Democratización, Rendición de Cuentas y Sociedad Civil

~ [n CJCfFIT1 7 el el CJ n,
..
..
r n . i de cuenta y
: CJ e1~ el el el e1'1 1L
participacin ciudadana y
control social
__
~T[l CJCTclTlZFI el CJfl
1'"
"
:;oc120c.o cIvIL
participacin ciudadana y
control social
Ernesto lsunza Vera

Alberto J. Olvera
.
CONOCER
'~
Universidad
Veracruzana
PAlIA DEO DIR
EN APOYO A LA
INVESTIGACiN
ACADMICA
MXICO 2006
Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,

S" privilegia con el aval de la institucin coedirora.
La H. CAMARA DE DIf'UTADOS, LlX LEGISLATURA,

participa en la coedicin de esta obra al
incorporarla a su serie CONOCER PARA DECIDIR
Cocditores de la presente edicin
H. CAMAI(A IlE D,PUTADOS, LIX LECISLATURA
CtNTRO DE INVES rlCAc:IONES y ESTUDIOS
SUPERIORES EN ANTROPOLOc;iA SOCIAL
UNIVERSIDAIl VERACRUZANA
MK;UEL Nl;EL PORRA, librero-editor
Ilustracin de la portada: "Transparencia"
Crabado intaglio de Emanuel Paniagua Vsquez
Primera edicin, agosto del ao 2006
iD 2006
CENTRO DE INVESTIGACIONES y ESTUDIOS

SUPERIORES EN ANTROPOLOCA SOCIAL
iD 2006
UNIVEltSIDAll VERACRUZANA
iD 2006
Por cara<:tersticas tipogrficas y de diseo editorial

MK;UEL ANl;EL PORRlJA, librero-editor
Derechos reservados conforme a la lev
o
ISBN 970-701-823-2
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin por escrito de los editores, en trminos
de la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, de los
tratados internacionales aplicables.
IMPRESO EN MXICO
PRINTED IN MEXleO
..... "\..' "\. '\...,' " ...... " I l: 1 ; \ 1 11 <- l ' f- 1. 1 ..... " i(,_ - t ". -. . ) "l l ,......
Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.E
Prefacio
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Los COORDINADORES de esta obra compartimos inquietudes y trayectorias

acadmicas, as como experiencias de participacin social de defensa y promocin de derechos civiles y polticos. A partir de este trasfondo nos propusimos realizar una iniciativa de dilogo que hemos podido materializar en las
pginas que el lector tiene frente a s.
Este libro, es el resultado de un largo proceso de maduracin de ideas y
de convergencia de proyectos acadmicos que se concret, en septiembre de
2003, en un seminario internacional titulado Construyendo la Democracia en el
Nuevo Siglo: Participacin Ciudadana, Rendicin de Cuentas, Transparencia
y Control Social. Marco conceptual y experiencias internacionales, * el cual se
desarroll en la ciudad y puerto de Veracruz. Este evento, al que nos referimos
como el Seminario de Veracruz, se constituy en un foro de debate y aprendizaje
colectivo gracias a la convergencia, durante dos intensos das, de jvenes acadmicos mexicanos y latinoamericanos, profesores con una trayectoria consolidada
en el mbito internacional, activistas sociales, funcionarios pblicos y dirigentes
nacionales de la sociedad civil mexicana. Durante los aos siguientes, este espacio
pblico inspir a todos los participantes nuevas ideas e inquietudes.
El inters compartido fue entender qu es la rendicin de cuentas e impulsarla desde los mbitos de sus respectivas competencias, lo que hizo posible
la realizacin del Seminario de Veracruz y la publicacin de este libro. Esta
motivacin hizo posible la reelaboracin de los textos originalmente escritos para el seminario, logrando mayor actualidad y profundidad analtica y
emprica. El aprendizaje colectivo se nutri as de un debate terico de altura
pero tambin de la comprensin crtica de una serie de alternativas demo En orden alfahtico, los ponentes y comentaristas fueron John M. Ackerman, Sonia E. lvarez, Guilhenne
A. de Almeida, Leonardo Avritzer, Eduardo Bohrquez, Eduardo Cceres, Jaime Crdenas, Nuria CunilL E"elina Dagnino, Jonathan Fox, Mara Teresa Garcs L1oreda, Miguel Gutirrez Saxe, Helena Hotbauer, Ernesto
/sunza Vera, Anders Kompass. Mara Marvn Lahorde, Alherto J. Olvera, Philip Oxhom, Aldo Panfichi Huam<n,
Francisco Jos Paoli Bolio, Enrique Peruzzotti,Juan Manuel Ramrez Saiz, Alejandra Rascn Rodrguez, Roherto
Saba, Elisa Mara Saldaa Malagamha, Andreas Schedler, Nancy Thede y Ernesto Villanueva. No estuvieron
presentes, aunque participaron con ponencias, Jutta Blauert y Lisa Jordan.
5
ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO). OLVERA
crticas plasmadas en el cuerpo de las innovaciones institucionales y legales

desarrolladas en aos recientes en Mxico y otros pases de Amrica Latina.
El Seminario de Veracruz y esta obra no habran sido posibles sin el concurso de mltiples instituciones que prestaron generosamente su apoyo. En
primer trmino, nuestras instituciones de origen: el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) y la Universidad
Veracruzana, que cooperaron ampliamente en este esfuerzo no slo a travs de
sus recursos humanos y materiales, sino tambin en la edicin de este libro.
Asimismo, deseamos agradecer a la Fundacin Ford, institucin que financi
el seminario y esta publicacin, mientras continuaba apoyando nuevas investigaciones sobre la democratizacin latinoamericana, realizadas por varios de los
participantes en el evento, algunos de cuyos resultados nutren este libro.
En el mismo nivel de convocantes al Seminario de Veracruz participaron
la Secretara de la Funcin Pblica y la Subsecretara de Desarrollo Poltico
[hoy desaparecida] de la Secretara de Gobernacin: manifestamos nuestro
reconocimiento. El Instituto Nacional de Desarrollo Social (lndesol) apoy
generosamente la participacin en el seminario de un numeroso grupo de intelectuales jvenes, dirigentes civiles y funcionarios pblicos interesados en dar
sus puntos de vista y su testimonio, acerca de las relaciones entre la sociedad y
el gobierno en una poca de transicin. El Indesol entendi correctamente este
ejercicio como un acto de formacin de cuadros. Por otra parte, el Seminario
de Veracruz cont con el apoyo de las oficinas de intercambio acadmico de la
embajadas de Estados Unidos, Canad y Quebec, lo que hizo posible la presencia de los conferencistas provenientes de aquella parte del continente.
Ms all de las instituciones mencionadas, el Seminario de Veracruz
hubiera sido imposible de realizar (o, por lo menos, en el nivel de xito que
se llev a cabo) sin el generoso apoyo de una serie de personas: Sergio Garca y Karla Barraza, del Centro Mexicano para la Filantropa; Ana Viveros y
Elisa Saldaa, de la Secretara de la Funcin Pblica; Bernardo Altamirano,
de la Secretara de Gobernacin; Daniel Ponce y Jos Pauln, del Instituto
Nacional de Desarrollo Social; Kimberli K. Brown y Luz Paula Parra, de la
FundaCin Ford; Araceli Contreras y Kintatzin Reyes, de la uV; Ricardo Pestaa, Alejandra Meyenberg, Reyna Lara y Victoria Domnguez del CIESAS;
asimismo, Felipe Hevia, Xavier Isunza y Ana Mara Vera. En cuanto a este
volumen, debemos destacar el apoyo de Vernica Moreno Uribe y, en especial, la revisin cuidadosa de los captulos que lo componen de Constanza
Lpez-Caparrs. A todos ellos nuestra gratitud y reconocimiento.
[Ciudad de Mxico-Xalapa, li'racruz, otoo de 2005]
Introduccin
Ernesto Isunza Vera*
Alberto J. Olvera**
Los orgenes, fundamentos
y objetivos de la obra
LA MAs RECIENTE etapa del proceso de construccin de la democracia en
Amrica Latina ha coincidido con una situacin de creciente desigualdad
social, deterioro institucional del Estado y choque entre las altas expectativas
ciudadanas y las duras realidades de pases con estados incapaces de generar
mayor bienestar social, generalizar derechos y abrir espacios de participacin
a la ciudadana. La coincidencia histrica de la consolidacin de la democracia en Amrica Latina con la hegemona mundial del par globalizacin-neoliberalismo ha abierto algunas condiciones favorables a la innovacin democrtica (como los procesos de definicin de nuevas constituciones y la llegada
de partidos y lderes polticos de izquierda al poder), pero ha creado tambin
dificultades enormes para su ejercicio (como la desigualdad y exclusin crecientes), causando desconcierto y provocando una creciente insatisfaccin
popular con una democracia que se percibe cada vez ms como limitada a lo
electoral e incapaz de incidir en la calidad de la vida colectiva.
Paradjicamente, en este contexto han emergido discursos, proyectos y
prcticas que proponen una mayor participacin de la sociedad en la vida
pblica, y nuevos proyectos de emancipacin de la sociedad respecto a los
sometimientos polticos y econmicos provocados por un sistema econmico
injusto y un sistema poltico crecientemente encerrado en s mismo. *** Sin
embargo, estas aspiraciones y prcticas carecen de un proyecto integral y
comn, si bien se sitan en el horizonte de lo que podramos llamar un proyecto "democrtico-participativo" (Dagnino, lvera y Panfichi (eds.), 2006;
Isunza, 2006). Ahora bien, este proyecto se encuentra con un campo discur. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIFS\S), ciudad de Mxico,
Mxico.
,. Instituto de Investigaciones Histrico Sociales, Universidad Veracruzana (uv), Xalapa (Veracruz),
Mxico.
... Sobre la idea de emancipacin, vase Santos, 2000.
7
ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO
J. OLVERA
sivo colonizado por otro proyecto, el neoliberal, que recurre a los mismos
conceptos, creando lo que Dagnino (1994) describe como una "confluencia
perversa". En efecto, en los aos recientes, actores tan heterogneos como los
organismos financieros internacionales, organizaciones no gubernamentales
(ONG) que operan a escala global, los gobiernos latinoamericanos, fundaciones internacionales y una gran diversidad de actores sociales han construido
un lenguaje sorprendentemente comn que parecera apuntar a un mismo
horizonte programtico, el cual se funda en el uso de los conceptos de participacin ciudadana, sociedad civil, capital social, entre otros. El ms reciente
de esos conceptos es el de rendicin de cuentas, tambin referido como auditora ciudadana, vigilancia del gobierno, yaccountability.
De esta manera, diversas dimensiones y formas de la interaccin de la
ciudadana con el Estado se subsumen en conceptos que portan diversas
cargas simblicas y aluden a espacios y acciones no equiparables. Por ello es
necesario clarificar el campo conceptual y subrayar su importancia dentro de
la teora democrtica; esta labor debe reflejarse tambin en un mejor anlisis
de la prctica ciudadana en esta materia. En efecto, la confusin discursiva
disminuye las posibilidades de comprensin de la experiencia propia, lo que
limita la oportunidad de replicacin al no interpretarse correctamente los
retos y oportunidades planteados por una ciudadana que se organiza para
controlar al Estado y, as, ampliar la esfera de la poltica: lo que est en juego
es la definicin misma del campo de la ciudadana, es decir, del espacio y la
forma de ejercicio de los derechos.
En este libro contribuimos a la clarificacin de los proyectos en pugna
a travs de un debate sistemtico, tanto en el plano de la teora como en el
del anlisis de la prctica social, de la relacin entre la lucha por los derechos
humanos y la rendicin de cuentas. Este enfoque nos permite contar con un
criterio a la vez normativo y emprico para analizar cules de las experiencias
estudiadas avanzan en la construccin de ciudadana y por tanto en el desarrollo de un proyecto democrtico-participativo. Es nuestra conviccin que el
carcter normativo de los derechos humanos no slo define el horizonte de
la ciudadana, sino que de la lucha por su reconocimiento depende la construccin misma de la democracia.
El anlisis de las relaciones entre los derechos humanos y la rendicin de
cuentas tiene como conceptos de mediacin la participacin ciudadana y la
sociedad civil: una, la accin, y otra, un cierto conjunto de actores que, partiendo de la lucha por los d~rechos humanos, desarrollan prcticas de control social
del Estado. Ahora bien, no toda la participacin ciudadana es control social ni
viceversa. Como esperamos demostrar en las pginas que siguen, las prcticas
INTRODUCCIN
de rendicin de cuentas que impulsan los movimientos sociales y algunas

asociaciones de ciudadanos no agotan las prcticas de control social sobre el
gobierno. Hemos aprendido que el fenmeno ms relevante desde el punto
de vista de la construccin de la democracia no es la existencia de diferentes
prcticas y formas de relacin entre la sociedad y el Estado, sino su mixtura,
su combinacin en formas siempre nuevas y especficas que portan el doble
potencial de la defensa de derechos y el control civil de los actos del gobierno.
El reto es combinar espacios de accin, distintos tipos de actores, formas de
representacin adecuadas y capacidades institucionales efectivas.
Ha sido precisamente nuestra insatisfaccin con la polisemia que caracteriza los conceptos de participacin ciudadana, sociedad civil e incluso
rendicin de cuentas lo que nos condujo a buscar tanto en la teora como en
la prctica las referencias necesarias que nos permitieran entender la emergencia y desarrollo de diversas acciones de la ciudadana en pro de la transparencia y el control ciudadano del Estado, yen favor de una mayor capacidad
de dilogo e interaccin constructiva entre los distintos componentes de la
sociedad y entre stos y el Estado.
En esta obra no slo proponemos conceptos tericamente informados
que nos permiten intervenir en el debate contemporneo desde una posicin
especfica, sino que analizamos el despliegue de las prcticas sociales permeadas por el horizonte normativo de los derechos y la rendicin de cuentas
en el contexto de las experiencias innovadoras en los mbitos social y legalinstitucional en Amrica Latina. Al hacerlo, esta obra trata de ir ms all de
la mera especulacin terica para interpretar y acompaar las prcticas y
movimientos de la ciudadana que buscan profundizar la democracia electoral ya alcanzada en toda la regin.
Esta obra propone un balance preliminar de experiencias innovadoras
en Amrica Latina, en general, y en Mxico, en particular, que implican la
existencia de diversas interfaces socioestatales en la bsqueda de control del
Estado y la creacin de un nuevo horizonte de derechos. En los textos aqu
presentados se seala la multiplicidad de espacios en donde es posible pensar
estas interfaces. Este hecho resalta la amplia gama de posibilidades de aplicacin del enfoque aqu asumido.
Es natural que una obra no aborde todos los temas posibles en un campo
de conocimiento. En este caso hemos discutido slo tangencialmente el complejo asunto de los problemas de representacin de la sociedad en las interfaces socioestatales y, ms en general, de los mecanismos de comunicacin
entre sectores de la sociedad civil y entre stos y los actores de la sociedad
poltica. Los problemas de escala y de replicabilidad de las experiencias rele-
10
ERNESTO ISUNZA VERA y AU3ERTO j. OLVERA
vantes estn perfilados, pero no resueltos. El tema de los proyectos polticos

en pugna en el debate sobre la rendicin de cuentas ha quedado insinuado en
estas pginas, pero an no est debidamente tematizada. Pero las bases
de un debate profundo sobre las relaciones entre derechos, ciudadana y
rendicin de cuentas han quedado sentadas, y en este sentido la contribucin
que esta obra hace al desarrollo de la teora y la prctica de la democracia es
relevante y original.
La organizacin de la obra
Este libro consta de cinco partes. Las primeras tres son de carcter conceptual.
La primera se titula "Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil
desde una perspectiva de derechos". En ella, a lo largo de cuatro captulos, se
ofrecen argumentos tericos que fundamentan la posibilidad de que los derechos humanos y la rendicin de cuentas puedan ser ledas desde una ptica
que unifica ambos campos normativos; se establecen los derechos como
fundamento de la rendicin de cuentas y se explican las prcticas ciudadanas
asociadas a sta como una de las formas que la participacin social asume en
determinados contextos histricos.
En la segunda parte, que lleva por ttulo "Los retos de la democratizacin
en Amrica Latina" contamos con tres captulos que nos presentan los rasgos
ms generales de la discusin existente acerca de los nuevos espacios pblicos
abiertos en aos recientes en Amrica Latina despus de las transiciones polticas, as como de la influencia de la pobreza y la desigualdad sobre la viabilidad
y la calidad democrticas, y de las relaciones que existen entre la sociedad civil,
la participacin y la construccin de ciudadana.
En la tercera parte se abordan, en seis colaboraciones, los "Temas y actores
de la rendicin de cuentas", a partir de las principales farolas que la prctica de
la rendicin de cuentas asume en la regin, a saber: la llamada accountability
social, es decir, las formas de control ciudadano que emergen desde la sociedad misma; las interfaces socioestatales que, habiendo emergido de distintos
proyectos polticos, han formado los espacios de la rendicin de cuentas ms
prometedores en trminos de innovacin, capacidad de influencia de la sociedad civil sobre el gobierno y control efectivo de sus actos; adems, se analiza
la dinmica institucional de la rendicin de cuentas, es decir, la emergencia
creciente de instituciones autnomas encargadas precisamente del ejercicio del
control interno del Estado en ciertos campos de la poltica pblica; se estudian
tambin las coaliciones transnacionales que la sociedad civil ha formado para
discutir y negociar con el Banco Mundial y cmo estos procesos constituyen
INTRODUCCIN
11
aprendizajes sobre la prctica del control social; se analizan tambin las nuevas
formas de abordaje de la rendicin de cuentas en el propio campo de la sociedad civil, ponderando con objetividad los factores contextuales que limitan ese
tipo de prcticas; y, finalmente, se lleva a cabo una revisin del debate internacional sobre la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.
La cuarta parte aborda las "Innovaciones democrticas en Amrica Latina", esto es, experiencias concretas de vinculacin entre derechos, innovacin
institucional y prcticas sociales de rendicin de cuentas. Nos interesamos
aqu por los casos que demuestran tanto la viabilidad como los lmites de
ambiciosos proyectos participativos que se han implementado, bajo condiciones histricas especficas, en algunos pases de la regin. Nos referimos a las
luchas civiles en defensa de los derechos humanos y contra la violencia en Brasil; a la democracia local y la poltica deliberativa en el caso del presupuesto
participativo de Porto Alegre, Brasil; la nueva experiencia de concertacin de
intereses en espacios pblicos en provincias indgenas del Per a travs de las
llamadas "Mesas de Concertacin" para el desarrollo local en algunas ciudades
andinas de ese pas. Finalmente, se ofrece tambin un breve diagnstico de la
experiencia desarrollada por la Veedura Distrital de Bogot, Colombia, y sus
efectos culturales y legales.
En la quinta parte se ofrece un estudio de las "Innovaciones democrticas en Mxico", las que, si bien menos profundas y ambiciosas que las
antes reseadas, constituyen ejemplos concretos de iniciativas de cambio
institucional basadas en el principio de control ciudadano. Tenemos as un
estudio panormico de los distintos esfuerzos que se llevaron a cabo en aos
recientes en pro de la reforma democrtica del Estado. Contamos tambin
con un estudio sobre el papel que las organizaciones cvicas mexicanas
jugaron en el contexto de la democratizacin de la sociedad y del sistema
poltico mexicano, proceso que constituy una forma de participacin fundada en la defensa de los derechos polticos. En este mismo tenor, se ofrece
un anlisis de los consejos electorales que constituyen la columna vertebral
del Instituto Federal Electoral (IFE), los cuales jugaron un papel central en
la estabilizacin de las elecciones como ancla de la democracia mexicana. El
estudio sobre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica aporta
elementos importantes para entender a una institucin nacida precisamente
para impulsar la rendicin de cuentas en Mxico. Finalmente, se ofrece un
estudio de los consejos ambientales en Mxico, es decir, instancias recientes
de negociacin y cooperacin entre el gobierno y los campesinos que habitan
regiones ecolgicamente muy importantes para el pas, y en cuyo seno se
localizan interfaces relevantes para nuestros propsitos.
12
ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO). OLVERA
Este amplio recorrido por la teora y la prctica de la rendicin de cuentas

ha conformado un libro novedoso en el idioma espaol no slo porque por
primera vez rene una discusin terica de alto nivel conceptual y un anlisis emprico slido y representativo, sino porque ha logrado hacer confluir
conceptos que hasta ahora se venan trabajando en forma aislada: derechos
humanos, democratizacin, sociedad civil, participacin social y control ciudadano sobre el ejercicio del gobierno. Es esta amplia mirada la que permite
afirmar que este es un libro novedoso y un referente fundamental tanto para
funcionarios pblicos como para activistas de la sociedad civil que buscan
participar del proceso de construccin de la democracia.
Algunas enseanzas
El debate presentado en esta obra indica claramente que tanto en la prctica

de las acciones civiles en Amrica Latina como en la teora democrtica se
reconoce cada vez ms la importancia de la rendicin de cuentas como un elemento esencial en la modernizacin del Estado, la ampliacin de los espacios
pblicos, la extensin de la democracia a nuevos territorios y la consolidacin
del estatuto de ciudadana para un mayor nmero de personas.
El carcter limitado y exploratorio de las experiencias disponibles no
debe confundirnos. Estamos viviendo la etapa inicial de un periodo en el que
sectores de las sociedades civiles de los pases de Amrica Latina impulsan
iniciativas tendientes a reformular las relaciones entre el Estado y la sociedad
en el contexto de democracias electorales ms o menos consolidadas. Se trata de un movimiento que est introduciendo en la agenda democrtica una
nueva generacin de demandas ciudadanas que plantean novedosos retos y
necesidades legales, institucionales y morales a las agencias multilaterales de
desarrollo, a los gobiernos y a las propios actores de la sociedad civil.
Desde la perspectiva de los derechos, Nancy Thede afirma en este libro
que la ciudadana es el resultado del proceso por el cual los grupos excluidos se movilizan para reclamar y formular sus derechos. Esta lucha por los
derechos puede entenderse como la construccin de una gramtica moral y
jurdica para la convivencia colectiva. Esta gramtica sienta las bases para
que la ciudadana no slo obtenga reconocimiento, sino tambin capacidad
de exigir la aplicacin y respeto a sus derechos. Esta exigencia y este respeto
conforman las bases de la rendicin de cuentas, vista desde la sociedad. El
grado de xito de la rendicin de cuentas depende de las correlaciones de
fuerzas nacional e internacional, vale decir, de la capacidad poltica de los
actores sociales y de sus relaciones y alianzas con los actores polticos.
INTRODUCCiN
13
Estos principios son ratificados por Ernesto Isunza en su ensayo, donde

se subraya e! carcter fundacional de la lucha por los derechos y de la importancia de entender la rendicin de cuentas como un proceso anclado en y
conducente a la actualizacin de los derechos humanos. La lectura centrada
en el estado de la rendicin de cuentas tiene el problema de no ver que el
fundamento ltimo de esta prctica no es la eficiencia estatal, por ms que
ste sea uno de sus resultados deseables, sino la efectivizacin de! estatuto
de ciudadana.
En este campo se sita tambin la contribucin de Areli Sandoval, pero
desde la doble perspectiva de la definicin internacional de los derechos
econmicos, sociales y culturales (DEse) y de su incorporacin en la agenda
de la sociedad civil mexicana. Esta asimilacin no ha sido solamente terica,
sino tambin prctica, pues ha conducido a diversas organizaciones civiles
a reclamar el cumplimiento de las mltiples convenciones y pactos internacionales que el Estado mexicano ha firmado en los ltimos aos, los cuales
reflejan el proceso de aprendizaje y consenso internacional en materia de
derechos humanos.
Dos ensayos notables hablan de experiencias nacionales de aplicacin de
esta estrategia de derechos en la vida pblica de Costa Rica y Per, respectivamente. En e! primer caso, Miguel Gutirrez Saxe describe e! proceso que
ha permitido que, mediante una alianza entre universidades, organizaciones
sociales y agencias gubernamentales, en su pas se haya logrado la elaboracin de 10 informes sobre el estado de la nacin, verdaderos balances de la
situacin de los derechos humanos en Costa Rica, considerando los aspectos
legales, institucionales, operativos y culturales que determinan su aplicacin.
No slo ello, sino que esta prctica se ha extendido ya a otros pases de Centroamrica, y ha permitido tambin un extenso estudio sobre la calidad de la
democracia en Costa Rica, un extraordinario balance sobre los problemas de
la vida pblica en aquella nacin. Estos son ejercicios de rendicin de cuentas
impulsados por la sociedad de gran calidad y notable impacto nacional.
Por su parte, Eduardo Cceres nos proporciona una interesante reflexin
sobre la relacin entre las identidades y los derechos en Per, sobre la base
de lo aprendido en un extenso programa de promocin de los derechos polticos impulsado por organizaciones de derechos humanos. El ejercicio hizo
notar que la heterogeneidad poltica y cultural de Per obliga a considerar
que la interpretacin de los derechos desde la perspectiva de las comunidades indgenas no se corresponde con la perspectiva liberal de los mismos. La
necesidad de tomar en cuenta las culturas, usos y costumbres propias de esas
comunidades emerge del forzado encuentro entre las normas de la recipro-
14
ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO j. OLVERA
cidad y lealtad comunitarias y el individualismo implcito en los derechos

humanos pensados desde el sujeto. Si bien los derechos culturales se fundan
en el reconocimiento de estas diferencias, lo cierto es que los sistemas polticos democrticos de Amrica Latina no estn preparados para aceptarlas y
para crear instituciones adecuadas a las mismas.
Desde una perspectiva completamente diferente, emergen nuevos retos
a la rendicin de cuentas derivadas de la propia globalizacin y de la emergencia de nuevos actores en la esfera pblica. Jonathan Fox y David Brown
analizan uno de los campos de experiencia que recientemente se ha desarrollado en materia de rendicin de cuentas desde la sociedad a organismos
internacionales tales como el Banco Mundial. Siendo que grandes proyectos
de desarrollo se llevan a cabo sobre la base de los crditos y asesora de estos
organismos multilaterales, es obvio que la vigilancia sobre los mismos es
una de las tareas relevantes que deben emprender los actores sociales. Fox y
Brown analizan cmo este proceso lleva a la formacin de grandes coaliciones
internacionales de organizaciones civiles, siendo ste uno de los efectos ms
interesantes del proceso de globalizacin.
Lisa Jordan analiza precisamente la necesidad de aplicar los principios y
las prcticas de la rendicin de cuentas a las propias organizaciones civiles.
La creciente importancia de la llamada sociedad internacional y de organizaciones civiles nacionales con importantes funciones pblicas obliga a stas a
rendir cuentas a la sociedad. Jordan estudia los problemas derivados de este
proceso, sus alcances y limitaciones, as como sus consecuencias polticas.
Todos estos procesos se producen en un contexto internacional marcado,
como apuntbamos al principio, por una gran confusin discursiva. Alberto
J. lvera estudia en su contribucin el origen de esta confusin y devela los
proyectos polticos que se ocultan detrs de los discursos de la participacin,
la sociedad civil y la rendicin de cuentas.
Este es el contexto analtico y polmico en el que presentamos aqu una
innovacin terica importante en el campo de los estudios sobre derechos
humanos y control social del Estado. Nos referimos a la nocin de rendicin
de cuentas transversal o diagonal, desarrollada una por Ernesto Isunza y la otra
por John Ackerman, quienes demuestran en sus respectivos trabajos que los
modelos ms exitosos de control social son aquellos en los que los ciudadanos logran penetrar la institucionalidad estatal dirigiendo aparatos estatales
especficos especializados en un tipo de poltica pblica y a un modelo de
control social y, a travs de esta va, impulsan procesos novedosos de publicidad (creacin de espacios pblicos), control de la decisin, la ejecucin y la
evaluacin de la poltica pblica y, finalmente, retroalimentacin a partir del
INTRODUCCiN
15
contacto con la sociedad civil. Sin que existan ejemplos puros de la virtuosidad de estos arreglos institucionales, lo cierto es que lsunza y Ackerman
demuestran convincentemente que los modelos puros de rendicin de cuentas horizontal, es decir, de control entre rganos del Estado, o vertical (el
control ciudadano va elecciones o va escndalos mediticos), son formas de control que no logran penetrar el corazn del Estado al no poder influir en las
decisiones y no poder supervisar procesos ni evaluar resultados.
Estamos frente al primer tratamiento sistemtico en espaol del trnsito
conceptual de la accountability en el sentido anglosajn de control postJactum
a la nocin de rendicin de cuentas que, de acuerdo con los argumentos aqu
desarrollados, tiene un carcter ms participativo y ms decisivo en trminos
de influencia y control social efectivo sobre la poltica pblica. En este punto
estos autores dialogan constructivamente con la contribucin de Enrique
Peruzzotti, quien analiza a grandes rasgos los mltiples campos de accin
de la sociedad civil en materia de prcticas de "accountabili~y social", esto es, de
rendicin de cuentas postfactum impulsadas desde abajo. Peruzzotti observa la
combinacin de presin poltica por la va electoral, escndalos mediticos y
vigilancia directa sobre los actores polticos que han caracterizado la prctica
poltica de las sociedades civiles latinoamericanas en los ltimos aos.
En efecto, tanto los captulos dedicados al anlisis de los retos de la
democratizacin en Amrica Latina como aquellos concentrados en las innovaciones democrticas en la regin han mostrado el carcter relativamente
precario de la prctica social de la rendicin de cuentas en la experiencia real.
Si bien las orientaciones de diversos movimientos civiles y el espritu de las
nuevas instituciones apunta al ideal normativo del control social del Estado
va la lucha por los derechos, lo cierto es que slo ah donde se ha logrado una
institucionalizacin con participacin directa de la ciudadana en los mbitos
de decisin, es posible hablar de un control social efectivo que construye
ciudadana al ofrecer a la representacin simblica de ciudadanos, al menos
en potencia, un espacio de poder con un cierto grado de autonoma en una
institucin con capacidad decisoria en un campo dado de la poltica pblica.
En el caso de Mxico los estudios de caso nos demuestran que el horizonte de la experiencia es muy limitado an como para poder sacar conclusiones
relevantes. Sin embargo, como el estudio de Ernesto lsunza sobre los consejos electorales federales demuestra, el diseo institucional del IFE y la prctica
ciudadana que acompa el proceso electoral del ao 2000, contribuyeron a
viabilizar el poder ciudadano de control en materia electoral, garantizando
as los derechos polticos en una forma casi plena. El concepto de rendicin
de cuentas transversal adquiere aqu su ejemplo ms puro, si bien no est
16
J. OLVERA
exento de problemas, que son correctamente apuntados por el autor al indicar que todo depende de cmo se designa a los ciudadanos que llevan a cabo
el proceso electoral. La preservacin de la autonoma de la representacin
y la direccin ciudadana en ellFE resulta absolutamente clave en el xito de
la institucin, pero ambas estn a merced de la intervencin de los partidos
polticos por la va del Poder Legislativo, el cual tiene el poder de designar
a los propios miembros del Consejo General del IFE y, a partir de ellos, de
todos los dems representantes ciudadanos.
Mara Marvn y Roberto Corona han demostrado que el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica es una institucin que se basa en el concepto de ciudadanizacin que fundamenta al IFE, si bien no puede extenderse
ms all de la propia oficina central de la institucin. Con todo, este carcter
ciudadano le proporciona una autonoma poltica y operativa que explica su
xito relativo a sus primeros aos de existencia. En ese sentido, ellFAI es tambin un ejemplo de las virtudes de la rendicin de cuentas transversal.
Ms ambivalentes resultan las experiencias presentadas por J utta Blauert
y asociados en sus estudios sobre los consejos ambientales en Mxico. Si bien
este tipo de interfaz pennite un encuentro indito entre ciudadanos y gobierno
en el mbito especfico de la poltica ambiental local o regional, lo cierto es que
las capacidades decisorias efectivas de esos consejos se ven limitadas tanto por
la desigualdad intrnseca de los participantes como por la falta de confianza que
caracteriza sus intercambios. Asimismo, la frecuente intervencin de los actores
polticos en los procesos deliberativos impide que se llegue a conclusiones consensuadas a partir del reconocimiento de los diversos intereses legtimos. Todo
parecera indicar que el menor poder de los representantes ciudadanos en esos
consejos frente al poder de los funcionarios pblicos y de los polticos limita el
potencial innovador de los mismos y los deja sujetos a las correlaciones de fuerzas especficas que se presentan en cada regin.
En este sentido resulta relevante tomar en cuenta las enseanzas del
captulo de Juan Manuel Ramrez Saiz, quien demuestra que la vitalidad de
la movilizacin cvica en pro de la democracia electoral, sumada a su carcter
nacional y su composicin social y polticamente plural, crearon el sustrato
necesario para las reformas electorales de 1996 que dieron lugar precisamente a la ciudadanizacin del IFE. Por tanto, puede decirse que el relativo
xito de dicha institucin tiene como una de sus explicaciones la fuerza misma
de la movilizacin ciudadana y su articulacin virtuosa, as sea slo por un
momento, con los partidos polticos de oposicin al rgimen autoritario. En
este sentido, la presencia de la movilizacin social resulta indispensable para
que el Estado acepte innovaciones institucionales relevantes.
INTRODUCCIN
17
El captulo de Jorge Alonso sobre las vicisitudes y, ultimadamente, el

fracaso del proyecto de reforma del Estado en Mxico en los aos recientes
demuestra precisamente que no hubo continuidad entre la movilizacin
ciudadana prodemocrtica y la necesidad de extender la reforma electoral
a otros mbitos de la vida pblica y de la estructura del Estado. Todo indica que ni los actores sociales ni los polticos lograron entender a tiempo la
importancia nodal de llevar a cabo una importante reforma del Estado para
consolidar y extender la democracia electoral tan difcilmente ganada. Es
este fracaso el que explicara la modestia y el aislamiento de los pocos casos
exitosos de innovacin democrtica y la debilidad de las prcticas de rendi:
cin de cuentas en nuestro pas. En efecto, Alonso demuestra que la transicin mexicana qued atrapada en la agenda de los partidos polticos que,
confrontados en una especie de empate de fuerzas, bloquearon la posibilidad
de una reforma sustantiva del Estado, impidiendo as el desarrollo de otras
iniciativas innovadoras.
La mirada desde Amrica Latina nos ofrece un panorama a la vez ms
amplio y complejo, dada la diversidad de realidades nacionales. Sin pretensin alguna de exhaustividad, este libro recoge algunas experiencias relevantes que demuestran la viabilidad de la innovacin en materia de rendicin de
cuentas, pero tambin reconocen sus lmites.
El trabajo de Leonardo Avritzer corrobora este hecho con el ejemplo del
presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. La clave parece estar en la
organizacin de un debate pblico que arriba a decisiones vinculantes en
materia de obras pblicas para la comunidad, y que se repite en un crculo
virtuoso en el que la participacin ciudadana y las decisiones concertadas
entre ciudadanos y gobierno se construyen constantemente en ciclos anuales.
El propio autor nos previene acerca de la naturaleza especfica de este xito
notable y nos hace entender que slo bajo ciertas circunstancias es posible
darle continuidad a estos experimentos innovadores, cuyo grado de institucionalizacin es relativamente bajo en el plano jurdico y organizacional, pero
muy alto en trminos de prcticas y de cultura poltica.
En cambio, Mara Teresa Garcs nos ha enseado que el caso de la Veedura Distrital en Bogot contiene ms institucin que participacin; no obstante, es esta ltima la que le da sentido y viabilidad a la primera, por lo que
una no se puede pensar sin la otra, y si bien sus decisiones no son vinculantes
en trminos de polticas pblicas especficas, s en cambio lo son en materia
de control ciudadano. Aldo Panfichi y Lino Pineda nos han enseado que las
mesas de concertacin para el desarrollo local tienen el potencial de darle un
carcter pblico a la toma de decisiones en ciertos campos de la poltica pbli-
18
J. OLVERA
ca regional en Per, cambiando as la dinmica secretista, corrupta y burocrtica de la accin gubernamental en el rgimen autoritario de Fujimori, si bien
el carcter de las decisiones y la capacidad de control son todava una materia
de disputa en los casos en cuestin. De cualquier manera, se trata de experimentos novedosos en materia de encuentros entre sociedad y gobierno.
Un caso menos exitoso, pero igualmente revelador es el de los movimientos civiles que se oponen a la violencia urbana y a la violacin de derechos
civiles en Brasil. Guilherme de Almeida y Paulo Srgio Pinheiro nos han
demostrado que la magnitud alarmante de la violencia en Brasil refleja una
ruptura tan profunda del tejido social, una falla tan atroz de la integracin
social y una falta de control tan grave de los aparatos represivos que la capacidad de control por parte de la sociedad sobre este proceso es muy reducida
y no puede tener xito a menos que un conjunto de otras polticas pblicas
modifiquen la dinmica autnoma de la violencia. Destaca as el carcter ms
dbil de esta interfaz en tanto que la ciudadana carece de capacidades decisorias y de un efectivo control de las acciones.
Philip Oxhorn ya nos advierte en su captulo que la pobreza terrible que
cada vez se ampla ms en casi toda Amrica Latina constituye una pesada
lpida que compromete la viabilidad y la calidad democrticas en toda la
regin. Una de sus expresiones ms claras es la violencia de que antes hablbamos, pero tambin esta pobreza complejiza el funcionamiento de los escasos espacios pblicos disponibles al enfrentar a ciudadanos profundamente
desiguales entre s en trminos de ingreso, educacin y habilidades organizativas y participativas. Este es un reto que no puede obviarse en ninguna
circunstancia y que constituye uno de los grandes lmites estructurales a la
profundizacin democrtica en toda la regin.
Evelina Daguino nos ha presentado otro riesgo adicional. La "confluencia
perversa" entre el neoliberalismo y el proyecto participativo genera una gran
confusin entre los actores dada la comunidad de lenguajes e imaginarios
propuestos por esos proyectos contrapuestos. La exigencia de participacin
ciudadana y de "corresponsabilidad" que brota del proyecto neoliberal constituye una forma de mercantilizacin de la poltica pblica, de desresponsabilizacin del Estado en materia de cumplimiento de derechos y de desinstitucionalizacin y privatizacin del propio Estado. Contra estas gigantescas
realidades debe precaverse el proyecto participativo, el cual, lejos de favorecer
estas tendencias, plantea el fortalecimiento del Estado, su mayor responsabilizacin en materia de Gerechos y el control social de las polticas pblicas.
Por su parte, Nuria Cunill propone que la creacin de lo que ella llama
"espacios pblicos no estatales", ha sido una de las grandes innovaciones de
INTRODUCCiN
19
los ltimos aos en materia poltica en Amrica Latina. Sin embargo, Cunill
apunta tambin a los lmites de estos espacios en trminos de su carcter episdico, de la desigualdad intrnseca entre los participantes y del carcter imperfecto del diseo institucional que los contiene. La ambivalencia que ella localiza en el discurso democratizador, derivada de grandes expectativas y bajos
rendimientos, genera dudas acerca de la viabilidad de estas innovaciones.
Cabe decir que al no distinguir claramente el sentido del concepto de participacin en cada uno de los dos proyectos polticos principales que apelan
a ella, Cunill confunde con frecuencia los llamados del proyecto neoliberal a
la mayor eficacia del Estado va transferencia de responsabilidades, con los
esfuerzos autnticos de cogestin participativa que antes hemos mencionado.
No obstante, la llamada de atencin sobre los lmites de estos nuevos espacios en ausencia de nuevas regulaciones jurdicas y de consolidacin de los
actores sociales involucrados en estos procesos seala claramente la relativa
fragilidad de las experiencias.
Emerge de todo esto una serie de ideas que apuntan a una nueva agenda
de investigacin. Es posible construir una nueva democracia de carcter participativo sobre la base de las escasas experiencias disponibles en la materia?,
es posible generalizar acerca de las condiciones en que estas experiencias
emergen y la manera en que se consolidan? La participacin puede coexistir y permanecer con la desigualdad social abismal que caracteriza nuestras
naciones sin convertirse en una prctica elitista o parcial?, existe la suficiente
densidad asociativa y el liderazgo civil capaz de desarrollar ms y ms espacios de cogestin de polticas pblicas y de control social del Estado?, estn
ya disponibles leyes, normas, reglamentos y diseos institucionales que
garanticen en alguna medida el xito de las experiencias innovadoras?, es
suficiente el concepto aqu propuesto de rendicin de cuentas para sostener
una propuesta terica ambiciosa que demuestre la viabilidad y pertinencia
no slo de este concepto sino de la prctica que designa?
Este libro apunta algunas respuestas, casi siempre parciales, a estas
interrogantes, pero no puede responderlas todas. La teora poltica se
encuentra en un proceso de bsqueda que est an en sus inicios. Pero
consideramos que la sistematizacin conceptual y de experiencia que aqu
ofrecemos crea una base firme para seguir trabajando en la direccin deseada. Estamos convencidos de que el desarrollo ulterior de la teora democrtica pasar por una profundizacin del dilogo sur-sur que hemos iniciado, al
menos en el contexto de este grupo, proceso que sia duda alguna involucrar a numerosos grupos de investigacin y a mltiples actores sociales,
civiles e intelectuales.
20
J. OLVERA
Bibliografa
DAGNINO, Evelina, 1994, 1994, Os Anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil, Sao
Paulo, Editora Brasilense.
- - - , Alberto J. lvera y Aldo Panfichi; 2006, La disputa por la construcin
democrtica en Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura EconmicaCIESAS-UV.
ISUNZA VERA, Ernesto, 2006, "Interfaces socioestatales, rendicin de cuentas
y proyectos polticos en le contexto de la transicin poltica mexicana
(dos casos para la reflexin)", en Evelina Dagnino, Alberto J. lvera y
Aldo Panfichi, La disputa por la construcin democrtica en Amrica Latina,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica-CIESAS-UV.
SANTOS, Boaventura de Souza, 2000, Crtica de la razn indolente: contra el
desperdicio de la experiencia, Bilbao, Descle de Brouwer.
Pri mera parte

DEMOCRATIZACIN, RENDICIN DE CUENTAS
Y SOCIEDAD CIVIL DESDE UNA PERSPECTIVA
DE DERECHOS
Captulo 1
Derechos humanos, nuevas democracias

y rendicin de cuentas: logros y desafos
Nancy Thede*
Introduccin
DESDE SU APARICIN histrica, los derechos humanos han sido concebidos

como un modo de rendicin de cuentas, un estndar bsico aplicable al conjunto del gnero humano que debe ser respetado por el poder. La tercera ola
de democratizaciones ha tenido como resultado, entre muchas otras cosas, el
estimular una reflexin renovada sobre la naturaleza y las caractersticas de
la democracia en cuanto sistema poltico y en cuanto sociedad. De ah que,
desde hace aproximadamente una dcada, tanto en el medio acadmico como
en el de la cooperacin internacional, se ha empezado a identificar un lazo
ntimo entre derechos humanos y democracia. Al principio, este lazo se estableci sobre todo en trminos de una relacin de fortalecimiento mutuo, pero
con el tiempo varios autores lo han interpretado ms bien como una relacin
de construccin mutua; I esta es la perspectiva que adoptamos en el presente
trabajo. En el mismo periodo se ha desarrollado tambin, principalmente en
ciertas instituciones intergubernamentales, una definicin de la democracia,
con base en los instrumentos internacionales de derechos humanos. 2 Este proceso de definicin progresiva de la democracia, en trminos de derechos humanos,
fundamenta conceptualmente la propuesta de que los criterios de derechos
humanos son, en ltima instancia, la base para una rendicin de cuentas de
los poderes pblicos.
La democratizacin que conocemos en las ltimas dcadas, tanto en
el mbito nacional como en el internacional, provoca -paralelamente a la
descentralizacin del poder dentro de la sociedad, con la creacin de ins-Departamento de Ciencias Sociales, Universidad de Quebec en Outaouais Gatineau (Quebec), Canad.
1 Se trata de una interpretacin personal (Thede, 1999), con base en un anlisis de Marshall (1950);
O'Donnell (1999) presenta una propuesta ms sofisticada y precisa en trminos de la dinmica de interrelacin
entre derechos y emergencia de la democracia liberal.
'Es el caso, por ejemplo, de debates recientes en la Comisin de Derechos Humanos de la ONC (vase
Rodrguez Cuadros, 2002, y OIlCHR, 2(02). as corno de la OEA, con su Carta Democrtica (20lll). Vase Ezetah,
1997, y Muoz, 1998.
24
NANCY THEDE
tituciones democrticas y la activacin de la sociedad civil- un fenmeno

descentralizador de la responsabilidad sobre la rendicin de cuentas dirigido,
ya no solo a las autoridades polticas, sino tambin a los actores no estatales.
As, los derechos humanos constituyen un marco pertinente para la rendicin
de cuentas que permite distinguir entre enfoques empresariales y enfoques
sociales: el corolario de la democratizacin implica, pues, la ampliacin y la
profundizacin de las exigencias sobre la rendicin de cuentas.
Qu son los derechos humanos?, de dnde vienen?,

cul es su relacin con la democracia?
Los derechos humanos, la democracia y la ciudadana son todos, a la vez,
procesos y principios en movimiento; cristalizan en un momento y un espacio social dados y se negocian y construyen mutuamente. En una sociedad
democrtica, forman parte de un consenso social bsico sobre las reglas del
juego. Como procesos no son irreversibles, pero se nota en el mundo actual
cierto efecto acumulativo. Excluidos de este consenso social presionan para
ser tomados en cuenta, al tiempo que transforman los trminos de dicho
consenso. Los ciudadanos son, desde un punto de vista histrico, los miembros de aquellos grupos dentro de la sociedad cuyas exigencias en cuanto a
derechos quedaron reconocidas e institucionalizadas en los sistemas polticos
y jurdicos. Desde esta perspectiva, los grupos excluidos son aquellos cuyos
derechos --o principales exigencias-, articulados por ellos mismos, no forman
parte del consenso social que sustenta y define el sistema poltico; por lo
tanto, el motor del cambio democrtico viene de estos grupos no reconocidos
dentro del consenso democrtico, que tratan de renegociar el mbito de aplicacin y la definicin de este consenso social, mediante el reconocimiento de
sus propios derechos. La ciudadana es el resultado de un proceso a travs del
cual los grupos excluidos se movilizan para formular y reclamar sus derechos.
N egociando con los dems sectores de la sociedad -ya sea a travs de enfrentamientos, alianzas, o presiones de todo tipo-, estos grupos logran que sus
derechos sean reconocidos, legitimados y, finalmente, institucionalizados; de
esta manera se vuelven ciudadanos con derechos.
Histricamente, y en cuanto a las formas actuales de ciudadana se
refiere, los derechos ciudadanos en los regmenes occidentales fueron conquistados por los movimientos sociales, en particular por el movimiento
obrero. Un resultado evidente es el reconocimiento de ciertos derechos
(los derechos civiles al principio y sobre todo en occidente, y despus, los
polticos) para determinado sector de la poblacin (los hombres, al inicio
DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS
25
y siempre en occidente; primero los que pertenecen a las clases poseedoras y

ms tarde el conjunto de la poblacin masculina adulta). Ms all de este
resultado visible, el movimiento provoc un doble fenmeno: por un lado,
la constitucin de una comunidad ciudadana y, por el otro, la edificacin de
instituciones democrticas, segn el contexto de la poca. Se puede decir que
esta situacin refleja el consenso social de aquel momento respecto a quin
se reconoce como ciudadano, como "derechohabiente" en el espacio pblico, y sobre qu derechos le corresponden, de acuerdo con los lmites de la
ciudadana; esto es, el consenso acerca del sujeto de la ciudadana y su objeto.
Con el paso del tiempo, dicho consenso sufri modificaciones importantes
-el "otorgamiento" del derecho de voto a las mujeres, por ejemplo-, pero no
se redefini fundamentalmente hasta ahora: fueron cambios de extensin, pero
no de la naturaleza de las instituciones. Un hito histrico fue la elaboracin
de la Carta Universal de los Derechos Humanos, en 1948, pues proyect a
escala internacional el consenso) acerca de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, reconocido ya como un criterio fundamental
para el conjunto de los seres humanos del planeta. Sin embargo, este "salto
cualitativo" conform histricamente el desarrollo interno de numerosas
sociedades y, en este sentido, sigue habiendo una lucha nacional, en muchos
pases, para conseguir la efectividad de estos derechos. Cabe decir que tambin en muchas democracias occidentales, la lucha para la efectividad de los
derechos fundamentales contina.
En realidad, lo que sucede en las "nuevas democracias realmente existentes" es que sus sistemas democrticos se edifican sobre la exclusin. El
pleno acceso a las instituciones democrticas, el pleno respeto de los derechos, la verdadera ciudadana, conciernen solamente a ciertos sectores de la
poblacin. Otros sectores, que son a menudo la mayora, quedan excluidos.
En consecuencia, el imperativo central para el porvenir de las nuevas democracias es la ampliacin de una ciudadana efectiva hacia los sectores de la
poblacin que siguen excluidos en la actualidad. Esta ampliacin tiene que
ser un logro de las organizaciones o de los movimientos a que pertenecen
los mismos marginados; por ello, los nuevos actores de la democracia son
aquellos sectores excluidos que se organizan y reivindican su derecho a ser
incluidos en el consenso social que est en la base de las instituciones y procesos democrticos.
Estos nuevos actores surgen y piden, mediante movilizaciones sociales,
la rearticulacin del consenso o "pacto social" que los integre como sujetos de
1
Hablamos de consenso, aun cuando no todos los gobiernos del mundo han ratificado dichos instrumentos.
26
NANCY THEDE
la ciudadana y, con base en el reconocimiento de sus reivindicaciones, concluya que an se deben agregar derechos al nuevo objeto de la ciudadana. La
definien de tal ciudadana, de esta manera, refleja siempre los intereses de
los sectores de la sociedad que se han constituido en actores colectivos, y que
han logrado imponerse a los dems sectores como participantes legtimos del
espacio pblico, con derecho a la palabra en la elaboracin del pacto soeal.
La ciudadana, as como los derechos humanos o la democracia, no es
esttica; al contrario, existe un acuerdo en que es el producto de una relacin
de fuerzas en un momento dado, en una sociedad dada. Se redefine a medida
que nuevos actores colectivos se integran a la sociedad. Esto nos lleva a concebir la ciudadana, y los derechos humanos tambin, como un lugar de litigio
y de negoeacin y no como una empresa de construccin lineal. La ciudadana es un estatuto que evolueona junto con los problemas que enfrenta la
sociedad y, en particular, junto con las reivindicaciones de los movimientos
sociales para que haya cambios en el marco institucional de dicha sociedad.
El problema de la naturaleza defectiva o incompleta de la mayora de las
nuevas democracias, las de la "tercera ola" -se podra decir, incluso, el problema de casi la totalidad- ha sido bien identificado ya por muchos autores, aun
tan temprano como lo hizo O'Donnell con su nocin de "democracias de baja
intensidad" (1993); de ah que se las califique como "democracias inciviles"
(Holston, 1998), "democracia no-liberal" (illiberal democracy) (Zakaria, 1997),
"hiperpresidencialismo" (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998), o "democracia de
ejecutivos" (Brunelle, 20(0). Una caracterstica de estos sistemas es que comparten ampliamente, por un lado, la coexistencia de derechos polticos firmemente establecidos y, por otro, la violacin de derechos civiles por agentes del
Estado. Esta violacin de derechos civiles (y, en la mayor parte de los casos,
tambin econmicos, sociales y culturales) es posible por la falta de rendicin
de cuentas horizontal (horizontal accountability).
Una explicacin coherente de este fenmeno es la que ofrecen Foweraker y
Krznaric (2002: 30): "Las violaciones a los derechos civiles y de las minoras pueden emanar directamente de la ausencia de rendicin de cuentas y de la defensa
violenta de la propiedad privada en condiciones de pobreza y exclusin social".4
El estado de derecho, entendido como una cultura de respeto a las reglas
consensuadas de una sociedad dada por todos sus integrantes, individuales e
institucionales (cfr. Crpeau...), emerge del concepto societal de bien comn.
Estos autores sugieren, incluso, que el mcjoramiento dc la rendicin de cuentas de tipo vertical. que trae
consigo la dcmocracia elcctoral, puedc agranr la cxelusin social all donde la rcndicin de cuentas horizontal
resulta ineficaz: "Con frecucncia la reivindicacin o defcnsa violenta de los derechos de propiedad es lo quc liga la
ampliacin dc los dcrechos polticos con las violaciones de los derechos civiles" (Foweraker y Krznaric, 2002: -12).
DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS
27
Es la debilidad del consenso en tomo a este valor lo que permite que el principio
del estado de derecho sea obviado por los mismos agentes del Estado. En particular, ciertos sectores sociales poderosos (la oligarqua, los militares...) permanecen
marginales o ajenos al consenso de bien comn predominante, sin someterse a
procesos de rendicin de cuentas. De lo anterior, se desprende que:
a) el conjunto de criterios en los que nos basamos para evaluar la calidad
de una democracia (derechos humanos, rendicin de cuentas), son

ellos mismos procesos contestados, que dependen de relaciones de
fuerza entre diversos agentes sociales;
b) los instrumentos internacionales de derechos humanos (ante todo la
declaracin universal y los dos pactos) ofrecen un marco arbitral que
puede ser movilizado (o que permite mediatizar la correlacin de fuerzas) en los mbitos nacional e internacional;
c) los movimientos sociales a favor de la rendicin de cuentas -incluso
retrospectiva- ayudan a construir el estado de derecho, mediante la promocin de una conciencia ciudadana y la obligacin del Estado de
responder, asumiendo, aunque sea de manera incompleta, responsabilidades antes negadas.;
Los derechos humanos y la rendicin de cuentas
La rendicin de cuentas retrospectiva

La forma ms conocida sobre reivindicacin de rendicin de cuentas por el
Estado, con base en criterios de derechos humano's en situaciones de transicin democrtica, ha sido mediante las comisiones de verdad. Entre las organizaciones e instituciones de derechos humanos, este enfoque de rendicin
de cuentas sobre el pasado, en general predemocrtico, ha resultado predominante. No pocas veces, los informes de las comisiones han revelado mucho
ms sobre el pasado que lo que la sociedad en su conjunto quiere conocer, y
no siempre han dado lugar a avances en el corto plazo; en numerosas ocasiones, incluso, han sido desconocidos por los gobiernos.
Este movimiento ha dado lugar a una corriente de crtica que sostiene
que democracia y derechos humanos son incompatibles en periodos de transicin (Carretn, 1994). La lgica aqu expresada implica que la transicin
'Este proceso se concreta en el campo judicial: las quejas de ciudadanos con basc en los instrumentos
internacionales deben ser resueltos por las cortes nacionales para hacerse efectivos en un contexto especfico.
como lo seala Mndez (2000).
28 ~ NANCY THEDE
democrtica requiere construir el mayor consenso nacional posible. El afn de

dar a conocer las violaciones, inclusive las atrocidades del pasado, puede
dividir a la poblacin con base en conflictos anteriores, en vez de unirlo con
vistas a la construccin de nuevas instituciones que, al ser democrticas, de
todas maneras harn que nunca ms se llegue a tales abusos. En la transicin
espaola de 1977 se alcanz un acuerdo de no rendicin de cuentas por el pasado durante un periodo de 25 aos (lapso que se cumpli en el 2002), justamente
para no resucitar las profundas divisiones de la guerra civil durante la fase
ms delicada de la apertura democrtica.
Los protagonistas de la verdad histrica argumentan, contrariamente,
que la democracia no se puede construir sobre la base de los abusos de los
derechos humanos, ni mucho menos de crmenes contra la humanidad.
Posiblemente la respuesta a este debate no es nica, y diferentes sociedades
exigen soluciones distintas. Lo cierto es que, aunque parece haber un consenso internacional emergente en los estados en torno a la obligacin de la
democracia como sistema de gobierno, no hay tal acuerdo acerca de la rendicin de cuentas, especialmente cuando sta es retrospectiva y conlleva la
posibilidad de imputacin de alguna responsabilidad criminal (cfr. Stephen
Ratner en University ofTexas, 2001: 359-363).
Pese a haberse producido casos concretos donde la presin a favor de la
verdad histrica ha contribuido a reforzar las instituciones democrticas y el
consenso societal sobre la base del estado de derecho (pensemos en el caso
actual de Argentina o de Chile), la rendicin de cuentas estrictamente judicial
y retrospectiva es insuficiente en democracia. El marco que ofrecen los derechos humanos permite un~ aplicacin mucho ms amplia de las demandas de
rendicin de cuentas, cubriendo la gama completa de derechos "universales".
Este potencial est siendo descubierto por movimientos sociales de varios
pases, que nunca antes haban trabajado en cuestiones de derechos humanos.
Podemos citar, por ejemplo, el caso de la coalicin interamericana en torno
a la integracin hemisfrica (la Alianza Social Continental-Asc) que intenta
apoyarse en las protecciones institucionales de derechos econmicos, sociales
y culturales (DESC) que forman parte de las instituciones interamericanas en el
seno de la OEA, como son la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos
Humanos. El esfuerzo se dirige a asegurar que el rea de Libre Comercio de
las Amricas (ALCA), prevista para el ao 2005, promueva, y no vulnere los
derechos humanos (especialmente los derechos econmicos y sociales), que
tienen vigencia tanto continenta16 como internacional. Con este tipo de pre'El Protocolo de San Salvador sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de la
vigor en el ao 1999.
OEA
entr en
29
sin, ejercida por organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras de carcter social, llamado accountability politics por Keck y Sikkink (1999), el esfuerzo
busca obligar a los actores poderosos (en muchos casos, los estados) a respetar
las polticas o los principios que ellos mismos han enunciado o ratificado.
El marco de derechos humanos para la rendicin de cuentas
Si una imputabilidad integral requiere de criterios explcitos y compartidos

(consensuados) para evaluar la accin, el marco de los convenios internacionales de derechos humanos lo provee. Un gran nmero de estados han
ratificado dichos instrumentos legales; y muchos estados latinoamericanos
han incluso integrado estas obligaciones internacionales a sus constituciones
nacionales. Sin embargo, estas obligaciones no siempre son respetadas y no
siempre se vuelven efectivas. En estos casos, el elemento determinante es la
capacidad de la sociedad civil para movilizarse y exigir la efectividad de los
derechos y la aplicacin de sanciones. Jacobson y Benarieh Ruffer (2003:
76) sostienen que la naturaleza de la rendicin de cuentas en la democracia
moderna se ha modificado (shifted) para incluir la rendicin de cuentas fundada en el estado de derecho:
Mientras que la rendicin de cuentaspopular se basa en cosas tales como las elecciones,
parlamentos nacionales para la promulgacin de leyes y una relacin directa entre el
pueblo y elgobierno, el mecanismo de rendicin de cuentas a travs del "imperio de las
reglas "oo. difiere, sin embargo, en que mientras la rendicin de cuentas es transferida
al espacio legal con el individuo como agente, los estados son crecientemente responsabilizados de sus acciones a travs de leyes y normas de derechos humanos...
En este sentido, los derechos humanos se han vuelto "el armazn implcito", la "sintaxis" de "la arquitectura social y poltica de la sociedad" (Jacobson
y Benarieh Buffer, 2003: 87).
La rendicin de cuentas implica cuatro momentos: primero, la responsabilidad de actuar respecto a los compromisos adquiridos; segundo, la responsabilidad de infonnar sobre dichas acciones y de justificarlas; tercero, la posibilidad real de sancin en el caso que las acciones emprendidas no corresponden
a las obligaciones; y cuarto, la responsabilidad de institucionalizar medidas de
prevencin que aseguren que tal caso de abuso no se pueda volver a repetir.7
7 En el caso especfico de la rendicin de cuenras retrospectiva, estos momentos significaran concretamente
lo siguiente: "El derecho internacional ha evolucionado y hay ahora un principio emergente de que los estados
tienen que sujetarse a por lo menos cuatro principios cuando tienen que abordar estos temas: uno sera la verdad,
30
NANCY THEDE
A la vez que los actores de la sociedad civil a nivel nacional e internacional han cobrado la fuerza suficiente para enfrentar al Estado y exigirle
cuentas sobre sus acciones, surgen nuevos debates respecto de la rendicin
de cuentas, en cierta medida como reaccin a la misma fuerza de la sociedad
civil. Pero surgen nuevos problemas, tambin, como resultado de la globalizacin.
La rendicin de cuentas por las
ONG
A medida que la "sociedad civil" adquiere peso y fuerza en los debates sobre
las polticas pblicas, a escala nacional y sobre todo internacional, han surgido reacciones hostiles por parte de sectores polticos y gubernamentales, que
acusan a las ONG de no ser representativas, en especial, y alegan que, al no ser
electas, no tendran por qu tener derecho a voz en esos debates, que debieran
ser decididos nicamente por autoridades gubernamentales y representantes
polticos. Durante varios aos, las organizaciones de la sociedad civil y muchos
gobiernos occidentales hicieron poco caso a esta posicin, entonces considerada como reaccin de retaguardia en el contexto de la democratizacin de las
sociedades.
El problema ha resurgido recientemente, ya no slo como una crtica
externa a las ONG, sino tambin desde una perspectiva crtica interna (vase,
por ejemplo, rCHRP, 2003). Esta vez la preocupacin principal se sita en
trminos de la rendicin de cuentas, tanto interna como externa, de las ONG.
Un estmulo importante dentro de esta dinmica ha sido el ataque contra la
legitimidad de las ONG (p.ej., Anderson, 2001), por motivaciones polticas,
especialmente en los Estados Unidos. Una ofensiva importante fue lanzada, a
principios de 2003, por parte de medios intelectuales de derecha, con el objeto de deslegitimar y hacer callar a las ONG opuestas a la guerra en lraq y a la
poltica interna de la administracin Bush, que vulnera los derechos civiles.
Pero existe tambin otra preocupacin respecto a la rendicin de cuentas
por las ONG, expresada a partir de una voluntad de asegurar que stas juegan
un papel democratizador real. Una gran parte de la discusin se centra en
el delicado problema de la transformacin de las funciones de las ONG en el
doble contexto de la democratizacin y de la neoliberalizacin. Un sector
importante de las ONG juegan un papel de intermediarias entre el Estado
decir la verdad y nada ms que la verdad acerca de los que pas. Este es un derecho que la sociedad y las vctimas
tienen. Segundo, los estados deben perseguir, investigar y eventualmente sancionar. Tercero, los estados tienen
el deber de reparar y compensar a las vctimas por sus prdidas, no slo monetariamente, sino tambin por loa
va de la restitucin. Y cuarto, los estados deben limpiar o purgar a las fuerzas militares para que esos crmenes
nn sean cometidos de nuevo" (Francisco Cox, en University ofTexas, 2001: 351).
31
y la poblacin, ya sea asumiendo la organizacin de ciertos servicios a la

comunidad o hablando en nombre de dicha "comunidad" (nocin peligrosamente imprecisa), para presionar en favor de ciertas polticas o programas
gubernamentales. En el primer caso, el problema se sita en trminos de la
"franquicia del Estado" ifranchising the state) (Kamat, 2003: 66), cuando ONG
asumen funciones del Estado en cuanto entidades privadas. En este caso, su
rendicin de cuentas se hace hacia la institucin donante, ya no slo hacia
la base: la rendicin de cuentas externa se vuelve compleja en doble sentido
(hacia arriba y hacia abajo), sin que sea siempre claro cul de los dos debe
tener (o tiene, en los hechos) primaca. El segundo aspecto se refiere en gran
parte a la situacin internacional, y a la implicacin de ONG en contextos de
conflicto y reconstruccin (los Balcanes, Mganistn, lraq...). En estas situaciones se producen, al parecer, muchos casos de ONG coptadas por el Estado
(que puede ser un Estado interventor o el gobierno del pas donde trabajan)
y entonces la lealtad principal de dichas ONG se dirige hacia el Estado y no
hacia la poblacin. En estos casos de ONG coptadas, algunos afirman que:
"Las ONG tienden a apoyar a los estados fuertes ms que a la "sociedad civil"
y tambin a ayudar a los servidores pblicos a evitar la rendicin de cuentas
por sus acciones" (Hayden, 2002: 56).
De esta forma, cuando se pone en duda la legitimidad de las ONG con
base en problemas de rendicin de cuentas, el empleo de un marco de criterios fundado en los derechos humanos puede permitir la distincin entre
un enfoque de justicia social, versus otro de individual entrepreneurship. Dicho
de otro modo, los derechos humanos como base para la rendicin de cuentas
permite lograr resultados ms justos en el caso de las ONG, como tambin en
el de los estados. H
Ms all del inters que despierta este problema de la reflexin acerca
de la rendicin de cuentas por las entidades no estatales, sirve tambin como
revelador de dos caractersticas ms generales de la rendicin de cuentas, en
su relacin con la democracia:
Primero, ilustra el hecho de que la rendicin de cuentas es un proceso
contestado y conflictivo y que, al formar parte de la esfera pblica,
siempre est y estar sujeto a debate. No hay, pues, ni puede haber,
una forma perfecta de rendicin de cuentas. Cualquiera que sea su
grado de legitimidad, tanto los estados como las NG, " ... se quedan
cortos de una rendicin de cuentas pblica y global. Y esto es as
'Aunque, como queda claro en los instrumentos internacionales, asegurar el respeto a los derechos humanos es, en ltima instancia, responsabilidad del Estado,
32
NANCY THEDE
debido al reto fundamental inherente a la rendicin de cuentas misma. No hay una sola voluntad pblica global, como no la haya nivel
domstico" (Wapner, 2002: 159). Existe cierto peligro, en efecto, de
que la nocin de rendicin de cuentas conlleve cierta idealizacin del
proceso poltico. 9
Segundo, hace resaltar un fenmeno emergente de difusin social
sobre demandas de rendicin de cuentas, yeso desde y hacia todos
los actores de la esfera pblica. Como escribe Spiro (2002: 162):
"Donde quiera que el poder es ejercido, temas de rendicin de
cuentas son correctamente planteados" Una caracterstica de la
democratizacin de la sociedad, descrita entre otros por Oxhorn
(1998), es justamente la reparticin ms amplia del poder a travs
del espacio social. El desarrollo de la sociedad civil constituye un
aspecto clave de este proceso; es uno de los principales depsitos
de este poder redistribuido. En tal sentido, la demanda creciente de
una rendicin de cuentas por parte de la sociedad civil y, en especial
de las ONG, constituye el reflejo necesario y sano del proceso de
democratizacin.
Sin embargo, el problema de las ONG y la rendicin de cuentas no se
presenta nicamente a nivel nacional; su nueva articulacin es tambin consecuencia de la globalizacin; es decir que las ONG (y otras organizaciones
de la sociedad civil) son proyectadas hacia la esfera internacional, suscitando
(y padeciendo) nuevas demandas de rendicin de cuentas hacia contextos
ms amplios.
El impacto de la globalizacin en la rendicin de cuentas
En tiempos recientes, ha quedado claro que los derechos humanos -en
cuanto criterio y movimiento- se han convertido en uno de los elementos de
lucha por un mundo globalizado ms justo. Los ejemplos abundan, y mucho
tienen que ver con la responsabilidad frente al pasado. Tres aspectos sobre
el papel de los derechos humanos en el desarrollo de la rendicin de cuentas
"mundializada" merecen ser subrayados:
'Spiro (2002: 164): "...el Estado democrtico es implcitamente idealizado en la mtrica de la rendicin
de cuentas, especialmente por virtud de las elecciones peridicas. Pero la rendicin de cuentas es una cantidad
relativa, no absoluta, y el sufragio es en s mismo una herramienta demasiado cruda para mantener a las autoridades gubernamentales en lnea".
33
Comunidades de destino
David Held (2001), en una reflexin acerca del mundo despus del 11
de septiembre, habla de "comunidades de destino superpuestas"\() y de la
aspiracin generalizada de una ley y una justicia globales, accesibles a todas
esas comunidades de destino; porque, de hecho, la globalizacin no es de
manera unvoca un movimiento dirigido hacia un poder econmico cada
vez ms libre, ms fuerte, ms concentrado, sino tambin una tendencia
hacia la bsqueda de un sentido compartido de la actividad humana con
base en la justicia, los derechos y las responsabilidades recprocas. ll Un
sistema de responsabilidades, anclado en valores comunes y mundializados
de justicia, emerge en las ltimas dcadas; en particular, con los juicios
de Nremberg, los cuales establecen el principio de responsabilidad de
conciencia individual, de negarse a cumplir la "razn de Estado" si sta
lleva a transgredir los derechos fundamentales de otros seres humanos.
La elaboracin, a partir de 1948, de un marco legal internacional de derechos (marco amplio pero incompleto, por cierto), conocido como derechos
humanos, permite establecer un criterio "objetivo" (en el sentido explcito
y compartido) para una definicin de los contornos de una justicia, si no
global, por lo menos "universal", en tanto se aplique -en principio- a todo
ser humano.
Desde entonces, el desarrollo de la problemtica social ha demostrado
que lo "humano" no se agota en los derechos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) consagrados en la declaracin universal y los dos
convenios. Ciudadanos emergentes han logrado el reconocimiento de los
derechos que les permiten formar parte de la "humanidad" de manera integral; es el caso, por ejemplo, del movimiento internacional de mujeres, con
la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin
contra la mujer (CEDAW), en vigor desde 1981, Ydel movimiento internacional de pueblos indgenas, con la Convencin 169 de la OIT,12 en vigor desde
1991. Adems, el movimiento a favor del reconocimiento de nuevos derechos humanos es cada vez ms intenso a medida que la democratizacin,
a nivel nacional e internacional, abre nuevos campos de cuestionamiento
y de organizacin social. Es el caso, por citar slo algunos ejemplos, de las
IU"Inunanue1 Kant escribi hace ms de doscientos aos que estamos "inevitablemente lado a lado". Desde Kant
nuestra mutua interconexin y vulnerabilidad han crecido rpidamente. Vivimos en un mundo de lo que me gustara llamar
"comunidades de destino traslapadas", donde las trayectorias de los pases estn intensamente imbricadas una con la otra.
11 Segn Held (2001), "una narrativa que busca enmarcar la actividad humana y anclarla en la ley, los derechos
y las responsabilidades".
"Convenio sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes.
34
NANCY THEDE
nuevas tecnologas de informacin y comunicacin;lJ del derecho al desarrollo;14

y del creciente movimiento popular y judiciaP5 a favor del derecho humano a un
medio ambiente sano. Hasta el momento, sin embargo, la extensin del campo
de los derechos humanos no ha llegado a abarcar el aspecto econmico de la
globalizacin.
Responsabilidad poltica versus responsabilidad econmica

De hecho, la extensin de reglas de derechos humanos como criterio de rendicin de cuentas a escala internacional tiene vigencia en la esfera poltica, pero el
sistema mundial carece de mecanismos para deslindar responsabilidades en la
esfera econmica. Segn Held (2001), este estado de cosas es inherente al orden
liberal: "El foco del orden internacional liberal es el control de los abusos del
poder poltico, no del poder econmico. Tiene pocos, si es que alguno, medios
sistemticos para abordar otras fuentes del poder distintas al poltico".
Es cierto que los intentos actuales por someter la accin de empresas
privadas transnacionales a un escrutinio (y eventualmente a sanciones), sobre
la base de criterios de derechos humanos, encuentran una resistencia implacable de parte no slo de las empresas, sino tambin de los estados (los ubicuos Estados Unidos, pero tambin Canad y otros) y de las organizaciones
intergubernamentales especializadas en el campo econmico (OMC y las IFI).
La concesin ms grande hacia un eventual escrutinio ha sido la iniciativa
de incitar a las empresas a elaborar cdigos de conducta "voluntarios" para
rendir cuentas a la sociedad sobre el impacto de sus actividades. A pesar de
esta desfavorable correlacin de fuerzas, un nmero creciente de expertos
en derecho internacional pretenden que los derechos humanos, en cuanto
jus cogens o derecho internacional de costumbre, tienen precedencia sobre
cualquier otro tipo de derecho, incluso los convenios de libre comercio y las
reglas de la OMC, entre otroS.1 6 Este debate no est resuelto, y constituye un
terreno de contestacin importante en el tema de la rendicin de cuentas.
" Los derechos en este campo estn siendo debatidos en el marco de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la
Informacin de las Naciones Unidas, que se lleva a cabo en Ginebra, en diciembre 2003, yen Tnez en el 2005.
H Una Declaracin por la Asamblea General de las Naciones Unidas fue adoptada en 19R6 con un fuerte
apoyo de los pases del sur, pero no ban logrado hasta la fecha convertirla en instrumento internacional de
derechos humanos.
1< En este tema, Amrica Latina est ms adelantada que el resto del mundo. El protocolo de San Salvador
de la (JEA, por ejemplo, reconoce el derecho a un medio ambiente sano: "Artculo 11: Derecho a un Medio
Ambiente Sano: l. 'loda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. 2. Los Estados partes promovern la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente."
Adem,s. demuestran Fabra y Arnal (2002) que "Los jueces en Amrica Latina han afirmado sin reservas que el
derecho a un medio ambiente sano es un derecho humano fundamental". Varias constituciones nacionales de
pases latinoamericanos tambin reconocen el derecho al medio ambiente sano.
IC, Vase Howse y t..lutua (2000).
DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS
35
Tal problema presenta en el mundo cierto lazo con el de las democracias

inciviles, en el sentido de que aqu tampoco se ha logrado una eficacia de
las instituciones judiciales frente a actores econmica y polticamente poderosos. Si el problema central de las nuevas democracias es su debilidad en
la rendicin de cuentas horizontal, que no puede asegurar el respeto de los
derechos de los marginados frente al poder econmico, tampoco en la esfera
mundializada se ha logrado crear mecanismos para lograr que las instituciones
econmicas se sometan a las decisiones polticas. Al identificar otra dimensin
del problema -la de la imposicin de polticas y compromisos a gobiernos
nacionales por instituciones internacionales (en especial las IFI)-, ciertos autores sostienen que los ejecutivos de las nuevas democracias se encuentran en
una situacin que los obliga a impedir los mecanismos de rendicin de cuentas hacia su propia ciudadana (vase p.ej., Skene, 2003).
Ambas dimensiones del problema llevan a la identificacin de un desafo mayor: el de la extensin de la responsabilidad (en trminos de rendicin de cuentas) hacia la esfera econmica globalizada. 17 Reinisch (2001:
143) se refiere al vaco jurisdiccional (jurisdictional gap) que ocurre cuando
un Estado transfiere alguna(s) de su(s) responsabilidad(es) hacia una organizacin internacional, ya que estas ltimas no estn sujetas a los tratados
de derecho internacionales. En su opinin, las cortes constitucionales de
cada nacin, as como los rganos internacionales de derechos humanos,
pueden inferir una obligacin de los estados a tomar medidas para prevenir
dicho vaco, como ha ocurrido en la Unin Europea.
El desafo, a fin de cuentas, es el de los principios e instituciones de la
democracia liberal que se encuentran frente a los de una economa neolibera!. A pesar de la tesis propuesta por ciertos analistas de que la democracia
liberal es la forma poltica que corresponde a una economa neoliberal, en la
poca de la mundializacin, el reto es disear estrategias que se apoyen en
los derechos polticos vigentes para ganar la efectividad de la gama completa
de derechos humanos en todo el mundo.
El debate respecto de la soberana nacional

La globalizacin, es cierto, ha abierto un espacio donde el monitoreo internacional del respeto a los derechos humanos ha pasado de la denuncia a
la intervencin directa como sancin hacia los estados violadores. En esta
transicin, los movimientos a favor de los derechos humanos han jugado un
'"Vase tambin Sassoli (2000).
36
NANCY THEDE
papel de primera plana. El tema ha sido importante para la justificacin de

la "intervencin humanitaria" desde 1999. 18 Los tribunales penales a escala
internacional han representado sin duda un gran logro para la rendicin de
cuentas en caso de violaciones a los derechos humanos; pero, al mismo tiempo,
cuando los derechos humanos han servido como parte de la justificacin de
una "intervencin humanitaria" que toma la forma de una invasin militar, y
adems un gran nmero de ONG humanitarias o de derechos humanos incitan a ella, la aplauden y participan bajo la cobertura de las fuerzas invasoras,
cuestiones de rendicin de cuentas se empiezan a plantear, no slo frente a los
estados, sino tambin frente a las ONG. El marco de los derechos humanos (o
por lo menos su interpretacin concreta en situaciones de intervencin militaro-humanitaria) ha demostrado ser insuficiente para resolver de manera exitosa
el problema de la intervencin humanitaria. 19 Una parte de esta situacin se
puede atribuir sin duda al problema de la insularidad del movimiento de derechos humanos en s (especialmente a nivel internacional), y de su visin quiz
formalista (basada ante todo en reglas explcitas) de cuestiones de democracia
y gobernabilidad. La confianza en la regla explcita lleva a subestimar el peso
de la naturaleza contestada del espacio social.
Esto ilustra, tambin, el hecho de que el campo de los derechos humanos,
respecto a la rendicin de cuentas en el contexto internacional, est sujeto a
la lucha poltica (con toda su dinmica de divisiones y manipulaciones). El
movimiento de los derechos humanos es, tambin, un terreno contestado.
Conclusin
La rendicin de cuentas con base en criterios de derechos humanos ha

generado logros significativos desde principios de la "tercera ola". El marco
de los derechos humanos internacionalmente reconocidos ofrece criterios
relativamente precisos, explcitos, amplios y consensuados para la rendicin
de cuentas por parte de los diversos actores sociales. La efectividad de estos
criterios en la rendicin de cuentas ha evolucionado al ritmo de las transiciones democrticas, especialmente en los ltimos 20 aos. Esto se concreta
'>"Ni el encausamiento legal ni el hacer la guerra fue considerado un campo de atencin de los derechos
humanos antes de 1999- (Havden, 2002: 57).
'OPandolfi (2002: 35) critica en especial a estos "empresarios morales" que son, segn eHa, las ONG que participan en las intervenciones militar-humanitarias, en panicular en los Baleanes: " ... les organismes internationaux
et transnationaux agissent sur les territoires de \'ingrence et de I'urgence humanitaires cornme des souverainets
mouvantes qui se dplacent de par le monde en lgitimant sous la banniere des droits humains I'imposition de leurs
regles et de leur temporalit". "... los organismos internacionales y transnacionales se conducen en los territorios de
la ingerencia y la emergencia humanitarias como 'soberanas movedizas' que se desplazan por el mundo legitimando, bajo la bandera de los derechos humanos, la imposicin de sus reglas y de su temporalidad".
37
en un gran nmero de experiencias, tales como las comisiones de verdad y

memoria histrica, la creacin de instituciones independientes al estilo de
las comisiones nacionales y estatales de derechos humanos, y defensores del
pueblo y de instituciones intergubernamentales, como las recientes cortes
penales internacionales (Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia,
Tribunal Penal Internacional para Rwanda, y Corte Penal Internacional).
En la mayora, si no en la totalidad de estos casos, la sociedad civil nacional
e internacional ha contribuido en gran medida con sus movilizaciones, propuestas y presiones, a la concrecin de estos alcances.
Durante el mismo periodo histrico, la mayor diferenciacin y el crecimiento de la sociedad civil, tanto nacional como internacional, constituyen
un elemento importante para la democratizacin, en vista de que promueven
una mayor difusin de! poder. Este proceso trae consigo, paralelamente, la
multiplicacin de las demandas y las direcciones de rendicin de cuentas,
hacia todos los ncleos estatales y no estatales en este sistema de poder
ms descentralizado. Todo esto representa un logro significativo, tanto para
la democracia y la rendicin de cuentas, como para la dignidad humana en
general. Pero este estado de cosas no durar, ne::esariamente, por s mismo. La
efectividad de la rendicin de cuentas es producto de una correlacin de fuerzas
dentro de la sociedad nacional o internacional; de igual manera, la efectividad de
los derechos humanos y su vigencia como marco para la rendicin de cuentas
es sujeto de contestacin en el espacio pblico. Para lograr dicha efectividad,
movimientos y organizaciones de la sociedad civil tienen que reclamarla y,
adems, aprender a aplicar estos principios, en su propia prctica, de manera
continua. De no ser as, la rendicin de cuentas se volver un mecanismo puramente formal y superficial (una tendencia que se nota ya en muchas democracias establecida~ actualmente, en especial con las polticas pblicas luego del
desastre del World Trade Center).
Nuevos desafos se presentan en el contexto de la globalizacin: aunque la rendicin de cuentas fuera perfecta en una sociedad nacional, no
significara gran cosa si no se lograran establecer mecanismos de rendicin
de cuentas a nivel internacional, tanto en lo poltico como en lo econmico.
En este sentido, y contrariamente a lo que sucede en el mbito nacional,
eventos recientes apuntan hacia un retroceso notable y preocupante. Sin
un sistema internacional responsable, que rinda cuentas, los derechos a
todo nivel permanecern vulnerados. As, el reto es doble para todo el
mundo: primero, es necesario conseguir un sistema mundial de gobernabilidad responsable en el que todos los actores sean llamados a participar,
y segundo, desarrollar la voluntad poltica para propiciar una rendicin
38
NANCY THEDE
de cuentas en materia econmica, insertando a las mismas instituciones

econmicas bajo la autoridad de las legtimas instituciones polticas (p.ej.,
OMC bajo la autoridad de la ONU, ALCA bajo la autoridad de la OEA). Finalmente, el desafo es construir un sistema internacional que permita a las
comunidades e individuos aspirar a un trato digno dentro de un sistema
mundializado, sin que ello implique, necesariamente, la homogeneidad de
las sociedades.
Bibliografa
ADEJUMOBJ, Said, 2001, "Citizenship, Rights, and the Problem of Conflicts

and Civil Wars in Africa", Human Rights Quarterly, 23: 1, pp. 148-170.
ANDERSON, Kenneth, 2001, The Limits of Pragmatism in American Foreign
Policy: Unsolicited Advice to the Bush Aclministration on Relations
with International Nongovernmental Organizations", Chicago Journal of
International Law, 2: 2, pp. 371-383.
ARAT, Zehra, 1999, "Human Rights and Democracy: Expanding or Contracting?", Polity, XXXII: 1, pp. 119-144.
BECKER, David, 1999, "Latin America: Beyond Democratic Consolidation" ,]ournal of Democracy, 10: 2, pp. 138-15l.
BrrAR, Sergio, 2001, "Lo que debemos aprender de otras transiciones", Cuestin de Estado; 27/28, pp. 62-65.
BRATTON, Michael y Robert Mattes, 2001, "Africans' Surprising Universalism",]ournal of Demacracy, 12: 1, pp. 107-12l.
BRUNELLE, Dorval, 2000, "Intgration et dmocratie dans les Amriques: quelques questions en suspens", en Hemispheric Integration and Democracy in the
Americas: Citizenship, Participation, Accountability -Report on the Symposium,
Montreal, Windsor Intemational Centre for Human Rights and Democratic

Development, 3-5 de junio de 2000.
CAROTHERS, Thomas, 2002, "The End of the Transition Paradigm",]ournal
ofDemocracy, 13: 1, pp. 5-21.
CHANDHOKE, Neera, 2001, "The Civih> and the Politica)", Civil Society",
Demacratization, 8: 2, pp. 1-24.
CHU, Yun-han, Larry Diamond y D. Shin, 2001, "Halting Progress in Korea
and Taiwan", enJournal of Democracy, 12: 1, pp. 107-12l.
DONNELLY, Jack, 1999, "Human Rights, Democracy, and Development",
Human Rights Quarter~y, 21: 3, pp. 608-632.
ErSENsTADT, Todd, 2001, "Eddies in the Third Wave: Protracted Transitions
and Theories of Democratization", Democratization; 17: 3, pp. 122-136.
DERECHOS HUMANOS. NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS
39
EVAN, Ted, 2000, "Citizenship and Human Rights in the Age of Globalization", Alternatives, 25: 4, pp. 415-438.
EZETAH, Reginald, 1997, "The Right to Democracy: A Qualitative Inquiry",
BrooklynJournal of International Law, XXII: 3, pp. 495-534.
FABRA, Adriana y Eva Arnal, 2002, "Review of the Jurisprudence on Human
Rights and the Environment in Latin America", enJoint UNEP-OHCHR
Seminar on Human Rights and the Environment, Ginebra, 14-16 de enero de
2002, http://www.unhchr.ch/environment/bp6.html
FOWERAKER, .loe y Roman Krznaric, 2002, "The Uneven Performance
of Third Wave Democracies", Latin American Politics and Societ; 44: 3,
pp. 29-60.
GARRETON, Manuel A., 1994, "Human Rights in Processes of Democratization", Journal of Latin American Studies; 26, pp. 221-234.
GHAI, Yash, 2001, "Human Rights and Social Development: Toward Democratization and Social Justice", Democracy, Governance and Human Rights
Programme Paper No. 5, Ginebra, UNRISD, pp. 45.
HAYDEN, Robert, 2002, "Dictatorships of Virtue? States, NGOs, and the
Imposition of Democratic Values", Harvard International Review, 24: 2,
pp. 56-61.
HELD, David, 2001, "Violence, Law and Justice in a Global Age", en
Social Science Research Council Essays, http://www.ssrc.org/septll/essays/
held.htm
HOLSTON, James, 1998, "Citizenship in Uncivil Democracies", International
Center for Advanced Studies, New York University, mayo, p. 51.
HOWSE, Robert y Makau-Wa Mutua, 2000, Protecting Human Rights in a Global Economy: Challengesfor the World Trade Or,ganization, Montreal, International Centre for Human Rights and Democratic Development.
HUBER, Evelyne, Dietrich Rueschemeyer y John Stephens, 1997, "The Paradoxes of Contemporary Democracy: Formal, Participatory and Social
Dimensions", Comparative Politics; 29: 3, pp. 323-342.
IBHAwOH, Bonny, 2000, "Between Culture and Constitution: Evaluating
the Cultural Legitimacy ofHuman Rights in the African State", Human
Rights Quarterly, 22: 3, pp. 838-860.
---,2001, "Cultural Relativism and Human Rights: Reconsidering the
Africanist Discourse", en Netherlands Quarterly of Human Rights, 19: 1,
pp. 32-43.
ICHRP (lnternational Council on Human Rights Policy), 2003, Deserving
Trust: Issues of Accountability for Human Rights NGOs (draft report), Ginebra, abril, http://www.ichrp.org
40 ~ NANCY THEDE
JACOBSON, David y Galya Benarieh Ruffer, 2003, "Courts Across Borders:

The Implications of Judicial Agency for Human Rights and Democracy", Human Rights Quarterly, 25: 1, pp. 74-92.
KAMAT, Sangeeta, 2003, "NGOS and the New Democracy: the false saviors of
international development.(non-governmental organizations)", Harvard
International Review, 25: 1, pp. 65-69.
KECK, Margaret y Kathryn Sikkink, 1998, Activists Beyond Borders. Advocacy
Networks in International Politics, Ithaca, Cornell Univeristy Press.
LAGOS CRUZ-COKE, Marta, 2001, "Between Stability and Crisis in Latin
America. How people view democracy", Journal 01 Democracy, 12: 1,
pp. 137-145.
LEDERACH, John Paul, 1997, Building Peace: Sustainable Reconciliation in Divided Societies - Strategic and Responsive Evaluation, USIP Press.
Lvy, Brigitte, 2001, "Globalisation, governance mondiale et dveloppement
humain: un bilan critique", CanadianJournal 01Development Studies, 21: 3,
pp. 869-891.
MACE, Gordon y Hugo Loiseau, 2001, "Les relations civilo-militaires dans
les Amriques et la diffusion de normes rgionales: quel role pour
l'OEA?", tudes internationales; XXXII: 2: junio, pp. 305-335.
MARSHALL, Thomas H., 1950, Citizenship and Social Class, Cambridge,
Cambridge University Press [Hay edicin en espaol: Alianza, Madrid,
1998].
MNDEZ, Juan E., 2000, "El acceso a la justicia: un enfoque desde los derechos humanos", en Acceso a la Justicia y Equidad: Estudio en Siete Pases de
Amrica Latina, Costa Rica, IIDH y BID.
MOLYNEUX, Maxime y Shahra Razavi, 2001, "Liberalism and Its Discontents: The Politics of Gender, Rights and Development in a Global Age",
en UNRISD Occasional Paper, Ginebra, p. 45.
MUoz, Humberto, 1998, "The Right to Democracy in the Americas",Journal olInteramerican Studies and World Affairs, 40: 1, pp. 1-18.
MUTUNGA, Willy, 1999, Constitution-making Irom the Middle. Civil Society and
Transition Politics in Kenya, 1992-1997, Nairobi, SAREAT.
'DONNELL, Guillermo, 1996, "Illusions about Consolidation",Journal 01
Democracy, 7: 2, pp. 34-51.
- - - , 1999, Democratic Theory and Comparative Politics, p. 52.
---,2000 Democracy, Law and Comparative Politics, University of Notre
Dame: Kellogg Institute for Internacional Studies Working Paper, nm.
274,85 pp. http://www.nd.edu/-kellogg/WPS/274.pdf
41
OBERSCHALL, Anthony, 2000, "Social Movements and the Transition to

Democracy", Democratization, 7: 3, pp. 25-45.
OHCHR (Office of the High Commissioner for Human Rights), 2002, Seminar
on the interdependence between democracy and human rights, Ginebra, 25-26 de
noviembre de 2002, hnp://www.unhchr.ch/democracy/seminar.htm
OXHORN, Philip, 1998, "Social Inequality, Civil Society and the Limits of
Citizenship in Latin America", conferencia en Democracy and Rule ofLaw:
Institutionalizing Citizenship Rights in New Democracies, Montreal, McGill
University, 19-20 de marzo.
- - - , 2000, "From Human Rights to Citizenship Rights? Recent Trends
in the Study of Latin American Social Movements", Latin American
Research Review, 36: 3, pp. 163-182.
OXHORN, Philip y Graciela Ducatenzeiler (eds.), 1998, What Kind ofDemocracy? What Kind of Market?, Pennsylvania, Pennsylvania State University
Press. University Park.
PANDOLFI, Mariella, 2002, '''Moral Entrepreneurs', souverainets mouvantes
et barbels", Anthropologie et Socits, 26: 1, pp. 29-51.
PEI, Minxin, 2002, "Implementing the Institutions of Democracy", InternationalJournal on World Peace; 19: 4, pp. 3-31.
PREZ BALTODANO, Andrs (ed.), 1997, Globalizacin, ciudadana y poltica social
en Amrica Latina: tensiones y contradicciones, Caracas, Nueva Sociedad.
PHILLIPS, Anne, 2000, "Multiculturalism, Universalism, and the Claims of
Democracy", Beijing + 5 Review, junio, p. 23.
RAZAVI, Shahrashoub, 2000, "Women in Contemporary Democratization",
Occasional Paper No. 4, Ginebra, UNRISD, febrero, p. 55.
REINISCH, August, 2001, "Securing the Accountability of International
Organizations", Global Governance, 7: 2, pp. 131-149.
RODRGUEZ CUADROS, Manuel, 2002, "Promotion and Consolidation of
Democracy", en Working Paper for the UN Sub-Commission on the
Promotion and Protection of Human Rights, /CN.4/Sub.2/2002/36.
SALVAT BOLOGNA, Pablo, s/f, Nueva gramtica ciudadana y universalizacin de
derechos: desafos para el nuevo siglo (Notas de trabajo), Santiago de Chile:
ILADES/Univ. A. Hurtado.
---,1998, "Derechos Humanos", Boletn de Filosofa, II: 9, abril, pp.
220-236.
SASSOLI, Marco, 2000, "~effet horizontal de l'indivisibilit des droits humains
dans le contexte de la mondialisation", en M. Borghi y P. Meyer-Bisch
(eds.), Socit civile et indivisibilit des droits de l'homme, Friburgo, ditions
Universitaires, pp. 341-364.
42
NANCY THEDE
SCHEDLER, Andreas, 1998a, "How Should We Study Democratic Consolidation?" , Democratization; 5: 4, pp. 1-19.
- - - , 1998b, "What is Democratic Consolidation?",Journal ofDemocracy;
9: 2, pp. 91-107.
SKENE, Christopher, 2003, "Authoritarian Practices in New Democracies",
Journal ofContemporary Asia, 33: 2, pp. 189-214.
SMULOVITZ, Catalina y Enrique Peruzzotti, 2000, "Societal Accountability
in Latin America",Journal of Democracy, 11: 4, pp. 147-158.
STAM\\ERS, Neil, 1999, "Social Movements and the Social Construction of
Human Rights", Human Rights Quarterly, 21: 4, pp. 980-1008.
SPIRO, Peter, 2002, "Accounting for NGOS", Chicago Journal of International
Law, 3: 1, pp. 161-169.
TAYLOR, Charles, 1998, "The Dynamics of Democratic Exclusion",Journal
of Democracy, 9: 4, pp. 43-52.
THEDE, Nancy, 2000, "Les renouveaux de la citoyennet", en M. Borghi
y P. Meyer-Bisch (eds.), Socit civile et indivisibilit des droits de l'homme,
friburgo, ditions Universitaires, pp. 279-308.
THOMAS, Daniel, 2001, "lntemational NGOs, State Sovereignty, and Democratic Values", Chicago Journal ofIn ternational Law; 2: 2, pp. 389-395.
UNIVERSITY OF T~'I(AS SCHOOL OF LAw, 2001, "Challenges to Fragile Democracies in the Americas: Legitimacy and Accountability", en Texas International Law Journal; 36: 2, pp. 319-364.
WAPNER, Paul, 2002, "Paradise Lost? NGOs and Global Accountability ",
Chicago Journal of International Law; 3: 1, pp. 155-160.
ZAKARIA, Fareed, 1997, "The Rise of llliberal Democracy", Foreign Aflairs,
76: 6, pp. 22-43.
Captulo 2
"De repente la misma cosa va a ser."

Reflexiones en torno a identidades, derechos
y bienestar en el Per contemporneo
Eduardo Cceres Valdivia*
ENTRE FINALES del ao 2000 e inicios del 2003, la Asociacin Pro Derechos
Humanos del Per (APRODEH) desarroll dos proyectos vinculados con
los procesos electorales del 2001 yel 2002. El primero fue un proyecto de
educacin electoral con perspectiva de derechos en cuatro departamentos
andinos del Per (Ayacucho, Apurmac, Huancavelica, Junn); el segundo,
una investigacin en torno a Oportunidades y desafos para la promocin de
los derechos humanos y el desarrollo en comunidades andinas y amaznicas
peruanas, orientada al anlisis de las percepciones y formas de ejercicio del
derecho poltico a elegir y ser elegido, es decir, en el ejercicio del derecho al
voto, entendindolo como el proceso que incluye la participacin -activa o
pasiva- en las campaas electorales, la deliberacin -privada o social- y la
decisin que lleva a la emisin del voto.
Ambas experiencias permitieron acceder a un material muy rico en tomo a
las visiones y vivencias de los derechos que estn presentes en diversos mbitos
de la sociedad peruana. Desde un primer momento se hizo evidente la fuerte
incidencia de las matrices tico-culturales de las comunidades a las que pertenecan los ciudadanos sobre su conciencia y ejercicio de derechos. Quizs, para
sorpresa de quienes piensen que la ciudadana es slo una categora abstracta y
que el voto secreto es la expresin ms clara de autodeterminacin en el marco
de la cultura annima y privatizada de la ciudad, en nuestro caso los procesos
observados permitieron afirmar que el ejercicio del derecho al voto incluye un
conjunto de eventos comunitarios, sin los cuales tal derecho pierde contenido.
Asimismo, dado el limitado desarrollo de una cultura democrtica liberal, emergi un abanico de opciones de "usos" del derecho al voto que le
conferan nuevos significados. Por otro lado, y esto permiti recuperar una
experiencia previa muy amplia de promocin de derechos, comenzaron a
descubrirse interrelaciones entre este derecho y agendas ms amplias: la de
los derechos en general, la del bienestar.
* Asociaci>n Pro Derechos Humanos del Per
(APRODEII),
43
Lima, Per.
44
EDUARDO CCERES VALDIVIA
Los procesos de promocin e investigacin que han proporcionado el

material de base para las reflexiones que a continuacin se presentan, forman
parte de. un esfuerzo de reconstruccin conceptual de la heterogeneidad poltica y cultural existente en el Per. El punto de partida ha sido y es acompaar los procesos en los que los actores construyen sus prcticas, actualizan y
reconstruyen sus culturas previas. Esto, sin suponer siquiera que el resultado
final es un sistema coherente y estable: un rasgo de la heterogeneidad es la
posibilidad de recurrir en diversos momentos a visiones y prcticas alternativas. Las metodologas adoptadas buscan ser coherentes con esta aproximacin. Para ello era fundamental evitar asumir prejuicios y estereotipos en
relacin con las prcticas y culturas polticas de las comunidades e individuos
que seran el objeto de esta investigacin: en particular, en relacin con los
manidos trminos "populismo", "clientelismo", "autoritarismo", as como
con visiones idealizadas de "ciudadana", conciencia de derechos, etctera.
Es por ello que, a lo largo de este captulo, se busca explicitar en qu sentido
se usan algunos de estos trminos.
Algunas cuestiones previas
Si se tuviese que dar cuenta del marco terico de este trabajo, antes que
referir alguna de las tantas teoras acerca de los derechos, habra que hacer
referencia a dos ideas. :'a primera podra ser llamada "universalismo contextualizado": consiste en reconocer que, siendo imposible prescindir de algunos
valores universales, la forma y argumentacin que stos asumen depender
de tradiciones y experiencias propias de cada comunidad. La segunda establece una relacin fuerte entre derechos, necesidades y recursos; en esta perspectiva los "derechos" seran un "dispositivo identitario estratgico", es decir,
una forma de identificarse en tanto se supone que tal identificacin generar
determinados comportamientos por parte de los interlocutores. El discurso
de los derechos es un discurso normativo que conlleva comportamientos
propios y de los otros, que se apoya en la pertenencia a una determinada
comunidad y que permite el legtimo acceso a bienes, recursos y relaciones
bsicos para el logro de bienestar.
La historia republicana del Per es una de democracias efmeras y recurrente autoritarismo. Ningn periodo ha expresado esta ambigedad con tanta
fuerza como las dcadas finales del siglo xx. Justamente en los aos en los
que se afirmaba -al menos en la teora- que la tendencia dominante en el
continente apuntaba a la democratizacin a travs de complejos pero exitosos
procesos de transicin (Cono Sur, Centroamrica), en el Per se vivi una
"DE REPENTE LA MISMA COSA VA A SER"
45
paradjica involucin. Entre 1978 y el 2002, en el Per se desarrollaron 17

procesos electorales incluyendo seis elecciones presidenciales y parlamentarias, dos elecciones de Asambleas Constituyentes, un referndum y ocho
elecciones municipales (incluyendo, la ltima de stas, la eleccin de gobiernos regionales). En esos mismos aos el Per vivi un proceso de violencia
que cost la vida de ms de 30,000 personas, ocup los primeros lugares en
cuanto al nmero de detenidos-desaparecidos, fue incluido en la lista de pases en los que estaba claramente amenazada la libertad de expresin y motiv
sucesivas resoluciones de observacin, primero, y de condena, despus, en
distintas instancias supranacionales como la Organizacin de las Naciones
Unidas, el Parlamento Europeo, la Organizacin de Estados Americanos.
En la base del deterioro institucional y el crecimiento del autoritarismo
se pueden identificar dos procesos: el de la violencia poltica -iniciada en
1980 y que llega a su punto ms alto, en trminos de acciones militares y vctimas, hacia 1989-1990-, y el proceso de crisis econmica hiperinflacionaria
que se inicia con el paquete de medidas econmicas lanzado por el gobierno
de Alan Carca en septiembre de 1988.
En este marco no slo las instituciones entraron en crisis sino tambin las
identidades y lazos sociales, los sistemas de valores vigentes en la poblacin:
comenz a discutirse sobre la "anomia" en la sociedad peruana. Se configuraron los elementos que seran la base del pacto de legitimidad del autoritarismo
a lo largo de la dcada siguiente: la primaca de lgicas de supervivencia, la
prioridad del reclamo de seguridad sobre otras consideraciones, la estigmatizacin del sistema poltico como ineficiente, patrimonial y corrupto. Si a
esto sumamos el impacto del proceso de globalizacin neoliberal, tendremos
un marco de referencia aproximado para entender la emergencia del autoritarismo fujimorista, curiosa mezcla de liberalismo econmico, militarizacin
y "neopopulismo".'
Nada de esto es nuevo en la historia peruana. Pero sera errneo atribuir
la presencia de estos factores a una supuesta "esencia" autoritaria de los
peruanos o una innata "ingobernabilidad" de nuestra sociedad. Estos factores han convivido y conviven con otros -prcticas solidarias y redistributivas,
instituciones de democracia participativa, demanda de derechos e igualdadcuyo peso ha sido decisivo en diversos momentos de la historia reciente y
explican, entre otros cambios, el fin de la llamada Repblica Oligrquica.
La predominancia de unos u otros tiene que ver con el proceso histrico,
I El trmino ha sido utilizado de manera reiterada en los ltimos aos. Requiere, sin embargo, una mayor
discusin. En todo caso aqu se usa para referirse a la poltica de pactos entre el gobierno autoritario y sectores
de la sociedad popular a panir del acceso de stos a determinados bienes.
46
con modificaciones en las correlaciones de fuerzas sociales y polticas, con

las hegemonas culturales en la sociedad. En todo caso, la leccin central de
estas dcadas es que las experiencias y tradiciones no desaparecen tan fcilmente: lo subalterno puede pasar a ser dominante y viceversa, de acuerdo con
las coyunturas que las sociedades tienen que afrontar.
Volviendo al proceso reciente, no es extrao que ste haya conllevado una
agresiva erosin de los sistemas de proteccin de derechos. Tanto los civiles
y polticos, afectados primero por las violaciones en el marco de la guerra
interna y luego por el montaje del rgimen autoritario; como los econmicos,
sociales y culturales, afectados por la generalizada desregulacin de la economa, la privatizacin de servicios pblicos, la anulacin de conquistas sociales
y el montaje de un amplio sistema de asistencialismo estatal vinculado con la
construccin de lazos "clientelistas" con la poblacin. En la medida que los
bienes pblicos se privatizaron -no slo en trminos de la venta de empresas
y activos estatales, sino tambin en cuanto los bienes pblicos que quedaron
en manos del Estado fueron manejados de manera "privada" por el presidente y su entorno- el acceso a los mismos pasara por el establecimiento de
relaciones de clientelaje y lealtad. No slo es el caso de polticas de reparto
de alimentos, es tambin el de la administracin de la justicia.
Sin embargo, ms all de las medidas especficas autoritarias y violadoras
de derechos, es necesario tener en cuenta que la principal fuente de violacin
masiva de derechos ha sido -y sigue siendo- la situacin de pobreza y extrema
pobreza que se ha hecho endmica en el pas. Ms delS por ciento de peruanos y peruanas comparten esta situacin por ms de una dcada. Esto no slo
afecta el ejercicio de algunos derechos sociales -en primer lugar el derecho
al trabajo- sino que incide en la condicin ciudadana en todas sus dimensiones. La pobreza es la principal fuente de "ciudadanos mnimos" -es decir,
reducidos al ejercicio espordico del derecho al voto (Lpez, 1997)- ajenos
a cualquier preocupacin por lo comn en tanto su objetivo inmediato es
sobrevivir. Contra cualquier imagen idealizada de la pobreza habra que
afirmar que las "culturas de la pobreza" estn en la antpoda de las "culturas
de derechos".
La discusin contempornea en torno al proceso de globalizacin suele llamar la atencin en torno a sus diversos componentes y las relaciones
muchas veces contradictorias que existen entre ellos. As, por ejemplo, es
comn la crtica a las consecuencias negativas que sobre la igualdad y la
integracin de las sociedades tiene la globalizacin econmica, y se resalta
el carcter "progresista" de la globalizacin jurdico-poltica que conlleva la
expansin del discurso y las instituciones de los derechos humanos. Una cier-
47
ta euforia que acompa la celebracin del 50 aniversario de la Declaracin

Universal de los Derechos Humanos (1998), llev a pensar que el mundo,
a pesar de todo, ingresaba a una nueva era, "la era de los derechos". Hoy,
despus del 11 de septiembre de 2001 y dos guerras, es evidente que dicha
apreciacin era excesiva. Los avances en el terreno de la justicia internacional
han sido puestos en cuestin, nuevas amenazas penden sobre las libertades
individuales y las desigualdades continan creciendo.
En el mundo contemporneo abundan las evidencias que apuntan a
demandar una profunda revisin de las visiones de desarrollo y democracia
vigentes. En relacin con lo primero, es cada vez ms insuficiente una visin
que se limita a promover el crecimiento y prescinde de considerar los problemas de distribucin. En relacin con lo segundo, la democracia, diversas
reflexiones alertan sobre su creciente deterioro en la medida que ha sido reducida a un conjunto de procedimientos formales. En ambos casos la crtica
apunta al grave olvido de los sujetos. Justamente un discurso afincado en los
derechos busca revertir este olvido poniendo por delante la consideracin de
los individuos y las comunidades que stos conforman.
La relacin entre democracia y derechos es bastante fcil de captar. Los
derechos humanos incluyen en todas sus formulaciones un captulo de derechos polticos cuyo ejercicio es simple y llanamente la democracia. Menos
evidente, aunque no menos fuerte, es la relacin entre derechos y desarrollo.
Si desarrollo se entiende como mero crecimiento del PIB per cpita, es difcil
captar la relacin (aunque tambin existe). Pero si se asume la perspectiva
ms amplia del desarrollo humano integral -tal como lo postula el PNUD,
por ejemplo- la relacin se clarifica. Al respecto baste mencionar que el
proceso de encuentro entre ambas perspectivas tuvo uno de sus puntos ms
altos en torno al 50 aniversario de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos.
Por otro lado, contra quienes piensan que la vigencia de los derechos
humanos en el mundo contemporneo es, en lo fundamental, un asunto de
"exigibilidad" de los derechos, dado que stos ya "estn ah" en las declaraciones, pactos y constituciones vigentes; hay quienes pensamos que el asunto
es mucho ms complejo: sociedades aparentemente estables y respetuosas de
los derechos bsicos, pueden ingresar en procesos de deterioro y descomposicin que terminan por arrasar con los derechos de las personas. A lo que se
suma el problema irresuelto de la transicin de sociedad poscoloniales en las
que pareciera que la retrica y la vigencia de los derechos humanos aparecen
como asuntos ajenos a las formas de vida social de stas. Lo cual nos lleva a
otro de los temas centrales en el mundo contemporneo: la diversidad cul-
48
tural. Derechos, democracia, desarrollo slo pueden ser significativos en el

marco de horizontes de comprensin vlidos en cada sociedad concreta. Si
bien hay slidas argumentaciones a favor de la universalidad de determinadas formas de pensar y actuar, hay tambin evidencias de la enorme diversidad cultural que ha sobrevivido a procesos de homogenizacin forzosos. Es
por ello que, en relacin con los temas en cuestin (derechos, democracia,
desarrollo), es indispensable situar los temas en cuestin dentro de un proyecto intercultural afincado en una visin concreta, situada, histrica de la
condicin humana y la dignidad que de ella dimana.
En sntesis, puede afirmarse que el tema de los derechos humanos no es
simple: su comprensin y vigencia no son inmediatas. Ms an, en no pocos
casos, aparece en conflicto con algunas intuiciones bsicas de la vida humana: la necesidad de supervivencia por ejemplo. Las garantas de los derechos
no pueden reducirse a leyes, incluyen condiciones materiales para una vida
digna, valores morales compartidos, institucionalidad poltica.
Una transicin "multitudinaria"
Cuando, con la perspectiva que da el tiempo, se reconstruya la historia del

apogeo y crisis del fujimorismo se tendr un extraordinario ejemplo de los
avatares de la legitimidad en la poca de la unipolaridad, el neoliberalismo y la
antipoltica. Una legitimidad basada en la oferta de orden y logros econmicos
diferenciados (ganancias para los empresarios, bienes bsicos para los pobres),
entra en crisis por la confluencia de movimientos democrticos minoritarios y
un generalizado descontento por el deterioro econmico. El incremento de la
arbitrariedad pudo retrasar el derrumbe pero no impedirlo. El hecho de que
la posterior "transicin democrtica" haya sido liderada por diversos movimientos democrticos (partidos, coaliciones civiles, organismos de derechos
humanos) no debe entenderse como la expresin de una generalizada "lealtad"
democrtica en la sociedad que se sacuda del lastre del fujimontesinismo.
Ms interesante an es analizar algunas coyunturas del proceso mencionado: Qu produjo un cambio tan profundo entre febrero y abril del
2000?, qu mantuvo la tensin, ms all de maniobras, entre abril y julio, y
posteriormente entre julio y septiembre del mismo ao?
El colapso del fujimorismo fue resultado de la conjuncin de diversos factores. La crisis econmica como gran teln de fondo que afectaba
al conjunto de la sociedad; esto explica en parte la toma de distancia de
grupos empresariales de mediana envergadura as como de productores
agrarios y urbanos. La sensacin de agobio como efecto de la saturacin
49
fujimorista de los medios y el esperpento dictatorial que se manifestaba

cotidianamente en la sucesin de denuncias de torturas, expropiaciones
de medios, campaas difamatorias, crmenes, trnsfugas, etctera; esto
impact particularmente en los sectores ms sensibles a algunos valores
democrticos, caso de los jvenes y los sectores medios. A esto se sumaron movilizaciones de algunos sectores sindicalizados "sobrevivientes" del
neoliberalismo, movimientos campesinos (caso de Andahuaylas y el valle
del Mantaro en el verano del 2000) y movilizaciones regionales (en particular
la pica cabalgata de los huancavelicanos).
Sera iluso tratar de encontrar una explicacin nica de la reactivacin
social. Se trat de un movimiento tumultuario que hace honor a una tradicin republicana tempranamente analizada por Jorge Basadre: la presencia
decisiva de la "multitud". Al igual que en Lima en 1835 y 1872; en todo el
pas -y sobre todo en Lima- en 1895; en todo el pas entre 1930 Y 1932; en
Arequipa en 1950 y 1955, en Cusco en 1959; al igual que el 5 de febrero de
1975 en Lima; las sucesivas explosiones populares que jaquearon al fujimorismo -al punto de impedir que el candidato-presidente pudiese desarrollar
mtines en Arequipa, Huancayo, Chimbote y Ayacucho-, fueron expresin,
ms que de un programa, de la conjuncin de diversos y hasta contradictorios
estados de nimo: desde algunos resabios de racismo aristocrtico frente al
"japons", hasta minoritarios anhelos de ver en la crisis y las movilizaciones
populares el anuncio del fin del neoliberalismo.
Es indudable que la presin internacional jug tambin un papel. Sin
embargo, no hay que sobrevalorarlo. A pesar de resoluciones adversas en
diversos foros, misiones de observacin y otros mecanismos de presin, Fujimori logr, despus del 28 de julio, un nivel de reconocimiento de la comunidad internacional que orient su presin a lograr algunas modificaciones
del rgimen autoritario en la Mesa de Dilogo instalada bajo la tutela de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA).
Los acontecimientos desencadenantes de la crisis tuvieron como escenario calles y plazas, por un lado, y medios de comunicacin, por otro. En las
calles el punto ms alto fue la Marcha de los Cuatro Suyos, indita movilizacin nacional y popular que sacudi Lima entre los das 26 y 28 de julio. En
los medios el punto de inflexin fue la difusin del video Kuori-Montesinos
(15 de septiembre de 2000) que marc el inicio del final. Tras este episodio,
y la nueva oleada de condenas y movilizaciones que provoc, lo que se precipita es el desbande de los principales personajes. del fujimorismo. La salida a
la crisis no poda ser otra que la convocatoria a nuevas elecciones generales, la
renuncia de Fujimori y la instalacin de un gobierno de transicin.
50
El movimiento de derechos humanos jug un importante papel en esta

crisis. De hecho, haba sido una de las minoras democrticas ms activas en
la dcada del fujimorismo. En medio de la generalizada crisis de discursos
alternativos, de instituciones y de representatividad de las organizaciones
sociales y polticas, el discurso de los derechos humanos y la red de instituciones y personas que lo sustentaban, se convirtieron en catalizadores
de procesos de recomposicin de algunos actores sociales. Ms all de las
acciones de monitoreo, denuncia de violaciones y defensa legal, su agenda
se ha ido ampliando de la promocin de derechos hacia a las vinculaciones
entre derechos y democracia, por un lado, y derechos y desarrollo, por otro.
La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos particip activamente en
la Mesa de Dilogo, acompa las movilizaciones populares y mantuvo presente su agenda en la coyuntura. A diferencia de otros procesos de transicin,
en los que las transacciones polticas se impusieron sobre los principios, en el
caso peruano el curso acelerado de la crisis facilit que la agenda de derechos
humanos se mantuviese como un punto central y no negociable. La expresin
ms clara de ello fue la conformacin, en el verano del 2001, de la Comisin de
la Verdad.
De la crisis de la poltica a la crisis de los pactos

Las rupturas en las alturas del Estado tuvieron su correlato a lo largo y ancho
de la sociedad con diversos ritmos. Se podra decir que sectores de mayor
"densidad democrtica" (trmino utilizado por Sinesio Lpez), con la iniciativa a lo largo del primer semestre del 2000, comenzaron a sintonizar con
sectores menos articulados. Los pactos polticos previos comenzaron a romperse o redefinirse a lo largo del pas. Sin embargo, las fracturas geogrficas
y comunicativas no dejaron de salir a la luz.
Un testimonio bastante claro es el que dio Sebastin Martnez (Organizacin Unidad Nacional Ashaninka-Yanisha, departamento de Pasco) en
febrero de 2001:
Por poca preocupacin los polticos no han llegado a tener un convenio con las organizaciones y con las comunidades, entonces hay pocas
perspectivas. Con esta cosa que pas (el fraude y la cada de fujimori)
hay una tremenda desconfianza porque hay ofrecimiento por todo lado
pero todo est paralizado a nivel regional... (estamos) pensando: lo
apoyaremos o no? porque no queremos caer por segunda vez ... para
elegir nuestro gobierno tenemos que conocer su trayectoria ... ahora nos
51
estamos reuniendo cada vez ms, preguntndonos y las personas de las

comunidades nos preguntan a quin vamos a elegir como autoridades; no
podemos darle una respuesta positiva porque nosotros tambin estamos
improvisando muchas veces y no sabemos qu hacer con las noticias de
la radio; hay mucha discusin en el parlamento y nos estn confundiendo
mucho ... hay mucho problema, entonces estamos buscando uno de los
dos (Alan y Toledo) debiramos apoyar un candidato ... no la apoyamos a
la dama (Lourdes), apoyamos un varn, todava no tenemos una decisin
completa.
Cada frase merece un anlisis. La base de la poltica, en la visin de
Sebastin, es "un convenio" entre polticos y organizaciones. Al inicio
de 2001, ya no lo haba. Hay desconfianza por la crisis poltica, pero tambin
por la parlisis de las obras (bastante fuerte en los meses del gobierno de
transicin). Hay que conocer trayectorias, pero no queda claro en qu mbitos. Una vez ms aparece la dimensin "comunitaria" del voto en la sociedad
peruana: "nos preguntan a quin vamos a elegir". Pero los dirigentes no tienen un criterio claro, una "regla", como deca otro de los entrevistados. La
discusin intensa del verano del 2001 "confunde". Pero hay que elegir alguno
entre los candidatos (Lourdes Flores es descartada, quizs por el impacto de
las declaraciones racistas de su padre, quizs por su condicin de mujer).
El carcter tumultuario del movimiento que derrib al autoritarismo no
slo tiene que ver con su accionar callejero y con una abigarrada composicin. Tambin, y sobre todo, tiene que ver con el "magma" de identidades y
demandas que recoge. Esto lo hace muy potente en los momentos de accin
directa (hay muchas, diversas y hasta contradictorias razones para estar en
las calles) pero a la vez tiene un componente desestabilizante muy alto.
Fcilmente puede entramparse, fracturarse, volverse contra s mismo. No es
novedad la utilizacin de "las fracturas entre los oprimidos" como un recurso
para la dominacin en la sociedad peruana. Fue la clave del rgimen colonial
segn Alberto Flores Galindo, y ha seguido viva en la historia republicana.
Normalmente se piensa que el sistema poltico (partidos e instituciones)
debe procesar y afinar identidades y demandas diversas a la vez que funcionar como escenario de mediacin y negociacin de las mismas. Las elecciones
son, o deberan ser, un momento fuerte de tal proceso. Pero tambin pueden
ser lo contrario: escenario para la renovacin de pactos clientelistas, para la
manipulacin y el fraude, actualizacin de ritos que alientan el escepticismo
y el cinismo.
52
Abierta la crisis del fujimorismo, justamente a raz y en tomo a una grotesca, masiva y descarada violacin de derechos polticos -las elecciones del
ao 2000-, se abrieron mltiples interrogantes en tomo al comportamiento
poltico a futuro de los peruanos tras una dcada de antipoltica. Promover
algunas experiencias de educacin electoral en el verano del 2001 nos permiti observar y analizar percepciones, demandas y decisiones en un escenario
.
no del todo renovado.
Elecciones y educacin democrtica
Tal como se ha sealado anteriormente, la instalacin y pervivencia del rgimen no slo se explica por su legitimacin en la historia reciente (derrota de
la subversin, estabilizacin econmica) y en la combinacin de pobreza-asistencialismo, sino tambin por su sintona con aspectos de la cultura poltica
vigente en el pas: tradiciones autoritarias, dbil o inexistente ciudadana,
lejana de las instituciones formalmente democrticas, etctera. Si esto se
articula con una visin de largo plazo que asigne un rol a tradiciones latentes
cuya legitimidad descansa sobre experiencias previas, es posible pensar que,
a pesar de los efectos de la antipoltica, se puede apelar a los sujetos para que
stos reconstruyan sus prcticas democrticas.
Qu hace legtimo a un gobernante?:
entre el origen democrtico y los logros
La coyuntura electoral, en el verano del 2001, abri oportunidades significativas para dinamizar procesos de toma de conciencia en torno a los derechos
fundamentales, modificando la lgica habitual de la participacin electoral;
es decir, el recibir pasivamente la "oferta" de los candidatos para decidir el
voto basado en criterios que habitualmente no se explicitan.
Esta apuesta llev a desarrollar diversas actividades en las que fue posible
entrar en relacin con numerosos lderes-dirigentes sociales. Sus caractersticas escapan a cualquier generalizacin ya que estaban asentados en organizaciones tradicionales o nuevas (comunidades o rondas, por ejemplo), urbanas
y rurales. Se trataba de lderes capaces de "asumir un rol de promotores del
cambio"?, o simplemente de dirigentes tradicionales que detentaban tal funcin a partir de su capacidad de intermediar entre la comunidad y diversos
agentes externos (Estado, ONG, iglesias, etctera)?
Lo primero que hay que sealar es que se trat de personas representativas de sus comunidades y organizaciones. La ambigedad no est sola-
53
mente -o principalmente- en ellos sino en la sociedad que representan. Son

los lderes-dirigentes de sociedades empobrecidas y a la defensiva (en todos los
sentidos imaginables), confinadas a sobrevivir en funcin de una estrategia
general de negociacin con los poderes reales. Durante casi dos dcadas su
superviviencia fsica estuvo vinculada a su capacidad de identificar adecuadamente a fuerzas militares extraas, tal como ya lo seal Rodrigo Montoya.
En la ltima dcada, su supervivencia ha estado supeditada a una relacin de
"clientelaje" (CO de "reciprocidad"?) con proveedores de recursos, principalmente el gobierno central.
Sin embargo, tambin han sido actores de experiencias organizativas inditas: desde las rondas campesinas -particularmente en las provincias altas de
Junn y la ceja de selva de Ayacucho- hasta las organizaciones tpicas de supervivencia, particularmente importantes para el desarrollo del liderazgo femenino.
Por otro lado, en los ltimos aos muchos de ellos han participado activamente en incipientes procesos de concertacin y planificacin local para el
desarrollo -caso particular de la provincia de Huanta, y todo Huancavelica- y en menor medida en redes como Conferencia Nacional de Desarrollo
Social (la Conades) con el caso de Abancay.
Esta densa experiencia social, sin embargo, no ha estado sincronizada con
el tiempo del proceso poltico nacional. Qu suceda en la mayora de estas
provincias mientras las ciudades eran escenario de masivas movilizaciones
contra la dictadura fujimorista? En la mayora de los casos la vida continuaba
sujeta a la rutina de la supervivencia.
En las entrevistas realizadas llama la atencin cmo se sobreponen opiniones contrapuestas en relacin a los procesos electorales:
Anteriormente votbamos por votar, porque no sabamos marcar, marcbamos en otros sitios y de repente encima de otros cuadros marcbamos ... Ahora s el taller nos ensea, con este curso ya tres veces que me
he capacitado... Sabemos que nadie nos puede humillar cuando estamos
en la fila del voto, nadie nos puede dar ejemplos, dar enseanza de por
quin votar, es gusto de uno mismo que puede elegir un gobierno para el pueblo
y tienes que conocer al gobierno tambin para que trabaje por todo nuestro Per,
un padre para nuestro pas tenemos que nombrarpara cinco aos (vicepresidenta
de la Federacin Provincial de Mujeres de Huanta).
Sin embargo, ms all del entusiasmo que pueda suscitar la participacin
en la capacitacin, ms all de los logros en trminos de reivindicar derechos
y superar la humillacin, subsiste una general desconfianza frente al sistema
54
poltico: "No tengo confianza (en las elecciones), de repente la misma cosa va
a ser, tantos engaos que hay, tantas promesas que no se cumplen ... " (vicepresidenta de la Federacin Provincial de Mujeres de Huanta).
O como seala un ashaninka de Santa Rosa de Ubrique (Satipo-Junn):
"Ahorita la comunidad est confundida, no hay una definicin y no hay esa
confianza, hasta el momento no saben por quin votar porque, como han
pasado estos fraudes, ellos deciden preguntar uno a otro y no saben por quin
votar, porque todo es promesa y al final de cuentas no se llega a una buena
regla."
.
Se busca una regla, un criterio firme y no se encuentra. La palabra no
basta, los antecedentes habitualmente descalifican. Es interesante notar el
recurso sistemtico a la conversacin con el vecino, con el conocido. Pero al
final el voto es un acto de fe o de suerte.
Una actividad particularmente reveladora fue la "escenificacin" de un
proceso electoral. La idea era abrir una discusin crtica sobre las formas
tradicionales de participacin en las elecciones, tanto por parte de los candidatos y autoridades, como de los electores. Para ello el punto de partida sera
el anlisis de las experiencias recientes de participacin electoral. Algunas
preguntas buscaban motivar la discusin: Por qu vamos a votar?, en qu
nos fijamos para decidir nuestro voto?, (tenemos alguna responsabilidad en
la crisis poltica que se vive en el pas?, qu deberamos tomar en cuenta para
hacer una buena eleccin? Habitualmente la discusin no necesit muchos
incentivos para desarrollarse.
Los testimonios en torno a fraude y manipulacin fueron numerosos e
inequvocos. Sobre esto no vale la pena insistir dada la cantidad de informacin periodstica al respecto. Ahora bien, no hay que suponer que en todos
los casos el recibir regalos comprometa el voto. Tal como dijo una seora de
Huancavelica: "(si nos ofrecen) recibimos noms ... pero no en mi conciencia,
recibir no es votar" (Club de Madres de Sayhua).
Otras opiniones se ubican en el terreno de quienes no tienen mayor
expectativa en los procesos electorales y acuden a ellos no slo por cumplir
sino para no tener que pagar la multa, dada la importancia de una libreta electoral para un sinnmero de trmites -incluyendo la libre circulacin en zonas
militarizadas, el acceso a servicios pblicos diversos, etctera. Pero en general
haba una mala conciencia frente a lo sucedido. Hubo, en algunos talleres
desarrollados en Junn, un sentimiento no slo de frustracin frente a lo sucedido en el Per en el ao previo sino tambin una sensacin de culpa.
Es interesante notar cmo el "xito" electoral de Fujimori, en el caso de
la provincia de Huanta, se vincula con la ausencia de otros candidatos: "En
55
otros sitios (no en la capital de la provincia) donde no haba control, el partido

de Fujimori no ms, no haba otro candidato, casi todos hemos votado por l"
(presidenta del Club de Madres de Chancarae).
Sin embargo, la unanimidad en reconocer hechos fraudulentos en el proceso del 2000 se fractura en el momento de evaluar globalmente el fujimorismo. Particularmente en las zonas rurales en emergencia, tal como seala
Enver Quinteros refirindose a La Mar:
Cuando en la primera sesin del taller dramatizamos las elecciones del
2000, aparecan hechos como el chantaje para asistir a mtines, los anuncios por radio del peligro del rebrote de la subversin, etctera, y todo
esto resulta para ellos una cosa bastante criticable. [Pero por otro lado]
algunos sealaban que pudo haber chantaje, manipulacin de la ONPE
[Oficina Nacional de Procesos Electorales] , pero decan que haba sido
un buen presidente y que si se trataba de valorarlo entre los presidentes
que tuvo el Per, era el mejor.
La paradoja se desvanece si tomamos en cuenta que la legitimidad de un
gobernante, como la de los estados, no siempre tiene que ver con su origen
democrtico. La idea de que el origen de la autoridad (legtima) est en la
decisin mayoritaria, es una de las tantas "exticas" ideas del liberalismo occidental. Supone un conjunto de vivencias y creencias que no necesariamente se
presentan a la vez en todos los rincones del planeta. Probablemente sea la visin
ms consistente de la soberana, pero no necesariamente es la ms extendida.
Ms an cuando es bastante ajena a la prctica de los estados (liberales) en el
terreno del reconocimiento de gobiernos. Volviendo a nuestro ejemplo, la legitimidad est asociada a logros antes que a procedimientos. Cabra preguntarse
hasta qu punto este tipo de razonamiento se apoya en mltiples experiencias
de la vida social en las cuales la autoridad no se define democrticamente sino
con criterios de linaje, tradicin, edad o gnero. No es casual en este contexto
la frecuente identificacin entre el presidente y el padre, tal como aparece en
el testimonio de la dirigente huantina mencionado lneas arriba.
En varios casos -particularmente en zonas de emergencia en las que los
procesos organizativos autnomos no se haban reiniciado, caso de las zonas
altas de Junn-los promotores relatan que hubo momentos largos de silencio. No est lejano el recuerdo de los das en los que hablar era peligroso. En
Al borde del naufragio, Rodrigo Montoya (1992) recoge testimonios en torno
a lo decisivo que era identificar a los extraos para no ser ejecutado, llamar
"terruos" a los senderistas ante alguno de ellos, o llamarlos "compaeros"
56
ante los militares, era pronunciar la propia sentencia de muerte. Los ronderos de Cunas, por ejemplo, tenan prohibido por acta suscrita hablar de
poltica.
Esta "ley del silencio" es particularmente disruptiva en el seno de sociedades "comunitaristas". Tal como sealan varios testimonios, el voto se
conversa, se pregunta, se decide casi pblicamente. Cuando este mecanismo
"pblico" de decisin se altera reina la incertidumbre.
Los procesos de capacitacin que permitieron recoger estos testimonios
se proponan, como objetivo, "marcar la diferencia entre razones o consideraciones externas a la comunidad (los regalos, las promesas, las amenazas)
y razones o consideraciones internas (nuestras demandas o necesidades, su
identificacin con nosotros, etctera) al momento de decidir el voto". En
realidad los resultados dan cuenta que la diferencia entre razones externas
e internas no es tan clara. De alguna manera suponamos que el voto es el
resultado de una deliberacin personal, autnoma, que, idealmente, debe
hacerse a partir de un clculo utilitario, una tpica "eleccin racional". El
voto no opera as ni siquiera en el seno de las sociedades liberales; tambin
all entran en juego consideraciones de cohesin comunitaria, de prestigio,
de lealtad a identidades, organizaciones y gobernantes, para no hablar del
"voto por el mal menor" o el "voto al ganador". Una primera aproximacin
a las experiencias concretas de ejercicio del derecho al voto nos dej, antes
que respuestas, algunas preguntas: Por qu votan l@s peruan@s?, cmo
votan l@s peruan@s?
Derechos "difusos" reclamos vagos

I
Podra pensarse que nada es ms fcil que transitar de las "demandas" a los
"derechos". Basta entender que las demandas tienen solucin si asumimos
nuestra responsabilidad de participar, reclamar, organizarnos. Ms an cuando en los ltimos aos se han desarrollado numerosos procesos de articulacin de demandas en propuestas ms amplias: los planes de desarrollo, las
numerosas experiencias de concertacin en espacios locales.
Las percepciones que se recogieron de lderes y dirigentes contradicen
esta apreciacin. Cuando se trata de elecciones se piensa, en primer lugar, de
recibir "ofertas" electorales. En el caso de las demandas, cuanto ms especficas, mejor. El trnsito de las demandas particulares a las visiones globales
de desarrollo es lento. Ciertamente se puede construir una falsa visin si se
pone por delante el plan de desarrollo e inmediatamente se ubican en l las
demandas de los dirigentes.
57
Fueron pocos los casos en los que, junto a los problemas, aparecan recursos y capacidades propias para enfrentarlos. Un buen ejemplo de esto es el
testimonio de Lola Espritu, promotora de Salud de la Comunidad Nativa
Mariscal Cceres (CECON5EC): "La asamblea que tuvimos acordamos revalorar nuestras medicinas naturales ... nosotros como ashaninkas no queremos
perder eso."
Pero en general los problemas se presentan slo como demandas.
Cuando se indaga en torno a las intuiciones y los "saberes previos"
en relacin con los derechos, se constata que esta precomprensin de los
derechos es muy difundida ... y muy difusa. Como seal Hugo Muoz
(Huanta): "implcitamente uno tiene el concepto de derecho pero no lo puede definir y no sabe a veces qu es lo que es un derecho, pero sabe que tiene
que reclamar algo".
Los derechos suelen aparecer principalmente en su dimensin negativa, es decir como protecciones frente a agresiones externas, no tanto como
afirmaciones, como reclamos en positivo. Son algo as como "comodines" en
medio de los riesgos y amenazas de la vida sociaJ.2 Sobre esta visin limitada
y defensiva de los derechos existen numerosos testimonios acumulados por
el movimiento de derechos humanos.
Por otro lado, y esto es sumamente importante para la pedagoga de los
derechos, stos aparecen vinculados con la autoestima agredida: "deseamos
capacitarnos para saber cules son los derechos de la mujer porque mayormente a las mujeres campesinas nos humillan ... algunas madres todava son
humilladas porque realmente no todos conocemos los derechos que tenemos"
(vicepresidenta de la Federacin Provincial de Mujeres de Huanta).
Si en la teora los derechos se derivan del reconocimiento de la dignidad,
en la prctica encontramos que el acceso a la dignidad pasa por el (re)conocimiento de los derechos.
Pero el dficit en la vigencia de los derechos no se circunscribe a la esfera
pblica. La relacin entre autoritarismo poltico y erosin de la cultura de
derechos se hizo evidente en casos como el que menciona Enver Quinteros
(Ayacucho): "En San Miguel (provincia de La Mar, fuertemente militarizada
y controlada por el fujimorismo) llegamos a escuchar de las mujeres que
consideraban que sus esposos les podan pegar."
Ha sido largamente documentado el incremento, en los ltimos aos,
de los niveles de violencia y maltrato en el hogar. No slo se trata de la
difcil -y siempre tarda- revolucin de la vida privada, sino tambin de
'Esta idea de los derechos como "comodines" (trumps en ingls) ha sido propuesta por el filsofo norteamericano Ronald Dworkin.
58
las secuelas de los procesos de violencia. Las mujeres que hablan y denuncian maltratos, dan un paso adelante. Pero siguen siendo maltratadas en
el hogar y siguen reproduciendo patrones de comportamiento machista
en la crianza de sus hijos e hijas. Una vez ms las imgenes que rigen
la vida social se sobreponen con las imgenes que rigen la vida privada
(gobernante=padre).
Sin embargo, tambin hay sntomas de cambio. Contra quienes piensan
que las culturas son universos cerrados y que cualquier intento de modificarlas es agredirlas, testimonios como el del lder ashaninka Michel Mafar
(CECONSEC) demuestran lo contrario: "nosotros los pueblos indgenas estamos llegando a conocer las leyes que protegen a las mujeres ... ya no debe
haber maltrato, porque siempre ha habido el machismo de que el hombre
tiene que mandar a su mujer, humillarla y ella no puede participar en los
aspectos sociales y polticos".
Habra que anotar que la CECONSEC tiene una vicepresidenta mujer.
En el marco de esta visin difundida y difusa de los derechos, marcada
por la supervivencia en medio de contextos violentos, la construccin de
una visin integral de los derechos es un proceso complejo y de mediano
plazo. Si bien no es difcil entender que el acceso a la educacin, la salud,
la alimentacin, son derechos, el contexto de extrema pobreza condiciona
comportamientos marcados por la "splica" y el "favor".
Demandas electorales, oferta insuficiente?
La relacin con los candidatos se ve como una relacin dominada por el
lenguaje de la promesa (en su versin ms limitada), de la ayuda, de las
obras. Se trata de ir ms all, pero no se vislumbra cmo. Es muy claro
en el testimonio de la presidenta del Club de Madres de Chancarae: "Nos
estamos capacitando, ya sabemos, y a todos les estamos hablando para
elegir no por la boca. Hay que ver qu nos prometen los otros candidatos.
(Los) que ya fueron presidentes, ya no, tienen antecedentes, vamos a los
nuevos."
Como se ve, se descalifica la funcin comunicativa del discurso poltico
para recaer en l.
Timoteo Mendoza Cusi, fiscal de Sayhua (Apurmac), expresa claramente el reclamo de cercana e identificacin: "nosotros los campesinos quisiramos un gobierno netamente que conozca la situacin (del) peruano, la
situacin de los pobres, de los necesitados, realmente los gobiernos pasados
gobernaron como si vivieran en otros pases".
59
La contraposicin entre "conocer al peruano" y "vivir en otro pas", es

clara. Pero adems no debe pasar desapercibida la repeticin que equipara
peruano-pobre-necesitado.
La relacin que se privilegia, y se reclama, con los candidatos es la relacin
cara a cara. Una expresin de ello es el acuerdo que se tom en Huancavelica
de tener un cabildo abierto con los diputados elegidos a fin de recordarles su
compromiso con la poblacin. La identificacin se reclama como presencia
fsica -all estuvo uno de los puntos fuertes de Fujimori- al punto de valorar
experiencias histricas que tienen ms de un siglo: "yo espero pues si un
presidente sale que diga algo que trabaje para el pueblo, por lo menos que
(venga) a los rincones ms alejados del Per ... que venga ac a Huancarama
como antes Ramn Castilla (que) pas por ac, por Huancarama" (Simen
Cspedes, secretario de la Comunidad de H uancarama).
La relacin de "mandatario" se ejemplifica bastante bien en las respuestas de Cesario Marmanillo, facilitador de la mesa de concertacin de
Acobamba:
Esta propuesta (trabajada en el Foro Departamental) ... se hace llegar
a todos los candidatos postulantes al Congreso ... y que no solamente
sirva u oriente la propuesta personal sino que sea pues obedecida ya que sta
'viene de la propia poblacin... Es el electorado que hace llegar la propuesta
a los candidatos, entonces me parece que por cuestin de tica poltica
los candidatos deberan acoger estas propuestas.
En relacin con los candidatos, sus propuestas, las posibilidades de formas nuevas de iniciativa y control ciudadano, debemos de reconocer que
el punto de partida de la poblacin est marcado por el escepticismo. Con
contadas excepciones los candidatos, se mantienen en una lgica tradicional
de ofrecer obras antes que polticas globales o sectoriales y atribuirse un
protagonismo que excede sus reales posibilidades. La precariedad del sistema
de partidos se hace evidente no slo en la cuestionable representatividad de
algunos candidatos sino tambin en su precaria formacin poltica.
Derechos e interculturalidad:
una revisin de nuestras culturas polticas
Quizs el logro ms importante de la sistematizacin reseada en las pginas

previas haya sido el identificar uno de los mayores desafos del presente y del
maana: la pervivencia de mltiples identidades, valores contrapuestos, leal-
60
tades encontradas en la mayora de las poblaciones con las cuales nos hemos
relacionado: las "mltiples pieles" de la identidad, tal como caracteriz este
fenmeno, hace algunos aos, Gonzalo Portocarrero.
Se trata indudablemente de la sobreposicin de diversos procesos truncos de transculturacin y modernizacin. Cada uno de ellos ha dejado "algo",
pero ninguno ha logrado recomponer un marco slido y estable de referencia.
Tal como seala Manuel Burga refirindose a las primeras dcadas posteriores a la conquista, las sociedades andinas sobrevivieron en una permanente
negociacin en la que la adaptacin fue una de las variantes ms recurrentes.
Resistencia y adaptacin frente a las conquistas -no est por de ms recordar
que el Estado inca que encontraron los espaoles fue un Estado expansionista- frente al rgimen colonial y el catolicismo; frente a la Repblica en sus
diversas variantes; frente a los fenmenos ms recientes: la globalizacin, el
autoritarismo senderista, el autoritarismo fujimorista.
Ms all de las discusiones tericas en torno a la interculturalidad y la
promocin de los derechos, es fundamental entender que la diversidad cultural es a la vez un desafo y una oportunidad para la promocin de los mismos.
Para ello es fundamental prestar particular atencin a los derechos culturales,
aspecto poco desarrollado en general. N o basta tener propuestas y materiales
diferenciados, segn departamentos y en las lenguas originarias, es necesario
dar pasos en la tarea de "traducir" la concepcin de derechos a las matrices
culturales de cada sociedad.
Hasta qu punto la participacin en los procesos electorales no es sino
una "adaptacin democrtica" que recubre otros procesos? Es difcil dar una
respuesta homognea y definitiva. Pareciera que hay sectores de la sociedad
rural peruana -andina y amaznica- que han incorporado de manera consistente la participacin en el sistema poltico formal como parte de sus estrategias de supervivencia. Sin embargo, tambin se presentan casos en los cuales
la participacin poltica est fuertemente condicionada por mecanismos de
sancin o recompensa.
Lo que s es cierto para la gran mayora de comunidades es que la distancia frente al sistema formal de representacin sigue siendo muy grande.
Candidatos, primero, y representantes electos, luego, son ajenos, "forasteros" en el mundo andino. Curiosamente, con contadas excepciones, tampoco
prosperan candidaturas indgenas. Subyace la idea de que el Estado es un
"mundo ajeno", pertenece a otros, acceder a l hasta puede ser peligroso.
Es fcil calificar tales o cuales comportamientos polticos como "clientelistas". y reforzar el argumento con referencias a la historia previa. Pero un juicio
como ste supone que se tiene claro qu es o debe ser un "comportamiento
61
democrtico". Podra argumentarse que lo que se califica de "clientelista" no es

sino una versin -quizs empobrecida- de la relacin de "reciprocidad" entre
comunidades y estados que ha tenido larga vigencia en los Andes. Si se quiere comprender, es necesario abandonar calificaciones apriori. Entre otras razones, porque supone aceptar sin discusin la nocin de que el voto -yen general
el conjunto de los derechos polticos- son eventos individuales, decisiones basadas en deliberaciones utilitarias que suponen una total transparencia informativa. Con este criterio no slo se descalifican prcticas en las que es indudable
que existen elementos de manipulacin por parte de agentes externos -como
es el caso de la historia reciente peruana- sino tambin lealtades electorales de
clase: el voto de los sindicatos por los laboristas, los socialistas o los demcratas;
el voto de minoras pobres por determinados partidos; etctera. Normalmente
los proponentes de esta visin no ven hacia el otro lado del espectro: la lealtad
electoral de empresarios y ricos con los partidos de derecha.
Para poder analizar el alcance y limitaciones del voto, para poder construir
una "visin" del candidato y del votante ideales, habra que responder antes
algunas preguntas: qu son prcticas de ejercicio ciudadano en el contexto
de comunidades andinas y amaznicas con una densa tradicin, viviendo a la
defensiva y en particular en la superviviencia?, cmo evitar que sean solamente
prcticas adaptativas que garantizan la negociacin con el Estado pero que no se
interiorizan?, qu sera una cultura de derechos en el contexto descrito?
A partir del balance de las percepciones recogidas quedaron pendientes
algunas preguntas que a primera vista pueden parecer obvias. Qu significa
votar en el Per?, se trata del ejercicio individual de un derecho, el de elegir
gobernantes y representantes?, es el resultado de una deliberacin privada,
una eleccin racional, guiada por criterios utilitarios? Tal como se seal
anteriormente, esto no es as, al menos para porciones significativas de los
electores, ni siquiera en los pases en los que se invent este procedimiento.
Cmo se vota en el Per? Es decir, cmo se construye la decisin que
va a llevar a marcar de una manera u otra la clula electoral? Curiosamente,
uno de los rasgos mencionados -el hecho de que el voto "se conversa"- se
acerca bastante a la llamada democracia deliberativa, propugnada con fuerza
en pases de gran tradicin liberal. Ahora bien, cules son los criterios -la
"buena regla" a la que haca alusin uno de nuestros entrevistados- para
construir esa decisin? Puede ser una buena intencin que anima a promotores de derechos humanos el proponer como criterio central la consideracin
de las propias demandas y de los derechos. Pero seguramente hay otros criterios que tambin entran en juego y que requieren ser "educados", es decir
depurados y afinados. En otros proyectos se ha insistido en el perfil del buen
62
gobernante o del buen parlamentario. Habra que examinar los resultados

obtenidos para incorporarlos a una propuesta ms amplia.
Pero hay otros elementos que no por problemticos pueden ser dejados
de lado. Las consideraciones identitarias (tnicas, regionales, de gnero, de
clase), las razones de lealtad, agradecimiento, temor, etctera; la valoracin
de la cohesin comunitaria por encima de la autonoma individual, la propensin a estar del lado del ganador, etctera. Una cultura poltica democrtica
no se construye en el vaco, ni la sociedad ni cada uno de sus integrantes es
una tabula rasa en la que se pueden escribir principios abstractos. La nica
cultura democrtica posible es aquella que se articula y legitima a partir de lo
ms avanzado (el "buen sentido" gramsciano) de la sociedad tal cual es.
Profundizando la mirada:
derechos en diversos contextos
La investigacin en torno a Oportunidades y desafos para la promocin de

los derechos humanos y el desarrollo en comunidades andinas y amaznicas
peruanas, busc dar continuidad a las indagaciones reseadas en las pginas
previas. Se trat de profundizar en las conclusiones mencionadas a travs de
un trabajo de campo y anlisis del mismo en cinco escenarios locales:
Un barrio del distrito de Chilca, en Huancayo, con fuerte presencia de
poblacin desplazada por la violencia poltica proveniente de departamentos del centro y sur del pas.
El distrito de Yauli, en la provincia de Huancavelica, con particular
atencin sobre la incidencia de la Federacin Distrital de Mujeres en
la poltica local.
La provincia de Vilcashuamn, Ayacucho, analizando la participacin local
de los jvenes vilquinos que estudian en la Universidad de Huamanga.
El distrito de Limatambo, recogiendo las percepciones y actitudes
polticas de comuneros en relacin con el proceso de democracia participativa de los ltimos aos.
El distrito de Cenepa, en la provincia de Condorcanqui, departamento
de Amazonas, mayoritariamente aguaruna, buscando analizar las relaciones entre sistemas de autoridad tradicionales y "modernos".
La seleccin de comunidades-organizaciones-sectores sociales para esta
investigacin busc cubrir casos que de alguna manera son representativos del
conjunto de comunidades andino-amaznicas. Si bien la diferencia urbano-
63
rural es cada vez ms difcil de establecer en trminos ntidos, la investigacin

prioriz el caso de comunidades rurales con diversos niveles de insercin en
espacios urbanos. El caso lmite lo representa la organizacin de pobladores
andinos desplazados por la violencia residentes en Huancayo.
Tratndose en general de comunidades en situacin de pohreza y pobreza extrema, se incluyeron casos que representan diversos niveles de insercin
en relaciones de mercado as como diversas perspectivas de desarrollo. En
cuanto a lo primero, el caso de menor articulacin al mercado lo representaran las comunidades aguarunas. En relacin con la dinmica de desarrollo,
el caso ms avanzado sera el de las comunidades del mbito del distrito de
Limatambo (Anta, Cusca).
Habitualmente, los niveles de incorporacin al mercado avanzan en desmedro de los niveles de cohesin interna. En relacin con este factor la seleccin de
casos garantizara el acceso a diversas experiencias: alta cohesin interna y escaso
desarrollo (Aguarunas); dbil cohesin interna con limitado desarrollo (desplazados en Huancayo); dinmicas de desarrollo y redefinicin de la cohesin interna
(mujeres de Yauli, Huancavelica, y comunidad de Limatambo, Cusca).
Tambin se tomaron en cuenta para la seleccin de los casos criterios
vinculados con la experiencia poltica reciente de las comunidades. En primer
lugar, las diversas formas en las que stas fueron afectadas por el proceso de
violencia poltica: se incluyen tanto comunidades desplazadas (Huancayo)
como resistentes (mujeres de Yauli), as como el caso de una comunidad en
una zona en la que no hubo incidencia directa de la violencia (Limatambo).
En segundo lugar, los niveles de participacin poltica en los procesos locales
y regionales (alto en el caso de Lmatamho y Yauli, dbil o inexistente en los
otros dos casos). Por ltimo, los niveles de participacin en los procesos polticos nacionales. El caso de la Universidad de Huamanga se incluye en tanto su
importancia como espacio de encuentro entre jvenes provenientes de espacios
rurales o semirurales y procesos de modernizacin cultural, as mismo en tanto
espacio de politizacin con diversas perspectivas en las ltimas dcadas.
Si bien la indagacin comenz con la pregunta por los derechos, en cada
uno de los casos se abri a diversos aspectos. Esto se ret1eja en cada una de
las sntesis que a continuacin se presenta.
Huancayo: las "oportunidades" del desplazamiento

Una peculiar historia, reconstruida por Nelson Manrique, as como oportunidades contemporneas, han hecho de Huancayo una ciudad moderna y andina, cabecera de la regin central y de la expansin hacia el oriente amaznico.
64
No es casual que su historia poltica sea rica en organizacin y liderazgos. Y

si bien esta historia ha sido, durante buena parte del siglo xx, fundamentalmente urbana, no ha dejado de tener episodios a travs de los cuales los
sectores rurales hacan sentir su presencia y ganaban espacios de presencia y
representacin. Quizs el momento culminante de este proceso haya sido la
movilizacin campesina-comunera que alrededor de 1959 -aos de tomas de
tierras, documentados en la saga literaria de Manuel Scorza- crea la U niversidad Comunal, hoy Universidad Nacional del Centro. Con ella culmina un
ciclo de presin por la movilidad social a travs de la educacin y se abren
procesos de ampliacin de la base social de la lite econmica y poltica regional. En los aos siguientes la hegemona tradicional del APRA comenzar a
ser contestada por movimientos de izquierda que llegan a ganar el gobierno
municipal en la dcada de los ochenta con Izquierda Unida (m).
Sin embargo, algunos rasgos de la poltica local-regional se mantienen.
Por un lado, la importante capacidad de negociacin de sus lites; por otro, la
explosividad en algunos momentos cruciales de la historia poltica: el movimiento del 15 de julio de 1945 que termina en una masacre, el apedreamiento
de Odra en 1962, las movilizaciones al final de fujimorismo.
Al aproximarnos a los procesos electorales contemporneos, constatamos
que esta ambigedad sobrevive. La aparente movilidad poltica convive con
negociaciones corporativas entre algunos movimientos sociales y los partidos
polticos (tal como sucedi en las zonas de ronderos, Alto y Bajo 1ulumayo)
y la intensa actividad de los candidatos entre diversas redes sociales a partir
de promesas que buscan atender demandas especficas. Y en la articulacin de
estas redes conviven razones reivindicativas con argumentos identitarios
que apelan sobre todo a los diversos orgenes: por su dinamismo econmico,
primero, por el impacto de la violencia, despus, Huancayo ha sido foco de
atraccin de migrantes de toda la regin central. Y estos migrantes han tendido sus redes en la pujante ciudad andina.
La investigacin, desarrollada en el marco del proceso electoral municipal-regional, tuvo como uno de sus escenarios el barrio La Esperanza en
el distrito de Chilca de la ciudad de Huancayo. Se trata de un distrito con
ms de 70,000 habitantes y que, si bien es considerado como "regular" en
trminos de pobreza, incluye zonas en las que residen los ms pobres de
Huancayo. La gran mayora de los habitantes de La Esperanza son desplazados por la violencia, provenientes de las reas rurales de la zona sur, de
los departamentos de Huancavelica y Ayacucho. Cuenta con un incipiente
tejido social: cinco Comits de Vaso de Leche, dos comedores popular e
infantil, el Centro de Salud y un Centro Educativo Inicial. La Junta Vecinal
65
es la principal institucin y ha organizado a la poblacin en cinco sectores.

Estos son: La Esperanza, Unin Progreso, San Cristbal, Buenos Aires y
Tpac Amaru. Las principales autoridades de la localidad, segn versin
de los pobladores, son el gobernador, como representante del gobierno, y el
presidente de la Junta Vecinal. La titulacin de terrenos se limita a la zona
baja, es decir, la de mayor tiempo de ocupacin. La Junta Vecinal tiene como
parte de sus logros haber impulsado la construccin del Centro de Salud con
apoyo gubernamental y de la cooperacin internacional.
Las semanas previas al proceso electoral no se registraron eventos abiertos significativos vinculados con las campaas. Podra decirse que las elecciones eran marginales a las preocupaciones de los pobladores, marcados por las
demandas de la supervivencia en una ciudad ajena. Sin embargo, otras relaciones
estaban operando. Integrantes o personeros de las diversas listas que candidateaban al municipio distrital se acercaban a los dirigentes de las organizaciones para
negociar el voto de sus afiliados. La negociacin era muy simple: consista
en ofrecer algunos bienes a cambio de los votos que -se supona- estaban en
manos del dirigente.
De hecho, el sbado previo a las elecciones uno de los candidatos -y
alcalde distrital en ejercicio- convoc a las presidentas de los comits del
Vaso de Leche para un reparto de alimentos. Enterados otros tres candidatos,
ingresaron y pidieron participar como parte de la campaa poltica, ante lo
cual la directiva opt por dispersar la reunin. Sin embargo, horas ms tarde
el reparto se produjo. De hecho, este candidato gan las elecciones y, en la
interpretacin de muchos vecinos, el reparto tuvo un efecto decisivo en el
cambio de orientacin de muchos votos en el da final.
Dado el volumen electoral del distrito de Chilca (ms de 34,000 electores) es poco creble que un reparto de alimentos (que en el mejor de los casos
beneficiara a 250 socias de los comits del Vaso de Leche) pudiese modificar
tendencias electorales previas. Lo que interesa resaltar son dos asuntos: en
primer lugar, lo asentadas que estn estas prcticas en las conductas de los
candidatos, lo que lleva a pensar que tienen un valor ms all del clculo
utilitario (bienes por votos). En segundo lugar, la valoracin que la poblacin
tiene del impacto de estas prcticas. Si bien hay opiniones -como la que se
mencion en la primera parte de este trabajo- en el sentido de que "recibir no
es votar", la interpretacin que hacen los que observan dichos eventos es que,
quienes han recibido, votarn por los candidatos-donantes, a pesar de un contexto que cuestionaba fuertemente estos comportamientos "clientelistas".
Aun cuando no sea dicho en primera persona, subyace la conviccin de
que los sectores ms vulnerables de la poblacin son altamente manipula-
66
bIes. Probablemente el candidato, al donar determinados bienes, no slo est

actuando en un evento de su campaa en funcin de ganar votos -los votos
de los beneficiarios directos de su reparto-, sino que est prefigurando su
actuacin como autoridad y, en ese sentido, produciendo un evento ante
el conjunto de su comunidad. Sea donando alimentos o locales, o llevando
servicios de salud, el candidato est escenificando su plan y su estilo de
gobierno. Se prrfigura como un compasivo proveedor de bienes y servicios,
paternal y preocupado por los ms necesitados.
La historia electoral del distrito es bastante peculiar. En las elecciones
municipales de 1998 gan Vamos Vecino con apenas 3,967 votos de 13,392
vlidos, en tanto los blancos y nulos sumaron ms de 13,000 votos. En las
elecciones presidenciales del 2000 gan Fujimori (con 15,043 votos de 29,868
vlidos) yen las del 2001, Toledo (con 9,845 votos en la primera vuelta y
16,865 en la segunda). Es notoria la diferencia entre las opciones regionales
y las municipales. Para el gobierno regional vence la lista de Todos por Junn
con 9,917 votos, en tanto que para los municipios (distrital y provincial)
ganan las listas de Unidos por Junn (con ms de 7,000 votos en cada caso).
La diferencia ms llamativa entre los procesos electorales recientes est, sin
embargo, en el nmero de listas. Mientras que en 1998 compitieron nueve
de ellas al municipio distrital, en el 2002 lo hicieron 19, de las cuales cinco
reivindicaban identidades locales.
En el caso de Chilca, sin embargo, las campaas no podan restringirse a
ofertas de obras y provisin de bienes y servicios. Era notorio el intento por
articular ofertas de participacin de la poblacin en los futuros gobiernos
locales. Por otro lado, era evidente la desconexin entre las campaas municipales y la campaa regional. No slo en trminos de mensajes y candidatos,
sino tambin del inters de los pobladores.
La indagacin sobre percepciones de derechos se centr en las mujeres que participan en las organizaciones de supervivencia. La mayora de
ellas de origen rural, desplazadas por la violencia y analfabetas. Complementan sus ingresos con actividades de venta de alimentos o lavando ropa
y, en general, su preocupacin se agota en la agenda de la supervivencia:
alimentacin, atencin a la salud y algo de educacin para los hijos. Se
quejan de que los programas de apoyo suelen discontinuarse y se pierden
espacios de socializacin y oportunidades de aprender e intentar algunas
actividades econmicas complementarias. Las referencias a una agenda
"pblica" son escasas, y vinculadas tambin a la "emergencia": ausencia
de desages, basura que se acumula, etctera. En esto coinciden diversos
testimonios:
67
en cuanto a exigencias que hara a las autoridades est la de construir

desage porque hay mucha contaminacin ... y (hay) el problema de
recojo de la basura, que venga el carro basurero ... Que haya un puesto policial, ac tenemos acciones de seguridad, utilizamos el pito. Hay
mucho robo ... Exigira que arregle o mejore el barrio. Le pedira que
arregle la calle.
A esto se suman demandas de capacitacin para jvenes y trabajo: "(Pediramos) a las autoridades charlas con videos, ms que nada a la juventud ...
Han hecho promesas de implementar talleres para los jvenes y trabajo,
manualidades ... Lo que pueda, que cumpla sus promesas."
Qu lgica subyace a estos fragmentarios discursos? Reclamo de demandas basadas en promesas, una relacin pasiva de cara a los gobernantes y una
cierta "comprensin" de sus lmites: "lo que pueda, que cumpla sus promesas". El reclamo del cumplimiento es ciertamente una de las dimensiones de
una lgica de derechos. El problema aqu, sin embargo, es que la fuente para
dicho reclamo no es algo que se identifica como propio, como inherente a la
condicin humana, sino algo contingente: la "promesa" de la autoridad. Apenas si se menciona una dimensin ms cualitativa cuando se hace referencia
al reclamo de buen trato: "El derecho a ser tratado bien, al comedor (no) nos
va a dar cosas que no son aptos para personas, no somos animales ... Si fuera
alcaldesa, convocara a un concurso para el trabajo de los empleados, para que
estn los ms capaces y que tratan bien."
La nocin de progreso es muy vaga, en todo caso se lo identifica con
lo contrario a pobreza. Progreso es "mejoramiento", "es el trabajo por el
barrio", "que haya servicios". Y, como en casi todo el pas, se asocia fuertemente con la educacin.
Desde que gan visibilidad el problema del desplazamiento como efecto
de la violencia poltica (se calcula que ms de 600,000 personas tuvieron que
huir de sus zonas de origen), se abri la discusin sobre el destino final de
estas personas. La idea inicial de que se tratara de apoyar procesos de retorno,
en la medida que el pas se pacificara, comenz a confrontarse con los procesos
de adaptacin de los desplazados a sus nuevos escenarios. Qu los llevaba -y
los lleva- a aceptar condiciones tan duras de pobreza y exclusin en escenarios
hostiles? Las respuestas de las mujeres desplazadas asentadas en La Esperanza, Chilca, nos dan algunas pistas.
En primer lugar, sealan que s han retornado y lo hacen con cierta
frecuencia. Por ejemplo, no dejan de asistir a las fiestas patronales. Pero, en
general, "no regresan a sus pueblos porque estn establecidos". Probable-
68
mente esto signifique que ya han encontrado "puntos de equilibrio" que les
permiten no slo sobrevivir sino tener planes de vida con ciertas expectativas
de progreso. Dentro de esto ocupa un lugar central la consideracin en torno
al futuro de los hijos y la educacin: "S me gustara regresar, pero no hay
acceso. Los hijos no tienen educacin adecuada ... No me gustara regresar
porque la agricultura no es rentable, es todava al ao."
A pesar de todo, el balance es favorable a las oportunidades que ofrece la
ciudad, incluso viviendo en sus confines, excluido de la mayora de los bienes
pblicos. Hay, sin embargo, otra dimensin del retorno que vale la pena mencionar porque incentiva expectativas y comportamientos polticos futuros: "S
me gustara regresar a Huaribamba, Tayacaja, me gustara para abrir la mente
de las personas ... (porque) entran gente que tienen estudios para engaarles.
Pero no puedo por mis hijos, estudian mis hijos ... Tambin en mi barrio hago
eso, les saco las vendas de los ojos, para que aprendan, para que sepan."
Pero no slo la consideracin sobre el futuro de los hijos es la que lleva
a optar por la ciudad. Para entender mejor las razones comparemos el caso
anterior con el de un comedor popular en el distrito de El Tambo, Huancayo,
zona de mayor desarrollo urbano que la anterior.
El comedor de Micaela Bastidas, Madre de la Paz, atiende entre 50 y 70
personas, de las cuales 45 son socias. Tiene 11 aos de existencia y se precia
de ser "un grupo fortalecido, no margina, todas somos iguales, trabajamos
igual". Las entrevistas revelaron una agenda ms amplia, en la que la demanda de obras se vincula con apreciaciones sobre participacin y respeto:
(Tenemos) derecho a la alimentacin, a la salud, a travs del Programa
del Vaso de Leche y el de los Comedores, tambin a la educacin, a la
igualdad, equidad. A no ser manipuladas ni humilladas. Por ser pobres no
nos van a dar desperdicio ... Debe haber igualdad. Derecho es tambin ser
bien tratados, siempre deben de consultar al pueblo para hacer algo.
El comedor ha pasado a ser la retaguardia segura de una agenda personal y
familiar de progreso ms amplia. No slo en tanto la organizacin del comedor
les ha permitido desarrollar capacidades y acceder a recursos para el desarrollo
de actividades econmicas complementarias, en cuanto les significa un ahorro
que canalizan hacia la construccin y mejora de sus viviendas. "Nuestra aspiracin es formar una microempresa, repotenciar el comedor como restaurante
con autogestin, pero para eso necesitamos una orientacin y un profesional
para hacer ese proyecto. Que se ponga una microempresa para salir adelante.
Que nos implementen bien para hacer como un restaurant, como empresa."
69
Las razones para postergar el retorno a la zona de origen son aqu ms

fuertes: "Viv en Huancavelica 14 aos y no quiero regresar all porque las
personas son muy sumisas (frente) a la gente que tiene dinero, stos los manejan. A las personas que tenemos otras ideas nos marginan."
Quizs tambin a esta persona se le ocurra que podra retornar para
modificar esta marginacin. Ms all de los resultados de la investigacin,
numerosos testimonios sealan que existe un proceso de ida y vuelta entre
Huancayo y Huancavelica que compromete no slo la economa sino tambin la poltica. La mayor parte de la lite poltica huancavelicana se form
en la Universidad del Centro. Y, por otro lado, son cada vez ms los huancavelicanos que ocupan cargos de representacin en y por Junn (caso del actual
parlamentario Chamorro y su hermana, alcaldesa de Chilca).
"Ciudadanos" y mujeres comuneras en el distrito de Yauli

