, para promover sua extino e punio, no sua
resoluo: ou se aceita a sua conciliao forada ou se enfrenta as possibilidades de
punio mais rigorosa pelas autoridades superiores.
Ora, se este papel compreensvel em uma sociedade em que a desigualdade dos
sditos explcita, em uma Repblica que se define como composta de cidados
formalmente com os mesmos direitos, a posio de uma instituio encarregada desta
tarefa de negociao da ordem, a um tempo indispensvel e subalterna, no poderia ser
seno implcita. Seu papel de primeira conciliadora dos conflitos - seu poder de polcia colocado, ele mesmo, sob suspeio permanente. Como mera executora da poltica de
supresso de conflitos visando a reproduo e manuteno da ordem pblica desigual
em uma sociedade de iguais, em que privilgios legais de status como a priso especial
se contrape a direitos e garantias constitucionais universais, tem seu arbtrio - como se
chama o uso legtimo de sua discricionaridade - em nada assemelhado discretion da
polcia dos EUA.
Na verdade, sua capacidade de mediao e conciliao minimizada em funo
de sua capacidade repressiva, pois seu poder de negociao no legitimado pelas
demais instncias das instituies de controle social. A nfase interpretativa do sistema,
que sobrepe a pirmide implcita no ethos judicirio ao paraleleppedo constitucional,
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ao coletiva. Tal estrutura propiciaria aos seus componentes o exemplo necessrio para
que reproduzissem tais critrios no cumprimento de suas funes, em especial em suas
relaes diuturnas com os tambm diferentes e heterogneos segmentos da sociedade.
Essa formao objetivaria capacitar os policiais para o desempenho de sua funo
em estrita observncia dos cnones norteadores da funo policial numa sociedade
democrtica, tendo os direitos e deveres cvicos de todos, inclusive os dos policiais e,
particularmente, os dos setores discriminados da sociedade, como marco delimitador da
ao. Alm disso, visaria prepar-los para atuar com responsabilidade e bom senso,
compreendendo a importncia do seu papel social, onde deve-se destacar sua habilidade
em administrar conflitos atravs da utilizao de tcnicas discursivas, ou no, e de
negociao pela persuaso e argumentao. Finalmente, transmitiria o aprendizado que
caracteriza a produo de conhecimentos cientficos - verdades e fatos - de acordo com
os princpios correntes na validao da produo cientfica contempornea.
Os cursos deveriam ter um ncleo bsico de formao que no se estruturasse
simplesmente em torno de disciplinas que repassassem contedos acabados. Haveria de
ter, alm das disciplinas, seminrios e atividades prticas. O ncleo bsico (disciplinas
tcnicas complementares e cursos para atividades especiais completariam a formao do
policial) estimado para ser ministrado em mais ou menos 360 horas, distribudas num
perodo mnimo de trs meses, como um verdadeiro curso de extenso - para os no
graduados - e de especializao - para os graduados.
Estariam previstos desdobramentos peridicos do curso, tanto no sentido
horizontal - de reproduo de um mesmo curso para outros agentes - quanto vertical - de
aprofundamentos temticos para os que j houvessem passado pela formao mnima,
introduzindo, de fato, um projeto de formao continuada que permita ao agente
reciclar-se permanentemente.
Com gradativo, mas indiscutvel sucesso, advindo de progressivo processo de
aperfeioamento que contou com a colaborao de pesquisadores estrangeiros do
Canad, Argentina, Estados Unidos e Frana, financiados pela Fundao Ford, temos
desenvolvido, nos ltimos cinco anos, experincias no Ncleo Fluminense de Estudos e
Pesquisas da UFF que se consubstanciam, hoje, em cursos de extenso e de
especializao que renem guardas municipais, policiais militares e interessados do
pblico em geral. Iniciando-se por Seminrios de dessensibilizao e integrao, tm
continuidade discutindo temas como, entre outros: Histria e Democracia; Polticas
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