Si bien Yauli alcanz la categora de distrito en 1962, los orgenes y desarrollo del centro poblado se vinculan con la historia del ferrocarril HuancayoHuancavelica que estableci una estacin en medio de los terrenos que pertenecan a la hacienda Ambato, propiedad del Colegio Nacional la Victoria
de Ayacucho. El proceso estuvo marcado por el permanente conflicto entre el
arrendatario de la hacienda y los campesinos, por un lado, y los trabajadores
del ferrocarril que comenzaron a construir sus viviendas en el terreno que
fue concedido a la empresa ferrocarrilera, por otro. En los alrededores de la
estacin se levant la nueva ciudad.
A pesar del desarrollo de la ciudad y de algunas actividades comerciales e
industriales en ella, el distrito no dej nunca de ser predominantemente rural.
Actualmente se registran 44 comunidades con 22 centros poblados; el 80 por
ciento de la poblacin vive en el campo. Los datos oficiales consignan una
poblacin de 28,589 habitantes y es considerado un distrito "muy pobre". La
mayora se dedica a la agricultura, la ganadera y a la artesana. Aunque es
predominante el autoconsumo, los excedentes se canalizan hacia los mercados
regionales a travs del ferrocarril y la carretera que los vinculan con Huancavelica y Huancayo. Como se trata de la estacin ms cercana a Huancavelica en
una zona de huaycos, ha sido frecuente el que se transforme en una parada obligatoria y prolongada con mltiples beneficios econmicos para la poblacin.
La ciudad ha tenido una pequea industria bastante activa, hoy en decadencia: molinos de grano y elaboracin de helados.
Existe una Federacin Campesina organizada en cuatro cuencas, esquema
que se repite para el caso de la Federacin de Mujeres de Yauli (Femucay). La
70
historia registra un famoso episodio de justicia comunal-en los aos del velasquismo- que tuvo lugar en una de las comunidades del distrito: Hayanay. En
los aos de la violencia, se produjeron mltiples enfrentamientos con Sendero
Luminoso, particularmente en el territorio de los Chopccas.
Zona de haciendas en deterioro con propietarios ausentes, comunidades
relativamente fuertes -puesto de manifiesto en el hecho de que incluso en la
ciudad la vida social se desenvuelve en quechua-, atravesada por el ferrocarril
y sus ilusiones, con fallidos proyectos de articulacin al mercado regional,
incorpora en esta historia los efectos de la violencia y el empobrecimiento de
las ltimas dos dcadas.
En este marco, lo primero que se pudo constatar en el trabajo de campo que tena como objetivo identificar el sentido del proceso electoral y los
comportamientos particularmente entre las mujeres rurales organizadas en el
Femucay, fue la extrema fragmentacin del escenario social. Si bien la Femucay
tiene su sede en la ciudad, su principal base est en las comunidades y hacia
ellas orienta su actividad. Afirman tener 68 clubes de madres y 4,282 mujeres
afiliadas. Desarrollan actividades de capacitacin, promocin de derechos de
las mujeres y apoyo a actividades econmicas realizadas por las mujeres, va
prstamos de un fondo rotatorio. La opinin mayoritaria de los habitantes
de la ciudad es crtica, ven a la Femucay como "empresa, plataforma poltica,
conflictiva". Parece ser que esta percepcin se refuerza por los problemas de
renovacin de dirigentes y las dificultades para incorporar mujeres de origen
rural que migran a la ciudad. Esta actitud llega a campaas, va el rumor,
contra algunas de las iniciativas de la Femucay como los wawa wasi, estigmatizados como "politizados" y vinculados con el trfico de menores.
Un ejemplo de esta valoracin es la que transmite el siguiente testimonio,
de un lder urbano que anteriormente estuvo vinculado con la federacin
campesma:
Es una organizacin que tiene presupuesto y que a Yauli traen a extranjeros. Ellas toman el nombre de Yauli para pedir plata, incluso no son de
ac, de dnde sern? Trabajan alrededor de 15 aos y no han obtenido
nada para Yauli, para qu, son ms de las comunidades. En cada reunin
llevan su voz, tienen propuestas, por ejemplo, para el da lunes que es
el cabildo: quieren reclamar el nombramiento de las personas de ellas
(pero) nadie es profesional as no se puede avanzar.
Este tipo de percepciones lleva a que, por ejemplo, si la Federacin desarrolla
acciones de su programa de crdito en los meses de campaa electoral, se diga
71
que estn comprando votos, aun cuando las principales dirigentes no fuesen
candidatas en ninguna lista.
Obviamente las dirigentes rechazan estas acusaciones pero tienen el
problema de cmo romper las consecuencias de las mismas. Y uno de los
escenarios en e! que esto es ms complejo es el de la participacin poltica.
Los intentos de participacin han sido fallidos. La posibilidad de que la
Federacin participe de manera "corporativa" adems de discutible es poco
viable. A primera vista podra pensarse que la mayora rural no debera tener
dificultades para imponerse. Esto, sin embargo, supone que los alineamientos
sociales y polticos tendran una lgica de "clase" o, si se prefiere una figura
espacial, de crculos concntricos (el poblado o ciudad pequea, al centro; las
comunidades como un cerco amplio alrededor). No es as; tanto las relaciones
como los vnculos pasan por el poblado. Los alineamientos se establecen en
torno a los diversos grupos que se disputan el poder en l. La figura es ms
bien "radial": cada segmento del supuesto "cerco" comunal est articulado con
determinado sector del ncleo urbano y acta en relacin con l. sta es, probablemente, una de las claves de la persistencia de la hegemona de las lites
locales a pesar de su deterioro econmico y social: su capacidad de establecer
buenos "convenios" (testimonio del lder Ashaninka, recogido en 2001, mencionado anteriormente) con las comunidades que no tienen otra manera de
acceder a los recursos que manejan los poderes regionales y nacionales que
no sea a travs de las lites citadinas.
La Femucay intent promover actividades de debate electoral, pero slo
una minora de los candidatos acept participar. Las mujeres han reiterado su
voluntad de prepararse para participar en las elecciones del 2006.
Otro actor colateral al proceso electoral fue la agrupacin de estudiantes
yaulinos en Huancayo. Como tantos jvenes de origen provinciano viven
tensados entre el mandato familiar de progresar y un sentido de misin que
los devuelve a su lugar de origen. En ambos discursos la educacin ocupa un
lugar central. Ellos tambin contribuyeron en el fallido intento de promover
el debate entre los candidatos.
A pesar que Yauli tiene su mesa de concertacin contra la pobreza y cuenta con Plan de Desarrollo Estratgico, la campaa electoral se desarroll en
torno a temas aparentemente ms urgentes y elusivos en trminos polticos.
El problema central de la agenda local era el del corte de! servicio de luz
por una psima gestin de los cobros a los vecinos y los pagos a la empresa
proveedora por parte del anterior alcalde (lo que de hecho llev a su destitucin). Esto afect muy seriamente a los vecinos y en particular a quienes
desarrollaban alguna actividad econmica (quienes a su vez haban resultado
72
largamente subsidiados). Ciertamente esta "agenda urgente" responda a los

intereses de estos ltimos. En la historia previa del municipio las mejores
gestiones estn asociadas a obras fsicas en la ciudad y algunos avances
urbansticos (difciles de ejecutar por un exacerbado individualismo de los
propietarios y una vocacin de pleito judicial generalizada). Como seala un
testimonio: "El terreno es sagrado para cada yaulino, no se les puede hablar
de alineamientos de calles: menos juicio de tierras, ah son capaces de todo,
(por eso) el desage falta en muchos sectores de Yauli, slo algunos tienen."
Las peores gestiones estn vinculadas con mal uso de los escasos recursos. El municipio no deja de ser visto como una fuente de empleo que debera
dar prioridad a los lugareos.
A partir de estos antecedentes, la campaa descansa, antes que en propuestas globales, en las garantas de gestin que ofrezca el candidato y en
redes eficaces que legitimen esta imagen ante la poblacin. Quien a la postre
ganara la eleccin -de hecho reeleccin dado que en dos ocasiones anteriores
fue alcalde-logr esto. Un testimonio lo expresa de la siguiente manera: "El
alcalde reelecto es sencillo, no es profesional, se mezcla con la gente. l ha
ganado con el voto urbano; el voto rural se ha dispersado."
Lo que no seala, como s lo hace una dirigente de la F (la Femucay) es
que el alcalde forma parte de las redes locales de poder a partir de sus experiencias previas de gobierno. A lo que la dirigente aade un cuestionamiento
moral: tiene dos mujeres: "Lorgio Rojas tiene dos compromisos y las dos
mujeres han hecho campaa poltica, tiene dos suegros y dos suegras, cmo
va a ser padre del pueblo con dos mujeres?"
Es difcil identificar algunos eventos centrales de la campaa electoral.
Se trata ms bien de un proceso acumulativo de compromisos en los cuales
juegan un rol central las relaciones familiares y un nmero muy amplio de
intermediarios, as como el uso y abuso del rumor.
Entre el rumor y la sospecha se construye un relato que atribuye un
carcter fraudulento a un apagn que tuvo lugar la noche del escrutinio.
Segn seala Zenobia de la Cruz (representante la Femucay), el da de las
elecciones, durante el escrutinio, se deca que primero iba ganando Mincap
(Movimiento Independiente de Campesinos y Profesionales), seguido del
Fredecij y Somos Per. El rumor se mantuvo en la noche hasta que sucedi el
apagn -hacia las 11 p.m.- y a medianoche apareci Rojas como el ganador.
Ella seala que la polica est involucrada en ello, el concuado de Lorgio es
polica y es quien habra cambiado los resultados de las elecciones.
El humor desconfiado se mantiene despus de las elecciones. En un primer cabildo abierto el alcalde anunci que se entregara a los centros pobla-
73
dos su presupuesto como desembolso directo, previa acreditacin. Frente a

lo cual, seala un testimonio: "mucha gente estuvo descontenta porque van
a desconocerlos, y (decan) que se va crear una soga (el alcalde) que quizs
lo van a revocar".
Dado que haba ofrecido trabajo, ha creado nuevas plazas en el municipio. La crtica de pane de sus opositores se extiende a programas de empleo
temporal que, se dice, terminan en manos de sus allegados.
En los testimonios recogidos hay referencia a las carencias en el terreno
de diversos derechos sociales, en panicular educacin y salud. Ms all de las
habituales referencias a los problemas de infraestructura, llaman la atencin
algunas reflexiones ms bien cualitativas sobre la educacin:
Los que vienen de las alturas estn en los colegios. Hay baja calidad en
la educacin. La necesidad es mucha [pero los profesores] estn hasta
el mircoles, jueves y viernes ya no asisten. Un solo profesor conduce
a 20 alumnos. Faltan materiales. La mayora de los profesores saben
quechua, les ensean en quechua, pero luego para estudios superiores
tienen problemas. Ingls no saben. No saben computacin. Estamos en
era digitalizada... Se debe actualizar la bibliografa de la biblioteca, pero
slo un tercio de los libros son actualizados. Por falta de dinero buenos
estudiantes no pueden continuar sus estudios superiores. La mayora de
los profesores son de Huancavelica. Pocos se actualizan. Hay profesores
que se compran el ttulo.
Como es previsible la precariedad de derechos va de la mano con la precariedad en el terreno de las obligaciones. Tal como seala el Juez de Paz:
"La gente ac es un poco rebelde. De un 100 por ciento, slo el20 por ciento
cumplen."
Esto probablemente est conectado con la crisis de los servicios y en
particular la luz. Ahora bien, el no cumplimiento de la gente se correlaciona
con el Alcalde: "Depende del comportamiento del alcalde entrante."
Lo cual lleva a un deterioro de los bienes pblicos, como seala una trabajadora del municipio: "Lamentablemente las cosas malas van creciendo.
Las cosas buenas se van deteriorando. Lamentablemente la gente ve por s
mismo y no para los dems."
Una observacin final de la experiencia en Yauli es la que resulta de los
testimonios de dos personas que trabajaron en la observacin y las entrevistas. Mientras que una lo hizo principalmente en castellano, recogiendo discursos parcos y en un tono de splica que suponan una distancia jerrquica
74
con la investigadora, la otra lo hizo en quechua recogiendo discursos ms

ricos, matizados y menos jerrquicos. En un contexto de dominacin y exclusin, las diversas funciones del lenguaje devienen en los usos diferenciados
del bilingismo: una lengua es funcional a la dominacin, la otra mantiene
un abanico ms amplio de connotaciones.
Ayacucho: concientizar en tiempos inciertos
A inicios de la dcada de 1970, una monografa que no tuvo sino una precaria
edicin a mimegrafo daba cuenta de algunas decenas de investigaciones realizadas por estudiantes y jvenes egresados de la Universidad de Huamanga,
en el departamento de Ayacucho. Los someros resmenes apenas si daban
cuenta del contenido de tales trabajos. Si hubiesen sido ledos con atencin
podran haber dado la pista de los procesos que sacudiran al departamento
en las dcadas siguientes. La autora, Catalina Adrianzen, cobrara cierta fama
en los aos posteriores. Se trataba de la esposa de Osmn Morote, nmero
dos de Sendero Luminoso a inicios de los 1980.
Los trabajos en cuestin daban cuenta del marcado inters de dichos
estudiantes por la situacin econmica y social del departamento, en particular de sus provincias centrales. Los ttulos expresaban de manera bastante
elocuente la ptica de los mismos. Se trataba de anlisis desde un punto de
vista "maosta" y trataban de establecer un anlisis de los conflictos en clave
de "lucha de clases". Tales trabajos expresaban el movimiento de retorno de
numerosos jvenes vilquinos que en la segunda mitad del siglo xx haban
accedido masivamente a la educacin y haban logrado profesionalizarse en
la reabierta Universidad de Humanga.
Lejos de ser una zona de dominacin terrateniente, como lo suponan
muchas de las tesis mencionadas, Vilcashuamn otrora "curacazgo muy
principal", altern, desde la Colonia, prolongados periodos de decadencia y efmero progreso. Huamanga y Cangalla lo haban remplazado
como centros regionales, segn constataba Riva Agero al visitarla
en 1912. Sin embargo, fue recuperando dinamismo en la medida que
diversas vas la conectaron con Huamanga e lea. Las estadsticas oficiales sealan una poblacin de 12,537 personas en el distrito capital de
la provincia, ubicndolo como "muy pobre" en el mapa respectivo. La
ganadera tuvo cierto auge, siendo la regin de asentamiento de los clebres "morochucos ... gauchos y cosacos del Per" (Riva Agero, 1969).
Probablemente esta identidad es la que marca su diferencia dentro del
departamento motivando los procesos de segregacin y afirmacin que
75
explican en buena cuenta su involucramiento en el proceso de violencia

contemporneo.
El incipiente dinamismo econmico hizo de esta regin uno de los
escenarios ms dinmicos de los procesos de movilidad social tpicos de la
segunda mitad del siglo xx. En particular la movilidad a travs de la escuela. La matrcula escolar se duplica en menos de una dcada y los egresados
comenzaron a llegar a la Universidad de Huamanga. All, sin embargo,
se encontraran con una fuerte discriminacin debido a su origen rural,
su habla, su vestimenta. Probablemente condicionados por una "mandato
generacional" tendan a concentrarse en las facultades de Educacin, Agronoma, Ciencias Sociales y Obstetricia (las mujeres). En las aulas y patios
se encontraran con el maosmo y, a travs de l, con las claves explicativas
de su pobreza y exclusin, as como con un proyecto de Revolucin radical de
base rural.
No es extrao, entonces que Vilcashuamn formase parte del "escenario
principal" de la insurreccin senderista y de la accin contrainsurgente. Al
culminar su profesionalizacin numerosos vilquinos retornaron para copar
el aparato educativo y otras esferas de la vida pblica iniciando procesos de
proselitismo entre los ms jvenes. All las muertes se han contado por miles,
particularmente en los primeros aos de la violencia.
Qu pueden significar las elecciones con esta dramtica historia previa?, qu sentido tiene hablar de derechos en un escenario que ha sufrido
violaciones tan masivas de los mismos? Tanto las acciones de capacitacin
electoral que se desarrollaron en torno a las elecciones del 2001 como la
investigacin en torno al proceso del 2002 permiten ensayar algunas sorprendentes respuestas.
Las peculiaridades de la historia rural ayacuchana hicieron que este
departamento estuviese bastante a la saga en cuanto a organizacin social
y campesina en particular. Esto ha sido sealado repetidas veces como
explicacin de la facilidad con la cual Sendero Luminoso se asent en estas
zonas. La ausencia de incipientes mediaciones sociales facilit una relacin
autoritaria partido-masa. A diferencia de lo que sucedera en el norte del
departamento, en la regin central no se percibe un accionar de rondas campesinas antisenderistas. Podra pensarse que esta relacin autoritaria habra
sido fcilmente cubierta por el fujimorismo en la dcada de 1990, pero no fue
as. Vilcashuamn fue la nica provincia en la que Vamos Vecino perdi las
elecciones provinciales en 1998 a manos de un movimiento de races locales:
Hatari Llacta. ste obtuvo ms de 2,000 de los 4,700 votos vlidos, pero con
un importante nmero de blancos, viciados y ausentes. En aquella ocasin
76
apenas participaron tres listas: Vamos Vecino, Hatary Llacta y Somos Per.
En el 2002 participaran siete listas.
Quizs el hecho de no haber participado activamente en la guerra del
lado de las fuerzas del Estado, as como antecendentes identitarios que se
mantuvieron vivos de manera oculta en las dcadas ms duras, contribuyan a explicar esto. Lo curioso es que este proceso se ve reforzado por la
emergencia de algunos nuevos actores (organizaciones de supervivencia,
retornantes y comunidades reorganizadas) y por el impacto en la dinmica social de algunas polticas del fujimorismo, particularmente de lo
que podramos llamar "el primer fujimorismo" (1990-1995). Dentro de
un esquema de "eficiencia", diversos organismos del Estado adoptaron un
modelo de participacin restringida bajo la forma de "ncleos ejecutores"
de diversas obras locales. Cuando se rastrea la historia personal de quienes adquieren protagonismo en los escenarios locales y regionales de 1990 en
adelante, se descubre que muchos de ellos se legitiman como dirigentes y
establecen lazos con el Estado a partir de participaciones exitosas en tales
"ncleos ejecutores".
Es el encuentro entre estas experiencias y tradiciones de autonoma lo
que explica la emergencia de movimientos como Hatari Llacta en un escenario totalmente copado por el proyecto autoritario del fujimorismo. Es cierto
que rpidamente el gobierno ahogar los aprestos autonomistas de tal movimiento, pero la experiencia qued para la dcada siguiente.
Otro proceso que tendr incidencia en la escena poltica local es la reaparicin de los jvenes universitarios. En el marco de la crisis del fujimorismo
la Universidad de Huamanga es escenario de movilizaciones estudiantiles y
de la aparicin de nuevas organizaciones. En continuidad con experiencias
previas, una de las formas de organizacin que se expande es la que articula
jvenes de acuerdo con su lugar de origen. En este caso los vilquinos formarn la Federacin de Jvenes Vilquinos (Fejov), red generacional de alrededor de 40 miembros. Si se examina su composicin y sus documentos se
descubren sorprendentes continuidades con los jvenes maostas de los 1970,
as como radicales diferencias. Tambin stos estn asentados en facultades
con una mayor "proyeccin social" (educacin y obstetricia, por ejemplo).
Tambin se sienten motivados a "hacer algo" por Vicashuamn y tienen un
diagnstico crtico de las causas del atraso de su provincia. Sin embargo,
lejos de organizarse en un esquema "insurreccional" lo hacen en torno a los
temas que consideran cruciales para el desarrollo: educacin, agro, turismo,
etctera. Al igual que sus antecesores asumen un discurso "concientizador"
y repiten algunas frmulas que seguramente escuchan con frecuencia en la
77
universidad: masa, pueblo y proletariado. Quizs por esto algunos adultos los
acusan de estar manipulados por "polticos".
Sin embargo, la asociacin fuerte que establecen entre educacin y progreso, la centralidad de la educacin dentro de una aproximacin intuitiva a
los derechos, los pone en sintona ms que con los discursos de los aos setenta con el progresismo de los sesenta. De hecho eluden toda referencia a los
trminos emblemticos del discurso revolucionario: poltica, poder, lucha de
clases, etctera. Podra decirse que, ms que una visin, estos jvenes tienen
una misin: concientizar, educar, progresar. El trasfondo es lo que se llam "la
idea crtica" en una versin depurada de sus elementos ms radicales.
El proceso electoral del 2002 se present a los jvenes de Fejov como
una oportunidad para poner en prctica sus afanes "concientizadores". Dos
rasgos importantes de su aproximacin al proceso electoral fueron el criticar
el "clientelismo", definido como el intercambio de votos por regalos, y la
reivindicacin de una identidad vilquina ("Vilcas para los vilquinos"). Junto
a la Asociacin de Residentes de Vilcas en Huamanga (ARVA) intentaron
promover debates y otras actividades en relacin al proceso. Aparentemente
las actividades no tuvieron mucho impacto en el proceso.
En el proceso electoral se evidenci que doctrinas y programas pesan
muy poco en la conformacin de las alternativas electorales y en las decisiones frente a ellas. Lo que funcionan son redes sociales y familiares. En Vilcas
hubo siete listas, cada una apelando a alguna red primaria: paisanos, familiares, colegas de profesin o miembros de alguna iglesia. El comn denominador de todas es identificar "desarrollo" con obras de infraestructura. Dentro
de stas ocupaban un lugar central las que tenan que ver con el agua y la
educacin. El candidato del APRA, un ingeniero con posgrado en Alemania,
intent un discurso ms programtico. Al final fue derrotado por un tcnico
sanitario que traa una acumulacin de redes sociales ms amplias y una relacin de parentesco con un parlamentario nacional. Los fujimoristas (MIRE)
con un discurso antipoltico y apelando a sus obras, a pesar de los claros
antecedentes de corrupcin, quedaron segundos. De hecho la participacin
fue alta: de 13,110 inscritos participaron 8,110 electores.
A pesar de la importancia de las redes familiares en la conformacin
de las listas electorales as como en las campaas, podra decirse que este
mecanismo funciona de manera "difusa". Los testimonios recogidos entre
los jvenes dan cuenta de que stos no deciden segn las opciones de sus
padres. Por otro lado, a diferencia de lo observado en algunas zonas del norte
de Ayacucho en procesos previos, no se registran eventos de organizaciones y comunidades en los que se decida el voto de manera corporativa. Al
78
igual que en otros lugares, la ausencia de eventos centrales de campaa, en

particular debates en los que participen todos los candidatos, se ve cubierta
por mecanismos informales a travs de los cuales fluyen rumores, informes,
supuestas encuestas. Y en esto ocupan un papel central como mediadores los
periodistas locales. Si bien en el caso de Vilcas la periodista local asumi un
punto de vista plural, en general se puede decir que el periodista de la provincia asume un rol de juez meditico que le da una enorme importancia en los
procesos electorales. Otros espacios han estado significativamente ausentes
de la dinmica electoral. No slo como protagonistas de la misma -lo cual
es explicable en algunos casos dado su mandato- sino como proveedores de
insumos y propuestas. Es el caso en particular de las Mesas de Concertacin
de Lucha contra la Pobreza.
Como en todo el pas, los vilquinos ejercieron de manera "sofisticada"
su voto. Si bien el APRA perdi en la eleccin municipal, capt la mayora
de votos para el gobierno regional. Globalmente, sin embargo, subsiste una
relacin de desconfianza frente a los "polticos" y la "poltica". Ambos trminos aluden a un terreno ajeno, lejano, que escapa a cualquier control y que
difcilmente puede ser visto como el terreno de la "representacin".
Esta distancia ha llevado a un proceso de "represtigio" de algunas viejas
instituciones. Diversos testimonios dan cuenta de una creciente revalorizacin
de la institucin colonial del varayoc. Probablemente se vincule con las fuentes de legitimidad de esta autoridad (origen ms bien religioso) y su carcter
de investidura y no de eleccin que la alejara de los problemas que derivan de la
temporalidad de la autoridad electa. Al ser una autoridad permanente, que se
ha ido construyendo a travs de un proceso paulatino, el varayoc estara mejor
preparado para sortear las tentaciones de la corrupcin.
Oe la "revolucin social" a la "revolucin poltica"
Histricamente Limatambo ha sido considerado un lugar de descanso para

la lite cusquea que, aprovechando la peculiaridad del clima y la geografa,
estableci en la zona haciendas dedicadas a productos altamente rentables.
Esto les permiti sobrevivir a la reforma agraria velasquista reduciendo sus
propiedades. Tal como seala un testimonio:
Tras la Reforma Agraria aqu se han quedado todos los terratenientes con
su pequea propiedad lo que no sucedi en otros distritos de la provincia
de Anta. En los ocho distritos de la provincia no ha quedado ni un gamonal, se fueron, pero en Limatambo se quedaron porque es un valle muy
79
bonito donde tener 12 a 15 hectreas equivale a tener 30 a 40 hectreas en

otro lugar: se puede obtener de dos a tres cosechas al ao por la calidad
de sus tierras y riego.
Sobre esta base, el poder poltico se mantuvo en manos de terratenientes
medianos y gamonales locales hasta la dcada de 1980.
Se ha recogido un testimonio en relacin con los procesos electorales
previos a la reforma agraria:
El seor Mximo Daz es un vecino de 60 aos natural de la comunidad campesina de U raca y viene a la ciudad de Limatambo slo en das
de feria, pertenece al Partido de Accin Popular y cuenta con mucha
elocuencia su vivencia poltica desde su juventud. Antiguamente en la
mayora de pueblos se elegan como alcaldes a los vecinos ms notables
por su popularidad, por su bondadosidad, carisma y filantropa, pero en
Limatambo se elega al ms adinerado al que posea cierto poder sobre
las personas y as se apoderaron por muchos aos 3 a 4 familias como son
los Consa, los Alagn y los Morales, con ellos tambin estaban mis padres
desde mis abuelos porque eran compadres, ellos tenan sus propiedades
en cada comunidad y por lo tanto tambin sus sirvientes quienes ni
siquiera participaban en las elecciones y a veces traan a muchos de sus
compadres para aumentar sus votos, en el pueblo entre ellos se elegan
y yo ya jovencito miraba con admiracin, en las elecciones del 60 a mi
padre le pusieron en la lista de regidores, pero en el trance antes de las
elecciones lo cambiaron con uno de los familiares de los Morales y mi
padre no poda reclamar, a pesar que era compadre de los Alagn.
As se estilaba elegir a los alcaldes en Limatambo. La obras que hadan
eran obras que les beneficiaba slo a ellos, cuando instalaron el agua
potable esas familias noms tenan en sus casas y el resto una pileta
pblica en la esquina. La iglesia estaba totalmente coludida con ellos.
La reforma agraria los hizo correr a varios de ellos, ah se reivindicaron
los campesinos, muchos se independizaron de sus compadres formando
comunidades y se fortalecieron mejor en el gobierno de Alan Carda. Sin
embargo, nunca la gente del campo ni siquiera intentaba a ser alcalde.
Al igual que en otros escenarios locales de los Andes, la imagen de pura
dominacin debe ser matizada. Los poderes locales no hubiesen podido
sobrevivir sin "redistribuir" algunos bienes, sin "convenios" con las comunidades y organizaciones. Pero lo cierto es que en trminos globales la redistri-
80
bucin flua, principalmente, hacia el poblado. Por otro lado, es importante

sealar que, a diferencia de otros territorios cusqueos, Limatambo no posee
una identidad cultural claramente diferenciada del resto. Por el contrario
se registra el ingreso y salida de poblaciones de y hacia zonas aledaas. Si
algo los identifica es su comn problemtica contempornea, su presente, la
produccin y asuntos similares. Una de las comunidades ms dinmicas en
el proceso de movilizacin social y poltica, la comunidad de Chonta, tiene
ncleos de migrantes en ciudades del pas (Arequipa y Lima) y Europa que
se mantienen vinculados con su lugar de origen.
Desde un inicio se insisti en la necesidad de recoger el proceso y la
experiencia actual de democracia participativa desarrollada en aquella zona y
la incidencia que esta experiencia estaba teniendo en el desarrollo del proceso
electoral. La experiencia de democracia participativa deba, asimismo, ser
ubicada en un somero marco de referencia a la historia previa de la zona y la
regin. De acuerdo con los testimonios recogidos, la experiencia de la democracia participativa es algo as como la faceta poltica de una revolucin local
cuyo aspecto econmico-social se expresa en las tomas de tierras que sacudieron la pampa de Anta y sus inmediaciones a finales de la dcada de 1970.
Qu percepcin tienen hoy los comuneros de Limatambo de ese proceso? La investigacin ha reconstruido la historia a partir del testimonio de
ocho comuneros de Sondorf. El nombre de la comunidad es en homenaje
al ex propietario alemn de los terrenos que hoy ocupan y eran parte de la
hacienda Tarahuasi. Sondorf est a 10 minutos de la capital del distrito de
Limatambo. Sus tierras estn conformadas por amplias andeneras dotadas
, de abundante agua, en la actualidad se cultiva zapallo, kiwicha, trigo, maz y
alfalfa para comercializar como forraje fresco por que la ganadera es ms o
menos del 5 por ciento. De acuerdo con investigaciones realizadas el 90 por
ciento de las familias son de origen apurimeo, tradas por los antiguos propietarios de las haciendas, mientras que los verdaderos dueos de las tierras
probablemente fueron eliminados y expulsados para despojarlos de ellas. As
lo seal don Anacleto Huaranca, uno de los pobladores nativos de Sondorf.
Otras familias se trasladaron hacia las partes ms altas donde formaron las
comunidades denominadas Mamacu y Tomaccaya, a 20 y 25 kilmetros de
Sondorf, respectivamente.
Los comuneros manifestaron que durante el gobierno militar se formaron
en Limatambo las Cooperativas Agrarias lahuantinsuyo y Salkantay. Hasta
entonces dominaban al Per dos partidos polticos (el APRA y Accin Popular), las autoridades se designaban a dedo y, como se nombraba a gente de la
clase dominante, haba abusos de todo tipo hacia los campesinos. En 1979 se
81
formaron la Federacin Campesina y el Partido de Izquierda de Limatambo

bajo la batuta de los campesinos de Sondorf a partir de los sindicatos de la
hacienda Sondorf y Tarawasi. En ese ao se acord realizar la toma de tierras
de todas las cooperativas agrarias; la gente de Limatambo tom la iniciativa y
particip activamente en la toma de tierras de la Cooperativa Tpac Amaro
de Anta, hacindola desaparecer junto a las cooperativas Tahuantinsuyo y
Salkantay.
El relato de un comunero aade:
En las elecciones de la Constituyente sale elegido Vctor Haya de la
Torre por el APRA y la Federacin Campesina particip apoyando al
partido de Izquierda Unida. Durante la dcada del 80 se sucedieron tres
alcaldes, dos veces Accin Popular y una el APRA. El partido de Izquierda
no poda ganar porque los amos del pueblo les tipificaba de terroristas,
enemigos del pueblo, que les iba a quitar las tierras de la gente y por
otro lado tambin les faltaba organizarse mejor y capacitar a la gente del
campo que era lo ms difcil. Los candidatos del APRA Y Accin Popular
iban a las comunidades a comprar los votos de sus compadres y ahijados llevando vveres y alcohol; en este tiempo no se hizo obra alguna,
los alcaldes slo se dedicaron a desmantelar el municipio, ni siquiera
limpiaron la Plaza de Armas, segua con montones de piedras en las
esquinas y con un solo acceso, los jardines estaban enmallados con alambres de gallinero y la limpieza pblica no exista, las calles estaban llenas
de perros y chanchos ensuciando, el municipio tena slo tres ambientes
sin estucar, lo peor es que la gente se haba acostumbrado a hacer coima
en vez de suplicar, es decir por ejemplo para hacer inscribir el nacimiento
de sus hijos e! campesino vena a avisarle al jefe de registro civil trayndole un cuye o una gallina y el da de la inscripcin haca lo mismo y estaba
obligado a invitar cerveza. Y como ya haba sido costumbre, el primer
ao del primer periodo (de Wilber Rosas) la gente de cada comunidad
traa regalos de ese tipo, haca agasajos, es decir era una cosa insoportable
la actitud de 38 comunidades. Una de las razones que fortific la creacin
de! Concejo comunal era e! corte de este comportamiento haciendo ver
que no era necesario hacer eso si no ellos tenan derecho a pedir obras
y que ellos debieran participar activamente en su ejecucin (palabras
textuales de Zoilo Meza).
Ya en el gobierno de Alberto Fujimori en 1990 la Federacin se encontraba ms organizada y segua en pie de lucha frente a la actitud coludida de las autoridades locales con los de la provincial y departamental
82
que representaban una mafia para manejar todo, por lo que sufrimos
una persecucin terrible a los dirigentes campesinos de ese momento,
motivo por el cual fueron detenidos como terroristas los compaeros
Seferino Ziga Zamanez y Zoilo Mesa Rodrgues que al no habrseles
encontrado pruebas fueron dados de libertad a las 24 horas. El primer
derecho que arrancamos de las garras de las autoridades como Federacin junto con el juez que estaba ya en contra de la corrupcin y el
abuso, fue el caso de los desayunos escolares lo que el alcalde Amlcar
Morales vena proclamando que en la plaza iba a repartir desayunos a
los escolares con su plata. Toda la Federacin nos organizamos y fuimos
al Cusco para pedir en nombre de la Federacin el presupuesto estatal
de los desayunos, lo que repartimos en todos los centros educativos y
cuando fue el alcalde a recoger la plata ya no estaba (palabras textuales
de Yuder Urrutia).
Despus de esos logros llevamos a cabo el primer Concejo de la Federacin Distrital en la comunidad de Chonta y acordamos lanzarlo como
candidato a Wilbert Rosas aun sin haberle consultado, posteriormente
los dirigentes de la comunidad y la Federacin Campesina se hizo cargo
para conversar con l logrando que aceptara. Lo nombran a l porque
todava los campesinos no estaban bien educados y no tenan confianza
en su propia clase, l era un personaje en quien los campesinos tenan
confianza, adems en ese momento Wilbert estaba manejando los fondos
rotatorios del CADEP en todas las comunidades (palabras textuales de
Zoilo Meza).
Los cambios en el modelo de gestin poltica se vinculan con la historia
de lucha social en el distrito, as como la incidencia de procesos de promocin del desarrollo desde las ONG. De hecho, Wilber Rosas es elegido alcalde
en 1993 sobre la base del prestigio que tiene por su trabajo de promocin, a
la vez que por su asentamiento como pequeo productor. Ms atrs est el
proceso de organizacin y movilizacin de la Federacin Distrital Campesina de Limatambo. Y en este proceso se combinan los eventos que afectan la
estructura econmica de la zona con actos pequeos que representan desafos
decisivos al poder. Por ejemplo, el quitarle el "monopolio" de la gestin con
el Estado en el caso de los desayunos escolares. Es la organizacin social la
que decide, en una de sus asambleas, en la comunidad de Chonta, lanzar un
candidato para alcalde en representacin de los campesinos de Limatambo.
Pero tiene la sagacidad de no designar a uno de sus dirigentes, sino buscar
una persona con experiencia de gestin y confiable. Fritz Villasante, antrop-
83
lago cusqueo, recuerda que en algn festival regional de danzas, Limatambo

present un montaje en el que a la expulsin del gamonal sucede la llegada
del "ingeniero": tras la dominacin, el progreso.
Wilber Rosas, al caracterizar los cambios que introduce su gestin, pone
el acento en el cambio en el trato entre autoridad y comuneros:
Haba dos tipos de trato... me trataban los comuneros a m "de compaero", ya no era el seor, el misti, a quien habra que saludarle con miedo...
En una ocasin, cuando se hizo una encuesta despus del primer periodo
para saber qu era lo que les gustaba del gobierno del concejo comunal
pensando que iban a decir las obras, ellos dijeron lo que ms les gustaba
era el buen trato.
Un testimonio da cuenta de las diversas dimensiones del proceso global. La familia Medina (ambos profesores) tiene asentada su residencia en
la escuelita de la comunidad de Sondorf y trabajan en el magisterio desde
hace 12 aos; Isaac tiene 36 aos y Tula 38. Ellos llegaron a Limatambo
an solteros, como reemplazantes al nico centro educativo, pero al conseguir su plaza en el nuevo centro educativo de la Comunidad de Sondorf se
quedaron y conocieron de cerca la vivencia de la gente de Limatambo. En
el pueblo observaron que las familias conocidas eran abusivas, a cualquiera
que les deca algo le pegaban o lo hacan guardar en el calabozo y nadie
deca nada. Ese comportamiento no les gustaba y se fueron felices al nuevo
centro de trabajo. Lleg (dice Isaac) aquel da en que por primera vez la
gente campesina lanz su candidato al ingeniero Wilbert Rosas, l era un
amigo de todos:
Candidato de los comuneros, los profesores y de la juventud, yo fui uno
de los artfices de esa candidatura, recorr casi a todas las comunidades
junto con los dirigentes de la Federacin Campesina alentando a que
todos los comuneros deben ir a depositar su voto y as hicieron, ganaron
por casi 2,000 votos y toda la gente saltaba de alegra, se emborrachaban
de alegra y la gente del pueblo no lo quera reconocer al alcalde del
pueblo, por lo que casi todo el primer periodo ha sido alcalde de slo los
comuneros y la gente de poder ni le hablaba.
El testimonio contina estableciendo una relacin causal entre la "revolucin poltica" que implica la eleccin del candidato de "los indios" y la
dinamizacin de diversos aspectos del proceso de desarrollo:
84
Pero, este periodo era vital, contundente y arrollador porque recin la

gente del campo entraba al pueblo con frecuencia, el municipio paraba
lleno de campesinos y los mistis decan estos indios creen que el Concejo es su
casa, ah no ms .ya paran. Todas las comunidades empezaron a trabajar
sus carreteras, a hacer sus captaciones para su agua potable, la Escuela
campesina de la federacin paraba lleno de delegados campesinos para
capacitarse en actividades productivas; era casi como una revolucin, las
calles del pueblo empezaron a trabajarse para su asfaltado, se ampliaba
el agua potable pero a domicilio lo mismo que la electrificacin y para
las comunidades las gestiones de electrificacin. En mi escuela se notaba
que comenz mayor concurrencia de nios y de padres de familia en las
asambleas, se notaba que la gente se senta con derechos lo que antes
todos andaban como perseguidos y no asistan a las reuniones de padres
de familia. En los siguientes periodos se ha venido asentando cada vez
ms en cada campaa ya se contaba con los votos asegurados.
En contraste con esta historia previa, el proceso electoral municipal del
2002 llama la atencin por su extrema dispersin: compitieron 12 listas,
representando partidos nacionales y regionales, y movimientos locales. De
ellas, cuatro obtuvieron menos de 100 votos y la lista ganadora logr 569
de 2,400 votos vlidos. En 1998 la lista de Wilbert Rosas haba obtenido 909 de
2,158 votos vlidos compitiendo con otras siete listas (de las cuales slo dos
obtuvieron ms de 100 votos: Vamos Vecino y Accin Popular). La proliferacin de listas se ve alentada por la presencia en el proceso de diversos tipos
de candidatos. A primera vista podan diferenciarse las listas de "lugareos"
y "forasteros", es decir, de habitantes permanentes de la localidad y de
llligrantes permanentes o estacionarios que regresaban para ser candidatos.
Esta caracterstica, reiterada en diversas localidades en este proceso electoral
-caso de M. Siqueiros en Cusco-, merece ser analizada tanto desde el punto
de vista de los candidatos como de los electores. Contra la imagen de comunidades inmovilizadas en el tiempo y el espacio, las sociedades andinas han
vivido y promovido una alta movilidad de algunos de sus miembros, quizs
en la lgica de reproducir -en las condiciones de dominacin colonial y
poscolonial- el viejo patrn de control de diversos pisos ecolgicos. "Trajinantes" y migrantes no son, pues, personajes marginales: les es legtimo aspirar al
poder. Depender en buena cuenta del tipo de autoridad que se requiera en la
coyuntura especfica lo que decidir un posible voto por un "retornante".
Dado que el alcalde que haba promovido la experiencia de democracia
participativa aspiraba a la alcalda provincial, su movimiento postulaba como
85
candidato a alcalde al anterior teniente alcalde. Su designacin como candidato haba sido fruto de una historia accidentada y desde un inicio encontr
serias resistencias en la base social de las gestiones anteriores. Esta es una de
las razones de su derrota, a la que se suman una voluntad de renovacin y las
simpatas que generaba quien a la postre sera ganador. Vale la pena sealar
que tanto en las elecciones presidenciales del 2000 como en las del 2001 en
Limatambo haba ganado Toledo.
De hecho, en la campaa se notaron algunos cambios en la forma de
participar en el proceso electoral que podran atribuirse a los efectos del
modelo de democracia participativa. Por ejemplo, cuando los candidatos
visitaban las comunidades como parte de sus campaas, sola suceder
que las autoridades comunales convocaban a una suerte de asamblea
para escuchar las propuestas; en otros casos invitaban a que varias listas
hiciesen sus presentaciones una tras otra. Esta es una prctica indita en
la regin.
Ms all de que casi todas las candidaturas expresaban la voluntad de
darle continuidad al modelo participativo, los resultados tendran incidencia
en la historia posterior de la experiencia. Si bien despus de las elecciones
se llev a cabo la ltima reunin del Concejo Comunal Vecinal en la que se
elabor el presupuesto participativo para el ao 2003, se hizo sin la participacin del alcalde electo.
Lo cierto es que los comuneros expresan una asociacin fuerte entre participacin voluntaria y desarrollo: "El gran peso de nuestro desarrollo, dicen
los comuneros de Chonta estuvo en la mano de obra, en el aporte voluntario,
aporte solidario que han tenido las comunidades, si no, no hubiramos tenido
xitos tampoco."
Los comuneros de Chonta manifiestan que antes a casi nadie le interesaba las campaas de los candidatos a la alcalda, nunca ponan atencin, como
no haba multas no participaban en las elecciones. Los candidatos llegaban
a las comunidades ofreciendo obras, invocando votos, pero jams se haca
algo por ellos, generalmente al nuevo alcalde lo elega la gente que viva en el
pueblo. Los sindicatos campesinos, por su parte, tenan influencia slo en las
comunidades donde existan, posteriormente la Federacin incidi un poco,
pero fue ms entre los dirigentes campesinos. La eleccin de Wilbert Rosas
marc la ruptura. Habra que analizar si esta disrupcin del poder local tiene algo que ver con la crisis de legitimidad que atraviesa al Estado peruano
alrededor del golpe del 5 de abril. Para ello puede ser til analizar el proceso
poltico de la provincia, donde durante varios periodos gobern un alcalde
vinculado a Fujimori.
86
Es interesante notar que la incidencia y consolidacin del modelo poltico

participativo es diferenciado de acuerdo con factores que van desde la ubicacin geogrfica hast,a la historia reciente de las comunidades.
Es el caso, por ejemplo, de las comunidades de Chonta, U ratari, Pibil,
Sondorf, Miskiyacu, Huancariri, a diferencia de las comunidades de
Tomaccaya, Pampaconga, que no tienen la capacidad de terminar obras,
tienen dos reservorios de agua potable y no tienen agua potable, no tienen la voluntad de limpiar esos reservorios, no desean hacer siquiera
un reservorio para riego, si se les malogra un tubo del servicio de agua
potable no lo arreglan, lo abandonan, estn esperando que alguien se los
arregle, sus propios cultivos no estn bien conducidos.
Estas ltimas son las comunidades ms dispersas y a la vez ms cercanas
a la carretera. En ellas el deterioro de los bienes pblicos quizs tenga que
ver, tambin, con la menor importancia de stos en la canasta de recursos de
los que dispone cada familia campesina.
Apus aguarunas, apus criollos: democracia en el Cenepa
Se trata de un distrito cuya poblacin es en su mayora Aguaruna. Con apenas 8,574 habitantes, es considerado un distrito en "pobreza extrema". En
este caso incluso la categora "comunidad" resulta ajena. Fue introducida
y adaptada en el contexto del proceso de reforma agraria del gobierno de
Velasco. y si bien queda su uso, las estructuras sociales responden ms bien a
un patrn de familias ampliadas compartiendo estructuras "polticas" de raz
tnica. Las' comunidades aguarunas han jugado un papel muy importante
en el proceso de organizacin y lucha por el reconocimiento de los pueblos
amaznicos. (La Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana
(Aidesep)J se organiz como culminacin de un proceso originado entre estos
pueblos.
Augostina Mayn, joven aguaruna y estudiante de la Universidad de
San Marcos, tuvo a su cargo el trabajo de campo. Ella pertenece a la primera
promocin de ingresantes dentro de las condiciones especiales establecdas en
1999. Si bien muchos han abandonado por razones diversas, quienes continan
viven la tensin entre los afanes individuales de progreso, alentados por el mandato familiar, y un sen!:ido de "misin" hacia sus comunidades de origen.
'Pgina de Internet en http://www.aidesep.org.pe
87
Su testimonio sita el trabajo realizado con una visin ms amplia de las

relaciones entre los pueblos amaznicos y el estado criollo:
Fui en busca de mi pueblo Aguaruna en la ceja de la selva para ver de
cerca el acontecimiento de los movimientos polticos por elecciones
municipales y regionales de 2002, y visit algunas de las comunidades,
para observar y poder recoger opiniones acerca de los candidatos que se
estaban postulando al silln municipal.
A lo largo de la historia, especficamente hablando de los pueblos indgenas (Aguaruna), hemos tenido poca participacin en los asuntos polticos,
el problema consiste en que el Estado peruano no dio mayor cabida de
participacin por ejemplo en la eleccin de los gobiernos: central, regional, distrital o local.
Si bien se habla la democracia en el Per, slo se habla de quienes tienen el
poder y de quienes toman las decisiones, y no importando la participacin
directa de los pueblos, en ese caso, los pueblos indgenas estamos fuera del
margen poltico, eso ocurra hablando de aqu como diez aos atrs.
Sin embargo, es notorio que al menos en los espacios muncipales el acceso
de representaciones indgenas se ha ido ampliando. En las elecciones de 1998,
por ejemplo, de las cinco listas que participaban, cuatro se reivindicaban "amaznicas" o "indgenas". De 1,588 votos vlidos, obtuvieron 1,376 votos (675 la
ganadora) frente a 212 de Vamos Vecino. En las presidenciales del 2000 ganara Somos Per (con 1,042 votos frente a 340 de Fujimori). Y en las del 2001
Toledo obtuvo 1,439 de los 1,580 votos vlidos. Se trata de votaciones consistentes que expresan compromisos comunales con las candidaturas ganadoras.
Si remontamos en la historia antigua de nuestros antepasados como en la
actalidad, el problema de la participacin activa en los asuntos polticos
casi es lo mismo; ahora que viene la descentralizacin, la regionalizacin, son
temas nuevos, en la que ni el Estado peruano no tiene experiencia en estos
temas, peor cuando se trate la regionalizacin y no sabemos de qu manera
participarn los indgenas, si participan como tales o como ciudadanos.
Aun cuando en el caso de Augostina la diferencia entre participacin
"como indgena" y participacin "como ciudadanos" puede ser resultado de
una reflexin ms elaborada, es indudable que atraviesa la vida cotidiana
de estos pueblos: "Actualmente, el papel de los pueblos indgenas en la
participacin ciudadana tampoco es claro, ya que el Estado por tratarnos
88
de involucrar simple y llanamente como ciudadanos comn y corriente nos

dan ciertos derechos a la participacin poltica mas no hace participar a los
pueblos indgenas en s. Es el problema de hoy."
Participar "como ciudadanos" equivale a hacerlo a travs del voto. Participar "como pueblos" tiene otras dimensiones que slo se comprenden si se analizan los mecanismos de legitimidad y ejercicio de la autoridad en las estructuras
tradicionales. No es casual entonces que, ante dificultades significativas para
ejercer el voto (por ejemplo, el enorme costo de movilizarse para llegar a las
sedes de las mesas electorales), se registren cifras significativas de ausentismo.
Establecida la diferencia, pasan a hacerse las conexiones. Augostina
maneja el paradigma del "voto consciente" que subyace a todas las propuestas de capacitacin electoral. Frente a l, los mecanismos que ver operar en
el proceso que analiza le parecern atpicos:
El problema tambin es, qu mtodos usamos o cmo procedemos para
elegir a nuestros gobernantes, elegimos por simpata, por carisma, por
familiar, o es que elegimos por realmente tiene capacidad de gobernar y
dirigir el destino del pas.
En la mayora de los casos este problema afecta no slo al pueblo de
Aguaruna sino a todos en general del mundo indgena que cada siglo
est en constante lucha para poder salir adelante en los asuntos polticos
y otros asuntos que encierra su participacin ciudadana.
La mayora de los comuneros votan por familiaridad y tambin por simpata. Si profundizamos un poco nuestro anlisis, por qu sucede esto, por
qu cuando un candidato es su familiar lo ven como bueno, que puede
llevar a la municipalidad en mejor camino hacia el desarrollo. O porque
habla bien o porque hace regalos, entonces lo ven como el candidato del
pueblo. Por costumbre ellos estn sujetos por quin votar, y es en eso que
se aparecen los personas manipuladoras y los llevan a votar. Y es por eso
que hasta ahora no se lleva a la prctica la democracia como debe ser.
"La democracia como debe ser". Es decir, el modelo que debera regir la
vida prctica; enfrentada a ella la "costumbre", en la que pesan fuertemente
consideraciones familiares. Sin embargo, la "costumbre" ser reivindicada
como legitimadora de la autoridad ms importante: el apu.
El objetivo principal de este trabajo consiste en analizar el problema de
la toma de decisin en elegir a los gobernantes, identificando qu problemas encuentran los electores para elegir, saber qu grado de entendi-
89
miento hay en los derechos del voto, si es un deber, una obligacin, es

un derecho o es simplemente una cosa que no tiene importancia. Cunto
involucra esto al problema de nuestro pas.
Antes de analizar el ejercicio del derecho ciudadano al voto, hay que
analizar otras formas de participacin y eleccin, por ejemplo la participacin en la eleccin de autoridades tradicionales (apu). Es interesante
notar que a las autoridades polticas del estado criollo tambin se las
llama apu.
Este tema es muy importante y podemos diferenciar de esta manera,
en primer lugar, al apu de la comunidad. Este apu slo est interesado en
mejor llevar su pueblo hacia el desarrollo y todo comunero est sujeto al
reglamento interno de la comunidad que ellos mismos han podido hacer.
Es por eso que en reuniones generales todo el pueblo asiste porque ya
saben que si no van tienen que pagar multa de cualquier forma que ellos
convengan. El inters est en la misma comunidad porque ellos son los
que se van a beneficiar de sus trabajos en grupo.
Como se ve, al menos en el caso de Augostina, la legitimidad de la autoridad tradicional descansa en una argumentacin bienestarista. En contraste,
la autoridad municipal es percibida como ajena a las demandas comunales:
Pero en caso del apu municipal criollo, ellos tienen poco importancia,
solamente vienen a sufragar con la mentalidad que ellos no van ser beneficiadas por el trabajo que va realizar el apu municipal, solamente votan
para que el apu se engorde y que viva mejor. Por ejemplo se dice que
porque en su campaa sufri mucho, porque es humilde, por la pena hay
que votar por ste o aqul. Y es que ellos no tienen suficiente capacidad
para poder analizar un poco sobre la realidad y pensar mas en sus hijos
o mirar hacia el futuro que lo espera su pueblo.
El problema principal que se encontr es que los comuneros no saben absolutamente nada de los derechos electorales, qu son los votos, no saben para
qu eligen a sus autoridades, y esa autoridad qu va a hacer para sus comunidades o su pueblo; ni la autoridad sabe para qu asume el cargo.
En sntesis:
Hay una gran diferencia entre las elecciones de sus apu dentro de su
comunidad que el apu regional, ya que segn la mayora de sta piensan
90
y saben que el primero es lo que ms le va a dar mayor beneficiar a

sus comunidades, mientras a la segunda casi no la confan porque no
saben a quines le va a dar mayores beneficios, la consecuencia de todo
esto, trae como problema las malas elecciones a sus autoridades, y las
autoridades mismas abusan de su gente porque no saben reclamar sus
derechos.
Hasta aqu la mirada ha estado concentrada en los candidatos y las autoridades. Las referencias a los electores se concentran en una supuesta o real
"ignorancia" de sus derechos: no saben, no los aplican bien, etctera.
Se observ tambin que los comuneros no saban nada si no se cumple
con sus deberes qu es lo que va a pasar con ellos, si tienen alguna sancin
por el incumplimiento de sus deberes.
El derecho al voto no lo aplican muy bien en este caso de Cenepa los comuneros que hasta ahora podemos decir que no lo abren bien sus mentalidades hacia el futuro del mundo globalizado o sea no entran al contacto, slo
piensan en su mismo entorno social interaccionndose entre ellos.
El punto ms clave es cuando al momento de sufragar cambian su decisin por el otro candidato, por qu sucede esto, en la mayora de los casos
uno desde el primero momento sigue a un candidato en todo su campaa
y al momento de ir a votar cambia porque le ofrecieron un poco de dinero
o porque cuando sea alcalde le va dar trabajo. Es por esta razn que cambian su decisin, por que le dejan manipular por lo que ms saben.
En un contexto de "ignorancia" son los que "saben" los que terminan
ganando. Qu significa en este caso "saber ms" no queda claro. Quizs sea
simplemente una manera de referir a los que manejan mejor diversos cdigos
culturales.
Ahora bien, en la experiencia de las comunidades aguarunas se
recuerdan otras elecciones en las que la relacin entre el ejercicio de la
autoridad tradicional y la autoridad criolla estaba ms clara: "Si podemos retroceder un poco al pasado podemos decir que los decisiones lo
tomaban en grupos o porque el apu comunal deca que voten por l, pero
hoy en da ya poco se ve la prctica de esa clase de sistemas de elegir sus
representantes. "
Algo similar han recogido otras investigaciones y testimonios en relacin con otros espacios amaznicos. Particularmente relevante fue la decisin del voto a travs de los mecanismos tradicionales entre las comunidades
91
ashaninkas en las elecciones de 1998. Indudablemente incidieron en ello

las demandas de cohesin que resultaban de la experiencia reciente de la
violencia.
De hecho las elecciones del 2002 expresaron una mayor dispersin. La
lista ganadora (Frente por el Desarrollo de Condorcanqui) obtuvo 724 de
1, 911 votos vlidos, habindose presentado siete listas al proceso.
Si bien ya no es la autoridad tradicional la que decidir por quin votar,
los mecanismos tradicionales siguen siendo decisivos: "Mi anlisis sobre este
tema es que en la amazona peruana la mayora vota por familiaridad y por
simpata. En la mayora de los casos, sucede que es la familia la que hace su
campaa. Y por tanto la autoridad se va a ejercer en favor de la familia. O
en todo caso es por la simpata por el amigo, no interesa tanto su verdadera
propuesta electoral."
El dilogo con la investigadora permite concluir que el proceso electoral
s cop los "espacios pblicos" de la vida comunal. Se conversaba con frecuencia del asunto. En particular estaban interesados en conocer la opinin
de la investigadora, estudiante sanmarquina, dado que forma parte de un
grupo particularmente apreciado: los jvenes estudiantes residentes en Lima.
En los ltimos das la campaa y las contracampaas se expresaron en una
serie de rumores que incluan aspectos modernos y tradicionales (por ejemplo, vinculaciones entre algunos candidatos y brujos).
lena importancia la calificacin tnica de los candidatos. Si bien todos
eran aguarunas, la diferencia la estableca si era "puro" o "mezcla". Esto ltimo no se refiere al mestizaje en su sentido habitual, sino a lazos familiares
con otros grupos tnicos amaznicos. Parece ser que esto es ms relevante
, que la residencia o no en la zona, dado que tambin se presentaba el caso
de listas de "afuerinos". Los mismos estudiantes expresan tener intenciones
electorales a futuro.
En general no se esperaba mucho de las elecciones, pero es frecuente la
idea de "darle la oportunidad" a gente nueva o -como seala el informe escrito- a quienes no tienen muchos recursos. Es muy interesante la descripcin
oral que la investigadora ha hecho de tres de los candidatos que se le acercaron a pedirle apoyo, as como de los pros y contras de cada uno de ellos en
relacin con la poblacin. Por otro lado, las evaluaciones de los resultados que
Augostina recogi de los candidatos son discursos que articulan elementos
"modernos" y "tradicionales".
Dado que se trata del distrito ms alejado de la "modernidad poltica",
vale la pena sealar que, a pesar de las limitaciones sealadas, el voto no dej
de tener algunos rasgos "sofisticados". Aqu, como en los dems distritos en
92
los cuales se desarrolla la investigacin se confirma una significativa diferencia entre las votaciones distritales, provinciales y regionales. Es decir, un
porcentaje significativo de personas han votado por diversas listas sea que se
tratase de la eleccin regional, de la provincial o de la distrital. Indudablemente el anlisis de estas diferencias lleva a las distintas valoraciones que los
individuos tienen de los diversos espacios en juego y por tanto a los diferentes
tipos de autoridad requeridos para cada uno de ellos.
A modo de conclusin
La heterogeneidad como desafo a la cultura de derechos

Qu es una "cultura de derechos"? Los derechos humanos son relaciones
entre sujetos. Entre quienes los poseen y los reivindican, por un lado, y quienes los reconocen y respetan, por otro. Las posiciones son intercambiables:
el detenido injustamente y el polica o juez, pueden invertir los papeles en la
escena siguiente si se trata de un mdico y su paciente.
No son las nicas relaciones posibles entre los sujetos, pero pueden devenir en relaciones modelo, es decir normativas para otras esferas de la vida.
Se puede pensar la vida social como un conjunto de relaciones basadas en el
ejercicio o reclamo de derechos y el respeto o adjudicacin de los mismos.
Pero tambin puede pensarse la vida social como relaciones de intercambio
mediadas por un sistema de mercado. O simplemente como un conjunto de
relaciones de dominacin/subordinacin.
La posibilidad de los derechos est vinculada a nociones bsicas de
igualdad y autonoma (libertad). Sin embargo, estas nociones se pueden
presentar de diversas formas: es unilateral pensar que los nicos sujetos
posibles de una relacin de derechos son los individuos. Hay derechos que
slo pueden entenderse como derechos colectivos e incluso como derechos
hoy llamados difusos. La igualdad y la autonoma no son naturales, son
productos sociales, el resultado de procesos complejos de identificacin y
reconocimiento. Por lo general resulta de luchas, de rupturas con situaciones
de "humillacin".
Una idea-fuerza del trabajo de promocin de los derechos humanos en
el Per en los ltimos aos ha sido el reconocer que la mejor pedagoga de
los derechos humanos en una sociedad con fuertes tradiciones comunitaristas es aquella que insiste en la integralidad de los mismos y, en particular,
pone nfasis en los derechos econmicos, sociales y culturales (DEse). Esto
no significa subvalorar la importancia de los derechos civiles y polticos,
93
por el contrario, los valora como instrumentos indispensables para alcanzar

bienestar y desarrollo. 4
Desde esta ptica, la vigencia de los derechos se cruza con el conjunto de
las polticas pblicas -y no slo aquellas que habitualmente se relacionan con
los derechos. Por ejemplo, las polticas sociales y en particular las llamadas
polticas de lucha contra la pohreza tienen una incidencia central en la construccin o no de una "cultura de derechos".
En las primeras pginas de este informe se hizo referencia a una manera
de entender el discurso de derechos como" ... un discurso normativo, que
conlleva comportamientos propios y de los otros, que se apoya en la pertenencia a una determinada comunidad y permite el legtimo acceso a bienes,
recursos y relaciones bsicos para el logro de bienestar".
En una sociedad heterognea, este discurso disputa su legitimidad con
otros. No slo en los espacios pblicos, particularmente en el terreno de la
poltica, sino tambin en los procesos de deliberacin a travs de los cuales
los sujetos construyen sus decisiones individuales. La investigacin desarrollada permite afirmar que la adopcin de ste u otro discurso estratgico
ser decidida en funcin de un clculo complejo. No slo los factores tico-culturales tienen incidencia en l. Tambin, y de manera importante, las
consideraciones en torno a las relaciones de poder con los interlocutores de
la accin social.
Frente al Estado nacional se puede utilizar una argumentacin, y presentar un determinado comportamiento acorde con ella, diferente a la que se
utilizara frente a autoridades locales, ms an si stas fundan su legitimidad en consideraciones diferentes a la del Estado (relaciones tnicas o lazos
familiares, por ejemplo). De alguna manera esto se ha expresado en diversas
opciones en el momento de votar, sea por autoridades nacionales, regionales
o locales.
En relacin con esto se abren varios posibles temas de investigacin. En
primer lugar, los "usos" del discurso de derechos en diferentes contextos. El
enorme material recogido y analizado por la Comisin de la Verdad permitir contrastar los usos dados en las ltimas dcadas, as como comparar ste
con los otros discursos vigentes en la sociedad peruana contempornea: el
de la dominacin-autoridad, el utilitarista, etctera. El anlisis de los "usos"
no puede desligarse del estudio de los conflictos por la legitimidad entre los
'En sus diversos trabajos sobre la ciudadana ~n el Per, Sinesio Lp~z ha desarrollado la tesis d~ que
en nuestro pas la "ciudadana social" ha ido por delante de la "ciudadana poltica". Desde otra perspectiva
-ms bien crtica de las versiones liberales de la democracia- Carlos Franco ha insistido en la preeminencia
de las consideraciones en torno al bienestar sobre las consideraciones en cuanto a los derechos en su versin
"minimalista".
94
distintos discursos y las prcticas que alimentan, en varios escenarios -locales

y regionales, nacionales-, en diversas esferas de la vida.
Justicia, desigualdad:
105
derechos como reclamos bsicos
El tema de los derechos nos lleva al de la justicia. Se ha extendido el uso de la

terminologa propuesta por John Rawls para construir una teora de la justicia. Parte de la misma es la referencia a una "posicin originaria" en la cual los
sujetos ideales deciden en torno a sus arreglos institucionales prescindiendo
de la ubicacin que tendrn en ellos. Se ha llamado poco la atencin en torno
al hecho que tales sujetos comparten la idea de que sea cual sea el arreglo
ste significar una desigual distribucin de recursos, accesos, etctera. Y
por tanto el arreglo deber incluir protecciones y garantas frente a las consecuencias de la desigualdad fctica. Tales protecciones son los derechos. Se
puede discutir si esto es intrnseco a cualquier arreglo social o contingente
a la sociedad de la economa de mercado, pero en todo caso es el punto de
partida histrico de la teora de los derechos, tal como puede comprobarse al
recordar que la teora clsica de los derechos surge para limitar el poder del
Estado absolutista, y que las diversas ampliaciones de los mismos han Estado
vinculadas a demandas sociales de justicia.
Una historia social de los derechos civiles y polticos confirmara la idea
de que stos se han desarrollado como instrumentos para el logro de bienestar, al punto que son considerados hoy, mayoritariamente, como componentes del mismo. Una visin como sta permite entender, tambin, las regresiones y colapsos en los regmenes de derecho. Esto vale para los orgenes
de la modernidad pero tambin para algunos episodios de nuestra historia
reciente. Los autoritarismos suelen legitimarse apelando a experiencias histricas en las que el entrampamiento del rgimen poltico de derechos afecta
seriamente el bienestar de la sociedad.
Podra decirse que la extensin del derecho al voto es la expansin de la
posibilidad de contrapesar las desigualdades del mercado. De all la aversin
inicial de los liberales al voto universal y los sistemticos esfuerzos de las ltimas
dcadas por reducir los efectos de la democracia sobre la poltica econmica.
No es casual que sean cada vez ms conflictivas las demandas de la representacin, por un lado, y las demandas de la expansin del mercado, por otro.
Si pasamos al terreno concreto de nuestra sociedad, la "posicin originaria" en la que aparece la demanda de derechos --en su sentido moderno- es
la de una desigualdad fctica legitimada en discursos que apelan a factores
suprahistricos (visin jerrquica de la sociedad, racismo, etctera), discursos
"DE REPENH LA MISMA COSA VA A SER"
que sobreviven como reglas de interaccin social. La ausencia de arreglo

institucionales que visibilicen relaciones de igualdad y que sean un factor de
legitimacin de sta, hace que est muy extendida la visin de la sociedad
como intrnsecamente injusta: no slo en tanto ocurren eventos injustos, es
decir que violan determinadas normas, sino tambin sobre la existencia de un
orden normativamente injusto: "Justicia no hay en el mundo", como canta una
muliza; "no hay ni habr nunca justicia", como se escucha con frecuencia.
Esto ya lo haba constatado una encuesta desarrollada por MASEN hace
algunos aos. En primer lugar, el anlisis contrastaba la "idea arraigada y
extendida que todos somos sujetos de derechos" con "la desigual distribucin de la justicia, la precariedad normativa y la ausencia de autoridad". No
apareca, con la intensidad que podra esperarse entre los ms pobres, un
discurso en torno a los derechos sociales vulnerados. S la afirmacin de que
las condiciones no son iguales para pobres y ricos en la competencia por el
xito en la vida. Resaltaba, en segundo lugar, una proximidad entre la problemtica de los derechos ciudadanos y la demanda de orden. Esto desemboca
en una reflexin amarga en torno a la experiencia ms frecuente del "orden
vigente", signada por el abuso: "todos se saben sospechosos", "La experiencia
ha enseado que todos pueden ser culpables si no son parte del mundo de las
influencias, la ley y el orden".
Esta percepcin, heredada del desmoronamiento sin remplazo del orden
patrimonial, empata con las crticas modernas del carcter formal y abstracto
de la justicia en la sociedad burguesa. De aqu se deriva una visin "conspirativa" de la institucionalidad poltica en la cual la nocin de justicia est
ausente. "Frente a ella se apela, en algunos casos, a un discurso de derechos
entendidos como salvaguardas, salvoconductos, garantas mnimas. As como
en otros casos se puede apelar a la lgica tradicional de "proteccin" por
"lealtad", tal como sucedi en mltiples episodios de la reciente guerra interna. El problema es que en este marco, el discurso de derechos tiene escasas
posibilidades de transformarse en cultura y menos an de institucionalizarse.
Quedar como un "recurso de ltima instancia", en tanto en la vida cotidiana
se siguen utilizando otros recursos estratgicos.
Quizs una de las grandes limitaciones de los diversos procesos de reforma del sistema de justicia en el Per es que carecieron de una aproximacin
a las percepciones y demandas de la sociedad en torno a la "justicia". Qu
se entiende por sta en los diversos contextos culturales peruanos? En tanto
no se comprenda esto se continuarn sucediendo reformas fallidas basadas
en el transplante de instituciones que funcionan porque estn enraizadas en
creencias y costumbres que no necesariamente compartimos.
96
Los discursos de la desigualdad tambin tienen expresiones paternalistas:

desde la propuesta de "las dos repblicas" hasta el indigenismo romntico y
sus expresiones descriptivas y normativas. Algunas discusiones recientes en
el marco de los trabajos de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin han
puesto de manifiesto la pervivencia de estas versiones.
Subyace en la poltica peruana un diagnstico del pas que bloquea la
idea de ciudadana, democratizacin y cultura de derechos. Basta examinar
los discursos dominantes en el proceso reciente de guerra interna. Subversivos y contrasubversivos se apoyaban, en la guerra y en la posguerra, en un
diagnstico de la sociedad peruana que valoraba como rasgos decisivos su
fragilidad institucional, la ausencia de mediaciones, dbiles subjetividades.
En Sendero el diagnstico se encriptaba tras el rtulo "pas semifeudal", es
decir premoderno, sin sociedad civil ni esfera pblica diferenciada. En sus
adversarios ms destacados subyaca el estereotipo, repetido a lo largo de la
historia republicana, de un pas desintegrado, catico y proclive al autoritarismo, cuya unidad depende exclusivamente de algunas "instituciones tutelares": la iglesia y el ejrcito, sobre todo el ejrcito.
Como toda imagen de la sociedad, sta tambin es "intencionada", es
decir se construye desde un punto de vista que pretende legitimarse y perpetuarse. Ante la imposibilidad de acometer el desafo de fundar una repblica
de iguales -la "cuadratura del crculo" segn Hiplito Unanue-, los que
detentan el poder o lo pretenden suelen ahorrarse el camino de construir una
legitimidad basada en el consenso, y apuestan a diversos mecanismos propios
del poder desptico. La administracin de las diferencias de los dominados,
en tiempos de paz; su exacerbacin sin lmite, en tiempos de turbulencias.
La precariedad de nuestros procesos de modernizacn econmica, social
y cultural, ha hecho difcil quebrar esta lgica reiterada en nuestra historia
poltica. El peso de las fracturas y desigualdades, de las relaciones de dependencia y dominacin, de la miseria y el clientelaje, ha terminado por imponerse repetidas veces sobre los procesos de democratizacin.
Por uno u otro camino se llega a la manida tesis de la ingobernabilidad
de los peruanos y las propuestas de gobernabilidad tutelada. Propuestas que
a su vez son funcionales a los procesos de modernizacin "desde arriba". En
los ltimos aos, el discurso de la gobernabilidad se ha adoptado de manera generalizada como marco de referencia de los programas de promocin
del desarrollo y la democracia. Los desencuentros entre sus productos ms
importantes -las mesas de concertacin, por ejemplo- y los precarios escenarios polticos locales, as como con la poltica nacional, reclaman un examen
crtico del discurso y sus realizaciones.
"DE REPENTE LA MISMA COSA VA A SER" ~ 97
Compartimos los peruanos a inicios del siglo XXI al menos algunos rasgos
en las visiones que tenemos de nuestro pas?, cules son stos?, dnde se
ubican hoy las grandes diferencias entre las visiones o previsiones vigentes?,
cules son las consecuencias prcticas de estas similitudes y diferencias?
Si asumimos que los "derechos" pueden ser entendidos como reclamos,
garantas, protecciones, inmunidades o poderes, cul de estos significados es
el ms recurrente en la experiencia reciente de los peruanos? Probablemente
tendramos que responder sealando hacia "reclamos" (incluso en su versin
mnima de "splicas") y "protecciones". Es decir, tendremos que privilegiar
la versin minimalista y defensiva de los derechos. Y esto ira de la mano
con la generalizada aceptacin de una visin del orden poltico-jurdico
como intrnsecamente injusto. Lo cual lleva a que el discurso estratgico de
derechos tenga que ser manejado junto a otros discursos estratgicos. De all
que se pueda pasar de "ciudadano-sujeto-de-derechos" a "pobre-carenciadonecesitado-de-ayuda, sin dificultad. Oscilacin frecuente en una sociedad
marcada por la fragilidad de sus arreglos institucionales, las prcticas estratgicas adaptativas y la heterogeneidad tica y cultural.
Es posible modificar este "mapa mental" de los sujetos sin modificaciones en las estructuras con las que cotidianamente se confrontan? De ser as,
cules podran ser las estrategias ms eficaces para lograr cambios significativos? Si bien la respuesta a esta pregunta va ms all de los marcos de esta
investigacin, podra aportarse la idea de que en la historia de las comunidades hay un repertorio de eventos en los que la afirmacin de derechos est
asociada con efectivos logros de bienestar. Y que estos eventos incluyeron
modificaciones sustantivas de las relaciones de poder local y regional. Por
otro lado, aunque escasas, existen oportunidades para legitimar una lgica
de derechos como la opcin ms eficaz en el logro de resultados en la vida
social. Tericamente la expansin del mercado debera cumplir este papel,
as como la incorporacin de las sociedades locales en sistemas ms amplios.
N o es as, no slo por la precariedad de los procesos mencionados, sino por
el control que los poderes tradicionales tienen de los mismos. En ese sentido,
incrementar las posibilidades de accesos directos de los excluidos contribuir
a crear mejores condiciones para una tica moderna de derechos.
Derechos y bienestar:
la legitimidad de una cultura de derechos
No es necesario traer a colacin un detallado anlisis de la historia del mundo
moderno para reiterar la tesis de que si el discurso de derechos no se legitima
98
EDUARDO CCERES VAlDIVIA
como estrategia eficaz para logros de bienestar se vuelve superfluo. Por ello
es impensable mantener como vas paralelas los programas y acciones del
mbito de la educacin ciudadana y los programas de desarrollo. Si bien
se ha avanzado en la construccin de un marco terico que articula ambos
aspectos, son pocos los instrumentos que se tienen para el trabajo concreto.
y el asunto se complejiza si se asume que ninguna perspectiva nueva avanzar sin tomar en serio las matrices tico-culturales realmente existentes.
No es posible preguntarse por los derechos en una sociedad sin hacerlo
tambin por las nociones de bienestar. Qu nocin o nociones de bienestar
atraviesan la sociedad peruana?, se pueden identificar todas con "progreso"
o "desarrollo"?, cmo se ubican en dichas nociones los "derechos"? No se
trata de proponer una visin normativa que los incluya porque as "debe
ser". Ms bien se trata de construir una visin "deseable" que los incluya en
tanto derivan directamente de la nocin central -sea cual sea sta: bienestar,
progreso, desarrollo.
En este terreno es necesario hacer un anlisis ms fino de algunas experiencias de participacin restringida pero eficaz que fueron propias de los
primeros aos del fujimorismo y que quedan, junto con las consideraciones
sobre seguridad, como uno de los argumentos a favor de un balance positivo de esos aos en muchos sectores populares, en particular la experiencia
de los CLAS en salud y de los ncleos ejecutores de diversas inversiones. Y
contrastarlas con las experiencias recientes de participacin en procesos de
planificacin estratgica en torno a las Mesas de Lucha contra la Pobreza.
Una "cultura de derechos" se construye en el contexto de las tradiciones
y desafos de una sociedad dada. Y si en las sociedades liberales de tradicin
individualista la puerta de entrada a la construccin de tal "cultura de derechos" es el generalizado reconocimiento del individuo autnomo, en sociedades como la nuestra, marcadas por la heterogeneidad cultural, el proceso
deber encontrar sus fundamentos en las diversas experiencias histricas y
formas de vida cuya precaria articulacin define al Per. El trabajo de Sinesio
Lpez (1997), Ciudadanos reales e imaginarios, resume bastante bien este proceso relacionando las estrategias de construccin ciudadana con las matrices
culturales presentes en el pas. La conclusin es clara: en nuestra experiencia
la ciudadana social ha precedido a la ciudadana poltica. La vivencia de los
"derechos" ha estado vinculada antes que al voto y a las libertades individuales, a la conquista de condiciones de trabajo y vida dignas.
Esto lleva al tema de los derechos colectivos y sus relaciones con los derechos individuales. En los ltimos aos se han propuesto diversas posibilidades de compatibilizarlos, tras varias dcadas en las que el pensamiento pol-
99
tico liberal negaba la posibilidad misma de "derechos colectivos". En pases

como el nuestro el asunto es crucial, dadas las urgencias que presionan por la
provisin de derechos y los crecientes conflictos entre diversos derechos.
Una de las preguntas planteadas en las entrevistas que sirven de base
a estas reflexiones apuntaba a descifrar las prioridades que los individuos
establecan entre sus derechos y otras consideraciones (seguridad, eficacia,
cohesin social, por ejemplo), as como dentro de los derechos. No hay una
respuesta unvoca. Lo que s se puede afirmar es que en una vida cotidiana
marcada por la pobreza y la inseguridad estas opciones son problemas comunes que habitualmente se resuelven en contra de los derechos en general.
Quizs la excepcin la marque el reclamo por la educacin, muchas veces
llamado el primer derecho social. Incluso las carencias y limitaciones en el
acceso a otros derechos se suele vincular con deficiencias educativas. As
sucede, por ejemplo, con el derecho al voto. Lo peculiar de muchas de las
experiencias aqu analizadas es que la visin y ejercicio del derecho est atravesada por la tensin entre progreso individual y progreso comunal, entre
cumplimiento del mandato generacional familiar y una misin "concientizadora" que deriva de una suerte de obligacin hacia la comunidad que hizo
posible que el individuo accediese a la educacin.
Voto, participacin y sistemas polticos

En cuanto al derecho poltico a elegir y ser elegido, la investigacin nos deja
no slo una visin ms compleja de su comprensin y ejercicio en la sociedad
peruana, sino algunas preguntas que apuntan a comprender mejor los sistemas polticos en los cuales se ejerce este derecho.
El derecho a elegir y ser elegido reposa sobre un derecho ms simple
y universal: el derecho a participar en las decisiones sociales. El voto
vincula este derecho a participar con un sistema poltico basado en la
representacin.
La representacin no es exclusiva de la modernidad. Las cortes no eran
sino mecanismos de representacin. A finales de la Edad Media, el principio de representacin territorial dio paso al principio de representacin
estamental. Slo en Inglaterra se mantuvo la representacin territorial. La
Revolucin francesa produjo un cambio fundamental en la concepcin de
representacin: la unidad bsica ya no fue la familia, la propiedad o la corporacin sino el ciudadano individual y la representacin, en vez de encauzarse
por cuerpos funcionales aislados, se canaliz por medio de una asamblea
nacional unificada de legisladores.
100
Dado que la representacin se ejerca a travs del voto, ste se fue

ampliando en la medida que nuevos sujetos sociales presionaban por su
inclusin en el sistema poltico. De un voto restringido a los jefes de familia,
los propietarios, los instruidos, pasamos a un rgimen cada vez ms universal.
Pero sera una ilusin creer que en este proceso se han disuelto las relaciones
sociales y tradiciones en las cuales los individuos elaboran y actualizan sus
decisiones. De hecho, los sistemas electorales vigentes en el mundo asumen
que estos factores continan existiendo y deben ser tomados en cuenta. De
all la cuidadosa geografa electoral que establece distritos en funcin de que
determinados grupos tengan una representacin asegurada; de all la peculiar
aritmtica electoral que establece ponderaciones diferenciadas segn regiones o grupos sociales, as como cuotas para determinados grupos.
Si bien a primera vista nuestro sistema electoral es ms simple y por tanto menos justo, es probable que las percepciones y prcticas contrapesen esta
carencia a travs de mecanismos que permitan una representacin efectiva
ante el poder. Dadas las enormes dificultades para representaciones compactas queda el recurso a establecer pactos que se agregan en cada nivel de la
pirmide del poder y que establecen conexiones directas con el poder central.
Por otro lado, pareciera que los ciudadanos han incorporado en sus percepciones las diferencias entre los diversos peldaos del poder y, por tanto, las
distintas caractersticas requeridas para ejercer representacin en cada nivel.
A todo ello se suma una pregunta fundamental: de qu se trata?, de tener
gestores, negociadores, tramitadores? Diversas respuestas generan diferentes
demandas de representacin.
La idea de que el desarrollo de los sistemas polticos representativos
modernos disolvera las corporaciones y dejara a individuos autnomos
ejerciendo racionalmente sus decisiones ciudadanas ha sido y es una ilusin.
Partidos, grupos de presin, lobbies, expresan una realidad mucho ms compleja. Y es en el conjunto de esa realidad que los ciudadanos han de ejercer
su derecho a la participacin y al voto. Representacin y voto tienen una historia que acompaa las transformaciones del Estado moderno, pero que a su
vez absorbe, reformula o se mimetiza en formas de representacin y decisin
"tradicionales". Si se tratara de pensar grficamente el asunto, podra decirse
que las prcticas e instituciones de la representacin y el voto universal secreto
se sobreponen a prcticas e instituciones tradicionales dando paso a una tela
polcroma en la cual las intensidades de una u otra deciden los tonos finales.
Si a esto sumamos los efectos de diversos procesos contemporneos (crisis
de legitimidad de las instituciones polticas, invisibilizacin de los poderes
fcticos, carcter meditico de las campaas electorales) tenemos un esce-
101
nario harto complejo. Por otro lado, la revitalizacin de algunas formas

comunitarias permite reencontrar otras maneras de ejercicio del derecho a la
participacin. En estas condiciones, qu significa votar? Ms an, qu lugar
ocupan las instituciones para las cuales se vota en relacin con el conjunto de
instituciones que conforman los sistemas polticos realmente existentes en el
pas, en cada regin?
Este es un tema que requiere mayor investigacin. Construir "mapas del
poder" en escenarios locales y regionales, descifrando las lgicas que subyacen a los diversos protagonistas y las interacciones que se producen entre
ellos. Reconstruir los procesos a travs de los cuales diversas institucionalidades se van sobreponiendo, conviviendo y redefinindose. Y en este marco ver
cmo inciden los procesos de desarrollo as como las instituciones que dicen
promoverlos. Ms an: se requiere redefinir los mapas de los escenarios locales.
Las sociedades locales no se agotan en los lmites fsicos del territorio que
ocupa la comunidad en cuestin. Incluyen a quienes han salido a conquistar
espacios en otros "pisos ecolgicos" y que siguen vinculados a la comunidad
no slo a travs de remesas de dinero sino tambin del manejo de canales de
movilidad social, vnculos con diversas esferas del poder e, incluso, con la
economa global. Normalmente estos actores no son tomados en cuenta ni en
las propuestas de desarrollo ni en los procesos de construccin democrtica.
Sin embargo, su incidencia real es notable.
Los procesos electorales son eventos sociales cuya comprensin slo es
posible dentro de las estructuras significativas ms amplias que los sujetos
asumen. El proceso electoral agrega un conjunto de eventos -individuales y
sociales- que si bien configuran un significado global, no disuelven su significado e impacto posterior. Un triunfo aluvional puede haber sintetizado una
cantidad de procesos y decisiones tan amplios como contradictorios. Y puede
abrir un proceso de fracturas y conflictos al da siguiente del inicio del nuevo
gobierno. Un ejercicio en esta perspectiva podra ser analizar el proceso poltico y social en los dos primeros aos del gobierno de Alejandro Toledo.
Cada decisin individual de voto tiene una racionalidad especfica y
se agrega o subsume en otras ms amplias, explcitamente compartidas en
algunos casos, implcitas en otros. Cuanto mayor es la distancia entre las
racionalidades especficas y la racionalidad global de la representacin que
emerge del voto, mayor es la posibilidad de crisis y fractura en la accin social
posterior de los sujetos involucrados.
Se trata de un voto que establece una relacin participativa (estable,
por tanto)?, o de un voto delegativo? Entre estas dos variantes sera posible
indentificar una serie de opciones mixtas. Hasta qu punto el incremento de
102
la participacin electoral expresa un efectivo desarrollo de la ciudadana o se

trata del incremento de prcticas "adaptativas"?, hasta qu punto las caractersticas de las culturas polticas locales -incluyendo los niveles de ejercicio
ciudadano ms amplio- son oportunidades o amenazas para la expansin de
una cultura de derechos as como para los procesos de desarrollo?
Esto nos lleva al tema del estado de la cultura de derechos en la sociedad peruana contempornea. Es indudable que se han producido avances.
Pero el signo dominante sigue siendo el de un sentido comn que asume los
derechos como reclamos mnimos frente a un orden intrnsecamente injusto.
No debera ser difcil pasar a afirmar en la vida cotidiana y las instituciones
una nocin de derechos como garantas universales. Esto, sin embargo, entra
en conflicto con uno de los rasgos ms antiguos y "eficaces" del poder en el
Per: el uso de las ambigedades del sistema para legitimar la funcin arbitral del gobernante.
Queda como leccin que slo si se validan como eficaces en el logro
de bienestar, los derechos pasarn a ser reivindicados, primero, y asumidos
como valores fundamentales en la vida social y poltica. La historia reciente
demuestra que los avances jurdicos y polticos slo se consolidan si reposan
sobre consensos ticos y culturales que se construyen a partir de experiencias
compartidas. En los prximos meses, la presentacin y debate de los trabajos
de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin permitirn verificar hasta qu
punto estamos dispuestos a avanzar los peruanos.
Bibliografa
BASADRE, Jorge, 1929, La multitud, la ciudad y el campo en la historia, Lima,

Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
BURGA, Manuel, 1988, Nacimiento de una utopa: muerte y resurreccin de los incas,
Lima, IAA.
COORDJNADORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS (CNDH), 1996, A la
intemperie: percepciones sobre derechos humanos, Lima, CNDH.
CRABTREE, John y Thomas Jim (eds.), 1999, El Per de Fujimori 1990-1998,
Lima, lEPo
DAZ MARTNEZ, Antonio, 1985, Ayacucho: hambre y miseria, Lima, Mosca
Azul Ed.
DWORKlN, Ronald, 1977, Taking Rights Seriously, Cambridge, Harvard University Press. [Hay edicin en espaol, Barcelona, Ariel, 1997.]
FLORES GALINDO, Alberto, 1984, Aristocracia y plebe. Lima, 1760-1830, Lima,
Editorial Horizonte.
103
FRANCO, Carlos, 1998, Acerca del modo de pensar la democracia en Amrica Latina,
Lima, CEDEP.
HOHFELD, Wesley Newcomb, 1964, Fundamental Legal Conceptions. As Applied
in Judicial Reasoning, Londres, Greenwood Press.
LPEZ, Sinesio, 1997, Ciudadanos reales e imaginarios, Lima, lOS.
LYNCH, Nicols, 1989, "Anomia de regresin o anomia de desarrollo?", en
Socialismo'y participacin, 45, marzo, pp. 19-28.
MANRIQUE, Nelson, 1987, Mercado interno'y regin. La Sierra Central 18201930, Lima, DESCO.
MONTOYA, Rodrigo, 1992, Al borde del naufragio, Lima, SUR
- - - , 1998, Multiculturalidad.y poltica, Lima, SUR
MORA, Tulio, 2003, Das de barbarie, Lima, APRODEH.
NEIRA, Hugo, 1987, "Violencia y anomia", en Socialismo'y participacin, 37,
marzo, pp. 1-13.
RA WLS, J ohn, 1995, Teora de la justicia, Mxico, Fondo de Cultura EconmIca.
RIVA AGERO, Jos de la, 1969, Paisajes peruanos, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per.
ROMERO, Catalina, 1987, "Violencia y anomia: comentarios sobre una
reflexin", en Socialismo'y participacin, 39, septiembre, pp. 75-80.
SEN, Amartya, 2000, Development as Freedom, Nueva York, Knopf. [Hay edicin en espaol, Barcelona, Editorial Planeta, 2000.]
SENGUPTA, Arjun, 2002, "On the Theory and Practice of the Right to Development"", en Human Rights Quarterl'y, 24, pp. 837-889.
Captulo 3
Experiencias de exigibilidad de los derechos

econmicos, sociales y culturales en Mxico
desde organizaciones de la sociedad civil
Areli Sandoval Tern*
I ntrod uccin
EL PRESENTE TRABAJO es un documento de recuento y valoracin de acciones de exigibilidad poltica de los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales (DEse) impulsadas por organizaciones de la sociedad civil mexicana, que tienen como marco de referencia las obligaciones del Estado en la
materia. Algunas de estas acciones de exigibilidad se desarrollaron despus
de un proceso de control social o de monitoreo y seguimiento de polticas
pblicas por parte de organizaciones civiles, y han llegado a influir en procesos de rendicin de cuentas del Estado mexicano en los mbitos nacional e
internacional.
Hablar de experiencias de exigibilidad de los DEse es hablar de acciones
de promocin y defensa de estos derechos humanos con miras a su plena
realizacin. Como la base y el fundamento de toda iniciativa de exigibilidad
es la comprensin del contenido esencial de cada derecho econmico, social
y cultural, as como de las obligaciones del Estado respectivas, en este trabajo
se abordarn las siguientes cuestiones:
Qu son y cules son los derechos econmicos, sociales y culturales.
Cmo se han colocado los DEse en la agenda de las organizaciones de
la sociedad civil.
Qu es la exigibilidad y qu implican la exigibilidad poltica y la
jurdica.
-Los fundamentos para la exigibilidad de los DESe.
-Contenido esencial de cada derecho.
Obligaciones del Estado en materia de DEse (generales y especficas).
Experiencias de exigibilidad poltica de los DEse desde organizaciones
de la sociedad civil mexicana y lecciones aprendidas.
Desafos en materia de exigibilidad de los DEse .
Programa Diplomacia Ciudadana, DECA Equipo Pueblo, A.C., ciudad de Mxico, Mxico.
105
106
AREL! SANDOVAL TERN
Qu son los
DEse
Los derechos econmicos, sociales y culturales (DEse) son aquellos derechos humanos que posibilitan a la persona ya su familia gozar de un nivel
de vida adecuado (Sandoval, 2001). De acuerdo con diversas observaciones generales del Comit de DEse (eDEse) -rgano de las Naciones Unidas que vigila la aplicacin del PIDEse por los estados parte y autoridad
en materia de interpretacin del pacto- el trmino "adecuado" implica el
respeto a los aspectos de diversidad cultural, geogrfica, medio ambiental, etctera, lo que en ltima instancia garantiza la universalidad de los
derechos.
Como todos los derechos humanos, los DEse no surgen o emergen de los
instrumentos jurdicos en los que se han ido consagrando a lo largo de la historia, sino que son inherentes a nuestra dignidad como personas; asimismo,
son universales, inalienables, indivisibles e interdependientes.
De acuerdo con el artculo 25 de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos (I948):
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el
vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo el derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
En este sentido, el derecho a un nivel de vida adecuado puede considerarse el derecho marco de los DESe.
En sntesis, los derechos humanos econmicos, sociales y culturales estn
relacionados directamente con aquellas condiciones fundamentales para la
satisfaccin de nuestras necesidades bsicas. Tales condiciones fundamentales "son un bien comn, un bien pblico" (Klein y De Gaay, 1999: 50) y
contribuyen a la plena realizacin del ser humano conforme a su dignidad
inherente, entonces tienen la dimensin de derechos humanos.
Histricamente, son las luchas sociales reivindicatorias las que han
posibilitado el reconocimiento mundial de los derechos humanos, as
como su consagracin en instrumentos jurdicos nacionales, regionales
e internacionales y la construccin de mecanismos de proteccin de los
mismos. El derecho internacional de los derechos humanos se ha elaborado "para amparar toda la gama de derechos humanos que es preciso
EXPERIENCIAS DE EXIGIBILlDAD
107
hacer efectivos para que las personas puedan vivir una vida plena, libre,
segura y sana". 1
Los instrumentos principales que reconocen, enuncian y definen en
trminos generales estos derechos son la Declaracin Universal de Derechos Humanos,2 el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y
Culturales,J la Convencin Americana sobre Derechos Humanos 4 y el Protocolo de San Salvador.; Todos estos instrumentos internacionales y regionales
sealan principios, criterios, contenidos y obligaciones de carcter universal
que pueden y deben resignificarse social y culturalmente en cada pas, siempre
buscando el estndar ms alto de proteccin de los derechos humanos.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC) es uno de los instrumentos ms importantes de! marco jurdico internacional para la proteccin de los DESe. Los derechos que consagra el PIDESC son:
e! derecho a la libre determinacin (art. 10.), e! derecho al trabajo (art. 60.), e!
derecho a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo (art. 70.), el derecho
de sindicacin, libertad sindical y huelga (art. 80.), el derecho a la seguridad social
(art. 90.), e! derecho de proteccin y asistencia a la familia (art. 10), el derecho a la
vivienda (art. 11), e! derecho a la alimentacin (art. 11), e! derecho a la salud (art.
12), e! derecho a la educacin (arts. 13 y 14), Y los derechos culturales (art. 15).
Con base en el contexto histrico en e! que fue surgiendo e! reconocimiento social y formal de los diversos derechos se construy una clasificacin un
tanto rgida de los derechos humanos por generaciones, en la que los DESC aparecen
como derechos de segundageneracin. Esta "segunda generacin" de derechos se relaciona con las demandas obreras y las ideas socialistas del siglo XIX y con las luchas
sociales de la primera mitad del siglo XX, como la Revolucin mexicana (1910) y la
Revolucin rusa (1917). En esta fase destacan: la Constitucin mexicana de 1917
que consagra el derecho a la educacin, a la tenencia de la tierra y los derechos
laborales, as como el surgimiento de la Organizacin Internacional del Trabajo
(011') y sus convenios sobre las horas de trabajo y el desempleo de 1919. 6
I Naciones Unidas, follcto informativo nm. 16, Comit de Derechos Econmicos, Socialcs y Culturales
(Rev. 1), p. J.
2 Aprobada por la Asamblea Gcneral de las Naciones Unidas en su resolucin 217 A (m), de 10 de diciembre de 1948.
'Aprohado por la Asamhlea General de Naciones Unidas en su resolucin nao A (XXI), dc \6 de diciemhrc
de 1966.
'Adoptada el n de noviembre de 1969 en la Confercncia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos.
'Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de DESe. suscrito por la
Asamblea General de la DEA el 17 de noviembre de 1988.
'La llamada "primera generacin" son los derechos civiles y polticos, cuyo reconocimiento formal se
ubica en la segunda mitad del siglo xvm con las ideas de la Independencia de los Estados Unidos (1776) y de la
Revolucin franccsa (1789), por ejemplo: la igualdad ante la ley; la libertad personal; y la libertad de pensamien-
1 08 ~ AREL! SANDOVAL TERN
Esta clasificacin fue comn en el estudio del tema, pero no refleja la

integralidad de los derechos, por el contrario, se ha prestado a interpretaciones desafortunadas en donde las generaciones se consideran una especie de
jerarqua o prioridad de derechos, o bien se tiende a asociar cada generacin
de derechos con un solo tipo de obligaciones del Estado de "hacer" o positivas y de "no hacer" o negativas, argumentando errneamente que los DEse
son derechos meramente programticos y por tanto ms costosos. Debido a
estos equvocos, son cada vez ms los sectores, incluido el propio Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que sealan la conveniencia
de dejar de hablar de generaciones de derechos y apelar ms bien al principio de integralidad reconocido desde la propia declaracin universal y
expresado en los siguientes trminos en el prembulo del PIDEse: "No puede
realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y la miseria, a
menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus
derechos econmicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y polticos."
La integralidad de los derechos humanos fue reafirmada por la Declaracin de Viena en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993:
"Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s. La comunidad internacional debe tratar los
derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de
igualdad y dndoles a todos el mismo peso."7
Con esta idea de integralidad de derechos, de su universalidad e interdependencia, vamos a pasar ahora a situar los DEse en el trabajo cotidiano de
las organizaciones de la sociedad civil en el contexto mexicano.
Los DEse en la agenda
de las organizaciones de la sociedad civil
Muchas organizaciones civiles y sociales que trabajamos desde hace ms de

20 aos en la promocin del desarrollo en Mxico hemos diseado e impulsado proyectos autogestionarios como alternativas para el mejoramiento de
las condiciones de vida de grupos y comunidades, contribuyendo -aun sin
to, de conciencia y de religin. La "tercera generacin" son los derechos de los pueblos, cuyo reconocimiento
comienza a raz de acontecimientos de la segunda mitad del siglo xx, como la intemacionalizacin de conflictos
entre pases, movimientos de liberacin nacional, o la conformacin y papel del bloque de los pases no alineados
durante la Guerra Fra. Algunos ejemplos de esta generacin de derechos son: el derecho a la paz, el derecho a la
autodeterminacin, el derecho al desarrollo y el derecho a un medio ambiente sano (Sandoval, 2001: 14-15).
'Declaracin y Programa de Accin de Viena, prrafo 5. Cfr. documento A/CONE157/23, en http:
//www.unhchr.ch
109
trabajar desde una perspectiva de derechos humanos- a la realizacin del

derecho a gozar de un nivel de vida adecuado. Con el tiempo, la experiencia y el
contexto, sobre todo a partir de la dcada pasada, algunas de estas organizaciones
hemos cado en la cuenta de la importancia de introducir el enfoque de derechos
humanos en nuestro trabajo de promocin del desarrollo o, dicho de otro modo,
de trabajar con una perspectiva de derecho al desarrollo, ya no slo para hacer frente
a los impactos de un modelo econmico que profundiza la desigualdad, sino para
cuestionarlo de raz y consolidar propuestas de rediseo de polticas pblicas
apelando a las obligaciones jurdicamente vinculantes del Estado mexicano derivadas de su ratificacin de instrumentos internacionales de derechos humanos
como el PIDESC.
El PIDES e entr en vigor en Mxico desde el 23 de junio de 1981 y,
como el artculo 133 constitucional establece que los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado
sern, junto con la propia Constitucin y las leyes del Congreso federal, la
ley suprema de toda la nacin, el pacto forma parte de la legislacin nacional
y puede ser base y fundamento de cualquier accin legal. 8
Cmo fuimos incorporando explcitamente la perspectiva de DEse en
nuestro trabajo de promocin del desarrollo? El anlisis de los impactos de la
globalizacin econmica desde distintos sectores de la sociedad civil, incluidas algunas ONG como Equipo Pueblo, se profundiza en la segunda mitad
de la dcada de los noventa. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en
1995 (Copenhague, Dinamarca) aport mucho a estas reflexiones. A partir de
entonces, Equipo Pueblo se convierte en el punto focal en Mxico de la Red
Internacional Control Ciudadano/Social Watch9 de monitoreo y seguimiento
al cumplimiento de los compromisos de Copenhague, entre los que destacaba
el compromiso 2 sobre erradicacin de la pobreza.
El enfoque de derechos humanos de Social Watch se expresa precisamente en que no considera a las personas en situacin de pobreza simplemente
como "gente que necesita ayuda sino como ciudadanos y ciudadanas merecedores
universalmente del desarrollo como un derecho humano y por tanto de los derechos
civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales". En este sentido, los indicadores
de desarrollo que emplea Social Watch reflejan tambin el grado de dete'As lo define e! propio gobierno mexicano en su tercer informe peridico al Comit de DEse (E/1994/
104/Add.IS).
"Tal y como se autodefine. Control Ciudadano/Social Watch es un punto de encuentro de organizaciones civiles. tanto de promocin de! desarrollo como de defensa de los derechos humanos. preocupadas por
e! desarrollo social y la discriminacin de gnero y ocupadas en monitorear las polticas pblicas que tienen
un impacto directo sobre la desigualdad y sobre las personas que viven en situacin de pobreza. Vase http:
//www.socialwatch.org
110
AREL! SANDOVAL TERN
riaro O realizacin de los derechos humanos en distintas partes del mundo.

Desde entonces, Social Watch se ha comprometido a "trabajar en forma
conjunta con las ONG de derechos humanos y otros grupos interesados en la
promocin efectiva de la aplicacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales". 10 La base de la perspectiva de derechos humanos en el trabajo de
Social Watch es pues el reconocimiento de la relacin directa que existe entre
desarrollo y derechos humanos.
Adems de Equipo Pueblo, otras organizaciones civiles tanto de desarrollo como de derechos humanos comenzaron a leer los efectos sociales negativos de las polticas de ajuste estructural dictadas por la Banca Multilateral
como violaciones de derechos humanos, particularmente de derechos econmicos, sociales y culturales; por ejemplo: los despidos masivos por causa
de las privatizaciones como vulneracin del derecho a un empleo estable; el
proceso de desmantelamiento del agro mexicano' por la apertura comercial
indiscriminada como violacin al derecho humano a alimentarse; los recortes
en gasto social como incumplimiento a la obligacin del Estado de destinar el
mximo de recursos para lograr progresivamente los DEse; el aumento de la
pobreza en s como una negacin de derechos humanos, entre otros.
En la ciudad de Mxico, estas preocupaciones comenzaron a compartirse
entre organizaciones que tradicionalmente no trabajbamos juntas, las ONG
de desarrollo y las de derechos humanos, pero fuimos descubriendo en la
diversidad de nuestros saberes y estrategias la posibilidad de complementarnos para la exigibilidad de los DESe. 1I Cabe mencionar que este proceso de
acercamiento entre organizaciones de desarrollo y de derechos humanos en
torno a los DEse no es exclusivo de Mxico; procesos similares ocurrieron,
con mayores o menores dificultades, en diversas partes del mundo en la dcada de los noventa, en algunos casos impulsados ms por las organizaciones de
desarrollo, en otros por las de derechos humanos. Hay que recordar que
durante los ochenta, el movimiento de derechos humanos "estaba dominado
por las preocupaciones acerca de las violaciones de derechos civiles y polticos... aun cuando muchos grupos de base estaban luchando por resolver
serios problemas que abarcaban ambos conjuntos de derechos... A mediados
de los ochenta hubo algunos desarrollos positivos... la creacin por parte de
Naciones Unidas del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales... que represent un gran impulso para la legitimacin de los DESe. .. "
(IHRIP, 2000).
Informe Control Ciudadano/Social Watch 1996, p. 28.
En este proceso de acercamiento jugaron un papel importante la iniciativa Social Watch desde Equipo
Pueblo, y el proyecto de DEse de la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia.
lO
11
111
A mediados de 1998, alrededor de una docena de organizaciones (de

desarrollo, de derechos humanos y temticas) decidimos conformar el Espacio de Coordinacin de Organizaciones Civiles sobre DEse 12 para promover
la reflexin y la accin colectiva en favor de estos derechos, cada organizacin
poniendo su experiencia y conocimientos a disposicin de las otras: las organizaciones civiles y redes de derechos humanos, que desde varios aos atrs
venan monitoreando y denunciando violaciones a derechos humanos civiles
y polticos, ofrecieron su gran experiencia en documentacin y litigacin de
casos, cabildeo internacional y presin a nivel nacional. Por otro lado, las
organizaciones de desarrollo ofrecimos nuestra experiencia en el seguimiento
y el anlisis de polticas pblicas econmicas y sociales, etctera. Todo esto
en conjunto nos proporcionaba elementos valiosos para evaluar la implementacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en nuestro pas, y fue sta la principal tarea que nos dimos: elaborar
conjuntamente un Informe Alternativo de cara al Tercer Informe Peridico
que el gobierno mexicano debera presentar ante el Comit de DEse de la
ONU en noviembre de 1999,
Los infonnes alternativos (cuando no hay informe gubernamental), paralelos (cuando hay informe gubernamental pero no se hace ninguna referencia
a l) o contrainformes (cuando el informe de las organizaciones contrasta
informacin del gubernamental adems de presentar su anlisis propio) en
materia de DEse se han convertido en una de las herramientas ms utilizadas
en nuestro continente para la exigibilidad poltica de estos derechos. Pero
antes de explicar el porqu de su importancia y cmo se dio este proceso
en el caso mexicano conviene detenemos para explicar qu se entiende por
exigibilidad de los DESe.
Qu es la exigibilidad
La Declaracin de Principios sobre la Exigibilidad y Realizacin de los DEse

en Amrica Latina conocida como Declaracin de Quito (1998), explica el
concepto de exigibilidad de la siguiente manera:
"El Espacio de Coordinacin sobre DEse estuvo conformado inicialmente por: DECA Equipo Pueblo, A.e.;
Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Casa y Ciudad, A.e. de Coalicin Hbitat Mxico
(miembro de Habitat Intemational Coalition); Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez (PRODH),
Centro de Rcflcxin y Accin Lab()ral (Cereal); Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de Derechos
Humanos, A.e. (CI\1DPDH); Colectivo Mexicano de Apoyo a la Niez (Comexani); r:Jefensora por el Derecho a
la Salud; Frente por el Derecho a Alimentarse (FDA-FIAN), FlAN seccin Mxico; Liga Mexicana de Defensa de
los Derechos Humanos (U\IEDDH); y Red de Jvenes por los Dcrechos Sexuales y Reproductivos ELIGE.
112
AREL! SANDOVAL TERN
La exigibilidad es un proceso social, poltico y legal. La forma y medida

en que un Estado cumpla con sus obligaciones respecto de los DEse no
solamente ha de ser materia de escrutinio de los rganos de verificacin del
cumplimiento de las normas que los consagran y garantizan, sino que debe
abarcar la participacin activa de la sociedad civil en esta tarea como una
condicin sustancial del ejercicio de su ciudadana. 1J
Podemos hablar de dos grandes tipos de exigibilidad: la poltica y la
jurdica. La exigibilidad como proceso legal o exigibilidad jurdica se conoce
comojusticiabilidad e implica la defensa de derechos violados ante tribunales y
otras instancias jurisdiccionales y, aunque en materia de DEse hay menos casos
debidamente documentados y litigados que en materia de derechos civiles y
polticos, algunas organizaciones en Mxico y en otros pases estn dedicando
cada vez ms sus esfuerzos al respecto para ir generando recursos de proteccin a estos derechos e ir sentando precedentes en los diferentes sistemas de
procuracin de justicia.
Por otro lado, la exigibilidad poltica se refiere a todas aquellas acciones
que promueven la mejora de condiciones para la realizacin de los DEse o la
solucin de una situacin violatoria de los mismos, pero a travs de iniciativas
de incidencia en polticas pblicas y programas gubernamentales; cabildeo de
iniciativas de ley o de reforma a las ya existentes; demanda de aumento o
reasignaciones presupuestales en materia social; y denuncia pblica de violaciones mediante boletines de prensa, programas de radio, movilizaciones,
informes alternativos a los gubernamentales para ser presentados en instancias no jurisdiccionales nacionales e internacionales -como las comisiones
pblicas de derechos humanos, el Comit de DEse de la ONU y la Comisin
Interamericana.
Las organizaciones de la sociedad civil que trabajamos en materia de
DEse en Mxico hemos desarrollado ms acciones de exigibilidad poltica que
jurdica, tomando como base las obligaciones del Estado que se desprenden
del Pacto Internacional de los DEse, as como la riqueza interpretativa que
nos ofrecen el Comit de DEse a travs de sus observaciones generales sobre
diversos artculos del pacto, los Principios de Limburgo (E/CN.4/l987/l7) y
la Declaracin de Quito.
1; Declaracin de Quito. Declaracin de principios sobre la exigibilidad y realizacin de los DEse en Amrica Latina, prrafo 19. Proclamada el 24 de julio de 1998 por las redes, O:-.lC de derechos humanos, de promocin del desarrollo, organizaciones sindicales, de pueblos indgenas y de defensa de los derechos de la mujer,
reunidos en la ciudad de Quito, Ecuador, durante el Primer Encuentro Latinoamericano sobre la Exigibilidad
de los DEse (22 al 24 de julio de 1998) en el que participaron tambin organizaciones mexicanas, incluyendo a
Equipo Pueblo.
EXPERIENCIAS DE EXIGIBIlIDAD ~ 113
Fundamentos para la exigibilidad de los DEse
Antes de abordar algunas estrategias de exigibilidad de derechos econmicos,

sociales y culturales tenemos que ubicar aquellos elementos que nos sirven
como indicadores del grado de cumplimiento e incumplimiento de los mismos por parte del Estado para que, a partir de ah, podamos exigir su respeto,
proteccin y realizacin. Estos elementos-indicadores son el contenido esencial de cada derecho y de las obligaciones del Estado.
Contenido esencial de los derechos
El enfoque del contenido mnimo central o esencial ayuda a una mejor comprensin de los DEse ya que considera que cada derecho tiene un ncleo, una
sustancia central que no debe ser violada; este enfoque trata de identificar la
razn de ser del derecho en cuestin de una manera cualitativa. El contenido
mnimo esencial de cada derecho aspira a tener un reconocimiento y aplicacin universal, para salvaguardar al derecho de cualquier tipo de limitacin
en todo tiempo (Arambulo, 1999: 130-136).
Determinar el contenido central de los DEse es un proceso que aun no
concluye. Pero para "desmenuzar" el contenido de cada DEse y de las obligaciones que tiene el Estado como su garante, conviene recurrir a las interpretaciones que van haciendo del PIDEse los expertos del Comit de Naciones
U nidas para los DEse, tanto en sus observaciones generales como en las
finales y en las recomendaciones que hacen a los estados parte cuando los
examinan en su cumplimiento del pacto. I+
Por citar al menos un ejemplo, el contenido esencial del derecho a la alimentacin adecuada comprendera: la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los
individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para una cultura determinada; la
accesibilidad econmica y fsica de esos alimentos en formas que sean sostenibles
y que no dificulten el goce de otros derechos humanos. El concepto de adecuacin sirve para poner de relieve una serie de factores como las condiciones
sociales, econmicas, culturales, climticas, ecolgicas, que deben tenerse en
cuenta para el pleno goce de este derecho humano. 15
"Las observaciones generales del Comit de DEse sobre e! contenido de los derechos consagrados en el
PlDr:se se pueden consultar en la pgina web de la Oficina de! Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos: http://www.unhchr.ch. Una revisin del contenido por derecho se puede encontrar en
Sandoval, 2001.
"Observacin general 12 (E/C.12/1999/5).
114
ARElI SANDOVAL TERN
Obligaciones del Estado en materia de DEse
Todos los derechos humanos -incluidos por supuesto los econmicos,

sociales y culturales- implican para los estados las siguientes obligaciones
generales:
a) Respetar: exige que el Estado se abstenga de adoptar medidas que obstaculicen o impidan el goce de los derechos humanos.
b) Proteger: demanda del Estado medidas para velar por el respeto de los
derechos humanos por parte de terceros (por ejemplo: las empresas,
los individuos particulares) por lo que proteger tambin implica proveer de mecanismos para la defensa de los derechos (justiciabilidad).
c) Realizar: entraa las obligaciones de promover y hacer efectivo ogarantizar cada derecho humano.
- En cuanto a la obligacin de promover el Estado debe desarrollar
condiciones favorables a travs de la adopcin de medidas que faciliten el goce de los derechos humanos por toda la poblacin (medidas
legislativas, de poltica pblica, de asignacin de recursos, etctera)
con miras a su plena realizacin.
- En cuanto a la obligacin de garantizar el derecho, los estados estn
obligados a hacer efectivo directa e inmediatamente un derecho concreto cada vez que un individuo o un grupo no puede, por razones
ajenas a su voluntad, acceder a l o ponerlo en prctica con los recursos a su disposicin.
Conviene aclarar que, as como el tema de las generaciones de derechos ha
sido debatido, el del tipo de obligaciones positivas-negativas o de hacer-no hacer
que supuestamente corresponderan a cada "generacin" o grupo de derechos
tambin ha sido motivo de gran debate. Los gobiernos, por ejemplo, han argumentado que la falta de cumplimiento de los DEse est en funcin de la limitacin de recursos econmicos, como si esta obligacin de tipo positivo no fuera
aplicable a los dems derechos, cuando, por ejemplo, el derecho poltico de elegir
a los gobernantes por medio del voto universal, libre y secreto tambin implica para el Estado la erogacin de recursos para el mantenimiento del sistema
de partidos y la organizacin de las elecciones. El Comit de DEse se ha pronunciado al respecto y ha reafirmado que todas las obligaciones generales del Estado
anteriormente sealadas son aplicables a todos los derechos humanos.
Adems de las obligaciones generales en materia de derechos humanos,
los estados parte del PIDEse son responsables del cumplimiento de las obligaciones que se derivan del propio pacto. El artculo 20. del PIDESC seala
115
la naturaleza de las obligaciones jurdicas generales de los estados parte e

incluyen tanto las de comportamiento como las de resultado. 16
Artculo 20.
Prrafo l. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia
y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas,
hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
En cuanto a obligaciones de comportamiento, este prrafo exige que todos
los estados parte comiencen inmediatamente a "adoptar medidas" encaminadas a
conseguir el pleno goce de los derechos consagrados en el pacto, por ejemplo:
administrativas, judiciales, polticas, econmicas, sociales, educativas y de
muchos otros tipos, incluidas las medidas legislativas para adaptar la legislacin nacional conforme al PIDES e, en particular cuando las leyes existentes sean
claramente incompatibles con las obligaciones contradas en virtud del pacto.
La frase hasta el mximo de los recursos de que disponga se refiere tanto a los
recursos existentes dentro de un Estado, sea cual fuere su nivel de desarrollo
econmico, como a los que ponen a su disposicin la cooperacin y la asistencia internacionales para el desarrollo. As, cuando un Estado alega ante
el comit la insuficiencia de recursos presupuestales para cumplir con sus
obligaciones mnimas en materia de DEse (satisfacer requisitos mnimos de
subsistencia para todos, as como proporcionar los servicios esenciales), debe
demostrar que ha realizado todo esfuerzo para satisfacer, con carcter prioritario,
esas obligaciones mnimas, como haber recurrido incluso a la ayuda internacional. La limitacin de recursos no libera al Estado de su obligacin de empearse por
asegurar el disfrute ms amplio de estos derechos.
La principal obligacin en lo que atae a resultados es la de adoptar
medidas para lograr progresivamente... la plena ~fectividad de los derechos reconocidos en el PlDESC. Esto quiere decir que el Estado est obligado a demostrar
el progreso, los avances cuantitativos y cualitativos logrados en sus esfuerzos
"Esta seccin sobre obligaciones del Esrado esr basada en: Areli Sandoval Tern, "p. cit., pp. 19-25, que
a su \'ez tom en cuenta: la Observacin Gmeral nm. 1 del Comit de DEse (E/1989/n); la Ob.wrvacin Genera/
nm. 3 del Comit de DEse (E/1991/23); la Observacin General nm. 9 del Comit de DEse (E/1999/n) o (E/C.I2/
1998/24); el Folleto Informativo ntm. 16 Comit de Dereebos Econmieos, Sociale.' y Culturales (Rev. 1) de Naciones
Unidas; Los Principios de Siraeusa (E/CN.4/1984/4) y Los Prineipios de Limburgo relativos a la aplicacin del PIDEse
(E/CNA/ 1987/17). Todos los documentos con clasificacin de Naciones Unidas que se citen pueden consultarsc
en la pgina de Internet de la Oficina dcl Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derecbos Humanos:
hrtp://www.unhchr.ch
116
AREL! SANDOVAL TERN
por alcanzar la plena realizacin de los DEse, y tambin entraa una limitacin
al Estado en cuanto a la adopcin de medidas regresivas (por el principio de
no regresin aplicable a los derechos humanos). Esta clusula de realizacin o
efectividadprogresiva de los DEse reconoce que su plena efectividad no se logra
en un breve periodo, pero no significa que el tStado pueda aplazar indefinidamente
o hasta que haya alcanzado un determinado nivel de desarrollo econmico sus esfuerzos
en la materia; por el contrario, exige que acte tan rpido como sea posible en
la direccin de la plena realizacin de estos derechos. La clusula de efectividad progresiva de los DEse, bajo ninguna circunstancia, justifica la falta de
accin expedita, constante y eficaz del &tado. Se requiere de un esfuerzo nacional
concertado con la participacin de todos los sectores de la sociedad para el
logro progresivo de los DESe. La participacin popular ser necesaria en cada
etapa, por ejemplo, en la formulacin, aplicacin y examen de las polticas
generales en cada pas, es decir, en todo el ciclo de las polticas pblicas (diseo, implementacin y evaluacin).
Al exigir que los estados logren la plena efectividad de los DEse por todos
los medios apropiados el pacto adopta un planteamiento amplio y flexible pero
que coexiste con la obligacin de utilizar todos los medios de que disponga para
hacer efectivos los DEse. Implica tambin ofrecer recursosjudiciales y otros recursos efectivos para hacer justiciables a los DEse, por ejemplo, para que puedan ser
disfrutados por todos, sin discriminacin, como seala el prrafo 2 de este
artculo 20. del pacto. La adopcin de una clasificacin rgida de los DEse que
los situara fuera del mbito de los tribunales sera arbitraria e incompatible con el
principio de que los derechos humanos son indivisibles e interdependientes. En la
formacin judicial se debe tener en cuenta la justiciabilidad del PIDESC.
Existen en el PIDESe otras disposiciones que cabra considerar de aplicacin inmediata por parte de los rganos judiciales y de otra ndole en los sistemas legales nacionales, entre ellas las de: igualdad de derechos para el hombre
y la mujer (art. 30.), salario equitativo e igual por trabajo de igual valor (art.
70. a i), derechos de sindicacin, libertad sindical y huelga (art. 80.), proteccin
y asistencia a la infancia y la adolescencia y prohibicin del trabajo infantil
(art. 10, prr. 3), enseanza primaria obligatoria y gratuita (art. 13, prr. 2 a) y
libertad de los padres para elegir escuelas no pblicas y de los particulares para
establecer y dirigir instituciones de enseanza (prrs. 3 y 4), Ylibertad para la
investigacin cientfica y la actividad creadora (art. 15, prr. 3).
Artculo 20.
Prrafo 2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
garantizar el ejercicio de los derechos que en l se enuncian, sin discrimi-
117
nacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin
poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica,
nacimiento o cualquier otra condicin social.
La tipificacin de actos discriminatorios mencionados en este artculo
2.2 del PIDEse no es exhaustiva y al adoptar el pacto, el Estado debe someter este artculo a estudio judicial y a otros tipos de mtodos de recurso,
as como abolir inmediatamente los actos legislativos discriminatorios, la
reglamentacin y la prctica que afecten la posesin y el disfrute de los
DESe. Asimismo, la discriminacin de Jacto que resulte del goce desigual de
los DEse motivado por la falta de recursos legales debe atenderse lo antes
posible.
Artculo 20.
Prrafo 3. Los pases en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los
derechos humanos y su economa nacional, podrn determinar en qu
medida garantizarn los derechos econmicos reconocidos en el presente
Pacto a personas que no sean nacionales suyos.
Este prrafo hace una excepcin que debe ser interpretada conforme al
objetivo con que se escribi tal artculo, que fue el de terminar con la dominacin por parte de ciertos grupos econmicos no nacionales durante el periodo
colonial. Como regla general, el pacto se aplica tanto a los nacionales como
a los no nacionales en un Estado parte, lo que implica la extensin de estos
derechos fundamentales a los inmigrantes.
Por su parte, los artculos 40. y 50. del PIDEse tratan sobre las posibles
limitaciones a los DEse por parte del Estado. El artculo 40. debe interpretarse en el sentido de que las leyes que impongan limitaciones a los DEse no
debern ser arbitrarias, ni insensatas, ni discriminatorias, sino dentro de lo
previsto por ley y consistentes con los principios del pacto, y que se deber
proporcionar todo tipo de salvaguardas adecuadas y recursos eficaces contra
la imposicin ilegal y abusiva de limitaciones a estos derechos. El artculo
50. enfatiza que nada de lo dispuesto en el pacto puede interpretarse para
destruir cualquiera de los derechos reconocidos en l o para limitarlos en
mayor medida que la prevista en el artculo 40. Asimismo, garantiza que el
pacto no sea interpretado en perjuicio de disposiciones ms favorables del
derecho interno, la costumbre o acuerdos internacionales en vigor o que
vayan a entrar en vigor en un Estado parte.
118
AREL! SANDOVAL TERN
Experiencias de exigibilidad poltica

de los DEse en Mxico y lecciones aprendidas
La pregunta inmediata despus de conocer las obligaciones del Estado en

materia de DEse es, cmo hacer cumplir al Estado estas obligaciones? Es
aqu donde juegan un papel central la exigibilidad poltica y la justiciabilidad
de los DEse, que se pueden impulsar en el mbito nacional y en el internacional.
A nivel internacional, por ejemplo, existen mecanismos dentro del
sistema universal de proteccin de los derechos humanos (ONU), como los
comits que vigilan la aplicacin de tratados internacionales de derechos
humanos (que desarrollaremos ms adelante), las visitas in situ y los reportes
de relatores especiales temticos; y, en el sistema interamericano (OEA), el
procedimiento por el que la comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos pueden conocer de violaciones a los DEse, reconocidos en la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos (1969)
y en el Protocolo Adicional a esta Convencin en materia de DEse o Protocolo de San Salvador (1998). A nivel nacional, las estrategias de exigibilidad
y justiciabilidad que han desarrollado las organizaciones de la sociedad civil
nos ofrecen tambin un amplio abanico de posibilidades de lucha en este
sentido. A continuacin expondremos algunas.
La articulacin o tejido de redes para la promocin

y defensa de los DESe. El caso del Espacio
de Coordinacin DEse en Mxico
El Espacio de Coordinacin sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante Espacio DEse) -como ya se mencion en el segundo apartado-est conformado por organizaciones civiles y redes tanto de desarrollo como
de derechos humanos, que nos hemos venido articulando desde mediados de
1998 para impulsar el cumplimiento de las obligaciones y compromisos del
Estado mexicano en materia de DESe.
El surgimiento del Espacio DEse se da en un contexto de agudizacin de
las medidas econmicas que venan desmantelando desde aos atrs el sistema
de prestacin de servicios sociales bsicos; entre las situaciones ms preocupantes para las organizaciones civiles en la segunda mitad de la dcada pasada
destacaban: el empobrecimiento acelerado de diversos sectores de poblacin
tras la crisis econmica de 1995, los sistemticos recortes al gasto social (salud,
educacin, vivienda) y la sustitucin casi definitiva de polticas universales de
EXPERIENCIAS DE EXIGlBILlDAD
119
combate a la pobreza por programas focalizados en la pobreza extrema rural

sumamente deficientes. A tan slo cuatro aos de haber entrado en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLeAN) ya se padecan y analizaban los graves costos sociales de esta apertura comercial indiscriminada.
Las organizaciones del Espacio DEse decidimos articular esfuerzos para
cuestionar y proponer revertir, mediante la defensa y promocin de los derechos econmicos, sociales y culturales, las decisiones de poltica econmica
y social tomadas que conducan al deterioro de las condiciones de vida de
la poblacin, sealando que esas decisiones conducan a la reduccin de la
responsabilidad social del Estado mexicano contraviniendo sus obligaciones
en materia de estos derechos humanos. Algunas de las acciones que hemos
desarrollado en colectivo desde el Espacio DEse son:
Preparacin del Informe sobre el cumplimiento de los compromisos de la r;umbre Mundial sobre Desarrollo Social en Mxico durante 1998, como aporte
al Informe Internacional de Control Ciudadano 1999.
Conferencia de prensa para comentar y presentar la publicacin del
Informe Internacional de Control Ciudadano 1999 (mayo de 1999).
Elaboracin del documento de preguntas y argumentos para la Presesin de diciembre de 1998 del Comit de DEse de las Naciones Unidas
en Ginebra, como sugerencias para el examen que le hara el Comit
al gobierno mexicano al siguiente ao.
Elaboracin del Contrainforme o Informe Alternativo: La situacin de
los DEse en Mxico. Informe Alternativo de organizaciones civiles, sociales y
redes al Tercer Informe Peridico del gobierno mexicano ante el Comit de las
Naciones Unidas para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales'? (que
reporta el periodo 1992-1999) y el impulso de una estrategia de cabildeo exitosa ante el Comit de DESe.
Publicacin de varios artculos sobre DEse y sobre la experiencia del
Informe Alternativo en diversos medios de comunicacin impresos.
Denuncia pblica sobre el uso electoral del Progresal~ en La Jornada
(enero-febrero y mayo 2000).
"Elaborado por: DECA Equipo Pueblo, A.C., Casa y Ciudad, A.C.-Coalicin Habitat Mxico, Centro de
Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez, A.C. (PRODH), Centro de Reflexin y Accin Laboral de ~()Jllen
to Cultural y Educativo, A.C. (Cereal), Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de Derechos Humanos,
A.C (CMDPDHAC), Colectivo Mexicano de Apoyo a la Niez (Comexani), Convergencia dc Organismos Civiles
por la Democracia, Defensora del Derecho a la Salud, ~ood First Information and Action Network-Seccin
Mxico (FlAN-Mxico), Frente por el Derecho a Alimentarse (FIJA), Liga Mexicana de Defensa de los Derechos
Humanos (UMEDDH), Red de Jvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos ELIGE, y la Red Nacional de
Organismos Civiles de Derechos Humanos "Todos los Derechos para Todos".
IH Programa oticial focalizado de lucha contra la pobreza extrema, centrado en tres ejes: salud, alimentacin
y educacin. En el sexenio de Viccnte ~ox, Progresa tom el nombre de Oportunidades.
120
AREL! SANDOVAL TERN
Presentacin del Informe Alternativo y las recomendaciones del Comit

de DEse en la Cmara de Diputados ante la Comisin de Desarrollo
Social en pleno (abril de 2000).
Difusin del Informe Alternativo y las recomendaciones a otras organizaciones nacionales y en el extranjero, dependencias de gobierno,
embajadas, etctera.
Documentos para el cabildeo con diputados de los distintos grupos
parlamentarios respecto a rechazar la iniciativa del gobierno de Fax de
cobrar el VA sobre satisfactores bsicos.
Diseo e impulso de estrategias para el seguimiento de las recomendaciones del Comit de DEse a Mxico, incluida la decisin de algunos miembros del Espacio DEse de participar en lo individual en el
Mecanismo de Dilogo de la Comisin Intersecretarial para el cumplimiento
de los compromisos internacionales de Mxico en materia de derechos humanos
(noviembre de 200l-diciembre de 2002).
Apoyo a diversas acciones urgentes respecto a casos de violaciones a
los DESe.
Participacin en el Comit de Enlace Ampliado de organizaciones
civiles con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para
los Derechos Humanos para el seguimiento del Acuerdo de Cooperacin Tcnica firmado entre dicha oficina y el gobierno mexicano.
Particularmente, aportes de algunos miembros del espacio para la elaboracin del Diagnstico Nacional de Derechos Humanos previsto en
la segunda fase del acuerdo.
Participacin en la elaboracin y organizacin de la agenda para la visita oficial a Mxico del relator especial sobre el Derecho a la Vivienda
Adecuada en cuanto al componente de relaciones y dilogo con organizaciones de la sociedad civil.
Participacin en varios procesos con la Plataforma Interamericana de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), que ha invitado al Espacio DEse a conformar el captulo mexicano de la misma
desde abril de 2000.
Actualmente (2004) estamos conformando junto con otras organizaciones civiles el Grupo Promotor del Informe Alternativo, una estrategia poltica, la metodologa, etctera.
A continuacin revisaremos algunas de estas experiencias para identificar
las estrategias de exigibilidad poltica desarrolladas.
121
La elaboracin colectiva del Contrainforme
y el cabildeo ante el
CDEse
En los comits de expertos dentro del sistema de naciones que vigilan la

aplicacin de los principales tratados de derechos humanos, el mecanismo
de supervisin o vigilancia se da a travs del examen de los informes que
presentan peridicamente los estados parte sobre cmo estn cumpliendo
lo dispuesto en el tratado respectivo, el establecimiento de un dilogo constructivo con los estados para apoyar dicho cumplimiento, y la formulacin
de sugerencias y recomendaciones para coadyuvar en el cumplimiento del
PIDEse. El Comit de DEse de la ONU fue el primer rgano establecido
mediante una resolucin del Consejo Econmico y Social (ECOS oc) para la
vigilancia de un tratado de derechos humanos que proporcion a las organizaciones no gubernamentales la oportunidad de presentar declaraciones
orales y por escrito sobre cuestiones relativas al disfrute o no disfrute de los
derechos enunciados en el pacto. 19
La rendicin de cuentas ante
el Comit de DEse de la ONU
De conformidad con los artculos 16 y 17 del Pacto Internacional de DEse,

los estados parte se comprometen a presentar informes peridicos al comit
-en el plazo de dos aos a contar desde de la entrada en vigor del pacto en el
Estado de que se trate, y de ah en adelante una vez cada cinco aos- en los
que sealarn las medidas legislativas, judiciales, de poltica y de otra ndole que
hayan adoptado, con el fin de asegurar el goce de los derechos previstos en
el pacto, de conformidad con una serie de directrices proporcionadas por el
comit.
El requisito de la presentacin de informes es mucho ms que un mero
compromiso formalista pues cumple varias funciones importantes: examen
inicial, supervisin, formulacin de poltica, escrutinio pblico, evaluacin,
reconocimiento de los problemas e intercambio de informacin. La obligacin de presentar informes tambin ayuda a garantizar que el Estado parte
vigile de manera constante la situacin real con respecto a cada uno de los
derechos enumerados para evaluar la medida en que todos los individuos que
se encuentran en el pas disfrutan de los diversos derechos. 21J
"En esta seccin, la pane descriptiva del funcionamiento general del comit est basada mayormente en el
Folleto Informativo nm. 16 (Rev. 1) de las Naciones Unidas, que puede consultarse en http://www.unhchr.ch
2l' Observacin general nm. 1 del Comit de DEse (1989).
122
ARELI SANDOVAL TERN
El comit examina normalmente unos cinco o seis informes de estados

parte cada periodo de sesiones. Si no se presenta el informe, el comit procede entonces a examinar la situacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales en el Estado de que se trate tomando en cuenta toda la informacin
disponible, incluyendo la informacin proporcionada por las ONG.
Mxico, como Estado pane del pacto, present su informe inicial al CDESC
dividido en tres informes parciales, cada uno sobre un bloque de derechos del
PJDESC, a lo largo de los primeros aos despus de su ratificacin en 1981.
El segundo informe peridico fue presentado en 1993 y el tercero en 1999;
haremos referencia a este ltimo.
El tercer informe peridico del Estado mexicano
Del 15 de noviembre al 3 de diciembre de 1999 tuvo lugar el XXI Periodo

de Sesiones del CDESC de la ONU en Ginebra, Suiza, durante el cual el comit examin los informes gubernamentales de Mxico, Bulgaria, Armenia,
Camern, Argentina e Islas Solomn. Mxico present su tercer informe
peridico (E/1994/1 04/Add.18), que reporta la situacin de los DESC durante
el periodo 1992-1996, adems de las precisiones y la actualizacin de informacin hasta 1999 que el comit solicit al gobierno mexicano a travs de la
lista de cuestiones enviada con anterioridad.
El examen de Mxico tuvo lugar los das 25 y 26 de noviembre. El
Ejecutivo federal envi una amplia delegacin de 13 miembros encabezada por el embajador Miguel ngel Gonzlez Flix (SRE) y conformada por
funcionarios(as) de varias dependencias como la Secretara de Gobernacin,
la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de Salud, la Secretara del
Trabajo y Previsin Social y el Instituto Nacional Indigenista, con la desafortunada ausencia de la Secretara de Desarrollo Social y de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, sobre todo porque no pudo ser proporcionada
informacin relevante para la evaluacin del comit.
La relacin de la sociedad civil con la labor del comit
La sesin vespertina del primer da de cada periodo de sesiones del comit

se dedica a ofrecer a las organizaciones no gubernamentales internacionales,
nacionales y de base la oportunidad de expresar oralmente sus opiniones
sobre la medida en que los estados parte aplican o no el pacto. El comit ha
indicado que los objetivos del procedimiento seguido en el caso de las organizaciones no gubernamentales son formarse una opinin lo ms cabal posible
123
de la situacin, sondear la exactitud y pertinencia de informacin que seguramente habra conocido de todas formas, y hacer que e! proceso de recepcin
de la informacin proporcionada por las organizaciones no gubernamentales
sea ms transparente.
La presentacin de informes por parte de las organizaciones civiles y
sociales ante el Comit de DEse de la ONU es una herramienta de exigibilidad poltica muy importante, ya que stos pueden influir sobre las observaciones finales que este rgano dirige a cada Estado parte del pacto, en
particular sus motivos de preocupacin y recomendaciones especficas. Se
trata entonces de la oportunidad de incidir en e! ejercicio de rendicin de
cuentas de los estados parte del pacto ante el Comit de DEse y de la propia
comunidad nacional e internacional. Es muy importante destacar que la
elaboracin en s misma de los informes alternativos, paralelos o contrainformes tambin permite generar un proceso poltico en los pases, dotando
a las organizaciones de la sociedad civil de una herramienta de exigibilidad
interna muy poderosa que puede emplearse ante distintas instancias estatales
y en diferentes coyunturas.
La experiencia de integracin de un solo informe alteni.ativo para el
Comit de DEse tuvo como antecedente ms importante la presentacin
de otros tres temticos en 1993, de cara al segundo informe peridico de
Mxico. En aquella ocasin, tres organizaciones mexicanas presentaron sendos informes alternativos: uno sobre vivienda, otro sobre alimentacin y el
tercero sobre infancia. 21 Por ser tres diferentes fuentes de informacin de la
sociedad civil para e! comit, si bien tuvieron un impacto en las recomendaciones que este rgano emiti, se hizo ms difcil conocer a fondo lo que las
organizaciones civiles aportaban. Esa experiencia fue muy valiosa y de ah
se obtuvo un aprendizaje importante: para aumentar la capacidad de incidencia de las organizaciones civiles debamos coordinarnos y articularnos en
un solo informe que tocara los diversos derechos, su interdependencia y su
relacin con otros temas cruciales como e! presupuesto pblico, la poltica
comercial, etctera.
Con e! Contrainforme de 1999 qued demostrado que e! trabajo coordinado de diversas organizaciones enriquece y fortalece las estrategias de
exigibilidad. Nuestra estrategia comn de exigibilidad poltica comenz con
la elaboracin de un documento de preguntas presesionales para e! comit,
fundamentadas en informacin alternativa a la proporcionada por e! gobierno
mexicano en su tercer informe. El comit reunido en Ginebra de! 7 al 11 de
" Las organizaciones que encabenron esos informes fueron, respectivamenre. Casa y Ciudad. Frente por
el Derecho a la Alimenracin y Colectivo mexicano de Apoyo a la Niez.
124 ~ AREL! SANDOVAL TERN
diciembre de 1998 acogi el documento que expusieron dos representantes

del Espacio DEse 22 y qued abierto a la recepcin de mayor informacin.
Contenidos del Informe Alternativo
Durante 1999 integramos el Informe Alternativo o Contrainforme que

result en un amplio diagnstico, anlisis y propuestas sobre los diversos
derechos, referencias a casos sobre violaciones a DEse y apartados especiales
sobre Chiapas, los impactos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLeAN) y el presupuesto federal, temas de especial inters de los
expertos del comit.
El Contrainforme se estructur a partir del articulado del PIDEse
abarcando casi la totalidad de los DEse salvo los derechos culturales. Es
importante mencionar que los informes alternativos como herramienta de
exigibilidad de las organizaciones civiles deben corresponder al trabajo cotidiano
sobre derechos humanos. No se trata de elaborar una investigacin meramente
acadmica. Como en aquella coyuntura el Espacio DEse no tena ninguna contraparte social que trabajara en derechos culturales, ese tema no pudo contar
con un captulo especfico, aunque se incluyeron algunos aspectos en otros
apartados.
Como ncleo central de este informe participamos alrededor de 13 organizaciones y redes, entre ellas: el Centro Agustn Pro, la Comisin Mexicana
de Defensa y Promocin de Derechos Humanos, el Centro de Accin y
Reflexin Laboral, Equipo Pueblo, el Frente por el Derecho a la Alimentacin, flAN seccin Mxico, la Liga Mexicana de Defensa de Derechos Humanos, la Defensora del Derecho a la Salud, el Colectivo Mexicano de Apoyo a
la Niez, Casa y Ciudad de la Coalicin Hbitat Mxico, la Convergencia de
Organismos Civiles por la Democracia, ELIGE Red de Jvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos y la Red de Organismos Civiles Todos los
Derechos para Todos. El informe tuvo adhesiones de ms de 105 organizaciones civiles y sociales a lo largo del pas, algunas de las cuales contribuyeron
tambin con su anlisis, con casos concretos y con testimonios.
En el Contrainforme expusimos las consecuencias de las medidas reportadas por el gobierno en su tercer informe peridico, evidenciando cmo las
polticas pblicas o programas que se plantearon como soluciones lo haban
sido de manera parcial, no haban cumplido con su objetivo, o haban resultado en mayor empobrecimiento de la poblacin y en el deterioro general de
21 Paulina Vega (Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de Derechos Humanos) y Leticia Salinas
(Casa y Ciudad-Coalicin Internacional de Hbitat).
EXPERIENCIAS DE EXICIBILlDAD
125
los derechos econmicos, sociales y culturales. En la mayora de los artculos

del pacto que abordamos y en los apartados especiales formulamos preguntas y recomendaciones puntuales que sugerimos al comit para que fueran
retomadas en el examen al gobierno mexicano. Adems del anlisis y la documentacin de casos hicimos llegar al comit diversos materiales impresos y
audiovisuales que ilustraban y denunciaban la precaria situacin de los DEse
en Mxico. Asimismo, preparamos y enviamos con anterioridad al secretariado del comit una sntesis de nuestro informe en espaol e ingls que fue
publicada como documento oficial de la NU. 2J
En nuestro anlisis concluimos que el gobierno mexicano no integr en
su tercer informe peridico informacin suficiente para que el Comit de
los DEse pudiera evaluar de manera efectiva los progresos hechos hacia el
cumplimiento de las obligaciones contenidas en el pacto. Tampoco respondi
satisfactoriamente a las observaciones, principales motivos de preocupacin
y recomendaciones que el Comit de los DEse le formul desde el examen al
segundo informe peridico (E/C.12/ 1993/16).
Presentacin y cabildeo del Informe Alternativo
Durante el XXI Periodo de Sesiones del Comit en Ginebra participamos

cinco integrantes del Espacio DEse 24 representando al conjunto de organizaciones que elaboramos el informe. Hicimos una presentacin oral del informe
enfatizando: la poltica econmica y sus impactos sociales, la poltica social
del gobierno, el presupuesto, la precaria situacin del empleo, de la seguridad
social, las condiciones de trabajo, el salario y su prdida de poder adquisitivo,
los problemas de alimentacin y vivienda, destacando la situacin de especial
gravedad para la poblacin infantil y femenina. Un representante de FlAN
Internacional expuso tambin sus preocupaciones ante la grave situacin de
los DEse en Mxico, con nfasis en el derecho a la alimentacin.
Se mantuvo contacto constante con las dems organizaciones del Espacio
DEse en Mxico, que a su vez presentaron el Informe Alternativo en conferencia de prensa (ciudad de Mxico, 15 de noviembre) logrando cobertura
en tres diarios de circulacin nacional: LaJornada, Reforma y El Universal. Por
nuestra parte, mantuvimos contacto con la prensa nacional y extranjera.
1) Dicho documento fue repartido durante el periodo de sesiones del CDESC y puede ser consultado en la
pgina web del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos: www.unhchr.ch bajo la
clasificacin: E)C.12/1999/NGO/3 con fecha 18 de noviembre de 1999.
l4 Areli Sandoval (DECA Equipo Pueblo), Luz Lozoya (Frente por el Derecho a Alimentarse), Leticia Salinas (Casa y Ciudad-Coalicin Habitat Mxico), Javier de la Rosa (Convergencia de Organismos Civiles por la
Democracia), Marcos Arana (Defensora del Derecho a la Salud).
126
AREL! SANDOVAL TERN
El Informe Alternativo tuvo muy buena acogida por los miembros del
eDEse, quienes pblicamente valoraron de manera positiva el trabajo coordinado de un amplio nmero de organizaciones no gubernamentales. Esto
proporcion mayor fortaleza al documento como herramienta para el trabajo
de incidencia poltica a nivel nacional.
Durante las sesiones dedicadas a examinar el informe oficial sobre Mxico, el eDESC aludi constantemente a contenidos del Informe Alternativo
y a la documentacin de casos de violaciones a DEse como base para sus
preguntas y motivos de preocupacin. En repetidas ocasiones, expertos y
expertas del comit llamaron la atencin de la delegacin oficial para que
respondiera de manera efectiva a las preguntas que se le formulaban. Los
expertos solicitaban el recuento de acciones gubernamentales concretas y sus
resultados, en vez de la mencin reiterativa de planes, programas y artculos
constitucionales que slo daban cuenta del cumplimiento formal y no prctico
de los DEse en Mxico. Lo ms preocupante fue darnos cuenta de que en
ciertos temas la delegacin gubernamental proporcion informacin falsa al
comit, por ejemplo, en cuanto a la prdida de poder adquisitivo del salario,
la insuficiencia de las pensiones, los condicionamientos impuestos por las
instituciones financieras internacionales, las limitaciones del principal programa de combate a la pobreza Progresa (Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin); y concluimos que el no reconocimiento de ciertos problemas
econmicos y sociales por parte del gobierno demostraba la falta de voluntad
poltica del mismo para resolverlos.
Pudimos constatar resultados inmediatos del cabildeo que realizamos, ya
que algunos de los expertos del eDEse retomaron puntos de preocupacin y
preguntas especficas sobre los cuales insistimos. Algunos expertos del CDEse
nos comentaron que la informacin proporcionada por las ONG sera de gran
utilidad para el documento de conclusiones finales sobre los informes gubernamentales.
Observaciones finales: la decisin del comit

Una vez que el comit ha terminado su anlisis de los informes y que los
estados parte han comparecido ante l, el comit concluye su examen definiendo y publicando unas observaciones finales que constituyen la decisin a que
ha llegado el comit acerca de la situacin del Pacto en el Estado parte en cuestin. Las
sesiones del comit estn, por lo general, abiertas al pblico, con la excepcin
de las reuniones en que prepara sus observaciones finales, que se celebran
en privado.
127
Las observaciones finales se dividen en cinco secciones: a) introduccin;

b) aspectos positivos; c) factores y dificultades que obstaculizan la aplicacin
del pacto; d) principales motivos de preocupacin; e) sugerencias y recomendaciones. Las observaciones finales se aprueban en sesin privada y se dan a
conocer al pblico el ltimo da de cada periodo de sesiones. Las sugerencias
y recomendaciones pueden versar, por ejemplo, sobre cuestiones legislativas,
sobre el presupuesto para gasto social, o sobre poltica pblica.
Aunque las observaciones finales del comit, en particular sus sugerencias y recomendaciones, no son de carcter legalmente vinculante, s establecen la opinin de! nico rgano de expertos encargado de vigilar e! cumplimiento de!
PIDESC. En consecuencia, los estados parte que hicieran caso omiso de esas
opiniones o que no las acataran en la prctica estaran demostrando mala fe
en el cumplimiento de sus obligaciones derivadas del pacto.
El periodo de sesiones del comit en el que compareci Mxico finaliz
con la emisin del documento de Observacionesfinales y recomendaciones (E/C.12/
1/Add.4J) en el que el comit llama la atencin al Estado mexicano sobre la
urgencia de atender las causas estructurales de la pobreza y establece una
serie de recomendaciones puntuales para resolver graves problemas especficos como: la prdida del poder adquisitivo del salario, la discriminacin
laboral hacia las mujeres, la falta de democracia sindical, los desalojos forzosos, las consecuencias de los programas de ajuste estructural, el alto ndice
de mortalidad por causa de aborto ilegal, la corrupcin, la militarizacin y
paramilitarizacin en Chiapas y otros estados, los nios en situacin de calle
y los impactos negativos del TLCAN, entre otras. Este documento es el principal indicador de que diversos motivos de preocupacin y recomendaciones
que hicimos fueron reconocidos y tomados en cuenta por el CDESC. Se trat
pues de una experiencia exitosa de exigibilidad poltica de los DESC a nivel
internacional, con importantes repercusiones en el mbito nacional.
El cabildeo en el Congreso contra
el VA en satisfactores bsicos
En abril de 2001, cuando la Cmara de Diputados deba analizar la iniciativa

de reforma hacendaria del Poder Ejecutivo, las organizaciones del Espacio
DESC lanzamos un urgente llamado a las comisiones legislativas de Hacienda y
Crdito Pblico, de Justicia y Derechos Humanos, de Desarrollo Social de la
Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, as como a las coordinaciones de las diferentes fracciones parlamentarias y a todos los diputados y las
diputadas federales para garantizar el pleno respeto de los derechos humanos
128 AREL! SANDOVAL TERN
econmicos, sociales y culturales de sus representados, el pueblo mexicano,

al legislar en materia de la reforma hacendaria. El mensaje central de las actividades de cabildeo fue: "los derechos humanos como criterio fundamental
y obligatorio al legislar... La economa no puede operar indefinidamente al
margen de los derechos humanos. i Diputada, diputado, te debes al pueblo
mexicano, no legisles contra l!"
Como Espacio DEse ya habamos tenido un acercamiento al Poder Legislativo un ao antes, particularmente con la Comisin de Desarrollo Social,
con la que tuvimos una sesin informativa dentro del periodo de sesiones
para darle a conocer el Contrainforme que habamos presentado al comit
DEse en Ginebra, as como las observaciones finales y recomendaciones que
el comit haba emitido para Mxico.
Tambin recordamos al Poder Legislativo, como parte del Estado mexicano, sus obligaciones en materia de DEse conforme al Pacto Internacional,
destacando la de generar las condiciones que permitan el pleno goce y no la
restriccin de derechos fundamentales, a travs, por ejemplo, de la adopcin
de leyes que estimulen una mejor distribucin de la riqueza y combatan
la creciente concentracin del ingreso, como medidas fiscales apropiadas y
justas.
En este sentido, la propuesta de Nueva Hacienda Pblica que les presentara el Poder Ejecutivo contemplaba algunas medidas que podan considerarse un atentado grave en contra de los derechos humanos econmicos, sociales
y culturales, no slo de "los que menos tienen", sino de amplios sectores de
la poblacin mexicana. En nuestro llamado a los legisladores denuncibamos
que la propuesta de gravar con 15 por ciento de IVA a medicinas, alimentos,
libros, colegiaturas, transportes y rentas -contemplada en la Ley del IVA como
uno de los componentes de la reforma hacendaria- atentaba principalmente
contra los derechos humanos a la salud, a la alimentacin, a la educacin, a
la cultura, al goce del progreso cientfico y tecnolgico, y a la vivienda de
millones de mexicanos y mexicanas (artculos 2.1; 2.2; 4; 7 a ii; 1l.l; 12.1;
12.2 a, c y d; 13; Y 15 del PIDEse). De aprobarse tal como estaba, la reforma
hacendaria se alejara de la letra y el espritu de la Constitucin mexicana y
constituira adems una violacin al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Asimismo, las medidas compensatorias previstas y publicitadas por el
Ejecutivo eran, adems de insuficientes, deficientes e insostenibles, contrarias al PIDEse, ya que estaban encaminadas a proteger exclusivamente a una
parte de quienes por su posicin econmica estn considerados poblacin en
pobreza extrema y exclua a los pobres urbanos, al sector informal y a la clase
129
media. Diversos especialistas coincidan en que otros sectores de la poblacin, no slo las personas que viven en esa lamentable situacin, saldramos
seriamente afectados con esta medida regresiva. "La prdida de la capacidad
de compra con la homologacin de la tasa del VA ser el doble de la prdida
que se dio durante la crisis de 1995. "25
Por todo esto, hicimos un urgente llamado a las diputadas y los diputados
federales, apelando a su compromiso tico, poltico y jurdico con la nacin
mexicana, para que contribuyeran a garantizar la plena realizacin de los
derechos humanos econmicos, sociales y culturales cuando legislaran sobre
la reforma hacendaria. Finalmente, les hicimos las siguientes propuestas:
Que analizaran la propuesta de reforma hacendaria, la modificaran y
votaran con estricto apego a nuestra Constitucin y al PIDESC.
Que coadyuvaran en el cumplimiento de las recomendaciones hechas
por el Comit de DESC de las Naciones Unidas a Mxico, sobre lo cual
el Estado tendr que rendir cuentas en los prximos aos. Entre las
recomendaciones que destacamos con los legisladores estaban:
- El comit exhorta al Estado parte a abordar las causas estructurales de
la pobreza en Mxico y a ajustar sus programas sociales en consecuencia. Adems, el comit pide que el Estado parte incorpore a la sociedad
civil en general y a los grupos asistidos en particular en la planificacin,
aplicacin y evaluacin de esos programas.
-El comit pide al Estado parte que adopte medidas eficaces para
garantizar el cumplimiento del inciso ii) del apartado a) del artculo
70. del Pacto Internacional de Derechos Civiles Econmicos, Sociales
y Culturales, que se refleja en el artculo 123 .VI de la Constitucin
mexicana, en relacin con la canasta bsica establecida oficialmente.
-El comit pide al Estado parte que, al negociar con instituciones
financieras internacionales y aplicar programas de ajuste estructural y polticas macroeconmicas que afecten al servicio de la deuda
externa, la integracin en la economa mundial de mercado libre,
etctera, tenga en cuenta sus consecuencias para el disfrute de los
derechos econmicos, sociales y culturales, en particular de los grupos ms vulnerables de la sociedad.
Que buscaran el consenso en torno a otras medidas recaudatorias que
no fueran violatorias de los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales, por ejemplo: discutir a fondo alguna modalidad de impues"Julio Boltvinik, investigador de El Colegio de Mxico, lJornada, 6 de abril de 2001.
130
AREL! SANDOVAL TERN
to a las transacciones financieras (como el llamado Impuesto Tobin)

que permite contar con recursos para el desarrollo social gravando
a quienes obtienen grandes ganancias sin generar ningn beneficio
social-capital especulativo nacional y extranjero.
Desde el Espacio DEse consideramos que es muy importante hacer este
tipo de pronunciamientos, exhortos o propuestas de cara a medidas gubernamentales que son potencialmente violatorias del PIDESe. Las estrategias de
las organizaciones civiles deben incluir el aspecto preventivo, no slo el de la
denuncia. En esta situacin en particular, la voz del Espacio DEse se sum
a la de muchos otros actores (intelectuales, partidos, maestros, etctera) que
cuestionaron la iniciativa y creemos que contribuimos en ese bloque opositor
a fortalecer los argumentos en contra.
Participacin en la comisin intersecretarial para

el cumplimiento de los compromisos internacionales
de Mxico en materia de derechos humanos
Haciendo un muy breve recuento y balance de lo que fue la experiencia de
un ao de interlocucin de las organizaciones civiles con el gobierno federal en el marco del Mecanismo de Dilogo de la Comisin Intersecretarial para el
cumplimiento de los compromisos internacionales de Mxico en materia de Derechos
Humanos, reconocemos como uno de los principales logros la innovacin
y ensayo de metodologas para'el abordaje de recomendaciones de organismos internacionales a Mxico en materia de derechos humanos, como la que
desarrollamos en la mesa sobre DESe. La dinmica del trabajo de la Mesa
sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales gir en torno a las recomendaciones que el Comit de Naciones Unidas hizo al Estado mexicano en
1999, ante la preocupacin de las organizaciones civiles por darle seguimiento a las mismas, para lo cual se elabor una matriz de seguimiento. Tambin
destacara la preparacin conjunta, gobierno-organizaciones civiles, de las
posiciones de Mxico sobre temas especficos que seran presentados en la
ONU, por ejemplo, respecto del IV Informe del Experto Independiente sobre
Derechos al Desarrollo y sobre el Protocolo Facultativo del PIDESe.
Si bien participar en este mecanismo de dilogo fue una experiencia constructiva, en realidad los alcances en materia de DEse fueron moderados. Por
esto en la etapa actual de dilogo organizaciones civiles-gobierno en la Nueva
Comisin de Poltica Gubernamental en Materia de Derechos Humanos,
"esperamos una mejor coordinacin entre las dependencias de gobierno que
131
posibilite mayor congruencia entre el discurso y las acciones en beneficio de

los derechos humanos de la poblacin mexicana. Al mismo tiempo, consideramos que una efectiva poltica de derechos humanos exige el involucramiento
amplio de los tres poderes de la Unin y de los diferentes mbitos de gobierno
(federal, estatal y municipal) respetando su grado de autonoma".2~
Esperamos un dilogo constructivo basado en la comprensin de lo pblico no nicamente como lo gubernamental en un sentido restrictivo, sino
como el inters general en un sentido amplio, en donde el Estado tiene
obligaciones concretas e ineludibles pero los diversos actores sociales pueden participar en una lgica de corresponsabilidad bien entendida. Esperamos que la relacin gobierno-sociedad civil organizada est basada en la
transparencia, el mutuo reconocimiento, el respeto a los acuerdos. 27
Nos encontramos actualmente en una etapa en la que el marco formal
para la interlocucin con el gobierno en materia de derechos humanos parece
haber avanzado con el decreto del 11 de marzo de 2003, que recoge muchas
de las propuestas que hicimos desde la organizaciones civiles cuando operaba an el mecanismo anterior, como el que las resoluciones de la comisin
tengan un carcter vinculatorio. Pero al mismo tiempo nos enfrentamos al
enorme desafo de lograr en la prctica una interlocucin significativa que
tenga resultados concretos para la situacin preocupante que vive nuestro
pas en materia de la amplia agenda pendiente de derechos humanos.
Desafos en materia de exigibilidad
y justiciabilidad de los DEse
No obstante que en el discurso la temtica de derechos comienza a ser mencionada y atendida, an hace falta sensibilizar a muchas personas acerca de
sus derechos econmicos, sociales y culturales para que puedan organizarse
e impulsar acciones de exigibilidad frente al Estado, sus polticas, leyes, sistema de procuracin de justicia, etctera. Asimismo, hay un gran desconocimiento de las obligaciones que el Estado mexicano tiene en virtud del
pacto (PIDEse), no slo entre la poblacin, sino tambin entre las autoridades
responsables de las polticas pblicas relacionadas con los DEse y entre las
", Basado en el pronunciamiento elahorado por Areli Sandoval (Equipo Puehlo) y Pilar Berrios (CA\!) para la
Ceremonia de instalacin de la Comisin de Poltica Gubernamental en Materia de Derechos Humanos el 12 de
marzo de 2003. Esta Comisin se crea por un nuevo Decreto (puhlicado en el DOF. el 11 de marz.o de 2(03) que
deroga el decreto de la Comisin Intersecretarial anterior.
'-!dem.
132
AREl! SANDOVAl TERN
y los legisladores y el Poder Judicial. Las organizaciones civiles que estamos

comprometidas a favor de los DEse tenemos una enorme tarea permanente de
difusin y capacitacin para un mejor sustento de la denuncia y la exigencia.
Por todo esto, existen varios desafos en el trabajo de promocin y defensa de los DEse, comenzando por la necesidad de extender entre diversos sectores de poblacin y entre los propios gobiernos el reconocimiento de los DEse
como derechos humanos, as como su igual importancia y urgencia respecto a
los dems derechos. Tambin est el desafo de que la perspectiva de derechos
humanos siga permeando el trabajo de promocin del desarrollo de muchas
organizaciones y que aqullas que tradicionalmente han luchado por los
derechos civiles y polticos sigan avanzando en la incorporacin de una perspectiva de integralidad de derechos en su prctica cotidiana. El desafo est
tambin, por supuesto, en el desarrollo de polticas pblicas con perspectiva
de DEse y en el desarrollo de recursos y mecanismos jurisdiccionales y no
jurisdiccionales apropiados para su defensa. La documentacin y litigacin
de casos de violaciones a los DEse puede y debe ser mejor aprovechada por
las ONG para la defensa y promocin de estos derechos.
A pesar de que an falta mucho por hacer en materia de promocin y
defensa de estos derechos, resultados como los expuestos, aunque modestos,
han sentado un importante precedente en la lucha por la progresividad y el
pleno goce de los derechos econmicos, sociales y culturales en Mxico.
Bibliografa
ARAMBULO, Kitty, 1999, Strengthening the Supervision 01 the International

Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Theoretical and Procedural
Aspects, School of Human Rights Research Series, vol. 3., AmberesGroeningen-Oxford, Utrecht University.
IHRIP (Programa Internacional de Becas en Derechos Humanos) y Foro Asia
para los Derechos Humanos y el Desarrollo (Forum-Asia), 2000, Crculo
de Derechos. Una herramienta de entrenamiento para el activismo en defensa de
los derechos econmicos, sociales y culturales.
KLEIN GOLDEWI.lK, Berma y Bas de Gaay Fortman, 1999, Where Needs Meet
Rights. Economic, Social and Cultural Rights in a New Perspective, Ginebra,
World Council Churches Publications.
SANDOVAL TERAN, Areli, 2001, Los derechos econmicos, sociales y culturales. Una
revisin del contenido esencial de cada derecho y de las obligaciones del Estado,
DECA Equipo Pueblo, A.e. y ALOP, diciembre, p. 15 en http://www.
equipopueblo.org.mx
Captulo 4
Desempeo nacional y rendicin de cuentas:

el Programa de Formacin e Informacin
Estado de la Nacin
Miguel Gutirrez-Saxe*
Resumen y presentacin:
conocer el pas que tenemos,
pensar la Costa Rica que deseamos
ESTE DOCUMENTO PRESENTA un conjunto de reflexiones sobre la democracia, concretamente sobre el sentido, orientaciones y mecanismos especficos
de rendicin de cuentas, como una forma de introducir un conjunto de prcticas sociales desarrolladas en Costa Rica alrededor de la preparacin y publicacin de informes sobre el desarrollo nacional, basados en tres principios:
rigor acadmico, legitimidad social y amplitud en la difusin. Mediante un
arreglo institucional que involucra las principales capacidades investigativas
del pas, a las universidades pblicas, agrupadas en el Consejo Nacional de
Rectores, y a la Defensora de los Habitantes de la Repblica (Ombudsperson),
con el apoyo de la cooperacin internacional (inicialmente el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, Unin Europea, luego Pases
Bajos, Suecia, Organizacin Internacional del Trabajo -01"1'-, Fondo de
Poblacin de las Naciones Unidas -FPNU-, Organizacin Panamericana de
la Salud -OPS-, y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia -UNTCEF)
emprendieron hace ya 10 aos un programa de formacin e informacin.
Este programa ha preparado 10 informes anuales, llamados Estado de la
Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, dos informes sobre el desarrollo
humano en Centroamrica y una Auditora Ciudadana sobre la Calidad de
la Democracia. El documento caracteriza en general la iniciativa y presenta
algunos resultados y metodologa de esos informes, en los que destacan la
orientacin y los mecanismos de consulta ciudadana. Concluye con algunas
reflexiones sobre los impactos y preguntas sobre el potencial y lmites de la
iniciativa estado de la nacin.
Programa Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica.

133
134
MIGUEL GUTIRREZ-SAXE
Dentro de la corriente del desarrollo humano,

asentado nacionalmente
El Programa Estado de la N acin fue creado en 1994, por el Consejo

Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de
Costa Rica como un proyecto del PNUD en asociacin con otros cooperantes internacionales como la Unin Europea. A partir del ao 2003, el
programa se presenta bajo un marco institucional asentado en Costa Rica
con capacidades y actividades regionales en curso. La Defensora de los
Habitantes de la Repblica y las cuatro instituciones estatales de educacin
superior (Universidad de Costa Rica, Instituto Tecnolgico de Costa Rica,
Universidad Nacional y Universidad Estatal a Distancia), asociadas en el
Conare continan apoyando este esfuerzo (Conare-Comisin de Financiamiento Permanente, 1993), mediante la creacin de un programa y
el establecimiento de un convenio para su operacin. La base as definida es permanente y garantiza la independencia de esta iniciativa (vase
recuadro 1).
Desde su creacin, el Programa Estado de la N acin ha realizado importantes esfuerzos para promover y profundizar el estudio y discusin sobre el
desarrollo humano sustentable de Costa Rica, y luego en Centroamrica. La
preparacin de los informes anuales sobre el estado de la nacin ha sido, a lo
largo de una dcada, la base para lograr dicho propsito.
Mediante la combinacin de procesos de investigacin y la consulta
a representantes de diversos sectores sociales se han articulado redes de
investigacin que han favorecido la pertinencia y legitimidad del anlisis,
as como vnculos que facilitan el acceso a la informacin y la difusin de
los informes. Estos procesos han permitido construir un marco de referencia
basado en una concepcin del desarrollo, como la ampliacin de las opciones
de las personas, en un momento en el que la corriente predominante exclua
la consideracin sobre el desarrollo y le dejaba todas las respuestas al mercado. El simbolismo del desarrollo humano se hizo presente y, detrs de l,
las preguntas sobre los factores que conducen al mismo, las respuestas sobre la
organizacin de polticas pblicas y su articulacin complementaria con la accin
del mercado.
Ahora bien, el sentido ms bsico de la iniciativa, tanto conceptualmente
como por la prctica que lo origina y fortalece, est asociado al estado democrtico de derecho y a la calidad de la democracia.
DESEMPEO NACIONAL Y RENDICiN DE CUENTAS
135
RECUADRO 1
EL CONVENIO CONARE-DEFENSORA DE LOS

HABITANTES PARA LA EJECUCIN DEL PROGRAMA
ESTADO DE LA NACIN
El propsito del convenio de cooperacin Conare-Defensora de los
Habitantes para la ejecucin del Programa Estado de la Nacin, lo
constituye el establecimiento formal de un esquema de cooperacin
entre estas entidades para apoyar el desarrollo de programas, proyectos
y actividades que se orienten, en primera instancia, hacia la precisin
metodolgica, la medicin imparcial y objetiva del desempeo nacional; la capacitacin de sectores de la sociedad civil, con cursos, talleres
y seminarios, con el fin de mejorar la calidad de su participacin en la
deliberacin de los asuntos pblicos con base en informacin imparcial
y objetiva sobre el desarrollo humano; y la divulgacin de resultados a
la ciudadana en general, ejecutados por medio del Conare a travs del
Programa Estado de la Nacin.
Como parte del convenio, las partes signatarias acordaron desarrollar
las siguientes funciones especficas:
a) Apoyar la accin del Estado mediante la valoracin del impacto de las
b)
e)
d)
e)
j)
polticas pblicas en el desarrollo nacional, con lo cual el uso de los recursos pblicos adquiere una importancia primordial.
Dar apoyo financiero al programa mediante los aportes presupuestados
y debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa o la Contralora
General de la Repblica, segn corresponda.
Participar en la direccin y el planeamiento estratgico del programa, as como velar porque ste cumpla adecuadamente con sus objetivos.
Velar por que el contenido de los informes elaborados en el programa
respondan a los objetivos definidos por las instancias directoras del
mIsmo.
Velar por que se desarrollen adecuados mecanismos de consulta y participacin de los diferentes sectores sociales y gubernamentales respecto
de la orientacin del programa y sus informes.
El Conare procurar incorporar en los contenidos del Plan Nacional de
Educacin Superior todas aquellas exigencias que el sector educativo
tenga que afrontar para formar a la sociedad costarricense, a partir de los
hallazgos y anlisis que se desprendan del programa.
~ntc:
Programa Estado de la Nacin, 200_3.
- - - _.... _~I
136
Estado democrtico de derecho,

fundamento de la iniciativa
El estado democrtico de derecho asegura las libertades polticas de la ciudadana y los derechos civiles de la poblacin, estableciendo redes universales
para el ejercicio de la responsabilidad poltica, legal y administrativa de las
personas investidas con autoridad y para la rendicin de cuentas. Es decir,
provee garantas para el ejercicio del estatus de la ciudadana bajo la dominacin legal del estado democrtico (O'Donnell, 1997). En esta definicin, la
rendicin de cuentas es un componente esencial. El estado democrtico de
derecho, necesariamente se refiere a la rendicin de cuentas y de los mecanismos para el control poltico.
En este sentido, la vigencia del estado democrtico de derecho se distingue de la ausencia del mismo, que torna imposible la existencia de una
democracia, as como del estado de derecho antidemocrtico. En este ltimo,
el Poder Judicial aplica leyes antidemocrticas a la ciudadana, las cuales sancionan limitaciones al ejercicio de los derechos civiles y polticos, y legitiman
la falta de control ciudadano sobre el poder poltico (O'Donnell, 1997). El
estado democrtico de derecho no carece de debilidades. Entre ellas se pueden citar la baja capacidad para impartir justicia pronta y cumplida e igual
para todos, incluido el Estado, as como la pugna con legados autoritarios
o militaristas, que a veces conduce a la impunidad ante la violacin de los
derechos humanos.
Otras debilidades importantes son la informacin restringida, la aparicin de la corrupcin y la pobre rendicin de cuentas, as como la incompleta
independencia de los poderes judiciales respecto a otros poderes del Estado.
Estos problemas asociados al estado democrtico de derecho plantean desafos fundamentales: la creacin de un clima de seguridad personal y jurdica
y la transparencia de las acciones.
La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos principios bsicos de
la democracia: el primero es la igualdad poltica de los ciudadanos, que se
ve amenazada por la creacin de ciudadanos de primera, segunda y tercera
clase; el segundo principio se refiere al control ciudadano al que est sujeto
el poder poltico, es decir, la sujecin de este ltimo al estado de derecho.
La inadecuada o inexistente rendicin de cuentas produce la entronizacin
de una vida democrtica de muy baja calidad. Las peores consecuencias las
paga la sociedad como un todo. El sistema poltico experimenta una prdida
de legitimidad que afecta su capacidad de gobernar y su misma estabilidad
poltica y econmica.
137
Calidad de la democracia
y la rendicin de cuentas
La democracia requiere de la rendicin de cuentas, las elecciones libres son

un requisito necesario pero insuficiente para una democracia. La Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica seala en su artculo 11 que los
funcionarios pblicos no son ms que simples depositarios de la autoridad
y esto es bastante comn en las constituciones de Amrica. En el artculo
20., seala que la fuente de esta autoridad reside en la nacin y la nacin es
indelegable, somos todos. La soberana tambin reside en la nacin.
El segundo requisito para la democracia es que el poder poltico rinda
cuentas a la ciudadana. Qu significa esto? Que los gobernantes asumen
ante la ciudadana la responsabilidad por sus acciones de gobierno, sean
stas en los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial o en las municipalidades.
Los servidores pblicos y, en general, las personas que tengan un cargo de
representacin social y poltica en la sociedad civil, o aquellos que son intermediarios sociales, como los partidos polticos y los medios de comunicacin colectiva, deberan rendir cuentas tambin. Se dice que una democracia
requiere de rendicin de cuentas pues la fuente de poder de los gobernantes
es la ciudadana.
En el cuadro 1 se observa que en tres aspectos bsicos de la rendicin de
cuentas en Costa Rica, ha habido una evolucin en los ltimos 30 aos.
Los componentes de la rendicin de cuentas en una democracia podran
ser definidos de la siguiente manera: Transparencia: existen medios eficaces
para conocer y verificar oportunamente la autora de las acciones. Voluntad
poltica: hay voluntad de las y los lderes de asumir las consecuencias polticas, legales y administrativas correspondientes a sus acciones. Marco jurdico institucional: existen normas legales que otorgan atribuciones a diversos
rganos de control con capacidad tcnica y administrativa para velar y hacer
cumplir a los gobernantes las consecuencias de sus actos. Cultura cvica:
valores y creencias que estimulan la ciudadana, la solidaridad cvica, la
vigilancia sobre la honestidad y transparencia en el ejercicio de asuntos de
inters pblico.
En una democracia de alta calidad, estn desarrolladas la rendicin de
cuentas poltica, legal y administrativa (Beetham, 1994). La primera se refiere
a los mecanismos ciudadanos para velar por el cumplimiento de las ofertas
electorales, el buen gobierno y la gobernabilidad. Se trata de tomar la palabra a quienes solicitan los votos de la ciudadana y sancionar severamente
el engao. La segunda contempla los mecanismos para el control de la lega-
138
CUADRO 1
COMPARACIN DE LAS PRINCIPALES PRCTICAS

DE RENDICIN DE CUENTAS EN COSTA RICA
Caracterstica
Transparencia y voluntad de rendir y pedir
cuentas
Hace treinta aos

Ni los gobernantes perciban la obligacin de rendir cuentas, ni la poblacin esperaba que ellos lo hicieran.
("Me lo gast en confites"). *
Los mecanismos de registro y
control eran insuficientes para el
volumen y complejidad de las ope-
Actualmente
Los gobernantes perciben la obligacin
de rendir cuentas y la ejercen con los
mecanismos previstos y las acciones de
propaganda. La gente duda.
La poblacin se muestra molesta con los
resultados, ineonforme con la justicia,
incrdula en la poltica y los polticos.
raCH)nes.
Carcter e informacin
de gobierno
Rgimen de opinin
pblica
Ciertos valores eran esgrimidos:

"lvl anos limpias".
Colusin entre sectores polticos y
algunos crculos empresariales.
Defensiva, centrada en la "obra".
Contexto de inversiones crecientes
y expansin de servicios pblicos.
Mejora de indicadores sociales
y alto crecimiento y estabilidad
econmica.
Las polticas pblicas y la informacin eran afectadas por el ciclo
electoral.
Defensa del sistema frente a amenazas externas.
Se ocultaban debilidades y errores
del sistema.
Menos medios y menor cobertura.
Menor concentracin y coordinacin de la prensa.
La gente saca sus propias cuentas.

Persiste colusin entre sectores polticos
y algunos crculos empresariales.
Defensiva y muy enaltecedora de lo
hecho.
Contexto de contraccin de inversiones.
Estancamiento en indicadores sociales e
inestabilidad econmica.
Las polticas p blicas y la informacin
afectadas por el ciclo electoral.
Ausencia de amenaza externa.
Difusin de debilidades y errores del
sistema.
Mayor cobertura noticiosa, pero mayor
concentracin en la propiedad de medios
de comunicacin. Mayor independencia
de los medios y agresividad. Los medios:
nuevo intermediario poltico.
Campaas masivas de propaganda por
parte del Estado.
Esta es una expresin muy conocida de Jos Figueres Fe rrer, quien fuera Presidente de la Repblica
en tres oportunidades. Esta frase la pronunci a principios de los aos setenta al ser interpelado sobre el gasto
pblico y su destino.
Fuente: Provecto Estado de la N acin, 1998b.
lidad y justicia, No basta la existencia de un estado de derecho sino que el

poder poltico debe estar sujeto a L Ninguna institucin o persona est por
encima de la ley, tanto en el mbito pblico como en el privado. Adems, la
139
administracin de la justicia debe estar abierta al escrutinio pblico como un

medio para contribuir a una justicia igual, pronta y cUn1.)lida para todas las
personas. Por ltimo la rendicin de cuentas administrativa se refiere a los
mecanismos para el control y la evaluacin de la eficacia y trato decente en
la funcin pblica. La expresin "servidor pblico" nos recuerda que el fin
de las instituciones es satisfacer con eficiencia y equidad aquellas necesidades de
la poblacin que han sido reconocidas como de inters pblico.
Una expresin de rendicin de cuentas para el caso costarricense, lo
constituye un conjunto de prcticas sociales desarrolladas alrededor de la
preparacin y publicacin de informes anuales sobre desarrollo humano
denominados Informe Estado de la Nacin, basados en tres principios: rigor
acadmico, legitimidad social y amplitud en la difusin.
Los informes sobre el estado de la nacin
El Informe Estado de la Nacin de Costa Rica es una de las tres iniciativas de

medicin nacional del desarrollo humano ms antiguas del planeta. Se trata,
pues, de un informe pionero. Adems, tal y como lo consigna el informe
anual de labores del PNUD de 2001, es una de las ms persistentes iniciativas
en esta materia: hasta ahora pocos pases haban logrado acumular tantos
informes sucesivos como Costa Rica (PNUD, 2001).
Constituye una iniciativa independiente, cuya misin es mejorar el
acceso de la ciudadana a informacin amplia, oportuna y veraz sobre los
asuntos de inters pblico. Se trata de un producto social, no individual.
En l participan un consorcio de instituciones que han acogido la iniciativa
que incorpora a todas las universidades pblicas del pas, agrupadas en el
Consejo N acional de Rectores, y a la Defensora de los Habitantes, adems
de los organismos de cooperacin internacional que apoyan decididamente el Programa: PNUD, OIT, OPS, UNICEF, la Unin Europea, el Convenio
Bilateral de Desarrollo Sostenible Costa Rica-Holanda, el gobierno de los
Pases Bajos y el gobierno de Suecia. A stos se han sumado algunas instituciones nacionales tales como el Banco Popular y de Desarrollo Comunal,
el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo y la Contralora General de
la Repblica.
La tarea del Informe Estado de la N acin es dotar a la sociedad de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias
de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales, tan necesarios
en pocas de profundas reformas, adems de ser ejercicios imprescindibles
140
en una sociedad democrtica. No es un documento gubernamental, tampoco es antigubernamental; se centra en la valoracin sobre el desempeo
de la nacin. El informe es un reflejo objetivo de la realidad basado en los
siguientes pilares:
Ms de cuatrocientas referencias bibliogrficas.

Cuatro coordinadores temticos.
Alrededor de 52 investigadores directos.
Acuerdos institucionales con la Contralora General de la Repblica,
el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, la Embajada de Holanda, la Fundacin Friedrich Ebert, el Instituto de Fomento Cooperativo
y UNICEF.
Un equipo tcnico central.
Un Consejo Directivo.
Un Consejo Consultivo.
La realizacin de talleres de validacin en varias etapas.
Este esfuerzo se basa en la conviccin de que para enfrentar los desafos

sociales, econmicos y ambientales, una democracia requiere ciudadanas y
ciudadanos informados, con capacidad constructiva y con ilusin. La iniciativa constituye una herramienta de informacin ciudadana. Se parte de la
premisa de que un ciudadano con informacin es un ciudadano con poder
democrtico, pero tambin con ms responsabilidades hacia su comunidad
y su pas.
Desde su primera edicin, el informe conserva una estructura bsica
similar, que se modifica y enriquece ao tras ao, con el fin de identificar y
seguir tendencias importantes para el anlisis del desempeo nacional y la
identificacin de desafos desarrollo humano y la exigibilidad de derechos.
Esa estructura contempla:
Un conjunto de captulos permanentes, referidos a las aspiraciones
nacionales de desarrollo humano sustentable en materias econmicas,
sociales, ambientales y polticas.
Un compendio estadstico con ms de 250 variables, ms los niveles
de desagregacin segn distintos criterios (sexo, zona, regin, grupos de
edad, sectores productivos o institucionales, etctera), provenientes
de 30 fuentes oficiales de informacin.
Un captulo especial, que profundiza en el anlisis de algn tema o
regin en particular.
DESEMPEO NACIONAL Y RENDICIN DE CUENTAS
141
Caractersticas y orientaciones
El punto de partida del informe es la concepcin de que el desarrollo humano sustentable es un proceso continuo o integral, que rene componentes y
dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas, en los que
resulta central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para
la gente, con los que la equidad se acreciente para las actuales y futuras generaciones (PNUD, 1994).
La ejecucin del Programa Estado de la N acin est fundamentada en
tres orientaciones bsicas: rigor acadmico, legitimidad social y amplitud en la
difusin.
Rigor acadmico. La primera orientacin del programa se origina en la

articulacin de capacidades de investigacin de instituciones, expertos y
sectores de la sociedad, lo que ha permitido obtener informacin y anlisis
confiables y de calidad sin crear estructuras complejas. Cada ao se sistematizan ms de 400 referencias bibliogrficas y se emprenden alrededor de 50
investigaciones.
Esta prctica ha generado una corriente de investigacin sobre el
desarrollo humano sustentable y nuevas polticas de investigacin en los
mbitos nacional y subnacional. Asimismo, se ha logrado sistematizar
datos de muy variadas fuentes, con incidencia real en la formulacin de
indicadores, desde su identificacin hasta los mtodos empleados, pasando
por el abordaje de temas anteriormente poco tratados.
Legitimidad social. Para obtener arraigo y legitimidad se han diseado formas de operacin que son parte fundamental del proceso de elaboracin del
informe. Algunos de estos mecanismos son:
Identificacin participativa de los temas y aspectos por investigar.
Integracin de un consejo consultivo legtimo y activo, con personalidades reconocidas por su trayectoria, sus contribuciones en asuntos
del desarrollo y sus nexos en muy Ivariados sectores de la sociedad o del
gobierno (vase recuadro 2).
Realizacin de talleres de consulta con acadmicos y actores de la
sociedad en al menos tres fases de la preparacin del informe (definicin de abordajes de investigacin, revisin de avances y discusin de
sntesis preliminares por temas).
Contactos cotidianos con actores sociales y polticos, y bsqueda de
nuevos mandatos de investigacin, nacionales o subnacionales.
142
MIGUEL GUTlRREZ-5AXE
RECVAIJRO 2
CONSEJO CONSULTIVO DEL PROGRAMA

ESTADO DE LA NACIN
El Consejo Consultivo es el rgano principal de consulta para la preparacin y difusin de los Informes sobre el Estado de la N acin en Desarrollo
Humano Sostenible. Sus propsitos son afianzar la legitimidad social del
informe, su carcter independiente y no gubernamental, y acompaar el
proceso de elaboracin de ste para garantizar su imparcialidad y rigurosidad acadmica. Tiene a su cargo la conduccin sustantiva del informe.
Esta instancia est constituida por personas seleccionadas por el Consejo Directivo del Proyecto, quienes participan a ttulo personal, de manera
voluntaria y por invitacin. El Consejo Consultivo es una instancia plural y
pluralista, que procura llegar a consensos mediante la precisin de las apreciaciones o conclusiones del informe. En caso de no llegar a acuerdos, todo
miembro puede dejar constancia de su posicin en el informe.
Le corresponden al Consejo Consultivo las siguientes obligaciones:
1. Validar y enriquecer con sus comentarios, observaciones y recomen-
daciones el marco conceptual del informe, los componentes, variables

e indicadores por considerar, as como los alcances y enfoques de los
diversos estudios, adems de seleccionar el tema especial de cada ao.
2. Solicitar la inclusin de temas en la agenda de investigacin, aun en etapas avanzadas del proceso de preparacin del Informe.
3. Auspiciar, junto con las instituciones participantes y el proyecto, consultas ms amplias para fomentar la incorporacin efectiva en crculos ms
abarcadores de la sociedad.
4. Facilitar el establecimiento y desarrollo de redes de informacin y comunicacin que aporten material y datos relevantes para la evaluacin del
desempeo nacional.
H.lente: Programa Estado de la Nacin, 2003.
---------------------------------~
Promocin del dilogo social sobre polticas pblicas en variados temas

(vivienda, concertaciones bilaterales entre sectores empresariales y
laborales, gnero, etctera).
Amplitud en la difusin. La tercera orientacin es lograr la mxima difusin

de los informes, de otras publicaciones y del programa como tal. Algunas
caractersticas de esta estrategia son:
143
nfasis en la relacin directa mediante presentaciones a grupos o sectores, talleres, foros entre acadmicos, organizaciones sociales, docentes y
estudiantes, funcionarios pblicos y comunicadores. Adems, se cuenta con
un mdulo de capacitacin orientado a la sociedad civil y programas dirigidos a sectores sociales, a funcionarios pblicos en el marco del sistema del
servicio civil, y a hombres y mujeres privados de libertad. Para la difusin de
estos materiales se llevan a cabo acciones comunales para llegar a diferentes
lugares del pas.
Asimismo, a lo largo del ao se realizan actividades de promocin de
publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin. El programa cuenta con un portal en Internet con un elevado volumen
de visitas, tanto nacionales como del exterior.
Por otra parte, se desarrollan actividades con el sistema educativo, tales
como la realizacin de cursos de actualizacin para docentes y asesores, la
publicacin del libro Costa Rica contempornea, races del estado de la nacin para
la educacin secundaria y cursos introductorios universitarios, el uso de las
publicaciones en los cursos sobre realidad nacional que imparten las universidades y la elaboracin de mdulos didcticos para la educacin primaria y secundaria, as como para las escuelas a las que asisten nios y nias migrantes.
Algunos de los productos del Programa son:
10 Informes sobre el Estado de la Nacin (1994-2003).
Auditora Ciudadana sobre la calidad de la democracia (2001).

Dos Informes sobre el Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible
(1999 y 2003).
'
Apoyo a informes nacionales en pases centroamericanos.
Sistemas de indicadores de calidad (programas sociales).
Captulo sobre rendicin de cuentas para el diseo de la fiscalizacin
nacional (CGR).
Mdulos educativos para primaria y secundaria en escuelas con
migrantes.
Mdulos de capacitacin para sociedad civil.
Mdulos centroamericanos.
Facilitacin de procesos de dilogo social y generacin de polticas
pblicas.
En cuanto a los alcances del programa, ste no pretende duplicar acciones

ejecutadas en los diferentes sectores de la sociedad costarricense, sino ms
bien articular sus capacidades con el objetivo de producir un informe anual
144
cuyo contenido se divulgue ampliamente en los distintos medios de comunicacin en forma directa, o bien, por medio de mecanismos que garanticen el
acceso a los diferentes grupos sociales del pas.
El Informe Estado de la Nacin trata sobre las fortalezas y debilidades de
la nacin; no se trata de un enjuiciamiento de la labor institucional, mucho
menos de su defensa; no se limita a lo negativo, ni a lo espectacular y, sobre
todo, constituye una imagen distinta del pas construida sobre las bases ms
objetivas posibles.
El propsito al proporcionar a los y las habitantes, organizaciones e
instituciones un estudio desagregado del desarrollo humano es ampliar la
democracia, promover la efectiva e informada participacin de la sociedad
civil y favorecer la gobernabilidad.
Con objeto de ilustrar los contenidos y el tono del Informe Estado de la
Nacin, enseguida se resumen algunos de sus principales resultados (ms adelante aparecen los resultados de los dos informes regionales y de la Auditora
ciudadana sobre la calidad de la democracia), tomados de los informes anuales.
Algunos resultados del Informe
Estado de la Nacin
El seguimiento del desarrollo nacional en estos aos por parte del Programa
Estado de la Nacin, ha permitido constatar importantes avances histricos
y tambin identificar y sealar desafos elementales que comprometen el
desarrollo humano sustentable del pas.
Entre 1940 y 1975, Costa Rica vivi cambios institucionales, econmicos
y sociales de gran alcance, cuyos frutos, en trminos de desarrollo humano,
se cosecharon en las dcadas siguientes.
El cuadro 2 presenta un conjunto de indicadores, publicados en el Primer
Informe sobre el Estado de la Nacin, actualizados en el ao 2000. De acuerdo con
estos y otros indicadores, Costa Rica es considerado un pas singular por su
evolucin en la segunda mitad del siglo xx, en relacin con otros pases de la
regin. Varias dcadas sucesivas de inversin en educacin, seguridad social,
incremento en la produccin y lucha contra la pobreza, le permitieron a Costa Rica amasar suficiente como para ser ubicado por el PNUD en la categora
de pas de alto desarrollo humano.
Hoy en da, sin embargo, como lo advirti el Sexto Informe (2000), Costa
Rica es una nacin "frenada" que, si bien en el pasado tuvo xito para encontrar frmulas de desarrollo humano, actualmente no ha podido "(re)conciliar
sus fortalezas con sus oportunidades". As, pese a estos notables xitos,
145
El pas enfrenta algunos desafos elementales, pues las frmulas exitosas

que ayer si bien nos permitieron avanzar, ya no son suficientes: Se ha
logrado reducir la pobreza, pero no hemos alejado a los no pobres de la
pobreza de tal forma que continan siendo vulnerables. Se cierran brechas de educacin entre gneros y se mejora en la institucionalidad pero
se mantienen desigualdades de salarios y participacin de las mujeres.
Somos un pas alfabetizado pero poco educado. Se ha logrado estabilidad
y crecimiento econmico en el mediano plazo pero se ha distanciado del
bienestar y la generacin de empleo decente por sus escasos encadenamientos. Hemos logrado consolidar un sistema nacional de reas protegidas pero no hemos hecho esfuerzos siquiera cercanos para lograr un
ordenamiento urbano o proteger la calidad de nuestro entorno. Hemos
construido instituciones nacionales y un estado de derecho en el que crnicamente los aportes tributarios son insuficientes. Creemos y valoramos
nuestra democracia, sin embargo crece el malestar y el descontento y la
falta de consensos reduce la capacidad de adaptacin y transformacin.
Somos un pas tolerante y pacfico que enfrenta crecientes sntomas de
violencia (Proyecto Estado de la Nacin, 2001 b: 41).
CUADRO 2
EVOLUCIN DE ALGUNOS INDICADORES

DE COSTA RICA, 1940-2000
Indicador
1940
1950
Poblacin (en miles)

656
812
Hogares pobres (%)
Cobertura boscosa
(bosque primario %)
Esperanza de vida al nacer
(aos)
46.9 55.6
Mortalidad infantil
123
90
(por mil nacidos vivos)
Cobertura de la seguridad
social (%)
8
Analfabetismo mayores
12 aos (%)
27
21
PIB per epita
702
847
(dlares de 1990)
138
Graduados universitarios
107
PEA femenina (%)
15
1960
1,199
50
56
56
1970
1,762
29
51
51
1980
2,276
19
29
29
1990
2,805
27
2000
3,943
21
22
22
62.5
65.4
72.6
76.7
77.4
68
61
19
15
10
15
39
70
82
89
16
13
10
1,080
167
16
1,501
831
19
2,032
4,048
1,829
7,158
30
3,329
26,469
34
Fuente: Proyecto Estado de la Nacin, 1995 (actualizado en 2000).
22
146
La nacin ha avanzado por una especie de inercia histrica y los esfuerzos

de los ltimos 20 aos no han tenido el vigor suficiente para iniciar una nueva
poca de rpido y sostenido progreso social.
Al iniciarse el siglo XXI dicha inercia da seales de agotamiento. El pas
est estancado en su capacidad de adoptar decisiones polticas e institucionales sobre el rumbo de la sociedad y no logra traspasar umbrales crticos en
temas clave para el desarrollo nacional.
Costa Rica enfrentar en los prximos aos decisiones cruciales: o
invierte en el desarrollo de su gente, o la oportunidad que ofrece el acelerado
aumento de las personas en edad econmicamente activa se ver frustrada
por su baja preparacin, empleos de poca calidad o condiciones inadecuadas
de salud.
Ante este panorama los informes del estado de la nacin han sealado
que el pas requiere una visin compartida, una determinacin general de
crear sociedad, y posiblemente un papel ms activo del Estado como generador de esos vnculos pues, como es sabido, el Estado costarricense est
debilitado, al punto que le resulta difcil desempear sus funciones meramente administrativas, tanto ms el conducir al pas hacia "la otra orilla"
del desarrollo.
Ese debilitamiento es producto de diversos factores y conviene no caer en
la tentacin de explicaciones reduccionistas. Influyen algunas determinaciones ideolgicas (aunque es preciso reconocer que en Costa Rica esas polticas
se aplicaron slo muy parcialmente, a diferencia de lo que ocurri en otros
pases latinoamericanos), y debe considerarse tambin una tendencia de los
costarricenses a pedirle mucho al Estado, y a darle poco.
El VIII Informe del Estado de la Nacin apunt como retos y desafos
nacionales inaplazables los siguientes: l. recuperar la fe en la poltica y
sus instituciones y mejorar la calidad de la democracia; 2. controlar la
deuda interna; 3. cerrar las brechas entre las regiones del pas; 4. cerrar
las brechas sociales, econmicas y polticas entre ls gneros; 5. ampliar
la cobertura, mejorar la calidad y diversificar la educacin secundaria:
6. crear empleos y oportunidades de mejor calidad y productividad y
articular las nuevas exportaciones con el resto de la economa; 7. modernizar
la infraestructura de transporte y comunicaciones; 8. adoptar polticas
nacionales en temas clave como rgimen tributario, reactivacin del mercado interno, desercin en secundaria, equidad, etctera; y 9. atreverse a
experimentar.
En el Programa Estado de la Nacin se ha reiterado la importancia de
hallar las soluciones a este impasse en la profundizacin de la democracia cos-
DESEMPEO NACIONAL Y RENDICIN DE CUENTAS ~ 147
tarricense. Se requiere liberar las energas econmicas, sociales y polticas

para realizar cambios institucionales que encarrilen al pas por una nueva
senda de progreso social duradero, cuyo aliento comprenda varias dcadas;
es necesario un pueblo ilusionado, protagonista y convencido de que ser
partcipe de los beneficios, y de que los costos que deba pagar sern compartidos y necesarios.
Descartadas las ilusiones y modas tecnocrticas, es necesario escudriar
las lecciones de la historia reciente. Y es que en la segunda mitad del siglo
xx, Costa Rica combin el crecimiento econmico con el progreso social y
el perfeccionamiento de la democracia. En esa poca, ningn otro pas de
Amrica Latina logr hacer las tres cosas simultneamente, y tampoco las
teoras econmicas y polticas crean que fuera posible hacerlas al mismo
tiempo.
Acerca del impacto del informe en la sociedad costarricense, una evaluacin reciente preparada por el PNUD afirma que:
El Estado de la Nacin ha tenido un impacto muy profundo en Costa
Rica. Ha llenado un vaco de informacin sobre diagnsticos y es considerado como "rbitro social" para resolver conflictos alcanzando consensos.
Su xito se debe a: excelente calidad de anlisis; es polticamente neutro;
(hace) referencia a hechos e informacin reales; (es) de apropiacin nacional
(Proyecto Estado de la Nacin, 2002: 42).
Ciertamente el concepto de un Informe sobre el Estado de la Nacin funcion, principalmente por la necesidad nacional de contar con informacin
creble, responsable, oportuna y veraz en temas de inters pblico, as como
por las tremendas transformaciones que ha vivido la sociedad en materia
de peticin de cuentas y respeto y defensa de los intereses y derechos de la
ciudadana.
La experiencia acumulada en Costa Rica con la produccin de los informes nacionales, as como los procesos de difusin y capacitacin que stos
han desencadenado, facilitaron la reproduccin, autnoma y con sus particularidades, de esta iniciativa en el resto del rea.
Los informes sobre el estado de la regin
El Proyecto Estado de la Regin dio inicio a finales de 1996, cuando la

Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del PNUD
y la Unin Europea decidieron financiar actividades para replicar la
148
experiencia costarricense de preparacin, publicacin y difusin de

un informe sobre desarrollo humano sostenible. Surgi, adems, de la
necesidad de dar seguimiento al desarrollo humano y la integracin en
Centroamrica.
Su fin fue contribuir a la defensa y prornocin del desarrollo humano
sostenible mediante informacin oportuna, veraz, completa y legtima sobre
el desempeo de los pases y la regin, que fortalezca las oportunidades y
capacidades de dilogo y negociacin de las organizaciones de la sociedad
civil y el Estado.
El I Informe sobre el Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible, publicado en 1999, parte de la construccin de un concepto propio de desarrollo
humano y un sistema de medicin y evaluacin de su desempeo, que cuenta
con amplio respaldo institucional, legitimidad y participacin social; lo cual
permiti poner a disposicin:
1. Una valoracin del progreso ante los desafos regionales del desarrollo
humano sostenible, y de la integracin como medio para alcanzarlo,
seleccionados de manera participativa, con base en los indicadores ms
actuales y confiables.
2. Una exploracin de los esfuerzos de integracin regional en reas muy
diversas del desarrollo humano, y de su capacidad y preparacin para
impulsar el progreso del istmo.
3. Una base de datos actualizada sobre publicaciones relacionadas con el
desarrollo humano sostenible en Centroamrica.
4. Un medio para la articulacin de las organizaciones de la sociedad
civil, institutos de investigacin e instituciones regionales y nacionales
afines al desarrollo humano sostenible.
El informe se prepar desde la regin y para la regin, mediante
una estrategia descentralizada de investigacin y acompaamiento, con
asiento en los pases centroamericanos. Por tanto, no es un informe desde
un pas para la regin, o una sumatoria de informes nacionales elaborados desde los pases para los pases, tampoco constituye un informe
elaborado por un pequeo grupo de expertos con una nica visin. En
sntesis, se busc combinar el rigor acadmico, la articulacin de capacidades locales de investigacin, legitimidad social y vigorosos mecanismos de consulta social.
A manera de diagrama, a continuacin se esquematiza el ciclo de
preparacin de los informes regionales, que comprende 24 meses. El
149
DIAGRAMA 1
CICLO DE LA ELABORACIN DE INFORMES

/~i~~~:~~-~~~~~ .
..........
/.~~~'~~;'i~~c~~~~h: \,,,/ \~c~n':~ p'<" ~U;~U~I~: <:, !~ ~I :~?l~(:I ...--~==:;:.::;:::::=~
:
dC3C"uerdo
: I'\'''')mcndilt'l''"t~
l';lller~,rt'I1.t
TJl~(k
.
..... 11111'.;'1.:1<:......
,'_ \
. .<
sck-O:lil':Inlldo
d~~~~=a
FJa~d,; .:aciflfl~!ts "

:' Jo.: lt:nlllOn$clc \
;'
/
:
1 Mo cnmJuc(nr
" Dt.S".lfilJ'.
:
.
consul13
"'::... 1I3cl(1n::jl~ ,,'
:;~~I)j,;nO~(~"':. .......
:'~~~~~~~~~~~(:~~r~(~\ !~~~~~~n
......
to
! \. cnnclu:--ionn
!lOlT".M.Jon..-s
Hj:~::~:~~:~~.' .
rdcrcnci:ll
":
'lkfimd"'JIl de J
:.?~1;~,~~>:!~~7~::~/'
'oldcnl.redes
" "Jn:oc'1' I
r-"'-~=::;-=;:==~
" Omsuhi\l) ....
ciclo de elaboracin de los informes nacionales es similar, pero abarca

12 meses.
Algunos resultados del Primer informe Regional
Respecto a la valoracin general sobre la regin a finales del siglo xx, el I

Estado de la Regin afirm que la dcada de los aos noventa fue positiva por
primera vez en 30 aos, gracias a los esfuerzos para lograr la estabilidad poltica, social y econmica y completar las transiciones democrticas, que marca
el fin de dcadas de autoritarismo y conflictos armados; tambin se retoma
la senda del crecimiento econmico.
Asimismo, el Primer Informe mostr cmo la regin se expandi en todos
los sentidos: geogrficamente, hacia Belice y Panam; en lo poltico, al incluir
a nuevos actores y sectores de la sociedad, hasta entonces al margen del juego
democrtico legtimo; en lo multicultural, al reconocerse como una sociedad
mltiple y diversa en sus grupos tnicos, pueblos indgenas y movimientos
sociales; y en 10 econmico y social, al implicar y no excluir a la mayora de
la poblacin en objetivos de desarrollo humano de amplio alcance.
Tambin evidenci el hecho de que Centroamrica es diversa. En los
aos cincuenta la regin tena 11 millones de habitantes. En el 2003 la poblacin es cercana a 38.7 millones de habitantes y se estima que en el ao 2015
alcanzar los 49.4 millones.
150
CUADRO 3
CENTROAMRICA: POBLACIN TOTAL,

URBANA Y RURAL ESTIMADA PARA 2000
Poblacin (miles)
10tal
Urbana Rural
Costa Rica
3,925.3
6,276.0
El Salvador
Guatemala
11,385.3
Honduras
6,485.5
Nicaragua
5,071.4
Panam
2,984.1
Amrica Central 36,127.6
Fuente:
CELADE,
1,944.4 1,980.9
3,467.2 2,808.8
4,482.9 6,902.5
3,126.1
3,359.3
2,806.4 2,265.1
1,250.5
1,697.5
17,524.5 18,567.1
Divisin de poblacin de la
CEPAL,
%poblacin
Urbana Rural
50.5
55.2
39.4
48.2
55.3
57.6
48.6
49.5
44.8
60.6
51.8
44.7
42.4
51.4
Extensin Densidad
(kms2)
(h/km 2)
50,900
20,935
108,889
112,088
139,000
77,082
508,894
77.1
299.8
104.6
57.9
36.5
38.2
70.9
Naciones Unidas.
Cuatro pases estn en transicin demogrfica moderada y dos en plena

transicin. Casi la mitad vive en Guatemala o El Salvador. Hay pases urbanos y otros ms rurales, sus densidades van desde menos de 10 habitantes
(Belice) a casi 300 por kilmetro cuadrado (El Salvador). La mitad es rural.
Uno de cada cinco habitantes es indgena. Uno de cada 10 es menor de 14
aos.
Este Informe seal diferencias importantes en cuanto al desarrollo
humano. Tamao y pujanza estn distribuidas de manera inversa y desfavorablemente para una dinmica regional robusta. A diferencia de otras zonas
del mundo donde estn en marcha procesos de integracin (Europa, por
ejemplo), en Centroamrica los pases ms grandes no son los econmicamente ms avanzados; y los menos desarrollados no son los de menor tamao
y, adems estn enclavados en el corazn del rea.
En el contexto mundial, Centroamrica se ubica en desarrollo humano
medio; pero en Amrica Latina est rezagada, en casi todos los casos.
Por su parte, el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam fue preparado en el marco de diversas iniciativas de apoyo y
financiamiento entre las que se encuentran el aporte de los Pases Bajos, la
cooperacin sueca (ASDI), el Instituto Interamericano de Derechos Humanos
(IlDH), Programa de Dinamarca pro Derechos Humanos en Centroamrica
(Proteca), la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD),
la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD, bajo la
responsabilidad del PNUD oficina de Costa Rica.
DESEMPEI~O NACIONAL Y RENDICiN DE CUENTAS
151
GRAFIC.\ 1
NDICE DE DESARROLLO HUMAt"JO, 2000

Centroamrica: pases ordenados segn ndice de desarrollo humano del Informe
de desarrollo Humano, 2000
I.OOU
1':nnleg:l
O.90U
(l.i(OO
0.700
0.600
;!;
0.5110
OAOO
0.)00
Nigcria.
Sierra 1'<""(1);;1
0.100
0.100
3fl poscs con

53 pai~l.:ll con 1I JlI alto
H4
11J..~C$
con
11111
medio
IDII h:-ljO
O.OUl/
Fuente: Proyecro Estado de la Regin, 2003.
El proyecto dio inicio a finales del 2000, cuando la embajada del Reino de
los Pases Bajos decidi financiar la difusin del Primer Informe, la preparacin
de mdulos educativos sobre desarrollo humano sustentable en Centroamrica
e iniciar el proceso de consulta e investigacin para la preparacin de un segundo informe. Esta iniciativa permiti dar seguimiento al sistema regional de valoracin de los temas e indicadores del desarrollo humano de Centroamrica.
La ejecucin del proyecto se bas en la experiencia e impacto del proceso
de consulta, investigacin y difusin inicial del primer Informe Estado de la
Regin. Los objetivos trazados fueron:
l. Efectuar una valoracin del progreso del desarrollo humano sostenible ante los desafos regionales y de la integracin como medio para
alcanzarlo.
2. Proporcionar una base sobre la cual dar seguimiento a los acuerdos a
la Declaracin de Estocolmo.
3. Constituirse en un foro de encuentro de la pluralidad social y poltica
de la regin.
4. Ser una herramienta para la deliberacin y la accin regionales.
Este Segundo Informe fue preparado por una vasta red, en la que intervinieron los equipos nacionales encargados de la produccin de informes sobre
desarrollo humano en cada pas, as como diversas instituciones y organiza-
152
ciones de investigacin de Centroamrica. Esta red fue articulada por el equipo tcnico del Programa Estado de la N acin, que tuvo a su cargo el diseo
del proceso, las consultas para su preparacin, la gestin investigadora y la
estructuracin final de los captulos y del documento en su conjunto.
Algunos resultados del Segundo Informe Regional
La valoracin del Segundo Informe, apunta a que Centroamrica ha perdido

dinamismo en el ritmo de progreso que caracteriz su desarrollo humano
durante la primera mitad de la dcada de los noventa. En los ltimos aos, los
avances en desarrollo humano no conservaron el empuje logrado un decenio
antes, cuando la regin recuper su estabilidad social y poltica y dej atrs
los conflictos armados y la recesin. Las mejoras alcanzadas al despuntar el
siglo XXI, en esperanza de vida, mortalidad infantil, cobertura educativa y
salud, se vieron afectadas por la desaceleracin econmica, la desarticulacin entre el sector productivo y el empleo, cierto deterioro de la equidad,
la vulnerabilidad ambiental y social, y un proceso de democratizacin que
mantiene sus logros, pero que avanza con lentitud.
La Cumbre Presidencial de Esquipulas y, pocos aos despus, la firma del
Protocolo de Tegucigalpa, dieron sustento a la promesa de un progreso econmico y social sostenido, que dejara atrs el lastre de guerras civiles y brechas
sociales. Esta meta no se ha cumplido enteramente. Pero, adems, no era fcil
hacerlo, debido a las condiciones histricas, econmicas y sociales de base.
Ntese los muy diversos desempeos en trminos del PIE per cpita de
los pases de la regin a partir de la dcada de los sesenta. Slo un pas ha
logrado recuperarse segn la tendencia. En cuatro casos el ingreso per cpita
es inferior al mximo histrico. En todos los casos es posible reconocer los
efectos de la crisis y del conflicto o la guerra. Panam vivi esto con un rezago
de poco menos de una dcada.
En los noventa, no bast con la apertura comercial y las reformas para
lograr las bases del crecimiento robusto y un progreso en el bienestar de la
gente, lo que es una leccin de importancia en tiempos de negociacin de
tratados de libre comercio. En este sentido, el informe presenta dos consideraciones que pueden mejorar notablemente el desempeo de la apertura:
una fiscal y otra sobre el pago de servicios ambientales que pudieran ser la
diferencia para favorecer finalmente el desarrollo de los pases de la regin
en las negociaciones en curso.
Hoy en da, a pesar de que tiene a su haber logros de trascendencia, como
la estabilidad poltica, el relanzamiento del comercio regional y la nueva
GKFICA
l' 153
CENTROAMRICA: NDICE DEL PIB REAL PER CPITA POR PAS

ndia: del producto intemo bruto n.:al per clpitll. fXlr pas/l
(bose 100 = Hondu",s 1960)
ndicL' del I-'II~ real per cpit;.l
_ _ Costa Rica
750
- - - . - El S:llv<ldor
____ Gutltc.::mal;:
500
Honduras
---+-- Nicaragua
250
""""-Panam
O+---,----r----,.-----.------,~-__._--.___-_.,_-
1%0
\<)65
1970
19HO
1985
1990
1995
2000
Fuente: Proyecto Estado de la Regin, 200.1.
agenda de la integracin, Centroamrica est expuesta a mltiples tensiones

internas y externas que la vuelven ms compleja y difcil de interpretar.
Centroamrica lleva a cabo un conjunto de negociaciones urgentes,
como la del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que la
confronta con situaciones complejas a las que debe responder para avanzar
en su desarrollo.
Aunado a lo anterior, y pese al proceso de democratizacin ocurrido en
los ltimos 20 aos, los regmenes polticos del rea muestran an zonas de
baja calidad democrtica. Hoy la democracia se reivindica con fuerza, pero
su impulso se ha desacelerado. Es necesario mejorar en aspectos medulares
como la gestin de los sistemas electorales, el control civil sobre los ejrcitos
y la proteccin de las libertades y derechos. En este contexto, un asunto clave
para el futuro es que los gobernantes electos democrticamente gobiernen
democrticamente, por medio de instituciones fuertes e independientes que
reconozcan y protejan los derechos de las personas y se sujeten al control ciudadano. No obstante, la construccin del estado de derecho en Centroamrica
arrastra severas limitaciones.
De tal manera que los progresos en el desarrollo humano, aunque esperanzadores, no son suficientes para vencer el rezago histrico de la regin, pues no
siempre estn articulados en una dinmica orientada a la generacin de oportu-
154
DIAGRAMA 2
TRES PLANOS DE LAS NEGOCIACIONES

DE INTEGRACIN ECONMICA
U nin aduanera
Otros pases de
Ccntroamrica
Honduras
~t'C!ort.:~
cmpn':'<l.rialc."
Fuente: Proyecto Estado de la Regin, 2003.
nidades para amplios sectores de la poblacin. Alcanzar objetivos de desarrollo

exige la combinacin de un conjunto amplio de iniciativas tanto econmicas
corno polticas, tales corno el incremento de la cantidad, la calidad y la supervisin del gasto pblico social, la forja de nuevos encadenamientos productivos
entre los distintos sectores de la economa, la reduccin de los niveles de
desigualdad y el fortalecimiento institucional del estado de derecho.
Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia
La Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia recoge el trabajo de

aproximadamente tres aos de investigacin y evaluacin participativa sobre
la convivencia poltica en Costa Rica. La Auditora se public en el ao 200 l.
La iniciativa constituye un ejercicio de autoevaluacin y autoexamen
de la vida democrtica en el pas. Procura esclarecer cun democrtica es la
sociedad costarricense. El punto no es determinar si Costa Rica es o no una
democracia: ciertamente lo es. El punto de la auditora es determinar el grado
en que, por encima del mnimo, la democracia se ha expandido a otras reas.
Se trata de una autoevaluacin novedosa, pues se utilizaron mecanismos
de consulta ciudadana para determinar los criterios de evaluacin, qu es lo
1 SS
que se evaluara y para valorar lo que se encontr. Por eso se argumenta que
es una evaluacin desde y para las y los ciudadanos.
La idea bsica de la auditora ciudadana es la siguiente: en primer
lugar, "establecer el piso" de evaluacin: las condiciones internacionalmente aceptadas que deben estar presentes para que una democracia
exista. stas se refieren a la existencia de elecciones libres y la proteccin de libertades y derechos. Aqu lo que la auditora hizo fue verificar
el cumplimiento de estas condiciones, cosa que Costa Rica hace razonablemente.
En segundo lugar, se construy el "techo" de alta calidad democrtica
mediante un acuerdo entre grupos de ciudadanos sobre un horizonte de
buenas prcticas democrticas que sera deseable existieran en la democracia
costarricense. Este es el horizonte de alta calidad democrtica constituido por
la definicin de 33 estndares.
Estos estndares fueron producto de tres meses del dilogo y el trabajo
de un panel de 42 personalidades de muy diversa procedencia social y poltica, que formaron parte del Consejo Consultivo. Al mismo tiempo se llev a
cabo una ronda de grupos focales con ciudadanos como control.
Los estndares no son exhaustivos, es decir, no tratan todos los temas que
podran investigarse sino un conjunto relevante de aspectos de la vida democrtica del pas. Deben entenderse como un mximo comn denominador; es
la zona de acuerdo entre personas que piensan, y seguirn pensando, distinto. Este acuerdo indica aquellas cosas que todos, a pesar de sus diferencias,
consideran que de existir, haran que Costa Rica fuera considerada como una
democracia de alta calidad.
Dadas estas condiciones, el trabajo de campo y la evaluacin de la auditora ciudadana procuraron establecer cun lejos o cun cerca estn las prcticas observadas de pisos o techo. Las malas calificaciones que en algunas reas
obtuvo el pas se refieren a una baja calidad de la democracia en esas reas,
pero no a la inexistencia de un sistema democrtico.
La informacin recopilada por medio de diferentes mtodos fue sometida a un proceso de revisin y evaluacin para cada una de las aspiraciones
mximas de calidad democrtica. Una vez concluidas la investigacin y la
evaluacin, el equipo tcnico del estado de la nacin redact 13 captulos
temticos y un anexo metodolgico que presentan con detalle los resultados
del proceso. La difusin del Informe de la Auditora ha sido ampliamente acogida en los medios de comunicacin, as como en diferentes foros tales como
universidades, partidos polticos, instituciones de educacin secundaria y
entidades pblicas.
156
MIGUEL GUTIRREZ-5AXE
Algunos resultados de la Auditora ciudadana

sobre la calidad de la democracia
La Auditora apunt, en primer lugar, que la calidad de una democracia no
es un atributo general de todo el sistema poltico, sino el efecto acumulado
del desempeo institucional y de la actividad de los ciudadanos en mltiples
reas. En efecto, las personas juzgan a la democracia con base en su experiencia cotidiana como ciudadanos. Hoy en da, las personas no comparan,
como suceda aos atrs, la democracia con otros sistemas de gobierno, sino
que la comparan consigo misma. Al terminarse la Guerra Fra, las personas
no defienden la democracia "como un paquete" e, incluso, ya no estn dispuestas a tolerarle ciertas cosas para no debilitarla frente a otros sistemas.
Hoy en da estn ms atentas al funcionamiento de esa democracia en sus
diversas reas.
En segundo lugar, para las y los ciudadanos una democracia de calidad
debe tener atributos ms all de lo electoral. Para estos ciudadanos, la democracia hoy en da debe existir tambin fuera del vientre materno de lo que
podramos denominar la "gran poltica".
En tercer lugar, la respuesta a la pregunta, cul es la calidad de la democracia en Costa Rica? es la siguiente: la calidad de la democracia costarricense
es como el relieve del pas: tiene hondonadas, valles, cumbres, zonas de riesgo, territorios en disputa y zonas poco exploradas; todos sobre el nivel del
mar (pues, con todo y el descontento ciudadano, la democracia costarricense
no est en una fase terminal).
Relacionado con este ltimo punto, en Costa Rica, la respuesta a la pregunta, qu es una democracia de alta calidad?, remite a una nocin amplia
de democracia: un sistema para elegir a los gobernantes basado ya no slo en
elecciones libres, limpias, competidas y reiteradas, y en la proteccin de los
derechos civiles y polticos, sino que posee formas de representacin poltica
responsable de los intereses ciudadanos.
Adems de un rgimen poltico, las personas ven en la democracia un
modo de organizar las instituciones del Estado y sus relaciones cotidianas
con la sociedad, basado en el reconocimiento de la dignidad de las personas,
la proteccin de los derechos en las gestiones diarias y el ejercicio del derecho
a pedir y recibir cuentas.
La democracia es un modo de convivencia entre las personas capaz de
garantizar un mnimo de oportunidades y capacidades sociales para ejercer sus derechos ciudadanos. Esta idea amplia sobre democracia plantea
nuevos retos para la convivencia democrtica. Indica que las personas han
DESEMPEO NACIONAL Y RE,'JDIClN DE CUENTAS
157
descubierto que la democracia puede ser aplicada en otros campos distintos adems de los tradicionalmente esperados y crean nuevas expectativas
y exigencias sobre su funcionamiento (para ms detalles relacionados con
los vnculos entre democracia y el desarrollo humano, vase O' Donnell et
al., 2003).
Qu debe estar presente en una democracia de calidad? La mayora de

las personas (70 de cada 100) le piden hoya la democracia otras cosas ms all
de elecciones libres y respeto a las libertades. Algunos piden mayor participacin, mejores reglas de representacin poltica (ampliacin de la democracia);
otros, un cierto liderazgo capaz de responder a los intereses ciudadanos y
dirigir al pas (una democracia eficaz) e incluso, un sector importante pide
una mezcla de asuntos polticos y ciertos resultados sociales (democracia
hbrida) (vase grfica 3).
El otro resultado interesante es que dentro de esa mayora no hay un
acuerdo. Hay nuevas demandas sobre la democracia, pero no necesariamente acuerdo sobre cules de ellas debe responder. En cualquier caso,
este resultado sugiere un dilema: hoy en da la mayora de las personas
le exigen cosas a la democracia que tradicionalmente no se planteaba
resolver.
La grfica 4 es una forma de representar la afirmacin de que la calidad
de democracia costarricense es "como el territorio del pas, con picos y honGRFICA
COSTA RICA: MODELOS DE DEMOCRACIA DE ALTA CALIDAD

EN LA POBLACIN COSTARRICENSE
% de respuesra~
Ji O
J J.2
19.8
JO O
15 O
20 O
1; O
10 O
5O
00
DemOl.:raCla polnca Democracia polrnca Democracia hbrtda DemocracU'l eneal
tradICionlll
N::::: 117')
DemucraCIa social
ampliada
pLrS()na~
Fuente: Proyecto Estado de la Nacin, 2001a.
Modelo de uemocracia
158
MIGUEL GUTltRREZ-SAXE
GR<'FlCA 4
CARTOGRAFA DEL CUMPLIMIENTO DE LOS ESTNDARES

DE ALTA CALIDAD DEMOCRTICA EN 1999
l.IJO
jJlIl
lUlO
.::::.=.
_ _. . .
~~
19 J2
r,
JJ
~~~_..:.;;~~_
2J
24
l "', ", '"
-LoO
-2/10
J,OO
--+- Hundonadas
""'O,,'"
dt: l~s 31 aspiraciones demncrLicas

de aira l'alid"d (45,40/l
. . - . . V:lJIc~
____ Vi.,:(l:'o
--.-
llil'~gfl
_lE__
I)lSI'Uf.1
Por cxplMar
-UJO
Fuente: Proyecto
Est~do
de la
N~cin,
20U Ia.
donadas", basado en el nivel de cumplimiento de los estndares de medicin

de la calidad de la democracia.
Las hondonadas de baja calidad democrtica detectadas por la Auditora
fueron:
Mejor representacin poltica y mayor participacin ciudadana.

Reforma del Estado de cara a la poblacin.
Descentralizacin gradual y selectiva del Estado.
Conexin entre democracia y equidad social.
En resumen, la Auditora ciudadana responde a dos preguntas. La primera es, cun democrtica es la vida poltica en la democracia costarricense?
Esta es una pregunta de evidente inters poltico y, desde otro ngulo, es una
interrogante que tiene implicaciones conceptuales. La segunda pregunta es,
cmo puede una evaluacin del desempeo democrtico convertirse en un
instrumento en manos de los ciudadanos para el perfeccionamiento de la
democracia y sus instituciones?
La iniciativa de la Auditora, con sus investigaciones y evaluacin, no
pretende erigirse en un juicio final. Sus valoraciones estn para ser debatidas
159
y rebatidas. Se trata de una cartografa preliminar, una invitacin abierta a

todo pblico para deliberar sobre la democracia costarricense.
El impacto del programa de formacin
e informacin Estado de la Nacin
A lo largo de sus 10 aos de existencia, uno de los mayores logros del Programa Estado de la Nacin ha sido la constitucin e institucionalizacin de
un sistema participativo para el seguimiento, evaluacin y exigibilidad del
desarrollo humano sostenible. Esto ha sido posible debido a la conjuncin
de los siguientes factores:
Ampliacin de lasfronteras de informacin: mediante el diseo y formulacin
de procesos de investigacin y formacin que tienen como finalidad mejorar
el acceso de la ciudadana a informacin amplia, oportuna y veraz, relacionada con el desempeo de la nacin en materia de desarrollo humano. Estos
procesos involucran a una importante cantidad de investigadores y redes de
investigacin de muy diversa procedencia.
Modificacin de polticas pblicas: los tomadores de decisin reconocen en
el Informe Estado de la Nacin un instrumento de gran utilidad para orientar la
toma de decisiones en asuntos de inters pblico.
Mejoramiento del sistema educativo: desde sus inicios, el programa plante
como un asunto de inters prioritario en su estrategia de difusin el establecimiento de vnculos y el desarrollo de actividades con el sistema educativo.
Cada ao esta relacin se ha ido profundizando y consolidando, incluso se ha
ampliado ms all del sistema de educacin formal.
La labor en esta materia se ha enfocado al enriquecimiento curricular, al
propiciar la reflexin sobre temas de realidad nacional en las aulas, que se
ha logrado mediante dos factores: el diseo de herramientas para tratar estos
contenidos en formatos de mdulos educativos para educacin primaria y
secundaria, y la actualizacin de los docentes en temas de relevancia nacional
y regional.
Presencia permanente en la opinin pblica: los medios de comunicacin
y formadores de opinin pblica emplean los resultados incluidos en los
Informes para dar cuenta de la situacin del pas en temas tan diversos como
medioambiente, democracia, comportamiento de la economa y equidad
social; pues se consideran una fuente de informacin imparcial y confiable.
Durante la dcada de 1994 a 2004, el Programa Estado de la Nacin ha
tenido una participacin protagnica en la bsqueda de propuestas conjuntas
entre diversos actores de la sociedad costarricense, sobre temas relevantes
160
de inters pblico, mediante la realizacin y participacin en foros, talleres

y mesas redondas, con la idea de contribuir a una ciudadana ms y mejor
informada.
Constituye una referencia para otros pases: la iniciativa de construir un sistema de seguimiento, informacin, evaluacin y exigibilidad del desarrollo
humano, ha sido valorada como muy positiva por organismos internacionales
y algunos pases que han decidido replicarla.
Se incluyen entre stas el apoyo a iniciativas en cinco pases centroamericanos en la preparacin de informes nacionales sobre desarrollo humano.
Guatemala, El Salvador, Honduras, Panam y Nicaragua han publicado
estos informes.
El desarrollo de programas de capacitacin a organizaciones de la sociedad civil
y funcionarios pblicos: el trabajo con entidades o sectores especficos para el
fortalecimiento institucional a travs de la capacitacin en temas del desarrollo humano sustentable, es otro punto en que se hace nfasis de la estrategia
de difusin del programa. Junto a una serie de organizaciones de la sociedad
civil e instituciones pblicas, se han desarrollado programas de difusin y
capacitacin sobre el Informe Estado de la Nacin y el Informe sobre desarrollo
humano en Centroamrica y Panam.
Estos espacios han resultado muy valiosos para promover el anlisis y
la reflexin sobre el quehacer personal e institucional, frente a los desafos
del desarrollo humano sustentable. Entre estas iniciativas se encuentran las
desarrolladas con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Direccin
General del Servicio Civil, el Instituto de Fomento Cooperativo, distintas
municipalidades y la Defensora de los Habitantes.
Construccin de nuevos sistemas de seguimiento: en este sentido cabe sealar
la generacin de otras iniciativas, con amplio potencial acadmico y cvico,
como la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia.
Los impactos del Programa mencionados anteriormente, han sido posibles gracias a que a) existe un arreglo institucional diverso que ampla capacidades e involucra a un consorcio de universidades estatales e instituciones
pblicas comprometidas con la situacin del pas; b) ha creado una necesidad
social de informacin y anlisis en materia de desarrollo humano; c) en la elaboracin de los Informes, prima el criterio de que se trata de un proceso social
pluralista, que no excluye visiones, sino las complementa; d) el temario que
se abarca tiene un carcter relevante, es diverso y, ante todo, colectivamente
definido; e) una vez que se han publicado los Informes, la prioridad es que la
difusin sea lo ms amplia posible; j) la imagen que domina las actividades
del Programa Estado de la Nacin es la de establecer un "observatorio del
161
desarrollo" que permita a la sociedad costarricense entrar en contacto con

sus circunstancias, oportunidades y potencialidades, en forma sistemtica y
ngurosa.
Cuestiones crticas sugeridas por nuestra experiencia
El anlisis de la experiencia en la produccin de informes sobre desarrollo
humano durante 10 aos, sugiere un conjunto relativamente limitado de
cuestiones crticas para el desempeo de un programa de formacin e informacin con una importante presencia pblica, adems tiene pretensiones de
impacto en la rendicin de cuentas y en la exigibilidad de derechos. Esto es,
cuestiones cruciales de carcter poltico en su diseo, en ms de una oportunidad, pueden ser vitales para la continuidad del programa, y stas se refieren
al proceso y a los resultados:
Estructura, insercin institucional
y recursos
Parte importante de la legitimidad de un programa de este tipo reside en el

prestigio de las instituciones que lo auspician. En este sentido, el contar al
menos inicialmente con un auspicio de la cooperacin internacional puede
ser un elemento de apoyo, pero no sustituye una slida base nacional en
donde asentarse. Pero, a su vez, este sustrato institucional nacional debe
otorgar una amplia autonoma al programa. Esto de preferencia mediante
la delegacin de la conduccin sustantiva a un mecanismo participativo,
plural, pluralista, constituido sobre la base de los mritos. y trayectoria
personal de sus miembros, y reglas de participacin transparentes, claras
y precisas. Particularmente importante ha resultado emprender negociaciones multilaterales, en donde los pesos y contrapesos se hacen presentes
simultneamente y sustituyen las presiones unilaterales o solitarias. Estos
factores institucionales y de participacin de la sociedad, para ser eficaces,
deben acompaarse de recursos, cuyas fuentes no pretendan condicionar los
resultados y, adems, sean duraderas.
Metodologa, limitaciones de informacin y mecanismos de negociacin
Otro aspecto crucial se refiere a las fuentes de informacin, la construccin de variables e indicadores y la crtica a las fuentes. Por un lado,
es indispensable crear una red de organizaciones e instituciones productoras y usuarias de informacin, sobre bases del respeto y la crtica
162 ,; MIGUEL GUTIRREZ-SAXE
constructiva, mediante talleres, comunicacin fluida y reconocimiento

reiterado y explcito de la autora. Por otro, es necesario separase de las
fuentes mediante el sealamiento de las limitaciones, la sugerencia y el
apoyo para la adaptacin de variables y la construccin de indicadores,
para as ampliar la frontera de la informacin y el conocimiento en temas
de inters pblico. El equilibrio entre el uso de fuentes externas, por
lo general oficiales, y el mantenerse a cierta distancia de ellas, supone
una importante capacidad metodolgica y de reprocesamiento de esas
fuentes, all donde la disponibilidad de las bases de datos de encuestas,
censos, y datos altamente desagregados es muy importante. La independencia respecto al gobierno cobra particular relevancia en lo que a la
informacin se refiere.
Actitud frente al error u omisin
Como cualquier proceso de conocimiento cientfico, se reconoce como cierto

el hallazgo, en tanto no ha sido refutado, pero, una vez generado un nuevo
razonamiento o dato que lo contradice, el primer paso es la aceptacin pblica y la correccin correspondiente. Como principio y resultado, la crtica, sea
cual sea, siempre es bien recibida.
Estilo del informe y accin del programa
No toda actividad del programa puede o debe reflejarse en el informe. Es

posible consignar en el informe y construir un conjunto de desafos sobre los
que se concentre la atencin y, a su vez, sirvan de hilo conductor a lo largo de
varios informes, sin pretender "resolver" los problemas nacionales, todos y
a cada paso. La pregunta es si es necesario proponer para incidir en polticas
pblicas o si es posible hacerlo mediante el sealamiento de desafos (poco
ms de la mitad del camino hacia la proposicin) y facilitar procesos de dilogo. La facilitacin de dilogos nacionales sobre bases tcnicas preparadas
en el marco del programa, que no necesariamente forman parte del informe,
han mostrado un alto potencial. La experiencia ensea que la propuesta
especfica, fuera de un ncleo duro de temas que generen cohesin interna,
debe dejarse a las fuerzas sociales o polticas. Y esto hasta incluso por razones
prcticas que se rela'cionan con la acumulacin incesante de propuestas efmeras que se tornan iGelevantes y hasta irresponsables, en el sentido que no
hay que responder por ellas, tambin para evitar el choque con estas fuerzas,
en tanto se invade su terreno sin tener una representacin legtima. Se tiene
163
un mecanismo para anticipar comportamientos sociales, pero no una patente

de corso para imponer resultados a la sociedad.
Bibliografa
BEETHAM, David (ed.), 1994, Defining and Measuring Democracy, Londres,

Sage Modern Politics Series.
CONARE-COMISIN DE FINANCIAMIENTO PERMANENTE, 1993, Informe de la
Comisin de Financiamiento Permanente, documento mimeografiado.
'DONNELL, Guillermo, 1997, "Polyarchies and the (Un)Rule of Law in
Latn America", ponencia presentada en la conferencia, The Quality of
Democracy and Democratic Consolidation, Notre Dame, Washington,
o.c.
'DONNELL, Guillermo et al. (comps.), 2003, Democracia, desarrollo humano y

ciudadana, Buenos Aires, Editorial Horno Sapiens.
PNUD, 1994, Informe sobre Desarrollo Humano, Espaa, MundiPrensa.
- - - , 2001, Informe anual del PNUD, 2001. Alianzas contra la pobreza, Nueva
York, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo.
PROGRAMA ESTADO DE LA NACIN, sitio web http://www.estadonacion.or.cr
PROYECTO ESTADO DE LA NACIN, 1995, Primer Informe Estado de la Nacin en
Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 1996, Segundo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 1997, Tercer Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 1998a, Cuarto Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 1998b, Democracia y rendicin de cuentas en Costa Rica, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin-UCCAEP.
- - - , 1999, Quinto Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
---,2000, Sexto Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible,
San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 200 la, Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia, dos tomos,
San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 2001 b, Sptimo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - , 2002, Octavo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la N acin.
164
---,2003, Noveno Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San .1 os, Programa Estado de la N acin.
PROYECTO ESTADO DE LA REGIN, 1999, Estado de la Regin en Desarrollo
Humano Sostenible, San Jos, Proyecto Estado de la Nacin.
- - - - , 2003, Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y
Panam, San .1 os, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo.
Segunda parte
Los RETOS DE LA DEMOCRATIZACIN
EN AMRICA LATINA
Captulo 5
Espacios pblicos no estatales

para mejorar la calidad de las polticas.
Una visin sobre Amrica Latina*
Nuria Cunill Grau**
Introduccin
puede permitirnos explicar el malestar con el sistema

poltico dominante no est completo si no somos capaces de considerar los
cambios que se estn suscitando en la propia nocin de ciudadana y, con ella,
en la de representacin poltica.
La expresin tal vez ms visible de estos cambios es el creciente reclamo
de respeto a la diversidad social. Somos iguales pero tambin somos diferentes; ste es un aserto clave actualmente que se traduce en la apelacin
a ciudadanas diferenciadas y que se expresa en la expansin del horizonte
normativo de la ciudadana.' Ya no parece ser, pues, suficiente la actualizacin de la representacin poltica que apela a valores universales; tambin
es indispensable desarrollar espacios y medios de representacin social que
posibiliten la expresin y defensa de intereses colectivos y difusos, por ejemplo, de los indgenas, consumidores, jvenes, ancianos, mujeres, vecinos,
etctera, adems de los asociados al capital y al trabajo, habida cuenta de que
la accin directa sobre las dimensiones culturales y valorativas de la sociedad
no agota la lucha por el reconocimiento de tales actores.
Otra expresin de los cambios en ciernes es la proliferacin de movimientos sociales que no pretenden expresar intereses particulares sino su propia
concepcin del inters pblico, interpelando las reglas de juego sobre las que
se basan las relaciones sociales y, en especial, las relaciones de dominacin
cualesquiera sea la esfera donde ellas se expresen, lo que a comienzos de la
dcada del noventa le permita a Lechner (1991) calificar a los movimientos
sociales como "ciudadanas en proceso". Por otra parte, la emergencia de
EL DIAGNSTICO QUE
Parte de este trabajo se basa en el documento "Ciudadana y participacin: la necesidad de su reconceptualizacin". encargado por la revista Amrica ltilla. de la Universidad ,\RCIS de Chile. Las conclusiones se hasan. fundamentalmente. en los hallazgos empricos de dos investigaciones realizadas por la autora (Cunill, 1991 y 1997).
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAn).
1 Es evidente, por ejemplo. que una parte del discurso feminista se orienta en esta direccin, buscando la
reconciliacin de la inclusin e igualdad con la diversidad o "diferencia" (vase Cohen. 1997). Una interesante
argumentacin a favor de la nocin de "ciudadanas diferenciadas" est en Young (1995).
167
168
NURIA CUNILL GRAU
"movimientos ciudadanos" en muchos pases de la regin, tanto como la

introduccin de recursos polticos y simblicos alternativos de participacin
poltica, tales como las movilizaciones ciudadanas, confirman que cada vez
ms, incluso los ciudadanos comunes, independientemente de su pertenencia
a asociaciones, buscan canales de expresin. Muchas de estas expresiones de
participacin directa de la ciudadana, adems de constituir una reaccin al
desencanto con la modelacin de "lo pblico" que han realizado las instituciones histricamente construidas para su proteccin -parlamentos, partidos y
prensa crtica-, recuperan el "potencial tico universalizador" que constituye
el nivel posconvencional de la conciencia moral de las sociedades actuales. En
tal sentido, ellas se orientan a lograr que las decisiones pblicas atiendan a
intereses universalizables -lo que todos podran querer-, as como propenden
a la extensin de los valores de la tica cvica a todos los mbitos posibles. 2
Lo que llamamos habitualmente "participacin ciudadana" contiene
estos dos tipos de expresiones sociales: por un lado, la defensa de intereses
particulares (colectivos y difusos) que buscan expresin y resolucin poltica; y, por otro lado, la defensa de concepciones alternativas sobre el inters
pblico. En uno u otro caso, el sello distintivo es la intervencin directa de
los sujetos sociales sobre los asuntos de inters pblico.]
As entendida, la participacin ciudadana sustenta un nuevo eje del sistema de representacin poltica que da cuenta de la existencia de espacios
pblicos no estatales que, con su accin, pueden enriquecer la calidad de las
polticas y decisiones pblicas, insertando en la agenda poltica alternativas que
correspondan mejor a las preferencias ciudadanas, y/o permitiendo un mayor
control pblico sobre el ejercicio del poder.
La tesis que intentaremos insinuar en este trabajo es que esa posibilidad
que abren los espacios pblicos no estatales de mejora del proceso poltico
no es automtica, sino que requiere ser institucionalmente construida, para
lo cual esos espacios enfrentan a lo menos tres desafos:
a)
Un primer desafo es tomar distancia de la apelacin a la democracia participativa como opuesta a la representativa, as como de los
'Como lo aclara Cortina (1998: 1(1) el nivel posconvencional, en lo que se refiere al desarrollo moral de
una sociedad, corresponde a aquel nivel en que juzgamos sobre la justicia de una norma teniendo en cuenta el
inters de todo ser humano. Ella destaca que el principio de la tica discursiva (desarrollado por Habermas) exige
considerar a cualquiera de los afectados por las normas como un interlocutor vlido, y tambin potenciar los
dilogos cntre los afectados con el fin de intentar desentraar qu intereses son los universalizables.
'Tematizar sobre la participacin ciudadana supone, en principio, trascender las dos modalidades bsicas
a travs de las cuales esa relacin se concreta en democracia: la participacin mediada por partidos polticos y
la que se efectiviza en la eleccin de los representantes polticos. Remite, para expresarlo de otra manera, a las
"nuevas formas de intervencin civil en la vida pblica" (Olvera, 2003: 29).
ESPACIOS PBLICOS NO ESTATALES! 169
reclamos a favor de una democracia comunitaria, en tanto todas estas

posibilidades de concretarse pudieran alejarnos an ms de la promesa
moderna que permanece irrealizada, la de la autoorganizacin poltica,
sea porque desplazan el foco de atencin hacia fuera del Estado o porque plantean una relacin antagnica entre los representantes polticos
y los representantes sociales de la ciudadana. Este primer desafo, que
ciertamente incumbe a la sociedad, lo enunciamos como "desarrollar
relaciones de suma positiva con el Estado".
b) Un segundo desafo incumbe ms al Estado, sobre todo si es el convocante de la interlocucin con la sociedad. Se refiere a construir la democracia en la participacin ciudadana, de manera que efectivamente pueda
dirigirse a "trasmutar las asimetras en la representacin poltica".
e) Un tercer desafo es lograr que la participacin ciudadana disponga de
medios efectivos para incidir en los procesos de formacin de la voluntad poltica. Lo denominamos "construir los recursos de influencia".
En las secciones siguientes nos referiremos a cada uno de estos desafos. Intentaremos ilustrarlos basndonos en diversos hallazgos que aportan
recientes estudios empricos sobre la experiencia acumulada acerca de la participacin ciudadana en los procesos de formacin de decisiones y polticas
pblicas en Amrica Latina. Adoptaremos un enfoque ms bien positivo,
tratando en cada caso de sugerir algunas lecciones de poltica que probablemente habra que considerar si el propsito mayor es la ampliacin de los
espacios pblicos para reforzar los derechos de la ciudadana.
Desafo 1: Desarrollar relaciones
de suma positiva con el Estado
La participacin ciudadana muchas veces ha sido desnaturalizada por el Estado, sea por medio de su instrumentalizacin, de su despolitizacin e, incluso,
de su perversin. 4
4 En este ltimo sentido recordemos que, por ejemplo, en Chile durante el gobierno militar de Augusto
Pinochet junto a la supresin de las elecciones y la prohibicin de la actividad partidaria, se constituyeron rganos con preeminencia de representacin de intereses particulares y con facultades decisorias en los niveles del
gobierno municipal y regional. El gobierno de Pinochet en Chile inaugur tambin una clara tendencia a usar
la participacin ciudadana para estimular la privatizacin de funciones estatales, cuestin que despus fue parte
de la estrategia neoliberal (vase Cunil\, 1991). Esta estrategia ha concedido un lugar central a la participacin de
los beneficiarios y de las organizaciones voluntarias en los programas y servicios sociales, muchas veces para
abaratar costos, incluso a riesgo de debilitar la organizacin social, al acudir a la estimulacin de la competencia
por recursos y a la orientacin del trabajo hacia "proyectos" de corto plazo y cuantificables.
170
NURIA CUNlll GRAU
Tal vez, en reaccin a esto, parte del discurso actual en relacin con la
participacin ciudadana se ha erigido en contra del Estado y, en particular, en
contra de las instituciones polticas que tradicionalmente han ocupado el espacio de lo pblico. Sin embargo, la experiencia sugiere que una estrategia de esta
naturaleza puede tener validez en un momento dado pero, a la larga, es muy
probable que atente contra la construccin de ciudadana. Nos referiremos a
continuacin a estas cuestiones, abordndolas de lo general a lo particular.
El Estado como objeto de una poltica

de influencia por parte de la sociedad
Si acordramos que el Estado ha dejado de ser un ac1:or relevante en la universalizacin de la condicin de la ciudadana e, incluso, en la realizacin de las ciudadanas "diferenciadas", podramos tambin coincidir en que la participacin
ciudadana puede prescindir del Estado como referente y objeto de influencia.
Parte importante del debate contemporneo abierto por las vertientes comunitaristas de la teora normativa de la democracia tiende a sostener que, ya sea por
el peligro de la contaminacin (Dryzek, 1990) o porque el real potencial transformador de la sociedad est en la conformacin de una democracia "de base"
(vase Barber, 1984), la participacin ciudadana requiere desplegarse al margen
del Estado, renunciando as a cualquier posibilidad de influencia sobre aqul.
Otras vertientes de la teora social llevan a la misma direccin, aunque asentndose en las nuevas realidades polticas que impone la globalizacin. Desde su
perspectiva, la prdida de poder por parte del Estado, versus instancias supranacionales, tomara estril retener a ste como objeto de influencia (Vieira, 1997).
Ahora bien, aun estando de acuerdo en que el fenmeno de la globalizacin impone nuevos desafos a la participacin ciudadana,5 la pregunta
que an persiste es si tal fenmeno puede invalidar una poltica expresa de
influencia de la sociedad sobre el Estado. Creemos que hay, a lo menos, dos
maneras de ilustrar que la respuesta a esta interrogante es negativa.
Una forma es imaginar qu supondra abdicar del Estado como medio de
regulacin social. La nocin de una macrorregulacin descentralizada, que
figura en la mayora de las propuestas comunitaristas, contiene esta posibilidad. Pero ella, de poder darse, tal como lo advierte Offe (1988), supone
admitir que la democracia poltica puede realizarse mejor con el principio de
; Ya comienza a ser una realidad la ocupacin de espacios supranacionales donde se toman decisiones polticas. Por otra parte, recordemos que en el caso de comunidades supraestatales, como la Unin Europea, el tema de
la ciudadana transnacional ya posee identidad propia. Como lo expresa Cortina (1998: 260) "'evitar la destruccin
de la ecosfera, esquivar e! riesgo de desertzacin de! planeta, exterminar la plaga del hambre y de la guerra,
destruir la maldicin de la pobreza, son tareas que exceden con mucho las posibilidades de una nacin".
ESPACIOS PBLICOS NO ESTATALES
171
la representacin funcional que con el de la representacin territorial ("un

individuo, un voto"), cuestin a todas luces improbable si se tiene en cuenta que las desigualdades actuales en el plano poltico son, en gran medida,
reflejo de las desigualdades socioeconmicas preexistentes. El principio de
la representacin territorial y, en general, la nocin de la igualdad poltica
que sustentan los arreglos democrticos-republicanos, intentan mitigar la
influencia de las desigualdades socioeconmicas en el proceso de conformacin de la voluntad poltica. Sabemos que el resultado es mediocre; pero
sera peor, conduciendo a una exclusin poltica mayor, si prevalecieran los
criterios de poder socioeconmico que operan en la sociedad. De manera que
una macrorregulacin social bien pudiera arrastrar desigualdades mayores
que las pretendidamente combatidas por las corrientes comunitaristas.
Pero, aun descartada esta posibilidad extrema, el hecho mismo de que
la sociedad est cruzada por desigualdades econmicas y que, incluso, las
propias comunidades no estn exentas de los fenmenos de la intolerancia,
del autoritarismo y de relaciones de suprasubordinacin, proporciona razones fundamentales a la accin del Estado, aunque democrtico, para mitigar
aqullas y lidiar contra las ltimas. Precisamente, a partir del reconocimiento
de que en la sociedad existen fuentes privadas de poder -en particular econmicas- que slo pueden ser enfrentadas o reguladas a travs del Estado
(en razn de su poder especial), es que se hace cada vez ms evidente que
una sociedad democrtica requiere de un Estado democrtico (Walzer, 1995;
Held, 1993). Incluso la democratizacin de las relaciones de gnero o la defensa de la multiculturalidad, por ejemplo, exigen de una accin del Estado. Este
tambin aporta un complemento indispensable a la coordinacin que llevan
a cabo el mercado y las redes sociales en lo que toca a la representacin del
conjunto social y a la conduccin de cara al futuro (Lechner, 1997: 16).
y lo que es todava ms importante: el Estado contina siendo un instrumento insustituible para la universalizacin del ejercicio de la ciudadana.
En este sentido, actualmente vuelve a ser evidente que la construccin de
ciudadana requiere de polticas pblicas que promuevan la equidad incluso
en la tributacin, para agenciar suficientes recursos pblicos a la inversin
social; ya que no puede haber, por ejemplo, universalizacin del derecho a la
educacin, si no se tienen recursos para sostener una educacin pblica de
calidad. 6 Por otra parte, en contra de lo sostenido en el pasado reciente en
''Jos Antonio Ocampo (1999), siendo secretario cjecutivo de la CFPAL, llam la atencin sobre el hecho
de que existen muy limitados avances en materia de fortalecimiento de los ingresos pblicos en Amrica Latina
por va de la tributacin, as como que en los ltimos aos sta no se orienta a favor de la equidad. Proporciona
interesantes datos al respecto tomando en cuenta los cambios en el sistema tributario en relacin con el existente
a inicios de los ochenta.
172
NURIA CUNILL GRAU
Amrica Latina, de nuevo existen fuertes evidencias de que la desigual distribucin del ingreso incide negativamente en el desarrollo econmico, y que
el gasto social es el componente ms importante a travs del cual el Estado
influye en la distribucin del ingreso. Sin embargo, el retorno al objetivo de
la equidad por va del gasto y del ingreso, no puede ser plenamente realizado
si los circuitos de decisin pblica permanecen ocupados por intereses privados. La democracia en el Estado se revela, de hecho, como una manera de
asegurar que las polticas pblicas se pongan ms al servicio de la construccin de ciudadana, en especial la social pero, tambin, la civil.
De manera que la apelacin a una poltica de influencia de la sociedad
sobre el Estado tiene varios fundamentos posibles. Lo que resulta en definitiva cada vez ms evidente es que, al contribuir a la democratizacin del Estado, se est tambin contribuyendo a la democratizacin de la sociedad y a la
extensin de los derechos de la ciudadana. A esto, en primera instancia, se
refiere el desafo de desarrollar relaciones de suma positiva con el Estado.
Una poltica de influencia directa,

adems de indirecta
Llegados a este punto hay que recordar, sin embargo, que se reconocen
dos tipos de polticas de influencia de la sociedad sobre el Estado. 7 Una
es indirecta, que se corresponde con el concepto normativo de lo pblico
desarrollado por Habermas (1990), y segn la cual la forma de influir sobre
el poder administrativo de la burocracia estatal (que priva sobre el derecho
y los rganos representativos) es oponindole un "poder comunicativo" que
aporte fundamentos normativos capaces de desvalorizar discursivamente a
los alegados por aqul. Este poder comunicativo lo despliegan las asociaciones voluntarias que se dedican tanto a identificar problemas que afectan al
conjunto de la sociedad como a tematizarlos de forma persuasiva, de modo
tal que sean asumidos y procesados por los decisores pblico-estatales.
La otra forma de influencia es directa, la cual, sin oponerse a la primera,
reconoce que entre los intervalos electorales (donde se ejerce la influencia
directa por excelencia) es posible crear puentes con el Estado, y hasta penetrarlo, para incidir sobre las polticas pblicas. Esta ltima forma de influencia,
que es la que ms cercana a la nocin de "participacin ciudadana", supone
el desarrollo de instituciones donde la esfera pblica no estatal delibera con
la esfera pblica estatal para la formacin de las polticas pblicas.
- Adems de, p.or supuesto, la poltica como lucha de fuerzas (confrontacin, resistencia, negociacin,
etctera).
173
La influencia indirecta, para su ejercicio, requiere de la existencia de

fuertes asociaciones voluntarias, capaces de generar y propagar convicciones
prcticas y de incidir as en la formacin de opinin pblica, condicin no
siempre posible de satisfacer en las democracias incipientes. Por esto tiene
tanta importancia en ellas recuperar tambin la capacidad de los ciudadanos
comunes de hacer propuestas de polticas pblicas, desarrollando un modelo
de formacin de polticas que sea participativo y democrtico.
Adems, la participacin ciudadana en el diseo de polticas encuentra
otro fundamento en la propia comprensin hennenutica de la realidad social;
sta a partir de reconocer que, en general, no suele haber una sola solucin a
los problemas polticos y sociales, llama la atencin sobre la importancia de
la deliberacin para poder tratarlos en forma eficaz.
Tambin es necesario considerar que el pluralismo poltico, que supone
la aceptacin del disenso y la oposicin sobre la base de la creencia en el vaJor
de la diversidad, es una de las claves de la participacin poltica democrtica.
Para que, con base en su reconocimiento, puedan construirse consensos, es
requerido un proceso de deliberacin y persuasin recprocas. Sabemos que
no siempre es posible retar al poder con buenos argumentos, as como que la
deliberacin puede aumentar las diferencias cuando los valores o intereses
son irreconciliables; de all, la importancia clave de una ciudadana reivindicativa. Sin embargo, tambin se requiere incrementar las oportunidades de
deliberacin y persuasin de la ciudadana.
Los desafos que siguen estn referidos bsicamente a esta forma directa
de influencia de la sociedad sobre el Estado.
La complementacin entre los
espacios pblicos estatal y no estatal
El desafo de crear un juego de suma positiva con el Estado tiene otras expresiones ms especficas. Una de ellas, de fundamental importancia, incumbe al
tipo de relacin que se suscita entre las instituciones de la participacin ciudadana y las instituciones polticas a travs de las que se confonna la voluntad
poltica general, en especial los parlamentos. Segn muestra la prctica, estas
ltimas pueden ser tanto debilitadas como reforzadas por las primeras; aunque, para la ampliacin del espacio pblico, no es indiferente si se produce
uno u otro resultado.
Por ejemplo, una crtica que se ha hecho a las experiencias de presupuesto participativo es que podra estarse afectando negativamente a los parlamentos locales. Tenga o no fundamento esta crtica, lo cierto es que comienza
174
NURIA CUNILL CRAU
a suscitarse una preocupacin por este tipo de problemas. Por ejemplo, los
comits de vigilancia que fueron creados desde 1994 en Bolivia estn obligados, a partir del 2002 (Decreto 26564), a coordinar su labor con el parlamento
local (el concejo municipal), articulando expresamente el control social a la
gestin municipal con la fiscalizacin que cumple el concejo municipal.
Por otra parte, tambin comienzan a crearse oportunidades de participacin ciudadana directa asociadas a los parlamentos, no slo para la expresin
social en la formacin de las leyes,8 sino para perfeccionar la labor parlamentaria misma. Un ejemplo de esto ltimo es el uso de la audiencia pblica en
las comisiones permanentes de los parlamentos nacionales, e incluso 10cales. Y
Anastasia (2000), quien ha estudiado este tipo de mecanismos, seala que
mediante ellos los ciudadanos expresan sus preferencias ante sus representantes y monitorean las labores legislativas. Adems, se supone que estos instrumentos pueden disminuir la asimetra informacional entre representantes
y representados.
Comienzan pues a vislumbrarse posibilidades de una relacin de complementariedad entre las instituciones de la participacin ciudadana directa y las
instituciones clsicas de representacin poltica de la ciudadana.
Desafo 2: Disminuir las asimetras
de la representacin a travs de la
participacin ciudadana
Consideraciones como las precedentes llaman la atencin sobre la necesidad

de crear instituciones de representacin social capaces de pluralizar los procesos de formacin de la voluntad poltica, para reforzar la institucionalidad
democrtica en la formacin de las polticas. Erigir a la participacin ciudadana en un eje del sistema de representacin poltica no es, sin embargo, un
tema nuevo. Tampoco lo es buscar que ella contribuya a la democratizacin
del Estado. En efecto, si observamos los movimientos que al menos desde
la dcada de los sesenta se suscitan a favor de la participacin ciudadana,
constataremos que la mayora de ellos se fija como propsito romper con
los monopolios de poder poltico. El problema es que los resultados no slo
H Los instrumentos de la democracia directa que facultan a los ciudadanos, por ejemplo, para la iniciativa
legislativa comienzan a ser incorporados en el nivel nacional (por ejemplo, en Brasil y Argentina); las figuras del
plebiscito y del referndum tambin se estn extendiendo en ese nivel (por ejemplo, en Venezuela).
'1 Anastasia (2000: 1iS1 y 162) cita varios casos. En el nivel local menciona la experiencia de la Asamblea
Legislativa de Minas Geris, donde los sectores organizados de la sociedad civil cuentan con varios dispositivos
que organizan un consenso, va deliberacin pblica, que informa sobre la produccin legislativa en los temas
en discusin.
175
han sido pobres, sino las ms de las veces contradictorios con ese propsito,
redundando en una mayor corporativizacin de la poltica y, en general, de
los asuntos pblicos.
Qu es lo que ha fallado? La evidencia emprica sugiere que hay por
lo menos dos factores que pueden explicar los fracasos de la participacin
ciudadana en atenuar las asimetras en la representacin poltica dentro de
los procesos de formacin de las polticas pblicas. Uno de ellos es el uso
de la participacin ciudadana para la bsqueda simultnea de una mayor
igualdad poltica junto con una mayor eficacia gubernamental. Otro factor
se asocia con la abstraccin del hecho de que la igualdad poltica requiere ser
expresamente construida dentro de la participacin ciudadana misma. De la
consideracin de estos factores derivan algunos requisitos a satisfacer por los
dispositivos institucionales de la participacin ciudadana en la formacin de
los procesos de las polticas pblicas. Nos referiremos a ellos a continuacin:
La igualdad poltica como objetivo expreso

La exclusin de actores puede ser un resultado altamente probable cuando a
travs de la participacin ciudadana se busca tanto el objetivo de la igualdad
poltica como el de la eficacia gubernamental. En un trabajo previo (Cunill,
1997) mostramos que el modelo de la participacin ciudadana que ha prevalecido en las ltimas dcadas ha adolecido de esa confusin, con lo que en
general slo algunos tipos de intereses han tendido a tener representacin
social en la formacin de la voluntad poltica. El modelo (ahora propugnado
como "democracia asociativa", vase Cohen y Rogers, 1995), a diferencia del
antiguo corporativismo, se propone lograr un mayor pluralismo en la vida
poltica para contrarrestar los poderes pblicos y privados. Sin embargo, a
semejanza de aqul, admite la injerencia de las organizaciones sociales en
las decisiones estatales para lograr la concertacin en torno a determinadas
polticas slo con ellas.
El problema es que cuando se privilegia la concertacin 10 a fin de incrementar la eficacia gubernamental en la implantacin de las polticas pblicas,
el propsito de la democracia en la participacin ciudadana tiende a quedar
postergado. Esto porque el Estado generalmente requiere que las organizaciones sociales tengan el monopolio de la representacin de las respectivas
lO Aclaramos que ac nos estamos refiriendo a la "concertacin" en el marco del modelo corporativo (y sus
variantes). Esta connotacin del trmino es muy distinta a la que, por ejemplo, le asignan Velsquez y Gonzlez
(2003: 23), quienes se refieren a la "participacin-concertacin" como una estrategia que coloca el acento en la
construccin colectiva de acuerdos en torno a objetivos comunes y a los medios para alcanzarlos.
176
NURIA CUNILL GRAU
categoras de intereses para asegurar el control sobre la articulacin de las

demandas y apoyos de sus representados. Esto es bien conocido; en s, la
eficacia de la concertacin social depende de que las organizaciones negociantes existan como organizaciones no competitivas, jerrquicas y cuasi
obligatorias. Por otra parte, es obvio que los interlocutores privilegiados del
Estado en tales situaciones son los grupos de inters con poder; no los sin
poder y menos los que atienden a causas o derechos. Por lo tanto, el resultado
suele ser que se excluyen ciertos actores sociales y se privilegian otros en los
procesos de formacin de las polticas pblicas.
Naturalmente este tipo de conclusiones no puede usarse para negar la
validez de la concertacin entre el Estado y ciertas organizaciones sociales.
Lo que s se sugiere es que se deben deslindar con claridad los propsitos normativos de las razones instrumentales que pueden justificar la participacin
ciudadana en los asuntos gubernamentales. Una leccin al respecto es que si
el propsito se centra en la obtencin, a travs de la participacin ciudadana,
de una mayor igualdad poltica en la conformacin de las polticas pblicas,
este objetivo debe ser no slo expresamente perseguido, sino privilegiado.
A tales efectos es necesario tener tambin en cuenta el peso que tienen
las desigualdades socioeconmicas en la conformacin de los sujetos polticos.
Muchos de los esfuerzos sistemticos de control comunitario sobre asuntos
pblicos se han frustrado por hacer abstraccin de este hecho. Un ejemplo
emblemtico en este sentido lo proporciona tempranamente Zimmerman
(1992), cuando estudia el caso de los distritos escolares establecidos en la dcada de los sesenta en la ciudad de Nueva York con el propsito de conceder
a las comunidades una clara preeminencia en el control de la educacin, pero
que resultaron ocupados por los profesionales. ll Recientemente, un estudio
comprensivo hecho en Colombia (Velsquez y Gonzlez, 2003) muestra que
los estratos medios y altos de la poblacin son los que ms intervienen en las
instancias de participacin ciudadana, aunque stas fueron diseadas principalmente para los sectores ms pobres de la poblacin, hasta entonces excluidos de los circuitos de toma de decisiones. 12 Este tipo de indicios sugiere que
la mera apertura de espacios a la participacin ciudadana no garantiza que los
sujetos t~adicionalmente excluidos de la poltica accedan a ellos. En realidad,
tales espacios tienden a ser ocupados por partidos polticos o por fuerzas
II Zimmerman (1992) destaca el hecho de que la baja participacin de los votantes permite que un grupo
bien organizado (la Federacin nica de Maestros) obtenga permanentemente una representacin mayor que
los padres o estudiantes en las elecciones de los directorios comunitarios escolares, anulndose as la expresin
del pluralismo en ellos.
l' La excepcin (que habra que tratar de explicar), en el caso de Colombia, son los comits de participacin
comunitaria en salud que, segn el estudio, acogen en mayor proporcin representantes de los estratos bajos (p. 24).
177
sociales poderosas que ya disponen de acceso -aunque informal- a ellos. Se

requieren, por tanto, acciones expresas para mejorar la democracia a travs
de la participacin ciudadana. Un factor clave, a tal efecto, es considerar la
incidencia que en este asunto puede tener el tipo de arreglo institucional que
adopte la participacin ciudadana misma.
La eleccin consciente del tipo de arreglo institucional
Estamos acostumbrados a asociar las figuras de los consejos (del tipo consejo
econmico-social, por ejemplo) o de los comits a la idea de participacin
ciudadana. Sin embargo, la experiencia sugiere que estas figuras y, en general, los arreglos orgnicos, tienen una propensin a desfavorecer la expresin
de los intereses subrepresentados, sobre todo cuando la conformacin y/o
activacin de los rganos de participacin est supeditada a la voluntad de
las autoridades gubernamentales. De hecho, en un estudio sistemtico que
hicimos de los distintos mecanismos de participacin ciudadana instituidos
formalmente a nivel gubernamental (nacional, local y sectorial) en Amrica
Latina, se pone en evidencia que, si las autoridades gubernamentales disponen de discrecionalidad, se tiende a favorecer determinados tipos de intereses
sociales en desmedro de otros o a manipular la convocatoria de los rganos
(vase Cunill, 1991). Por eso es que, sobre todo en los arreglos orgnicos, la
autonoma de la sociedad requiere ser instituida.
Segn lo muestra la experiencia, el logro de la autonoma exige, entre
otras cuestiones, que la convocatoria de los rganos de participacin ciudadana sea independiente de la voluntad de los organismos gubernamentales
-por ejemplo, estableciendo reglas sobre la periodicidad de los encuentros-,
as como el que las decisiones acerca de cules organizaciones sociales convocar y de la forma de designacin de sus representantes dependan de la
propia sociedad. Incluso puede ser necesaria la existencia de sanciones en
caso de que las autoridades se nieguen a crear o convocar los rganos de
participacin. I J
De cualquier manera, hay que tener en cuenta que el recurso "organizacin" no slo es escaso, especialmente entre los pobres, sino que, en caso
de disponerse de l, es costoso de mantener para ellos. En tal sentido, aun
adoptadas las previsiones para asegurar que las organizaciones sociales preexistentes estn debidamente representadas en los rganos de participacin,
" Por ejemplo, una explicacin del limitado uso de los consejos territoriales de participacin en Colomhia
es que a pesar de que segn una norma legal son de obligatoria conformacin, no existen sanciones explcitas en
la norma para los alcaldes que no los creen (Velsquez y Gonzlez, 2003: 26).
178
NURIA CUNILL GRAU
es muy probable que un amplio espectro de intereses sociales no tenga acceso

a ellos en la medida en que no estn organizados.
En este sentido, considerando que parte de los dficit de la representacin social en la formacin de la voluntad poltica estn vinculados a dficit
cuantitativos en las capacidades de organizacin, una parte significativa de la
literatura favorece los arreglos procedimentales (en vez de los arreglos orgnicos) de la participacin ciudadana. Arreglos tales como los foros e incluso las
audiencias colectivas, por ejemplo, pueden disminuir los costos de oportunidad que tiene la participacin para aquellos sujetos sociales que no disponen de recursos de poder -en particular, de capacidades organizativas- para
expresar y defender sus intereses. Tambin este tipo de arreglos tiene la ventaja de resguardar la flexibilidad requerida para respetar las propias mutaciones del tejido social y las resignificaciones a que estn sometidos los propios
sujetos polticos. Incluso, tal como lo evidencia la propuesta de los "vales de
representacin" de Schmitter y Offe (vase Fishkin, 1995: 165-167), los arreglos procedimentales pueden servir para lograr que los grupos de intereses
subrepresentados tengan mayores oportunidades de autoorganizacin pero
de una forma institucionalmente neutral; o sea, sin beneficiar ningn inters
o causa en particular. 14
Hace casi dos dcadas, cuando hacamos un balance al respecto en
Amrica Latina, resultaba evidente la preeminencia de los arreglos orgnicos sobre los procedimentales (Cunill, 1991). Estos ltimos recin se estn
instituyendo jurdicamente en el mbito nacional de la formacin de polticas, aunque con casos interesantes. Por ejemplo, en Colombia, adems de
consagrarse desde 1998 la posibilidad de audiencias pblicas para discutir
aspectos relacionados con la formacin, ejecucin o evaluacin de polticas
y programas pblicos,15 a partir de 1999, para una serie de casos, se establece la obligacin de la exposicin pblica de los proyectos de decisiones. 16
"En esa propuesta todos los ciudadanos hacen una contribucin obligatoria al financiamiento de asociaciones de inters y la distribucin de los fondos se efecta mediante citi~eJl vouchers. Estas son unidades que podran
ser asignadas solamente a asociaciones de inters con estatus semipblico, en las proporciones escogidas por el
ciudadano contribuyente individual.
U na variante -limitada- de esto existe, por ejemplo, en Espaa donde se deduce un poreentaje de la cuota
lquida del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, que puede destinarse, segn la preferencia manifestada
por el contribuyente en la declaracin anual del impuesto, a la Iglesia catlica y a otros fines sociales. En este
ltimo caso, sin embargo. es el Estado quien usa esas cantidades para financiar programas sociales gestionados
por organizaciones sociales.
l' Yase la Ley nm. 489 del 29 de diciembre de 1998. La ley deja a la discrecionalidad de la administracin
decidir la conveniencia y oportunidad de tal convocatoria. Sin embargo, tambin se dispone que las comunidades
y las organizaciones podrn solicitar la realizacin de audiencias pblicas. La ley seala que la administracin
deber explicar a dichas organizaciones las razones de la decisin adoptada.
"'Yase el Decreto nm. 1122 del 26-06-99, que se fundamenta en lo dispuesto al respecto por la Constitucin de 1991. Cabe destacar que. slo despus de vencido el plazo para la recepcin de observaciones, sugerencias
179
Adems, all la figura de las "veeduras ciudadanas" expresamente admite

que en su constitucin participen los ciudadanos en tanto tales y no slo sus
organizaciones, a efectos de ejercer una vigilancia sobre la gestin pblica y
sus resultados Y Por otra parte, en Argentina, desde finales del 2003, existe
una norma que posibilita la exposicin pblica de los proyectos de decisin,
as como las audiencias pblicas para el Poder Ejecutivo. IR
Todo lo anterior ilustra sobre medidas posibles para facilitar que la propia
participacin ciudadana exprese los principios de la igualdad y del pluralismo
poltico. Es obvio que ella difcilmente puede contribuir a romper los actuales
monopolios de poder poltico si no es capaz de combatirlos primero en su
propio seno. Lo pblico no estatal tambin tiene que someterse a criterios de
publificacin. Por dems, no podemos olvidar que siempre ha existido participacin "ciudadana", es decir, intervencin directa de los sujetos sociales
en los asuntos pblicos; el problema es que ha estado restringida sobre todo
a las grandes corporaciones econmicas y medios de comunicacin privados
que, en razn de su poder, copan informalmente los espacios pblicos. Esto
conduce a preguntarse cules son los intereses que resultan expresados a
travs de la participacin ciudadana.
El cuidado sobre la amplitud de la representacin social
La panicipacin ciudadana, salvo la que se ejerce a travs de arreglos procedi mentales o de los instrumentos de la democracia directa (como el referndum, por ejemplo), suele organizarse en torno a la representacin funcional.
Por lo tanto, en general, permite la expresin de intereses particulares, que se
refieren a pblicos diferenciados, como las mujeres, los nios, los ancianos o
cualesquiera que sean objeto de una poltica pblica singular atendiendo a su
especificidad. Convocar a cualquiera de este tipo de pblicos para que incidan en la formacin de las decisiones pblicas que les conciernen, es un asunto an muy poco frecuente en Amrica Latina. Salvo para algunas polticas
econmicas que buscan compromisos especiales de sectores de empresarios o
o propuestas alternativas. se podrn expedir las regulaciones con una motivacin que d cuenta razonada de
aceptacin o rechazo.
17 Sugerimos revisar al respecto la seccin sohre "El control social y la transparencia en la gestin pblica"
(http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control.htmi). que forma parte del SL\RE del CLAD.
'" El Decreto nm. 1172/2003 de! 3 de diciemhre de 2003 contiene el Reglamento General para la Elaboracin Participativa de Normas. El reglamento habilita un espacio institucional para la intervencin de los ciudadanos, en forma previa a la toma de decisin por parte de la administracin. a travs de opiniones y propuestas
respecto a proyectos de normas administrativas y proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo
al Congreso de la Nacin. El referido decreto tambin contiene e! Reglamento General de Audiencias Pblicas
para el Poder Ejecutivo N aciona!.
180
NURIA CUNILL GRAU
de trabajadores (y aun as en forma excepcional), la representacin funcional

ha tenido poco peso en los procesos de formacin de las polticas pblicas.
Por su parte, la representacin territorial de intereses particulares se
tiende a asociar a polticas del mbito local. En estos casos, por ser ms difusos los objetivos de las polticas, hay mayores posibilidades de arbitrariedad
en la definicin de quines son los interlocutores sociales; por tanto, suelen
darse mayores riesgos de exclusin de potenciales actores sociales. De hecho,
por ejemplo, toda la normativa jurdica sobre la participacin ciudadana en
el mbito municipal en Venezuela favorece a un solo tipo de actor: las asociaciones vecinales. En Bolivia, los rganos de participacin y control social
asociados a las municipalidades, hasta hace poco tiempo slo admitan la
intervencin de organizaciones territoriales de base, que comprenden comunidades indgenas, comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas
vecinales, todas las cuales representan un espacio geogrfico determinado,
aunque en su mayora (excepto las juntas de vecinos) se trata de organizaciones naturales; con prcticas participativas ancestrales, a las que la ley slo les
ha otorgado personalidad jurdica. 19
Comienza a haber, sin embargo, experiencias que combinan la representacin funcional con la territorial en la formacin de decisiones pblicas. Un
caso que tiene un alcance nacional es el Sistema de Consejos de Desarrollo
de Guatemala. La nueva ley al respecto (Decreto nm. 11-2002) distingue
cinco niveles: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario y
en cada nivel fija la composicin del respectivo consejo, combinando la representacin territorial con la representacin de ciertos tipos de intereses sociales; asume adems de manera expresa la necesidad de que la participacin
ciudadana en la formulacin y control de polticas se haga en condiciones
equitativas y se rija por los principios de igualdad en dignidad y derechos de
todos los actores sociales. 20
Otro caso es el de los consejos sectoriales deliberativos y paritarios que la
Constitucin de 1998 de Brasil instituy en los tres niveles de gobierno, en las
reas de la asistencia social, educacin, seguridad pblica y derechos de los
nios y adolescentes. Estos rganos combinan un formato territorial con uno
IV La Ley 2235 del 31 de julio de 200], como apoyo a los comits de vigilancia, instituye los consejos de
desarrollo productivo y social que incluyen la representacin funcional de varios tipos de intereses sociales.
'" La norma fija quines son los tipos de actores sociales que integran cada consejo. Slo los consejos
comunitarios de desarrollo estn integrados por todos los residentes de una misma comunidad, constituida en
la Asamblea Comunitaria.
El Consejo Nacional, entre otras funciones, tiene la de proponer al Presidente de la Repblica la distribucin de los montos mximos de preinversin e inversin pblica provenientes del presupuesto para el ao
siguiente entre las regiones y los departamentos, con base en las priorizaciones hechas por los consejos regionales,
departamentales, municipales y comunitarios.
181
sectorial, lo que supuestamente permitira una comprensin ms global de

las respectivas polticas pblicas y un mejor abordaje del problema de las
desigualdades regionales.
Pero los casos anteriores son an excepciones. De manera que, en general,
los intereses particulares que estn subrepresentados en los procesos de decisin requieren ampliar sus oportunidades de expresin para que pueda asegurarse el propsito de una mayor igualdad y pluralismo en la conformacin de
la voluntad poltica. En s, un paso indispensable en estos sentidos es proveer
mecanismos que aseguren expresamente la representacin especial de grupos
sociales oprimidos o con especiales desventajas de expresin en la formacin
de la agenda poltica y de las polticas pblicas. La discriminacin positiva fue
instituida originalmente en la Constitucin de Colombia de 1991 que asegura
una representacin expresa de las comunidades indgenas en el Senado, y que
dispone que se podr establecer una circunscripcin especial para asegurar la
participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos.
Tambin debe ser reivindicada la importancia que puede tener el sorteo
para asegurar que los ciudadanos comunes intervengan en la poltica aportando sus perspectivas, y para crearle mayores condiciones a la deliberacin
en tanto medio necesario para respetar la diversidad social, as como para
propender a desentraar intereses generalizables. Es evidente que ello exige
el cumplimiento de una serie de condiciones, una de las cuales es la de la interaccin. En comunidades acotadas -por ejemplo, los barrios- esa condicin
eventualmente puede ser asegurada; en comunidades mayores -un pas, por
ejemplo- el razonamiento prctico y el compromiso razonado slo pueden
ser asegurados a travs de la representacin. Es ac donde el sorteo se revela
como un medio eficaz para asegurar la participacin ciudadana. Aqul no es
una figura ajena a la democracia. De hecho, en la democracia ateniense, su
mxima institucin, la "asamblea de ciudadanos", estaba subordinada a un
cuerpo de ciudadanos elegidos mediante sorteo. Aunque en Amrica Latina
el uso de este mecanismo est muy acotado, en otras partes muchas de las
ms novedosas formas de participacin ciudadana en procesos de formulacin
de polticas pblicas, acuden a dicho mecanismo (vase Cunill, 1997: 172177), adems, con alto impacto.
Desafo 3: Construir los recursos de
influencia de la participacin ciudadana
La calidad de la representacin social determina en buena medida la capacidad de la participacin ciudadana para incidir en la democratizacin del
182
NURIA CUNILL GRAU
Estado. Hemos tratado de insinuar que ese aspecto an no ha sido suficientemente atendido cuando la participacin ciudadana se institucionaliza asociada a los procesos de formacin de las decisiones y polticas pblicas. Tan
o ms descuidado ha sido construirle viabilidad al ejercicio de la misma.
Las consecuencias materiales
Es obvio que salvo en los casos de movilizaciones ciudadanas o de expresiones de voluntad mediante el voto, en los que el simple peso cuantitativo
acta como recurso de influencia de la sociedad, la mayora de las formas
de la participacin ciudadana requieren ser dotadas de recursos expresos
para asegurar que su ejercicio se traduzca en consecuencias para los poderes
pblicos.
Hay casos excepcionales en la historia reciente latinoamericana en los
que la propia institucionalidad jurdica ha dotado a los rganos de participacin ciudadana de recursos de influencia sobre el Estado, aunque suelen estar
limitados al mbito local. Uno de estos casos lo proporciona Bolivia, donde
los comits de vigilancia creados por la Ley de Participacin Popular de 1994
tienen asignados por esta misma ley dos importantes medios de influencia.
Uno es que de su dictamen afirmativo depende que el proyecto de presupuesto presentado por el alcalde pueda ser elevado a la discusin del consejo
municipal. Ese dictamen opera como "certificacin" de que lo que se ha pactado con las comunidades y organizaciones sociales est incorporado en el
presupuesto. 21 El otro recurso es punitivo y consiste en que si las denuncias
que hacen los comits de vigilancia sobre los gobiernos municipales no tienen
una respuesta satisfactoria, el resultado es la congelacin de los recursos de la
coparticipacin tributaria del gobierno municipal infractor.
Aunque tambin este caso sirve para ilustrar los efectos indeseados que
puede provocar un diseo inapropiado de los recursos de influencia,22 al
mismo tiempo da cuenta de un esfuerzo por lograr que el ejercicio de la participacin ciudadana incida sobre las decisiones pblicas. Lo que deseamos
destacar es que comienzan a instituirse consecuencias materiales asociadas a
la participacin de la sociedad en los asuntos pblicos. El caso ya citado de
"Como ha sido destacado (Molina, 20(2), la gran diferencia en Bolivia, comparada incluso con la experiencia del presupuesto participativo de Brasil, es que all todos los gobiernos municipales, por mandato legal, deben
aprobar una propuesta de planificacin de mediano y largo plazos; se deben identificar y priorizar las obras que
van a ser ejecutadas; se debe aprobar la inversin que va a ejecutarse en el marco del presupuesto; y se debe
controlar la ejecucin de ese presupuesto; actividades todas en las que debe intervenir el Comit de Vigilancia
que existe en cada uno de los municipios.
:: En Cunill (2000) llamamos la atencin sobre la posibilidad de que el tipo de sancin previsto sea uno de
los factores que ha incidido en el dbil funcionamiento de los comits de vigilancia en su rol de control social.
183
los consejos deliberativos y paritarios creados en varias reas de las polticas

sociales a todos los niveles de gobierno en Brasil, con el respaldo de la Constitucin de 1988, incluyen tambin este tipo de consecuencias en tanto tienen
un poder asignativo, que es el poder de aprobar o no el presupuesto del rea
respectiva y de distribuir los recursos de los fondos correspondientes. 23 La
figura del Presupuesto Participativo instituido originalmente en Porto Alegre y extendido a varias ciudades no slo de Brasil, sino tambin de Argentina (Buenos Aires), de Uruguay (Montevideo), y municipios de Mxico
(como Tijuana y la Delegacin de Tlalpan) entre otros, tambin expresa la
voluntad de asociar la participacin ciudadana con este tipo de consecuencias
materiales. Por otra parte, en las principales experiencias documentadas de
planeacin participativa en Colombia, se reconoce (Velsquez y Gonzlez,
2003) que hay la idea de producir transformaciones en las condiciones materiales de las comunidades. 24
En oportunidades, las consecuencias materiales derivan de la activacin
de los rganos judiciales o de control. A tales fines, son claves los recursos
judiciales puestos a disposicin de la participacin ciudadana. Por ejemplo,
las "veeduras ciudadanas" en Colombia pueden elevar "derechos de peticin" ante las autoridades competentes y ejercer ante los jueces todas las
acciones que consagra la ley (vase Cunill, 2000).
En todo caso, a veces las consecuencias slo pueden ser de tipo simblico,
expresadas en aprobacin o reprobacin social, pero que en trminos mediatos se traducen en la formacin de opinin pblica que sirve para moldear
o bloquear decisiones pblicas. Las ms de las veces estos efectos incluso
pueden ser logrados inmediatamente. Para que estas consecuencias puedan
aflorar son fundamentales dos recursos de influencia: la deliberacin y la
transparencia. A continuacin nos referiremos a ellos y a sus condiciones
mnimas.
El recurso de la deliberacin
Parte importante de las instituciones de participacin ciudadana han sido diseadas para obtener aportes de conocimientos especializados de la sociedad.
2.' En todo caso, cabe destacar que tambin puede haber problemas. Por ejemplo, Carneiro y Costa (2001),
refirindose a los consejos de asistencia social y de derechos de nios y adolescentes que existen en el estado y
en algunos municipios de Minas Gerais, sealan que un estudio emprico habra revelado, entre otras cosas, que
no hay recursos sobre los cuales los consejeros puedan deliberar.
"Una importante limitacin (al menos de los consejos territoriales de participacin) que se reconoce es que
las autoridades locales no estn obligadas a tener en cuenta las observaciones de los rganos de participacin ni a
incluirlas en la redaccin final de los planes de desarrollo y de los planes de ordenamiento territorial.
184
NURIA CUNILL GRAU
Por lo tanto, ha estado en juego mayoritariamente la racionalidad instrumental y no la comunicativa en la participacin ciudadana. El problema es que con
ello no slo se han perdido oportunidades para construir consensos, sino que
han resultado disminuidas las posibilidades de influencia social e, incluso, en
muchos casos han sido reforzadas las asimetras en la representacin social.
Esto ltimo ha ocurrido aun en instituciones de participacin ciudadana
donde aparentemente se les concede un peso preeminente a las facultades decisorias de la sociedad. Por ejemplo, en la mayora de las experiencias emblemticas de participacin social en los servicios educativos desarrolladas en la ltima
dcada en Amrica Latina (entre otros, el programa EDUCO de El Salvador) en
realidad se ha puesto el nfasis en las funciones administrativas de la participacin social, con lo que ha habido muy pocas probabilidades de que opere una
redistribucin de poder a favor de la sociedad. De hecho, estudios empricos ya
adelantados'; muestran que slo los sujetos sociales que disponen de saberes tcnicos especializados tienen alguna capacidad de incidencia sobre los servicios; casi
nula, por lo dems, enfrentada al tipo de saber detentado por los expertos.
En cambio, si los sujetos son convocados para acordar sobre fines o valores, se mitigan las asimetras de informacin y, en general, las desigualdades
sociales en la distribucin de los saberes, las cuales son poderosos obstculos
para que la participacin ciudadana opere como instrumento de democratizacin de las polticas pblicas. Esto es innegable: la deliberacin, o sea la
puesta en juego de la racionalidad comunicativa (en vez de la racionalidad
instrumental) contribuye a la ampliacin del espacio pblico.
Es clave, por tanto, considerar que la deliberacin, que supone poner en
juego la racionalidad comunicativa, de suyo puede constituir un recurso de
influencia al servicio de la participacin ciudadana. De hecho, distintas experiencias sugieren que las asimetras de la informacin pierden peso si el propsito de la deliberacin es autntico y, a la vez, si hay condiciones para que
los resultados de la deliberacin se expresen en las acciones respectivas. Sin
emhargo, para hacer de la deliberacin un recurso de influencia se requiere
satisl;lcer ciertas condiciones.
U na de las condiciones ms bsicas es la adaptacin de los modos de
gestin pblica. El diseo burocrtico, en tanto niega la discrecionalidad
administrativa, no puede admitir la posibilidad de un cambio de curso de
accin como producto de un proceso de persuasin en el que se esgrimen
buenas razones. Por supuesto que hay casos en los que las propias figuras
2' En Cunil! (1997) hacemos referencia a estudios sobre la experiencia de "autogestin social" en las escuelas
britnicas, luego de la reforma educativa de 1988. Lo que se hace en Amrica Latina despus, replica fundamentalmcnte esta experiencia. Para referencias al programa EDUCO, vase Rodrguez (1998).
ESPACIOS PBLICOS NO ESTATAl.ES
185
de la participacin ciudadana permiten salvar ese tipo de obstculo, como

es, por ejemplo, el caso de los presupuestos participativos en los que la dificultad real puede ser el estrechamiento del margen (u holgura) de decisin. 26
Pero la eficacia de la mayora de las instituciones de participacin depende
de la discrecionalidad de las administraciones pblicas para tomar decisiones
(o rectificarlas). De manera que mientras tanto no se flexibilicen los estilos de
gestin pblica habr pocos espacios reales para la deliberacin.
Tampoco hay mayores posibilidades de hacer de la deliberacin un
recurso de influencia de la sociedad si las prcticas participativas derivan
en la fragmentacin de los sujetos sociales. Existen pocos estudios empricos que muestren qu ha pasado realmente con la participacin ciudadana.
Uno de ellos, realizado recientemente en Colombia (Velsquez y Gonzlez,
2003), aunque referido slo a la gestin municipal, confirma lo que ya haba
sido insinuado hace tiempo por otros autores (por ejemplo, Restrepo, 1997),
en el sentido de que puede producirse una sobresaturacin de espacios
de participacin que en la prctica se traduzca en la fragmentacin de los
sujetos sociales. De hecho, el estudio en referencia identific 29 normas
que crean otras tantas instancias de participacin,27 muchas de obligatoria
conformacin e instituidas mayormente como espacios de encuentro entre
la administracin municipal y los representantes de la poblacin, y a las que
se han asignado principalmente funciones de iniciativa y fiscalizacin y, en
menor medida, de consulta, concertacin y gestin. Pero, lo importante es
que, en el caso de Colombia, la dispersin de las normas sobre participacin
ciudadana constituye una de las restricciones ms mencionadas por los usuarios de las instancias participativas. Una solucin sugerida es identificar un
espacio ya existente -como la planeacin- que funja como articulador de la
participacin ciudadana (Restrepo, 1997: 30). Lo cierto es que, cualquiera sea
la solucin, debiera orientarse expresamente a articular las instancias y, por
tanto, los sujetos que ejercen la participacin ciudadana.
El recurso de la transparencia
Es preciso tambin tener en cuenta que la posibilidad de escrutinio pblico
sobre los procesos de formacin de las decisiones pblicas y acerca de sus
,,, Al respecto se suele llamar la atencin sobre dos problemas. Uno es el de la escasez de los recursos de que
disponen los municipios. Otro es el porcentaje del presupuesto sobre el que los ciudadanos tienen discrecionalidad. En la mayora de las experiencias de presupuesto panicipativo se reporta entre un 12 y un 20 por ciento.
,- En todo caso, el estudio parece sugerir que el problema central es que esta oferta panicipativa ha sido
definida por los agentes polticos tradicionales, sin concertacin con la ciudadana, los movimientos y las organizaciones sociales (p. 21).
186
NURIA CUNILL GRAU
resultados puede ser tanto o ms importante que la creacin de rganos

expresos de control social, ya que la sola institucin del derecho al acceso a
la informacin y de su exigibilidad se convierten en recursos de influencia
de la sociedad sobre el Estado y, en general, sobre los asuntos pblicos (vase
Cunill, 2000). Con esto no estamos insinuando que la transparencia sea una
panacea. El hecho de que a veces se pretenda convertirla en un fin en s mismo, expresa el riesgo de que tambin el discurso sobre la transparencia puede
ser usado como una compensacin simblica a la ausencia de canales reales
de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Por otra parte, el hecho de
que se asuma que la pura publicidad de la informacin la torna accesible,
expresa el riesgo de mitificar la transparencia. Sin embargo, si uno y otro
riesgo son evitados se constituye un importante recurso de influencia de lo
pblico no estatal sobre lo pblico estatal.
La transparencia es un medio (un poderoso medio) para propender a
la democratizacin e, incluso, a la eficiencia de la gestin y de las polticas
pblicas. Lo primero, la democracia, porque posibilita que la ciudadana o sus
agentes sociales aporten a la formacin de opinin pblica sobre decisiones
pblicas pasadas y futuras. Lo segundo, la eficiencia, porque la publicidad
sobre los actos y resultados activa la competencia por la aprobacin social y
la competencia entre ideas. 28
Se han dado pasos significativos en esta direccin en los aos recientes en Amrica Latina. En menos de tres aos -2002 hasta mediados del
2004-- seis pases (Argentina, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y Per)
han promulgado leyes sobre transparencia y acceso a la informacin pblica
gubernamental y, al menos otros cinco pases (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y Venezuela), tienen disposiciones y/o mandatos constitucionales que
favorecen el libre acceso de los ciudadanos a la informacin administrativa.
Incluso, el derecho al escrutinio pblico comienza ya a formar parte de las
normas de procedimientos administrativos, como en el caso chileno, donde a
partir del 2003 la ley respectiva estipula que el procedimiento administrativo
se realizar con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en l,29
con lo cual se facilita el escrutinio pblico acerca de las razones por las que
se toman las decisiones.
En todo caso, es necesario recordar que la transparencia no se logra
automticamente. Primero, porque en muchas oportunidades se requiere de
Desarrollamos esras ideas en Cunill (2005).
Para conocer las normas al respecto, sugerimos revisar la seccin del
social y la transparencia en la gestin pblica", ya citada.
2<
29
SIARE
del
CLAD
sobre" El control
187
la accin de agentes sociales de intermediacin para traducir la informacin

y convertirla en un medio de presin sociapo de la ciudadana. Segundo,
porque segn lo sugiere la experiencia, la publicidad que facilita el escrutinio
pblico y promueve formas de competencia, slo se logra a travs de abordajes multidimensionales.
De hecho, para lograr la publicidad de los asuntos pblicos, la institucin
jurdica del derecho al acceso a la informacin, es una condicin necesaria
pero no suficiente. Otras condiciones son, por una parte, la existencia de la
obligacin de la exigencia de cuentas y, por otra, el establecimiento de arenas
pblicas de discusin sobre las decisiones, aspectos todos que han tenido poca
atencin por parte de los gobiernos. l1 Aunque tales condiciones comienzan a
ser facilitadas por el impulso que se le est dando al gobierno electrnico,J2
una leccin importante es que la informacin, en tanto confiere poder, en
general debe ser conquistada e, incluso, a veces, requiere ser arrebatada de
sus detentadores. Si nos atenemos adems al probable hecho de que algunas
de las decisiones emigren cuando se abran a la publicidad, JJ hay que considerar que la lucha por conquistar la informacin puede ser incesante.
Conclusiones
Sabemos que el sistema poltico dominante en Amrica Latina se caracteriza por significativos dficit en igualdad y pluralismo polticos y escasas
oportunidades de deliberacin colectiva. Tambin sabemos que la participacin ciudadana plural puede contribuir a la democratizacin de aqul y,
en particular, de la administracin pblica. Hay muchos obstculos para el
logro de este objetivo, tales como la dbil organizacin social que tiende a
caracterizar las sociedades latinoamericanas y el clientelismo y autoritarismo
HJTambin hay que recordar que si el derecho al acceso a la informacin no ha sido reconocido, esta labor
de los agentes sociales de la ciudadana se dificulta enormemente.
II La exigencia de rendicin de cuentas, a finales del 2003, slo tiene reconocimiento jurdico en dos pases:
Per y Venezuela. Sin embargo, en Per, la propia norma que la dispone (Ley 26300 del 2 de mayo de 1994)
hace difcil su concrecin. En Venezuela, a la fecha, an no se ha reglamentado. Por otra parte, los sistemas de
evaluacin de los resultados de la gestin pblica an son pocos y no siempre exhiben buenos resultados (vase
Cunill y Ospina, 20(l3).
"Hay muchos casos interesantes en este sentido. Sugerimos revisar el SIARF del CLAD, especticamente la
seccin "El gobierno electrnico como medio para acercar el Estado a la ciudadana" (http://www.elad.org.ve/
siare/innotend/gobelec.htmi). Cabe destacar adems que el control electrnico (en lnea y en tiempo real) comienza a ser expresamente implementado para facilitar ineluso la labor de los rganos de control de las administraciones pblicas. Por ejemplo, la Contralora General de la Repblica de Colombia cre en 2002 el Sistema de
Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE) que debe ser consultado obligatoriamente por las
entidades antes de hacer la adjudicacin para evitar que los recursos se pierdan por causa de sobreprecio.
II Esta observacin la haca Andreas Schedler en el Seminario Internacional del Puerto Veracruz, realizado
en septiembre de 2003, que dio origen a este libro.
188
g NURIA CUNILL
GRAU
que an prevalece, sobre todo en los estados. Sin embargo, aun no estando
presente esos tipos de obstculos, pueden existir otros ms vinculados a cmo
es concebida la propia participacin ciudadana y a cmo son diseadas sus
condiciones de realizacin.
Un aspecto clave que muestra la experiencia es que para que la participacin ciudadana contribuya a la democratizacin de las polticas pblicas
requiere acoger en su propia prctica las claves de la participacin poltica
democrtica, as como llevarlas hasta sus ltimas consecuencias. Los modelos tradicionales de participacin fallan en uno u en otro sentido. Por tanto
se revelan ineficaces para contribuir a la disminucin de las asimetras en la
representacin. Las modalidades actualmente en boga son an ms riesgosas.
No slo porque en la mayora de las invocaciones a la participacin ciudadana lo que est ms presente es la intencin de obtener mano de obra, recursos
materiales o mera informacin a partir de ella, tambin porque las modalidades hegemnicas que -como el "control de los consumidores"- explcitamente se orientan a dotar a los sujetos sociales de un mayor control sobre asuntos
colectivos, en la prctica se traducen en lo contrario o en la generacin de
"islas" que no logran afectar los destinos colectivos. J4 La propia invocacin
a la democracia directa, que ha tenido un amplio respaldo en las reformas
constitucionales acaecidas recientemente en Amrica Latina, aunque constituye un significativo paso adelante, bien pudiera tornarse en un retroceso si
es asumida como la nica respuesta a la necesidad de apertura de cauces a la
participacin ciudadana. Ciertamente son requeridas mayores oportunidades
de expresin a travs de figuras como el referndum y la consulta popular.
Pero stos no son instrumentos que per se protejan los derechos de las minoras y, adems, suponen abdicar de la deliberacin para construir decisiones
realmente colectivas. J5 Por tanto, requieren ser combinados con otras modalidades de participacin ciudadana que aseguren tales posibilidades.
Es indispensable, sobre todo cuando se pretende que las polticas pblicas aporten al proceso de construccin de ciudadana, que la participacin
ciudadana se despliegue sobre su formacin. Se requiere, en este sentido,
que ella misma sea democrtica adoptando como principios normativos los
de la igualdad y el pluralismo poltico. Pero, adems, es necesario que se dote
H El "control de los consumidores" sobre los servicios pblicos es, ciertamente, la modalidad de participacin ciudadana mayormente estimulada en la actualidad. Sin embargo, tal como suele ser implantada puede
atentar contra las posibilidades de control social. As lo muestra la experiencia britnica, que ha servido de paradigma para los servicios educativos y de salud. donde al apelarse al conocimiento experto de los sujetos sociales
y/o circunscribir la participacin social a microespacios, no se modifica el cuadro de poder preexistente en los
servicios pblicos y la ciudadana pierde injerencia en la determinacin de la poltica de stos.
;; Con base en una serie de estudios, desarrollamos este punto en Cunill (1997: 89-96).
189
a la ciudadana de reales recursos de influencia. Nosotros hemos tratado de

sugerir algunas prevenciones en tales sentidos. En cualquier caso, an requerimos de grandes dosis de innovacin, permanentemente tamizadas por el
aprendizaje social, de manera que encontremos los diseos institucionales
ms apropiados para lograr la reconexin entre la ciudadana y la participacin poltica, reclamada en los nuevos tiempos.
Bibliografa
ANASTASIA, Mara de Ftima, 2000, "Responsabilizacin por el control parlamentario", en Consejo Cientfico del CLAD (coord.), La responsabilizacin
en la nueva gestin pblica latinoamericana, Buenos Aires, cLAD-BID-Editorial Universitaria de Buenos Aires, pp. 117-169.
BARBER, Benjamin R., 1984, Strong Democracy: Participatory Politics for a New
Age, Berkeley, University of California Press.
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira y Bruno Lazzarotti Diniz Costa, 2001,
"Inovac;ao institucional e accountability: o caso dos conselhos setoriais",
documento presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, CLAD.
COHEN, Jean L., 1997, "Rethinking Privacy: Autonomy, Identity and the
Abortion Controversy", en Jeff Weintraub y Krishan Kumar (eds.),
Public and Private in Thought and Practice, Chicago, The University of
Chicago Press.
COHEN, Joshua y Joel Rogers, 1995, "Secondary Associations and Democratic Governance", en Erik lin Wright (ed.), Associations and Democracy,
Londres, Verso.
CORTINA, Adela, 1998, Ciudadanos del mundo: hacia una teora de la ciudadana,
Madrid, Alianza Editorial.
CUNILL GRAU, Nuria, 1991, Participacin ciudadana: dilemas y perspectivas para
la democratizacin de los estados latinoamericanos, Caracas, CLAD.
- - - , 1997, Repensando lo pblico a travs de la sociedad: nuevasformas degestin
pblica y representacin social, Caracas, cLAD-Editorial Nueva Sociedad.
---,2000, "Responsabilizacin por el control social", en Consejo Cientfico del CLAD (coord.), La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana, Buenos Aires, cLAD-BID-Editorial Universitaria de Buenos
Aires, pp. 269-327.
---,2005, "La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos
a vencer", en Luis Carlos Bresser Pereira et al., Poltica y gestin pblica,
Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, pp. 43-90.
190
NURIA CUNILL GRAU
CUNILL GRAU, Nuria y Sonia M. Ospina Bozzi (eds.), 2003, Evaluacin de

resultados para una gestin pblica moderna y democrtica: experiencias latinoamericanas, Caracas, CLAD-AECI-MAP-FIIAPP.
DRYZEK, John S., 1990, Discursive Democracy: Politics, Policy, and Political Science, Cambridge, Cambridge University Press.
FISHKIN, James, 1995, Democracia y deliberacin: nuevas perspectivas para la
reforma democrtica, Barcelona, Editorial Arie!.
HABERMAs,Jrgen, 1990, "Soberana popular como procedimiento: um conceito normativo de espaco pblico", Novos Estudos, nm. 26, Sao Paulo,
CEBRAP, pp. 100-113.
HELD, David, 1993, Modelos de democracia, Madrid, Alianza Universidad.
LECHNER, Norbert, 1991, "El ciudadano y la nocin de lo pblico", Leviatn:
Revista de Hechos e Ideas, nm. 43/44, Madrid.
- - - - , 1997, "Tres formas de coordinacin social", Revista de la CEPAL,
nm. 61, Santiago, pp. 7-17.
MaLINA SAUCEDa, Carlos Hugo, 2002, Evaluacin de la Ley de Participacin Popular a ocho aos de su promulgacin, entrevista realizada por
Marc Navarro, del HG, Instituto Internacional de Gobernabilidad,
Barcelona.
OCAMPO, Jos Antonio, 1999, "Fortalezas, debilidades y desafos del pacto fiscal", Revista del CLAD Reforma y Democracia, nm. 13, Caracas,
pp. 7-52.
OFFE, Claus, 1988, Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Madrid, Editorial Sistema.
OLVERA, Alberto J. (coord.), 2003, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin
en Amrica Latina: Mxico, Mxico, Universidad Veracruzana, Fondo de
Cultura Econmica.
RESTREPO BOTERO, Daro I., 1997,"Relaciones Estado-sociedad civil en el
campo social: una reflexin desde el caso colombiano", Revista del CLAD
Reforma y Democracia, nm. 7, Caracas, pp. 127-154.
RODRGUEZ, Amrica, 1998,"Las organizaciones no gubernamentales y las
polticas educativas en El Salvador: el caso del Programa EDUCO", enJos
Luis Mndez Mndez (coord.), Organizaciones civiles y polticas pblicas en
Mxico y Centroamrica, Mxico, Academia Mexicana de Investigacin en
Polticas Pblicas.
VELSQUEZ, Fabio y Esperanza Gonzlez, 2003, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona.
VlEIRA, Liszt, 1997, Cidadana e globalizafio, Ro de J aneiro y Sao Paulo,
Editora Rcord.
191
WALZER, Michael, 1995, "The Civil Society Argument", en Ronald Beiner,

Theorizing Citizenship, Albany, State University of New York.
YOUNG, Iris Marion, 1995, "Polity and Group Difference: A Critique of the
Ideal of Universal Citizenship", en Ronald Beiner, Theorizing Citizenship,
Albany, State University of New York.
ZIMMERMAN, ]oseph E, 1992, Democracia participativa: el resurgimiento del
populismo, Mxico, Limusa-Grupo Noriega Editores.
Captulo 6
Democracias desiguales: efectos de la pobreza

sobre la viabilidad y la calidad democrticas
Philip Oxhorn*
EN NINGN PERIODO de la historia regional de la Amrica Latina, salvo notables excepciones, ha sido la democracia ms estable, prolongada y robusta
que en la actualidad. Incluso en Argentina, pas notorio por su inestabilidad
poltica y la violencia que de ella resulta, la democracia pudo sobrevivir a la
peor crisis econmica de su historia moderna. Sin embargo, como lo demuestran numerosos estudios, sera un error sentirnos conformes slo porque, al
fin, se han consolidado regmenes democrticos en casi todos los pases del
hemisferio.
Existen razones suficientes para que sigamos preocupados, como son
la elevacin de los niveles de pobreza y una mayor desigualdad de los
ingresos en el mundo, sin mencionar los problemas que prevalecen en
Colombia y Venezuela, dos de las democracias ms viejas de Latinoamrica. Aun en el caso de que la democracia estuviera realmente consolidada, qu clase de democracia se estara forjando? y qu permanencia o
viabilidad tendrn estos regmenes?, durarn dcadas, como la versin
costarricense de la democracia social latinoamericana? o se colapsarn
sbitamente despus de un periodo igualo incluso ms largo?, como
sucedi en Chile y Uruguay en 1973, Y podra estar sucediendo ahora en
Colombia y Venezuela.
En este trabajo expondr que las verdaderas amenazas de la democracia
en la regin provienen de lo que me parece es la caracterstica definitoria de
la democracia latinoamericana, a la que llamar neopluralismo. Sin embargo,
lo paradjico es que la amenaza no vendr de los elevados niveles de pobreza
y de la desigualdad en ingresos per se. En la primera seccin de este trabajo,
definir el neopluralismo y plantear que, por su naturaleza, desva la atencin pblica de la amenaza que entraa en sus races estructurales para la
democracia: la inseguridad fsica y econmica. En la conclusin, especular
sobre lo que puede hacerse para revertir estas tendencias negativas.
Departamento de Ciencia Poltica, McGill U niversity, Montreal, Canad.
193
194
PHILlP OXHORN
El contexto: democracia neopluralista 1
Para entender cmo la desigualdad amenaza la viabilidad democrtica, es

importante contar primero con un marco analtico para clasificar los tipos de
democracias predominantes hoy en da en Amrica Latina. Aun cuando se
ha producido un amplio corpus de literatura enfocada en ciertas deficiencias
en la democracia de la regin que disminuyen su calidad, utilizo el trmino
"neopluralismo" para nombrar la caracterstica dominante de las democracias latinoamericanas, y as entender las consecuencias negativas de los altos
niveles de pobreza y de desigualdad dentro de ellas. El neopluralismo es
un patrn de incorporacin poltica centrado en el mercado. Ha sustituido al
patrn centrado en el Estado y asociado al corporativismo y al desarrollismo
estatal que imperaban en la regin inclusive en los aos setenta, y est estrechamente relacionado con las actuales polticas econmicas neoliberales, mismas que favorecen el libre comercio, la apertura de mercados y una mnima
injerencia del Estado, tanto en la economa como en la sociedad.
El aspecto pluralista del neopluralismo gira en torno a la creencia de que
el mejor equilibrio entre intereses y valores dentro de una forma de gobierno
determinada es producido por alguna forma (por limitada que sea) de libre
competencia entre individuos, en la bsqueda racional de sus intereses. La
maximizacin racional de los intereses individuales (los cL:11es, cuando hay
conflicto, se reconcilian a travs de los mecanismos del mercado) se representa como la fuerza que impulsa el progreso de una manera no muy distinta a
como lo hace el mercado, segn la economa liberal. La libertad individual se
valora sobre todas las cosas, y esto requiere del respeto a la propiedad privada
y (al menos de manera idnea) del estado de derecho (Oxhorn, 1998b: 201).
Lo que distingue al neopluralismo del modelo pluralista ms tradicional
asociado con la democracia estadounidense (por ejemplo, Dahl, 1961) es su
marcada desviacin autoritaria. La autoridad poltica final se decide esencialmente mediante un libre mercado de votos. Pero una vez hecha la eleccin,
los funcionarios tienen pocos contrapesos a su poder y con frecuencia pasan
por alto a las instituciones democrticas representativas (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998a y 1998b; Weffort, 1998; O'Donnell, 1994). Por otra parte, una
gama de personajes no elegidos (y adems libres de la necesidad de rendir
cuentas) -especialmente los militares- ejercen control sobre decisiones clave
del Estado (McSherry, 1999).
La lgica del neopluralismo, acotada por reformas econmicas basadas
en el mercado, permea los sistemas polticos de varias maneras. En particular,
I
Para una discusin ms amplia del neopluralismo, vase Oxhorn, 1998b.
DEMOCRACIAS DESIGUALES
195
los principios mercantiles y los incentivos basados en el mercado llegan a

desempear un papel definitorio en la accin colectiva. Los recursos econmicos personales de un individuo en gran parte determinan la extensin y
naturaleza de su inclusin poltica y social. Tambin, influyen directamente
en la calidad de la educacin, la atencin a la salud e incluso la proteccin
legal que puede disfrutar una persona. Justo del mismo modo que se le asigna
un papel mnimo para garantizar la buena marcha del mercado en el mbito
econmico, el Estado abdica en gran parte su papel de proveedor de incentivos (tanto positivos como negativos) para la accin colectiva. Los bienes
pblicos y privados antes disponibles por el Estado en aquellos periodos de
movilizacin temprana ya no existen, o se han reducido significativamente,
lo mismo que los incentivos coercitivos para la organizacin jerrquica de los
intereses econmicos bajo el corporativismo del Estado (Schmitter, 1974).
Las identidades grupales y los intereses colectivos pierden cualquier valor
intrnseco, y en la sociedad civil la actividad organizativa refleja la afiliacin
como una decisin individual motivada por intereses personales.
En el contexto de la democracia neopluralista, la desigualdad y los altos
niveles de pobreza no son amenazas directas para la democracia. De hecho,
una de las caractersticas definitorias del neopluralismo es la manera en que
desva el debate pblico, alejndolo de las causas estructurales de la pobreza,
y lo enfoca en sus notorias consecuencias.
"El toque personal" del neopluralismo:
el populismo y el ascenso de una nueva
forma de compromiso poltico
El neopluralismo influye en cmo los polticos se relacionan con los votantes

en formas tradicionales y a la vez novedosas. El neopluralismo tiene una
fuerte afinidad con las formas de movilizacin populista que hacen promesas de soluciones inmediatas para los problemas urgentes. Lo novedoso es la
forma en que estos polticos pretenden trasmitir su mensaje a los votantes
y su habilidad para arrollar las propuestas polticas alternas que ofrecen
solucionar, a largo plazo, las causas estructurales de la extrema pobreza y la
desigualdad. Otros factores que contribuyen son, por ejemplo, la tcnica de
mercadeo poltico tomada de los Estados U nidos y propagados en Amrica
Latina por asesores polticos estadounidenses; pero el neopluralismo propicia
un contexto favorable para que domine cierto tipo de compromiso poltico;
se acentu este predominio de forma ms notable, quizs, en las elecciones
presidenciales de Chile de 1999-2000.
196
PHILlP OXHORN
Las elecciones de 1999-2000 se distinguieron por ser las primeras en las

que la Presidencia se decidi a travs de una eleccin de segunda vuelta, despus del fracaso de todos los candidatos en conseguir una mayora de votos
en la justa electoral de diciembre de 1999. El recurso de la segunda vuelta
fue previsto en la Constitucin de 1980 como uno de los varios mecanismos
institucionales establecidos por el rgimen militar que maniobraba para crear
"un nuevo sistema de poltica partidista" que sera dominado, si bien no por
dos partidos, s por dos bloques electorales. Las dos elecciones fueron reidas, sugiriendo la posibilidad de que los militares habran tenido xito. En la
contienda de diciembre, Lagos le gan al candidato derechista, joaqun Lavn,
con un 48 por ciento del voto; su contrincante perdi con un 47.5 por ciento.
El resultado de la segunda vuelta fue casi igual de cerrado; Lagos recibi el
51.3 por ciento de la votacin, y Lavn el 48.7 por ciento. Esta polarizacin
del voto fue en s histrica. Nunca antes en la historia moderna de Chile un
candidato de derecha haba recibido un porcentaje tan elevado de la votacin
popular, acercndose a la mayora absoluta.
Desde cierta perspectiva, la apretada victoria de Lagos no es sorprendente. Chile haba entrado en su peor recesin desde el colapso econmico
de 1982, en gran parte producto de la crisis econmica brasilea. Nuevamente las cifras del desempleo haban alcanzado dos dgitos. La situacin
empeor cuando una prolongada sequa redujo la produccin hidroelctrica
y los chilenos se vieron obligados a soportar apagones y el racionamiento
del suministro de electricidad. Adems, la lenta respuesta del gobierno de
Frei ante ambos problemas aument la impresin de que a ste no slo le
faltaba iniciativa, sino que tambin se ensanchaba la brecha entre el gobierno
y el ciudadano comn debido al estilo tecnocrtico y las polticas proempresariales. Para muchos pareca que, despus de 10 aos en el poder, a la
Concertacin se le haban agotado las ideas y era necesario un cambio. Lavn
reconoci esta necesidad, e hizo una campaa exitosa utilizando la consigna
Viva el Cambio!
Sorprende la veloz prdida de terreno experimentada por Lagos en las
elecciones de 1999. Lagos haba dominado las encuestas hasta seis meses
antes de las elecciones de primera vuelta. Su aparente condicin de invencible qued subrayada por la estruendosa derrota que le inflingiera al candidato presidencial del Partido Demcrata Cristiano (PDC), Andrs Zaldvar,
en la eleccin primaria nacional de mayo de 1999. A pesar de la clara ventaja
organizacional de Zaldvar sobre el Partido Socialista de Centro Izquierda
(ps) y el Partido por la Democracia (PPD) que respaldaba a Lagos, ste gan
el 71 por ciento de los votos. Sin embargo, en cosa de meses el carcter de
197
la campaa dio un giro dramtico y se volvi la justa electoral ms cerrada

desde el plebiscito con el que iniciara el proceso de transicin.
Varios factores contribuyeron al dramtico cambio en la fortuna electoral de Lagos (Oxhorn, 2000), pero el principal salta a la vista al comparar
sus estilos de campaa y el tipo de relaciones que buscaron establecer con
el electorado. El contraste entre los candidatos fue, en gran parte, generacional -aunque las diferencias que separaban a los candidatos rebasaban los
15 aos que Lagos le llevaba a Lavn. A los 61 aos, Lagos representaba al
tipo de poltico relacionado con el rico pasado democrtico chileno, en tanto
que Lavn, con 46 , era del nuevo estilo de poltico, mucho ms a tono con la
democracia neopluralista chilena (Garretn, 1989 y 1999; Oxhorn, 1995).
En un periodo anterior, que concluy dramticamente en 1973, la poltica giraba alrededor de un poderoso Estado centralizado y era orquestada
por partidos igualmente centralizados y fuertes. Aquellos partidos, estrechamente identificados con proyectos ideolgicamente rgidos, dominaban la
sociedad civil, intensificando la importancia de la clase social para la identidad
poltica. Este sistema dio origen al infame patrn de votacin de los "tres tercios", donde las principales tendencias electorales se dividan por partes ms
o menos iguales en bloques de derecha, centro e izquierda. As, por s sola
ninguna tendencia poda aspirar a ganar la mayora, mas sus diferencias ideolgicas dificultaban cada vez ms la negociacin de acuerdos y la formacin
de coaliciones eficaces.
Las reformas al Estado y a la economa instituidas por el rgimen militar,
acompaadas de una intensa represin de toda actividad poltica, determinaron irrevocablemente los cimientos de este tipo de poltica. Las tendencias mundiales, en particular el fin de la Guerra Fra y el predominio de la
influencia de los Estados Unidos en los procesos de globalizacin asociados
a la revolucin tecnolgica, y el aumento de los lazos econmicos entre las
naciones durante los ltimos 20 aos, acentuaron esas direcciones. Lo anterior result particularmente cierto en el caso de Chile, dadas las estrechas
relaciones que marcaban tanto la historia entre la izquierda chilena y el bloque sovitico, como el grado sin precedente en el que se llevaron a cabo las
reformas econmicas neoliberales, en trminos de liberalizacin econmica
y privatizacin de instituciones estatales.
El decaimiento de los partidos y las ideologas polticas, claramente
demostrado por el caso chileno, es una clara consecuencia del nuevo estilo
de hacer poltica. As, aunque el electorado chileno contina dividido, grosso
modo, en las mismas tres tendencias electorales, las consecuencias de esta
divisin son totalmente diferentes. La confrontacin y el impasse de otros
19B
PHILlP OXHORN
tiempos han sido reemplazados por otro resultado poltico dominante: a falta
de cooperacin, se produce la inercia. De hecho, el grupo de votantes ms
numeroso no se identifica con ninguna tendencia en particular, dando a la
poltica chilena una fluidez sin precedente.
El papel tradicional de los partidos polticos y de la ideologa ha sido sustituido en gran parte por la habilidad del candidato para "conectar" con la
gente. El prestigio de haber sido escogido para encabezar partidos poderosos
y bien organizados ya no basta para asegurar la lealtad del votante. Lavn no
tard en percatarse de esto. Lanz su campaa nacional con la heterodoxa
Caminata por Chile que lo puso en contacto directo con todo tipo de chilenos
a todo lo largo del extenso territorio nacional. Durante toda la campaa,
Lavn adopt "la postura antipartidista y antipoltica, que es popular en la
derecha chilena [y] supo explotar el humor de las masas desilusionadas con
las limitaciones de la democracia chilena, y las maniobras de sus lderes
polticos, cada vez ms distantes y centrados en sus propios intereses"
(Winn, 2000: 7).
Como resultado de la "conexin" directa con la gente, Lavn declar
conocer sus verdaderos problemas mejor que Lagos, y enfoc sus promesas
electorales hacia los asuntos que ms le preocupaban. Para reforzar su declaracin de saber realmente lo que haba en la mente del chileno promedio,
a principios de julio anunci, con grandes fanfarrias, los resultados de una
encuesta efectuada por iniciativa suya, que mostraban que a la mayora de
los votantes lo que ms les preocupaba eran el desempleo y la delincuencia,
temas seguidos de cerca por la educacin y la atencin a la infancia. Con
base en esta encuesta, Lavn introdujo una lista de las 10 prioridades de su
gobierno, en caso de ser elegido:
1. Programa de creacin de empleo, administrado por las autoridades
municipales.
2. Construccin de prisiones ms seguras para delincuentes de alta peligrosidad en reas aisladas.
3. Servicio de guardera subsidiada para trabajadoras.
4. Cita previa para evitar colas en las clnicas pblicas.
5. Prstamos con intereses garantizados para estudiantes que alcancen la
calificacin mnima en los exmenes de ingreso a la universidad.
6. Medidas para eliminar demoras en los servicios de ciruga mayor.
7. Incremento del nmero de casetas de polica en los vecindarios.
8. Medidas para aumentar las obligaciones de las aseguradoras privadas
de salud en casos de enfermedad catastrfica, edad avanzada, y durante
199
periodos de altos ndices de desempleo, cuando la gente se ve impedida a pagar sus primas.
9. Prstamos para financiar la educacin postsecundaria.
10. El "impuesto a la democracia" destinado a la creacin de un fondo
para iniciativas populares.
Los resultados de la encuesta de Lavn no dieron a conocer ninguna novedad.
Eran muy similares a los que arroj la realizada por el reconocido Centro de
Estudios Pblicos (CEP) a finales de abril y principios de mayo del mismo
ao. En la encuesta del CEP, a la peticin de mencionar tres prioridades que el
gobierno debera atender, el 50 por ciento cit el desempleo; el 47 por ciento
la pobreza, seguido por 36 por ciento que respondi atencin a la salud, 35
por ciento delincuencia, 26 por ciento salarios, 25 por ciento drogas, y 24 por
ciento educacin. Al final de la lista quedaron el medio ambiente y los derechos humanos (ambos con 7 por ciento) y las reformas constitucionales (4
por ciento) (CEP, 2000a y 2000b). Lo que no sorprendi fue la forma en que
Lavn dise su plataforma para ajustarse a las exigencias expresadas en las
encuestas, sin jams explicar cmo financiara las iniciativas para atenderlas,
sobre todo habindose comprometido a la austeridad fiscal. A pesar de las implicaciones de sus declaraciones, Lavn pretenda desligarse de los 10 aos
de irresponsables gobiernos de la Concertacin. Eso fue lo que Lavn exitosamente asoci a su consigna de campaa, Viva el cambio! El mensaje que se
repeta insistentemente era que, a diferencia del gobierno anterior y de Lagos,
l s escuchara a la gente.
La reaccin de la campaa de Lagos ayud a Lavn a hacer llegar su
mensaje a los chilenos. Mientras Lavn pretenda tratar las consecuencias de
la democracia neopluralista directamente, Lagos deca dirigirse a las fuentes estructurales subyacentes a estos mismos problemas, pero en el mbito
poltico. Al mismo tiempo, este ltimo subrayaba que l no renunciara a los
compromisos de la Concertacin, es decir, a un paquete bsico de polticas
econmicas que comparta con Lavn. Lagos, ciertamente, no era insensible
a los temas concretos ms importantes para el votante promedio,2 pero sus
prioridades parecan ser diferentes. Por ejemplo, los datos de las encuestas
mostraron consistentemente que la mayora de los chilenos eran indiferentes a
los cambios constitucionales, pero Lagos los priorizaba para lograr la democratizacin de Chile. En contraste con las elecciones primarias de la Concer'De hecho, despus de asumir la Presidencia, Lagos instituy polticas diseadas para solucionar algunos
de )os problemas que Lavn pretenda acaparar durante su campaa. Por ejemplo, su gobierno ha logrado la
virtual eliminacin de las colas en las clnicas pblicas.
200
PHILlP OXHORN
tacin, que tuvieron lugar ms o menos al mismo tiempo que se levantaba la

encuesta de Lavn, Lagos apunt que "stas son dos formas diferentes de escuchar lo que la gente est diciendo... El pblico es capaz de separar el trigo de la
paja. Pero, cmo es que nos dice (Lavn) que nicamente debemos combatir
la delincuencia, sin que nos importe el asunto de los senadores designados?
Un poco de seriedad, por favor!" (Santiago Times, 8 de junio de 1999).
De modo similar, la forma en que Lagos abordaba la economa pareca estar
en el polo opuesto a la promesa de "cambio" hecha por Lavn. En su caso, la
consigna de campaa de Lagos "Crecimiento con igualdad" no logr captar
la imaginacin del chileno promedio, y pareci slo una reiteracin de la
promesa hecha originalmente por la Concertacin: neoliberalismo con
"rostro humano".J Como expres Lagos ante los lderes reunidos en la conferencia "Tercera Va" en Berln: " ... nosotros representamos un giro distinto
del neoliberalismo del pasado. Nuestro neoliberalismo no se preocupa por
el desempleo y las desigualdades, sino confa en la teora del goteo (trickle-down
tbeory)" (Santiago Times, 6 de junio de 2000).
Sin embargo, el atractivo de la promesa de Lagos, irnicamente, estaba
limitado por el legado del primer gobierno de la Concertacin.
Despus de aos de descuido bajo el rgimen militar, y contando con un
indiscutible mandato electoral, el gobierno de Aylwin pudo incrementar el
gasto social un 21 por ciento en trminos reales entre 1990 y 1992, Y presenciar un dramtico descenso en la tasa de pobreza, del 46.6 por ciento en 1987
a128.5 por ciento a finales de 1994. La duplicacin de esa espectacular prueba
concreta de mejora era imposible, sobre todo durante el periodo de recesin
que el pas atravesaba. Su desempeo en esta situacin de desventaja indudablemente contribuy al descenso de la popularidad del gobierno de Frei,
y aliment la ampliamente difundida percepcin de que era excesivamente
"proempresarial", creando un reto ms para Lagos, quien buscaba distinguirse
del presidente de turno de la Concertacin, a la vez que evitaba distanciarse demasiado de la coalicin que de hecho ahora encabezaba.
Hay que reconocer que las opciones de Lagos en el rea de poltica econmica eran limitadas. La necesidad de demostrar que un "socialista" poda
ser fiscalmente responsable, formaba parte de la herencia de Allende. De
hecho, su desempeo en este regln fue la parte ms exitosa de su campaa
correspondiente a la primera vuelta electoral. Consigui reunirse en varias
ocasiones con grupos de empresarios chilenos y diferentes representantes de
los intereses econmicos internacionales. El problema para Lagos fue que
'Para un anlisis crtico dc las polticas cconmicas de la Concertacin, vase Vergara (1994).
201
esto enfatiz otros aspectos de su estilo poltico, como l mismo reconoci al

cambiar su consigna a "Chile mucho mejor", poco despus de las elecciones
de diciembre.
Lagos tambin estaba limitado por su incapacidad para igualar los
inmensos recursos de la campaa de Lavn. No obstante que la ausencia
de leyes de transparencia hace imposible cuantificar las diferencias con precisin, es evidente que el dispendioso apoyo proporcionado a Lavn por la
comunidad empresarial le permiti sobrepasar significativamente lo gastado
por Lagos en su campaa. Por lo mismo, se calcula que Lavn utiliz unos 50
millones de dlares de sus arcas de guerra para contratar asesores estadounidenses, ciertamente los ms eficientes para la prctica de este estilo electoral.~
"Conectarse" con la gente de esta manera es muy costoso!
Peter Winn (2000: 8) ofrece un incisivo comentario que capta muy
bien el contraste entre los dos estilos, al observar con cierta irona cmo
"en contraste con Lagos, el estadista de arriba-hacia abajo, Lavn ofreca un
populismo de abajo-hacia arriba". El mejor indicador de la continuidad de
este nuevo estilo es que Lagos se vio obligado a emular a su contrincante
para mantenerse "competitivo." Como seala Andrs Velasco (2000), el
momento definitorio de la poltica chilena de hoy lleg el 7 de enero, cuando
ambos candidatos presidenciales utilizaron el trmino popular "pega" para
referirse a "empleos": "Aquella noche ... ninguno de los candidatos presidenciales prometi ms empleo, ms trabajo, ni mejoramiento del mercado
laboral, sino ms pega". El uso de esta sencilla palabra -un uso coloquial que
pasara inadvertido para un pblico estadounidense acostumbrado a que sus
lderes le prometan ms jobs- revel grficamente los inusitados esfuerzos
de los candidatos, si no bien su necesidad, por llegar a la gente comn y
corriente, de hablar en "su idioma". Tambin refleja, fundamentalmente,
el corrimiento del enfoque de Lagos (y del tradicionalmente preferido por la
Concertacin) sobre las causas estructurales o institucionales de los problemas sociales de Chile, hacia el uso insistente por Lavn del abordaje directo
de las consecuencias de los problemas subyacentes.
El espectacularmente exitoso reto de Lagos a las bases institucionales que
impiden el cambio del rgimen militar, y su compromiso con la transforma'Es oportuno sealar que la Concertacin tambin tiene formidables relaciones pblicas para esos menesteres, aunque hayan sido menos efectivos en publicitar el xito poltico de los gobiernos beneficiados por la
Concertacin. En particular, la habilidad de la oposicin para ganar el plebiscito de 1988 dependi en mucho
de campaas publicitarias extremadamente exitosas, que les permitieron remontar las obvias desventajas que
enfrentaban al tratar de vencer a la dictadura, de las cuales no era la menor el miedo de muchos a desafiar el
rgimen votando "No". No es de sorprender que, tal vez un poco tarde, despus de la vuelta electoral de diciembre, se les dieran puestos prominentes en la campaa de Lagos a las mismas personas que fueron responsables
de la campaa de 1988.
202
PHILlP OXHORN
cin constitucional, han constituido una estrategia importante, sino nica, de

la Concertacin por diferenciarse de la derecha. Aunque tales cambios son
fundamentales en las perspectivas para la democracia chilena a largo plazo
(Siavelis, 2000), el problema es que comprometerse a lograrlos parece ser
insuficiente para ganar las elecciones; por el contrario, puede exacerbar la
percepcin popular de los adeptos de Lagos como clase poltica centrada en
sus propios intereses y "desconectada" de la gente. 5
Este enfocarse en las consecuencias de los problemas institucionales y
estructurales de Chile aparta la atencin de manera inevitable de las cuestiones de la democratizacin. Aunque la crtica ad hominem que la candidata
presidencial Gladys Marn (secretaria general del Partido Comunista) le dirige
a Lavn pueda estar algo fuera de lugar por su naturaleza, esta spera crtica da
en el corazn de la contradiccin medular o paradoja de la democracia neopluralista: "l fue funcionario de la dictadura de Pinochet. l no sabe de qu se
trata la democracia" (Santiago Times, 7 de junio de 1999). Los elementos de
autoritarismo que son intrnsecos al neopluralismo hacen irrelevantes los
estrechos lazos de Lavn con el rgimen militar, aun si el propio "pasado"
socialista de Lagos condiciona de manera sustancial su candidatura. Puntualizando (e independientemente del pasado algo mancillado de Lavn), este
estilo de hacer poltica, en el mejor de los casos, da por un hecho la democracia poltica. En el peor, desemboca en estilos extremos de plebiscitarianismo
que, entre elecciones, atropellan los principios democrticos de rendicin de
cuentas y participacin ciudadana (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998b; Weffort,
1998; O'Donnell, 1994). Explota la creciente preocupacin por la inseguridad
econmica, al mismo tiempo que privilegia los recursos econmicos privados
en la distribucin de fuerza poltica, si bien no determina de hecho la efectividad de los derechos individuales de los ciudadanos en la prctica ni el estilo
de participar en poltica. Entonces cules son los problemas estructurales
encubiertos por esta nueva forma de participacin poltica?
El neopluralismo y el socavamiento
de la seguridad ciudadana
Los cambios estructurales asociados al neopluralismo afectan adversamente

la viabilidad de la democracia por lo menos de tres maneras. La primera es a
travs de una creciente inseguridad econmica. La inseguridad econmica ame'Significativamente. como Garreton (199;) argumenta, la falta de visin poltica, sino temeridad, de la
administracin de Aylwin al manejar los temas fundamentales de la reforma poltica durante los primeros aos
de su mandato, habran en s mismos contribuido a ese tipo de desilusin popular.
203
naza la democracia, reduciendo de manera directa la habilidad del trabajador

de participar en ella, tanto individual como colectivamente. Este aumento
en la inseguridad es resultado directo de la forma en que el neopluralismo
se apoya en el mercado para determinar la mejor distribucin de recursos y
oportunidades entre todos los miembros de la sociedad. Como resultado, la
legislacin laboral de toda la regin se ha modificado, en general, para facilitar a las empresas la contratacin de trabajadores temporales y el despido de
los actuales empleados (Oxhorn, 1998b). Esta nueva flexibilidad del mercado
laboral permite mantener la competitividad internacional basada en bajos
salarios. Adems, los gobiernos cada vez ms "informalizan 'vis avis sus propias leyes con la pretensin de lograr ms y ms inversin extranjera", creando zonas especiales para la produccin donde las firmas extranjeras quedan
exentas de la legislacin laboral y de las polticas recaudatorias aplicables
al resto de la nacin (Portes, 1994: 168). Cuando los derechos existentes no
son retirados del todo, su violacin sistemtica a menudo es ignorada por el
Estado.
Las consecuencias de esto han sido significativas. En la primera mitad de
la dcada de los noventa, las economas latinoamericanas crecieron aproximadamente en un 15 por ciento; sin embargo, el desempleo aument, en tanto
que los salarios reales descendieron -esto, en parte, porque el 90 por ciento de
todos los nuevos trabajos creados en los noventa lo fueron en el sector informal (Vilas, 1999: 15).6 No es de sorprender que las tasas de pobreza hayan
continuado siendo persistentemente altas. Como resultado del crecimiento
econmico, el porcentaje de hogares pobres s declin, pero slo en un 2 por
ciento; del 41 por ciento en 1990, a 39 por ciento a mediados de los noventa.
Esto es sustancialmente ms alto que el 35 por ciento observado a principios
de los ochenta,? y representa aproximadamente 210 millones de personas, 50
millones ms que el promedio de toda la dcada anterior.
En lo que Ins Bustillo, directora de la oficina de la CEPAL (Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe) en Washington, denomina "el
lustro perdido", los estndares de vida latinoamericanos se han estancado
desde 1997 y ms de 10 millones de personas se han sumado a las filas de
"Chile es una exccpcin slo en parte, ya que, a la vcz que los salarios reales mostraron un aumcnto moderado entre 1992 y 199;, se produjo un descenso entre los ms pobres de los obreros (el lO por ciento inferior
de la poblacin), en donde la proporcin de aquellos que ganan un sueldo inferior al salario mnimo pas del 48
al 67 por ciento. De tal modo que, en el mejor de los casos, la distribucin del ingreso qued igual, y en el peor,
posihlemente se deterior durante el mismo periodo (Mideplan, 199;; Barrera, 1998; Altimir, 1998).
. Estas cifras se han tomado de Korzeniewicz v Smith (2000; 1;). Como sealan los autores en su extensa
revisin de temas y dehates acerca de la relacin 'entre crecimiento econmico, pobreza y desigualdad. los
ndices de pohreza crecen de nuevo como resultado de la recesin de 1999, la cual afect a la mayora de la
regin.
204
PHILlP OXHORN
pobres de la regin. 8 El empleo ya no es una garanta ni siquiera de un estndar mnimo de vida. Por ejemplo, en Argentina el 70 por ciento de toda la
pobreza se explica por los bajos salarios (Vilas, 1999: 17). En general, los
intentos de aliviar la pobreza de la regin han producido raquticos resultados, reflejando patrones de distribucin de ingreso extremadamente sesgados
(Korzeniewicz y Smith, 2000: 13). Estas tendencias son un reflejo de problemas estructurales en la economa que slo pueden ser corregidos mediante la
intervencin del Estado. Como Daz (1991: 89) concluy:
En los noventa una porcin importante de los pobres trabaj y recibi
un salario regularmente. Sin embargo, su empleo es precario, inestable
y sujeto a relaciones laborales autoritarias. Esto significa que la pobreza
ya no es generada por la "exclusin" del sistema, sino que se reproduce
a travs de la explotacin de la fuerza de trabajo. La consecuencia es que
por s mismo el crecimiento econmico no resolver el problema de la
pobreza y la desigualdad, sino ms bien lo reproducir.
Estas mismas tendencias a la vez son responsables del debilitamiento
de los movimientos laborales, principales representantes de las clases ms
bajas en toda la regin latinoamericana. Los trabajadores del sector informal y de la mayora de las zonas de libre comercio, slo raras veces llegan
a organizarse (Barrera, 1999; OIT, 1996). El descenso de afiliacin a los
sindicatos y la fragmentacin de las organizaciones se han combinado para
reducir la fuerza colectiva de negociacin de los trabajadores organizados,
independientemente de los cambios legales destinados a producir efectos
similares (rr, 1993: 29). Cada vez ms, el sindicato, actor colectivo cuya
membresa se reduce significativamente, ha vuelto sus intereses hacia s mismo, por lo que ha entrado en competencia con otros grupos de la sociedad
civil. Adems, las lites sindicales a menudo -a cambio de su aquiescencia
a los cambios legislativos que limitan el poder efectivo de la fuerza de trabajo organizada- negocian concesiones con los gobiernos electos, a fin de
conservar prebendas personales de estatus y posiciones institucionales, a
travs del control de los fondos de pensin de los trabajadores, puestos
gubernamentales y otras cosas por el estilo (Zapata, 1998; Murillo, 1997;
Buchanan, 1997). Esto ha debilitado an ms a las organizaciones sindicales,
al contribuir a un creciente distanciamiento entre los lderes y la gran masa
de sus agremiados.
, Ponencia en el FOCAL IV Forum of Hemispheric Experts, Canadian J<oundation for the Americas [Foro
de Expertos del Hemisferio, Fundacin Canadiense para las Amricas], Ottawa, 19 de junio de 2003.
205
Es obvio que, aparte de verse minada la capacidad de participacin en

espacios pblicos de los obreros y otros grupos que padecen una situacin
de desventaja, ha habido otra importante consecuencia: la erosin de su
voluntad de participacin. Como observa Vilas (1999: 20), el fenmeno de
los obreros pobres est alterando de manera radical aquello que l denomina
"la cultura del trabajo":
La idea del empleo como un medio de ganarse la vida ... hoy en da se ve
diluida por evidencias de que tener un empleo no asegura una vida mejor.
De la misma manera, deja de ser vigente la visin del sindicato como un
instrumento para la defensa de derechos y de acceso a prestaciones. La
idea de pertenecer a un grupo especial -la clase trabajadora- se vuelve
cuestionable debido a la fragmentacin. El sentimiento de solidaridad
con los compaeros de trabajo se deteriora por la competencia de todos
contra todos para obtener un empleo decente.
En estas circunstancias -y frente a la cruenta lucha por sobrevivir da a
da-la participacin pblica y la accin colectiva aparecen como un lujo,
fuera del alcance de los obreros, en el mejor de los casos; y, en el peor,
como una prdida del tiempo. Segn explica Vctor Meja, presidente de
la Asociacin para el Desarrollo Comunitario en San Salvador, existe un
deterioro en la actividad organizativa cuando "en las comunidades la gente slo piensa en lo que alcanzarn a comer el da de hoy, a pesar de todos
sus otros problemas (Entrevista personal, San Salvador, mayo de 1997).
El aumento de la delincuencia, junto con la respuesta predominante frente
a esta situacin, refleja una segunda amenaza que el neopluralismo plantea a la
viabililidad de la democracia. Las cifras de criminalidad, que se han ido incrementado substancialmente en todos los pases de la regin, deben su ascenso,
en parte, a la inseguridad econmica. El resultado ha sido la criminalizacin
de la pobreza, un aumento notable en la represin por parte del Estado, y lo
que se puede describir como la comodificacin del estado de derecho. 9
En su esfuerzo por controlar los altos ndices de criminalidad, la polica
frecuentemente convierte en blanco a los pobres, prctica equiparable con
la criminalizacin de la pobreza. En palabras de Pinheiro (1999: 2): " .. .los
pobres siguen siendo las vctimas preferidas de la violencia, la criminalidad y
las violaciones de los derechos humanos". En los ltimos tiempos se han visto
"Actualmente existe un importante corpus que trata los problemas relacionados con el aumento de la
delincuencia y las reformas judiciarias. Vase, por ejemplo, Mndez, O'Donnell y Pinheiro, 1999; Oxhom, por
publicarse; Neild, 1999: Holston y Caldeira, 1998; McSherry, 1998: Kincaid y Gamarra, 1996; y NACLA, 1996.
206
PHILlP OXHORN
transiciones democrticas y una reduccin importante de la violacin sistemtica de los derechos humanos por el mismo Estado (con la excepcin
del Per y Colombia, debido a conflictos civiles internos); sin embargo, el
nivel de violencia ejercida por los gobiernos de estos pases no ha decado en
trminos generales. Ms bien, ha sufrido un cambio cualitativo: la violencia
ya no es dirigida hacia la oposicin poltica, sino hacia los pobres (Mndez,
1999a: 19-20). Es ms, el establecimiento militar se ve cada vez ms involucrado en las actividades policiales bsicas, especialmente en el creciente
problema de delitos relacionados con los estupefacientes (McSherry, 1998;
Kincaid y Gamarra, 1996). En algunos casos, la criminalizacin de la pobreza
se encuentra plasmada en las leyes de un pas; tal es el caso de El Salvador,
en donde el gobierno democrticamente elegido promulg, en marzo de
1996, varias leyes de este tipo -partes de las cuales posteriormente fueron
declaradas anticonstitucionales. Estas leyes estipulaban que cualquier persona podra considerarse un delincuente en potencia y, por tanto, susceptible
de sanciones (reclusin y prdida de derechos bsicos) sencillamente por su
aspecto personal (Oxhorn, 1998b).
Sorprende la falta de oposicin frente a estas tendencias. Precisamente
porque los pobres son las principales vctimas de la delincuencia, inclusive
leyes como las de El Salvador, que castigan a los pobres, generalmente son
apoyadas por ellos mismos (Neild, 1999; Mndez, 1999a). Actitudes similares fueron reveladas en una encuesta realizada en 1998 por Wall StreetJournal
(16 de abril de 1998: AI5), donde se aprecia que, debido a sus temores en
torno a la violencia social, la corrupcin y el desorden civil, ms de un 25 por
ciento de los encuestados en Brasil, Colombia, Guatemala, Mxico, Paraguay
y Venezuela -y la mayora de encuestados en Ecuador- expresaron explcitamente su preferencia por gobiernos autoritarios.
El apoyo pblico a los cuerpos policiales represivos va ms all del simple temor frente al aumento de la delincuencia. La confianza en las leyes ha
sido minada por el abuso del sistema legal por las lites, la corrupcin y la
percepcin generalizada de que los altos funcionarios del gobierno disfrutan
de cierto nivel de impunidad, hagan lo que hagan. En toda Latinoamrica,
exceptuando Chile, la confianza del pblico en el sistema judicial es alarmantemente baja. En el caso de los grupos marginados aumenta notablemente
la desconfianza, incluyendo, aqu s, a los pobres de Chile (Garro, 1999:
279). Estos datos reflejan el hecho de que, adems de existir desconfianza
en las instituciones dentro de regmenes autoritarios caracterizados por altos
niveles de abuso, este ltimo no desaparece al producirse una transicin a la
democracia.
207
Cuando se da una transicin de este tipo, se conservan las leyes y el

personal que formaban parte del rgimen autoritario. Por un lado, es difcil
efectuar los cambios necesarios; y por otro, los mismos ciudadanos se han
habituado a buscar soluciones extralegales a sus problemas. Adems, incluso
los funcionarios que han llegado a sus cargos por medio del voto han contribuido a la desconfianza en las instituciones judiciales debido a su propia
intervencin poltica en los tribunales (Mndez, 1999b). Como resultado, las
personas se muestran renuentes a colaborar con las corporaciones policiacas,
e inclusive se niegan a reportar actos delictivos. En Chile -nico pas en la
regin cuyos ciudadanos aprueban mayoritariamente el desempeo de su
polica- cerca del SO por ciento de los robos en la calle y a las casas no son
denunciados (Neild, 1999: S).
La falta de cooperacin por parte de la ciudadana obstaculiza la vigilancia del cumplimiento de las leyes y la prevencin de la delincuencia, y deja
pocas alternativas al uso de la violencia, ya que los medios pacficos dependen
de un compromiso efectivo por parte de la comunidad. Cuando la polica
recurre a la represin, el probable efecto a largo plazo es el deterioro de su
imagen. De esta manera existe un peligro real de que se exacerbe la situacin
conforme las comunidades locales se distancien an ms de la comunidad
legal. Neild (1999: 13) nos advierte:
Son precisamente los antecedentes policiales autoritarios los que
aumentaron el control social y las funciones represivas, dejando a la
zaga la investigacin criminalstica y la prevencin de la delincuencia,
[y] generaron as los altos niveles de desconfianza pblica actual. Existe
el peligro real de crear un crculo vicioso en donde el gobierno, al no
actuar, fortalece la percepcin pblica de su debilidad; y, por el otro lado,
una reaccin exacerbada, en la forma de medidas policiales basadas en la
"guerra contra el crimen" y en el uso de la fuerza de las armas, produce
la impresin de que poco ha cambiado y, a la larga, empeora la prdida
de confianza en el sistema judicial formal.
La criminalizacin de la pobreza y el recurso a mtodos policiales represivos tambin reflejan la generalizacin de la comodificacin del estado de
derecho. Los derechos civiles bsicos, de hecho, se distribuyen de acuerdo
con el "poder de compra" de los ciudadanos. Aunque la letra de la ley pregona
"proteccin para todos", los pobres no pueden alcanzar esta proteccin debido
a su carencia de recursos econmicos. El gobierno es incapaz de satisfacer esa
necesidad, debido a su corrupcin y a su propia carencia de recursos; y en estas
208
PHILlP OXHORN
circunstancias, los sistemas legales refuerzan los problemas estructurales de

desigualdad y de exclusin social. Pinheiro (1999: 4-5) ha argumentado que
la polica y otras agencias del sistema de justicia penal tienden a funcionar como "vigilantes de las fronteras", que protegen a las lites de los
pobres ... Los crmenes cometidos por la clase media y la lite (corruptelas, fraude, evasin del fisco, y explotacin de trabajo infantil o esclavizado, entre otros) ... son ignorados por sistemas judiciales enfocados hacia
los actos de delincuencia tpicos entre los pobres.
Al mismo tiempo, aumenta la privatizacin de servicios de seguridad en
toda la regin, especialmente entre la gente relativamente acomodada quienes
suelen comprar seguridad personal mediante la contratacin de cuerpos policiales particulares. Entre quienes carecen de los recursos para contratar guardias
armadas o sobornar jueces y policas corruptos para obtener "justicia", el fenmeno de la "justicia popular" o vigilantismo va en aumento (Neild, 1999).
El aumento del ndice de delincuencia, a la par de reacciones cada vez
ms violentas y arbitrarias en contra de ella, tienen nefastas consecuencias
en la calidad de la democracia. Como potenciales vctimas de la delincuencia, los ciudadanos corren el peligro de perder el "sentido de que existe un
mnimo de seguridad, que permite buscar formas alternativas de mejorar su
situacin" (entrevista personal, Vctor Meja, San Salvador, mayo de 1997).
Despus de todo, por qu "molestarse" en hacer un esfuerzo por salir adelante si se puede perder todo con tanta facilidad? 10 Investigaciones realizadas
en varios pases en desarrollo en distintas partes del mundo demuestran que
altos niveles de criminalidad no slo disminuyen las oportunidades econmicas de los pobres, sino que afectan la escolaridad, la inversin comunitaria
en vivienda e infraestructura y la participacin en organizaciones comunitarias (Neild, 1999). Por encima del nivel local, el impacto va ms all de una
erosin de la confianza pblica en las instituciones del Estado: se perpeta el
temor que se les tiene. El papel, cada vez mayor, desempeado por el ejrcito
en cuestiones de orden civil interno exacerba las tendencias autoritarias del
neopluralismo, haciendo que se contraiga an ms la participacin del sector
'OLa vulnerabilidad de los pobres aumenta a la par de su pobreza, un hecho ilustrado por el caso de "Juan",
un vendedor de las calles de Santiago, Chile. En 1986, apenas sala adelame con su venta de revistas y peridicos
ubicada cerca de la estacin central del metro. pumo idneo por su cercana a la Universidad de Chile y a las
oficinas del centro de la ciudad. Cuando sufri un robo a manos de otros moradores de la villa callampa donde
viva,Juan perdi contacto con sus abastecedores. Pasaron meses para que pudiera reunir el dinero necesario para
comprar de nuevo publicaciones para su reventa. Para ese emonces,J uan haba perdido el lugar tan favorable que
ames haba tenido en la esquina del metro, y se vio obligado a cambiarse a otro, tambin cntrico y concurrido,
pero mucho menos lucrativo.
DEMOCRACIAS DESIGUALES ~ 209
popular en la esfera pblica -yeso, dando por hecho que los pobres an
tienen la disposicin de intentarlo.
El punto anterior subraya la tercera amenaza que presenta el neopluralismo para la viabilidad de la democracia en grandes extensiones de Latinoamrica: la fragmentacin y la atomizacin de la sociedad civil. Las organizaciones
del sector popular suelen crecer poco, mantenindose pequeas, atomizadas
y dependientes de donativos externos, sean de agencias gubernamentales o
no gubernamentales. Por todo lo anterior la eficacia de estas organizaciones
-esencial para poder calibrar el impacto de la esfera pblica- permanece muy
limitada.
Esta fragmentacin refleja una variedad de factores relacionados con
el neopluralismo, incluyendo la desmovilizacin de las actividades organizativas del sector popular durante las transiciones democrticas (Oxhorn,
1998b). Los esfuerzos por reformar tanto el gobierno como la sociedad para
que stos se apeguen ms a los principios de mercado, con frecuencia han
exacerbado este problema. Las reformas de bienestar social, por ejemplo,
enfatizan la identificacin y el apoyo a aquellas personas ms necesitadas de
ayuda para fomentar su participacin en el mercado de trabajo. Esta forma
de resolver el problema social puede generar la apata poltica, ya que las
personas se centran en su participacin en el mercado, lo cual les deja menos
tiempo, y menos necesidad percibida, para elevar su conciencia poltica. Las
agencias gubernamentales a menudo convierten a las organizaciones populares en contrincantes que compiten afanosamente entre s por obtener un
tajo de los limitados recursos. Se hace ms cruenta la competencia cuando
los presupuestos para bienestar social escasean y el gobierno se ve frente a la
necesidad de restringir sus gastos (Piester, 1997; Gay, 1990; Cardoso, 1992;
Eckstein, 1988). Adems, la descentralizacin de los servicios sociales puede
fragmentar an ms los potenciales movimientos sociales populares, restringiendo sus actividades a comunidades muy circunscritas. De igual modo, la
capacidad de movilizacin de estas organizaciones tambin se ve limitada
por el temor de provocar a los elementos autoritarios dentro del gobierno
-al militar, en especial- lo que a su vez acenta la tendencia a retraerse de
la esfera pblica (McSherry, 1998; Oxhorn, 1995). As, el espacio pblico
disponible para las clases marginadas en Latinoamrica es limitado debido a
los problemas de organizacin social creados por el aumento de la inseguridad econmica y los efectos de los esfuerzos para combatir la delincuencia,
mientras su habilidad y voluntad de ocupar ese espacio siguen en duda.
Una vez ms, la reciente experiencia chilena subraya los retos que ha
creado el neopluralismo en la regin. La fuerza de los partidos polticos
210
PHILlP OXHORN
chilenos y sus instituciones gubernamentales han hecho que el neopluralismo emerja ms lentamente y en una forma menos autoritaria que en la
mayora de los pases de la regin. Sin embargo, las polticas de reforma
gubernamental y del modelo neoliberal de desarrollo que subyacen al
neopluralismo, alcanzaron su expresin -yen la mayora de los casos, su
expresin ms plena- en Chile a partir del rgimen militar, y siguieron
de pie durante la transicin democrtica. Como resultado, el neopluralismo -aun en su forma moderada- se encuentra en la raz de los retos ms
importantes enfrentados por la democracia chilena. Estos problemas giran
en torno a lo concluido por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo) en su Reporte sobre el Desarrollo Humano de 1998 presentado en Chile: El desarrollo chileno es una paradoja, siendo Chile "un
pas con un desarrollo econmico destacado donde la gente no es feliz"
(PNuD-Chile, 1998).
Chile experiment un crecimiento econmico anual promedio del 6 por
ciento hasta finales de 1998 (cuando, como el resto de los pases de la regin,
tuvo una recesin). As fue como Chile se dispar al nmero 34, por encima
de todos los dems pases latinoamericanos en el ndice de Desarrollo Humano
de las Naciones Unidas (PNUD, 1999). En un periodo de apenas siete aos, ms
de 1 milln y medio de personas lograron liberarse de la pobreza. El ndice de
pobreza descendi del 46.6 por ciento en 1987 al 28.5 por ciento a finales
de 1994. Para finales de 1998, las estadsticas chilenas oficiales mostraron
apenas un 21.7 por ciento de la poblacin en situacin de pobreza, tomando
en cuenta los aportes financieros del gobierno (Santiago Times, 11 de junio de
1999). La inflacin se detuvo y los ndices de desempleo alcanzaron cifras
inusitadamente bajas. No obstante, segn la encuesta sobre seguridad humana realizada en 1997 (mucho antes de que hubiera alguna indicacin de que
Chile se enfilaba hacia la profunda recesin que se produjo a finales de 1998),
la PNUD descubri "una significativa disonancia entre los logros objetivos
[de Chile] y la percepcin del pueblo" (PNuD-Chile, 1998: 3). Una encuesta,
levantada en la parte surea de Santiago y utilizada para redactar el reporte
del PNUD, mostr que el83 por ciento de los encuestados reportaron sentirse
infelices, independientemente de su opinin acerca de la situacin econmica
del pas. Esta disonancia se deba al alto nivel de inseguridad percibido por
la mayora de los chilenos. Segn el estudio del PNUD (1998), esta inseguridad
provena de tres fuentes. La primera de stas fue identificada por los autores
como el "temor al otro," un temor que se haca extensivo a los propios vecinos, transformando as "la ciudad en un territorio hostil". La segunda fuente
de inseguridad era el temor a la exclusin econmica. El ltimo hallazgo del
211
reporte fue la percepcin de que "las cosas estaban fuera de control" y "del temor
al sin sentido", que naca de percepciones de desorden urbano, narcotrfico y la
"experiencia difusa del caos" (PNUD, 1998: 3).
Dos excelentes ejemplos de estos sentimientos subjetivos de inseguridad,
que son difciles de comprender a partir de otros indicadores ms objetivos
de la realidad tienen que ver con la delincuencia y la atencin mdica. Casi el
80 por ciento de quienes respondieron a la encuesta nacional sentan que era
probable que fueran asaltados en un lugar pblico; y el 60 por ciento teman
un robo en su hogar. Estos temores, sin embargo, parecan muy alejados
de la realidad, ya que en los 12 meses anteriores, slo el 17.4 por ciento de
los encuestados reportaron que ellos o alguien con quien vivan, haba sido
asaltado en la va pblica sin que hubiera violencia de por medio; y el 6 por
ciento dijeron que ellos o alguien con quien vivan, haban sufrido un asalto violento en la va pblica. Por otro lado, nicamente un 6 por ciento de
los encuestados reportaron haber sufrido un robo en su hogar. Un nmero
importante de ellos (a excepcin de aquellos de mayores ingresos) dijern no
confiar ni en el sistema de salud pblica ni en la privada para recibir servicios
oportunos y de buena calidad y, en especial, dudaban de su propia capacidad
para enfrentarse al costo de esta atencin. Esto resulta contradictorio, ya que
el gasto per cpita en atencin mdica en el sector pblico se duplic entre
1989 y 1996, Y "hoy da la poblacin tiene los mejores niveles de salud en la
historia" (PNuD-Chile, 1998: 7-8).
Segn este informe del PNUD, estos elevados niveles de inseguridad han
creado "una marcada debilidad en la sociabilidad cotidiana de los chilenos"
(PNuD-Chile, 1998: 6). Las dos terceras partes de los encuestados expresaron
graves dudas en cuanto a su habilidad para organizar a sus vecinos o en recibir ayuda de ellos. An ms significativa fue la creencia de la mayora de no
contar con ayuda alguna en caso de ser atacados en un espacio pblico. La
sociedad civil permanece dbil y fragmentada, incapaz de retomar la iniciativa
que haba demostrado durante los aos ochenta bajo el rgimen militar (de la
Maza, 1999; Oxhorn, 1995). Por ejemplo, sufragan menos del 2 por ciento de
los votantes potenciales en las elecciones a las Juntas de l-cinos, instituciones
establecidas y legitimadas a mediados de los aos sesenta (Posner, 1999: 70).
De esta forma, los partidos polticos han dominado la poltica chilena y han
mostrado una marcada incapacidad para resolver estos problemas (Posner,
1999). De hecho, la transicin a la democracia ha resultado en " ... un marco
poltico que no estimula la participacin y que es cada vez ms elitista" (de
la Maza, 1999: 24). Hasta el movimiento de las mujeres, actor clave durante
los aos de gobierno autoritario y capaz de inscribir relaciones de gnero en
212
PHllIP OXHORN
la agenda poltica despus de la transicin, ha sido en gran parte desplazado

de la influencia poltica (De la Maza, 1999). II
Estos problemas son el reflejo directo del limitado xito econmico de
Chile. Aunque ha habido una disminucin dramtica de los niveles de pobreza desde el regreso a la democracia, los avances en estos terrenos empezaron a
perder fuerza notablemente despus de 1994,12 Y jams han podido acercarse,
ni de lejos, al 17 por ciento registrado en 1970 (Rosenfeld y Marr, 1997:
20). Otra caracterstica de esta reduccin de la pobreza es que se llev a cabo
sin jams emparejar significativamente los niveles radicalmente desiguales
que fueron el legado del rgimen militar. Es ms, para 1994 hubo un leve
aumento en la desigualdad de ingresos en medio de una merma en la economa (Mideplan, 1995; Barrera, 1998; Altimir, 1998). Esta tendencia negativa
sigui hasta 1998 (cuando se inici la recesin ms reciente). Las estadsticas oficiales muestran que las familias ms pudientes acaparaban el 57.3 por
ciento del ingreso total, cifra superior en un 0.2 por ciento al revelado por la
encuesta de 1996, mientras las familias ms pobres, que representaban el 20
por ciento, perdieron el 0.2 por ciento en relacin con el periodo anterior,
quedndose con apenas el 3.7 por ciento del ingreso total (Santiago Times, 11
junio 1999). A pesar de los niveles jams vistos de crecimiento econmico, y
de una reduccin an ms espectacular de la pobreza a lo largo de los aos
noventa, la desigualdad en los ingresos se mantuvo prcticamente sin cambios en 1999, casi una dcada despus de que la dictadura militar de 17 aos
hubiera llegado a su fin.J3
Una variedad de factores contribuye a perpetuar estas enormes diferencias de ingreso. Muchos de los pobres ahora tienen empleos. Por otro
lado, la inseguridad en cuanto al empleo se ha convertido en un problema
estructural en una economa que no alcanzaron a resolver las reformas
laborales del primer gobierno de la Concertacin (Daz, 1991) .14 Slo un
nmero pequeo de trabajadores est agremiado, y sus organizaciones son
dbiles y caracterizadas por tensiones entre los lderes de la principal orga"Es as a pesar de desigualdades muy marcadas. Por ejemplo, Chile cuenta con una presencia femenina en
el gobierno que figura entre las ms bajas de la regin; tambin son bajos los ingresos femeninos, que promedian
anualmente apenas 5,000 dlares, frente a los 19,000 dlares de los hombres (vase Serrano, 1999).
"De 1990 a 1996 un promedio de 560,000 personas por ao logr elevarse por encima de la "lnea de la
pobreza". Esta cifra descendi a un promedio de 155.000 por ao entre 1994 y 1998 (Santiago Times, I1 de junio
de 1999).
" Ins Bustos, directora de la oficina de la CEPAL en Washington, en una ponencia en el FOCAL IV Forum
of Hemispheric Expens. Canadian foundation for the Americas, Ottawa, 19 de junio de 2003.
"Ya que las reformas propuestas por el gobierno de Frei fracasaron en el Congreso debido a las intransigencias de la comunidad empresarial y la derecha, la administracin de Lagos prioriz la aprobacin de reformas
laborales significativas.
213
nizacin, Central nica de Trabajadores (CUT), y los miembros de base. 15

El mismo Lagos ofreci la siguiente explicacin a los lderes de los pases
desarrollados en la Conferencia "Tercera Va" convocada por el primer
ministro alemn Gerhard Schroeder en Berln en junio de 2000: "Les dije,
ustedes tienen sindicatos fuertes que negocian a favor de sus trabajadores.
Pero en nuestros pases (en vas de desarrollo), caracterizados por sindicatos dbiles, quin puede negociar a favor del obrero?" (Santiago Times, 6
de junio de 2000).
En toda la regin, hay un factor importante detrs de las cifras que
explica la enorme brecha entre los ingresos de pobres y ricos: la nfima
calidad de la educacin ofrecida por los sistemas pblicos, lo que impide
que la mayora logre movilidad social. Chile no es excepcional en este
sentido: la situacin se refleja en las inscripciones universitarias. El 60
por ciento de los egresados de colegios particulares ingresarn a la universidad, comparado con el 16 por ciento de los egresados de las escuelas
de gobierno (Santiago Times, 6 de agosto de 1999). La preocupacin por
el desempeo acadmico ha impulsado reformas educativas a gran escala
durante los ltimos tres aos, pero hasta ahora el sistema de medicin de
la calidad educativa no ha detectado ninguna mejora en comparacin con
los resultados de 1996, cuando an no se haban realizado las reformas.
Los resultados ms deficientes venan de la zona metropolitana de Santiago (Santiago Times, 10 y 13 de julio de 2000). Es interesante notar que de
los 21 pases incluidos en la Second International Adult Literacy Survey
realizada bajo el escudo de la Universidad de Princeton, Chile obtuvo
el ltimo lugar. Un poco ms del 50 por ciento de chilenos quedaron
ubicados en el rango ms bajo de comprensin de lectura (prcticamente
ninguna comprensin) y el 56.4 por ciento fueron "incapaces de realizar
clculos matemticos sencillos utilizando nmeros fcilmente localizables
en el texto" (Waissbluth, 2000).16
Las frustraciones que surgen a raz de estos problemas son complicadas,
por los persistentes legados autoritarios y lo que a menudo parece ser una
notoria ausencia de cambio despus del retorno a un gobierno democrtico,
incluyendo la permanencia del mismo Pinochet, primero como jefe supre]< Este tema surgi con frecuencia en las entrevistas que llev a cabo en diciembre de 1995 con los lderes
sindicales que representaban a las principales tendencias polticas en Santiago, y no hay motivo para pensar que
eso haya cambiado. De hecho, la inhabilidad de los lderes para hacer avanzar la causa de los trabajadores puede
haber exacerbado el problema.
"Debe apuntarse que Chile fue el nico pas de habla hispana incluido en la encuesta, y que los dems
pases disfrutaban un buen nivel de desarrollo econmico. Tambin es importante agregar que una lista de
importantes reformas educativas entr en vigor a finales de los aos noventa, y que pasar algn tiempo antes
de que rindan resultados significativos.
214
PHILlP OXHORN
mo de las fuerzas armadas, despus como senador vitalicio y ahora como

fugitivo de la justicia, declarado incompetente para ser procesado tanto en el
Reino Unido como en Chile. Adems, la sobrerrepresentacin de senadores
conservadores designados y de partidos polticos de derecha en la legislatura
(debido al sistema electoral binominal chileno) constituye un poder de veto
permanente (Siavelis, 2000). En estas circunstancias, el pblico ha quedado
cada vez ms decepcionado con el desempeo del rgimen democrtico. Su
desilusin no tard en expresarse, y aument de un 20 por ciento de la
poblacin a un 45 por ciento en los primeros 18 meses del nuevo rgimen
democrtico. Segn la encuesta realizada por Lagos, un contundente 77 por
ciento de chilenos se expresaron insatisfechos con el desempeo del rgimen. Ms recientemente, sin embargo, el PNUD (1999) hizo una investigacin sobre gobierno democrtico y descubri que slo el 45.2 por ciento de
chilenos preferan la democracia a cualquier otra forma de gobierno, mientras al 30.5 por ciento le daba igual. Estos resultados son comparables con
una encuesta realizada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(Flacso) en 1989, donde el 64 por ciento de chilenos expresaron su preferencia por la democracia frente a cualquier otro tipo de gobierno (Santiago
Times, 13 de marzo de 2000). Por otro lado, la encuesta de Latinobarmetro
realizada en 2002 hall un 50 por ciento de chilenos a favor de democracia,
pero el 79 por ciento convencido de que la democracia era innecesaria para
la solucin de los problemas socioeconmicos del pas, mientras que slo un
27 por ciento se conformaban con el funcionamiento real de la democracia
chilena (Lagos, 1997).
Es comprensible que la apata de los electores chilenos vaya en aumento.
En las elecciones municipales de 1992, las primeras en ms de 20 aos, un 12
por ciento de los votantes se abstuvo, mientras que otro 10 por ciento invalid o dej en blanco sus papeletas. Al examinar las elecciones al Congreso
de 1997, parece emerger un patrn donde el 20 por ciento de los ciudadanos
(principalmente jvenes) prefirieron no ingresar al padrn electoral y un 18
por ciento de los votantes depositaron en la urna papeletas en blanco o invalidadas (en comparacin con el 6 por ciento de 1993) (Posner, 1999: 70-74).17
Ms notable es la apata entre los jvenes, quienes consideran que sus oportunidades futuras son limitadas y desconocen la ebullicin poltica de los setenta
y principios de los ochenta. Las estadsticas sobre la inscripcin en el padrn
17 Esta tendencia fue mitigada en algn grado en las elecciones de 1999-2000. Aunque las tasas de abstencionismo y de no registro siguieron elevndose, descendi el nmero de papeletas en blanco e invalidadas
(Epstein, 2000). Es difcil, sin embargo, saber si esta recuperacin se convertir en una tendencia a largo plazo o,
lo que es m, probable. slo refleja el hecho de que. en una eleccin tan reida como la citada, cada voto tiene
mayor peso.
215
electoral demuestran lo anterior: el nmero de chilenos mayores de 18 aos

aument de 8 millones en 1988 a 9.6 millones en 1997, mientras que el
padrn aument nicamente en 600,000 votantes durante el mismo periodo,
esto es, una diferencia de un milln de votantes en potencia (Riquelme, 1999).
Los lderes de la Concertacin han sido incapaces de desarrollar una
estrategia a largo plazo para enfrentar estos retos. De hecho, desperdiciaron valiosas oportunidades para lograr cambios institucionales durante
los primeros aos de su rgimen, cuando las amplias victorias en el plebiscito de 1988 y en las elecciones de 1989 dieron al gobierno de la Concertacin una legitimidad y una autoridad nunca antes vistas, que hubieran
sido tiles para neutralizar la oposicin por la clase militar y la derecha a
reformas necesarias (Garretn, 1995). Garretn (1999: 259) observa que
este deterioro de la confianza en el gobierno chileno es atribuible al hermetismo de la lite poltica en ese pas, al grado que" ... cualquier posible
crtica por parte de los intelectuales cercanos a la Concertacin fue silenciada por la clase poltica oficial...". La detencin de Pinochet en Londres
en octubre de 1998 puso de relieve algunos de estos problemas cuando el
gobierno de la Concertacin presidido por Eduardo Frei result incapaz
de disear una estrategia coherente que reflejara el deseo mayoritario de
los chilenos de que se hiciera justicia:
este episodio vino a producir la brecha ms amplia y profunda entre la
clase poltica, que responda de manera introvertida y autorreferencial a
la situacin, y el pblico, que contemplaba perplejo cmo los primeros
se enredaban en cuestiones de soberana nacional, manejando un doble
discurso, e incapaces de representar a la mayora de los chilenos en su
demanda de justicia (Garretn, 1999: 267).
La solucin de los problemas de la democracia chilena inevitablemente
girar en torno a los partidos polticos que si bien no han sido los responsables de la creacin de estos problemas, cuando menos los han exacerbado,
junto con sus relaciones con la sociedad civil. Como concluyeron los autores
del Informe sobre Desarrollo Humano en Chile de 1998: "Se trata fundamentalmente de un desafo poltico que exige el desarrollo de la capacidad de la
poltica para nombrar, aceptar y encargarse de los temores y los sueos, las
dudas y las motivaciones del pueblo" (PNuD-Chile, 1998: 11).
Desafortunadamente los realineamientos polticos y las cambiantes
maneras de "hacer la poltica", y ello en relacin con el neopluralismo,
aumentan la dificultad de dar respuesta a este reto.
216 ~ PHILlP OXHORN
Para detener el crculo vicioso

del reto democrtico de Latinoamrica
Quizs la paradoja ms grande en Latinoamrica hoy en da es la convergencia de tantos factores negativos en un momento caracterizado por la existencia
de derechos polticos sin precedente. En esta regin no son nada novedosos
los problemas de desigualdad econmica y pobreza, sin embargo, aun cuando las cifras actuales son ms altas, estos mismos problemas estructurales,
en pocas pasadas, han producido niveles horrorficos de violencia poltica,
incluyendo guerras civiles, revoluciones fallidas y regmenes burocrticos
autoritarios. Que esto no est sucediendo hoyes positivo en s, ya que abre
espacios que nunca antes haban existido para resolver los problemas histricos y los contemporneos.
A pesar de las tendencias negativas que se han enfatizado aqu, otras positivas saltan a la vista. Entre stas, existe un nivel de actividad organizativa
de los grupos indgenas y de otras minoras en numerosos pases. Aunque el
movimiento de mujeres no es tan activo como en la poca en que haba movilizaciones que exigan democracia, ste sigue en pie y ha alcanzado logros
significativos, aun cuando queda mucho por hacer. De hecho, ni siquiera el
neopluralismo ha logrado evitar los recientes triunfos electorales de Lula en
Brasil y Nstor Kirchner en Argentina, aunque es muy pronto para saber si
ellos sern capaces de cumplir su promesa democrtica.
Todo lo anterior subraya la importancia de todas las aperturas polticas y
de los derechos polticos, por limitados que parezcan. El reto para la democracia en Latinoamrica es la ampliacin de esos espacios, aumentando tanto
los derechos mismos como el nmero de personas que pueden beneficiarse
plenamente de ejercerlos. Para que esto suceda, se requiere que la sociedad
civil se fortalezca para poder exigir, por un lado, un mayor nmero de derechos; y por otro, que se hagan efectivos los ya existentes. Es una tarea difcil,
en vista de la debilidad actual e histrica de la sociedad civil en Latinoamrica (Oxhorn, 2003). Sin embargo, nuevamente hay indicadores positivos
que apuntan hacia un futuro mejor y ms democrtico (Avritzer, 2002). La
clave es no perder de vista ese futuro, manteniendo viva la esperanza en su
realizacin.
Bibliografa
ALTIMIR, scar, 1994, "Income Distribution and Poverty Through the Crisis of Adjustment", CEPAL Review 52, abril, pp. 7-31.
217
- - - , 1998, "Inequality, Employment and Poverty in Latin America:

An Overview", en V. Tokman y Guillermo O'Donnell (eds.), Poverty,
Inequality in Latin America: Issues and New Challenges, Notre Dame, University of Notre Dame.
AVRITZER, Leonardo, 2002, Democracy and the Public Space in Latin America,
Princeton, Princeton University Press.
BARRERA, Manuel, 1998, "Macroeconomic Adjustment in Chile and the Politics of the Popular Sectors", en Philip Oxhorn y Graciela Ducantenzeiler
(eds.), What Kind ofMarket? What Kind of Democracy? Latin America in the
Age of Neoliberalism, Pennsylvania, Pennsylvania State University Press,
University Park, pp. 127-150.
- - - , 1999, "Political participation and social exclusion of the popular sectors in Chile", en Philip Oxhorn y P. Starr. (eds.), Markets and democracy in
Latin America: conflict or convergence?, Boulder, Lynne Rienner Publishers.
BUCHANAN, Paul, 1997, "Counterhegmonic Strategies in Neoliberal Argentina", en Latn American Perspectives, 24 de noviembre, pp. 30-75.
CARDOSO, Ruth, 1992, "Popular Movements in the context of the consolidation of democracy in Brazil", en Arturo Escobar y Sonia E. lvarez
(eds.), The making ofsocial movements in Latn America, Boulder, Westview
Press, pp. 291-302.
CEPAL,2000a, Estudio Nacional de Opinin Pblica numo 308, marzo-abril,
2000, Tema Especial: Desigualdad de Ingresos, Santiago de Chile, Centro de
Estudios Pblicos, septiembre.
- - - , 2000b, Estudio Nacional de Opinin Pblica nm. 304, marzo-abril,
2000, Santiago de Chile, Centro de Estudios Pblicos, mayo.
- - - - , 1989, Transformacin Ocupacional y Crisis Social en Amrica Latina,
Santiago de Chile, Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe.
DAHL, Robert, 1961, Who Governs: Democracy and Power in an American City,
New Haven, Yale University Press.
DE LA MAZA, Gonzalo, 1999, "Sociedad civil y democracia en Chile", Ensayo para el Proyecto regional comparativo "Sociedad civil y gobernabilidad democrtica en Los Andes y el Cono Sur", Lima, Pontificia Universidad Catlica
del Per.
DAZ, l varo, 1991, "Nuevas tendencias en la estructura social chilena.
Asalarizacin informal y pobreza en los ochenta", en Proposiciones (20),
pp. 88-119.
ECKSTEIN, Susan, 1988, The Poverty of Revolution: The State and Urban Poor in
Mexico, Princeton, Princeton University Press.
218
PHILlP OXHORN
EpSTEIN, Edward, 2000, "Political apathy and alienation in a stalemate society: The Limits of the New Chilean Democracy", ensayo presentado en
el XXII Congreso de la Latin American Studies Association, Miami,
marzo.
GARRETN, Manuel Antonio, 1989, The Chilean Political Process, Boston,
Unwin Hyman.
- - - , 1995, Hacia una nueva era poltica. Estudio sobre las democratizaciones,
Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica.
- - - , 1999, "Chile 1997-1998: The Revenge of Incomplete Democratization", International Affairs 75 (2), pp. 259-267.
GARRO, Alejandro M., 1999, "Access to Justice for the Poor in Latin America", enJuan E. Mndez, Guillermo 'Donnell y Paulo S. Pinheiro (eds.),
The (Un)Rule o/Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame,
University of Notre Dame Press, pp. 278-302.
GAY, Robert, 1990, "Popular incorporation and Prospects for Democracy: Sorne Implications of the Brazilian case", Theory and Society 19,
pp. 447-463.
HOLSTON, James y Teresa Caldeira, 1998, "Democracy, Law, and Violence:
Disjunctions of Brazilian Democracy", en Felipe Agero y Jeffrey Stark
(eds.), Fault Lines o/ Democra~y in Post-Transition Latin America, Coral
Gables, North-South Center Press at the Universtiy of Miami.
KINCAID, Douglas A. y Eduardo A. Gamarra, 1996, "Disorderly Democracy: Redefining Public Security in Latin America", en Roberto P. Koreniewsicz y William C. Smith (eds.), Latin America in the World-Economy,
Westport, Praeger, pp. 211-228.
KORENIEWSICZ, Roberto y William C. Smith, 2000, "Poverty, Inequality,
and Growth in Latin America: Searching for the High Road to Globalization", Latn American Research Review 35 (3), pp. 7-54.
LASERNA, Roberto, 2003, "Bolivia: entre Populismo y Democracia", en Nueva Sociedad (188).
MAINWARING, Scott y Timothy Skully (eds.), 1995, Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America, Stanford, Stanford University
Press.
MARSHALL, Thomas H., 1950, Citizenship and Social Class and Other Essays,
Cambridge, Cambridge University Press. [Edicin en espaol: Alianza,
Madrid, 1998.]
MCSHERRY, Patrice J., 1998, "The Emergence of Guardian Democracy", en
NACLA Report on the Americas 32, noviembre-diciembre, pp. 16-24.
ME]A, Vctor, 1997, San Salvador, Entrevistado por el autor, mayo de 1997.
219
MNDEZ, Juan E., 1999a, "Institutional Reform Including Access to Justice:

Introduction", en Juan E. Mndez, Guillermo O'Donnell y Paulo S. Pinheiro (eds.), The (Un)rule of Law and the Underprivileged in Latin America,
Notre Dame, University ofNotre Dame Press, pp. 221-226. [Edicin en
espaol: Buenos Aires, Paids, 2002.]
- - - , 1999b, "The Problems of Lawless Violence: Introduction", en Juan
E. Mndez Guillermo O'Donnell y Paulo S. Pinheiro (eds.), The (Un)rule
ofLaw and the Underprivleged in Latin America, Notre Dame, University of
Notre Dame Press, pp. 19-24. [Edicin en espaol: Buenos Aires, Paids,
2002.]
- - - , Guillermo O'Donnell y Paulo Srgio Pinheiro (eds.), 1999, The
(Un)rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame,
University ofNotre Dame Press, pp. 221-226. [Edicin en espaol: Buenos Aires, Paids, 2002.]
MIDEPLAN (Ministerio de Planificacin y Cooperacin), 1995, Resultado de
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmico Nacional, CASEN 1994. Segundo
Informe, Santiago de Chile, Mideplan.
MURILLO, Mara Victoria, 1997, "Union Politics, Market-Oriented Reforms,
and the Reshaping of Argentine Corporatism", en nA. Chalmers, C.
Vilas, S. Martin, K. Piester, K. Hite y M. M. Segarra (eds.), The New
Politics of Inequality in Latin America: Rethinking Participation and Representation, Oxford, Oxford University Press, pp. 72-94.
NACLA, 1996, "Report on Crime and Impunity", en NACL/J. Report on the Americas 30 (septiembre-octubre), pp.17-43.
NEILD, Rachel, 1999, "From National Security to Citizen Security: Civil
Society and the Evolution of Public Order Debates", mimeo.
O'DONNELL, Guillermo, 1994, "Delegative Democracy",journal ofDemocracy 5 (1), pp. 56-69.
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 1993, El Trabajo en el Mundo,
Ginebra, Organizacin Internacional del Trabajo.
- - - , 1996, La situacin sociolaboral en las zonas francas y empresas maquiladoras del Istmo Centroamericano y Repblica Dominicana, San Jos de Costa
Rica, Organizacin Internacional del Trabajo.
OXHORN, Philip, 1995, Organizing Civil Society: The Popular Sectors and the
Struggle for Democracy in Chile, Pennsylvania State University Press, Pennsylvania, University Park.
- - - , 1998a, "Is the Century of Corporatism Over? Neoliberalism and
the Rise of Pluralism", en Philip Oxhorn y Graciela Ducantenzeiler
(eds.), What Kind of Market? What Kind of Democracy? Latin America in the
220
PHILlP OXHORN
Rise of Neoliberalism, Pennsylvania, Pennsylvania State University Press,

pp. 195-218.
- - - , 1998b, "The Social Foundations of Latin America's Recurrent
Populism: Problems of Class Formation and Collective Action",journal
of Historical Sociology 11, junio, pp. 212-246.
- - - , 2000, "The Socialist Route to Political Democracy? The Chilean
Left and the Challenges of Successful Neoliberal Economic Reform",
ensayo preparado para la reunion de la International Political Science
Association, Quebec, agosto.
- - - " 2003, "Social Inequality, Civil Society and the Limits of Citizenship in Latin America", en S. Eckstein, y T. Wickham-Crawley (eds.),
What Justice? Whose Justice? Fighting for Fairness in ltin America, Berkeley,
University of California, pp. 35-63.
- - - Y Graciela Ducantenzeiler (eds.), 1998a, What Kind ofMarket? What
Kind of Democracy? ltin America in the Age of Neoliberalism, Pennsylvania
State University Press, Pennsylvania, University Park.
- - - , 1998b, "Conclusions: What Kind of Democracy? What Kind of
Market?", en Philip Oxhorn y Graciela Ducantenzeiler (eds.), What Kind
of Democracy? What Kind of Market? ltin America in the Age of Neoliberalism, The Pennsylvania State University Press, Pennsylvania, University
Park, pp. 227-240.
PIESTER, Kerianne, 1997, "Targeting the Poor: The Politics of Social Policy
Reform in Mexico", en nA. Chalmers, C. Vilas, S. Martin, K. Piester,
K. Hite y M.M. Segarra (eds.), The New Politics of Inequality in Latin
America: Rethinking Participation and Representation, Oxford, Oxford University Press, pp. 469-488.
PINHEIRO, Paulo Srgio, 1999, "The Rule of Law and the Underprivileged in Latin America: Introduction", en Juan E. Mndez, Guillermo
O'Donnell y Paulo S. Pinheiro (eds.), The (Un)Rule of Law and the
Underprivileged in Latin America, Notre Dame, University of Notre
Dame Press, pp. 1-18. [Edicin en espaol: Buenos Aires, Paids,
2002.J
PORTES, Alejandro, 1989, "Latin American Class Structures: Their Composition and Change during the Last Decades", Latin American Research
Review xx O), pp. 7-39.
- - - , 1994, "ABy-passing the rules: The dialectics of labour standards
and informalization in less developed countries", en W Sengenberger y
D.C. Campbell (eds.), International Labour Standards and Economic Interdependence, Ginebra, International Institute for Labour Studies.
221
POSNER, Paul, 1999, "Popular Representation and Political Dissatisfaction

in Chile's New Democracy",journal of Interamerican Studies and World
Affairs 41 (primavera), pp. 59-85.
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, CHILE (PNUDCHILE), 1998, Desarrollo Humano en Chile: Las paradojas de la modernizacin,
Santiago de Chile, PNuD-Chile.
PNUD, 1999, Human development report, Nueva York, Oxford University Press.
RIQUELME, Alfredo, 1999, "Voting for Nobody in Chile's New Democracy",
en NACL4. Report on the Americas 32 (6), pp. 31-33.
ROSENFELD, S., y J. Marr, 1997, How Chile 's Rich Got Richer (febrero 27), La
Tercera.
SERRANO, Pedro, 1999, Santiago Times (agosto 6).
SIAVELIS, Peter, 2000, The President and Congress in Postauthoriartian Chile,
Pennsylvania, The Pennsylvania State University, University Park.
SCHMITTER, Philippe e, 1974, Still the century of corporatism?, Notre Dame,
University of Notre Dame.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM (UNDP), 1999, Human Development Report, Nueva York, Cambridge University Press.
VELASCO, Andrs, 2000, Exchange-rate policiesfor developing countries: what have
we learned? what do we still not know?, Nueva York, Naciones Unidas.
VERGARA, Pilar, 1994, "Economy, Social Welfare, and Democratic Consolidation in Chile", en w.e Smith, e Acua y E.A. Gamarra (eds.), Democracy,
Markets, and Structural Reform in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil,
Chile, and Mexico, Miami, University of Miami North-South Center.
VILAS, Carlos, 1999, "The Decline of the Steady Job in Latin America", en
NACL4. Report on the Americas 32 (enero-febrero), pp. 15-20.
WAISSBLUTH, Mario, 2000, (julio), La Tercera.
WEFFORT, Francisco, 1998, "New Democracies and Economic Crisis in Latin
America", en Philip Oxhorn y Graciela Ducantenzeiler (eds.), What kind
of democracy? What kind of market? Latin America in the age of neoliberalism,
Pennsylvania, The Pennsylvania State University Press.
WEYLAND, Kurt, 2001, "Will Chavez Lose His Luster?", Foreign Affairs 80
(6), pp. 73-87.
WINN, Peter, 2000, "Lagos Defeats the Right by a Thread", en NACL4. Report
on the Americas 33 (6), pp. 6-10.
ZAPATA, Francisco, 1998, "Trade unions and the corporatist system in mexico",
en Philip Oxhorn y Graciela Ducantenzeiler (eds.), What Kind ofDemocracy?,
What Kind ofMarket? Latin America in the Age of Neoliberalism, Pennsylvania
State University Press, Pennsylvania, University Park, pp. 151-168.
Captulo 7
Sociedad civil, participacin y ciudadana:

de qu estamos hablando?*
Evelina Dagnino**
Introduccin
LA INSTAURACIN del proyecto neoliberal en el mbito global ha producido
profundas consecuencias en las sociedades latinoamericanas. Actualmente,
stas se manifiestan en forma generalizada en lo relativo a la reconstruccin
del Estado y de la economa, lo mismo que en los impactos de este proceso
sobre la cultura poltica, que en nuestros pases estn poco identificados,
principalmente en cada especificidad nacional.
El texto que se presenta a continuacin discute las formas que actualmente asumen en Brasil esos impactos y sugiere la existencia de una confluencia
perversa entre un proyecto poltico democratizante participativo y un proyecto neoliberal que definira hoy, desde nuestro punto de vi~ta, el escenario
de la lucha por la profundizacin de la democracia en la sociedad brasilea. l
Tambin analiza la discusin poltico-cultural y las dislocaciones 2 de significado que sta realiza a travs de tres nociones -sociedad civil, participacin
y ciudadana- como referencias centrales para la comprensin de ese proceso
de resignificacin de las ideas vigentes sobre poltica y democracia.
En Brasil el proceso de construccin democrtica enfrenta en estos
momentos un dilema cuyas races estn en la existencia de una confluencia
perversa entre dos procesos polticamente distintos. Por un lado, existe un
proceso de ampliacin de la democracia que se expresa en la creacin de
espacios pblicos y en una creciente participacin de la sociedad civil en los
* Agradezco al Consejo Nacional de Investigacin de Brasil (c~Pq) el apoyo al desarrollo del proyecto
de investigacin que ha dado origen a este texto. Una primera versin en portugus se public con el ttulo
"Sociedad civil, participa~ao e cidadania: de que estamos falando''', en Mato, 2004: 95-110. Traduccin de
Araceli Contreras Vargas.
** Departamento de Ciencia Poltica, Universidad Estatal de Campinas (UNICAMP), Campinas (Sao Paulo),
Brasil.
I Es preciso aclarar quc los que designo aqu provisionalmente como dos proyectos constituyen, de hecho,
dos conjuntos de principios bsicos sobre los cuales se articula toda una variedad de subproyectos que presentan
una relativa diversidad interna.
'N. del T.: se utiliza "dislocacin" como "distorsin", "alteracin" o "desplazamiento".
223
224
EVELlNA DAGNINO
procesos de discusin y de toma de decisiones relacionados con los temas

de las polticas pblicas (Teixeira, Dagnino y Almeida, 2002), cuyo marco
formal es la Constitucin de 1988, que garantiza ya el principio de participacin de la sociedad civiP y donde las principales fuerzas involucradas en este
proceso compartieron un proyecto democratizante y participativo construido
desde los aos ochenta alrededor de la expansin de la ciudadana y de la
profundizacin de la democracia. Este proyecto democratizante emergi de
la lucha emprendida por sectores de la sociedad civil contra el rgimen militar, en la cual los movimientos sociales desempearon un papel fundamental.
En el curso de ese proyecto se deben identificar dos aspectos importantes.
Primero, el reestablecimiento de la democracia formal con elecciones libres y
una reorganizacin partidaria que abri la posibilidad de que el mismo, configurado en el interior de la sociedad y orientado por la prctica de la mayora
de sus sectores, alcanzase el poder en los Ejecutivos municipales, estatales y de
los parlamentos y, ms recientemente, en el Ejecutivo federal, como sucedi
en el caso de la eleccin de Luis Ignacio Lula da Silva como Presidente de la
Repblica. Del mismo modo, los aos noventa fueron escenario de numerosos
ejemplos de ese trnsito de la sociedad civil hacia el Estado. Segundo, por ende,
durante ese mismo periodo la confrontacin y el antagonismo que haban marcado profundamente la relacin entre el Estado y la sociedad civil en las dcadas
anteriores cedieron lugar al desafo de una accin conjunta para lograr la profundizacin democrtica. Este desafo debe pensarse en un contexto donde, como
caracterstica distintiva del proyecto, el principio de participacin de la sociedad
se volvi central y subyacente al propio esfuerw de creacin de espacios pblicos
donde el poder del Estado pudiese ser compartido con la sociedad.
De esta forma, entre los espacios implementados durante ese periodo
destacan los consejos gestores de polticas pblicas, instituidos por ley, y los
presupuestos participativos que, a partir de la experiencia pionera de Porto
Alegre, fueron implementados en cerca de 100 ciudades brasileas, la mayora gobernadas por partidos de izquierda, principalmente por el Partido de
los Trabajadores (PT).4
Por otro lado, con la eleccin de Collor en 1989 y como parte de la
estrategia del Estado para la implementacin del ajuste neoliberal, emergi
'La Constitucin brasilea de 1988, conocida como la Constitucin Ciudadana incluy mecanismos de
democracia directa y participativa. Entre ellos, el establecimiento de consejos gestores de polticas en los niveles
municipal, estatal y federal con representacin proporcional del Estado y de la sociedad civil, destinados a formular polticas sobre asuntos relacionados con la salud, nios y adolescentes, asistencia social, mujeres, etctera.
'Los presupuestos participativos son espacios pblicos para la deliberacin sobre el presupuesto de las
administraciones municipales, donde la poblacin decide sobre dnde y cmo deben realizarse las inversiones.
A diferencia de los consejos gestores, cuya existencia es una exigencia legal, los presupuestos participativos
provienen de opciones polticas de los diferentes gobiernos municipales y estatales.
SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACiN Y CIUDADANA
225
un proyecto de Estado mnimo, que se eximi progresivamente de su papel

de garantizador de derechos a travs de la contraccin de sus responsabilidades sociales transfirindolas a la sociedad civil. Este proyecto constituy el ncleo firme del bien conocido proceso global de adaptacin de las
sociedades al modelo neoliberal producido por el Consenso de Washington. Mi
argumento es, entonces, que la ltima dcada ha estado marcada por una
confluencia perversa entre esos dos proyectos.; La perversidad se revela
precisamente en el hecho de que, apuntando hacia direcciones opuestas y
antagnicas, ambos proyectos requieren una sociedad civil activa y propositiva. Esa coincidencia de propsitos, en que importa la participacin de la
sociedad civil, es evidentemente aparente. Pero esa apariencia est slida y
cuidadosamente construida a travs de la utilizacin de referencias comunes
que convierten su interpretacin en una tarea difcil, especialmente para los
actores de la sociedad civil involucrados, y a cuya participacin se apela tan
vehementemente en trminos tan familiares y seductores.
Entonces, la disputa poltica entre proyectos polticos se expresa como
una contienda entre los significados a los que se refieren con "participacin",
"sociedad civil", "ciudadana" y "democracia". En esa disputa, donde las
oscilaciones semnticas o las dislocaciones de significado son las armas principales, el mbito de la prctica poltica se constituye en un terreno minado
donde cualquier paso en falso puede conducir al campo del adversario. La
perversidad est en el dilema que esta disputa establece, creando una tensin
que actualmente recorre la dinmica del avance democrtico en Brasil. Por
una parte, la construccin de los espacios pblicos representa el saldo positivo
de dcadas de lucha por la democratizacin expresadas en especial -pero no
nicamente- en la Constitucin de 1988, que fue fundamental para la implementacin de estos espacios de participacin de la sociedad civil en la gestin
de la sociedad. Por otra parte, el proceso de retraccin del Estado y de la
progresiva delegacin de sus responsabilidades sociales a la sociedad civil,
caracterstica de los ltimos aos, tambin estara dndole una dimensin
perversa a esas experiencias recientes.
Esa perversidad ha quedado claramente descubierta en las evaluaciones
de los movimientos sociales, por los representantes de la sociedad civil en los
consejos gestores, por miembros de las organizaciones no gubernamentales
(ONG) involucradas en parte con el Estado, y por otras personas que de una
u otra manera viven la experiencia de esos espacios o se empean en su crea; Por perversa ITIC refiero aqu a un fenrneno cuyas consecuencias contradicen su apariencia, cuyos efectos
no son inmediatamente evidentes y se revelan distintos de lo que se podra esperar. En espaol la palabra ms
apropiada, segn sugerencias recibidas, sera tramposa.
226
EVELlNA DAGNINO
cin apostando por su inherente potencial democratizante. Ellos perciben esa

confluencia perversa como un dilema que cuestiona su papel poltico: "qu
estamos haciendo aqu?", "qu proyecto estamos fortaleciendo?", "no
ganaramos ms con otro tipo de estrategia que priorizase la organizacin
y la movilizacin de la sociedad, en vez de actuar junto con el Estado?".6 El
riesgo real que ellas perciben es que la participacin de la sociedad civil en
las instancias decisorias, defendida por las fuerzas que sustentan el proyecto
participativo democratizante como un mecanismo de profundizacin democrtica y de reduccin de la exclusin, termine sirviendo a los objetivos del
proyecto que les es antagnico.
As, el reconocimiento de los dilemas provocados por esa confluencia
perversa impone, desde mi punto de vista, alejarse necesariamente del modo
en que se han analizado en Brasil el proceso de construccin democrtica, las
relaciones entre Estado y sociedad civil y la problemtica de la constitucin
de espacios pblicos y su dinmica de funcionamiento. En realidad, lo que
esa confluencia perversa ha logrado resaltar es una dimensin frecuentemente olvidada: la inmensa complejidad del proceso, que resiste anlisis simplistas o unidimensionales. Por una parte, en el nivel terico, se ve la necesidad
de conferir un mayor peso explicativo a la nocin de proyecto poltico y, por
otra, en un nivel emprico se quiere abordar la investigacin y el anlisis de
los distintos proyectos polticos en disputa, especialmente en el esfuerzo por
desenmascarar la creciente confusin creada por las referencias comunes, a
travs de la explicitacin de las distorsiones de significado que sufren. Estamos usando el trmino pr0'yectos polticos, en un sentido prximo a la visin
gramsciana, para designar los conjuntos de creencias, intereses, concepciones
del mundo y representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad y que
orientan la accin poltica de los diferentes sujetos.
La virtud especfica de esta perspectiva, la cual hemos venido trabajando (Dagnino, 1998 y 2000), se encuentra en el vnculo indisoluble que se
establece entre cultura y poltica. En este sentido, nuestra hiptesis central
sobre la nocin de proyectos polticos es que stos no se reducen a estrategias
de actuacin poltica en un sentido estricto, sino que expresan, propagan y
producen significados que integran matrices culturales ms amplias. Una
primera implicacin de esta propensin, que no analizaremos aqu, se refiere
a las relaciones Estado-sociedad civil y a la necesidad de repensar, a partir
de esa perspectiva, un anlisis recurrente de dichas relaciones, que tienen como
eje central el desencuentro entre la sociedad civil -considerada como "polo
(, Declaraciones de activistas de la sociedad civil, recogidas en los estudios de Luciana Tatagiba, Gema
Galgani, Magnolia Said y Ana Claudia Teixeira, reunidos en Dagnino (2002).
227
de virtudes democratizantes"- y el Estado, frecuentemente visto como "encarnacin del mal" y como el obstculo fundamental para la participacin y la
democratizacin. La nocin de proyectos polticos puede contribuir a superar
esa visin homogeneizadora tanto del Estado como de la sociedad civil y el reconocimiento de su diversidad interna, como base para repensar sus relaciones. Un
segundo punto propone un ejercicio preliminar de anlisis de las dislocaciones de
sentido debido a su antecedente en las nociones de sociedad civil, participacin
y ciudadana, y las implicaciones para el significado de poltica y democracia. Si
esas dislocaciones expresan y configuran una disputa poltica, su anlisis debe
exponer los distintos proyectos que esos significados esconden y revelan.
La confluencia perversa
y la dislocacin de significados
En Brasil, la investigacin de los distintos proyectos de construccin democrtica y de los significados que los constituyen se ha venido realizando como
una tarea analtica, por lo menos desde los aos ochenta, con la ruptura de la
momentnea "unidad" de la sociedad civil que se haba construido en torno
del restablecimiento del estado de derecho y de las instituciones democrticas. El debate entre las diversas concepciones de democracia que se inici
en aquellos aos, que expresa la diversidad que provino de aquella "unidad",
incentiv buena parte de las energas intelectuales y polticas del pas. Por lo
tanto, en los ltimos aos, lo que antes denominamos "confluencia perversa"
enfatiz, desde nuestro punto de vista, la necesidad de esa tarea.
El avance de la estrategia neoliberal provoc una profunda transformacin de la cultura poltica en Brasil y en Amrica Latina. Asmismo se dio
una redefinicin de significados en el mbito de la cultura que se integraron
a la transformacin operada en esos pases; esta redefinicin es menos reconocida y debatida que la reestructuracin del Estado y la economa, que
fueron resultado de la implementacin del proyecto neoliberal. En el caso
de Brasil, lo particular del proceso fue que se llev a cabo con la existencia
previa de un proyecto poltico democratizante, madurado desde la etapa de
la resistencia al rgimen militar y fundado en la ampliacin de la ciudadana
y en la participacin de la sociedad civil. En contraste con otros pases del
continente, ese proyecto, gestado en el interior de una sociedad civil bastante consolidada, encontr un soporte significativo en varios de sus sectores,
siendo capaz, como vimos, de inspirar la creacin de nuevas instituciones que
defendieran sus principios, tales como los consejos gestores, los presupuestos
participativos, etctera.
228 ~ EVELlNA DAGNINO
La constitucin de ese campo tico-poltico, que tiene un papel fundamental en la transicin democrtica, ha sido analizada por varios autores
(lvarez, Dagnino y Escobar, 1998; Doimo, 1995; Baierle, 1998). Tambin,
recientemente, su trnsito hacia el aparato del Estado en varios niveles
posibilit la emergencia de experiencias participativas democratizantes que
detonan por todo el pas. En otras palabras, el proyecto neoliberal encontr
en Brasil un contenedor relativamente consolidado; sin embargo, evidentemente no hegemnico, capaz de constituir un campo de disputa. La existencia de ese contenedor y de esa disputa determina, desde nuestra perspectiva,
direcciones especficas a las estrategias y formas de actuacin de las fuerzas
vinculadas al proyecto neoliberal en nuestro pas que, si no se apartan de
las direcciones adoptadas a escala global, adquieren especificidad propia en la
medida en que son forzadas a establecer relaciones de significacin y un
terreno de interlocucin con el campo adversario. La necesidad de esa interlocucin se acenta en los espacios pblicos de participacin del Estado y de
la sociedad civil cuando esos dos proyectos se enfrentan cara a cara.
Es posible entender mejor el escenario y la naturaleza de esa interlocucin si recordamos que los aos noventa en Brasil se caracterizaron por una
transformacin de las relaciones entre el Estado y los sectores de la sociedad
civil comprometidos con el proyecto participativo democratizante, donde los
ltimos sustituyeron la confrontacin abierta de la dcada anterior por una
apuesta por la posibilidad de una actuacin conjunta con el Estado. La llamada
"insercin institucional" de los movimientos sociales es evidencia de esa transformacin (Carvalho, 1997; GECD, 2000). Asimismo, gran parte de la interlocucin entre el proyecto neoliberal que ocupa mayoritariamente el aparato
del Estado y el proyecto participativo se da precisamente a travs de aquellos
sectores de la sociedad civil que se alistan en esa apuesta y pasan a actuar en
las nuevas instancias de participacin junto al Estado.
En ese sentido, la coincidencia en la exigencia de una sociedad civil
activa y propositiva que estos dos proyectos antagnicos representan es, de
hecho, emblemtica de una serie de otras "coincidencias" discursivas y en
las referencias comunes que, examinadas con cuidado, esconden diferencias
y divergencias fundamentales. Asimismo, lo que esa "confluencia perversa"
determina es un ocultamiento de esas diferencias y divergencias por medio de
un vocabulario comn y de procedimientos y mecanismos institucionales
que guardan una similitud significativa.
Las nociones de sociedad civil, participacin y ciudadana mantienen
entre s una estrecha relacin y fueron seleccionadas porque son, desde
nuestra perspectiva, elementos centrales de esa distorsin de sentidos que
229
constituye el mecanismo privilegiado en la disputa poltica comprometida con

el diseo democrtico de la sociedad brasilea actual. Esa centralidad, de
un lado, se relaciona con el papel que esas nociones desempearon en el
origen y en la consolidacin del proyecto participativo. Por otro lado, y en
consecuencia, son fundamentales precisamente porque constituyen los canales de mediacin entre los dos campos tico-polticos. Ms all de eso, por
encima del escenario especfico donde se insertan en el debate brasileo, esas
nociones tambin son parte constitutiva de la implementacin del proyecto
neoliberal en el mbito global. En ese sentido, oponemos aqu un anlisis
que vera esos desplazamientos como predominantemente determinados por
la imposicin global de los elementos poltico-culturales "adecuados" a la
implementacin del modelo neoliberal.
Si la vieja teora de la dependencia dej una leccin fue la de resaltar el
mecanismo de la "internalizacin" de los elementos "externos". Esa internalizacin se da, las ms de las veces, como parte de la formulacin de proyectos
polticos de los actores locales. Eso no nos exime de reconocer que los grados
de autonoma en la formulacin de esos proyectos no son limitados, pero
significa tambin reafirmar lo obvio: la adecuacin del modelo neoliberal
corresponde y expresa una enorme parte de los intereses, deseos, creencias y
aspiraciones presentes en los pases latinoamericanos, tanto en sus sociedades
civiles como en sus estados. En ese sentido, me parece, debemos entender
la produccin transnacional de las representaciones de aquellas nociones. Es
decir, reconociendo, por lo menos para el caso brasileo y sospecho que tambin para otros, que esa produccin se constituy en el dilogo con -y como
resignificacin activa de-los elementos opositores con potencial hegemnico
alternativo.
La redefinicin de la nocin de sociedad civil y de lo que designa tal vez
haya constituido la dislocacin ms visible producida en el mbito de la hegemona del proyecto neoliberal; por eso es el ms estudiado. El crecimiento
acelerado y el nuevo papel desempeado por las organizaciones no gubernamentales (ONG); la emergencia del llamado tercer sector y de las fundaciones
empresariales, con fuerte nfasis en una filantropa redefinida (Fernndez,
1994; Landim, 1993; lvarez, 1999; Paoli, 2002; Saloman, 1997); y la marginalizacin (a la que algunos autores se refieren como "criminalizacin")
(Oliveira, 1997) de los movimientos sociales, evidencian ese movimiento
hacia una redefinicin. El resultado ha sido una creciente identificacin
entre "sociedad civil" y ONG, donde el significado de la expresin "sociedad civil" se restringe cada vez ms para designar slo esas organizaciones,
cuando no es un mero sinnimo de "tercer sector". Reforzada por lo que se
230
EVELlNA DAGNINO
ha llamado "oenegeizacin" de los movimientos sociales (lvarez, 1999), esa

tendencia es mundial, aunque sera necesario profundizar en los significados
locales especficos de ese desplazamiento, o bien sealar la heterogeneidad
constitutiva del campo de las ONG (Teixeira, 2003), que tendemos a ignorar.
El papel de las agencias internacionales ha sido profusamente sealado a raz
de ese desplazamiento (Mato, 2003). Pero sera necesario investigar los diferentes papeles que desempean en l, en primer lugar, las distintas ONG. SU
desempeo, vinculado a los diferentes proyectos polticos que las movilizan
es tambin, con frecuencia, afectado por la necesidad de asegurar su propia
sobrevivencia. Adems de ellas, juegan un papel fundamental los diferentes
gobiernos locales en todos sus niveles (municipal, estatal, federal) los cuales, dependiendo de sus respectivos proyectos, buscan aliados confiables y
temen la politizacin de la interlocucin con los movimientos sociales y con
las organizaciones de trabajadores; una tendencia alimentada por los medios,
con frecuencia por motivos semejantes.
Las relaciones entre Estado y ONG parecen constituir un campo ejemplar
de la confluencia perversa que mencionamos antes. Dotadas de competencia
tcnica e inclusin social, interlocutoras "confiables" entre los varios interlocutores posibles en la sociedad civil, las ONG son vistas frecuentemente como
aliadas ideales por los sectores del Estado empeados en la transferencia de
sus responsabilidades hacia el mbito de la sociedad civil. Una eventual resistencia a ese papel (Galgani y Said, 2002) se torna dramtica cuando enfrentan
la posibilidad concreta de producir resultados positivos -fragmentados, puntuales, provisorios, limitados, pero positivos- con relacin a la disminucin
de la desigualdad y la mejora de las condiciones de vida de los sectores
sociales atendidos.
El firme predominio de las ONG expresa, por un lado, la difusin de un
paradigma global que mantiene estrechos vnculos con el modelo neoliberal
en la medida en que responde a las exigencias de los ajustes estructurales por
l determinados. Por otro lado, con el creciente abandono de los vnculos
orgnicos con los movimientos sociales que las caracterizaban en periodos
anteriores, la autonomizacin poltica de las ONG cre una situacin peculiar
donde estas organizaciones son responsables ante las agencias internacionales
que las financian y el Estado que las contrata como prestadoras de servicios,
pero no ante la sociedad civil de la cual se asumen representantes, ni tampoco
ante los sectores sociales de cuyos intereses son portadoras, o ante cualquier
otra instancia de carcter propiamente pblico. Por mejor intencionadas que
sean, su actuacin expresa fundamentalmente las intenciones de sus cuadros
directivos.
231
Tal vez han sido menos exploradas las importantes implicaciones de

esa reconfiguracin de la sociedad civil hacia una dimensin fundamental,
ntimamente ligada a la idea de participacin y a la constitucin de espacios
pblicos, que son la representacin y la representatividad de la sociedad civil.
La cuestin de la representatividad asume distintas facetas y es entendida
de diversas formas por parte de los diferentes sectores de la sociedad civil.
Por ejemplo: por un lado, la capacidad de presin del Movimiento de los Sin
Tierra (M5T) se evidencia en la realizacin de protestas y manifestaciones
masivas, de la misma manera que el nmero de participantes en el Presupuesto Participativo y su capacidad de movilizacin legitiman sus respectivas
representatividades, en un sentido clsico. Por otro lado, hay una desviacin
en la comprensin de la representatividad, tanto por parte del Estado como de
actores de la sociedad civil. En el caso de las ONG, por ejemplo, esa representatividad parece desplazarse hacia el tipo de competencia que poseen: el Estado
las ve como interlocutoras representativas en la medida en que disponen de
un conocimiento especfico que mantiene su vnculo (pasado o presente) con
determinados sectores sociales: jvenes, negros, mujeres, portadores de VIH
(Virus de lnmunodeficiencia Humana), movimientos ambientales, etctera.
Portadoras de esa capacidad especfica, muchas ONG pasan tambin a verse
como "representantes de la sociedad civil", en un entendimiento particular
de la nocin de representatividad. Consideran que su representatividad viene
del hecho de que expresan intereses difusos de la sociedad, a los cuales "dan
voz". Esa representatividad emerge, entonces, mucho ms de una coincidencia entre esos intereses y los defendidos por las ONG que de una articulacin
explcita, o una relacin orgnica, con los portadores de dichos intereses.
Ese desplazamiento de la nocin de representatividad obviamente no es
inocente en sus intenciones, ni en sus consecuencias polticas. Su ejemplo
ms extremo es la composicin del Consejo de la Comunidad Solidaria, creado por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y centro de las polticas
sociales durante su mandato, en donde la representacin de la sociedad civil
consista en invitaciones a individuos con alta "visibilidad" en la sociedad:
artistas de televisin, personas que escriban con frecuencia en los medios
impresos, etctera. 7 Esa comprensin particular de la nocin de representa7 El Consejo de la Comunidad Solidaria. creado en el gobierno de Cardoso y presidido por la primera dama,
la antroploga RUlh Cardoso, tiene eguivalentes en toda Amrica Latina (el Fondo de Solidaridad e Inversin
Social -FOSIS- en Chile, el Programa Nacional de Solidaridad -Pronasol- en Mxico. la Red de Solidaridad
eo Colombia) y es ejemplo de la poltica neoliheral de contencin de la sociedad civil y de participacin de
las empresas privadas en las polticas sociales, Un ejemplo claro de la confluencia perversa gue mencionamos:
despus de su periodo inicial, varios de los representantes de la sociedad civil ligados al proyecto participativo
se retiraron del consejo,
232
EVELlNA DAGNINO
tividad la reduce a la visibilidad social, entendida a su vez, como el espacio

ocupado en los diferentes medios.
Estrechamente ligada a ese proceso de desplazamiento, la nocin de
participacin, que constituy el ncleo central del proyecto participativo y
democratizante, transita por los mismos caminos. Por un lado, la resignificacin de la participacin sigue la misma direccin que la reconfiguracin de
la sociedad civil, con la emergencia de la llamada "participacin solidaria" y
el nfasis en el trabajo voluntario y en la "responsabilidad social", tanto de
individuos como de empresas. El principio bsico aqu parece ser la adopcin
de una perspectiva privatista e individualista, capaz de sustituir y redefinir
el significado colectivo de participacin social. La propia idea de "solidaridad", la gran "bandera" de esa participacin redefinida, es despojada de su
significado poltico y colectivo, pasando a apoyarse en el terreno privado de
la moral. Adems, este principio ha demostrado su efectividad para redefinir
otro elemento crucial en el proyecto participativo, promoviendo la despolitizacin de la participacin: en la medida en que las nuevas definiciones
prescinden de los espacios pblicos, donde el debate de los propios objetivos
de la participacin podra tener lugar, su significado poltico y su potencial
democratizante son sustituidos por formas estrictamente individualizadas al
tratar cuestiones tales como la desigualdad y la pobreza.
Por otro lado, en gran parte de los espacios abiertos a la participacin de
sectores de la sociedad civil para la discusin y formulacin de las polticas
pblicas estos sectores se enfrentan, respecto a esos temas, a situaciones donde esperan mucho ms que asumir funciones y responsabilidades limitadas
a la implementacin y ejecucin de polticas pblicas, ofreciendo servicios
antes considerados obligaciones del Estado; desean compartir el poder de
decisin en cuanto a la formulacin de esas polticas. Sin embargo, el papel
de las llamadas "organizaciones sociales" se reduce a una funcin claramente
excluida de los poderes de decisin, reservados al llamado "ncleo estratgico" del Estado (Bresser Pereira, 199()).~
Aqu, una vez ms, el significado poltico crucial de la participacin
es radicalmente redefinido y reducido a la gestin. El nfasis gerencial y
emprendedor transita del rea de la administracin privada hacia el mbito
de la gestin estatal (Tatagiba, 2003) con todas las implicaciones despolitizadoras de ellas originadas. Estos significados vienen a oponerse al contenido
propiamente poltico de participacin tal como es concebida en el proyecto
'Esta fue la denominacin utilizada en la reforma administrativa del Estado (implementada a partir de 1995
por el entonces ministro Luiz Carlos Bresser Pereira) para designar la forma de participacin de la sociedad civil
en las polticas pblicas, participacin reconocida en la Constitucin de 1988.
SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIN Y CIUDADANA
233
participativo, marcada por el objetivo de la "socializacin efectiva del poder"

entre Estado y sociedad civil (Dagnino, 2002), por medio del ejercicio de la
deliberacin en los nuevos espacios pblicos.
Finalmente, la nocin de ciudadana es tal vez el caso ms dramtico de ese
proceso de desplazamiento de significado. Dramtico, en primer lugar, porque
precisamente por medio de esa nocin el proyecto participativo obtuvo sus
mejores ganancias culturales y polticas en la medida en que fue capaz de fundar
una redefinicin innovadora de sus contenidos, que penetraron profundamente
en el escenario poltico y cultural de la sociedad brasilea. Un resumen de los
elementos fundamentales de esa redefinicin puede ayudar a esclarecer el dramtico significado de esa apropiacin neoliberal de la nocin de ciudadana. 9
La entonces llamada nueva ciudadana, o ciudadana ampliada, comenz a
ser formulada por los movimientos sociales que, a partir de finales de los aos
setenta y a lo largo de los aos ochenta, se organizaron en Brasil en tomo a las
demandas de acceso a los equipamientos urbanos como vivienda, agua, luz,
transporte, educacin, salud, etctera, y de temas como gnero, raza o etnia,
entre otros. Inspirada en su origen por la lucha por los derechos humanos (y
contribuyendo a la progresiva ampliacin de su significado) como parte de la
resistencia contra la dictadura, esa concepcin buscaba implementar un proyecto de construccin democrtica y de transformacin social, que impuso un
lazo constitutivo entre cultura y poltica. Al incorporar caractersticas de las
sociedades contemporneas, tales como el papel de las subjetividades, el surgimiento de los sujetos sociales y de derechos de nuevo tipo as como la ampliacin del espacio de la poltica, el proyecto participativo reconoce y enfatiza el
carcter intrnseco de la transformacin cultural con respecto a la construccin
de la democracia. En ese sentido, la nueva ciudadana incluye construcciones
culturales, como las subyacentes al autoritarismo social, como objetivos polticos fundamentales de la democratizacin. 10 De esta manera, la redefinicin de
la nocin de ciudadana formulada por los movimientos sociales, expresa no
solamente una estrategia poltica, sino ms bien una poltica cultural. ll
'La discusin de esa redefinicin, resumida aqu, puede encontrarse en Dagnino, 1994 y 200!.
'o Por autoritarismo social entendemos una matriz cultural, vigente en Brasil y en la mayora de los pases
latinoamericanos, que preside la organizacin desigual y jerrquica de las relaciones sociales en el mbito pblico y
privado. Basada en diferencias de clase, raza y gnero que constituyen el fundamento principal de una clasificacin
social que impregn histricamente la cultura brasilea estableciendo diferentes categoras de personas jerrquicamente dispuestas en sus respectivos "lugares" en la sociedad, esa matriz reproduce la desigualdad de las relaciones
sociales en todos los niveles, subyaciendo las prcticas sociales y estructurando una cultura autoritaria.
""En Amrica Latina, la expresin "poltica cultura]" designa normalmente las acciones del Estado o de
otras instituciones con relacin a la cultura, considerada un terreno especfico y separado de la poltica, muy
frecuentemente reducido a la produccin y el consumo de bienes culturales: arte, cine, teatro, etctera. Aqu
utilizamos "poltica cultura]" para llamar la atencin hacia el vnculo constitutivo entre cultura y poltica, y la
redefinicin de la poltica que esa visin implica. Ese vnculo constitutivo significa que la cultura entendida como
234
EVElINA DACNINO
Un primer elemento constitutivo de esa concepcin de ciudadana se

refiere a la nocin misma de derechos. La nueva ciudadana asume una redefinicin de la idea de derechos, cuyo punto de partida es la concepcin de un
derecho a tener derechos. Esa concepcin no se limita a suministros legales, al acceso
a derechos definidos previamente o a la efectiva implementacin de derechos
formales abstractos. Incluye la invencin o creacin de nuevos derechos, que
surja de luchas especficas y de sus prcticas concretas. En ese sentido, la
propia determinacin del significado de "derecho" y la afirmacin de algn
valor o ideal como un derecho son, en s mismos, objetos de lucha poltica.
El derecho a la autonoma sobre el propio cuerpo, el derecho a la proteccin
del medio ambiente, el derecho a la vivienda, son ejemplos (intencionalmente
muy diferentes) de esa creacin de nuevos derechos. Adems, esa redefinicin incluye no solamente el derecho a la igualdad sino tambin el derecho a
la diferencia, que especifica, profundiza y ampla el derecho a la igualdad. 12
U n segundo elemento, que implica el derecho a tener derechos, es que
la nueva ciudadana, al contrario de las concepciones tradicionales en Brasil, no est vinculada a una estrategia de las clases dominantes y del Estado
de incorporacin poltica gradual de los sectores excluidos, con el objetivo de
una mayor integracin social o como una condicin legal y poltica necesaria
para la instalacin del capitalismo. La nueva ciudadana requiere -inclusive
es pensada en ese proceso-la constitucin de sujetos sociales activos (agentes
polticos), que definen lo que consideran son sus derechos y luchan por su
reconocimiento en cuanto tales. En ese sentido, es una estrategia de los no
ciudadanos, de los excluidos, una ciudadana "desde abajo".
Un tercer punto es la idea de que la nueva ciudadana trasciende una
referencia central del concepto liberal: la reivindicacin del acceso, inclusin, participacin y pertenencia a un sistema poltico ya dado. Lo que est
en juego, de hecho, es el derecho de participar en la propia definicin de ese
sistema, para definir de qu queremos ser miembros, esto es, la invencin
de una nueva sociedad. El reconocimiento de los derechos de ciudadana, tal
como es definido por aquellos que son excluidos de ella, en el Brasil de hoy,
apunta hacia transformaciones radicales en nuestra sociedad y en sus relaciones de poder. De ah la importancia que esa nocin adquiri en la emergencia
de experiencias participativas, como los Presupuestos Participativos y otras,
concepcin del mundo, como conjunto de significados que integran prcticas sociales, no puede ser comprendida
adecuadamente sin considerar las relaciones de poder implicadas en esas prcticas. Por otro lado. la comprensin
de la configuracin de esas relaciones de poder no es posible sin el reconocimiento de su carcter <>culruraln activo,
en la medida en que expresan, producen y comunican signiticados" (Dagnino. 2000; 85).
" Para una discusin especitica de la relacin entre derecho a la igualdad y el derecho a la diferencia, vase
Dagnino (1994).
SOCIEDAD CIVIL PARTICIPACIN Y CIUDADANA
235
donde los sectores populares y sus organizaciones luchan por abrir espacio
para el control democrtico del Estado mediante la participacin efectiva en
el poder de los ciudadanos. Asimismo, no hay duda que esas experiencias
expresan y contribuyen a reforzar la existencia de ciudadanos-sujetos y de
una cultura de derechos que incluye el de ser copartcipe en gobiernos locales.
Adems, ese tipo de experiencia contribuye a la creacin de espacios pblicos
donde los intereses comunes y privados, las especificidades y las diferencias,
pueden ser expuestas, discutidas y negociadas.
Apuntando tambin hacia la superacin del concepto liberal de ciudadana, otro elemento de esa visin ampliada es que sta ya no est confinada dentro de los lmites de las relaciones con el Estado, o entre Estado e
individuo, sino que debe ser establecida dentro de la propia sociedad como
parmetro de las relaciones sociales que en ella se establecen. El proceso de
construccin de ciudad~na como afirmacin y reconocimiento de derechos
es, especialmente en la sociedad brasilea, un proceso de transformacin de
prcticas arraigadas en la sociedad, cuyo significado est lejos de quedar
limitado a la obtencin formal y legal de un conjunto de derechos y, por lo
tanto, al sistema poltico-judicial. La nueva ciudadana es un proyecto para
una nueva sociabilidad: no solamente la incorporacin en el sistema poltico
en sentido estricto, sino una forma ms igualitaria de relaciones sociales en
todos los niveles, e inclusive nuevas reglas para vivir en sociedad (negociacin
de conflictos, un nuevo sentido del orden y de la responsabilidad pblicos,
un nuevo contrato social, etctera). Una forma ms igualitaria de relaciones
sociales en todos los niveles implica el "reconocimiento del otro como sujeto
portador de intereses vlidos y de derechos legtimos" (Telles, 1994: 46).
Esto implica tambin la constitucin de una dimensin pblica de la sociedad donde los derechos puedan consolidarse como parmetros pblicos para
la interlocucin, el debate y la negociacin de conflictos, haciendo posible la
reconfiguracin de una dimensin tica de la vida social.
Ese proyecto significa una reforma moral e intelectual: un proceso de
aprendizaje social, de construccin de nuevos tipos de relaciones sociales que
implican, obviamente, la constitucin de ciudadanos como sujetos sociales activos. Pero para la sociedad en su conjunto, demanda tambin aprender a vivir
en trminos diferentes con esos ciudadanos emergentes que se niegan a permanecer en los lugares definidos social y culturalmente para ellos. Eso es uno de
los dos puntos en que el radicalismo de la ciudadana como poltica cultural
parece bastante claro.
La difusin de esa concepcin de ciudadana fue significativa y orient
no slo las prcticas polticas de varios tipos de movimientos sociales, sino
236 j EVElINA DAGNINO
tambin transformaciones institucionales, como las incluidas en la Constitucin de 1988 (conocida, como ya he mencionado, como la Constitucin
Ciudadana).'] Gracias a esa difusin, a diferencia de otros pases del continente, en BrasilIa expresin "ciudadana" estuvo lejos de limitarse a designar
nicamente el conjunto de la poblacin, pues fue provista de un significado
poltico claro. Y ese significado poltico, con su potencial transformador, ha
pasado a ser objeto de las concepciones neoliberales de ciudadana.
Las redefiniciones neoliberales de ciudadana yacen sobre un conjunto
de procedimientos: algunas reviven la concepcin liberal tradicional de este
concepto, otras son innovadoras y contemplan elementos de las configuraciones sociales y polticas de las contemporneas. En primer lugar, de
nuevo reducen el significado colectivo de la definicin de ciudadana, antes
emprendida por los movimientos sociales, a una comprensin estrictamente
individualista de esa nocin. Segundo, se establece una seductora conexin
entre ciudadana y mercado, cuando el ciudadano se integra individualmente
al mercado como consumidor y productor. ste parece ser el principio subyacente en un gran nmero de programas que ayudan a las personas a "adquirir
ciudadana", esto es: aprender cmo iniciar microempresas, cualificarse para
los pocos empleos an disponibles, etctera. En este contexto, donde el Estado se exime progresivamente de su papel de garante de derechos, el mercado
es ofrecido a la ciudadana como una instancia sustituta.
Los derechos laborales estn siendo eliminados en nombre de la libre
negociacin entre patrones y empleados, de la "flexibilidad" del trabajo, etctera, y los derechos sociales garantizados por la Constitucin brasilea desde
los aos cuarenta suprimidos sobre la lgica de que constituyen obstculos al
libre funcionamiento del mercado, restringiendo as el desarrollo y la modernizacin. Esa misma lgica transforma a los ciudadanos/portadores-de-derechos en los nuevos villanos de la nacin: enemigos de las reformas diseadas
para disminuir las responsabilidades del Estado. Asimismo, se registra una
transposicin peculiar: el reconocimiento de derechos, considerado en el
pasado reciente como indicador de modernidad, se vuelve smbolo de "atraso", un "anacronismo" que bloquea el potencial modernizante del mercado
(Telles, 2001). Aqu encontramos una poderosa legitimacin de la concepcin
del mercado como instancia alternativa de ciudadana, en la medida en que
ste se convierte en la encarnacin de las virtudes modernas y el nico camino para el sueo latinoamericano de inclusin en el primer mundo.
"Para un anlisis de ese impacto a nivel institucional, vase Benevides, 1998; para un ejemplo, entre
muchos, del significado de esa nocin de ciudadana en las prcticas de los movimientos sociales, vase Dagnino
(I995).
237
El desplazamiento de significados que sufre la nocin de ciudadana es

dramtico tambin porque se vincula directamente a la gestin de nuestra
cuestin ms urgente: la pobreza. A contramano del movimiento que se
enunciaba al final de los aos ochenta y al inicio de los noventa, cuando
la cuestin social y la pobreza pasaron a ser vistas desde la ptica de la
construccin de ciudadana y de la igualdad de derechos, tal como paradigmticamente evidencia la creacin del Consejo de Seguridad Alimentaria
(CON5EA), el proyecto neoliberal propuso otra forma de gestin social. 14 El
principal recurso de esa forma de gestin, el apelar a la solidaridad, se restringe
a la responsabilidad moral de la sociedad, bloqueando su dimensin poltica
y dispersando las referencias a la responsabilidad y al bienestar pblico, precaria y penosamente construidos desde los aos ochenta (Telles, 2001). As,
a travs de ese entendimiento de ciudadana limitado a la responsabilidad
moral privada, la sociedad es llamada a incorporarse al trabajo voluntario
y filantrpico, que se convierte paulatinamente en el hobby favorito de la
clase media brasilea. l ; La ciudadana es identificada con -y reducida ala solidaridad con los pobres, a la vez que es entendida la mayora de las
veces como mera caridad: un anuncio en la televisin, un modelo exhaustivamente repetido hoy en Brasil, muestra a una conocida actriz invitando
al pblico a dar el equivalente a cinco dlares mensuales para un programa
de asistencia a la niez, y termina su intervencin diciendo enfticamente:
"iEsto es ciudadana!"
Esta percepcin de ciudadana domina las acciones de las fundaciones
empresariales, del llamado tercer sector, que ha proliferado en Brasil durante
los ltimos aos. Caracterizadas por una ambigedad constitutiva de los intereses mercantiles de maximizacin de lucro y su imagen pblica basada en
la "responsabilidad social", esas fundaciones son los nuevos campeones de la
ciudadana en Brasil. Como sucede en los sectores estatales ocupados por las
fuerzas neoliberales, este discurso de ciudadana est marcado por la ausencia
de cualquier mencin a los derechos universales o al debate poltico sobre
las causas de la pobreza y la desigualdad. Una consecuencia de este fenmeno es el desplazamiento de dichas cuestiones: tratadas estrictamente bajo
el ngulo de la gestin tcnica o la filantrpica, la pobreza y la desigualdad
estn siendo retiradas de la arena pblica (poltica) y de su dominio propio,
H El Consejo de Seguridad Alimentaria, que garantizaba la alimentacin como un derecho, fue disuelto en
los primeros das del gobierno de Fernando Henrique Cardoso y sustituido por el ya mencionado Consejo de
Comunidad Solidaria,
15 Un estudio sobre las motivaciones subyacentes en el trabajo voluntario en Brasil probablemente reforzara nuestro argumento, al descubrir la emergencia de concepciones privatistas, individualistas y autocentradas
que tienden a orientar la prctica del voluntariado en todo el mundo. Vanse Hustinx y Lammertyn, 2003,
238
EVELlNA DAGNINO
el de la justicia, la igualdad y la ciudadana. La misma sustitucin del trmino

"sociedad civil" por el trmino importado "tercer sector" (el primero es el
Estado y el segundo el mercado) muestra el intento de retirar a la ciudadana
del terreno de la poltica, retomndolo su poseedor exclusivo: el Estado. Vale
recordar que uno de los puntos fundamentales del esfuerzo democratizante
de los aos ochenta, iniciado en los aos setenta con la lucha contra un Estado autoritario y centralizador, era tambin la batalla contra una concepcin
estatista del poder y de la poltica y por una visin ampliada de la poltica y
de sus agentes. Esa visin ampliada inclua a la sociedad civil como una arena
poltica legtima y, como vimos, enfatizaba la ciudadana como un proceso de
constitucin de sujetos polticos.
Gran parte de las luchas por iguales derechos y por la extensin de la
ciudadana se dirigi a la formulacin de polticas sociales contra la pobreza
y la desigualdad. Ese fue el terreno privilegiado del proyecto democratizante, donde precisamente resulta ms claro el avance de las versiones neoliberales de ciudadana. Con el progreso del modelo neoliberal y la reduccin
del papel del Estado, las polticas sociales son formuladas cada vez ms
estrictamente como esfuerzos apremiantes, dirigidos a ciertos sectores
sociales cuya sobrevivencia se encuentra amenazada. Los favorecidos por
esas polticas no son vistos como ciudadanos con derecho a tener derechos,
sino como "desvalidos" que deben ser atendidos por la caridad pblica o
privada. 16 Al ser confrontados con esa visin, reforzada por la escasez de
recursos pblicos destinados a dichas polticas y por la gravedad y urgencia de la situacin, sectores de la sociedad civil llamados a participar en
nombre de la "construccin de ciudadana" con frecuencia subordinan su
visin universalista de derechos y se rinden a la posibilidad de atender a un
puado de desamparados.
Ese desplazamiento de "ciudadana" por "solidaridad" obscurece su
dimensin poltica y desgasta las referencias a la responsabilidad y al inters
pblicos, construidos con tanta dificultad por las luchas por la democracia
de nuestro pasado reciente. La distribucin de servicios y beneficios sociales
pasa a ocupar, cada vez ms, el lugar de la ciudadana y los derechos, obstruyendo no slo la demanda por stos -no existen instancias para eso ya que
dicha distribucin depende de la buena voluntad y la competencia de los
sectores involucrados- sino, an ms grave, impidiendo la propia formulacin de los derechos y de la ciudadana como enunciacin de una cuestin
pblica. Cuando se lleva a cabo el desmantelamiento de las mediaciones pol"En este contexto. las expectativas de cambio radical anunciadas por la eleccin de Lula, se vieron relativamente frustradas por el programa "Hambre Cero". que an participa, en gran medida, de esa concepcin.
239
ticas e institucionales que hacen posible que un derecho pueda ser formulado, reivindicado e instituido como medida en la negociacin del conflicto, se
completa el significado de "pobreza" como negacin de derechos (Telles, 2001),
La eficacia simblica de los derechos en la construccin de una sociedad igualitaria y democrtica se pierde, reforzando el ya poderoso privatismo como
orientacin dominante en el conjunto de las relaciones sociales,
Todos esos desplazamientos parecen articularse en un eje ms amplio, que
queremos llegar a identificar. Dicho eje propone una despolitizacin de esas
tres nociones, referentes centrales de las luchas democratizantes, y, tambin,
una redefinicin de las nociones de poltica y de democracia conquistadas y
establecidas por esas luchas. De esta forma, el proyecto neoliberal operara
no slo con un modelo de Estado mnimo, sino tambin como una nocin
minimalista de la poltica y de la democraciaY "Minimalista" porque reduce
tanto el espacio (la arena de la poltica) como a sus participantes, procesos,
agenda y campo de accin.
La reduccin de las responsabilidades sociales del Estado encuentra su
contraparte en la limitacin del espacio de la poltica y de la democracia;
ambos deben ser limitados al mnimo indispensable. Como en el Estado mnimo, esa reduccin es selectiva y sus consecuencias son la profundizacin de la
exclusin de aquellos sujetos, temas y procesos que pueden amenazar el avance del proyecto neoliberal. Menciono tan slo dos ejemplos de esta visin que
indican la intensidad con que sta confronta los avances de la construccin
democrtica en Brasil. En primer lugar, la acusacin dirigida por los medios
de informacin y el gobierno de Cardoso contra el Movimiento de los trabajadores rurales sin tierra (MST), el ms importante en el Brasil de hoy, con la
finalidad de descalificarlo como interlocutor: "es un movimiento poltico". El
segundo ejemplo es la respuesta de Fernando Henrique Cardoso a las crticas
que recibi al inicio de su gobierno, cuando envi tanques del ejrcito para
enfrentar una huelga de trabajadores petroleros, considerada como "poltica"
porque defenda, entre otras cosas, el mantenimiento del monopolio estatal
sobre el petrleo; cuestionado sobre si sta sera una decisin democrtica,
Cardoso respondi: "la democracia se hace en el congreso".
El proyecto participativo y democratizante se articul precisamente para
combatir esas visiones estrechas, reduccionistas y excluyentes de la poltica
y de la democracia. Aqu, por lo tanto, se configuran proyectos ntidamente
distintos: no hay confluencia pero tampoco perversidad.
'" Mnimo, no importa insistir, cuando se trata de recaudar recursos para las polticas sociales de reduccin
de la desigualdad; no cuando se trata de subsidiar empresarios y banqueros.
240
EVELlNA DAGNINO
Bibliografa
L v AREZ, Sonia, 1999, ''Advocating Feminism: The Latin American Feminist NGO Boom", en lnternational Feminist Journal of Politics, 1-2.
- - - - , Y Evelina Dagnino, 1995, Para Alm da "democracia realmente
existente": movimentos sociais, a nava cidadania e a configurafao de espafos
pblicos alternativos, Trabajo presentado en la XIX Reunin Anual de la
Associa<;ao Nacional de Ps-Gradua<;ao em Ciencias Sociais (ANPOCSj,

Caxambu, Brasil.
LVAREZ, Sonia E., Evelina Dagnino y Arturo Escobar (comps.), 1998,
Culture of Politics of Cultures: re-visioing Latin American Social Movements,
Boulder, Westview Press.

BAIERLE, Srgio, 1998, "The Explosion of Experience: The Emergence of a
New Ethical Political PrincipIe in Popular Movements in Porto Alegre,
Brazil", en Sonia lvarez, Evelina Dagnino y Arturo Escobar (orgs.),
Cultures ofpolitics. Politics ofcultures: re-visioning Latin American social movements, Boulder, Westview Press, pp.118-140.
BENEVIDES, Mara Victoria de Mesquita, 1998, A cidadania ativa, Sao Paulo,
Editora tica.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, 1996, "Da administra<;o pblica burocrtica
gerencial", en Revista do Servifo Pblico, (47) 1, enero-abril.
CARVALHO, Maria do Carmo Albuquerque, 1997, "Eppur si mouve... " Os
Movimientos Sociais e a Construfo de Democracia no Brasil, tesis de maestra
en ciencia poltica, Campinas, Instituto de Filosofa y Ciencias Humanas,
Universidad Estatal de Campinas.
DAGNINO, Evelina, 1994, "Os Movimentos Sociais e a Emergencia de urna
Nova No<;ao de Cidadania", en Evelina Dagnino (org.), Os Anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil, Sao Paulo, Editora Brasiliense, pp. 103-115.
- - - , 1995, "On Becoming a Citizen: The Story of D. Marlene", en Rina
Benmayor y Andor Skotnes (orgs.), lnternational Yearbook of Oral History
and Life Stories, Oxford, Oxford University Press, pp. 69-84.
- - - , 1998, "Culture, Citizenship, and Democracy: Chan~ing Discourses
and Prectices of the Latin American Left", en Sonia E. Alvarez, Evelina
Dagnino y Arturo Escobar (comps.), Culture ofPolitics of Cultures: re-visioing Latin American Social Movements, Boulder, Westview Press.
- - - - , 2000, "Cultura, Ciudadana e Democracia: a transforma<;ao dos
discursos e prtics na esquerda latino-americana", en Sonia lvarez,
Evelina Dagnino y Arturo Escobar (orgs.), Cultura e Poltica nos Movimentos Sociais Latino-Americanos: Novas Leituras, pp. 61-102.
241
- - - - , 2001, "Cultura, Ciudadana y Democracia: los Discursos y Prcticas Cambiantes de la Izquierda Latinoamericana", en Arturo Escobar,
Sonia lvarez y Evelina Dagnino (orgs.), Poltica culturaly cultura poltica.
Una nueva mirada sobre los movimientos sociales latino americanos, Bogot,
Taurus-IcAHN, pp. 51-85.
---,2002, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina:
Brasil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Universidad Estatal de
Campinas.
DOIMO, Ana Maria, 1995, A vez e a voz do popular, Ro de J aneiro, RelumeDumar-NPocs.
FERNANDES, R.C., 1994, Privado, porm pblico, Ro de Janeiro, RelumeDumar.
GALGANI, G. Y Magnlia Said, 2002, "Consejo Cearense de Derechos de la
Mujer (CCDM) Espacio de dilogo entre las demandas de los movimientos
de mujeres y el Estado", en Evelina Dagnino (org.), Sociedad civil, espacios
pblicos y democratizacin en Amrica Latina: Brasil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Universidad Estatal de Campinas, pp. 249-304.
GECD, 2000, "Os movimentos sociais e a construc;ao democrtica: sociedade
civil, espac;os pblicos e gestao participativa" (texto de autoria coletiva do
Grupo de Estudos sobre a Construc;ao Democrtica), en 1dias, 5-6: 7-96,
Sao Paulo, IFCH-UNICAMP.
HUSTINX, Leslie y Frans Lammertyn, 2003, "Collective and Reflexive Styles
ofVolunteering: A Sociological Modernization Perspectiva", en Voluntas,
2 (14): 167-188.
LANDIM, Lela, 1993, A inven~ao das ONG-do servir; o invisvel a profissao sem
nome, Tese doutorado em antropologia social, Universidade Federal do
Rio de Janeiro.
MATO, Daniel, 2003, "Global and Local Agents in the Transnational Making
of Representations of Ideas of 'Civil Society' and the 'Third Sector''',
Trabajo presentado en el XXIV Congreso de la Latin American Studies
Association (LASA).
- - - , (coord.), 2004, Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin, Caracas faces, Universidad Central de Venezuela.
OUVEIRA, Francisco, 1997, "Privatizac;ao do pblico, destituic;ao da fala e
anulac;ao da poltica: o totalitarismo neoliberal", en Francisco Oliveira
y Maria Clia Paoli (orgs.), Os sentidos da democracia. Polticas do dissenso e
hegemonia global, Vozes-NEDIc FAPESP, Sao Paulo, pp. 55-82.
PAOU, Maria Clia, 2002, "Empresas e responsabilidade social: os enredamentos da cidadania no Brasil", en Santos, Boaventura de Souza (org.),
242
EVELlNA DAGNINO
Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa, Rio de

Janeiro, Civiliza<;ao Brasileira, pp"373-418.
SALOMON, Lester, 1997, "Estratgias para o fortalecimento do terceiro
setor", en E.B. Ioschpe, 1f:rceiro setor: desenvolvimento social sustentado, Ro
de Janeiro, Paz e Terra.
TATAGIBA, Luciana, 2002, "Los consejos gestores y la democratizacin de
las polticas pblicas en Brasil", en Evelina Dagnino (org.), Sociedad civil,
espacios pblicos y democratizacin en Amrica Latina: Brasil, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica-Universidad Estatal de Campinas, pp. 305-368.
TEIXElRA, Ana Claudia, 2002, "La actuacin de las organizaciones no-gubernamentales: entre el Estado y la sociedad civil", en Evelina Dagnino
(org.), Sociedad civil, espacios pblicos.y democratizacin en Amrica Latina:
Brasil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Universidad Estatal de
Campinas, pp. 77-119.
----,,2003, Identidades em construfiio: Organizafoes Nao-Governamentais no
processo brasileiro de democratizafiio, Sao Paulo, Annablume-FAPESP.
TEIXElRA, Ana Claudia, Evelina Dagnino y Carla Ceclia Almeida, 2002, "La
constitucin de la sociedad civil en Brasil", en Evelina Dagnino (org.),
Sociedad civil, espacios pblicos y democratizacin en Amrica Latina: Brasil,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Universidad Estatal de Campinas, pp. 21-76.
TELLES, Vera da Silva, 1994, "Sociedade civil, direitos e espa<;os pblicos",
enPolis 14: 43-53, Sao Paulo, Instituto Polis.
- - - - , 2001, Pobreza e Cidadania, Sao Paulo, Editora 34.
Tercera parte
TEMAS y ACTORES DE LA
RENDICIN DE CUENTAS
Captulo 8
La poltica de accountabi/ity
social en Amrica Latina
Enrique Peruzzotti*
EN LOS DEBATES que tienen lugar en la regin acerca de los desafos y obstculos que confrontan las nuevas democracias, generalmente encontramos
dos importantes cuerpos de literatura que, a pesar de su complementariedad,
raramente se juntan. Por un lado, una literatura que tiende a asumir que la
existencia de una prensa independiente y de una sociedad civil slida y autnoma son dos elementos que contribuyen a moldear y a mejorar la calidad
de la vida pblica e institucional de los regmenes representativos. Por otro
lado, los trabajos acerca de la calidad institucional de las nuevas democracias,
que tienden a sealar los importantes dficit institucionales que aquejan a
la mayora de las nuevas democracias, particularmente en lo que se refiere
a la operacin de las agencias de rendicin de cuentas. El presente captulo
pretende tender un puente entre ambas discusiones y analizar el papel que
juegan la sociedad civil y la prensa autnoma en tanto agentes informales de
rendicin de cuentas. En las prximas pginas me concentrar en el anlisis
de una nueva forma de politizacin que se est desarrollando en varias de las
nuevas democracias que tiene como objetivo primordial el fortalecer y perfeccionar el funcionamiento de los mecanismos de control y supervisin de
las instituciones representativas. Las primeras secciones describen la forma
de funcionamiento de dicha poltica y sealan alguno de sus logros, mientras
que la ltima seccin advierte acerca de riesgos potenciales de dicho tipo de
iniciativas.
La redefinicin del contrato representativo
en Amrica Latina y el surgimiento
de una poltica de accountability social
En varios trabajos anteriores Catalina Smulovitz y yo (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y 2002) hemos utilizado el concepto de accountability social para
Departamento de Ciencia Poltica y Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella, Buenos
Aires, Argentina.
245
246
ENRIQUE PERUZZOTTI
englobar un conjunto diverso de iniciativas motorizadas por NG, movimientos sociales, asociaciones cvicas, o medios independientes orientados
por una comn preocupacin de mejorar la transparencia y la accountability
del accionar gubernamental. Dicho conjunto de actores e iniciativas incluyen
distintas acciones orientadas a supervisar el comportamiento de funcionarios
o agencias pblicas, denunciar y exponer casos de violacin de la ley o de
corrupcin por parte de las autoridades, y ejercer presin sobre las agencias
de control correspondientes para que activen los mecanismos de investigacin y sancin que correspondan. Este conjunto heterogneo de actores
sociales desarrolla nuevos recursos que se suman al repertorio clsico de
instrumentos electorales y legales de control de las acciones de gobierno.
El surgimiento de novedosas formas de intervencin civil organizadas
alrededor de una poltica de derechos y de rendicin de cuentas indica
la presencia de un saludable proceso de renovacin poltica en la regin,
proceso orientado a unificar dos elementos que la tradicin democrtica
populista mantena separados: la democracia y el constitucionalismo. 1 En
el pasado, los lmites y frenos legales al poder haban sido devaluados por el
mayoritarianismo democrtico populista, que los vea como obstculos para
la realizacin de la voluntad popular. El giro poltico y cultural que tuvo
lugar en varias de las sociedades latinoamericanas hacia una forma constitucional de democracia que deja atrs los excesos del plebiscitarianismo
populista, ha contribuido a redefinir los trminos del contrato democrtico
representativo hacia un modelo de rendicin de cuentas. La renovacin de la
cultura poltica y de las tradiciones democrticas de la regin se traduce en
una relacin ms compleja y tensa entre la ciudadana y sus representantes
polticos. Importantes sectores de la ciudadana se niegan a cumplir un papel
meramente pasivo, limitado a la delegacin electoral, y asumen una actitud
activa de supervisin permanente de sus representantes para asegurar que los
comportamientos de los mismos se encuadren dentro de las normas de responsabilidad y de responsiveness que dan legitimidad al vnculo representativo.
Semejante cambio cultural lleva inevitablemente a una actitud ms crtica
hacia las tareas de la clase poltica: el representado ya no permanece como un
sujeto pasivo sino que asume un rol de monitoreo activo. Esta nueva interpretacin del contrato representativo enfatiza el establecimiento de mecanismos
y recursos para monitorear y disciplinar a los representantes polticos. Ya no
1 He analizado los procesos de innovacin poltica en Peruzzotti (2002; 2004 Y 2001). Tres importantes
contribuciones colectivas al anlisis de los cambios operados en las sociedades civiles de la regin son lvera
(2003); Panfichi (2002); y Dagnino, 2003; as como el importante libro de Leonardo Avritzer (2002). Para un
anlisis del conflicto entre constitucionalismo y democracia que el populismo introdujo en Amrica Latina, vase
Peruzzotti (1999).
LA pOLTICA DE ACCOUNTABILlTY SOCIAL EN AMRICA LATINA
247
se trata simplemente de delegar la confianza en las cualidades personales de

un lder, sino que existe una preocupacin por complementar el acto de autorizacin poltica con el fortalecimiento de una red impersonal de dispositivos
institucionales de supervisin y control del poder.
Bajo el modelo de rendicin de cuentas los representantes no reciben un
cheque en blanco que los autoriza a actuar en una forma totalmente discrecional hasta la prxima eleccin. El mandato representativo se encuentra ahora
bajo la supervisin de una combinacin de mecanismos formales e informales
orientados a lograr que los representantes acten responsablemente y teniendo en cuenta los intereses de los representados. Institucionalmente el funcionario electo es monitoreado y controlado por lo que Guillermo O'Donnell ha
denominado mecanismos de accountability horizontal,2 esto es, por el sistema de
separacin de poderes, de frenos y contrapesos y de debido proceso, y por
la funcin disciplinadora que la existencia de elecciones peridicas y competitivas supone. 3 Extrainstitucionalmente, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en la esfera pblica pueden cuestionar determinadas
decisiones o polticas pblicas, denunciar comportamientos ilegales de los
funcionarios pblicos, o tematizar nuevos problemas o asuntos.
Los mecanismos de rendicin de cuentas reducen los riesgos que inevitablemente conlleva todo proceso de delegacin del poder (O'Donnell, 2003;
Sztompka, 1999; Rose-Ackerman, 2001). Si la confianza ciudadana es traicionada por funcionarios que utilizan el poder delegado para su propio beneficio
o para delinquir, el sistema representativo activa un conjunto de dispositivos
institucionales orientados a castigar dichos comportamientos. En las democracias en que dichos mecanismos funcionan adecuadamente el votante sabe
que aun en el caso de que cometa una eleccin desacertada, el sistema le asegura que la red de controles institucionales se activar en el momento en que
determinado representante viole los trminos del contrato representativo e
incurra en acciones indebidas.
Los problemas de funcionamiento que los diversos mecanismos de control del poder poltico presentan en Amrica Latina han sido uno de los temas
recurrentes en los actuales debates acerca de la calidad institucional de las
nuevas democracias de la regin. Desde sus tempranos trabajos sobre democracia delegativa, Guillermo O'Donnell ha estado llamando la atencin acerca
de los notorios dficit institucionales que presentan algunas de las democraI El concepto de accountabi/ity horizontal denota la puesta en marcha de nn sistema interestatal de pesos y
contrapesos orientado a controlar o castigar las acciones u omisiones por parte de los funcionarios u organismos
del Estado que puedan ser considerados ilegales. Vase al respecto, O'Donnell (l999a y 2003).
1 Las elecciones representan para O'Donnell un mecanismo institucional de rendicin de cuentas de
carcter vertical.
248 ~ ENRIQUE PE RUZZOTTI
cias latinoamericanas, especialmente en lo que hace al funcionamiento de los

mecanismos de rendicin de cuentas. 4 Desde su perspectiva, O'Donnell considera que dichos dficit son de una magnitud tal que es necesario elaborar
un subtipo particular de tipologa que d cuenta de los rasgos distintivos de
esta forma de poliarqua. Las poliarquas que se han, finalmente, instalado
en buena parte del continente, afirma O'Donnell, difieren sustancialmente
del modelo de democracia representativa basado en la rendicin de cuentas
que predomina en los pases occidentales. El rasgo distintivo de estas nuevas poliarquas es que el proceso de delegacin de autoridad poltica no est
siendo complementado con mecanismos efectivos de accountability. Si bien
las elecciones habilitan a los representantes polticos, an no existe una red de
agencias capaces de controlar y castigar las acciones que puedan ser calificadas como ilegales o corruptas (O'Donnell, 1994 y 1999b). Este dficit es precisamente el blanco central de esta nueva generacin de activismo cvico.
Enfrentando el dficit de accountability

en la representacin poltica:
la poltica de accountability social

El espacio pblico de muchas de las nuevas democracias est siendo gradualmente ocupado por una nueva generacin de asociaciones cvicas, ONG,
movimientos sociales y organizaciones de medios, constituidas alrededor de
una poltica de accountability social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002). La poltica
de accountability social representa una de las diversas formas de politizacin
con base en la sociedad civil que tienen lugar en las nuevas democracias.
Como sealramos anteriormente, el concepto de accountability social hace
referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas
alrededor de demandas de accountability legal.; Esta nueva forma de poltica
que surge en el espacio de la sociedad civil engloba una variedad de formas
de accin colectiva y de activismo cvico que comparten una comn preocu4 Para un interesante debate acerca de si dicho dficit en los mecanismos de rendicin de cuentas es peculiar de
la regin o representa un problema generalir.ado de toda democracia, vase Przeworski (2002) y O'Oonnell (2002).
; La idea de rendicin de cuentas o accottntabilit~ refiere a la facultad de asegurar que los funcionarios
pblicos rindan cuentas por su conducta, entendiendo por esto, tanto la obligacin de informar y justificar sus
decisiones de gobierno y la posibilidad de ser eventualmente sancionados por ellas. La nocin de accottntabifity
encierra una dimensin legal y una poltica. La dimensin legal del concepto de accountability hace referencia a
aquellos mecanismos institucionales diseados para asegurar que las acciones de los funcionarios pblicos estn
enmarcadas legal y constitucionalmente. El concepto de accountability poltica se refiere, en cambio, a la capacidad
del electorado para hacer que las polticas gubernamentales se adecuen a sus preferencias. Usualmente se asume
que las elecciones son la institucin por excelencia para este tipo de control. Sin embargo, tambin existe una
amplia literatura que seala las limitaciones de las elecciones corno mecanismo de accountability poltica. Vase.
por ejemplo, Przeworski. Stokes y Manin (1999) y Stokes (2001).
249
pacin por mejorar el funcionamiento de las instituciones representativas a

travs del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los
funcionarios pblicos. Estos actores representan un subgrupo, algunas veces
relativamente minoritario, del entramado asociativo global de las sociedades
latinoamericanas.
Dentro de este diverso abanico de formas asociativas que integran los
actores de la poltica de accountability social, se distinguen dos actores y formas de intervencin social principales: a) movimientos sociales coyunturales
de sectores sociales directamente afectados por acciones estatales discrecionales; y b) asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carcter
permanente. Ambos actores, como veremos, son cruciales para la poltica
de accountability social y cada uno de ellos cumple un papel especfico en la
dificultosa y sinuosa tarea de mejoramiento de la peiformance institucional de
las nuevas democracias. El tercer actor no proviene del campo asociativo civil
sino que est representado por un sector del periodismo independiente que
en algunas ocasiones recoge y da visibilidad a las denuncias o iniciativas de
este sector y en otras, se convierte l mismo en un protagonista de la poltica
de accountability social al generar denuncias propias frutos de sus propias
investigaciones o que reciben como filtraciones offthe record gracias al cultivo
de contactos con fuentes gubernamentales.
Asociativismo cvico
Un importante actor de la poltica de accountability social est constituido
por una red de asociaciones y ONG ciudadanas altamente profesionalizadas y
que se ubican en lo que podra denominarse los sectores de lite de las sociedades civiles latinoamericanas. Generalmente, los programas, iniciativas y
propuestas de estos grupos estn guiadas por una visin sistmica que apunta
a generar respuestas para problemas que son percibidos como estructurales o
de larga data. En este sentido, y como veremos ms adelante, la perspectiva
que adoptan estos actores difiere del trato puntual y coyuntural que caracteriza el accionar de muchos de los movimientos sociales que constituyen la
otra pata de la poltica de accountability social.
El actual periodo democrtico ha sido testigo de la consolidacin de un
extenso grupo de ONG y de asociaciones ciudadanas que comparten una
preocupacin comn por incrementar la transparencia de los actos de gobierno y mejorar la eficiencia de los mecanismos de rendicin de cuentas. En
aos recientes estas asociaciones han lanzado mltiples iniciativas con el fin
de incrementar la transparencia en el ejercicio del poder poltico y de esta-
250
ENRIQUE PERUZZOTTI
blecer mecanismos efectivos de monitoreo ciudadano hacia los organismos

del Estado y sus funcionarios. 6 Las iniciativas incluyen, entre muchas otras,
campaas para demandar la presentacin peridica de una declaracin jurada de bienes por parte de los funcionarios pblicos, monitoreo del proceso
de formulacin e implementacin de presupuestos pblicos en los distintos
niveles de gobierno, vigilancia de los procesos y campaas electorales, supervisin de la conducta de la institucin policial, etctera.
Los actores que integran este grupo son sectores profesionales, con
aceitados contactos con la sociedad civil transnacional, y con organismos y
gobiernos extranjeros. Buena parte de estos grupos reciben financiacin de
fundaciones extranjeras y en algunos casos representan los captulos locales
de organizaciones transnacionales. Este subgrupo asociativo se diferencia de
otros partcipes de la poltica de accountability social por el nivel de reflexividad de sus propuestas: suponen una suerte de tbink tbanks ciudadanos orientados a pensar y desarrollar polticas e iniciativas desde una ptica societal.
Estos actores generan un recurso vital para el ejercicio de la rendicin de
cuentas social: generacin de fuentes de informacin autnomas, que sirven
para suplir vacos informativos estatales o bien para desafiar las cifras o datos
oficiales. Tambin representan una fuerza de innovacin a travs de la generacin de proyectos y sugerencias de reforma o mejoramiento institucional.
Debido a los recursos y capacidades requeridas, estas organizaciones suelen
reclutar a sus miembros entre los sectores altamente educados de la sociedad
civil y su rea de influencia generalmente se reduce a sectores de toma de
decisiones.
Movimientos sociales
Paralelo al accionar de estas organizaciones sociales se observa el surgimiento de un abanico de movimientos sociales puntuales que surgen como
demanda de justicia y esclarecimiento fundamentalmente de casos de violaciones a los derechos humanos que tienen lugar en las nuevas democracias. A
(, Poder Ciudadano, Asociacin por los Derechos Civiles, Fundacin para el Ambiente y los Recursos Naturales (FARN), Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional (correpi), Coordinadora de Familiares de
Vctimas Inocentes (cofavi), Asociacin por los Derechos Civiles, y el Centro de Estudios Legales y Sociales
(CFLS), y CIPEC en Argentina; Grupo Propuesta Ciudadana, Foro Democrtico, Instituto de Defensa Legal (dele), Coordinadora por los Derechos Humanos, Comisin Andina de juristas, y Transparencia en Per; Viva la
Ciudadana, Corporacin para la Excelencia de la justicia, las diversas veeduras ciudadanas, Fundepublico en
Colombia, Auditoria Democrtica Andina, Participacin Ciudadana en Ecuador; Formacin jurdica para la
Accin (FORJA), Codeju en Chile, Viva Ro, Ouvidorias Policiales de San Pablo en Brasil, son algunos ejemplos
de esta nueva forma de asociativismo civil organizado alrededor de demandas por mejoramiento de la calidad
institucional de las nuevas democracias.
251
diferencia del accionar permanente, altamente reflexivo y menos visible del

entramado asociativo anteriormente mencionado, estos actores estn organizados alrededor de una demanda concreta y particular (generalmente el pedido
de justicia y esclarecimiento de casos particulares), es decir, representan reacciones de sectores sociales (en gran parte provenientes de sectores populares o
de lo que Guillermo O'Donnell, 1999b, ha denominado "reas marrones"), que
se ven directamente afectados por prcticas estatales discrecionales.
De captar la atencin de los medios, estos actores sociales suelen logran
un nivel de respuesta y movilizacin social que rara vez es alcanzado por las
iniciativas cvicas del sector organizado de la sociedad civil. El hecho de que
generalmente surgen como reaccin a un caso concreto de discrecionalidad o
autoritarismo estatal, donde hay vctimas y victimarios concretos -de un lado
familiares, amigos y vecinos movilizados, del otro lado, funcionarios y autoridades bajo sospecha- suelen otorgarles a estas denuncias gran efectividad
para generar corrientes de opinin pblica favorables, que en muchos casos
se traducen en una participacin cvica activa de apoyo a dichos actores. En
Argentina, por ejemplo, se sucedieron a lo largo de la dcada de los noventa, una serie de movimientos sociales locales que compartan caractersticas
similares: surgieron inicialmente motorizados por los familiares y amigos
de las vctimas que se organizaron y movilizaron en demanda de justicia,
en muchos casos recibieron apoyo logstico del sector de ONG mencionado
anteriormente 7 y, en los casos ms exitosos, lograron atraer la atencin de
los medios nacionales y movilizar a grandes sectores de la poblacin, que
en muchas ocasiones marcharon de a miles en apoyo de las demandas de
justicia y esclarecimiento. Dos notorios ejemplos fueron el asesinato de la
estudiante Mara Soledad Morales, en la provincia de Catamarca, ubicada
en el noroeste del pas, y la muerte del soldado raso amar Carrasco en un
aislado regimiento de la provincia de Neuqun. En ambos casos existan
fuertes sospechas de involucramiento o complicidad de las autoridades, ya
sea en el crimen mismo, en las maniobras de ocultamiento, o en la manipulacin de las investigaciones subsiguientes. Los dos asesinatos dieron origen
a reclamos de justicia y a extensas movilizaciones sociales en demanda de
garantas de imparcialidad en el desarrollo de las investigaciones policiales
y los subsiguientes procesos judiciales. En ambos casos, la movilizacin
original se inici localmente, generalmente a partir de la organizacin del
crculo cercano de familiares y amigos de las vctimas, y luego se extendi
7 Este es particularmente el caso de la red de organizaciones de derechos humanos y organizaciones contra
la violencia policial, que por su propio origen y misin tiende a operar con sectores sociales desprotegidos o
sujetos a discriminacin y arbitrariedad por parte de las autoridades.
252
1 ENRIQUE
PERUZZOTTI
para incluir ONG nacionales y locales, a la prensa y a amplios sectores de

la poblacin. 8
Periodismo de denuncia
Finalmente, otro actor fundamental de este tipo de activismo cvico es el

periodismo independiente. La participacin del mismo en la poltica de accountability social asume generalment~ dos papeles diferenciados: el de aliado de
los actores sociales, lo que les otorga visibilidad a sus reclamos cvicos, o bien
el del periodismo de denuncia o investigacin propiamente dicho, que a travs
de su tarea obtiene informacin confidencial acerca de actos de ilegalidad
gubernamental. En su primer rol, el periodismo cumple un papel de apoyo
similar al que prestan el sector de organizaciones cvicas: recogen la noticia,
supervisan el desarrollo de la causa policial y/o judicial, denuncian irregularidades, en algunos casos descubren nuevos elementos que contribuyen al
esclarecimiento del caso. Los medios representan un valioso aliado para los
actores cvicos que demandan mayor transparencia gubernamental. El hecho
de que le otorguen visibilidad a un reclamo o que lo ignoren determinar el
xito e impacto pblico de cualquier iniciativa social. La visibilidad meditica de las denuncias y demandas cvicas es crucial para lograr movilizar
convicciones en la opinin pblica, para ejercer una presin efectiva sobre
las autoridades.
En otras ocasiones los medios actan no como sostn de los reclamos o
denuncias cvicas, sino como propios generadores de denuncias. Buena parte
de los escndalos mediticos que sacudieron la regin tuvieron como origen
una filtracin de informacin de insiders a los medios o una investigacin
periodstica que sac a la luz hechos de corrupcin o de ilegalidad gubernamental. La aparicin en la dcada pasada de un tipo de periodismo ms
inquisitivo en la regin se tradujo en un rosario de escndalos mediticos que,
en varios casos, determinaron el destino de los gobie,rnos bajo sospecha: los
Vladivideos en Per, el Proceso 8000 contra el presidente Samper en Colombia,
el Collorgate en Brasil, el escndalo del Senado durante la gestin de Fernando de la Ra son ilustracin del alcance y dimensin que adoptaron algunas
de estas denuncias mediticas (Waisbord, 2000 y 2002; Lynch, 2002; Rey,
1998; Muraro, 1997; Peruzzotti, 2006).
Los tres protagonistas de la poltica de accountability social tienden a
potenciarse cuando operan conjuntamente. Si bien en muchos casos cada
'Para un anlisis especfico de estos casos, vase Smulovitz y Peruzzotti (2003), as como Behrend
(2006),
253
uno de estos actores interviene aisladamente/ es precisamente cuando interactan entre s, alimentndose mutuamente con los inputs especficos que
cada uno de ellos produce, que logran mayor efectividad e impacto en la
opinin pblica y por ende, generan mayores amenazas de castigo simblico
a los individuos y/o agencias bajo sospecha. Dado que la esfera pblica es
el terreno principal donde opera la sociedad civil, existe cierta dependencia
estructural de esta ltima con respecto a los medios: si el objeto es generar
sanciones simblicas contra eventuales transgresores o contra agencias de
control politizadas o que se muestran reticentes a intervenir, ciertamente un
alto nivel de exposicin y de apoyo popular incrementa el grado de amenaza
que la denuncia representa para aquellas agencias y/o oficiales involucrados.
Si bien los medios son un outlet indispensable para lograr visibilidad, es tambin cierto que aquellos escndalos que surgen de movimientos o iniciativas
sociales tienden a captar ms la atencin del pblico que aquellos que se
refieren exclusivamente a conflictos entre sectores de lite (Waisbord, 2000).
Adems, la presencia de actores sociales autnomos representa para el periodismo de la regin una rica fuente de informacin alternativa, que rompe
con su marcada dependencia de fuentes o filtraciones oficiales, que hace ms
dificultoso el manejo de las dinmicas de determinado escndalo por parte
de las lites polticas (Peruzzotti, 2006).
La Contribucin de la poltica de
accountabi!ity social al funcionamiento

de los mecanismos de accountabi/ity
horizontal y vertical electoral
La poltica de accountability social representa un importante complemento

subinstitucional que incide directamente en el funcionamiento y desempeo
de los mecanismos institucionalizados de accountability, tanto verticales como
horizontales. La denuncia de casos concretos de corrupcin o de tergiversacin de la lgica institucional de ciertas agencias gubernamentales por parte
de funcionarios inescrupulosos, implica un importante llamado de atencin
acerca de las deficiencias que existen en el desempeo institucional de los
poderes representativos y/o de las agencias horizontales encargadas de supervi'Por ejemplo, en el sector de ONG profesionalizadas y con numerosos puntos de contactos personales y
profesionales con los miembros del sistema poltico, la presin social y exposicin meditica no son generalmente
la nica o la va principal para transmitir detenninado mensaje o demanda a las autoridades respectivas. En este
sentido, movimientos y actores de base enfrentan mayores dificultades de hacer su voz visible y por lo tanto
muchas veces se ven inevitablemente obligados a adoptar una estrategia de movilizacin con el fin de captar la
atencin de los medios y del pblico en general.
254
ENRIQUE PERUZZOTTI
sarlos. En este sentido, la denuncia de fraude electoral, de redes de clientelismo

poltico, o de casos de corrupcin, hacen pblicos aspectos problemticos que
conspiran contra un adecuado funcionamiento de las instituciones electorales, de asistencia social o de control de la legalidad de las acciones de gobierno
respectivamente. Por otro lado, y como sealramos en el apartado anterior,
la contribucin de la poltica de accountability social a la agenda de mejora
institucional no se reduce a la denuncia y sealamiento de dficit institucionales; tambin existe una red de organizaciones altamente profesionalizadas
que acta como una fuente alternativa de informacin sobre las mismas y que
genera propuestas de mejoramiento e innovacin institucional.
Las iniciativas de accountability social inciden en el funcionamiento de
los mecanismos electorales verticales y horizontales de dos maneras fundamentales: en primer lugar, sealando dficit o aspectos problemticos en el
desempeo institucional de distintas agencias y organismos, y en segundo
lugar forzando la activacin de dichas agencias a travs de la presin social
y meditica.
En primer lugar los mecanismos de accountability social cumplen una
funcin de sealamiento de dficit institucionales. Este proceso de sealamiento
adopta generalmente dos formas principales:
a) Mostrando un dficit concreto en el funcionamiento de determinada
agencia a travs de la denuncia de casos concretos de corrupcin o de

violacin de la legalidad o el debido proceso por parte de oficinas o
agentes pblicos y forzando la activacin de organismos de accountabilitY horizontal (como el Poder Judicial o las comisiones legislativas de
investigacin) que de otra manera seran reticentes a aplicar sanciones
a los supuestos transgresores.
b) Exhibiendo dficit sistmicos de funcionamiento o de estructura. En
este caso, monitoreando permanentemente la manera de proceder a
una evaluacin sistemtica del desempeo institucional de determinada oficina o poder gubernamental.
La funcin de sealamiento y denuncia de casos especficos de corrupcin o de violacin de derechos o de cualquier otra forma de arbitrariedad,
por parte de las autoridades pblicas, resulta una forma efectiva de mostrar de manera palpable deficiencias en la forma de operacin de ciertas
agencias pblicas, y de denunciar situaciones de captura institucional por
parte de sectores particulares o por funcionarios corruptos. Este papel de
denuncia y sealamiento es el que fundamentalmente, aunque no exclusi-
LA POLTICA DE ACCOUNTABILlTY SOCIAL EN AMRICA LATINA
255
vamente, cumplen los movimientos sociales que se organizan alrededor de

casos. Es a travs de la exposicin de casos concretos que estos movimientos logran captar la atencin de la opinin pblica, instalar el problema
en la agenda, y eventualmente generar cambios en la apreciacin social
de determinados comportamientos. As, acciones que en el pasado eran
socialmente toleradas -cierto grado de corrupcin en la administracin
pblica o el ejercicio de la violencia hacia determinados sectores sociales por parte de la institucin policial- al ser repetidamente sealados por la
denuncia de diversos movimientos o actores sociales, logran sensibilizar
a la ciudadana acerca del problema y modificar los ndices de tolerancia
social hacia el fenmeno.
En varios pases de la regin, por ejemplo, se registraron ciertos avances
en desnaturalizar ciertas prcticas ilegales por parte de la institucin policial y militar, a partir de la aparicin de movimientos y organizaciones que
denunciaban casos concretos de violencia policial sobre jvenes de reas
urbanas populares o de maltrato a los conscriptos por parte de sus superiores.
Por ejemplo, la muerte de dos conscriptos en Chile y en Argentina, gener
una vocal protesta y movilizacin que, en el caso argentino, llev al fin del
servicio militar obligatorio. Asimismo, en Per, la Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, una red de organizaciones de defensa de los derechos
humanos, repetidamente cuestion la prctica militar de reclutamiento forzoso de conscriptos en ciertas reas rurales del pas.
En distintas ocasiones, se observa la creacin de asociaciones o de
ONG orientadas a supervisar, generar informacin alternativa a la oficial, y elaborar propuestas de reforma institucional de determinadas
agencias pblicas. Los ejemplos van desde el monitoreo de las fuerzas
policiales y las autoridades electorales, a la elaboracin y ejecucin de
los presupuestos pblicos. Por ejemplo, un importante logro de diversos grupos de protesta que emergieron en distintos pases como consecuencia del enraizado problema de violencia y brutalidad policial sobre
sectores populares, fue el eventual establecimiento de organizaciones
permanentes de supervisin de las fuerzas policiales. As, movimientos
sociales que surgieron con demandas especficas de esclarecimiento y
justicia para un caso concreto se unifican y establecen una organizacin
que va a adoptar una visin ms amplia y sistmica del problema. Estas
organizaciones no solamente actan como sistema externo de "alarmas de
incendio" que se activan cuando se producen violaciones a los derechos
humanos por parte de los oficiales de polica, sino que adems desarrollan
un proceso de evaluacin sistemtica de los problemas institucionales de
256
ENRIQUE PERUZZOTTI
dichas agencias y desarrollan propuestas de reforma institucional. 1O Como

sealbamos anteriormente, estos vigilantes permanentes representan cruciales think tanks ciudadanos que reflexionan acerca de los modos en que se
puede mejorar la calidad y la eficiencia de las instituciones pblicas.
En segundo lugar, las iniciativas de accountability social cumplen una funcin de activacin de mecanismos de rendicin de cuentas. La poltica de accountability social no se limita a una tarea de alarma o sealamiento, sino que tambin
impone sanciones simblicas que determinan el destino electoral o laboral
de los representantes o funcionarios bajo sospecha. La derrota electoral, la
renuncia al cargo, sanciones judiciales o el ostracismo pblico son algunas de
las consecuencias que pueden acarrear las denuncias cvicas o periodsticas.
En ciertos casos, el castigo simblico va ms all de un sealamiento individual y se extiende a una agencia, poder o partido poltico, A travs de la presin social y la exposicin pblica, estas iniciativas sociales fuerzan a una red
de agencias de control que de otra manera se mostrara reticente a intervenir, a
tomar cartas en el asunto e iniciar procedimientos judiciales o administrativos
orientados a investigar y castigar los supuestos actos de ilegalidad. La activacin de agencias de control puede darse de manera directa o indirecta. La activacin
indirecta es producto de la presin social ejercida por cierto movimiento u
organizacin o por determinado escndalo meditico que, debido a los costos reputacionales que la denuncia genera al gobierno o a las autoridades
involucradas, las agencias o funcionarios pblicos toman cartas en el asunto
ya sea forzando la renuncia de los funcionarios bajo sospecha, iniciando un
proceso administrativo o judicial, estableciendo una comisin parlamentaria
de investigacin, etctera.
La activacin es directa cuando los actores sociales recurren directamente a las agencias horizontales. En las ltimas dcadas, la regin ha visto un
aumento significativo de la judicializacin de conflictos, muchas veces activada por la sociedad civil e incentivada por la creacin de nuevas herramientas
legales que facilitan el recurso al Poder Judicial por parte de la ciudadana.
La accin directa de inconstitucionalidad, las acciones de tutelas, los amparos legales, el surgimiento de un movimiento de derecho de inters pblico
representan algunas herramientas constitucionales novedosas en la regin que
han contribuido a mejorar el acceso de ciertos sectores al Poder Judicial para
reclamar por sus derechos o para denunciar casos de arbitrariedad estatal. ll
Sobre e! concepto de "alarmas de incendio" (Fire Alarms). McCubbins y Schwartz, 1984.
Sobre e! fenmeno de la creciente judicializacin de la poltica en la regin vase Bastos Arantes, 1997;
Batista Cavalcanti y Sadek (2002); Vianna et al., (1999) Smulovitz (1997 y 2(06). Sobre e! uso de! derecho de
inters pblico por parte de la sociedad civil vase McClyrnont y Golub, (2000) Gonzlez y Viveros (1998) y
Gonzlez Morales (1997).
10
JI
257
Por ejemplo, la creacin del Ministerio Pblico luego de la reforma constitucional de 1988 en Brasil introdujo un actor institucional accesible y abierto
a los reclamos ciudadanos, fomentando un notable crecimiento del uso de la
estrategia judicial por parte de la sociedad civil. I2 Otras agencias horizontales
que han sido objeto del inters de la sociedad civil son las defensoras del
pueblo establecidas en aos recientes en varios pases de la regin y, en el
caso de Brasil, las comisiones de investigacin parlamentaria (Lemos-Nelson
y Zaverucha, 2006).
La poltica de accountability social:
hacia la generacin de un crculo virtuoso
de mejoramiento de la calidad
institucional de las nuevas democracias
La anterior enumeracin resulta til a la hora de resaltar el papel central

jugado por las polticas de accountability social en la regin. Ellas han dado
lugar a los reclamos por incumplimiento del debido proceso por parte de
las autoridades pblicas, al destape de numerosos casos de corrupcin oficial, al impulso para establecer sanciones contra los infractores de la ley, y a
la presin para establecer reformas institucionales tendientes a incrementar la
efectividad de los mecanismos de desconfianza institucional. Si bien el terreno ms propicio para el desarrollo del accountability social es bajo regmenes
democrticos, esta forma de hacer poltica ha cumplido un papel crucial en
ciertos contextos autoritarios. Pensemos, por ejemplo, en el exitoso proceso
de reforma electoral que tuvo lugar en Mxico bajo el liderazgo de Alianza
Cvica (Olvera, 2003), o en el papel que ciertos grupos prodemocrticos y
el periodismo autnomo cumplieron en el Per. Tambin son centrales en
contextos democrticos caracterizados por la deLilidad de sus mecanismos de
accountability horizontal, ya que al exhibir de manera pattica muchos de esos
dficit, contribuyen a generar una corriente de apoyo pblico a un proceso de
reformas orientadas a subsanarlos.
Sin embargo, esta forma de hacer poltica no debe considerarse como
un fenmeno circunscrito a regmenes delegativos o a democracias frgiles
y no consolidadas. La poltica de accountability social representa una forma
primordial de politizacin en cualquier democracia -reciente o longeva, consolidada o no-, ya que sirve para probar si la conducta de los representantes
polticos y de los funcionarios no electos se adecua o no a los principios
11
Sobre la relacin Ministerio Pblico-sociedad civil, vase Batista Cavalcanti y Sadek (2002).
258
ENRIQUE PERUZZOTTI
normativos que dan legitimidad al contrato representativo. Estas "polticas

de desconfianza" son esenciales para el fortalecimiento de la confianza en el
sistema institucional de cualquier democracia. "La confianza -plantea Claus
Offe (2001: 76)- es el residuo que permanece luego de que la propensin a
desconfiar se demuestra infundada."
En principio, la poltica de accountability social apunta a tematizar determinados dficit institucionales y fuerza a encarar procesos de reforma o
de mejoramiento institucional. Es en este sentido que argumento que esta
forma de politizacin representa un importante complemento que tiende
a reforzar los procesos de institucionalizacin y de mejora institucional
al sealar y castigar actos de captura institucional, de clientelismo, o de
corrupcin gubernamental. En ciertos casos se observa un crculo virtuoso
tendiente a mejorar la performance de las instituciones representativas as
como de los mecanismos de rendicin de cuentas. Al reforzar los mecanismos institucionalizados de desconfianza, la poltica de accountability social
contribuye a fortalecer los lazos de confianza entre la clase poltica y la
ciudadana: la existencia de mecanismos efectivos de desconfianza institucionalizada son los que sustentan el vnculo representativo al permitir la
generalizacin de la confianza social en las instituciones representativas, pues
stas proveen al ciudadano una red de dispositivos de reaseguro de que aun
en casos en que su confianza se vea traicionada, el sistema dota de mecanismos efectivos de sancin.
Riesgos y "contraindicaciones"
de la poltica de accountability social
La poltica de accountability social no est exenta de riesgos y de eventuales

"contraindicaciones." Existen dos potenciales riesgos implcitos en este tipo
de poltica. El primero se refiere a la negativa de la clase poltica y de las agencias de desconfianza institucionalizada a procesar dichas demandas de mejoramiento institucional. Si los funcionarios pblicos ignoran sistemticamente
los reclamos cvicos por mayor transparencia, el resultado ms probable es
una abrupta declinacin en la confianza ciudadana de los representantes
polticos. Como sostiene Sztompka (1999: 76), "si la percepcin de fracaso
se extiende, la confianza generalizada es reemplazada por la desconfianza
generalizada". El segundo peligro se relaciona con el nmero de casos que
son revelados de conducta ilegal de los representantes. Para que la confianza prevalezca de forma generalizada, los mecanismos institucionales deben
ser activados espordicamente. Un escenario pblico que est caracterizado
259
por la profusin de denuncias y escndalos, y por la hiperactividad de las

instituciones de control, pone en evidencia que las violaciones a la confianza
social no son episdicas sino hechos generalizados. Dicha constatacin tiende
a alimentar una cultura cvica de desconfianza (Sztompka, 1999: 76).
El caso argentino representa una til ilustracin de algunos de los potenciales riesgos de dicha poltica. En la Argentina de los noventa concurrieron
los dos factores de riesgo anteriormente mencionados. Por un lado, hubo una
percepcin generalizada por parte de la ciudadana de que muchas agencias
horizontales se mostraban reticentes a cumplir su rol de monitoreo o bien su
funcionamiento se encontraba distorsionado debido a presiones polticas. Por
otra parte, durante los dos gobiernos de Carlos Menem (1989-1999) el escenario pblico argentino estuvo colmado de sospechas de corrupcin e ilegalidad en el comportamiento de los funcionarios pblicos. Estas denuncias eran
sistemticamente desdeadas por los funcionarios pblicos y slo en contadas ocasiones los funcionarios bajo sospecha recibieron sanciones judiciales.
La gravedad y la periodicidad de las revelaciones de la prensa contribuyeron
a generar cierta "fatiga de escndalos" entre los argentinos (Waisbord, 2002)
y, simultneamente, contribuyeron a expandir un manto generalizado de
sospecha hacia la totalidad del cuerpo poltico. Estos sentimientos sociales
se tradujeron en una creciente divisin entre la sociedad poltica y la sociedad civil, grieta que fue potenciada por la persistente reticencia del gobierno
menemista a responder a las persistentes voces que demandaban mayor
transparencia en la accin de gobierno. La eleccin del gobierno de la coalicin electoral de la Alianza (integrada fundamentalmente por la Unin Cvica Radical y el Frepaso) pareci abrir una puerta de reconciliacin y gener
importantes expectativas de cambio en aquellos sectores del electorado que
se vieron cautivados por el nfasis del discurso de la Alianza en la necesidad
en un cambio fundamental en la manera de hacer poltica y en su promesa de
una mayor transparencia en el ejercicio del poder. Lamentablemente, dichas
esperanzas tuvieron una vida efmera. En los primeros meses de gobierno, la
administracin presidida por Fernando de la Ra se vio involucrada en un
escndalo de corrupcin de grandes dimensiones, pues implicaba el pago de
sobornos por parte del Poder Ejecutivo a ciertos senadores de la oposicin
para que pasaran determinada legislacin en el Congreso. Dicho escndalo
no solamente llev a la quiebra de la coalicin de gobierno, sino que dio por
tierra con toda esperanza social de reforma institucional o moral. La expectativa social de cambio que la renovacin electoral haba generado pronto se
convirti en enojo y frustracin social hacia el sistema poltico. El primer
indicio preocupante del estado del humor social latente hacia la poltica fue
260
ENRIQUE PERUZZOTTI
el impresionante aumento del llamado "voto de protesta" y de las abstenciones electorales en las elecciones legislativas que tuvieron lugar en el mes de
octubre de 2001. Sin embargo, en diciembre de 2001 el descontento se hizo
patentemente visible, cuando miles de ciudadanos se movilizaron espontneamente en Buenos Aires y otras ciudades del pas bajo la consigna "que se
vayan todos". Los cacerolazos y luego las asambleas populares que pretendan rescindir el contrato representativo que ligaba a los representantes polticos con la ciudadana proveen una dramtica ilustracin de los costos que
supone ignorar las demandas sociales de reforma institucional y por mayor
transparencia en la accin de gobierno. l )
El surgimiento de una poltica de accountability social indica la emergencia de una saludable y novedosa preocupacin por la calidad y desempeo
de las instituciones democrticas en la regin. En un continente que ha estado caracterizado por el predominio de destructivas formas de politizacin
que dificultaron en el pasado la estabilizacin y consolidacin de regmenes
democrticos y abrieron la puerta a todo tipo de experiencias autoritarias, la
aparicin de una forma de poltica institucionalizante representa de por s una
significativa novedad. La existencia de una poltica que tiene como objetivo
central fortalecer la lgica de los mecanismos representativos y denunciar la
captura y tergiversacin de dichas agencias por funcionarios o polticos inescrupulosos indica que importantes sectores de la ciudadana estn demandando una profunda modificacin de las tradiciones y prcticas polticas de la
regin y se muestran decididos a avanzar en la compleja, sinuosa y continua
tarea de afianzamiento y perfeccionamiento de las instituciones de las jvenes
democracias representativas. Resulta entonces imperativo dar respuesta a los
reclamos cvicos de mayor transparencia, pues el establecimiento de slidos
mecanismos de rendicin de cuentas es crucial para generalizar y solidificar
la confianza social en las instituciones representativas.
Bibliografa
AVRITZER, Leonardo, 2002, Democracy and the Public Sphere in Latin America,
BASTOS ARANTES, Rogelio, 1997,judiciario e poltica No Brasil, Sao Paulo,
Editora Sumar.
BATISTA CAVALCANTI, Rosangela y Maria Teresa Sadek, 2002, "El impacto
del Ministerio Pblico sobre la democracia brasilea: el redescubrimienl'
Para una genealoga de la crisis de representacin en Argentina, vase Peruzzotti (2004).
261
to de la ley", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica, Ciudadanos y Medios en las nuevas democracias, Buenos Aires,
Editorial Temas, pp.169-191.
BEHREND, Jacqueline, 2006, "Mobilization and Accountability: A Study of
Societal Control in the Cabezas Case in Argentina", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the Rule of Law. The Politics of
Social Accountability in the New Latn American Democracias, Pittsburgh,
Pittsburgh University Press.
DAGNINO, Evelina (coord.), 2003, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin
en Amrica Latina, Brasil, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
GONZLEZ MORALES, Felipe, 1997, Las acciones de inters pblico, Santiago de
Chile, Cuadernos de Anlisis Jurdico, Facultad de Derecho Universidad
Diego Portales.
- - - " y Felipe Viveros, 1998, Ciudadana e inters pblico, Santiago de
Chile,Cuadernos de Anlisis Jurdico, Facultad de Derecho Universidad
Diego Portales.
LEMOS-NELSON, Ana Tereza y Jorge Zaverucha, 2006, "Multiple Activation
as a Strategy of Citizen Accountability and the Role of the Investigating
Legislative Commissions", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the Rule of Law, The Politics of Social Accountability in
the New Latin American Democracias, Pittsburgh, Pittsburgh University
Press.
LYNCH, Nicols, 2002, "Los usos de los medios en el Per de Fujimori", en
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, Controlando la poltica, ciudadanos y medios en las nuevas democracias, Buenos Aires, Editorial Temas,
pp. 263-287.
MCCLYMONT, Mary y Stephen Golub (eds.), 2000, Many Roads to Justice: the
law-related work of Ford Foundation grantees around the world, Nueva York,
The Ford Foundation.
MCCUBBINS, Matthew y Thomas Schwartz, 1984, "Congressional Oversight
Overlooked: Police Patrols versus J<lre Alarms," American Journal of Political Science, vol. 28, nm. 1, febrero, p. 168.
MURARO, Heriberto, 1997, Polticos, periodistas y ciudadanos, Buenos Aires,
Fondo de Cultura Econmica.
O'DONNELL, Guillermo, 1994, "Delegative Democracy",Journal ofDemocra~y, vol. 5, nm. l.
- - - " 1999a, "Horizontal Accountability en New Democracies," en
Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc E Plattner (eds.), The Self
262
ENRIQUE PERUZZOTTI
Restraining State. Power and Accountabilit.y in New Democracies, Boulder,

Lynne Rienner.
- - - - , 1999b, "On the State, Democratization, and Sorne Conceptual
Problems: A Latin American View with Glances at Sorne Post-communist Countries", en Guillermo O'Donnell, Counterpoints. Selected Essays on
Authoritarianism and Democracy, Notre Dame, University of Notre Dame
Press.
- - - - , 2002, "Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones", en
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica.
Ciudadanos y medios en las nuevas democracias, Buenos Aires, Editorial
Temas, pp. 87-102.
- - - - , 2003, "Horizontal Accountability: The Legal Institucionalization
of Mistrust", en Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Democratic Accountability in Latin Amrica, Oxford, Oxford University Press.
OFFE, Claus, 2001, "How Can We Trust Our Fellow Citizens?", en Mark
Warren (ed.), Democracy and Trust, Cambridge, Cambridge University
Press.
OLVERA, Alberto, 2003, "Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera pblica en Mxico: el caso de Alianza Cvica", en Alberto
Olvera (coord.), Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica
Latina: Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, pp. 351-409.
- - - , 2003, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina,
Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
PANFICHI, Aldo (coord.), 2002, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en
Amrica Latina, Andes y Cono Sur, Lima, Pontificia Universidad Catlica
del Per-Fondo de Cultura Econmica.
PERUZZOTTI, Enrique, 1999, "Constitucionalismo, populismo y sociedad
civil. Lecciones del caso argentino", Revista Mexicana de Sociologa, vol. 61,
nm. 4, octubre-diciembre, pp. 149-172.
----,2001, "La democratizacin de la democracia: cultura poltica, esfera
pblica y aprendizaje colectivo en la Argentina posdictatorial", en Isidoro Cheresky e Ins Pousadela (eds.), Poltica e instituciones en las nuevas
democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Paids pp. 289-307.
---,2002, "Towards a New Politics. Citizenship and Rights in Contemporary Argentina", Citizenship Studies, vol. 6, nm. 1. pp. 77-93.
- - - - , 2004 ,"Redefiniendo la representacin poltica: la sociedad civil
argentina y el sistema representativo en los noventa", Poltica y Gobierno,
vol. XI, nm. 1, primer semestre.
263
- - - , 2006, "Media Scandals and Social Accountability: the Role of the

Senate Scandal in Argentina", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the Rule of Law. The Politics of Social Accountability in
the New Latin American Democracias, Pittsburgh, Pittsburgh University
Press.
- - - , y Catalina Smulovitz, 2002, "Accountability Social, la otra cara del
control", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.) Controlando
la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas,
Buenos Aires, Editorial Temas.

- - - , 2006, Enforcing the Rule of Law. The Politics of Social Accountability
in the New Latin American Democracias, Pittsburg, Pittsburgh University
Press.
PRZEWORSKI, Adam, 2002, ''Accountability Social en Amrica Latina y ms
all", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la
poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, pp. 73-85.
- - - , Susan Stokes y Bernard Manin (eds.), 1999, Democrac) Accountability
and Representation, Cambridge, Cambridge University Press.
REY, Germn, 1998, Balsas y Medusas. Visibilidad comunicativa .Y narrativas polticas, Bogot, Fescol-Fundacin Social-Cerec.
ROSE-AcKERMAN, Susan, 2001, "Trust, Honesty and Corruption: Reflection
on the state-building process", en Archives European of Sociology, vol. XLII,
nm. 3.
SMULOVITZ, Catalina, 1997, "Ciudadanos, Derechos y Poltica", en Felipe
Gonzlez Morales (ed.), Las acciones de inters pblico: Argentina, Chile,
Colombia.y Per, Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales.
- - - , 2006, "Judicialization of Protest in Argentina. The Case of Corralito", en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the
Rule of Law. The Politics of Social Accountability in the New Latin American
Democracias, Pittsburgh, Pittsburgh University Press.
- - - y Enrique Peruzzotti, 2000, "Societal Accountability in Latin America",Journal of Democracy, vol, 11, nm. 4.
- - - , 2003, "Societal and Horizontal Controls: Tv"o Cases of a Fruitful
Relationship", en Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Danocratic Accountability in Latin Amrica, Oxford, Oxford University Press.
STOKES, Susan, 2001, Mandates and Democracy, Neoliberalism by Surprise in
Latin America, Cambridge, Cambridge Univesity Press.
264
ENRIQUE PERUZZOTTI
SZTOMPKA Piotr, 1999, Trust. A Sociological Theory, Cambridge, Cambridge

University Press.
VIANNA, Luiz Werneck, Mara A. Rezende de Carvalho et al., 1999, Ajudicializacao da poltica e das Relacoes Sociais no Brasil, Ro de janeiro, Editora
Revan.
WAISBORD, Silvio, 2000, WatchdogJournalism in South America. News, Accountability and Democracy, Nueva York, Columbia University Press.
- - - - , 2002, "Interpretando los escndalos. Anlisis de su relacin con
los medios y la ciudadana en la Argentina contempornea", en Enrique
Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica. Ciudadanos
y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial
Temas, pp. 289-325.
Captulo 9
Para analizar los procesos de democratizacin:

interfaces socioestatales, proyectos polticos
y rendicin de cuentas*
Ernesto Isunza Vera**
Introduccin
ESTE CAPTULO busca marcar coordenadas generales para el debate sobre la

rendicin de cuentas vista "desde abajo", es decir, las acciones, actores e instituciones involucrados en lo que se define como rendicin de cuentas social y
transversal. I Mi inters (analtico-descriptivo) es profundizar el conocimiento
de las instituciones que funcionan como interfaces de la rendicin de cuentas
en la perspectiva de rescatar las enseanzas para la democratizacin del pas
de estos espacios de contacto entre la sociedad civil y el Estado. Pero estas dos
problemticas se abordan desde una posicin poltico-moral que se nutre de la
discusin entre diversos proyectos polticos actualmente dominantes: el debate
sobre la legitimidad de otras formas de participacin, interlocucin y, finalmente, control de lo pblico por parte de la sociedad, ms all de las elecciones.
En el primer apartado me pregunto, por un lado, cul es el papel de la
participacin ciudadana en los procesos de democratizacin, ms all de los
eventos electorales? y, junto a esto, cul sera el fundamento de dicha participacin en nuestras sociedades complejas y radicalmente desiguales?
Por otro lado, nos topamos frente a una mltiple, numerosa y diversa mixtura de formas de participacin ciudadana, debido a la cual, en el
segundo apartado, nos debemos preguntar, desde qu perspectiva podemos
entender esta complejidad?, qu relacin guardan las formas especficas de
participacin extraelectoral con los procesos de democratizacin? En este
sitio utilizar el trmino interfaz para abordar las instituciones de contacto
entre la sociedad civil y el Estado, desde el reconocimiento de la complejidad
de las mismas, por lo que el concepto de mecanismo resultara limitado para
reconocer y comprender estas realidades.
*Este trabajo es una versin ampliada y corregida de Isunza, 2004, con algunas de las reflexiones contenidas
en Isunza, 2005.
**Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), ciudad de Mxico,
Mxico.
'Vase Isunza y Olvera, 2003; e Isunza, 2002.
265
266
ERNESTO ISUNZA VERA
En el tercer apartdo, expondr una concepcin de la rendicin de cuentas (accountability) como un fenmeno especfico de las sociedades complejas contemporneas que han apostado por un modelo de Estado social y
democrtico de derecho. Asimismo, debatimos la necesidad y pertinencia
de utilizar el concepto espaol de rendicin de cuentas (en lugar del ingls
accountability) y una visin integral del mismo que incluye, pero no se reduce,
a las nociones de transparencia, participacin ciudadana y control.
Se trata, en suma, de fundamentar las herramientas conceptuales para
abordar las experiencias de rendicin de cuentas (en especial social y transversal), entendidas como prcticas e instituciones de los procesos de democratizacin contemporneos.
Participacin ciudadana y procesos de democratizacin
Empecemos por convenir que lo que denominamos "participacin ciudadana", "participacin social", o simplemente "participacin", es bsicamente
una relacin entre ciudadanos y el Estado en mltiples formas y con diversas intensidades e intencionalidades. Ya sea en colectivos organizados (lo
que llamamos la sociedad civil organizada) o a travs de partidos polticos
(la sociedad poltica), bien para exigir cuentas a los funcionarios pblicos o
demandar un servicio, o con la finalidad de elegir representantes o quejarse
por un bien mal distribuido, en cualquier caso los ciudadanos movilizan energas y recursos en un flujo continuo de intercambio con las instituciones del
Estado. Ese ente abstracto que es el Estado toma muchas facetas concretas al
tiempo que esa masa informe que es la sociedad define sus contornos hasta
presentar rostros definidos; as, mltiples encuentros de intercambio configuran las interfaces en las que sociedad y Estado se materializan.
As las cosas, cabe preguntarse, debe la participacin ciudadana ser
un evento coyuntural, efmero, o, por el contrario, necesita estabilizarse en
normas e instituciones? En el sentido comn vigente encontramos cuatro
principales argumentos a favor de la existencia de mecanismos de intercambio permanente entre la sociedad y el Estado: l. la eficacia de las polticas
pblicas se beneficia con la participacin de los ciudadanos como directos
concernidos y buenos conocedores de la realidad cotidiana que aqullas moldean; 2. gracias a la transparencia de "lo pblico" se generan buenas prcticas
y mecanismos disuasorios contra la corrupcin y otras formas de negacin
del estado de derecho; 3. el control de los servidores pblicos por parte de la
ciudadana es una consecuencia legtima del sistema democrtico, ya que las
elecciones son apenas un episodio de la relacin permanente entre poderdan-
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN
267
tes-apoderados, quienes, en estricto sentido, son mandantes-mandatarios; y

el cuarto argumento asegura que 4.1a institucionalizacin de mecanismos de
participacin ciudadana, sean stos consultivos o decisorios, complementan
el sistema representativo que sufre de un crnico dficit de legitimidad.
En este sentido, la representacin convencional, esto es, el sistema electoral basado en el principio de "un ciudadano un voto" y en un rgimen de
partidos, no ha podido resolver por s misma la contradiccin inherente en
la profunda desigualdad de las sociedades complejas contemporneas. Este
es el fermento emprico sobre el que han brotado diversos mecanismos de
relacin sociedad-Estado, ms all de las elecciones de representantes. Pero
la sola identificacin de un fenmeno constantemente reiterado no basta para
justificar sin ms su existencia. As, persiste nuestra duda sobre, cul es el
fundamento para la participacin de los civiles una vez que han elegido a sus
representantes? O a partir de qu deberan participar si ya han hecho esa
eleccin?
Para avanzar en esta idea la pregunta bsica que debemos responder es,
quin debe ejercer el poder en una sociedad compleja? Por ms que buscamos, slo encontramos las dos respuestas que ofreca Platn; por un lado,
deberan ejercer el poder "quienes sepan hacerlo de la mejor manera", respuesta que justifica el ejercicio del poder estatal entendido como el espacio donde
reside el conocimiento especializado. Y la segunda dice que deben ejercer
este poder "quienes experimenten sus efectos". En la primera respuesta, el
Estado se presenta como un servicio profesional, con mritos tcnicos (10 que
remite al timonel que menciona Platn en "La Repblica"), pero tambin
es el conjunto de representantes electos quienes fungen como la tripulacin
que determina el rumbo de la nave. No obstante, la segunda respuesta, en
la que el poder deben ejercerlo "quienes experimenten sus efectos", nos obliga a definir "el cmo", es decir, la maneras legtimas con las que la tripulacin
llega a decidir a qu puerto debe llegar la embarcacin (Walzer, 1993: 294).
En este punto surge la posibilidad de otros tipos de participacin ciudadana,
ms all de la eleccin de representantes.
Lo que est en juego, entonces, es cmo deberamos justificar cierta
distribucin del poder para alcanzar una sociedad justa. Y aqu emerge una
interesante polmica entre quienes construyen alternativas para alcanzar esa
sociedad ms justa mediante dos caminos que en cierto punto se bifurcan
irremediablemente. Veamos.
Siguiendo a Michael Walzer (I993), nosotros pensamos que el principio
de distribucin en las sociedades complejas debe basarse en la idea de "iguales derechos" y no en "igual poder". Normalmente, el argumento funciona
268 i ERNESTO ISUNZA VERA
en un sentido contrario: los discursos justicieros se traducen con frecuencia en

proyectos para distribuir de manera igualitaria el poder, pensando que con
esos equilibrios deberan resolverse las patologas de los sistemas de gobierno. Sin embargo, esto no es as. El argumento democrtico debera basarse
en un proyecto de "iguales derechos" que proteja la posibilidad de 1. elegir
a la tripulacin del barco, 2. controlar la existencia de un correcto timonel y
3. organizar "el cmo" todos los dems, es decir, todos los dueos del navo,
pueden traducir la voluntad comn en decisiones legtimas. No es el conocimiento de la tripulacin ni la autoridad investida en la figura del capitn sino
la decisin de los pasajeros la que debe decidir el puerto en el que el navo
debe atracar.
As, el derecho al voto, el derecho a elegir representantes, es un poder
menor que se complementa con los derechos de reunin, de asociacin y de
peticin, los cuales dan la posibilidad de ejercer un poder mayor (Walzer,
1993: 318-319). En un argumento democrtico, los espacios de deliberacin
son absolutamente estratgicos para la posibilidad de una igualdad compleja,
no tanto porque ah se comparta poder (ya que de hecho, hay en el dilogo
vencedores y vencidos, y no siempre consensos habermasianos) sino porque
son potenciales puertas por las que se puede entrar y salir del ejercicio prctico del poder (Walzer, 1993: 319).
Antes de volver sobre este "poder mayor" y el "cmo efectivizar su
vigencia como derechos", debo detenerme en una reflexin sobre la naturaleza del poder del Estado. En las sociedades contemporneas, la esfera poltica
es la que regula legtimamente el funcionamiento de todas las dems reas
de la vida social, a travs del acuerdo constitucional y las instituciones que
son tributarias de ste. Por esta razn, no cabe reclamar esta esfera como la
nica sede legtima de actividad deliberativa, ya que necesita de la existencia
vigorosa de otras esferas donde se distribuyan otros bienes de manera independiente a la lgica del poder estatal, con la finalidad de abonar la existencia
de una igualdad compleja.
En otras palabras, en una democracia el poder poltico se distribuye por
medio del voto, pero tambin a travs de la discusin, de la deliberacin
de los concernidos. En cuanto a la votacin, convenimos en el principio de
igualdad simple por el cual cada ciudadano cuenta con un voto: esto garantiza
el sentido de pertenencia y cierta direccionalidad materializada de la voluntad de cada ciudadano. El peso de ese voto, como pensaba Rousseau, era de
uno entre el nmero de ciudadanos, que en nuestras democracias de masas
es una proporcin ms bien pequea (Walzer, 1993: 315). Ese es el marco
de referencia donde la voluntad general marca grandes lmites y rumbos.
269
Sin embargo, los espacios de deliberacin pblica necesitan materializar los

pasos, ritmos y caractersticas concretas del trayecto a recorrer.
De esta forma, la disputa est en los espacios en los que temticamente o
subterritorialmente se utilizan formas de participacin y de representacin, de
mediacin o de cogestin. "El cmo" forma parte de agendas limitadas que deben
constreirse a los grandes lmites marcados en el espacio poltico. Pero, como
argumentamos con anterioridad, los ciudadanos detentadores de otros derechos,
adems del voto, tienen la oportunidad de definir, con sus entradas y salidas de
los espacios de poder, los puntos concretos de la carta de navegacin.
y como estamos hablando de derechos, y no de distribuciones de poder,
los grupos concernidos por una situacin de inequidad o, peor, de negacin de
derechos, deben contar con mecanismos institucionales -jurdicamente reconocidos- con los que puedan ejercer legtimamente su presin, mecanismos
donde puedan llevarse a cabo la persuasin y la negociacin necesarias para
realizar lo que el sistema convencional de representacin de intereses (esto es,
los gobiernos legtimos formados por el sistema de "un ciudadano, un voto")
slo ha marcado en el horizonte pero necesita definir con mayor detalle.
Estos espacios sociales "parciales" tienen un tipo de representacin
caracterstica por la cual no cuentan con un periodo prolongado de vigencia:
son representacin de la coyuntura. Y esto es un aspecto central, porque
la representatividad y la propia participacin se modifican respecto al inters
o respecto a quin est implicado en la poltica pblica que est siendo puesta
en marcha. La demanda y la necesidad (la vigencia del derecho) complejizan
y modifican la constitucin del espacio sectorial, que s resuelve necesidades y
que no quita legitimidad al sistema convencional, sino que construye legitimidad en la poltica pblica.
A estos espacios de participacin, interpelacin y control del poder
estatal los denominamos interfaces socioestatales. El proceso de creacin de
nuevas interfaces socioestatales tiene varias formas. Por un lado, el Estado se
reforma y construye realidades institucionales, reconociendo las interfaces
que ya existan o creando a propsito las que no estaban. En esos espacios la
negociacin logra un estatuto pblico, lo que cambia las reglas en la relacin
sociedad-Estado: ya no es la negociacin particularista y privatista la que
funciona como mecanismo de resolucin de conflictos, sino que se crean
espacios pblicos a travs del reconocimiento de esferas temticas, en las que
se buscan salidas a la ineficacia de los medios convencionales. As, se crea una
esfera de actuacin que debe ser constituida conjuntamente por el Estado y
la sociedad, sin la intermediacin necesaria de los partidos polticos. No se
trata de plantear la abolicin del sistema de partidos sino de pluralizar las
270
ERNESTO ISU,'JZA VERA
esferas legtimas de creacin de la voluntad comn, desde la idea de una

necesaria igualdad compleja. En sntesis, a partir de este conjunto de ideas
pensamos que pueden elaborarse justificaciones no coyunturales para diversas formas de participacin ciudadana, ms all de lo electoral.
Una vez que hemos avanzado en esto, debo regresar y retomar un segundo par de preguntas que nos evoca la gran diversidad de evidencia emprica
que tiene que ver "con eso que llamamos participacin": esto es, desde qu
perspectiva podemos entender dicha complejidad?; y, tambin, qu relacin
guardan las formas especficas de participacin extraelectoral con los procesos de democratizacin?
Las formas de relacin socioestatal 2
Empecemos por recordar nuestra brjula en este aparente caos de la participacin. La interfaz socioestatal es una nocin que creamos para tratar de
comprender los espacios de intercambio y conflicto donde ciertos actores se
interrelacionan no casual sino intencionalmente (vase grfica 1).3 Estas interGRt\FICA I
ACTORES Y RELACIONES EN EL CAMPO Y LA INTERFAZ
i\: sujeto estatal electo

A': sujeto estatal no
electo
B: sujeto societal
Interfaz socio-estatal
D Campo
Sociedad poltica
'Fn Isunza y Hevia, 2005 se desarrolla con amplitud este tema.

I Para profundizar en la nocin sociolgica dc "sujetos intencionales" desde una perspcctiva hasada en John
R. Scarle, puede consultarse Garca Sclgas, 1~94.
271
faces socioestatales estn determinadas estructuralmente tanto por la poltica

pblica concreta en la que se insertan 4 como por los proyectos sociopolticos
de los actores (estatales y societales) concernidos. Desde este punto de vista,
en ciertos casos empricos que hemos estudiado (como los consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el prejuicio de la existencia
intrnseca de virtudes en la sociedad civil y malignidades en lo estatal. As, "al
contrario de ser portadores de reivindicaciones apriori justas y legtimas, los
movimientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen
que enfrentar el difcil aprendizaje de la gestin pblica, que va siendo realizado
en medio de fuertes tensiones y contradicciones, entre stas, inclusive, una
fuerte asimetra de poder entre los representantes de la sociedad civil y los
del Estado" (GECO, 1999: 70-71).
La enorme heterogeneidad de las relaciones sociedad civil-Estado en el
Mxico actual reclama, para su descripcin y anlisis, un esfuerzo de ordenamiento. Partimos de que Mxico se encuentra en un proceso de desarticulacin del rgimen social-autoritario, lo que se traduce en una mixtura de
instituciones civiles y estatales. Por un lado, existen nuevos interlocutores
sociales que han dejado de funcionar como correas de transmisin del partido
de Estado (el Partido Revolucionario Institucional, el PRI). A partir de los
aos ochenta, y en el mbito federal desde los noventa, se da una nueva realidad de autoridades elegidas con legitimidad (gracias a la progresiva limpieza
de las elecciones) y sometidas al escrutinio de la ciudadana, la cual reclama,
cada vez ms, rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos. En tercer
trmino, los actores, como sus demandas, son poco a poco ms diversos y
plurales. Finalmente, se va generalizando el descrdito de las ddivas clientelares del antiguo rgimen, frente a las cuales se definen polticas pblicas
que remiten progresivamente a nociones de ciudadana.
En este contexto, la nocin de interfaz socioestatal 5 permite reducir la
lgica de las interacciones a dos formas bsicas de intercambio, ms all de los
actores concretos que les den vida. Por un lado, las relaciones socioestatales
en las que se intercambia informacin, es decir, los mecanismos donde se
toman acuerdos no vinculantes (relaciones de "hacer saber" que se traducen
'La demanda social crea Estado (sta es la lgica de las "luchas por el reconocimiento") cuanto tambin
el Estado crea sociedad. El estado. va la definicin de una poltica pblica. crea interlocutores que no siempre
son beneficiarios; hay ejemplos de construccin de una interfaz socioestatal. como la contralora social. donde
precisamente se trata de crear interlocutores no "beneficiarios", sino "vigilantes".
s Los tipos ideales. en sentido weberiano (Weber, 1964). no significan descripciones de la realidad
sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analtica de su complejidad. As. los tipos ideales de relacin sociedad civil-Estado son una "'brjula" analtica para describir y comprender las formas
concretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos de intercambio. as como en formas menos institucionalizadas de relacin soc;oestatal.
272
ERNESTO ISUNZA VERA
en tipos ideales cognoscitivos); por el otro, los mecanismos vinculantes (relaciones de "hacer hacer", o tipos ideales polticos).
En sntesis, los tipos cognoscitivos son:
1. /nteifaz de contribucin (participacin social informativa)

se -~ E, en la que la sociedad civil informa al Estado.
Ejemplo: buzones de quejas y formas tenues de consulta sectorial y
temtica; mecanismos de "atencin ciudadana".
2. /nteifaz de transparencia (informacin gubernamental)
se .- E, en la que el Estado informa a la sociedad civil.
Ejemplo: pginas de Internet gubernamentales, informes regulares de
gestin gubernamental y las campaas mediticas del Estado.
3. /nteifaz comunicativa (colaboracin informativa)
se _ E, en la que sociedad civil y Estado se informan mutuamente,
se comumcan.
Ejemplo: mecanismos de transparencia de la informacin pblica
gubernamental y consejos consultivos con carcter no vinculante.
Los tipos polticos son:
4. /nteifaz mandataria (democracia directa, control social)

se ~ E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige el Estado.
Ejemplo: mecanismos de democracia directa como el referndum, plebiscito e iniciativa popular; contraloras sociales en "sentido fuerte";
elecciones de los gobernantes y legisladores en los mbitos federal,
estatal y municipaI.6
5. /nteifaz de transferencia (polticas pblicas subrogadas, transferencia de
polticas)
se ~ E, en la que el Estado controla, domina o dirige la sociedad
civil.
Ejemplo: proyectos de desarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad civil (ose); proyectos culturales, las obras con
participacin social (mano de obra), y las investigaciones hechas
por instituciones acadmicas y ose, con recursos pblicos bajo
contrato.
6 En la literatura sobre rendicin de cuentas (O'Donnell, 1994), las elecciones se definen como la "rendicin
de cuentas vertical", diferente de los tipos "social" (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y 2002) Y "transversal" (Isunza,
2002) en los que tambin existe una relacin sociedad civil-Estado orientada por la responsabilizacin y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones, las movilizaciones sociales y la participacin de ciudadanos,
en calidad de tales, dentro de cuerpos estatales cogestivos.
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN. 273
6. Inteifaz cogestiva (cogestin)
se
E, en la que sociedad civil y Estado mantienen una relacin de

cogestin.
Ejemplo: Consejos electorales del Instituto Federal Electoral; otros
consejos cuyas decisiones son de carcter vinculatorio.
A partir de esta tipologa pueden distinguirse niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales que suelen caracterizarse como mecanismos
de participacin ciudadana. 7 De esta forma, cada campo de la poltica pblica
(salud, educacin, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede contar con
mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeacin y gestin de
las polticas especficas. 8
Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el
Estado est marcada por el discurso de la accountability, o rendicin de cuentas,9
entendida como una nueva etapa en la discusin de los procesos de democratizacin que va ms all de las relaciones tradicionales entre gobernantes
y gobernados.
En la lgica de la nocin de interfaz de rendicin de cuentas, aparece
como prerrequisito fundamental la posibilidad de contar con actores sociales
informados y con mecanismos claros para acceder a la informacin pblica,
lo que se conoce como transparencia. 10
De esta forma, tenemos tres nociones del sentido comn que se relacionan con diversos mecanismos de comunicacin entre la sociedad y el Estado:
la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.
<J==C>
'La participacin ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de accin poltica que
"expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades pblicas". Su pertinencia, desde este punto de vista, no slo se basa en el mejor desempeo de la administracin pblica sino que
"incluyendo a la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin
de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en
el camino de construir ciudadana" (Ziccardi, 2004: 10).
'Para comprender mejor la dinmica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de intensidad
de la participacin ciudadana en la toma de decisiones, as como el momento de la poltica pblica en la que
sta se lleva a cabo. La intensidad de la participacin puede ir desde el acopio de informacin hasta el "facultamiento", pasando por la consulta, la evaluacin conjunta, el compartir la toma de decisiones y la colaboracin
(World Bank, 1994: 12; Fox, 2002: lOS). Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de la fase de
la poltica donde la incidencia ocurre: formacin de la agenda de gobierno, definicin de un problema pblico,
construccin de las opciones de poltica, eleccin de la opcin poltica, ejecucin de la poltica, evaluacin y/o
aprendizaje (Aguilar, 200 1: 107).
'La discusin sobre la rendicin de cuentas la abordaremos en el siguiente apartado.
'" El desarrollo de mecanismos de transparencia y Rdc se vincula directamente con una perspectiva de
derechos por medio del control y vigilancia de las polticas pblicas. El reconocimiento de los derechos tiene
importantes repercusiones en la relacin entre la sociedad civil y el Estado en dos sentidos: la obligatoriedad por
parte del segundo de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio de la realizacin de polticas pblicas y,
por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de los derechos que tienen los ciudadanos. As, al controlar
y vigilar la poltica pblica, la transparencia y la rendicin de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos de profundizacin democrtica ([sunza, 2002; Hevia, 2004).
274
ERNESTO ISUNZA VERA
Los mecanismos de participacin ciudadana, de transparencia o de rendicin de cuentas en Mxico pueden entenderse tambin como un continuum
de formalidad-informalidad que se traduce en diversas normatividades y mecanismos informales tanto de presin (mtines, plantones, tomas de oficinas)
como de negociacin (mesas de concertacin). Revisemos brevemente esta
parte del fenmeno.
La ciudadana crea espacios de interlocucin con el Estado mediante
manifestaciones pblicas, aunque la efectividad de las mismas es desigual.
Algunas de estas movilizaciones son rituales que han evolucionado a lo largo
del tiempo, y su transformacin cobra sentido a partir del contexto sociopoltico. Las movilizaciones de los aos setenta y ochenta cumplan la funcin
de permitir el acceso a ciertos actores sociales a la esfera pblica, quienes, al
crear agenda, visibilizaban o tematizaban problemas que no eran procesados
en las instituciones del rgimen social-autoritario. En aquel momento se trataba de mostrar capacidad de movilizacin y fuerza, en un contexto donde
los medios de informacin negaban su existencia de manera casi unnime. A
partir de la pluralizacin de la sociedad poltica a finales de los aos ochenta
(partidos polticos presentes en gobiernos locales y estatales, as como en la
legislatura federal) y de la mayor autonoma y fortalecimiento de la sociedad
civil, las manifestaciones dejan de ser slo un medio de adhesin (de las organizaciones corporativas hacia el rgimen prista), o de denuncia y creacin
de agenda (de actores autnomos u opositores al rgimen), para convertirse, tambin, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertacin
entre actores civiles y estatales cada vez menos unnimes. Esta diversidad
de significados de las manifestaciones pblicas se mantiene en una mixtura
que toma facetas particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de
los mbitos federal, estatal y municipal, junto con la pluralidad instalada
en las legislaturas estatales y la federal. As, la cantidad y frecuencia de las
marchas y plantones parece aumentar pero, al mismo tiempo, no prescinden
en la mayora de los casos de las formas institucionales de resolucin de los
conflictos: acompaan a otros mecanismos, no los suplantan.
Una forma de relacin entre la sociedad y el Estado muy importante,
por su generalizacin social en toda la geografa nacional, son las campaas
de comunicacin del segundo en los medios de informacin masivos. Otra
funcin de los medios en la relacin de la sociedad civil con el Estado tiene
que ver con la vigilancia y el control.
Los medios masivos de informacin funcionan como vehculo para la
materializacin de las relaciones Estado-sociedad civil, as como mecanismo
para rebajar la presin de sta sobre aqul. Estas relaciones son tanto de "arri-
275
ba hacia abajo" (a travs del uso del tiempo oficial para entregar informacin
y construir cierta opinin pblica), como de "abajo hacia arriba" (mediante
el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera
limitada).
En resumen, podemos definir que la hiptesis general para explicar
algunos de los principales cambios en la lgica de la generacin de interfaces
socioestatales en Mxico en los ltimos 35 aos, es que la transformacin
del rgimen necesit de nuevos interlocutores. Por otro lado, a partir de la
alternancia en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando las
interfaces para el mejor desempeo de la funcin pblica; de ah se prosigui
en el periodo 1994-1997 con una prdida paulatina del control prista del
legislativo federal, que cre nuevas instituciones ms independientes y con
poder autnomo; finalmente, la alternancia en el Ejecutivo federal hizo posible pluralizar los interlocutores en varias instancias y retomar el tema de la
transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones) de las ose
como sujetos democratizadores.
Finalmente, cuando revisamos los tipos concretos de relacin entre sociedad civil y Estado, encontramos una configuracin particular dependiendo la
zona del aparato del Estado con la que se relacionan los actores civiles. En el discurso de varios funcionarios pblicos se identifica una especie de "ncleo duro"
del Estado, en el cual la participacin ciudadana tendra una especie de dificultad
intrnseca para desarrollarse. Este "ncleo duro" seran los sectores de seguridad nacional y seguridad pblica, la poltica econmica, hacendaria y financiera,
as como la organizacin de las elecciones de los servidores pblicos.
En el caso mexicano, sin embargo, tenemos el contraejemplo de este ltimo sector de la poltica pblica donde la mxima autoridad estatal encargada
de organizar las elecciones tiene, no slo mecanismos mltiples de participacin ciudadana (de intercambio de informacin), sino incluso su mximo
rgano de decisin es una interfaz socioestatal mandataria, es decir, de cogestin (el Consejo General del IFE). As las cosas, persiste una pregunta clave:
si el rbitro de las disputas electorales tiene como columna vertebral formas
diversas y complejas de participacin ciudadana, por qu no podemos disear mecanismos efectivamente participativos en la definicin e implementacin de la poltica econmica, hacendaria o de seguridad pblica? En otras
palabras, se sostiene el argumento de que s es posible y hasta deseable que
los ciudadanos tomen en sus manos (o, por lo menos, tengan la posibilidad
de hacerlo) el mecanismo por el cual se elige a los representantes y, al mismo
tiempo, tengan vedada la definicin de la carta de navegacin debido a que
"ya se eligi a los legtimos representantes"?
276
ERNESTO ISUNZA VERA
TABLA 1
RESUMEN ANALTICO DE LAS INTERFACES SOCIOESTATALES
(Ordenadas en seis tipos)
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Interfaz de
Interfaz de
Interfaz
Interfaz
Interfaz de
contribucin transparencia comunicativa mandataria transferencia
Tipo 6
Interfaz
cogestiva
SC..........E
SC<r==!>E
SC_E
Caso
paradigmtico
Cundo se
crearon
Orden de
aparicin
Condiones
favorables para
su creacin
Sistema de
quejas
Siglo
SC..-E
IFAI
2002
XVII
Consejos
consulrivos
Dcada de los
ochenta
6
Derecho de
peticin.
Nueva
administracin
pblica.
Presiones
sociales,
tradicin
colonial.
Alternancia.
Contexto
favorable de
polticas globales
anticorrupcin
(BM,oeDE,
USAID,
etctera).
SC==t>E
Cocicovis
1991
Contralora
Social
SC~E
Oportunidades
Dcada de los
noventa
Comits de
Solidaridad
IFE
1996
Consejo
ciudadanizado
Crisis de
legitimidad.
Necesidad de
iricor.x>racin
de usuarios,
expertos y
ciudadanos
probos para
abatir el dfict
de legitimacin.
Irrupcin de
nuevos temas y
actores' derechos
Crisis de
legitimidad.
Proyecto
salinista de
creacin de
nuevos actores
sociales.
Reduccin del
estado de
bienestar.
Reformas
estructurales.
Transferencia
de responsabilidades estatales
a la sociedad
civil.
Sociedad civil
demandante de
participacin.
Crisis de
legitimidad de
las elecciones.
Participacin
de la sociedad
civil en
organizaciones
prodemocrticas.
humanos, me-
Actores clave
para su
implementacin
Intencin estatal
dominante
dio ambiente,
etctera.
Sociedad civil
demandante de
participacin.
Sistema
Grupos de
Sociales y
burocrtico
cabildeo tcnica polticos
orientado a
y polticamente (aumento de
la mejora de
eficientes.
la presencia
servicio.
(Grupo Oaxaca, de ose con
(Inputs para
Alianza,
capacidades
elevar la calidad Convergencia,
tcnicas y
de atencin al
etctera).
apertura
cliente).
poltica).
Conocer y
procesar
demandas y
peticiones.
Abatir
corrupcin.
Inclusin de
nuevas voces.
Polticos
(necesidad de
legitimidad
por descrdito
de las urnas)
y sociales
(potenciados
a travs de su
participacin
en polticas
pblica"
control,
definicin,
evaluacin).
Polticos
(transferencia
de acciones,
implantacin
de infraestructura, discurso
participacionista)
y sociales
(dispuestos
a ejecutar la
poltica pblica
bien por
necesidad,
convencimiento
o como proyecto
de accin).
Transferir
Legitimar
decisiones clave responsabilio gobiernos.
dades.
Polticos
(abiertos al
cambio de
paradigma y
en un contexto
de necesidad de
legitimidad) y
sociales (con
proyectode
participacin
y capacidades
tcnicas).
Legtimar
sistema poltico.
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACiN
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Interfaz de
Interfaz de
Interfaz
Interfaz
Interfaz de
contribucin transparencia comunicativa mandataria transferencia
SC-----.E
SC_E
Impacto de la
alternancia en la
evolun de los
mecamsmos
Bajo positivo.
Sin novedades.
Alto positivo.
Nueva institucionalidad.
Medio positivo. Alto negativo.

Bajo negativo.
En poltica
Pierde imporRecenrralizacin
social
tancia y terreno de la politica
principalmente. la contralora
social genera ms
social.
participacin
obligada.
FU11cionamiento
Peticiones
eficaces, quejas
aparentemente
ineficaces (salud,
educacin).
Limitada: los
usuarios de la
Desigual en
la literatura:
mujeres-alto,
pero seguridadbajo. Depende
de actores y
diseo.
y eficacia
Gobernabilidad
Eficiencia
(relocin efu:iena- (el gobierno
legitimidad)
resuelve las
infonnacin
todava son
pocos.
Legitimidad
(el gobierno es
transparente).
peticiones de
los quejosos).
Debilidades!
lmites
Discrecionalidad Falta demanda

en la resolucin ciudadana.
de los asuntos.
SC_E
SC~E
Desconocida
tendiendo a
ser baja. No se
cuenta con datos para medir
su eficacia.
Legitimidad (el Legitimidad

gobierno escucha (ciudadanos
a todos).
tienen decisin
sobre los actos
pblicos).
Falta eficacia y
funcionamiento
de consejos
existentes slo
en el papel.
Falta eficacia.
SC~E
Tendencia a
la alta: nuevas
reas que se
transfieren
(integracin de
los vulnerables,
proyectos,
cultura,
etctera)
Legitimidad
(beneficiarios
participan de
los programas).
Obligatoriedad
de participacin,
sobrecarga del
ciudadano/
usuario.
277
Tipo 6
Interfaz
cogestiva
SC~E
Bajo positivo.
No se modifican
las reglas
y resalta la
importancia del
desempeo de
los actores.
Media. Diseo
no asegura
desempeo.
LegitimidadEficiencia
(ciudadanos
hacen que las
elecciones sean
limpias).
Cooptacin o
neutralizacin
politica de la
ciudadana
participante.
Sin lugar a dudas, la participacin de la sociedad en las interfaces debe

ser concebida como positiva en varios sentidos. En primer lugar, en las
dependencias pblicas y en sus programas concretos donde se da la participacin ciudadana existe una mayor efectividad de la poltica pblica. Asimismo, cuando la participacin ciudadana puede realizarse en una interfaz
donde se articulan varias dependencias pblicas, se potencia la incidencia de
los actores civiles. En tercer lugar, cabe destacar que, en las experiencias revisadas, la capacidad tcnica y poltica de los actores es crucial para el xito (o
fracaso) de las interfaces socioestatales, algo que es vlido para los funcionarios pblicos y los ciudadanos concernidos. Finalmente, debe destacarse que
la participacin ciudadana debe tener consecuencias, tanto en las interfaces
consultivas como en las decisorias; en las experiencias analizadas, se observa
un descrdito inmediato cuando se vaca de sentido la participacin (la confianza es un bien difcil de crear y fcil de destruir).
278
ERNESTO ISUNZA VERA
La fundamentacin de la participacin ciudadana en la planeacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas tiene la mayor relevancia en el
debate pblico contemporneo. El argumento de la pluralizacin de espacios
para el ejercicio del poder en las sociedades complejas nos parece una salida
fructfera a una nueva generacin de procesos de democratizacin en nuestro
entorno. Esto nos permite trascender las lgicas coyunturales o simplemente
funcionales de la participacin ciudadana, en favor de una base sistmica y
legitimadora que se traduce en la institucionalizacin de diversas interfaces
socioestatales de varios tipos.
En este sentido, se destacan los casos de aportes a los procesos de democratizacin de los diferentes tipos de interfaces socioestatales, en particular
aquellos que se dedican al control con consecuencias del aparato estatal.
Esto es cierto, incluso en ejemplos de participacin ciudadana en el llamado
"ncleo duro" del Estado.
Rendicin de cuentas: una propuesta
desde el proyecto democratizador 11
1 norma de la rendicin de cuentas
contina el proyecto de la Ilustracin
de sujetar al poder no slo al estado de derecho (rule oi law)
sino tambin al imperio de la razn (rule oi reason) ...
1 rendicin de cuentas es antittica
al poder monolgico
Andreas Schedler"
Una vez que desarrollamos (en el apartado de la pgina 266) los principales
argumentos que reivindican la necesidad de la existencia de las formas de
participacin ciudadana ms all de las elecciones, entendidas como prcticas de profundizacin del proceso de democratizacin, nos dedicamos (en
el apartado de la pgina 270) a definir los conceptos bsicos para abordar la
institucionalizacin de los espacios de interrelacin entre la sociedad y el
Estado. Finalmente, en este apartado, nos concentraremos en una prctica
especial que se desarrolla en alguna de esas interfaces socioestatales: el control social del aparato estatal. Sin embargo, primero debemos delimitar qu
entendemos por "rendicin de cuentas", cules son sus contenidos y referentes, y cmo lo relacionamos con esas prcticas que no se conforman con los
Una primera versin se public en sunza, 2004.
"Tbe norm of accounrabiliry conrinues rhe Enligbrmenr's projecr of subjecring power nor only ro rbe rule
of law bur also ro rbe rule of reason ... Accounrability is anrirberical ro monologic power" (Schedler, 1999a: 15).
11
11
279
contrapesos entre los poderes del Estado, la trao"parencia de la informacin

gubernamental, las elecciones de representantes ni con las movilizaciones
que activan o tensionan los dems mecanismos de accountability. As, me centrar en las prcticas que llamamos de "rendicin de cuentas transversal".
Significado del concepto
El trmino "rendicin de cuentas" se forma con "rendicin", originado en el

latn reddere, el que "junto con algunos nombres, toma la significacin del que
se le aade". As, "rendir gracias" significa "agradecer" y "rendir obsequios"
quiere decir "obsequiar" (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, "cuentas" tiene su
raz en el latn computare, palabra formada por com-, "juntos, colectivamente"
ms putare "valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar" (Gmez
de Silva, 1988: 185-186). Por lo tanto, "rendicin de cuentas" es la accin de
computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo.
Cuando revisamos la versin del concepto ingls accountabiliry, cuya raz es
account y a su vez count, descubrimos que comparte con el trmino espaol el origen latino computare (WEUD, 1996: 13,420,460-461). Por lo anterior, nos parece
ampliamente justificado utilizar sin temor "rendicin de cuentas" y no accountability, para referimos a la compleja red de mecanismos que ciertas sociedades contemporneas hemos construido para controlar a los polticos y los burcratas.
Es interesante insistir que "contar" o "computar", ya sea en ingls o en
espaol, remiten a dos significados complementarios que slo despus de
siglos de uso social han creado sus acepciones actuales. Usamos "contar" para
enumerar, pero no slo cosas con cualidades homogneas, sino tambin eventos, sucesos; as, contamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas.
Pero contar tambin es "ajustar cuentas", evaluar lo que tenemos y lo que
debemos y, si estamos en el papel de quien da esas cuentas, obligadamente
tenemos que justificar el resultado de las mismas.
Dimensiones conceptuales de la rendicin de cuentas
En resumen, el uso del trmino rendicin de cuentas (en adelante, Rdc)

remite a significados como enumeracin y justificacin pero tambin a una
tercera idea: la sancin. Y esta ltima es resultado lgico cuando quien se
justifica no logra convencer a quien le interpelaY De esta forma, las dimenl.' La Rdc significa, en el saber popular. que "quien la hace, la paga"; o. como dice Andreas Schedler (2002),
la Rdc est formada por dos dimensiones utilizadas como ttulo de un clsico de Michael Foucault: Vigila,.'y
castiga,., Vase tambin Schedler, 199%,
280
ERNESTO ISUNZA VERA
siones bsicas de la Rdc son tres: 14 1. la informativa, que pregunta qu ha sido

o ser hecho, mediante la enumeracin de hechos; 2.la explicativa, que ofrece
razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer; y 3. la exigitiva 15
que reconoce lo correcto y castiga lo errneo mediante la penalizacin o el
castigo (Schedler, 1999a: 15) (vase diagrama 1).
DIAGRAMA I
DIMENSIONES CONCEPTUALES DE LA RENDICIN DE CUENTAS
/~mativa ----.~ [
l DinlensioneiJ::
~ [Explicativa ----.~
~I
Exigitiva
----.~
'1
Narracin
Justificacii]
Derech:]
Lgica de la interfaz de la rendicin de cuentas

La estructura lgica de la Rdc consiste en dos actores, 1 y 2, as como una
accin del primero que llamaremos Al (Elster, 1999: 255). El nmero 1 es
el actor que da cuentas sobre Al porque 2 se lo exige, presuponiendo que se
dan un par de condiciones: primero, que el sujeto 1 acta en nombre de 2, y,
segundo, que este sujeto 2 tiene el poder institucional o legal para premiar o
castigar al sujeto 1 por sus actividades o productos resultado de esta relacin
(Fearon, 1999: 55; Schedler, 1999a: 17).
De manera ms concreta, el sujeto 1 es el apoderado o mandatario, quien
tambin puede ser pensado como el representante. Y el sujeto 2 es el poderdante o mandante, quien puede ser visualizado como el representado. El
sujeto 1 sern los polticos electos o burcratas no electos -es decir, los servidores pblicos-, mientras que el sujeto 2 son los ciudadanos, ya sea como
individuos o como actores colectivos. Las que hemos llamado Al, o acciones
del sujeto 1, son las polticas pblicas en general.
14 En este sentido tambin Roben D. Behn (200 1: 4) piensa que la rendicin de cuentas significa responder,
explicar, justificar y, finalmente, reconocimiento o castigo.
""Exigitivo" es un neologismo que merece utilizarse en este sentido que no corresponde ni a pedir (sentido lato) ni a rogar, sino precisamente a exigir. esto es, "pedir imperiosamente algo a lo que se tiene derecho"
(RAEL. 1996: 933). No slo es pedir imperiosamente, sino solamente aquello a lo que se tiene derecho. Para
una discusin sobre la relacin entre derechos humanos, rendicin de cuentas y esta dimensin exigitiva,
vase sunza, 2002.
'1
281
Finalmente, la lgica de la rendicin de cuentas tiene que ver con la

creacin de una interfaz,16 definida como un espacio relacional que puede
ser analizado "por una parte, en trminos de intereses sociales confrontados
y por otra, en trminos de las interpretaciones e informacin presente en interacciones estratgicas durante el proceso de implementacin [de la poltica
pblica]" (Roberts, 2001: 3). Qu implica entonces la mirada de los espacios
institucionales de Rdc desde la perspectiva del concepto interfaz? En el siguiente diagrama se presentan sus principales elementos.
DIAGRA.\1A
LGICA DE LAS INTERFACES DE RENDICIN DE CUENTAS
S<T"'Jidlll"tl pblitlJ!
{cIWIJSO 1/01
Controla
Rinde
cucnt~s
y
p:lrricipa
Ciudadan.1S
Tipos de Rdc a partir de metforas espaciales
Como es bien conocido, una de las propuestas analticas ms utilizadas para

entender los mecanismos de rendicin de cuentas es la que propuso Guillermo O'Donnell a partir de una metfora espacial: los dividi en horizontales
y verticales (O'Donnell, 1994). La Rdc horizontal (horizontal accountability)
remite a la idea del controlo equilibrio entre los poderes del Estado y, como
correlato, tendramos una rendicin de cuentas vertical (vertical accountability) donde la sociedad es quien controla las acciones del Estado.
"Nuestra referencia para el uso del cuncepto "interfaz" son las propuestas de Nonnan Long y los trabajos
desarrollados hajo su inspiracin en la Universidad de Wageningen, Pases Bajos. Vase Long, 1999.
282
ERNESTO ISUNZA VERA
Para O'Donnell (1998: 162), la Rdc vertical se conforma de "elecciones,

demandas sociales que se pueden articular sin padecer coercin estatal y
medios que por lo menos cubren con regularidad las ms visibles de estas
demandas y los actos presuntamente ilcitos de las autoridades pblicas". Por
otro lado, la Rdc horizontal significa "la existencia de agencias estatales ' ? que
tienen la autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para
emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros agentes
o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilcitos" (O'Donnell, 1998: 173-174).
A partir de estas ideas seminales, otros autores han ampliado y afinado el
instrumento topolgico propuesto por O'Donnell. Por ejemplo, Hugo Alfonso
Muoz (2000: 10) aumenta una dimensin externa al marco del Estado-nacin, con los mecanismos de control internacionales (o extraorgnicos). Desde
esta visin topolgica, en sentido inverso a lo propuesto por Muoz, Jonathan
Fox y L. David Brown han llamado la atencin sobre las amplias perspectivas
para los mecanismos de Rdc que incluyen una combinacin de actores sociales
locales y redes internacionales de vigilancia sobre los organismos multilaterales y las polticas pblicas que se realizan en esas instancias (Fox y Brown,
1998). En otro lado, Fox insiste en la necesidad de mecanismos de control que
vayan desde la sociedad civil local hacia la esfera internacional, pasando por la
nacional, en correspondencia con la integracin multinivel del proceso de las
polticas pblicas en el presente (Fox, 2000: 16).lH
Sin embargo, un avance sustancial para la comprensin de los mecanismos de Rdc lo hicieron Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2000
y 2002) mediante su concepto de Rdc social (societal accountability) el cual
enlaza las discusiones previamente citadas con ideas provenientes de la "literatura sobre sociedad civil y esfera pblica" (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:
29). stos definen la Rdc social como
un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas ... Da Rdc]
social puede canalizarse tanto por vas institucionales como no institucionales ... [asJ, a diferencia de los mecanismos electorales, la [Rdc] social puede
" O'Donnell (1998: 175-176) insiste que estas agencias estatales autnomas deben operar como redes, en el
sentido de su entrelazamiento funcional y necesaria interaccin.
"En esta misma direccin, Andreas Schedler (l999b) identifica cuatro posibles fuentes de "creacin y
reforma institucional" de la Rdc: "por arriba" (gobiernos), "por abajo" (sociedad civil), "por dentro" (burcratas)
y "desde afuera" (actores internacionales).
283
ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se activa "a

pedido" y puede dirigirse hacia el control de temas, polticas o funcionarios
particulares. Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales
pueden supervisar la legalidad de los procedimientos seguidos por polticos
y funcionarios pblicos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32-33).
A estos tipos de Rdc (horizontal, vertical, social e internacional), proponemos
un tipo: la Rdc transversal. Esta forma de Rdc es "dirigida a travs" de las instituciones del Estado, y, por lo tanto, "se extiende atravesando de un lado a otro"
(RAEL, 1992: 2012), es decir, desde el espacio de la sociedad civil hasta dentro del
Estado. La Rdc transversal son aquellos mecanismos que, si bien son instituciones
del estado, estn diseadas y funcionan de tal forma que hunden sus races de manera explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmente protegida
de ciudadanos independientes y autnomos que no representan pero s ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano. Estamos hablando en el caso mexicano
de los consejos ciudadanizados que, o bien tienen funciones directivas, como en el
Instituto Federal Electoral, o bien tienen funciones consultivas y de control, como
en las comisiones gubernamentales de derechos humanos.
Como en el caso de los ejemplos sociales de Rdc, los interfaces transversales pueden ejercer funciones polticas y legales, pero principalmente sobre
los burcratas (directamente) y slo indirectamente sobre los polticos. Otra
semejanza con los mecanismos sociales es que los transversales no se restringen a realizar su funcin de control de manera directa con los funcionarios
pblicos, sino tambin pueden poner en marcha los mecanismos horizontales
de Rdc (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 36).
Visto en conjunto, el fenmeno de la Rdc es una "constelacin de fuerzas
legales, polticas, socioculturales y econmicas" que busca hacer efectivo el
control de los servidores pblicos en tres perspectivas de sus acciones como
tales: los recursos financieros relacionados con, los productos resultados de y
el trato imparcial a los ciudadanos afectados por las polticas pblicas (Behn,
2001: 6). Estos mecanismos, vistos en su conjunto a partir de las metforas
espaciales, nos dan el diagrama 3.
Lgica temporal de la rendicin de cuentas

Normalmente se piensa la rendicin de cuentas como un ejercicio para realizar despus que el acto bajo escrutinio se llev a cabo. 19 Sin embargo, la
"Es el sentido de los infornles peridicos de los gobernantes sobre su gestin ante el Poder Legislativo y
los medios de informacin.
284
e ERNESTO ISUNZA VERA

DIACRAMA
METFORAS ESPACIALES DE LA RENDICIN DE CUENTAS
Poder
Judicial
Poder
Consejos
ciudadanizados
T rnnsvcrsal
\'crtic:11
o
Cl
Ciudadanos
Rdc debe pensarse como una totalidad formada por tres posibles momentos
oportunos para la participacin de la sociedad civil: antes (Rdc prospectiva),
durante (Rdc procesal) y despus (Rdc retrospectiva) del acto de autoridad
del que se rinde cuentas. 20
No es algo resuelto y transparente, como a veces se piensa, la relacin
entre el proceso total de las polticas pblicas (que incluye el diseo, la
ejecucin y el balance de los resultados) y la Rdc como constelacin de
fuerzas mltiples. De esta forma, para Robert D. Behn (2001: 64-115), hay
cuatro preguntas clave para entender la Rdc democrtica: l. Quin decidir
los resultados que se producirn?, 2. quin es el responsable de hacer estos
resultados?, 3. quin es el responsable de llevar a cabo el mecanismo de
Rdc?, y 4. cmo funcionar el proceso de Rdc? En la respuesta a la primera
pregunta, se incluye un tema clave en la administracin pblica moderna, la
llamada "dicotoma" de la misma: qu tanto la burocracia es la que determina los resultados concretos de las polticas pblicas? o, de manera inversa,
en qu grado las polticas pblicas son definidas por los ciudadan?s a travs
'OLigia Bolvar (1 '19'1) define como reto clave para la sociedad civil en la lucha por la exigibilidad de los
derechos econmicos, sociales y culturales, la participacin de la sociedad civil en el (1) diseo y planificacin.
(2) ejecucin y seguimiento administrativo. y (3) evaluacin. de las polticas pblicas.
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACiN j 285
de sus representantes? Con estas preguntas en mente, podemos entender la

trascendencia de construir mecanismos de Rdc no slo ex post sino tambin
ex ante e incluso durante la efectuacin de las polticas pblicas.z
As, en esta mirada desde un eje temporal, un primer momento es el diseo de las polticas pblicas en el que los miembros de la sociedad civil organizada deben participar de la manera ms activa posible. Es necesario, por
supuesto, cierto conocimiento tcnico especializado por parte de la sociedad
civil y la existencia de una permeabilidad, de cierta porosidad, de! Estado que
haga posible una comunicacin fluida en esta primera fase de la instrumentacin democrtica de polticas pblicas. Sin lugar a dudas, la exigibilidad
de la realizacin de los derechos y su contingente prctica de rendicin de
cuentas en esta fase requiere de alguna normatividad que eleve a rango vinculante las consultas a los afectados por las acciones del Estado (o de cualquier
institucin ligada a la rendicin de cuentas). A la Rdc en esta primera fase la
llamamos "prospectiva". 22
La ejecucin de las polticas pblicas es el segundo momento en el que la
sociedad civil puede involucrarse en la Rdc. En los espacios microsociales
es donde las polticas pblicas toman corporeidad y donde precisamente se
redefinen las macropolticas y los macrodiscursos. Incluso si ha habido participacin de la sociedad civil en el diseo de las polticas la renegociacin se
lleva a cabo en el espacio micro, por decirlo de alguna manera, "en el terreno". Obviamente e! conocimiento adecuado de las redes asociativas sobre la
poltica especfica que se est controlando es fundamental para el xito de
la prctica de la Rdc. A este control sobre la ejecucin de las polticas pblicas, podramos llamarlo Rdc "procesal".
El tercer momento clave para la participacin de la sociedad civil en
la rendicin de cuentas es el ms conocido y practicado: la evaluacin de
las polticas pblicas. Debe insistirse, sin embargo, que el control sobre la
poltica pblica debe realizarlo un actor societal diferente a aque! que la ha
ejecutado coordinadamente con el Estado. Finalmente, a este mecanismo
ex post de Rdc le llamaremos "retrospectiva".2J De esta forma, el eje temporal
" En esta perspectiva, seran casos paradigmticos de Rdc procesal los presupuestos participativos y los
consejos gestores brasileos (Navarro, 1998; Avritzer, 2002; y Tatagiba, 2002) y varias experiencias de la regin
que se han definido como experiencias de control social (Bresser y Cunill, 1998) o de participacin ciudadana
(Oxhorn,2001).
21 Robert D. Behn (2001: 115 y ss.) afirma que precisamente existen dos enemigos poderosos de la Rdc: el
anonimato de los responsables de las polticas pblicas y la falta de claridad de los objetivos o metas en las que
se concretan dichas polticas.
II Para Cheibub y Przeworski (1999: 225), la Rdc "es un mecanismo retrospectivo. en el sentido que las acciones
de los gobernantes son juzgadas ex post por los efectos que stas tienen". Mientras que, yendo ms all, para John Elster (1999: 276) "cualquier sistema poltico descansa en una combinacin de control ex ante y una rendicin de cuentas
ex post". Sin embargo. nosotros pensamos que la Rdc procesal es tan importante, o ms, que las otras dos.
286
1 ERNESTO
ISUNZA VERA
de los mecanismos de Rdc nos ofrece esta triple tipologa: "prospectiva",

"procesal" y "retrospectiva". 24
Lgica temtica de la rendicin de cuentas
Un tercer eje para la elaboracin de una tipologa de los mecanismos de

Rdc (adems de las metforas espaciales y la lgica temporal) se basa en la
actividad por la que el control se lleva a cabo en ltima instancia. Segn
Hugo Alfonso Muoz (2000) y Miguel Gutirrez Saxe (2000), hay tres tipos
de Rdc: l. poltica: que utiliza el escrutinio pblico, los informes, el escrutinio del financiamiento y el prestigio de la poltica; 2. legal: que se basa en
la eficacia y el respeto a la ley, la justicia pronta y expedita, las normas de
conducta probas y la atencin de quejas; y 3. administrativa: que se sustenta
en la elaboracin de objetivos y recursos con transparencia, en los controles
e indicadores as como en la realizacin de la funcin pblica con tica y
responsabilidad.
Para Peruzzotti y Smulovitz (2002: 26), la Rdc legaF5 "est orientada a
garantizar que las acciones de los funcionarios pblicos estn enmarcadas
legal y constitucionalmente", mientras que la Rdc poltica sera "la capacidad
del electorado para hacer que las polticas gubernamentales respondan o se
adecuen a sus preferencias ... [as, la Rdc poltica] est ntimamente interconectada con el concepto de representacin democrtica" (Peruzzotti y
Smulovitz, 2002: 27).
TABLA 2
TIPOS DE RENDICIN DE CUENTAS/DESDE

LOS EJES TEMPORAL Y TEMTICO
Eje temporal
(Relacin con los momentos de la poltica pblica)
Antes
Durante
Despus
Tipo de rendicin
de cuentas
Prospectiva
Procesal
Administrativa
Poltica
Legal
Retrospectiva
Profesional
r)e temtico
"El eje temporal de la Rdc es analizado por Hugo Alfonso Muoz (2000: 10) como tipos de control por
oportunidad y expone tres formas de Rdc, equivalentes a las que nosotros proponemos: preventiva, concomitante
y represiva.
1; En cambio. para Manuel Aragn (2002: 172 y ss.), la diferenciacin entre "control poltico" y "control
social" radica en la institucionalizacin del primero contra la no institucionalizacin del segundo.
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN ~ 287
Finalmente, Robert D. Behn (2001: 59) y Andreas Schedler z6 (l999a:

22-23), aportan una cuarta rea de actividad para nuestra tipologa: la Rdc
profesional. De esta forma, podemos resumir en la tabla anterior los tipos de
Rdc a partir de los dos ejes recientemente descritos.
Reflexiones finales
Este conjunto de reflexiones sobre la idea de la rendicin de cuentas, trata

de servir para la orientacin en un debate marcado por proyectos polticos
que no siempre se hacen explcitos. En primer lugar, he desarrollado una
argumentacin que fundamenta la existencia de formas institucionalizadas
de participacin ciudadana, ms all de las elecciones, entendidas como realidades no coyunturales de un proceso de democratizacin en marcha. La
democratizacin no slo entendida como la salida de un rgimen autoritario,
sino tambin como la profundizacin de una nueva relacin entre ciudadanos
y funcionarios pblicos (electos o no). En este sentido, los procesos de democratizacin pueden ser entendidos como acciones complejas que involucran
elecciones legtimas de representantes, la vigencia de mecanismos de transparencia, rendicin de cuentas y control social en los procesos electorales y en
todos los dems tiempos no electorales, as como la existencia de cierto nivel
de igualdad que haga viable la eleccin de los ciudadanos y su participacin
como derechos.
N uestras sociedades complejas, definidas como sistemas de equilibrios
y distribuciones de bienes (entre los que destaca el poder), han creado mltiples experiencias de participacin ciudadana en expresa interlocucin con
el Estado. Con la finalidad de articular la descripcin, el anlisis y la interpretacin de dichos espacios de intercambio socioestatal, desarrollamos y
profundizamos cierta lectura de las interfaces socioestatales.
A partir de esas herramientas de anlisis ms sociolgico, en el tercer
apartado de este captulo hago una revisin de la literatura especializada
sobre el concepto rendicin de cuentas, para argumentar a favor de una forma
apenas descrita de este tipo especial de control del poder pblico por la sociedad: la rendicin de cuentas transversal.
Como queda expuesto, subsisten tensiones en estas interfaces socioestatales de rendicin de cuentas transversal: por un lado, los argumentos en contra
26 Es verdad que Schedler en el documento citado ampla los tipos de Rdc a ms de las cuatro mencionadas
(poltica, jurdica, administrativa y profesional) pero nos parece que pueden ser subsumidas en estas cuatro principales. Nos referimos a los tipos de Rdc moral y electoral (se suman a poltica), la financiera (a la administrativa),
y la constitucional (base, propiamente dicho, de la jurdica).
288
ERNESTO ISUNZA VERA
que slo conciben su legitimidad a partir del principio de representatividad

y, por el otro, el delgado equilibrio existente las potencialidades y cambios
que logra el control social de los funcionarios pblicos electos y noelectos,
y la necesidad del funcionamiento eficiente y eficaz del Estado, entendido
como el resultado de prcticas y tradiciones no democrticas.
Bibliografa
AGUILAR, Luis E, 2001, "Participacin ciudadana. Una visin de Administracin y Poltica Pblica", en Gobierno de Mxico: Taller de anlisis sobre
la participacin ciudadana en polticas pblicas, Mxico, Coordinacin presidencial para la Alianza Ciudadana/Banco Mundial/Fundacin Comunitaria Morelense, pp. 97-111.
ARAGN, Manuel, 2002, Constitucin, democracia y control, Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas-uNAM.
AVRITZER, Leonardo, 2002, "O On;amento Participativo: as experiencias de
Porto Alegre e Belo Horizonte", en Evelina Dagnino (ed.), Sociedade civil
e espaco publico no Brasil, Sao Paulo, Editora Paz e Terra, pp. 17-45.
BEHN, Robert D., 2001, Rethinking democratic accountability, Washington,
Brooking Institution Press.
BOLVAR, Ligia, 1999, "La justiciabilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales: el papel de la sociedad civil", en Instituto Interamericano
de Derechos Humanos (IIDH): Memoria. I Curso Interamericano sociedad
civil y derechos humanos, San Jos de Costa Rica, IIDH.
BRESSER PERElRA, Luiz Carlos y Nuria Cunill Grau (eds.), 1998, Lo pblico no
estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires, Paids-cLAD.
CHEIBUB, Jos Antonio y Adam Przeworski, 1999, "Democracy, Elections,
and Accountability for Economic Outcomes", en Adam Przeworski,
Susan C. Stokes, y Bernard Manin: Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 222-249.
CUNILL, Nuria, 1997, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Caracas,
CLAD.
ELSTER, John, 1999, "Accountability in Athenian Politics", en Adam
Przeworski, Susan C. Stokes, y Bernard Manin: Democracy, Accountability and Representation, Cambridge University Press, Cambridge,
pp. 253-278.
FEARoN, James D., 1999, "Electoral Accountability and the Control of Politicians: Selecting Good Types versus Sanctioning Poor Performance",
en Adam Przeworski, Susan C. Stokes, y Bernard Manin: Democracy,
289
Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University

Press, pp. 55-97.
Fax, Jonathan, 2000, Civil Society and Political Accountability: Propositions for
Discussion, Ponencia para la conferencia "Institutions, Accountablity, and
Democratic Governance in Latin America", Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, Indiana, Notre Dame, 8-9
de mayo.
- - - - , 2002, "La relacin recproca entre la participacin ciudadana y
la rendicin de cuentas: la experiencia de los fondos municipales en el
Mxico rural", en Poltica y gobierno, vol. IX, pp. 95-133
- - - Y L. David Brown (eds.), 1998, The struggle for accountability: the
World Bank, NGO andgrassroots movements, Cambridge, Massachusetts Institute of Technology.
GARCA SELGAS, Fernando j., 1994, ''Anlisis del sentido de la accin: el trasfondo de la intencionalidad", en Juan Delgado y Juan Gutirrez (eds.),
Mtodos y tcnicas cualitativas de investigacin en ciencias sociales, Madrid,
Sntesis.
GECD (Grupo de Estudos sobre a Construc;ao Democrtica),27 1999, "Esfera
pblica e democracia no Brasil", en Ideis. Revista do Instituto de Filosofia e
Ciencias Humanas, 5(2)/6(1), Campinas, Universidade Estadual de CampIllas.
GMEZ DE SILVA, Guido, 1988, Breve diccionario etimolgico de la lengua espaola, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
GUTIRREZ SAXE, Miguel, 2000, Rendicin de cuentas, Conferencia dictada en
el 11 Curso Interamericano sociedad civil y derechos humanos, llDH, San
Jos de Costa Rica.
HEVIA, Felipe, 2004, Rendicin de cuentas (accountability): y participacin ciudadana. Vnculos tericos y prcticos, Ponencia presentada en el "11 Congreso
Latinoamericano de Ciencia Poltica. Desafos de la gobernanza democrtica en Amrica Latina" de la Asociacin Latinoamericana de Ciencias
Polticas, Mxico, 29-30 de septiembre y 10. de octubre.
ISUNzA VERA, Ernesto, 2002, Rendicin de cuentas, sociedad civil y derechos humanos, Salamanca, Ponencia presentada en el Primer Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica.
- - - - , 2004, El reto de la confluencia. Los interfaces socio-estatales en el contexto
de la transicin poltica mexicana (dos casos para la reflexin), Cuadernos de la
i7 Compuesto, en el momento de la publicacin, por Ana Cludia '!eixeira, Ana Paula Paes de Paula, Carla
Almeida, Evelina Dagnino, Lgia Lchmann, Luciana Tatagiba, Maria do Carmo Alburquerque. Regina Cludia
Laisncr y Srgio Resendc Carvalho.
290
ERNESTO ISUNZA VERA
Sociedad Civil nm. 8, Xalapa, Proyecto "Sociedad civil, espacio pblico

y democracia en Mxico", Universidad Veracruzana, 2004.
- - - Y Felipe HEVIA, 2005, Relaciones sociedad civil-estado en Mxico. Un
ensayo de interpretacin, Mxico, Ensayo de trasfondo (Background paper)
para el Estudio sobre Instituciones y Gobernabilidad en Mxico (IGR),
Banco Mundial.
LONG, Norman, 1999, The Multiple Optic of Interface Anal.ysis, Background
Paper on Interface Analysis, UNESCO, sil.
MUoz, Hugo Alfonso, 2000, Rendicin de cuentas y representacin responsable.
Informe Final de Consultora, San Jos de Costa Rica, Proyecto Estado de
la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible/PNuD.
NAVARRO, Zander, 1998, "Democracia y control social de fondos pblicos.
El caso del presupuesto participativo del Porto Alegre (Brasil)", en Luiz
Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (eds.), Lo pblico no estatal en
la reforma del Estado, Buenos Aires, Paids-cLAD, pp. 291-332.
O'DONNELL, Guillermo, 1994, "Delegative Democracy", enJournal ofDemocracy, 5,1, p. 55-69.
---,1998, "Accountability horizontal", en La Poltica, 4, pp. 161-188.
OXHORN, Philip, 2001, La construccin del Estado por la sociedad civil: la Ley de
Participacin Popular de Bolivia y el desafo de la democracia local, Washington,
Banco Interamericano de Desarrollo.
PERUZZOTTI, Enrique y Catalina Smulovitz (eds.), 2002, Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos
Aires, Temas.
RAEL (REAL ACADEMIA ESPAOLA DE LA LENGUA), 1992, Diccionario de la
lengua espaola, 21a. ed., Madrid, Espasa-Calpe.
ROBERTS, Bryan R., 2001, Las nuevas polticas sociales en Amrica Latina y el desarrollo de ciudmma: una perspectiva de interfaz, Wageningen, Documento elaborado para el Taller Agencia, Conocimiento y Poder: nuevas direcciones.
SCHEDLER, Andreas, 1999a, "Conceptualizing Accountability", en Andreas
Schedler, Larry Diamond y Marc F Plattner: The Self-Restraining State.
Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Lynne Rienner,
pp. 13-28.
- - - , 1999b, "Poder y confianza institucional: algunas hiptesis sobre las
reformas electorales en Mxico, 1990-1997", en J. Jess Orozco Henrquez (comp.), tica y derecho electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del
III Congreso Internticional de Derecho Electoral, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-uNAM/Instituto Federal Electoral! Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin, pp. 1491-1505.
291
- - - , 2002, Intervencin en el Panel "Rendicin de cuentas en Mxico". Conferencia Internacional ''Mxico contra la corrupcin", Instituto Federal Electoral, Mxico.
SMULOVITZ, Catalina y Enrique Peruzzotti, 2000, Societal and Horizontal
Controls. Two Cases abol/t a Fruitful Relationship, Ponencia para la conferencia "Institutions, Accountablity, and Democratic Governance in
Latin America", Kellogg Institute for International Studies, Indiana,
University of Notre Dame. Notre Dame, 8-9 de mayo.
TATAGIBA, Luciana, 2002, "Los consejos gestores y la democratizacin de las
polticas pblicas en Brasil", en Evelina Dagnino (coord), Sociedad civil,
esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Brasil, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica/UNlcAMP.
WALZER, Michael, 1993, Las esferas de la justicia. Una defensa del pluralismo y la
igualdad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
WEBER, Max, 1964, Economa y sociedad (Esbozo de sociologa comprensiva), segunda edicin en espaol, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
WEUD (Webster's Encyclopedic U nabridged Dictionary), 1996, 2a. ed., Nueva York, Random House.
WORLD BANK, 1994, The World Bank , Washington, World Bank.
ZICCARDI, Alicia (coord.), 2004, "Introduccin: Claves para el anlisis de
la participacin ciudadana. Las polticas sociales del espacio local", en
Alicia Ziccardi, Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local,
Memorias 1, Mxico, I1s-uNAM/Miguel ngel Porra, pp. 9-19.
Captulo 10
Autoridad descentral izada y

desarrollo poltico: la dinmica institucional
de la rendicin de cuentas en Mxico*
John M. Ackerman**
Introd uccin
Hasta el momento, en ningn pas se ha logrado el mximo grado de eficacia
del estado de derecho. t:"s algo cuyos horizontes son siempre inestables,
ya que el cambio societal y la adquisicin de derechos provocan
nuevas demandas y aspiraciones, mientras jams se puede dar por
asentada la eficacia de aquel/os derechos que ya han sido conquistados..
[N]uestras empresas intelectuales, si son correctamente entendidas,
tratan de una teora de democratizacin sin fin y siempre potencialmente
reversible, ms que de una democracia tout murt. I
LA LIBERALIZACIN DE LA competencia poltica puede o no producir la

gobernabilidad democrtica y el estado de derecho. Las elecciones no obligan a los burcratas o a los integrantes del poder judicial a rendir cuentas,
envan seales extremadamente dbiles sobre la rendicin de cuentas a
los servidores pblicos electos (Przeworski, Stokes y Manin, 1999), y aquellas
seales que logran ser comunicadas frecuentemente ejercen un efecto ms
"perverso" que benfico sobre la gobernabilidad democrtica (Geddes, 1994;
Varshney, 1999; Stokes, 2003). Se ha mantenido cierta esperanza de poder
resolver estos problemas mediante el diseo apropiado de instituciones y
normas electorales. La ltima dcada nos ha aportado un gran nmero de
estudios sobre la forma en que la gobernabilidad en las nuevas democracias es impactada por los sistemas presidenciales versus parlamentarios, la
representacin proporcional versus la mayoritaria, las listas abiertas versus las
cerradas, los sistemas bipartidistas versus los multipartidistas y las elecciones
de segunda vuelta (Mainwaring y Scully, 1995; Linz y Stepan, 1996; Lijphart
* Agradezco los comentarios de Guillermo O'Oonnel, Jonathan Fox, Walter Goldfrank, Ernesto Isunza
Vera, Alberto J. Olvera, Irma Erndira Sandoval y Susan Rose-Ackerman a versiones anteriores de este captulo as como a la Fundacin Nacional de la Ciencia (NSF), el Instituto para Mxico y los Estados Unidos de la
Universidad de California (UCMEXUS) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico (FlacsoMxico) su invaluable apoyo para la presente investigacin.
** Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) y
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), ciudad de Mxico, Mxico.
I O'Oonnell, 1999a: 322.
293
294
jOHN M. ACKERMAN
y Waisman, 1996; Mainwaring, 1999; Colomer, 2001; Shugart y Wattenberg,

2004; Norris, 2004). Desafortunadamente, los politlogos no se han mostrado igualmente interesados en entender de qu manera el diseo institucional
global del estado tiene un impacto sobre la gobernabilidad democrtica.
En consecuencia, se le ha prestado poca atencin a la reciente proliferacin de Organismos Pro-Rendicin de Cuentas Independientes (OPI) en el
mundo en desarrollo. Los OPI son instituciones pblicas autnomas en las
cuales son delegados elementos medulares del orden democrtico liberal.
Ejemplos incluyen agencias autnomas de control de la corrupcin, institutos electorales independientes, entidades de fiscalizacin superior, Ombudsmen (organismos pblicos de defensa de los derechos humanos), y ministerios
pblicos autnomos. 2 Donde imperan sistemas presidenciales, estos organismos independientes llevan la divisin de poderes ms all de la estructura
tripartita tradicional de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Lo anterior augura una mejora de la gobernabilidad democrtica ya que fortalece
y extiende la estructura de pesos y contrapesos que, histricamente, ha sido
menos que adecuada en el mundo en desarrollo. La gobernabilidad democrtica y el estado de derecho, de hecho, dependen de la calidad de la "rendicin
de cuentas vertical" inscrita en las reglas de votacin, pero son igualmente dependientes de la calidad del ejercicio de la "rendicin de cuentas horizontal", o
bien de la supervisin y control que se produce entre las instituciones del
Estado (O'Donnell, 1999b y 2003; Kenney, 2003; Mainwaring, 2003).
Qu motiva la creacin de los OPI?, cundo y por qu logran mejorar el desempeo y la rendicin de cuentas del gobierno? Crisp, Moreno y
Shugart (2003a y 2003b) recientemente han argumentado que "entidades de
supervisin" son creadas cuando la rendicin de cuentas es dbil ante el electorado, y que por esto dichos organismos estn ineludiblemente condenados
a ser dependientes e ineficaces. En otras palabras, los OPI son creados por
gobiernos autoritarios del tipo "presidencialista-mayoritario" o bien gobiernos basados en el clientelismo, como medio para aumentar su legitimidad a
la vez que mantienen el comportamiento de siempre. "La proliferacin de
entidades de supervisin en Latinoamrica debera considerarse, en con2 En aos recientes Belice. Brasil, Colombia. Costa Rica. Chile, Per y Mxico han creado o resucitado
cuando menos una institucin independiente de este tipo y. en algunos casos, ms. Esta tendencia tambin se
puede ver en Asia, frica. Australia y Europa del este. Algunos ejemplos recientes incluyen nuevos Ombudsmen.
Es el caso de Polonia (fundado en 1987). Filipinas (en 1989) y Corea del Sur (en 1994), la Comisin Nacional
contra la Corrupcin en Tailandia (fundada en 1998). la Comisin Independiente Contra la Corrupcin en
Nueva Gales del Sur. Australia (en 1988). el Defensor del Pueblo en Sudfrica (994), y el Inspector General de
Gobierno en Uganda (996). Para una lista completa de estas instituciones puede consultarse Pope (2000). Otro
indicador de esta tendencia es que actualmente ms de 80 pases tienen un Omblldsman nacional. mientras que
hace 20 aos slo una docena de naciones contahan con l (Hennen. 1997).
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y DESARROLLO pOLTICO
295
secuencia, como un producto del descontento con el funcionamiento de la

rendicin de cuentas, y representa una forma de sacarle la vuelta al problema
del dficit de rendicin de cuentas sin atacarlo de raz" (Crisp, Moreno y
Shugart, 2003a: 82).
En otras palabras, los que promueven el "buen gobierno" no deberan
dejarse deslumbrar por el papel de los OPI, sino fij~r su mirada en la necesidad ms real de perfeccionar las reglas de votacin y mejorar las campaas
electorales.
Desafortunadamente, la estrategia de perfeccionar los mecanismos de
votacin es exactamente la misma que nos han venido recomendando los
politlogos y reformadores que estn a favor de la gobernabilidad democrtica durante los ltimos 20 aos. Aun as, su propuesta sera legtima si
no fuera porque los OPI actuales han dejado de ser los mismos artilugios
de antes, impuestos por gobiernos autoritarios del pasado. Inadvertido por
Crisp, Moreno y Shugart (2003a, 2003b), es la coincidencia de la creacin de
los OPI ms recientes con la "tercera ola de la democratizacin" (Huntington, 1991), y no con una nueva ola de autoritarismo. Por lo mismo, sera un
error descartar los OPI como encubridores. Los cientficos polticos necesitan enfrentar este nuevo y democrtico fenmeno, e intentar comprender
la compleja dinmica detrs del diseo operativo y la operacin de estas
agencIas.
Con base en las consideraciones anteriores, en este artculo argumentar
que el origen y eficacia de un OPI depende tanto del contexto poltico como de
la estructura de la toma de decisiones imperantes durante su diseo y desarrollo
poltico. Especficamente, hipotetizo que los OPI que son fundados y funcionan bajo la consigna de una "autoridad descentralizada", tienden a ser
mejor diseados y ms eficaces que aque~los que surgen en un contexto de
"autoridad concentrada". La autoridad descentralizada o "desconcentrada"
existe donde hay un alto nivel de pluralismo en la sociedad poltica y civil
y cuando la toma de decisiones es transparente y abierta a la participacin
pblica. Otra fuente crtica de poder descentralizado son las elecciones libres
e imparciales, ya que stas estimulan la creacin de partidos polticos que
compiten entre s, abren el debate pblico y conllevan a la diversificacin ideolgica entre funcionarios pblicos. Sin embargo, existen otras importantes
fuentes de poder descentralizado que incluyen, por ejemplo: la diversidad
de opinin interna (dentro de partidos polticos, instituciones gubernamentales o coaliciones que comparten el poder en el gobierno), leyes a favor de
la libertad de informacin, estatutos a favor de la participacin pblica, y la
movilizacin pblica. En pocas palabras, cualquier accin o ley que aumenta
296 ~ JOHN M. ACKERMAN
el nmero y la diversidad de actores que toman un papel en el gobierno y en

la generacin de polticas pblicas descentraliza la autoridad. 3
En este artculo propongo demostrar la importancia de este argumento
mediante una cuidadosa exploracin del caso mexicano. 4 Mxico destaca
como uno de los lderes mundiales en la tendencia actual hacia la reestructuracin de la divisin de poderes mediante la creacin de OPI. 5 Desde
1990, el gobierno mexicano ha creado un nuevo Instituto Federal Electoral
(FE), la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Consejo de
la Judicatura Federal (CJF), la Auditora Superior de la Federacin (ASF), y el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (FAI). El sistema poltico mexicano siempre se ha distinguido en Latinoamrica debido a su forma
institucionalizada de gobierno. Mxico ha dejado atrs su famoso autoritarismo institucionalizado, y hoyes conocido por la institucionalizacin de la
rendicin de cuentas democrtica.
El presente estudio abarca tres de las instituciones democratizantes mencionadas: el IFE, la ASF y la CNDH. 6 Todas son organismos federales independientes
que se ocupan de hacer que se cumpla algn elemento medular en la democracia liberal, y todas ellas han sido objeto de reformas significativas a lo largo de
los ltimos 15 aos. El IFE, encargado de asegurar que la poltica electoral sea
imparcial y transparente, se funda en 1990 y se reforma en 1993, 1994 Y 1996.
La CNDH defiende los derechos humanos de individuos y grupos contra las
incursiones del Estado, se funda en 1990 y se reforma en 1992 y 1999. La ASF
; Tomo prestado este concepto de la idea veto points (puntos de veto) de George Tsebelis (1995 y 2002),
amplindola hasta incluir actores que no son formalmente institucionalizados y, lo que es ms importante, llevndola a descubrir el efecto contrario de un aumento en el nmero de actores que participan en la toma de
decisiones: as, mientras la literatura de puntos de veto argumenta que un aumento en el nmero de actores
favorece el mantenimiento del staul q//(J, el centro de mi argumento es que un aumento de estas instancias puede facilitar
la innovacin y el cambio institucionales.
+Me limito a un pas para el control de importantes variables estructurales-histricas, como el marco constitucional de trabajo, el contexto internacional, la estructura econmica y la cultura poltica.
j Desde una perspectiva global, algunos pases se han distinguido por ser particularmente innovadores
en la creacin de nuevas instituciones en pro de la rendicin de cuentas. La Constitucin tailandesa de 1997
cre diferentes instituciones de este tipo: una comisin nacional contra la corrupcin, una comisin electoral
independiente, un ombudsman, un tribunal electoral, un tribunal administrativo, una mesa directiva ambiental
que es responsable de evaluar el impacto ambiental de los proyectos pblicos, y una mesa directiva para los consumidores que involucra a representantes de los mismos en la creacin de leyes que los proteja (Pratijarn, 2002;
Unger, 2003). Hungra es otro caso de ello, ya que recientemente estableci cuatro ombudsmen distintos: uno para
el control de la corrupcin, el segundo para la proteccin de los derechos humanos, un tercero para la proteccin
ambiental y el cuarto para la objetividad en los reportes mediticos (Rose-Ackerman, 2005). En Latinoamrica
hay algunos casos sobresalientes como el del contralor chileno (Siavelis, 2002), el ombudsman peruano (Santistesvan, 2000), yel Ministerio Pblico brasileo (Bastos, 2002; Sadek y Batista Cavalcanti, 2003). Sin embargo,
l\lxico es, por mucho, el lder en la regin en cuanto a cantidad y fuerza de agencias independientes.
'Omite al CJF, ya que ste, aun cuando realiza funciones a favor de la rendicin de cuentas, no cumple con
el perfil de "organismo" que realiza una amplia gama de actividades investigadoras y promocionales, sino que
cuenta nicamente con un "consejo" y personal mnimo. Excluye tambin al [FA! por ser de creacin reciente
(enero de 2003) y, por lo mismo, carente de antecedentes que permitan la evaluacin de su desarrollo poltico.
297
es parecida a la Oficina General de Auditora (GAO, por sus siglas en ingls) en

Estados Unidos, aunque disfruta de mayor autonoma. Trabaja a favor de la
legislatura para monitorear e imponer sanciones en casos de corrupcin dentro
del gobierno federal. Se funda en 1999, reemplazando a la Contadura Mayor de
Hacienda (CMH) fundada en 1824, que desempeaba funciones similares.
El anlisis que aparece a continuacin consta de dos partes. Primero,
expongo en mayor detalle el concepto de "autoridad descentralizada" que esboc en prrafos anteriores, para explicar los mecanismos especficos que
propician, idneamente, la creacin y crecimiento de OPI eficaces. En segundo lugar, pongo a prueba este modelo mediante la exploracin de la historia
reciente de cada uno de los organismos bajo investigacin. Empiezo por examinar los momentos de su fundacin legal y las reformas realizadas en el caso
de cada uno de ellos a lo largo de estos ltimos 15 aos. Se puntualizarn las
observaciones de la siguiente forma: IFE, 1990; IFE, 1993; IFE, 1994; IFE, 1996;
CNDH, 1990; CNDH, 1992; CNDH, 1999 Y A5F, 1999. En cada uno de estos ocho
momentos, diseadores de polticas pblicas tomaron decisiones crticas sobre
la forma y el contenido de la delegacin de poder a un OPI. En este inciso
veremos cmo la fuerza de cualquier reforma constitucional o legal, evaluada
en trminos de la autonoma, capacidad y dinamismo interno que le otorga al
organismo en cuestin, est estrechamente correlacionada con la existencia de
una "autoridad descentralizada".
En el siguiente inciso pongo a prueba este modelo por segunda vez al
explorar el desarrollo poltico de estas agencias entre reforma y reforma. Concretamente, examino el grado en que cada organismo fue capaz de cumplir con
su mandato, legitimarse a los ojos del pblico y aumentar sus capacidades entre
una reforma y la siguiente. Nuevamente, se hicieron ocho observaciones
discretas: IFE, 1990-1994; IFE, 1994-1996; IFE, 1996-2003; CNDH, 1990-1992;
CNDH, 1992-1999; CNDH 1999-2003; A5F, 1978-1999 Y A5F, 1999-2003.7 En esta
seccin podremos observar, una vez ms, el impacto benfico de la autoridad
descentralizada sobre la gobernabilidad democrtica y el estado de derecho.
La evidencia muestra que el poder en el "espacio de debate" (Barraca, 1998)
(por ejemplo, elecciones libres e imparciales, derechos humanos, corrupcin)
tanto fuera como dentro del organismo, son factores que dan mayor impulso
al desarrollo. Por ltimo, concluir con una exploracin de las implicaciones
de los argumentos del artculo para una futura investigacin en el campo de
poltica comparativa y el estudio de la democratizacin.
; Habra nueve observaciones si no fuera por mi exclusin dellFE, 1993-1994. sta se debe a que haban
transcurrido apenas ocho meses (y stos sin elecciones federales) entre las reformas del [FE correspondientes a 1993
y 1994, un lapso demasiado corto para poder constatar la presencia o ausencia de desarrollo poltico.
298
JHN M. ACKERMAN
La autoridad descentralizada
La autoridad es "descentralizada" cuando una amplia diversidad de actores
con mltiples posturas ideolgicas y distintos compromisos polticos desempean un papel importante en el proceso de conformar la poltica pblica.
Por otro lado, la autoridad es "concentrada" cuando un grupo homogneo de
individuos domina la conformacin de las polticas. Estos dos conceptos van
ms all de las reglas formales que deciden cmo los individuos logran obtener cargos pblicos, y nos permite captar la estructura profunda de la poltica
y la formulacin de leyes. Para la mayora de los estudiantes de la democratizacin, la transformacin de las "reglas del juego" pasa a ocupar un primer
plano. Por ejemplo, segn Przeworski (1991: 26):
La democracia se consolida cuando bajo las condiciones polticas y econmicas que sean, un sistema dado de instituciones se vuelve el nico
"juego" factible; cuando es imposible imaginarse el actuar fuera de las
instituciones democrticas, cuando lo nico que se les ocurre a quienes
han perdido es intentar de nuevo dentro del mismo marco institucional
donde acaban de perder.
El problema de un abordaje tan formalista es que nos aporta poqusima informacin sobre la autoridad en s. Es fcil imaginar un pas donde
la democracia est perfectamente consolidada de acuerdo a la definicin
anterior y donde, sin embargo, las leyes y polticas pblicas infrecuentemente se vuelven tema de discusin, debate o negociacin, y donde la toma
de decisiones es controlada por un grupo muy reducido de ciudadanos que
imponen sus decisiones sobre los dems. Tambin es imaginable lo contrario:
un pas podra experimentar una violacin sistemtica de sus instituciones
democrticas a la vez que numerosos y diversos actores se comprometeran
en la discusin y aprobacin de leyes y poltica pblica. Este argumento no
pretende ensalzar las instituciones autoritarias, sino nicamente alentar a los
cientficos sociales a complementar su discusin de las estructuras formales
de las instituciones con un enfoque concertado sobre la estructura profunda de
la formulacin de las polticas en s.
La autoridad puede concentrarse o desconcentrarse dentro del contexto
poltico global, o bien dentro de un marco ms reducido, digamos de toma
de decisiones sobre una poltica pblica en general o dentro de una institucin. Estos dos dominios de autoridad a menudo se encuentran vinculados
aunque, definitivamente, no hemos de imaginarnos que siempre sucede as.
Algunas polticas provocan una movilizacin y un debate a gran escala, con
299
muchas propuestas contrastantes que surgen entre los ms diversos actores

polticos; pero, a la postre, las polticas son diseadas y negociadas por una
lite de polticos y planificadores dentro del gobierno. Otras polticas producen
poco debate o, incluso, parecen pasar inadvertidas en el espacio pblico poltico
y, sin embargo, crean un conflicto intenso entre diferentes facciones, posturas
o partidos dentro del gobierno o de algn organismo pblico especfico.
La naturaleza de la autoridad en estos dos contextos puede impactar tanto
en el diseo formal de un OPI como en su desarrollo poltico. Los cientficos
polticos tienden a enfatizar el diseo de las instituciones haciendo caso omiso
de lo que suceder cuando tenga vigor la ley o reforma constitucional diseada.
Esta situacin es muy problemtica, como observa Pierson (2000: 486) cuando
escribe: "existen motivos de peso para no dar por hecho que los efectos observados en las instituciones sean un reflejo fiel de las expectativas y deseos de los
diseadores de stas". La realidad es demasiado compleja y cambiante para que
la coalicin fundadora de una institucin pueda anticipar todas aquellas situaciones que surgirn, y que sepa con antelacin la forma idnea en que deba
responder su organismo en cada coyuntura que se presente. Como resultado,
las palabras del astuto pensador Max Weber (1958: ]]7) muchas veces resultan
certeras: "el resultado final de la accin poltica a veces -ms bien, con cierta
regularidad- se revela como completamente inadecuado, y frecuentemente, se
opone paradjicamente a su significado original".
Los resultados, o variables dependientes, ms importantes para nosotros
en este caso son la "autonoma empoderada" (AE) y el "desarrollo poltico"
(DP). El concepto AE se refiere a la naturaleza de la delegacin necesaria para
crear OPI fuertes y eficaces. La delegacin, por lo general, se entiende como el
contrario del control. Los votantes, legisladores, presidentes, pases y "principales" involucrados escogen entre el control directo y el monitoreo de una
poltica pblica especfica, una ley, o una institucin, o bien, la delegacin de
la responsabilidad a un agente que trabaja en favor de los intereses del "principal" (Bendor, Glazer y Hammond, 2001; Huber y Shipan, 2002). Este tipo
de delegacin es insuficiente para crear un OPI fuerte. Para poder cumplir su
mandato, un OPI necesita dotes ms all de la capacidad de actuar libremente. Necesita capacidades legales, para que tenga "garra" y pueda externar su
autoridad (por ejemplo, mediante la realizacin de investigaciones y la aplicacin de sanciones), pero tambin requiere de una estructura institucional
que potencie tanto a los agentes proactivos que laboran a favor de reformas,
como a profesionales dentro de la misma agencia. Sin estas caractersticas, los
OPI corren el riesgo de convertirse en las cscaras huecas que Crisp, Moreno
y Shugart, dicen que son en esencia.
300
JOHN M. ACKERMAN
El concepto de desarrollo poltico (op) se refiere a la consolidacin de

la fortaleza institucional con el pasar del tiempo. Los tres aspectos ms
importantes del OP se pueden formular como preguntas. Primero, da agencia persigue su mandato vigorosamente, o decae hasta llegar al equivalente
burocrtico de una "trampa de bajo equilibrio"? Segundo, da agencia logra
un elevado nivel de legitimidad poltica, o el pblico desconfa de sus intenciones y acciones? Tercero, da agencia tiene la posibilidad de extender sus
capacidades ms all de las incluidas originalmente en la reforma de estatutos
o la constitucin? La energa, la legitimidad y la expansin constituyen, en
conjunto, los elementos esenciales de una agencia pblica saludable. 8
En resumen, sostengo que la descentralizacin de la autoridad, en el espacio
pblico en general y entre quienes toman decisiones en particular, favorece el diseo de
organismos de rendicin de cuentas autnomas e independientes que persiguen sus mandatos con vigor y extienden su legitimidad y sus capacidades conforme pasa el tiempo.
Para comprobar esta hiptesis, es necesario indicar los mecanismos especficos mediante los cuales la autoridad descentralizada conduce a la autonoma
empoderada y al desarrollo poltico.
Comienzo con la cuestin de la delegacin y el diseo institucional. La
literatura sobre la delegacin legislativa en los Estados Unidos argumenta que
se puede esperar que el estatuto de un organismo sea ms fuerte cuando es
promovido por una coalicin que une al Congreso y a la Presidencia, y que
unifica al mismo Congreso (es decir, bajo condiciones de autoridad "concentrada"). Este argumento propone que si la "coalicin que lo aprueba" est unificada, el estatuto tendr mayor coherencia, ya que se libera de la necesidad de
negociaciones y concesiones que obren en contra de su eficacia. El "gobierno
dividido", como hemos dicho, supuestamente conduce a la trabazn en la
poltica y a una delegacin desarticulada (Moe, 1995).
Siguiendo esta teora, para las agencias independientes que se crean bajo
condiciones de inseguridad poltica radical (por ejemplo, durante una transicin hacia la democracia) una coalicin unificada sera ms importante y ms
eficaz. Por un lado, ya que estos periodos tpicamente tienen una escalada de
'A partir de esto, mi forma de entender el desarrollo poltico toma ideas prestadas del concepto clsico del trmino "institucionalizacin de las organizaciones y los procedimientos polticos" tanto de Samuel Huntington (1965:
394), donde se entiende que las instituciones son "patrones de comportamiento estables y valiosos", como de la definicin ofrecida por Karen Orren y Steven Skowroneck (200\: 3) del desarrollo poltico, que lo describe como "un
cambio duradero en las relaciones de autoridad entre instituciones polticas. Al cambiar las relaciones de autoridad,
tenemos pensado un cambio en la direccionalidad de los controles, que se puede hacer cumplir legalmente, entre las
agencias discretas de gobemabilidad democrtica que componen el orden poltico". La definicin de Huntington es
lineal, centrada en la medicin de la "fuerza" de las instituciones individuales y se aplica a un entendimiento de la
actuacin de las instituciones como "comportamiento pautado" en general. La definicin de Orren y Skowroneck es
dinmica, centrada en la relacin que existe tanto entre instituciones como dentro de ellas mismas, y est interesada
exclusivamente en un anlisis de las "agencias discretas de gobemabilidad democrtica".
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y DESARROLLO POlTICO
301
conflicto poltico, una coalicin constituyente dividida muy probablemente

creara, en principio, un proceso de delegacin contradictoria y endeble provocando una lucha por el control del nuevo organismo entre las diferentes
facciones (Bennett, 1997; Maor, 2004).
Por otro lado, los estudios histricos demuestran que la muerte poltica
inminente hace que los dirigentes polticos autoritarios se movilicen para
proteger su legado mediante el fortalecimiento de la burocracia. Autores
como Stephen Skowroneck (1982), quien escribe sobre la reforma de la burocracia del gobierno estadounidense, Bernard Silberman (1993), que analiza el
surgimiento del Estado administrativo en Francia, Japn, Estados Unidos y
el Reino Unido, y Delia Boylan (2001a, 2001b), autora de varios textos sobre
la reforma de los bancos centrales de Mxico y Chile, han insistido en que la
inseguridad poltica lleva a los dirigentes autoritarios en el poder a estimular una delegacin eficaz en la burocracia y en las agencias independientes.
De ah, la teora anticipara que los estatutos formulados durante pocas de
gobierno unificado y autoritario en Mxico crearan OPI ms fuertes que
aquellas aprobadas en pocas de gobiernos democrticos pero divididos.
Sin embargo, mis investigaciones demuestran todo lo contrario. El sistema
de partido de Estado predominante en Mxico ha creado de manera recurrente
organismos "independientes" poco prometedores durante muchos aos. Estas
agencias han tenido el propsito exclusivo de mantener una opinin pblica
favorable tanto en crculos nacionales como extranjeros. A la vez que la coalicin autoritaria se ha esforzado por dar la impresin de favorecer el cambio,
de manera simultnea ha defendido con firmeza sus prerrogativas mediante la
obstaculizacin intencional de los esfuerzos de las instituciones independientes
por cumplir su mandato. Mara del Carmen Pardo (1991) y Stephen Morris
(I999) han documentado esta obstaculizacin en el caso de las agencias anticorrupcin y Jos Antonio Crespo (1999) descubri los mecanismos mediante
los que se ha actuado en contra de las instituciones electorales a lo largo de las
ltimas tres dcadas. Este tipo de comportamiento persiste hasta la fecha.
Las tres instituciones estudiadas, el IFE, la ASF y la CNDH, fueron creadas y reformadas con un grado importante de participacin por parte de la
coalicin autoritaria durante un periodo de inseguridad poltica significativa.
Como parte de la "insurgencia electoral" y el fraude electoral de 1988, result
evidente para la mayora de los actores polticos que el PRI estaba a punto de
pasar a la historia. En esas circunstancias, los "reformadores" se encontraban ms que incentivados para socavar el desempeo de las nuevas agencias
de rendicin de cuentas horizontal mediante la introduccin de debilidades
institucionales desde su concepcin. De esta manera, se le restaron armas
302
JOHN M. ACKERMAN
a organismos potencialmente poderosos (agencias anticorrupcin, comisin

de derechos humanos, instituto electoral) para que no resultaran tiles a
polticos elegidos democrticamente para controlar o acusar a la coalicin
autoritaria que abandonaba el poder. Como Moe (1995: 127) ha sealado: "en
el sistema poltico, las burocracias pblicas son diseadas en gran medida por
participantes cuyo principal inters es su fracaso."
De ah mi hiptesis de que las "coaliciones constituyentes" plurales son
ms eficaces que las unificadas para lograr estatutos fuertes. Cuando la coalicin autoritaria de turno teme perder el poder, la posibilidad de que un OPI
fuerte obre en su contra a futuro constituye una amenaza tan aterradora que
tiende a conducir al sabotaje del mismo estatuto que subyace a la agencia. Por
ende, los estatutos fuertes tendrn una tendencia a resultar de un aumento en
pluralismo, mas no de la unificacin de la coalicin que los aprueban. El pluralismo implica la inclusin de actores cuyos intereses se ven favorecidos por
un OPI potente, y tambin un aumento en el nivel de publicidad que alcanza
el estatuto. Ambos factores dificultan el sabotaje del estatuto.
5e puede demostrar el funcionamiento de esta teora mediante un juego
no cooperativo con dos jugadores: los que detentan el poder (P) y los retadores (R). Ambos encaran la tarea de disear una nueva institucin pro-rendicin de cuentas. Ambos pueden optar por una de dos "soluciones." La primera, sabotear la nueva institucin (51) o la segunda, participar activamente
en la creacin de una nueva institucin (52). La grfica siguiente establece la
estructura del juego:
GRAFICA
LA POLTICA DE LA DELEGACIN
Jugador 2 (R)
SI
S2
SI
(a,b)
(e, ti)
S2
(e,j)
Ig,h)
J Ilgador 1 (P)
Si damos por sentado que a=b,g=h, e=d,j=c, d>a>j, e>a>c,g>c>a,

y h>j>b, tenemos un juego con un Equilibrio de Nash estable en (g,h) donde
ambos jugadores colaboran para crear una institucin fuerte. En otras palabras, si suponemos que ambos jugadores prefieren tener una agencia independiente a no tenerla, y suponemos que cada jugador saca ms provecho
303
de una agencia en cuyo diseo ha participado que de una agencia en cuyo

diseo no ha participado, los jugadores mostrarn una tendencia a colaborar
para crear una agencia fuerte.
Sin embargo, se pierde el equilibrio sif>h o e>g. Por decirlo de otra
manera, si produce mayor provecho para uno de los jugadores socavar el
intento (logrado o fallido) del otro de crear una agencia que colaborar en
su creacin, entonces favorecer los intereses de cuando menos uno de los
actores, sabotear el estatuto o marco constitucional. El resultado ser una
delegacin distorsionada, incompleta o nula.
De ah que sea crucial entender la naturaleza de la relacin entre f y h Y
entre e y g. Lo que quiero destacar aqu es que f>h o e>g cuando a uno de
los jugadores le falta autoridad independiente, o bien, cuando entre los dos
existe un desequilibrio de poder. Por un lado, si cualquiera de los dos jugadores carece de autoridad suficiente para crear una institucin por su cuenta, la
postura ms favorable a los intereses del otro jugador ser su oposicin total
a la creacin de institucin alguna, y a la inversa. Por otro lado, si cualquiera
de los dos jugadores es capaz de socavar de manera importante la institucin
creada por el otro, entonces es probable que sea el curso de accin ms favorable para l. En otras palabras: (g,h) es el Equilibrio de Nash nico para este
juego slo cuando existe un equilibrio de poder entre quienes lo detentan y
quienes lo desafan. En otras palabras, la autoridad descentralizada conduce
al diseo institucional fuerte.
En cuanto al desarrollo poltico, se piensa que los organismos independientes funcionan mejor cuando son dirigidos por un cuerpo de burcratas
profesionales aislados de influencias externas (o sea, bajo una situacin de
autoridad "concentrada"). De hecho, muchos de estos organismos son creados ex profeso, en general, para lograr la concentracin del poder. La reforma
de los bancos centrales representa un caso paradigmtico. Para poder impedir que la poltica monetaria se utilice con fines polticos, se crean candados
contra las influencias externas, depositando la responsabilidad en manos
de tecncratas expertos (Maxfield, 1997). Por lo regular, se apegan a esta
misma lgica los casos de las entidades de fiscalizacin superior, los fiscales
independientes, las agencias regulatorias y las comisiones electorales (Pope,
2000). El motivo detrs de la creacin de un organismo independiente es, en
cada caso, el aislamiento de ciertas polticas muy tcnicas, contenciosas -y, a
la vez, sumamente importantes- del comportamiento interesado y miope de
algunos actores sociales y polticos.
Estos razonamientos son apoyados por la literatura estadounidense sobre
la rendicin de cuentas basada en el anlisis del Poder Legislativo. Segn
304
)OHN M. ACKERMAN
autores como Mathew McCubbins, Roger Noll, y Barry Weingast (McCubbins; Noll y Weingast, 1987, 1999), la existencia de vnculos fuertes entre los
organismos burocrticos y los actores sociales debilita el mecanismo central
de la rendicin de cuentas, es decir, elecciones libres e imparciales. Por ende,
los organismos ms eficaces son aquellos que guardan un comportamiento
decoroso y siguen los rdenes de sus amos los legisladores, quienes son los
nicos que tienen la legitimidad como portavoces del "pueblo". Nuevamente, esta perspectiva contrarresta la formacin de vnculos directos entre
burocracia y sociedad.
Mi contraargumento es que los organismos prorendicin de cuentas
muestran niveles ms altos de desarrollo poltico cuando institucionalizan
una diversidad de puntos de vista en su dirigencia y abren las puertas a la
participacin activa de la sociedad civil. Tres razones explican por qu sucede
as. En primer lugar, la existencia de "ojos mltiples" (Smulovitz, 2003) sirve
para impulsar a los organismos a mantener el apego a su mandato y al inters pblico. Cuando cada accin es observada desde diferentes perspectivas
internas y por la sociedad civil en general es mucho ms difcil que un organismo o sus empleados persigan agendas particularistas. En segundo lugar, la
participacin de perspectivas diversas y de diferentes actores sociales dentro
de un organismo estimula un desempeo dinmico por parte de la agencia, ya
que cuestiona patrones burocrticos estancados. En tercer lugar, la participacin activa de la sociedad civil y la existencia de un debate vigoroso dentro de
la institucin mejora la legitimidad de la agencia ante el pblico porque abre
una ventana que permite a ste conocer su funcionamiento interno.
Este concurso de distintos puntos de vista de la sociedad civil es especialmente importante dentro del contexto de un gobierno autoritario. Cuando el
rgimen, en trminos globales, tiene un bajo nivel de legitimidad y confianza
societal, la legitimizacin activa por parte de los organismos independientes
se vuelve ms imperativa, por un lado, y ms impactante por otro. He dicho
ms imperativo puesto que, en un contexto de este tipo, la sociedad tpicamente supone, inicialmente, que cualquier agencia nueva e independiente no ser,
en realidad, ni "nueva" ni "independiente". Ah existe un factor de riesgo
muy importante de mal desempeo precisamente debido a que estas bajas
expectativas provocarn un desempeo deficiente a travs de una retroalimentacin entre Estado y sociedad. Como resultado, en tales situaciones, es
particularmente urgente el establecimiento de fuertes lazos positivos con la
sociedad desde que el organismo comience a funcionar.
La legitimacin activa tiene un impacto potencial ms alto cuando la legitimidad del rgimen de turno es baja ya que, en situaciones de este tipo, el
305
organismo independiente est en posibilidades de superar la legitimidad del

conjunto del rgimen. En el caso de que ste disfrutara de una legitimidad
generalizada, un escenario de este tipo sera prcticamente imposible, dada la
relativa juventud de las agencias independientes frente al aejo sistema poltico. Sin embargo, el hecho de que el rgimen sea percibido como corrupto,
autoritario y elitista facilita la rpida superacin de los niveles originalmente
establecidos por quienes crearon el OPI. Esta situacin implicara mucho ms
que un paulatino aumento de la legitimidad de la agencia independiente: sealara un cambio positivo en trminos cualitativos, un punto de inflexin. En
dicha situacin, la agencia sera repentinamente expuesta al escrutinio pblico
que la identificara como pionera de una reforma estatal y ejemplo de todo el
rgimen. De hecho, lo sucedido en el caso del IFE durante los ltimos cinco
aos parece ser un excelente ejemplo emprico de un proceso de este tipo.
Organismos prorrendicin de cuentas
independientes en Mxico
A principios de los noventa, los tres organismos aqu analizados eran dependientes, dbiles y sin recursos. Hacia el final de esa dcada, cada uno haba crecido
en trminos de autonoma, fuerza e impacto. Si bien hoy en da el IFE es una de
las instituciones ms eficaces y respetadas del Estado mexicano, la CNDH y la
ASF han quedado atrs en su proceso de consolidacin institucional.
El lFE se destaca como un caso especialmente exitoso. El IFE garantiz
imparcialidad en las elecciones federales de 1997 y 2000, que constituyeron
un "parteaguas" que inaugur la tmnsicin democrtica en Mxico. La falta
de manifestaciones o movilizaciones significativas posteriormente a las elecciones de 2000 fue un hecho sin precedente. Adems, debido a que no ha
habido otra reforma electoral desde 1996, destaca tanto el carcter novedoso
y trascendental de esta reforma, como la legitimidad que la institucin sigue
disfrutando hasta la fecha. A excepcin del periodo 1933-1942, el lapso transcurrido entre 1996 y 2004 constituye el periodo ms largo en la historia del
sistema poltico mexicano sin reforma electoral desde la promulgacin de la
Constitucin Poltica de 1917 (Molinar Horcasitas, 1996). Por ltimo, tanto
la reciente e histrica multa de 100 millones de dlares impuesta al PRl por
ellFE, como su agresiva investigacin de las irregularidades de financiamiento de la campaa del presidente Vicente Fox, demuestran su habilidad para
hacer frente a los intereses ms poderosos.
Otros organismos prorrendicin de cuentas han sido menos eficaces. Por
ejemplo, la Auditora Superior de la Federacin (antes de 1999, Contadura
306
JOHN M. ACKERMAN
Mayor de Hacienda [CMH] ha sido relativamente tmida en su cometido de

encontrar y erradicar corrupcin en gobierno. Recientemente ha descubierto importantes irregularidades ocurridas en Pemex en 2000: el desvo de
fondos de esta empresa hacia su sindicato oficial. Adems, se descubri la
adquisicin inmoderada e ilegal de deudas de mala calidad por el Instituto
de Proteccin del Ahorro Bancario (IPAB) en 1998. No obstante, estos descubrimientos no han producido, hasta la fecha, ninguna sancin significativa
ni tampoco cambios significativos en las polticas (adems de que las dos
son acusaciones en contra de gobiernos pasados). La CMH/ASF an no impone
una sancin importante a un gobierno en turno, ni ha esbozado una propuesta
clara para erradicar la malversacin en un pas que est a la par de China y la
Repblica Dominicana en su nivel de corrupcin (Morris, 2003).
La CNDH es otro caso no del todo exitoso. Su actual dirigente, Jos
Luis Soberanes, ha reclamado contra las polticas de Vicente Fox y lo ha
instado a mejorar la situacin de los derechos humanos en este pas. De
hecho, tan presionado se ha visto el gobierno de Fox que recientemente
form una comisin intersecretarial especial cuya funcin es la de coordinar el cumplimiento de las recomendaciones de la CNDH por el gobierno.
Por otro lado, Soberanes no ha actuado sistemticamente sobre aquello que
tanto reclamaba. Los procedimientos utilizados por la CNDH para priorizar,
investigar y dar seguimiento a casos especficos permanecen excesivamente
opacos. 9 Adems, la CNDH ha actuado con poca energa en cuanto a abusos
en contra de los derechos humanos en estados bajo el gobierno del PRI y, por
otra parte, ha dejado de realizar una investigacin a fondo de las violaciones
ms importantes que se produjeron cuando el PRI estaba detrs del Ejecutivo
presidencial. Se sospecha, obviamente, que el activismo de Soberanes surge
de intereses partidistas, mas no de una preocupacin por la consolidacin
efectiva de la CNDH como tal.
Cmo se explica la variacin en desempeo entre las diferentes OPI en
Mxico?, cules son los factores ms importantes que fortalecen o debilitan
organismos de este tipo en el pas?, por qu Mxico ha sido capaz de avanzar
tan rpidamente en el dominio electoral, mientras se ha quedado atrs en
derechos humanos y corrupcin? Dar respuesta a estas preguntas constituira un crucial primer paso hacia la mejora de la gobernabilidad democrtica
en Mxico, lo que permitira la consolidacin de la democracia incipiente
de este pas. Adems, discernir la fuente de la evolucin tan dispareja de las
9 El hecho de que Miguel Sarre se haya visto obligado a presentar unjuicio de amparo para poder tener acceso
a informacin relevante al ms del 95 por ciento de los casos que jams llegan a obtener una recomendacin
formal por parte de la CNDH es una prueba de esta afirmacin (Sarre, 2003).
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y DESARROLLO pOLTICO ~ 307
instituciones en Mxico proveer importantes lecciones sobre la dinmica del

desarrollo poltico y la democratizacin en el mundo.
"La autonoma empoderada"

y la Poltica de la delegacin
Los OPI tienden a ser dotados con un nivel superior de autonoma cuando
su respectiva "arena temtica" es debatida intensamente de manera pblica
y cuando quienes toman decisiones y participan directamente en el diseo
del nuevo organismo representan una amplia diversidad de puntos de vista y
de compromisos. Podemos observar lo anterior si exploramos la historia de
la reforma legal en cada uno de los tres organismos bajo estudio. El cuadro 1
sintetiza los valores de nuestras variables dependientes e independientes (VD
y VI, respectivamente) para cada momento de la reforma legal/constitucional.
El cuadro que aparece a continuacin muestra una estrecha correlacin entre
la autoridad descentralizada y la autonoma empoderada.
Los nmeros que aparecen en el cuadro se basan en la codificacin minuciosa de una variedad de documentos, entrevistas y leyes correspondientes
a cada momento histrico. lO Los ocho casos reunidos en el cuadro pueden
CUADRO 1
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y
DELEGACIN DE "AUTONOMA EMPODERADA"
(Rango=O-S)
Reforma
Descentralizacin
poltica
Descentralizacin
de decisin
Total (VI)
Autonoma
Capacidad
Estructura
Total (VD)
CNDH
EFE
EFE
CNDH
EFE
ASF
CNDH
EFE
1990
1993
1990
1992
199-/
1999
1999
1996
4
6
2
3
4
7
3
4
9
3
3
3
9
4
(J
(J
4
2
2
5
2
7
lO La cifras del cuadro I son aproximaciones b:rsadas en un anlisis de las siguientes fuentes y bajo los
criterios mencionados: l. Descentralizacin: la calidad y cantidad de debate pblico y de movilizacin social
en torno a la cuestin relevante, conforme a su captacin en informes periodsticos y editoriales. 2. Descentralizacin de toma de decisiones: la cantidad de interacciones (negociaciones informales, debates legislativos,
308
)OHN M. ACKERMAN
dividirse en cuatro categoras generales de delegacin. La primera de stas

se podra llamar "delegacin a manos limpias". Una delegacin de este tipo
suele ocurrir cuando el gobierno (el principal) desea evitar la responsabilidad
de tratar asuntos escabrosos y polticamente peligrosos. Un organismo independiente (el agente) es creado para desviar atencin y presin del principal, pero
el agente carece tanto de capacidades significativas como de la autonoma
que le permitira perseguir su mandato. La CNDH 1990 es un ejemplo de este
tipo de delegacin. La primera comisin de derechos humanos, creada en
1990, naci como una instancia especial dentro del seno de la Secretara de
Gobernacin, sin poderes ni autoridad especiales. Su creacin sirvi al obvio
propsito de desviar la crtica dirigida al gobierno de Carlos Salinas por la
falta de logros en el rengln de derechos humanos.
Las reformas alIFE en 1990 yen 1993 son similares. Durante dcadas, la
reforma electoral fue una de las principales medidas utilizadas por el autoritario partido de Estado, permitindole acomodar a sus opositores mientras
simultneamente mantena el control sobre las palancas centrales del poder.
Desde la fundacin del precursor del PRI, el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) en 1929, las leyes electorales han sido modificadas 22 veces (Molinar
Horcasitas, 1996). A veces, las reformas se realizaron para poder estimular
la participacin de partidos de oposicin pequeos y leales, como cuando se
introdujo la representacin proporcional en la reforma de 1962-1963 para
despus expandirla en reformas posteriores. En otras ocasiones las reformas
fueron diseadas para asegurar el dominio del PRI frente a importantes amenazas a su hegemona. II
La enmienda constitucional que cre el IFE en 1990 form parte de esta
tradicin de reforma electoral de doble filo. Ante la reaccin al fraude electoral de 1988 y las movilizaciones sociales masivas que demandaban mayor
democratizacin, el rgimen del partido de Estado se vio obligado a demostrar ante la sociedad civil del pas y del mundo entero un compromiso serio
consultas pblicas y participaciones) y divetsidad (potcentaje del espacio ideolgico-constituyente) de actores
que participaron en el diseo de la ley, conforme se presentan en los medios yen entrevistas con los principales
participantes. 3. Autonoma: el grado en que los actores poltcos, y otros que provienen del gobierno, pueden
influir en las acciones del organismo y los criterios para escoger los directivos de ste, conforme a su inscripcin
en la reforma constitucional y/o legal. 4. Capacidad: la del organsmo para investigar y sancionar, de acuerdo
con su inscripcin constitucional y/o legal. 5. Estructura: el profesionalismo del personal (v.gr. servicio civil) y
el empoderamiento de actores independientes o de la sociedad civil dentro de la estructura del organismo, de
acuerdo con su inscripcin legal y/o constitucional.
11 Un ejemplo es la "clusula de gobernabilidad", que se introdujo por vez primera en la reforma de 1986
y que garantiza el control de la Cmara de Diputados (por medio de la atribucin de diputados plurinominales)
al partido que haya ganado la mayora de los distritos uninominales. La clusula fue ampliada en la reforma de
1990 para asegurar que el partido ms fuerte tuviera la mayora en la Cmara de Diputados al ganar solamente
42 por ciento de los distritos uninominales.
309
con el combate al fraude electoral. El partido-gobierno, a la vez que deseaba

mostrarse comprometido con la democracia, pretenda mantener su podero
sobre el proceso electoral. Como resultado, la reforma de 1990 no le concedi
alIFE una autonoma significativa del Poder Ejecutivo ni del partido de Estado. El secretario de Gobernacin fue nombrado presidente del recin creado
instituto y los miembros con derecho de voto incluan una representacin
desproporcionada de personas cuyos nombramientos fueron controlados por
el PRI o el gobierno (Molinar Horcasitas, 1996). La reforma de 1993 ofreci
pocas mejoras. Esta reforma entr en vigor en el momento ms lgido del
rgimen de Salinas, de modo que, en vez de fortalecer alIFE como institucin,
slo hizo modificaciones poco significativas en las reglas que determinaban
la representacin en el Senado, el acceso a los medios de comunicacin, y el
financiamiento de las campaas (IFE, 1995).
Un segundo tipo se podra llamar la "delegacin bajo presin". Bajo
esta modalidad se hace la transferencia de poder a un organismo independiente debido a un grado de presin muy elevado y/o la prdida de apoyo
de actores externos (nacionales o internacionales). En este caso la delegacin generalmente produce un OPI ms fuerte que el resultante de la "delegacin a manos limpias." Si bien la presin externa tambin puede ser causa
de esta ltima, aqu es mucho ms fuerte, provocando un choque al sistema
que lo obliga a tomar medidas para realmente resolver el problema. El
hecho de que los actores que aplican la presin originaria tambin supervisan la respuesta gubernamental obliga al gobierno a otorgar algn grado de
autoridad y autonoma real a la nueva OPI para demostrar su "compromiso
creble" (North y Weingast, 1989) con el mejoramiento de la rendicin de
cuentas. De no ser as, la estrategia fracasar como medio para "calmar las
aguas".
La CNDH 1992 y EL IFE 1994 son dos ejemplos de este segundo tipo de
delegacin. La reforma de la CNDH de 1992 tuvo lugar bajo una intensa presin ejercida contra Mxico por la comunidad internacional para obligarlo a
mejorar la situacin de los derechos humanos. Especficamente, el TLC (Tratado de Libre Comercio) corra el riesgo de no ser aprobado en el Congreso
estadounidense debido a preocupaciones serias sobre los derechos humanos
en Mxico por parte de legisladores del Partido Demcrata de ese pas. Reyes
(2000) nos ha demostrado cmo esta preocupacin fue el principal estmulo de la importante reforma de la CNDH en 1992. Esta reforma modific la
Constitucin mexicana, haciendo de la CNDH una institucin relativamente
autnoma, aun cuando varios elementos de la ley limitaron su autonoma y
su eficacia. Por ejemplo, el Presidente segua proponiendo al directivo de la
310
)OHN M. ACKERMAN
y su capacidad de disear polticas e imponer sanciones segua significativamente limitada (Ramrez, Hernndez e Ibarra, 2002).
En 1994, la crisis poltica creada por el levantamiento zapatista, la movilizacin masiva en contra del TLC y a favor de la democracia, y el asesinato
del candidato presidencial del PRI, estimul la creacin de una nueva reforma que modific importantemente el carcter del IFE. La reforma estableci
oficialmente la figura legal de "consejero ciudadano", otorgando a la Cmara
de Diputados el derecho de nombrar independientemente a seis de los 11
miembros del Consejo. Adems, la reforma otorg un papel oficial en el proceso electoral tanto a los observadores nacionales como a los internacionales,
a la vez que cre la Fiscala Especial de Delitos Electorales (Fepade) (Pozas
Horcasitas, 1996).
Una de las influencias ms importantes de la reforma electoral de 1994,
junto con la subsiguiente reforma de 1996, fue el activismo de los grupos de
la sociedad civil. El grupo principal durante este periodo fue Alianza Cvica,
que realiz acciones decididas en las elecciones de 1994. Moviliz a ms de
12,000 observadores electorales del pas y otros 400 observadores internacionales, llev a cabo su propio "conteo rpido" de los resultados electorales y
public un reporte sobre la distorsin de las campaas en la cobertura de los
medios, as como una gua para los observadores y una evaluacin global de
la eleccin (Olvera, 2003).
El tercer tipo de delegacin que discernimos es la "delegacin democrtica." Este tipo surge del conflicto controlado entre las diversas fuerzas polticas
y dentro de ellas. Cuando ningn actor puede "salirse con la suya" y por ende
se ve obligado a entrar al debate y negociar con otros actores, el resultado
son OPI que son an ms fuertes que aquellos creados cuando un gobierno
autoritario es fuertemente golpeado por fuerzas externas. Como ejemplos de
la "delegacin democrtica" ofrecemos las reformas de la CNDH y la ASF en
1999 durante la LVII Legislatura, la "Legislatura de la transicin" (Sandoval,
2000) porque fue la primera en 70 aos en no contar con una mayora absoluta
del PRI en el Congreso. Ambas reformas aumentaron considerablemente la
fuerza y la autonoma de estas instituciones. El mecanismo para seleccionar a
los dirigentes de la CNDH se hizo ms abierto y participativo y la ASF recibi
importantes poderes de sancin adems de adquirir mayor autonoma frente
al Poder Legislativo (Ramrez, Hernndez e Ibarra, 2002; Ugalde, 2000).
Un nombre atinado para el cuarto tipo podra ser la "delegacin fundacional". Una delegacin de este tipo resulta de un pacto entre todas las
principales fuerzas polticas cuando se unen para hacer frente a una amenaza
fundamental al sistema poltico como tal. En este caso la creacin del OPI resCNDH,
311
ponde no slo a la necesidad de enfrentar un tema especfico en la agenda

de la rendicin de cuentas, sino que tambin trata de la reconstitucin y
la redefinicin del sistema poltico como tal. La reforma del IFE de 1996 es
el nico caso de este tipo de delegacin. En 1996 el sistema poltico segua
bajo el impacto del movimiento guerrillero en Chiapas y los asesinatos polticos dentro del PRI, por no mencionar otro factor de importancia trascendental: an padeca los efectos del descontento social y poltico ocasionado
por la crisis econmica de 1995. El presidente Zedillo tena una necesidad
desesperada de lograr un nuevo pacto poltico para poder reconstruir su
autoridad.
El objetivo de la reforma electoral de 1996 fue precisamente el logro de
esta reconstruccin de la autoridad presidencial. Fue la primera reforma electoral en ser negociada, diseada e implementada por los principales actores
de todos los partidos importantes de izquierda, centro y derecha. La reforma de 1990 haba sido impulsada por el PRI contando slo con el apoyo de un
fragmento del partido de oposicin, el Partido de Accin Nacional (PAN). La
reforma de 1994 fue aprobaba gracias a los esfuerzos del PRI Yel PAN, apoyados
por un pequeo grupo de la oposicin izquierdista, el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). Por el contrario, la reforma de 1996 fue negociada,
diseada y aprobada por los tres principales partidos de izquierda, centro
y derecha (Prud'homme, 1996). El cambio principal logrado por la reforma fue poner el IFE bajo el control exclusivo de los miembros del "consejo
ciudadano". Adems, se cre el Tribunal Federal Electoral, se aumentaron
significativamente los fondos pblicos disponibles para los partidos polticos,
se aument la imparcialidad en el acceso a los medios de comunicacin social, se
controlaron las contribuciones a las campaas que provenan de fuentes no
gubernamentales, y se otorg independencia poltica a la capital del pas, as
como elecciones libres para el cargo de jefe de gobierno del Distrito Federal
(Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000).
La poltica del desarrollo poltico

El diseo institucional no garantiza los resultados institucionales. Aunque la
implementacin de leyes y polticas pblicas ha sido especialmente difcil en
Latinoamrica, no es un problema que slo ataa a las sociedades en desarrollo. Siguiendo los argumentos de Pierson (2000: 483):
es de esperarse que los procesos sociales que comprometen grandes
nmeros de actores en sociedades densamente institucionalizadas, casi
siempre generarn ciclos de retroalimentacin muy complejos e importantes efectos de interaccin que quienes toman las decisiones no pueden
prever del todo.
En este inciso argumento que la habilidad de un OPI para desarrollarse
institucionalmente depende del carcter de la autoridad (i.e. "concentrada"
o "descentralizada") tanto dentro del organismo mismo como en el contexto
poltico ms amplio con respecto a la "arena temtica" correspondiente. Se
puede poner a prueba esta hiptesis a partir de un examen de los diferentes
momentos de desarrollo poltico de los tres organismos bajo estudio, estableciendo una correlacin con la naturaleza de la autoridad que exista en cada
uno de estos periodos. El cuadro 2 muestra los resultados de este anlisis.
Nuevamente, se observa una correlacin estrecha entre las variables dependientes e independientes (VI y VD).
CUADRO
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA
Y "DESARROLLO
POLTICO"!2
(Rango=O-5)
Reforma
Descentralizacin
poltica
Descentralizacin
de decisin
Total (VJ)
Mandato
+ Capacidad
Legitimidad
Total (VD)
ASF/CMH
CNDH
[FE
CNDH
CNDH
ASF
[FE
[FE
19781997
1990-
1990-
1999-
1997-
1994
2003
2003
19941996
1996-
1992
19921999
2003
4
1
4
2
3
2
5
3
3
7
3
I
O
2
2
7
3
8
O
1
8
4
4
4
12
12 l. Descentralizacin poltica: la calidad y cantidad de dcbate pblico y de movilizacin social en torno

a la cuestin relevante, conforme a su captacin en informes periodsticos y editoriales. 2. Descenrralizacin de
toma de decisiones: la cantidad de interacciones (negociaciones informales, debates legislativos, consultas pblicas y participaciones) y diversidad (porcenraje del espacio ideolgico-constituyente) de actores que participaron
en el diseo de la ley, conforme se presentan en los medios y en enrrevistas con los principales participanres.
3. Mandato: la medida en la cual el organismo persigue su mandato de una manera proactiva, calculado a partir
del impacto que el organismo tiene en las polticas pblicas correspondientes. 4. + Capacidad: la expansin de las
capacidades de investigacin, fiscalizacin y de sancin del organismo. 5. Legitimidad: la cantidad de confianza
social acumulada por el organismo, calculada con base en encuestas nacionales, as como en las opiniones de
actores claves de la sociedad civil.
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y DESARROLLO POLTICO ~ 313
Los ocho casos pueden agruparse en cuatro categoras generales. Primero

est la categora de "desarrollo estancado", que refiere al caso donde alguna
institucin supuestamente independiente ha cado en manos de actores que
desean impedir que este organismo cumpla sus funciones. El nico caso dentro de esta categora es ASF/CMH durante el periodo entre 1978 y 1999. En esta
poca la Contadura Mayor de Hacienda fue un rehn de las permanentes
mayoras pristas en la Cmara de Diputados.
A la segunda categora se le podra llamar el "desarrollo hollywoodense," ya que aqu el desarrollo poltico es ms aparente que real. El IFE (entre
1990 y 1994) Y la CNDH (entre 1992 y 1999) son caracterizados por este
tipo de desarrollo. Aunque estos organismos ocuparon mucho espacio en
los medios, especialmente durante las negociaciones del TLC, y emitieron
numerosos informes, documentos y declaraciones, su desempeo institucional no corresponda con su imagen pblica. Tampoco tomaron una postura
proactiva y consistente frente a la coalicin autoritaria atrincherada en el
poder durante esas pocas.
La tercera categora de "desarrollo democrtico" se refiere a las pocas
durante las cuales un organismo lucha para conformar una identidad propia
en medio de las complejas corrientes de la poltica democrtica. Dado el
carcter lento y prolongado de la transicin democrtica en Mxico, estos
periodos no reflejan una transformacin radical en el comportamiento y las
capacidades de los OPI, sino ms bien momentos en los cuales estos organismos parecen titubear entre el desarrollo poltico significativo, por un lado,
y la confusin sobre el rumbo a seguir, por otro. Los casos de la CNDH,
1999-2003; la ASF, 1997-2003 y el IFE, 1994-1996 corresponden a esta tercera
categora.
La cuarta categora se podra llamar "movilizacin institucional", nombre que describe el caso del IFE durante los aos 1996-2003. En este periodo el
IFE fue capaz de cumplir con su mandato de organizar elecciones imparciales
e independientes, aumentar considerablemente sus capacidades (para investigar y sancionar) adems de construir un nivel de confianza pblica igualada
slo por el de la Iglesia (ENCUP 2001, 2003; Schedler, 2001). Durante este
periodo el IFE se convirti en un verdadero pionero de reforma del Estado
en Mxico, hasta el grado de cargar el peso de otras reas del gobierno a la
vez que persegua su propio mandato. Por ejemplo, en 1999 su estatuto del
servicio civil fue por mucho el ms avanzado de la poca, y sirvi de modelo
para el estatuto de servicio civil de la administracin pblica federal que
entr en vigor en 2003. Por otro lado, la credencial de elector promovida por
el IFE se ha convertido en la nica cartilla de identidad a nivel nacional en ganar
314
JOHN M. ACKERMAN
la confianza de todos los actores de la sociedad. El (FE tambin ha aumentado

su capacidad de investigar y de sancionar. Aun cuando la ley electoral de
1996 no le otorga la atribucin de investigar acusaciones y le concede slo
una capacidad limitada para multar a los partidos, para 2003 el IFE se haba
convertido en uno de los cuerpos de investigacin ms poderosos y eficaces
en el gobierno mexicano (Lujambio, 2003). Por ejemplo, fue el IFE Y no la
Procuradura General de la Repblica (PGR) el que ha sido capaz de consolidar la transicin democrtica al obligar al PRI a pagar retribuciones por su
historia de corrupcin y abuso.
Un anlisis ms profundo del caso del IFE reconfirma la hiptesis de que
es la "descentralizacin" y no la "concentracin" de poder que la ha llevado
a un desempeo exitoso. Este xito se refleja, especficamente, en la incorporacin de diversas perspectivas y la participacin activa de actores societales.
Este logro se ha basado en diferentes estrategias. En primer lugar, los actores
societales se involucran en la direccin y monitoreo de las actividades del
Instituto. Dentro del IFE hay un Consejo General manejado por los mismos
ciudadanos, que sirve para dos funciones: la de un organismo especial de
rendicin de cuentas horizontal para asuntos electorales, y tambin la de cuerpo directivo principal del IFE. El Consejo General es un cuerpo permanente
constituido por nueve miembros que deben monitorear las operaciones del
personal administrativo del IFE, resolver disputas con respecto a la interpretacin y aplicacin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electoral (COFIPE), y dar directrices generales para el funcionamiento de todo el
instituto (FE, 2000). Los consejeros son elegidos por una votacin de dos tercios
de la Cmara de Diputados para un periodo de siete aos. La regla de "dos
tercios" es importante, ya que la eleccin de un consejero es imposible de no
ser que cuente con un consenso multipartidista. Supuestamente, de este modo
quedan excluidos consejeros que tengan una afiliacin partidista excesivamente
estrecha, y asegura la conservacin del concepto "ciudadano" y profesional
inherente al Consejo.
Otros aspectos del Consejo General ayudan a mantenerlo estrechamente
vinculado a la sociedad. Por un lado, las reuniones del Consejo son pblicas.
Esta manera de proceder difiere importantemente del modus operal1di de la
mayora de lus organismos pblicos tanto dentro de Latinoamrica como
fuera, permitiendo que la sociedad civil cumpla su cometido de "monitoreo
de segundo orden" mediante la supervisin de sus "representantes" en el
Consejo General. Por otro lado, un representante de cada partido poltico con
registro y un consejero del Poder Legislativo de cada partido con representacin en el Congreso de la Unin, tienen un lugar en el Consejo General. Estos
31 S
representantes de los partidos tienen derecho a participar plenamente en las

discusiones del Consejo General, y a acceder a la misma informacin que los
consejeros, careciendo nicamente del derecho de votar iniciativas y decisiones. Es decir, tienen voz, pero no voto. La presencia de todos los partidos
polticos supuestamente asegura un comportamiento profesional y no partidista por parte de los consejeros, y significa que en el caso de que el IFE diera
algn mal paso, el hecho sera dado a conocer ante el pblico inmediatamente.
Adems, el carcter ciudadano del Consejo es salvaguardado por la autoridad
restringida de estos representantes de los partidos polticos. En general, todos
estos elementos de diseo institucional pretenden garantizar la representacin
de los intereses de la sociedad en general por encima de la "partidocracia" imperante (Crdenas Gracia, 2000).
En segundo lugar, durante la celebracin de las elecciones el IFE coordina una estructura de vigilancia mltiple al reclutar un gran nmero de
voluntarios entre la ciudadana. Por ejemplo, durante los meses anteriores
a las elecciones del ao 2000 el IFE capacit a ms de 800,000 voluntarios
ciudadanos para operar 113,423 casillas electorales (Woldenberg, 2001). Cada
una contaba con siete miembros: un presidente, un secretario, dos personas
designadas para contar los votos, y tres suplentes sin cargo especificado.
Estos miembros donan sus servicios y son seleccionados por una doble
insaculacin del padrn electoral completo para asegurar la imparcialidad
(IFE, 2000). Todos los participantes reciben cursos de capacitacin que son
diseados e implementados por el IFE. Adems, el IFE capacita observadores
nacionales e internacionales en los fundamentos de la ley electoral para que
puedan fungir como "ojos" adicionales en las casillas. Por ltimo, cada partido poltico tiene derecho a enviar un representante por casilla electoral el
da de las elecciones. Un total que vara entre 10 y 15 ciudadanos participan
en cada casilla para monitorear el proceso electoral. Esto significa que en el
ao 2000 ms de un milln de ciudadanos fueron movilizados para asegurar
la realizacin de elecciones libres e imparciales. Cada uno de los ciudadanos
presentes en la casilla est facultado para presentar quejas con respecto a la
organizacin del proceso electoral y el conteo de los votos (FE, 2000).
Conclusiones
La frmula clsica de elecciones libres e imparciales combinada con el aislamiento y el profesionalismo burocrticos no basta para construir un sistema
poltico caracterizado por una rendicin de cuentas plena. Por supuesto, es
importante depurar y fortalecer estas defensas bsicas en contra del autori-
316
jOHN M. ACKERMAN
tarismo y la malversacin. No obstante, las nuevas democracias aumentarn

sus posibilidades de xito si conceptualizan la consolidacin democrtica
como una labor expansiva y no terminal. El mejoramiento de la gobernabilidad y el estado de derecho en Latinoamrica requieren de un amplio debate
pblico y de innovacin institucional, y no de una huida hacia las cavernas
internas del Estado administrativo.
Esta exploracin de la transformacin legal y el desarrollo poltico de
tres organismos prorrendicin de cuentas en Mxico nos ha demostrado que
hay varios problemas de fondo en la literatura dominante sobre la delegacin
y el desarrollo poltico. En primer lugar, mientras esta literatura enfatiza los
efectos positivos de los "gobiernos unificados" y el aislamiento burocrtico de
la sociedad, el presente artculo ha demostrado el efecto positivo de la "descentralizacin" de autoridad mediante un gobierno dividido y una sociedad
plenamente involucrada en las reas medulares del gobierno. En segundo
lugar, mientras muchos autores argumentan que la "inseguridad poltica"
debera producir delegacin y burocracias fuertes, lo anterior hace concluir
que la falta de seguridad poltica puede resultar en el "sabotaje de estatutos"
y una delegacin desarticulada. En tercer lugar, mientras la literatura sobre
"puntos de veto" teoriza que un aumento en la participacin de actores en
el diseo de las polticas pblicas favorece el status quo, este trabajo muestra
cmo la multiplicacin de participantes puede estimular una transformacin
radical en las instituciones pblicas.
Este captulo se ha enfocado en el diseo y el desarrollo histrico de tres
instituciones prorendicin de cuentas independientes en Mxico, pero sus
conclusiones rebasan por mucho este estrecho contexto. Hoy en da, en vsperas de la consolidacin del nuevo IFAI en Mxico y de la creacin y reforma
de otros organismos independientes en el mundo entero, es importante dar
importancia tanto al contexto poltico como a la participacin activa de la
sociedad. La presente investigacin demuestra que la autonoma empoderada
y la salud de las instituciones prorendicin de cuentas no surgen de la "concentracin" o "unificacin" de autoridad sino, al contrario, de una descentralizacin, lograda mediante un vigoroso debate pblico, as como la apertura
de los organismos del Estado a una amplia participacin social.
Bibliografa
Stephen, 1998, "The Sigue Arenas Framework of Democratization: An Alternative Approach", Paper presented at the 1998 meeting ofthe
Latin American Studies Association, Chicago, 24-26 de septiembre.
BARRACA,
317
BASTOS, Rogelio, 2002, Ministerio Pblico e Poltica no Brasil, Sao Paulo, Editora Sumare.
BECERRA, Ricardo, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, 2000, La mecnica del cambio poltico en Mxico: elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena.
BENDOR, Jonathan, Ami Glazer y Thomas Hammond, 2001, "Theories of
delegation", American Review of Political Science, nm. 4, pp. 235-269.
BENNETT, Colin, 1997, "Understanding Ripple Effects: The Cross-National Adoption of Policy Instruments for Bureaucratic Accountability", en
Governance: An International ournal of Policy and Administration, vol. 10,
nm. 3, pp. 213-233.
BOYLAN, Delia M., 2001a, "Democratization and Institutional Change in
Mexico: The Logic of Partial Insulation", en Comparative Political Studies,
34, nm. 1, febrero, pp. 3-29.
- - - , 2001 b, Defusing Democracy: Central Bank Autonomy and the Transition
from Authoritarian Rule, Ann Arbor, University of Michigan Press.
CRDENAS GRACIA, Jaime, 2000, Estudios jurdicos en torno al Instituto Federal
Electoral, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
COLOMER, Josep, 2001, Political Institutions: Democracy and Social Choice, Nueva York, Oxford University Press.
CRESPO, Jos Antonio, 1999, Fronteras democrticas en Mxico, Mxico, Ocano.
CRISP, Brian, Erika Moreno y Matthew Shugart, 2003a, "The Accountability
Deficit in Latin America", en Scott Mainwaring y Christopher Welna
(eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York, Oxford
University Press, pp. 79-131.
- - - , 2003b, "Principals, Agents, Checks and Balances in Latin American Democracies", ponencia presentada en el 99 th APSA Annual Meeting,
agosto 28-31, Philadelphia.
ENCUP, 2001, Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas,
Mxico, Secretara de Gobernacin.
- - - , 2003, Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas,
Mxico, Secretara de Gobernacin.
Fox, Jonathan, 1992, The Politics ofFood in Mexico. State Power and Social Mobilizaton, Ithaca, Cornell University Press.
GEDDES, Barbara, 1994, Politician's Dilemma: Building State Capacity in Latin
America, Berkeley, University of California Press.
GRINDLE, Merilee, 1996, Challenging the State: Crisis and Innovation in Latin
America and Africa, Nueva York, Cambridge University Press,.
HAGGARD, Stephan y Robert Kaufman, 1995, The Poltical Economy ofDemoeratic Transitions, Princeton, Princeton University Press.
318
JOHN M. ACKERMAN
HUBER, John y Charles Shipan, 2002, Deliberate Discretion?: The lnstitutional

Foundations of Bureaucratic Autonom}, Nueva York, Cambridge University Press.
HUNTINGTON, Samuel, 1965, "Political Development and Political Decay",
World Politics, vol. 17, nm. 3, pp. 386-430.
- - - , 1991, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,
Norman, University of Oklahoma Press.
IFE, 1995 Y 1994, Tu eleccin: memoria del proceso electoral federal, Mxico, Instituto Federal Electoral.
- - - (ed.), 2000, The Mexican Electoral Regime and the Federal Hections ofthe
Jar 2000, Mxico, Instituto Federal Electoral.
KENNEY, Charles, 2003, "Horizontal Accountability: Concepts and Conflicts", en Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Democratic
Accountabilit} in Latin America, Nueva York, Oxford University Press,
pp. 55-76.
LINZ, Juan y Alfred Stepan, 1996, Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, Johns Hopkins University Press.
LIJPHART, Arend y Carlos Waisman, 1996, lnstitutional design in new democracies:
Eastern Europe and Latn America, Boulder, Westview Press.
LUJAMBIO, Alonso, 2003, "Mexico", en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio,
Carlos Navarro y Daniel Zovatto (eds.), Dinero} contienda polticoelectoral: reto de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
pp. 368-386.
MAINWARING, Scott, 1999, Rethinking Part} S}stems in the Third Wave ofDemocratization: The Case of Brazil, Stanford, Stanford University Press.
- - - 2003, "Introduction: Democratic Accountability in Latin America", en Scott Mainwaring y Christoper Welna (eds.), Democratic
Accountabilit} in Latin America, Nueva York, Oxford University Press,
pp. 3-33.
- - - Y Timothy Scully, 1995, Building Democratic lnstitutions: Part} S}stems in Latin America, Stanford, Stanford University Press.
- - - (eds.), 2003, Democratic Accountabilit} in Latin America, Nueva York,
Oxford University Press.
MAOR, Moshe, 2004, "Feeling the Heat?: Anti-Corruption Agencies in Comparative Perspective", en Governance: An InternationalJournal ofPolic} and
Administration, vol. 17, nm. 1, pp. )-27.
MAXFIELD, Sylvia, 1997, Gatekeepers of Growth: The International Political
Econom} of Central Banking in Developing Countries, Princeton, Princeton
University Press.
319
MCCUBBINS, Mathew, Roger Noll y Barry Weingast, 1987, ''Administrative

Procedures as lnstruments of Political Control",journal of Law, economics
and organization, vol. 3, nm. 2, pp. 243-277.
- - - , 1999, "The Political Origins of the Administrative Procedure Act",
Journal of Law, economics and organization, 15(1), pp. 180-217.
MEYENBERG, Yolanda (ed.), 2001, El dos de julio: reflexiones posteriores, Mxico,
Flacso-I1s-UNAM- UAM-I.
MOE, Terry, 1995, "Politics of Structural Choice: Toward a Theory of
Public Bureaucracy", en Oliver Williamson (ed.), Organization Theory:
From Chester Barnard to the Present and Beyond (Expanded Edition) , Nueva
York, Oxford University Press, pp. 116-153.
MOLINAR HORCASITAS, Juan, 1996, "Renegotiating the Rules of the Game:
The State and Political Parties", en Mnica Serrano y Vctor BulmerThomas (eds.), Rebuilding the State: Mexico After Salinas, Londres, Institute of Latin American Studies, pp. 25-40.
MORRIS, Stephen, 1999, "Corruption and the Mexican Political System: Continuity and Change", Third World Quarterly 20, nm. 3, pp. 623-643.
- - - , 2003, "State Leve! Analysis of Political Corruption in Mexico",
ponencia presentada en el Congreso de Latin American Studies Association-2003, Dallas, 27-29 de marzo.
NORRIS, Pippa (ed.), 2004, Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior, Nueva York, Cambridge University Press.
NORTH, Douglas y Barry Weingast, 1989, "Constitutions and Commitment:
The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England", The Journal of Economic History, vol. 49, nm. 4,
pp. 803-832.
O'DoNNELL, Guillermo, 1999a, "Polyarchies and the (Un)Rule of Law in
Latin America: A Partial Conclusion", en Guillermo O'Donnell, Juan E.
Mndez y Paulo Srgio Pinheiro (eds.), The (Un)Rule ofLaw &' the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, Notre Dame University Press,
pp. 303-338. [Hay edicin en espaol: , Buenos Aires, Paids, 2002.]
- - - , 1999b, "Horizontal Accountability in New Democracies", en
Andreas Schedler, Larry Diamond y Michael Plattner (eds.), The Self
Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder,
Lynne Rienner, pp. 29-52.
- - - , 2003, "Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization
of Mistrust", en Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York, Oxford University
Press, pp. 34-54.
320
jOHN M. ACKERMAN
- - - , Juan E. Mndez y Paulo Srgio Pinheiro (eds.), 1999, The (Un)Rule

of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, Notre
Dame University Press, [Hay edicin en espaol: Paids, Buenos Aires,
2002].
OLVERA, Alberto, 2003, "Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera pblica en Mxico: el caso de Alianza Cvica", en Alberto
Olvera (ed.), Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina:
Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, pp. 351-409.
- - - (ed.), 2003, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica
Latina: Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
ORREN, Karen y Skowroneck, 2001, "What is Political Development?", texto
presentado en el Annual Meetings of the American Political Science Association, San Francisco, 29 de agosto-2 de septiembre.
PIERSON, Paul, 2000, "The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change", Governance: an international journal ofpolicy and administration, vol. 13, nm. 4, pp. 475-499.
POPE, Jeremy, 2000, Confronting Corruption: The Elements ofa National Integrity
System, Berlin, Transparency International.
POZAS HORCASITAS, Ricardo, 1996, "La observacin electoral: una modalidad de la militancia ciudadana", Revista Mexicana de Sociologa, vol. 59,
nm. 2, pp. 23-40.
PARDO, Mara del Carmen, 1991, La modernizacin administrativa en Mxico:
propuesta para explicar los cambios en la estructura de la administracin pblica,
1940-1990, Mxico, El Colegio de Mxico.
PRATlJARN, Andri, 2002, "A promising era of anti-corruption efforts in
Thailand: a case study of the national counter corruption commission",
en Working Paper archivado con el autor, Political Science Department,
Stanford University.
PRUD'HOMME, Jean Fran<;ois, 1996, "Negociacin de las reglas del juego:
tres reformas electorales (1988-1994)", en Poltica y Gobierno 3, nm. 1,
Mxico, pp. 93-126.
PRZEWORSKI, Adam, 1991, Democracy and the market: political and economic
reJorms in eastern europe and Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.
- - - , Susan Stokes y Bernard Manin (eds.), 1999, Democracy, accountability and representation, Nueva York, Cambridge University Press.
RAMREZ, Lorena, Adrin Hernndez y Mauricio Ibarra, 2002, Evolucin
del marco normativo del Ombudsman Nacional Mexicano: 1990-2002, Mxico,
CNDH.
321
REYES, Corinna, 2000, "Holding government accountable: political institutions and accountability in contemporary Mexico", Miami, Paper presented at the 2000 meeting of the Latin American Studies Association,
marzo 16-18.
ROSE-AcKERMAN, Susan, 1999, Corruption and Government: Causes, Consequences and ReJorm, Nueva York, Cambridge University Press.
---,2005, From Elections to Democracy: Building Accountable Government in
Hungary and Poland, Nueva York, Cambridge University Press.
RUBIN,Jeffrey, 1997, Decentering the Regime: Ethnicity, Radicalism, and Democracy in Juchitn, Mexico, Durham, Duke University Press.
SADEK, Mara Tereza y Rosangela Batista Cavalcanti, 2003, "The New
Brazilian Public Prosecution: An Agent of Accountability", en Scott
Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Democratic Accountability in
Latin America, Nueva York, Oxford University Press, pp. 201-227.
SANDOVAL, Pablo, 2000, 1ercer Informe de Labores Legislativas, Mxico, Presidencia de la Mesa Directiva, Cmara de Diputados LVII Legislatura.
SANTISTEVAN DE NORIEGA,Jorge, 2000, "The Ombudsman Institution and
Accountability in Societies in Transition", Presented at the conference "Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin
America", The Helen Kellog Institute for International Studies, 8 de
mayo, Notre Dame University.
SARRE, Miguel, 2003, "Se promueve juicio de amparo contra la Comisin
Nacional de Derechos Humanos", texto del juicio de amparo archivado
con el autor.
SCHEDLER, Andreas, 2001, "La conflictiva construccin de la confianza electoral: el Consejo General del Instituto Federal Electoral, 1990-2000", en
Yolanda Meyenberg (ed.), El dos de julio: reflexiones posteriores, Mxico,
Flacso, UNAM-I1S, UAM-I, pp. 55-74.
SCHEDLER, Andreas, Larry Diamond y Max Plattner (eds.), 1999, The Self
Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder,
Lynne Rienner.
SCHNEIDER, Ben Ros y Blanca Heredia (eds.), 2003, Reinventing Leviathan:
The Politics ofAdministrative ReJorm in Developing Countries, Miami, NorthSouth Center Press.
SHUGART, Matthew y Martin Wattenberg (eds.), 2004, Mixed-member Electoral
Systems: the Best of Both Worlds?, Nueva York, Oxford University Press.
SIAVELIS, Peter, 2002, "Disconnected Fire Alarms and Ineffective Police
Patrols: Legislative Oversight in Postauthoritarian Chile", Latin American Politics And Society, vol. 42, nm. 1, pp. 71-98.
322
JOHN M. ACKERMAN
SILBERMAN, Bernard, 1993, Cages of Reason: The Rise of the Rational State in
France, japan, The United States, and Great Britain, Chicago, University of
Chicago Press.
SKOWRONECK, Stephen, 1982, Building a New American State: The Expansion
ofNational Administrative Capacities, 1877-1920, Nueva York, Cambridge
University Press.
SMULOVITZ, Catalina, 2003, "How Can the Rule of Law Rule? Cost Imposition Through Decentralized Mechanisms", en Jos Mara Maravall y
Adam Przeworski (eds.), Democracy and the Rule of Law, Nueva York,
Cambridge University Press.
STOKES, Susan, 2003, "Perverse Accountability: Monitoring Voters and
Buying Votes", ponencia presentada en the 2003 Annual Meeting of the
American Political Science Association, 31 de agosto.
TSEBELIS, George, 1995, "Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism", en British journal of Poltical Science, 25(3), pp. 289-325.
- - - , 2002, lleto Players: How Poltical Institutions Work, Princeton, Princeton University Press.
UNGER, Danny, 2003, "Principals of the Thai State", en Ben Ros Schneider
y Blanca Heredia (eds.), Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative Reform in Developing Countries, Miami, North-South Center Press,
pp. 181-210.
UGALDE, Luis Carlos, 2000, The Mexican Congress: Old Player, New Power,
Washington, o.c., Center for Strategic and International Studies.
VARSHNEY, Ashtush, 1999, "Democracy and Poverty", Presented at Conference on the World Development Report: 2000, u.K. Department for
International Development/Institute of Development Studies, Sussex,
Caste Donnington, 15 -16 de agosto, Inglaterra.
VELLINGA, Menno (ed.), 1998, The Changing Role of the State in Latin America,
Boulder, Westview Press.
WEBER, Max, 1958, "Politics as a Vocation", en Hans Heinrich Gerth y C.
Wright MilIs (eds.), From Max lM:ber: ESsays in Sociology, Nueva York,
Oxford University Press, pp. 77-128. [Hay edicin en espaol: Barcelona, Martnez Roca, 1977.]
WOLDENBERG, Jos, 2001,"Lessons from Mexico",Journal of Democracy, vol.
12, nm. 2, pp. 151-156.
Captulo 11
Coaliciones transnacionales de la sociedad

civil y el Banco Mundial: aprendizajes sobre
proyectos y campaas de incidencia
en polticas institucionales*
L. David Brown**
Jonathan Fox* **
Introduccin
A LO LARGO DE MS de dos dcadas, el Banco Mundial ha sido como un pararrayos en el que han convergido acciones de la sociedad civil transnacional.
En repetidas ocasiones, coaliciones de organizaciones civiles (organizaciones
no gubernamentales, iglesias, movimientos indgenas y redes internacionales
de medio ambiente y de derechos humanos) han cuestionado cmo el Banco
ha promovido estrategias de desarrollo que han tenido fuertes costos sociales
y ambientales. Se trata de un enfrentamiento tipo David versus Goliat que
constituye un ejemplo sorprendente de las ambiciosas campaas norte-sur
que ha llevado a cabo la sociedad civil. Ante stas, el Banco Mundial ha respondido de diversas formas, a veces contradictorias entre s. Por un lado, ha
controlado daos en el corto plazo, ha aprobado reformas polticas sustanciales
y realizado ciertas innovaciones aisladas. Por el otro, ha dejado vacos continuamente en el cumplimiento de sus propios compromisos de reformas sociales y
ambientales y sigue con el mismo enfoque de siempre a favor del ajuste estructural. La variedad de campaas realizadas en contra del Banco, en distintos
pases y sobre asuntos igualmente diversos, junto con la larga trayectoria de las
mismas, las hace fuentes especialmente ricas de aprendizajes para comprender
mejor las coaliciones transnacionales como un fenmeno ms general.
El desastre en que culmin la reunin de la Organizacin Mundial del
Comercio (oMe) en Seattle en 1999, llev a la revista The Economist a ubicar
Este captulo apareci por primera vez como L. David Brown y Jonathan Fax (2001). "Transnational
Civil Society Coalitions and the World Bank: Lessons from Project and Policy Intluence Clmpaigns", en
Michael Edwards y John Gaventa, (eds.). Global Citizw Acrio1l. Boulder. Lynne Rienner Publishers. Traduccin
de Roco Gil Martnez de Escobar y revisin de Mauricio Snchez.
** Kennedy School of Government Faculty. Universidad de Harvard, Estados Unidos .
Centro de Estudios Latinos y Latinoamericanos, Universidad de California en Santa Cruz. Estados
Unidos.
323
324
L. DAVID BROWN y JONATHAN FOX
el origen de las protestas de la sociedad civil en la campaa "50 aos bastan"

(50 J'ars is Enough) de 1994 en contra del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI). A continuacin, la revista felicitaba al Banco por su
esfuerzo, supuestamente exitoso, por desmovilizar y cooptar a sus crticos de
las organizaciones no gubernamentales (ONG) y comentaba: "De la adopcin
de polticas ambientales al desagravio de deudas, las ONG estn en el centro de
las polticas del Banco Mundial. A menudo las determinan. El nuevo Banco
Mundial es ms transparente, pero tambin tiene ms obligaciones hacia
una nueva serie de intereses particulares."1 Ser posible que las ONG hayan
logrado tanta influencia?, es cierto que se han desmovilizado tanto como
all se afirma?
Si bien es cierto que desde 1994 el FMI, el Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) y la OMe han sustituido al Banco como blanco principal en algunas
de las listas de manifestantes, muchos otros grupos de defensa y organizaciones
sociales, (especialmente aqullas ms cercanas al terreno y ms distantes de
la atencin de los medios de comunicacin internacionales) permanecen profundamente inquietos con la cuestin de cmo hacer que el Banco Mundial
cumpla con sus compromisos de reformas sociales y ambientales. 2
El reto analtico implcito en la evaluacin de The Economist es cmo distinguir entre la cooptacin y las concesiones substanciales, reconociendo que
dicha diferencia frecuentemente depende del cristal con el que se mira. Adems, hay una contradiccin de fondo en la evaluacin de The Economist: si las
ONG realmente determinaran las polticas del Banco Mundial, ello sugerira
que tienen mucha ms influencia de lo que implica el trmino cooptacin. Por
ejemplo, si las ONG establecieran las polticas del Banco, cmo explicar que
en 1999, por primera vez, ms de la mitad de los prstamos se destinaron, no
a proyectos, sino al ajuste macroeconmico (un tipo de prstamo que, desde
hace tiempo, est al margen de las influencias de la sociedad civil y de las
reformas sociales y ambientales del propio Banco)? Incluso, en el nivel de
inversiones infraestructurales especficas, que suelen ser blancos ms claros
para los crticos, el Banco Mundial sigue proponiendo nuevos proyectos que
subvencionan directamente a grandes corporaciones transnacionales y que suelen provocar desastres ambientales, como en el caso de Exxon y el oleoducto
Chad-Camern.) Asimismo, en 1999 se desat un gran debate internacional
cuando se descubri que el Banco planeaba financiar un proyecto llamado
Esta cita es de "Citizen's Groups: The Non-Govemmental Order", Economist, 11 de diciembre de 1999,
Por ejemplo, las grandes redes civiles en Brasil, Mxico, Indonesia y la India siguen prestando considerable atencin al Banco MundiaL
)En este caso avergonzantes memorandos internos revelaron que los altos funcionarios del banco, encargados
de formular las polticas ambientales, planearon una estrategia deliberada de lavado verde [se llamagreenwashing
1
COALICIONES TRANSNAClONALES
325
Reduccin de la Pobreza en China occidental, el cual haba terminado por

convertirse en una amenaza para el grupo tnico tibetano. A pesar del conocido y sofisticado compromiso del Banco con las ONG, que supone una amplia
colaboracin operativa, as como consultas sobre polticas y un discurso
informado, en el caso del Tibet, la institucin tard en darse cuenta de que
se estaba enfrentando a una de las campaas a favor de los derechos tnicos
ms influyente del mundo. Poco falt para que la movilizacin resultante
tuviese la intensidad de las protestas en contra del Banco a principios de los
aos noventa. La movilizacin tuvo una cobertura de prensa muy amplia y
llev a que, de manera inusual, los representantes norteamericano y alemn
votaran "en contra" en el consejo directivo del Banco, as como a grandes
tensiones diplomticas con China, al encarcelamiento y al maltrato fsico
de investigadores de ONG, a un proceso de investigacin por parte del panel de
inspeccin del Banco y a la posible suspensin del proyecto. 4
As, mientras elementos poderosos dentro del Banco siguen ignorando
las mismas reformas ambientales y sociales de la entidad, en algunos sectores
y pases, los actores de la sociedad civil perciben el discurso alentador del
Banco como una apertura parcial importante, especialmente en aquellos regmenes cuyas posturas son an menos alentadoras que las del Banco Mundial.
Adems, ahora al menos ciertos proyectos controvertidos que alguna vez
navegaron por el proceso de aprobacin, estn sujetos a un mayor escrutinio
tanto interno como externo durante la fase de diseo. La participacin del
Banco en situaciones postconflictivas tambin ha propiciado situaciones para
que emerja un liderazgo constructivo, como en el caso de Timar del este.
El resultado final es un mosaico muy desigual, que combina reformas parciales con una prevaleciente resistencia al cambio. Las campaas transnacionales
siguen desafiando al Banco Mundial y han tenido cierto grado de influencia.
En el curso de este largo proceso, estas campaas han ayudado a construir
asociaciones an ms equilibradas entre actores de la sociedad civil en el
norte y en el sur.
Este captulo explora esos patrones, delineando una serie de esfuerzos
de coaliciones transnacionales que buscan influir en las polticas y los
proyectos del Banco Mundial. Estos estudios de caso se llevaron a cabo
entre 1992 y 2000 bajo los auspicios del Instituto de Investigacin para
a las estrategias de las empresas para distraer la atencin de actividades perjudiciales al medio ambiente por
medio de la publicidad. A travs de la manipulacin de su propia imagen, las empresas sensibilizan a la gente
hacia el cuidado del entorno ambiental (N. de T.)]. Vase Paul Brown, "World Bank Pushes Chad Pipeline",
The Guardian, II de octubre de 1999.
4 Para detalles, vase la pgina de Internet del Centro de Derecho Ambiental Internacional, http://www.ciel.org
y la pgina del Centro de Informacin del Banco [Bank Information Center, /l/e, (N. de T)j http://www.bicusa.org
326
el Desarrollo. 5 Con ello tratamos de derivar aprendizajes que permitan

entender por qu dichos esfuerzos han sido exitosos. En particular, el
captulo aborda dos interrogantes:
1. Qu se requiere para que una coalicin transnacionallogre influir en
una institucin como el Banco Mundial?

2. Cmo consiguen las coaliciones transnacionales rendir cuentas a su interior, no obstante sus grandes diferencias de poder, riqueza y cultura?
El estudio de las coaliciones transnacionales

Este estudio explora factores cruciales que estn profundamente insertos en
campaas muy complejas y de largo aliento. Decidimos realizar estudios
de caso detallados y luego compararlos para ver qu tipos de patrones comunes emergan. Los casos fueron escritos por individuos cercanos a los acontecimientos en el campo y con acceso tanto a las poblaciones originalmente
afectadas como a los tomadores de decisiones en el Banco Mundial y en otras
agencias. Cuatro casos se centraron en los esfuerzos que realizaron varias coaliciones para influir en proyectos especficos de desarrollo: una planta geotrmica
en Filipinas, un proyecto de manejo de recursos naturales en Brasil, la legislacin sobre petrleo y tierra vinculados al ajuste estructural en Ecuador, y
una presa en lndonesia. 6 Otros cuatro casos se enfocaron en los esfuerzos de
las coaliciones para moldear las polticas del Banco en temas cruciales: indgenas, manejo de agua, reacomodo de poblaciones desalojadas por proyectos y
paneles de polticas de informacin e inspeccin.? Los cuadros 1 y 2 describen los rasgos principales de los casos de proyectos y de polticas.
; El Instituto de Investigacin para el Desarrollo [lnstituteor Development Research, IDII, (N. de T.)] emprendi estos estudios como parte de un programa de investigacin sobre el papel de las organizaciones civiles en el
desarrollo de las polticas nacionales e internacionales. Los resultados de estos estudios estn disponibles en lnea
en bttp://www.jsi.com/idr
'Con respecto a los estudios de los proyectos, vase Antoinette Royo, "Tbe Pbilippines: Against tbe
Peoples' Wisbes. Tbe Mt. Apo Story", en Fox y Brown, 1998, pp. J 51-180; Margaret E. Keck, "Planat1oro in
Rondnia: Tbe Limits of Leverage", en Fox y Brown, 1998, pp. 181-218; Kay Treakle, "Ecuador: Structural
Adjustment and Indigenous and Environmental Resistance", en Fox y Brown, 1998, pp. 219-264; YAugustinus
Rumansara, "Indonesia: Tbe Struggle of tbe People of Kedung ambo". en Fox y Brown, 1998, 123-150.
. En relacin con los estudios de las polticas vase Andrew Gray, "Development Policy-Development
Protest: Tbe World Bank, Indigenous Peoples, and NGO", en Fox y Brown, 1998. pp. 267-302; Deborab Moore
y Leonard Sklar, "Reforming tbe World Bank's Lending for Water: Tbe Process and Outcome of Developing
a Water Resources Management Policy", en Fox y Brown, 1998, pp. 345-390; Jonatban A. Fox, "Wben Does
Reform Policy Int1uence Practice? Lessons from tbe Bankwide Resettlement Review", en Fox y Brown, 1998,
pp. 303-344; Y Lori Udall. '''[be World Bank and Publc Accountability: Has Anytbing Cbanged", en Fox y
Brown, 1998. pp. 236 391.
COALICIONES TRANSNACIONALES
CUADRO
327
CAMPAAS DE REFORMA DE PROYECTOS

Proyectos y actores clave
PRF.SA DF. KEDUNG OMBO, INDONESIA (1984-1994)
08: pobladores; estudiantes
or-;G: asistencia legal local y nacional; otras ONG locales y nacionales
ambientalistas y de pobreza
01: Grupo Internacional de ONG de
Indonesia (Gil: International NGO Group
on Indonesia-INGI)
ONGI: miembros de Gil de los pases
del norte
PLAr-;TA Tf:RMICA DEL MONTE APO,

FILlPIr-;AS (1987-1993)
OB: grupos indgenas; granjeros Locales
O:"G: redes locales, regionales y
nacionales: Centro Legal de Recursos
(Legal Resourees Cmter-IRc)
01: Foro Filipino de Desarrollo (FFD:
Pbilippine Deve/opment Forum-FDF);
Centro de Informacin del Banco
(cm)
ONGI: Fondo de Defensa Ambiental

(FDA: Enviromental DeJense Forum-l'nF);
Misioneros Columbanos; Greenpeace
RECURSOS NATURALES PLANAFORO,

BRASIL (1989-1995)
08: trabajadores del caucbo; granjeros
ONG: ONG y redes locales y nacionales
(ej. Instituto de Antropologa y Medio
Ambiente [lAMA]; Consejo Nacional
de Trabajadores del Caucbo [CNTC];
Instituto de Estudios Amaznicos del
Brasil [lEA]; y otros)
01: Foro de ONG de Rodonia
ONGI: FDA; Federacin Mundial de
Fauna Silvestre (World Wildlife Federation-wwF); otros
Hechos cruciales en la evolucin de las alianzas

La mayora de las familias slo se enteraron de los planes de
reacomodo cuando la presa estaba casi terminada. Despus,
algunas de ellas pidieron ayuda a ONG locales y nacionales
de asistencia legal a fin de obtener una mayor compensacin
por sus tierras. Aunque algunas demandas culminaron exitosamente, el gobierno de Indonesia invalid los veredictos. En
1988 el Gil empez a presionar al Banco Mundial por medio de
sus miembros internacionales. Un ao despus, ya terminada
la presa, hubo protestas populares de estudiantes y grupos religiosos en apoyo a la poblacin afectada. Cuando el GIl se reuni
con el Banco Mundial e! gobierno contratac, acusndolo de
"estar lavando la ropa sucia" en pblico. El gobierno otorg
otras tierras a los pobladores. El Banco y otros actores internacionales acordaron evitar futuros "Kedung Ombos".
En 1987, grupos indgenas y granjeros empezaron a organizar
redes locales, regionales y nacionales para enfrentar el proyecto. Los ancianos de las tribus locales juraron defender el
Monte Apo hasta "la ltima gota de sangre". Las coaliciones
locales establecieron vnculos con ONGI y e! FFD. Dos misiones
del Banco llegaron a conclusiones opuestas sobre el proyecto.
En 1989, e! Foro Filipino de Desarrollo de ONG y Or-;GI acord
presionar al Banco con respecto al Monte Apo. A pesar de las
protestas, el gobierno de Filipinas (Gr.) aprob el proyecto
alegando que cumpla con disposiciones legales en materia
ambiental. Las redes de ONG realizaron "conferencias de solidaridad" nacionales y acordaron insistir en los derechos indgenas
y en adoptar una actitud vigilante y cautelosa ante la presin
del FDA. Esta ltima ayud a que e! Banco Mundial rechazara
la evaluacin de impacto ambiental del gobierno. que a su vez
retir su peticin de prstamo. En 1993, nuevas conferencias de
solidaridad establecieron estrategias para cabildear en bancos
que trabajan en exportaciones e importaciones.
En 1989 las ONGI (como e! Fondo de Defensa Ambiental) protestaron por la falta de participacin local en e! diseo inicial
de! proyecto, tomando en cuenta que haba 08 en la regin.
En 1991, a fin de permitir la participacin de las 0:"<; locales
e internacionales (pero no nacionales) en las decisiones sobre
proyectos, e! Banco suspendi e! proyecto hasta la creacin del
Foro de ONG de Rodonia. No obstante ste, se hizo evidente
que las agencias estatales violaran los trminos de! prstamo y
las respectivas protestas del Foro surtieron poco efecto. En 1994
e! Foro pidi que e! Banco Mundial suspendiera el desembolso
y un ao despus pidi que su panel de inspeccin revisara el
proyecto. El caso de Planaforo fue aceptado por e! panel ese
mismo ao.
328
CUADRO
1 (Continuacin)
Pro.yectos'y actores clave

AJUSTE ESTRUCTURAL DE ECUAlJOR,
(1986-1994)
OB: grupos indgenas (GI); grupos
ambientalistas
ONG: Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie):
Accin Ecolgica
01: Red Ecuatoriana; CIE
ONGI: Red de Accin Forestal (Rainforest Action Network-R,1N); Oxfam

La Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(Conaie) moviliz a los grupos indgenas (cl). En 1990 ayud
a organizar un levantamiento en contra del ajuste estructural.
En 1992 se ali con ONG para desatiar las iniciativas del Banco
Mundial y del gobierno en materia de extraccin de petrleo,
que amenazaban a los grupos indgenas. Las negociaciones con
el banco y el gobierno modificaron la ley petrolera. En 1994 la
Conaie encabez la "Movilizacin por la vida", una coalicin
de carcter nacional que paraliz al pas y que iba en contra de
una propuesta de ley de tierras que amenazaba con impedir el
acceso a tierras comunales. La Conaie cre la Red Ecuatoriana
con ONGI para influir en la elaboracin de polticas del Banco.
Finalmente, las negociaciones con los lderes del gobierno y con
los intereses de la agroindustria llevaron a una ley de tierras
ms aceptable y a una mayor participacin en la elaboracin de
polticas para la Conaie en el futuro.
Nota: OH signitica organizacin de base; ONG signitica ONG local o nacional;

intermediaria; ONGI signitica ONG internacional.
CUADRO
01
significa organizacin
CAMPAAS DE REFORMA DE POLTICAS

Polticas.y actores clave
POLTICA DE GRUPOS INDGENAS
(1981-1992)
OB: grupos indgenas (GI) y movimientos ambientales en muchos pases
ONG: vinculadas a alianzas de los proyectos
O""CiI: Supervivencia Internacional:
Grupo de Trabajo Internacional sobre
Asuntos Indgenas (lnternational Working Group on Indigmous Affairs-lH'cIA);
Supervivencia Cultural
BM: cientticos sociales; partidarios de
las polticas de Cl
POLTICAS DE REACOMODO
(1986-1994)
OB: movimientos de los pobladores
afectados por varios proyectos

En 1981, los grupos indgenas del Ro Chico en Filipinas obtuvieron su primera victoria sobre un proyecto de presa del banco, lo cual llev a que ste inciara una poltica tendiente a proteger los derechos indgenas en sus proyectos. Los problemas
relativos a los Gl cobraron relevancia en una serie de proyectos
del banco (polo noreste, transmigracin, etctera) y en la revisin
que ste realiz de sus polticas ambientales a lo largo de cinco
aos. Los movimientos de activistas locales presionaron exitosamente a los proyectos del Banco durante los siguientes cinco
aos. Aunque las ONGI que apoyaban a los grupos indgenas no
crearon un frente comn, las OB fueron lo suticientemente exitosas como para influir en proyectos locales. La declaracin de
polticas del banco en 1991 abri la puerta para nuevos desafos
en materia de asuntos indgenas.
La revisin de las polticas de reacomodo en parte se bas en
las revelaciones de la Comisin Morse acerca del controvertido proyecto de Narmada. A fin de responder a las campaas
externas, el Banco autoriz que un equipo interno evaluara la
instrumentacin de las polticas de reacomodo en sus proyec-
Polticas y actores clave

ONG: aliados de los pobladores como
la Narmada Bachao Andolan
ON(;I: Consejo de Accin de Narmada; Grupo Internacional de ONG de
Indonesia
BM: Equipo de Revisin de Reacomodos (Resettlement Review Task Force)
POLTlC\S DE MANEJO DEL AGUA

(1991-1993)
OB: nu participaron
ONe: 50 se ofrecieron como voluntarias para contribuir en las discusiones
de polticas
ONGI: Red Internacional de Ros;
Fondo de Defensa Ambiental
BM: personal de operaciones y de
ingeniera
PANEL DE POLTICAS DE INFORMACJN E INSPECCI:- (I989-1995)

OB: No participaron directamente
ONG: Narmada; activistas de la campaa IDA-lO'
ONGl: FDA; CIB; otros partidarios
de las reformas del Banco; 50 atlas
bastan!
8.'>1: Aliados en pro de una mayor
divulgacin
Otros: Comit del Congresu estadounidense; directores ejecutivos estadounidenses, japoneses y europeos
del Banco Mundial
329

tos. Dicha revisin dej ver que las polticas que el banco haba
establecido en 1986 se haban cumplido aproximadamente en
30 por ciento durante los primeros cinco aos. Aunque esto
haba mejorado rpdamente con el escrutinio externo e interno, el equipo revisor tuvo que librar una "guerra de guerrillas"
para obtener buena informacin por parte de los directores,
quienes se mostraron poco dispuestos a cooperar. Las intensas
negociaciones internas en tomo al informe final culminaron en
1994 con la pronta publicacin de ste a fin de frustar las amenazas de fugas de informacin que haba proferido la abogaca
externa.
En 1991 el personal del banco organiz un taller para los funcionaras gubernamentales a fin de revisar las polticas en materia
de manejo del agua. Aunque las ONG no fueron invitadas, las
ONCI recolectaron comentarios de ms de 50 de ellas. El banco
accedi a consultar a las ONG, las cuales hicieron aportaciones
importantes. Las ONGl tuvieron dificultades para hacer valer los
intereses de las ONG en los procesos de elaboracin de polticas.
Los funcionarios del banco se opusieron a nuevas cunsultas, en
parte debido a la presin interna a favor de desarrollar polticas siguiendo lineamientos econmicos. Finalmente, las ONGI
presionaron sobre los directores ejecutivos para cambiar las
polticas. Aunque en dicho cambio se incorporaron algunas
recomendaciones de las ONG, buba desconcierto entre los
impulsores iniciales de las mismas al verse nuevamente relegados a asumir un papel de defensora.
El banco siempre ha limitado el acceso a la informacin acerca
de los proyectos. Las tensiones sobre las presas de N armada y
las crticas al informe interno de Wapenhans crearon el escenario para mucbas reformas dentro de l. La alianza entre las
ONGl, ONG Y OB que llevaron a cabo las campaas de Narmada
y a favor de proveer con nuevos fondos al IDA-lO, presionaron
al banco para adoptar polticas tendientes a que ms informacin sobre los proyectos estuviese disponible en las etapas
iniciales y para que el panel de inspeccin investigara abusos
en los proyectos. Con aliados en el banco y en el Congreso de
los Estados Unidos, la alianza cabilde exitosamente para la
nueva poltica y amenaz con retener financiamientos futuros.
Al nuevo panel se le pidi que investigara inmediatamente la
propuesta de la presa Arun III en Nepal. El informe gener
cuestionamientos serios sobre la presa y el nuevu presidente
del banco cancel el proyecto inmediatamente despus de
asumir el cargo.
Nota: OB significa organizacin de base; ON(; significa O>JG local o nacional; ONGl significa O>JG internacional; BM significa personal del Banco Mundial; la categora Otros se refiere a otras alianzas participantes.
'IDA (lnternational Development Association [Asociacin Internaciunal para el Desarrollo]) es una seccin del
Banco Mundial encargada de prstamos blandos para los pases de menores ingresos, y cada tres aos los gobiernos donantes deben aportar a ese fondo.
330
En este captulo presentamos ciertas lecciones importantes que sugieren

los anlisis detallados de estos casos, que ya se han publicado en otra parte. 9
Las dos siguientes secciones presentan e ilustran ocho aprendizajes: cuatro
relativos a los efectos de las coaliciones y cuatro acerca de la organizacin
de las coaliciones y sus procesos internos de rendicin de cuentas. Despus,
comentamos brevemente las implicaciones que tienen dichos aprendizajes
para que las coaliciones internacionales futuras puedan influir en instituciones mundiales y sus polticas.
Lecciones sobre los efectos de las coaliciones
Evidentemente, el proceso de influir en una institucin como el Banco

Mundial no es un esfuerzo pequeo a corto plazo. Para lograr cambios se
requiere de una coalicin consolidada, capaz de reunir y analizar informacin destacada sobre las actividades del banco y volverla accesible para los
actores ms relevantes, adems de movilizar muchas influencias. El anlisis
de estos casos depara estas primeras cuatro lecciones sobre la eficacia de las
coaliciones transnacionales.
Primera leccin:
que la campaa concuerde con los objetivos
Hemos hallado que el patrn organizativo de una coalicin difiere segn el

asunto en torno al cual sta se crea. Para algunas coaliciones, lo importante
era mitigar o anular los efectos perjudiciales de algunos proyectos del banco
en comunidades de base. En Filipinas, por ejemplo, la coalicin desafi la
construccin de una planta de energa geotrmica que amenazaba tanto a
las sagradas tierras ancestrales de los indgenas como al medio ambiente. En
Ecuador fue un programa de desarrollo agrcola cuya legislacin amenazaba
el estatuto comunal de las tierras de los indgenas. La nueva ley de tierras
haba sido aprobada con el apoyo tanto de bancos multilaterales de desarrollo
como de los intereses agroindustriales, haciendo posible que las tierras comunales se volvieran potencialmente vulnerables a la venta para el desarrollo
comercial. En ambos casos, la coalicin transnacional fue encabezada y sostenida por movimientos de base que estaban directamente amenazados por los
'Vase L. David Brown y Jonathan Fox, "Accountability within Transnational Coalitions", en Fox y
Brown, 1998, pp. 439-484, para un anlisis comparativo de dinmicas de las coaliciones a travs de los ocho casos.
Vase Jonathan rox y L. David Brown, "Assessing the Impact of ~G() Advocacy Campaigns on World Bank
Projects and Policies", en ~ox y Brown, 1998, pp. 485-551, para un anlisis de los efectos en el banco.
331
proyectos, junto con aliados de ONG nacionales que a su vez buscaron apoyo
internacional. Debido a que estas campaas fueron en esencia una extensin internacional de movimientos nacionales preexistentes, las llamamos coaliciones
de problemas nacionales.
En otras situaciones las preocupaciones centrales de la campaa orquestada por la coalicin eran fallas del mismo banco, que haba incumplido sus
propias polticas. Si bien la evidencia de dichas fallas estaba constituida por
efectos tangibles en la poblacin local, el objetivo principal era la reforma
del banco mismo. Por ejemplo, en el caso de Planaforo (Brasil), las ONG internacionales sealaron la falla que tuvo el banco al no asegurar la participacin
local en el proyecto de manejo de recursos naturales, en un contexto donde los
grupos de base an no estaban lo suficientemente organizados como para
llevar a cabo una protesta creble a partir de sus propias fuerzas. Asimismo,
la campaa para ampliar el acceso pblico a la informacin sobre proyectos
del banco y crear un canal institucional para responder a las demandas de
incumplimiento mediante reformas a las polticas fue encabezada y sostenida
por ONG internacionales, en parte porque stas contaban con habilidades
tcnicas y polticas, influencia poltica en gobiernos donantes y los recursos organizativos para ejercer presin sobre muchos proyectos al mismo
tiempo; ello, a pesar de no tener intereses directos en cada proyecto. Dichas
redes transnacionales de abogaca pueden, a lo largo de periodos prolongados
e integrando diveros casos locales de incumplimiento, articular principios,
formular polticas alternativas y presionar para una mejor materializacin y
una reforma sistmica.
En otros casos incluso, las coaliciones fueron encabezadas desde dentro
del banco por grupos reformistas que trabajaron con equipos externos revisando la experiencia de la institucin y divisando polticas alternativas. Por
ejemplo, al examinar las polticas de reacomodo un equipo interno dise e
instrument una revisin que termin sirviendo para que ciertas circunscripciones internas pudiesen mantener su autonoma y resistir con fuerza a crticas externas. La existencia de fuertes coaliciones que apoyaban desde afuera
dicha revisin permiti al equipo interno cuestionar intereses poderosos que
la revisin dej a la luz y finalmente publicar un informe muy profundo, a
pesar de la oposicin de estos ltimos. Bsicamente, estas iniciativas internas
de reforma se valen del conocimiento especializado y del acceso que tienen
miembros de la institucin para orientar la evidencia en cierto sentido y
proponer reformas plausibles.
Las tcticas de las coaliciones deben definirse en trminos de sus metas y
objetivos. Cuando stos consisten en controlar los daos provocados por un
332
proyecto o en modificar su ejecucin sobre el terreno, los actores locales, a

quienes el Banco Mundial y las ONG internacionales crticas deberan rendir
cuentas, suelen estar bien delimitados. Cuando el objetivo es formular polticas ms amplias que darn forma a las futuras interacciones entre el banco y
los actores de base, el liderazgo de las ONG internacionales, gracias a su conocimiento acerca de las polticas, su destreza con los medios y su habilidad
para presionar, es ms prominente. Cuando el objetivo es que el banco realice
un viraje en sus prioridades o que adopte nuevos arreglos institucionales, se
puede requerir una alianza (a favor de una reforma interna), que conjunte
personal de dentro de la institucin (que tiene el conocimiento especializado)
con fuentes de presin externas, con el fin de influir en los formuladores de
polticas del banco (que suelen oponerse a una reforma).
Segunda leccin:
hay que abrir grietas dentro del sistema
Conviene calibrar los objetivos hacia los cuales se busca dirigir la presin en
trminos de polticas institucionales y posibles aliados. Es muy fcil pensar
en el Banco Mundial y otras instituciones similares como entidades monolticas
que inequvocamente presentan frentes unidos ante cuestionamientos externos. Si parte de supuesto as, una coalicin puede centrar su atencin exclusivamente en buscar aliados fuera del banco lo cual, al prescindir de alianzas con
grupos internos que surgen al fragor de la poltica intrainstitucional, puede
terminar convirtindose en un error muy caro.
Como en muchas otras grandes instituciones, el personal del banco
actualmente incluye gente con un amplio rango de perspectivas polticas y
sociales. En cada uno de los casos que este estudio abord, hubo personal del
banco que apoy consistentemente las reformas impulsadas por coaliciones
externas; pero, adems, stas frecuentemente se beneficiaron con los consejos, la informacin y el apoyo de actores internos. De hecho, las campaas
ms efectivas fueron aquellas que forjaron coaliciones entre grupos progresistas de muchas instituciones diferentes. La campaa en contra de la planta
geotrmica de Filipinas, por ejemplo, se encontr con que los diferentes
departamentos del banco involucrados en el proyecto haban hecho recomendaciones opuestas con respecto al manejo de las tierras de los indgenas. En
este caso, la lucha entre diferentes circunscripciones del banco se convirti
en una ventaja importante para la campaa externa. Identificar al personal
del banco que simpatiza con la campaa, puede ayudar a una coalicin a
entender cmo el banco percibe los asuntos en cuestin, a reconocer alterna-
333
tivas plausibles, tomando en cuenta las prioridades del banco y a construir el

apoyo interno que se requiere para poner en marcha las reformas.
Para un reformista interno, el contacto con, o incluso la simple existencia de una coalicin externa interesada en cierto asunto, puede acrecentar su habilidad para enfrentar las fuerzas internas opuestas a la reforma.
Cuando la direccin ejecutiva del banco amenaz con suprimir la revisin
de la poltica de reacomodos porque era demasiado controvertida, la posibilidad de que los grupos externos pudiesen publicar en forma anticipada
borradores de la revisin, finalmente oblig al banco a publicarla, con el
fin de evitar la vergenza de ser acusado pblicamente de "encubrir" sus
propias fallas al llevar a cabo sus polticas. Si bien en una agencia como
el banco los cambios institucionales son, casi inevitablemente, parciales
y lentos, los casos tratados aqu demuestran que los reformistas internos
tienden a depender significativamente de la existencia de la presin y el
escrutinio externos.
Por otra parte, se debe reconocer que, en determinadas reas temticas,
tanto los reformistas internos como los grupos externos de presin evidentemente carecen de la fuerza suficiente para contrapesar la de grupos de
inters muy influyentes y de gobiernos donantes aliados a stos. Por ejemplo,
el impacto que tienen las ONG sobre las polticas ambientales y sociales del
banco an contrasta marcadamente con el creciente nfasis de la institucin
en el ajuste estructural y el pago de fianzas de los sectores financieros. Si
bien las polticas del banco ahora impulsan oficialmente la potenciacin de
los pobres, el diseo de polticas sensibles al gnero y a la ecologizacin de la
industria, la mayora de sus recursos se siguen destinando a prstamos basados en polticas macroeconmicos convencionales.
Tercera leccin: hay distintos tipos de impactos,

no uno solo. Conviene distinguir el xito en sus
distintas formas y efectuar el balance respectivo
Medir el xito de una campaa, para los miembros de una coalicin, parece una tarea fcil. Slo tienen que fijarse en si alcanzaron ciertas metas; si
se cambiaron las polticas, si se detuvo el proyecto o si cobr mayor peso
el programa de reacomodos. Pero si se atienen slo a este criterio pueden
dejar de lado otros aspectos no menos importantes, relativos a la complejidad del proceso o a sus nuevas posibilidades. Los "xitos" de una campaa
pueden variar segn la situacin; por ejemplo, si se puso en juego una nueva
estrategia o si nuevos actores se unieron al esfuerzo. Las coaliciones ms
334
L. DAVID BROWN Y)ONATHAN FOX
efectivas reconocieron que una campaa poda resultar xitosa o fracasada no

slo por los resultados obtenidos (es decir, cmo se logr incidir en proyectos
y polticas especficas), sino por otros aspectos, tales como el fortalecimiento
de las organizaciones locales, la creacin de vnculos para futuras campaas,
la elevacin de la conciencia y de la habilidad para influir en polticas, el desarrollo de estrategias y tcticas para participar en polticas, la creacin de una
conciencia pblica en torno a temas cruciales y el deseo de buscar reformas
institucionales.
Aun aquellas campaas que no han sido exitosas (en el sentido de
lograr una influencia directa) pueden tener impactos significativos y ser
vistas como tales, al ser medidas con indicadores ms indirectos. La campaa
en contra de la presa Kedung Ombo en Indonesia, comenz demasiado tarde
como para detener la ejecucin del proyecto. Peor an, el gobierno termin
anulando el dictamen de la corte por el cual se reconoca el derecho de los
pobladores locales a una compensacin ms justa. Este es el caso clsico de
una campaa de defensa que, si bien obtuvo concesiones poco tangibles para aquellos afectados ms directamente, tuvo efectos indirectos considerables al hacer menos
probable posteriores financiamientos internacionales para presas en el pas (en este
caso: Indonesia). Por otra parte, la campaa logr acrecentar la reputacin
de la asociacin de ONG nacionales e internacionales que haba cabildeado
en torno al asunto ante el banco y los gobiernos donantes. La red de ONG
nacionales e internacionales que participaron en la campaa construy
relaciones y capacidades que les fueron sumamente tiles en campaas
sucesivas. La campaa tambin llev a que varias agencias donantes se
comprometieran informalmente a evitar proyectos similares al de Kedung
Ombo en el futuro.
Para efectuar un balance adecuado de los logros alcanzados cuando se
persiguen varios objetivos, quizs valga la pena echar mano de una perspectiva
histrica y social amplia. En Filipinas, por ejemplo, la campaa para detener
la planta trmica del Monte Apo se enfoc sobre la violacin de los derechos
indgenas, en parte porque este asunto era, en ese momento, ms visible
pblicamente y ms potente polticamente que aquellos que promovan
paralelamente los granjeros y los ambientalistas. Aunque algunos de estos
dos ltimos no estuvieron de acuerdo con la decisin (ya que restaba fuerza a sus quejas e intereses), el enfoque sobre los derechos indgenas ayud
a movilizar apoyos de las redes nacionales indgenas y sus aliados en un
momento en el que los asuntos indgenas estaban en el centro de atencin
poltica, lo cual ayud a generar una mayor conciencia en torno al asunto
del Monte Apo.
335
Cuarta leccin: crear puestos de avanzada que otros

puedan aprovechar para emprender nuevos esfuerzos,
proponiendo nuevos arreglos que permitan a la
sociedad civil ejercer mayor influencia en el futuro
Las circunscripciones de los grupos de base suelen centrar su inters en el
impacto inmediato de un proyecto, pero, a la larga, los cambios en las polticas y en otros arreglos institucionales pueden llegar a tener un efecto mayor.
Una campaa en torno a un proyecto suele centrarse en asuntos especficos
que afectan a cierto pas. Varias campaas, cuyos esfuerzos se conjuntan,
pueden centrarse, ms bien, en arreglos institucionales, lo cual puede incidir
en numerosas otras actividades en el futuro.
Un cambio en las polticas del banco, por ejemplo, modifica el contexto
institucional en el que operan los directores de proyecto. Muchas campaas
transnacionales se han enfocado en establecer o perfeccionar las polticas organizacionales que orientan los proyectos del banco. Ciertamente, cuando se
adopta una nueva poltica no se garantiza su instrumentacin (una realidad
que qued ampliamente demostrada por la revisin del cumplimiento de las
polticas de reacomodo). Pero la existencia de polticas estndar previas pesa
considerablemente cuando las coaliciones externas buscan demostrar que los
proyectos del banco han incumplido con las mismas. El personal del banco
se ha vuelto sensible a la vergenza que provocan las situaciones de incumplimiento. Cuando qued claro que stas se volveran sumamente visibles
con el proceso de revisin, los proyectos comenzaron a preocuparse ms por
cumplir con las polticas de reacomodo. De esta manera, al promovcr polticas que defienden a grupos indgenas o a poblaciones reacomodadas se puede
lograr el peso suficiente para contrarrestar nuevos abusos en el futuro.
Las campaas que promueven la rendicin dc cucntas pueden lograr
impactos an mayores. Una poltica que permite acceder a la informacin
de un proyecto desde su inicio, a su vez posibilita que un programa considerado problemtico pueda ser cuestionado con prontitud. Es mucho ms fcil
int1uir en un proyecto cuando se encuentra en su etapa de diseo que revisarlo cuando ya hay diversos intereses nacionales e internacionales comprometidos en su terminacin. Evidentemente, para int1uir y durante las etapas
iniciales hay que disponer de informacin; de ah que, para actuar a tiempo,
resulten primordiales los mecanismos institucionales que permitan distribuir
en forma amplia y anticipada la informacin de un proyecto. Al modificar las
polticas y los mecanismos institucionales que norman la disponibilidad de la
informacin se cuenta con mejores opciones para campaas futuras.
336
L. DAVID BROWN y jONATHAN FOX
Organizacin de coaliciones y rendicin de cuentas
Una coalicin transnacional suele incluir a gente muy diferente en cuanto

a contexto cultural, nivel de bienestar y poder poltico. Los trabajadores
del caucho en Brasil y los granjeros indgenas en Filipinas pueden estar, en
trminos organizativos, tan distantes de los lderes del Fondo de Defensa
Ambiental en Washington como de quienes formulan las polticas pblicas del Banco Mundial. Para que una coalicin sea efectiva tras varios aos
de lucha con pocos recursos, necesita construir estrategias comunes y
relaciones de confianza, as como valorar las capacidades de sus distintos
miembros, y as sostener el esfuerzo colectivo a pesar de los conflictos y
malentendidos que surgen inevitablemente de sus diferencias internas.
Nuestro estudio tambin se pregunt cmo se organizan las coaliciones
transnacionales para propiciar la influencia mutua y la rendicin de cuentas. Los resultados del anlisis respectivo sern descritos brevemente en las
siguientes cuatro lecciones.
Quinta leccin: para que la rendicin de cuentas sea un
factor de peso hay que especificar bien "a quin se le
rinde cuentas". Un representante tiene ms credibilidad
y expresa de manera ms fidedigna el sentir local
cuando responde a una base social amplia
A veces, una coalicin transnacional puede originarse cuando movimientos

de base consiguen establecer vnculos internacionales con el fin de lograr sus
objetivos. La Red de Ecuador, por ejemplo, fue iniciada por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, que haba encabezado una
campaa nacional en contra de una nueva ley que favoreca a las empresas
de "desarrollo de tierras". Es ms comn, sin embargo, que los miembros de
la base no estn bien conectados entre s y, por ende, que tengan dificultades
para hacerse escuchar como una sola voz ante fuerzas opositoras poderosas.
Por ejemplo, en los casos de Indonesia y Brasil hubo pocas voces con la
credibilidad suficiente para hablar en nombre de las comunidades de base.
Aunque las coaliciones transnacionales frecuentemente tratan de representar
los intereses de las comunidades de base ante los tomadores de decisiones
de carcter nacional e internacional, tienen dificultades para establecer con
exactitud qu voces representan en verdad a las circunscripciones locales.
Estos ejemplos sugieren que los organizadores de las coaliciones proceden sabiamente al promover o buscar conexiones horizontales entre
COALICIONES TRANSNAClONAlES
337
circunscripciones con el fin de propiciar que las voces locales resulten

crebles. All donde el capital social ya existe en la forma de federaciones
de base, como en los casos de Filipinas y Ecuador, la coalicin se puede
construir sobre una autntica representacin local. En Filipinas, la existencia tanto de coaliciones locales, regionales y nacionales como de una toma
de decisiones compartida posibilit un proceso de consulta permanente
con los intereses de los indgenas, lo cual permiti que la coalicin mantuviera su legitimidad. En Ecuador, la mayor parte de los miembros vean la
coalicin entre los grupos indgenas como un mecanismo que les confera
representatividad genuina. En otras situaciones, para una coalicin dicha
cualidad puede depender de que se construyan efectivamente las organizaciones locales. Por ejemplo, en el caso de BrasilIa alianza entre ONG locales
y grupos de base surgi tarde, cuando el proyecto estaba muy avanzado;
no obstante, el Foro Rodonia de ONG (fundado en 1991 como una organizacin paraguas de ONG y organizaciones de base con el fin de alentar al
Banco Mundial y al gobierno brasileo a perseguir polticas de desarrollo
sostenible) se convirti en un actor importante en el curso de los siguientes
aos (Rodrguez, 2000).
Si bien es particularmente difcil movilizar a las voces nativas, otros problemas similares pueden afectar la participacin de otros miembros dentro
de la coalicin. Por ejemplo, el esfuerzo por incidir en las polticas de
manejo de los recursos hdricos, tuvo dificultades para movilizar ONG
nacionales, debido a que haba que pagar transporte y a que no se vean
efectos inmediatos sobre las polticas imperantes. Por otra parte, paradjicamente la presin por mantener dentro de la coalicin a las circunscripciones directamente afectadas puede provenir en parte del mismo
banco. Su personal ha cuestionado con frecuencia a las coaliciones de la
sociedad civil por no representar circunscripciones nativas reales; as, las
ha presionado para que atiendan a su propia legitimidad y a su propia
rendicin de cuentas.
Sexta leccin: hay que crear puentes que

subsanen los vacos de poder y de comunicacin
dentro de la sociedad civil. Para acercar a organizaciones
afines pero distantes hay que construir vnculos
interorganizativos entre las mismas
Cuando una coalicin est formada por miembros con diferentes caractersticas geogrficas, culturales, econmicas y polticas, quizs haya que invertir
338
considerablemente en construir la influencia y la confianza mutuas necesarias para responder en forma rpida y consistente a circunstancias cambiantes. El reto de construir relaciones de este tipo entre, digamos, un miembro
de un grupo de cabildeo en Washington y un trabajador del caucho brasileo,
distanciados por idioma, nivel econmico, perspectiva poltica y valores culturales, puede resultar formidable. Construir y mantener este capital social
transnacional puede ser difcil y costoso, pero es fundamental para crear y
conservar coaliciones eficaces.
En los casos estudiados aqu, las coaliciones no solan depender de
lazos tan largos para acortar esas distancias organizacionales. Era ms
comn que, para tal fin, optaran por "cadenas" organizacionales a base
de vnculos relativamente cortos. En la coalicin de Filipinas, los ancianos de los grupos indgenas estaban conectados horizontalmente con las
ONG locales, los grupos religiosos y otros miembros de redes locales, y
verticalmente con los lderes indgenas y representantes de campaas
regionales. stos, a su vez, estaban conectados verticalmente con la red
nacional, cuyos representantes trabajaban con los miembros del Foro de
Desarrollo Filipino, un grupo de ONG filipinas e internacionales con base
en Washington. Ello dio lugar a una cadena que conectaba entre s a cada
eslabn con el ms cercano (el local y el regional, el nacional y el internacional), haciendo mucho ms manejable la distancia organizativa entre lo
local y lo internacional.
Estas coaliciones ciertamente propiciaron la creacin de estos vnculos
y cadenas, pero tambin se gestaron en gran medida a partir de capital
social preexistente. Por ejemplo, en la coalicin de Filipinas el vnculo
entre los mbitos nacional e internacional fue el Foro de Desarrollo Filipino, una red preexistente de ONG nacionales e internacionales. Algo
semejante ocurri en el caso de Indonesia, donde el vnculo entre las
ONG nacionales y los actores internacionales fue el Foro Indonesio de ONG
para el Desarrollo Internacional (FIDI) , un foro preexistente de grandes
ONG indonesias y de actores internacionales que las apoyan. Asimismo,
el ncleo de la coalicin nacional e internacional en torno al panel de
polticas de informacin e inspeccin aprovech las relaciones que ya se
haban construido durante la campaa internacional en contra de la presa Narmada en India. Una vez forjadas, estas cadenas pueden utilizarse
para otros propsitos. Este tipo de inversiones pueden seguir siendo productivas mucho tiempo despus de que haya terminado el motivo inicial
que origin a la cadena.
339
Sptima leccin: la comunicacin por Internet

no basta para establecer relaciones de confianza
entre culturas distintas. Conviene realizar encuentros
cara a cara para definir objetivos, estrategias,
responsabilidades y rendicin de cuentas
Las coaliciones evolucionan a travs del tiempo en respuesta a fuerzas tanto externas como internas. La mayora de las coaliciones transnacionales
comienzan organizndose en torno a unos cuantos valores y visiones comunes, apenas esbozados, sin definir con mucha precisin estrategias y responsabilidades. Pero una campaa para influir en las polticas del Banco Mundial generalmente implica articular sistemticamente metas con el desarrollo
de estrategias, planes y acuerdos acerca de cmo llevarlos a cabo. Si no se
acuerda quin es responsable de qu, es difcil lograr que se rindan cuentas, o
incluso saber cmo o dnde se va a ejercer influencia, y as adquieran forma
las actividades de la coalicin.
Por definicin, una coalicin transnacional es geogrficamente dispersa
y, por ende, enfrenta dificultades a la hora de negociar las expectativas comunes. Hasta cierto punto, la informtica moderna posibilita tomar decisiones
en forma interactiva. Por ejemplo, la coalicin para reformar el panel de
polticas de informacin e inspeccin utiliz ampliamente la comunicacin
electrnica. Sin embargo, cuando se trata de crear relaciones de confianza e
influencia mutua dentro de una coalicin, nada sustituye las negociaciones
cara a cara. Los miembros del Consejo de Accin de Narmada informan que
las "visitas al valle" fueron esenciales para construir sus relaciones y fortalecer su compromiso hacia la campaa (Udall, 1998). La directora del Foro de
Desarrollo Filipino atribuye la lealtad que siente hacia los ancianos indgenas
al contacto personal que estableci con ellos (Royo, 1998). Los compromisos
cara a cara entre los individuos clave dan forma al capital social de las coaliciones, a sus patrones de influencia y su membresa.
Octava leccin: con vnculos pequeos se pueden
crear cadenas firmes. Los individuos y las organizaciones
pequeas que vinculan entre s a actores de mayor
peso consiguen ejercer una influencia significativa
En estos casos los actores ms visibles son los gobiernos nacionales, las grandes instituciones internacionales y movimientos sociales que tienen miles de
miembros. Hay millones de dlares, miles de vidas y muchos pases en juego.
340
Dado todo esto, resulta sorprendente ver cmo unos cuantos individuos y
organizaciones clave desempean un papel fundamental llenando los abismos que separan a muchos de estos actores.
Una coalicin transnacional es eficaz en la medida en que hay confianza
e influencia mutua entre los individuos y las organizaciones a lo largo de la
cadena. Por lo mismo, tambin se pueden desbaratar fcilmente debido a
jaloneos y a conflictos de inters; situacin que, una vez sucede, resulta difcil
de arreglar. El Consejo de Accin de Narmada, integrado por un pequeo
nmero de representantes organizacionales de los pases del norte, as como
por lderes clave en India, coordin las actividades de cabildeo alrededor del
mundo que, a la postre, resultaron fundamentales para obligar a un renuente
Banco Mundial a retirarse del proyecto de la presa Narmada. Posteriormente algunos de los miembros del consejo se convirtieron en el ncleo de
la campaa que buscaba reformar las polticas del banco sobre los paneles
de informacin e inspeccin. En efecto, una organizacin virtual de menos de
20 personas desempe un papel central en la reforma de las caractersticas
institucionales de la organizacin de desarrollo ms importante del mundo.
De esta manera, los actores y las organizaciones clave, como puentes dentro
de una red mundial, pueden ejercer una influencia extraordinaria, que no
guarda relacin ni con su riqueza ni con su poder formal.
Coaliciones transnacionales e influencia global
Cuando iniciamos este estudio en 1992, poco se haba publicado acerca del
papel de las coaliciones transnacionales en el desarrollo de polticas mundiales. Pero entre 1995 Y 2000 las investigaciones accesibles sobre el tema
aumentaron rpidamente. 10 Las coaliciones son, sin duda, indispensables
para las organizaciones civiles que buscan influir en situaciones que estn
ms all del alcance habitual de actores locales pequeos y frecuentemente
privados de sus derechos. Pero la construccin de confianza y de comprensin mutua, superando amplias brechas de riqueza, poder y cultura, no es
fcil para los lderes de la sociedad civil, quienes estn ms acostumbrados a
influir sobre quienes comparten sus valores, aspiraciones y expectativas. Los
encuentros tipo "David y Goliat" entre las coaliciones de la sociedad civil y
el Banco Mundial descritas en este captulo, sugieren que los actores de la
sociedad civil pueden ampliar su capacidad de influencia si tienden puentes
IOVase, por ejemplo, Keck y Sikkink (1998); Smith et al. (eds.) (1997); Boli y Thomas (eds.) (1999); Khagram,
Riker y Sikkink, Reconstructing w"rld Politics (2002); Y Khagram, Dams, Development and DemocrtU) (2004).
COALlCIONE5 TRAN5NACIONALE5
341
entre sus diferencias internas, si plantean claramente sus objetivos institucionales y si aprenden tanto del fracaso como del xito.
Una de las lecciones ms importantes que, como experiencia, depara la
campaa del Banco Mundial para otros esfuerzo's en los que la sociedad civil
busca que rindan cuentas poderosos actores transnacionales, es que ha habido cambios en el eje de las relaciones entre el norte y el sur. En los aos en
que comenzaron las campaas contra el banco, los socios de las coaliciones
del sur proporcionaban la credibilidad, mientras que las ONG del norte tenan
la capacidad para influir en los medios y en los gobiernos donantes, todo lo
cual result crucial para conseguir que el banco se comprometiera a reformar
sus polticas ambientales y sociales. Aunque estas reformas han establecido
nuevos estndares, su capacidad para cambiar lo que el banco Mundial y los
gobiernos nacionales (aliados con ste) hacen la mayor parte del tiempo es
bastante limitada. Las promesas de reforma proferidas por el Banco Mundial no
son un sustituto de la democratizacin de las estrategias de ayuda al desarrollo
de los estados nacionales tanto en el norte como en el sur.
De manera ms general, ya sea que se trate de la reforma del banco, o
de los derechos humanos o de la rendicin de cuentas corporativa, las alianzas locales-globales pueden ser bastante exitosas en materia de "control de
daos" o en conseguir promesas de reforma. Pero duego qu? Se requiere
algo ms que campaas para cambiar en forma tangible las formas en que se
comportan las instituciones poderosas. Para que las victorias obtenidas puedan traducirse en un estado continuo de rendicin de cuentas, las coaliciones
necesariamente tendrn que fortalecer su capacidad (local, nacional y transnacional) para monitorear, seleccionar objetivos y tambin para imponer sanciones cuando las instituciones no cumplan sus compromisos de reforma.
Bibliografa
BOLI, J. y G.M. Thomas (eds.), 1999, Constructing World Culture: International

Nongovernmental Organizations Since 1875, Stanford, Stanford University
Press.
BROWN, L. David y Jonathan Fox, 1998, ''Accountability within Transnational Coalitions", en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.), The Struggle
for Accountability: The World Bank, NGOS, and Grassroots Movements (Global
Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation), Cambridge, MIT Press, pp. 439-484.
.
Fox, Jonathan A., 1998, "When Does Reform Policy Influence Practice?
Lessons from the Bankwide Resettlement Review", en Jonathan Fox y L.
342
David Brown (eds.), The Struggle for Accountability: The World Bank, NGOs,
and Grassroots Movements (Global Environmental Accord: Strategiesfor Sustainability and Institutional Innovation) , Cambridge, MIl' Press, pp. 303-344.
- - - Y L. David Brown (eds.), 1998, The Struggle for Accountability: The
World Bank, NGOs, and Grassroots Movements (Global Environmental Accord:
Strategies for Sustainability and Institutional Innovation), Cambridge, MIl'
Press.
- - - , 1998, "Assessing the Impaet of NGO Advoeaey Campaigns on
World Bank Projeets and Polieies", en Jonathan Fox y L. David Brown

(eds.), The Struggle fur Accountabilit.y: The World Bank, NGOS, and Grassroots
Movements (Global Environmental Accord: Strategies for Sustainability and
Institutional Innovation), Cambridge, MIT Press, pp. 485-551.
GRAY, Andrew, 1998, "Development Policy-Development Protest: The
World Bank, Indigenous People, and .\JGO", en Jonathan Fox y L.

David Brown (eds.), The Struggle for Accountability: The World Bank,
NGOs, and Grassroots Movements (Global Environmental Accord: Strategies
for Sustainability and Institutional Innovation) , Cambridge, MIT Press,
pp. 267-302.
KECK, Margaret E., 1998, "Panafloro in Rondnia: The Limits of Leverage",
en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.), The Struggle for Accountability: The World Bank, NGOs, and Grassroots Movements (Global Environmental
Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation) The Struggle
for Accountability: The World Bank, NGOs, and Grassroots Movements (Global
KHAGRAM, Sanjeev, James v: Riker y Kathryn Sikkink (eds), 2002, Restructuring World Politics: Transnational Social Movements, Networks, and Norms,
Minneapolis, University of Minnesota Press.

- - - , 2004, Dams and Development: Transnational Struggles for Water and
Power, Ithaca, Comell U niversity Press.
KECK, M. y Kathryn. Sikkink, 1998, Activists Beyond Borden: Trans-National
Advocacy Networks in International Politics, Londres, Camell U niversity
Press.
MOORE, Deborah y Leonard Sklar, 1998, "Reforming the World Bank's
Lending for Water: The Proeess and utcome of Deve10ping a Water
Resaurees Management Paliey", en Jonathan Fax y L. David Brown
(eds.), Accountability Within Transnational Coalitions: l'he Struggle for
Accountability, Cambridge, MIl' Press, pp. 345-390.
343
Royo, Antoinette, 1998, "The Philippines: Against the Peoples' Wishes-The

Mt. Apo Story", en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.), The Struggle
for Accountability: The World Bank, Neos, and Grassroots Movements (Global
RUMAN5ARA, Agustinus, 1998, "Indonesia; The Struggle of the People of
Kedung Ombo", en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.), The Struggle
for Accountability: The World Bank, Neos, and Grassroots Movements (Global
Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation) The Struggle for Accountabili~y: The World Bank, Neos, and Grassroots
Institutional Inno'vation), Cambridge, MIT Press, pp. 123-150.
SMITH, J et al (eds.), 1997, Transnational Social Movements and Global Politics:
Solidarity Beyond the State, Syracuse, Syracuse University Press.
TREAKLE, Kay, 1998, "Ecuador: Structural Adjustment and Indigenous and
Environmental Resistance", en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.),
The Struggle for Accountability: The World Bank, Neos, and Grassroots Movements (Global Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutionallnnovation) The Struggle for Accountability: The World Bank, Neos, and
Grassroots Movements (Global Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation), Cambridge, MIT Press, pp. 219-264.
UDALL, Lori, 1998, "The World Bank and Public Accoumability: Has
Anything Changed", en Jonathan Fox y L. David Brown (eds.), The
Struggle for Accountability: The World Bank, NeoS, and Grassroots Movements
(Global Environmental Accord: Strategiesfor Sustainabili~y and Institutional Innovation) The Struggle for Accountabili~y: The World Bank, NGOS, and Grassroots
Institutional Innovation) , Cambridge, MIT Press, pp. 391-436.
Captulo 12
Nuevas formas de abordar la rendicin

de cuentas: derechos y contexto
Lisa Jordan*
EN VARIAS NACIONES, Y en la arena poltica global, las organizaciones no

gubernamentales (ONG) son uno de los segmentos de la sociedad civil con un
crecimiento ms rpido; asimismo, son uno de sus elementos ms sonoros
y visibles. El concepto mismo de ONG es reciente en varios pases donde
stas han logrado un alto perfil, desarrollndose en tiempos de transicin
hacia nuevos sistemas polticos que tienen el potencial de lograr ms libertad
de expresin entre sus ciudadanos. En el mbito de la arena poltica global
sucede algo parecido: a partir de 1946, las O"JG se desarrollaron de manera
conjunta con el sistema de la ONU y hace apenas 20 aos funcionan en torno
a Bretton Woods, la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y otras instituciones multilaterales tales como la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OECD) (Edwards, 2000).
La proliferacin de O"JG en el mundo entero, la variedad de sus misiones,
propsitos y estructuras, adems de las inquietudes que externan los gobiernos
y las autoridades multinacionales respecto a ellas, han dado lugar a discusiones
en torno a su rendicin de cuentas, es decir, en cuanto a su cumplimiento de la
obligacin de reportar sus actividades ante autoridades legtimas especficas.
La rendicin de cuentas constituye el principio bsico del ejercicio responsable de cualquier institucin, sea pblica, privada u ONG (Edwards, 2000). Las
discusiones sobre la rendicin de cuentas por ONG han surgido principalmente
entre los donantes (los gobiernos y otras fuentes de recursos) y han conllevado
a la puesta en marcha de una variedad de mecanismos ideados para optimizar
la rendicin de cuentas: sistemas de certificacin, sistemas de evaluacin e instrumentos para medir el desempeo de los directivos, la infraestructura y el
cumplimiento de los cdigos de conducta, por mencionar algunos.
Mecanismos de rendicin de cuentas de los tipos mencionados pueden
ser tiles para establecer nonnas en ciertos campos, pero distan de ser efica*Jefa de Programas de Fortalecimiento de la Sociedad Civil Global, Fundacin
Unidos.
345
~ord.
Nueva York, Estados
346
LISA jaRDAN
ces para reflejar el aspecto valorativo de las actividades de las ONG. De hecho,
ciertas formas de rendicin de cuentas, en la opinin de las mismas ONG, a
menudo dejan de captar aquello que es medular en las actividades estipuladas
en su misin. Es ms, dichas formas de rendicin de cuentas no tienen en
cuenta el derecho de estas ONG a funcionar (por ejemplo, el derecho de libre
asociacin) ni sus responsabilidades ante una amplia gama de stakeholders. Por
ltimo, muchos de los mecanismos de rendicin de cuentas no son sensibles
a la compleja red de relaciones que caracteriza el papel de las ONG.
En enero de 2003, 25 representantes de ONG respondieron a la invitacin de una organizacin local, Sawarung, para reunirse en Bandung,
Indonesia, con la finalidad de explorar el asunto de la rendicin de cuentas
por ONG y la relacin entre rendicin de cuentas, derechos y responsabilidades. Acudieron al taller de tres das organizaciones que provenan de
varios pases con diversos grados de derechos polticos, con misiones que
atendan asuntos diversos en diferentes mbitos (local, nacional y global).
Todas ellas tenan algo en comn: el hecho de haber enfrentado la necesidad
de rendir cuentas. Muchas de estas organizaciones provenan de pases donde
las ONG operan en condiciones de inseguridad, mientras otras lo hacen en el
mbito poltico global, donde los parmetros de actividad poltica se redefinen constantemente.
Este captulo deriva, en gran parte, de los informes sobre antecedentes
ledos en el taller y de las discusiones que en l surgieron. El taller se desarroll
sobre la premisa de que los participantes, al estudiar la rendicin de cuentas
a partir del marco de los derechos y responsabilidades humanas, podran
encontrar una justificacin para que las ONG pudieran abordar discusiones
sobre la rendicin de cuentas y, de esta manera, posiblemente fortalecer
el espacio poltico disponible para las ONG en el mbito (de su accin) el
que decidiesen operar, fuera local, nacional o global, adems de inducir al
establecimiento de vnculos ms fcilmente discernibles entre su misin y
mecanismos de rendicin de cuentas.
El captulo analiza estos temas y cuestiona el enfoque tradicional (estndar) de la rendicin de cuentas, popular entre los donantes de recursos y
los gobiernos. La primera seccin examina el estado actual de la rendicin
de cuentas en las ONG. La segunda discute el propsito de la rendicin de
cuentas e introduce la perspectiva de los derechos humanos para analizar las
actividades de las ONG. En la tercera seccin se postula la importancia de
la definicin del contexto poltico en la determinacin de las responsabilidades de las ONG. La cuarta seccin analiza diferentes tipos de mecanismos
que refieren la compleja realidad de las ONG.
NUEVAS FORMAS DE ABORDAR LA RENDICiN DE CUENTAS
347
La rendicin de cuentas en la actualidad
Tres condiciones explican la popularidad del tema de las ONG y la rendicin

de cuentas: el crecimiento acelerado de estas organizaciones, el ingreso de
mayores recursos en ellas y el desempeo de un papel ms importante por
las mismas en la conformacin de polticas pblicas.
El nmero de OI'\G alrededor del mundo va en aumento, haciendo que
sean quiz el tipo de asociacin cvica de mayor crecimiento. Se estima que en
Indonesia, por ejemplo, las miles de 01\G que existan hace cinco aos se han
multiplicado hasta alcanzar cifras de cinco dgitos (Ibrahim, 2003). Dentro de
la sociedad civil global que ha surgido en las ltimas dos dcadas existen ms
de 20,000 redes formadas por ONG (Edwards, 2000). No todo e! crecimiento
que se seala aqu ha resultado sano. Por ejemplo, se conocen casos donde
las autoridades gubernamentales establecen ONG paralelas para captar fondos
pblicos. Existe el fenmeno de las "ONG de maleta", que estn conformadas
por llna sola persona que viaja de congreso en congreso. Frente a estas situaciones ha habido llamados a una rendicin de cuentas.
Respecto al aumento de ingresos, stos provienen de! Estado con mayor
frecuencia que antes. Desde el comienzo de la dcada de los ochenta, la
liberalizacin ha arrojado como resultado importante la privatizacin de
servicios. Las ONG han sido las receptoras privilegiadas de servicios sociales,
y los donantes las prefieren a las entidades estatales. La captacin de fondos
por las ONG va en ascenso, y en consecuencia ha surgido una exigencia de
mecanismos para la rendicin de cuentas por los mismos.
Adems de crecer y captar mayores ingresos, las ONC han buscado
impactar y definir polticas pblicas, particularmente -aunque no de manera exclusiva- en el mbito global. En muchos sectores se ha detectado la
siguiente percepcin: durante la ltima dcada, las ONG han determinado
agendas de la poltica pblica global, influyendo de este modo en cuestiones
tales como las deudas no sostenihles, la degradacin ambiental, los derechos
humanos y la ley, la desactivacin y remocin de minas, la responsabilidad
social corporativa, etctera. Conforme crece la presencia de las ONG en el
mbito poltico (de las polticas pblicas), tambin aumenta el reclamo de
quienes -preocupados por su poder sobre la agenda de poltica pblica mundial y su capacidad de crear mercados- exigen que las ONG rindan cuentas
(Manheim, 2003).
Existe una inmensidad de materiales que versan sobre la rendicin de
cuentas por las NG. La mayora de estos escritos propone mecanismos que
anteceden a la capacidad operativa, estructura gerencial, mediciones de desem-
348 ~ LISA jaRDAN
peo y prcticas contables, enfatizando las obligaciones legales (Ball y Dunn,

1995). Se ha desarrollado software para medir los resultados obtenidos por un
trabajador social mediante la contabilizacin de los clientes atendidos (The NOllprofit Quarterly). Se han hecho propuestas para aumentar y mejorar la contabilidad como una forma de medir la rendicin de cuentas (Intematiollaloumal
ofCivil Society Law, 2003). Los instrumentos que se aplican en la "industria del
desarrollo" estn repletos de mecanismos tales como las estrategias de salida,
las evaluaciones participativas y otras. En la India, las evaluaciones comerciales y esquemas para certificacin son abundantes y, adems, stos empiezan a
reproducirse tambin en el mbito global.
De qu defectos adolecen las actividades aqu descritas? Los problemas son muchos, aun cuando los mecanismos de rendicin no tienen nada
inherentemente negativo. En algunas circunstancias, de hecho, pueden ser
bastante tiles; pero en otros contextos suelen resultar inadecuados y sin
relacin tanto con la misin de las ONG como con sus necesidades: hacen
a un lado las obligaciones morales de las organizaciones, privilegian ciertas relaciones a otras, y con frecuencia son punitivos y controladores en su
aplicacin, adems de estar asentados sobre supuestos poco razonables (que,
sin embargo, pesan) y que no toman en cuenta el contexto donde operan las
ONG. Las carencias de estos mecanismos reflejan las inquietudes propias de
quienes los han generado. An ms preocupante es el hecho de que la existencia de estos deficientes mecanismos apunta hacia una falta de discurso
serio entre las mismas ONG.
Los participantes en discusiones sobre la rendicin de cuentas por las
ONG han sido, principalmente, instancias gubernamentales y otros donantes; estas discusiones han producido, inevitablemente, mecanismos de
rendicin de cuentas que solicitan la informacin que ellos creen necesitar.
Estos mecanismos priorizan las necesidades y los deseos de los donantes y
los gobiernos, sobre la de sus asociados, o sea, las mismas ONG y quienes las
rodean; desatienden los derechos de las ONG (por ejemplo, el derecho a la
libre asociacin) y hacen caso omiso de los compromisos de stas con una
amplia gama de socios. 1 Tampoco dan prioridad a otras relaciones vitales para
las ONG, como es el caso de los beneficiarios, el pblico en general, movimientos sociales o coparticipantes en coaliciones. Las ONG generalmente se
relacionan con al menos seis socios, entre los que se cuentan los donantes y
los gobiernos. Los socios adicionales incluyen su propio personal, el pblico
en general, otras ONG, movimientos sociales, beneficiarios de servicios, orga1
Hemos traducidostakeholder como "socio" o "asociado". (N. del T.).
349
nizaciones globales y el sector privado. Si bien no todas las ONG mantienen

relaciones con todos estos sectores sociales, cuando menos algunos de ellos
entran en juego en el caso de cada ONG. Los mecanismos de rendicin de
cuentas existentes a menudo relegan las relaciones que se acaban de mencionar a un segundo plano.
Alnoor Ebrahim (2003) comenta el fenmeno de priorizacin al examinar
una amplia gama de mecanismos de rendicin de cuentas: "hasta el momento,
la rendicin de cuentas ha enfatizado la rendicin de cuentas "hacia arriba
y hacia fuera (hacia los donantes), mientras los mecanismos hacia abajo y
hacia dentro (hacia otros socios) siguen en un estado de relativo subdesarrollo". Las ONG y los donantes de fondos, al pedir rendicin de cuentas, se han
enfocado principalmente hacia respuestas funcionales a corto plazo, a expensas
de respuestas sobre procesos estratgicos a largo plazo (Ebrahim, 2003). Los
mecanismos de rendicin de cuentas que dan mayor peso a las necesidades
de los donantes, las agencias que representan a los donantes y/o a los gobiernos pueden poner en peligro otras relaciones importantes, un tema al que
regresar ms adelante.
Los mecanismos de rendicin de cuentas suelen ser indicadores deficientes de los valores que subyacen las actividades de las ONG, y stas frecuentemente perciben que stos funcionan dndole la espalda a la misin de
la organizacin. Posiblemente sean las normas de certificacin propuestas
por el sector privado las que constituyen el caso ms grave de insensibilidad
respecto a las obligaciones morales inherentes a una parte importante de las
actividades de las ONG. La Societ Generale de Surveillance (SGs) ofrece
"certificacin" de las ONG mediante la "solucin SGS", una perspectiva de
rendicin de cuentas dirigido a gobiernos y donantes, basado en el "2000
NGO Standard". La SGS espera poder crear un mercado que demande sistemas de evaluacin y certificacin entre donantes de manera que las ONG se
vean obligadas a estar bajo escrutinio (SGS 2002). La SGS sugiere que todos los
asociados compartan los mismos intereses; que exista un patrn que pueda
utilizarse para medir prcticas aceptables; que la eficiencia sea objetivo clave
en el trabajo realizado por las ONG; y que una ONG no difiere en lo esencial de
un negocio ideado para producir utilidades (adems, usan el lenguaje del mercadeo, incluyendo "proveedores" como equivalente de donantes, y "clientes"
en lugar de beneficiarios). La "solucin SGS" est basada en el modelo de
verificacin independiente que surgi en el sector privado, desprestigiado
tras los escndalos corporativos.
Puede parecer prematuro iniciar un debate sobre la rendicin de cuentas de las ONG a partir del uso de mecanismos concretos. No podemos dar
350
LISA IORDAN
por supuesto que todos compartimos una misma definicin de rendicin de

cuentas, ni que sta tenga un valor intrnseco lo suficientemente obvio como
para que las ONG se sientan compelidas a unirse a una discusin del tema.
Tampoco podemos imaginarnos que exista un estndar universal en qu
basar la rendicin de cuentas, ni menos que sea fcil determinar a quin y
sobre qu deberan rendirse cuentas.
Jan Aart Scholte, investigador de la Universidad de Warwick, realiz
una encuesta a 600 ONG de diferentes lugares del mundo, encontrando que
la mayora de stas no tenan una idea clara sobre su rendicin de cuentas
(Scholte, 2003). Los argumentos oscilaron entre los que enfatizaban la eficiencia (es muy costoso rendir cuentas), los que cuestionaban el comportamiento de los dems actores en el mbito poltico (afirmando que el problema
real de la rendicin de cuentas es con el gobierno), hasta los que ponan en
duda el propsito (de qu manera se relaciona con nuestra misin). Muchos
de los mecanismos de rendicin de cuentas se perciben como elementos de
control impuestos por actores con ms poder que las propias ONG, por esto
-y con razn- son vistos con suspicacia. La mayora de los mecanismos
legales son impuestos por los gobiernos que consideran una sociedad civil
robusta como amenaza a su poder.
Nadie, en realidad, ha explicado en trminos positivos por qu las ONG
deberan emprender un proceso difcil, caro y arriesgado encaminado a crear
mecanismos de rendicin de cuentas concretos y significativos. Los argumentos que se han ofrecido hasta ahora resultan punitivos, o bien dan por hecho
que el valor intrnseco de la rendicin de cuentas es tan obvio como para
obligar a las ONG a adoptarla. Los argumentos ms recientes incluyen la
necesidad de contar con la confianza del pblico (Sustainability, 2003), el
valor intrnseco de la rendicin de cuentas (Edwards, 2000) y la necesidad de
crear mecanismos de control para equilibrar el creciente poder de las ONG.
En la prctica, ninguno de estos argumentos ha tenido fuerza suficiente para
convencer a las ONG, como sector que funciona en distintos entornos polticos
(nacionales y global), a comprometerse con complejas discusiones sobre rendicin de cuentas para luego crear los mecanismos correspondientes.
Aun a falta de argumentos positivos, las ONG abordan el problema de
la rendicin de cuentas. Por qu? Una encuesta informal realizada con la
participacin de 12 ONG nacionales confirm que la rendicin de cuentas
cobra importancia para estas organizaciones nicamente cuando el espacio
poltico dentro del cual operan est bajo amenaza. Esta revelacin explica el
surgimiento de ONG nacionales que se ocupan de certificarlas y que desarrollan los cdigos ticos de comportamiento en el trabajo de campo: son una
351
respuesta a las amenazas a sus operaciones. En los casos de Kenia, la India,

Uganda y Filipinas, tomaron la forma de amenazas legales procedentes de los
gobiernos nacionales, mismas que hubieran limitado sus posibilidades de gperar en el entorno.
Lamentablemente, no existen pruebas contundentes que confirmen la
utilidad de los esquemas de certificacin y cdigos de conducta en la proteccin y ampliacin de los espacios polticos de las ONG. Por lo mismo, se
cuestiona el motivo primordial que supuestamente llevara a las ONG a ser
ms participativas en asuntos relacionados con la rendicin de cuentas. La
evidencia ms convincente de la bondad de la rendicin de cuentas est en
Filipinas, donde la creacin de un sistema de certificacin autorregulatorio
impidi una modificacin del cdigo fiscal que hubiera perjudicado a las
ONG. Evidentemente, ya es hora de someter a una revisin colegiada la relacin entre espacios polticos y sistemas autorregulatorios. Una segunda justificacin, que responde a las exigencias de los donantes, ha sido mencionada
en prrafos anteriores.
Para finalizar, las ONG abordan el problema de la rendicin de cuentas
cuando fallan en el cumplimiento de su misin. Para que la rendicin de cuentas pueda ser una eleccin estratgica en vez de formar parte de un proceso
punitivo divorciado de la misin, ser necesario trabajar ms en ayudar a las
ONG a entender su valor.
Por qu deberan ser proactivas las ONG

en cuestiones de rendicin de cuentas?
Para qu ocuparse de la rendicin de cuentas? Comencemos por los derechos:
Los derechos estabilizan a la sociedad civil como una esfera distintiva
y autnoma de interaccin social. El derecho de comunicarse, reunirse y
asociarse con otros constituyen las esferas pblicas y asociacionales
de la sociedad civil, siendo stas esferas de libertad positiva dentro de
las cuales los agentes pueden debatir de manera colectiva asuntos que les
ataen a todos, tomar acuerdos para actuar sobre ellos, afirmar nuevos derechos y ejercer influencia sobre una sociedad fincada en polticas (Cohen y
Arato, 1992).
Las ONG Ylas redes de stas dan por sentados los derechos humanos, como
el de asociacin, el de reunin y a expresarse en mltiples contextos polticos.
Las ONG deben su propia existencia y operacin a los derechos humanos
352
LISA jaRDAN
universales, tales como los derechos a expresarse sobre los asuntos pblicos,
a participar en su discusin, a movilizarse o asociarse, a prestar servicio pblico, organizarse y disentir. Estos derechos, reconocidos universalmente, han
permitido a las ONG construir una voz influyente en las polticas pblicas, servir, proteger y defender el bien pblico, monitorear el desempeo del gobierno,
incrementar ste mediante la prestacin de servicios sociales, as como proteger
los derechos de las minoras.
A la vez que el concepto de "derechos" es universal, stos son normativos
y su aplicacin a menudo dista de cumplir con dicho ideal universal. Las ONG
dan por sentada la existencia de derechos en mbitos donde su reconocimiento por regmenes autoritarios es ms aparente que real. Tambin dan por
un hecho la existencia de derechos en el mbito poltico global, donde an
no han sido articulados o bien han desaparecido, imbricados en los procedimientos de toma de decisiones y elaboracin de polticas por parte de instituciones internacionales. Particularmente vulnerables son aquellos derechos
incrustados en sistemas democrticos de toma de decisiones como, por ejemplo, el derecho a tener voz, el derecho a participar, a reunirse y a expresar
opiniones, adems de los que protegen a las minoras.
Es arriesgado suponer la existencia de derechos en un ambiente poltico
opaco que funciona sin estar basado en principios democrticos. Puede resultar un reto a la credibilidad (a quin representas?), al cuestionamiento de la
legalidad de acciones tomadas, a trastornos de operacin, a agresiones legales,
etctera (Van Tuijl, 1997). Para ejercer aquellos derechos ciudadanos bsicos
dentro de sistemas polticos que desconfan de estas libertades, y para consolidar la esfera cvica en el mbito poltico global, las ONG necesitan poder
responder ante quienes las apoyan, y ante el pblico en general, a preguntas
tales como: quines son, cul es su papel, de dnde viene su apoyo y a quin
rinden cuentas. En muchos pases, la situacin de las ONG es frgil precisamente porque su papel es poco claro para el pblico. En el mbito global, la
desvinculacin entre la poltica nacional y la global frecuentemente produce
una incomprensin de las posiciones claves asumidas por las ONG (y de ah una
falta de apoyo) a pesar del hecho de que figuran entre las pocas voces que
articulan los intereses de un pblico amplio. La operacin de las ONG en la
esfera poltica global se complica debido a la falta de aceptacin del concepto
de ciudadana global y la poca atencin prestada por la sociedad civil a las
responsabilidades inherentes a dicha ciudadana.
En las circunstancias descritas, el abordar la rendicin de cuentas a partir
del marco de los derechos no facilita a las ONG el desarrollo de sus mecanismos, ni de maneras de enfocarla para aplicarla a sus operaciones cotidianas.
353
En muchas situaciones es difcil vincular una perspectiva de derechos con

la propuesta de la rendicin de cuentas, en tanto el contexto no lo permite.
A veces faltan modelos viables, por ejemplo all donde el mismo proceso de
gobernabilidad es opaco; o bien donde el papel de las ONG carece de fundamento (legal o del tipo que sea). Ambos factores posiblemente entren en
juego, como sucede en el mbito poltico global. Adems, los grupos a quienes dicen proteger o las cuestiones que dicen apoyar -los animales o la naturaleza, por ejemplo-- con frecuencia no tienen a su disposicin formas claras
de exigirles responsabilidad de modo articulado a las ONG. Por otro lado,
tenemos el caso del conflicto de inters que suele ocurrir con los gobiernos,
las instituciones y los elementos en el sector corporativo: pueden pretender
utilizar la discusin de rendicin de cuentas a fin de controlar la influencia
de las ONG y limitar el ejercicio de sus derechos. El material reciente que
cuestiona la rendicin de cuentas por las ONG parece, precisamente, girar en
torno a la cuestin de los derechos.
La comprensin de los derechos como pilar fundamental de la labor
de las ONG ofrece un apoyo para que stas desarrollen un mecanismo de
contabilidad capaz de funcionar en circunstancias polticas complejas;
la conciencia del papel de los derechos tambin ayuda a distinguir los mecanismos que son ms apropiados para ellas, ya que los derechos vienen siempre acompaados de responsabilidades. En otras palabras, puede ayudar a las
ONG a comprender que ser proactivos frente a la rendicin de cuentas es una
decisin estratgica. Por ejemplo, Action Aid ha logrado uno de los sistemas de
rendicin de cuentas ms avanzados en el universo de las ONG. SU sistema
surgi como resultado directo de un cambio en el enfoque que se dio en
1999, llevndolos a una nueva comprensin del desarrollo fundamentado
en los derechos. El caso chino es distinto: las ONG, o elementos del tercer
sector, saben muy bien que los derechos son correlativos a las responsabilidades. La articulacin de stas, al parecer, es indispensable para que las ONG
establezcan su legitimidad para poder realizar las tareas ms sencillas, como
proporcionar servicios sociales. Las actividades de gestin y defensora pasan
a segundo plano, ya que el hecho de articular sus responsabilidades ante la
sociedad es clave para acceder a los derechos correspondientes. Cuando cualquier ONG articula los derechos o las responsabilidades que subyacen en sus
propias actividades, se hacen ms evidentes las responsabilidades inherentes
al ejercicio de los derechos.
Una perspectiva de derechos ayuda a que las ONG comprendan la rendicin de cuentas como una opcin estratgica, y tambin ilumina el valor
intrnseco de ejercer la rendicin de cuentas. Se podra argumentar que las
354
LISA lORDAN
deberan ocuparse de la rendicin de cuentas, ya que es lo ms adecuado

(Edwards, 2000). Este argumento no es relevante para todas las ONG, pero
cualquiera de ellas que promueva derechos democrticos (transparencia,
participacin y recursos para apoyar la expresin de los deseos de las minoras) tendr mayor credibilidad si lleva a la prctica aquello que predica. Para
las ONG que practican una defensora activa, y que frecuentemente son acusadas de tener una actitud de superioridad moral, puede ser importante realizar
ciertas acciones para reducir ataques a la credibilidad de la organizacin;
acciones como tomarse en serio el debate sobre la rendicin de cuentas en su
interior, trabajar activamente el nivel de transparencia, saber cules socios
y aliados son prioritarios y desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas
para vincular sus acciones con aquellos socios y aliados. Una ONG sin credibilidad es vulnerable. El Instituto Americano de Empresas (AEI por sus siglas
en ingls), por ejemplo, lanz un ataque contra el sector internacional de las
UNG quejndose de una falta de transparencia. Desde entonces ese instituto
estableci la pgina en Internet [http://www.ngowatch.orgJ con la finalidad
de vigilar las ONG, dando a conocer documentos relacionados con sus fuentes de financiamiento, adems de publicar artculos que expresan opiniones
negativas sobre sus acciones. El AEI, que tambin es una ONG, fue expuesto
y criticado casi inmediatamente, puesto que omiti dar a conocer informacin similar sobre sus propias actividades y fuentes de financiamiento.
The International Herald Tribune y The New York Times calificaron los esfuerzos del AEI como "equivocados e impulsados ideolgicamente" (IHT, 2003 Y
ONG
NYT,2003).
Antes de pasar a otro tema, quisiera mencionar dos motivos adicionales

que tienden a disparar la preocupacin por la rendicin de cuentas. La primera es el obvio fracaso de la misin. Problemas en el campo de la ayuda
humanitaria de emergencia ponen en evidencia la necesidad de ocuparse
de la rendicin de cuentas a raz cl: un fracaso de la misin. Este sector ha
experimentado una complejizacin y un aumento de peligrosidad a lo largo
de los ltimos 10 aos. Activistas en la ayuda humanitaria de emergencia
han comenzado a cuestionar la premisa de la "neutralidad" y han expuesto
la cuestin de la apropiacin de recursos y poblaciones por parte de insurgentes armados presentes en los campamentos. Durante el genocidio en
Ruanda, algunos campamentos de refugiados fueron tomados y controlados
por insurgentes armados en la Repblica Democrtica del Congo. Otras
organizaciones de aYGda humanitaria han enfrentado una crisis de fracasos
similares en sus misiones. Estos fracasos fueron el trasfondo de la reunin
en el ao 2000 donde organizaciones humanitarias se reunieron para discu-
NUEVAS FORMAS DE ABORDAR LA RENDICIN DE CUENTAS
355
tir cmo mejorar la rendicin de cuentas en el contexto de la ayuda y otras

operaciones humanitarias. 2
Los retos ms difciles para las ONG en cuanto a la rendicin de cuentas
surgen donde la cultura poltica est en transicin entre un sistema unipartidista o dictatorial y un gobierno democrtico, sea local, estatal o global.
Acadmicos y activistas se enfrentan al desafo de comprender y desarrollar
nuevos papeles para actores que durante aos han estado en pugna con el
Estado (Peruzzotti, 1997 y 2002; Garda, 2003; Fax, 2000).
En democracias emergentes y frgiles, el papel que la sociedad civil ha
previsto para las ONG las compromete a ser modelos de buen comportamiento ante las agencias gubernamentales, la polica, el aparato militar y el sector
privado; asimismo, estas organizaciones civiles tendran el deber de denunciar las acciones incorrectas de esos actores sociales. Su labor es complicada
en estos contextos por la virtual inexistencia de mecanismos adecuados de
rendicin de cuentas. Por ende, mientras la sociedad civil desarrolla mecanismos de control social, o bien mecanismos de rendicin de cuentas para vincular a los gobernantes con los deseos de los gobernados, ella misma carece de
referentes claros para realizar su propia rendicin de cuentas. Tales modelos,
sin embargo, son indispensables para fortalecer las habilidades de las ONG y
sus capacidades para cumplir con su papel de movimientos prodemocrticos.
Sergio Garda Garda, en Mxico, articula el reto que consiste en "impulsar
una nueva cultura de rendicin de cuentas para la sociedad en general, para
luego desarrollar un marco metodolgico de autoevaluacin para alcanzar la
excelencia en el sector y la sociedad" (Garda, 2003). En resumen, el reto y
el propsito de atender la rendicin de cuentas en contextos de este tipo es
producir modelos de buena gobernabilidad para la sociedad en general.
Los razonamientos que se desarrollan para atender situaciones. nacionales
en Latinoamrica, son igualmente relevantes aplicados en el mbito poltico
global donde, en muchos casos, la democracia no es el sistema vigente. La
forma en que se organizan para producir modelos algunas veces influye en el
proceso democrtico, pero otras veces es influida por l. Los retos que enfrentan las ONG en contextos polticos globales amorfos del tipo mencionado, y la
cuestin de qu tipos de mecanismo de rendicin de cuentas seran relevan2 En un inciso posterior de este ensayo examinar en detalle el proyecto de rendicin de cuentas por organizaciones humanitarias (HAP, por sus siglas en ingls: Humanitarian Accountability Project). La forma en que
los miembros del H,\P han derivado mecanismos de rendicin de cuentas es ejemplar. Es por mucho el intento
ms avanzado que haya sido realizado por cualquier actor o sector en el mbito poltico global, abordando la
rendicin de cuentas a travs de una ptica moral conformada por la misin. Tambin rebasa significativamente
hasta la fecha cualquier forma de abordar la rendicin de cuentas institucional, sea privada, corporativa. estatal
u internacional, y por eso merece ser examinado ms cuidadosamente, ya que su forma de enfocar la rendicin
de cuentas resulta coherente para las O:-lC del mundo.
356
LISA JDRDAN
tes, conllevan al siguiente punto, uno relevante -y, sin embargo, ausente- de
la mayora de las discusiones de rendicin de cuentas: el contexto.
Es importante el contexto para
atender la rendicin de cuentas?
Uno de los aspectos fallidos en las discusiones sobre la rendicin de cuentas

y sus mecanismos actuales es el hecho de dar por sentada la existencia de
una aplicacin universal. Se supone, por ejemplo, que la transparencia es un
componente necesario de la rendicin de cuentas, y que por eso forzosamente
tendr una aplicacin universal. Cuanta ms transparencia mejor, no es as?
No siempre es as, ya que para las ONG la cuestin de la transparencia puede
ser un ideal peligroso que requiere de un manejo muy delicado. De hecho,
el dar a conocer su informacin pone en peligro las operaciones bsicas de
las organizaciones de derechos humanos. Tan slo la publicacin de una lista
de donantes puede ocasionar una situacin peligrosa en ciertas regiones; una
lista de investigaciones en curso seguramente producir comportamientos
obstruccionistas por parte del sector concernido.
Aunque no cuesta entender que en el campo de los derechos humanos
es a menudo inapropiado dar a conocer cierta informacin, en otras circunstancias sucede lo mismo. El caso de una ONG mexicana lo demuestra. Esta
organizacin, que entrena a los trabajadores en cuanto a sus derechos, dio a
conocer informacin sobre sus talleres a peticin de sus donantes. La circulacin de esta informacin en el dominio pblico result en el despido de trabajadores que haban participado en los talleres (Reygadas, 2003). Este ejemplo
nos muestra un caso donde el cumplimiento en la rendicin de cuentas hacia
actores de la red de la ONG (los donantes) hizo que peligraran las relaciones
con otros actores de la misma red (los beneficiarios). En otro caso, algunas
de las ONG que atienden a grupos tibetanos o minoras en Birmania, tambin
ayudan a inmigrantes ilegales, y por este motivo la transparencia total se vuelve
un lujo que socavara su misin; y en el caso de Indonesia, sucedi que durante aos aquellas ONG que obtenan el apoyo de agencias y fundaciones donantes
lo recibieron subrepticiamente, en vista de que carecan de reconocimiento
legal por el gobierno. La posibilidad de rendir cuentas depende no slo del
asunto sino del lugar y el momento particular de la ONG.
Por otro lado, cmo influye el contexto poltico en las responsabilidades y la aplicabilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas? La
respuesta tiene diversas dimensiones. La primera, tiene que ver con el tema
que se trata; la segunda es el grado de reconocimiento de los derechos en el
357
mbito poltico; y la tercera es el nivel de popularidad de la causa concreta

(por ejemplo, la equidad de gnero es bastante impopular en muchas partes
del mundo). Por otro lado tenemos factores como la religin, el poder de la
institucin concernida, las cuestiones anejas a las clases sociales y la historicidad de los fenmenos involucrados. Todos estos factores pueden influir
en la toma de decisiones sobre la rendicin de cuentas. Las decisiones son,
por ejemplo, sobre la conveniencia de mantener en reserva o bien dar a conocer
cierta informacin; en qu momento y de qu manera conviene darla a conocer; si conviene o no articular las metas; sobre qu tipo de relacin se quiere
construir con los asociados, o bien, con cules de ellos; si conviene apegarse
al marco legal, etctera. Una ilustracin de los puntos mencionados incluir
las organizaciones que trabajan para asegurar las necesidades bsicas de los
inmigrantes ilegales en los Estados Unidos, donde dar a conocer toda la informacin sobre su operacin podra poner en peligro a los beneficiarios.
Los refugios para mujeres golpeadas, las casas de seguridad, los "ferrocarriles subterrneos" utilizados por refugiados en fuga, hasta aquellas organizaciones que promueven la exoneracin, todos han decidido llevar adelante su
trabajo en oposicin a la opinin pblica prevaleciente o en contra del mismo
sistema legal. Los sistemas de certificacin, los estndares de rendicin de
cuentas, la existencia de un patronato administrativamente responsable, la
transparencia y otros aspectos, no slo pueden ser secundarios para la misin
de estas organizaciones sino, de hecho, podran ser contraproducentes si se
llevaran a cabo bajo condiciones externamente impuestas. Al tiempo que
estas organizaciones sirven a la causa de la justicia, resulta cuestionable su
capacidad de adoptar un marco normalizado de rendicin de cuentas (standard accountability framework).
De nuevo sostenemos que la aplicabilidad de una perspectiva de derechos puede ayudar a responder a tan difcil pregunta. En los mbitos donde
los derechos son reconocidos y legalmente protegidos, las responsabilidades
que se deriven de aquellos derechos pueden ser ampliamente entendidas y
convertirse en obligacin legal. Los mecanismos de rendicin de cuentas
anejos a esta perspectiva de derechos con ms probabilidad se enraizarn en
principios democrticos. Los cdigos de conducta, por ejemplo, reconoceran
y exigiran apego a los parmetros legales correspondientes a una ONG. De
este modo, se aclararan las responsabilidades de una ONG ante el gobierno
(por ejemplo, cumplir con la ley) y en menor grado tambin ante el pblico,
ya que la ley existe para salvaguardar los intereses pblicos. Por otro lado, en
los mbitos donde la leyes inexistente (como en el mbito poltico global) o
donde las leyes marcan responsabilidades del Estado sin los respectivos dere-
358
LISA lRDAN
chos salvaguardados, resulta mucho ms difcil definir las responsabilidades

de una ONG y la idoneidad de medidas de rendicin de cuentas.
En situaciones como la que se acaba de mencionar, el contexto poltico
y las realidades del mbito son de suma importancia para la definicin de
responsabilidades. Por ejemplo, One World Trust, una ONG con sede en el
Reino Unido, lleva varios aos intentando definir las responsabilidades de los
tres principales actores en el mbito poltico para luego comparar los niveles
de rendicin de cuentas en cada caso. One World Trust inici su discusin
con una revisin de los dficit en la rendicin de cuentas de los tres actores
principales que operan en un mbito especfico. Han observado, por ejemplo,
que la globalizacin ha deteriorado los dos mecanismos ms poderosos para
exigirle al sector privado que rinda cuentas. Por un lado, el control de mercados no rebasa las fronteras nacionales; y por otro, la eleccin de los consumidores supone una conciencia amplia y elevada de parte de los mismos.
Hoy en da existen ms de 60,000 corporaciones transnacionales que operan
en todo el mundo sin haberse comprometido a un marco de rendicin de
cuentas. Igualmente, ms de 40,000 ONG operan globalmente, contando con
diversos grados de acceso a los responsables de polticas pblicas, quienes
forman la agenda en el mbito poltico, y quienes frecuentemente hablan
en nombre de varias comunidades o asuntos que no tienen acceso a dicha
arena poltica global. Pero, ms all de rendirles cuentas a sus financiadores,
cuestin que slo a ellos les interesa, estas ONG estn poco motivadas para
hacerlo con otros actores.
Aunque el trabajo de One World Trust est apenas en la etapa preliminar, su enfoque es interesante, ya que lo aplica en un mbito poltico global,
sin tomar parmetros legales nacionales, de acuerdo a lo sugerido por Riggs
y Huberty (2003). Evitan la frmula comnmente utilizada de equiparar la
rendicin de cuentas con la representacin, y en su lugar definen la rendicin
de cuentas como un asunto complejo y dinmico, dentro del contexto del
mbito poltico preguntando, por ejemplo, "qu medidas de rendicin de
cuentas sern apropiadas para organizaciones que actan globalmente?"
Los parmetros para la rendicin de cuentas suelen ser de dos tipos,
segn corresponden a asociados (stakeholders) internos o externos. El marco
de rendicin de cuentas que se emplea compara el control de los miembros,
la publicacin de informacin en Internet (dando prioridad al pblico global
frente al local), cmo se seleccionan sus principales dirigentes, la manera en
que se realizan las evaluaciones y se reportan los resultados al pblico, la
forma en que se involucran los asociados externos, cmo potencian a aquellas personas ms involucradas por su trabajo o acciones a presentar quejas,
359
y la forma en que stas son atendidas (vase http://www.oneworldtrust.org).

Han evitado el uso de marcos legales, ya que no existe ninguno que rija las
acciones de instituciones globales.
Los resultados pusieron a Qne World Trust (owr) en una situacin incmoda, pues en su primer estudio piloto hubo ONG que tuvieron un puntaje ms
bajo que algunas instituciones gubernamentales en la variable de informacin.
Este descubrimiento ha sido muy controvertido. Muchas ONG han objetado
que el hecho de haber comparado actores tan distintos invalida todo el proyecto. Ahora le toca a OWT presentar argumentos convincentes que justifiquen las variables que, a juicio de las ONG, habra resultado improcedente
aplicar a toda la gama de actores que operan en el mismo mbito.
La validez de comparar actores distintos tambin podra plantearse en el
mbito nacional. Por ejemplo, es posible comparar la rendicin de cuentas
de una ONG con la de un gobierno nacional o sus agencias? En mi opinin,
la respuesta es s, siempre y cuando las responsabilidades se confronten con
los mecanismos de rendicin de cuentas. Se han visto casos donde el rgimen
poltico en tumo, uno tras otro, ha exigido que las ONG utilicen mecanismos
de rendicin diferentes (Peruzzotti, 1997), y los gobiernos tambin. En Mxico, por ejemplo, una sucesin de proyectos para la certificacin del caf han
transferido a las ONG una responsabilidad que desempeaba el gobierno, en
gran parte como respuesta a exigencias cvicas. Las ONG que se han creado
para fungir como certificadoras deben, por un lado, desarrollar mecanismos
de rendicin de cuentas apropiadas a su nuevo papel y, por otro, procurar
responder primordialmente a los productores, y no a los donantes (lsunza,
2003). Situaciones similares pueden identificarse en Indonesia y Argentina.
Al incluir la cuestin del contexto en este debate, se pierde la posibilidad
de aplicar estndares universales de rendicin de cuentas? Es posible. ste
fue el tema ms debatido en el taller realizado en Indonesia. La mayora de
los participantes deseaban desesperadamente identificar normas universales
para la rendicin de cuentas. Sin embargo, a pesar de sus esfuerzos, nunca
pudieron encontrar un tema dentro de la rendicin de cuentas que resultara
aplicable sin excepcin alguna. La mejor aproximacin a una aplicacin
de normas de rendicin de cuentas descansa sobre la existencia de valores
bsicos, universales -y aqu habra que preguntarse si en realidad se trata de
derechos. As, presumiblemente, la respuesta ante estos valores se matiza y
tiene distintas aplicaciones en diferentes contextos.
Por ejemplo, debe respetarse el valor normativo de equilibrio de gneros
en todos los contextos? Aun cuando ste representa un valor normativo a
cumplir de manera idnea, podemos exigirles a todas las ONG que man-
360
LISA JaRDAN
tengan equilibrio de gnero entre sus dirigentes, y que rindan cuentas del
cumplimiento de esta norma?, ante quin deben rendir cuentas en vista de la
virtual ausencia de este equilibrio en la sociedad en general?, existe motivo
alguno para privilegiar el equilibrio de gnero por encima de otros importantes valores como la representacin de minoras, la oportunidad equitativa
de obtener empleo, la libertad de confesin religiosa, etctera? Aun cuando
parecera que cuando menos el apego a un marco legal constituye un valor
universal, no es as. Muchas ONG realizan labores importantes en un medio
extralegal, ya que las leyes imperantes en el pas donde trabajan estn hechas
ex profeso para truncar las actividades de los ciudadanos y atentan contra los
derechos humanos.
Quizs ms que cualquier otro caso, el del Banco Mundial (BM) hace
suscitar graves dudas sobre la posibilidad de la normalizacin universal de
rendicin de cuentas. El BM encabez un intento de difundir un manual sobre
aquellas leyes aplicables a las ONG, escrito por el Centro Internacional para
el Derecho de lo No Lucrativo (CNL: International Center for Not Profit
Law). Este manual tuvo el propsito de apoyar a los gobiernos para que
entendieran y controlaran a las ONG. Abogados de derechos humanos detuvieron la distribucin del manual argumentando que ste iba en contra del
derecho internacional de los derechos humanos y que, por ende, era inviable
en vista de la imposibilidad de garantizar que su aplicacin en lugares tan
diversos como Burma y California produjera resultados similares o discernibles siquiera como tales.
El Banco tendra que aplicar a todas las ONG, independientemente de
la naturaleza de sus actividades o de su disposicin de pedirle al Estado
exenciones de impuestos o algn otro beneficio.
El ejercicio de un grado de control inaceptable incluye reportar la frecuencia de reuniones de los cuerpos gobernantes, la publicacin de los salarios
de los empleados de mayores ingresos, la obligacin de rendir cuentas
ante el gobierno y de someterse a su escrutinio, el poner a disposicin
del pblico sus informes, y el reclutamiento de "cada ciudadano como
un procurador general privado en potencia" habilitado para monitorear
la actividad de las ONG. Los peligros que implica lo anterior para grupos
de derechos humanos (que a veces se comprometen con causas impopulares no slo para el gobierno sino para sectores del pblico) son obvios.
El BM, al intentar hacerles ms atractiva a los gobiernos la concesin de
ciertas libertades a las ONG, termin legitimando una serie de controles
inaceptables.
NUEVAS fORMAS DE ABORDAR LA RENDICiN DE CUENTAS
361
El concederles mayor control sobre las ONG puede lograr que algunos
gobiernos represivos estn ms dispuestos a darles un poco ms de libertad en sus actividades, pero en los pases donde ya tienen cierto grado de
libertad, los lineamientos propuestos slo fomentaran una mayor restriccin. Algunos gobiernos, o bien personas que se dejan llevar por sus
prejuicios fuera de la estructura gubernamental, recibiran con agrado
. un sistema respaldado por el respetable BM que justificara su interferencia en el funcionamiento de grupos independientes, escudndose con
las grandilocuentes palabras "transparencia", y "rendicin de cuentas"
(Wickremasinghe, 1996).
Hasta ahora he abordado el "estado de la cuestin" en el campo de la
rendicin de cuentas, las motivaciones de las ONG para adscribirse a la prctica y la idea de la rendicin de cuentas, la utilidad de un marco basado en
los derechos para decidir responsabilidades, y la importancia de reconocer el
contexto dentro del cual opera cada NG. El siguiente tema es la creacin de
los mecanismos de rendicin de cuentas.
La creacin de los mecanismos
de rendicin de cuentas
No tenemos a la vista ningn organismo imparcial y competente capaz de

aportarnos una estimacin equilibrada sobre el desempeo de las ONG en la
articulacin de los intereses de los pobres, el medio ambiente, la humanidad,
la democracia, etctera. Entonces, cules son los mecanismos a nuestra disposicin para medir la rendicin de cuentas de un organismo sobre el desempeo de
su misin? A la vez que muchas ONG quisieran lograr un mejor desempeo
en la rendicin de cuentas, la falta de coordenadas, el hecho de trabajar en
un mbito poltico poco favorable, y las limitaciones que nacen del contexto
donde operan, pueden dificultar la definicin de ante quin -y respecto a
qu- deben ser responsables, para de ah determinar los mecanismos que se
aplicarn. Cmo hacer algo concreto y significativo sin vulnerar su organizacin y/o fuentes de informacin, poniendo en riesgo el espacio poltico
donde operan, y a favor del ejercicio de los derechos?
Llegados a este punto, donde la articulacin de responsabilidades se vuelve contraproducente, se cierra el crculo formado por derechos-responsabilidades-rendicin de cuentas. El reto es encontrar mecanismos que promuevan
los derechos humanos en la rendicin de cuentas mediante la identificacin
de formas de articular las responsabilidades de las ONG que no comprome-
362
LISA jaRDAN
tan el espacio poltico, lo que entorpecera los muchos papeles positivos que
realizan las ONG al defender derechos. Por ltimo, cobrar conciencia de
que los mecanismos de rendicin de cuentas jams son polticamente neutros: son desarrollados por alguien para alguien, seleccionando un mtodo en
particular, no cualquiera escogido al azar.
Las ONG se han guiado por ciertas preguntas claves en sus esfuerzos
por establecer ciertos mecanismos de rendicin de cuentas, por ejemplo, a
quines rendimos cuentas?, por qu?, para qu rendir cuentas?, de qu
nos sirve?, cmo podemos ejercer las responsabilidades que tenemos frente
a estos asociados?
En todo el mundo existen dos ejemplos de ONG y redes de ONG que han
adoptado mecanismos de rendicin de cuentas que surgen de un marco basado en los derechos. Una de ellas es Action Aid que ha adoptado un enfoque
del desarrollo basado en los derechos, y otro es el Proyecto Rendicin de
Cuentas de la Ayuda Humanitaria (Humanitarian Accountability Project:
BAP). Action Aid opera en varias naciones a lo ancho del mundo y tambin
tiene una presencia en la arena poltica global, gestionando cambios en las
polticas globales establecidas por el I3hl, el FMI Y la ONU. El HAP consta de 13
organizaciones internacionales de ayuda de emergencia.
Lo importante en el caso de Action Aid y en las organizaciones que colaboran en el BAP es que todas haban adoptado muchos de los mecanismos
estndares que comnmente piden los donantes. Todas las organizaciones
tienen mesas directivas ante quienes han de rendir cuentas, todos producen
reportes financieros que son sometidos a auditora, muchas tienen mecanismos que permiten a sus miembros mantener cierto grado de control. Sin
embargo, estos mecanismos resultaron inadecuados para sus misiones y para
la proteccin de sus mbitos de operacin.
En 1999 Action Aid adopt un enfoque basado en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, que va ms all de una accin
caritativa de servicios bsicos. Reconoce las convenciones de la ONU en
cuanto al derecho a la educacin, la alimentacin, el agua, la vivienda, salud
y proteccin. Action Aid intenta atacar la pobreza de raz, pues la identifica
con la distribucin injusta de poder y recursos. Action Aid ahora define su
labor como el trabajo con comunidades empobrecidas con la finalidad de que
stas identifiquen y exijan sus derechos (http://www.actionaid.org).
Action Aid ha sido retada interna y externamente; por un lado, por su
propio personal operativo y, por otro, por sus donantes, quienes les exigan
una justificacin de la redistribucin de recursos originalmente destinados
a la entrega de servicio social, a campaas y promocin. Para poder dar
NUEVAS FORMAS DE ABORDAR LA RENDICIN DE CUENTAS
363
respuesta a este reto, Action Aid consideraba que era su responsabilidad

demostrar que la campaa y promocin tena sentido -tanto o quiz ms
sentido que la entrega de servicio social bsico. En 2001, empezaron a explorar sus responsabilidades frente a las comunidades con las que trabajaban,
y a evaluar su importancia y la relacin de estas responsabilidades con el
trabajo de gestin, una labor que a menudo parece muy alejada de la vida y
las necesidades de una persona muy pobre.
Ellos describen as la situacin:
Para Action Aid, la evaluacin de impacto tiene el propsito de entender
cambios (los intencionales y los no-intencionales) que obran en las vidas
de hombres, mujeres y nios como resultado de nuestro trabajo. Entender
estos cambios es importante, no slo para nuestros donadores y las personas
que nos apoyan, sino que es crtico tamhin para asegurar que nuestro
trabajo mejore constantemente las vidas de las personas que son los
supuestos beneficiarios. Creemos que un sistema de impacto robusto
debe proporcionarnos informacin sobre las cosas de mayor importancia para las personas con quienes trabajamos; decirnos si el trabajo que
hacemos les ayuda o no; ayudarnos a saber sobre otras cosas que afectan
las vidas de las personas; ayudarnos a aprender sobre lo que hacemos;
ayudarnos a mejorar nuestro trabajo en el futuro. Debera ser un sistema
que cree la posibilidad de mantener relaciones honestas, transparentes y
potenciadoras: relaciones entre Action Aid, sus socios y la gente con la
que trabajamos en las comunidades (http://www.actionaid.org).
En 2001, Amboko Wameyo y Jennifer Chapman empezaron un amplio
estudio para encontrar formas de evaluar la gestin. Rosalind David, coordinadora del departamento de evaluacin de impacto, explica resumidamente
los resultados:
Durante el proceso de montar el estudio amplio me result evidente que
nosotros, quienes laboramos en la comunidad del desarrollo, an tenemos mucho camino que andar en el desarrollo de sistemas apropiados
para monitorear y evaluar el trabajo de gestin e influencia. Hemos tenido cinco aos caracterizados por un cambio acelerado en los tipos de trabajo que se describen con esas dos palabras. Entre las nuevas ideas estn
la "gestin centrada en las personas" y la "gestin participativa", por no
mencionar iniciativas globales de gestin, realizadas por coaliciones grandes y cambiantes. La carencia del anlisis emprico del trabajo gestin
364
LISA jaRDAN
e influencia en el nivel local, o de diferentes formas de gestin internacional, se ha hecho patente. Queda mucho trabajo por hacer (Chapman y Wameyo, 2001).
Hoy en da, Action Aid realiza experimentos con el Sistema de Aprendizaje y Planificacin Pro Rendicin de Cuentas, que ofrece varias caractersticas importantes. El enfoque basado en los derechos les ha proporcionado
la justificacin necesaria para comprometerse tanto en la entrega de servicios
como en las campaas para atender la misin. La herramienta de rendicin de
cuentas identifica las comunidades con las que trabaja Action Aid como socio
primario. Acion Aid opera en mltiples mbitos polticos, y por lo mismo
podra habrseles dificultado la identificacin de este socio primario. Debera ser la erradicacin de la pobreza?, o los britnicos que apoyan su trabajo?
O bien, deberan priorizarse los ideales de su fundador? A fin de cuentas,
es la comunidad, como asociado local, a quien se da prioridad por encima
del pblico donante, las fundaciones y las agencias de ayuda que apoyan a
Action Aid. Las comunidades tambin tienen prioridad sobre las metas de la
gestora, como los gobiernos y los organismos multilaterales. La claridad en
cuanto al asociado primario le ha permitido a Action Aid resistir las presiones
de donantes para concentrar sus esfuerzos en la entrega de servicios sociales;
a responder la pregunta "a quin representas?"; y a justificar su participacin en campaas en los mbitos polticos locales, nacionales y globales.
Por otro lado, los mecanismos estn estrechamente ligados a la misin.
Action Aid tiene mucha claridad en cuanto a sus motivos para involucrarse
en un trabajo tan extenso en torno a la rendicin de cuentas. Su justificacin
de este nuevo compromiso aparece en todos los documentos que publican, de
modo que est siempre a la vista de todo el personal como un recordatorio
cotidiano de que la motivacin de la evaluacin radica en las responsabilidades con la misin y con las comunidades dentro de las cuales sta se lleva a
cabo. Asimismo, no son punitivos ni forzados desde afuera. Los mecanismos
de rendicin de cuentas son herramientas de aprendizaje para la organizacin
y para sus socios primarios.
Un segundo modelo a revisar es el Proyecto Rendicin de Cuentas de
la Ayuda Humanitaria (HAP) (http://www.hapgeneva.org). El HAP empez
como un proyecto de investigacin interagencial establecido por 13 organizaciones humanitarias que operan globalmente, y que canalizan miles de
millones de dlares en ayuda de emergencia. stas haban experimentado
violencia y otros problemas en el campo, particularmente en el caso del
genocidio en Ruanda, pero no limitados a esa situacin. El plan para el HAP
365
fue concebido en una reunin de marzo de 2000 cuando 50 organizaciones

humanitarias consideraban la posibilidad de establecer un ombudsman para
poblaciones afectadas por situaciones de crisis. Las 13 organizaciones que terminaron por establecer el HAP identificaron una crisis cada vez ms aguda en
el campo de la ayuda humanitaria caracterizada por el aumento del nmero
y la diversidad de organizaciones dispuestas a entregar ayuda. Esta situacin
viene acompaada de una falta de lineamientos ticos aplicables al trabajo en
el campo, controversia en torno al papel de las ONG, fracaso de algunas misiones, aumento del escrutinio por parte del pblico, confusin entre las ONG
en cuanto a su propio papel, competencia entre las agencias, y un nfasis en
los aspectos tcnicos (financieros y logsticos), sobre los ticos y los relativos
a los derechos y las responsabilidades.
Notaron que las organizaciones comprometidas en acciones humanitarias rinden cuentas a quienes les dan fondos y/o son responsables de su
gobernabilidad. Otros socios primarios incluyen personal, voluntarios, staJf,
organizaciones que colaboran con ellos y, algunas veces, parlamentos (http:
//www.hapgeneva.org).l Destacan por su ausencia en la lista las poblaciones
afectadas por situaciones de crisis. La misin principal del HAP fue el desarrollo de recomendaciones para el fortalecimiento de la rendicin de cuentas
dentro del sector humanitario, y el diseo y constitucin de estructuras de
gobernabilidad y direccin ejecutiva para supervisar y administrar un mecanismo permanente de rendicin de cuentas.
El HAP organiz tres ejercicios para probar diferentes mecanismos de
rendicin de cuentas y ver las situaciones que surgan en el campo (cmo rendir cuentas sobre la misin de intervencin humanitaria y con poblaciones
afectadas por siniestros), la agencia (organizaciones individuales) y el sector
(la industria de ayuda de emergencia). Los miembros del HAP fueron invitados a participar en una serie de talleres que tenan como finalidad facilitar un
acuerdo en el que se dara prioridad a los socios. Adems, el HAP public
una serie de artculos para sensibilizar a los miembros en cuanto a ciertos
conceptos y cuestiones claves y, por ltimo, ya ha comenzado a establecer un
cuerpo autorregulatorio para controlar las acciones de sus miembros.
La idea de separar los diferentes tipos de mecanismos de rendicin de
cuentas de acuerdo con los socios, el campo, la agencia y el sector, evidenci
la red de relaciones que caracteriza las operaciones de la mayora de las ONG.
Los tres ejercicios arriba mencionados, confirmaron que algunos mecanismos son necesarios en el nivel organizativo para el soporte del equipo, otros
'Los miembros del HAP son: CARE Intemational, Caritas Intemational, Danida, DFJI), DRC, Fundemos,IFRC,
OFADEC, Oxfam Intemational, SLANGO, SSRC, UNHCR y World Vision International.
366
LISA lORDAN
lo son para el sector en tanto permiten definir la relacin entre las agencias,
y otros ms son tiles en el nivel del trabajo de campo para determinar las
responsabilidades con la misin y hacia los beneficiarios. Es decir, no todos
los mecanismos son apropiados para todas las circunstancias, as como no
existe un mecanismo que sea til para la totalidad de los socios.
El HAP se ha dado a la tarea de responder a cinco preguntas sobre la
rendicin de cuentas: quin o quines deben rendir cuentas?, ante quin
o quines deben rendir cuentas?, para qu?, utilizando qu mecanismo?,
para lagar qu resultado? El enfoque adoptado por el HAP implic un anlisis del contexto dentro del cual funcionan las operaciones, y una revisin
de la tica, los derechos y las responsabilidades dentro de ese contexto. Para
poder abordar estas cuestiones el personal del HAP adopt un marco basado
en los derechos para explicar sus acciones humanitarias. Reconocieron de
manera explcita que los derechos ms elementales que tienen las personas
afectadas por siniestros son vivir con dignidad y tener una voz en cuanto a
las acciones que les afectan, siendo este ltimo un primer paso hacia la dignidad. Las responsabilidades que se derivan de este derecho incluyen tanto
la responsabilidad de dar informacin relevante a la poblacin afectada por
el siniestro como permitirles la oportunidad de opinar y ser escuchados en
cuestiones que afectarn su vida. Actualmente son inexistentes los mecanismos de rendicin de cuentas en este sector que reconozcan los derechos
bsicos de poblaciones afectadas por situaciones de crisis.
El HAP encontr las siguientes respuestas a las cinco preguntas sobre
rendicin de cuentas: las agencias encargadas de la entrega de ayuda son responsables, en primer lugar, respecto a la poblacin afectada por la crisis; su
meta es ayudar a tales comunidades a establecer una vida digna; una variedad
de mecanismos -incluyendo un cuerpo autorregulatorio- seran necesarios
para asegurar la rendicin de cuentas en el campo, y el resultado perseguido
es un sector fortalecido.
Los retos dentro del sector de ayuda de emergencia son numerosos, y
entre ellos est la nueva insistencia de USAID de que las ONG estadounidenses
de entrega de ayuda de emergencia se identifiquen con los objetivos de la
poltica exterior mantenidos por el gobierno de ese pas. Sin embargo, aquellos miembros del HAP que aceptan donativos de USAID probablemente se
encuentran en mejores condiciones de resistir presiones del gobierno, en vista de la nueva claridad de visin en cuanto a derechos y responsabilidades.
Ambos ejemplos, sumados a las experiencias de otras ONG que an estn
en curso, demuestran que cuando stas emprenden un discurso serio sobre la
rendicin de cuentas, la utilidad de un marco basado en los derechos puede
367
ser crtico para la realizacin de tres tareas: para elegir al socio primario en
medio de una compleja maraa de relaciones inherentes a las actividades
de las ONG; para identificar las responsabilidades inherentes a la misin de
la ONG en cuestin; y para desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas
apropiados al contexto y la misin. Estos ejemplos, sumados al Proyecto
Global Prorrendicin de Cuentas esbozado anteriormente en este trabajo,
demuestran la importancia del contexto. Action Aid desarroll mecanismos
distintos de los del HAP y, sin embargo, ambos terminaron priorizando al
beneficiario como un socio primario.
Ambas operaciones son obras muy complejas y an en curso, y han
preferido enfatizar opciones estratgicas a largo plazo en vez de enfoques
logstico-administrativos a corto plazo. Ambos se esfuerzan tambin por
entenderse con la espinosa cuestin del poder de las ONG, tema estrechamente relacionado con el contexto y los socios que rodean la operacin de
una ONG. La importancia de los mecanismos internos y externos salta a la
vista en ambos ejemplos. Tampoco debemos subestimar la importancia del
impacto causado por la adopcin de mecanismos de rendicin de cuentas que
son funcionales para las ONG. Si las recomendaciones del HAP se adoptan en
su totalidad, por ejemplo, las caractersticas de ayuda de emergencia experimentarn cambios profundos a lo largo de la siguiente dcada. Action Aid
tambin sufre cambios en su enfoque operativo a raz del uso de un marco
evaluador.
Los debates en torno a la rendicin de cuentas por las ONG apenas
comienzan. Las ONG forman parte de una marejada de nuevos tipos de asociaciones cvicas que operan dentro -y entre- fronteras para articular y servir a los intereses pblicos. Cuando los mecanismos de rendicin de cuentas
son impuestos a las ONG por los socios externos, stas pueden reaccionar de
manera defensiva en extremo; los mecanismos pueden estar desligados de las
misiones de las organizaciones y pueden poner en peligro otras relaciones
importantes que son centrales para la misin de la ONG. Sin embargo, cuando las ONG emprenden discursos serios sobre la rendicin de cuentas, los
modelos que desarrollan a menudo son ejemplares dentro del mbito donde
operan. Sin embargo, hace falta ms trabajo de apoyo a las ONG para que
adopten la rendicin de cuentas como una decisin estratgica.
En los modelos que se han destacado en este ensayo, dos cuestiones resultaron cruciales para el desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas
confiables. Primero, el tomar en cuenta el contexto dentro del cual las ONG
operan, su mbito y las variables de ste, particularmente el reconocimiento
de los derechos. Segundo, el desarrollo de un marco de derechos que sirva
368
LISA jaRDAN
de apoyo a las ONG para definir a quin deberan rendir cuentas, para
qu deberan ser proactivos en la rendicin de cuentas y comprometerse
en el desarrollo de mecanismos apropiados para la misin y para las necesidades de los socios.
Bibliografa
ACTION AID, 2002, lA exehanges speeial: lessons from AetionAid's annual review
and refleetion proeess, Reino U nido.
ARONS, David y Gary Bass, 2002, "Not Ready to Play the Game, Nonprofit
Participation in Public Policy", NonProfit Quarterly, vol. 9, issue 3, en
otoo, p. 66.
BALL, Colin y Leith Dunn, 1995, NonGovernmental Organizations: Guidelines
for Good Poliey and Praetiee, Londres, Commonwealth Foundation.
BETTER BUSINESS BUREAUS WISE GIVING ALLIANCE, http://www.give.org
BROWN, David, 2002, "Practice-Research Engagement and Civil Society in a
Globalizing World", en Civicus and The Hauser Center for Nonprofit Organizations, Harvard University Press.
BURALL, Simon, 2002, International NGO Aeeountability, Reino Unido, One
World Trust.
CHAPMAN, Jennifer y Amboka Wameyo, 2001, Monitoring and Evaluating
Advoeaey: A Seoping Study, Reino Unido, Action Aid.
COHEN, Jean y Andrew Arato, 1992, Civil Society and Politieal Theory, Cambrige, MIT Press. [Edicin en espaol: Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 2000.].
EBRAHIM, Alnoor, 2003, ''Accountability in Practice: Mechanisms for NGO",
World Development, vol. 1394.
EOWAROS, Michael, 2000, "NGO Rights and Responsibilities A New Deal for
Global Governance", The Foreign Poliey Centre, Reino Unido.
Fox, Jonathan, 2000, "Civil Society and Political Accountability: Propositions for Discussion", ponencia presentada en la conferencia
Institutions Aeeountability and Demoeratie Governanee in Latin Ameriea,
The Helen Kellogg Institute for International Studies, U niversity of

Notre Dame.
GARCA, Sergio, 2003, Mexieo: an Overview, Centro Mexicano para la Filantropa
(CEMEFI), presentacin indita para el Taller con Sawarung, Indonesia.
IBRAHIM, Rustam, 2003, Program of Formulating and Implementing Code of
Conduet and Formation of Umbrella Organization for Indonesian
presentacin indita para el Taller con Sawarung, Indonesia.
NGO, LP3ES,
369
INTERNATIONALJOURNAL OF CIVIL SOCIETY LAW, 2003, nmeros 1,2,3 Y

4, en http://www.law.cua.edu/Students/orgs/IJCSL
Issues: Ethics and Accountability, Independent Sector, en http://www.inde
pendentsector.org/issues/accountability/standards
ISUNZA VERA, Ernesto, 2003, Accountability, Civil Society and Human Rights,
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
(CIESAS), presentacin indita para el Taller con Sawarung, Indonesia.
JOHNS, Gary, 2000, "NGO Way to Go Political Accountability of NonGovernmental Organizations in a Democratic Society", IPA Backgrounder, Australia, vol. 12/3.
JORDAN, Lisa y Peter Van luijl, 2000, "Political Responsibility in Transnational NGO Advocacy", World Development, vol. 28, nm. 12, pp. 2051-2065.
MANHEIM, Gerald B., 2003, Biz-War: Origins, Structure and Strategy of Foundation-NGO Network Walfare on Corporations in the United States, ensayo indito presentado en el American Enterprise Institute Workshop, junio.
MILLER, Judith, 2002, "Who Owns Your Nonprofit", NonProfit Quarterly,
vol. 9, nm. 3, otoo, p. 62.
N AIDOO, Kumi, 2000, "An Overview of sorne of the factors driving the development of self-regulation frameworks for the NGO community across
the world", manuscrito presentado para el taller The NGO Selj~Regulation,
Pakistn.
NATIONAL CENTER FOR CHARITABLE STATISTICS, http://www.nccs.urban.org
NELSON, Paul y Ellen Dorsey, 2003, "At the Nexus of Human Rights and
Development. New Methods and Strategies of Global NGO'S, World Development, 31/12: 2013-2026.
NONPROFIT RESULTS SOFTWARE, 2001, "Robust Tracking Power, Civil
Liberties Concerns", NonProfit Quarterly, otoo, vol. 8, nm. 3, p. 59.
NONPROFIT RISK MANAGEMENT CENTER, http:// www.nonprofitrisk.org
PERuzzOTTI, Enrique, 1997, "Civil Society and the Modern Constitutional
Complex: The Argentina Experience", Constellations, vol. 4, nm. 1, Reino Unido, Blackwell Publishers.
- - - , 2002, "Towards a New Politics: Citizenship and Rights in Contemporary Argentina", Citizenship Studies, vol. 6, nm. 1, Carfax Publishing, pp. 77-93.
- - - Y Catalina Smulovitz, 2002, "Accountability social: la otra cara del
control", en Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, pp. 23-52.
PILLARS OF ACCOUNTABILITY IN THE NONPROFIT WORLD, 2003, disponible
en http://www.nonprofitrisk.org/
370
LISA laRDAN
REIO, Elizabeth y Mara Montilla, 2002, "Exploring Organizations and

Advocacy, Governance and Accountability, Issue 2", NonProfit Advocacy and the Policy Process, A Seminar Series, vol. 2, Washington, nc., The
Urban Institute.
REUBEN, Wi!liarn, 2003, "Civic Engagernent, Social Accountability and
Governance Crisis", Unpublished papero
REYGADAS, Rafael, 2003, intervencin en el Taller con Sawarung, Indonesia.
RIGGS, David y Robert Huberty, 2003, "NGO Accountability: What the us
Can Teach the UN", Foundation Watch, Capital Research Center.
SCHOLTE, Jan Aart, 2003, "Protecting the Rights and Addressing the Responsibilities of Non-Governrnental Organizations, Surnrnary Report",
presentacin indita para el Taller con Sawarung, Indonesia.
---,2003, Civil Society and Democracy in the Global Economy, Reino Unido,
University of Warwick.
SGS (Societe Generale de Surveillance SA Brochure), 2002, "Certification of
Non-Governrnental Organizations", julio de 2002.
SINGH, Anil, 2003, "Protecting Rights and Responsibilities of NGO, Voluntary Action Network India (VAN!)", presentacin indita para el Taller
con Sawarung, Indonesia.
SLIM, Hugo, 2002, By What Authority? The Legitimacy and Accountability
01 Non-Governmental Organizations, Ginebra, International Council on
Human Rights Policy,.
SOLEDAD, Fely, 2003, "NGO Rights and Responsibilities: Phillipine Context",
Phillipine Council for NGO Certification, presentacin indita para el
Taller con Sawarung, Indonesia.
SUSTAINABILITY, UN GLOBAL COMPACT, UNEp, 2003, The 21" Century NGO
In the Market lor Change Reino Unido, julio de 2003.
The International Herald Tribune, 2003, editorials, 21 y 22 de julio.
The New YrJrk Times, 2003, Editorial, Holding Civic Groups Accountable, 21
de julio.
The U.S. Nonprofit Organizations's Public Disclosure Regulations Site
http://www.rnuridae.com/publicaccess/accountability
VAN TlJI]L, Peter, 1997, Responding to Rights at Risk NGOs in a disabled environment, a preliminary overview, Unpublished Paper Prepared for workshop
Prornoting Three Basic Rights: Towards Greater Freedorn of Association, Thailand, Assernbly and Speech in Asia.
WICKREMASINGHE, Suriya, 1996, Sorne Cornrnents On The World Bank's
Draft Handbook "Global Standards And Best Practices For Laws
Governing Non-Governrnental Organizations", Sri Lanka.
Captulo 13
Los discursos de la participacin y

de la rendicin de cuentas en el contexto
internacional de finales del siglo xx*
Alberto J. Olvera**
Introduccin
LA CRISIS DE LA poltica que vive Amrica Latina en realidad refleja una

transformacin de la propia poltica (Lechner, 1998) que es el resultado del
nuevo contexto histrico en que se desenvuelve la accin social en la regin.
En primer lugar hay que atender el fenmeno mltiple del "descentramiento
del Estado": la reduccin del papel del Estado en la economa y en general
en la vida pblica. Por supuesto, este proceso es relativo, vara de pas en
pas, pero lo cierto es que los espacios que el Estado deja vacos son ocupados, de una parte, por el mercado y, de otra, por actores sociales de carcter
delincuencial o por grupos de inters con capacidad de controlar espacios
econmicos, sociales y polticos (como el caso extremo de Colombia demuestra), y que afecta a muchos pases, por lo menos a escala regionaL Hay una
separacin relativa de las lgicas de los subsistemas econmico, poltico,
social, cultural y legal. Esta diferenciacin es, en la esfera internacional, un
producto de la globalizacin y del neoliberalismo, y en el espacio nacional,
de la maduracin y especializacin de los mercados y del debilitamiento del
corporativismo estatal y de la intervencin del Estado en la economa. Esta
separacin ha resultado tambin en una especie de fragmentacin de los
espacios de la accin social, tanto pblicos como privados. La pluralidad
social, cultural y moral de la sociedad se incrementa a grados nunca antes
vistos, de tal forma que emergen identidades mltiples y superpuestas que
difcilmente encuentran un referente comn. Esta mayor pluralizacin
social puede acompaarse de un relativo fortalecimiento de ciertos sectores
Este texto ha sido posible en parte por el generoso apoyo brindado por la Fundacin Ford al proyecto
Programa de Investigacin Comparativa y de Formacin sobre la Sociedad Civil y los Espacios Pblicos en
Amrica Latina y de Profundizacin de una Agenda de Investigacin sobre la Sociedad Civil en Mxico. Por
otra parte, varias de las ideas ,'qu vertidas son el resultado de largos debates con mis colegas Evelina Dagnino
y Aldo Panfichi, de tal manera que el enfoque, los argumentos centrales y parte de las conclusiones deben ser
consideradas el resultado de un trabajo colectivo. Sin embargo, son responsabilidad personal las deficiencias que
el lector pueda encontrar en este captulo.
"Instituto de Investigaciones Histrico Sociales, Universidad Veracruzana, Xalapa (Veracruz), .'v1xico.
371
372
ALBERTO). OLVERA
de la sociedad civil, ya que el nuevo contexto permite que ciertas relaciones

sociales autoritarias se debiliten, y haya avances en materia de secularizacin, destradicionalizacin y reconocimiento de diferencias que dan lugar
a un nuevo tipo de asociacionismo civil. 1 Sin embargo, la sociedad civil se
desarrolla de forma desigual, con los sectores populares viviendo un creciente
proceso de deterioro de sus formas de organizacin.
En la esfera de la poltica todo lo anterior tiene como consecuencia
lo que Lechner llama "el descentramiento e informalizacin" de la propia
poltica. Esto significa que la poltica como el espacio de constitucin del
Estado y de la economa misma, es decir, como productora del orden, languidece y se convierte en un subsistema cada vez ms autorreferente, incapaz de reconocer y expresar en su seno la enorme diversidad de lo social, de
la cultura y de las opciones polticas emergentes. Adems, la poltica deja
de ser predecible en sus efectos y la vieja vinculacin entre grupos sociales,
partidos y gobierno deja de existir, dada la fluidez y multiplicidad de los
grupos, el carcter nomdico de las identidades y las estrategias de corto
plazo de los partidos. La poltica tambin deviene cada vez ms informal,
es decir, transcurre fuera del mbito institucional y se funda cada vez ms
en relaciones con redes informales y acuerdos de corto plazo con actores
cambiantes.
Paradjicamente, es en este contexto que han emergido discursos, proyectos y prcticas que proponen una mayor participacin de la sociedad en
la vida pblica, y nuevos proyectos de emancipacin de la sociedad respecto a los sometimientos polticos y econmicos provocados por un sistema
econmico injusto y un sistema poltico crecientemente encerrado en s
mismo.' Estas aspiraciones y prcticas carecen de un proyecto integral y
comn. Vivimos un proceso de bsqueda de ideas y conceptos. En los aos
recientes, actores tan heterogneos como los organismos financieros internacionales, ONG que operan a escala global, los gobiernos latinoamericanos, fundaciones internacionales y una gran diversidad de actores sociales
han construido un lenguaje sorprendentemente comn que en el fondo
encierra una gran pluralidad de significaciones y proyectos. Tal es el caso
de los conceptos de sociedad civil, participacin ciudadana, capital social,
entre otros. En los diferentes usos de estas mismas palabras, se establece
tambin una gama muy variada de relaciones simblicas y conceptuales
con los derechos de ciudadana e imaginarios mltiples sobre el carcter
de la vida pblica.
1 Agradezco a Srgio Costa hacerme notar este proceso. Vanse Costa (2002); lvera (2003).
'Sobre la idea de emancipacin, vase Santos (2000).
LOS DISCURSOS DE LA PARTICIPACiN Y DE LA RENDICiN DE CUENTAS ~ 373
En este captulo queremos proponer una primera visin de un tipo de

proyecto poltico, J que emana de las agencias multilaterales de desarrollo
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) yalgunas ONG globales, los cuales han sido adoptados, al menos discursivamente,
por los gobiernos latinoamericanos. Estos proyectos constituyen la cara ms
visible de la globalizacin discursiva que vivimos hoy da (Mato, 2004). No
se trata de un conjunto coherente de principios y programas, sino de la convivencia de ideas y teoras muy diversas, que en su contradictoria unidad
constituyen un buen ejemplo de la confusin reinante.
Se trata aqu de un acto de enumeracin de la diversidad, la heterogeneidad y de la yuxtaposicin de discursos en el seno mismo de una compleja y
diversa sociedad poltica nacional e internacional, de la cual slo se abordan los
principales sujetos. Se aportan tambin unas breves consideraciones finales en
las que se analizan los entrecruces entre proyectos de instituciones internacionales, gobiernos nacionales y actores sociales.
Los proyectos de las agencias internacionales
y de los gobiernos sobre la sociedad civil y
la participacin en Amrica Latina
El contexto histrico del proceso que analizamos es la coincidencia histrica

sorprendente de dos procesos de naturaleza opuesta. Por un lado, las ltimas
dos dcadas del siglo xx estuvieron marcadas por la "tercera ola de la democratizacin" (Huntington, 1991), incluyendo la cada del comunismo y la
adopcin de instituciones democrticas y mercados abiertos por la mayora
de los pases de Europa del este. Ahora bien, la propagacin sobre el mundo
entero de instituciones democrticas formales no implic ni una autntica
adopcin de culturas y prcticas democrticas ni mucho menos la democratizacin de las relaciones sociales (Avritzer y Santos, 2002). Por el contrario,
asistimos a una especie de "vaciamiento" de la democracia al debilitarse los
derechos sociales, incrementarse la desigualdad social y limitarse el juego
poltico a una mera lucha de posiciones entre partidos polticos cada vez ms
alejados de los ciudadanos (Oxhorn, en este libro). Por otro lado, este mismo
periodo histrico fue la poca en que se desarroll la fase ms reciente del
proceso de globalizacin, que fue protegida polticamente por el "Consenso
, El concepto de proyecto poltico, usado con muchas significaciones en la literatura sociolgica, ha sido
redefinido por Evelina Dagnino (2004) como un instrumento heurstico que permite analizar los ncleos de
significacin de la accin. de la imaginacin poltica y de las expectativas normativas que orientan la prctica
poltica de los actores.
374
ALBERTO
J. OLVERA
de Washington",4 esto es, un tipo de acuerdo poltico internacional acerca de

la "deseabilidad" e "inevitabilidad" de la propia globalizacin. Este proceso
fue promovido por medio de mercados relativamente abiertos, esto es, del
derrumbamiento de barreras para el comercio y la inversin, y de la reduccin o completa eliminacin de la mayora de las regulaciones nacionales en
casi todos los tipos de mercados.
Nuevas y viejas democracias por igual tuvieron que llevar a cabo, sea
por conviccin o por necesidad, el programa de liberalizacin econmica. En
el comienzo del proceso, el giro a polticas neoliberales goz de legitimidad.
Fue una decisin poltica que pareca una va plausible para librarse de las
viejas empresas estatales corruptas e ineficientes, e incluso, de pactos de lites
y arreglos que permitan la reproduccin de regmenes populistas y dictaduras. El "factor externo" se mir como un elemento modernizador, una manera
de deshacerse de intereses arraigados que bloqueaban el desarrollo econmico de casi todos los pases. Al menos esta fue la visin de los tecncratas y
los polticos conservadores, las agencias de desarrollo internacional y las lites
nacionales educadas. 5 Incluso, la democracia fue vista, bajo esta luz, y para
estos actores, como un medio de control ciudadano sobre burocracias corruptas con capacidad de apropiarse de la renta del Estado. Esta comprensin del
cambio de poca ayud a legitimar al sector privado, especialmente en aquellos
pases con un pasado "estatista" o socialista. Las organizaciones internacionales
de desarrollo, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo,
el Fondo Monetario Internacional y diversas agencias de la ONU impulsaron
decididamente este proceso.
El Estado dej de ser visto como un actor central no slo de la economa, sino tambin de la regulacin social. Contra el concepto omnipresente
e inclusivo del Estado populista, que en una variante u otra se haba producido en casi toda Amrica Latina en el periodo posterior a la Segunda
Guerra Mundial (a excepcin de Colombia, Paraguay, Uruguay, y los pases
centroamericanos)/' se postula ahora el principio de que la sociedad misma
posee una capacidad de autoorganizacin y de gestin que le permite establecer una relacin de corresponsabilidad con el Estado en el diseo y ejecucin
de polticas pblicas. Este "descentramiento" del Estado apuntaba al corazn
"Si bien el Consenso de Wasbington originalmente supona un acuerdo global en la deseabilidad simultnea
del desarrollo y la democracia a nivel mundial, en la prctica el nfasis en el mercado como piedra angular del
proyecto termin llevando el "Consenso" a un programa que promovi la liberalizacin econmica, sin interesarse ms en la democracia. Vase Drache (ed.), 2001.
5 Caso paradigmtico es el de Mxico, donde el presidente Carlos Salinas de Gortari lleg a g07.ar de una
enorme popularidad amparado en la bandera de la modernizacin y la integracin al mundo. Vase Olvera
(2003), cap. l.
"Vase Larrin (2004); Malloy (1987).
LOS DISCURSOS DE LA PARTICIPACiN Y DE LA RENDICiN DE CUENTAS
375
de las formas de legitimidad estatal vigentes hasta mediados de los ochenta

en Amrica Latina (Haggard y Kaufman, 1995).
Por otra parte, se desarrollaba otra forma de la globalizacin, a saber, la
creciente internacionalizacin de ciertos segmentos de la sociedad civil, como
los grupos de derechos humanos, los movimientos ecologistas y feministas, los
pacifistas, etctera, cuyas luchas lograron crear un frente antes inexistente de
presin civil a los propios organismos internacionales (Fox y Brown, 2000;
Mato, 2004). De esta dinmica surgi ya desde finales de los aos ochenta
una revaloracin simblica de la sociedad civil, que segua de cerca la recuperacin del concepto que diversos actores sociales haban llevado a cabo en
los aos setenta y ochenta, especialmente Europa del Este y Latinoamrica
(Cohen y Arato, 1992).
El concepto de sociedad civil pas a formar parte del lxico de las agencias internacionales de desarrollo, de los gobiernos y de las fundaciones
internacionales, en una forma acotada, que apelaba a la participacin organizada de la ciudadana en los asuntos pblicos como forma de obligar a los
gobiernos a ser ms eficientes (Rabotnikof, Rigirozzi y Tussie, 2002). Aqu la
idea de sociedad civil se limita a una red de asociaciones cuyos objetivos, objeto
de accin y forma de constitucin carecen de inters, y son tan slo consideradas por su potencial de cooperacin con el gobierno en la implementacin
de las polticas pblicas. La heterogeneidad del sector es ignorada, dado que
lo que importa es la representacin simblica de grupos sociales y su capacidad operativa en contextos especficos de aplicacin de polticas pblicas.
Sin embargo, en esta comprensin de la sociedad civil nunca logr definirse
quines eran los componentes de una sociedad civil virtuosa. Los organismos
financieros internacionales tendieron a igualar la idea de sociedad civil con
la de organizaciones no gubernamentales (Mato, 2004), desconociendo el
hecho de que la sociedad civil es mucho ms compleja y heterognea que las
ONG (Olvera, 2003).
Hacia finales de la dcada de los noventa el debate sobre el potencial
democrtico de la sociedad civil en Amrica Latina pareca superado. Un
sorprendente y extrao consenso que abarcaba a los partidos, los gobiernos,
las agencias multilaterales de desarrollo y a muchos de los propios actores
civiles indicaba que haba una visin hegemnica que valoraba altamente los
aportes de la sociedad civil a la democracia. Sin embargo, detrs de la aparente unidad de conceptos y propsitos se ocultaba una diversidad de programas
y una idea pobre y reduccionista de la sociedad civil. Cada vez ms sta se
fue limitando a un amorfo "tercer sector" en el que caban todo tipo de asociaciones civiles, entendidas como entidades privadas para la accin pblica
376
ALBERTO J. OLVERA
(acotada a "servicios a terceros"), por lo que el perfil crtico que la idea de

sociedad civil contena en los aos ochenta y primeros de los noventa se haba
perdido (Olvera, 2004).
Mientras tanto, y en un canal paralelo de la arena pblica internacional,
se vena desarrollado simultneamente un lenguaje de la participacin social
o participacin ciudadana (Rivera, 1998; Cunill, 1997). Esta participacin
era entendida como una especie de cogestin de proyectos entre ciudadanos
organizados y gobierno. El discurso de la participacin en el Banco Mundial
careca, sin embargo, de anclajes legales, de herramientas administrativas
y de legitimidad poltica. Constitua ms bien una especie de apelacin
simblica a un tipo de accin ciudadana y no un conjunto de mecanismos
operativos. Mltiples gobiernos alrededor del mundo adoptaron el discurso
de la participacin e incluso instituyeron algunos mecanismos que parecan
atender este reclamo (Hevia, 2005).
Sin embargo, la coincidencia histrica entre la implantacin neoliberal
a partir de mediados de los ochenta y los procesos de redemocratizacin en
la mayor parte de Amrica Latina tambin abri el espacio para repensar el
tema de la sociedad civil y de la participacin ciudadana en una clave distinta
(Caldern, Assies y Salman, 2003). Mucho del discurso de la transicin a la
democracia se fund en una revalorizacin de la sociedad civil como promotora de la lucha por los derechos polticos y como opositora moral a los autoritarismos de todo signo (Avritzer y Olvera, 1992). El papel de la sociedad
civil en la transicin gener una lectura liberal, la de la oposicin entre una
virtuosa sociedad civil y un malvado Estado que articulaba todos los males
del poder, pero tambin una lectura republicana que concentraba su atencin
en la dimensin participativa y cogeneradora de un nuevo poder democrtico
que emanaba desde abajo. El discurso republicano tuvo su mayor desarrollo
y se articul como un proyecto poltico explcito en Brasil, donde la idea de
participacin fue la plataforma para un proyecto de "socializacin del poder",
es decir, "...compartir el poder entre la sociedad y el sistema poltico" (lvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Por tanto, en este caso la nocin de participacin apuntaba a una especie de cogestin, cuyos principios morales y legales
quedaron plasmados en la Constitucin de 1988 y permitieron el despliegue
de iniciativas innovadoras como los consejos gestores (Dagnino, 2002), los
presupuestos participativos (Avritzer, 2002b) y otras instancias e instituciones cuyas funciones eran garantizar derechos y abrir espacios pblicos.
Este proyecto se expresa tambin, en menor medida y con menor ambicin, en la Constitucin colombiana de 1991, y, por el contrario, con mucho
mayor rigor y claridad en la Constitucin de Venezuela del 1999. Cabe
377
apuntar que tambin la Constitucin peruana de 1993 contiene esta clase

de preceptos, as como, en cierta forma, la boliviana de 1994. No obstante, debe reconocerse que slo en el caso de Brasil el proyecto participativo
como cogestin popular pas de la Constitucin a la creacin de instituciones
operativas que hoy da acumulan ms de 10 aos de experiencia. Como lo
demuestra Hevia (2005), en los dems pases las leyes secundarias y las instituciones han tenido una menor capacidad de implantacin y de operatividad
y las experiencias son mucho ms ambivalentes que en Brasil.
Este proyecto participativo coexiste en el plano constitucional y en la
prctica poltica con diseos pluralistas y neocorporativos de representacin
de intereses que ya tenan una larga tradicin en los distintos pases de la
regin desde la poca corporativa. Particularmente los consejos econmicos y sociales existan ya desde los aos treinta con Vargas en Brasil, y en
distintas modalidades y por distintas causas se crearon tambin en varios
pases latinoamericanos en el periodo de posguerra. En aos ms recientes,
de la modalidad directamente corporativa que tuvieron en su origen se pas
a darles un contenido pluralista y neocorporativo, es decir, a dotarles de un
carcter consultivo y plural, asignndoles la carga simblica de la unidad de la
diversidad en aras de un proyecto nacional de un tipo u otro. En el caso de
Brasil contemporneo, el nuevo Consejo Econmico y Social es una forma
de apoyo poltico y legitimacin al presidente Lula, mientras en Colombia
el gran acuerdo para la paz (Romero, 2002) expresa la coincidencia de todos
los sectores en cuanto a la necesidad de poner fin al conflicto armado interno y extender el estado de derecho a toda la nacin. Otra vertiente de esta
matriz pluralista se plasm en la formacin de consejos "representativos",
ms o menos reconocidos pblicamente, y en los que se discutan polticas
econmicas (bsicamente) o polticas sectoriales. Se parta del principio de
que los intereses representados son los intereses organizados, los intereses
de los grupos sociales econmica, social o polticamente poderosos.? El reconocimiento y la legitimidad provenan de la fuerza relativa de cada sector.
Este tipo de instancias no poda, por su propia naturaleza, resolver dilemas
morales o de derechos. En cambio, el asunto de la representacin era muy
sencillo de resolver: quien es ms fuerte, ms visible, ms influyente, debe
tener un lugar en los consejos.8
Finalmente, debemos mencionar que hay otra versin del proyecto liberal: el ciudadano visto como usuario de servicios, es decir, como cliente de los
servicios pblicos. Esta vertiente impulsada desde mediados de los noventa
- Para una visin amplia de estos procesos, vase Haggard y Kaufman (1995), y Maxfield (J 990),
'Para el caso de Mxico vase Maxfield (1990) en otros pases, Haggard y Kaufman (1995).
378
ALBERTO
J. OLVERA
por el Banco Mundial, tiene que ver con la introduccin en Amrica Latina
de la escuela del New Pub/ic Management, la cual insista en la necesidad de
la reforma administrativa del Estado para hacer a ste ms sensible a las
demandas ciudadanas y ms eficiente en su accin (Cunill, 1997).9 El principio nodal de esta escuela de pensamiento es concebir a la administracin
pblica como una extensin de la administracin privada y hacerla funcionar
bajo los mismos principios. As, los ciudadanos pasan a ser entendidos como
"clientes" y el gobierno como un "proveedor de servicios". Puede observarse
de inmediato que en este discurso los derechos de ciudadana han desaparecido por completo. No se habla de derechos y obligaciones, sino de una visin
liberal-empresarial de la funcin del Estado. Las instancias e instituciones
que bajo este esquema se han promovido en Amrica Latina (comits de
usuarios de servicios, comits de receptores de subsidios, etctera), equivalen
a asociaciones de consumidores, representando as la insercin de la lgica
mercantil en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. 10
Ambas perspectivas comparten, sin embargo, un problema: ninguna
apela a o se funda en derechos. La participacin pluralista y la satisfaccin
como clientes son conceptos que no tienen fuerza jurdica ni modo de exigirse como parte de los derechos de ciudadana. Quedan sujetos a la buena
voluntad de los gobiernos o a los acuerdos o pactos entre actores sociales
y funcionarios. Esta falta de exigibilidad de la participacin o de la satisfaccin del cliente es un tema de gran trascendencia poltica, pues en ausencia
de derechos a los cuales apelar la decisin final de qu espacios se abren y
para qu, queda en manos del propio gobierno.
Como puede observarse, el proyecto neoliberal de participacin de la
ciudadana, en sus diferentes versiones, carece de un anclaje legal e institucional adecuado y se plantea explcitamente la despolitizacin de las
relaciones entre el gobierno y la ciudadana. Los esquemas de cooperacin
que emergen de este modelo atienden ante todo la eficiencia y la eficacia
de la accin y buscan establecer el principio de corresponsabilidad, orientando la interaccin a una prctica cooperativa en la que el conflicto est
conceptual y simblicamente ausente.
Coherente con este enfoque es la apropiacin del concepto de capital
social, tambin difundido por el Banco Mundial, que otorga el sustrato sociolgico para describir las relaciones sociales de cooperacin entre actores
<'Vase la pgina del Consejo Latinoamericano para la Administracin del Desarrollo (CLAIl) para
la ms completa exposicin de estas y otras influencias en la administracin pblica latinoamericana
(www.c1ad.org.vc).
I() El Banco Mundial ha impulsado la mayora de estos mecanismos. Para una resetia y un balance vase la
pgina del hanco (www.worldbank.org).
379
civiles y gobierno. 11 En efecto, la idea de capital social describe los lazos de

confianza mutua y las trayectorias de conocimiento que permiten hacer predecible la actitud de la contraparte y definir las reglas formales e informales
que permiten generar expectativas de que los compromisos pactados se cumplirn y que los conflictos sern descartados mientras que la cooperacin es
establecida. El mrito del concepto de capital social es que pone la atencin
en los factores sociolgicos y culturales de la accin, trascendiendo los estrechos
horizontes del mero diseo institucional. Sin embargo, el gran problema con
este concepto es que no logra esclarecer cmo se pueden crear los lazos de confianza en contextos polticos en el que las leyes no se cumplen, la desigualdad
social y cultural entre los actores es abismal y la legitimidad de las instituciones
estatales es muy frgil. Ms an, la teora del capital social nunca logr explicar cmo puede pasarse de la confianza interpersonal a la confianza en las
instituciones (Offe, 1999). A pesar de todo, todava hoy la nocin de capital
social informa mucho del sentido y objetivos de las polticas pblicas en
Mxico 12 y otros pases de Amrica Latina.
En este contexto es que emerge el nuevo discurso de la accountability. Es
comprensible que ante el desencanto o frustracin de la participacin naciera
una demanda ms fuerte por un control real del ejercicio del gobierno por
parte de la ciudadana. La idea de accountability remite, literalmente, a la rendicin de cuentas, por tanto, a la transparencia, a la publicidad, al balance
pblico de la accin estatal. Ya no se trata de cooperar desinteresadamente
en la definicin de polticas pblicas, sino de obligar al gobierno a explicar a
la ciudadana sus actos. Este mismo discurso fue incorporado por las agencias
internacionales de desarrollo en aras de lograr la ansiada eficiencia de sus
propias acciones a favor del desarrollo y la democracia. 1] Haba ya a finales
de los aos noventa del siglo pasado una conciencia de que la sociedad civil y
la participacin parecan haber encontrado un lmite en la notable capacidad
estatal para simular esquemas participativos (Hengstenberg, Kohut y Maihold (eds.), 1999) yen la aparente incapacidad y falta de poder de los actores
civiles para imponer su agenda y principios (Fox y Brown (eds.), 2000).
El discurso de la rendicin de cuentas es tambin una reaccin desde la
sociedad civil a la continuidad de las prcticas generalizadas de corrupcin
11 Reintroducido por Robert Putnam (993) en la discusin sociolgica contempornea, el concepto de
capital social dio lugar a un amplio debate internacional. Para un balance, vase Edwards, Foley y Diani (2001);
para un debate terico sustantivo vase Warren (ed.)(2001).
12 El mejor ejemplo son los portales de la Secretara de Desarrollo Social (www.sedesol.gob.mx) y del
Instituto Nacional de Desarrollo Social (www.indesol.gob.mx).
1; Una vez ms el Banco Mundial le ha dado centralidad y visibilidad a este nuevo concepto en los ltimos
tres aos. Vase su portal electrnico.
380
ALBERTO J. OLVERA
que caracterizan a la mayor parte de los gobiernos y a la preservacin del

secretismo burocrtico en que se funda el poder discrecional de los polticos
y de los burcratas (Peruzzotti y Smulovitz, 2002). Dicho de otra manera,
este nuevo discurso y prctica de la sociedad es una respuesta a la incapacidad de los gobiernos para reformarse a s mismos, crear una burocracia
profesional y responsable, y abrir sus cuentas al escrutinio pblico (Olvera e
Isunza, 2004). Asimismo, la lucha por la rendicin de cuentas tambin puede
leerse, al menos en alguna de sus expresiones, como un movimiento social
que defiende una ampliacin del concepto de derechos humanos para incluir
el derecho a la informacin y el derecho a la participacin.
En suma, los discursos neoliberales hegemnicos en Amrica Latina han
intentado despolitizar las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, anular
simblicamente la existencia de conflicto social, concentrar toda la atencin
en una cooperacin indiferenciada entre ciudadanos y gobierno, todo ello
sin referencia y sin sustento en los derechos de ciudadana. Este esfuerzo
conceptual es coherente y complementario con el proyecto neoliberal en el
plano econmico.
En cambio, el proyecto participativo postulado por la izquierda brasilea y
por ciertos movimientos sociales en otros pases sudamericanos parte de la defensa de los derechos, reconoce la existencia del conflicto social, postula la necesidad
de institucionalizar los espacios de dilogo y negociacin entre la sociedad y el
Estado y reconoce la pluralidad de la sociedad. Sin embargo, los dos proyectos
utilizan el mismo lenguaje y los mismos conceptos, lo cual ha dado lugar a una
gigantesca confusin conceptual e ideolgica, que es precisamente lo que Dagnino (2002), denomina "confluencia perversa".
A manera de conclusin
Los diversos pases de Amrica Latina padecen, en mayor o menor grado, y

con diversas formas, una crisis de legitimidad de las instituciones democrticas y experimentan una condicin de confusin poltica caracterizada por
una superposicin de discursos y proyectos polticos. Si bien el problema
tiene como origen un complejo conjunto de circunstancias histricas que
configuran un nuevo espacio de la poltica que elimina la centralidad del
Estado y conduce a la informalizacin y mediatizacin del sistema poltico,
tambin es cierto que la multiplicidad de voces pronunciando las mismas
palabras con significados distintos, tanto en el Estado como en la sociedad,
contribuye a la confusin, disminuye la capacidad crtica en la sociedad civil,
hace ms difcil distinguir los proyectos polticos en pugna y ubicar las inno-
381
vaciones democrticas con mayor potencial de transformacin. En una palabra, luchar contra la desaliento y propiciar la innovacin y la profundizacin
de la democracia.
En el Estado se condensan las contradicciones y paradojas de la poltica
contempornea. Tal vez la principal, desde el punto de vista de las relaciones
entre Estado y sociedad civil, sea la "confluencia perversa" (Dagnino, 2002)
del proyecto neoliberal y de las iniciativas de cambio provenientes tanto de
un sector de la sociedad civil como de algunos partidos de izquierda. En
la prctica esta dicotoma fundamental se ve complicada por las mltiples
combinaciones y entrecruces entre estos dos proyectos y por la forma en que
intervienen en el debate poltico latinoamericano las agencias multilaterales
de desarrollo. Como hemos visto, el Banco Mundial ha adoptado y generalizado muchos de los conceptos con que se definen hoy los proyectos polticos
en pugna y las propias polticas pblicas nacionales. Dentro de cada Estado
nacional se presentan combinaciones nicas de discursos participativos, glorificaciones de la sociedad civil y convocatorias a la corresponsabilidad que
combinan en su interior lgicas liberales inspiradas por la escuela del New
Public Managment, lgicas neocorporativas inspiradas por la necesidad de
legitimar los espacios de consulta de las polticas pblicas y lgicas participacionistas populares inspiradas por la izquierda. Con frecuencia las
constituciones y las leyes nacionales combinan en una forma catica estas tres
lgicas.
Este panorama se ve complejizado por la fragmentacin del Estado tanto
en trminos sectoriales como espaciales. Cada secretara de Estado aplica
polticas de participacin distintas y con frecuencia los gobiernos estatales y
municipales entienden y utilizan la participacin de maneras diversas. As,
dentro de un mismo pas pueden observarse tanto experiencias notables de
una autntica democratizacin de la vida pblica como las peores ficciones
autoritarias, ambas amparadas en el mismo lenguaje y en el mismo andamiaje
legal e institucional.
Esta cacofona discursiva y prctica impide diferenciar claramente la naturaleza de los proyectos en pugna y hace difcil evaluar la calidad de la innovacin
democrtica en marcha, la profundidad de las transformaciones culturales
que se estn produciendo y la fuerza relativa de las tendencias de cambio que
se viven en la regin. Se producen confluencias notables de lenguaje entre
actores polticos y sociales que persiguen proyectos distintos y con frecuencia
alianzas posibles se pierden a causa de la desconfianza y de la confrontacin
poltica, o por el contrario, se pactan alianzas sobre la base de coincidencias
discursivas que pronto se descubren ficticias.
382
ALBERTO
J. OLVERA
El hecho de que Amrica Latina est subsumida en las condiciones

impuestas por la globalizacin y que el Estado haya perdido centralidad en
toda la regin no cierra por completo los espacios de la innovacin democrtica. La gran paradoja de nuestro tiempo es que en el contexto de la crisis
poltica de algunos pases y del estancamiento econmico general ha emergido, con ms o menos fuerza dependiendo de cada pas, un imaginario democrtico que trasciende en mucho la mera democracia electoral. El discurso
de los derechos, la ciudadana, la participacin y la rendicin de cuentas
se ha instaurado firmemente en el horizonte normativo de la vida pblica.
Falta traducirlo en proyectos an ms amplios y compartidos, cuyas bases
ya existen en prcticas e instituciones concretas que estn disponibles en la
experiencia colectiva, pero que permanecen un tanto ocultos en la confusin
discursiva reinante y en la mezcla de prcticas sociales que combinan distintos proyectos e intereses.
Bibliografa
LVAREZ, Sonia E., Evelina Dagnino y Arturo Escobar (comps.), 1998, Culture of Politics, Politics of Cultures, Boulder, Westview Press.
AVRITZER, Leonardo, 2002a, Democracy and the Public Sphere in Latin America,
- - - - , 2002b, "O On;amento Participativo: as experiencias de Porto Alegre e Belo Horizonte", en Evelina Dagnino (ed.), Sociedade civil e espaf;o
publico no Brasil, Sao Paulo, Editora Paz e Terra, pp. 17-45.
AVRITZER, Leonardo y Alberto Olvera, 1992, "El concepto de sociedad civil
en el estudio de la transicin democrtica", Revista Mexicana de Sociologa,
ao LV, nm. 4-92, Mxico, pp. 227-248.
- - - - Y Boaventura de Souza Santos, 2002, "Para ampliar el canon de la
democracia", en Boaventura de Sousa Santos (ed.), Democratizar a democracia: os caminos de la democracia participativa, Ro de Janeiro, Civilizac;ao
8rasileira, pp. 39-82.
CALDERN, Marco Antonio, Willem Assies y Ton Salman (eds.), 2002, Ciudadana, cultura poltica y reforma del Estado en Amrica Latina, Mxico, El
Colegio de Michoacn-Instituto Federal Electoral.
COHEN, Jean y Andrew Arato, 1992, Civil Society and Politcal Theory, Cambridge, MIT Press. [Hay edicin en espaol: Fondo de Cultura Econmica, 2000.]
COSTA, Srgio, 2002, As cores de Erclia: esfera pblica, democracia, conjigurm;oes
ps-nacionais, Belo Horizonte, UFMG.
383
CUNILL, Nuria, 1997, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas

de gestin pblica y representacin social, Caracas, Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD).
DAGNINO, Evelina (coord.), 2002, Sociedade Civil e Espaqos Pblicos no Brasil,
Ro de Janeiro, Paz e Terra.
- - - , 2004, "Sociedade civil, participa;ao e cidadania: de que estamos
falando?", en Daniel Mato (coord.), Polticas de ciudadana y sociedad civil
en tiempos de globalizacin, FACES-UCV, Caracas. pp. 95-110.
DRACHE, Daniel (ed.), 2001, The market or the public domain: Global governance
and the asymmetry ofpower, Londres, Routledge.
EDWARDS, Bob, Michel W. Foley y Mario Diani (eds.), 2001, Beyond Tocqueville: Civil Society and the Social Capital Debate in Comparative Perspective,
Hannover, New England University Press.
ESCOBAR, Arturo, Sonia lvarez y Evelina Dagnino (eds.), 2001, Poltica
cultural, cultura poltica. Una nueva mirada sobre los movimientos sociales latinoamericanos, Bogot, Taurus.
Fox, Jonathan y L. David Brown (eds.), 2000, The struggle for accountability:
the World Bank, NGOs and grassroots movements, Cambridge, Massachusetts
Institute of Technology.
GUERRA, Carlos, 1997, Nueva estrategia neoliberal: la participacin ciudadana en
Chile, Mxico, CRIM-UNAM.
HAGGARD, Stephan y Robert R. Kaufman, 1995, The Political Economy of
Democratic Transitions, Princeton, Princeton University Press.
HENGSTENBERG, Peter, Karl Kohut y Gnther Maihold (eds.), 1999, Sociedad
civil en Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad, Caracas,
Asociacin Alemana de Investigacin sobre Amrica Latina (ADLAF)/
Fundacin Friedrich/Editorial Nueva Sociedad.
HEVIA, Felipe, 2005, "Participacin ciudadana institucionalizada y despolitizacin: anlisis crtico de los marcos legales de la participacin en
Amrica Latina", manuscrito indito, Mxico.
HOLSTON, James y Teresa Caldeira, 1998, "Democracy, Law and Violence:
Disjunctions of Brasilian Citizenship", en Felipe Agero y Jeffrey Stark
(eds.), Fault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America, Miami,
North South Center Press-University of Miami, pp. 263-297.
HUNTINGTON, Samuel, 1991, The third Wave: Democratization in the Late
Twentieth Century, Norman, University of Oklahoma Press.
LARRIN, Jorge, 2004, ldentidml y modernidml en Amrica Latina, Mxico, Ocano.
LECHNER, Norbert, 1998, "The Transformations of Politics", en Felipe
Agero y Jeffrey Stark (eds.), Fault Lines of Democracy in Post-Transition
384
ALBERTO ). OLVERA
lAtin America, Miami, North South Center Press-University of Miami,

pp. 21- 40.
MALLoY,james M. (ed.), 1987, Authoritarianism and Corporatism in lAtin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.
MATO, Daniel (coord.), 2004, Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos
de globalizacin, Caracas, Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales,
Universidad Central de Venezuela.
MAXFIELD, Sylvia, 1990, Governing Capital. International Finance and Mexican
Politics, Ithaca, Cornell University Press.
MNDEz,juan, Guillermo O'Donnell y Paulo S. Pinheiro, 2002, lA (In) Efectividad de la Ley y la Exclusin en Amrica lAtina, Buenos Aires, Paids.
MONTAo, Carlos, 2002, Terceiro sector e questao social. Critica ao padrao emergente de intervenr,;ao social, So Paulo, Cortez.
OFFE, Claus, 1999, "How can we trust our fellow citizens?", en Mark
Warren (ed.), Democracy and Trust, Cambridge, Cambridge University
Press, pp. 42-86.
OLVERA, Alberto J. (ed.), 2003, Sociedad civil, espacio pblico y democratizacin
en Amrica lAtina: Mxico, Mxico, FCE.
- - - 2004, "El campo terico de la sociedad civil: de las utopas participativas a los realismos apolticos", en Alberto Ortega et al. (coords.), Js retos
de la Democracia: estado de derecho, corrupcin, sociedad civil, Memorias 2003,
Mxico, IBERGOP-vol. III, IBERGOP/Editorial Porra, pp. 479-500.
- - - Y Ernesto Isunza Vera, 2004, "Rendicin de cuentas: los fundamentos tericos de una prctica de la ciudadana", en Alicia Ziccardi (coord.),
Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local, Memorias 1, Mxico, rrS-UNAM-COMECSO-INDESOL, pp. 335-358.
OXHORN, Philip, 2005, "Democracias desiguales: efectos de la pobreza sobre
la viabilidad y la calidad democrticas", en este libro.
PANFICHI, Aldo (ed.), 2002, Sociedad civil, espacio pblico y democratizacin en
Amrica Latina: Andes y Cono Sur, Mxico, FCE.
PERUZZOTTl, Enrique y Catalina Smulovitz (eds.), 2002, Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos
Aires, Temas.
PUTNAM, Robert D., 1994, Making Democracy Work. Civic traditions in modern
Italy, Nueva jersey, Princeton U niversity Press.
RABOTNIKOF, Nora, Mara Pa Riggirozzi y Diana Tussie, 2002, "Sociedad
civil y organismos internacionales: dilemas y desafos de una nueva relacin", en Aldo Panfichi, Sociedad civil, espacio pblico y democratizacin en
Amrica lAtina: Andes y Cono Sur, Mxico, FCE, pp. 47-77.
385
RIVERA, Liliana, 1998, "El discurso de la participacin en las agencias internacionales de desarrollo", Sociedad Civil 3, vol. 2, Mxico.
ROMERO, Mauricio, 2002, "Sociedad civil, cooperacin y movilizacin por
la paz en Colombia", en Aldo Panfichi, Sociedad civil, espacio pblico
y democratizacin en Amrica Latina: Andes y Cono Sur, Mxico, FCE,
pp. 359-380.
SANTOS, Boaventura de Souza, 2000, Crtica de la razn indolente: contra el
desperdicio de la experiencia, Bilbao Descle de Brouwer.
- - - - (coord.), 2002, Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia
participativa, Mxico, FCE.
WARREN, Mark E., 2001, Democracy and Association, Nueva Jersey, Princeton
University Press.
Cuarta parte
INNOVACIONES DEMOCRTICAS
EN AMRICA LATINA
Captulo 14
Derechos humanos, violencia urbana

y rendicin de cuentas en Brasil*
Guilherme Assis de Almeida
Paulo Srgio Pinheiro**
AL ANALIZAR LA CUESTIN de la violencia urbana en el Brasil contemporneo
la primera y ms evidente confirmacin de la misma son los altos nmeros de
violencia interpersonal que, desde finales de los aos ochenta, estn entre los
niveles ms elevados de la comunidad internacional. Entre las expresiones de
esa violencia se ubican los homicidios, latrocinios y los accidentes de trnsito.
y una larga proporcin de los homicidios son perpetrados en el contexto de
la criminalidad urbana, especialmente en las nueve regiones metropolitanas.
Brasil tiene hoy una tasa de 26 homicidios por cada 100,000 habitantes -la
comparacin entre las tasas de homicidio siempre se hace dividiendo la totalidad de los homicidios en el ao entre una poblacin por grupos de 100,000
habitantes- muy superior a todas las otras sociedades industriales que le preceden. Los Estados Unidos, el pas con la ms alta tasa de homicidio, tienen
una tasa anual de 11 por cada 100,000 habitantes.
En Brasil, la violencia interpersonal est profundamente arraigada
en la enorme desigualdad que existe entre las clases dominantes y la casi
totalidad de la poblacin. Ms all de la concentracin de la renta y de la
riqueza, los recursos de todo orden, simblicos o de poder, estn igualmente concentrados. A esa desigualdad se suma una desigualdad racial, que se
ha manifestado permanentemente en los ltimos 20 aos, y que no ha sido
tratada de manera distinta por la dictadura y la democracia. Investigacin
internacional ha indicado que en pases con desigualdades raciales hay una
fuerte correlacin entre el racismo y la prctica de homicidios, lo que ocurre
tanto en los Estados Unidos como en Brasil. Evidentemente no se pretende
con eso indicar que la desigualdad econmica, social y racial sean las causas
de la violencia.
Dejemos entonces claro que la causalidad de la violencia nunca se debe a
un solo factor sino siempre a un conjunto de factores en contextos precisos,
ya sea por una coyuntura actual o sea por los legados histricos. No hay
Traduccin del portugus de Araceli Contreras Vargas.
Ncleo de Estudios de la Violencia, Universidad de Sao Paulo, Sao Paulo, Brasil.
389
390
GUILHERME A5515 DE ALMEIDA Y PAULO 5RGIO PINHEIRO
cmo negar que los casi cuatro siglos de esclavitud, primeramente indgena
y despus africana, as como, ms recientemente, los nueve aos de dictadura del Estado Nuevo y los 21 aos del rgimen militar entre 1964 y 1985
han dejado un considerable legado en la percepcin, en las representaciones
y en las prcticas de las clases sociales en Brasil.
El legado del autoritarismo
Por ms de dos dcadas, de 1964 a 1985, Brasil fue gobernado por una dictadura militar, representada por diversos gobiernos militares, diferenciados
entre s, pero guardando siempre un comn denominador de ilegitimidad,
no representatividad y arbitrariedad. Investigaciones sociolgicas e histricas indican que ha habido un alto grado de consentimiento a todo ese poder
arbitrario que podra explicar, ms all de la intimidacin y el terrorismo de
Estado, el relativamente (en relacin a otras dictaduras sudamericanas) bajo
grado de represin intensiva bajo el gobierno militar. Cuando se le compara
con las dictaduras contemporneas, la represin militar en Brasil se regocija de las ms bajas tasas de desapariciones, prisioneros y muertes. En la
Argentina, ms de 20,000 personas fueron muertas o desparecidas; en Chile,
3,000 personas desaparecieron y millares fueron detenidas y ejecutadas; y en
Uruguay se encontr la mayor incidencia de prisiones per cpita del Cono
Sur. En Brasil, por otro lado, hubo millares de casos de tortura y aproximadamente 7,367 personas fueron detenidas,! pero hubo menos de 360 casos de
desaparecidos polticos. 2
Al inicio de la dictadura militar en 1964, pocas voces osaron condenar
las detenciones arbitrarias y la tortura impuesta sobre militantes polticos,
defensores del rgimen constitucional anterior y miembros de sindicatos
y organizaciones estudiantiles. Entretanto, en la medida en que la intensificacin de la represin poltica comenz a afectar a miembros de la lite,
clamores y protestas estallaron invocando temas de derechos humanos en
los casos de abuso por parte de los militares. En la dcada de 1970, el nfasis
recay sobre las violaciones de los derechos civiles cometidas por la polica y
el aparato represivo establecido paralelamente por las fuerzas armadas.
1 Vase Arquidicesis de San Pablo. Brasil nunca ms (Petrpolis, Vozes, 1985: 85-88).
'Nilmrio Miranda y Carios Tiburcio, De 10.< hija< de esta tierra. Muertas} desaparecidaspolticos durante la dictadura
militar: la responsabilidad del Etada. Sao Paulo, Editora Funda<;ao Perseo/Boitempo Editorial, 1999, pp. 15-16.
La comisin especial del gobierno sobre desaparecidos polticos en el Ministerio de Justicia, establecida a
travs de la Ley 9140/95, reconoci que el Estado brasileo era responsable de la desaparicin de 148 personas
hasta mayo de 1998 (adems de las 136 ya reconocida en el anexo de aquella ley). La comisin continu su
trabajo en 1999.
DERECHOS HUMANOS, VIOLENCIA URBANA Y RENDICIN DE CUENTAS
391
En la dcada de 1980, una red dinmica de movimientos sociales comenz

a organizarse en el pas como un todo, en reas urbanas y rurales, Fue cuando
los nuevos conceptos de derechos humanos emergieron junto a la creacin de
nuevos temas polticos. Entonces, surgieron movimientos inesperados, tales
como la lucha por los derechos indgenas, que de cierta forma, sustituyeron o prolongaron el tema de la reforma agraria. Progresivamente, varios
movimientos se reorientaron a la promocin de los derechos econmicos,
sociales y culturales entre los sectores pobres de la poblacin. Diversos
grupos comenzaron igualmente a promover los derechos de vivienda, salud,
educacin, y a un ambiente sin contaminacin, lo mismo que los derechos
de mujeres y nios.
De ese modo, paradjicamente, fue bajo el rgimen militar que nuevas
formas de movilizacin se desarrollaron. No fueron simplemente ideas que
fueron importadas de otros pases sino nuevas prcticas sociales, un nuevo
discurso manifestando la exigencia de consolidacin del estado de derecho
para la poblacin como un todo.
Sin embargo, ahora que la transicin y la consolidacin democrticas han
proporcionado las condiciones bsicas para las nuevas formas de convivencia
y pacificacin, el retorno a la democracia ha coincidido con el aumento de la
violencia y el crecimiento de bandas, grupos de mafiosos y otras organizaciones del crimen en varias de las grandes ciudades brasileas.
La transicin "lenta y gradual" hacia la democracia, en Brasil ha sido la
ms larga de todas las transiciones polticas de la dcada de 1980. Y a causa
de esto, los lderes militares pudieron negociar sus salidas del gobierno y una
amnista "amplia general e irrestricta" para sus crmenes polticos, garantizando la impunidad. En 1985, el pas retorn al rgimen civil y tres aos
ms tarde, el 5 de octubre de 1988, una nueva Constitucin fue adoptada. En
razn de su amplia "carta de derechos" la Constitucin de 1988 fue bautizada, por Ulyses Guimaraes, como la Constitucin Ciudadana.
A pesar del retorno a la democracia "formal" la herencia del rgimen
autoritario en el aparato del Estado se ha perpetuado. El rgimen autoritario promovi la militarizacin de la seguridad pblica y la disolucin de las
fuerzas policiales. Una impunidad virtual para la polica militar fue tambin
establecida por medio de los tribunales militares. De hecho, casi 15 aos
despus a la transicin democrtica, la polica contina teniendo la misma
organizacin estructural definida durante la dictadura y preservada en la
Constitucin de 1988.
Pero ese legado convive con otros legados y por otro lado se transforma
a travs del tiempo. Por lo tanto, no hay cmo atribuir prcticas del presente
392
GUILHERME ASSIS DE ALMEIDA Y PAULO SRGIO PINHEIRO
nicamente a la no superacin del pasado. Durante varias dcadas de la historia republicana la violencia afectaba principalmente a los grupos sociales
ms desprovistos de recursos, como los pobres y los afrodescendientes. Para
lo que bastaban algunas instituciones de control social como la polica, un
poder judicial bastante limitado, asilos para nios y jvenes malhechores y
prisiones. Cuando la violencia alcanza niveles casi epidmicos, en los cuales
esas instituciones de control social no dan ms cuenta, el Estado no est en
condiciones de dar respuestas eficaces a esa violencia. Pero esa inadecuacin
entre polticas de gobierno y contencin de la violencia fue engendrada por
la accin concomitante de otros procesos que agravaron la incapacidad de las
instituciones del Estado. En primer lugar, la dificultad para rendir cuentas,
la llamada accountabili~y, de los agentes del Estado a la poblacin. Roberto
da Matta fue el primero en llamar la atencin sobre los mecanismos de
"sabe con quin est hablando?", la interlocucin del superior en relacin
al inferior o subordinado, cancelando toda posibilidad de responsabilidad.
En segundo lugar, la corrupcin, la posibilidad de las clases dominantes y
medias (en la medida en que la estructura social brasilea se vuelve ms compleja) de interferir en todos los procesos legales con el soborno o el intercambio de favores. En las etapas ms recientes, esa presencia de corrupcin ha
sido largamente utilizada por el crimen organizado que compra sentencias,
habeas corpus, cuando no vulgarmente consigue tratamientos privilegiados en
la prisin y en las fugas. Esas prcticas agravaron la ineficacia del sistema
jurdico al aplicar sanciones al crimen. En tercer lugar, las "instituciones de la
violencia", como dira el psiquiatra Franco Basaglia, como la tortura sistemticamente administrada por la polica civil y despus de la dictadura militar
entre 1964-1985 por las policas militares, con plena desvalorizacin de la
investigacin criminal, balstica y forense. En cuarto lugar, el inmovilismo de
la llamada clase poltica ante las reformas que pudieran contribuir a reducir
los niveles de violencia interpersonal como el control del contrabando de
armas, la represin al narcotrfico, la prohibicin del acceso a las armas y su
comercializacin, la reforma judicial e igualmente el cobro a los estados de la
aplicacin de los resultados, como la de la ePI del crimen organizado. Desde
1985, el Congreso Nacional no vot ninguna de esas leyes.
Finalmente, el gobierno democrtico ha sido incapaz de reformar a las
instituciones para dar respuestas eficaces al crecimiento de los indicadores de
la violencia. N o se piense que solamente esas reformas tenan el don de por
s solas disminuir la violencia, pero la inercia agrava el peso de otros factores
que la determinan (la desigualdad o el desempleo garantizado para los jvenes). En las tres ltimas dcadas los gobiernos estatales de Ro de Janeiro y
DERECHOS HUMANOS, VIOLENCIA URBANA Y RENDICiN DE CUENTAS
393
So Paulo presenciaron indiferentes la progresiva ocupacin de las favelas y

de las comunidades populares de las regiones perifricas de las reas metropolitanas; el gobierno federal al mismo tiempo toler que en la triple frontera
al sur -aquella con los pases andinos y en la costa brasilea- se consolidase el
contrabando, manteniendo a la polica federal con un nivel limitado de efectivos, incapaz de dar respuesta eficiente al crimen organizado. Esa incapacidad,
omisin y convivencia de los gobiernos se articula, se complementa con un
estado de no derecho para la casi totalidad de la poblacin, quiero decir, la
ausencia de acceso a las garantas y a los derechos civiles bsicos enlistados
en la Constitucin y en las leyes. Terminada la dictadura militar el gobierno
civil y las organizaciones de la sociedad civil an no han tenido condiciones para
consolidar el estado de derecho. Contina prevaleciendo una violencia endmica
(expresada por tasas altsimas de homicidios, graves violaciones de los derechos humanos, tortura y ejecuciones sumarias) consagrada por la impunidad
-no obstante algunas iniciativas gubernamentales positivas, pero tmidas,
todos los esfuerzos institucionales no han prevalecido y el estado de derecho
contina siendo una realidad distante para las ciudades brasileas.
Criminalidad urbana
Hay una percepcin general de que los crmenes comunes vienen aumentando desde el retorno a la democracia. Brasil no constituye un caso aislado
en el mundo, si consideramos la violencia y el miedo al crimen que en l se
viven. Despus de la dcada de 1960, estadsticas sobre el crimen compiladas
en todo el mundo indicaron un padrn creciente de criminalidad urbana,
especialmente de crmenes violentos.
Hay un extenso consenso en las investigaciones sobre violencia en Brasil
que muestra que, entre mediados y finales de los aos setenta, ocurri una
transformacin en el padrn de criminalidad urbana, especialmente en las
regiones metropolitanas de Ro de Janeiro, So Paulo y Belo Horizonte:
aumento generalizado de robos y saqueos a residencias, carros y personas,
un grado mayor de organizacin social del crimen, aumento de la violencia
en las acciones criminales; aumento acentuado en las tasas de homicidios y
de otros crmenes violentos, as como la aparicin de bandas de asaltantes a
bancos. Esa transformacin de padrn se consolid y expandi durante los
aos ochenta, con la generalizacin del trfico de drogas, especialmente la
marihuana y la cocana, y el uso de armamento sofisticado con gran poder
de destruccin. En ese periodo se consolidaron tambin las redes de trfico
organizadas en modelos econmicos relativamente racionales (o igualmente
394
GUILHERME ASSIS DE ALMEIDA Y PAULO SRGlO PINHEIRO
empresariales) con poder de atraccin sobre los jvenes y con eventuales

efectos de violencia en las transacciones criminales.
A partir de los aos noventa, nos enfrentamos a
un complejo dispositivo de produccin de violencia en las grandes ciudades brasileas, involucrando delincuencia convencional, trfico de drogas, grupos de exterminio, corrupcin policial y de agentes penitenciarios, arbitrariedad y violencia de la polica y prcticas de ajusticiamiento
en ajustes de cuentas entre traficantes, de traficantes con informantes
de la polica o con delincuentes comunes y de policas con delincuentes
comunes o traficantes. J
Esas poblaciones se enfrentan todos los das con el control y el terror del
crimen organizado y el poder arbitrario de la polica (la nica cara del Estado
que la inmensa mayora de pobres conoce). Podemos decir que el estado de
derecho no existe en esas reas. Pero esas poblaciones no viven fuera de la
ley e intentan remediar el terror impuesto sobre ellas por los criminales que
viven en sus comunidades.
Se calcula que 10,000 hombres controlan, con fusiles y granadas, a un
milln de habitantes en cerca de 800 comunidades pobres en Ro de ]aneiro, verdaderos enclaves controlados por el crimen organizado. Las mayores
pandillas llegan a reunir alrededor de 500 "soldados" cada una, empeadas en
defender territorios contra bandos adversarios o de las incursiones de la polica. Se calcula que 1 por ciento de la poblacin de las favelas de Ro de] aneiro
ha sido atrada por el trfico, parte de l infiltrado en la propia polica. Por
los clculos de la polica civil de Ro de ]aneiro el aparato de la criminalidad
marginal moviliza mensualmente 30 millones de reales y cada ao expande
su rea de influencia ganando espacios bajo la legalidad.
Muy frecuentemente en varios barrios de Ro de ]aneiro el trfico impone
toque de queda, obliga al comercio a cerrar puertas, tambin obstruye vas
dentro de la ciudad (por ejemplo el tnel de Santa Brbara, localizado a un
costado del Palacio Guanabara, sede del gobierno del estado de Ro de ]aneiro).
Balas perdidas de las guerras del trfico matan personas en casas, salones
escolares, etctera. En los territorios del trfico hay cementerios, cmaras de
tortura, lugares de ejecucin, de desaparicin de cadveres, "tribunales". El
caso de la tortura y muerte del periodista Tim Lopes, de la Red Globo, que
fue reconocido por la pandilla de la favela Vila Cruzeiro, en la Penha, zona
'Robeno Kant de Lima. vlichel Misse y Ana Paula Miranda, "violencia, criminalidad, seguridad pblica y
justicia en Brasil: una bibliografa", R,isla Brasilelia de lnforman Bibliogrfica en Ciencias Sociales, nm, 50, p. 50.
395
norte de Ro de J aneiro, cuando haca un reportaje sobre un baile funk con sexo
explcito y venta de drogas confirm esas prcticas del crimen organizado.
Los traficantes "aprehendieron" al periodista, "lo juzgaron' y "lo ejecutaron'. Las
organizaciones ms visibles del crimen, el Comando Rojo y el Tercer Comando, juzgan, condenan y ejecutan. Durante las excavaciones realizadas en busca
de los restos mortales de Tim Lopes se confirm la existencia de cementerios
clandestinos, donde fueron descubiertos el cuerpo del periodista y otras seis
osamentas. La polica estim que en aquel local 60 personas haban sido ejecutadas. Todos los criminales delatores o violadores son rutinariamente asesinados y en varias favelas los ladrones tienen su mano derecha cortada.
.Muchos observadores tienden a caracterizar esa situacin como un "Estado paralelo" y efectivamente hay un paralelismo de algunas instituciones
del Estado. Pero ese aspecto no nos debe engaar respecto a la existencia de
otra estructura de Estado. Si quisiramos conservar el trmino Estado (que
solamente se presta a confusiones) es mejor decir que estamos frente a un
"Estado asociado" pues desde la instalacin, permanencia y consolidacin de
las pandillas en la favela, sta depende de la omisin, complicidad o sociedad
con los diversos sectores del Estado, en todas las esferas. El "socio" ms visible
y prximo son los policas, seguidos de los regidores, diputados estatales y
federales cuya eleccin tiene ramificaciones directas o indirectas (por las
entidades de la sociedad civil financiadas por el crimen) del narcotrfico,
los jueces, los ministros del tribunal de justicia y ministros de tribunales
superiores que venden sentencias de inters para el narcotrfico (las denuncias que involucraron, al inicio de 2003, al diputado federal Pinheiro Landim,
a jueces y a un ministro del Tribunal Superior de Justicia son apenas la punta
de uno de los varios icebergs). El trfico tambin ha intentado legitimarse tanto por vas filantrpicas como culturales (quin sabe si en busca de una contra
hegemona en las clases populares) financiando escuelas de samba, clubes de
futbol y representando a cantantes populares (la condena del cantante Belo
contribuy a mostrar esa conexin).
Una gran variedad de criminales est activa en las reas urbanas donde
vive la poblacin pobre. Esos criminales pueden actuar individualmente o
en grupos; ellos pueden ser ciudadanos comunes o agentes del Estado. Debe
notarse que la diferencia entre las dos categoras -justiciero (vigilante) y asesino (tirador)- no siempre es evidente. Es del conocimiento comn que las
policas civil y militar, ambas en servicio y fuera de l, participan en los escuadrones de la muerte particulares. Durante la dictadura militar, los escuadrones de las muerte eran formados con el apoyo de las autoridades para raptar
o matar policas disidentes en Sao Paulo y en Ro de Janeiro. Despus de la
396 ~ GUILHERME ASSIS DE ALMEIDA Y PAULO SRGIO PINHEIRO
dictadura, muchos de esos grupos fueron desmantelados, pero a pesar de ello

sus prcticas han sobrevivido de varias formas. Los escuadrones incluyendo
a la polica continuaron activos en varios estados como, por ejemplo, en Acre,
Espritu Santo y a lo largo de la frontera con Paraguay y en el estado del Mato
Grosso do Su!' En este ltimo caso, la divisin especial de la polica del estado
designada a la frontera est supeditada a tomar parte en acciones criminales.
En la dcada de 1990, el uso de la cocana creci dramticamente en las
principales metrpolis de la costa este del pas, lo mismo que en las principales ciudades localizadas en las rutas del trnsito de trfico de drogas entre
Bolivia, So Paulo y Ro de Janeiro. El Brasil contemporneo ha constituido
un importante mercado para la cocana producida en Bolivia, adems de los
grandes mercados de los Estados Unidos y Europa. Brasil es ya el segundo
mayor consumidor de cocana en el mundo. Considerando la logstica del
trfico de cocana, se vuelve aparente que las condiciones encontradas en
las grandes vertientes hidrogrficas de Amrica del Sur ofrecen un sistema
natural ideal para la circulacin de la cocana. Los traficantes de drogas
pueden contar con grandes sistemas de ros, de caminos terrestres y areos,
que funcionan como una articulacin confiable entre la costa del Pacfico
y el ocano Atlntico. El fortalecimiento y la infiltracin crecientes de esas
organizaciones criminales en las instituciones pblicas, la polica, el Poder
Judicial y la legislatura federal, estatal y municipal, revelan las debilidades
del Estado democrtico.
La incapacidad de la gobernabilidad democrtica para crear reformas en
las instituciones a fin de construir un Estado capaz de proteger los derechos
de los ciudadanos ciertamente genera impacto sobre la violencia y la criminalidad urbana descritas anteriormente y deben ser tomadas en consideracin
en la tentativa de comprender al Brasil contemporneo.
Violencia endmica: los homicidios
Brasil tiene la octava mayor economa del mundo. Mientras en 1980 hubo en
el pas 10,000 homicidios, 20 aos despus 25,000 y en el ao 2000, 40,000.
Sin embargo, cuando comparamos la tasa anual de homicidios por 100,000
-que creci de 13 en 1980 a cerca de 25 en 1996- con las tasas de siete economas que le preceden, Brasil pertenece a una categora completamente
diferente. De hecho, la tasa anual de homicidios en 1996 en los Estados
Unidos fue de 8.22 y en 1997, en Alemania fue de 4.86; en Francia de 4.11;
en el Reino Unido de 2.43; en Italia de 4.90; Canad de 1.99; en Espaa de
2.43. Entre los pases de Amrica del Sur, Brasil se coloca en segundo lugar
397
(slo atrs de Colombia) en muertes resultantes de homicidios: los homicidios crecieron de 11.190 en 1979 a 40.470 en 1997.
Debemos tener presente que Brasil es un pas, en gran parte urbano: en
1997 el 79.6 por ciento de la poblacin viva en ciudades. Una gran proporcin de la poblacin urbana, en muchas grandes ciudades, viven en barrios
pobres y favelas, en aquellas reas que Ignacy Sachs llama como "preciudades
geogrficas y sociales". Esa poblacin vive sin las mnimas condiciones de lo
que se podra llamar de una "vida urbana". Ella no posee viviendas adecuadas, tiene limitado acceso a empleos estables as como dificultades para obtener los ms bsicos servicios pblicos. En 1997, la mitad de los homicidios
(51 por ciento) estaban concentrados en 1.8 por ciento de las ciudades con
una poblacin de ms de 20,000 habitantes siendo que 74 de esas ciudades
estaban localizadas en slo tres estados: 28 en Pernambuco, en la regin
nordeste del pas; 26 en Sa Paulo y 20 en Ro de Janeiro. Si consideramos
los ndices de mortalidad por homicidio, de personas con edades entre 15 y
20 aos, en 1995 hubo casi una duplicacin en la tasa nacional (44.8 por cada
mil) alcanzando 83.1 para hombres y 7.1 para mujeres.
Se est presentando en Brasil el peso creciente de causas externas (homicidios, suicidios, accidentes de trnsito) sobre la estructura de la mortalidad.
Esa mortalidad no se distribuye en forma desigual si se consideran a las clases
sociales, la edad, gnero, raza y la localizacin espacial (ciudad y campo). Este
aumento ha sido sistemtico a partir de los aos ochenta, afectando principalmente, a los adolescentes y jvenes brasileos de sexo masculino. Entre
1992 y 1998, la proporcin de fallecimientos debidos a causas externas, en
una franja que estuvo comprendida entre los 15 y 19 aos subi de 63 a 68
por ciento en el conjunto nacional.
Esas cifras alcanzaron su valor mximo en la regin sudeste, donde 73
por ciento de las muertes de esa franja estuvieron relacionados con causas
violentas. En todas las otras regiones, con excepcin de la regin norte (57.9
por ciento) la mortalidad por causas externas en esas edades representaron
ms de 60 por ciento de las muertes.
En los primeros tres meses de 1998, 2,129 personas fueron asesinadas en
Sao Paulo, una por hora o 24 al da. Despus de 1980 ocurri una escalada
de criminalidad violenta. En el municipio de Sa Paulo, entre 1984 y 1993, la
participacin de crmenes violentos en el total de la masa de crmenes registrados creci 10.1 por ciento, habiendo sido el crecimiento ms acelerado
a partir de 1988, cuando esa modalidad de delincuencia pas a representar
una media de 28.8 por ciento del total de acontecimientos registrados. Si la
criminalidad urbana segn las estadsticas policiales fuera ponderada con el
398 ~ GUILHERME ASSIS DE ALMEIDA Y PAULO SRGIO PINHEIRO
aumento de la poblacin del municipio veramos que los crmenes violentos saltaron de una tasa de 945.1 por cada 100,000 habitantes en 1988 hasta
1,119.2 por cada 100,000 en 1993. Se trata de un crecimiento de 18.4 por
ciento en un periodo de seis aos.
Los aumentos en el nmero de homicidios han sido considerablemente
mayores en las capitales de los estados respecto a los ocurridos en el resto
del pas. Las capitales pasaron de tener 12,023 homicidios en 1991 a 19,099
en el ao 2000, lo que implica un aumento de 58.9 por ciento en la dcada
considerada (contra 50.6 por ciento de aumento en el pas completo). De esta
forma las capitales que representan 23.8 por ciento de la poblacin del pas
fueron responsables de 41.5 por ciento de los homicidios del ao 2000. En
trminos de sus capitales fue la regin nordeste la que experiment el mayor
aumento de la dcada (90.6 por ciento), seguida de la regin centro-oeste (75.7
por ciento) y la sur (67.5 por ciento).
Pero igualmente en las capitales la distribucin de los homicidios no
ocurre de forma homognea: los homicidios se concentraron en algunas
reas de la ciudad y dentro de esas reas tambin hay concentraciones.
En 1999 ocurrieron en Sao Paulo 6,638 homicidios segn los datos de la
fundacin SEADE, representando una tasa de 68.89 por ciento por cada
100,000 habitantes. En aquella capital, en slo cuatro distritos de la zona
sur con 831.178 habitantes acontecieron 854 de esos homicidios, o sea en
una regin con 8.37 por ciento de la poblacin ocurrieron 12.87 por ciento
de los homicidios.
Pobres: vctimas preferenciales
Cuando las estadsticas de crmenes son presentadas por reas aparece una
correlacin entre los barrios pobres y el riesgo de victimizacin. En las ciudades de Sao Paulo, Belo Horizonte, Salvador y Curitiba, las reas con tasas
de homicidio ms altas son las que comprenden a comunidades en donde
esas mismas tasas han alcanzado un nivel endmico, y son tambin las reas
que tienen los ms bajos niveles socioeconmicos. Asimismo, las zonas con
los ms elevados indicadores socioeconmicos presentan las ms bajas tasas
de homicidio. Por tanto, los miembros de comunidades con los ms bajos
indicadores socioeconmicos tienen un mayor riesgo de ser asesinados que
aquellos que viven en barrios ms favorecidos. En Ro de Janeiro, el mapeo
parece, en principio, ser ms complejo, las favelas, localizadas principalmente en montes y en los barrios perifricos pueden coexistir en la misma rea
geogrfica. Entre tanto, una observacin ms depurada confirma la correla-
DERECHOS HUMANOS, VIOLENCIA URBANA Y RENDICIN DE CUENTAS
399
cin ya verificada en el caso de Sao Paulo: hay una gran disparidad entre
las dos reas en trminos de sus tasas de homicidio y de sus indicadores
socioeconmicos. La zona sur, que es la ms extremista, tiene las ms bajas
tasas de violencia, en cambio la zona norte, la ms pobre de la ciudad tiene
la ms alta tasa de muertes; la correlacin entre la tasa de homicidios y la
calidad de vida salta a la vista. La ciudad de Sao Paulo Moema, uno de los
barrios ms elegantes de la ciudad, presenta delitos contra el patrimonio en
primer lugar del ranking de los delitos ocurridos en su regin y exhibe una
de las menores tasas de homicidio; ya el Jardn ngela, uno de los barrios
ms empobrecidos de la periferia del gran Sao Paulo, revela una pequea
tasa de delitos contra el patrimonio y una de las ms altas tasas de homicidio
de la ciudad.
Las localidades urbanas en las cuales se concentran las ms altas tasas de
crmenes contra la vida son los barrios ms pobres de las grandes ciudades
brasileas. En ese sentido la pobreza es una privacin de libertad -conforme
a la definicin de Amartya Sem- y tambin de la propia vida.
Estas reas de alto riesgo estn marcadas por varias necesidades no
atendidas: una ausencia o insuficiencia de servicios phlicos (escuelas, organizaciones culturales y deportivas, transporte, agua potable e iluminacin
pblica), una falta de infraestructura comercial y aislamiento, el acceso muy
limitado a otros barrios, transformndolos en enclaves. En esos espacios, la
violencia fsica es una realidad concreta que afecta cada aspecto de la vida
diaria. La frecuencia de homicidios, rohos, asaltos y agresiones en general son
tal que provocan la disgregacin de la vida comunitaria y consecuentemente
la desaparicin virtual de los espacios pblicos. En esas reas, donde la mayora
de los homicidios ocurre y donde la presencia de la polica es extremadamente dispersa, por no decir ausente, el "monopolio de la violencia legtima"
por parte del Estado fue descuidado. La sobrevivencia del individuo puede,
en verdad, depender de su habilidad para representar una "amenaza creble
de violencia". En la parte del Brasil urbano donde los controles sociales por
parte del Estado estn presentes de forma tmida la violencia es percihida
cada vez ms como un "medio legtimo y eficaz" para resolver conflictos. La
prctica de los linchamientos que actualiza el "ojo por ojo, diente por diente"
est ah para probar eso. La justicia popular de los "justicieros" o "ajusticiadores" aparece como competencia a la justicia oficial. Lo que indica la urgente
presencia de las diversas formas del Estado para la contencin de la violencia,
sea ella de la especie que fuere.
Nancy Crdia y Sueli Schiffer investigando a la ciudad de Sao Paulo
mostraron varios de los elementos de la superposicin de desventajas con-
400
centradas (econmicas, educativas y en la estructura familiar) que agravan

el riesgo, especialmente para los nios y los adolescentes. En aquellas reas
donde hay concentracin de homicidios se confirm lo siguiente: una fuerte
concentracin de jefes de familia de bajo salario, con baja escolaridad, altas
tasas de desempleo, desigualdad en la reduccin de la mortalidad infantil, la
dbil presencia de efectivos policiales, alcoholismo, falta de actividad, uso de
drogas y exposicin a la violencia (www.nev.prp.usp.br).
La poblacin que habita las zonas ms violentas del Brasil urbano est
compuesta de ciudadanos que obedecen las leyes, trabajadores que poseen
los mismos valores y viven en la misma cultura urbana. Esa poblacin es la
que se observa a s misma en las mismas novelas de televisin y pretenden
las mismas ambiciones (frecuentemente intangibles). Se debe enfatizar que
en Brasil ms del 97 por ciento de las casas en esos barrios pobres tiene electricidad, 90 por ciento tiene radios, 85 por ciento tiene aparatos de televisin
(que es ms del 80 por ciento de los que tienen refrigeradores), 78 por ciento
tiene acceso a la red de distribucin de agua, 70 por ciento tiene sistema de
drenaje (conexiones o fosa sptica), al mismo tiempo que slo 25 por ciento
tiene telfono.
Conflictos intersubjetivos: la insignificante y principal causa
Ria de trnsito mata nia de 5 aos en Sao Paulo

T. AM, 5 aos, fue asesinada con un tiro en la cabeza durante un ria de
trnsito en Alto Pinheiros.
Despus de que un Monza choc al carro de M.Y.P., amigo de la familia
de la nia, hubo persecucin.
La nia estaba en otro vehculo, con su to, que tambin fue detrs del
infractor. Parados en un semforo, los ocupantes del Monza dispararon
contra los perseguidores y despus se fugaron a pie.
(Folha de Sao Paulo, primera pgina, 13 de agosto de 2002).
Esa noticia es una seal de lo que acontece en la inmensa mayora de las
grandes ciudades brasileas, no son los criminales los mayores villanos de la
"historia de violencia urbana" sino los crmenes por motivos insignificantes
y torpes. La discusin entre vecinos, la querella entre marido y mujer, la
incomprensin entre padre e hijo(a), el pleito de trnsito. Tales situaciones
que llevan a una imposibilidad del ejercicio de dilogo acaban en el exterminio de la parte ms frgil.
401
Datos estadsticos indican que aproximadamente 60 por ciento de los

homicidios son cometidos por personas que no han tenido ningn paso por
la polica y que matan por motivos banales.
Lo que ha contribuido para la comprensin de ese hecho es el fcil acceso a las armas de fuego. En cualquier parte de Brasil es muy fcil adquirir un
arma y tenerla en casa o en el carro, ese es el primer paso para producir una
tragedia. La ONU ha reconocido que Brasil es el pas, en el mundo, en el cual
se mata ms a causa del uso de armas de fuego. Una de las principales razones
del enorme nmero de muertes por motivos torpes es la falta de control de
la venta de armas de fuego.
Polica para quien requiere de polica
La polica y otras instituciones del sistema de justicia penal tienden a actuar

como guardias de fronteras protegiendo a las lites de los pobres. Ejerciendo
literalmente un papel de "cordn sanitario". De tal modo que, la violencia
policial, tal como la tortura, permanece impune una vez que es en gran parte
dirigida a las "clases peligrosas" y raramente afecta a las vidas de las clases
pudientes. En todo el pas la impunidad es virtualmente asegurada por aquellos que cometen abusos contra las vctimas consideradas "indeseables" o
"subhumanas".
As, a pesar de la fuerza de la resistencia a la dictadura y de la capacidad creativa de las organizaciones de la sociedad civil (ose), formadas en la
dcada de los aos setenta, un aparato coercitivo del Estado para proteger
los derechos de todos an no est rlisponible para toda la poblacin. El
Estado -principal defensor de los derechos, el defensor pacis, el principal
garante de la pacificacin- simplemente no est accesible a todos los ciudadanos. En trminos de proteccin de los derechos y de la seguridad pblica no hay un Estado til, accesible -requisito bsico de una democracia
consolidada. Quince aos despus de la dictadura muchas investigaciones
indican que las personas an consideran peligroso ir a una delegacin de
polica, aunque sea slo para poner una simple queja. Un estudio reciente
en Ro de Janeiro indic que slo 20 por ciento de las personas asaltadas
fueron a la polica. De ellas, apenas 13 por ciento interpusieron efectivamente su denuncia y en slo 5 por ciento de los casos la polica tuvo xito
en sus investigaciones.
La polica tiende a considerar el estado de derecho como un obstculo
envs de una garanta efectiva de seguridad pblica. Cree que su papel es
proteger a la sociedad de los "marginados", de cualquier forma, as sea al
402
margen de la ley. La detencin ilegal por parte de la polica civil (judicial)

contina siendo prctica comn. El retorno al gobierno civil en 1985 y la
nueva Constitucin democrtica de 1988 marcaron avances significativos que
posibilitaron a la sociedad y a los rganos de los ministerios pblicos estatales
y federales combatir las prcticas arbitrarias de las instituciones pblicas. Sin
embargo, tales prcticas arbitrarias an no han sido totalmente erradicadas.
Uno de los principales obstculos para la transformacin del sistema de
polica son los gobiernos de los estados que, a pesar de las diferencias regionales concernientes a los problemas de seguridad que enfrentan, no estn autorizados por la Constitucin federal para definir la estructura de una polica
ms adecuada a fin de atender eficientemente sus respectivas necesidades. Los
estados no pueden unificar a las policas militar (con la encomienda policiaca
ostensiva y preventiva) y civil (encargada de la investigacin), o extinguirlas,
o modificar el papel de ambas. Este aspecto hace difcil -sino es que imposible- restringir la autoridad de la polica y le da mayor grado de autonoma.
Adems, los policas no reciben entrenamiento suficiente, son mal pagados y muchos no respetan el estado de derecho. La tortura sigue siendo
ejercida en la mayora de las investigaciones policiales en todo Brasil. La
tortura se convirti en un crimen en 1997, con la Ley 9.455, del 7 de abril de
1997, pero esa prctica horrenda est protegida por la ausencia de sistemas
efectivos de rendicin de cuentas (accountability). Las acusaciones de tortura
son raramente investigadas y cuando lo son, los responsables frecuentemente
escapan impunemente. En 1998, hubo varios casos de alta visibilidad pblica,
en los que la polica extrajo confesiones a detenidos que ms tarde probaron
ser inocentes.
Adems de la tortura, la ejecucin sumaria de sospechosos o acusados
de crmenes se volvi prctica comn en varios estados. Se justifica como
medio de control de crmenes comunes en barrios pobres y las vctimas pertenecen a los grupos ms vulnerables de la sociedad -los pobres, sin hogar
y afrodescendientes. Este cuadro se vuelve an ms complejo a la luz de la
aprobacin de la mayora de la poblacin de esas prcticas. Por lo que tales
muertes reciben amplio apoyo tanto de las lites como de los pobres, que son
los blancos primeros de abusos y crmenes.
Desde la dcada de 1970, las muertes de jvenes, pobres y no blancos sospechosos de la polica militar han sido comunes en las principales capitales de
Brasil, tales como Ro de Janeiro y So Paulo. En So Paulo, por ejemplo,
de 1990 a 1998, 6,218 civiles fueron muertos por las policas militar y civil
-una media de 691 por ao y 58 por mes. El nmero de civiles muertos por
la polica lleg a su extremo en 1992, cuando 1,458 civiles fueron asesinados
403
por las policas civil y militar. En 1997, las mismas policas mataron 1,008
civiles y en 1997 el nmero cay a 546. En Ro de janeiro, tan slo 595 civiles
fueron asesinados por la polica, de enero a octubre de 1998, en un promedio
de 59 muertes por mes. En 2001, fueron muertas en la misma ciudad 514
personas; en Sao Paulo, 590 y en Ro Grande do Sul, 24.
Algunas ciudades han mostrado mejora recientemente: la polica de Ro
de J aneiro mat menos civiles en 1999, bajo una nueva administracin estatal.
En Sao Paulo, los nmeros presentados por la Secretara Estatal de Seguridad Pblica mostraron que la polica mat 317 civiles en los primeros siete
meses de 1999, sugiriendo que hasta final de ao, el nmero aumentara por
tercer ao consecutivo. Lamentablemente, en aos recientes, no obstante las
medidas tomadas por las autoridades civiles de Sao Paulo para controlar el
abuso de la polica, que apenas present una sensible reduccin, las muertes
efectuadas por los cuerpos policacos nuevamente vienen aumentando.
La Constitucin Democrtica de 1998 no reform el sistema establecido
durante la dictadura militar, cuando los crmenes cometidos por la polica
militar eran juzgados en cortes de la misma. Por lo tanto, esas cortes estaban
compuestas por oficiales militares y basaban sus sentencias en investigaciones criminales precarias. Ellas, frecuentemente, concedieron impunidad
por actos como muertes a manos de policas y otros crmenes violentos. En
1996, la capacidad para examinar y juzgar homicidios y crmenes contra la
vida perpetrados por la polica militar fue transferida a las cortes civiles y
tribunales populares. Esta transferencia ocurri como consecuencia de la
iniciativa legislativa que el presidente Fernando Henrique Cardoso propuso
en el contexto del Programa Nacional de los Derechos Humanos. La reforma
judicial, Ley 9299/96, siendo de naturaleza procesual fue retroactiva a todos
los casos an abiertos. De manera que, cortes civiles estn ahora examinando
casos que involucran a la polica militar. Entre esos casos, se encuentra el
de la masacre de Eldorado de los Carajs, que dej a 19 "Sin Tierra" muertos en el estado de Par, en abril de 1996. Aquel incidente, descrito en los
documentos de un mdico legal independiente, sealados por NelsonJobim,
entonces ministro de Justicia, demostr que la polica tortur a varios "Sin
Tierra" hasta ocasionarles la muerte, con sus propias herramientas agrcolas
y dispar a otros a quemarropa.
No obstante esa importante transformacin, las autoridades judiciales
continan fracasando en la tentativa de llevar a juicio a los recientes violadores, a pesar de las avasalladoras evidencias. Los esfuerzos para procesar a
los oficiales de la polica militar responsable de la extrema brutalidad policial
en la favela N aval, barrio de Diadema, en Sao Paulo, al inicio de marzo de
404
1997, tambin han sufrido atrasos. U na filmacin, realizada por un cineasta

aficionado y mostrado en los medios de todo Brasil y el mundo, mostr a los
policas amonestando, golpeando, torturando y disparando a personas inmviles, sin razn, en un bloqueo de autopista. En cierto momento, despus de
golpear y humillar a los ocupantes de un carro, Otvio Louren<;o Gambra
dispar a un vehculo que se marchaba, matando a Mrio Jos Josino. El
Tribunal de Justicia de Sao Paulo, la ms alta corte de apelacin del estado,
ech abajo la condena de Gambra por homicidio.
Un filo de esperanza
Los ltimos 16 aos que nos separan del ltimo periodo autoritario significan
una toma de conciencia por parte de la sociedad civil. La dictadura militar,
paradjicamente, contribuy a esa creciente toma de conciencia: los blancos,
las lites -a partir de experiencias concretas- comenzaron a conocer lo que
suceda dentro de las prisiones, confirmndose que la polica torturaba a sus
parientes y amigos cuando ellos eran presos. Durante todo el periodo republicano posterior a 1889, slo los anarcosindicalistas (entre los aos 19001910) o algunos pocos juristas excntricos se preocuparon por la violencia
practicada por los agentes del Estado. Si la polica torturaba o mataba eso era
considerado un hecho de lo ms normal ya que las vctimas en su inmensa
mayora eran negros y pobres. En el Brasil urbano la mayor parte de las organizaciones de defensa de los derechos humanos fueron creadas entre 1964 y
1985, Y en esa misma poca se realizaron las primeras investigaciones sobre
la violencia ilegal.
Pero esa legitimacin de los derechos humanos es vlida para la mayor
parte de la poblacin o slo para las lites informadas? Aquellos que defienden los derechos humanos son aun acusados de ser "defensores de bandidos"
y de no preocuparse por el destino de las vctimas. Esa percepcin est en
plena transformacin, pues varias investigaciones indican un aumento de la
aceptacin de la lucha por los derechos humanos como prctica indispensable
para salir del periodo de la violencia.
Tambin investigaciones, an en etapa de conclusin, del Ncleo de
Estudios de la Violencia, indican que el fracaso del sistema de justicia criminal radica en "hacer valer la proteccin de las leyes" motivo por el que
permaneca en la poblacin victimizada la sensacin de que su derecho a la
integridad fsica es sacrificado en beneficio de los perpetradores de violaciones de los derechos humanos.
La esperanza existe, pero es slo un filo...
405
Perspectivas de superacin
Cmo salimos de este mundo de violencia, de graves violaciones a los derechos humanos y de la impunidad?, cules son las perspectivas posibles?
Hemos aprendido que en el sistema federal la "voluntad poltica" del Ejecutivo no es suficiente para realizar las transformaciones. El gobierno federal
est convencido de la necesidad de mejorar las indagaciones concernientes a
los derechos humanos, no slo para mejorar la imagen de Brasil-como algunos sugieren- sino como un requisito para establecer la gobernabilidad y la
eficiencia dentro del aparato del Estado. Sin embargo, una cierta tolerancia
a la violencia permanece en los rganos gubernamentales y en la sociedad
en general-tendencia que ha contribuido a la resistencia a las polticas de los
derechos humanos.
Se ha reconocido que el gobierno del presidente Fernando Henrique
Cardoso avanz con la adopcin de un Programa Nacional de los Derechos
Humanos, en 1996, preparado con la participacin de ose. ste present
una segunda versin en el ao de 2002. Desde entonces, el Premio Nacional
de los Derechos Humanos (anual) ha sido establecido, se cre la Secretara
Nacional de los Derechos Humanos en 1997, para en 1998 convirtirse en
Secretara de Estado. Y en el ao 2002, la Secretara de Estado de los Derechos Humanos se transform en Secretara Especial de Derechos Humanos,
directamente vinculada a la Presidencia de la Repblica. Entonces, documentos importantes para legislacin fueron introducidos y aprobados, la
desigualdad racial fue oficialmente orientada y la lucha contra el trabajo esclavo e infantil fue intensificada. Asimismo, se han tenido transformaciones y
avances en las polticas del gobierno para proteger y promover los derechos
humanos en el contexto de un Programa Nacional de los Derechos Humanos,
que ha convocado a las ose, las ONG de los derechos humanos, los centros de
investigacin y a las universidades por medio de la Secretara de Estado
de los Derechos Humanos. Estos pueden considerarse avances grandes en
la historia de la proteccin de los derechos humanos en Brasil as como
en la lucha contra la violencia urbana.
Una sociedad civil, cada vez ms movilizada ha contribuido para la realizacin de estas recientes transformaciones positivas. Sin embargo, el nmero
de brasileos que participan en los trabajos de las ose es muy limitado en
proporcin a la poblacin, es importante observar que la violencia y el crimen estn siendo denunciados por nuevas asociacionef y organizaciones que
se entusiasman igualmente con pequeos progresos y no se intimidan con
los numerosos obstculos. Ejemplos de esta tendencia se pueden ver en las
406
acciones de diversos grupos de derechos humanos, en la campaa de HAMBRE

en la alianza entre gobierno y sociedad civil dada a travs del Programa
Comunidad Solidaria y en la movilizacin del VIVA RO contra la violencia
urbana realizada en Ro de J aneiro.
Los gobiernos estatales tambin han contribuido con importantes innovaciones a este movimiento. En las capitales de Sao Paulo, Fortaleza, Belo
Horizonte y Ro, la polica ahora est sujeta al control de una Procuradura.
El procurador ha sido investido de una autoridad rotunda. Adems de que
con oficiales independientes y respetados, que reciben y procesan quejas de
violencia policial, complementan el grupo. En 1998, el procurador de Sao
Paulo pudo demostrar que la violencia policial no haba sido suficientemente
reportada cerca de un 30 por ciento en la dcada. Como resultado de esa
observacin el gobernador de Sao Paulo declar que las muertes efectuadas
por policas debieron ser publicadas en el Diario Oficial.
Como cualquier proceso de reforma, el establecimiento del estado de
derecho y de la sociedad civil en Brasil es multidimensional y requiere ms
que de una reestructuracin institucional. Las transformaciones se deben
realizar simultneamente en el Cdigo Penal y en el Cdigo de Proceso
Penal. Es crucial, por ejemplo, que se remuevan del cdigo los suministros
que demoran los procedimientos legales y que son ocasionalmente usados para
escapar al castigo por aquellos que poseen medios para contratar un abogado. Brasil no debe ser caracterizado por el simple funcionamiento de la ley
criminal, precisamente porque una de las caractersticas bsicas de cualquier
ley criminal brasilea es su naturaleza discriminatoria. Como bien confirma
Roberto Kant de Lima, Brasil es el nico pas del mundo donde quien tiene
un diploma universitario tiene derecho a prisin especial. De hecho, la vasta
mayora de aquellos que son castigados o detenidos en la sociedad latinoamericana son los desposedos y los excluidos, exactamente aquellos que deberan
ser protegidos por el estado de derecho en una democracia.
Existe para el Brasil urbano, en un futuro prximo, la posibilidad de
remediar esta situacin urgente de violencia endmica, las altas tasas de criminalidad y de homicidio? Es difcil imaginar que en un pas de proporciones continentales la multiplicidad de los problemas que se presentan puedan
ser resueltos en todas las diferentes regiones geogrficas. Existen muchas
prcticas positivas que han sido implementadas por varios gobiernos estatales en reas como seguridad pblica y ciudadana. No obstante, para que esos
esfuerzos sean plenamente efectivos y que se alcance una reforma verdadera,
el gobierno federal debe tener un papel activo, una vez que muchas de las
transformaciones necesarias, tales como las de la polica y del Poder Judicial,
CERO,
407
dependen de enmiendas constitucionales. Para que se construya un apoyo

slido a esas transformaciones, algunas reformas polticas son fundamentales -como controles de poder econmico durante el periodo electoral, la
limitacin de los privilegios parlamentarios (que ahora conceden inmunidad
de proceso crimina!), la reduccin de la representacin excesiva de estados
menos poblados y la confrontacin de la corrupcin y la infiltracin del crimen
organizado en el aparato de Estado.
Los estados democrticos fracasaron en la promocin de la rendicin de
cuentas (accountabili~y), esa palabra mgica que no existe en espaol ni en portugus. Consecuentemente las ose precisan aumentar su presin sobre los
estados a fin de que puedan crear la rendicin de cuentas a travs de serias
investigaciones, proceso y castigo a agentes criminales, sean ellos civiles,
funcionarios pblicos o agentes del gobierno, sin interferencia de la poltica
partidaria.
U na de las estrategias bsicas para las ose debera ser el fortalecimiento
de controles sociales locales sobre las polticas pblicas del Estado. Adems de '
monitorear las graves violaciones a los derechos humanos, es imprescindible monitorear la actuacin de las instituciones pblicas. Uno de los principales
problemas en Brasil, corno resultado de la corrupcin, ineficiencia y de la ausencia de rendicin de cuentas es que la inversin social frecuentemente no llega a
los ms desposedos. La descentralizacin del poder pblico abri nuevas posibilidades para definir mejor el mecanismo adecuado para el control social local.
De cualquier forma, un primer y primordial problema en la prxima dcada para el gobierno y la sociedad civil es convivir con la violencia. Los derechos
siguen siendo sistemticamente violados en el rgimen democrtico, as como
ocurri persistentemente durante el periodo republicano desde 1889. Es una
marca de la historia poltica de Brasil: prcticas abusivas contra ciudadanos
(hoy, especialmente, contra los jvenes), atrincheradas en el sistema poltico.
La tortura en las investigaciones policiacas y las condiciones abominables de
encarcelamiento persisten sin transformaciones significativas.
Por lo tanto el reforzamiento al estado de derecho contina siendo extremadamente relevante para la gobernabilidad democrtica efectiva. A fin de
que todos entiendan que los derechos humanos son derechos de todos y no
solamente de las lites, es imprescindible que las ose puedan movilizar, organizar y luchar por la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales sin amenaza de la tortura o de la muerte. Garantas constitucionales
y los principios bsicos de la democracia, tales como la libertad de expresin,
de reunin y de asociacin, constituyen la base de una sociedad civil activa.
Las ose cuestionan el poder del Estado, pero es slo en un Estado demo-
408
crtico que una sociedad civil democrtica puede efectivamente preservar el

Estado democrtico.
As, la sociedad brasilea ha llegado al siglo XXI obligada a convivir con
el crimen y la muerte violenta que se han instalado en ella. Los obstculos
son inmensos; los impedimentos a veces parecen insuperables. Es preciso, por
tanto, no slo la implementacin de los derechos sino tambin la institucionalizacin de las polticas pblicas capaces de prevenir las prcticas de graves
violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, en Brasil el pasado parece
nunca morir, el constitucionalismo democrtico deber abrir nuevas perspectivas para garantizar el control de las lites por parte de la no lites. Un requisito
esencial para una democracia efectiva.
Ciudad, ciudadano, ciudadana

El ciudadano ejerce la ciudadana en la ciudad, pues es ella, por excelencia,
el escenario de la actividad poltica. La palabra poltica procede de "polis" la
ciudad-estado griega.
Ahora, en el siglo XXI, a fin de superar la violencia que impera en los
centros urbanos y combatir el sentimiento de inseguridad urge redescubrir
nuevas formas de vida en comunidad. La idea clsica de bien comn debe ser
replanteada; hay que combatir lo que Richard Sennet llam "tiranas de la
intimidad" y Hobsbawm "individualismo asocial", para eso debemos rescatar
el sentido de Repblica en la actividad del poder local. Renato Janine Ribeiro
es preciso al definir la importancia de una esfera pblica/republicana:
El republicano sabe que para vivir en sociedad, precisa haber -ms que
eso, debe ser buen haber- un espacio pblico, un patrimonio que sirva como
tal entre nosotros. Debemos cultivar y respetar ese lugar que es de todos.
Eso exige dominar deseos y caprichos. De este modo, sea jugando sucio
por la ventana del carro, sea desviando dinero pblico, yo desprecio lo
que nos hace cmplices a todos (La Repblica-ao lectivo Folha Explica
nm. 30, So Paulo, Publifolha, p. 71).
El Instituto Soy de la Paz fue creado por estudiantes de derecho de la
en 1993, despus de una victoriosa campaa de desarme. El Instituto
So Paulo Contra la Violencia se estableci en 1997 como resultado del
Seminario So Paulo sin Miedo 1 y el Foro Metropolitano de Seguridad
Pblica fue proyectado el 23 de noviembre de 2000, durante el Seminario
So Paulo sin Miedo 2 e instalado oficialmente el29 de marzo de 2001, estos
uSP
409
son ejemplos concretos del esfuerzo ciudadano en el combate a la violencia

urbana.
No violencia
y cultura de paz
Violencia y no violencia hablan del respeto a la accin humana. Existen

dos, no ms formas de actuar. Una violenta y otra no violenta. No hay otra
opcin. Pueden variar los grados en la escala de violencia pero ella est presente o no est.
En el siglo xx el ms importante activista de la no violencia fue Mahatma
Gandhi. Gandhi quien influenci a diversos militantes y pensadores, entre
ellos: Martin Luther King, al italiano Aldo Capitn, al Papa Juan XXIII, al
Dalai Lama, entre tantos otros.
El movimiento internacional de la no violencia no est circunscrito a ninguna institucin, l es esencialmente plural y presenta innumerables formas
de manifestacin. En lo que se refiere a la violencia urbana es el remedio
ms indicado contra la tragedia provocada por los conflictos intersubjetivos.
En la misma lnea del movimiento por la no violencia y compartiendo
con l la mayor parte de las tesis existe el movimiento internacional por el
establecimiento de una cultura de paz. La UNESCO y otras organizaciones del
sistema de la ONU han sido capaces de sintetizar los temas principales de ese
movimiento. A partir del ao 2000, la UNESCO ha dado inicio a un llamado
internacional para establecer la dcada de la Cultura de la Paz y de la No
Violencia, convocando a todos los seres humanos a asumir como individuos
diversas tareas. Con esa finalidad fue elaborado el manifiesto 2000 que tiene
como principales signatarios a un grupo de laureados como el premio Nobel
de la paz, Adolfo Prez Esquivel; al Dalai Lama, a Shimon Peres, Desmond
Tute, Jos Ramn Horta, Nelson Mandela, Mijal Gorbachov, Elie Wiesel,
entre otros. El texto del manifiesto es un llamado al compromiso individual
para la creacin de una cultura de paz y no violencia y enlista seis acciones
consideradas esenciales: 1. respetar la vida; 2. repudiar la violencia; 3. ser
generoso; 4. escuchar para comprender; 5. preservar el planeta; 6. redescubrir
la solidaridad.
El llamado al compromiso individual es la caracterstica del movimiento
por una cultura de la paz y la no violencia.
El ltimo 3 de septiembre tom posesin en la Asamblea Legislativa del
Estado de So Paulo, el Consejo Parlamentario para la Cultura de Paz, congregando a 12 diputados estatales de la ms amplia gama de partidos polticos
y a 36 entidades de la sociedad civil.
410
GUILHERME A5515 DE ALMEIDA Y PAULO SRGIO PINHEIRO
Conclusin
A pesar de una activa y participativa sociedad civil, uno de los enigmas

a revelar en la historia republicana de Brasil es la larga continuidad de la
violencia ilegal del Estado contra los ciudadanos. Caen regmenes autoritarios, se instauran democracias, se perfeccionan constituciones y la represin
permanece cada vez ms letal sin que los agentes estatales rindan cuentas
a la sociedad de sus acciones. Las tradicionales violaciones de los derechos
civiles (mismos que estn garantizados en la Constitucin de 1988) continan
siendo practicadas por las autoridades y se articulan con la falta de respeto
por los derechos civiles en las relaciones interpersonales. Un "autoritarismo
socialmente implementado" (expresin acuada por Paulo Srgio Pinheiro)
interioriza mtodos impuestos por la fuerza ilegal, frecuentemente tolerados
en el poder, que colaboran para restringir la representacin y limitar las condiciones de participacin poltica de todos y de cualquier ciudadano.
Como afirma el poeta Rgis Bonvicino: "No hay salidas, slo calles,
viaductos, avenidas."
Bibliografa
ARQUIDICESIS DE SAo PABLO, 1985, Brasil nunca ms, Petrpolis, Vozes.

KANT DE LIMA, Roberto, Nichel Misse y Ana Paula Miranda, 2000, "Violencia, criminalidad, seguridad pblica y justicia en Brasil una bibliografa",
Revista Brasilea de informacin Bibliogrfica en Ciencias Sociales nm. 50, Ro
de janeiro, pp. 45-123.
MIRANDA, Nilmrio y Carlos Tiburcio, 1999, De los hijos de esta tierra. Muertos
y desaparecidos polticos durante la dictadura militar: la responsabilidad del Estado, Sao Paulo, Editora Funda\ao Perseo/Boitempo Editorial.
Captulo 15
Democracia local y poltica

deliberativa en Brasil*
Leonardo Avritzer* *
la mayor parte del siglo xx un pas con un muy bajo
nivel de organizacin civil autnoma, lo que condujo a que la sociedad civil
no tuviera ni peso social ni influencia poltica. Sin embargo, a lo largo del
proceso de democratizacin experimentado en la dcada de los ochenta, la
sociedad civil brasilea creci enormemente y revirti siglos de tradiciones
jerrquicas, hegemnicas y de absoluta fragmentacin social. El cambio en los
patrones asociativos empez a finales de los aos setenta y alcanz su mayor
desarrollo a mediados de los ochenta. Las asociaciones de barrio aumentaron
enormemente como parte de un movimiento social que se opuso al rgimen
autoritario. Asociaciones de clase media emergieron en las grandes ciudades
de Brasil dando lugar a lo que hoyes llamado el sector de las ONG. Una
segunda transformacin muy importante en estos aos fue el surgimiento de
una legislacin participativa y deliberativa como resultado del proceso constituyente que tuvo lugar entre 1987 y 1988. La Constitucin brasilea abri
nuevas formas y arenas de participacin. En su artculo 14, reconoci que la
soberana popular poda ejercerse no slo a travs del voto, sino tambin por
medio de la iniciativa popular. En el artculo 26, la Constitucin requiri la
formacin de cuerpos legislativos en las ciudades grandes de Brasil. En los
artculos 204 y 227, relativos a la seguridad social y a la salud, plasm la participacin popular en la formulacin y control de las polticas pblicas. Hoy
Brasil es un pas con una tradicin muy activa de democracia local.
Cmo podemos entender las transformaciones en los patrones de asociacionismo y en las formas de participacin local en Brasil? Se han ofrecido
dos respuestas principales para explicar este cambio. La primera es la constatacin de la emergencia de una sociedad civil moderna. A lo largo de los aos
setenta y ochenta la sociedad civil brasilea se reorganiz a s misma (Avritzer, 1974; Dagnino, 2002), llenando un espacio abierto por organizaciones
partidarias dbiles y por un insuficiente abanico de relaciones directas entre
BRASIL FUE DURANTE
* Traduccin del ingls de Alberto J. Olvera, con la colaboracin de Carlos Garrido.
** Departamento de Ciencia Poltica, L:niversidad Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, Brasil.
411
412
LEONARDO AVRITZER
el Estado y la sociedad (Weffort, 1982). La segunda explicacin se funda

en la renovacin de la sociedad poltica. De acuerdo con ese argumento, la
reorganizacin de la sociedad poltica y, en particular, la emergencia y crecimiento del Partido de los Trabajadores, son la causa principal del desarrollo
de la democracia local y, especialmente, del Presupuesto Participativo (en
adelante, pp) (Santos, 2000).
En este captulo presentar un estudio integrado de la organizacin civil
y la democracia local. Analizaremos las transformaciones del mapa poltico
brasileo en tres partes. En la primera, discutiremos la democratizacin brasilea y el papel que la sociedad civil y la sociedad poltica jugaron en el surgimiento de los nuevos diseos participativos. En la segunda, analizaremos los
elementos del PP que se implement por primera vez en la ciudad surea de
Porto Alegre. En la tercera y cuarta partes analizar comparativamente dos
experiencias de PP: las de Belo Horizonte y Porto Alegre, concentrndome en
sus elementos deliberativos y distributivos. Finalmente, en las conclusiones
mostrar cmo el PP Y la democracia local dependen de las caractersticas
locales de las sociedades civil y poltica.
Sociedad poltica, sociedad civil y
constitucionalismo: el nuevo diseo
de lo local en el Brasil democrtico
Al iniciar la dcada de los ochenta, el rgimen militar autoritario (1964-1985),

despus de mantener durante 15 aos un frreo control sobre la sociedad,
empez a perder la capacidad de monopolizar la vida pblica y de bloquear el
desarrollo de la sociedad civil. La prdida del control de la sociedad poltica
se expres en dos arenas, la electoral y la extraelectoral. El rgimen autoritario empez a perder elecciones a pesar de que stas se llevaban a cabo de
acuerdo con las arbitrarias reglas que el propio rgimen haba diseado. En
1974, el Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), que era el
partido de oposicin permitido, haba logrado ganar casi el 60 por ciento
de las curules en las elecciones al Congreso (Kinzo, 1986; Ames, 2001). Sin
embargo, la mayor derrota del rgimen autoritario se dio en la eleccin de
gobernadores de 1982, cuando perdi las administraciones estatales de Ro
de Janeiro, Sao Paulo y Minas Gerais, los tres estados ms importantes del
pas. Esta derrota expresaba una nueva correlacin de fuerzas en Brasil en la
que la oposicin (ante todo el PMDB) logr ganar las elecciones en los mayores
estados y ciudades, aun respetando las reglas impuestas por el propio rgimen autoritario. Este proceso eventualmente condujo a la conclusin de la
DEMOCRACIA LOCAL Y pOLTICA DELIBERATIVA
413
transicin a la democracia en 1988, con las primeras elecciones presidenciales

directas en muchos aos.
El rgimen autoritario apoy una reforma poltica en 1980 que permiti, por primera vez desde 1966, la existencia de un sistema multipartidario.
Un resultado no previsto de estas reformas fue la creacin del Partido de
los Trabajadores. El origen de este partido fue la lucha por la autonoma
de los movimientos sociales, los cuales plantearon la ruptura con una tradicin de fusin entre Estado y sociedad que se haba mantenido intacta desde
los aos treinta. Este mismo proceso introdujo tambin una perspectiva crtica en la relacin entre actores estatales y econmicos (Keck, 1991; Avritzer,
1999; Baiocchi, 2003). El origen social de este proyecto estaba anclado en
una herencia externa que consista en la crtica de las prcticas polticas de
la izquierda brasilea, especialmente del Partido Comunista y de su apoyo acrtico al desarrollismo. 1 El Partido de los Trabajadores (en adelante,
PT), desde su formacin, defendi la autonoma de los actores sociales y de
sus organizaciones de base. De esta forma el nuevo partido rompi con una
tradicin de democracia elitista que haba prevalecido en el sistema poltico
brasileo desde los aos treinta. El PT se opuso al pacto elitista del proceso de
transicin, un pacto entre partidos que no tomaba en cuenta las demandas e
intereses de los movimientos sociales. La democracia de base defendida por este
partido rompa con una cultura poltica excluyente e implicaba una posicin
crtica frente al proyecto conservador de reciclar el viejo sistema poltico.
El PT tuvo tres importantes funciones en el proceso brasileo de transicin a la democracia: primero inici y radicaliz la campaa para elecciones
directas a Presidente desde 1983. La campaa por las directas fue el movimiento poltico masivo ms grande de la historia de Brasil. Reuni ms de
dos millones de personas tan slo en Ro de Janeiro y Sao Paulo en 1984
y le dio una expresin de masas a la transicin brasilea a la democracia.
Segundo, el PT no particip en las negociaciones de la transicin y por tanto
no pag el precio de la derrota de la propuesta de elecciones directas, que
fue rechazada en el Congreso. Ms an, el PT abri la puerta a una forma de
transicin democrtica que empez a incluir formas de administracin participativa en el espacio local. Finalmente, este partido impuls un modelo
participativo de constitucionalismo que permiti a los movimientos sociales
1 El Partido Comunista Brasileo apoy plenamente el proyecto desarrollista del Estado brasileo despus
de 1945. Lleg al extremo de sostener la continuidad de las leyes que garantizaban la sumisin de los trabajadores
al estado en la Asamblea Constituyente de 1946. El papel del Partido Comunista devino el control de la clase
trabajadora de tal forma que no hubiese trabas al desarrollo capitalista de Brasil. Sobre las posiciones del Partido
Comunista despus de 1946 vase Weffort, 1973.
414
LEONARDO AVRITZER
tener un papel en el proceso y lograr la inclusin de sus propuestas relativas

a las polticas sociales y urbanas.
Al mismo tiempo que la sociedad poltica se reorganizaba, la sociedad
civil se fortaleca en Brasil. El periodo entre 1964 y 1974 fue un momento de
rpida urbanizacin del pas, especialmente de las grandes ciudades. Enormes cantidades de gente abandonaron el campo, donde tena lugar un proceso de expulsin de los pobres a travs de la legalizacin de ttulos de propiedad
falsos. Ciudades como Sao Paulo, Belo Horizonte y Porto Alegre reciban a
miles y miles de campesinos pobres expulsados de sus tierras. Lo local como
un tema poltico contencioso emergi en los setenta en Brasil debido a que el
asunto de los inmigrantes se conect con otras dos situaciones crticas ya existentes. La primera era la falta de infraestructura urbana en los barrios pobres
de las ciudades, especialmente en los lugares donde los nuevos migrantes se
asentaban. No haba agua ni electricidad, ni calles ni transporte pblico, por
no mencionar la ausencia de servicios de salud y educacin. Naturalmente,
tambin haba disputas sobre la propiedad y el acceso a la tierra urbana. La
escasez de esta ltima y de servicios de salud y educacin eran ya de por s
problemas histricos en las ciudades brasileas. En el caso de Sao Paulo, por
ejemplo, los conflictos por la propiedad se originaban en las dobles concesiones
de tierra urbana hechas por el Estado ya en el segunda mitad del siglo XIX. Esto
condujo a que las ventas de tierras a los pobres urbanos fuesen en su mayor
parte ilegales. Este es uno de los orgenes del Movimiento Urbano Popular en
las principales ciudades de Brasil. En otras partes del pas, como Porto Alegre,
el tema de la legalizacin de la tierra propiedad del Estado y ocupada desde
los aos cincuenta por los pobres se convirti en un asunto an ms grave.
En ambos casos, lo mismo que en Belo Horizonte, el problema de la tierra
condujo a la organizacin de un enorme movimiento de tipo habitacional.
Una segunda causa de la reorganizacin de la sociedad civil brasilea
fue la poltica de salud hacia los pobres. A pesar de que la poblacin de Sao
Paulo se increment en ms de 4.6 millones de personas entre 1970 y 1981,
slo cuatro nuevos centros de salud fueron creados en este periodo. La tasa de
mortalidad infantil urbana, ya de por s muy alta, era 50 por ciento mayor en
las regiones perifricas. A finales de los aos setenta, emergieron movimientos que demandaban servicios de salud para los pobres en la zona este de Sao
Paulo. En San Mateo la poblacin pobre, ayudada por algunos profesionales
de la salud, se apoy en una ley que permita a comisiones municipales monitorear la calidad de los servicios urbanos, y logr establecer un comit en
su propia regin. En la primera eleccin de comits de salud en San Mateo,
ms de 8,000 personas participaron en la votacin. A partir de ah emergi
415
un movimiento por la salud que logr un cambio jurdico importante en 1983

en el estatuto nacional de salud. Gracias a ello, en 1985, 140,000 personas
participaron en la eleccin de 838 consejeros de salud elegidos directamente
en los barrios populares (l acobi, 1986).
Los movimientos de barrio en Ro de Janeiro tomaron una forma diferente debido a que el rgimen autoritario intent reubicar a la poblacin
de las Bamadas fa'uelas (barrios marginales situados en las montaas que
rodean la zona costera de esta ciudad). Sin embargo, los pobres urbanos
se organizaron y se resistieron a la reubicacin. El caso de Vidigal en la
zona sur de la ciudad es paradigmtico. Entre 1969 y 1977 la comunidad
no tena organizaciones formales debido a los riesgos asociados con la participacin poltica. "Las reuniones eran disueltas por la polica y era casi
imposible tener acceso a los puestos administrativos de inters para los
habitantes" (Gay, 1994: 140). En 1977 el rgimen hizo un nuevo intento
de mover a la poblacin. Los policas y los bomberos destruyeron muchas de
las precarias casas de los pobladores. Este hecho permiti la reactivacin
de la organizacin popular local, la cual logr recibir la solidaridad de
otras asociaciones civiles urbanas. Una de ellas ofreci asistencia jurdica y
logr derrotar en los tribunales el proyecto estatal de reubicacin. Desde
entonces la asociacin de pobladores ha estado activa y ha conseguido la
introduccin de todos los servicios pblicos (no obstante, en los ltimos
aos este barrio casi ha sido tomado por los distribuidores de droga). En
Ro de Janeiro se formaron ms asociaciones de barrio entre 1979 y 1981
que durante todo el periodo democrtico previo. Las nuevas asociaciones
resistieron las reubicaciones y consiguieron la introduccin de los servicios
urbanos. Estos movimientos se enlazaron con una sociedad civil de clase
media organizada bsicamente desde los centros de investigacin y pensamiento de la izquierda que seran la punta de lanza de las organizaciones
no gubernamentales (ONG) de Brasil.
Los sectores populares de la sociedad civil brasilea y la izquierda
de la sociedad poltica coincidieron virtuosamente en el proceso constituyente entre 1986 y 1988. Este proceso empez en el primer ao de la
transicin a partir de la convocatoria del presidente Sarney a un Congreso
constituyente. La Constituyente incluy dentro de sus reglas la aceptacin de enmiendas populares a la Constitucin vigente. En la primera
mitad de 1986 movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil
reunieron millones de firmas en favor de enmiendas populares. El cuadro 1
presenta la lista de estas enmiendas y el nmero de ciudadanos que las
apoyaban.
416
LEONARDO AVRITZER
CUADRO 1
ENMIENDAS POPULARES EN LA CONSTITUCIN DE BRASIL

Organizacin del trabajo
Reforma agraria
Salud
714,351
859,693
35,000
(160 asociaciones)
256,849
Educacin pblica
30,000
Organizacin de ciudades
Fuente: Withaker, 1995.
Las enmiendas populares fueron patrocinadas por organizaciones de la

sociedad civil que emergieron durante el proceso de democratizacin y cuya
agenda no fue reconocida por los grandes partidos polticos. La enmienda
sobre participacin en asuntos de salud fue apoyada por el llamado Movimiento por la Salud. La enmienda sobre la reorganizacin de las ciudades y
la participacin en la planeacin urbana fue impulsada por el Foro Nacional
por la Reforma Urbana (Silva, 2002). Gracias a esto, la Constitucin brasilea incorpor en su diseo 14 elementos participativos, los ms importantes
de los cuales son los artculos 10. y 14 que reconocen que la soberana no
slo se ejerce a travs de la representacin, sino tambin por el pueblo mismo (Vitale, 2004). El artculo 182 establece la participacin de asociaciones
voluntarias en la planeacin urbana (Caldeira y Holston, 2004; Avritzer y
Dola Bella, 2005).
La Constitucin dio institucionalidad a las demandas de los movimientos sociales que emergieron durante el proceso de democratizacin. Estas
demandas fueron planteadas por la sociedad civil y llevadas a la Asamblea
Constituyente por los representantes de los propios movimientos sociales.
Sectores de la sociedad poltica ayudaron en la inclusin de las nuevas instituciones en la Constitucin.
La emergencia del presupuesto
participativo en Porto Alegre
Cuando el nuevo movimiento asociativo empez en Brasil en los ltimos aos

setenta, el patrn asociativo cambi en la mayora de las ciudades brasileas.
En los casos de Belo Horizonte y Recife el nmero de asociaciones comunitarias se triplic a lo largo de los aos ochenta (Avritzer, 2000; Silva, 2002).
417
En Ro de Janeiro se dio un gran giro asociativo entre 1979 y 1981. En So

Paulo hubo un gran cambio en los fines de las asociaciones comunitarias,
las cuales devinieron ms politizadas. En el caso de Porto Alegre, desde los
aos sesenta, haba ya una tradicin de movilizacin urbana organizada
que se tradujo en la creacin de la Liga Asesora y Reivindicatoria Interbarrios, una asociacin bajo cuya proteccin prosperaron los principios de
una participacin "humanista y antipaternalista" (Silva, 2001: 81). La tradicin asociativa existente evolucion en los ochenta hacia la creacin de una nueva
asociacin colectiva llamada Unio das Associa<;es de Moradores de Porto
Alegre (UAMPA), la cual reclam por primera vez el derecho a participar en la
deliberacin de asuntos presupuestarios en el mbito local en 1986 (Avritzer,
2002c). As, en el caso de Porto Alegre haba una tradicin de movilizacin
popular urbana que diferenci este caso del de otras ciudades brasileas.
En este sentido, Porto Alegre fue la ciudad mejor configurada para que los
movimientos sociales aprovecharan las nuevas instituciones establecidas en
la Constitucin.
Porto Alegre tambin tena una tradicin izquierdista muy marcada,
con orgenes en el periodo de posguerra. Entre 1947 y 1963 el Partido
Trabalihsta Brasileiro (PTB) fue mayoritario en las elecciones locales. El
candidato del PTB para gobernador del estado gan todas las elecciones en
la ciudad de Porto Alegre en esos aos (Silva, 2001). Despus de la redemocratizacin brasilea (1985 -1988) hubo una gran disputa entre candidatos
de derecha y de izquierda en la mayora de las capitales estatales brasileas, con la excepcin de Porto Alegre. Ah la disputa fue entre el Partido
Democrtico de los Trabajadores (PDT), un partido de centro izquierda que
trataba de recobrar el pasado populista, y el Partido de los Trabajadores
(PT), un nuevo partido que buscaba la renovacin de la izquierda brasilea
y que propona la creacin de consejos populares como forma de gobernar
las ciudades (Abers, 1996). En la primera vuelta de esa contienda, el PDT
gan las elecciones para alcalde y trat de introducir polticas participativas. Mientras tanto, las asociaciones de barrio y el PT consideraron que las
formas de participacin eran muy limitadas. En este contexto, la UAMPA
propuso la idea de la participacin popular en el proceso de elaboracin
del presupuesto. Todo esto nos indica que Porto Alegre fue la nica ciudad
en Brasil donde la disputa poltica despus de la democratizacin tuvo
lugar entre sectores de la izquierda y se concentr en el tema de las polticas participativas locales. La sociedad poltica local tuvo la ventaja de
tener a su alcance una nueva constitucin que abra la puerta a esta clase
de innovaciones.
418
LEONARDO AVRITZER
Olivio Dutra, lder del PT local, fue elegido alcalde de Porto Alegre en
1988 e introdujo el presupuesto participativo como poltica pblica orientada
a la deliberacin sobre la distribucin de los bienes pblicos por su administracin. El modelo de presupuesto participativo fue as el resultado de caractersticas estructurales y polticas presentes en ese momento nicamente en
el estado de Ro Grande del Sur en general y en la ciudad de Porto Alegre
en particular.
En los primeros 30 das de la nueva administracin hubo una gran movilizacin popular en pro de la participacin. El diseo concreto del presupuesto participativo surgi como combinacin de una propuesta distinta de cada
uno de los principales actores polticos y sociales envueltos en el proceso.
La UAMPA, la gran central de organizaciones de barrio en Porto Alegre, propuso la participacin popular en asambleas regionales donde los miembros
de las asociaciones de barrio decidiran sobre el presupuesto a aplicarse en
su regin. El PT propuso la creacin de consejos populares locales, cuyos
representantes conformaran un consejo de la ciudad. En contra de la idea
de la UAMPA, y siguiendo la lgica de la poltica local, el gobierno municipal
propuso que la participacin en el diseo del presupuesto debera ser individual y no colectiva o por organizaciones;2 sin embargo, el gobierno acept la
propuesta de que la participacin deba tener lugar a travs de una serie de
asambleas regionales que seguiran la lgica de la movilizacin popular en la
ciudad. Por otra parte, el PT local insisti en la creacin de un consejo general
que era, en ese momento, parte de un concepto sobre la necesidad de formas
paralelas de poder. Esta concepcin condujo a la creacin de un Consejo de
Presupuesto Participativo (pp). El papel jugado por este consejo en la formacin de una coordinacin institucional de las propuestas que emergan en las
asambleas locales fue completamente nuevo.
Finalmente, el gobierno percibi que tena que cambiar sus formas de
funcionamiento para que el PP pudiese operar. El municipio cambi completamente el formato del consejo y cre una nueva institucin, el gabinete de
planeacin (Gaplan), el cual estara a cargo de la elaboracin del presupuesto
bajo la supervisin del consejo y del gabinete del alcalde. El cuadro 2 sintetiza
las propuestas de los principales actores que impulsaron el PP.
As, el PP fue el resultado de las acciones de las sociedades civil y poltica
en el proceso brasileo de democratizacin. Este proceso cre en Brasil una
sociedad civil vibrante que en el caso de Porto Alegre se expres en la creacin de numerosas ascciaciones de barrio. La democratizacin tambin cre
'Esta contLldiccin condujo a un gran conflicto en Porto Alegre en los primeros aos noventa. La
decidi no participar en las primeras ediciones del presupuesto participativo.
(;\MPA
419
CUADRO 2
PROPUESTAS PARA EL PP POR ACTOR

Propuesta original para la participacin
Asociaciones
vecinales
Infraestructura
legal
Partido del
Trabajo (PT)
Administracin
local
Deliberacin directa en el mbito local.

Participacin de miembros de asociaciones comunitarias.
La Asamblea Constituyente presenta la
participacin ciudadana como un principio.
Consejo popular de la ciudad.
Concentracin de demandas del Consejo
del PP (cpp).
Diseo final
Asambleas regionales con participacin individual.
Porto Alegre adopta a la participacin
como su principal principio.
Asambleas regionales y temticas eligen consejeros para la coordinacin.
El cpp llega a ser parte de la estructura
del PP.
la infraestructura legal que permiti los nuevos experimentos y Porto Alegre

fue la primera ciudad que aprovech la oportunidad, gracias a la combinacin de una tradicin asociativa popular con los proyectos participativos que
desarroll el PT.
Presupuesto participativo:
un anlisis de sus elementos deliberativos
El presupuesto participativo cambi el proceso de elaboracin presupuestal

en Brasil. La experiencia ms relevante del pas, Porto Alegre, permiti la
introduccin de cuatro nuevos tipos de instituciones, tres de las cuales incluyen elementos deliberativos, a saber: las asambleas regionales y temticas;
el Consejo de Presupuesto Participativo (cpp), y la forma de decisin de las
reglas para acordar inversiones. l
Las asambleas regionales y temticas son lugares donde los participantes
presentan sus demandas, critican a las autoridades locales en relacin con las
acciones administrativas pasadas y negocian entre s sobre sus prioridades
ms sentidas. Hay en Porto Alegre 16 regiones y cinco asambleas temticas.
El formato de las regiones fue un punto de conflicto entre los movimientos
sociales y la administracin. Los movimientos presionaron fuertemente para
sostener una lgica de la accin colectiva en la regionalizacin de la ciudad,
'Hay muchas descripciones tiles sobre el funcionamiento del presupuesto participativo que no voy a
repetir en este documento. Para una descripcin completa de este proceso vase Baierle (1998); Santos (1998);
Abers (2000); y Avritzer (2002c).
420
LEONARDO AVRITZER
argl'mentando que la zonificacin administrativa chocaba con la lgica movilizate ia de muchas asociaciones comunitarias (Baierle, 1998). La ciudad de
Porto Alegre acept redisear las secciones adoptando una lgica administrativa que coincida con las formas de movilizacin existente. De esta manera,
el primer elemento en el proceso deliberativo fue este intento de combinar
las lgicas movilizatorias con las administrativas.
Las asambleas regionales y temticas son lugares para la discusin y
la deliberacin. Un anlisis de las caractersticas socioeconmicas de los
participantes muestra una fuerte presencia de colonos pobres en las asambleas regionales. El 30.22 por ciento de ellos ganaban menos de dos salarios
mnimos y e125.5 por ciento alcanzaba entre dos y cuatro salarios mnimos,
lo cual demuestra que el nivel de participacin reflej muy cercanamente la
condicin socioeconmica de la poblacin. En cada asamblea de 45 minutos,
los participantes podan intervenir libremente. La presencia en las asambleas
no expresaba igualdad en trminos reales de participacin, como lo demuestra nuestro anlisis sobre el uso de la palabra en esas reuniones. El cuadro 3
indica la condicin socioeconmica de aquellos que participaron en las asambleas en Porto Alegre en un ao.
Adems, resaltan varias caractersticas deliberativas de las asambleas
regionales del PP en Porto Alegre: en primer lugar, expresan la diversidad
social de la ciudad, la variedad de sus componentes sociales, una caracterstica que, como mostraremos abajo, determinar un nuevo balance social
en el proceso de deliberacin sobre la distribucin de los bienes pblicos. En
segundo lugar, si bien an existen desigualdades en cuanto a la participacin
por gnero y origen social, cabe destacar un equilibrio en la relacin de gnero dentro del nmero de intervenciones. La participacin de las mujeres en el
PP es ms alta que la de los hombres (51.4 por ciento de los participantes son
CUADRO
CONDICIN SOCIOECONMICA DE LOS PARTICIPANTES

Y ORADORES EN LA ASAMBLEA DEL PP
Nivel .wcioeconmico
Hasta 2 salarios mnimos
2 a 4 salarios mnimos
Fuenre: Cidade.
Participantes en las asambleas
Nunca hablaron en las asambleas
(%)
(%)
30.22
25.51
20.60
47.30
37.90
37.20
27.10
421
mujeres). Sin embargo, podemos notar que las condiciones socioeconmicas

predeterminan seriamente la habilidad para hablar. Entre los participantes
que obtienen hasta dos salarios mnimos (que son la mayora), 47.30 por
ciento de ellos nunca habl en una asamblea. El nmero de gente que nunca
habla, decrece en una proporcin inversa a sus caractersticas socioeconmicaso En la siguiente seccin de este documento mostrar que la presencia y
la capacidad expresiva de la mujer y de los pobres tienen consecuencias en el
perfil de la distribucin de bienes pblicos en las regiones.
U n segundo espacio deliberativo del PP es el Consejo del Presupuesto
Participativo (cpp), que se crea en la segunda vuelta de las asambleas regionales, cuando las regiones eligen a los consejeros. Este proceso conduce a la
formacin de un consejo compuesto de la siguiente forma: dos consejeros
de cada una de las 16 regiones (32), dos de cada una de las cinco asambleas
temticas (lO), uno de la UAMPA -la organizacin paraguas de las comunidades vecinales- y uno por el sindicato de trabajadores de servicios pblicos
(2). Por lo tanto, el consejo del PP queda conformado por 44 delegados. Los
miembros de la administracin no tienen prerrogativas de voto en el CPP,
aunque participan regularmente y tienen una fuerte influencia. 4 El CPP puede ser considerado como un segundo componente deliberativo en el cual
se dan dos tipos de negociaciones: entre miembros de la comunidad sobre
sus prioridades y entre stos y la administracin sobre el formato final del
presupuesto. En este mbito tienen lugar varias decisiones, por ejemplo: la
reconsideracin y sustitucin de decisiones previas debidas a razones tcnicas, las cuales, en la jerga del PP, son un veto impuesto por los miembros de
la administracin tcnica sobre deliberaciones de la asamblea regional.
Los vetos ms comunes involucran problemas ambientales, de propiedad
y financieros. Los vetos ambientales comunes en Porto Alegre involucran la
extensin del proceso de canalizacin de arroyos locales,5 la cual es demandada por la poblacin y considerada por los tcnicos de la ciudad como una
causa de inundaciones en el verano; los problemas de propiedad comprenden errores en la identificacin de los dueos de tierras consideradas como
reservas territoriales, que en realidad son propiedad de compaas estatales
o del gobierno; los financieros comprenden consideraciones tcnicas sobre el
costo de la ampliacin de la red de drenaje y la introduccin de agua en regio'En mi conocimiento, hay una sola experiencia donde los miembros de la administracin votan en el epp,
que es Santo Andr (So Paulo).
5 El pavimento ha sido el servicio pblico ms demandado en Porro Alegre al PP. Hasta ahora se han
logrado seis millones de metros cuadrados de pavimento. Como consecuencia de la pavimentacin, el suelo se
volvi impermeable y las inundaciones en el verano se incrementaron, lo que permiti un veto tcnico sobre la
construccin de nuevos canales.
422
LEONARDO AVRITZER
nes que an no cuentan con ella. En todos estos casos hay un fuerte debate
entre los miembros del epp y la administracin, con resultados variados; uno
importante es el requerimiento impuesto por la administracin para que los
tcnicos asistan a las asambleas regionales y temticas y discutan sus posiciones con la poblacin. Es importante notar que la presencia de los tcnicos
dentro de la asamblea popular incrementa su naturaleza deliberativa.
El tercer elemento deliberativo del PP es el proceso de toma de decisiones sobre las reglas para la deliberacin. Porto Alegre inaugur un modelo
de proceso para construir reglas para la deliberacin, que desde entonces
ha sido seguido por otras ciudades en Brasil. De acuerdo con este proceso,
la ciudad determin las reglas iniciales para la deliberacin. El epp adquiri la
prerrogativa de cambiarlas desde el segundo ao. Estas reglas comprenden:
la composicin del epp y sus atribuciones; mecanismos para la eleccin de los
delegados locales; condiciones bajo las cuales se puede perder el mandato; la
eleccin de un cuerpo de coordinacin y, por ltimo, pero no menos importante, el cambio anual de las bases de las reglas de deliberacin por parte del
epp. As, el consejo debe ser entendido como un cuerpo que establece sus
propias formas de regulacin y de composicin, as como las reglas para la
deliberacin. Comparte algunas de sus prerrogativas con otros cuerpos, como
el Gaplan, sin embargo, el proceso final deliberativo sobre el diseo del presupuesto le corresponde al epp e implica un proceso de diseo de reglas para
la deliberacin, la cual es una de sus atribuciones.
La organizacin del PP en Belo Horizonte, donde opera desde 1993, es
diferente a la de Porto Alegre. ste considera dos vueltas de asambleas regionales, las cuales conducen a un foro regional de prioridades. En la primera
vuelta, la administracin seala los recursos existentes para obras pblicas en
las reas de pavimento, drenaje y vivienda. El proceso de toma de decisiones
es tambin diferente al utilizado en Porto Alegre. La administracin da a
conocer los recursos disponibles por cada regin segn un ndice llamado
ndice para la Calidad de Vida Urbana (Ievu). Un 50 por ciento de los recursos del PP son divididos paritariamente entre las regiones y el 50 por ciento
restante es asignado de acuerdo con las prioridades que marca el ndice. En la
segunda vuelta se presentan las principales propuestas de obras pblicas en
cada regin, inicindose un proceso de negociacin entre las comunidades.
La segunda vuelta de las asambleas regionales es el momento ms
deliberativo en el PP de Belo Horizonte. sta comprende la eleccin de
los delegados, quienes votarn sobre las obras pblicas que se incluirn
en el presupuesto de la ciudad. En 2002 los delegados fueron electos de
acuerdo con el siguiente criterio: de uno a 200 participantes, un delegado
423
por cada 10 personas atendiendo la asamblea; de 201 a 410, uno por cada
15; ms de 410, uno por cada 20. Adems, cada regin est legalmente
representada por un delegado (EH, 2002). Una vez que los delegados son
elegidos para integrar el foro de prioridades regionales, inicia la negociacin. El principal escenario en el proceso de negociacin viene dado
por las prioridades. As, las comunidades que han propuesto una obra
pblica para ser incluida en el presupuesto de la ciudad, se visitan entre s
para evaluar el nivel de sus necesidades. De esta forma, algunas comunidades empiezan a apoyar las necesidades de las otras formando coaliciones, las
cuales sern decisivas en el proceso deliberativo.
El escenario final en el pp de Belo Horizonte comprende un foro regional de prioridades. En l se disean papeletas con bloques de propuestas de
las diferentes subregiones. La papeleta es votada con las propuestas de cada
regin y, a diferencia de Porto Alegre, las decisiones de los foros regionales
son inapelables. La obra pblica aprobada por los delegados se integrar en
la propuesta de financiamiento. De los delegados presentes 20 por ciento
llegan a ser miembros del foro regional de la Comforfas, cuerpo de vigilancia
que sigue los procesos de licitacin de la obra pblica y puede negociar sustituciones en caso de problemas tcnicos.
Si comparamos los aspectos deliberativos de las dos experiencias, podemos observar que sus mtodos difieren debido a las caractersticas de las
sociedades civil y poltica de cada ciudad. Primero, Porto Alegre tiene ms
elementos deliberativos, expresados en la forma en que la naturaleza deliberativa de las asambleas est conectada con el CPP. La naturaleza deliberativa
del CPP en Porto Alegre expresa la mayor influencia poltica de asociaciones
barriales en la ciudad. El CPP es la institucin donde el gobierno es controlado y se dan las negociaciones entre la administracin y la sociedad civil.
Belo Horizonte tiene elementos deliberativos, expresados en la primera y
segunda vuelta de las asambleas. Las asambleas en Belo Horizonte estn
conectadas ms a un proceso de votacin que a uno de argumentacin y
toma de decisiones. Este formato diferente muestra que las asociaciones
barriales de Belo Horizonte tienen una influencia limitada a la deliberacin sobre los problemas microlocales. La principal diferencia entre las dos
experiencias fue la falta de un CPP en Belo Horizonte hasta 1999. En ese
ao, fue creado un consejo con prerrogativas limitadas. Sin embargo, nunca
ha estado conectado realmente con los procesos deliberativos y de toma de
decisiones. En la siguiente seccin de este captulo, discutir cmo las diferencias dentro de la deliberacin se relacionan con las diferencias en el diseo
de los procesos deliberativos.
424
LEONARDO AVRITZER
Presupuesto participativo: un anlisis

de su impacto democrtico y distributivo
Un asunto que ha preocupado a los analistas del presupuesto participativo es

cmo evaluar un experimento deliberativo. Los niveles de participacin en el
PP son altos y se incrementan anualmente. Esto es cierto incluso para Porto
Alegre que inaugur la prctica, y para Belo Horizonte, la mayor ciudad que
decidi seguir el liderazgo de aqulla. Tambin aplica para So Paulo, cuyo
PP est en su cuarto ao. El cuadro 4 muestra los niveles de participacin de
las tres ciudades.
Los datos muestran importantes incrementos en la participacin en las
ciudades que introducen el PP. Algunas caractersticas de participacin en el
PP deben ser subrayadas. En primer lugar, la participacin inicial en el PP de
Porto Alegre fue baja; en el primer ao fue baja en la mayora de las regiones, y muy baja en aquellas sin una previa tradicin de organizacin social,
como Restinga, Glria, Ilhas y Humait (donde en la segunda vuelta de la
asamblea regional slo participaron 36, 20, 80 Y 10 personas respectivamente)
(Avritzer y Wampler, 2004). Los bajos niveles de participacin en casi todas
las regiones probablemente estuvieron ligados a la incertidumbre acerca de la
capacidad del gobierno para ofertar los servicios pblicos. Sin embargo, a
inicios del segundo ao hubo un gran cambio en el patrn de participacin.
Por un lado, la eficiencia de la deliberacin del primer ao represent un
fuerte incentivo en aquellas regiones que ya tenan una tradicin de organizacin comunitaria como Leste (regin este) o Parthenon, donde 705 y 264
personas respectivamente atendieron la segunda asamblea regional. Por otro
lado, la participacin permaneci muy baja en regiones sin una tradicin de
participacin u organizacin comunitaria. Estas regiones, ubicadas entre las
ms pobres, por algunas aos tuvieron una baja participacin poltica. En
este escenario, la determinacin de la administracin de continuar el proCUADRO 4
PARTICIPACIN EN EL PP
Primer ao de PP
Segundo ao de PP
Quinto ao de PP
Dcimo ao de PP
Porto Alegre
Belo Horizonte
Sao Paulo
976
3,694
9,638
13,687
15,216
25,580
21,175
50,000
J'ueme: Secretara de Planeacin de las Ciudades.
30,000
80,000 (cuarto)
425
ceso participativo e implementar acciones concretas, contribuy a incrementar la participacin en los aos siguientes. El aspecto ms importante
del proceso participativo en Porto Alegre es el continuo incremento en la
participacin a pesar de que los foros en los cuales la participacin ha sido alta
han cambiado. La participacin se increment ao con ao con muy pocas
excepciones (1994 y 1996). Este continuo incremento puede ser atribuido a la
confianza en la continuidad del PP, gracias a la hegemona poltica del Partido
del Trabajo en la ciudad.
La participacin en Belo Horizonte muestra una variacin mayor debida a la fuerte incertidumbre sobre la continuidad del proceso. En el primer
ao, la participacin en Belo Horizonte fue alta debido a la experiencia concreta de Porto Alegre -la poblacin tena buenas razones para asumir que
estaba interviniendo en un proceso efectivo. La participacin se increment
an ms una vez que fue clara la efectividad del proceso. En el segundo ao
del PP, la participacin creci ms de 50 por ciento respecto al ao anterior
pero decreci en 1996 con la aparicin de incertidumbres respecto al futuro
del PP. En ese ao, en las elecciones de la ciudad hubo serias dudas sobre la
posible victoria del candidato del Partido del Trabajo y, por consiguiente,
sobre la ejecucin de las decisiones del PP. La participacin volvi a decrecer
en 1997 porque ningn miembro del Partido del Trabajo continu el proceso del PP, y la gente crey que el nuevo gobierno no pondra en marcha las
decisiones. No obstante, una vez que se lleg a aclarar que s se respetaran
las deliberaciones, la participacin creci nuevamente. De este modo, se
puede argumentar que la participacin en el PP vara de acuerdo con dos
factores: una tradicin previa de asociacin y la efectividad percibida del
proceso. An es temprano para evaluar el proceso en So Paulo, pero est
claro que la participacin ha crecido rpidamente.
La participacin en las grandes ciudades como Porto Alegre, So Paulo
y Belo Horizonte, es de 1 a 1.5 por ciento de la poblacin. Ciertos datos son
significativos: los que se refieren a quin participa y, en particular, cmo
evoluciona la participacin de los pobres; cul es la relacin entre participacin y desarrollo de nuevas reglas democrticas y entre participacin y
distribucin. El presupuesto participativo en Porto Alegre y Belo Horizonte
significa la participacin del ciudadano medio en trminos de ingresos. La
mayora de los participantes en el estudio ganan entre dos y cinco salarios
mnimos, una cantidad cercana al ingreso medio de esas ciudades (Avritzer,
2000c). La explicacin de la alta participacin de los pobres es que el PP se
asemeja a las prcticas ya existentes en las asociaciones civiles, tales como
las asambleas regionales. De este modo, la participacin de los pobres es alta
426
LEONARDO AVRITZER
debido a tres razones: porque tienen una tradicin previa de participacin

en problemas comunitarios; porque saben cmo asegurar su presencia en la
asamblea regional y temtica; y, por ltimo, porque las asambleas del PP se
parecen a las formas de participacin en las que ellos que suelen tener una
presencia ms fuerte que los sectores de clase media.
La participacin de este sector es un poco ms baja en los espacios deliberativos constituidos por el PP como el Consejo del Presupuesto Participativo o los cuerpos de delegados. Si medimos el ingreso y la educacin de los
miembros del CPP en Porto Alegre y Sao Paulo (Belo Horizonte no tiene
consejo), podemos ver que no se asemejan entre s. En el caso de Porto Alegre, 28.2 por ciento de los miembros del CPP, ganan entre cuatro y ocho salarios mnimos, una cantidad similar a la de los consejeros de Sao Paulo. Sin
embargo, si comparamos el plan de inversin con el ingreso, podemos notar
que la mayora de las deliberaciones benefician a los pobres. Las grficas 1
y 2 reproducidas por Marquetti (2003), muestran la relacin entre el ingreso y las deliberaciones en Porto Alegre. Es posible sealar una correlacin
fuerte entre la inversin y los bajos ingresos. Esta correlacin tiene fuertes
consecuencias deliberativas. Tambin se ve que la presencia de la poblacin
en las reuniones temticas y regionales en Porto Alegre tiene impactos positivos en las deliberaciones. Sin embargo, a pesar de los efectos distributivos, es
posible argumentar que la deliberacin pblica tiene consecuencias mayores
en las prcticas polticas.
El anlisis de los elementos distributivos del PP en Belo Horizonte tambin muestra fuertes efectos distributivos. Macedo (2002), utilizando el lCVU
(ndice para la Calidad de Vida Urbana) mostr que el PP de Belo Horizonte
tambin tiene fuertes elementos distributivos. En este lCVU Macedo diferenci
seis clases de unidades de planeacin (up) y las relacion con las inversiones del
PP de Belo Horizonte. De esta forma, seal que las inversiones del PP estn
concentradas en las reas del rango ms bajo del lCVU (vase cuadro 5). Tambin mostr que tanto las cantidades invertidas como el nmero de inversiones
varan de acuerdo a esa clasificacin.
Por lo tanto, los dos casos que estamos analizando muestran un fuerte
impacto distributivo. Sin embargo, cul es el impacto deliberativo del PP en
la cultura democrtica?
En una encuesta aplicada a los participantes del PP en Porto Alegre y
Belo Horizonte,6 intentamos encontrar el impacto cultural de la delibera6 La encuesta fue aplicada a una muestra de miembros asociados que participan en el PP en Porto Alegre
y Belo Horizonte. En cada ciudad fueron entrevistados 5 por ciento de los miembros de asociaciones existentes
que participaron en el PP. Se aplicaron 122 entrevistas en Porto Alegre y 80 en Belo Horiwnte.
GRAFICA 1
ce Nordeste
16
o G1ria
14
~ ..: Extremo sul
12
Restinga
o
10
"'.
o
,~~Baltazaren".'
E1XO
Lomba do
Pinheiro
L'
Cruzeiro
o
Partenon
'''''''-,.,
o Norte
o Humait
o
Centro sul
o
Leste
Noroeste
o Centro
10
12
1'6
14
Lugar de las regiones por la renta
GRAFICA 2
Nordeste
16
14
..::l
...o
O-
12
Z;
"5. 10
'"'"e ''''u
o ...
"5b
...'" '"eo'o
'" .~
..::l
...'" 'e"
"O
;>
61-;:l
.J
o Extremo sul
Lombado
Pinheiro
o
Restinga
o Cristal
o Glria
oCruzeiro
Norte o
Humait o
'Centro sul
o Leste
o Eixo Baltaza~ o S
6
4
o
Partenon
.
o
Noroeste
~Ul
o Centro
o + __~__~_~__~__~I_ _~I~_~_ _~I_

o
2
10
12
14
16
4
6
8
Lugar de las regiones por la renta
427
428 ~ LEONARDO AVRITZER
CUADRO
EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL PP DE BELO HORIZONTE
uPsegn
su CTU
Nmero
de UP
CVU
Poblacin
aproximada
de la UP
Clase 1
Clase 11
Clase III
Clase IV
Clase v
Clase VJ
6
19
12
18
15
11
0570-0645
0491-0550
0463-0488
0423-0456
0384-0415
0328-0368
18,677
24,985
35,027
30,102
26,109
13,709
Promedio de
inversin por
UP (reales
brasileos)
93,374.20
307,255.16
1'185,151.05
1'075,192.75
l' 149,208.66
1'221,302.76
Promedio de
obra pblica
en el PP
por regin
0.50
0.84
2.08
2.44
1.73
1.82
Fuente: Macedo, 2002.
cin pblica en instituciones de ambas ciudades. Se pregunt primero si estos

actores y sus comunidades podran obtener beneficios materiales de administraciones previas y si ellos podran obtener benefi.::ios materiales del PP (vase
cuadro 6). Aunque es posible observar un incremento en la cantidad de
comunidades que obtuvieron beneficios materiales, podemos notar que esta
variacin es menos significativa que la medida por una segunda pregunta
sobre los cambios en la cultura poltica. La segunda pregunta que hicimos fue
acerca del papel de los mediadores polticos en Brasil. Como es bien sabido
(Graham, 1990; Gay, 1994) el clientelismo juega un fuerte papel en las ciudades
de Brasil, donde los polticos son intermediaros en el acceso a los bienes pblicos. Las asociaciones comunitarias cambiaron esta prctica durante el proceso
de democratizacin en Brasil y trajeron esta crtica al PP. Una segunda finalidad de la investigacin en Belo Horizonte y Porto Alegre era saber si el proceso
deliberativo estableci un nuevo patrn de interaccin entre los participantes
y la administracin o si el PP se traslap con otras formas de interaccin
poltica, en particular con el clientelismo. En la investigacin formulamos
una pregunta sobre la influencia de los mediadores polticos en el proceso de
acceso a los bienes pblicos a travs del PP; el cuadro 6 muestra los resultados,
donde se observa que, adems de incrementarse el acceso de los pobres, el PP
tiene un mayor impacto en la cultura poltica y en el establecimiento de un
nuevo patrn de interaccin poltica.
De esta manera, podemos ver un efecto tipo espiral, entre la sociedad
civil, la sociedad poltica y la democracia local. En efecto, las asociaciones de
CUADRO
429
EL PAPEL DE LOS MEDIADORES POLTICOS

ANTES Y DESPUS DEL PP
Porto Alegre
Tena la comunidad
acceso a los servicios
pblicos antes del PP?
Obtuvo la comunidad
servicios pblicos
a travs del PP?
Fue necesario algn
tipo de intervencin
fuera de las
deliberaciones del pp?
Fue necesaria la
intervencin de
polticos?
Belo Horizonte
S
62.7%
No
37.3%
S
49.3%
No
49.3%
A travs de
movilizacin
social 54 %
S
89.6%
A travs de
mediadores
polticos 41 %
No
11.4%
A travs de
movilizacin
social 34%
S
60.3%
A travs de
mediadores
polticos 60%
No
39.7%
S
28%
No
72%
S
32.9%
No
67.1%
S
0%
No
100%
S
7.3%
No
92.7%
vecinos en Belo Horizonte y Porto Alegre expresaron una renovacin poltica

que tuvo lugar en el inicio del proceso democratizador. Nuevos elementos en
una cultura poltica ms democrtica, tales como una mirada ms autnoma
de la sociedad civil, as como relaciones ms horizontales entre los miembros de
las asociaciones de vecinos, condujeron hacia una forma de innovacin poltica en la cual la sociedad civil y la sociedad poltica (PT) se unieron. Este compaerismo permiti el surgimiento de un nuevo diseo para la democracia
local. Lo que podemos ver en los datos del cuadro 6, es que el nuevo diseo
institucional tambin tuvo un aspecto positivo en la sociedad civil. Algunas
formas de clientelismo y de dependencia entre la sociedad civil y el Estado
tienden a debilitarse, conforme el nuevo diseo participativo se asienta.
Sociedad civil, sociedad poltica e innovacin poltica

Es posible sostener que la nueva cultura asociativa que surgi en Brasil a
finales de los aos setenta en las comunidades, estuvo relacionada con un
sector de la sociedad poltica brasilea y que de esta confluencia emergieron
formas de toma de decisiones ms democrticas y deliberativas. Estas nuevas formas, con una gran relevancia en las grandes ciudades, tales como Porto
430
LEONARDO AVRITZER
Alegre, Belo Horizonte y Sao Paulo, tienen un efecto importante en el patrn

de distribucin de los bienes pblicos y en la democratizacin de la cultura
poltica. Es posible sealar varios elementos del proceso deliberativo en Porto
Alegre y Belo Horizonte que conectan las prcticas de la sociedad civil y de
la poltica y que son responsables de los procesos deliberativos. En primer
lugar, la presencia de una tradicin previa de asociacionismo influye la deliberacin en el momento de surgimiento del proceso participativo. Los datos
de Porto Alegre muestran que el surgimiento del PP est relacionado con el
tipo de asociacionismo de vecinos que exista en la ciudad, si bien es cierto
que la tradicin asociativa por s misma no podra generarlo. La iniciativa de
la propuesta, y el hecho de que sta se inspirara en prcticas preexistentes
que surgieron en las asociaciones de vecinos, fueron importantes factores
para su xito.
En segundo lugar, existe una correlacin entre la participacin en el proceso deliberativo y la distribucin. La fuerte presencia del ciudadano promedio pobre, tanto en el PP regional como en las asambleas temticas, muestra
una correlacin directa entre la organizacin de la sociedad civil y el xito de
las polticas participativas. Esto es cierto en todos los casos de PP de las grandes
ciudades brasileas, si bien, como he sealado anteriormente, en los espacios
superiores de toma de decisiones, la presencia del pobre es reducida. Por tanto, la sociedad civil en Brasil no slo es una institucin de la clase media, sino
tambin una forma de organizacin de los pobres, que influye en el diseo y
en los resultados de las polticas sociales.
En tercer lugar, el proceso deliberativo tiene un efecto democratizador
sobre la cultura poltica. El ltimo asunto relevante es el impacto de las
instituciones del PP en una cultura democrtica. El cuadro 6 muestra que
el mayor cambio producido por el PP no es el nuevo acceso a los bienes
pblicos. Este acceso de alguna forma existi en ciudades como Porto
Alegre y Belo Horizonte antes de que fuera introducido el PP. El cambio
ms significativo es cmo es negociado el acceso entre actores sociales y
polticos. Mostramos que las instituciones creadas por el PP establecen un
patrn de negociacin que renueva la cultura poltica al dejar de lado a los
mediadores polticos especializados en intercambiar favores con beneficios
materiales, una de la dimensiones centrales del clientelismo en Brasil (Leal,
1997).
Por ltimo, cabe sealar que en este documento hemos mostrado casos
en donde la innovacin social condujo a nuevas prcticas con impactos distributivos y democrticos. Estos impactos estn relacionados con cambios
tanto en la sociedad civil como en la poltica brasileas. Tales procesos han
431
conducido a una transicin desde una cultura marcada por la ausencia de

participacin a una cultura en la cual la participacin de los actores sociales
locales se ha convertido en el aspecto clave para la deliberacin de las polticas pblicas.
Bibliografa
ABERS, Rebeca, 1996, "From Ideas to Practice: the PT and Participatory

Governance in Brazil", Latin American Perspectives 23 (4), pp. 35-53.
- - - , 2000, Inventing local democracy: grassroots politics in Brazil, Boulder,
Lynne Rienner Publishers.
AMES, Barry, 2001, The Deadlock of Democracy in Brazil, Ann Arbor, University of Michigan Press.
ARQUIDiCESIS DE SAo PABLO, 1985, Brasil Nunca Ms, Petrpolis, Vozes.
AVRITZER, Leonardo, 1999, "The conflict between civil and political society in post-authoritarian Brazil", en Keith S. Rossen y Robert Downes,
Corruption and Political Reform in Brazil, Miami, N orth South Center/
Lynne Rienner, pp. 119-140.
---,2000, "Changes in the Pattern of Association in Brazil",journal of
Interamerican Studies and World Affairs, otoo.
- - - - , 2002a, Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton,
Princeton University Press.
- - - , 2002b, "Modelos de Delibera<;ao Democrtica", en Boaventura de
Sousa Santos, Democratizar a Democracia: os caminhos de democracia participativa, Rio de Janeiro, Civiliza<;ao Brasileira.
- - - , 2002c, "Sociedade civil, espa<;o pblico e poder local: urna anlise
do or<;amento participativo em Belo Horizonte e Porto Alegre", en Evelina Dagnino, Sociedade Civil e Espafos Publicos no Brasil, Ro de Janeiro,
Paz e Terra.
- - - - , 2002d, "O Or<;amento participativo e a teoria democrtica: um
balan<;o crtico", en Leonard Avritzer y Zander Navarro, A Inovafilo
Democrtica: o orfamento participativo no Brasil, Sao Paulo, Cortez.
- - - , Mara de Lourdes Dola Bella, 2005, "Democracia, participa<;ao e
institui<;es hbridas", en noria e Sociedade, Belo Horizonte.
- - - , Brian Wampler, 2004, "Participatory Publics: Civil Society and
New Institutions in Democratic Brazil", Comparative Politics, 36: 3, New
Brunswick, City University of New York, abril.
BAIERLE, Srgio G., 1998, "The explosion of Experience: the emergence of a
new ethical-political principie in popular movements", en Sonia Alvarez,
432
LEONARDO AVRITZER
Evelina Dagnino y Arturo Escobar, Cultures of Politics/Politics of Culture,

Boulder, Westview, Press" pp. 118-140.
BAIOCCHI, Gianpaolo, 2003, "Panicipation, Activism and Politics: The Porto
Alegre Experiment", en Archon Fung y Erik o. Wright, Deepening Democracy, Londres, Verso, pp. 45-76.
BAQUERO, Marcello, 1995, Matriz Histrico-estrutural da Cultura Poltica do
Rio Grande do Sul eparticiparsilo poltica, Pono Alegre, Cadernos de Ciencia
Poltica, nm. 3.
BOSCHI, Renato R., 1987, A Arte da Associarsilo, Ro de Janeiro, Vrtice.
CALDEIRA, Teresa y James Houston, 2004, "Estado e espa;:o urbano no Brasil:
do planejamento modernista as interven;:6es democrticas", en Leonardo
Avritzer, A Participarsilo em Silo Paulo, So Paulo, Editora da UNESP.
CONRAD, Robert Edgar, 1993, The Destruction of Brazilian slavery 1850-1888,
Malabar, Krieger Publishing Company.
DAGNINO, Evelina, 2002, Sociedade civil e esparsos pblicos no Brasil, So Paulo,
Paz e Terra.
FURTADO, Celso, 1963, Formarsao economica do Brasil, Companhia Editora
Nacional, So Paulo. [Hay edicin en espaol, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974.]
GA Y, Roben, 1994, Popular Organization and Democracy in Rio deJaneiro: A Tale
of Two Favelas, Philadelphia, Temple University Press.
GOHN, Mara de Gloria, 1991, Movimentos sociais e lutas pela moradia, So
Paulo, Editora Loyola.
GRAHAM, Richard, 1990, Patronage and politics in nineteenth-century Brazil,
Stanford, Stanford University Press.
JACOBI, Pedro, 1986, Polticas pblicas de saneamento bsico e reivindicarsoes sociais
no Municpio de Silo Paulo, So Paulo, Cortez.
KANT DE LIMA, Robeno, Michel Misse y Ana Paula Miranda, 2000, "Violencia, criminalidad, seguridad pblica y justicia en Brasil: una bibliografa", Revista Brasilea de informacin Biblliografa en ciencias Sociales nm. 50,
Rio de Janeiro, pp. 45-123.
KECK, Margaret E., 1991, A Lgica da Diferenrsa, So Paulo, tica.
- - - , 1992, The Workers' Party and democratization in Brazil, New Haven,
Yale University Press.
KINZO, Maria D'Alva, 1986, Brazil the challenges of the 90's, Londres, ILAS.
LEAL, Victor Nunes, 1997, Coronelismo, Enxada e UJto: o municpio e o regime
representativo no Brasil, 3a. ed., Ro de Janeiro, Editora Nova Fronteira.
433
LaVE, Joseph L., 1971, Rio Grande do Sul and Brazilian regionalism, 1882-1930,
Stanford, Stanford Unversty Press.
MARQUETTI, Adelmr Antono, 2003, "Partcpa<;ao e Redstrbu<;ao: o or<;amento partcpatvo em Porto Alegre", en Leonardo Avrtzer y Zander
Navarro, A lnovafio Democrtica no Brasil, Sao Paulo, Cortez.
MIRANDA, Nilmrio y Carlos Tburco, 1999, De los Hijos de esta Tierra. Muertos y desaparecidos polticos durante la dictadura militar: Laresponsabilidad del
Estado, Sao Paulo, Edtora Funda<;ao Perseo/Boitempo Edtorial.
SANTOS, Boaventura de Sousa, 1998, "Partcpatory Budgeting in Porto Alegre: towards a redistrbutive justce", Politics and Society 26: 4,
pp. 461-509.
- - - - , 2000, A crtica da razio indolente: contra o desperdcio da experiencia,
Afrontamento, Porto. [Hay edicin en espaol: Blbao, Descle de
Brouwer,2003.]
- - - - Y Leonardo Avrtzer, 2002b, "Para Ampliar o Cinone Democrtco", en Santos Boaventura de Sousa, Democratizar a Democracia: os
caminhos de democracia participativa, Cvilza<;ao Braslera, Ro de Janero. [Hay edcn en espaol: Mxco, Fondo de Cultura Econmca,
2004.]
SANTOS, Wanderley Gulherme, 1993, Razoes da Desordem, Ro de Janeiro,
Rocco.
SILVA, Marcelo Kunrath, 2001, Construfio da "participafio popular": anlise
comparativa de processos de participafio social na discussio pblica do orfamento em municpios da Regiio Metropolitana de Porto Alegre/RS, Porto Alegre
uFRGs-Departamento de Socologa.
---,2002, "A Expansao do or<;amento partcpativo na regiao metropoltana de Porto Alegre: condconantes e resultados", en Leonardo Avrtzer
y Zander Navarro, A lnovafio Democrtica: O Orfamento participativo no
Brasil, Sao Paulo, Cortez.
SILVA, Tarcso, 2002, "Da partcpa<;ao que ternos aque queremos: o processo do Or<;amento Partcpatvo na cdade do Recfe", en Leonardo Avrtzer y Zander Navarro, A lnovafio Democrtica: O Orfamento participativo
no Brasil, So Paulo, Cortez.
TEIXEIRA, Ana Clauda, 2002, "Or<;amento Partcpatvo em pequenos
muncpos ruras: contextos, cond<;es de mplementa<;o e formatos de
experenca", en Leonardo Avrtzer y Zander Navarro, A lnovafio Democrtica: O Orfamento participativo no Brasil, Sao Paulo, Cortez.
434
LEONARDO AVRITZER
Denise, 2004, Democracia semi-direta no Brasil ps-1988: a experiencia

do on;amento participativo, tesis de doctorado en derecho, Universidad de
Sao Paulo.
WEFFORT, Francisco Correa, 1982, Por que democracia?, Sao Paulo, Brasileinse.
WITHAKER, Francisco, 1995, Cidadtio Constituil1te, Sao Paulo, Paz e Terra.
VITALE,
Captulo 16
De la confrontacin a la concertacin en provincias

indgenas del PenJ. Comparando las mesas de
concertacin para el desarrollo local de H uanta
(Ayacucho), y Churcampa (Huancavelica)*
Aldo Panfichi**
Lino Pineda
Introduccin
ESTE ESTUDIO COMPARA las experiencias de concertacin poltica entre la

sociedad civil y el gobierno local en dos provincias indgenas del Per: Huanta
en la regin de Ayacucho y Churcampa en la regin de Huancavelica. Estas
experiencias, que toman la forma de "mesas de concertacin", son espacios
de deliberacin pblica donde representantes del estado, el municipio, y
la sociedad civil, negocian entre ellos la posibilidad de concertar y ejecutar
un plan de desarrollo para la provincia.
Lo peculiar de estas mesas de concertacin es que ellas surgen en provincias consideradas de extrema pobreza, habitadas mayoritariamente por campesinos, y escenarios distintos del enfrentamiento entre Partido Comunista
del Per-Sendero Luminoso (SL) y las fuerzas armadas entre 1980 y 1995.
Enfrentamiento que el informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin
(CVR) estima produjo cerca de 69,000 muertos en todo el territorio nacional,
de los cuales el 75 por ciento fueron campesinos e indgenas. Las experiencias de
concertacin que estudiamos surgen inmediatamente despus de la derrota
poltica y militar de Sendero Luminoso en estas provincias, sobre los restos
de sociedades locales destruidas y azotadas por la violencia. Se consolidan
bajo la poltica de pacificacin implementada por el gobierno autoritario de
Alberto Fujimori, para continuar con mayores brillos durante la transicin a
la democracia de los ltimos aos.
En este contexto cambiante, las mesas de concertacin han alentado la
participacin de la poblacin en los asuntos pblicos, una prctica poltica innovadora en lugares donde el antagonismo y la confrontacin son la
Queremos agradecer los comentarios de Javier 'lorres, Moiss Palomino, Gerardo Tavara, Jos 'lavara,
Romeo Grompone, Alejandro Diez y Cynthia Sanhorn a una versin previa de este trabajo.
Departamento de Ciencia Poltica y Gobierno, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, Per.
435
436
AL DO PANFICHI y LINO PINEDA
forma predominante de relacin entre los actores. Esta prctica les permite
el reconocimiento de los mltiples intereses que convergen en el espacio
local, y la necesidad de lograr acuerdos que puedan ser traducidos en medidas concretas dentro del sistema democrtico. No obstante, las experiencias
de concertacin en Huanta y Churcampa han tenido resultados distintos, en
trminos del fortalecimiento de la gobernabilidad local y la democratizacin
de la vida pblica. Este trabajo busca explicar los procesos y factores que
intervienen en la formacin, trayectoria y resultados distintos de estas experiencias de concertacin.
Para ello, este estudio presta atencin a las caractersticas principales de
las sociedades regionales antes del proceso de violencia. Luego, al impacto
diferenciado de la violencia poltica y la pacificacin sobre estas sociedades, en
especial sobre la naturaleza de la sociedad civil y la sociedad poltica (gobierno
local y partidos) que emergen de estos procesos. Y, finalmente, al papel de los
nuevos liderazgos locales, en especial aquellos que cumplen un papel central en el impulso de las experiencias de concertacin motivo del presente
estudio.
Antecedentes
Las experiencias de concertacin entre la sociedad civil y los gobiernos locales
en el Per, tienen como antecedente reciente los programas de participacin
ciudadana impulsados por municipios distritales y provinciales gobernados
por Izquierda Unida (IV), durante los aos ochenta. l Estos programas buscaron
generar un impacto democratizador en la cultura y prctica poltica local, aprovechando las oportunidades que brindaba el retorno a la democracia, luego de
12 aos de gobierno militar, y la convocatoria a elecciones municipales de nivel
provincial y distrital en 1980. En el Per todas las autoridades polticas de
nivel regional, provincial y distrital, incluyendo regidores, son elegidos democrticamente. De esta manera se crean nuevos escenarios de competencia
poltica, donde los lderes y los activistas tienen la oportunidad de acceder al
gobierno municipal.
Las primeras experiencias de participacin ciudadana se desarrollan
en dos distritos populares de Lima (El Agustino y Villa el Salvador) y en
la ciudad de 110, en la costa sur del pas. En el distrito de El Agustino, el
municipio y las organizaciones sociales acordaron un plan de obras pblicas,
1 Izquierda Unida (IU), un frente poltico formado en 1983 por una serie de partidos de izquierda, se convirti en la segunda fuerza electoral del pas durante dicha dcada. Las luchas internas provocaron su desintegracin
en 1990.
DE LA CONFRONTACiN A LA CONCERTACiN
437
utilizando el presupuesto municipal, y dividieron el distrito en Microreas

de Desarrollo (MIADES). En Villa el Salvador, el municipio y la poblacin
organizada como Comunidad Autogestionaria (Cuaves), elaboraron de
manera conjunta un Plan de Desarrollo del distrito. Sin embargo, luego
de un inicio exitoso ambas experiencias no pudieron consolidarse debido
a la falta de recursos de los municipios que les permitieran llevar adelante
lo acordado, pero tambin por la divisin de la IV que afect la direccin
poltica de estas experiencias.
Fuera de Lima, se desarrolla el exitoso Consejo Concertado de Desarrollo de la Provincia de no (Moquegua), donde lderes sindicales convertidos
en autoridades municipales construyeron, a lo largo de una dcada, una
propuesta de concertacin y participacin poltica. Entre 1980 y 1987, la
sociedad organizada liderada por alcaldes de IV se movilizaron reiteradas
veces contra el desabastecimiento de agua potable y la contaminacin del
medio ambiente ocasionados por el funcionamiento de las plantas de la
empresa Southern Per Copper Corporation. Mediante asambleas cvicas,
cabildos abiertos y movilizaciones populares, se sentaron las bases para la
accin concertada entre las autoridades municipales y lderes de la sociedad
civil local.
En los aos noventa, esta experiencia evoluciona de la confrontacin con
la empresa a la formulacin de un plan concertado de desarrollo provincial,
que incluye a la propia empresa, la socidad civil y el municipio. Frente a la
divisin de IV, los lderes polticos locales se mantuvieron unidos, y formaron
un movimiento poltico regional que les ha permitido mantenerse en el poder
municipal hasta la actualidad. El municipio siempre ha tenido la iniciativa
poltica o el rol promotor de estos proyectos. Durante varios aos la experiencia de 110 fue considerada un caso excepcional, pero esto cambiara durante
el segundo gobierno de Alberto Fujimori, cuando proyectos similares surgen
en otras provincias del pas.
El gobierno de Fujimori se basaba en una coalicin civil militar, que
concentraba el poder y el presupuesto de la Repblica en el Presidente y
su crculo inmediato, buscando someter los otros poderes del Estado y los
municipios opositores mediante la utilizacin arbitraria y c1ientelista de
los recursos pblicos. La estrategia se vio facilitada por la dependencia
econmica de los municipios del gobierno central, una caracterstica del
sistema poltico peruano desde siempre, pero que el gobierno de Fujimori
utiliz al mximo. En efecto, en 1994 el gobierno crea el Fondo de Compensacin Municipal (FCM), con los fondos recaudados por el impuesto de
promocin municipal, que es un porcentaje del impuesto general a las ventas
438
ALOa PANFICHI y LINO PINEDA
y otros impuestos menores. 2 En 1998 el FCM transfera a los municipios

apenas el 3.8 por ciento del presupuesto general de la Repblica, mientras
el Ministerio de la Presidencia, que se encargaba de la relacin directa del
Presidente con la poblacin, gastaba el 23 por ciento del mismo presupuesto.
El gasto del Estado en obras de infraestructura y servicios sociales superaba
largamente los magros presupuestos municipales.
En este contexto de autoritarismo y concentracin del gasto pblico, surgen otras iniciativas de coordinacin entre la sociedad civil y el municipio con
el objeto de unir esfuerzos para impulsar el desarrollo de sus regiones. Al
caso de Ho (Moquegua), se agregan experiencias de concertacin en la provincia de Cajamarca (Cajamarca), y las provincias de Calca y Urubamba (Cusco).
Las nuevas experiencias no fueron promovidas por la izquierda desde los
municipios, como ocurri en los aos ochenta, sino por ONG y la cooperacin
internacional. La experiencia de Cajamarca se inicia en 1990, cuando profesores y estudiantes de la universidad nacional, algunos de los cuales trabajaban
tambin en una ONG local, se unen para desarrollar programas de desarrollo
rural. En 1993 estos profesionales, varios de ellos ex militantes de izquierda,
forman el Frente Independiente Renovador (FIR), y ganan las elecciones
municipales de la provincia de Cajamarca en dos periodos consecutivos. El
FIR, al llegar al municipio, convoc a la sociedad civil, a las agencias estatales,
e incluso a las empresas privadas a formar mesas temticas de concertacin
(produccin, empleo, mujer, desarrollo urbano, turismo, y educacin), que
funcionaban en los mbitos provinciales, distrital, y de comunidades campesinas. Proceso que dio lugar a la formulacin del Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca.
En 1996 el alcalde provincial de Cajamarca, Luis Guerrero, fue elegido
presidente de la Asociacin Nacional de Alcaldes del Per (ANPE). La ANPE
pronto tomara un rol opositor a Fujimori, criticando la utilizacin poltica
del FCM y demandando ms recursos para los municipios. Esto no fue bien
recibido por el gobierno central que, temiendo la emergencia de liderazgos
regionales opositores, busc por todos los medios debilitar polticamente al
FIR Dos aos despus, en 1998, el FIR y el alcalde Guerrero fueron derrotados electoralmente por un candidato independiente. Dos meses ms tarde,
el nuevo alcalde anunciara su filiacin al partido de gobierno, a cambio de
mayores recursos estatales. Con ello se iniciara el debilitamiento paulatino
de la concertacin en esta provincia. En la actualidad la experiencia contina
pero a nivel distrital (San Marcos) y en algunas mesas temticas, con el apo(IGV),
'DI .. nm. 776.
DE LA CONFRONTACIN A LA CONCERTACIN
439
yo de las ONG y la cooperacin internacional, pero a la defensiva y bastante

desarticulada.
La otra experiencia ocurri en las provincias de Calca y Urubamba (Cusca), entre 1992 y 1995. La iniciativa parti de un consorcio de cinco ONG
locales (Coincide), que propuso a las autoridades municipales de estas provincias implementar el llamado Programa de Emergencia para el Desarrollo (Predes). Dicho programa buscaba formar comits distritales de desarrollo
(CDD), donde alcaldes, agencias estatales, y organizaciones de la sociedad
civil, identificaban, formulaban, y ejecutaban de manera conjunta proyectos
de desarrollo local. El Predes logr entre 1993 y 1995 que el Estado, va CCD,
financiara varios proyectos de infraestructura productiva que beneficiaron a
comunidades campesinas y asociaciones de productores en nueve distritos.
Tambin se elaboraron varios planes distritales de desarrollo, precisando los
compromisos de los actores que formaban parte de la experiencia. En 1996,
sin embargo, el gobierno central cort el financiamiento receloso de sus consecuencias polticas y el programa paraliz completamente sus actividades.
Frente a ello la sociedad regional no tuvo capacidad de respuesta.
Uno de los impulsores de esta experiencia dice retrospectivamente que la
vulnerabilidad de la experiencia se debi, aparte de su dependencia absoluta
del financiamiento estatal, a que las ONG impulsoras no prestaron atencin al
trabajo de educacin y convencimiento de la poblacin sobre el significado
y los beneficios de la concertacin.) La propuesta fue poco difundida en la
sociedad civil local, y los que s la conocan tenan expectativas de obtener
beneficios materiales inmediatos. Cuando el Estado corta los fondos ellos
optan por retirarse. Hubo, adems, problemas en el funcionamiento de
Codepe. Los lderes civiles eran invitados a reuniones de discusin, pero no
tenan ninguna incidencia en la definicin de los planes ni en las formas de
implementarlos. Los planes de desarrollo eran en realidad acuerdos entre
burcratas del Estado y profesionales de ONG, y no el resultado de procesos
de deliberacin y concertacin con la sociedad civil. En otras palabras, la
propuesta del Predes no logr proyectarse como una experiencia de democratizacin, sino como un programa de obras fsicas.
Ms all de las debilidades indicadas, las experiencias de Cajamarca
y Cusca tienen elementos en comn. Segn Eduardo BaIln (2001), ellas
proponen visiones relativamente compartidas sobre el futuro de sus espacios regionales, identifican algunas prioridades de desarrollo, y son capaces de
realizar proyectos puntuales financiados por el estado. Ambas experiencias
1
Entrevista del autor con Javier Azpur.
440
producen adems el reactivamiento de la sociedad civil local, la construccin

de frgiles instancias de dilogo y coordinacin que, sin embargo, no pueden
resistir los embates del fujimorismo cuando ste se da cuenta del potencial
democratizador de estas experiencias y decide atacarlas.
Con el derrumbe del gobierno de Fujimori en el ao 2000, y la instalacin
de los gobiernos de transicin de Valentn Paniagua y Alejandro Toledo,
se desarrollaron diversas experiencias de concertacin entre actores civiles y
estatales en el interior del pas, con el objeto de canalizar la participacin de
la sociedad civil en la formulacin de planes de desarrollo y polticas pblicas de nivel local. Asimismo, se promueven procesos de gestin municipal
participativos y mecanismos de vigilancia social a las autoridades, buscando
innovar sus prcticas polticas, orientndolas en un sentido ms democrtico
y concertador.
Entre las experiencias de concertacin provinciales destacan Huanta en
Ayacucho; Anta y Espinar en Cusco; Acobamba, Castrovireyna y Churcampa en Huancavelica; Caylloma en Arequipa; Azangaro, Melgar y Huancane
en Puno; Santo Toms en Apurmac; San Marcos y Bambamarca en Cajamarca; y Sihuas, Santa y Carhuaz en Ancash. En el mbito distritallas experiencias de concertacin son numerosas no slo en las provincias y regiones
antes mencionadas, sino tambin en distritos ubicados en las regiones de
Piura, Lambayeque, La Libertad, Junn, San Martn, Abancay, Apurmac,
Huanuco, Puno, lea y Lima. Las experiencias son numerosas y los resultados distintos, con avances, tensiones e, incluso retrocesos. Para entender los
factores que intervienen en estas experiencias analizaremos en las siguientes
pginas los casos de las provincias de Huanta en Ayacucho, y Churcampa
en Huancavelica.
La mesa de concertacin de la
provincia de Huanta (Ayacucho)
La Mesa de Concertacin de la provincia de Huanta (Ayacucho), fue la

primera experiencia provincial desarrollada en la sierra sur del Per. Esta
experiencia tuvo un impacto positivo en la reconstitucin del tejido de la
sociedad civil, en la recuperacin del poder poltico de los civiles sobre los
militares, y en la construccin de la institucionalidad de la sociedad poltica
local. Sin embargo, Huanta muestra tambin las dificultades de consolidar
esta experiencia, sobre todo cuando la sociedad civil reconstituida es una "de
lites" (ONG, iglesias, profesionales), y su liderazgo poltico no est comprometido con la democratizacin sino responde a un proyecto poltico personal
441
o en el mejor de los casos familiar. Esta situacin debilita la experiencia de

concertacin y no produce un impacto trasformador en las prcticas polticas
de los ciudadanos. Por el contrario, alienta las prcticas clientelistas frente
al estado, o actitudes antipolticas que desconfan de toda autoridad. Hoy la
mesa de concertacin vive momentos crticos, con actores de la se que buscan sin xito relanzar la experiencia, y con un nuevo alcalde, hermano del
anterior, que contina con el mismo tipo de liderazgo poltico.
La historia local
Huanta es una de las provincias ms pobres del pas. La informacin disponible seala que tiene una poblacin aproximada de 65,000 personas, la
mayora campesinos, de los cuales el 82.8 por ciento tienen sus necesidades
bsicas insatisfechas. La tasa de analfabetismo es 37.4 por ciento y el porcentaje de nios con desnutricin crnica es 69.1 por ciento. Huanta, adems, ha
sido uno de las provincias ms afectadas por el enfrentamiento entre Sendero
Luminoso y las fuerzas armadas. Enfrentamiento que entre 1980 y 1997 produjo 2,032 muertos, centenares de desaparecidos, el desplazamiento del 15
por ciento de la poblacin, la destruccin de la institucionalidad del estado, y
la desaparicin casi total de la sociedad civil y la sociedad poltica local.
Histricamente la mayora de la poblacin de Huanta ha vivido excluida de los ejes de poder del pas. Hasta antes de la reforma agraria (I972),
impuesta por un gobierno militar de corte reformista, Huanta era tierra de
indios y mistis (mestizos), de siervos y seores terratenientes donde funcionaba la administracin tnica, caracterizada por su alto grado de privatizacin del poder y la exclusin social (Coronel, 1996). Los terratenientes, la
Iglesia catlica conservadora, y el partido aprista local, expresin de sectores
medios dedicados al comercio y la educacin, constituan el soporte social y
poltico de la administracin tnica. Ellos enfrentaban la oposicin de una
dbil sociedad civil local formada por comunidades campesinas, una incipiente burguesa rural aglutinada en la Asociacin de Pequeos Propietarios
del valle de Huanta; y gremios de estudiantes influenciados por militantes de
izquierda de la Universidad Nacional San Cristbal de Huamanga (uNseH).
Esta universidad reabri sus actividades en 1958, luego que en 1886 fuera
clausurada por el desastre econmico derivado de la guerra con Chile, convirtindose de inmediato en el principal centro de formacin superior de la
regin. La reapertura de la universidad era una demanda de las lites locales,
sobre todo intelectuales y profesionales descendientes de las familias terratenientes, que tenan la esperanza de que sta se convirtiera en un medio de
442
modernizacin y desarrollo de la regin. De alguna manera esto sucedi con

la llegada de docentes y estudiantes de otras regiones del pas, y la difusin de
nuevas ideas y concepciones progresistas que produjeron un fuerte impacto
en el orden social tradicional vigente en Ayacucho. La universidad, adems,
genera nuevas posibilidades de movilidad social para familias e individuos
provenientes de las clases medias y el campesinado (Diez, 2003).
Durante los aos sesenta se produjeron numerosas movilizaciones de la
sociedad civil. En 1961 se constituye la Federacin Provincial de Campesinos
de Huanta con el apoyo de la Confederacin General de Campesinos del Per
(ccp). Entre 1961 y 1963, esta federacin organiz masivas manifestaciones
reclamando la supresin de formas de explotacin servil como el semanero o
el herbaje. El primero era la obligacin que tenan los campesinos de prestar
servicios domsticos semanales en las casas de los terratenientes, y el segundo
era el pago por las cabezas de ganado propiedad de los campesinos que trabajaban en las haciendas. Pocos aos despus, en 1967, los pequeos y medianos
propietarios del valle de Huanta, una dinmica e incipiente burguesa rural,
se moviliza contra un nuevo impuesto a los predios rsticos establecidos por
el alcalde, y forma una Asociacin de Pequeos Propietarios. Los reclamos y
movilizaciones surguen efecto y el nuevo impuesto es anulado por el alcalde
provincial. El triunfo legitima a la asociacin y genera expectativas en la
sociedad civil local.
Dos aos despus, en 1969, los campesinos y los pequeos propietarios, a
los cuales se sumaron los estudiantes, volvieron a las calles protestando contra el Ds-006, que prohiba la gratuidad de la enseanza en los colegios. Masivas movilizaciones de campesinos y estudiantes bloquearon las carreteras y
tomaron la ciudad, que se declar en rebelda, obligando al gobierno central
a negociar y finalmente anular dicha disposicin. La poca rentabilidad de la
tierra y el abandono de los latifundios por los atemorizados terratenientes,
explicaran por qu los campesinos se volcaron con entusiasmo a favor de la
lucha por la educacin, percibida como casi la nica va de ascenso social. A
finales de 1969, los campesinos de Huanta estaban organizados y se sentan
victoriosos.
La reforma agraria (1972-1976) decretada por el gobierno militar puso
fin al poder de los terratenientes, y esto para el campesinado de Huanta
signific la desaparicin del rgimen servil de trabajo. La ausencia de los
terratenientes, a su vez, gener un vaco de poder a nivel distrital, que no
pudo ser ocupado por la burguesa rural emergente, que tambin se sinti
atemorizada por la reforma agraria. Por el contrario, quien llen este vaco
fue el gobierno militar nominando como alcaldes y autoridades polticas a ex
443
policas, ex militares, y empleados pblicos sin representatividad alguna. Sin

embargo, dentro de las 82 comunidades campesinas que existen en la provincia
se fortaleci la autoridad tradicional personificada en los varayoccs, aunque
con algunos cambios. En efecto, tradicionalmente los varayoccs cumplan
dos funciones: de un lado, en las comunidades, se encargaban de organizar
el trabajo colectivo, el calendario festivo y de resolver los conflictos internos;
de otro lado, hacia afuera de la comunidad, servan de intermediacin entre
las autoridades locales, por lo general hacendados o sus representantes, y los
comuneros (Degregori, Coronel y Del Pino, 1998).
Luego de la reforma agraria y con la mayor integracin de la economa
campesina al mercado interno, se observa la emergencia de campesinos
jvenes y mejor educados a posiciones de liderazgo en la comunidad, que
coexisten con el poder tradicional del varayocc. La Ley de Comunidades
Campesinas promulgada en 1972 crea una estructura organizativa tipo
cooperativa para las comunidades, con consejos de administracin y vigilancia elegidos en las asambleas comunales. Para acceder a estos cargos
se toma en cuenta el grado de escolaridad, el manejo de castellano y la
escritura, requisitos que aceleran la emergencia de jvenes campesinos
mejor educados, que asumen la tarea de representar a la comunidad frente a las mltiples dependencias del Estado. Buena parte de estos jvenes son
licenciados del ejrcito que luego del servicio militar obligatorio se han
reincorporado a la comunidad.
Para los campesinos servir como soldados en el ejrcito ha sido (y es)
una de las vas de salida de la comunidad ms transitadas. En el ejrcito se
aprende algn oficio, pero sobre todo se recibe una socializacin militar con
valores patriticos y autoritarios, que es la base de la identidad de "licenciados" que mantienen los ex soldados al reincorporarse a la vida civil. Durante
el rgimen militar los licenciados se convierten en un nuevo actor de la
sociedad civil local que luego, en el periodo de violencia poltica, van a tener
un rol central en la lucha antisubversiva. En efecto, en 1975, se constituye
la Asociacin de Licenciados del Ejrcito de la Provincia de Huanta, con el
objetivo de proveer servicios sociales y educativos a sus miembros.
La sociedad poltica
Desde sus inicios en los aos treinta el partido aprista ha tenido una presencia importante en Huanta y en otras provincias ayacuchanas. Un hito
importante lo constituye la participacin de militantes apristas, bsicamente
miembros de las lites y de la juventud urbana en la rebelin aprista de 1934,
444
y que se expres en la toma por algunos das de las ciudades de Huanta y

Huamanga. Esta accin formaba parte de una insurreccin nacional que el
partido haba planificado en respuesta al fraude electoral y la represin de la
que eran sujetos por parte del dictador Snchez Cerro. Sin embargo, horas
antes del inicio del levantamiento la direccin del partido cancela la accin
sin comunicar la decisin a algunos grupos comprometidos en distintas partes del pas, entre los que se encontraban los de Huanta y Huamanga. Al
fracasar el levantamiento los insurrectos tuvieron que abandonar la ciudad y
huir al campo en busca de refugio poltico (cvR, t. 2, 2003).
El desenlace inesperado de esta accin produjo un fuerte impacto en la
actividad del partido, dividido entre quienes participaron de ella y, por tanto,
se sintieron abandonados por la direccin nacional del partido, y quienes
permanecieron al margen de toda accin. La actividad del partido decae las
dcadas siguientes, limitndose a actividades gremiales de abogados y maestros de escuela, y a la participacin en jornadas electorales. No obstante, el
partido tambin forma alianzas con los grupos conservadores catlicos y con
las familias terratenientes tradicionales para oponerse a las ideas y el activismo progresista que caracterizaba a la UNSCH. De esta manera, con el apoyo del
partido en el Congreso lograron en 1967 formar la Universidad Catlica de
Ayacucho, luego Universidad Particular de Ayacucho, la cual slo funcion
hasta 1977 y de manera irregular. La actividad aprista durante los aos del
gobierno militar fue espordica, activndose hacia el final de este rgimen
para participar en los procesos electorales que permitieron la salida de los
militares del gobierno.
La izquierda tambin tuvo una presencia temprana en la regin, aunque
sin la fuerza y visibilidad del partido aprista. Por lo general eran pequeos
grupos de profesionales de clase media, como maestros de escuela y abogados formados polticamente en Lima o Cusco. Un ncleo del Partido Comunista se forma en Huanta a mediados de los aos cuarenta, pero la persecucin que sufrieron por los distintos gobiernos y el hostigamiento de las lites
tradicionales y del partido aprista, hicieron muy difciles sus actividades
proselitistas. Con la reapertura de la UNSCH y el arribo de nuevos docentes universitarios y estudiantes de distinta procedencia, la izquierda poco a
poco gana mayor visibilidad. En 1962 se convoca a elecciones generales, y
en Huanta por primera vez un grupo de estudiantes universitarios y maestros de escuela hacen pblica la formacin de un grupo local del I<rente de
Liberacin Nacional (FLN), que postulaba a la presidencia al general (r)
Csar Pando. El Partido Comunista era la fuerza poltica ms relevante en
este frente. Sin embargo, poco despus, la divisin en el Partido Comunista
445
entre la tendencia prosovitica (U nidad) y la tendencia prochina (Bandera

Roja), repercute en los grupos comunistas ayacuchanos. El Comit Regional
Jos Carlos Maritegui liderado por Abimael Guzmn se alinea con Bandera Roja, para ms adelante formar su propia organizacin poltica: Sendero
Luminoso (Degregori, 1990).
Durante el gobierno militar reformista (1968-1980), la izquierda ayacuchana poco a poco se va diversificando con la formacin de otros grupos polticos, aunque la mayora de ellos se adheran de una u otra manera a distintas
vertientes del maosmo. La poltica universitaria era fundamentalmente de
izquierda y las ideas radicales van alcanzando otros actores de la vida social
y poltica. El primer indicio de este proceso ocurre en junio de 1969, cuando
el gobierno militar mediante un decreto ley intenta recortar la gratuidad de
la enseanza en los colegios pblicos, generndose un fuerte movimiento
de rechazo en las ciudades de Huanta y Huamanga, que provocaron duros
enfrentamientos con la polica con un saldo de numerosos muertos y heridos
(cvR, 2003). Debido a la fuerte resistencia de casi todos los sectores de la
sociedad civil local, el gobierno militar da marcha atrs y con ello los grupos de izquierda obtienen su primera gran victoria poltica, que les permite
ganar legitimidad ante los ojos de la poblacin. Durante los aos setenta, las
izquierdas compiten entre s en la universidad pero, al mismo tiempo, van
ganando influencia en los gremios y organizaciones de la sociedad civil local.
La mayora de estos grupos y partidos de izquierda haban decidido que la
tarea poltica central era luchar por el retiro de los militares del poder y acelerar la transicin a la democracia. Sin embargo, un grupo (SL) haba decidido
en 1977 tomar el camino de la lucha armada, dejando el trabajo gremial o las
luchas por la transicin, y prepararse clandestinamente para ello.
Democracia y violencia poltica
La transicin democrtica de 1980 genera nuevas oportunidades polticas

para la poblacin. En efecto, luego de 12 aos de gobierno militar, un electorado joven, con mayor nivel educativo y politizado, participa por primera vez
en los procesos electorales. Los analfabetos, en su mayora campesinos, votan
tambin por primera vez en la historia, debido a que la Constitucin de 1979
les reconoce este derecho. En este contexto, en las elecciones municipales de
1980, fue elegido alcalde de Huanta el candidato de Izquierda Unida (IV),
Enrique Snchez Torres, un historiador miembro de una conocida familia de
terratenientes, pero que se haba convertido en socialista durante su estancia
en la universidad. Enrique Snchez se hizo conocido por haber formado el
446
Centro Cultural Huanta, un espacio de encuentro de intelectuales y profesionales de izquierda con maestros del Sindicato nico de Trabajadores de
Educacin del Per (SUTEP) y trabajadores del mercado y las instituciones
pblicas.~
El gobierno municipal de IU enfrent desde un inicio fuertes resistencias,

tanto de Sendero Luminoso que haba iniciado la lucha armada, como de la
polica, que miraba con sospecha al alcalde y bloqueaba sistemticamente su
gestin. En 1982, el alcalde Snchez es secuestrado y torturado salvajemente por las fuerzas de seguridad, vindose obligado a abandonar su funcin.;
Durante el ltimo ao de la gestin municipal de IU, la alcalda fue asumida por
el teniente alcalde, el profesor Nelson Pereyra, otro miembro activo del Centro
Cultural Huanta. Sin embargo, ste fue un cargo meramente simblico, debido
a que la violencia poltica impeda toda accin de la autoridad civil.
La actividad armada de SL en la provincia de Huanta se inici con la
transicin democrtica. Por lo general jvenes militantes, en su mayora
universitarios, visitaban armados las comunidades campesinas ubicadas en
las alturas de la provincia, e invitaban a los jvenes a unirse a la "guerra
revolucionaria". A SL no le interesaba participar en la vida asociativa de los
campesinos sino concientizar y reclutar simpatizantes. Para ello, el discurso
senderista enfatizaba la oposicin campo-ciudad, que en la regin adquiere
connotaciones tnicas. En efecto, la poblacin urbana de Huanta trataba
despectivamente como "cholos" o "chutos" a los campesinos que vivan en
el campo, y marginaba sus autoridades tradicionales y comunales. 6 Frente a
esto, SL se pronunciaba en contra de la discriminacin de la que stos eran
sujetos, prometiendo tomar la ciudad e imponer un nuevo orden donde los
"chutos" tendran participacin en el gobierno. Este discurso tuvo diversos
grados de aceptacin. Fue entre los jvenes donde encontr mayor recepcin,
mientras los campesinos, histricamente desconfiados de los discursos de
los mistis (mestizos), mostraron inicialmente un apoyo pasivo.
Desde 1982 esta situacin empez a cambiar. SL desconoce las autoridades
tradicionales campesinas, amenazndolas de muerte si se resistan a dejar sus
cargos. Lo mismo con las autoridades locales representantes del estado. Con
esto SL buscaba eliminar cualquier forma de autoridad que no respondiese al
partido, para remplazarlos por "comits populares", que eran los rganos de
gobierno senderistas. Las amenazas de SL originaron la realizacin de nume'Entrevista con Jos Coronel. Huanta, febrero de 2004.
; El alcalde Snchez 10rres nunca pudo recuperarse de las criminales torturas que sufri. Falleci en 2002
y el municipio de Huanta lo declar pstumamente smbolo de la democracia.
'''Chuto'' es un trmino peyorativo dirigido a los campesinos quechuas que significa primitivo o salvaje.
447
rosas asambleas, donde los campesinos deliberaron qu deban hacer frente

a esta situacin. Algunas comunidades acordaron enfrentar a SL, creando
sus propios grupos de autodefensa formados por campesinos que, a su vez,
eran licenciados del ejrcito. Los enfrentamientos se inician en noviembre
de 1982, cuando una columna de SL ingresa a la comunidad de Huaychao
y ejecuta a sus autoridades tradicionales. La respuesta no se hizo esperar. En
enero de 1983, los campesinos de Huaychao emboscaron y mataron a siete
miembros de una columna senderista. En este contexto, el 26 de enero de 1983,
se produce la "masacre de Uchuraccay", cuando ocho periodistas de Lima y
Ayacucho, fueron confundidos por los campesinos como senderistas, que les
dieron muerte, generando una crisis poltica nacional.
Luego de dos aos de iniciada la guerra revolucionaria de SL, en enero
de 1983, la infantera de marina, un cuerpo de lite de las fuerzas armadas,
ingres a Huanta para encabezar la lucha antisubversiva. Varios analistas
han sealado que la infantera de marina, conformada mayoritariamente por
personas nacidas en la costa, se comport como una fuerza de ocupacin
extranjera, mostrando un profundo desprecio tnico hacia los campesinos. La
poblacin de Huanta fue duramente golpeada por la represin. En la ciudad,
el toque de queda permiti detener a numerosos dirigentes y activistas de la
sociedad civil, a militantes de los partidos de izquierda legal, y a sospechosos
de pertenecer a SL. Las organizaciones de la sociedad civil se debilitaron
enormemente hasta caer en la inanicin. No se realizaron las elecciones
municipales de 1983 en ningn distrito de Huanta, y la sociedad poltica
local prcticamente desapareci.
Si en la ciudad la vida civil se militariz, en las alturas de Huanta las
comunidades campesinas se encontraron entre dos fuegos. De un lado,
aquellas comunidades que se haban rebelado contra SL y aceptado constituir
comits de defensa civil, sufrieron el ataque de las columnas senderistas. 7
De otro lado, aquellas comunidades que eran percibidas como simpatizantes
de SL recibieron un duro castigo por parte de los militares. Segn la CVR,
entre 1980 y 1984, Huanta presenta el mayor nmero de asesinatos de todo
el departamento de Ayacucho, siendo una de las provincias ms duramente
castigadas por la violencia poltica.
En 1985 el gobierno aprista recin elegido de Alan Garca, retira la
marina de Huanta y la reemplaza por el ejrcito, que inicia una poltica de
represin ms selectiva, buscando cierta aproximacin con la poblacin. El
nuevo gobierno, adems, convoca elecciones municipales complementarias
'Entre 1983 Y 1985,
SL
atac ms de 40 comunidades campesinas acusndolas de reaccionarias.
448
1 ALOa
PANFICHI y LINO PINEDA
en Huanta, tratando de restituir el poder de la autoridad civil. El candidato

del Partido Aprista, Ral Yangali, gana las elecciones y es elegido alcalde
provincial de Huanta. Sin embargo, un ao ms tarde, el alcalde Yangali es
asesinado por SL, siendo reemplazado por el teniente alcalde Antonio Orrego
quien culmina el ltimo ao del periodo electo. Desde 1988, SL intensific
nuevamente su accionar con una serie de ejecuciones de autoridades civiles
y activistas polticos y convocatorias a "paros armados". Tambin intensific
sus acciones de reclutamiento forzoso de jvenes campesinos e increment sus exigencias de vveres a comuneros y comerciantes. Por su parte, el
ejrcito acentu las actividades represivas con el consiguiente retorno de las
detenciones, torturas y desapariciones de campesinos o dirigentes sospechosos de pertenecer a SL.
Por estas condiciones, en 1988 no pudieron realizarse las elecciones
municipales, y el municipio de Huanta tuvo que ser dirigido de manera
simblica por los regidores que an quedaban en actividad desde el periodo
del asesinado alcalde Yangali. La verdad es que ningn regidor quera asumir
la alcalda por las constantes amenazas que reciban contra sus vidas. Temor
que creci an ms cuando SL ejecuta al alcalde provincial de Huamanga
Fermn Azparrent, y al dirigente aprista Marcial Capeletti en 1989. Durante estos aos, adems, la represin golpe con particular fuerza a docentes y
estudiantes de la UNSCH, incrementndose el nmero de desaparecidos y de
ejecuciones extrajudiciales. A estas alturas del enfrentamiento, en las provincias del norte de Ayacucho, entre ellas Huanta, las comunidades campesinas
haban formado rondas antisubversivas con el apoyo de los militares, donde
los jvenes licenciados del ejrcito tenan un rol protagnico. Sin embargo,
hay otro actor an poco estudiado que tambin forma parte activa de las
rondas: el campesinado evanglico.
En efecto, durante estos aos proliferan en las zonas ms pobres y golpeadas por la violencia senderista, diferentes denominaciones evanglicas
pentecostales, las cuales proporcionan identidad y asistencia a los campesinos
y cubren el vaco dejado por la conservadora Iglesia catlica local. Para SL
las iglesias evanglicas eran una muestra del avance de la penetracin ideolgica del imperialismo en la regin y, por ello, no tuvo reparos en ejecutar
dirigentes campesinos evanglicos y "castigar" a comunidades enteras. Sin
embargo, los campesinos evanglicos se mostraron particularmente resistentes a los castigos senderistas. La muerte de sus lderes no los paralizaba
ni someta a la voluntad del partido maosta, sino que ellos celebraban con
cantos y alabanzas que su hermano o hermana asesinado estuviera en la gloria
de Dios. La prdica religiosa evanglica, adems, logr que los campesinos
DE LA CONFRONTACiN A LA CONCERTACIN:! 449
identificaran a SL con el anticristo y se plegaran a las rondas campesinas en

una suerte de propia guerra santa. La presencia evanglica en la regin contina hasta nuestros das de manera consistente, como veremos ms adelante.
A finales de los ochenta era evidente que las fuerzas represivas y SL
preferan la militarizacin del conflicto, y la ausencia de autoridades civiles
democrticamente elegidas, para buscar un desenlace militar. La sociedad
civil y la sociedad poltica haban sido prcticamente arrasadas por la violencia, incluyendo organizaciones evanglicas como World Vision que cierra
sus oficinas en Ayacucho en 1991 luego de sufrir varios atentados. Entre
los escombros emerge un nuevo actor: las rondas organizadas por las comunidades campesinas, donde destacan licenciados del ejrcito y campesinos
evanglicos. Estas rondas, en alianza con las fuerzas armadas, enfrentan a SL.
Poco despus, se produce en Huanta la derrota poltica y militar de SL, que
traslada sus cuadros sobrevivientes a otras regiones del pas.
Autoritarismo
y pacificacin
Durante los primeros aos del gobierno de Alberto Fujimori, las fuerzas
armadas acentan su ofensiva y obtienen una serie de victorias militares
sobre SL, entre ellas la captura de Abimael Guzmn y el desmantelamiento
de su comit central en 1992. Asimismo, continuaron dando duros golpes a
las columnas senderistas que se movilizaban por las alturas de Huanta. Con
estos golpes el gobierno de Fujimori y las fuerzas armadas se benefician con el
incremento de la confianza en la seguridad pblica en la regin. El Estado,
adems, despus de 1993 impulsa fuertemente el gasto pblico en la regin,
con grandes proyectos de infraestructura y obras pblicas, que permiten el
retorno de la presencia del Estado a distritos y reas rurales, luego de aos de
completo abandono. Asimismo, se fortalece el llamado Comit Multisectorial, una instancia de coordinacin de todas las dependencias del Estado con
capacidad para implementar proyectos sociales y obras de infraestructura. El
Comit Multisectorial estaba bajo la coordinacin del jefe poltico-militar de
la regin, y formaba parte de la estrategia antisubversiva.
La derrota de SL produce el paulatino reactivamiento econmico y
poltico de la regin. Los miembros de las rondas campesinas vuelven a las
tareas productivas buscando reconstruir la economa familiar y comunal.
Asimismo, los participantes destacados de estas organizaciones se convierten en autoridades comunales, con el prestigio que les daba haber participado
en la defensa de la comunidad. Entre sus nuevas tareas estaba gestionar las
demandas de la comunidad frente a las instituciones del Estado, vincularse
450
con el trabajo de las Iglesias, catlica y evanglica, y con las ONG que reaparecen en la regin tratando de aportar a la reactivacin de la sociedad civil.
La pacificacin permiti, adems, el retomo de la poblacin desplazada por la
violencia, entre los cuales no estaban slo campesinos pobres, sino tambin
los sectores medios que se haban refugiado en las ciudades de la costa. La
organizacin evanglica World Vision regresa a Huanta en 1995, apoyando
proyectos de retomo de la poblacin campesina desplazada de las comunidades altoandinas y de reforzamiento organizativo con comunidades resistentes
que haban quedado todo el tiempo en la provincia. 8 El liderazgo evanglico
se desarrolla sobre todo en las comunidades de altura y contribuye, sin duda,
a la recuperacin del tejido social campesino.
Durante estos aos van surgiendo paulatinamente nuevas organizaciones
civiles. A las asociaciones de licenciados, rondas campesinas y los comits de
autodefensa, se agregan los clubes de madres, que asumen la tarea de la sobrevivencia familiar y la bsqueda de los parientes hombres desaparecidos, las
asociaciones de comerciantes, y las juntas vecinales. De particular importancia
son las asociaciones de licenciados, formadas por campesinos que haban servido como soldados en el ejrcito y que haban vuelto a sus comunidades de
origen. Estas asociaciones, luego de algunos aos de inactividad, se reactivaron
por voluntad propia para trabajar con las fuerzas armadas en la formacin de
rondas y comits de autodefensa. Como dijo uno de nuestros entrevistados:
son los mismos licenciados quienes promueven la organizacin para la autodefensa de su integridad fsica, porque en cada comunidad los terroristas
estaban adoctrinando, obligando a la gente a unirse a ellos. Para contrarrestar estas acciones, los mismos licenciados de las comunidades empadronaron abiertamente a los comuneros y organizaron las rondas ... si nosotros
no hubiramos hecho esto cunta gente hubiese muerto?, yo mismo no
hubiera existido (seor Santiago Mercado, Huanta, abril de 2003).
Como veremos posteriormente, varios de los lderes y activistas de estas
nuevas organizaciones sociales, incursionaran en la poltica como alcaldes y
regidores distritales e incluso provinciales, despus de la derrota militar de SL.
Incluso algunos de ellos participaran activamente de las experiencias de concertacin entre la sociedad civil, los municipios y el Estado. 9
'Entrevista con Vctor BeliZa, lder evanglico y actual presidente de la Mesa de Lucha contra la Pobreza
de Ayacucho. febrero de 2004.
o El alcalde del distrito de Santillana (199R-200 1) que impuls activamente la mesa de concertacin durante
su gobierno municipal, fue un miembro destacado de las rondas campesinas en el periodo de violencia poltica.
451
Asimismo, los aos noventa son testigos del reactivamiento de la sociedad poltica, en especial del partido aprista y una serie de movimientos que
se definen como independientes. En realidad, como seala Diez (2003), bajo
esta denominacin se cobijan tres tipos de agrupamientos polticos: un grupo local vinculado a alguna organizacin poltica nacional; otro grupo que
expresa el reagrupamiento de los restos de la izquierda legal, en realidad
ms un abanico fragmentado de personalidades y activistas, y no un grupo
organizado; y otro agrupamiento formado por profesionales del lugar que
proponen soluciones tcnicas a los problemas de desarrollo. En este ltimo
grupo participan tambin profesionales evanglicos.
Concertacin
En 1995 nuevamente se desarrollan con normalidad elecciones municipales

en Huanta, y la provincia recobra un sorprendente dinamismo poltico y
social. Surgen nuevos grupos que se definen como independientes y no afiliados a los partidos polticos nacionales. El movimiento independiente Paz y
Desarrollo, encabezado por el joven y carismtico Milton Crdova, derrota al
candidato del APRA Ornar Quesada, y se convierte en el alcalde de la provincia de Huanta. Con Milton Crdova, incursiona por primera vez en la poltica
un grupo de jvenes profesionales originarios del lugar, bilinges (espaolquechua), educados en Lima o en la costa durante el periodo de violencia
poltica, y con un discurso de modernizacin, eficiencia y participacin. A
este grupo se agregan activistas de las nuevas organizaciones de la sociedad
civil local, destacando los clubes de madres y trabajadores urbanos, y personalidades de la sobreviviente izquierda legal provenientes de la universidad y
las ONG, formndose una alianza poltica democratizadora que tuvo vigencia
hasta 1998, cuando Milton Crdova se pasa al fujimorismo y convierte su
administracin en un proyecto poltico personal y familiar.
Los alcaldes y lderes civiles y polticos locales que emergen en 1995
muestran cambios significativos respecto a los liderazgos previos. Como indica la literatura reciente, la mayora tena estudios superiores mientras que
antes del periodo de violencia las autoridades, incluso los hacendados, slo
haban cursado estudios primarios o secundarios (Degregori, Coronel y Del
Pino, 1998). Asimismo, casi todos hablaban quechua como lengua materna y
sus familias haban tenido intereses econmicos como pequeos y medianos
Igualmente, el seor Santiago Mercado, ex presidente de la Asociacin de Licenciados de Huanta fue un activo
miembro de la Mesa de Concertacin de csta provincia, as como regidor elegido en la lista de Milton Crdova.
452
ALDO PANFICHI y LINO PINEDA
propietarios agrcolas y en el comercio. Otros provienen del mundo universitario o de las ONG que llegan a la regin para apoyar la reconstitucin
de la sociedad civil y la institucionalidad poltica, e impulsar el desarrollo
econmico. El sentido renovador de este liderazgo oscurece la pluralidad de
actores que lo componen.
Desde el inicio, las nuevas autoridades municipales tuvieron buenas
relaciones con el gobierno central que, interesado en evitar el resurgimiento
de SL, canaliz importantes recursos para obras de infraestructura en la regin.
A diferencia de otros, H uanta y algunos municipios ubicados en la zona
de guerra, s recibieron recursos y maquinarias del Estado y la cooperacin
internacional. El municipio de Huanta tambin recibi el apoyo de ONG,
como Servicios Educativos Rurales (SER) y el Instituto de Facilitadores para
el Desarrollo Local-TARIPAQ, que buscaban apoyar la reconstitucin de
las autoridades civiles en la regin. Estas ONG tomaron la iniciativa, y les
propusieron a las nuevas autoridades civiles conocer la experiencia de concertacin desarrollada anteriormente por el municipio de Cajamarca, en la
sierra norte del pas. Para ello, incluso se organizaron reuniones de trabajo
con el promotor de dicha experiencia, el ex alcalde y hoy parlamentario Luis
Guerrero. 1O Pronto las nuevas autoridades municipales decidieron seguir el
ejemplo de Cajamarca.
El primer paso fue lograr un acuerdo en el municipio con los regidores de
todos los grupos polticos, para impulsar la concertacin con la sociedad civil
y el Estado como estrategia de gobierno. El acuerdo fue que la concertacin
deba encaminar sus esfuerzos a impulsar la articulacin vial de las zonas
ms pobres y abandonadas de la provincia, como una manera de integrarlas
al mercado y a la dinmica del municipio. La reconstruccin tena un componente de infraestructura muy fuerte. Obtenido el acuerdo, se impuls en
todos los distritos la formacin de comits de concertacin que recogieran
las demandas y propuestas de la poblacin, para que stas fueran integradas
en el plan de desarrollo provincial. El segundo paso fue recuperar para la
autoridad civil el control del Comit Multisectorial, formado por distintas
instituciones del estado con capacidad de generar e implementar proyectos
de desarrollo y que, hasta ese momento, continuaba bajo conduccin de los
militares. Para ello, en enero de 1997, el alcalde Crdova toma la iniciativa
de convocar al Comit Multiseetorial, y solicitarles que se integraran al proceso de
concertacin que acababa de iniciarse. La reunin, realizada en un cuartel del
ejrcito, fue un triunfo poltico del alcalde, al obtener el compromiso de los
'" Entrevista con Roco Jer (trabajadora de la municipalidad de Huanta), mayo de 2003.
453
militares de que el Multisectorial participara en el proceso de concertacin

(Tavara, 1999). En esto jug un papel importante el hecho de que el alcalde
fue percibido por el ejrcito como un hombre de confianza, al tener un hermano por parte de padre como teniente coronel del ejrcito. ll
Una vez obtenidos estos avances, en 1997 se forma la mesa de concertacin de la Provincia de Huanta, presidida por el alcalde Crdova, y con la
participacin de alcaldes distritales, representantes de agencias del estado,
comunidades campesinas, clubes de madres, comits de productores y ONG.
Sin embargo, desde el inicio de la experiencia de concertacin se hizo evidente que no bastaba la voluntad poltica de los promotores de la sociedad
civil y las autoridades polticas. Los funcionarios pblicos locales, que haban
venido trabajando bajo la tutela de los militares, no estaban acostumbrados
a la deliberacin, sino a las decisiones burocrticas y jerrquicas. Asimismo,
la estructura institucional de la municipalidad provincial, golpeada por aos
de abandono y falta de recursos, tena una dbil capacidad de gestin y, por
tanto, era necesario adaptarla a las exigencias de la concertacin y la mayor
participacin de la poblacin. Pero, sobre todo, una sociedad donde la muerte
y el dolor han dejado una secuela de desconfianza hacia la poltica y los polticos que hace tremendamente difcil la construccin de vnculos solidarios
y ciudadanos en la poblacin. Sin duda un terreno difcil para el desarrollo
de la experiencia de concertacin. Un documento sobre las actitudes polticas prevalecientes en Huanta relata cmo la lgica de la supervivencia y la
desconfianza estn fuertemente arraigadas en la poblacin, sobre todo en el
campo donde "hay muchos campesinos deprimidos, muy nerviosos, violentos, y que adems no creen en nada" (SER, 1998).
ste es el difcil escenario en que algunas ONG inducen y acompaan el
desarrollo de la experiencia de la mesa de concertacin. Las ONG tienen presencia en Huanta desde antes de la violencia, pero sta se hace mucho ms
visible e importante en los aos noventa, que son los aos de la pacificacin y
la reconstitucin de la sociedad civil y la sociedad poltica. En este contexto,
varias ONG, con el apoyo de la Cooperacin Tcnica Internacional y la Escuela Superior de Administracin de Negocios (ESAN), donde el alcalde haba
seguido cursos de especializacin, crearon un programa de apoyo al gobierno
municipal de Huanta, buscando superar los primeros inconvenientes. A ello
se agreg la intervencin de otras ONG que dieron lugar a un proceso simultneo de experimentacin y prueba de distintas metodologas participativas.
Esta concentracin de ONG contribuye a definir no slo la densidad organi11
Entrevista con Jos Coronel, febrero de 2004.
454
zativa de la provincia, sino tambin la naturaleza de la sociedad civil local.

Para ello hay que evitar el reduccionismo de calificar a las ONG como actores
externos, ya que hoy, luego de ms de una dcada de presencia en la zona,
algunas de estas ONG estn firmemente arraigadas en la sociedad civil local,
manteniendo sus articulaciones nacionales e incluso internacionales.
A la mesa fueron llegando actores estatales y actores civiles con tiempos
y desarrollos distintos, la mayora de sectores medios urbanos o dirigentes
campesinos de las zonas cercanas a la capital de la provincia. Por ello la
participacin de los actores ha sido fluctuante, dependiendo de las oportunidades polticas que se abren pero, tambin, de la capacidad organizativa de
los actores para aprovecharlas. Poco despus, la mesa de concertacin estuvo
en condiciones de organizar siete comisiones de trabajo: integracin vial,
economa, salud y alimentacin, vivienda, medio ambiente, y fortalecimiento
institucional. Estas comisiones, luego de casi un ao de trabajo y numerosas
consultas con la poblacin, debati y aprob el Plan Estratgico de Desarrollo
de la Provincia. J! Con este proceso, por primera vez en la historia de Huanta,
actores sociales y estatales decidieron unir esfuerzos en una estrategia de
concertacin para el desarrollo, que superara la fragmentacin producida por
aos de enfrentamiento y violencia poltica.
No obstante, la actividad de la mesa provincial decae desde 1998 con
excepcin de algunas comisiones temticas y las mesas de concertacin de los
distritos de Luricocha y Santillana, donde el tema del agua y la produccin
frutcola se convierten en el eje central de actividad. Para algunos el declive
de la mesa provincial se explica por la dificultad de pasar de la elaboracin del
plan a la formulacin de proyectos concretos para su ejecucin, revelndose
carencias tcnicas para ello. Otros enfatizan el tipo de liderazgo del alcalde
provincial que, tomando crdito personal del xito inicial de la experiencia, desarrolla fuertes conflictos con un sector de sus aliados, optando por
un proyecto poltico personal y familiar en lugar de seguir siendo parte de un
proyecto colectivo. Situacin que se agrava en las elecciones municipales de
1998, cuando el alcalde, buscando su reeleccin, anuncia sorpresivamente su
alianza poltica con el movimiento fujimorista "Vamos Vecino",
El alcalde justific su decisin por la necesidad de asegurar la continuidad del apoyo del gobierno para obras de infraestructura, especialmente
carreteras que integraran entre s los distritos y comunidades de la provincia,
una aspiracin profundamente arraigada en la poblacin. Tambin deca que
esta era la nica manera de evitar que el APRA volviera a tomar el control del
" Segn el Plan Estratgico de Desarrollo de la provincia de Huanta, los proyectos definidos como priotitarios significan una inversin de 38'183,254 dlares.
455
municipio y desmantelara todo lo avanzado. Sin embargo, el impacto de

esta decisin en el proceso de concertacin fue negativo. La alianza o confluencia poltica formada en 1995 para apoyar la primera eleccin de Milton
Crdova y donde participaba un grupo plural de lderes civiles y polticos
se quiebra en 1998. Varios concejales, lderes civiles y profesionales que
haban tenido activa participacin se alejaron de la mesa de concertacin,
para no ser identificados con las nuevas opciones polticas del alcalde. Il La
situacin empeora cuando el alcalde los sustituye con una red de parientes
e incondicionales entre los que destaca su hermano Alejandro Crdova, el
actual alcalde de Huanta, y quien fuera candidato al Congreso en el 2000
por las filas del fujimorismo. Segn nuestras fuentes, Alejandro era el
poder en la sombra, se encargaba del manejo del personal administrativo
del municipio y de las negociaciones con los actores econmicos de la provincia, mientras Milton destacaba por su innato carisma y trato horizontal con
los actores sociales. Ambos hermanos se movan en distintos escenarios de la
administracin municipal, teniendo como contacto en Lima y en el ejrcito,
al otro medio hermano, que era teniente coronel. Desde ese momento se hace
ms ntido el proyecto poltico familiar de los hermanos Crdova.
A pesar de las crticas, el alcalde Milton Crdova fue reelecto con el 40
por ciento de la votacin derrotando a Ornar Quesada, el candidato del APRA,
quien en campaa deca que en caso de ganar no tomara en cuenta a la mesa
de concertacin ni los planes elaborados por ella. Luego de dudas iniciales,
las ONG continuaron apoyando el proceso de concertacin, pero en el 2001
el alcalde muere repentinamente en un accidente de trnsito. Este lamentable hecho origina una breve crisis de gobernabilidad. El cargo de teniente
alcalde, que debera reemplazar al alcalde, estaba vacante por la renuncia de
Agustn Sosa, quien haba dejado el cargo para ir a trabajar con CARE PERU en
otra regin. Sosa intenta volver al cargo apoyado por las ONG, pero es resistido por grupos locales que cuestionan su compromiso con la provincia, por la
renuncia previa. Asimismo, se dice que Sosa no era ayacuchano de nacimiento sino cuzqueo, un factor de identidad importante en la regin. Finalmente
los concejales reunidos acuerdan que el regidor Hctor Vega tome a su cargo
la alcalda, donde permanecer hasta el final del periodo.
La mesa provincial de Huanta contina funcionando aunque debilitada
en trminos de la participacin de la poblacin. Sin embargo, pareciera que
l' Entre los valiosos activistas que se alejan est Jos Coronel, un destacado intelectual ayacuchano, con
prestigio e influencia en la universidad, las 0:-.1(; y en las comunidades campesinas alto andinas. Coronel fue candidato al congreso por la lista de UPP en 1995. Tambin se alejan Vctor Belleza, representante del movimiento
evanglico en la regin, y el concejal Mercado, entre otros.
456
el relativo buen manejo de las mesas distritales sostiene la mesa provincial.

En el 2001, una asamblea de delegados evalu e hizo modificaciones del
Plan Estratgico de Desarrollo aprobado en 1997, enfatizando la necesidad
de construir corredores econmicos con las provincias vecinas de los departamentos de Huancavelica y Junn. En una conversacin con el entonces
alcalde y presidente de la mesa provincial, y varios dirigentes de la sociedad
civil local, se indica que, a pesar de las dificultades, el balance de la experiencia de concertacin es positivo: el municipio ha ampliado sus funciones
a tareas de desarrollo, se han hecho obras significativas de infraestructura
vial, han surgido nuevos lderes sociales, y el presupuesto municipal se ha
incrementado va donaciones y trabajo voluntario. Igualmente, las mesas de
concertacin distritales de Luricocha y Santillana funcionan regularmente y
han elaborado sus propios planes de desarrollo. 14
La gran debilidad es la poca capacidad de la sociedad civil para resistir
o enfrentar el viraje personalista del alcalde y su entorno. Esto parece estar
vinculado con la naturaleza de la sociedad local posviolencia, una sociedad
fragmentada y en proceso de recomposicin con nuevas lites ilustradas.
Pero, sobre todo, una sociedad donde la muerte y el dolor han dejado una
secuela de desconfianza que traba la construccin de vnculos solidarios
y ciudadanos en la poblacin. No parece estar muy enraizada an en la
poblacin la idea de deliberar y concertar estrategias, recursos y prioridades,
para el beneficio comn. Precisamente, esta cultura poltica es la que habra
favorecido el liderazgo municipal personalista y dependiente del gobierno,
como del desaparecido alcalde Crdova, como indica vila (2003). En este
sentido, el discurso de la concertacin parece haber circulado ms entre las
lites de la sociedad civil y los funcionarios municipales que en la poblacin
comn y corriente. All se presenta un terreno de trabajo para el proceso de
recomposicin de esta experiencia actualmente en curso.
Las elecciones municipales de noviembre del 2002, esta vez bajo el
gobierno de Alejandro Toledo, dan lugar a un nuevo y sorprendente escenario poltico. Buena parte de los lderes y representantes de las organizaciones
sociales que participaban de la mesa de concertacin, se presentaron como
candidatos en diferentes grupos y partidos polticos. En ese sentido la mesa
de concertacin ha funcionado tambin como un espacio pblico donde se
construyen carreras polticas. Y los partidos se han convertido en una suerte
de franquicia para que estas aspiraciones puedan lograrse (Diez, 2003). En
H Roco Arrieta, de la Asociacin de Productores de Pimienta; Martha Tovar, presidenta del Club de
Madres de Huama; Hctor Vega, actual alcalde de Huanta y presidente de la mesa provincial; y Richard Quis-
pe, secretario tcnico de la mesa.
457
efecto, el alcalde Hctor Vega, que haba sido elegido concejal en la lista
de Milton Crdova, y que toma su lugar cuando ste muere trgicamente, se lanza a la reeleccin pero, esta vez, como candidato del APRA. Lo
derrota Alejandro Crdova, hermano del fallecido Milton Crdova, quien
se presenta a las elecciones como candidato de Somos Per, el movimiento
poltico del ex alcalde de Lima, Alberto Andrade. Para ello, Alejandro Crdova hace una campaa basada en el legado poltico de su hermano, que
incluye la concertacin como forma de gobierno. Pero tambin incorpora
en su lista como concejales a dirigentes campesinos y civiles de prestigio
como Artemio Snchez y Efran Chavarra, de los comits de autodefensa,
la profesora Julia Aranguena del SUTE-Huanta, y Martha Tovar del Club
de Madres de Huanta.
Durante 2003 la mesa de concertacin de Huanta contina existiendo,
aunque bastante debilitada. La preside el alcalde Alejandro Crdova y a las
reuniones que se convocan asisten sobre todo representantes de las ONG y
algunos dirigentes de las organizaciones sociales. Los que no asisten declaran su voluntad de relanzar la experiencia, aunque se muestran escpticos
que esto pueda lograrse con un alcalde que muestra poco liderazgo y mucho
personalismo en la gestin pblica. A diferencia del carismtico Milton, Alejandro Crdova tiene un liderazgo ms burocrtico. Las disputas polticas
traban la experiencia provincial pero sta an contina latente. Sin embargo,
en el mbito de distritos, poblados menores y comunidades, la prctica de
concertacin y participacin contina vigente como en Santillana, Sivia,
Llochegua, Ubicocha y otros; espacios locales donde la distancia entre las
autoridades y los dirigentes sociales es mucho ms cercana.
Resumiendo, la mesa de concertacin de la provincia de Huanta (Ayacucho), fue la primera experiencia de concertacin provincial desarrollada
en la sierra sur del Per. Desde sus inicios en 1997 fue considerada una
experiencia modelo. Las razones: a) se desarroll inmediatamente despus de
la derrota de SL, canalizando el deseo de participacin poltica de la poblacin;
b) permiti la recomposicin de las sociedades civil y poltica locales, que
haban sido arrasadas por la violencia; e) fue liderada por una nueva generacin de lderes y autoridades civiles democrticamente elegidas. Algunos de
estos lderes "retornaron" a Huanta luego de la pacificacin, mientras otros
(llamados los "resistentes") permanecieron en la zona durante el conflicto; el)
permiti la reconstruccin del gobierno municipal, mejorando su capacidad
de gestin, e impulsando la concertacin como mtodo de gobierno; y e) produjo de manera concertada un plan de desarrollo regional con experiencias
tempranas de presupuesto participativo.
458
En otras palabras, la experiencia de concertacin de Huanta tuvo un

impacto positivo en la reconstitucin del tejido de la sociedad civil, en la
recuperacin del poder poltico de los civiles sobre los militares, y en la construccin de la institucionalidad de la sociedad poltica local. Sin embargo,
Huanta muestra tambin las dificultades para consolidar esta experiencia,
sobre todo cuando la sociedad civil reconstituida es una sociedad civil de
lites (ONG, iglesias, profesionales), y su liderazgo poltico no est comprometido con la democratizacin, sino responde a un proyecto poltico personal
o familiar. De esta manera, el lder convertido en alcalde abandona a sus
antiguos aliados para integrarse al fujimorismo en busca de recursos que le
permitan reelegirse y/o dar un salto a la poltica nacional. ste es un proyecto
poltico familiar en el que tambin participa su hermano Alejandro y otros
parientes cercanos.
Esta trayectoria debilita la experiencia de concertacin y no produce un
impacto trasformador en las prcticas polticas de los ciudadanos. Por el contrario, alienta las prcticas polticas clientelistas frente al Estado, o actitudes
antipolticas que desconfan de toda autoridad. La mesa de concertacin vive
actualmente momentos crticos, con actores de la sociedad civil que buscan sin
total xito relanzar la experiencia, y con un nuevo alcalde, hermano del anterior, que trata de continuar con el mismo tipo de liderazgo poltico que aqul.
La mesa de concertacin de la
provincia de Churcampa (Huancavelica)
La mesa de concertacin de la provincia de Churcampa (Huancavelica)

es una experiencia reciente y exitosa desarrollada en las alturas de la zona
centro sur de los Andes peruanos. Nace en 1999 influida por las mesas de
concertacin de la provincia vecina de Huanta (Ayacucho), y del puerto de lIo (Moquegua), de donde reciben apoyo tcnico y poltico, pero
tambin de donde extraen enseanzas para evitar errores y fortalecer su
propia experiencia. Se considera exitosa porque ha permitido el retorno al
gobierno municipal de lderes civiles democrticamente elegidos, su liderazgo est constituido por un grupo mixto de lderes comprometidos con la
democratizacin, y ha creado un espacio pblico de deliberacin y acuerdo
sobre un plan de desarrollo en el que estn comprometidos los principales
actores econmicos, sociales y polticos de la provincia. Lo interesante
es que los procesos electorales y los cambios en la alcalda no han hecho
naufragar esta experiencia, sino que ha continuado su desarrollo. En otras
palabras, existe una sociedad civil vigilante que empuja la concertacin
459
desde abajo, incluso enfrentando las reticencias del alcalde como parece
ser hoy el caso.
La historia local
La provincia de Churchampa fue creada el 4 de enero de 1985 durante el

segundo gobierno de Fernando Belaunde, mediante Decreto Legislativo
nmero 24056, siendo su primer alcalde provincial, el doctor Ernesto Rivas
Berrocal, de las filas del partido aprista. Anteriormente, Churcampa,15 era un
extenso distrito indgena que perteneca a la provincia de Tayacaja, y que se
encontraba territorialmente poco integrado con las otras provincias de Huancavelica. El aislamiento territorial se compensaba con una creciente vinculacin econmica y poltica con la provincia de Huanta (Ayacucho), con las
que comparte las aspiraciones de construir un corredor econmico que vincule
con el valle del Mantaro (Junn), el principal mercado de abastecimiento de
productos agrcolas en el pas. Precisamente, las aspiraciones de vinculacin
con Huanta estuvieron detrs del movimiento de transformacin del distrito
en provincia, contando para ello con el activo apoyo del partido aprista en el
Congreso de la Repblica.
Churcampa es tambin una de las provincias ms pobres del pas, con
una poblacin estimada de 49,000 habitantes, la mayora campesinos quechua hablantes organizados en numerosas comunidades campesinas. Segn
la informacin disponible, el 90 por ciento de la poblacin tiene sus necesidades bsicas insatisfechas; con una tasa de analfabetismo del 38.4 por ciento
que se incrementa en las mujeres hasta el 53 por ciento. La tasa de mortalidad
infantil es 100.8 y el porcentaje de nios con desnutricin crnica es de 69.
Las actividades econmicas ms importantes de la provincia son la agricultura tradicional, el pastoreo, y sus actividades conexas, todas ellas altamente
dependientes de las duras condiciones del entorno, como la escasez de agua de
riego y la inadecuada infraestructura vial y de comunicaciones.
A diferencia de Huanta, no han existido en Churcampa grandes haciendas y latifundios, sino pequeas y medianas haciendas donde gamonales
locales ejercan formas de autoridad tradicional; por lo tanto, el impacto de
la reforma agraria en la zona ha sido limitado. La sociedad local organizada
es fuertemente campesina, distribuida en 10 distritos rurales y 145 comunidades campesinas, centros poblados y caseros. Las comunidades campesinas
son organizaciones comunales ancestrales, muchas veces cohesionadas tni"Churcampa significa en quechua "lugar de descanso".
460
camente, y donde la propiedad de la tierra, el agua de riego y la organizacin

del trabajo tienen una naturaleza comunitaria. Las comunidades tienen sus
propias autoridades indgenas, ampliamente respetadas por la poblacin,
las cuales coexisten con las autoridades que surgen en 1972 con la Ley de
Comunidades Campesinas promulgada por el gobierno militar. Sin embargo,
debido a la importancia de las comunidades, las autoridades tradicionales
mantuvieron sus posiciones de micropoder en buena parte de la provincia.
Histricamente Churcampa ha sido considerada una zona de influencia
del partido aprista, sobre todo de quienes constituan la lite poltica local:
pequeos productores agrcolas, comerciantes, profesores, y funcionarios
pblicos, residentes en la capital de la provincia. Varios de los militantes ms
destacados del aprismo local provienen de familias perseguidas por participar
de la insurreccin aprista de 1934 y que se refugiaron en Churcampa debido
a lo aislado del lugar. Esta lite local liderara dcadas despus, en los aos
ochenta, las demandas por convertir el distrito en provincia, argumentando
que el centralismo administrativo de la provincia de Tayacaja impeda el
desarrollo de los extensos y aislados territorios de Churcampa.
Democracia y violencia poltica
La presencia de SL en Churcampa es notoria a partir de 1982, cuando los

campesinos reportan que columnas senderistas atraviesan Rasuilca, una
cadena montaosa que recorre las fronteras entre Huanta y Churcampa,
e incursionan en algunas comunidades campesinas reclutando jvenes e
imponiendo "cupos" de alimentos. SL consideraba Churcampa como un
territorio de influencia del comit regional principal basado en Ayacucho.
Para SL Churcampa era tambin un corredor por medio del cual trasladaban
cuadros, dirigentes y apoyo logstico hacia las regiones aledaas donde se
buscaba expandir la guerra revolucionaria. Por este motivo, la actividad senderista durante la primera mitad de la dcada de los 1980 no era masiva, sino
se caracterizaba por sabotajes a torres de alta tensin, ataques dinamiteros a
locales pblicos, y al hostigamiento de los puestos policiales y militares. En
palabras de SL, se trataba de "golpear a los representantes del viejo poder",
pero no concentrar en la provincia de Churcampa destacamentos numerosos
e importantes. Por ello mismo el nmero de muertos en sta no fue numeroso e
indiscriminado como en Huanta u otras provincias cercanas, sino altamente
selectivo. Entre 1982 y 1993 murieron en la provincia 209 personas, la mayor
parte militantes polticos, autoridades civiles y dirigentes de la sociedad local
(CVR, 2003).
461
Desde 1983 SL intensifica sus actividades en Churcampa mediante

una campaa de amedrentamiento de las autoridades civiles y asaltos a
puestos policiales. Para ello cuenta con el apoyo y el trabajo proselitista de
algunos maestros de escuela que trabajaban en Churcampa, pero que provenan de la facultad de educacin de la UNSCH donde SL se haba hecho fuerte.
Debido al creciente activismo de SL, el ejrcito instala en la provincia la base
militar de Millpo, desde donde patrullas militares salan a perseguir a las columnas senderistas que transitaban por las alturas en direccin a Junn y Pasco.
Asimismo, se producen detenciones y denuncias de torturas y desapariciones
de individuos acusados de subversivos. Cinco fosas comunes son encontradas
con cadveres de personas previamente detenidas (cvR, 2003). La campaa
de amedrentamiento de SL tiene xito durante las elecciones municipales de
1983, cuando los candidatos a seis distritos rurales de Churcampa renuncian
al ser amenazados de muerte. Frente a esto los campesinos, con el apoyo del
ejrcito, se organizan en rondas de autodefensa y confrontan violentamente a
las patrullas senderistas, producindose varias batallas durante 1984 y 1985.
En 1986 se realizan elecciones municipales, siendo elegido el seor
Emilio Ezcurra del partido aprista, organizacin poltica que se beneficia
del prestigio de la trasformacin de Churcampa en provincia. Sin embargo, el alcalde Ezcurra renuncia poco despus al recibir amenazas contra su
vida. Ese mismo ao, el ejrcito, persiguiendo a SL, ingresa a la capital de la
provincia y encuentra que la mayora de autoridades civiles han renunciado,
quedando slo algunos jueces y gobernadores. La situacin es an ms crtica
en las zonas rurales, donde no exista ninguna autoridad del Estado, slo las
autoridades tradicionales campesinas que no aceptan la presin de SL por
someterse a la autoridad de los representantes del partido. En este contexto,
el ejrcito instala en la capital de la provincia otra base militar y nombra a
uno de sus oficiales como jefe poltico militar de la regin.
El ao siguiente, en 1987, se realizan elecciones municipales complementarias bajo tutela militar, pero stas tienen escasa participacin ciudadana.
No obstante, se elige como alcaldesa la seora Arminda Gutirrez, esposa
del primer alcalde provincial Ernesto Rivas, ambos lderes apristas locales. El
gobierno municipal durante estos aos era prcticamente simblico, limitndose a cuidar el ornato de la ciudad, pero sin ninguna gestin en los distritos
rurales que forman la provincia. Sin embargo, son stos los aos del gobierno
de Alan Garca, por lo que la continuidad del municipio aprista era la muestra de la voluntad del partido de no ceder a la presin de SL. En 1989, casi
al finalizar su mandato, la alcaldesa Arminda Gutirrez y su esposo Ernesto
Rivas fueron emboscados y asesinados por un pelotn de aniquilamiento de
462
SL, pOCO antes de las elecciones municipales. El Comit Ejecutivo Nacional

del partido aprista nombr a estos y otros dirigentes locales asesinados "Mrtires de la Pacificacin".
Frente al asesinato de Arminda Gutirrez asume la alcalda el regidor
Aurio Meza, un joven del lugar que trabajaba como administrador de la
microregin Tayacaja-Churcampa, creada por el gobierno de Garca, en un
intento de canalizar ayuda estatal para quitarle bases materiales a la prdica
de SL. Los asesinatos de la alcaldesa y su esposo tienen un gran impacto en
Churcampa, especialmente entre sus lites urbanas que hu yen de la regin
y se refugian en ciudades cercanas como Huancayo, Jauja, lea, e incluso en
Lima. La reaccin paramilitar no se hizo esperar. El comando "Rodrigo Franco" hizo su aparicin colocando en lugares pblicos de la ciudad listas con
los nombres de los sospechosos de simpatizar con la subversin, dndoles un
plazo para huir antes de atentar contra sus vidas.
A finales del gobierno de Alan Garca y cinco aos despus de haber
constituido la provincia de Churcampa, la violencia poltica haba impedido
la consolidacin de toda forma de institucionalidad poltica estatal y municipal. SL centraba sus golpes en la sociedad poltica local, sobre todo en los dirigentes y activistas del partido aprista, al mismo tiempo que amedrentaba a las
comunidades campesinas y a las organizaciones civiles ms activas, aunque
no las masacraba. Sin embargo, en comparacin con Huanta, la sociedad civil
local mayormente campesina y rural no fue destruida en el enfrentamiento
entre SL y las fuerzas armadas. Como se dijo antes, Churcampa era una zona
de trnsito para SL, por lo que nunca mantuvo un alto nmero de efectivos en
la zona, sino patrullas muy activas y grupos de aniquilamiento selectivo. Las
comunidades campesinas siempre resistieron a SL, sobre todo por su intento
de remplazar las autoridades tradicionales por militantes forneos que representaban al partido. Tambin por los reclutamientos forzados que SL intent
en las comunidades de San Miguel de Mayoc y Locroja en 1986 buscando
recomponer sus fuerzas perdidas. Frente a esto las comunidades movilizaron
a jvenes campesinos y licenciados del ejrcito que formaban parte de ellas
y organizaron rondas armadas de autodefensa. Las necesidades de la guerra,
como es de suponer, impactaron en la estructura social de la comunidad,
acentuando el papel de los jvenes en las posiciones de autoridad.
En algunos casos, como en las comunidades de Marayta y Paccay en 1985,
los campesinos infligieron duros reveses militares a las patrullas de SL (CVR,
2003). Con el apoyo del ejrcito que les entregaron armas y equipamiento, las
rondas dejaron su actitud defensiva y pasaron a ser parte activa de la ofensiva
campesina y militar contra SL, que perdi importantes mandos militares y
DE LA CONFRONTACiN A LA CONCERTACIN
463
cuadros polticos. Pero tambin se hizo ms difcil el desplazamiento de las

columnas senderistas por las alturas de Churcampa. Igualmente, se organizaron patrullas conjuntas, brindando el ejrcito proteccin a las comunidades
participantes. 16 Presionado por las circunstancias, SL se vio obligado a replegarse hacia zonas ms inhspitas, como Viscatn, ubicada en la selva limtrofe
entre Churcampa y Ayacucho, donde permanece hasta la actualidad aunque
muy debilitado. El repliegue senderista signific para Churcampa el fin de
la presencia activa de SL en su territorio.
Autoritarismo
y pacificacin
En 1990 se volvieron a realizar elecciones municipales complementarias en

Churcampa, pero stas fueron anuladas por el marcado ausentismo del electorado y el alto nmero de votos viciados. Frente a esta situacin, el concejal
Aurio Meza tuvo que continuar a cargo del municipio, esta vez fuertemente
protegido por el ejrcito ante las amenazas de SL contra todo aquel que asumiera un cargo pblico estatal. Ese mismo ao asume la presidencia del pas
el ingeniero Alberto Fujimori, quien de inmediato inicia una ofensiva militar
contra SL, instrumentalizando para ello las rondas campesinas de autodefensa. SL empieza a ser derrotado militarmente y expulsado de las alturas
de Churcampa y otras provincias aledaas. Asimismo, el gobierno central
canaliza hacia la provincia una serie de obras de infraestructura agrcola,
maquinaria y personal tcnico. Producto de ello, las actividades econmicas
se reactivan.
En diciembre de 1990 se realizan las elecciones municipales complementarias previamente anuladas, siendo elegido alcalde Vctor Ortiz, candidato de una lista independiente donde tambin participan otros destacados
comerciantes, agricultores y profesionales de la localidad. Churcampa haba
dejado de ser un bastin aprista, debido a la psima gestin del presidente
Garca y a los ataques sistemticos de SL, que haban diezmado sus cuadros
locales. El desprestigio del APRA acelera el reemplazo de la tradicional lite
poltica asociada al partido aprista, por nuevos grupos emerge'ntes (Diez,
2003). Precisamente el alcalde Ortiz, un mediano productor agrcola, representaba a estos grupos los cuales, aos ms tarde, participaran activamente
de las experiencias de concertacin poltica. Poco a poco se fue reactivando
la sociedad civil local, que haba estado paralizada por el enfrentamiento con
SL, pero que no haba desaparecido. Las comunidades campesinas renovaron
1(, Francisco Sotomayor, representante de la comunidad campesina de Churcampa y licenciado del ejrcito,
nos dijo: "Entre 1989 y 1991 estbamos siempre con los militares, casi vivamos con ellos ... ".
464
sus autoridades tradicionales, adquiriendo mayor protagonismo comuneros

y licenciados del ejrcito que se haban enfrentado con SL. Igualmente se
reconstituyen las asociaciones de comerciantes, pequeos productores y
criadores de ganado auqunido, sobre todo alpacas.
En 1995, nuevamente se producen elecciones municipales, siendo elegido alcalde el seor Alfonso Chvez, un agricultor dedicado a la produccin y
comercializacin de papas en los mercados regionales de Ayacucho y Junn.
A partir de este momento, las autoridades municipales tuvieron la estabilidad
poltica que no haban podido tener desde la fundacin de la provincia en
1985, lo que les permiti iniciar la construccin institucional del municipio e
iniciar obras de infraestructura y riego que pusieran nuevamente en produccin extensos terrenos agrcolas abandonados durante el periodo de violencia
poltica. El gobierno de Fujimori, como parte de su estrategia antisubversiva,
alent este proceso canalizando recursos al municipio. La mayor presencia
del Estado se expres en la instalacin de una serie de oficinas pblicas en la
capital de la provincia, como el Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas (Pronamach), la sede local del Poder Judicial, un nuevo hospital al cual se articulaban una red de postas de salud en los distritos rurales,
y un nuevo colegio secundario. Algunas familias de las lites locales y profesionales de clase media que haban abandonado la provincia por la violencia
poltica, retornan a Churcampa alentados por los nuevos desarrollos.
Los logros obtenidos por el alcalde Chvez le permitieron ser reelegido
en 1998, esta vez en las filas de "Vamos Vecino". La estrategia poltica de
"Vamos Vecino" en las provincias que sufrieron los embates de la violencia
poltica, fue reclutar buenos alcaldes y dirigentes locales con la promesa de
interceder directamente con el presidente Fujimori para obtener los recursos
I3ecesarios para desarrollar obras de infraestructura, produccin, y servicios.
Este fue el caso del alcalde A. Chvez de Churcampa, pero tambin del alcalde Crdova de Huanta, como vimos anteriormente. Con las obras realizadas
la produccin agrcola se increment de manera significativa. Las comunidades campesinas y las asociaciones de pequeos y medianos productores se
unieron y formaron el Comit de Productores de Papa de Churcampa que,
con apoyo de la cooperacin tcnica japonesa, implementaron programas de
mejoramiento de las semillas, capacitacin en el uso de fertilizantes y acceso
al mercado japons de parte de la produccin localY
Por esos aos, bajo el liderazgo del dirigente campesino Francisco Sotomayor, tambin se reconstituye la Federacin Provincial de Campesinos de
l ' Revista Churcampa, La pennsula del Mantara, edicin de aniversario 1985-1997: Municipalidad Provincial
de Churcampa, Huancavelica.
465
Churcampa, y se organiza la Federacin Provincial de Mujeres. Esta ltima,

liderada por la regidora Otilia Rivero, aglutina a clubes de madres, comits
de vaso de leche, y asociaciones de mujeres en 32 distritos rurales de la provincia. La Federacin de Mujeres de Churcampa se vincula con la Federacin
Departamental de Clubes de Madres de Ayacucho (Fedecam), consiguiendo
que varias ONG basadas en Huanta extendieran sus actividades a la provincia,
sobre todo en programas de apoyo psicolgico a los traumas de guerra, y
pequeas actividades econmicas de sobrevivencia. De otro lado, en los distritos rurales se mantiene la tendencia de un cambio generacional en las posiciones de la autoridad poltica local, con una creciente presencia de lderes
campesinos que provienen de las comunidades o los anexos, en detrimento
de personas residentes en la capital de los distritos. Esta es una tendencia que
tambin se observa en distritos rurales de las provincias vecinas, como es el
caso de Julcamarca y Congalla en la provincia de Angaraes (Wiener, 2003).
Concertacin
La experiencia de concertacin se inici en 1999, a finales del segundo

gobierno de Alberto Fujimori, cuando la ONG Asociacin de Servicios Rurales (SER) y el municipio de Churcampa firmaron un convenio de capacitacin
y asesora en temas de gestin municipal.
Segn recuerda uno de los participantes en aquel acto, ese ao la capital
de la provincia era una ciudad pequea, con pocas organizaciones civiles y
muy vinculada al campo. Hasta ese momento ninguna ONG se haba establecido en Churcampa, muy diferente a Huanta, donde las ONO estaban
presentes desde mucho antes.
En el marco de este convenio se convocaron una serie de reuniones con
los alcaldes distritales, funcionarios estatales, lderes campesinos y dirigentes
sociales de la provincia, donde se defini la bsqueda del desarrollo econmico y social como el eje central de sus preocupaciones. Sobre todo mejorar
la produccin agropecuaria y construir una red de caminos que integre los
distritos y comunidades campesinas aisladas en los Andes con el mercado
local y regional. El convenio tambin permiti que un grupo de dirigentes y
concejales visitaran la ciudad de no (Moquegua), y conocieran directamente
la experiencia de concertacin de este lugar. La visita, ellos sealan, fue crucial en el convencimiento de que la concertacin para el desarrollo poda ser
algo real y no "slo palabras".IH
"Gerardo Tavara, enero de 2004.
466
En el desarrollo de esta experiencia han tenido un papel importante el

alcalde Alfonso Chvez, y el teniente alcalde, el profesor Orlando Vargas.
Sin embargo, a diferencia de Huanta, en Churcampa converge un grupo
plural de lderes civiles comprometidos con la concertacin. Algunos de estos
lderes cuentan con educacin superior, y retornaron a la provincia luego de
la pacificacin en busca de alternativas de vida en la agricultura, el comercio
y la poltica. Alternativas que no tenan en Lima ni en otras ciudades de la
costa. Otros lderes provienen de los nuevos grupos econmicos emergentes, dedicados a la produccin agrcola y el comercio. Tambin participan
dirigentes y activistas de las nuevas organizaciones de mujeres, maestros,
criadores de alpacas, y desplazados por la guerra que tambin han retornado
al lugar. A ellos se suma una nueva generacin de dirigentes de las comunidades campesinas, que permanecieron en la provincia y resistieron la violencia
poltica, y que hoy asUmen roles polticos cada vez ms visibles.
En 1999, durante un encuentro provincial de autoridades y dirigentes, se
aprob el Plan de Desarrollo de la Provincia de Churcampa; y el organigrama
de funcionamiento de la mesa provincial de concertacin. Se establecieron,
adems, cuatro comisiones de trabajo que expresan los principales ejes del
Plan de Desarrollo: transporte e infraestructura bsica; fortalecimiento
institucional; desarrollo econmico; y salud, educacin y familia. Cada
comisin funciona de manera independiente pero conciertan entre ellas a
travs de la mesa provincial. Desde el ao 2000 han puesto en prctica el
Presupuesto Participativo (pp), un mecanismo de gestin local, que funciona
de la siguiente manera: en asambleas generales el municipio informa de los
recursos recibidos del gobierno central, as como sus expectativas de recursos
propios (recoleccin de tributos). Luego de un amplio debate, las autoridades
y los dirigentes se ponen de acuerdo sobre las obras a realizar y el monto del
gasto a efectuarse. Asimismo, se nombra una comisin mixta encargada de
la vigilancia social de las obras. Muchas veces las comunidades campesinas
ofrecen su mano de obra a cambio de que el presupuesto se "estire" e incluya
otras obras menores.
Entre 1999 y el 2002, por el buen funcionamiento de la mesa provincial
y la legitimidad que tiene en la poblacin, se han podido hacer cambios en la
relacin con el estado. En un inicio foncodes, el organismo estatal encargado
de hacer obras sociales y productivas en distintas regiones del pas, ejecutaba
proyectos sin consultar con nadie, y la mesa de concertacin trabajaba slo
con recursos municipales. Recin desde 2002, todas las obras realizadas por el
estado se hicieron en coordinacin con la mesa de concertacin y de acuerdo
al Plan de Desarrollo de la Provincia. Por ello, la mesa de Churcamp se
467
ha convertido en un ejemplo para otras mesas provinciales y distritales de

Huancavelica y Ayacucho.
Con la Mesa Departamental de Lucha contra la Pobreza (MOLCP), creada por el gobierno de transicin de Valentn Paniagua y mantenida por
el gobierno de Alejandro Toledo, se han desarrollado conflictos que han
impedido que esta ltima funcione regularmente en la provincia de Churcampa. Segn nuestros entrevistados, la MDLCP se presenta "burocrtica,
y hegemnicamente", amparada en su relacin con el estado, y buscando
absorber todas las experiencias de concertacin que existan previamente. La
mesa de concertacin de Churcampa se reclama una experiencia autnoma
de la sociedad civil y mira con recelo cualquier intento de cooptacin desde
el Estado. Por este motivo, la mesa de Churcampa decidi continuar con
su propio proceso de concertacin, convirtindose en un referente para toda
la regin. Ms an cuando logr que el Comit Multisectorial, que aglutina
a todas las dependencias del Estado en la provincia, se incorporase como
parte integrante de la mesa de concertacin.
La evaluacin de las autoridades y los dirigentes sociales sobre la mesa de
concertacin es positiva y optimista. Ellos indican que la experiencia ha permitido transparencia en la gestin municipal, mayor participacin ciudadana en
las decisiones de desarrollo, y el conocimiento de la poblacin sobre los recursos
disponibles. Todos estos son hechos inditos en la historia poltica de la provincia, ms si recordamos que durante el gobierno de Fujimori las decisiones
polticas eran cerradas, no se informaba nada, y la sospecha de corrupcin y el
miedo por denunciarlas eran enormes. Ahora las sesiones del consejo municipal y de la mesa de concertacin son pblicas y trasmitidas por la radio
municipal. Adems, con el presupuesto participativo, las comunidades han
hecho conciencia de sus prioridades, de cules son las obras urgentes, y cules
los pueblos ms necesitados. Hay ms solidaridad y menos tensin. Antes de
la concertacin, dicen los entrevistados, todos demandaban sin orden, buscando sacar lo mximo para su comunidad sin importar el resto, pero que hoy se
comparten los recursos escasos.
La legitimidad de la experiencia hace que todas las fuerzas sociales y
polticas participen de la mesa de concertacin y del plan de desarrollo provincial. Incluso la empresa minera metalrgica OE RUN-PER que asume
una presencia formal en las reuniones por la presin de la mesa. Ninguna
fuerza poltica, social o econmica est en condiciones de salir del proceso concertador porque sera una decisin antipopular. En ese sentido el proceso de
concertacin ha creado un campo de fuerzas donde transcurren la accin y
la discusin poltica.
468
No obstante, tambin hay fuertes limitaciones. Una de ellas es la falta

de recursos para llevar adelante los planes de desarrollo y, por tanto, el peligro de ver truncadas las altas expectativas sociales. Por ejemplo, en el ao
2002, el gobierno transfiri a los municipios del departamento de Huancavelica 40 millones de soles, de los cuales Churcampa recibi el 10.2 por
ciento para atender una poblacin de 50,000 personas. Los escasos recursos
y la falta de vas de comunicacin con otras provincias del departamento,
hace que Churcampa tenga puestas sus esperanzas en la consolidacin de
un corredor econmico con Huanta en Ayacucho y Huancayo en Junn
a travs del cual puedan colocar sus productos agrcolas en los mercados
regionales andinos. En esto Churcampa pone sus principales esfuerzos,
aunque tambin en pequeas obras de regado y tratamiento de agua.
Otra es la necesidad de ampliar la participacin de la poblacin, fortalecer
la renovacin de liderazgos sociales y polticos democrticos y mejorar la
capacidad de gestin de los municipios. En este sentido es notable la ausencia de materiales educativos sobre la concertacin y los planes de desarrollo
en quechua y otras lenguas indgenas, lo cual limita el acceso de los ms
pobres a la experiencia.
Finalmente, el proceso electoral municipal y regional del 2002 configura
un nuevo escenario poltico en Churcampa. Pero tambin muestra el fluido
paso de dirigentes de la sociedad civil local, especficamente de la experiencia
de la mesa de concertacin a la sociedad poltica y viceversa. En otras palabras,
la sociedad poltica se renueva sin que se debilite la experiencia de concertacin local. En efecto, el nuevo alcalde, el ingeniero Alberto Ayala proviene
de un movimiento poltico regional llamado INTI, y su campaa electoral
estuvo centrada en la continuidad de la mesa de concertacin provincial. Lo
interesante es que reivindica este discurso y prctica sin haber participado
previamente de dicha experiencia. Por el contrario, algunos regidores elegidos s han participado activamente de la experiencia de concertacin, como el
comunero campesino Francisco Sotomayor (INTI), y el profesor Polo Castro
del movimiento "Fortaleza". Otros activistas de la concertacin no han tenido xito electoral, entre ellos el candidato por Per Posible, Damin Ortiz,
y el candidato aprista al cargo de consejero por Churcampa en la regin de
Huancavelica, ureo Meza.
Durante el 2003 el nuevo alcalde, el ingeniero Ayala, ha recibido
fuertes presiones de la sociedad civil, de los regidores y de los movimientos polticos locales exigindole que cumpla su promesa de trabajar con la mesa de concertacin. Sin embargo, ste mira con recelo los
esfuerzos de la sociedad civil por conocer los pormenores de la adminis-
DE LA CONFRONTACIN A LA CONCERTACiN
469
tracin municipal. La mesa de concertacin se mantiene muy activa y

vigilante, lo cual parece asegurar la continuidad de esta rica experiencia
de participacin ciudadana. Incluso actualmente hay ya un proceso de
revocatoria en curso contra el alcalde cuyo destino se definir en los
prximos meses.
En resumen, la mesa de concertacin de la provincia de Churcampa
(Huancavelica) es una experiencia reciente y exitosa desarrollada en las alturas de la zona centro sur de los Andes peruanos. Esta experiencia nace en
1999 influida por las mesas de concertacin de la provincia vecina de Huanta
(Ayacucho) y del puerto de 110 (Moquegua), de donde reciben apoyo tcnico
y poltico, pero tambin de donde extraen enseanzas para evitar errores y
fortalecer su propia experiencia.
Churcampa es una provincia nueva, se forma en 1985 con el auspicio
poltico del APRA Y sobre la base de un extenso distrito poblado mayormente
por comunidades campesinas. Sin embargo, apenas se form la provincia,
sta se vio envuelta en la violencia poltica, sin que las autoridades civiles
tuvieran tiempo de construir la institucionalidad del gobierno local, al ser
reemplazados por los militares en estas tareas. Esta provincia no fue una
zona de grandes enfrentamientos, sino una zona de trnsito de las columnas
senderistas y de persecucin de las mismas por el ejrcito. Por ello, si bien la
violencia poltica golpe duramente a la sociedad poltica local (autoridades,
representantes del Estado y dirigentes apristas), las organizaciones civiles
(comunidades, asociaciones de productores, ganaderos) no desaparecieron
como ocurri en Huama.
Se considera exitosa esta experiencia de concertacin porque: a) permiti
el retorno al gobierno municipal de lderes civiles democrticamente elegidos, los cuales crearon por primera vez en la provincia la institucionalidad
poltica del gobierno local; b) su liderazgo no est formado por un individuo
carismtico y su pequea red familiar de apoyo, sino se constituye por un
grupo plural de lderes comprometidos con la democratizacin. Algunos de
ellos provienen de las nuevas generaciones de jvenes retornados con la pacificacin, pero otros permanecieron en la zona y tienen vnculos slidos con
las organizaciones de base; yc) dio lugar a un espacio pblico de deliberacin
y acuerdo sobre un plan de desarrollo en el que estn comprometidos los
principales actores econmicos, sociales, y polticos de la provincia. Lo indito es que los procesos electorales y los cambios en la alcalda no han hecho
naufragar esta experiencia. Existe una sociedad civil vigilante que empuja
la concertacin desde abajo, incluso enfrentando las reticencias del alcalde
como parece ser hoy el caso.
470
Conclusin
En conclusin, tenemos dos experiencias de concertacin desarrolladas en

provincias de extrema pobreza, con una poblacin mayoritariamente indgena, y que fueron escenario de la violencia poltica, aunque con resultados
distintos. Una de ellas, Huanta, se inicia en 1997 y pronto se convierte en
una experiencia modelo aunque luego decae en su dinamismo y convocatoria,
hasta hoy, cuando se hacen esfuerzos por relanzarla. La otra, Churcampa,
nace en 1999 influida por la experiencia de Huanta y ha permanecido activa
ms all de los cambios en la coyuntura poltica. Estos distintos resultados
parecen explicarse por el impacto combinado de los siguientes procesos:
1. El impacto diferenciado de la violencia poltica sobre las sociedades
locales. En un caso, Huanta, la violencia fue indiscriminada y arras

totalmente a las sociedades civil y poltica. En el otro, Churcampa,
la violencia afect sobre todo a la sociedad poltica, principalmente a
militantes y autoridades polticas vinculadas al partido aprista, pero la
sociedad civil local, formada principalmente por productores agrcolas
y comunidades campesinas, sobrevivi ms o menos inclume este
proceso de destruccin.
2. La naturaleza de la sociedad civil que emerge en el periodo posterior a
la pacificacin. En el caso de Huanta, la sociedad civil se reconstituye
sobre los escombros de la destruccin casi total de las organizaciones
civiles, y con una activa participacin de actores externos como ONG,
iglesias evanglicas y la cooperacin internacional. Se trata de una
suerte de sociedad civil de lites, de lderes y activistas, con pocos
vnculos con la poblacin de base, y sin la capacidad de resistir los
liderazgos polticos caudillistas. Esta sociedad civil, adems, est dividida acerca del papel que debe cumplir la concertacin. En el caso de
Churcampa, la sociedad civil no ha sufrido la destruccin total de sus
organizaciones ni el aniquilamiento de sus activistas. Por lo tanto es
una sociedad civil mixta que combina actores que permanecieron todo
el tiempo en la provincia con nuevos actores producto de las nuevas
circunstancias polticas y econmicas. Se trata de una sociedad civil
activa y comprometida con la concertacin.
3. El tipo de liderazgo poltico que orienta las experiencias de concertacin. En ambos casos se trata de liderazgos nuevos, formados por los
llamados retornantes y resistentes, que provienen tanto de las antiguas
lites y de los sectores medios profesionales, como del campesinado.
471
Los retornantes son aquellos que salieron de la provincia durante el

periodo de violencia y volvieron con la pacificacin. Algunos regresan
para recuperar las posiciones de estatus y prestigio que tenan sus
familias con anterioridad, otros en busca de las oportunidades que no
encuentran en las ciudades de la costa, y los ms pobres para recuperar sus pequeas parcelas abandonadas. Los resistentes son aquellos
que se quedaron en la provincia y enfrentaron las duras condiciones
de vida durante el periodo de violencia. Por ello, los resistentes tienen mayores vnculos con las organizaciones sociales, y la nocin de
tener el "derecho" de dirigir polticamente la provincia. Un "derecho"
reconocido electoralmente por la poblacin, que siempre vota por los
candidatos resistentes.
En Huanta se trata de un liderazgo hegemonizado por un grupo de
retornantes de sectores medios que regresan con un discurso modernizador
y tecnocrtico, y no muy comprometido con la democratizacin de la vida
pblica. Dentro de este grupo se desarrolla un proyecto poltico personal, o
en el mejor caso familiar, que subordina a los resistentes con la esperanza de
que las vinculaciones clientelistas con el poder traigan el progreso material
por todos esperado. En Churcampa se trata de un liderazgo poltico plural y
colectivo donde los resistentes se convierten en autoridades municipales con
el aval de las mayoras y el apoyo de profesionales retornantes; todos ellos
comprometidos con la concertacin.
Bibliografa
VILA, Javier, 2003, "Descentralizacin desde abajo? Cultura poltica, sociedad civil y estrategias de concertacin en Huanta", en Ludwig Huber
(ed.), Ayacucho centralismo y descentralizacin, Lima, IEP.
COMISIN DE LA VERDAD y RECONCILIACIN (CVR), 2003, Informe final,
Lima.
CORONEL, Jos et al., 1990, Estudio comparativo de comunidades Campesinas Alto
andinas: Ayacucho, Informe de Investigacin, Ayacucho, CIID-FOMCIENCIAS.
CORONEL, Jos, 1996, "Violencia poltica y respuestas campesinas en Huanta", en Carlos 1vn Degregori et al., Las rondas campesinas y la derrota de
Sendero Luminoso, Lima, IEP.
DEGREGORI, Carlos Ivn, 1990, El surgimiento de Sendero Luminoso: Ayacucho
1969-1979, Lima, IEP.
472
- - - , Jos Coronel y Ponciano del Pino, 1998, Gobiernos locales, Ciudadana

y democracia. Los casos de Huanta y Huamanga, Lima, Instituto de Defensa
Legal.
DIEZ, Alejandro, 2003, lites y poderes locales: sociedades regionales ante la descentralizacin, Lima, SER-DFID.
HEREDIA, Jos y Augusto Cavaza, 2003, Gobernabilidad local en los distritos de
la sierra del Per (Ancash, Ayacucho, Cajamarca y Puno), Ponencia, Pucallpa,
SEPIA x.
MESA DE CONCERTACIN HUANTA, 2002, Plan Estratgico de Desarrollo:
Huanta al 2010, Huanta.
MUNICIPALIDAD DE CHURCAMPA-SER, 2000, Plan de Desarrollo de la Provincia
de Churcampa al 2005, Churcampa.
QUISPE, Richard, 2003, Balance de la Mesa de Concertacin Provincial de Huanta,
Huanta, Secretara Tcnica de la Mesa de Concertacin de Huanta.
REMY, Mara Isabel, 2003, Ciudadana, institucionalidad y gobernabilidad en la
sociedad rural, Ponencia de balance, Pucallpa, SEPIA X.
SER, ]998, Evaluacin Mesa de Concertacin de Huanta ] 996-1997, Documento interno, Lima.
TAVARA, Gerardo, 1999, Concertacin y gobierno local: la mesa de concertacin de
la provincia de Huanta, Lima, Cuadernos de Trabajo SER
WIENER, Elisa, 2003, Municipios, poder y nuevas lites locales: el caso de las revocatorias en los distritos de julcamarca y Congalla, Ponencia, Pucallpa, SEPIA X.
Entrevistas
ARRIETA, Roco, 2004, entrevistada por los autores, mayo.
AzpuR, Javier, 2003, entrevistado por los autores, abril.
BELLEZA, Vctor, 2004, entrevistado por los autores, febrero.
CORONEL, Jos, 2004, entrevistado por los autores, febrero.
JERI, Roco, 2003, entrevistada por los autores, mayo.
MERCADO, Santiago, 2003, entrevistado por los autores, abril.
SOTOMAYOR, Francisco, 2003, entrevistado por los autores, mayo.
TAVARA, Gerardo, 2004, entrevistado por los autores, enero.
TovAR, Martha, 2003, entrevistada por los autores, mayo.
VEGA, Hctor, 2003, entrevistado por los autores, mayo.
Captulo 17
La Veedura Distrital y la Poltica Bogot

Transparente: un modelo de control
preventivo y de liderazgo tico para una
gestin de integridad en el Distrito Capital
Mara Teresa Garcs Lloreda*
LA CONSTITUCIN POLTICA de 1991 es una Constitucin para la paz. A
partir del concepto de dignidad humana, se quiso que el ciudadano se sintiera
vinculado a las tareas del Estado y al quehacer poltico y que dejara de existir
brecha infranqueable entre gobernantes y gobernados.
La situacin que quiso remediar la Asamblea Constituyente fue la existencia de una gran distancia entre la sociedad y el Estado, el cual es objeto de
apropiacin por pequeos sectores, privatizndolo, con la consecuencia de una
sociedad llena de conflictos cuya resolucin no ha sido institucionalizada.
La carta expedida fue prolija en la consagracin de la participacin, no
slo como marco de toda su normatividad desde el prembulo, sino en numerosas disposiciones cual la primera, que define a Colombia como un Estado
social de derecho, organizado en forma de Repblica democrtica, participativa y pluralista; y el artculo 20., que incluye entre sus fines esenciales el de
"facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin".
Es as como reconoce a todo ciudadano como derecho fundamental el
de participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Esto
implica una presencia activa de las personas frente a las tres ramas del poder
pblico y frente a los rganos de control.
La Veedura Distrital de Bogot es una entidad que nace como producto
de la Constitucin de 1991, Ycomparte con ella, desde su creacin en 1993, el
compromiso con los postulados de la modernizacin del Estado colombiano.
Surgi como respuesta a la necesidad de la administracin de contar con un
instrumento de control preventivo, encaminado a mejorar la capacidad de
gestin de las diversas entidades distritales, as como a coadyuvar en la tarea
de erradicar las prcticas deshonestas dentro de la administracin, y con ello
mejorar las condiciones de gobernabilidad de la ciudad.
* Veedura Dstrital de Bogot, Bogot, Colombia.
473
474
MARA TERESA GARCS LLOREDA
Respecto a su naturaleza jurdica, el Decreto Ley 142] de ]993, por

el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Bogot, la
define como organismo de control, junto con la Personera y la Contralora
distritales, independiente de la estructura determinada para el gobierno y
la administracin, para lograr la vigencia de la moral pblica, promover las
medidas necesarias para subsanar irregularidades y deficiencias, propender
por el desarrollo organizacional, velar por la aplicacin de sanciones oportunas, promover la participacin ciudadana y evaluar el cumplimiento de los
compromisos adquiridos con la comunidad.
Las funciones contenidas en la norma de creacin le confieren una especial naturaleza mixta entre rgano de control e instancia asesora, que la diferencian sustancialmente de los rganos de control externo, en la medida en
que su perspectiva de accin es fundamentalmente preventiva. El sentido de
su funcin de vigilancia no conduce slo a una solucin inmediata o de corto
plazo, sino a detectar los problemas estructurales de las organizaciones que
dan viabilidad a comportamientos alejados de la tica pblica, pues ofrecen
el escenario propicio para que las situaciones se sigan repitiendo.
La anterior precisin del marco conceptual de la Veedura Distrital motiva una breve reflexin sobre el control y la lucha contra la corrupcin en la
administracin pblica. y es que en nuestra vida cotidiana el trmino control
lo concebimos como "estar bajo control", situacin que nace intrnsecamente de la naturaleza y calidad de las relaciones. No podramos decir que un
cuerpo humano estar ms bajo control en la medida en que est conectado
a ms mquinas y lo observen ms mdicos y enfermeras. Tampoco lo estar
si el mdico se centra en tratar los sntomas y no en prevenir la enfermedad.
Por el contrario, diremos que ese organismo estar bajo control slo en la
medida en que sus sistemas y partes internas se relacionen adecuadamente y
se autorregulen en tiempo real. En ste, como en tantos otros casos, la accin
del controlador externo, el mdico, para ser verdaderamente til, debe estar
consecuentemente orientada a promover el buen funcionamiento del organismo del paciente.
Cunto habra ganado la administracin pblica si a ella se le hubiese
aplicado esta sana lgica. Por el contrario, atrapados en los temas de ineficiencia y corrupcin, que son manifestaciones de problemas estructurales, distintas iniciativas se han centrado en combatir persistentemente los sntomas,
sin tener como objetivo ltimo evitar los riesgos e impedir la enfermedad.
As las cosas, hay profusin de normas y medidas adoptadas, con la ms sana
intencin, que, en la prctica, significan un alto costo administrativo y se han
traducido en mltiples requisitos y actos formales, adems de elaboracin de
LA VEEDURA DISTRITAL y LA pOLTICA BOGOT TRANSPARENTE
475
informes, que, lejos de contribuir de manera efectiva al fortalecimiento de las

instituciones, paradjicamente limitan y distraen su capacidad de gestin.
Cul es el fin ltimo de los rganos de control del Estado y cmo
demuestran la utilidad de su existencia?, ser presentar la evidencia de cuntas fallas han detectado en las entidades pblicas? Si fuere as, se llegara a
la conclusin perversa segn la cual, los rganos de control ostentarn mejor
gestin en la medida en que a las entidades les vaya peor. Sera tan grave
como si el mdico limitara su objetivo a establecer la lista de enfermedades
cuando su compromiso tico es con la salud del paciente.
No podemos pensar que, por multiplicar el papeleo en los procesos
administrativos, solicitar ms y mayores informes o por concurrir todos los
rganos de control con distintas solicitudes frente a los mismos hechos, las
entidades estarn ms controladas y funcionarn mejor. Por ello, es imperativo racionalizar las acciones de control, de tal manera que se privilegie su
calidad y pertinencia y no su cantidad, en la va de cualificar su contribucin
a la administracin pblica.
El control no es un fin en s mismo, sino que existe para promover el
buen funcionamiento de las organizaciones controladas. Inevitablemente,
cuando la administracin pblica est siendo criticada, los rganos de control tambin lo estn, por ser corresponsables frente a la ciudadana de la
efectividad de la gestin pblica.
La administracin de Bogot en la ltima dcada ha tenido un desarrollo
que no se observa en otras instancias territoriales ni nacionales. Son evidentes
sus procesos de modernizacin, los cuerpos directivos ms idneos, un compromiso mayor con los habitantes de la ciudad y una percepcin ciudadana de
mayor transparencia. Sin duda, quedan carencias por superar, cometido que
se obtendr ms tempranamente en la medida en que reconozcamos sus fortalezas y a partir de ellas contribuyamos a la superacin de sus dificultades.
La contribucin de la Veedura Distrital a la lucha contra la corrupcin,
es precisamente la utilizacin de un esquema efectivo de control preventivo
que debe conducir a dar luces sobre los factores estructurales que la generan, para su erradicacin, desde la cultura organizacional. En esa medida el
control ejercido por la Veedura Distrital no es un fin en s mismo, sino un
medio para contribuir efectivamente a una mejor gestin de las entidades
distritales.
El enfoque estratgico del Plan de Desarrollo Bogot para Vivir Todos
del Mismo Lado ha permitido demostrar la versatilidad y flexibilidad de la
Veedura Distrital, que sigue combatiendo la corrupcin y la ineficiencia
desde un enfoque preventivo, priorizando el fortalecimiento de la relacin
476
administracin-ciudadana, mediante el trabajo directo con comunidades y

ciudadana en general, ya que tiene como premisa acercar el Estado a los
habitantes de la ciudad, mejorar el acceso de los bogotanos y las bogotanas
a la informacin para el seguimiento de las polticas pblicas, y el ejercicio
del control social como uno de los mecanismos ms efectivos para cualificar
la gestin pblica.
En este contexto, el papel de la veedura como rgano asesor de la administracin, adquiri especial relevancia, al ofrecer a las entidades distritales
un modelo de gestin pblica basado en la autorregulacin, el cambio cultural voluntario para la transparencia, la visibilidad y el ejercicio efectivo de la
participacin ciudadana y el control social.
Es as como prest apoyo en la conceptualizacin de la Poltica Bogot Transparente contenida en la directiva 008 del alcalde mayor Antanas
Mockus, del 14 de diciembre del 2001 y desde entonces ha tenido un papel
muy importante en el posicionamiento de esta poltica. Con su asesora y
coordinacin se propuso lograr que las entidades realizaran acciones sistemticas para conformar un cdigo de buenas prcticas en temas estratgicos
de la gestin pblica distrital, logrando que tanto el sector pblico como el
sector privado, academia y empresarios, acojan positivamente los procesos y
metodologas.
Bogot Transparente es una poltica y un programa del Distrito Capital
liderado por el alcalde mayor que tiene como fin promover la confianza en
un entorno cada vez ms abierto y transparente, construir mejores niveles
de eficiencia y desarrollar el tej ido social. Esta poltica es un propsito
compartido entre las entidades distritales y la sociedad civil para promover
la cultura de la probidad, es decir, hbitos y creencias que reconocen actuaciones administrativas probas y castigan socialmente las mprobas. Bogot
Transparente ayuda a construir lo pblico al desarrollar y aplicar herramientas y metodologas para la autorregulacin institucional y el ejercicio
del control social responsable; tambin incluye evaluaciones y recomendaciones para adoptar correctivos sobre condiciones y comportamientos
alejados de la tica pblica.
Los aspectos principales de esta poltica son:
Liderazgo tico
Se genera a partir de la construccin de reglas compartidas en torno a la probidad y la integridad. En Bogot se afianza la tica de lo pblico con slidos
compromisos institucionales y con exigencias sobre calidades y conductas
LA VEEDURA DISTRITAL y LA POLTICA BOGOT TRANSPARENTE
477
de quienes ejercen funciones de autoridad. El liderazgo tico compromete la

formulacin, concertacin y cumplimiento de acuerdos de transparencia por
parte de las entidades. Con este fin, la Veedura Distrital estableci mecanismos para evaluar las condiciones de integridad del Distrito Capital e impuls
medidas preventivas y correctivas para superar los factores de corrupcin.
En consecuencia, para el ao 2002 la Veedura Distrital aplic 1,383
encuestas de carcter triangular, para establecer la lnea de base de la poltica.
Estas acciones permitieron adoptar mecanismos y correctivos para generar
transparencia y superar factores de corrupcin. Se public un documento
que contiene los resultados de la medicin. Como corolario de la socializacin de la encuesta, se adelant una campaa de motivacin y sensibilizacin
para el diseo y construccin de acciones de mejoramiento por parte de cada
entidad. En la actualidad, mediante una nueva encuesta, se da seguimiento
a esta lnea de base.
Para elevar el compromiso y la apropiacin de la poltica Bogot Transparente en el Distrito Capital, se realiz un proceso pedaggico y comunicativo que incluy un foro dirigido a empresarios, gremios y acadmicos sobre
Transparencia en lo Pblico: Buen negocio, auspiciado por la Universidad
de los Andes y la Cmara de Comercio de Bogot.
Igualmente, la entidad adelant un proceso especial de liderazgo tico
en las localidades distritales, el cual fue iniciado en la localidad de U sme,
conocido como "Usme Transparente".
Contratacin
y compras
Para fortalecer la confianza en las compras y en la contratacin, las entidades

incorporan herramientas gerenciales ajustadas a un sistema de integridad,
buscando identificar y minimizar factores de riesgo. Las herramientas para
la gestin contractual estn estructuradas a partir de procesos de integridad,
reglas y prcticas uniformes, automatizacin y seguimiento. La administracin rinde cuentas peridicamente para asegurar que la contratacin haya
cumplido con las metas de transparencia propuestas.
En el contexto de la efectividad, la contratacin sin lugar a dudas es
el campo de la gestin pblica en donde se incurre en mayores niveles de
riesgo e irregularidades. Por tal razn la veedura desarrolla acciones para el
mejoramiento de la gestin contractual, con la entrega a la administracin
de un conjunto de instrumentos gerenciales institucionales y jurdicos que
buscan inducir un cambio cultural voluntario hacia la probidad y la transparencIa.
478
Procesos de integridad
En este contexto, la Veedura Distrital desarroll una metodologa para el
mejoramiento y la transparencia de la gestin contractual, conocida como
Procesos de Integridad, que consiste en un conjunto de instrumentos y procesos pedaggicos que buscan la asuncin voluntaria de acuerdos o pactos
pblicos de contenido tico en el desarrollo de procesos contractuales, e involucran la participacin de los actores estratgicos (proponentes, funcionarios,
ciudadana), para evitar la ocurrencia de los principales riesgos de comportamiento en materia de contratacin administrativa y asegurar la vigencia
prctica de los principios de transparencia, igualdad y equidad.
En este proceso la Veedura, en los ltimos tres aos, ha brindado asesora y apoyo para la construccin de 37 procesos de integridad adelantados en
las licitaciones y concursos ms importantes, en los que se han comprometido recursos por el orden de los 1,190 millones de dlares, que representan el
80 por ciento del total de los recursos licitados en el Distrito.
Los resultados obtenidos con la estrategia de los procesos de integridad,
y concretamente con el xito en trminos de impacto y de efectividad logrado
en todos los procesos, demuestran que se avanza por el camino correcto.
La importancia del Proceso de Integridad, para sealar un ejemplo, en el
caso de la contratacin del Sistema de Apuestas Permanentes de la Lotera
de Bogot, estuvo relacionada, por una parte, con el logro de transformar el
esquema de mercado, de monopolio a competencia. El primer paso que se dio
fue cambiar el procedimiento de contratacin directa de la firma que haca el
estudio de mercadeo por parte de la gerencia de la entidad, para que a travs
de un concurso pblico se escogiera, como se hizo, a una firma de reconocida
trayectoria.
Se trataba de asegurar las transferencias del sistema de apuestas permanentes al sector salud de Bogot para un periodo de cinco aos en un monto
bastante significativo, ya que la Lotera tom como base el 100 por ciento del
estudio del mercado del Chance, frente al 70 y al80 por ciento que se ha venido tomando en las dems entidades del ramo en procesos similares, lo cual
indica que Bogot y Cundinamarca recibirn 28'270,000 dlares adicionales
para la salud en el lapso de cinco aos. La anterior cifra permitir atender
en los prximos cinco aos a ms de 475,000 personas adicionales en el rgimen subsidiado de salud, lo cual representa un incremento en los ingresos
para la salud del 59.2 por ciento.
Finalmente, con el clima de confianza generado se logr la innovacin en
la gestin pblica de incorporar componentes ticos adicionales a los de ley. Es
479
importante resaltar igualmente que el Observatorio Ciudadano al Rgimen Subsidiado en Salud, espacio de control social que impulsa la Veedura Distrital, hace
seguimiento y evaluacin al desarrollo de estos contratos.
Boletn de Precios y Compras (P&C)

Lo anterior se complementa con el desarrollo de una estrategia basada en
procesos de estmulo a la autorregulacin institucional que incremente la
eficiencia y la racionalidad en el uso de los recursos pblicos. Para tal fin
se ha adelantado un proceso basado en la apropiacin institucional de una
metodologa para la discusin y evaluacin de los resultados obtenidos en
las investigaciones del Boletn de Precios y Compras (P&C), publicacin de
carcter permanente que registra los precios de referencia del mercado y los
comportamientos de las entidades en la adquisicin de bienes y servicios,
para posteriormente adelantar un anlisis de la problemtica de cada gestin,
e identificar, de manera conjunta y concertada, medidas o acciones de racionalizacin, tendientes a la generacin de acuerdos de mejoramiento.
Contratacin a la vista
La Veedura Distrital sirvi de dinamizador para que la administracin distrital implementara el proyecto Bogot Transparente: Contratacin a la Vista. La entidad formul el proyecto inicial que tiene como propsito promover
la transformacin y fortalecimiento institucional encaminado a generar condiciones tcnicas, jurdicas, organizacionales y culturales para garantizar la
transparencia y la efectividad de la gestin contractual en el Distrito Capital
a travs del desarrollo e implantacin de medios tecnolgicos que faciliten el
control social. Se busca disminuir costos de transaccin, favorecer la sana y
plural competencia entre empresarios y proponentes y, finalmente, elevar los
niveles de productividad de la ciudad.
Las quejas y sus soluciones

Las entidades del Distrito estn desarrollando acciones para que los reclamos
y las quejas se constituyan en una herramienta gerencial y de control social.
Para el logro de este objetivo la administracin est consolidando un sistema
distrital para el registro, trmite y seguimiento de quejas y soluciones, donde
cada entidad realiza evaluaciones para identificar y dar solucin a los principales cuellos de botella.
480
El desarrollo de estas acciones incluye la realizacin de investigaciones

y recomendaciones dirigidas a la adopcin de los correctivos necesarios. Las
quejas y sus soluciones estn articuladas en una base de datos interactiva
sobre resultados y procesos registrados por parte de las entidades distritales.
Esta base comprende los reclamos, las quejas, tipologas ms frecuentes y
factores estructurales que afectan el desempeo en el servicio al ciudadano.
La entidad tambin desarroll un proceso de anlisis de quejas y reclamos
de los sectores distritales con perfiles, tipologas y cuantificacin de quejas y
reclamos, documento base para el sistema distrital de quejas y soluciones.
La Veedura Distrital atiende quejas y reclamos de los ciudadanos sobre
la gestin de las entidades distritales. Al respecto, la gestin busca orientar
a las entidades para que ellas mismas den respuestas satisfactorias; cuando
no sucede as, o se encuentran situaciones irregulares o alejadas de la tica
pblica, se procede a adelantar las respectivas investigaciones.
Para fortalecer la labor investigadora se suscribi un Convenio de Cooperacin Interinstitucional entre la Fiscala, la Polica Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad y la Veedura Distrital, con el objeto
de conformar un esquema de cooperacin, cuyo propsito es garantizar la
pronta y cumplida justicia frente a aquellos hechos que han sido puestos
en conocimiento de la Veedura Distrital y podran constituir una presunta
conducta punible contra la administracin pblica en el Distrito.
El control social
Es estimulado y se facilita su expresin y su ejercicio responsable como
derecho y deber de los ciudadanos y ciudadanas de acceder a la informacin,
tomar parte en las decisiones que los afectan y de aportar para la apropiacin
y construccin colectiva de lo pblico. La Veedura Distrital est desarrollando programas de formacin de ciudadanos y organizaciones, y la generacin y el fortalecimiento de espacios ciudadanos para la deliberacin y la
participacin.
Se puede decir que el control social como espacio de la democracia
directa, facilita la democratizacin del Estado y de la propia accin de la
sociedad. Dentro de este marco, el control social lleva al diseo de una institucionalidad transparente. Adems, el control social surge como una forma
sustancialmente diferente de los modelos tradicionales de control: poltico,
fiscal, judicial, interno, disciplinario; pero igualmente es un escenario de interaccin entre el Estado y la sociedad civil. Para generar confianza entre los
servidores pblicos y la ciudadana, dentro de la dinmica de control social
481
estn las organizaciones de la sociedad civil que ejercen la participacin y

control social y forman parte activa en los procesos de rendicin de cuentas,
lo que permite sacar del anonimato la responsabilidad pblica.
Desde su creacin, la Veedura Distrital se ha especializado en la promocin del control social como un derecho y un deber de los ciudadanos
para acceder a la informacin, tomar parte en las decisiones que los afectan
y aportar en la construccin colectiva de lo pblico.
Para estimular la participacin ciudadana y el control social la veedura
promovi la creacin de espacios ciudadanos de reflexin, sugerencias y recomendaciones conocidos como Observatorios ciudadanos, con el propsito
de brindar a la ciudadana condiciones tcnicas y logsticas adecuadas para
la deliberacin, el ejercicio calificado y efectivo del control social y la generacin de propuestas de inters pblico en tomo a temas importantes de la
gestin distrital. Para esto, motiv la participacin de organizaciones cvicas
y comunitarias, ciudadanos expertos, centros de investigacin, academia,
etctera, en el seguimiento calificado y la formulacin de pronunciamientos
y de recomendaciones sobre aspectos de especial inters.
Se constituyeron entonces tres observatorios sobre "Familia y Niez",
"Rgimen subsidiado de salud", "Participacin ciudadana y control social"
y se ha estimulado el ejercicio de "Veedura a la Universidad Distrital". A
estos espacios se han vinculado 100 organizaciones sociales que representan
a miles de ciudadanos. Estos espacios incluyen grupos de trabajo interactivo
por medio del portal de la veedura.
En cuanto a visibilidad pblica para el control social se han realizado 22
tertulias con periodistas y el alcalde mayor sobre los temas ms relevantes
para la ciudad, las cuales han contado con la presencia de diversas organizaciones comunitarias, agremiaciones y representantes de la academia y de la
administracin distrital. De forma complementaria se han emitido 60 programas de televisin Jugando de locales, producidos por jvenes pertenecientes
a colectivos locales de comunicacin y cuyo propsito es la promocin del
control social en temas bsicos para el desarrollo local.
En lo referente a servicios pblicos, hay que destacar la gestin adelantada en el marco del Convenio 1-010-2001 suscrito por la Veedura Distrital, la Superintendencia de Servicios Pblicos, la Secretara General de la
Alcalda Mayor y la Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos y las empresas de servicios pblicos domiciliarios, con el objeto de aunar esfuerzos
institucionales para una ms adecuada promocin, cualificacin y asesora
a los Comits de Desarrollo y Control Social en el Distrito, con el fin de
lograr que sean eficientes y efectivos, cuyo desarrollo se viene ejecutando
482
a travs de un plan de trabajo, compuesto por las lneas de capacitacin,

asesora y gestin.
Las acciones de la Veedura Distrital que contribuyen a hacer ms visible
la gestin pblica y prevenir la corrupcin a escala local estn dirigidas al
diseo e implementacin por parte de servidores pblicos y comunidades, de
herramientas que permitan identificar las etapas en la planeacin local, detectar las amenazas y oportunidades de cada una de ellas y establecer estrategias
de control social que permitan la construccin de alternativas a los problemas
encontrados en las localidades.
Consecuentes con esta perspectiva, la veedura ha diseado herramientas
de monitoreo a la conformacin y desarrollo de espacios y escenarios vitales
para la planeacin participativa como son los encuentros ciudadanos y los
conseos locales de planeacin e, igualmente, una gua de seguimiento a la
ejecucin de los proyectos de inversin local donde el ciudadano, de forma
clara y secuencial, puede hacer seguimiento a los proyectos concertados e
incorporados al plan de inversin.
Adicionalmente, la Veedura Distrital presta el servicio de asesora a la
ciudadana y a sus organizaciones en la definicin y eecucin de estrategias
de promocin de la participacin y el control social a los programas y proyectos que adelanta la administracin. Se busca fortalecer la participacin
en la toma de decisiones y el control social como prcticas cotidianas. En ese
contexto, en los tres ltimos aos se habrn capacitado 20,000 personas en
temas como servicios pblicos, planeacin participativa en las localidades,
cultura y democracia, y derechos de la niez.
En este mismo sentido, la Veedura Distrital, en alianza con el Instituto
Pensar de la Universidad Javeriana, organiz un Diplomado de Participacin
y Control Social de lo Pblico para lderes sociales.
La veedura ha impulsado un proyecto denominado Consejos Tutelares
de los Derechos de las Nias y los Nios en Bogot dentro del marco del
objetivo del Plan de Desarrollo Familia y Niez. En desarrollo del mismo se
ha propiciado la creacin de consejos tutelares en las 20 localidades de Bogot; el eje estratgico del proyecto es la participacin ciudadana y el eercicio
del control social responsable, impulsando la potenciacin de la comunidad
frente a la proteccin integral de los derechos fundamentales de los nios y
las nias. En este contexto, han sido elegidos 290 consejeros, 360 ciudadanos
relacionados con los grupos de apoyo, 6,000 personas se han vinculado al
proyecto, entre ciudadanos y representantes o delegados de organizaciones
comunitarias y ms de 150,000 personas tienen conocimiento directo del
mIsmo.
483
De igual forma, dentro de la concepcin de que la convivencia se fundamenta en el reconocimiento de unas reglas de juego acordadas colectivamente, la Veedura Distrital desarroll el proceso de concertacin de las normas
que hoy constituyen el Cdigo de Polica. Para ello realiz mesas de trabajo,
foros con universidades y discusiones con especialistas y funcionarios distritales expertos en cada tema. Al proceso se vincularon 15,000 servidores
pblicos distritales y 1,000 organizaciones sociales (universidades, gremios,
asociaciones, estudiantes de colegios y universitarios y ciudadanos).
Estos espacios participativos contribuyen a crear una ciudad donde las
normas se cumplen por conviccin y no por temor a las sanciones, donde
existen autorregulacin y un fuerte control social y por ende desaparecen da
a da las prcticas corruptas, pues la participacin ciudadana en la elaboracin
de las normas necesariamente conlleva legitimidad institucional.
Boletn de indicadores sociales Vivir en Bogot

En este aspecto tambin es importante mencionar que la Veedura Distrital
dise una estrategia conocida como el Boletn de indicadores sociales Vi'vir
en Bogot, instrumento que permite cuantificar y cualificar los resultados de
las polticas pblicas a partir de un conjunto de indicadores sociales publicados peridicamente que facilitan a la administracin la toma de decisiones y
la evaluacin y reorientacin de dichas polticas, mientras que a la ciudadana
le permite el acceso a la informacin calificada para el control social. La entidad ha publicado y distribuido los boletines: Situacin de los nios .y las nias
en Bogot, Condiciones de vida y del aire en Bogot, Condiciones de seguridadpersonal en
Bogot, Vulnerabilidad social ~n Bogot e ndice de desarrollo humano.
Hoja de ruta de seguimiento a iniciativas

que se tramitan en el Concejo Distrital
Asimismo, gracias a la buena acogida que tuvo la iniciativa de permitir la visibilidad de las actuaciones del Concejo Distrital, por su mesa directiva, Bogot
cuenta hoy con un instrumento tecnolgico de seguimiento e interlocucin
con sus representantes, conocido como Hoja de Ruta (Control Social, Concejo de Bogot, o.c.) cuyo sistema de informacin interactiva ya se encuentra
operando con el ingreso de un gran nmero de ciudadanos.
Dentro del marco de la promocin de la transparencia y de la cultura democrtica la Veedura Distrital apoy la eleccin por mritos de los
secretarios de las mesas directivas del Concejo Distrital y de las respectivas
484 ~ MARA TERESA GARCS LLOREDA
comisiones, mediante el ejercicio desarrollado por el Instituto Pensar de la

Universidad Javeriana.
El control interno
Como herramienta gerencial, facilita la evaluacin y la autorregulacin
institucional para obtener mejoras concretas y cuantificables en la gestin.
Las acciones para fortalecer el modelo unificado distrital de control interno
estn dirigidas al desarrollo de autodiagnsticos sistmicos institucionales,
sectoriales y distrital, la identificacin de riesgos y su administracin y
la creacin de un sistema de indicadores que permitan el autocontrol en
tiempo real y un uso continuo por parte de la ciudadana.
Es importante resaltar que la Veedura Distrital se ha constituido en el
principal aliado de la administracin distrital en la implementacin de un
sistema de control interno. De manera sistemtica, ha liderado el fortalecimiento del control interno en el Distrito, basada en la capacitacin de los
responsables del sistema acerca de la metodologa conocida como ciberntica
organizacional, la cual conduce a un anlisis sistmico de los autodiagnsticos
institucionales y sectoriales.
La veedura presta asesoras, formacin y capacitacin con el fin de que las
entidades distritales, con un uso eficiente de los recursos, logren consolidar un
sistema de control interno que les brinde el soporte organizacional y tcnico
para que la toma de decisiones gerenciales est orientada al cumplimiento de
los objetivos misionales, con el impacto y las transformaciones deseadas. En este
contexto, en los ltimos tres aos se han capacitado 300 servidores pblicos y se
constituy la Estructura Comunicacional de Control Interno del Distrito.
Por otra parte, se emprendi un proceso de armonizacin de las relaciones con los organismos de control externo distritales, que contribuyen a
fortalecer el control y la autorregulacin en el Distrito.
La rendicin de cuentas
Es el proceso permanente de informacin para la evaluacin de resultados de
la gestin pblica y la utilizacin de los recursos pblicos y se fundamenta
en la responsabilidad de los servidores estatales frente a la ciudadana. Establece espacios de dilogo constructivo y facilita la evaluacin y el control
efectivos en respuesta a las percepciones ciudadanas. La administracin est
comprometida con una audiencia anual sobre logros, avances y dificultades
en la ejecucin del Plan de Desarrollo y el estado de las finanzas distritales;
y con una audiencia semestral sobre la gestin contractual.
LA VEEDURA DISTRITAL y LA POlTICA BOGOT TRANSPARENTE
485
Se trata de un proceso continuo sistemtico y participativo que permite

generar transparencia y visibilidad en las actuaciones de la administracin
del Distrito Capital frente a la ciudadana.
Se han realizado cinco audiencias pblicas: tres sobre la gestin contractual y dos sobre resultados de la gestin en relacin con el cumplimiento del
Plan de Desarrollo. A cada una de ellas ingresaron aproximadamente 1,000
personas y se hicieron alrededor de 300 consultas telefnicas y 100,500 personas accedieron, a travs del chat, a la pgina web de la Veedura Distrital
con motivo de las audiencias.
En estas condiciones se respondieron gran cantidad de inquietudes de
los ciudadanos y ciudadanas presentes y algunas de los participantes va
telefnica o por chato Las preguntas que no fueron respondidas durante la
. realizacin de la audiencia, fueron contestadas por las entidades y publicadas
en la pgina web de la Veedura Distrital. Las audiencias fueron transmitidas
por la televisin y contaron con altos niveles de sintona.
La implementacin de una nueva cultura de relacin entre el Estado y
la ciudadana destaca la importancia de mecanismos de control preventivo,
de fortalecimiento del control social, de la tecnificacin de procesos administrativos, de la garanta del derecho a la informacin oportuna y veraz y de
la profesionalizacin del servicio al ciudadano. Por esta razn, reorientar las
organizaciones hacia el ciudadano requiere una nueva cultura de gestin de
lo pblico. Esto significa imprimir condiciones de flexibilidad, de capacidad
para interpretar seales de cambio, de velocidad de respuesta y de adaptacin
a las transformaciones cotidianas, pero requiere ante todo aplicar una tica
compartida.
La aplicacin de la Poltica Bogot Transparente es precisamente una
propuesta de liderazgo tico para una gestin de integridad en el Distrito
Capital. Por contener estrategias de gran impacto, se puede afirmar que ha
mejorado las condiciones de gobernabilidad de la ciudad, facilitado el logro
de productos y resultados de la administracin del Distrito y elevado la
credibilidad y confianza de los ciudadanos y ciudadanas en la gestin de lo
pblico. Es sin duda un mecanismo original para prevenir riesgos tan devastadores como los ocasionados por la ineficiencia y la corrupcin, desde un
enfoque de control preventivo.
De la manera descrita, la Veedura Distrital ha contribuido en los ltimos aos a mejorar la gestin interna de las entidades y a que las inversiones
realizadas por cada una de ellas tengan impacto real en el desarrollo de la
ciudad. Por otra parte, se ha avanzado en el propsito de vincular a diversos
grupos de la ciudadana en el inters de defender lo pblico como sagrado,
486
MARA TERESA CARCS LLOREDA
y fundamentalmente en el reto de construir colectivamente el desarrollo de

la ciudad.
Con el conjunto de acciones descritas, se ha realizado un significativo
aporte para lograr una gestin moderna y de impacto, que responda mejor a
las necesidades de los bogotanos y las bogotanas, con mayores niveles de visibilidad, transparencia, eficiencia y participacin efectiva. Sabemos tambin
que as lo ha entendido la administracin distrital al haber hecho realidad lo
que la Veedura Distrital proyect en la construccin del plan de desarrollo:
implementar una poltica de transparencia, como marco de referencia tico
para el desarrollo de la gestin pblica distrital.
Bibliografa
PLAN NACIONAL DE FORMACIN PARA EL CONTROL SOCIAL, 2002, Control

social. Mdulos" l. Participacin en el control social a la gestin pblica"; "2 Mecanismos jurdicos para el control social"; "3. Control social a
la contratacin estatal"; "5. La contabilidad pblica: un instrumento para
el control social"; "6. Control social de los servicios pblicos domiciliarios"; "7. El municipio usted'y la salud", Plan Nacional de Formacin para
el Control Social, Bogot.
TRANSPARENCIA INTERNACIONAL-COLOMBIA, 2000a, Para fortalecer el
control ciudadano en Colombia: Estudio sobre la figura de la Veedura
Ciudadana en Colombia, Cuadernos de Transparencia, nm. 2, Bogot,
Transparencia Internacional-Colombia.
- - - - , 2000b, "Pactos de integridad en Colombia: Primer ao de experiencias ", Cuadernos de Transparencia, nm. 3, Bogot, Transparencia
Internacional-Colombia.
VEEDURA DISTRITAL, 2001, Boletines de Indicadores Sociales, Vivir en Bogot,
Veedura Distrital, Bogot.
- - - - , 2003a, Poltica Bogot Transparente, avances de la Poltica Bogot Transparente, Cuadernos "Bogot Transparente", Veedura Distrital, Bogot.
- - - - , 2003b, Procesos de integridad en la gestin contractual, Cuadernos
"Bogot Transparente", Veedura Distrital, Bogot.
- - - , 2003c, Mapas de Riesgos, Cuadernos "Bogot Transparente", Veedura
Distrital, Bogot.
- - - , 2003d, Lnea de Base Poltica Bogot Transparente, Cuadernos "Bogot
Transparente", Veedura Distrital, Bogot.
- - - , 2003e, Seguimiento a los Planes de Desarrollo Local, Cuadernos "Bogot
Transparente", Veedura Distrital, Bogot.
LA VEEDURA DISTRITAL y LA POlTICA BOGOT TRANSPARENTE
487
- - - , 2003f, Participacin ciudadana en la planeacin del desarrollo municipal,

distrital y nacional. Memorias, Veedura Distrital, Bogot.
VEEDURA DISTRITAL-PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA, 2002, Cartillas
de participacin y control social: "Participacin y control social de lo
pblico", "Derechos de los nios y las nias", "Educacin y Cultura"
"Servicios Pblicos Bogot: Administracin y desarrollo local", Veedura Distrital-Pontificia Universidad J averiana, Bogot.
Quinta parte
INNOVACIONES DEMOCRTICAS
EN MxICO
Captulo 18
La reforma democrtica del Estado

Jorge Alonso*
Una demanda aosa y persistente

de reforma del Estado
DESDE LOS AOS noventa algunos partidos opositores, un puado de acadmicos y diversos activistas de agrupaciones de la sociedad civil fueron coincidiendo en la urgencia de una reforma democrtica del Estado mexicano. 1
Dejemos para otra discusin la temtica del achicamiento y debilidad del
Estado. Independientemente de su dimensin o prdida de las facultades que
haba ido adquiriendo en la primera mitad del siglo xx y de su acotamiento
por las fuerzas de la globalizacin al finalizar ese siglo, se trata de un importante conjunto de relaciones que sigue operando. 2 Prosigue siendo un tema
central la democratizacin del poder que ostenta.
Indudablemente las actuales transformaciones no pueden ser entendidas
en las viejas claves del estudio del Estado. El Poder Ejecutivo en un Estado
tiene que ser eficiente, el Poder Legislativo debe responder a las necesidades
de los electores, y el Poder Judicial debe ofrecer una justicia que castigue las
transgresiones y permita una convivencia equitativa. Pero esto ya no agota la
realidad estatal. Hay procesos comunicativos, culturales y morales que van
ms all de esa divisin tripartita. Hay nuevos espacios que van por delante del derecho, y a los que el derecho no ha podido alcanzar. Adems, hay
tradiciones que se rescatan paradjicamente en procesos modernizadores. Y
surgen realidades hbridas de configuraciones aejas impulsadas por novedosas fuerzas que retan a ser nombradas de otra forma. Una clave que sigue
siendo fundamental es la de la democracia. Convendra no olvidar el sentido
* Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), Guadalajara (Jalisco),
Mxico.
1 Los datos de este escrito provienen de la consulta de las siguientes pginas electrnicas: www.
gobernacion.gob.mx; www.ife.org.mx; www.pan.org.mx; www.pri.org.mx;www.cen-prd.org.mx; www.jornada.
unam.mx; w\v\v.reforma.com; \v\vw.eluniversal.com.mx
1 Reformar el Estado no implica darle un papel mnimo. J. Stiglitz (2002) afirma que todos los casos exitosos
implican un rol aetivo del Estado; no un dominio, pero s una participacin.
491
492
JORGE ALONSO
que el artculo tercero de la Constitucin da a la democracia, a la que ve no

slo como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural
del pueblo. En cualquier modelo de reforma del Estado, ms despus del
estrepitoso fracaso econmico de la poltica neoliberal, esta dinmica democratizadora debe pernear cualquier proyecto de reforma del Estado viable,
enfatizando al Estado como garantizador de derechos.
Con la alternancia electoral en el ao 2000 se vio la necesidad de debatir
con mayor urgencia la reforma del Estado. Se deban lograr los cambios fundamentales para llevar a buen puerto la transicin democrtica. Sin embargo,
el nuevo gobierno se vio atrapado en un dilema. O impulsaba cambios que
le haban demandado los electores que implicaban el desmantelamiento del
autoritarismo del viejo rgimen o, para lograr los cambios legales, tena que
aceptar que siguieran intocadas viejas reglas con tal de que todas las fuerzas
polticas cooperaran para impulsar las reformas. El PRI aprovech muy bien esta
situacin para hacer prevalecer su impunidad y para entorpecer las reformas
propuestas por el Ejecutivo. Habra que reconocer que no haba mucho margen
de operacin, si uno de los importantes actores polticos no estaba convencido de la necesidad del cambio democrtico. De esta forma el PAN se resisti
a pactar con el PRD una reforma electoral para democratizar los sindicatos o
para realizar modificaciones que iban en el sentido de impulsar hacia un nuevo rgimen poltico. Una pieza fundamental de la vieja estructura se haba
desajustado: la Presidencia de la Repblica. Pero eso no bastaba para que la
novedad democrtica lograda por las elecciones democratizara toda la vida
poltica. Se ha sealado que el pas no puede marchar por el rumbo marcado por la alternancia presidencial si no se emprende una profunda reforma
democrtica del Estado. Los ajustes que se han ido haciendo al rgimen y
al estilo de gobernar no han garantizado las condiciones para la transicin.
Siguen urgiendo los cambios que impidan el retorno al autoritarismo y a la
exclusin.
En el segundo semestre del 2001 se firm el Acuerdo Poltico para el
Desarrollo Nacional entre los dirigentes de los partidos y la Secretara de Gobernacin. N o obstante, las coyunturas imperaron sobre el modelo de nacin que
se quera; y no fue sino despus de 163 reuniones de dilogo cuando se mostr
que, pese a los acuerdos logrados, no haba condiciones para que se diseara
de una manera integral la reforma del Estado. El acuerdo mnimo logrado
implicaba tres puntos: dotar de autonoma plena al Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (para darle certidumbre a sus trabajos),
elevar a rango constitucional la garanta de respeto a los derechos humanos,
LA REFORMA DEMOCRTICA DEL ESTADO
493
e impulsar las tres formas de democracia semidirecta: plebiscito, J referndum e iniciativa popular. Acontecieron entonces las largas precampaas y
campaas electorales y prevalecieron los desacuerdos y las confrontaciones,
termin la legislatura yesos tres puntos no fueron legislados.
El Tercer Informe presidencial hizo ver los graves dficit y contradicciones. El Presidente evalu que el signo ms notable del cambio lo representaba el fortalecimiento de los valores democrticos, y que Mxico no
operaba ya bajo la lgica de un rgimen autoritario. Sin embargo, se quej
de las reformas postergadas, entre la que destacaba la reforma del Estado.
Acept que existan problemas al tratar de procesar una cantidad creciente
de demandas contradictorias. No pudo menos que reconocer la existencia de
una gran desconfianza y recelo social hacia la poltica. Hay conductas que sin
violar la legalidad existente ofenden la moral pblica. Crece la exigencia de
que cese la impunidad. Sigue el reto de hacer a la democracia ms eficaz. El
Presidente confes que no era inters de su gobierno preservar ni restaurar
viejas prcticas polticas. No obstante, era consciente de que mientras no se
llegara al acuerdo de las nuevas reglas para su relevo, no se podran colapsar
dichas prcticas. sa ha sido la ms grave contradiccin. Mientras no exista
una reforma del Estado, lo nuevo se encuentra en odres viejos y seguramente
el resultado ser desastroso. La Presidencia ha precisado que la reforma del
Estado no implicara su refundacin, sino elevar su calidad y modernizar sus
instituciones, conciliar el fortalecimiento del Legislativo con el rgimen presidencial democrtico. En esta lgica la democracia debe permear todas las
esferas de la vida pblica. Recordando que se haban realizado muchas mesas
de discusin sobre la reforma del Estado, el Presidente convoc al dilogo y
al entendimiento polticos teniendo en cuenta los reclamos de la sociedad.
Efectivamente, las discusiones han sido muchas y se han tocado todos los
temas. Pero no han llegado a buen trmino. Estn las mesas promovidas por
el Ejecutivo, las que se han tenido en el Poder Legislativo, las convocadas
por la Suprema Corte, las que se han realizado en los medios acadmicos y
los mbitos de la sociedad civil. No habra que olvidar las propuestas de la
Confederacin Nacional de Gobernadores. Y habra que tener en cuenta
la Convencin Nacional Hacendaria. Parece que existe la sensacin de que la
transicin est estancada, inacabada. 4 Hay mucho planteado que recoge un
cmulo de transformaciones anheladas y exige una nueva tica poltica. Falta
)Despus de las prcticas del jefe de gobierno capitalino que propiciaron muchos plebiscitos sobre obras.
en la Secretara de Gobernacin se empez a dudar mucho sobre la viabilidad de impulsar esta forma.
'Se ha dado una discusin acerca de si la transicin ya concluy y ahora lo que falta es consolidar la democracia. Ciertamente se dio la alternancia. pero muchas viejas reglas siguen operando y obstaculizando la democratizacin del pas. La sobrevivencia del corporativismo ha sido uno de los grandes obstculos.
494
ORCE ALONSO
coordinar el conjunto y desembocar no slo en cambios constitucionales sino

en una nueva arquitectura constitucional.
Las principales propuestas de reforma
del Estado de la comisin encabezada
por Porfirio Muoz Ledo
Sin duda el esfuerzo por realizar una discusin y una propuesta de manera
integral sobre la reforma del Estado ha sido la experiencia de medio ao de
labores intensas convocada por Porfirio Muoz Ledo. Presento la lectura que
hago de los resultados de esas discusiones, enfatizando aspectos de la democracia social. Un conjunto de 166 personas compuesto tanto por acadmicos
como por polticos de todas las tendencias y orientaciones de manera plural
dio forma a la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado (Muoz
Ledo, 2001).
Esa comisin recomend promover una revisin integral de la Constitucin. La democracia se funda en derechos. En lo concerniente a derechos
humanos y libertades pblicas se plante garantizar la exigibilidad de todo
derecho fundamental por medio de leyes constitucionales que reglamentaran
su cumplimiento. Se enfatiz la necesidad de establecer la supremaca de los
tratados internacionales de derechos humanos frente al derecho interno. Se
vio tambin la conveniencia de contar con mecanismos legales que evitaran la
discriminacin hacia cualquier persona por razones de sexo, embarazo, etnia,
edad, discapacidad, estado de salud, orientacin sexual, estado civil, posicin
poltica, creencia cultural o religiosa o cualquiera otro motivo en las esferas
poltica, econmica, social laboral cultural, civil, etctera. 5 Entre los acuerdos
logrados en dicha comisin se destac la integracin plena e igualitaria de la
mujer en la vida social, cultural, poltica y econmica e introducir un captulo
sobre equidad de gnero dentro del Plan Nacional de Desarrollo. 6
Se fundament que se deba adoptar la justicia social como poltica de un
Estado que se quera democrtico. Los integrantes de la comisin enfatizaron
los derechos a la educacin pblica, laica, gratuita y de calidad. Hay que
crear un sistema de educacin superior que permita dar coherencia global a
'En agosto de 2001 el Poder Legislativo aprob una reforma al artculo lo. constitucional en el que se
estableci: "Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional. el gnero, la edad, las
capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el
estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscahar los
derechos y libertades de las personas."
"En el Tercer Informe el Presidente apunt que en su gobierno la equidad de gnero estaba incorporada
en sus acciones y programas; y que estaba promoviendo que los rganos responsables de procurar e impartir
justicia adoptaran un enfoque de gnero.
495
la actuacin de las instituciones educativas y permita reducir las asimetras

existentes entre las instituciones pblicas de educacin superior y entre stas
y las privadas. Las carencias educativas han sido fuente de todas las marginaciones. Por ello se propuso una educacin de calidad como eje del nuevo
proyecto de nacin, pues slo la educacin de calidad puede ser motor del
desarrollo. La promocin de la cultura tambin tiene que ser un objetivo
social del Estado. La presencia de sta en la cultura debe incrementarse al
mismo tiempo que la participacin social y privada para democratizar su
gestin e incorporar fuentes alternas de financiamiento. Hay que cuidar el
desarrollo cultural de cada regin.
El Estado debe respetar la diversidad cultural. Se acord que se definieran con claridad los trminos pluritnico y pluricultural al referirse al
Estado; legislar sobre las demandas puntuales de todos los pueblos, sobre su
autonoma, acceso a recursos, participacin econmica y poltica. Hay que
reconocer y garantizar la incorporacin de todos los lenguajes que concurran
en el tejido social y cultural del pas. Las reformas en materia indgena en
2001 quedaron muy lejos de lo signado en los Acuerdos de San Andrs. Los
zapatistas y los pueblos indgenas mexicanos han dejado muy en claro que
esas reformas no responden a sus justas demandas. Una reforma del Estado tendra que resolver a fondo estos reclamos. La solucin a las demandas
multiculturales escapa a mbitos de la legislacin tradicional. Se trata de
problemas de legitimidad simblicos y culturales que funcionan de manera
meta institucional y extraterritorial. Para los asuntos de las nuevas autonomas habra que atreverse a pensar de una nueva forma.
En la comisin hubo especial empeo en buscar la revaloracin del trabajo.
Se plante la urgencia de construir una nueva institucionalidad del sistema
laboral y productivo para que sea moderno, incluyente y competitivo en
sectores y regiones, cadenas productivas, salarios y productividad, empleos
y capacitacin. Se destacaron los derechos al empleo y al salario justo. Se
propuso una procuradura que defendiera los derechos de los trabajadores a fin de abatir la explotacin laboral. De nueva cuenta se recordaron
los compromisos asumidos por el Estado mexicano en distintos tratados
internacionales. Respecto a los derechos laborales se tienen que adoptar las
medidas legislativas que garanticen la posibilidad de exigir estos derechos.
Se destac el derecho a ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado. La remuneracin tendr que ser equitativa. Se propuso un
seguro contra el desempleo, la garanta de "a trabajo igual salario igual" y
una remuneracin satisfactoria que asegurase al individuo y su familia un
nivel de vida digna y proteccin social. Se destac el derecho al descanso, al
496
JORGE ALONSO
disfrute del tiempo libre, a una jornada de trabajo razonable y a vacaciones

peridicas pagadas. Punto esencial en lo relativo al trabajo fue el tema de
la recuperacin del poder adquisitivo del salario. Se propuso reconstruir la
figura del salario constitucional privilegiando su funcin social, para lo cual
tendr que concebirse tambin como un instrumento para una redistribucin
ms equitativa del ingreso. Hay que estructurar una poltica de Estado de promocin de empleos mediante la educacin y capacitacin de la fuerza de trabajo
y del aliento de la capacidad empresarial para que ample la oferta de empleo,
estimule la incorporacin de trabajadores del sector informal al mercado de
trabajo formal, eleve la productividad e incremente de forma gradual y constante los salarios. 7
Otro de los derechos democrticos irrenunciable, y no respetado actualmente, es el relativo a fundar sindicatos y a sindicarse libremente. Se tiene
que reconocer la autonoma de los sindicatos y restablecer el estado de derecho en materia laboral y sindical eliminando intromisiones ajenas a la vida
interna de las organizaciones de los trabajadores. Se hizo ver la necesidad de
incluir en el captulo constitucional de derechos humanos todos los derechos
laborales.
Un tema muy sensible, tanto por la importancia econmica como porque ha sido espacio de terribles violaciones a los derechos humanos, es el
relacionado con los migrantes. Una reforma democrtica del Estado tendra
que abordarlo con mucha sensibilidad y tino. La comisin plante que se
consiguiera garantizar el libre trnsito de personas a travs de las fronteras en
el marco de acuerdos bilaterales y multilaterales. Se inst a una escrupulosa
promocin de la defensa activa de los derechos individuales, civiles, laborales, culturales y polticos de los mexicanos en el extranjero. Las polticas
migratorias pblicas que se pretendan integrales no pueden eludir la especificidad de Mxico como pas de origen, trnsito y destino de migrantes. Hay
que asegurar el respeto de los derechos humanos de los migrantes en ambas
fronteras, en el interior y en los pases de destino.
Se hizo ver cmo Mxico haba transitado de un modelo de crecimiento
econmico hacia dentro a un modelo hacia el exterior sin soporte tecnolgico
y financiero que permitiera aprovechar sus ventajas. El cambio ha ocasionado
ruptura de cadenas productivas y ha marginado a la mayora de la poblacin
de los frutos del comercio internacional. 8
'En el Tercer Informe de Gobierno se reconocieron como problemas graves causantes de desaliento la
inseguridad, el desempleo y el salario insuficiente.
'En el Tercer Informe el Presidente adujo la importancia de reactivar el mercado interno.
497
Se ha comprobado que la mayora de los productores de los pases con

los que Mxico comercia reciben del Estado una gran variedad de apoyos
(como financiamiento, infraestructura, innovaciones tecnolgicas y cientficas) dentro de una verdadera poltica industrial. La comisin urgi a disear
una poltica industrial de Estado, democrtica y de largo plazo, con capacidad
para aprovechar las ventajas comparativas y crear otras nuevas en sectores
especficos. 9 Se debe poner en marcha una poltica de fomento integral y
descentralizado a las micro, pequeas y medianas empresas. Se necesita
implantar los mecanismos necesarios para que la banca de desarrollo participe activamente en el otorgamiento de crditos a este tipo de empresas que
son las principales generadoras de empleo. Se recalc la urgencia de llegar
a una poltica fiscal de Estado de largo plazo. 10 Los objetivos prioritarios
de una nueva poltica fiscal deberan ser el incremento de la recaudacin,
el fortalecimiento del estado de derecho y la promocin del desarrollo y el
empleo. De esta forma se tendran que armonizar con criterio de equidad las
cargas impositivas (tanto impuestos directos como indirectos) por segmentos
de ingreso de la poblacin, y establecer sistemas tributarios simplificados y
transparentes que limitaran la discrecionalidad administrativa. Otro imperativo en esta materia apunta a modificar con criterios de equidad y proporcionalidad la distribucin entre la Federacin, los estados y los municipios
de las recaudaciones para el gasto pblico, y dar prioridad en el reparto de
los recursos recaudatorios del pas a los proyectos estatales de inversin. ll La
reforma del Estado tiene que afrontar con imaginacin creadora el fortalecimiento de un autntico federalismo. Se tendra que dar un trato equitativo a
problemas de diferente matiz. No puede mantenerse la prohibicin de la asociacin intergubernamental; hay que atreverse a aceptar formas horizontales
de asociacin entre gobiernos estatales o municipales que instaure rdenes
intermedios de gobierno para una mejor coordinacin de acciones.
Se apunt la conveniencia de establecer para el Banco de Mxico mecanismos de rendicin de cuentas ante el Poder Legislativo e incluir la promocin
del desarrollo y el empleo entre los objetivos constitucionales de dicho banco.
Se defendi el concepto de sustentabilidad, el cual debera pasar a la
Constitucin a fin de asegurar la preservacin de la biosfera y garantizar con
9 Stiglitz (2002) ha demostrado cmo los pases que han sido fieles discpulos de las recetas del FMI se
encuentran en graves aprietos, y los que han enfrentado la globalizacin selectivamente haciendo prevalecer sus
ventajas han conseguido crecimiento econmico, como los pases de Asia del Este.
10 En el Tercer Informe se apunt que la debilidad fiscal del Estado mexicano incida en su falta de capacidad para revertir los desequilibrios sociales.
11 En el Tercer Informe se esperaba que la Convencin Nacional Hacendaria consiguiera mayor equilibrio
entre la autonoma de los municipios, la soberana de los estados y las atribuciones de la Federacin.
498
JORGE ALONSO
un espritu profundamente democrtico el derecho de las generaciones futuras a un medio ambiente sano. Hubo un amplio consenso en cuanto a la pertinencia de la formulacin de una poltica ambiental de Estado. Toda persona
debera tener la facultad de solicitar en cualquier momento la proteccin de
la justicia cuando su derecho a un medio ambiente adecuado fuera amenazado o violado por actos de autoridad que pudieran generar o estuvieran generando agravios no reparables o de difcil reparacin. El programa nacional
de energa debe tener en cuenta la reconversin industrial y tecnolgica para el
empleo de los hidrocarburos bajo modalidades sustentables, la sustitucin de
fuentes de energa de contaminantes a no contaminantes y de no renovables
a renovables en un horizonte de largo plazo, considerando las necesidades de
un crecimiento econmico y social equitativo para las generaciones actuales y
futuras. La reforma del Estado debe incluir el establecimiento de un sistema
de control ambiental para lograr una adecuada relacin de costo y beneficio,
entre cuidado ambiental y produccin de energticos para un desarrollo sustentable. Fue abordada la problemtica del agua, elemento imprescindible en las
definiciones geopolticas, como un medio estratgico para el desarrollo nacional,
regional y local. Se insisti en que el agua es materia de seguridad nacional.
La reforma democrtica del Estado no se puede agotar en una reforma
poltica, pero la incluye de manera relevante. En lo electoral es donde se han
hecho ms avances, pero tambin en donde se han resentido enormes distorsiones. Cada eleccin muestra las graves deficiencias. En esta materia hay
una larga lista de pendientes. Se ha visto necesario eliminar la duplicacin
de funciones electorales y adoptar un sistema federal en el cual la autoridad
electoral nacional organice y vigile las elecciones federales, estatales y municipales. Un punto nodal tiene que ver con la ampliacin de las facultades de
fiscalizacin de la autoridad electoral sobre el ingreso y gasto de los partidos
polticos, incluyendo precampaas, y fortalecer el papel del IFE en el mbito
de la difusin de la cultura democrtica. Otro punto muy debatido ha sido
la falta de una normatividad que impida que los programas pblicos se usen
en beneficio de cualquier partido poltico. Se ha planteado la urgencia de
prohibir a toda autoridad que haga proselitismo a favor o en contra de algn
partido o candidato a travs de sus programas de gobierno. Tambin se tendra que prohibir la realizacin de campaas propagandsticas del quehacer
gubernamental durante los periodos electorales. Otra distorsin ha sido la
inclusin de senadores electos por principio de representacin proporcional,
forma que debera desaparecer. Se han discutido la reeleccin de legisladores
y la reduccin de su nmero, la segunda ronda electoral, la disminucin de
los tiempos de precampaas y campaas, la homologacin de los calendarios
499
electorales para todo el pas, la reduccin de la Cmara de Diputados, y el

establecimiento de candidatura independientes. Falta precisin y rigor en
lo relativo a los delitos electorales, por ejemplo la violacin de los topes de
campaa, como causales de nulidad de una eleccin. Una constatacin fue
que el acceso de los partidos a los medios era todava muy inequitativo. Se
estudi la propuesta de prohibir a los partidos que compraran tiempo en los
medios; esto correspondera alIFE.
Una de las propuestas de la comisin tuvo que ver con la incorporacin
a la legislacin electoral de una clusula de gnero que limitara a 60 por
ciento la proporcin de personas de un mismo gnero y la sancin en caso
de incumplimiento.]2
En la comisin se discuti la conveniencia de la revocacin del mandato.
Se acept que en un rgimen democrtico deban existir reglas claras para el
ejercicio del poder, para combatir la discrecionalidad, el abuso y el exceso,
pero tambin mecanismos para asegurar la gobernabilidad. Se recalc que la
adaptacin de esa figura podra provocar inestabilidad poltica en el pas. Se
tendran que indagar formas para que la ciudadana pudiera participar en la
formulacin de la propuesta para normar la revocacin de decisiones administrativas que afectaran el inters de la comunidad. En la comisin se acord
que deba reformarse el recurso para fincar responsabilidades a los servidores
pblicos. Se tienen que eliminar los obstculos que impiden sancionar a los
funcionarios responsables de irregularidades lo cual propicia impunidad.
Entre las reformas pendientes se encuentra el otorgar a los mexicanos
residentes en el extranjero el derecho a votar y tener representacin en el
Congreso. Este punto ha vuelto a ser considerado como urgente por las fuerzas polticas.
Otro pendiente que ha estado ya mucho tiempo esperando es el relativo
al Distrito Federal. lJ Se le debe otorgar plena autonoma, compatible con
su condicin de sede de los poderes federales. Esto implica que se constituyan plenamente los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del gobierno
l! El H de junio de 2002 se public en el Diario Oficial de la federacin la adicin al Cofipe en la que se estableci que los partidos polticos promoveran y garantizaran la igualdad de oportunidades y la equidad entre
mujeres y hombres en la vida poltica del pas a travs de postulaciones a cargos de eleccin popular en el Congreso de la Unin tanto de mayora relativa como de representacin proporcional. De la totalidad de solicitudes
de registro tanto de las candidaturas de diputados como de senadores en ningn caso incluirn ms del 70 por
ciento de candidatos propietarios de un mismo gnero. Las listas de representacin proporcional se integraran
por segmentos de tres candidaturas, en cada uno de los tres primeros scgmentos de cada lista debera haber una
candidatura de gnero distinto.
]) Pese a acuerdos unnimes de las fuerzas polticas en la Asamblea de Representantcs del Distrito Federal
y con votacin favorable en la Cmara de Diputados en julio de 2004. la reforma del Distrito tederal permaneca
estancada en el Senado.
500
JORGE ALONSO
del Distrito Federal, y la creacin de instancias de gobierno equivalentes

al municipio libre gobernadas por un cabildo integrado por representacin
proporcional pura en un gobierno encabezado por un alcalde. Una reforma
democrtica tendra que conseguir mayor representatividad y participacin
de los comits vecinales.
En un sistema poltico pluripartidista con alternancia en el poder resulta
antidemocrtico e incongruente que algn partido utilice en forma exclusiva
los colores de la insignia nacional.
Otros pendientes en el mbito federal que ya han tenido avances en las
entidades federativas son las formas semidirectas de plebiscito, referndum
e iniciativa popular. 14
Se analiz la conformacin de la representacin poltica que no permite una participacin ciudadana ms activa y significativa en las cuestiones
pblicas. sta ha sido restringida a la simple eleccin de representantes. Las
decisiones gubernamentales que afectan de modo inmediato a la ciudadana
son ejecutadas unilateralmente por la administracin pblica; en ciertos
casos carecen de aceptacin general. Se hizo ver que participacin ciudadana
y representacin poltica no podran concebirse como conceptos extremos,
pues eran complementarios. Se vio que la reforma democrtica del Estado
deba prever un tratamiento distinto de la relacin de los poderes con la
sociedad. Se propuso as el principio de participacin ciudadana, que se
debera incluir en las disposiciones constitucionales con carcter de decisin
poltica fundamental. Una propuesta fue que el titular del Poder Ejecutivo y
su gabinete se mantuvieran enterados de las actividades y propuestas de las
asociaciones y organizaciones de la sociedad civil para que conocieran de primera mano las inquietudes que preocupan a diversos sectores de la sociedad,
as como prever polticas ms adecuadas y atender las necesidades sociales.
En el diseo de las polticas estatales debera garantizarse la participacin de
los destinatarios. La participacin ciudadana debera ampliarse a los procesos
legislativos y a los de decisin administrativa.
Respecto a las innovaciones institucionales, tambin se plante la conveniencia de disponer legal y polticamente de instrumentos y procesos que
fortalecieran valores y conductas de cultura poltica democrtica, entre otras:
la participacin, la representacin, la tolerancia, la informacin y la solidaridad. Para esto se tendran que promover instrumentos jurdico-polticos
l+ En la segunda semana de septiembre de 2003 se dieron a conocer los resultados de la Segunda Encuesta
Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas patrocinada por la Secretara de Gobernacin. Un 78 por
ciento de los encuestados consideraba que el gobierno deba someter a votacin de los ciudadanos las decisiones
ms importantes.
501
y procesos operativos viables en la currcula educativa, en la accin de los

medios de comunicacin, en los partidos, en las organizaciones intermedias
de la sociedad y en la conducta y relacin entre gobiernos y ciudadana. Se
especific que los derechos polticos tendran que formar parte del captulo
constitucional de los derechos humanos.
Punto medular fue el examen del impacto de los modernos medios de
comunicacin sobre las sociedades contemporneas como formadores de opinin y transmisores de ideas e informacin. Se insisti en el derecho a la
informacin. Se avanz en distinciones importantes. La libertad individual
de expresin y el derecho social de informacin tenan que entenderse como
conceptos diferentes: la primera corresponda a un derecho individual que
establece al Estado una obligacin de no hacer, mientras que la segunda era
un derecho social que implicaba un deber hacer del Estado. Se propuso
redactar un nuevo artculo 70. constitucional cuya meta sera garantizar el
derecho a la informacin y obligar a la transparencia estatal. Los poderes
pblicos tienen la obligacin de informar sobre asuntos de su competencia y
respetar el derecho de los ciudadanos a conocer la informacin que el Estado
tenga acerca de sus personas.]; Se plante tambin que debera expedirse una
ley de archivos pblicos y determinar el libre acceso a los mismos.
En cuanto a los medios masivos, el reconocimiento de los derechos ciudadanos de acceso a la informacin, debera abrir la posibilidad a la rplica, la
rectificacin y la aclaracin. Uno de los grandes pendientes de la democracia
mexicana es la falta de una legislacin adecuada en materia de medios masivos de comunicacin. Durante dcadas se fomentaron diversos mecanismos
de censura e intervencionismo gubernamental en los medios de comunicacin, al mismo tiempo que se estimul el surgimiento y consolidacin de
poderosos grupos econmicos, particularmente de los medios electrnicos,
que alentaron el autoritarismo, la unanimidad oficial y la manipulacin informativa. Entre las condiciones que contribuyeron a crear esta situacin se
encuentra el manejo discrecional y poco transparente de los mecanismos para
otorgar las concesiones y permisos para operar estaciones de radio y televisin. En el marco de una reforma democrtica del Estado, el otorgamiento
de concesiones de un bien nacional debe estar resguardado por el mismo,
asegurando que su uso y explotacin sean para el beneficio colectivo. Se tiene
que asegurar que las concesiones se otorguen con imparcialidad y eficacia, y
nunca mediante decisiones unilaterales y discrecionales. Por lo tanto se propuso la creacin de un organismo constitucional autnomo con participacin
L; A mediados de 2001 se aprob la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental.
502
JORGE ALONSO
ciudadana, responsable de regular los medios de comunicacin electrnica y

de otorgar los permisos y autorizaciones respectivos velando por el inters
nacional. Obviamente ste y los dems rganos autnomos propuestos en la
reforma del Estado tendrn que rendir cuentas al Congreso de la Unin.
En un cambio de rgimen es indispensable que se esclarezca debidamente el pasado para poder construir el futuro. La comisin propuso el nombramiento de una Comisin de la Verdad que indagara con transparencia
los delitos graves en materia de derechos humanos. l !> La comisin demand,
adems, un organismo con facultades para fincar responsabilidades a personas que hubieran atentado contra el patrimonio de la nacin.
Punto crucial es el relativo a la reforma de las fuerzas armadas. Se propuso revisar la normatividad militar legal y reglamentaria para terminar con el
uso de la discrecionalidad en materia de ascensos y recompensas, disciplina y
remuneraciones, y establecer un esquema de seguridad social eficaz as como
revisar la subsistencia del fuero de guerra en tiempos de paz y prohibir la participacin de las fuerzas armadas en tareas ajenas a su misin constitucional,
como son las de seguridad pblica y combate al narcotrfico. Tambin se plante la creacin de un cuerpo militar femenino con el objeto de que las mujeres
pertenecientes a las fuerzas armadas tuvieran un trato adecuado.
Finalmente, la comisin recomend incorporar a los principios constitucionales de poltica exterior los de promocin y proteccin de los derechos
humanos y de la calidad de vida de las actuales y futuras generaciones, as
como pugnar por la democratizacin de los organismos internacionales.
", En enero dc 2002 se cre una tiscala cspecial para la guerra sucia y se abrieron los archivos de la polica
poltica del prismo. pero su desempco lIO lla dejado satisfechos a los agraviados. Las integrantes de! grupo
Eureka consideran que la tiscala especial no ha servido y que sigue la impunidad. En el foro organizado por
lA jomada y la Casa Lamm el 19 dc agosto de 200> sobre la guerra sucia en Mxico. Rosario [barra dud que
se fuera a castigar a los respollsables de la guerra sucia. porque estaba convencida de que se haba pactado con
ellos. Teme que quedarn impunes los responsables de 1968, de 1971 y de roda la guerra sllcia de los setenta
y ochenta. Haba desencanto por los nulos resultados de la Fiscala Especializada para Movimientos Sociales y
Polticos del Pasado pues, pese a los suficientes documentos y testimoniales, los principales responsables siguen
impunes. Ah e! abogado Hernndez Gamundi precis que los delitos cuya eventual prescripcin estaba analizando la Suprema Corte de Justicia de la Nacin cometidos en 1968,1971 yen la guerra sucia fueron crmenes
de Estado cometidos por un grupo poltico. Como ese grupo se mantuvo muchos aos en el poder no se puede
aducir ese tiempo para alegar prescripcin. Adems, dado que no se abri ninguna averiguacin previa y no hubo
investigacin correspondiente, tampoco puede haber prescripcin. Posteriormente, la Suprema Corte dictamin
que esos crmenes no haban prescrito. Durante 2004 hubo sealamientos hacia los principales responsables,
como el ex presidente Eeheverra. El PIU, como ha sido su costumbre. pese a sus divisiones, cerr tilas para
salvaguardar la impunidad. [.] ejrcito no acababa de asumir que los juicios que implicaban a militares iban
contra personas y no contra la institucin. En julio de 2004 e! ex embajador ante la Unin Europea, Porfirio
Muoz Ledo, argumcnt llue la comisin que l encabez haba propuesto una Comisin de la Verdad, pues
urga un deslinde cr>n lo sucedido en e! pasado, para conocer lo que haba sucedido. Las transiciones implicaban
un deslinde con lo ocurrido en el p<-lsado y refundar instituciones. La reconciIacn con el pasado no deba
implicar impunidad para nadie. Otros aducan que podra llegar e! perd6n, pero despus de haber sabido lo que
haba acolltecido en la guerra sucia.
503
Una reforma democrtica del Estado implica salvaguardar la rectora

econmica del mismo con justicia social. sta tiene como objeto la superacin de la desigualdad y de las inequidades socioeconmicas de la poblacin.
Dicha reforma tiene que resolver adecuadamente la combinacin de libertad
y justicia. No se puede renunciar a una para fortalecer la otra. Un Estado
democrtico tiene la tarea de resolver la inmensa brecha de inequidad que
divide a la sociedad mexicana. La comisin recalc que haba que definir a
la justicia social como poltica de Estado. La rectora del Estado democrtico
en la economa implica su capacidad y facultad, bajo controles democrticos,
para dar coherencia y eficacia a la economa y al desarrollo nacionales. Tal
rectora debera entenderse y practicarse como una funcin nacional que
involucre y organice a todos los actores econmicos y sociales. Hay que buscar
la construccin de consensos nacionales de largo plazo que puedan traducirse
en genuinas polticas de Estado.
De estos planteamientos se ha dicho que son una lista de buenos deseos,
y que mejor sera jerarquizar algunos puntos de realizacin inmediata. Ciertamente se trata de una visin compleja que involucra una gran gama de
tareas y actividades que tienen que llegar a expresarse constitucionalmente.
Se trata de una meta difcil, pero alcanzable. Se han hecho algunos avances
puntuales, pero quedan muchas insatisfacciones sociales. Si no se enfrenta el
reto de una manera imaginativa, la transicin quedar abortada, y la regresin autoritaria permanecer como una amenaza realizable.
Los planteamientos en 2003
Las discusiones entre las fuerzas polticas sobre la reforma del Estado han
proseguido. El examen de los comicios federales del 2000 y del 2003 permiti
visualizar los enormes vicios que aquejan a las elecciones mexicanas. Ciertamente muchas de las reformas realizadas nos han permitido avanzar hacia la
transicin democrtica. Pero han aparecido sus lmites, y hacen faltas otras.
El modelo de realizacin de las campaas ofrece el mejor de los mundos a los
partidos y a las empresas oligoplicas de medios electrnicos de comunicacin; pero es el peor de los mundos para los ciudadanos y para la democracia.
El modelo estadounidense se basa en recursos privados pero tiene un enorme gasto en medios de comunicacin. El modelo europeo ofrece recursos
pblicos pero circunscribe tiempo y gastos en medios de comunicacin. El
modelo mexicano combina mucho dinero pblico para los partidos, excesivo
y ofensivo para una mayora sumida en la pobreza. Tenemos partidos ricos y
dispendiosos frente a un pueblo empobrecido. Adems aprovechan los hue-
504
JORGE ALONSO
cos de la ley para hacer correr una gran cantidad de dinero privado no reportado. El gasto en los medios electrnicos es desmedido y por largo tiempo.
Se ha comprobado que un alto porcentaje de los que ganan est relacionado
con el gasto que hace en campaas. En la actual coyuntura muchos puntos
han vuelto a ser puestos en la mesa de discusin, renacen viejas propuestas y
se aaden nuevas. Podemos sintetizarlas en cinco captulos: Poder Judicial,
Ejecutivo, Legislativo, partidos y medios de comunicacin.
No podr hber reforma del Estado sin una profunda reforma del Poder
Judicial. Es el ms oscuro y corrupto de los poderes;l? necesita una sacudida
democratizadora. Se debe llegar a un rgimen presidencial democrtico y
hacer explcitas las facultades reglamentarias del Ejecutivo. A propsito del
viejo ritual de la presentacin de los informes presidenciales, Muoz Ledo
(2003) ha planteado la necesidad de separar la personalidad presidencial
como jefe de Estado y como jefe de gobierno. En su primer carcter debe
dar un mensaje a la nacin, como jefe de gobierno debe exponer y debatir
con el Legislativo las realizaciones. El Poder Legislativo necesita trabajar
ms (ampliar sus periodos de sesiones), ser ms eficiente y transparentarse.
No bastara con la reeleccin de los diputados para que hubiera control de
stos por parte de los electores, requiere que d cuentas a los ciudadanos de su
actividad. Por lo menos debera someterse como el Ejecutivo a la normatividad de la transparencia y acceso a la informacin. J8 Se debe acabar el
trfico de influencias: ya no es posible seguir tolerando que legisladores con
informacin e influencias adquiridas gracias a sus puestos pblicos litiguen
contra bienes estatales con la complicidad de jueces que dependen de tales
legisladores para su recomendacin y ratificacin. Otra cuestin urgente es
terminar con la sobrerrepresentacin y acordar frmulas que traduzcan en
escaos la proporcin de los votos de cada partido. 19
El apartado ms urgente y nutrido tiene que ver con los partidos y las
elecciones. Para que haya una sana democracia debe existir un sistema de
partidos democrticos fuertes. Sin embargo, el existente es prepotente hacia
la sociedad y muy dbil en su correlacin. Se ha pasado a una partidocracia alejada de los intereses de los ciudadanos. Se legisla teniendo en cuenta
los beneficios partidistas y no los de la sociedad en su conjunto. Esto oca"Como muestra bastan las denuncias 'lue surgieron en septiemhre de 2003 en cuanto a la proteccin por
parte de jueces a narcotraficantes, o la aceptacin por un juez de una garanta presentada por Cabal Peniche en
donde el valor de la isla que amparaha su fianza no corresponda a la realidad.
"Cuando se demanda rendicin de cuentas se alude no slo a que haya transparencia sobre los recursos
sino tambin sobre la actuacin y los resultados del desempeo pblico.
"Como resultado de las elecciones federales del 2003 el PRI. con un 37 por ciento de los votos, sin contar los
diputados que tiene simulados como si pertenecieran al partido verde, ocupa un 45 por ciento de la cmara.
1 505
sion que, en los primeros comicios federales del siglo XXI, seis de cada 10
electores no acudieran a las urnas, y que aumentara el nmero de votos nulos
por repudio a los partidos. A pesar de que en muchos foros los partidos hayan
manifestado estar de acuerdo en una importante cantidad de propuestas para
una reforma del Estado, sta siempre queda postergada, supeditada a los intereses inmediatos de determinados partidos que aducen situaciones coyunturales
para evitar los acuerdos. Los partidos tienen un exceso de recursos pblicos
porque as lo han legislado. Cuando tuvieron oportunidad de hacer recortes,
simularon que los haran y dejaron correr el tiempo para no modificar una
legislacin hecha a su medida. Los ciudadanos tienen muy poca confianza
en los partidos como lo revelan tanto la primera como la segunda Encuesta
sobre Cultura Poltica realizadas desde la Secretara de Gobernacin en los
ltimos aos. Entre los grupos ciudadanos existe la preocupacin de que
los acuerdos a que lleguen los partidos supongan tan slo cambios cosmticos, para tranquilizar la opinin pblica, pero que en el fondo les sigan dando
posibilidades de beneficiarse o de sacarle la vuelta a las restricciones. El comportamiento de los partidos ha provocado en amplios sectores ciudadanos dos
fenmenos: el primero tiene que ver con esas capas ciudadanas que impulsaron los cambios democratizadores en la dcada de los noventa, que a inicios
del siglo XXI se encuentran agotadas y desesperanzadas; otros sectores, sin
embargo, han preferido buscar nuevas formas de hacer poltica alejados de
los partidos y recelosos del Estado. El divorcio entre partidos y sociedad
nada bueno ofrece para el avance de la democracia. Se r,equerira que
los partidos tomaran conciencia de ello (examinando el abstencionismo y los
resultados de las encuestas) para que emprendieran una profunda reforma
democratizadora. Los partidos son proclives a la simulacin. Pueden tener
documentos con proclamas y reglas democrticas que no cumplen. Pero lo
pattico es que existan partidos que ni an en sus documentos bsicos se
comprometan a las formas democrticas ms elementales. Por otra parte,
es escandaloso que los partidos cierren filas y no permitan que sea tocado
ninguno de sus dirigentes, enviando as el mensaje de que la impunidad es su
divisa y que no permitirn que la ley se aplique a sus miembros. Mientras estas
actitudes no cambien, los partidos y la sociedad seguirn por caminos opuestos
y se ahondar ms la crisis de aquellos. 20 Otra lacra que ha ido creciendo en los
procesos electorales es la agudizacin de las llamadas guerras sucias. Hay enti"' Hay muchas propuestas puntuales, pero sin gran coherencia en el conjunto. Aunque hay un nimo de quitar obstculos a diputados y presidentes municipales para que puedan reelegirse, para evitar los vicios
de partidos en manos de pequeos grupos y aun de familias, se ha propuesto que se prohba la reeleccin de las
dirigencias partidistas.
506
JORGE ALONSO
dades federativas en las que ya se ha planteado el hacer refonnas para sancionar

a partidos y candidatos que incurran en ese tipo de campaas.
Una de las demandas ms apremiantes tiene que ver con los recursos de
los partidos. Lo primero es que tambin se le pueda aplicar la ley de transparencia y que los ciudadanos puedan consultar sus cuentas. Existe un consenso en cuanto a que los recursos pblicos de los partidos deben reducirse
sustancialmente. Tambin debe haber ms vigilancia y transparencia en los
orgenes y destino de los recursos provenientes de fuentes privadas. Se tienen
que establecer nuevas normas que regulen con precisin tanto el financiamiento pblico como el privado. Hay que limitar las cantidades que puedan
dar los particulares y evitar los donativos de personas morales. Hay muchas
lecciones en los casos tanto del Pemexgate como el de los Amigos de Fax para
introducir correctivos legales. Se deben reglamentar campaas y precampaas. Se ha propuesto alejarse del modelo estadounidense y acercarse ms al
modelo europeo. Los tiempos tienen que acortarse. En aras de la equidad, los
partidos deberan tener prohibida la contratacin de tiempo en medios electrnicos, facultad que debera pasar al organismo electoral. AlIFE se le tienen
que ampliar las facultades de fiscalizacin sin los lmites del secreto bancario
para que sta sea ms rigurosa y confiable. Los electores han mostrado que
prefieren el pluripartidismo, pero acotado. Hay que elevar los porcentajes
requeridos para otorgar el registro a un partido y as evitar que se conviertan
en franquicias y negocios grupales. 21 Tambin se debe establecer que los bienes
sean adquiridos a nombre de los partidos y no de las personas que los manejan,
y que se integren al patrimonio pblico si se llega a perder el registro. Hay
que abrir espacios a la participacin de agrupaciones locales para que puedan
participar en elecciones municipales. Es aberrante que se obligue a los ciudadanos de todos los municipios a aceptar candidatos de ofertas partidistas sin
ninguna insercin regional y que los grupos que s tienen actividad no puedan
participar en los comicios. La actual legislacin obliga la asignacin de recursos pblicos a los partidos nacionales por doble va: la federal y la local. Esto
debera revisarse o, al menos, establecer limitaciones para que partidos con
"Como ha sido costumbre. cuando se hacen modificaciones legales stas quedan por detrs de lo que dicen
que persiguen. Esto sucedi con los cambios introducidos al Cofipe por el Poder Legislativo en diciembre de
2003. Aduciendo que haba que impedir la proliferacin de partidos que no tuvieran base ciudadana, se estableci
que slo podan aspirar a constituirse como partidos las agrupaciones polticas nacionales. En los requisitos se
elev el nmero mnimo de afiliados y de asambleas (3,000 afiliados en por lo menos 20 entidades federativas
o 300 en 200 distritos uninominales). Los nuevos partidos no podran realizar frentes o establecer alianzas electorales con ningn otro partido en su primera contienda electoral. La crtica fue que los partidos constituidos
cerraban la entrada a organizaciones de ciudadanos. y que imponan restricciones que algunos de los partidos
con registro no podran cumplir si se les aplicara. Esta modificacin se vio como una barrera de proteccin para
las burocracias partidistas ya constituidas.
LA REFORMA DEMOCRTICA DEL ESTADO! 507
registro nacional que no tengan presencia en los estados (normada por un porcentaje) dejen de percibir recursos pblicos locales. Otro rengln importante
tiene que ver con los topes de campaa y las sanciones para quienes no los
cumplan. Quien gane una eleccin apoyado en esa situacin debera perder el
cargo obtenido, pero debera tenerse mucho cuidado en la formulacin legal
para no beneficiar a otros que tambin hayan sobrepasado los topes. Tambin habra que examinar la sancin que impidiera a quien quebrase los topes
poder participar como candidato durante determinado tiempo.
Entre las demandas previas a la renovacin del Consejo General dellnstituto Federal Electoral a finales de octubre de 2003 estaba la de garantizar
que ese organismo electoral no se desciudadanizara, ya por la va de cuotas
partidistas, ya por una cerrada burocratizacin. 22
Las propuestas de una reforma electoral
en el primer semestre de 2004
Los principales partidos han intentado en diversas ocasiones lograr acercamientos para tratar la temtica de la reforma del Estado. El gobierno de
Fox ha reiterado que el cambio democrtico slo se consolidar por medio
de dicha reforma. Pero los intereses partidistas y las coyunturas de diversas
contiendas electorales y de conflictos polticos han influido en que los acuerdos se vayan posponiendo. Cuando las fechas y la economa apremian, se ha
llegado a determinadas puntualizaciones, sobre todo en materia electoral. En
febrero de 2004 el gobierno anunciaba que era viable la aprobacin del voto
de los mexicanos en el exterior. En marzo los principales partidos haban
llegado al planteamiento de la necesidad de reducir el costo de la poltica
gradualmente, de limitar los tiempos de las campaas, de proponer que slo
el IFE pudiera contratar tiempos en medios electrnicos de comunicacin, de
la regulacin de las campaas internas de los partidos, de ampliar las facultades del IFE, que podra contar con informacin fiscal, bancaria y judicial,
y con la eliminacin del secreto bancario para quienes hicieran aportaciones
a las campaas. Tambin se haba conseguido que se discutiera que los
debates polticos contribuyeran a la formacin cvica. Se hicieron propues"Entre las propuestas planteadas estaban las de instaurar la sucesin escalonada de consejeros, el que stos
no hubieran pertenecido a partido alguno en por lo menos cinco aos antes, y que se les prohihiera formar parte
de un gobierno emanado del proceso electoral en el que hubieran desempeado su funcin arbitral. La realidad
ech para atrs lo que ya se haba conseguido en la constitucin del Consejo General en 1996. Con la anuencia de
slo dos partidos (PRI y PA~) se constituy un Consejo General que obedeci a cuotas partidistas, y varios de los
nuevos consejeros electorales tenan clara militancia. La autonoma del organismo qued cuestionada. Pese a que
la forma como se nombra a este consejo ha quedado evidenciada como propiciadora de manipulacin partidista,
en los diferentes listados de reformas pulticas no se encuentran propuestas que corrijan este mal.
508 ~ JORGE ALONSO
tas que tomaron cuerpo en un documento para discutirse en el Legislativo.

Simultneamente, y de forma paralela, el Ejecutivo mand al Congreso una
propuesta de reforma electoral que contemplaba los principales puntos de
los partidos, a saber: reduccin de los tiempos de campaa, regulacin del
financiamiento de las precampaas, topes a las aportaciones de particulares
y el otorgamiento de mayores atribuciones alIFE para la fiscalizacin de los
partidos. Pero en lugar de que las coincidencias impulsaran los acuerdos, provocaron resentimiento en el Poder Legislativo. Se interpretaba que el Ejecutivo obstaculizaba los acuerdos necesarios por no haber dialogado al respecto
con los partidos. Haba, adems, una importante diferencia en el tema de la
utilizacin de los medios electrnicos en las campaas electorales. Mientras
la propuesta de Fox no aluda a estos medios, la de los partidos de oposicin
pretenda que el IFE tuviera la facultad de contratar espacios propagandsticos a peticin expresa de los partidos. Al convertir al instituto intermediario
necesario se facilitara que el tope de las campaas no fuera rebasado y se
impedira que terceras personas, como fue el caso de los Amigos de Fox,
contrataran esos espacios.
Desde el Ejecutivo se argumentaba la conveniencia de que los comicios
se celebraran en una sola fecha, para que una prolongada situacin de campaas por todo el pas no alentara la confrontacin en detrimento de los acuerdos entre los actores polticos. El Ejecutivo tambin anunci otros temas
que tenan que ver con algunos renglones de una reforma del Estado, como
la reforma integral del sistema de justicia penal y la urgencia de alcanzar un
paquete de reformas llamadas estructurales: fiscal, del sector energtico y del
mercado laboral.
Las discusiones fueron muy fluidas en aquellos meses. No haba una
postura fija, puntos que parecan que haban alcanzado consensos eran de
nuevo revisados y saltaban a la palestra nuevos planteamientos. Senadores
pristas consideraron necesario que hubiera una ley de partidos polticos,
que se regulara la vida interna de los mismos (hacer pblicos los procesos
de eleccin de candidatos, sujetar las precampaas a un calendario, hacer
obligatorio el registro contable de las precampaas, evitar que camarillas o
facciones se apoderaran de ellos), propusieron reglas para terminar con los
partidos familiares (acotar el nmero de postulaciones a cargos populares
entre familiares de la dirigencia) y se volva sobre el tema de evitar el trfico
de influencias en el Congreso. El PRI consideraba necesario revisar la reciente
modificacin que incrementaba los requisitos para la constitucin de nuevos
partidos (se deban tener 4,000 y no 3,000 afiliados en por lo menos 16, y no
20, entidades federativas).
509
Pero no slo las dirigencias hacan planteamientos, tambin sectores de

los partidos acotaban propuestas en discusin. Por ejemplo, para los legisladores de la CNC resultaba importante que para propaganda televisiva no se
destinara ms del 30 por ciento de lo recibido por cada partido.
Los partidos se enfrascaron en el punto de la pertinencia de la equidad
en el acceso a televisin y radio mediante tiempos oficiales. El PT denunci
la corrupcin que imperaba en el manejo de los fondos destinados a los partidos y el financiamiento privado ilegal tanto nacional como extranjero que
compraba candidaturas y privatizaba el poder poltico, por lo que propuso
la prohibicin total del financiamiento privado y del uso de los medios de
comunicacin en las precampaas. Tambin se pronunci por la flexibilizacin de las coaliciones, por la cancelacin de las candidaturas a los personajes
que violentaran los topes de campaa, y que fueran los partidos quienes dispusieran de los tiempos oficiales del Estado para realizar propaganda en los
medios de comunicacin electrnicos.
Otro punto muy debatido fue el relativo al voto de los mexicanos en el
extranjero. La Secretara de Gobernacin present a finales de marzo de 2004
un proyecto al respecto. A quienes radicaban o trabajaban en el exterior se
les dara una clave de identificacin para que pudieran votar en las elecciones
presidenciales del 2006 por medio de computadora. El IFE tendra que dar las
soluciones tcnicas para proteger la certeza del voto. En el PRD se hablaba de
la ampliacin a 40 de las diputaciones plurinominales para otorgarlas a los
migrantes. En abril el gobierno y los partidos, a excepcin del Partido Verde,
firmaron un acuerdo para impulsar una iniciativa que permitiera el voto de
mexicanos en el extranjero en los comicios presidenciales de 2006. Los puntos destacables de ese acuerdo eran que los mexicanos que se encontraran fuera del territorio nacional podran votar a partir de la eleccin presidencial de
2006; los partidos no podran realizar actos pblicos de campaa o difundir
su propaganda por medios de difusin masivos fuera del territorio nacional;
se elaborara una lista nominal de electores en el exterior con los ciudadanos
que hubieran manifestado su decisin de votar fuera del pas; y el IFE podra
investigar en el pas las irregularidades de la emisin de ese voto. Pero todava no
se secaba la tinta de la firma y partidos de oposicin reconocan que el voto
en el extranjero estaba colgado de alfileres. El gobierno envi al Congreso
la iniciativa pero resultaba tan slo una propuesta en medio de 16 ms de
ese tipo. A mediados de junio el gobierno instaba a los partidos a aprobarla.
Los partidos de oposicin le criticaron que esa iniciativa era extempornea
y que omita la complejidad tcnica de organizar elecciones fuera del territorio nacional, era omisa en los cmos, y trasladaba la responsabilidad al IFE
510
JORGE ALONSO
sin una normatividad especfica, lo que le otorgaba mucha discrecionalidad.

Descartaron la posibilidad de que la propuesta prosperara en la Cmara de
Diputados. El PRI argumentaba que si se permita el voto electrnico en el
extranjero la equidad exiga que tambin se permitiera en el territorio mexicano. La fraccin prista en el Senado haca ver que se deba tener la certeza
de cuntos eran los que podan votar, dnde estaban, cmo lo haran y quin
se encargara de las elecciones en el extranjero. Apuntaban que el correo
electrnico o por correo era algo muy inseguro, y hacan ver que las autoridades mexicanas no podan actuar en el extranjero. Haba una gran molestia
porque, cuando los partidos estaban discutiendo en forma plural este asunto,
el Ejecutivo optaba por caminar por su lado con una propuesta unilateral.
Conforme avanzaba el primer semestre de 2004 se componan y recomponan las propuestas en torno a una reforma electoral. En marzo de 2004,
los videoescndalos de dinero ilcito entre un empresario y funcionarios y
dirigentes del PRD, episodio que se sumaba al Pemexgate prista y al de Amigos de Fox, pusieron de nueva cuenta la discusin sobre la reglamentacin
del financiamiento de los partidos. Pareca que haba puntos de avance y de
concordancia, pero en abril el PRI retir su apoyo porque no quera que se
limitaran sus recursos. As, lo que se haba avanzado volva de nuevo al inicio. Las plticas entre los partidos continuaban. El PRI presionaba para que
hubiera reforma pero de acuerdo con sus intereses. Propona que el Ejecutivo
absorbiera el costo del IFE, y que los recursos partidistas no disminuyeran.
El gobierno argumentaba que era hora de reducir el costo de la democracia,
pues haba candidatos muy ricos frente a electores muy pobres. El Ejecutivo
propona que hubiera una reduccin del 50 por ciento de los recursos econmicos que se estaban destinando a las campaas. Recordaba que los 12,000
millones de pesos que haba costado el proceso electoral federal de 2003 eran
un exceso. Para el Ejecutivo era importante que se disminuyeran los tiempos
de las campaas y que se unificara el calendario nacional de los comicios. Si
no se regulaban las precampaas y el IFE no tena amplias facultades para
fiscalizar seguiran los escndalos.
En el nimo de los ciudadanos haba un rechazo hacia el dispendio de
los partidos. Una encuesta de la empresa Consulta Mitofsky,2J realizada
en marzo de 2004, revelaba que un 91.3 por ciento consideraba se gastaba
mucho dinero en las campaas; un 66.1 por ciento opinaba que deba haber
campaas electorales cortas y ms baratas; un 40.7 por ciento pensaba que
los partidos polticos slo deban recibir dinero de los recursos pblicos; y
"Se puede consultar en www.consulta.com.mx
511
un 32.7 por ciento que adems de esos recursos podan obtener dinero de
particulares, pero poniendo lmites a las aportaciones privadas. Apoyados
en estos sentimientos, los promotores de una reforma electoral que tuviera
como punto central controlar los recursos de los partidos animaban a los
legisladores de todos los partidos encargados de esta temtica a salirse de las
confrontaciones de las coyunturas y a impulsar dicha reforma. Las declaraciones iban en ese sentido, pero en la prctica se imponan las coyunturas
de la confrontacin. Adems, las dirigencias partidistas, aunque aparentaban
apegarse a lo polticamente correcto, estaban convencidas de que para ganar
elecciones necesitaban mucho dinero, por lo que en los hechos no ponan los
medios suficientes para avalar una reforma que se los limitara.
Uno de los impulsores de la reforma, el diputado perredista Manuel
Camacho, quien presida la Comisin Especial para la Reforma del Estado
en la Cmara de Diputados, argumentaba que los partidos en dilogo tenan
que llegar a una reforma creble para la ciudadana pues, si esto no se lograba,
se pondra en riesgo los comicios de 2006 y la tranquilidad social del pas.
No se pretenda una gran reforma, sino una posible. En los distintos foros
que se fueron realizando entre dirigentes partidistas y especialistas quedaba
claro que no era el momento para un gran rediseo del rgimen, sino slo de
asegurar la gobernabilidad. Se alegaba que, si bien las reformas electorales
anteriores se haban encaminado a hacer confiables las elecciones, ahora lo
que se pretenda era dar legitimidad a la poltica mediante la normatividad
del financiamiento de los partidos y sus campaas.
En este marco, se volva sobre lo que ya se haba propuesto y surgan
nuevos temas, como la sugerencia de aprobar sanciones severas a quienes
rebasaran los topes de campaa. Lo que era evidente para la mayora de
los ciudadanos era la descomposicin de la poltica, y en respuesta vena
un alejamiento de la misma. Los ciudadanos desconfiaban de los partidos y
de las instituciones democrticas. Los promotores de la reforma electoral se
apoyaban en esto para argumentar que cerrando la puerta al dinero sucio en
la poltica podra frenarse la deslegitimacin de la misma. Se hacan preproyectos de iniciativas pero cuando pareca que ya se tena un documento en
el que haba consenso, surgan nuevas discusiones y la posible reforma se iba
achicando.
Cuando a finales de abril se haba llegado a la formulacin de la reduccin
de los periodos de campaa, se acotaba el manejo de recursos en los medios,
y se daba atribuciones alIFE para verificar que las autoridades federales,
estatales y municipales se abstuvieran de hacer publicidad y propaganda por
cualquier medio en materia de gestin y obra pblica mes y medio antes de
512 ~ JORGE ALONSO
la jornada electoral, el documento hizo surgir nuevos conflictos y el PAN lo

desconoci.
En el Senado, al llegar al final del periodo ordinario, se present un
proyecto para posibilitar la reeleccin de legisladores federales y locales, que
tendra que tratarse en el siguiente periodo de sesiones. Se pretenda terminar con una prohibicin que databa de haca 71 aos. En 1964 la Cmara
de Diputados haba aprobado que se permitiera la reeleccin inmediata de
legisladores, pero el Senado dio marcha atrs a esa modificacin legal. La
propuesta de 2004 planteaba que los senadores podan ser reelectos de manera inmediata hasta por un periodo adicional, y los diputados hasta por tres
periodos consecutivos. Con el trmino de las sesiones legislativas ordinarias
no concluy la negociacin entre los promotores de la reforma electoral. Se
intentaba llegar a un periodo extraordinario. Pero cuando lleg la oportunidad de concertarlo, se acord entre el PRJ y el PAN; pero slo para hacer
modificaciones en la legislacin del Instituto Mexicano del Seguro Social
(JMSS) que atentaban contra el contrato colectivo de su sindicato, lo que provoc un nuevo conflicto.
A finales de mayo la comisin especial encargada de elaborar el dictamen
de reforma electoral en la Cmara de Diputados redact una cuarta versin.
Desglosaba el reparto de tiempos pblicos para los partidos en radio y televisin; tambin se normaban las precampaas y los sondeos de opinin y se
prevea la creacin de un contralor interno del JFE. Se trataba de una reforma
ya muy venida a menos. En junio dirigentes de partidos y analistas coincidieron en que se haba conseguido dialogar mucho, pero que haban faltado los
consensos. Volvieron a aceptar que se requera una reforma del Estado, pero
no haban logrado concertar ni una reforma electoral. A mediados de junio
el gobierno volvi a exhortar a los grupos parlamentarios a que aprobaran la
reforma electoral. Haba coincidencias en la necesidad de otorgar mayores
facultades de fiscalizacin al JFE, en el control de las finanzas de los partidos,
en transparentar origen y destino de los recursos pblicos destinados a la
poltica, en que la democracia fuera menos costosa. Pero los acuerdos no
se concretaban. En el PRI se anunciaba que se buscara una alianza con el
PRD para aprobar la reforma electoral, que incluira el tema del acceso a los
medios de comunicacin, en el que el PAN se negaba a profundizar. En el PRI
se alegaba que los medios estaban del lado del dinero y que en ese momento
el dinero no estaba del lado del PRJ. Tambin haba voces que alertaban que
deberan regularse no slo las precampaas, sino las preprecampaas, o las
precampaas informales. Sin embargo, el nimo de los negociadores pristas
era endurecer su posicin para que el gobierno foxista no tuviera ningn
513
avance y, si realmente estaba interesado en una reforma electoral, que no

tuviera ese mrito. En esta forma, las discusiones parecan llegar a algunas
coincidencias, pero no avanzaban hacia verdaderos acuerdos. Abundaban los
foros sobre la reforma electoral, pero los consensos estaban estancados.
Con tantos ajustes, algunas temticas se perfilaban muy acotadas. Si en
un principio se haba aceptado que el FE comprara todos los tiempos en los
medios electrnicos, esto se desdibuj y slo se llegaba a la utilizacin de
los tiempos oficiales (que tres meses antes de las elecciones stos pasaran al
FE para que hubiera equidad en su reparto a los partidos). De acuerdo con el
punto de vista de un ex consejero electoral que haba sido muy crtico, Jaime
Crdenas, las iniciativas de reforma electoral que se encontraban en el Congreso
eran "mnimas y regresivas".24 Puntualiz que los proyectos en materia electoral tanto por parte del Ejecutivo como por varios legisladores, slo atendan
algunos aspectos, pero que desdeaban temas importantes. No se fortaleca
la autonoma poltica, administrativa y jurdica del IFE, sino se le socavaba; no
se provea de autonoma a la Fiscala Especializada para Atencin de Delitos
Electorales; no se tocaba el tema de las candidaturas independientes; tampoco el de la sobrerrepresentacin en el Congreso; no se abra la promocin
para acciones de inconstitucionalidad en materia electoral a ciudadanos y
candidatos; y entre otros puntos faltantes estaba el de la democracia participativa. Cuauhtmoc Crdenas tambin lament que en la reforma electoral
que se estaba discutiendo no se contemplara la participacin de candidatos
sin partido.
Haba conciencia entre los diputados promotores de la reforma electoral
de que, si no se lograba un acuerdo, las instituciones democrticas quedaran
a merced de los intereses privados y de la corrupcin. Los empresarios que
apoyaban partidos y campaas lo hacan para obtener algn beneficio econmico, y no queran que sus nombres se conocieran. El poder de los medios
electrnicos obstaculizaba cualquier regulacin que les quitara el jugoso
negocio de las elecciones. Entre los pendientes inmediatos se encuentra tarea
urgente de democratizacin de los medios masivos de comunicacin, sobre
todo de los electrnicos. Si esto no sucede, la incipiente democracia mexicana
ser permanentemente socavada por el poder meditico.
La lista sobre una reforma electoral es larga y no se agota en lo ya enunciado. Se han ido planteando otros requerimientos que lejos estn de ser
contemplados en el catlogo ya muy abreviado que manejan los partidos. Se
ha sugerido debera evitarse la utilizacin ilcita de los cargos pblicos; que
"IJornada. 23 de junio de 2004.
514
JORGE ALONSO
los aspirantes presidenciales deberan tener una fecha para registrarse ante
sus partidos; que quienes as lo hagan renuncien a cargos pblicos para que,
sin los beneficios de dichos cargos, se dediquen a su campaa; que quienes
formen parte del gabinete no puedan contender en una eleccin inmediata;
que los parientes cercanos del Presidente, gobernador o alcalde no puedan
aspirar al mismo cargo en la eleccin inmediata, etctera.
No pocos analistas han criticado el nuevo gradualismo mostrado por los
partidos ante la reforma electoral, y el carcter selectivo y estrecho de las
propuestas.25 Si se quiere de veras combatir la corrupcin electoral y detener
la privatizacin de la poltica se requiere una reforma a fondo, de gran aliento.
Se recomienda examinar el modelo de muchos pases europeos basado en
la proscripcin de las inversiones privadas en partidos y campaas, y en la
prohibicin absoluta del uso comercial de radio y televisin con fines electorales. Una reforma democrtica debe ir a fondo para evitar tener que estar
ajustando la legislacin eleccin tras eleccin. Una reforma electoral es slo
una parte de una reforma poltica; y sta de una reforma del Estado. Si las
fuerzas polticas no pueden acordar una mnima reforma electoral, la reforma
del Estado, tan urgente, se encuentra todava ms lejana.
La necesaria reforma del Estado
La alternancia presidencial en el ao 2000 denominada tambin la "transicin

votada", necesitaba una reforma del Estado, pues el viejo modelo resultaba
ya inoperante. Se requera un conjunto coherente de cambios en las instituciones para dar base a la transformacin del Estado y de sus relaciones con
la sociedad, para conseguir que ste fuera eficiente, efectivo y democrtico.
As lo entendi Fox en un principio y se comprometi a llevar a cabo esa
reforma.
La comisin encabezada por Porfirio Muoz Ledo ofreci un instrumento
importante para iniciarla, pero muy pronto la situacin de un gobierno dividido y las herencias del Antiguo Rgimen se impusieron y Fox abandon el sentido de una autntica reforma. Los partidos, en una postura autista y alejada
de la ciudadana quisieron administrar su situacin con vistas en las siguientes elecciones presidenciales. La problemtica de la sucesin presidencial se
adelant en tal forma que desde finales de 2003 ya estaba presente con gran
fuerza. Los partidos, ms all de declaraciones retricas, dejaron de lado la
importancia de emprt,nder una reforma.
e' Se pueden consultar participaciones en foros sobre la reforma electoral en www.senado.gob;
\\'\,w.cncp.org: ww\\.criterios.COll1
515
John Bailey (2004) apunt que la reforma del Estado se haba convertido
en rehn de la sucesin presidencial ya que los imperativos electorales se
pusieron por encima de ella. Se evidenci que en una situacin democrtica
resulta muy difcil la combinacin de un rgimen presidencial con un sistema multipartidista. Los principales actores vieron que les beneficiaba ms la
divisin que el consenso con vistas a la conquista del poder presidencial. El
gobierno dividido ha sido un impedimento institucional para que los poderes
Ejecutivo y Legislativo puedan caminar en un mismo sentido. Se privilegian la rivalidad y el enfrentamiento. Uno de los puntos de discusin de la
reforma del Estado tena que ver con la solucin a esa problemtica que no
se da, por ejemplo, en un rgimen parlamentario, el cual favorece gobiernos
unificados. Se constat que en circunstancias democrticas el viejo rgimen
presidencial no es funcional, pero las fuerzas polticas se centraron en la
disputa por ese poder. La nueva realidad no resista instituciones del pasado,
pero stas seguan operando sin sensibilidad ante un contexto cambiante y
demandante. Las propuestas llegaban a lo sumo a un listado de propsitos o
a inconexas reformas sectoriales. Pronto desapareci la esperanza mgica en
que la alternancia corregira el rumbo, saldara cuentas con la corrupcin y
abrira una poca de progreso (Snchez Rebolledo, 2004).
La reforma del Estado implicara pensar qu pas se quiere y cmo
lograrlo; esta reflexin se debe orientar a resolver la pregunta sobre qu tipo
de nacin aspiramos a construir. La lucha actual de los actores polticos no
ha permitido esa reflexin. Paradjicamente, slo una correlacin de fuerzas
en la que los participantes percibieran que un eventual triunfo no les permitira gobernar sin una reforma de fondo, abrira de nuevo el espacio para una
discusin que fructificara en acuerdos.
Slo una reforma del Estado es capaz de enfrentar la crisis poltica actual.
Esta reforma debe permitir la reorganizacin de un rgimen poltico que garantice el estado de derecho. Se tiene que proponer la modernizacin del Estado
y posibilitar una seguridad basada en la limpieza de las policas, en efectivas
instituciones de justicia y en un ministerio pblico autnomo y competente.
Hay que conseguir el funcionamiento de instituciones que posibiliten
una democracia efectiva. Se tiene que regenerar y dignificar la poltica. Como
denunci Saramago en la presentacin de su novela Ensayo sobre la lucidez,
actualmente el poder real no se encuentra en la vieja estructura democrtica,
sino que existen poderes fcticos (el econmico y el meditico) que permiten
la intervencin de muchos actores, sin que el poder real sea modificado. 26
", Cfr. www.caleida.pt/saramago
5161 JORGE ALONSO
Una reforma del Estado digna de este nombre tendra que examinar todo
esto para tratar de devolver a los ciudadanos el poder que les corresponde.
Una reforma del Estado democratizadora tenda que transformar el actual
modelo econmico neoliberal. Como ha demostrado Noam Chomsky (2002),
el neoliberalismo limita la capacidad de los gobiernos para realizar polticas en
beneficio de su propia poblacin y asfixia la democracia, pero hay formas
para escapar de su tirana y corregir desigualdades.
La reforma implica acuerdos y consensos bsicos sobre la gobernabilidad
y la gobernanza y garantizar que esos acuerdos persistan. Conviene erigir
instituciones y mecanismos que permitan convertir los acuerdos en prcticas
democratizadoras. Se tienen que democratizar las decisiones de gobierno e
institucionalizar los derechos sociales y econmicos exigibles (Ibarra, 2004).
Hay que disear polticas de Estado que favorezcan la refundacin y el funcionamiento de las instituciones democrticas y que se promueva el desarrollo con equidad.
Debe prevalecer la participacin ciudadana sostenida en los derechos. Se
tendran que precisar las lneas orientadoras que unieran poltica con economa. Se tiene que revalorizar la poltica promoviendo una institucionalidad
legtima y la expansin de la ciudadana, robustecer la participacin ciudadana, convertir el sistema de partidos en un instrumento de eficacia, transparencia y responsabilidad que responda a los cambios actuales con nuevos
proyectos de sociedad basados en debates pblicos autnticos.
Se necesita promover el fortalecimiento de la sociedad civil y su articulacin con el Estado. N o hay que desdear alternativas de representacin
que completen y fortalezcan a los partidos. Es indispensable la consecucin
de una democracia sostenible con un Estado que promueva y garantice el
ejercicio ciudadano y la universalidad de los derechos. El Estado tiene que
estar en funcin de la ciudadana, por lo que se necesita una economa congruente con la democracia, una economa que promueva la diversidad de
formas de organizacin del mercado para fortalecer opciones ciudadanas;
para ello es muy importante la ciudadana social. El tipo de economa ha de
ser parte central del debate de la reforma del Estado, la que debe constituir
un poder democrtico con responsabilidad social (PNUD, 2004).
Los partidos tendran que encarar la reforma del Estado sin chantajes, sin
negociaciones de impunidad, de cara a la sociedad y no centrados en sus particulares intereses. Es necesario que la discusin sobre la reforma del Estado
salga del mbito de las lites partidistas y se convierta en un gran debate
nacional. Slo un proyecto que involucre a todos los actores nacionales
podr redefinir las nuevas reglas entre el Estado y la sociedad mexicana que
517
aseguren un cambio de rgimen abandonando moldes obsoletos y trampas

autoritarias. La reforma democrtica del Estado tendr que ver contenidos,
pero su forma debe ser en s misma un signo de participacin democrtica
incluyente.
En 1917, la reforma social del Estado fue el fruto de un conjunto de
movimientos revolucionarios. La reforma del Estado mexicano a inicios
del siglo XXI, ante la debilidad del movimiento cvico, ha sido secuestrada
por la partidocracia. Una reforma desde arriba no llegar o desilusionar
las enormes expectativas. Se requiere una fuerte reactivacin de movimientos cvicos convergentes que impulsen la anhelada reforma social y
democrtica.
Bibliografa
ALc.\NTARA, Manuel, 1995, Gobernabilidad, crisis y cambio, Mxico, FCE.

BAILEY, John, 2004, "Reforma del Estado, rehn de la sucesin", El Universal,
12 de abril.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y Nuria Cunnill Grau (eds.), 1998, Lo pblico
no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires, CLAD-Paids.
CAMACHO, Manuel, 2004, "Democracia y medios", El Universal, 12 de abril.
CANSINO, Csar, 2004, "Otra vez gradualismo", El Universal, 6 de abril.
CARBONELL, Miguel, 2001, Reforma del Estado y cambio constitucional en Mxico,
Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-uNAM.
CHOMSKY, Noam, 2002, El miedo a la democracia, Buenos Aires, Prometeo.
CORRAL, Javier, 2004, "Urge la reforma electoral", El Universal, 30 de
marzo.
CRESPO, Jos Antonio, 2004, "Cambiar de rgimen", El Universal, 29 de
abril.
CROZIER, Michel, 1992, Cmo reformar al Estado, Mxico, FCE.
DE LA GARZA, Enrique, 1994, Democracia y poltica econmica alternativa, Mxico, CIIH-UNAM.
FERNNDEZ SANTILLN, Jos, 2004, "Democracia ciudadana y sufragio en
el extranjero", El Universal, 15 de abril.
IBARRA, David, 2004, "La reforma del Estado", El Universal, 16 de febrero.
KRADER, Lawrence, 1977, La formacin del Estado, Barcelona, Labor.
MISHRA, Ramesh, 1992, El Estado de bienestar en crisis: pensamiento y cambio
local, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Muoz LEDo, Porfirio (coord.), 2001, Reforma del Estado, Mxico, UNAM.
518
JORGE ALONSO
---,2003, "El discurso y el mtodo", El Universal, 8 de septiembre.

---,2004, "Regenerar la poltica", El Universal, 5 de abril.
NOHLEN, Dieter, 1997, Transicin y gobernabilidad en Amrica Latina, Mxico,
IFE.
OLSON, Mancar, 2000, Poder y prosperidad: la superacin de las dictaduras comumstas y capitalistas, Madrid, Siglo XXI.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), 2004, La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanos.y ciudadanas, en
http://democracia.undp.org/Informe/Default.asp? Menu = 15&Idioma =,
consultada el 25 de septiembre de 2005.
SCHEDLER, Andreas, Larry Diamond y Marc E Plattner (eds.), 1999, The
Se~t:Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder,
Lynne Rienner.
SANCHEZ REBOLLEDO, Adolfo, 2004, "Desencanto de los partidos", La Jornada, 15 de abril.
SEN, Amartya, 1999, Development as Freedom, Nueva York, Random House.
STIGLlTZ, Joseph E., 2002, El malestar de la globalizacin, Madrid, Taurus.
UNGER MANGABEIRA, Roberto, 1998, Democracy Realized: The Progres've
Alternative, Londres, Verso.
VZQUEZ, Josefina Zoraida (coord.), 1997, La fundacin del Estado mexicano,
Mxico, Nueva Imagen.
VELLINGA, Menno (coord.), 1997, El cambio del papel del Estado en Amrica
Latina, Mxico, Siglo XXI.
VILLARRFAL, Ren, 1993, Liberalismo social y r~forma del &tado: Mxico en la era
del capitalismo posmoderno, Mxico, FCE.
Captulo 19
Las organizaciones cvicas en la

denlocratizacin de la sociedad y del
sistema poltico mexicanos, 1994-2000
Juan Manuel Rall1rez Siz*
Introduccin
EN LAS TRANSICIONES democrticas ocurridas a finales del siglo pasado tanto

en Amrica Latina como en Europa, los roles desempeados por los actores
sociales han dependido no slo de su propio grado de autonoma, consolidacin
y capacidad de iniciativa sino tambin de los mrgenes reales de actuacin que
han existido en el sistema poltico. Al respecto, la tesis prevaleciente establece
que la transicin y la democratizacin se logran a travs de pactos fundacionales, realizados entre las lites o principales fuerzas sociales y polticas de un
pas y que desembocan en la aprobacin de una nueva Constitucin nacional,
la cual expresa los acuerdos logrados (O' Donnell el al., 1986). En la transicin
mexicana no hubo ese tipo de pactos ni una nueva Constitucin. Ella se origin
en la liberalizacin paulatina del rgimen hegemnico de partido de Estado por
la va electoral (Aziz, 2002: 3). Como se ha afirmado, "la mexicana no ha sido
una transicin pactada sino votada" (Merino, 2002: 15; Becerra el al., 1997).
Ms especficamente, gir en torno a varias reformas legislativas, llevadas a
cabo de 1977 a 1996, yen la progresiva creacin de un sistema competitivo de
partidos polticos. Ambos hechos, junto con la ausencia de pactos fundacionales y de una nueva Constitucin, as como la larga duracin de este proceso,
diferencian a la transicin mexicana de las ocurridas en otros pases.
De manera paralela a este proceso, en la evolucin poltica de la sociedad
mexicana, el periodo 1994-2000 ha sido relativamente excepcional en la constitucin de organizaciones y movimientos sociales de corte explcitamente
ciudadano y en su actuacin en varios campos de la poltica. Este fenmeno
ha sido novedoso y adquiri una dimensin nacional. Sin embargo, puesto
que en la transicin mexicana no ha habido pacto fundacional, las expresiones
organizadas de la sociedad no han sido actores invitados a este proceso ni su
actuacin en l suele ser tenida en cuenta.
* Instituto lecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, a.c. ([TF:SO), Guadalajara (Jalisco), Mxico.
519
520
JUAN MANUEL RAMREZ SIZ
En este ensayo, analizo la actuacin poltica de las organizaciones cvicas

y los efectos que su intervencin ha tenido en la democratizacin tanto de
la propia sociedad como del sistema poltico. Pero, asimismo considero las
limitaciones o estancamientos democrticos que se registran en este campo
al interior de la sociedad.
El anlisis de la actuacin de las organizaciones cvicas en la democratizacin
de la sociedad es necesario porque la mayora de los balances realizados sobre la
transicin mexicana privilegian el comportamiento del sistema poltico y, como
parte del mismo, el de los partidos polticos y de los procesos electorales. No
suelen incluir el estudio de la transformacin democrtica de la sociedad. Sin
embargo, Touraine resalta que, en gran parte, el futuro de la democracia se juega
ah, en la medida en que los ciudadanos que la integran son sujetos activos de la
poltica (Touraine, 1994). Asimismo, es necesario analizar la intervencin de las
organizaciones cvicas en la democratizacin del sistema poltico porque se suele
privilegiar la incidencia que sobre l tienen los actores institucionales (partidos,
legisladores, etctera), relegando y considerando como secundario el efecto que
ellas puedan tener. Es, por ello, obligado revisar la validez de este supuesto.
Los conceptos implicados
Los conceptos centrales que estructuran este ensayo son los de ciudadana y
democratizacin de la sociedad, as como el de sistema poltico. Debido a la
abundante literatura existente en tomo a cada uno de ellos, aludo nicamente
al sentido en que los utilizo.
Democratizacin
Distingo la liberalizacin poltica de la democratizacin. La primera consiste

en la concesin de determinadas reformas y en el reconocimiento de algunos
derechos a la oposicin por parte del rgimen a fin de mantener las bases de
su sustento social o de su legitimidad, pero manteniendo su carcter autoritario as como el control de la sociedad. Por el contrario, la democratizacin
estriba en la institucionalizacin de normas claras y en el reconocimiento real
de los derechos de los ciudadanos por parte de los diferentes actores, creando
las condiciones para el pluralismo y la participacin (Cansino, 1997 y 2000).
Es decir, la liberalizacin puede conducir (o no) a la democracia, mientras que
la democratizacin supone la progresiva vigencia de ella; en otros trminos, la
creciente transformacin democrtica del sistema poltico y de la sociedad.
Implica el fortalecimiento de ambos y el establecimiento entre ellos de una
LAS ORGANIZACIONES CVICAS EN LA DEMOCRATIZACiN
521
relacin caracterizada por el mutuo control y la negociacin (Cunill, 1997:

153). En particular, la democratizacin de la sociedad o su reconstruccin
democrtica estriban en un proceso cuyos principales componentes son los
tres siguientes. Como prerrequisitos, exige desmontar las relaciones corporativas y de subordinacin al Estado, afirmar su autonoma ante l y lograr
una relacin que se base en la independencia y complementaridad mutuas;
es decir, que no sea estadocntrica, sociocntrica ni dependiente (Cunill, 1997:
150; Linz y Stepan, 1996). Porque si la sociedad no acta de manera autnoma,
queda subordinada al Estado y carece de voluntad propia y de libertad, que son
las bases de cualquier ejercicio democrtico. Implica, asimismo, como sostiene Bobbio, incrementar los mbitos distintos al electoral en los que se toman
decisiones con base en votaciones y en la regla de la mayora y del respeto a las
minoras (Bobbio, 1987). Son ejemplos de estos mbitos el laboral, el profesional y el empresarial. Supone finalmente reforzar el papel del espacio pblico
como distinto del estatal y del privado o del mercado, es decir, en cuanto mbito propio de actuacin de los ciudadanos como tales (Arato, 1995).
Sistema poltico
Utilizo este trmino como distinto del de "rgimen". Acerca del significado
de ambos no existe acuerdo entre los autores. Con base en la posicin predominante, asumo como rgimen el arreglo existente en torno a las vas legtimas de acceso al poder, el acuerdo prevaleciente acerca de las reglas del juego
poltico, de las instituciones que regulan el poder pblico y del conjunto de
normas sobre las estructuras de autoridad; a partir de ellas, es caracterizado
como autoritario, democrtico, etctera (Semo, 1993: 196). El sistema poltico remite al ejercicio real del gobierno, es decir, a la forma o a los procedimientos a travs de los cuales se aplica la autoridad y se toman las decisiones
vinculantes en la sociedad, as como a las funciones que, de hecho, desarrollan
las instituciones polticas y al tipo de relaciones de intermediacin que existen entre el gobierno y la sociedad (Sartori, 1991: 167-175; Pasquino, 1991).
Su democratizacin estriba en el grado en que los mecanismos aplicados en
un determinado gobierno son acordes con la institucionalidad y con los principios de dominio de la mayora y de respeto a las minoras.
Ciudadana
El ncleo central de la ciudadana est constituido por cuatro ejes estructurantes, cuatro dimensiones distintas y cuatro orientaciones ideolgicas dife-
522
lUAN MANUEL RAMREZ SIZ
rentes. Los ejes remiten a la ciudadana como estatus jurdico e instituciones

pblicas y, asimismo, como identidad individual y prcticas sociales. Aunque, a veces, estos ejes pueden parecer y ser planteados como contrapuestos,
son complementarios entre s. Las dimensiones o tipos de ciudadana reconocidos son: la civil, la social, la econmica, la cultural y la poltica. Forman una
unidad indisociable. Tan ciudadana es una dimensin como otra; por ello, no
es procedente reconocer una de ellas y rechazar las restantes. Manteniendo
los ejes y las dimensiones sealados, la ciudadana es objeto de orientaciones
ideolgicas tanto liberales como republicanas, comunitaristas o pluralistas.
De los cuatro ejes aludidos, el estatusjurdico remite a una condicin legal
o atributo, reconocidos y otorgados por el Estado a los miembros de un pas,
como detentadores de derechos y responsabilidades. Es decir, desde el punto
de vista legal, el ciudadano surge por su adscripcin a un Estado-nacin.
Este estatus de ciudadano es la base constitucional para reclamar derechos y
asumir obligaciones. Pero la ciudadana no puede reducirse a la positividad
legal, al mero reconocimiento estatal de derechos y obligaciones (Turner,
1993: 2), porque el ciudadano no es slo un titular de derechos otorgados
por el Estado.
El segundo eje de la ciudadana es el proceso institucional. Consiste en la
creacin de las instituciones pblicas (dependencias del Estado, leyes, reglas
y polticas) que materialicen, protejan y defiendan los derechos reconocidos y
regulen las obligaciones correspondientes del ciudadano; es decir, que respalden y den cuerpo a ambos. Estas instituciones pblicas deben crear las
condiciones objetivas para hacer efectivo el reconocimiento y el goce de los
derechos a fin de que todas las personas tengan la posibilidad de ejercerlos y
convertirlos en compromisos exigibles al Estado.
El tercer eje es el sentimiento de pertenencia a una comunidad de iguales, la constitucin de una identidad comn. Al respecto, sostiene Dahrendorf
(I996: 147) que "para los individuos y grupos modernos, con identidades
fragmentadas, la ciudadana provee una base y punto de referencia comn".
Por su parte, Touraine (l994a) afirma que la ciudadana es "la conciencia de
pertenencia a una colectividad fundada sobre el derecbo y la situacin de ser
miembro activo de una sociedad poltica independiente". Es decir, la ciudadana es una fuente de identidad y de un sentido de propsitos compartidos.
El cuarto eje constitutivo de la ciudadana es la conciencia y las prcticas que
llevan a cabo los individuos en cuanto miembros de una comunidad poltica.
Ambas son impulsadas por personas y grupos para formular, demandar y
construir derechos as como para ejercerlos. En este proceso, son determinantes el desarrollo de la esfera pblica, los planteamientos sociales innovadores,
523
las demandas colectivas consistentes, las movilizaciones y luchas sociales, el

recurso hbil a la normatividad existente y la interaccin negociadora con
las instituciones pblicas (Somers, 1993). Bajo este aspecto, la ciudadana es
una construccin social, porque los derechos empiezan siendo afirmaciones y
demandas de individuos o de grupos antes de convertirse en libertades reconocidas por el Estado. Si el Estado es el organismo que legaliza los derechos,
no es su fuente ni la base de su validez (Cohen y Arato, 1992).
Las dimensiones fundamentales de la ciudadana son cuatro: la civil, la
socioeconmica, la poltica y la cultural (Marshall, 1976). La civil remite a
los derechos y obligaciones relacionadas con la igualdad ante la ley, la libertad de la persona, la libertad de palabra, pensamiento y culto, y el derecho
de propiedad y de realizacin de contratos. La poltica_consiste en los derechos y responsabilidades de asociacin y de participacin en el ejercicio del
poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica
(asamblea o cmara legislativas) o como elector de los miembros de ese
cuerpo. La socioeconmica estriba en el derecho y en los deberes vinculados al
disfrute de un nivel de bienestar econmico y social (vivienda, salud, educacin, etctera) acorde con los estndares prevalecientes en la sociedad en
la que se vive. La cultural se refiere al derecho y a la obligacin provenientes
de la diversidad inherente a una sociedad abierta, con pertenencias mltiples
en estados plurinacionales. En la mayora de los estados democrticos, estas
dimensiones de la ciudadana nacional se encuentran reconocidas constitucionalmente.
Puesto que la ciudadana es una construccin social, en su desarrollo
histrico ha sido concebida y practicada desde distintas posiciones ideolgicas tanto entre los diferentes pases como dentro de cada uno de ellos y ha
sido fundamentada desde diversas corrientes tericas. Las principales son
la liberal, la republicana, la comunitarista y la pluralista. La liberal (Locke,
Stuart Mili, Rawls) resalta las garantas individuales, la autonoma de los
ciudadanos, su capacidad d,e limitar la accin del gobierno, la involucracin
en la discusin pblica y los mnimos de justicia como base de la ciudadana.
La republicana (Maquiavelo, Taylor) enfatiza la soberana popular, la superioridad del inters y del bien pblico sobre el privado, las virtudes cvicas y
el valor intrnseco de la accin poltica de los ciudadanos. La comunitarista
(Walzer) se centra en la pertenencia del ciudadano a una comunidad y en los
valores comunitarios; su postulado central es que a travs de la participacin
en las organizaciones voluntarias se aprende el compromiso ciudadano. En
la pluralista (Kymlicka) la ciudadana incluye el derecho a la diferencia o a la
ciudadana diferenciada.
524
Los anlisis particulares pueden resaltar o privilegiar alguno de los cuatro

ejes, dimensiones y orientaciones ideolgicas aludidos; pero el conjunto de
ellos y sus relaciones mutuas son los que definen y dan sentido al proceso
de ciudadanizacin. En este ensayo, debido al tema abordado (democratizacin de la sociedad y del sistema poltico), tengo en cuenta los cuatro ejes
(estatus, instituciones, identidad y prcticas), enfatizo la dimensin poltica
sobre la civil, social y cultural, y retomo elementos tanto del enfoque liberal y
republicano como del comunitarista. La combinacin de estos tres enfoques
obedece a que las organizaciones analizadas pusieron en prctica sus principales postulados, ya aludidos._
Los actores sociales analizados

Los grupos y organizaciones, cuya accin democratizante analizo, son aquellos que fundamentan su actuacin en la conciencia de derechos y de responsabilidades ante el Estado; es decir, los que operan a partir de principios y
prcticas ciudadanos. Considero como tales a los que respaldan su actuacin
con la informacin y la competencia polticas pertinentes. En Mxico son
de este tipo: las ONG, los grupos de carcter cvico, los movimientos sociales
autnomos y prodemocrticos as como las redes ciudadanas (locales, regionales o nacionales). Del complejo y diferenciado mundo de las ONG, incluyo
aquellas en las que predomina la actuacin en funcin de proyectos ciudadanizantes (de promocin del desarrollo, de observacin electoral, de derechos
humanos, de educacin cvica, etctera) y, en esa medida, no incorporo las
que privilegian programas asistencialistas o meramente filantrpicos. Sin que
pueda ignorarse el aporte democratizante de las segundas, ste no constituye
un objetivo directo de su existencia y actuacin. De las organizaciones cvicas, sus principales expresiones organizadas son Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Movimiento Ciudadano por la Democracia
(MeD), Acuerdo Nacional por la Democracia (A~ude), Asamblea Democrtica por el Sufragio Efectivo (Adese), Consejo por la Democracia, Alianza
Cvica, Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos "Todos
los derechos para Todos", Academia Mexicana de Derechos Humanos y
Poder Ciudadano.
Estas ONG, grupos cvicos y movimientos sociales forman parte del porcentaje de la poblacin (15 por ciento) que participa en organizaciones de
ciudadanos (Encuesta de la Secretara de Gobernacin, 2003).
Obviamente, los avances democrticos logrados en el pas son el resultado de una larga lucha en la que han participado multiplicidad de actores.
LAS ORGANIZACIONES CVICAS EN LA DEMOCRATIZACIN
525
stos son tanto institucionales (partidos, legisladores, el IFE, etctera) como

los grupos autnomos aludidos. Reconociendo la pluralidad de los actores
implicados, abordo nicamente el anlisis de los efectos producidos por
los grupos cvicos mencionados en la democratizacin de la sociedad y del
sistema poltico. Su anlisis, como resultado de la intervencin de las organizaciones ciudadanas, lo realizo a travs de la consideracin de indicadores
especficos, que preciso en cada caso. A continuacin, abordo por separado
las tendencias principales que se registran en estos dos campos.
Aportaciones y ambivalencias ciudadanas
en la democratizacin de la sociedad
La democratizacin e innovacin de la sociedad, producidas por los propios

actores y movimientos sociales, es un fenmeno nuevo tanto en Mxico
como en Amrica Latina (Avritzer, 2000: 85-86) y que cobra relevancia en el
periodo de estudio. Histricamente la tendencia que ha prevalecido ha sido
la estructuracin de la sociedad desde el propio Estado y la subordinacin
de la primera al segundo. Esta situacin anulaba un factor constitutivo de
la democracia, es decir, la libertad. Para llevar a cabo el anlisis de esta nueva situacin emergente, establezco cinco indicadores. stos son: el rechazo
social al corporativismo y al clientelismo, la incipiente democratizacin de
organizaciones sociales independientes, la conciencia creciente de derechos
polticos ante el Estado, la creacin de redes ciudadanas prodemocrticas y la
apertura de espacios pblicos. Al abordar cada uno de ellos, aclaro el sentido
en que los utilizo. Considerados en conjunto y a niveles crecientes, es decir,
de menor a mayor grado de democratizacin, estos cinco indicadores permiten comprobar dos avances bsicos: los cuatro primeros se relacionan con la
afirmacin autnoma de la sociedad; y el quinto, con el reforzamiento de lo
pblico ante lo privado y lo estatal.
Rechazo social al corporativismo y al clientelismo

El corporativismo es una forma de representacin e intermediacin de intereses grupales que subordina ante el Estado a los grupos implicados y relega
a los no corporados (Schmitter, 1974). Por su parte, el clientelismo es un
recurso para adquirir consenso y crear redes de fidelidades por medio de la
incentivacin y el intercambio personal de bienes o beneficios por lealtad y
apoyo polticos (Mastropaolo, 1984: 274). Ambos se basan en prcticas antidemocrticas y, en consecuencia, su desaparicin democratiza a la sociedad.
526
En Mxico, el modelo bajo el que est organizada gran parte de la sociedad, que se encuentra estructurada de manera formal, es fundamentalmente
corporativo y clientelar. Esta tendencia es la predominante en la mayora de
los agrupamientos articulados al PRI, pero no slo en ellos. Por ejemplo, entre
1996 y 1998, en los municipios de Tijuana, Baja California, Ciudad Jurez,
Chihuahua, y de Guadalajara, Jalisco, las autoridades panistas dieron trato
preferencial y semicorporativo a O:\TG y organizaciones de profesionistas y
empresarios identificados con su ideologa partidaria, y mostraron renuencia a la participacin de grupos afines al PRI (Negrete, 2003; Ramrez Siz,
1999a; Crdova, 2003; Arzaluz, 2003). Asimismo, en el Distrito .Federal, las
relaciones que el PRD establece actualmente con organizaciones populares
asumen rasgos corporativos y clientelares al privilegiar el trato con ellas y
premiarlo con el acceso a bienes pblicos (San Juan, 2001).
Frente a este modelo dominante, la parte de la sociedad articulada de
manera autnoma es minoritaria. Entre los grupos y movimientos que
adoptan estas posiciones, destacan los sindicatos independientes y las
organizaciones sociales autnomas (locales, regionales y nacionales) de
campesinos, indgenas y movimientos urbano-populares. En particular, el
sindicalismo independiente respecto del Estado representa a una pequea
fraccin del mundo del trabajo. En ellos se incluyen la Unin Nacional de
Trabajadores (UNT), las secciones de Oaxaca, Chiapas y del Distrito Federal del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin en las que la
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (eNTE) cuenta con
bases propias. Operan tambin como grupos sociales autnomos algunas
sociedades profesionales (de abogados, arquitectos y mdicos) y varias de
las organizaciones de pequeos y medianos empresarios (por ejemplo, de la
industria metalmecnica, de autopartes y material mdico) y las organizaciones cvicas aludidas en el apartado 2 de este trabajo (Alonso y Ramrez,
1997; Mndez, 1997).
Ciertamente, los controles corporativos se estn erosionando y
dehilitando. En el caso de las organizaciones vinculadas al PRI, ello est
ocurriendo ms en el terreno electoral que en su vida interna. Una de
las manifestaciones de los cambios que estn teniendo lugar en su comportamiento electoral es la dificultad creciente que enfrentan los lderes
de la Confederacin Nacional Campesina (CNC), Confederacin de Trabajadores de Mxico (CTM), Confederacin Nacional de Organizaciones
Populares (CNOP), Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado (FITSE), etctera, para garantizar el voto corporativo, a favor
de ese partido.
LAS ORGANIZACIONES CVICAS EN LA DEMOCRATIZACION
527
Por parte de las organizaciones cvicas mencionadas, a la actitud de rechazo al corporativismo y clientelismo, suele acompaar la bsqueda de representatividad en los dirigentes sociales y el reclamo de mecanismos democrticos
para la toma de decisiones. Hay en ellos resistencia a la presencia y actuacin
del corporativismo y clientelismo as como aspiracin a su desaparicin. Esta
posicin es ms clara por lo que respecta a su relacin con el gobierno (eliminar el monopolio de la representacin) que en lo relativo a la vida interna
de los grupos.
Sin embargo, debe resaltarse la persistencia de tres situaciones centrales.
La primera es el atisbo de la vuelta del voto corporativo y clientelar en las
elecciones federales y estatales de 2003, incluso entre partidos que criticaban
estas prcticas. Otro hecho relevante es que ni los propios sindicatos independientes, ni los partidos distintos al PRI as como tampoco los gobiernos
de alternancia han logrado la construccin de un modelo de relaciones entre
Estado y sociedad que substituya al corporativismo. :Finalmente, las actitudes
de rechazo social a los procedimientos corporativos y clientelares son todava
ms valorativas o normativas que prcticas. Constituyen una aspiracin que
enfrenta dificultades para materializarse. Porque, aun cuando el corporativismo y el clientelismo tienden a ser relegados en la valoracin de las organizaciones cvicas, continan activos. No han desaparecido. Como prueba de ello,
a la fecha subsisten las dificultades para hacer efectiva la libertad de asociacin
sindical. Por otra parte, se mantiene la intervencin estatal para el registro de
las asociaciones campesinas, sindicales, profesionales y patronales. Todava no
se aplica el voto libre y secreto para la toma de decisiones en los sindicatos.
Ello significa que buena parte de la sociedad est estructurada y opera todava
bajo estos principios. Estas siguen siendo las formas bsicas de control y de
mediacin entre el poder y la sociedad. Como componentes de la cultura poltica nacional, representan un lastre pesado. Encuentran vas para reproducir
sus viejas prcticas. Constituyen obstculos centrales para la consecucin de
la democracia. Porque, al privilegiar el monopolio de la representacin y las
redes de fidelidades, ponen en cuestin el principio de la libertad y la igualdad poltica, que son la base de la ciudadana (Alonso, 2000: 224). Otro lastre
corporativo y clientelar es la relacin que subsiste entre varias organizaciones
sociales y los partidos (PRl, PAN Y PRD). La vida y dinmica internas de las
primeras se supeditan a los segundos, en la medida en que las organizaciones
privilegian el reconocimiento sociopoltico que reciben de los partidos, as
como el vnculo de lealtad establecido con ellos para acceder a algunos bienes
pblicos (San Juan, 2001: 40). stas no han logrado instaurar, en su interior,
el modelo plural de sociedad, en cuanto alternativo al corporativo.
528
En sntesis, buena parte de la mediacin y de las representaciones sociales siguen siendo corporativas y clientelares y, en esa medida, antidemocrticas y anticiudadanas.
Incipiente democratizacin de las
organizaciones sociales independientes
Actualmente numerosos grupos de diferentes clases sociales plantean la

democracia como principio de vida interna y como meta a alcanzar. Un sector
importante de ellos pertenece a las clases medias ilustradas. Quiz la frustracin de sus expectativas de ascenso social, el mayor acceso a la informacin
y su relegacin sectorial por parte de las polticas pblicas las ha hecho ms
crticas y las ha impulsado a reafirmarse defensivamente y asumir objetivos
y tcticas consensados colectivamente. Los grupos populares independientes
aludidos (campesinos, indgenas, obreros y movimientos sociales urbanos) se
encuentran en un proceso similar, alimentado y reforzado por su trayectoria
previa de lucha social, gremial y poltica.
Estos grupos clasemedieros y populares valoran y comienzan a ejercer el
principio de la mayora para la toma de decisiones internas. Procesualmente,
su emergencia se inici como crtica y resistencia a las medidas no democrticas aplicadas en sus organizaciones, es decir, a la discrecionalidad y a la
ausencia de reglas claras del juego. Continu como reclamo y exigencia de
vida democrtica cotidiana en ellas. Y su instauracin se est haciendo realidad lentamente y enfrentando fuertes dificultades. Es decir, estas prcticas
no son mayoritarias ni se encuentran consolidadas.
En realidad, en este fenmeno se da la combinacin simultnea de
demandas crecientes y de prcticas emergentes de tipo democrtico con
otras fundamentalmente autoritarias y excluyentes. Bajo este aspecto,
debe reconocerse la existencia de una tensin y distancia entre la democracia socialmente proclamada y exigida y la realmente practicada. De
hecho, la mayora de las organizaciones corporativas tradicionales (campesinas, indgenas, obreras, profesionales y empresariales) no provienen
de estructuras democrticas. En ellas prevalece la influencia de lderes
personalistas, reuniones y asambleas supeditadas a l, acuerdos prcticamente preestablecidos, relaciones en las que prima la vinculacin personal
con el dirigente sobre las normas y acuerdos asumidos mayoritariamente.
Es notable la ausencia de una democracia sindical para la toma de decisiones sobre asuntos que afectan a estos gremios. Por otra parte, los lderes
sindicales no rinden cuentas acerca del uso que se hace de las cuotas de
529
los trabajadores. La estructura sindical opera ms como factor de control

obrero que de su movilizacin.
Pero en las organizaciones independientes, el hecho de que no se incorporen al Estado no asegura que sean democrticas internamente (De la Garza,
2001: 9). Varios estudios de caso apuntan que, incluso en las organizaciones
autnomas aludidas (sindicales, campesinas, indgenas y urbano-populares
as como en las cvicas y las ONG) se registran actitudes de las dirigencias que
dificultan la intervencin de los integrantes en las decisiones fundamentales
yen la renovacin o rotacin de los lderes (Olvera, 1999a y 1999b). A pesar
de que se autoproclaman plurales y tolerantes, existe en ellas una reducida
aceptacin de la diversidad ideolgico-poltica. Estos hechos demuestran que
las prcticas autoritarias subsisten y que se reproducen no slo en el gobierno y en los partidos, sino tambin en el seno de la sociedad. Existen todava
fuertes resabios autoritarios en la estructura y dinmica de la sociedad civil
mexicana, incluso en la que est organizada y acta de manera autnoma. No
es sostenible tildar de autoritario al sistema poltico y calificar de democrtica
a la sociedad.
Estas diferentes prcticas indican una contradiccin entre la democracia
reclamada al sistema poltico y su dbil presencia en ellas mismas (Alonso y
Ramrez, 1997: 16). Manifiestan la precariedad de la democracia existente en
la sociedad y la persistencia del autoritarismo.
Conciencia creciente de
derechos polticos ante el Estado
El respeto a los derechos polticos es el referente principal de la institucionalidad democrtica. En Mxico, han contribuido a incrementar la conciencia de
estos derechos la politizacin interna de las organizaciones analizadas as como
los programas de educacin cvica (talleres, cursos, etctera) llevados a cabo
tanto por grupos progresistas como por los conservadores. Lo comn a ambos
es que sus integrantes se reconocen como portadores de derechos en sus relaciones con el gobierno.
Desde 1988, la lucha por el respeto a los derechos polticos est adquiriendo centralidad en el pas. Este giro hacia un imaginario democrticoliberal es la expresin de un aprendizaje colectivo en el terreno normativo
(Olvera, 2000a: 12 y 13). El proceso electoral federal del 2000 lo reafirm
en torno a la valoracin y el uso del sufragio activo. Pero se ha extendido a
los restantes derechos de intervencin poltica de los ciudadanos. En el pas
actualmente hay incluso un riesgo de relegacin de la agenda social y civil
530
en favor de la poltica. Esta relegacin consiste en la prioridad otorgada al

reclamo y defensa de los derechos polticos en relacin con los restantes.
Sin embargo, este nfasis en el respeto a los derechos polticos no es
conciliable con el pragmatismo y la cultura de la ilegalidad prevalecientes.
El pragmatismo consiste en privilegiar la obtencin de resultados por encima
de la discusin democrtica de los medios a utilizar, as como en la negacin
prctica de la intervencin de los integrantes de una organizacin en las decisiones que en ella se adoptan. Ante la urgencia de obtener logros visibles, este
tipo de conducta es frecuente incluso entre las organizaciones cvicas. Por su
parte, la ilegalidad elimina elementos fundamentales de la democracia, como
el marco jurdico y las normas vigentes que regulan el funcionamiento de la
vida social y poltica y establecen las obligaciones que el ciudadano debe
cumplir. En Mxico es frecuente negociar la aplicacin de la ley. Muchos
ciudadanos rehuyen su cumplimiento. La obedecen parcialmente. Toleran la
ilegalidad. La justifican por razones prcticas o, de plano, no estn dispuestos
a acatarla (Aguilar Camn, 2000). El mexicano busca "la satisfaccin de sus
necesidades por encima, por abajo o por un lado de la ley" (Nexos, 20(3).
Adems, numerosos conflictos se resuelven por medios extralegales.
Tambin parece insuficiente el control social que existe sobre las organizaciones pblicas no estatales (Bresser y Cunill, 1998: 32). Si muchas ONG
estn reclamando el derecho a fiscalizar la accin del gobierno, en igual grado
deben aceptar el monitoreo social sobre sus labores. La rendicin de cuentas
de las ONG debe realizarse ante la sociedad y el gobierno. Ella ha de incluir
informacin precisa no slo acerca de su situacin financiera, sino tambin
sobre el cumplimiento de sus objetivos.
Creacin de redes ciudadanas prodemocrticas
Buena parte de las organizaciones ciudadanas analizadas son pluriclasistas

e intersectoriales. Operan con base en la constitucin de redes en las que
lo decisivo no es la estructura formal de que disponen sino las acciones
conjuntas y de carcter puntual que realizan coyunturalmente. Se trata de
grupos y organizaciones que actan en funcin de objetivos temticos (promocin del desarrollo, defensa de los derechos, educacin cvica, etctera).
Tienen como proyecto la democratizacin de la sociedad y de la vida pblica
(Olvera, 2000a: 12). En algunos casos, han dado origen a la constitucin
de movimientos de corte civil y poltico, que plantean demandas y llevan
a cabo tareas de afirmacin de la ciudadana. Tambin han incidido en el
surgimiento de acciones colectivas y movimientos que luchan por objetivos
531
de naturaleza directamente democrtica: defensa del voto, observacin electoral, etctera.

Estas redes operan nacionalmente y cuentan con expresiones regionales.
Se articulan en el apoyo a proyectos comunes o campaas de corta duracin.
En particular, la capacidad de accin demostrada para la realizacin de las
campaas, de carcter puntual y nacional, es significativa. Su fuerza estriba
no slo en los miembros con que cuenta cada una de las redes participantes sino, sobre todo, en la capacidad de convocatoria de que disponen ante
participantes espontneos, que se involucran en los proyectos y campaas
aludidos. Por ello, ejercen una funcin articuladora y democratizadora de la
sociedad.
Pero en Mxico existen otras redes de signo opuesto. Son las del crimen
organizado y de los grupos guerrilleros. Ambas se basan en organizaciones
frreamente estructuradas. Y ambas tienen efectos asociales y antidemocratizantes.
Las bandas de narcotraficantes constituyen un poder autnomo que
acta al margen del Estado. Por una parte, tienen capacidad de influencia
en sus decisiones. Por otra, cuentan, a veces, con su complicidad y llegan a
desafiarlo y enfrentarlo (Fernndez M., 2001, Y Chabat, Pblico, 17 de mayo
del 2000). Adems, convierten en cmplices a segmentos de la sociedad.
Como ha sido documentado, en su actuacin estn implicados banqueros,
empresarios, iglesias, qumicos, transportistas, periodistas y propietarios de
los medios de comunicacin (Castells, 1998, vol. lll, 231 Y Fernndez Menndez, 2001). En sntesis, sus efectos en la sociedad y en el sistema poltico son
corrosivos de la institucionalidad democrtica.
En cuanto a los grupos guerrilleros, su presencia y actuacin, independientemente del nmero de sus integrantes, implican el rechazo a la legalidad
y al derecho (ejes de la democracia), como reguladores de la vida social y
poltica. Porque basan su actuacin en el uso de la violencia y de las armas.
Violan el estado de derecho.
La delincuencia organizada y la guerrilla cuestionan los avances democrticos en la sociedad, ya que significan el imperio de la fuerza y de la arbitrariedad. Como sostiene Held (1997: 240):
la coercin y la violencia son incompatibles con las formas democrticas de elaboracin de decisiones y los procedimientos deliberativos. La
coexistencia pacfica es uno de los requisitos ms fundamentales de la
democracia, pues sin ella los elementos deliberativos, representativos y
agregativos de la democracia no pueden funcionar satisfactoriamente.
532
Apertura de espacios pblicos

Para afirmarse autnomamente, la sociedad requiere crear y fortalecer
mbitos de participacin a fin de generar una opinin ciudadana informada
y crtica que opere como un contrapeso real al ejercicio del gobierno (CAM,
25). Asimismo, el espacio pblico es la esfera de la definicin y construccin
de bienes pblicos. De este tipo son las prcticas comunicativas y educativas llevadas a cabo por los grupos cvicos, tales como consultas pblicas,
programas realizados en los medios de comunicacin con participacin de
los espectadores, oyentes o lectores, creacin de espacios de debate, como
talleres y foros.
La contribucin de los grupos, redes y movimientos ciudadanos mexicanos a la democratizacin social ha sido la apertura de estos mltiples espacios
pblicos ms que su xito en lograr la atencin de las demandas que ellos
plantean por parte de las instancias gubernamentales. Ellos constituyen una
nueva forma de participacin ciudadana en la vida pblica (Olvera, 2000: 22).
Algunos de estos mbitos pblicos creados en el pas son:
a) La consulta en el D.E, realizada en 1993, para elegir al jefe de gobierno
y a los delegados polticos.

b) Los foros creados para plantear alternativas al Tratado de Libre Comercio (TLC) por la Red Mexicana de Accin frente al Libre Comercio
(Ramalc, 1993), y
e) Las seis consultas pblicas nacionales, organizadas por Alianza Cvica
sobre temas coyunturales de inters general entre 1994 y 2000.

El nmero de participantes en las consultas pblicas realizadas es desigual. En algunos casos, como en la efectuada sobre el conflicto de Chiapas,
fueron ms de un milln de mexicanos. En todo caso, lo relevante es la capacidad de convocatoria que un ncleo reducido de promoventes (alrededor de
2000) tiene respecto de ciudadanos que son sensibles a y se muestran interesados en este tipo de asuntos pblicos. Sin embargo, debe reconocerse que
la esfera pblica se encuentra fragmentada. Surgen frecuentes dificultades
para pasar de los mltiples microespacios a la creacin de espacios pblicos,
propiamente tales.
Pero frente a la accin integradora del espacio pblico, es notorio el
efecto disgregante que ejerce la exclusin social. En primer lugar, la pobreza
conduce a la prdida de autoestima y a la necesidad de vender la lealtad poltica a cambio de pequeos beneficios econmicos que son esenciales para la
533
sobrevivencia (Zermeo, 1996). Adems, la polarizacin social dificulta el

ejercicio de los derechos polticos, porque los grupos excluidos no cuentan
con los instrumentos requeridos para hacer efectivo el derecho ciudadano a la
intervencin poltica. En estos casos, las desigualdades sociales se convierten
en desigualdades polticas. Es decir, las agudas diferencias sociales constituyen un fuerte obstculo para la vigencia de la democracia y de la igualdad
poltica. Quebrantan el modelo participativo de ciudadana (Varios, 2000).
Por el contrario, la inclusin y la participacin en la sociedad democrtica son
requisitos para hacer real la condicin de ciudadano.
Considerados en conjunto, los datos relativos a cada uno de los cinco
indicadores utilizados demuestran que la democratizacin de la sociedad est
en proceso y se ampla. En mbitos reducidos pero crecientes de ella, existe el
reclamo a favor de la democracia. As puedan existir entre los grupos estudiados concepciones vagas y prcticas contradictorias en torno a ella, diferentes
segmentos de la sociedad se adscriben a la democracia como valor y referente
normativo. En consecuencia, critican el pasado y el presente antidemocrticos, en los que ya no se reconocen. Cada vez ms, estos grupos de la sociedad
mexicana se encuentran en una situacin de ruptura y despegue. La ruptura
estriba en el rechazo a las formas autoritarias. El despegue consiste en que
comienzan a sentarse, en ellos, bases para la construccin democrtica de la
sociedad.
Estas tendencias no se encuentran consolidadas. Constituyen procesos
en marcha en los que es posible el estancamiento e incluso el retroceso. De
hecho, despus de la significativa presencia y actuacin de las organizaciones
cvicas demostrada de 1994 a 2000, est aflorando una fase de relativo impasse. En esa medida, est disminuyendo su impacto en la democratizacin de
la sociedad.
Incidencia ciudadana en la
democratizacin del sistema poltico
Los procesos de transicin y de alternancia poltica han aportado avances

democrticos en el sistema poltico mexicano. Ellos son el resultado de una
larga lucha en la que han participado mltiples actores tanto sociales como
polticos: las ONG, las redes ciudadanas, el Instituto Federal Electoral (IFE) ,
los partidos polticos, los legisladores, etctera. Es decir, dichos avances son
multicausados. En este inciso, me refiero nicamente a la causalidad que
corresponde a la intervencin de las organizaciones ciudadanas. Para analizarla, considero tres indicadores demostrativos de su actuacin. Estos son: a)
534
la institucionalidad que exigen, b) las propuestas que formulan para ejercer

y reglamentar derechos ya reconocidos, y e) la nueva institucionalidad que
plantean. Estos indicadores giran en torno a la defensa y renovacin de la institucionaldad democrtica. Las abordo por separado y considero en conjunto
el impacto real que han tenido.
Exigencia y defensa de la institucionalidad vigente

Estos dos roles democratizantes que desempean las organizaciones cvicas
se basan tanto en los reclamos que formulan como en los apoyos que dan a
lo ya instituido y, en particular, por su vigencia en las instancias pblicas de
participacin de la sociedad. Se materializan en tres campos distintos: a) los
consejos ciudadanos sectoriales, b) los foros y consultas gubernamentales,
y e) los procesos electorales. Respecto a los primeros, los actores analizados
asumen posiciones crticas ante los espacios creados por el gobierno, tales
como los consejos ciudadanos de seguridad pblica, de proteccin civil,
de contralora de los gobernantes, etctera. Se les critica el procedimiento
cupular y corporativo utilizado por los gobernantes para la designacin de los
participantes en ellos y su escasa representatividad, as como las posiciones
progubernamentales que adoptan, relegando los intereses ciudadanos.
Los foros y consultas pblicos, convocados por el gobierno, son considerados por los grupos analizados, no como espacios de deliberacin ciudadana, sino
como rituales de legitimacin gubernamental en los que no opera, de hecho,
el derecho de peticin. Porque los ciudadanos y grupos participantes en ellos
no reciben, de las instancias gubernamentales convocantes, explicacin alguna
acerca de las razones que justifican el rechazo de las propuestas, que ellos formulan, as como tampoco sobre la pertinencia de las que son aceptadas.
La defensa y la exigencia de la institucionalidad democrtica en los procesos
electorales asumen cuatro modalidades bsicas: a) la observacin electoral o
vigilancia de los comicios, b) la supervisin de la equidad existente entre partidos en la cobertura de las campaas que realizan en los medios, e) el monitoreo
del acceso regulado de los partidos al financiamiento pblico, e) la fiscalizacin de la limitacin al financiamiento privado de las campaas, y d) la defensa
del [FE como institucin imparcial e independiente. Numerosas ONG y organizaciones ciudadanas las han llevado a cabo de 1994 a 2000.
A travs de estas diferentes intervenciones, la exigencia ciudadana consiste en que las instancias pblicas implicadas funcionen de acuerdo con su
objetivo fundante, es decir, que respeten la institucionalidad que les dio origen. Su actitud es de respaldo y defensa de lo ya instituido.
535
Formulacin de propuestas para ejercer

y reglamentar derechos ya reconocidos
De los planteamientos ciudadanos realizados en este terreno, los principales giran en torno al reconocimiento y respeto de tres derechos: el de la
informacin, el de la vigilancia a los gobernantes y el de la propuesta de los
ciudadanos.
Sobre el primero de ellos, dos acciones ciudadanas han sido paradigmticas para la reglamentacin del derecho a la informacin. La organizacin
nacional "Alianza Cvica" el 27 de marzo de 1995 solicit al presidente de
la repblica, Ernesto Zedillo, que informara sobre sus ingresos mensuales,
funciones y responsabilidades. Un ao despus, ante la falta de respuesta,
interpuso un amparo contra l, porque viol el derecho implicado. El laudo
emitido por la juez del Distrito Quinto fue favorable a Alianza Cvica. Esta
accin exitosa posee un valor simblico indudable ante el poder concentrado por la figura del presidente. Sienta un hecho sin precedentes en el pas.
Adems, la campaa del colectivo "Juan Ciudadano", realizada a travs del
peridico Reforma de 2001 a 2002, ha sido excepcionalmente lcida y crtica
de las limitaciones de que adolecieron los planteamientos gubernamentales
en torno a la formulacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica as como de las prcticas contradictorias que el Estado
acus en este campo. Estas dos intervenciones son significativas del inters
ciudadano en el acceso a la informacin pblica, es decir, de hacer efectiva
la responsabilidad y transparencia gubernamentales. Porque, como afirma
Przeworski (1998: 361):
Tenemos que saber lo que los gobiernos estn haciendo, independientemente de lo que quieran que sepamos. La autorizacin que les damos
para gobernar no debera incluir la autoridad para ocultarnos informacin. Para promover la representacin, la democracia requiere un rgimen de informacin libre.
Acerca de la fiscalizacin de los gobernantes, nuevamente la organizacin ''Alianza Cvica" y el colectivo "Poder ciudadano" realizaron acciones
innovadoras. La primera mediante el programa ''Adopte un funcionario" y
la segunda a travs de la ''Agenda Ciudadana 2000" vigilaron la actuacin
gubernamental. Estos programas ciudadanos intentaron ejercer la soberana
popular sobre los representantes populares y monitorear, desde la sociedad,
el ejercicio de la autoridad. Ambas acciones poseen un indudable valor
536
S JUAN MANUEL RAMREZ 5IZ
simblico como expresiones de la nueva actitud de los ciudadanos ante los

poderes constituidos. Pero ambas tambin adolecieron de falta de metodologas y de planes especficos para realizar el seguimiento y la valoracin de
las autoridades mandatadas y vigiladas. El compromiso de hacer reales esos
propsitos se ha materializado en escasa medida.
En el periodo de estudio, otras organizaciones han ejercido el derecho a la
propuesta formulando distintos planteamientos de reforma poltica. Algunos
de ellos, en particular los relacionados con el derecho a la informacin y con
los procesos electorales, han sido ya incorporados y aplicados en nuevas leyes
e instituciones. En este campo, destacan la aprobacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la creacin del Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI). Lo relevante es que estos grupos
demostraron capacidad propositiva y que sus formulaciones fueron viables.
El comn denominador a estos tres tipos de experiencias ciudadanas es
que las organizaciones cvicas estn haciendo efectiva la exigibilidad de los
derechos polticos ante el Estado.
Nueva institucionalidad impulsada
por prcticas ciudadanas pioneras
Las propuestas de innovacin institucional aportadas por las organizaciones

cvicas se han dado en torno a la democracia directa y al mandato ciudadano. Actualmente las formas de democracia directa (plebiscito, referndum e
iniciativa popular) estn aprobadas en la mayora de las entidades federativas,
aunque no en el mbito federal. Pero con anterioridad a su aprobacin, varias
organizaciones ciudadanas las pusieron en prctica, por la va de los hechos,
en el pas y en la mayora de las entidades. En dicho contexto, estas experiencias tuvieron un carcter instituyente. Es decir, por una parte, no eran
institucionales y, por tanto, no posean valor vinculante. Pero, por otra, crearon condiciones sociales para su legislacin, es decir, realizaron una funcin
innovadora y democratizadora del sistema poltico. Las prcticas ciudadanas
se adelantaron a las reformas constitucionales y operaron como efecto de
demostracin.
En el sistema poltico mexicano, el mandato ciudadano constituye una
institucin vaga y de bajo perfil. La organizacin "Alianza Cvica" intent
hacerla efectiva formulando ese mandato a los diputados en las elecciones de
junio de 1997 "para que se comprometan y hagan leyes que sirvan". Por su
parte, el frente amplio "Poder Ciudadano" lo hizo tambin con los candidatos
a las elecciones presidenciales del 2000 plantendoles la "agenda ciudadana".
537
En este caso, fue mayor el valor simblico que el efecto prctico. Los ciudadanos demostraron qu actitudes y comportamiento esperaban y exigan de
los gobernantes y de los legisladores.
De estas iniciativas ciudadanas, el efecto institucionalizante fue mayor en
las formas de democracia directa que en el ejercicio del mandato a los gobernantes y a los representantes populares. Sin embargo, ambas constituyen
expresiones de la funcin instituyente que los ciudadanos pueden jugar.
Considerando en conjunto las diferentes contribuciones de las organizaciones ciudadanas a la democratizacin del sistema poltico, debe destacarse
que ellas le estn aportando a l nuevos contenidos y que se estn convirtiendo en promotores de su "normalizacin" democrtica y del avance institucional. Sus acciones se encaminan a sancionar prcticas antidemocrticas de las
autoridades, a defender la institucionalidad, a lograr reformas institucionales
y a mejorar las reglas del juego poltico.
Los actores polticos no suelen reconocer ni valorar estos aportes. Las
declaraciones a favor de la participacin ciudadana chocan frontalmente con
las actitudes y medidas partidocrticas. Porque los partidos se consideran los
nicos actores polticos y quienes estn logrando la "modernidad" poltica
del pas. Asumen que su agenda y sus intereses sectoriales son los factores
decisivos en la vida poltica, excluyendo a los actores sociales. No valoran ni
reconocen su aportacin a la poltica democrtica. Por ello, los acuerdos entre
partidos no suelen incorporar sus propuestas. Esta es la razn de que cientos
de organizaciones reclamen un espacio en la vida poltica como actores de
la transicin democrtica. Ellas han tenido que presionar fuertemente para
lograr reducidos espacios de interlocucin en un debate al que, a veces, son
invitadas, pero en los que son relegadas de las decisiones en las que se est
definiendo el rumbo de la nacin. En los hechos, la intervencin de estos
grupos es vista por los partidos y por el gobierno con profunda desconfianza
(CAM, 1999: 1,6,8,19,24,26,29 Y 33).
Impacto real de las intervenciones ciudadanas
en la institucionalidad democrtica
La traduccin de las propuestas ciudadanas en resultados institucionales (es

decir, en la democratizacin real del sistema) no es garantizable. En la obtencin (o no) de logros, intervienen varios factores decisivos, entre ellos, la
voluntad de las autoridades para incorporar dichas propuestas. De hecho, los
efectos obtenidos por las ONG y por los grupos ciudadanos en la democratizacin del sistema poltico son bastante desiguales. As, en la reforma electoral
538
y de la democracia directa han sido significativos; pero en otras reformas ha

sido menor e incluso muy limitado.
Ciertamente, por parte de los gobernantes y legisladores puede existir
indiferencia, prejuicio o rechazo a la intervencin ciudadana, expresada en las
propuestas realizadas por las organizaciones cvicas. Por otra parte, la creciente complejidad de los nuevos retos polticos nacionales dificulta la obtencin
de logros. De este tipo son la falta de consolidacin democrtica, el riesgo de
involucin poltica, el estancamiento de la reforma del Estado, etctera. Pero
los escasos resultados obtenidos por estas organizaciones manifiestan tambin que ellas an no se encuentran suficientemente preparadas para actuar
en este terreno; no cuentan con la competencia o experiencia necesarias en
asuntos pblicos (Olvera, 2000a: 18, 19,24). El nivel de sus habilidades no
es todava el requerido para que puedan ser ms efectivas.
Conclusiones
Como resultado del anlisis realizado, es vlido plantear cuatro tesis sobre la
contribucin del movimiento cvico a la democratizacin de la sociedad y del
sistema poltico mexicanos.
l. La primera evidencia es que son agentes de la democratizacin no slo
el Estado, los partidos y los legisladores, sino tambin las organizaciones
cvicas. En este terreno han demostrado tener capacidad de iniciativa y de
propuesta.
2. Sobre el carcter de la ciudadana ejercida por las organizaciones cvicas analizadas, destacan los siguientes rasgos y tendencias:
Entre los mexicanos, la autopercepcin acerca de su condicin de ser
ciudadanos, es decir, la toma de conciencia acerca de su ciudadana es
un fenmeno sociopoltico relativamente nuevo. Pero slo adquiere
relevancia todava entre sectores minoritarios de la sociedad. De ellos,
las organizaciones cvicas son uno de los ms significativos.
De los ejes estructurantes de la ciudadana, en estas organizaciones,
predominan la valoracin del sentido de pertenencia a la comunidad
poltica, la toma de conciencia y la realizacin de prcticas, como
miembros de ella, sobre el estatus jurdico otorgado por el Estado y
las instituciones a la ciudadana.
De las dimensiones constitutivas de la ciudadana, prevalece la poltica
sobre la social, la econmica y la cultural. Recuperan la poltica como
actividad propia de los ciudadanos.
539
Ponen nfasis en la ciudadana como identidad y prcticas colectivas

o comunitarias pero combinan elementos del enfoque liberal con los
del republicano y el pluralista.
Practican un relativo equilibrio entre la demanda de derechos y el
cumplimiento de deberes o responsabilidades ciudadanos, especialmente los de ser informados, competentes y participativos.
Coexiste la aceptacin de valores ciudadanos con el recurso a prcticas
ciudadanas no necesariamente coincidentes; por ejemplo, respecto al
reclamo del estado de derecho y la persistencia de la cultura de la
ilegalidad. Es decir, existe una distancia entre la ciudadana poltica
proclamada y la ejercida.
Se registra una transformacin y especializacin de su ciudadana
poltica: de fundamentalmente electoral a la interlocucin con los
gobernantes, la fiscalizacin del ejercicio de la autoridad, la capacidad
de propuesta y la corresponsabilidad con el gobierno.
3. En la democratizacin de la sociedad, las aportaciones principales de
los grupos cvicos son dos. La primera es su contribucin a la educacin cvica de los ciudadanos. sta consiste en la trasmisin de informacin y, sobre
todo, en la sensibilizacin hacia los valores que, en s mismas, poseen las
decisiones democrticas sobre las corporativas y clientelares. La segunda es
su valor testimonial o "efecto de demostracin". Esto implica, por una parte,
evidenciar que, cuando el ciudadano acta de manera autnoma y corresponsable, se convierte en sujeto de la poltica; y, por otra, que la sociedad puede
operar, as sea coyunturalmente, bajo principios y prcticas democrticas, y
que el modelo societal que esas acciones prefiguran es social y polticamente
deseable.
4. Las principales influencias de los grupos cvicos sobre el sistema
poltico son de tipo simblico e instituyente. El efecto simblico resulta
de anunciar el orden y la institucionalidad democrticos, esperados y exigidos por los ciudadanos, es decir, de sealar el tipo de funcionamiento
del sistema poltico que es reclamado por la sociedad. El rol instituyente
estriba en plantear innovaciones polticas, en prefigurar y visualizar un
nuevo tipo de institucionalidad democrtica y de Estado e iniciar su
construccin.
Estos roles educativos y testimoniales ante la sociedad as como su funcin simblica e instituyente respecto del sistema poltico constituyen aportes democratizantes reales. Ambos (sociedad y sistema poltico) les haran
justicia valorndolos como tales.
540
Bibliografa
AGUILAR CAMN, Hctor, 2000, La ceniza y la semilla, Mxico, Cal y Arena.

ALONSO, Jorge, 1999, "De la ciudadanizacin a la burocratizacin", ponencia
presentada en Seminario sobre "Jalisco antes y despus de 1995", Guadalajara, Universidad de Guadalajara, septiembre.
---,2000, Democracia precaria~ Guadalajara, ITESO.
ALONSO, Jorge, Bernardo Btiz y Gabriel Garca, 2000a, Los derechos humanos
y los retos del nuevo milenio, Mxico, ITESO-I1L.
ALONSO, Jorge y Juan Manuel Ramrez Siz, 1996, La democracia de los de abajo
en Jalisco, Guadalajara, u. de G.-CUCSH-CIESAS-CICH-UNAM-CEE].
- - - - , 1997, La democracia de los de abajo en Mxico, Mxico, La JornadaUniversidad de Guadalajara-CIcH-uNAM.
ARENDT, Hanna, 1984, "Los derechos pblicos y los intereses privados", en
Michael Mooney y Florian Stuber (comps.), Los humanistas y la poltica:
Alicientes en tiempos difciles, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
ARZALUZ, Socorro, 2003, "Participacin ciudadana institucioinalizada en
la frontera norte de Mxico: Los casos de Nogales, Tijuana y Ciudad
Jurez", ponencia presentada en el Congreso Internacional de la Red
Nacional de Investigacin Urbana, Puebla, 2003, septiembre.
AVRITZER, Leonardo, 2000, "Teora democrtica, esfera pblica y deliberacin", Metapoltica~ nm. 14, Mxico, pp. 76-87.
AZIZ, Alberto, 1998, "Referendum y ciudadana en Chihuahua", Perfiles
Latinoamericanos, nm. 12.
AZIZ, Alberto y Jorge Alonso, 2001, "Del viejo orden a los gobiernos de
alternancia", no publicado.
BECERRA, Ricardo, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, 1999, La mecnica del
cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena.
BEETHAM, David, 1994, "Key PrincipIes and Indices for a Democratic
Audit", en David Beetham, Defining Measuring Democracy, Londres, Sage
Publications.
BLAND, Daniel y Claudia Zamorano Villarreal, 2000, "Genealoga de la
solidaridad. La experiencia francesa en materia de polticas sociales",
en Revista Mexicana de Sociologa, 62: 2, Mxico, I1S-UNAM, octubrediciembre.
BOBBIO, Norberto, 1987, Estado, gobierno y sociedad, Barcelona, Plaza y J ans.
- - - , 1991, El tiempo de los derechos, Madrid, Sistema.
BRESSER, Luiz Carlos y Nuria Cunill, 1998, Lo pblico no estatal en la reforma
del estado, Buenos Aires, cLAD-Paids.
541
CANSINO, Csar (coord.), 1998, Despus del PRI. JS elecciones de 1997 y los escenarios de la transicin en Mxico, Mxico, Centro de Estudios de Poltica
Comparada, A. e.
- - - - , 2000, La transicin democrtica, Mxico, Centro de Estudios de Poltica Comparada, A.e.
CASTORIADIS, Cornelius, 1995, "La democracia como procedimiento y como
rgimen", en SN, La estrategia democrtica en la sociedad que cambia, Roma,
ed. Datanews.
CAM (Centro de Estudios Sociales y Culturales, Antonio Montesinos), 1999,
Perspectivas de la sociedad civil en Mxico, Mxico, D.E
CASTELLS, Manuel, 1998, La era de la informacin, vol. III, Madrid, Alianza
Editorial.
CASTRO y DE LA ROSA, 1999, "Alianzas en las organizaciones civiles", en
CAM, Perspectivas de la sociedad civil en Mxico, Mxico.
COI-IEN, Jean L. y Andrew Arato, 2000, Sociedad civil y teora poltica, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica.
CRDOVA, Gustavo, 2003, "La gobernabilidad del agua en Ciudad Jurez",
ponencia presentada en el Congreso Internacional de la Red Nacional de
Investigacin Urbana, Puebla, 2003, septiembre.
CRDOBA, Jos de, 2000, The Wall Streetoumal, 26 de julio.
CUNILL, Nuria, 1997, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas
de gestin pblica y representacin social, Caracas, Nueva Sociedad.
DAHL, Roben, 1971, Polyarchy. Participation and opposition, New Haven y
Londres Vale University Press.
DAHRENDORF, Ralf, 1996, "La naturaleza cambiante de la poltica", revista
La Poltica, Madrid, Paids Ibrica.
DE LA GARZA, Enrique, 2001, Democracia y cambio sindical en Mxico, Plaza y
Valds-UAM-Xochimilco-E Eberts, Mxico.
FERNNDEZ e.p., 1996, "Partidos polticos y sociedad civil ante la inexistente transicin a la democracia en Mxico", en Octavio, Rodrguez Araujo,
Transicin a la democracia. Diferentes perspectivas, Mxico, ediciones La
Jornada.
FIX FIERRO, Hctor, 1995, "Los derechos polticos en el ordenamiento mexicano", en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, septiembre-diciembre,
pp. 59-92.
- - - , 1998, "Los derechos polticos en la reforma electoral de 1996", en
Eduardo Snchez A. et al., El camino de la democracia en Mxico, Mxico,
Archivo General de la Nacin-Cmara de Diputados-UNAM-Instituto de
Investigaciones Jurdicas.
542
fbWERAKER, Joe y Todd Landman, 1997, Citizenship, Rights and Social Movements, Oxford, Oxford University Press.
GMEZ-HERMOSILLO, Rogelio, 1999, "La observacin electoral desde la
sociedad: La experiencia de Alianza Cvica", en, J. Daniel Ponce V; Jos
Bautista E y Claudia P. Carabes (eds.), Protagonismo e incidencia de la sociedad civil, Mxico, Alforja-ITEso-Centro de Investigacin y Formacin
Social, CIFS, pp. 59-62.
HELD, David, 1997, La democracia y el orden global, Barcelona, Paids.
HUNTINGTON, Samuel, 1991, El orden poltico en las sociedades en cambio, Buenos Aires, Paids.
HURTADO, Javier, 2000, Derechos polticos en el orden municipal, Mxico, CESEMIlS-UNAM-CIDE-CERE.
LINZ, Juan y Alfred Stepan, 1996, Problems ofdemocraytic Transition and Consolidation, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press.
LPEZ AYLLN, Sergio, 1984, El derecho a la informacin, Mxico, UNAMMiguel A. Porra.
MARSHALL, Thomas Humphrey, 1976, Class, Citizenship and Social Development, Green Wood Pres, Wesport, Connecticut [Hay edicin en espaol:
Madrid, Alianza, 1998].
MASTROPAOLO, M. Alfil, 1984, "Clientelismo", en Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI.
MNDEZ, Jos Luis, 1997, "Los pequeos y medianos empresarios como actores polticos en Mxico", en Juan Manuel Ramrez Siz y Jorge Regalado,
Los actores sociales y el debate nacional, Mxico, Diana, pp. 141-172.
MERINO, Mauricio, 2001, "La conciencia (de lo) local", ponencia en el Congreso nacional sobre "Los rostros del conservadurismo en Mxico, Guadalajara, noviembre.
NEGRETE, Jos, 2003, "La experiencia de planeacin participativa en los
ayuntamientos panistas de Tijuana, Baja California, 1990-2000", en
Jorge Regalado y Juan Manuel Ramrez Siz, Intervencin ciudadana e
innovaciones polticas, Guadalajara, Universidad de Guadalajara.
O' DONNELL, Guillermo, 1997, "Delegative democracy", enJournal ofDemocracy, nm. 7, pp. 34-51.
OLVERA, Alberto]., 1999a, "Alianza Cvica. Actores sociales, espacios pblicos y gobernabilidad", mimeo.
- - - , 2000a, "Accountability social en Mxico. La experiencia de Alianza
Cvica", ponencia presentada en el seminario: Polticas de accountability societal en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires,
mayo.
543
OLVERA, Alberto (coord.), 1999b, La sociedad civil: de la teora a la realidad,

Mxico, El Colegio de Mxico.
- - - , 2000b, Sociedad civil y gobernabilidad en Mxico, en prensa.
PANSTERS, Wil G., 1997, Citizens o/ the pyramid. Essays on Mexican Political
Culture, Amsterdam, Thela Latin America Series.
PASQUINO, Gianfranco et al., 1991, Manual de ciencia poltica, Madrid, Alianza
Editorial textos.
PIEYRO, Jos Luis, 1997, "Las fuerza armadas como actor poltico actual",
en Ramrez Siz, Juan Manuel y Jorge Regalado, Los actores sociales y el
debate nacional, Mxico, Diana.
PRZEWORSKI, Adam, 1998a, "El estado y el ciudadano", Poltica y Gobierno,
vol. v, segundo semestre, Mxico, ClDE, pp. 341- 379.
- - - , 1998b, Democracia sustentable, Mxico, Paids.
RAMREZ SIZ, Juan Manuel, 1998, "Y usted, ya es ciudadano? El modelo
nacional de Alianza Cvica y su aplicacin en el rea Metropolitana de
Guadalajara", en Revista Universidad de Guadalajara, nm. 13, cuaderno
La Coleccin de Babel, pp. 13-71.
- - - , 1998a, Cmo gobiernan Guadalajara? Demandas ciudadanas y respuestas
de los ayuntamientos, Mxico, Miguel ngel Porra.
---,1999, "Ciudadana bajo sospecha", en Sociedad Civil, nm. 8, vol. Ill,
Mxico, pp. 183-211.
- - - , 2000, "Democracia directa y vicisitudes de su ejercicio", Ciudades,
nm. 48, Puebla, RNIU, octubre-diciembre.
RAMREZ SIZ, Juan Manuel y Rene de la Torre, 2002, "Conservadurismo,
sociedad civil y gobierno", en Alberto Olvera, Sociedad civil y gobierno,
Mxico, FCE.
SAN JUAN, Carlos, 2001, Ciudad de Mxico: instituciones y sociedad civil. Experiencia de una ciudad en transicin, Jalapa, Cuadernos de la Sociedad Civil,
Universidad Veracruzana.
SARTORI, Giovanni, 1991, Teora de la democracia, Madrid, Alianza Universidad.
SCHMITTER, Phillipe, 1974, "Still the century of corporativism?", Review o/
Politics, vol. XXXVI, nm. 1, enero.
SEMO, Iln, 1993, "Democracia de lite vs democracia societal: los paradigmas
de la pre-transicin mexicana", en Iln Semo (coord.), La transicin interrumpida: 1968-1999, Mxico, Universidad Iberoamericana y Nueva Imagen.
SECRETARA DE GOBERNACIN, 2003, "Segunda Encuesta Nacional sobre
Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas", Este Pas, nm. 150.
SN (sin nombre), 2003, "Tendencias. Mxico: El espritu de las leyes", Nexos,
nm. 309, pp. 3-14.
544 ~ JUAN MANUEL RAMREZ SIZ
SOMERS, Margareth, 1993, "Citizenship and the place of the public sphere:
Law, community and politica] culture in the transition to democracy",
American Sociological Review, vol. 58, octubre, pp. 587-620.
TURNER, Bryan, 1994, Citizenship and Social Theory, Londres, Sage Publications.
TOURAINE, Alain, 1994, Qu es la democracia?, Pars, Fayard.
- - - , 1994a, Crtica de la modernidad, Mxico, FCE.
- - - , 1999, Cmo salir del liberalismo?, Barcelona, Paids.
VARIOS, 1999, Mexico transforming, Los ngeles, Pacific Council on International Policy.
- - - - , 1999, Protagonismo e incidencia de la sociedad civil, Mxico, Alforja/
ITESO/Centro de Investigacin y Formacin Social, CIFS.
VILLASANTE, Toms R., 1995, Las democracias participativas: de la participacin
ciudadana a las alternativas de sociedad, Madrid, Ediciones HOAC.
ZERMEO, Sergio, 1996, La sociedad derrotada, Mxico, Siglo XXI.
Captulo 20
rbitros ci udadanos de las disputas partidarias.

Una mirada sobre los consejos electorales
federales en la contienda de 2000 en Mxico'
Ernesto Isunza Vera**
Introduccin
EL PROCESO ELECTORAL federal mexicano que tuvo su momento histrico

ms relevante el 2 de julio de 2000, fue la primera contienda por la Presidencia
de la Repblica que fue dirigida por los consejos electorales ciudadanizados
(CEC), tal y como fueron diseados en la reforma poltico-electoral de 1996.
Si bien en las elecciones intermedias de 1997 se dieron los primeros
pasos en el aprendizaje institucional y social de lo que se ha denominado "la
ciudadanizacin del arbitraje electoral", la experiencia de 2000 puede considerarse indita dentro del funcionamiento del Instituto Federal Electoral
(FE), rgano del Estado mexicano encargado de organizar las elecciones para
elegir Presidente, diputados y senadores.
El diseo de este sistema, vigente en las elecciones federales de 2000,
sin embargo, no es producto slo de un diseo institucional y del acierto del
Poder Legislativo. Fue sobre todo el resultado de mltiples luchas sociales
por elecciones justas y libres, de negociaciones entre actores polticos y civiles, la confrontacin de proyectos polticos en disputa, as como de la accin
de actores concretos.
Este trabajo consta de cuatro apartados. En primer lugar se presentan
unas breves definiciones conceptuales bsicas que incluyen la descripcin
del modelo ciudadanizado de arbitraje electoral que en Mxico est vigente
desde la reforma legal de 1996. En segundo lugar se hace un recuento de
algunos elementos contextuales y de diseo del proceso electoral posteriores
a la crisis sistmica de 1988, recuento que resaltar cmo el diseo legal de
1996 retoma la experiencia social y poltica acumulada en esos aos y describir acciones clave que dotaron de contenido al IFE para cumplir cabalmente
El contenido de este captulo se vio favorecido por los comentarios crticos de varios colegas, entre los que
quiero destacar a Hugo Almada. Alberto J. Olvera, Daniele Dehouve, Marguerite Bey, Alberto Aziz, Constanza
Lpez-Caparrs y Benot Longerstay, Sin embargo, la responsabilidad del resultado final es slo ma.
* Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), ciudad de Mxico,
Mxico.
545
546
ERNESTO ISUNZA VERA
con su funcin de "rbitro electoral". En tercer lugar se hace una descripcin de cmo se llev a cabo concretamente el "nombramiento en cascada"
de los consejeros electorales de los 32 consejos locales y los 300 consejos
distritales, tratando de ilustrar las enseanzas de la experiencia y las debilidades del actual marco normativo. Finalmente, en cuarto lugar, se relata un
caso concreto en el que se ejemplifica la fragilidad del sistema electoral y la
importancia central de la accin de los consejeros y del nombramiento de los
mismos. En sntesis, este captulo busca describir y analizar la experiencia de
los consejos electorales (ciudadanizados) del IFE, como ejemplo de instituciones socioestatales dedicadas a la rendicin de cuentas transversal.
Definiciones bsicas.
El modelo "ciudadanizado" de rbitros electorales
La autoridad encargada de organizar las elecciones federales en Mxico es
un organismo pblico, autnomo, denominado Instituto federal Electoral
(el IFE). Si bien el modelo de autoridad electoral autnoma, con instancias
de direccin ciudadanizadas, se ha generalizado en Mxico, no todos los
casos de autoridades electorales en los estados de la Repblica cuentan con
la fortaleza y legitimidad del IFE. I Por otro lado, el modelo de los consejos
ciudadanizados como parte de instituciones que gozan de cierta autonoma,
ha cobrado ya "carta de ciudadana" en Mxico, como se ha podido apreciar en la creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (el IFAI).2
Sin lugar a dudas, la apertura del sistema poltico electoral es el resultado
de las luchas sociales en favor de la democratizacin de la vida social, muy
especialmente de los esfuerzos de los movimientos sociales "prodemocrticos" que permitieron, en ciertas coyunturas de la poltica nacional y regional
(como 1988 y 1994-1995), cristalizar en reformas legales de la Constitucin
y de la ley especfica (Olvera, 2003).
Andreas Schedler (l999c: 1504-1505) define la complejidad del contexto
poltico en el que se dise el actual IFE:
1 En otro trabajo (lsunza, 2003b) realizamos un estudio comparativo entre el IFE y la Comisin Estatal
Electoral de Veracruz, el rgano regional encargado de las elecciones locales. En el caso del rgano estatal el
estudio se construy, en gran medida, gracias a la valiosa informacin proporcionada gencrosamente por tres
de sus actores: el doctor Francisco Montfort Guilln y los maestros Leopoldo Alafita Mndez y Jos Gonzlez
Sierra: con el testimonio de este ltimo y mi propia experiencia como Consejero Electoral reconstru el caso del
Consejo Local del IFE en Veracruz.
! Aunque forma parte de una corriente de diseo institucional de mbito internacional. John M. Ackerman
(2004) I,ace una til comparacin entre los casos de Mxico, India, Brasil y los Estados Unidos.
RBITROS CIUDADANOS D[ LAS DISPUTAS PARTIDARIAS
547
disciplinar el poder de una manera que no slo sea efectivo y sostenible

sino que tambin tenga credibilidad ante los otros, es un asunto extremadamente complicado. Y es an ms complicado en un contexto donde los
detentadores del poder se han ganado una reputacin casi indestructible de
construir (o por lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en
el fraude y la corrupcin.
En 1996 se reforz la independencia y la autonoma del FE (creado en
1990), con dos cambios clave: que sus rganos de direccin tomaran decisiones slo con el voto de consejeros ciudadanos (denominados "consejeros electorales"), y hacer al instituto autnomo del Poder Ejecutivo.) En el diagrama
1 puede apreciarse resumidamente el diseo institucional del IFE.
El FE se divide en tres tipos de rganos: los directivos, los operativos
(tcnico-jurdicos) y los de vigilancia. Los primeros son el espacio colegiado
de los consejeros electorales, es decir, ciudadanos independientes que no
representan a ningn partido o instancia del Estado. Los rganos tcnicojurdicos los forman profesionales que responden a la lgica de un un servicio
civil de carrera. Y, en tercer trmino, los rganos de vigilancia son instancias
en las que los actores del proceso, los partidos polticos, intervienen para dar
seguimiento puntual a la ejecucin de ciertas acciones. Cabe mencionar que
en la operacin concreta del FE, son los dos primeros tipos de rganos (los
directivos y los operativos) la columna vertebral del instituto.
El diseo institucional del FE otorga la direccin del mismo a los consejos ciudadanizados, quienes tienen como brazo ejecutor de los acuerdos
alcanzados (y de las actividades normadas) a los rganos operativos. 4
Los consejos electorales ciudadanizados los hemos definido como "interfaces socioestatales de rendicin de cuentas transversal" (Isunza, 2(04). En
primer lugar, son "interfaces" entendidas como "espacios de intercambio y
conflicto en el que los actores se relacionan intencionalmente, y donde entran
en juego los proyectos, fuerzas y estrategias de los actores (estatales y societales) concernidos" (Isunza, 20(5).5
Por otro lado, los CEe son interfaces socioestatales "de rendicin de
cuentas transversal", ya que son instituciones conformadas para el control
de sus miembros tcnico-profesionales por parte de ciudadanos quienes, en
; Antes. la presidencia dcllFF recaa en el secretario de Gobernacin de la Repblica.
El Cdigo federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el Cofipe) es la mxima norma en materia electoral. El C:ofipe define detalladamente el proceso y sus actores. y reneja claramente el diseno institucional
quc aqu se explica.
. La nocin de interfaz quc mc sirve de trasfondo retoma los ideos expuestas por Normon Long (1999) y
Br)'"11 Roberts (2001).
4
548
ERNESTO ISUNZA VERA
DIAGRAMA 1
ESTRUCTURA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

rganos directivos (ciudadanizados)
.--"'----------------------------11 consejo.
Ambito de la Federacin
Consejo General
Voz.y voto
1 consejero presidente
8 consejeros electorales
Voz sin voto
Representantes de partidos
polticos con registro
Representantes de fracciones
parlamentarias
Secretario ejecutivo (secretario
del Consejo)
32 consejos.
mbito de los estados
federados
Consejo local
Voz.y voto
u,z sin voto
Vocal secretario (secretario
del Consejo)
300 consejos.
Ambito de los distritos
electorales
Consejo distrital
Voz.y voto
Voz sin voto
Vocal secretario (secretario
del Consejo)
Mesas directivas de casilla

(1 presidente, 1 secretario, 2
escrutadores)
rganos tcnico-ejecutivos
(servicio profesional)
,..
-
J"-
_...,
Junta General Ejecutiva

1 secretario ejecutivo
Direcciones generales
-Registro Federal de E1e<..'tores
-Prerrogativas y Partidos
Polticos
-Organizacin Electoral
-Servicio Profesional Electoral
-Capacitacin Electoral y
Educacin Cvica
-Administracin
Junta Local Ejecutiva
1 Vocal ejecutivo
U,calas
-Secretara
-Registro Federal de Electores
Educacin cvica
Junta Distrital Ejecutiva

1 vocal ejecutivo
U,calas
-Secretara
-Registro Federal de Electores
Educacin cvica
Supervisores
Capacitadores-asistentes
electorales
RBITROS CIUDADANOS DE LAS DISPUTAS PARTIDARIAS ~ 549
calidad de tales, ejercen la direccin de la institucin y basan su legitimidad por su cualidad de semirrepresentantes de la sociedad civil dentro del
Estado. 6
La estructura ciudadanizada del IFE tiene su contraparte en los rganos
del servicio profesional. En el mbito federal el rgano de direccin es el Consejo General, donde se toman las decisiones con el voto de nueve consejeros;
la contraparte ejecutiva del Consejo General es la Junta General Ejecutiva, la
cual desarrolla su trabajo concreto mediante las direcciones ejecutivas.
En un segundo mbito existen 32 consejos locales: uno por cada estado de
la Repblica (31) ms el Distrito Federal. Cada consejo local toma sus decisiones con el voto de seis consejeros ciudadanos y el del consejero presidente,
quien es tambin vocal ejecutivo de la junta local, es decir, de la contraparte
ejecutiva del consejo local.
En el tercer mbito de la geografa electoral tenemos 300 consejos distritales en los que se divide todo el pas. A partir del peso demogrfico, cada
estado de la Repblica tiene ms o menos distritos electorales. Las decisiones
en cada consejo distrital se toman como en los consejos locales, es decir, con el
voto de los seis consejeros ciudadanos ms el del consejero presidente, quien
al mismo tiempo es vocal ejecutivo de la junta distrital.
La designacin de los consejeros electorales se conoce como "sistema de
nombramiento en cascada". Los nueve consejeros del Consejo General' son
designados por dos tercios de los presentes en la Cmara de Diputados a
propuesta de las fracciones parlamentarias de la misma. Estos nueve consejeros designan a los seis consejeros electorales de cada uno de los 32 consejos
locales, es decir, 192 consejeros. Una vez instalados los consejos locales, stos
eligen a seis consejeros por cada distrito que integra el estado del que se trate;
en total se nombran 1,800 ciudadanos como consejeros distritales. 8
El Consejo General del IFE es un rgano permanente, mientras los 32
consejos locales y los 300 consejos distritales slo funcionan durante los
periodos electorales federales, celebrados cada tres aos. Esta situacin de
intermitencia tambin es caracterstica del cuarto mbito del IFE: nos referimos a las mesas directivas de casillas, que son las autoridades encargadas de
'Nos referimos a "semirrepresentantes" en el sentido de que su legitimidad proviene de su nombramiento
como consejeros por parte de la mayora calificada de la Cmara de Diputados. En sentido estricto, los consejeros, una vez nombrados, deben rendir cuentas de sus actos de manera cotidiana en las sesiones pblicas del 11'1'.
organismo constitucionalmente autnomo.
7 Adems de los nueve consejeros propietarios se nombran otros ocho suplentes quienes. dado el caso,
asumen sus funciones como propietarios en orden de prelacin.
"En realidad los consejeros electorales (locales y distritales) son el doble, ya que se designan propietarios
y suplentes, es decir, 384 para consejos locales y 3,600 para consejos distritales.
550
ERNESTO ISUNZA VERA
recibir la votacin y realizar el escrutinio y cmputo en cada seccin electoral

del pas, la unidad geogrfico-electoral mnima.
Las mesas directivas de casilla estn formadas por cuatro ciudadanos que
fungen como miembros propietarios (presidente, secretario y dos escrutadores), y tres suplentes generales.~ Para hacerse una idea de la magnitud de la
participacin ciudadana en las elecciones federales, podemos apuntar que, en
el proceso de 2000, se instalaron 113,423 casillas en todo el pas, por lo que
se requirieron ms de 450,000 ciudadanos encargados de las mesas directivas
de casilla.
El procedimiento para designar a estos "rbitros ciudadanos" en la escala
menor (las mesas directivas de casilla) parte de un doble sorteo que realizan
los 300 consejos distritales, proceso que se conoce como "doble insaculacin": se definen consecutivamente una letra del alfabeto que corresponder
con la del apellido paterno del ciudadano escogido y un mes del ao que ser
el de nacimiento del mismo. El universo del sorteo es la lista nominal de electores de la seccin electoral (unidad geogrfica electoral mnima) y, aunque
es un derecho y una obligacin participar como funcionario de casilla, los
ciudadanos que deciden no participar no tienen en la prctica ninguna sancin por este incumplimiento.
Los ejecutores de la capacitacin de los ciudadanos escogidos de la lista
nominal para fungir como funcionarios de casilla, son un numeroso grupo
de empleados temporales que el IFE contrata cuando inicia el ao electoral.
Por su doble funcin, estos trabajadores se conocen como capacitadores-asistentes electorales. lO En primer lugar, hacen visitas a domicilio para entregar
los nombramientos a los ciudadanos "insaculados" en el sorteo, para despus impartirles un cursillo bsico sobre el proceso electoral, sus funciones
y tareas concretas el da de la jornada. Del total de ciudadanos insaculados y
capacitados se forma la lista ordenada por nivel de escolaridad, donde quien
tiene ms aos de estudios formales ser designado como presidente, seguido
por el secretario y por el primer y segundo escrutadores. En esta parte del
proceso los capacitadores-asistentes cumplen su primera funcin y trabajan
coordinados por los llamados supervisores, quienes son alrededor de un
10 por ciento de ellos mismos, que obtuvieron mejores calificaciones en el
proceso de su seleccin. En una segunda etapa, los capacitadores-asistentes
'Sin formar parte dellFE, los observadores electorales -sean individuos u organizaciones- son un quinto
elemento en el que los ciudadanos estn facultados a participar en los procesos electorales federales. Los observadores electorales deben ser mexicanos y realizar un proceso de acreditacin ante los diversos consejos que
correspondan, previa asistencia a un curso de formacin bsica.
"'En el proceso de 2000, se contrataron 18,000 capacitadores-asistentes electorales, de los cuales, alrededor
de un 1() por ciento fungieron como supervisores de sus compaeros.
RBITROS CIUDADANOS DE LAS DISPUTAS PARTIDARIAS
551
se dedican fundamentalmente a labores logsticas de organizacin electoral

(por eso "asistentes electorales"), estando bajo las rdenes del vocal distrital de Organizacin Electoral. Por esto, los capacitadores-asistentes son los
responsables de entregar a los ciudadanos funcionarios de casilla en los das
previos a la jornada de votacin, el llamado "paquete electoral". Esta entrega
es muy importante porque consta de todo el material para la jornada electoral (mamparas, urnas, actas, boletas impresas en papel de seguridad, foliadas
y ordenadas, tinta indeleble, mquina para marcar credenciales para votar,
etctera) y de su buena entrega depende la instalacin de la casilla respectiva.
Finalmente, los capacitadores-asistentes auxilian a los funcionarios de casilla
(por ley, los presidentes de las mismas) para que hagan llegar el paquete
electoral (con las actas llenas, las urnas y los votos) al consejo distrital
respectivo. Como puede verse, la cadena de ciudadanizacin va desde los
consejeros del Consejo General a los funcionarios de casilla, pasando por
los consejeros locales y distritales; el papel de los capacitadores-asistentes
electorales es clave porque funcionan como enlace real entre la estructura del
FE (los tres primeros) y el ciudadano funcionario de casilla que tendr en sus
manos la operacin de gran parte de la jornada electoral.
En resumen, el "modelo FE" plantea la insercin de los ciudadanos, en su
calidad de tales, como elementos de control y direccin del instituto en todos
los mbitos y momentos del proceso electoral. Este proceso es resultado de
varios fenmenos de la sociedad poltica que deben plantearse junto a otros
contextuales como el levantamiento del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional y la aguda situacin econmico-financiera de 1994-1995.
En 1994 (febrero-marzo), la presin social y poltica que signific el
levantamiento zapatista, la movilizacin social aneja y la presin neocardenista obligaron al rgimen a replantear la reforma electoral realizada el ao
anterior,JI Bajo la presidencia de Porfirio Muoz Ledo, el PRD logr una
negociacin con magros resultados, lo que, entre otros fenmenos, provoc
el inicio del rompimiento de Muoz Ledo con Cuauhtmoc Crdenas.
Como se ver posteriormente, la reforma de 1994 logr el nombramiento
de los consejeros ciudadanos (Creel, Ortiz Pinchetti, Granados Chapa y tres
pristas), pero stos entraron a ltima hora y no tenan en la prctica ningn
11 En la Cmara de Diputados esa reforma slo cont" con el apoyo del I',\N Y el PRI. La fracci"n del Pi{1l
(dirigida en ese entonces por Rosa Albina G,raviw), decidi romper con las negociaciones dada la cerrazn de la
alianza PRI-P.'1':. Los panistas, bajo el liderazgo de Diego Fernnde1. de Cevallos, argumentaron que su aprobaci(n
de una reforma parcial implicaba que, COIllO etCctivamente sucedi, para las elecciones de 1\1\17 se lograra el uso de
la lista nominal con fotografa; adems, debe recordarse que para la contienda presidencial de 1994 no podra
participar Vicente Fi)x por ser hijo de madre extranjera, aunque este requisito se modificara -como tambin
ocurri- en las elecciones presidenciales de 2000.
552
ERNESTO ISUNZA VERA
control sobre lo que hacan las estructuras operativas, controladas totalmente desde la presidencia del IFE (entonces, el secretario de Gobernacin) y la
secretara ejecutiva; si bien en 1994 los consejeros ciudadanos no constituyeron un riesgo para el control de las elecciones por parte del PRI-gobierno, s
fueron el antecedente de lo que vendra en 1996.
Adems de la salida del secretario de Gobernacin y de la ciudadanizacin real, el punto clave de la reforma de 1996 fue el establecimiento de
las comisiones, que permita a los consejeros electorales en realidad tener
incidencia en la toma e implementacin de decisiones dentro del instituto.
Como puede entenderse, la redistribucin del poder dentro del IFE provoc
situaciones de tensin en su interior.
Adems de la nueva ingeniera institucional, 1996, para el rbitro electoral fue marcado por las personas concretas que integraron el Consejo
General, as como su posicin firme de reivindicar las facultades definidas
en el Cofipe y avanzar en la prctica sobre lo que debera ser un autntico
control sobre el conjunto del proceso electoral. En palabras de un asesor de
un consejero de ese Consejo General:
... si bien el diseo institucional fue un avance significativo, gran parte
del mrito corresponde a la lucha sistemtica y firme de los consejeros
de hacer valer estas facultades, lo que implic tensiones prcticamente
punto por punto.
No hay que olvidar que el diseo del instituto, an el de 1996, era en
realidad un hbrido en el que coexistan en realidad dos columnas vertebrales. Por una parte el Consejo General, que era la mxima autoridad
y tena la responsabilidad y la facultad de "supervisar" todas las labores;
pero, por la otra, las direcciones y la Secretara Ejecutiva que eran en
realidad las encargadas de operar todas las decisiones grandes, medianas
y pequeas del proceso. En trminos operativos esto significaba que
oficinas pequesimas compuestas por el consejero y cuatro asesores,
adems de una secretaria y un chofer, tenamos que supervisar direcciones ejecutivas con ms de 100 personas trabajando cada una (como el
Registro Federal de Electores con ms de 1,000 y la Direccin Ejecutiva
de Organizacin Electoral con 300), adems del seguimiento a todas las
estructuras de las 32 entidades y los 300 distritos.
El diseo institucional de 1996, entonces, si bien era una concesin a la
amplia lucha por h democracia desarrollada por la oposicin y la sociedad civil durante todo el ciclo anterior, desde el punto de vista de la
estructura era tambin una apuesta a que el Consejo General, si bien iba
553
de cualquier modo a tener una cierta incidencia, no iba en lo fundamental

a poder darse cuenta y controlar el proceso.
El consejo fue, sin embargo, construyendo su poder pacientemente y
paso por paso... (Almada, 2005).
Las tramas del modelo ciudadanizado:

1988-1996
La reforma de 1996 es una fase muy importante del proceso de institucionalizacin de la democracia electoral en Mxico, pero debe ser vista como parte
de una cadena de modificaciones, luchas y conquistas que le dan sentido. La
apertura de los aos setenta, que incluye la representacin de las minoras
en los rganos del estado (municipal, estatal, federa!), es seguida en los aos
ochenta por las luchas electorales en el centro y norte del pas, llegando as a
las elecciones de 1988 con un sistema que hace crisis.
Entre 1989 y 1994 hay avances en el conocimiento social y opositor del
proceso electoral, para llegar a 1996 con una acumulacin de fuerzas significativa que se traduce en las modificaciones estructurales de ese ao. Las
luchas ciudadanas, y la coyuntura favorable abierta por el levantamiento
del EZLN, los asesinatos de Colosio y de Ruiz Massieu, as como la crisis
econmica de 1995, se tradujeron en la reivindicacin de la ciudadana como
rbitros de la pugna partidaria electoral.
La democratizacin del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil,
as como la institucionalizacin de las interfaces socioestatales, tienen un
impacto mayor y de calidad diferente, en cuanto "baja" la ciudadanizacin
de las instituciones; es importante que el Consejo General se ciudadanice
con actores democrticos, pero tambin que lo hagan los consejos locales y
ms an los consejos distritales. En este sentido, cabe decir que la escala es
muy importante. 12
El proceso de articulacin entre la rama operativa y la directiva, como
el nombramiento de los consejeros electorales, tambin fue "en cascada".
En una primera fase (1996-1997), se creaban consensos en las sesiones de
las comisiones del Consejo General, lo que obligaba en muchas circunstancias a negociar con poco tiempo. En la segunda fase (1999-2000), el Consejo
1I Vista con distancia, la energa social invertida, bien en el Estado (IFE) o bien en la sociedad civil (Alianza
Cvica y otras organizaciones prodemocrticas), es algo central para el anlisis de las interfaces socioestatales
pero, sobre todo, para la estrategia democratizadora a largo plazo. "Lo deseable es que el Estado haga bien su
trabajo y que nosotros, las organizaciones de la sociedad civil especializadas, desaparezcamos; las observaciones
electorales se hicieron por los fraudes, no porque a la gente le guste estar perdiendo el tiempo o sacrificando
esfuerzos" (Almada, 2003).
554
ERNESTO ISUNZA VERA
General y algunos consejos locales, consolidaban consensos en reuniones de

trabajo previas a las comisiones, logrando que en estas ltimas slo se debatieran e impusieran criterios en casos extremos; los acuerdos, entonces, eran
ratificados unnimemente en las sesiones ordinarias o extraordinaras de los
consejos. Para la mayora de los consejos locales y distritales, sin embargo,
esta forma de trabajo fue logrndose apenas entre la segunda (I999-2000) Y
la tercera fases (2002-2003) del periodo bajo anlisis.
Este proceso fue largo y complejo, por lo que queremos avanzar en una
descripcin mnima del contexto sociopoltico, as como de los puntos clave
de cada coyuntura electoral. l ] El mtodo expositivo ser, a partir de este
momento, separar las caractersticas contextuales del subperiodo, para despus profundizar en los principales cambios operados en esos momentos.
Proceso electoral de 1991 (elecciones intermedias)
El PRI, a partir de las elecciones de 1988 y del proyecto salinista, da mayor

importancia a la estructura territorial y menos a la de las centrales obreras y
campesinas. Esto se traduce, en trminos electorales, en un control territorial
ms intenso en lo referido al padrn, integracin de mesas directivas de casilla, elaboracin de maquinarias complejas para el fraude, compra y coaccin
del voto, y la movilizacin el da de las elecciones. Asimismo, aunque con
menor intensidad, el esfuerzo estatal de reconfiguracin del control socialelectoral se puede observar en la gestin de los programas "Cien ciudades" y el
de regularizacin de la tenencia de la tierra urbana.
Entre 1991 y 1992, a partir de las elecciones federales y las estatales
en San Luis Potos y Guanajuato, surgen esfuerzos ciudadanos (como la
Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, el Movimiento
Ciudadano por la Democracia y otros) que logran sintetizar cinco compromisos para la democracia electoral: rganos electorales ciudadanos, padrn
electoral legtimo, medios de comunicacin equitativos, no al uso partidista
de recursos pblicos y no a la compra y coaccin del voto.
Puntos clave alrededor de la elecciones de 1991
a) Se elabor un nuevo padrn (hecho desde cero, con visitas a domicilio

y con altos niveles de selectividad para levantar el empadronamiento:
muchas visitas a zonas pristas y pocas a las de la oposicin). La denun1;
Esta reconstruccin se basa en Almada (2003); Adriano (200]) Alonso y Aziz (200S) y Arias (2005).
b)
c)
d)
e)
j)
555
cia de aquellos aos resida en que el padrn del [FE se haca en paralelo
al padrn del PRI.
Bubo una llueva credencial (poco confiable, sin mecanismos de seguridad ni fotografa).
Se dieron fuertes inconsistencias entre el padrn y la lista nominal
-empadronados que reciben credencial para votar-, as como una gran
cantidad de ciudadanos que no recibieron la credencial para votar,
secciones con nmeros fuera de rango; lista nominal mayor que el
padrn.
Se realiz un fraude por "corrimiento" de seccin electoral. 14 En opinin de Bugo Almada (2004), entre 8 y 12 por ciento de los electores
fueron movidos de seccin electoral, a una contigua o a una distancia
de dos o tres de ellas. Una gran cantidad de electores de oposicin
no pudieron votar por no aparecer en la lista nominal de su casilla
el da de la eleccin (lo que se conoci como el "rasurado" de la lista
nominal); adems, en su casilla otra persona votaba por este elector
"movido de seccin", lo que se conoci como "electores fantasmas" o
"credencializacin mltiple". Esto motiv un fenmeno generalizado
aunque disperso en la geografa, y se dirigi principalmente hacia
las casillas en las que la oposicin ganaba por amplio margen, lo que
hizo ms complejo a la oposicin decidir impugnar una casilla en la que
todava segua ganando pero con un margen mucho ms estrecho que el
original. Lo significativo de este fraude, a diferencia de 1988 y procesos anteriores, 110 podra ser detectado en el mbito de la casilla electoral.
Respecto a los funcionarios de casilla no hubo garanta de su independencia.
En el caso de avances sobre la situacin precaria del campo electoral,
debe citarse el proceso de reseccionamiento. 15 En 1988 haba secciones
electorales con 4,500 electores (filas de 20 horas) y en 1991 se convirtieron en secciones de 1,500 electores (cuyos resultados pueden ser
comparables desde esa eleccin de 1991 hasta la fecha).
"Hugo Almada llama Paifoc al Padrn de Inicio de la Fotocredeneializaein, y euenra que, en febrero de
1993, se compararon los listados completos del Padrn 1991 con el Paifoc en el Estado de Mxico. Este ltimo
debera tener slo movimientos menores, por la falta de procesos electorales inrermedios, respecto a 1991. En el
Pail"c encontraron, sin embargo, secciones con 200 o 300 electores menos que en 1991. Haciendo la comparativa
manualmenre, los ayudantes del estudio (pedido como previo a la eleccin de 1994 por Cuauhtmoc Crdenas)
descubrieron que hubo movimientos enreros por bloques de votantes; no en 1993, ya que comprobaron la validez
de los registros en campo, sino en 1991.
"La seccin es la unidad mnima del proceso electoral. En cada seccin puede haber una o varias casillas,
dependiendo del nmero de votantes.
556
ERNESTO ISUNZA VERA
Proceso electoral de 1994 (elecciones presidenciales)
Como fue reconocido por el candidato ganador, Ernesto Zedilla, hubo un

gasto incontrolado de recursos en las campaas, tanto la federal como la
famosa estatal de Tabasco, en la que se document el flujo escandaloso de
recursos pblicos a las campaas del PRI.
En las elecciones hubo falta de respeto a la secreca del voto, y se realiz
ampliamente lo que se conoce como compra y coaccin del voto. En este sentido, el pas tuvo tres grandes realidades electorales: el Distrito Federal y el
norte, con un desempeo aceptable; el centro, con problemas generalizados;
y el sursureste, con problemas graves.
La sociedad civil y la sociedad poltica opositora centraron muchos de
sus esfuerzos en el control del padrn electoral, resultado de las experiencias
de 1991. Las elecciones se dieron en un escenario de tensin por el levantamiento del EZLN, los asesinatos de Colosio y Ruiz Massieu y la movilizacin
civil. Ante este panorama, el PRI reaccion con una movilizacin masiva de
su maquinaria, aprovechando los enormes recursos econmicos de Procampo
y Pronasol. 16
Utilizacin discrecional de los recursos pblicos para favorecer al

partido de Estado junto a la compra y coaccin del voto, as como la
manipulacin del procedimiento de integracin de las mesas directivas
de casilla. 17
b) El IFE no es autnomo: an est en manos de la Secretara de Gobernacin y de los votos de los partidos y de los representantes del Poder
Legislativo.
c) En las reformas de marzo de 1994, se introdujo la figura del consejero
ciudadano.
) Empieza la realizacin de conteos rpidos en el mbito nacional, por
parte de empresas especializadas, por el [FE y tambin por organizaciones civiles como Alianza Cvica. 18
a)
", Procampo y Pronasol fueron los programas suciales del gobierno de Carlos Salinas,
'"Las posibilidades de torcer el sistema de eleccin de funcionarios de casilla, a pesar del mtodo de doble
insaculacin. existc, Tcniendu un padrn partidista y la maquinaria suficiente en las juntas distritales (desde
vocales, supervisores y capacitadores-asistentes), puede negarse la participacin de los ciudadanos elecTos al azar,
aduciendu que no fueron encontrados en el momento de notificarles su nombramientu, entre otros subterfugios.
\< Precisamente en su infurme del 19 de agosto de 1994, Alianza Cvica document la persistencia de prcticas inadmisibles el da de la jornada electoral, como la falta de un autntico voto libre )f secreto, sobre todu en
el sur y sureste del pas.
557
Como puede verse, en cada coyuntura electoral, marcada por la celebracin de las elecciones cada tres aos, se dieron ciertas acciones de resistencia
por parte del rgimen para limpiar el proceso electoral. Por otro lado, la
estructura participativa de la sociedad civil organizada permiti acumular
una serie de experiencias que desembocaron tanto en la reforma legal de 1996
como en la configuracin de las interfaces socioestatales concretas en las que
se puede descomponer el FE para su anlisis.
La configuracin de la red ciudadanizada
del rbitro electoral: 1997-2000
Proceso electoral de 1997 (elecciones intermedias)

El elemento central que marca las elecciones de 1997 es, sin duda, la reforma de 1996. sta implic, centralmente, la ciudadanizacin del FE, la salida
de la Secretara de Gobernacin del instituto, la cesin de ms poder a los
consejeros (llamados "electorales" y no ya "ciudadanos"), el diseo del FE
como un sistema de dos cuerpos paralelos (profesional/consejeros), el trabajo
en comisiones, el sistema de fiscalizacin, la depuracin del padrn y la lista
nominal, as como el diseo de un sistema de medios de impugnacin.
Cabe recordar que los miembros del Consejo General nombrado por la
Cmara de Diputados para las elecciones de 1997 19 llegaron a sus puestos apenas poco antes de iniciar el proceso electoral federal, sin el control total an
de los rganos ejecutivos, con una capacidad operativa parcial de nombrar
384 ciudadanos para los 32 consejos locales del FE y, adems, tenan enfrente
un amplio grupo de operadores del rgimen autoritario y fraudulento, encabezados por el secretario ejecutivo, Felipe Sals Acero. 20

a) Una vez nombrados los nueve consejeros electorales, la autonoma del
Consejo Electoral permite cambiar la lgica del nombramiento. Los

partidos propusieron pero la alineacin de los consejeros se dio por
otras lgicas.
"Los consejeros electorales nombrados para los procesos de 1997 a 2003 fueron Jos Barragn, Jaime Crdenas, Jess Cant, Alonso Lujambio, Mauricio Merino, Juan Molinar, Jacqueline Peschard, Emilio Zebada y,
como consejero presidente, Jos Woldenberg. Zebada y Molinar, despus de las elecciones de 2000, renunciaron
a sus puestos para incorporarse a la poltica partidaria como diputados federales del Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD) y del de Accin Nacional (PAN), respectivamente. En su lugar ingresaron al Consejo General
Gastn Luken y Virgilio Rivera.
'"Para una visin de conjunto de las contradicciones dentro dellFE en aquellos aos, vase Cant (1997).
558
ERNESTO ISUNZA VERA
CUADRO 1
GRUPOS INFORMALES
CONSEJO GENERAL DEL IFE,
1997-2000
COllsejeros
Jcss Cant, Emilio Zehada, Jaime Crdenas
(en cierta forma, Jos Woldcnherg)
Jess Cant, Emilio Zebada, Jaime Crdenas,
Juan Molinar, Alonso Lujamhio
Jos Woldenberg, Mauricio Merino, Jacqueline Peschard
.1 os Barrag n
Juan ,~.'olinar, Jess Cant, Emilio Zehada
Jess Cant, Emilio Zebada, Mauricio Mcrino
Alonso Lujamhio, Jacqueline Peschard
Jaime Crdenas
.1 os Barragn
Alonso Lujambio
Grupo informal
Polticos 1 ("Los tres huastecos")
Polticos 2 ("El pentgono")
Polticos 3
Polticos 4
Tcnicos 1 (Organizacin, Rcgistro Fedcral
de Electores)
Tcnicos 2 (Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica y Scrvicio profesional)
Tcnicos 3 (partidos Polticos y
Prcrrogativas)
Administracin, Asuntos jurdicos
Contralora, Asuntos jurdicos
Fiscali7.acin
b) Los grupos de poder dentro del Consejo General se constituyen
alrededor de un crculo duro denominado "Los tres huastecos" y de

un segundo crculo que hace mayora llamado "El pentgono" (vase
cuadro 1), Esto se da en la relacin cotidiana del trabajo y tambin se
construyen acuerdos en comidas de trabajo.
c) Consejeros electorales que crean su equipo de trabajo con asesores.
ti) En lo que respecta al nombramiento de los consejeros locales, se
acord que cada uno de los nueve consejeros del Consejo General
se hara responsable de elaborar los listados de cuatro consejos locales
(excepto Woldenberg). Esta actividad recibi diversos grados de
inters en cada consejero; adems, en el Consejo General haba un
conocimiento diferente de cada estado de la Repblica y, en algunos
casos, la informacin de los mismos era ms escasa. De esta forma, las
propuestas de los consejeros fueron menos slidas ante los partidos
polticos.
e) Los consejos locales, en general, no tuvieron una densidad democrtica suficiente para que los consejos distritales tengan una constitucin
democrtica destacable.
559
j) Los consejos distritales poco slidos, democrticamente hablando,

slo se dedican a "palomear" las decisiones de las juntas distritales y
son ms sensibles a las presiones de los partidos polticos.
g) Se realizaron una serie de estudios tcnicos que, si bien en 1997
fueron coyunturales, prefiguraron en varios sentidos la institucionalidad dellFE: sobre la calidad del Padrn Electoral (Registro Federal
de Electores); un estudio de las actas de casilla y otro para verificar
la calidad de la jornada electoral (Organizacin Electoral); verificacin de la capacitacin de los funcionarios de casilla, una evaluacin
de sustituciones de funcionarios de casilla y un estudio de distritos
con irregularidades (Capacitacin Electoral y Educacin Cvica). En
este sentido, podra decirse que tambin en 1997 se prefiguraron el
monitoreo de medios de informacin (de 2000) y el conteo rpido (de
2003).
Proceso electoral de 2000 (elecciones presidenciales)
Justo despus de las elecciones federales de julio de 1997 el nuevo Consejo

General entr en un impasse que se concaten con una serie de presiones en
su contra por parte de sectores "duros" del rgimen. Por un lado, la disputa interna entre el Consejo y el secretario ejecutivo (Sols Acero) termin
en la salida de ste del IFE hacia el PRI (30 de enero de 1998), pero en el
marco de una campaa de desprestigio y acoso poltico-jurdico contra los
consej eros. 21
En el Consejo General el presidente Jos Woldenberg no pudo lograr
la aprobacin de su propuesta para el puesto vacante, llegando as al impasse
referido. Como salida al conflicto se llev a cabo una reunin en Cuernavaca (el 18 de marzo de 1998) de los nueve consejeros del Consejo General
en la que llegaron a ciertos acuerdos clave que daran un nuevo impulso
al trabajo del consejo y a la figura misma de rgano de control del ala ejecutiva del instituto. Particularmente, se decidi aprobar el nombramiento
de Fernando Zertuche Muoz como secretario ejecutivo, quien haba sido
consejero electoral en la poca inmediatamente anterior. Asimismo, se
acord un mecanismo para someter de manera efectiva la rama ejecutiva
del IFE, mediante el trabajo en comisiones que seran presididas por un
consejero electoral, mientras como secretario de cada una de ellas fungira
21 En lo panicular, cahe destacar los procedimientos administrativos contra Jaime Crdenas y Jess Cant,
que huscahan inhabilitarlos como consejeros electorale"
560
ERNESTO ISUNZA VERA
el director ejecutivo o, en el caso de los consejos distritales y locales, los

respectivos vocales (Cant, 1997; Gonzlez, 2003; De la Vega, 1998).21
Aunque anteriormente los vocales y directores ejecutivos participaran
en las comisiones, parece que es a partir del compromiso de Cuernavaca
cuando se da el acuerdo poltico para someter a las cabezas de la estructura profesional a los acuerdos tomados en comisiones y por los consejeros
(Almada, 2005).
Dentro del Consejo General algunos consejeros decidieron impulsar
acciones coordinadas para lograr hacer real la prerrogativa dada por la reforma de 1996 y nombrar en los 32 consejos locales y los 300 distritales una
mayora o unanimidad de consejeros con un perfil de compromiso e independencia. Este proceso, en trminos formales, se bas en un acuerdo del
Consejo General donde se establece el procedimiento (primer momento) y
otro en el que el mismo Consejo General aprueba, por unanimidad, la lista de
los 192 propietarios y 192 consejeros locales suplentes (segundo momento).
Cabe mencionar que en ambos momentos clave del proceso de "nombramiento en cascada" slo el PRI present objeciones, con el apoyo del diputado
(del mismo partido) que formaba parte del Consejo General (con voz pero
sin voto) como representante de la Cmara de Diputados. En los cuadros 2 y
3 se resume la informacin de esos dos momentos clave del proceso formal
de nombramientos.
Ms all de este procedimiento formal, debe hacerse especial mencin
de la consulta en las redes de la sociedad civil en el primer semestre de 1999
realizada por la Comisin de Organizacin Electoral (presidida por el consejero Jess Cant). Este accionar de las redes civiles pro democrticas y de
organismos civiles proderechos humanos, logr su cometido al dotar a los
consejos locales del IFE de una nueva correlacin de fuerzas. El proceso de
nombramiento de los consejeros de los 32 consejos locales empat, armoniosamente, ambos aspectos de la accin en el Consejo General: el formal, basa"Segn la revista Proceso 1119. los principales acuerdos operativos de la reunin de Cuernavaca versaron
sobre este acuerdo basado en el trabajo en comisiones. As, se acord: "a) Discutir y divulgar los proyectos
institucionales. b) Sobre esa base, formular un compromiso recproco de apoyo y cobertura pblica. c) Trabajar
a partir de los acuerdos ya tomados en relacin con el papel de las comisiones del Consejo General. d) Precisar
el papel que corresponder al secretario ejecutivo como coordinador de la Junta General Ejecutiva y los directores ejecutivos a partir de los trabajos de comisiones ya aprobados. e) Asegurar la participacin de los directores
ejecutivos en la lOma de decisiones, sobre la base de los proyectos institucionales, de sus atribuciones de ley
y de su trabajo como secretarios tcnicos de las comisiones. .I) Contar con mayor participacin del consejero
presidente en los trabajos de las comisiones. g) A partir de una delimitacin clara de atribuciones y funciones.
garantizar la informacin completa requerida por las comisiones y la colaboracin permanente del secretario
ejecutivo. h) Establecer, adems de lo anterior, un compromiso recproco de actitud y de trato respetuoso y de
colaboracin" (De la Vega, 1998).
561
CUADRO 2
PROCESO DE NOMBRAMIENTO DE CONSEJEROS LOCALES, 2000-2003

(Primer momento)
Objecin
Partido poltico
(apoyado por el consejero del Poder

En contra de que apoyen con propuestas los ex consejeros
electorales locales y no con los ex consejeros ciudadanos
Legislativo, el prista Eduardo Andrade)
locales.
En contra de que las instituciones acadmicas,
organizaciones sociales y ONG apoyen con propuestas, en
especial si hacen observacin electoral.
Ninguna.
PAN
Ninguna.
PRD
PRI
Fuente: Acta de la sesin ordinaria del Consejo General del
IFE
de 25 de mayo de 1999, "Punto 8.
PRO-
YECTO DE AC;ERDO DEL CONSEJO liENERAl. DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL POR EL CUAL SE ESTABLECE
EL PROCEDIMIENTO PARA INTEGRAR LAS PROPUESTAS DE CIUDADANOS PARA OCUPAR EL CARGO DE CONSEJEROS
ELECTORALES DE LOS 32 CONSEJOS LOCALES".
CUADRO
PROCESO DE NOMBRAMIENTO DE CONSEJEROS LOCALES, 2000-2003

(Segundo momento)
Partido poltico
Objecin
(apoyado por el consejero del Poder

Jalisco: contra Mara Marvn (por considerarla asesora
Legislativo, el prista Eduardo Andrade)
panista y antiprista).
Yucatn: contra Pa Gmez Garca, Patricia McCarthy y
Alberto Romero Bolio (por ser panistas, antipristas y del
Frente Cvico Familiar).
Baja California Sur: contraJoaqun Manuel Beltrn,
Margarita Gracia y Malcom Neil Shroyer Schoen.
Estado de Mxico: contra Soledad Gaytn (no tiene
credencial para votar).
PAN
Ninguna.
PCD (Centro Democrtico)
Ninguna.
DS-PPN (Democracia Social)
Ninguna.
PSN (Sociedad Nacionalista)
?n Menciona Chiapas como posible problema sin
argumentar.
PRD
Ninguna.
PRI
Fuente: Aeta de la sesin ordinaria del Consejo General del IFE de 7 de octubre de 1999, "Punto 7. PROYECTO DE ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITCTO FEDER.\L ELECTORAL POR EL C;AL SE DESIG:-JA A LOS
CONSEJEROS ELECTORALES DE LOS CONSEJOS LOCALES QUE SE INSTALARAN PARA LOS PROCESOS ELECTORALES
FEDERALES 1999-2000 Y 2002-2003".
562
ERNESTO ISUNZA VERA
DIAGRAMA 2
PROCESO DE NOMBRAMIENTO (REAL-FORMAL) DE

CONSEJEROS ELECTORALES DE LOS CONSEJOS LOCALES
--r
- ---
----r
---~
Pu,id,,, 1'''''''''''
opinan subre
1-1 \11-I-r I)Fl" Plu)(:rs() El',: LA (lFICIN.\ DI JFSl'S
r~.\NTc
Comisln de Or(!Jllu.arill Fkctoral

--'-'-~--'---r------
-r---f~--'
," '
1'-'--"
:::::':~J::~~
SCCOllffOrlt;}}'
de
J,,
c{lnSl,.')CfOS
pur
, P",~ ,
--,,;,,~::~~,~,
"J~:~,;:"j"
,,-~--='~nandan
1.'\ I1lunllrcs a
partidos p.lr,l que le,
l'alifillllcn del 1 al -1-
'1
1
C--;;;d;;;;;;-
1,prjlnC~a,.1L,iissttaa
~ --J S.l~.d~fll1~
_, se elabora
. I
sn;L'J\:J),\ L1ST~
L~_
rJSYA
DI'.l-Il':n Iv.\
\\l:1
S e ll\'Jll,hn 12 nOlllbro..:s a
partidos I';lr:l. '-Illo..: propongan
nru!;n:s \' supkmcs
Jum"""'~"
IlHegr:m
P~\lFR\ I"IS-I~.\
,,_
----.l
apnlcb~1
--c
Se
ddimtlva en
~csln de
Cl)rl'L')o General
///_~
~(~J
1,
m",,,
1'''''' co" , \
"""1" (,co",1
p.. m,,, ","
JtI,(lho de Jumas I"caks 11) 1 J,[J d<: t'x
CI)f}SL')lfOS
l<lca!c, y I,)i'itf1Tak" nI rropucs~as p.Of ex COllSCjtfl!'

IOl'aJes, el propuo..:st:b por orgamzao..:lOnes soclak~ ~
acadmlca'i, J) propuesta,; por o..:'1I\SC)cros dd
I
'\
CI)I\s\,.'I'J Gcno..:ral: 5,73X pmpuo..:st:ls para 3X4

coJlSl:jo..:rns \ In propicrarills y 191 SUp!o..:IH\"'S);
Al'uerdo 25 de mayo Je 1999CGr. 119l)
"
/
~
563
do en el acuerdo CG61/99, y la movilizacin ciudadana apoyada en algunos

actores clave insertos en un lugar estratgico de la interfaz socioestatal. Esto
se resume en el diagrama 2.
Puntos clave alrededor de las elecciones de 2000

a) Se inicia la construccin de bases de datos y de la Red IFE. Implic
b)
e)
d)
e)
la definicin tcnica de software y hardware, adems de qu bases de

datos tenan que ponerse a disposicin, de qu forma y con qu privilegios.
Hay cambios en puestos clave: Secretara Ejecutiva, direcciones de
Organizacin y Capacitacin.
Se integran acuerdos para comisiones.
Se desarrolla un mapeo general del proceso electoral, originado por
la necesidad de evaluar con base en resultados. As, en comisiones de
trabajo (Organizacin, Capacitacin, etctera) los directores ejecutivos
junto a los asesores de los consejeros electorales enlistaron las actividades pormenorizadas del proceso, definiendo indicadores de resultado,
con la finalidad de medir los grados de cumplimiento (en excelente,
bueno, regular y no aceptable).
Proceso anticipado para el nombramiento de consejeros de los consejos locales (vase cuadro descriptivo).
Las elecciones federales de 2000:

el Consejo General y el estado de Veracruz
El contexto electoral veracruzano (1994-2000P

Las elecciones federales de 1994 en Veracruz tuvieron una participacin alta
por parte de la ciudadana, aunque para el IFE tuvo una secuela poco honrosa:
debido a irregularidades en el distrito con cabecera en San Andrs Tuxtla,
las elecciones en esta demarcacin tuvieron que repetirse en un proceso
extraordinario en 1995. Como en todo el pas, la accin de los observadores
electorales signific el inicio de la incorporacin a estas tareas de miles de
personas; algunas de ellas en el futuro, sobre todo quienes formaron parte
de Alianza Cvica (Olvera, 2003), fungiran como consejeros electorales del
IFE o de los rganos electorales de los estados.
"Una primera versin de este apartado apareci en Isunza, 2004.
5641 ERNESTO ISUNZA VERA
:Fue en estas elecciones extraordinarias donde los rganos local y distrital

tuvieron un cambio ms sensible en sus reglas de operacin. El proceso de
1995 en San Andrs Tuxtla sin duda tuvo la ventaja de sumar expectativas
y vigilancia de la sociedad y la atencin especial de todo el Instituto Federal
Electoral en el estado de Veracruz. En esta eleccin se incorpor la primera
generacin de consejeros electorales que participaron en las elecciones de
1994 como observadores de Alianza Cvica,24 quienes reconocen que en
aquellos aos haba apenas un acercamiento reciente a temas electorales
y condiciones poco propicias para el efectivo control del rgano electoral
(Gonzlez, 2003).
Segn testimonio de actores del proceso federal de 1997 en Veracruz, el
presidente del consejo local tuvo una actuacin eficiente y una relacin hbil
con partidos y consejeros que le permiti sortear los procedimientos iniciados en su contra desde el Consejo General del instituto una vez terminado
el proceso electoral, con la finalidad de removerlo de su cargo. Ms an, el
conjunto de consejeros y partidos polticos no pudieron ofrecer prueba sustancial alguna para que la comisin ad bac iniciara procedimiento de separacin del cargo de Jorge Santos Azamar (consejero presidente del consejo local
y vocal ejecutivo de la Junta Local del IFE en Veracruz). Tambin actor clave
del proceso electoral de 2000 y 2003, vale la pena detenerse un momento en
la descripcin de este funcionario.
Operador identificado con el poltico prista veracruzano Miguel ngel
Yunes Linares (entonces secretario de gobierno del estado), Jorge Santos
Azamar trabaj claramente desde el proceso de 1997 para construir una
relacin de colaboracin con los consejeros electorales del consejo local,
lo que sintonizaba con los nuevos tiempos que empezaron a correr en el
IFE a partir de la reforma legal de 1996 y la llegada de los nuevos miembros del Consejo General. As, en 1997 se produjo la apertura para que,
de manera informal, los consejeros del consejo local pudieran proponer
nombres para la designacin de consejeros distritales; sin embargo, debido a la premura, la falta de experiencias previas y la inexistencia de redes
organizativas efectivas, pudieron proponer slo unas pocas personas las
cuales, por cierto, se aceptaron sin reticencias por el consejero presidente,
Jorge Santos (Gonzlez, 2003).
"En lo particular. desraca el nombramienro de Jos Gom.lez Sierra como consejero electoral del Consejo
Local, lo que permiti -a pesar de la posicin marginal en el Consejo- el nombramiento de algunos militantes
del movimienro ciudadano prodemocrtico como consejeros elecrorales distritales.
565
El proceso electoral de 2000 en Veracruz

Para el proceso de 2000 en Veracruz, de los seis consejeros nombrados, cuatro
formaron de Jacto un grupo de trabajo permanente donde se compartieron
informaciones, puntos de vista, experiencias y acuerdos,25 pero trabajando
de manera coordinada con los otros dos consejeros designados y el consejero
presidente. 26 As, el mecanismo de designacin "en cascada" logr que en 22
de los 23 consejos distritales del estado hubiera una clara mayora de consejeros independientes con una trayectoria de activismo social dispuestos a
ejercer su funcin de direccin y control dentro del IFE. Esta red de consejeros electorales distritales en su gran mayora se mantuvo como un subgrupo
vigente en el proceso 2000-2003, compartiendo una opcin y una visin
comprometidas con el proyecto poltico democrtico nacional.
El trabajo en comisiones en los consejos distritales, la comunicacin
peridica entre stos y el consejo local (as como con consejeros del Consejo
General), hicieron la diferencia en la configuracin de los consejos distritales,
que son los espacios donde se lleva a cabo el trabajo esencial de la organizacin del proceso electoral. En este sentido, los consejos distritales pudieron
controlar el proceso de contratacin de capacitadores-asistentes electorales,
que fue un elemento central en el xito de la organizacin de las elecciones.
As, la designacin y capacitacin de los ciudadanos que fungieron como
funcionarios de casilla fueron procesos ms transparentes que nunca antes.
Igualmente, la cercana de los consejeros electorales del consejo local y los
distritales hizo posible fortalecer el control del proceso electoral por la va de
dos mecanismos: primero, la creacin de un grupo de observadores electorales
que recibi financiamiento de la ONU y que trabaj de manera coordinada con
los consejos para la observacin de la jornada del 2 de julio de 2000; y, segundo, la creacin de redes de informacin no formal integradas por miembros
de organizaciones sociales de muy diverso cuo que permitieron una mayor
presencia del IFE en la geografa estatal pero, tambin, la recepcin en el instituto de informacin clave para el mejor desempeo del proceso.
"Tarjeta amarilla" en el "segundo tiempo":

el caso del Distrito X de Xalapa, Veracruz
En este sentido, la comunicacin entre las redes informales y formales dentro
del IFE permiti, a unos cuantos das de la jornada electoral, detener prcticas
15
16
Me retiero a los consejeros Daniela Griego, Laura Berruecos, Jos Gonzlez Sierra y Ernesto Isunza Vera.
Marco Agurre, Arnaldo Platas y Jorge Santos, respectivamente.
566
ERNESTO ISUNZA VERA
de la estructura operativa del Distrito X, con cabecera en Xalapa, Veracruz,

que se traducan en un operativo sofisticado para modificar la integracin de
las mesas directivas de casillaY
La primera insaculacin de ciudadanos se dio el 7 de marzo de 2000 y la
segunda el 7 de mayo. En este segundo proceso de sorteo de ciudadanos, los
consejeros electorales detectaron inconsistencias en las listas de electores que
fungiran como funcionarios de casilla; el tamao del "error" lleg a porcentajes alarmantes: en una de las zonas de trabajo (de las 10 en las que se dividi
el distrito electoral) "la supervisora detect 77 casos de alteracin del [nivel de]
escolaridad y problemas en 82 por ciento de las casillas" (lvarez, Femndez y
Femndez Arriola, 2001). Como se explic anteriormente, el grado de escolaridad es el punto clave para integrar las mesas directivas de casilla.
En este momento, a menos de 50 das para celebrar las elecciones, las
mesas directivas de casilla en el distrito electoral no podran integrarse. En
coordinacin con la Comisin de Organizacin del consejo local, el Consejo
Distrital y la Direccin de Organizacin en el mbito central, decidieron
intervenir el proceso en el Distrito X, detectando una falla estructural, producto de la manipulacin de los datos con los que fue alimentado el sistema
ELEC2000. 2H En resumen, se encontraron 849 casos de cambio del dato de
escolaridad, lo que "en campo" implic problemas serios para reconducir el
proceso, ya que los ciudadanos que deberan haberse capacitado y nombrado
como funcionarios de casilla no lo fueron en su momento y mostraron altos
ndices de rechazo al nombramiento cuando el proceso fue reconducido.
La respuesta del IFE a esta crisis con alto potencial de conflicto fue separar de sus funciones a la vocal de capacitacin de Xalapa y que un funcionario
de la Junta Local de Veracruz tomara en sus manos esa responsabilidad.
La cadena para la deteccin del problema, su denuncia y correccin, fue
construida precisamente gracias a la red formada por el nombramiento "en
cascada" de los funcionarios "ciudadanizados". El Consejo General design
un consejo local en Veracruz con mayora de consejeros "democratizadores"
en proporcin 4-2. A su vez, el consejo local de Veracruz design un consejo
distrital en Xalapa (Distrito X) con mayora "democratizadora" de 5-1. A su
vez, este Consejo Distrital contribuy a la creacin de relaciones de confianza
,- La narracin que sigue se basa en Alvarez. Fernndez y Fernndez Arriola (2001), as como en mi experiencia personal como presidente de la comisin de organizacin electoral del Consejo Local del IFE en Veracruz
(procesos electorales federales 1<)<)<)-2000 Y 2002-20(3).
"Sistema informtico de uso interno del lFE. Ah se da seguimiento, en cada proceso electoral, de cada
una de las tareas realizadas en cada consejo: con un sistema de seguridad y clara definicin de "privj[egios" de
acceso a la informacin, el sistema es "alimentado" con el trabajo cotidiano desde los consejos distritales hasta el
Consejo General, pasando por los consejos locales.
RBITROS CIUDADANOS D[ LAS DISPUTAS PARTIDARIAS
567
y lealtad al proceso democratizador con las cinco supervisoras del distrito,

quienes a su vez controlaron el desempeo de todos los capacitadores-asistentes electorales.
En el momento de la crisis, las supervisoras detectaron el falseamiento de
datos al contrastar lo que hacan sus capacitadores-asistentes "en campo" con
los datos que arrojaban los informes de ELEC2000. Los consejeros distritales
asumieron su responsabilidad y documentaron indicios slidos del problema.
En coordinacin con la comisin de organizacin del consejo local, se decidi
un operativo sin previo aviso, para intervenir los datos del consejo distrital.
Ah, con la ayuda de los operadores en campo y las supervisoras se document fehacientemente el falseamiento sistemtico y generalizado de datos.
En coordinacin con la Comisin de Organizacin del Consejo General, se
tomaron medidas inmediatas para corregir esta prctica fraudulenta. 29
Proyectos polticos dentro del
IFE
Dentro del IFE hay una visin institucional, por lo menos explcita, de reconocimiento de la labor de control y direccin que cumplen los ciudadanos
en la poltica pblica electoral. Sin embargo, me parece fundamental diferenciar tambin dos grandes proyectos que se enfrentan cotidianamente en
el seno de la institucin, tanto en el servicio profesional como en los consejos
ciudadanizados. El primero, que llamo "de normalizacin institucional", se
dirige a establecer rutinas y hbitos regulares para que los procesos, tareas
y dinmicas en el instituto puedan ser previsibles y "normalizar" la situacin,
que viene de un clima de sospecha, hacia otro contexto de reconocimiento
generalizado de la confiabilidad del IFE; sin duda, este proyecto poltico
engarza en gran medida con el proyecto poltico nacional que he denominado neoliberal.
Por otro lado, el segundo proyecto poltico cultural, que denomino "de
control ciudadano", mantiene la urgencia de profundizar los mecanismos
de control ciudadano dentro de la interfaz, asegurando que el instituto vive
an con mltiples zonas oscuras que no han sido efectivamente ventiladas
y que mantienen prcticas propias del "viejo IFE";JO como puede fcilmente
,<, Cabe mencionar que estos mismos hechos fraudulentos fueron descubiertos, documcntados y corregidos,
por lo menos, en los estados de Tabasco y Puebla.
;"Si bien estas zonas grises no afectaran directamente la poltica pblica electoral, sin embargo, disminuyen la eficiencia y legitimidad del instituto, al tiempo que se convierten en "bombas de tiempo" para el funcionamiento del mismo. Nos referimos a espacios discrecionales de manejo de personal y recursos financieros:
el trfico de influencias para los puestos de servicio profesional; la precaria situacin de derechos laborales de los
trabajadores de "la infantera"; la poltica sexista en contratacin y trato indigno en algunas partes del instituto;
y, finalmente, los acuerdos de silencio sobre casos de corrupcin y falta de control administrativo.
568
ERNESTO ISUNZA VERA
advertirse, quienes portan este proyecto poltico tienen grandes coincidencias con el proyecto poltico nacional democrtico.
Los actores dentro del IFE se adhieren a alguno de estos proyectos y
despus de dos procesos federales, no se trata, necesariamente, de que los
consejeros estn de un lado y del otro lado "la estructura" del instituto. Por
el contrario, uno de los elementos clave de un anlisis ms cualitativo de las
relaciones interfcicas en el IFE tiene que ver con el paso de un control por
la sospecha a una connivencia por la confianza. Hasta dnde la sospecha es
sana para revisar minuciosamente las tareas del servidor pblico a quien los
consejeros deben controlar?, qu tanto la confianza entre consejeros ahorra
fricciones y trmites y qu tanto elimina formas sanas de relacin institucional distante?
Bibliografa
ACKERMAN, John M., 2004, "Co-Governance for Accountability: Beyond

'Exit' and 'Voice"', World Development, vol. 32, nm. 3, Elsevier, pp. 447463.
ADRIAN FABRE, Armando, 2003, Entrevista concedida a Ernesto Isunza l-ra,
Xalapa, Veracruz, 17 de noviembre de 2003.
ALMADA, Hugo, 2003, Entrevista concedida a Ernesto Isunza l-ra y john M.
Ackerman, ciudad de Mxico, 26 de octubre de 2003.
---,2005, Comunicacin personal, 7 de noviembre de 2005.
ALVAREZ, Julieta, Marisa Fernndez y ngel Jos Fernndez Arriola, 2001,
"Incidencias electorales: el caso del Distrito X de Xalapa", en Francisco
Montfort Guilln (coord.), Eleccin de finalidades. Memoria poltica del Proceso Electoral Federal 1999-2000, Xalapa, Diario Poltica-Ayuntamiento de
Xalapa.
ARIAS, Manuel, 2005, Democratizacin, interfaces socio-estatales y redes sociales en
el caso de los consejos ciudadanizados del Instituto Federal Electoral, caso Chihuahua, mimeo.
AZIZ, Alberto y Jorge Alonso 2005, Campo electoral, espacios autnomas y redes:
el consejo general del IFE (I996-2005), Cuadernos para la Democratizacin
nm. 1, Mxico, Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin
sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos, CIESAS-UV
CANT, Jess, 1997, "Los consejeros ciudadanos tienen el control formal
pero no el prctico. La estructura operativa del IFE, formada por pristas y
exfuncionarios pblicos", entrevista concedida a Antonio Jquez y Julio
Aranda, Proceso, nm. 1075, 9 de junio de 1997.
RBITROS CIUDADANOS DE LAS DISPUTAS PARTIDARIAS! 569
DE LA VEGA, Miguel, 1998, "La minuta de los acuerdos es mi brjula:

Zertuche. Pactan tregua los consejeros del IFE, sobre una certidumbre: el
2000 ser ms difcil y expuesto ... ", Proceso, 1119, 13 de abril de 1998.
GONZLEZ SIERRA, Jos, 2003, Entrevista concedida a Ernesto Isunza l1era, 21
de enero de 2003.
IsuNZA VERA, Ernesto, 2004, El reto de la confluencia. Los interfaces socio-estatales en el contexto de la transicin poltica mexicana (dos casos para la reflexin),
Xalapa, Cuadernos de la Sociedad Civil nm. 8, Proyecto "Sociedad
civil, espacio pblico y democracia en Mxico"/Universidad Veracruzana,2004.
- - - - , 2005, "Interfaces socioestatales y proyectos polticos. La disputa
entre rendicin de cuentas y participacin ciudadana desde la perspectiva de la igualdad compleja", en Alejandro Monsivis (coord.), Polticas de
transparencia: ciudadana y rendicin de cuentas, Instituto Federal de Acceso
a la Informacin Pblica (IFAI)/Centro Mexicano para la Filantropa
(Cemefi), Mxico.
OLVERA, Alberto]., 2003, "Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera pblica en Mxico: el caso de Alianza Cvica", en
Alberto]. Olvera (coord.), Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin
en Amrica Latina: Mxico, Mxico, Universidad Veracruzana/Fondo de
Cultura Econmica.
SCHEDLER, Andreas, 1999c, "Poder y confianza institucional: algunas hiptesis sobre las reformas electorales en Mxico, 1990-1997", en]. Jess
Orozco Henrquez (comp.), tica y derecho electoral en el umbral del siglo XXI.
Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas-uNAM/lnstituto Federal Electoral/Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, pp. 1491-1505.
Captulo 21
El Instituto Federal de Acceso a la

Informacin Pblica: una institucin para
la rendicin de cuentas en Mxico'
Introduccin
Mara Marvn Laborde**

Roberto Corona Copado***
de democratizacin en Mxico es hablar de reformas

y transformaciones polticas que han tomado dcadas. Durante aos, las
reformas en el acceso al poder y la representacin poltica fueron centrales.
Ahora la preocupacin fundamental ya no es generar condiciones democrticas para acceder al poder, sino exigir la calidad democrtica del ejercicio del
mismo. Nos encontramos en el momento de las reformas democrticas de
"segunda generacin", centradas en el tipo de gobierno, el estado de derecho,
la rendicin de cuentas y el mejoramiento del desempeo de las instituciones
polticas.
En un Estado democrtico se establecen condiciones institucionales
que permiten controlar al poder poltico a travs de un sistema de pesos y
contrapesos. Esto supone que los ciudadanos, en el marco de la ley, puedan
actuar como un contrapeso efectivo frente al poder poltico. Para ello, deben
tener acceso a la informacin sobre los asuntos pblicos y estar en condiciones de seguir con detalle cada una de las etapas del proceso poltico. I La
informacin juega entonces un rol importante dentro de la democracia, y
ahora lo es en mayor medida por los procesos de transicin y consolidacin
democrtica.
U na aspiracin fundamental de la democratizacin consiste en mejorar
el modo de informar el proceso poltico y, a travs de un involucramiento
directo de la ciudadana, brindar a sta la oportunidad de incrementar su
participacin y lealtad hacia el sistema poltico y sus procesos. Sin embargo,
HABLAR DEL PROCESO
Las opiniones aqu vertidas son responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan la
postura institucional del IFA!.
'* Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), ciudad de Mxico, Mxico.
"'Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), ciudad de Mxico, Mxico.
1 En una democracia, si bien es cierto que hay un sistema de pesos y contrapesos entre los rganos del
gobierno, realmente quien debe tener la ltima palabra en esto es el ciudadano quien, para ejercer a plenitud sus
derechos y transformar las instituciones polticas, requiere de un elemento fundamental que se llama informacin. Sin informacin no hay democracia, porque es la condicin fundamental de sta (Escobedo, 2003: 100).
571
572
MARA MARVN LABORDE y ROBERTO CORONA COPADO
nicamente ciudadanos bien informados pueden participar exitosamente en

el proceso poltico democrtico. La accesibilidad implica la solicitud por
parte de aquellas personas interesadas en conocer y obtener la informacin,
a travs de la creacin de estructuras que fomenten la comunicacin entre
ciudadana y gobierno, y que logren el objetivo de alcanzar el acceso universal a la informacin. 2
Una poltica estatal de apertura de la informacin reporta varios beneficios prcticos. En primer lugar, el acceso a archivos pblicos permite que
los ciudadanos den seguimiento a asuntos especficos en los que estn interesados, y facilita la comunicacin entre stos y los servidores pblicos, aun
o especialmente cuando no haya cobertura de los medios de comunicacin.
En segundo lugar, el propio gobierno se puede beneficiar por ser el mayor
colector, usuario, archivador y productor de informacin, ya que puede controlarse a s mismo de una manera mejor, al permitirse administrar y coordinar con toda la informacin disponible los diversos programas y polticas que
emprende para gestionar recursos, ejecutar funciones, medir el desempeo
y prestar servicios. En tercer lugar, la apertura permite que los ciudadanos
conozcan con mayor profundidad e incluso participen en los procesos decisorios del gobierno, al mismo tiempo que le habilita para fincar responsabilidades a los funcionarios pblicos por sus decisiones y acciones. Por ltimo,
una ciudadana informada es el baluarte de un gobierno de apertura, no un
inconveniente tolerable o algo que deba ser ignorado cuando el gobierno
tenga asuntos ms importantes que atender. J
En este contexto resulta casi natural comprender que garantizar el acceso
a la informacin pblica gubernamental favorece el ejercicio democrtico del
poder y propicia la generacin de una cultura poltica en la que la rendicin
de cuentas, caracterizada por el involucramiento de los ciudadanos en las
acciones y decisiones del gobierno y por la exigencia de responsabilidad hacia
los servidores pblicos, es parte inherente del sistema poltico, paso importante para alcanzar el pleno desarrollo democrtico del Estado. Con ms y
mejor informacin, el ciudadano estar en mejores condiciones para evaluar
su gobierno y para tomar decisiones.
Este documento pretende dar cuenta de la existencia de un nuevo instrumento para exigir la rendicin de cuentas del gobierno por parte de la
sociedad, materializado en la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Federal y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, del que se
'Heeks (2001: 223) (vase Andrew Korac-Kakabadse y Nada Korac-Kakabadse, "Information technology's
impact on the quality of democracy. Reinventing the "democratic vesse1,,").
'Strenz(2003: 112-115).
EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACiN PBLICA
573
analiza tanto su diseo como su legitimidad institucional a la luz de las condiciones legales y operativas de origen, as como del ejercicio que se haga del
derecho de acceso a la informacin pblica a travs de las solicitudes de acceso y los recursos de revisin, a ms de dos meses de iniciada esta actividad.
La dimensin normativa: los instrumentos
del derecho de acceso a la informacin
La experiencia internacional muestra que la existencia de leyes de acceso a

la informacin pblica disminuye los ndices de corrupcin e incrementa
en forma sustancial la eficiencia administrativa del Estado. En la actualidad,
alrededor de 50 pases de todo el mundo cuentan con leyes que garantizan el
derecho de acceso a la informacin. Con excepcin de Suecia y Estados Unidos, el desarrollo de esta legislacin es muy reciente. 4 El reconocimiento del
derecho a la libre expresin en la promulgacin de la Declaracin Universal de
los Derechos Humanos y las experiencias sueca y norteamericana motivaron, a
partir de la dcada de los noventa, que se haya acelerado el proceso de aprobar
y poner en prctica la legislacin sobre el derecho de acceso a la informacin.
En la misma medida ha habido esfuerzos para adoptar leyes de privacidad o de
proteccin de datos personales. 5 Con ello, se cuenta con las condiciones institucionales bsicas para resolver una cuestin fundamental de la democracia en
todos los sistemas polticos, que consiste en cmo separar y proteger a la vez
las esferas de lo pblico y de lo privado.
Los gobiernos se han dado a la tarea de legislar sobre estas materias
porque se han percatado de la importancia que supone para impulsar la
consolidacin y la estabilidad de los regmenes democrticos. Tanto estados
altamente desarrollados como pases que se encuentran en el lmite de la
pobreza, desde viejas democracias hasta naciones de nueva creacin; no hay
un criterio de homogeneidad que indique la existencia de la legislacin de
acceso a la informacin. Por otro lado, el hecho de contar con esta ley no asegura per se su real implementacin y, por tanto, el desarrollo de una cultura de
'De hecho, mientras Esrados Unidos cuenta desde 1966 con una ley de acceso a la informacin (Freedom 01
Inlormation Act, FOlA, por sus siglas en ingls), Suecia tiene una tradicin bicentenaria en la materia. En 1776, el
Rik..dag (el Parlamento sueco) promulg la Ley de Libertad de Prensa que, con algunas reformas en 1949 y 1976,
sigue vigenee. Otro caso es Colombia, que en 1888 coneaba con el Cdigo de Organizacin Poltica y Municipal
para permitir a los individuos la solicirud de documentos en poder del gobierno. Sin embargo, el derecho de
acceso a la informacin no se reconoce propiamente sino a partir de 1985, cuando se aprob una ley que ordena
la publicidad de documentos y actos oficiales (Ley 57), y el reconocimiento en 1991 del derecho de acceso a
documentos del gobierno en la Constirucin colombiana (Banisar, 2002: 10-11, 38-39,42-43).
, Alrededor de 50 pases de rodo el mundo, principalmente en Europa, cuentan con leyes que protegen el
derecho de privacidad y de confidencialidad de documenros que contengan datos sensibles sobre individuos. Para
ms informacin, consultar F.PIC, Privacy lneernacional, 2002.
574
la transparencia y la rendicin de cuentas. Para que cada experiencia nacional resulte exitosa, es primordial la participacin, el inters de la sociedad
y, en particular, el compromiso de los gobiernos para considerar prioritaria
la agenda de acceso a la informacin, como materia vital para consolidar la
democracia y estabilizar el rgimen poltico a largo plazo.
En nuestro pas, el proceso de legislacin del derecho de acceso a la informacin ha sido lento y gradual. Esta legislacin viene a llenar un profundo
vaco legal e institucional, ya que transcurrieron ms de 20 aos entre la
reforma constitucional de 1977, caracterizada -entre otras reformas sustantivas- por la incorporacin del derecho a la informacin en el captulo de las
garantas individuales, y la aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en junio de 2002. 6
Aunque el artculo 60. constitucional reconoce que "el derecho a la
informacin ser garantizado por el Estado", no exista un cuerpo jurdico
que estableciera los mecanismos, rganos y procedimientos que permitiesen
a los ciudadanos tener acceso a la informacin en posesin de los rganos
del Estado. La reforma de 1977 era limitada? y precisara de un desarrollo
legislativo e incluso de una interpretacin judicia18 en 1996 para refinar dicha
6 A la fecha, en 21 entidades federativas (Aguascalientes, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas) se han aprobado leyes de acceso a la
informacin pblica, y en los dems estados, con excepcin de Campeche, se encuentran en proceso de adoptar
leyes en la materia. Destaca Colima porque adems cuenta con una ley de proteccin de datos personales, primera a nivel nacional. En el caso de los municipios, ha habido experiencias de una veintena de ayuntamientos
de todo el pas que han expedido reglamentos. Respecto a los estados que cuentan con una institucin anloga al
IFAI en su respectivo mbito, slo se actualizan 13 casos: Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Estado
de Mxico, Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Snaloa y Yucatn.
Fuente: pgina de Internet del Instituto Federal de Acceso a la Informacitlll Pblica, http://www.ifai.org.mx/
test/eym/edos.htm
-De hecho, cuando se aprob la reforma del artculo sexto constitucional, en el Diario de los Debates, tanto los
opositores como los miembros del PRI propusieron que se incluyera y adicionara que el derecho a la informacin
sera garantizado por el Estado como una prerrogativa en favor de los partidos polticos. Ms an, en un amparo
interpuesto por Ignacio Burgoa para solicitar informacin con base en esa reforma constitucional, la Corte baba
resuelto negar esa informacin (monto total de la deuda externa) aduciendo que el derecho de acceso a la informacin es una prerrogativa de los partidos y que no exista una ley secundaria que le garantizase ese derecho
(Escobedo, 2003: 104) (vase Jorge Islas, "Transparencia y acceso a la informacin pblica").
k La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha expresado su opinin sobre lo que debe entenderse por
derecho a la informacin. La Corte seal que la interpretacin del constituyente permanente al incluir el derecho a la informacin como una garanta social correlativa a la libertad de expresin, implica que el Estado debe
permitir el libre flujo de ideas polticas a travs de los medios de comunicacin. Adems, el mximo rgano
jurisdiccional ha establecido recientemente que, si bien en su interpretacin original el derecho a la informacin
se reconoci como una garanta de los partidos polticos, este concepto se ha ampliado. As, en una tesis, la Corte
ampli el alcance del derecho a la informacin y estableci que ste exiga "que las autoridades se abstengan
de dar a la comunidad informacin manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en una violacin grave
a las garantas individuales, en trminos del artculo 97 constitucional" (Semanario Judicial de la federacin'y su
Gaceta, novena poca, tomo IH, junio de 1996, p. 503). Posteriormente, a travs de otros casos, la Suprema Corte
"ha ampliado la comprensin de este derecho entendindolo tambin como garanta individual limitada. como
575
legislacin. La ausencia de reglas claras y operativas para la administracin

de documentos gubernamentales, as como de un instrumento que garantizara la plena efectividad del derecho a la informacin y el derecho de peticin,
haba generado una situacin en que los rganos del Estado actuaban bajo el
cobijo de la secreca y la opacidad, amparados en el principio no escrito del
secreto administrativo, y en donde los ciudadanos no contaban con la forma
de ejercer plenamente sus garantas individuales consagradas en los artculos
60. y 80. constitucionales.
Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental no reglamenta en su totalidad los artculos 60. y 80. constitucionales,9 s legisla el derecho a la informacin en lo que respecta al acceso
de informacin pblica que generan o administran las dependencias yentidades del gobierno federal y que se encuentra contenida en documentos. A
partir del 12 de junio de 2003, cualquier persona cuenta con los instrumentos
institucionales para hacer efectivo este derecho fundamental. La Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin est fundamentada en el principio de publicidad 10 de la informacin en posesin del Estado. En la medida
en que se privilegia la publicidad de la informacin, se subraya el carcter
excepcional de la informacin reservada, a travs de un listado limitativo de
causas por las cuales ser posible reservar cierta informacin, por un periodo
determinado no mayor a 12 aos, y que deber estar debidamente justificada
y motivada para evitar su divulgacin. La ley contempla como autoridades
responsables a los Poderes de la Unin, los organismos constitucionales autnomos, los tribunales administrativos y cualquier otra persona o entidad que
reciba recursos pblicos federales. Asimismo, la ley obliga a todos los seres lgico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, as como por el respeto de los derechos de terceros"
(Semanario Judicial de la Federacin'y su Gaeeta, Pleno, novena poca, tomo IX, abril de 2000. p. 72). As, de conformidad con la interpretacin del mximo rgano jurisdiccional, el derecho a la informacin es una garanta
individual que tiene diversas manifestaciones. Una de ellas es el derecho de acceso a la informacin pblica, que
debe ser garantizado por el Estado a travs de una legislacin especfica. Fuente: Cmara de Diputados, LVIII
Legislatura, "Exposicin de motivos y proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica", Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica, 25 de abril de 2002.
'Porque en todo caso ameritara una reforma constitucional de dichos preceptos. Asimismo, esta reforma
bien pudiera aplicar para la configuracin de un rgano de acceso a la informacin con plena autonoma constitucionaL pero ello implicara una cuestin de mayor complejidad institucional en el procedimiento legislativo
porque sin dicha reforma rompera con el principio de divisin de poderes, su diseo entrara en conflicto con
las funciones del Poder Judicial y los costos de su organizacin y operatividad seran demasiado altos. Comisin
Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), "Manifestacin de Impacto Regulatorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental".
'" Consiste en la presuncin de que la informacin en poder de organismos pblicos est sujeta al conocimiento pblico y que habr limitadas excepciones para su divulgacin o difusin. El ejercicio del derecho de
acceso a la informacin no deber implicar un esfuerzo excesivo y la autoridad ser la responsable de justificar
cualquier negativa. MendeI (2003: 72).
576
vidores pblicos a acatar sus disposiciones y establece una serie de causales

especficas de responsabilidad para sancionar su incumplimiento.
La legislacin del derecho de acceso a la informacin pblica finca su
base en tres ejes fundamentales. El primer eje se refiere a la obligacin de los
rganos del Estado de poner a disposicin de las personas informacin que
les permita conocer las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos
asignados del gobierno, y que deber estar disponible de manera permanente en medios electrnicos como Internet y sin que medie una solicitud
de los particulares. El segundo eje consiste en el derecho de los particulares
a requerir informacin a los sujetos obligados, mediante un procedimiento
establecido por la ley. El tercer eje se refiere a la creacin de instituciones
responsables de aplicar e interpretar la legislacin. 11
Por otro lado, la ley se ha convertido en un referente internacional ya que
dispone de un listado de obligaciones que cada dependencia y entidad debe
observar para su cumplimiento, independientemente de que medie una solicitud expresa. El artculo sptimo de esta ley otorga la mayor transparencia
posible de la gestin pblica al facultar a las personas para que conozcan la
informacin que est en manos del gobierno, busca hacer lo ms transparente
posible el uso y destino de los recursos pblicos y socializa el conocimiento
en la sociedad acerca de cuestiones fundamentales sobre concesiones, permisos, contrataciones, trmites y servicios. 12
Gracias a esta nueva ley, podrn existir condiciones favorables para que
se incremente la eficiencia gubernamental, se fortalezca una cultura de rendicin de cuentas en los servidores pblicos y se establezca una mejor relacin
entre el gobierno y la sociedad, a partir del registro de los actos y procedimientos administrativos y de las decisiones definitivas de las autoridades
debidamente archivados. La experiencia internacional demuestra que los
beneficios de este tipo de leyes redundan en el decremento de la corrupcin y
el aumento de la eficiencia: al incrementar los flujos de informacin, se puede
apreciar que gobernados y gobernantes tienen ms y mejores elementos para
tomar decisiones polticas, econmicas y sociales.
11 La ley obliga a los poderes federales y los rganos constirucionales autnomos. Sin embargo, cada poder y
rgano debe aprobar su propio reglamento. En el Poder Ejecutivo (administracin pblica federal), aplica el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Federal, interpretada por el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica, autoridad en la materia. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, el Banco de Mxico, el Instituto Federal Electoral, los trihunales
administrativos, y dems sujetos obligados, deben emitir sus propios reglamentos en su jurisdiccin en materia
de transparencia y acceso a la informacin. Fuente: 1F.\1, "Acceso a la informacin en otros sujetos obligados y en
las entidades federativas", en revisin.
\! Anculo 70. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Adems, el Reglamento de la Ley (para la administracin pblica federal) establece una periodizacin (tres meses,
seis meses o un ao) para actualizar la informacin en la pgina de Internet de cada dependencia o entidad.
577
La instrumentacin de una ley de acceso a la informacin reporta

numerosos beneficios. En principio, es un requisito bsico para el buen
funcionamiento de una democracia moderna, ya que refuerza el sistema de
contrapesos a partir de la participacin y la vigilancia de la ciudadana. La
ley se puede concebir como un sistema de incentivos de bajo costo, es decir,
incide en la mejora de la gestin gubernamental ante el conocimiento de que
sus actividades puedan ser revisadas en cualquier momento por un agente
independiente y que el costo poltico de su inaccesibilidad sera demasiado
alto. Genera una redistribucin de poder del Estado hacia la ciudadana, establece un mecanismo directo de participacin ciudadana y mejora el proceso
de toma de decisiones, otorga claridad en las cuentas pblicas, permite que
la investigacin tcnica financiada con recursos federales sea del conocimiento y aprovechamiento pblico, convierte a la sociedad en evaluadora de las
acciones del gobierno e incrementa la confianza sobre las instituciones del
Estado. l ) Asimismo, implica beneficios para el sector privado en la medida en
que favorece la transparencia, la socializacin del conocimiento y la vigilancia
independiente sobre el sector pblico, que en conjunto limitan la posibilidad
de corrupcin y permiten aumentar la tasa potencial de crecimiento de la
economa mexicana; en pocas palabras, la ley de acceso a la informacin es
una inversin social. 14
La apertura informativa brinda por otro lado grandes beneficios que
redundan en oportunidades de negocios para las empresas que buscan
minimizar sus costos de transaccin, gracias a la reduccin de incertidumbre en procesos de licitacin, venta directa de bienes y servicios al Estado,
comercio internacional y asuntos fiscales para un pas como Mxico, que
cuenta con el mayor nmero de tratados de libre comercio en el mundo. 1.1
Por ltimo, el uso del poder poltico, econmico o de cualquier otro tipo
para conseguir informacin privilegiada y hacer de ella un uso patrimonial
11 Cofemer. "Manifestacin dc Impacto Regolatorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental". anexo "Informacin adicional sobre beneficios".
l' En este sentido. estimaciones de la consultora Pricewaterhouse Coopers muestran que la falta de transparencia en la operacin guhernamental. junto con una legislacin mal diseada, produce costos equivalentes a
colocar un impuesto del 15 por ciento sobre los ingresos de las corporaciones que llevan a cabo sus negocios en
Mxico. Desde otra perspectiva. la falta de transparencia, la corrupcin y la ineficiencia que esto genera implican
una sobretasa de 3.U8 por ciento que es vista por los inversionistas como una prima de riesgo, disminuyendo
as la cantidad de capitales que Mxico puede atraer. Vase The Opacity Index, en http://www.opacity-index.com.
http://www.pwcglohal.com/mx
11 Desde 1995, la Unin Europea ha considerado el acceso a la informacin como un medio importante para
el crecimiento econmico. Al ser el sector pblico el mayor productor individual de informacin en reas tales
como legislacin, estadsticas, cultura, finanzas, investigacin, transporte, etctera, la difusin de la misma genera
oportunidades de negocio para las empresas nacionales, o para empresas con inters en realizar inversiones en
el pas (Weissenberg, 1996).
578
ser cada vez menos frecuente gracias a la democratizacin de oportunidades y el empoderamiento ciudadano que significa el acceso a la informacin
pblica.
Hay que tener en cuenta que el ejercicio de la ley de acceso supone una
serie de costos directos e indirectos por su operacin, los cuales se pueden
estimar a travs del monto de los recursos utilizados en instrumentar el
acceso a la informacin. l~ En cualquier caso, se deben tomar en cuenta los
costos asociados a la creacin de infraestructura tcnica y humana, adems
del proceso de aprendizaje por el que tanto las autoridades responsables
como los derechohabientes de la informacin deben pasar para hacer un uso
ms eficiente de ella. Se puede suponer que una vez establecidos los criterios
de disciplina documental y sistematizacin de archivos, los costos de operacin de un programa de acceso a la informacin convergern en un monto
mucho menor que el de los primeros aos de instrumentacin del programa.
Una vez establecida la infraestructura fsica, tcnica y humana, el costo de
operacin ser considerablemente menor y estar dado en trminos de la
intensidad del uso que el pblico haga del programa. 17
Adems, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental requiere de ciertas condiciones necesarias para su
plena operatividad. Entre ellas, destacan la creacin del rgano autnomo
que garantiza el acceso a la informacin, la normatividad derivada de esta ley,
el procedimiento para ejercer el derecho de acceso, y la legislacin en materia
de archivos y datos personales. Algunas de ellas constituyen realidades y
otras ms asignaturas pendientes. Analicemos dichas condiciones de manera
un poco ms detallada.
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFA!) es la
respuesta que la ley prev para colmar el vaco institucional que no se
haba podido resolver desde la reforma constitucional de 1977. Veinticinco
l ' Por ejemplo, en los primeros aos de operacin de la ley sobre la FTeedom oIInjormation Act (FOIA) de
Estados Unidos se estim un total de gastos por agencia de 47,8 millones de dlares, cantidad que en opinin
de algunos asesores del Departamento de Justicia est subestimada, Por otro lado, una estimacin similar hecha
en Canad en 2000 mostr que los costos del manejo del programa equivalan a 29 millones de dlares canadienses, Fuente: Cofemer, "Manifestaein de impacto regulatorio de la Ley Federal de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental", anexo "Informacin adicional sohre costos",
l' En Estados Unidos, cada secretara o agencia federal est obligada a presentar un reporte anual del ejercicio de acceso a la informacin a partir del nmero de solicitudes recibidas y procesadas, as como del porcentaje
de solicitudes que obtuvieron el acceso total o parcial a la informacin requerida, A partir de la medicin de estas
variables, se cuenta con una estimacin confiable de los costos de operacin y los grados de eficiencia del ejercicio
de la FOJA en aquel pas. El gasto total que realiz el gobierno federal para el acceso a la informacin fue de casi
226 millones de dlares para el ao fiscal 2000, que equivalen a poco ms de lOO dlares por solicitud recibida.
Fuente: Cofemer, "Manifestacin de Impacto Regulatorio de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental", anexo "Informacin adiconal sobre costos".
El INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
579
aos despus, la ley crea al IFAI como una institucin cuyo papel consiste,
principalmente, en garantizar el acceso a la informacin, proteger los datos
personales y fomentar una cultura de transparencia y rendicin de cuentas
de los servidores pblicos adscritos al Poder Ejecutivo de la Federacin.
El IFAI es concebido como un organismo descentralizado de la administracin pblica federal. Tiene autonoma operativa, lo cual le permite decidir
sobre sus lgicas de funcionamiento y operacin; cuenta con autonoma
presupuestaria, que le facilita decidir sobTe sus necesidades financieras y
le brinda la flexibilidad suficiente para la asignacin interna y ejecucin de
sus recursos bajo el control normativo de la administracin pblica federal,
lo cual lo convierte en una entidad paraestatal, no sectorizada, de control
indirecto no apoyada presupuestariamente, e implica que el Instituto no
est subordinado a ninguna secretara de Estado. Y, lo ms importante, tiene autonoma de decisin, que garantiza independencia en sus resoluciones
y decisiones. 18
La ley se fortalece con su reglamento, el cual regula el derecho de acceso
a la informacin en lo correspondiente al Poder Ejecutivo federal y precisa
las atribuciones del IFAI, as como las responsabilidades de los servidores
pblicos. En pocas palabras, favorece la operatividad del derecho de acceso
a la informacin. El reglamento posee ocho componentes bsicos: las facilidades que las dependencias deben otorgar para el acceso y consulta de informacin y el modo de cumplir con las obligaciones de transparencia (donde
se privilegia la puhlicacin de informacin por Internet); la clasificacin,
catalogacin y conservacin de archivos de la informacin pblica, reservada
y confidencial y, en su caso, la publicacin de versiones pblicas de documentos y expedientes; la proteccin de datos personales y la regulacin de
su acceso y correccin; las cuotas de acceso, favoreciendo la gratuidad de la
informacin por medios electrnicos; el papel que desempean las unidades
de enlace, que constituyen el canal de comunicacin entre el solicitante y las
unidades administrativas, as como los comits de informacin, que deciden
la clasificacin de la informacin dentro de cada dependencia y entidad; la
mayor precisin de atribuciones del IFAI Y la aclaracin de que este instituto
es tambin un sujeto obligado por la ley; el camino de acceso a la informacin, a los datos personales y a la correccin de stos, mediante una serie
de procedimientos con plazos previamente establecidos y con mecanismos
que favorezcan el ejercicio del derecho de los solicitantes; y el recurso de
revisin que se interpone ante el instituto, que detalla el proceso que puede
"Decreto de creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, Diario Oficial de la Federaciin,
24 de diciembre de 2002.
580
seguir cualquier persona que se inconfonne con la respuesta de la autoridad

responsable a la que se requiri informacin. 19
Junto con el reglamento, la leyes complementada por normatividad
especfica como el Reglamento Interior del IFAI Y una serie de disposiciones
que configuran el diseo institucional con que opera el sistema de acceso a
la informacin. Destacan los Lineamientos Generales para la Clasificacin
y Desclasificacin de Informacin de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal',lo con los que se otorga certeza al principio de publicidad de la informacin pblica y a la mxima restriccin de
su clasificacin, al disminuir al mximo los espacios de discrecionalidad y
las decisiones subjetivas. Con los lineamientos se busca lograr un equilibrio
entre la transparencia de la gestin gubernamental, el buen funcionamiento
del Estado y la proteccin de los datos personales; en suma, constituyen un
manual para los servidores pblicos y una gua para la sociedad en la que se
sealan las directrices para clasificar la informacin que generan o administran las autoridades responsables.
Con la ayuda de estos lineamientos, se permitir identificar documentos
y expedientes con informacin clasificada gracias a que definen los supuestos
de reserva y confidencialidad en temas como seguridad nacional, seguridad
pblica, la conduccin de las negociaciones y las relaciones internacionales,
la estabilidad financiera, econmica o monetaria, la vida, seguridad o salud
de cualquier persona, la verificacin del cumplimiento de las leyes, la prevencin o persecucin de delitos, y procesos deliberativos y administrativos
que no han causado estado, entre otros. As, por ejemplo, si una dependencia
reserva informacin porque su difusin puede poner "en riesgo las acciones
destinadas a proteger la gobernabilidad democrtica", sta debe comprobar
que efectivamente puede impedir el derecho a votar y ser votado, u obstaculizar la celebracin de elecciones federales, que son los supuestos legales que
definen la gobernabilidad democrtica. En temas como seguridad nacional,
apenas se est abriendo el debate en la arena pblica, donde se debe discutir
su concepto desde un plano ms operativo y adecuado a las polticas y programas que producen las dependencias y entidades que tienen que ver con
la integridad o permanencia del Estado mexicano, la estabilidad de las instituciones, la gobernabilidad democrtica, la defensa exterior y la seguridad
interior de la Federacin. Comprobar el dao por otorgar el acceso a cierta
informacin constituye de antemano un debate complicado todava no defi,o Cofemer, Manifestacin de Impacto Regulatorio del Reglamento de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubemame1ltal.
'''Publicado en el Diario Oficial de la Federacill, 18 de agosto de 200.J.
EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
581
nido y sumamente dinmico, que requiere del constante ejercicio del dilogo
entre las autoridades, la sociedad y el IFAI.
La ley establece los criterios y procedimientos de acceso a la informacin
que deben seguir las instituciones de la administracin pblica federal. Estas
agencias gubernamentales, que suman alrededor de 250 dependencias y
entidades, deben contar con unidades de enlace para asegurar la recepcin y
gestin de las solicitudes de informacin, y con comits de informacin para
evaluar los criterios de clasificacin, decidir la procedencia de la negativa o
clasificacin propuesta y ordenar que se otorgue acceso a la informacin. 21
Cualquier persona, o su representante legal, pueden presentar solicitudes de
informacin por correo al domicilio postal de la unidad de enlace correspondiente, en persona ante las oficinas de las unidades de enlace, o por Internet
a travs del Sistema de Solicitudes de Informacin (SISI).
El SI SI es el sistema electrnico diseado para ofrecer a la sociedad un formato nico de presentacin de solicitudes de acceso a la informacin de cualquier dependencia o entidad del gobierno federal, en forma gil y sencilla.
De esta forma, los solicitantes de informacin encontrarn una misma puerta
de acceso a toda la administracin pblica federal.22 El SISI ha sido diseado
tambin para recibir los recursos que los particulares deseen interponer ante
el IFAI en contra de las negativas de acceso a la informacin solicitada, sin
necesidad de presentar documentos, trasladarse a oficinas pblicas o realizar
trmites adicionales. El objetivo es facilitar al mximo la presentacin de
recursos en caso de que la informacin requerida haya sido negada o entregada en forma incompleta o no satisfactoria.
Sin embargo, quedan algunas asignaturas pendientes que tienen que
resolverse ya sea por el desarrollo institucional y la aplicacin de la legislacin, o por medio de una serie de reformas legales. Quiz los puntos ms
importantes a considerar para la plena implementacin del conjunto de instituciones y disposiciones legales derivadas de la ley de acceso a la informacin
sean la sistematizacin de archivos y la proteccin de datos personales.
Para afrontar los retos que tendrn los archivos federales a partir del
establecimiento de las nuevas reglas para el acceso a la informacin pblica, es fundamental readecuar la disciplina documental e incluso aprobar
21 Cabe aclarar que para responder a una solicitud de informacin, las dependencias o entidades no estn
obligadas a producir nueva informacin. La ley slo obliga a entregar aquella informacin pblica que se
encuentra contenida en documentos, dentro de sus archivos. El solicitante puede ayudar a agilizar el trmite si
describe la informacin deseada y si puede identificar el tipo de documento que podra contenerla. Fuente: IFAI,
"Procedimientos de Acceso-Gua", Mxico, IFAJ, 2003.
2! El SISI puede ser aplicado desde la pgina de Internet de cualquier dependencia o entidad a la que se desee
requerir informacin, en http://www.ifai.org.mx, o bien en http://www.informacionpublica.gob.mx
582
la normatividad especfica en materia de archivos, que requiere tanto una

reforma legal como un trabajo logstico y de infraestructura. Dicho esfuerzo
requerir de la actualizacin de la estructura organizativa y funcional del
Archivo General de la N acin para consolidar su papel como entidad estatal
en materia de archivos administrativos e histricos, el desarrollo de un sistema nico de clasificacin documental del gobierno federal, la elaboracin
y actualizacin de los catlogos de disposicin documental, la creacin de
un sistema red de archivos administrativos, la actualizacin tecnolgica e
informtica, la capacitacin del personal que labora en las tareas de administracin de documentos y organizacin de archivos, y el mejoramiento de las
instalaciones que los custodian. 23
La proteccin de los datos personales, su acceso y correccin, constituye
otro aspecto fundamental que se encuentra todava en proceso dentro del
actual diseo institucional. Son los datos concernientes a una persona fsica,
identificada o identificable, entre otros, los relativos a su origen tnico o
racial, o que estn referidos a las caractersticas fsicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, nmero telefnico, patrimonio,
ideologa y opiniones polticas, creencias o convicciones religiosas o filosficas, los estados de salud fsicos o mentales, las preferencias sexuales, u
otros anlogos que afecten su intimidad. Por definicin de la ley, los datos
personales constituyen informacin confidencial que se entrega al gobierno,24
y para que pueda ser difundida se requiere del consentimiento de su titular.
De otra forma, no tiene por qu hacerse pblica, por lo que de esa manera se
protege el derecho a la privacidad. Aunque existen en la actualidad procedimientos para acceder y corregir los datos personales de uno mismo, hace falta
normatividad que d consistencia y brinde plena operatividad al derecho
fundamental de proteccin de la intimidad y la privacidad, y no slo eso,
sino que promueva el libre flujo de datos e instrumente el habeas data como
solucin administrativa y jurisdiccional para la proteccin y promocin de
este derecho fundamental.
El Proyecto de Ley Federal de Proteccin de Datos Personales, que fue
aprobado por el Senado y enviado a la Cmara de Diputados el 30 de abril
de 2002, pretende regular el tratamiento de datos de las personas fsicas que
figuren en archivos, registros y bases de datos, y reglamenta en la materia de
"Cofemer, Manifestacin de Impacto RqIulatorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental, anexo "Informacin adicional sobre implementacin"; Archivo General de la Nacin,
"Lineamientos para la organizacin, clasificacin y conservacin de archivos en las dependencias y entidades de
la administracin pblica federal", documento de trabajo.
"Tambin es informacin confidencial aquella que es entregada con ese carcter por los particulares a las
dependencias o entidades, ya sea mediante convenios de confidencialidad u otro tipo de acuerdos.
583
datos personales los derechos a la informacin, a la privacidad, de peticin

y el habeas data. Entre otras disposiciones, propone al IFAI como la autoridad administrativa encargada de controlar, organizar, estructurar, evaluar y
vigilar la proteccin de los datos personales, aunque deja al Poder Judicial la
facultad de resolver su proteccin por medio del habeas data. Por otro lado,
existe una propuesta del Banco de Mxico que ve en el IFAI el ente regulador
de las sociedades de informacin, que son organizaciones que administran
datos personales, con el objetivo de combatir el monopolio del control de
informacin; adems promueve como principio de accin una conciliacin
entre la privacidad del individuo y el flujo de datos, y enfatiza el tratamiento
de datos relativos a informacin financiera y bancaria. 25 Como se puede ver,
nicamente con la aprobacin de la Ley Federal de Proteccin de Datos
Personales, que se encuentra en la Cmara de Diputados para su discusin
final, puede darse un comienzo cierto.
La dimensin institucional:
el IFAI como garante del acceso a la informacin
El IFAI es la autoridad en materia de acceso a la informacin en el mbito de

la administracin pblica federal. Resuelve sobre las negativas a las solicitudes
de acceso a la informacin y las decisiones que toma el Pleno,26 tienen efectos
vinculatorios para todas las dependencias y entidades. En materia de sus resoluciones, el IFAI no est subordinado a autoridad administrativa alguna,27 aun"Senado de la Repblica, "Proyecto de Decreto de la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales",
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, ao v. nm. 1082, 5 de septiembre de 2002; Del Villar, Daz de
Len y Gil Hubert 2001; Banco de Mxico, "Propuesta de Ley Federal de Proteccin de Datos Personales",
12 de mayo de 2003; Cofemer, "Anlisis de Impacto Regulatorio del Proyecto de Decreto de la Ley Federal de
Proteccin de Datos Personales".

or, El Pleno es la mxima autorid'ld y rgano de gobierno dellFAI, el cual est integrado por cinco comisionados, designados por el Ejecutivo federal y sujetos a la "no objecin" del Senado. El Pleno delibera en forma
colegiada, y decide y adopta sus resoluciones de acuerdo con el voto mayoritario de sus integrantes. Elige al
comisionado presidente, quien ejerce la representacin legal del organismo, as como la coordinacin del Pleno,
la coordinacin de los apoyos tcnicos y administrativos al Pleno, y la coordinacin del FA! con su entorno
administrativo, poltico y social. A su vez, ellL\1 cuenta con las secretaras, direcciones y dems unidades administrativas que designe el Pleno, de conformidad con el presupuesto autorizado, encargados de las actividades
administrativas, operativas y de sustanciacin de los procedimientos. El lFAl cuenta con un rgano interno de
control. que ejerce sus funciones acorde con la naturaleza especializ.ada del instituto y sin interferir en las decisiones sustantivas de la entidad; tambin cuenta con un rgano de vigilancia, cuya funcin de comisario recae en
el titular del rgano interno de control.
2' El hecho de que el lF\l se constituya en autoridad en la materia que obliga a las dependencias y autoridades a acatar sus resoluciones, no exime al solicitante, en su condicin de derechohabiente del acceso a la
informacin, de recurrir ante el Poder Judicial de la Federacin a travs de la interposicin del juicio de amparo,
con el objeto de impugnar una decisin de autoridad administrativa que ataca su derecho de acceso a la informacin. as como al acceso y correccin de datos personales. Desde luego, el proceso judicial es independiente del
proceso administrativo que se realiza.
584
que no exime al solicitante, en su condicin de derechohabiente, del acceso

a la informacin, de recurrir ante el Poder Judicial de la Federacin a travs
de la interposicin del juicio de amparo con el objeto de impugnar una decisin de autoridad administrativa que ataca su derecho de acceso a la informacin, as como al acceso y correccin de datos personales. Desde luego, el
proceso judicial es independiente del proceso administrativo que se realiza.
En otras palabras, el IFAI ofrece una solucin heterocompositiva de carcter
administrativo en la medida que se convierte en un rbitro que resuelve el
conflicto entre el solicitante y la autoridad responsable, sin llegar a ser de
carcter jurisdiccional, papel que le corresponde a cualquier juez federal.
El actual diseo institucional del instituto brinda una idea de su legitimidad de origen. Nos referimos a las implicaciones de su autonoma con respecto a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, por
ejemplo, en la medida que conoce y tiene acceso a la informacin reservada
y confidencial para resolver los recursos de revisin. La autonoma asegura
el equilibrio y la objetividad necesarios para garantizar el derecho de acceso
a la informacin del gobierno federal.
El IFAI tiene como misin promover la democratizacin del ejercicio
del poder a travs del acceso a la informacin pblica y la socializacin del
conocimiento sobre la gestin gubernamental y contribuir al respeto de la
vida privada de las personas a travs de la proteccin de sus datos personales.
En consecuencia, el objetivo de este instituto tiene tres dimensiones fundamentales: hacer accesible la informacin gubernamental que es pblica;
poner a buen resguardo los datos personales, los que ataen a la vida privada
de cada persona; y reservar nicamente la informacin que por excepcin
deba conservarse con ese carcter, si su divulgacin pone en riesgo reas y
asuntos estratgicos de inters nacional; es decir, del inters del pas y de los
meXIcanos.
Las tres dimensiones son fundamentales. Ninguna puede desdearse,
el deber estratgico de los comisionados y los dems servidores pblicos de
esta institucin es saber delimitar puntualmente estos tres campos: el extenso
universo de lo pblico, atendiendo al principio general de la publicidad de
la informacin; el espacio preciso donde reside lo privado, bajo el principio
del derecho a la vida privada y la intimidad de las personas; y el terreno, ms
reducido, pero vital, de la seguridad y la defensa de los intereses nacionales,
cuya vulneracin puede poner en riesgo al pas. Para reservar informacin
se deber demostrar que se est protegiendo un genuino inters general. La
reserva, cuando proceda, deber hacerse en beneficio de todos los mexicanos
y nunca para encubrir o proteger un inters de parte.
585
Las funciones dellFAI pueden clasificarse en cuatro tipos. Las resolutivas

y reguladoras son claves para garantizar el acceso a la informacin pblica
y proteger los datos personales, a travs de la resolucin de las negativas de
acceso a informacin, la interpretacin de la ley y la expedicin de lineamientos. La funcin de supervisin y vigilancia es esencial para impulsar avances
en la transparencia del gobierno federal. La funcin de promocin es fundamental para fomentar y difundir los beneficios del derecho de acceso a la
informacin e impulsar una cultura de transparencia y rendicin de cuentas.
Las funciones operativas y administrativas son necesarias para asegurar todo
lo anterior 2H (vase cuadro 1).
Desde el 12 de junio de 2003, las dependencias y entidades han recibido
solicitudes de acceso a la informacin por parte de los particulares, y el FAI
ha conocido las demandas que los recurrentes han interpuesto por la negativa
a sus solicitudes de informacin. Las solicitudes y los recursos constituyen
un indicador valioso para conocer en qu medida las personas hacen uso de
sus derechos y las agencias gubernamentales cumplen con sus obligaciones.
Solicitudes de acceso a la informacin
A partir de la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso

a la Informacin Pblica, el12 de junio de 2003, a la fecha de corte para este
anlisis, 28 de octubre de 2004, se han recibido 55,876 solicitudes de informacin en las dependencias y entidades de la administracin pblica federal,
situacin que refleja el inters de la sociedad por conocer las labores del
gobierno federal. De dichas solicitudes, 49,666 ya han recibido respuesta por
parte de las unidades de enlace de cada dependencia o entidad consultada. Es
decir, casi nueve de cada 10 solicitudes presentadas han recibido respuesta
por parte de la autoridad responsable en tiempo y forma.
Hay que destacar que la interaccin entre los solicitantes y las autoridades responsables se ha realizado principalmente a travs del Sistema de
Solicitudes de Informacin (SISI), instrumento que ha facilitado considerablemente a la sociedad el acceso a la informacin por medio de Internet,29
'" Se consultaron los artculos 37 y 39 de la Ley J<ederal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental y 62 del reglamento de la misma.
,,, El 5151 sintetiza dos elementos primordiales de la agenda de reforma de la gestin pblica. Por un lado,
es un producto de la information fechnol0!f.Y (IT, por sus siglas en ingls), que es definida como el conjunto de
tecnologas informticas y de telecomunicaciones diseadas para ofrecer medios automatizados del manejo
de informacin. Por otro lado, el 5151 constituye la parte operativa y la cara visible de los informafion syJfemJ (IS, por
sus siglas en ingls), que son el conjunto y la interaccin de componentes tcnicos, humanos e institucionales que
introducen, almacenan, procesan, producen y transmiten informacin (Heeks, 2001: 15) (vase Richard Heeks,
"Reinventing government in the informarion age").
586
CUADRO I
Funciones
Resolutivas
Atribuciones
Interpretar en el orden administrativo la ley, favoreciendo el principio de publicidad

de la informacin en posesin de los sujetos obligados.
Resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin, as como de
acceso y correccin de datos personales, en los recursos de revisin interpuestos por
los solicitantes.
Reguladoras
Establecer y revisar los criterios de clasificacin, desclasificacin y custodia de la
informacin reservada y confidencial.
Elaborar y apl icar junto con el Archivo General de la N acin criterios para la catalogacin y conservacin de los documentos, as como la organizacin de archivos de las
dependencias y entidades.
Elaborar los formatos de solicitudes de acceso a la informacin, as como el de acceso
y correccin de datos personales.
Establecer lineamientos y polticas generales para el manejo, mantenimiento, seguridad
y proteccin de los datos personales en posesin de las dependencias y entidades.
Elaborar la gU<1 de procedimientos de acceso a la informacin de las dependencias y
entidades.
Disear procedimientos y establecer sistemas para que las dependencias y entidades
reciban, procesen, tramiten y resuelvan las solicitudes de acceso a la infonnacin. as
como las de acceso a los datos personales y su correccin.
Establecer sistemas para que las dependencias y entidades puedan enviar al IF.'\J resoluciones, criterios, solicitudes, consultas, informes y cualquier otra comunicacin por
medios electrnicos.
Supervisin
Vigilar y, en caso de incumplimiento, hacer las recomendaciones a las dependencias y
entidadcs para que se d cumplimiento a las obligaciones de transparencia.
y vigilancia
Hacer del conocimiento del rgano interno de control de cada dependencia y entidad las
presuntas infracciones a la ley y su reglamento cometidas por algn servidor pblico.
Hacer del conocimiento pblico las resoluciones finales que expidan los rganos
internos de control que hayan causado estado, lucgo de haber sido notificadas al
Instituto.
Realizar visitas o requerir a las dependencias y entidades para asegurar la debida
clasificacin o desclasiticacin de informacin, o la procedencia de otorgar su acceso.
Promocin
Orientar y asesorar a los paniculares acerca de las solicitudes de acceso a la infonnacin.
Proporcionar apoyo tcnico a las dependencias y entid'ldes en la elaboracin y ejecucin de sus programas de informacin.
Capacitar a los servidores pblicos en materia de acceso a la informacin y proteccin
de datos personales.
Difundir los bencficios del manejo pblico de la informacin. como tambin las responsabilidades de los servidores pblicos en el buen uso y conservacin de aqulla.
Elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir y ampliar el conocimiento
sobre la materia de la lev.
Cooperar en materia de transparencia, acceso a la informacin y proteccin de datos
personales con los dems sujetos obligados. entidades federativas, munieipios u rganos de acceso a la informacin mediante la celebracin de convenios o acuerdos.
Rendir un informe pblico con periodicidad anual ante cl H. Congreso de la Unin.
Operacin
Elaborar el Reglamento Interior y dems normas de operacin.
y administracin Designar a los servidores pblicos a cargo del Instituto.
Preparar el proyecto de presupuesto anual.
Otras atribuciones que le confieran la ley u otra disposicin aplicable.
587
a tal grado que el 92.30 por ciento de las solicitudes y el93.30 por cuento de
las respuestas se han realizado de manera electrnica (vese cuadro 2).30
CUADRO
ESTADSTICAS DE SOLICITUDES DE INFORMACIN

Concepto
2003
2004
Solicitudes electrnicas
Solicitudes manuales
Total solicitudes
Respuestas electrnicas
Respuestas manuales
Total respuestas
22,266
1.831
24,097
19,855
1,479
21,334
29,312
2,467
31,779
26,484
1,848
28,332
Total
51,578
4,298
55,876
46,339
3,327
49,666
* Cifras del 2H de octubre de 2004.

Fuente: IF.\I, estadsticas SISI, http://www.ifai.org.mx. 2H de octubre de 2004.
Al observar los datos por dependencias y entidades, se advierte que 20 de

ellas concentran la mitad de las solicitudes de informacin. De entre las que destacan, se encuentran la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara
de Educacin Pblica, el Instituto Mexicano del Seguro Social, Presidencia de
la Repblica y la Secretara de Gobernacin, entre otras (vase cuadro 3).
Entre las dependencias y entidades que en mayor medida atienden las
solicitudes, destacan la Secretara de la Defensa Nacional, que ha respondido
al 96 por ciento de las solicitudes recibidas, y la Secretara de Economa, con
94 por ciento. En el otro extremo se encuentran la Secretara de Comunicaciones y Transportes y la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con 80 y 82 por ciento, respectivamente (vase cuadro 4).
La temtica principal de las solicitudes de informacin versa sobre
aspectos relativos a la estructura y funciones de las dependencias y entidades, seguida de informacin de carcter estadstico y presupuestario. Con
relacin a las respuestas, poco ms de la mitad ha consistido en la entrega
de la informacin solicitada en medio electrnico, a travs del SISI, mientras
que slo el tres por ciento de las respuestas corresponde a la negativa que
las dependencias o entidades atribuyen a la informacin por su carcter
reservado o confidencial.
'''De 55.876 solicitudes, 51.57H se recibieron a travs del 51S1 y solamente 4,298 se gestionaron a travs de
las unidades de enlace, que recibieron por correo convencional o en persona las solicitudes de acceso. La misma
tendencia se advierte en las respuestas a dichas solicitudes, ya que de 49,666 respuestas, 46,339 procedieron en
forma electrnica y nicamente 3,327 en fomla manual. Fuente: IFAI, estadsticas S151, http://www.ifai.org.mx
588
CUAORO
DEPENDENCIAS Y ENTIDADES CON MAYOR NMERO

DE SOLICITUDES DE INFORMACIN RECIBIDAS
Dependencia () entidad
Recibidas
Secretara de Hacienda v Crdito Pblico

Instituto Mexicano del Seguro Social
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de !'.Iedio Ambiente y Recursos Naturales
Secretara de la Funcin Pblica
6. Secretara de Gobernacin
7. Procuradura General de la Repblica
8. Sccretara de Comunicaciones y Transportes
9. Presidencia de la Repblica
10. Secretara de la Dcfensa Nacional
11. Secretara de Salud
12. Comisin Federal de Electricidad
13. Secretara de Relaciones Exteriores
14. Senicio de Administracin Tributaria
15. Aeropuertos y Servicios Auxiliares
16. Secretara de Economa
17. Secretara de Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
18. Petrleos Mexicanos
19. Secretara de Desarrollo Social
20. Instituto Fedeml de Acceso a la Informacin Pblica
l.
2.
3.
4.
5.
Fuente:
IFAI,
estadsticas
SISl
Solicitudes
Atendidas (%)
3,364
2,954
2,250
1,812
1,574
1,539
1,492
1,442
1,232
1,221"
1,199
1,163
1,083
1,020
986
969
951
93
86
83
82
78
85
89
80
91
96
86
93
91
90
88
94
89
940
830
823
91
83
89
htq>://www.ifai.org.mx. 28 de octubre de 2004.
Resulta pertinente aadir que alrededor del 14 por ciento de las respuestas han sido atendidas conforme al artculo sptimo de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, es
decir, aquella informacin que por disposicin expresa de la ley debe estar
contenida en las pginas de Internet de acceso pblico de las dependencias y
entidades. Por otro lado, se registra un 14 por ciento de respuestas en torno a
solicitudes de informacin no atendidas por no ser competencia de la unidad
de enlace correspondiente, y que da una idea de la desorientacin entre la
sociedad respecto de la dependencia o entidad a la que deben dirigirse para
solicitar la informacin deseada.
Recursos de revisin
Tanto la ley de acceso a la informacin como su reglamento facultan al IFAI

como la autoridad administrativa encargada de recibir, dar trmite y resolver
589
CUADRO 4
RESPUESTAS A SOLICITUDES DE INFORMACIN

POR TIPO DE RESPUESTA
Tipo de respuesta
Porcentaje
Entrega de informacin en mcdio electrnico

Inexistencia de la informacin solicitada
La informacin cst disponible pblicamente
La solicitud no correspondc al marco de la LFTAIPG
Negativa por scr rescrvada o confidcncial
No es dc competcncia de la unidad de enlace
No se dar trmite a la solicitud
Notificacin de envo/lugar y fecba de cntrega
Total general
Fuente:
IFAI,
estadsticas
SISI,
28,529
1,566
6,522
1,227
1,694
7,083
U94
1,650
49,666
57.44
3.15
13.13
2.47
3.41
14.26
2.80
3.32
100
http://www.ifai.org.mx. 28 de octubre de 2004,
los recursos de revisin presentados por los solicitantes para reivindicar su

derecho de acceso a la informacin pblica, El solicitante puede interponer
dicho medio de impugnacin ante el Pleno del instituto cuando se le niegue el
acceso a la informacin solicitada; se le notifique de la inexistencia de los documentos solicitados; la dependencia o entidad no entregue al solicitante los datos
personales solicitados, o lo haga en un formato incomprensible; la dependencia
o entidad se niegue a efectuar modificaciones o correcciones a los datos personales; el solicitante no est conforme con el tiempo, el costo o la modalidad
de entrega; o cuando el solicitante considere que la informacin entregada es
incompleta o no corresponde a la informacin requerida en la solicitud.JI
Hasta el 4 de noviembre de 2004, los particulares haban presentado un
total de 1,851 recursos de revisin ante el IFAI, la gran mayora de ellos administrados en forma electrnica mediante el SISI. Al da de hoy, el instituto ha
recibido el equivalente al 3.61 por ciento de las respuestas proporcionadas por
las dependencias y entidades en forma de inconformidades por los solicitantes,
quienes optan por recurrir ante el Instituto en busca de la obtencin de una
resolucin satisfactoria. Por otro lado, de las 150 dependencias y entidades
que han recibido estos recursos, las que cuentan con mayor cantidad de ellos
interpuestas en su contra son la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y
la Secretara de la Funcin Pblica, tal como se advierte en el cuadro 5.
'1 Artculos 26, 49 Y 50 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
590
CUADRO
SUJETOS OBLIGADOS POR LA LFTAIPG A QUIENES SE HAN

INTERPUESTO RECURSOS DE REVISIN RECIBIDOS EN EL IFAI
DepmdencialEntidad
1.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
2003
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Instituto Mexicano del Seguro Social
Secretara de Educacin Pblica
Presidencia de la Repblica
Secretara de la Defensa Nacional
Servicio de Administracin Tributaria
Secretara de Relaciones Exteriores
Procuradura General de la Repblica
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Seguridad Pblica
Petrleos Mexicanos
Secretara de Salud
Comisin Federal de Electricidad
Secretara de Gobernacin
Luz y Fuerza del Centro
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Secretara de Economa
Pemex Exploracin y Produccin
Comisin Nacional del Agua
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.e.
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Centro de Investigacin y Seguridad Nacional
Comisin Federal de Telecomunicaciones
Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Comisin Nacional Bancaria v de Valores
Secretara de Desarrollo Social
Instituto Nacional de Antropologa e Historia
Pemex Refinacin
Polica Federal Preventiva
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Secretara de la Reforma Agraria
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Nacional Financiera, S.N.e.
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
Secretara de Marina
Consejo de Promocin Turstica de Mxico, S.A. de e.v.
Pemex Gas y Petroqumica Bsica
35
57
31
27
21
29
11
11
16
21
23
20
9
9
12
7
21
7
11
7
2
4
7
3
2
13
3
6
5
7
5
5
7
O
4
1
7
4
1
5
6
4
Recursos
2004
76
51
65
48
43
33
47
41
35
27
25
26
36
32
29
34
29
11
24
16
18
22
20
15
19
19
7
17
14
15
12
14
13
10
17
12
10
13
6
7
10
5
3
5
7iJtal
111
108
96
75
64
62
58
52
51
48
48
46
45
41
41
39
36
32
31
27
25
24
24
22
22
21
20
20
20
20
19
19
18
17
17
16
15
14
13
11
11
10
9
9
591
Recursos
Dependencia/Entidad
45.
46.
47.
48.
49.
5U.
51.
52.
53.
54.
55.
56.
,",.
58.
59.
6D.
61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.
n
7374.
75.
76.
//.
78.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87.
88.
89.
90.
91.
Comisin Federal de Competencia

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
Instituto N acional de "1 igracin
Secretara de Energa
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.e.
Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades
Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria
Banco Nacional de Comercio Exterior. S.N.e
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. A.e.
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
Instituto Politcnico Nacional
Procuradura Federal del Consumidor
Administracin Portuaria Integral de Lzaro Crdenas, S.A. de ev
Administracin Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de ev
Colegio de Bachilleres
Comisin para la Regularizacin y la Tenencia de la Tierra
Hospital General de Mxico
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
Junta I<ederal de Conciliacin y Arbitraje
Pemex Petroqumica
Comisin Nacional de Seguros y Fianzas
Comisin Reguladora de Energa
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal
Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos
Instituto Nacional de las Mujeres
Ocean Garden Products. Inc.
Registro Agrario Nacional
Servicio Postal Mexicano
Servicios a la Navegacin y el Espacio Areo Mexicano
Administracin Portuaria Integral de Altamira, S.A de CV
Archivo General de la Nacin
Casa de Moneda de Mxico
Centro de Investigaciones en ptica, A.e
Centro Nacional de Prevencin de Desastres
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas
Comisin Nacional de Cultura Fsica y Deporte
Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuito
Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
Comisin Nacional Forestal
Comisin Nacional para la Proteccin
Y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
Consejo Nacional de Fomento Educativo
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
2003
3
1
2
6
4
4
4
3
4
1
1
3
4
1
4
3
3
1
2
O
3
O
4
2
1
2
2
D
4
1
1
1
U
1
1
1
O
U
2
1
1
3
U
2004
7
6
2
3
7
6
6
2
2
3
2
4
2
1
4
1
2
2
4
4
1
4
2
3
2
2
4
2
2
2
3
2
2
2
3
3
1
7btal
8
8
8
8
8
8
7
6
6
(,
6
6
6
5
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
592
CUADRO
5 (Continucacin)
Recursos
Dependencia/Entidad
92.
9J.
9~.
95.
96.
97.
98.
99.
lOO.
101.
102.
IOJ.
104.
105.
106.
107.
108
109.
110.
111.
112.
11.1.
114.
115.
116.
117.
118.
119.
120.
121.
122.
In
lH
125.
126.
127.
128.
129.
130.
131.
132.
133.
134.
135.
136.
137.
2003
Instituto Mexicano de la Radio

Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz
Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos
Procuradura Agraria
Secretara de Turismo
Secrctariado Ejccutivo dcl Sistema Nacional de Seguridad Pblica
.-\dministracin Portuaria Integral de Guaymas. S.A. de e.v
Centro de Enseanza Tcnica Industrial
Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados
del Instituto Politcnico Nacional
Centro de Tecnologa Avanzada CL\TEQ, A.e.
Ferrocarriles Nacionales de Mxico en liquidacin
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
Fondo de Informacin y Documentacin para \a Industria
Fondo Nacional de Apoyo a Empresas de Solidaridad
Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn
Instituto N acional de Desarrollo Social
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
Instituto Nacional de Neurologa y Neurocimga Dr. Manuel Velasco Surez.
1';\\1 Comercio Internacional, S.A. de e.v.
Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo
Telecomunicaciones de Mxico
Televisin Metropolitana. S.A. de e.y Canal 22
Administracin Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de e.v.
Administracin Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de e. v.
Administracin Portuaria Integral de Progreso, S.A. de e.v.
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de ldxico, S.A. de C.v
Agroasemex, S.A.
Banco Nacional de Crdito Rural, S.N.e. en liquidacin
Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.e.
Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada, Re.
Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuclas
Compaa l\lexicana de Exploraciones, S.A. de e.v.
Consejo N acional de Poblacin
Diconsa, S.A. de e.v
Educal, S.A. de e.v
El Colegio de la Frontera Norte. A.e.
Exportadora de Sal, S.A. de e.v.
Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
Fonatur, B~I(), S.A. de e. v.
Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural
Hospital Infantil de Mxico I'ederico Gmez
111 Servicios, S.A. de e.v.
Instituto Mexicano de Cinematografa
2004
Trita!
2
1
()
2
2
1
2
()
2
()
2
I
()
2
()
1
1
2
1
()
I
1
O
1
()
1
2
2
2
2
2
1
2
1
2
2
2
2
2
2
1
1
1
1
\
1
1
O
O
O
O
O
O
1
1
1
1
1
1
()
1
()
O
1
1
1
1
1
1
()
1
O
593
Recursos
Dependencia/Entidad
138.
139.
140.
141.
142.
143.
144.
145.
146.
147.
148.
149.
150.
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua

Instituto Mexicano del Petrleo
Instituto Nacional de Astrofsica. ptica y Electrnica
Instituto Naconal de Cancerologa
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Instituto Nacional de Ecologa
Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales. Agrcolas y Pecuarias
Instituto Nacional de Pediatra
Instituto Nacional del Derecho de Autor
Pronsticos para la Asistencia Pblica
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
Talleres Grficos de Mxico
Recurso inexistente/indeterminado
2003
Total
2004
()
O
O
O
O
1
1
1
O
O
O
O
1
3
Otras instancias recurridas no pertenecientes a la administracin pblica federal
3
4
5
6
7
8
Instituto Federal Electoral

Auditora Superior de la federacin
Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V (Gobierno del Distrito Federal)
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal Superior Agrario
Universidad Autnoma de Nuevo Len
Universidad de Guadalajara
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Totales
Fuente:
1
1
O
O
1
1
1
O
635
IFAI,
1,216
1,851
"Base de datos de recursos de revisin". documento interno. 4 de noviembre de 2004.
No se puede determinar con claridad una relacin o una proporcin

directa entre las respuestas negativas a las solicitudes de informacin y la
interposicin del recurso de revisin para combatir la resolucin administrativa. Esto significa que las respuestas negativas no necesariamente constituyen el antecedente exclusivo para interponer el recurso, sino que adems la
informacin deficientemente proporcionada o cualquier otra respuesta que
el solicitante considere inadecuada, motivan la interposicin de la demanda.
En el cuadro 6 se muestra que cinco de las autoridades responsables que han
recibido una mayor cantidad de recursos se encuentran entre las 10 primeras
dependencias o entidades con mayor cantidad de negativas a solicitudes de
informacin.
Como se mencion antes, los recursos interpuestos por inconformidad
ante la negativa, entrega parcial de informacin, o porque no se satisfizo
594
CUADRO 6
DEPENDENCIAS Y ENTIDADES CON MAYOR NMERO

DE RESPUESTAS NEGATIVAS PROPORCIONADAS
Dependencia o entidad
Instituto Mexicano del Seguro Social (2)
Secretara de lu Funcin Pblica (5)
Servicio de Administracin Tributaria
Secretara de Hacienda'y Crdito Pblico (1)
Procuradura General de la Repblica (7)
Comisin Nacional Bancaria y de Valores
Instituto Nacional de Migracin
Secretara de Comunicaciones'y lransportes (8)
Negativas
Porcentaje *
137
103
88
72
67
57
53
52
49
47
10
2
5
12
9
10
4
21
l'\ota: Las instituciones corresponden a las dcpendencias O entidades que figuran entre aquellas que reciben
ms recursos de revisin como actores demandados, el nmero indica la posicin que ocupan.
Participacin de respuestas negativas respecto al total de respnestas terminales.
Fuente: lVAI. estadsticas SlSl. http://www.ifai.org.mx. 28 de octubre de 2004.
la solicitud del particular, slo representan en promedio 3.61 por ciento de

las respuestas emitidas por las diferentes instituciones de la administracin
pblica federal. Entre las dependencias y entidades que poseen una mayor
proporcin de recursos en comparacin con las solicitudes emitidas, se
encuentran el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario, el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa y el Banco Nacional de Obras y Servicios
Pblicos, los cuales poseen una proporcin de alrededor del 10 por ciento;
es decir, una de cada 10 respuestas de estas dependencias y entidades acaban
por ser impugnadas ante el IFAI en forma de recurso de revisin o procedimiento de verificacin por falta de respuesta (positivajicta). En el cuadro 7 se
presentan sus cifras.
La resolucin del recurso de revisin se funda en el derecho y examina
todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente. El IF Al, en
beneficio de este ltimo, puede corregir los errores que advierta en la cita
de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los
agravios, as como los dems razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestin planteada, sin cambiar los hechos expuestos en el recurso.
La resolucin consiste en el sobreseimiento, la confirmacin, modificacin
o revocacin del acto reclamado, consistente en el acceso a la informacin
solicitada, as como el acceso y correccin de datos personales, a partir de la
decisin mayoritaria de los comisionados reunidos en Pleno. Las versiones
CUADRO
595
DEPENDENCIAS Y ENTIDADES CON MAYOR PROPORCIN DE

RECURSOS DE REVISIN INTERPUESTOS EN SU CONTRA CON
RESPECTO A SOLICITUDES DE INFORMACIN PRESENTADAS
Dependencia/Entidad
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Recursos

32
Consejo de Promocin Turstica de Mxico, S.A. de c.y
9
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
24
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.e.
22
Luz y Fuerza del Centro
39
Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos
4
Polica Federal Preventiva
17
Ocean Garden Products, Inc.
4
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
22
Instituto Nacional de Antropologa e Historia
18
Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes
8
48
Coordinacin Nacional del Programa
7
de Desarrollo Humano Oportunidades
108
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
11
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.e.
7
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
16
Centro de Investigaciones en ptica, A.e.
3
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
11
Administracin Portuaria Integral de Lzaro Crdenas, S.A. de e.y
Fuente:
IFAI,
Solicitudes
Proporcin
%
265
77
208
214
426
44
195
48
283
234
104
635
102
12.08
11.69
11.54
10.28
9.15
9.09
8.72
8.33
7.77
7.69
7.69
7.56
6.86
1,574
168
111
256
48
178
81
6.86
6.55
6.31
6.25
6.25
6.18
6.17
"Base de datos de recursos de revisin", documento interno, 4 de noviembre de 2004.
pblicas de las resoluciones de los recursos de revisin pueden encontrarse

en la pgina de Internet del instituto.
Con la resolucin de los recursos de revisin, el IFAI garantiza el
derecho de acceso a la informacin y la proteccin de datos personales
bajo la custodia de los sujetos obligados. El Pleno de comisionados del
IFAI haba resuelto ocho de cada 10 recursos interpuestos hasta el 4 de
noviembre de 2004. Se haba ido resolviendo de la forma en que se aprecia
en el cuadro 8, favoreciendo la tendencia de apertura informativa que el
instituto mantuvo desde el 12 de junio de 2003. Al promediar nicamente
los recursos en los que se resolvi el fondo de la controversia -revocar,
modificar o confirmar- el IFAI orden la entrega de informacin en siete
de cada 10 casos.
596
CUADRO
RECURSOS RESUELTOS POR EL PLENO

DE COMISIONADOS DEL IFAI
Sentido de resolucin
Recursos de fondo
Subtotal recursos de fondo

Recursos de forma
Subtotal recursos de forma

Positiva ficta
Subrotal positiva ficta
'[(tales
Fuente:
IFAI,
Revocar
Modificar
Confirmar
Sobreseer
Desechar
No presentado
No competente
Confirmar
No procede
2003
2004
127
139
124
390
88
78
57
8
231
10
3
13
634
212
193
112
517
106
167
97
4
374
7
10
17
908
Total
339
332
236
907
194
245
154
12
605
17
13
30
1.542
Porcelltaje
21.98
21.5 3
15.30
58.81
12.58
15.89
9.99
0.78
39.23
1.10
0.84
1.94
100.00
"base de datos de recursos de revisin", documento interno, 4 de noviembre de 2004.
Conclusiones
Existen los instrumentos legales e institucionales para que podamos ejercer

este derecho ciudadano, pero ste servir slo en la medida en que sea utilizado por los ciudadanos y los grupos sociales. Que la sociedad se beneficie
de este derecho ejercindolo, es preocupacin fundamental del IFA!. La
construccin de una nueva cultura de transparencia y rendicin de cuentas,
el combate contra las resistencias al cambio entre los sujetos obligados y la
obtencin de la legitimidad institucional a partir de sus resoluciones son los
retos que este instituto enfrenta actualmente.
No es condicin suficiente que el gobierno por s mismo revolucione
sus prcticas e instituciones; hay que apelar hacia una ciudadana proactiva.
Resulta indispensable garantizar ciertas condiciones jurdicas y sociales que
permitan a los gobernados actuar como ciudadanos en toda la extensin de
la palabra, es decir, que elijan a sus gobernantes, que voten y participen en la
vida pblica en la medida de sus propios intereses. Sin un marco legal que
garantizase las libertades de expresin, de prensa y de asociacin, difcilmente los gobernados estaran en posibilidades de ejercer su ciudadana. Por
otro lado, slo cuando los ciudadanos se convierten en sujetos activos de la
poltica y existen canales de participacin a travs de los cuales el gobierno
597
establece un dilogo constante y fluido con los gobernados, podemos hablar

de gobiernos efectivos, responsivos a las demandas ciudadanas.
Aspirar a esta clase de gobierno requiere, al mismo tiempo, de buenas
leyes, as como de ciudadanos participativos y responsables que exigen de sus
gobernantes no slo actuar con probidad sino adems gobernar con eficacia.
La honestidad y la transparencia constituyen la exigencia primordial que los
ciudadanos hacen de sus gobernantes. Existen, adems, demandas justas de
eficiencia en donde el aprovechamiento de los recursos para atender a las
prioridades de los gobernados resulta indispensable.
No obstante, los esfuerzos deben concentrarse hacia una poltica pblica
de acceso a la informacin: no hay buenos ciudadanos sin acceso a la informacin. La capacidad de expresar lo que se piensa por medio de manifestaciones
pblicas como el voto y la creacin de instituciones a travs de las cuales los
gobernantes puedan incorporar sus necesidades y preferencias en el momento de tomar las decisiones sobre polticas pblicas, as como la capacidad de
publicar todas las opiniones en los medios de comunicacin, son condiciones
sine qua non de la democracia. Para que haya ciudadanos crticos es necesario
que se garanticen institucionalmente otros canales de acceso a la informacin
pblica gubernamental que permitan al ciudadano vigilar a su gobierno.
La cultura de la transparencia y el acceso a la informacin permite a la
sociedad conocer las acciones, polticas y avances en materia de combate a
la corrupcin y mejora de la gestin pblica. Sin duda, ello resultar en una
mejor percepcin de la sociedad sobre el quehacer gubernamental, as como
en el fortalecimiento de una ciudadana proactiva y de un gobierno efectivo
con capacidad para responder a las demandas sociales y promover el desarrollo social y econmico de la comunidad.
Por ltimo, en la medida en que el Pleno de comisionados del IFAI
resuelva los recursos de revisin, construiremos la legitimidad de ejercicio
fundamental para la consolidacin de nuestra institucin dentro del sistema
poltico mexicano. Esta legitimidad se entender en doble va, esto es, tanto
en el momento de resolver por la publicidad de la informacin como por la
reserva de la misma, el IFAI debe convencer a todos los actores involucrados
o interesados por el resultado de su decisin (sociedad, gobierno, grupos de
presin, medios de comunicacin) que la resolucin fue justa y razonable,
que efectivamente garantiza el derecho de acceso a la informacin o la proteccin de los datos personales. En esa medida, el IFAI ser reconocido con el
tiempo como un actor estratgico de la consolidacin democrtica en nuestro
pas y se habr satisfecho el contenido democrtico del derecho de acceso
a la informacin, consistente en la mayor exigencia de control y escrutinio
598
-un accountabilit} en eterna vigilancia- de las acciones emprendidas por el

gobierno.
Bibliografa
BANISAR, David, 2002, Freedom of Information and Access to Government Records

Around the World, Londres, Privacy International.
BRIN, David, 1999, Transparent SocietT WiU Iechnology Force Us to Choose Between Privac} and Freedom?, Perseus Books, Reading.
CARPIZO, Jorge y Miguel Carbonell (coords.), 2000, Derecho a la infonnacin} derechos humanos. Estudios en homenaje al maestro Mario de la Cueva, Mxico, UNAM.
DEL VILLAR, Rafael, Alejandro Daz de Len y Johanna Gil Hubert, 2001,
Regulacin de proteccin de datos} de sociedades de informacin: una comparacin
de pases seleccionados de Amrica Latina, los Estados Unidos, Canad} la Unin
Europea, documento nm. 2001-7, Mxico, Direccin General de Investigacin Econmica, Banco de Mxico.
EPIC, Privacy International, 2002, Privac} and Human Rights 2002. An International Surve} of Privac} laws and Developments, Washington, Londres,
Electronic Privacy Information Center, Privacy International.
ESCALANTE GONZALBO, Fernando, 2004, El derecho a la privacidad, Cuadernos de Transparencia, nm. 2, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica.
Esc:oBEDo, Juan Francisco (coord.), 2003, Comunicacin} transparencia de los
poderes del Estado, Mxico, Universidad Iberoamericana.
GUILLN LPEz, Tonatiuh, 2003, Municipios} transparencia en Mxico. Manual
de uso, Mxico, AlvIMAC, USAID.
HEEKS, Richard (ed.), 2001, Reinventing Government in the Information Age.
International practice in IT-enabled public sector reform, Londres, Nueva
York, Routledge.
MARVN LABORDE, Mara, 2003, "Las dimensiones del IFAI", en suplemento
Enfoque, Reforma, Mxico, 20 de julio de 2003.
- - - , 2004, "Transparencia, acceso a la informacin y buen gobierno",
en Bien Comn, publicacin mensual de la Fundacin Rafael Preciado
Hernndez, A.C., ao x, nm. 114, Mxico, junio de 2004.
MENDEL, Toby, 2003, "Libertad de infonnacin: derecho humano protegido
internacionalmente", en Derecho comparado de la informacin, Mxico, nm. 1,
enero-junio de 2003, UNAM.
NAVARRO RODRGUEZ, Fidela, 2004, Democratizacin} regulacin del derecho
de acceso a la informacin en Mxico, Quertaro, Coleccin Fundap Poltica
= 599
y Administracin Pblica, Fundacin Universitaria de Derecho, Administracin y Poltica, S.c., Comisin Estatal de Informacin Gubernamental.
REYES HEROLES, Federico, 2003, Corrupcin: de los ngeles a los ndices, Cuadernos de Transparencia, nm. 1, Mxico, Instituto Federal de Acceso a
la Informacin Pblica.
ROSENBERG, Tina, 2003, "The Taint of the Greased Palm", en suplemento
Magazine, The New 10rk Times, 10 de agosto de 2003.
SCHEDLER, Andreas, 2004, Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de
Transparencia, nm. 3, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
STRENZ, Herb, 2003, "Base para la apertura", en Derecho comparado de la informacin, nm. 1, Mxico, UNAM, enero-junio de 2003,
UGALDE, Luis Carlos, 2002, Rendicin de cuentas y democracia. El caso de Mxico,
Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, nm. 21, Mxico, Instituto Federal Electoral.
WEISSENBERG, Paul, 1996, Access to public information: a key to commercial
growth and electronic democracy, Estocolmo, junio, Comisin Europea.
Normas citadas
ARCHIVO GENERAL DE LA NACIN, "Lineamientos para la organizacin clasificacin y conservacin de archivos en las dependencias y entidades de
la administracin pblica federal".
BANCO DE MXICO, 2003, "Propuesta de Ley Federal de Proteccin de Datos
Personales", 12 de mayo de 2003.
CMARA DE DIPUTADOS, LVIII LEGISLATURA, 2002, "Exposicin de motivos y proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica", Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica, Mxico,
25 de abril de 2002.
COMISIN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA, "Anlisis de Impacto Regulatorio del Proyecto de Decreto de la Ley Federal de Proteccin de Datos
Personales".
COMISIN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA, "Manifestacin de Impacto
Regulatorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental".
- - - " "Manifestacin de Impacto Regulatorio del Reglamento de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental".
600
Diario Oficial de la Federacin, 2002, "Decreto de creacin del Instituto Federal

de Acceso a la Informacin Pblica", Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 24 de diciembre de 2002.
- - - , 2002, "Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental", Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 12 de
junio de 2002.
- - - , 2003, "Lineamientos Generales para la Clasificacin y Desclasificacin de Informacin de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal", Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 18 de
agosto de 2003.
- - - , 2003, "Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental", Diario Ofir;ial de la Federacin,
Mxico, 12 de junio de 2003.
IFAI, "Base de datos de recursos de revisin", documento interno.
- - - , "Estadsticas SISI", http://www.ifai.org.mx
- - - , 2004, "Informe de Labores al H. Congreso de la Unin, 20032004", Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
- - - , 2003,"Procedimientos de Acceso-Gua", Mxico, Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica.
SENADO DE LA REPBLICA, 2002, "Proyecto de Decreto de la Ley Federal
de Proteccin de Datos Personales", Gaceta Parlamentaria de la Cmara de
Diputados, ao v, nm. 1082, Mxico, 5 de septiembre de 2002.
Fuentes en Internet
Comisin Europea, Information Society, http://europa.eu.int/information_

society
Comisin Federal de Mejora Regulatoria, http://www.cofemer.gob.mx
Diario Oficial de la Federacin, http://www.dof.gob.mx
Fundacin Informacin y Democracia, A.c., http://www.fidac.org.mx
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, http://www.ifai.
org.mx
Libertad de Informacin-Mxico, A.C., http://www.limac.org.mx
Privacy International, http://www.privacyinternational.org
The Opacity Index 2001, PricewaterhouseCoopers, http://www.opacityindex.com, http://www.pwcglobal.com/mx
Captulo 22
Espacios para la deliberacin

o la toma de decisiones?
Lecciones para la participacin y las polticas
en consejos ambientales en Mxico'
Jutta Blauert
Martha Rosas, Salvador Anta y Sergio Graf
Introduccin
aos, la deliberacin y el paradigma de la democracia deliberativa se han vuelto comunes en el discurso de los estudios de
sociologa poltica y del desarrollo. Al igual que "la participacin", "la descentralizacin" y "la gobernanza", hoy la deliberacin es considerada necesaria y
progresiva para que los gobiernos logren legitimidad democrtica e intenten
resolver los conflictos sobre mbitos en disputa en las esferas de la poltica
social, econmica o ambiental. Sin embargo, ms recientemente tambin
han aparecido en el debate de gobernanza y desarrollo las limitaciones del
DURANTE LOS LTIMOS
I Este ensayo informa sobre los primeros hallazgos de una investigacin emprendida como parte del
Development Research Centre on Citi7,enship, Participation and Accountability ("Citizenship DHe" -Centro
de Investigaciones sobre el Desarrollo [CHIl] sobre la Ciudadana, Participacin y Transparencia) con fondos
del Department for International Development (DfID), coordinado por el Institute of Development Studies
(lOS) (Instituto de Estudios del Desarrollo), Brighton (Reino Unido). Las lecciones aqu bosquejadas de manera
resumida se basan tambin en la investigacin sobre los programas y consejos de desarrollo sustentable regionales de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca mexicana, emprendida con apoyo de fondos
de la Fundacin Ford Mxico (vase Blauert y Dietz, 2003 y 2004). Este captulo incluye revisiones a textos
presentados anteriormente, como en el primer taller internacional del CHIl (noviembre de 2002) en el Reino
Unido; al texto preparado para el seminario internacional organizado por la Universidad Veracruzana y el CIESAS
"Construyendo la democracia en el nuevo siglo: Participacin ciudadana, rendicin de cuentas, transparencia y
control social. Marco conceptual y experiencias internacionales", Xalapa, Veracruz (septiembre de 2003); y una
presentacin en la conferencia internacional de la International Association for the Study of Common Property
en Oaxaca (agosto de 2004). Quiero extender mi agradecimiento a los colaboradores mexicanos Salvador Anta
(Oaxaca) y Sergio Graf (Jalisco) por compartir el anlisis de su propia experiencia y la de sus colegas en los estudios de caso; y a lvlartha Rosas por compartir su material y trabajo para su tesis de maestra por la Universidad
de Sussex, en asociacin con nuestro equipo para este proyecto (Rosas, 2004). Su experiencia en el a menudo
confuso campo de las instituciones mexicanas y por haber colaborado con la revisin de la traduccin al espaol
realizada por Manuel Ugarte y con el texto final. Tambin extiendo mi agradecimiento a los colegas del IIlS y
del CRIl: John Gaventa, Ramya Subramabian, Ranjita Mohanty, Rosemary McGee y Andrea Cornwall por sus
cuidadosos comentarios; a Rodrigo Valderrama que ayud con el trabajo de sintetizar los estudios de casos, y a
Luisa Par, Carlos Cortez y Carlos Robles, del grupo mexicano de trabajo del CHIl por su tolerancia, comentarios
y sugerencias. Finalmente, agradezco el compromiso profesional y la amistad de Kristina Dietz --<uien labora
actualmente en la Freie Universitat de Berln- cuyo apoyo ha sido crucial para este trabajo.
601
602
JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
"paradigma deliberativo e incluyente" y de los "espacios polticos" accesorios

creados por las instituciones estatales (vase, por ejemplo, Cornwall, 2002,
2004; Olvera, 2003). Particularmente en el sector ambiental, las incertidumbres y los riesgos aparentes implicados, as como los antiguos conflictos asociados sobre problemas agrarios y derechos de acceso crean situaciones en las
que la deliberacin y la negociacin pueden ser de hecho imposibles. Por otro
lado, experiencias como las del presupuesto participativo en Porto Alegre o
Kerala, frecuentemente son citadas para demostrar que la "deliberacin descentralizada empoderada" puede ser eficaz y llegar a fortalecer la capacidad
de aprendizaje del sistema en conjunto, en tanto que se logre la regeneracin de
la poltica y una coordinacin eficaz (Fung y Wright, 2003: 25).
En el caso de Mxico y su poltica ambiental, desde mediados de los
noventa, la bsqueda de procesos, formas institucionales y procedimientos
de consulta, deliberacin, toma de decisiones y rendicin de cuentas han
seguido en gran medida las formas de los enfoques y debates de las polticas
internacionales -junto con las expectativas creadas y sus frecuentes frustraciones concurrentes. Dado el proceso de democratizacin y la naturaleza
federal del Estado mexicano, as como la retrica marcadamente pblica
sobre participacin y descentralizacin, la experiencia del pas en el uso de
estos enfoques sobre polticas para la gobernanza ambiental proporciona
algunas lecciones relevantes para un debate ms amplio. Adems, Mxico es
de inters internacional debido tambin a la trayectoria personal particular de
muchas de las personas involucradas en poltica ambiental desde principios
de los noventa yen la aplicacin de sta en el pas; trayectoria que se basa no
en una carrera poltica convencional sino destacada por una experiencia acadmica y de militancia cercana a las comunidades y las regiones marginadas.
As, Mxico ofrece lecciones tiles para la poltica, el mtodo y la teora de la
gobernanza ambiental, as como el manejo y la gestin de conflictos (Bartra,
2000; Toledo, 2004).
Este ensayo busca entonces presentar una visin global dentro de un rea
que ha de desarrollarse an ms en investigaciones futuras, al concentrarse
en aspectos relacionales en los espacios "deliberativos y participativos" creados, en vez de enfocarse slo en las restricciones estructurales del proceso.
Los aproximadamente 300 consejos y comits que existen ahora en el rea
ambiental son, entonces, de inters esencial para este estudio; en particular,
los casi 40 "espacios" que atienden la problemtica en reas naturales protegidas (ANP);2 es decir, los consejos asesores en reas naturales protegidas
2 Para 2005, se han constituido 50 consejos asesores en reas protegidas, aunque una docena de stos no
estn operando en la actualidad (vase MAC, 2005).
ESPACIOS PARA LA DELIBERACiN O LA TOMA DE DECISIONES?
603
individuales as como los comits relacionados con las regiones prioritarias

para la conservacin. )
El caso mexicano
En respuesta a las demandas de una mayor democratizacin de los procesos
de poltica ambiental, la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (Semamap)4 promovi nuevos mecanismos de consulta en el desarrollo
y aplicacin de polticas en materias como la delimitacin de reas ambientales y la planeacin del uso del suelo, la gestin de cuencas hidrogrficas, y
la gestin de reas naturales protegidas. Al establecer estos espacios de participacin, Semamap tuvo que identificar maneras de promover procesos participativos ms incluyentes para la elaboracin de polticas y a la vez incorporar eficazmente el espectro entero de perspectivas en asuntos ambientales
(Holmes y Scoones, 2000: 3). En el intento de lograr esto, la Semamap cre
numerosos consejos consultivos con la participacin de mltiples actores y
comits para la participacin y la deliberacin ciudadana en el mbito de los
procesos de poltica ambiental a nivel nacional, regional y local (Semamap,
1999a: 19; 2000: 330-331). Dado que en Mxico no haba habido una tradicin de involucramiento ciudadano transformador en los procesos de formulacin de polticas, estos nuevos espacios para el involucramiento ciudadano
fueron interpretados como prueba de prcticas incluyentes y participativas.
En este trabajo examinamos la experiencia de los consejos en Mxico
con base en una comprensin de la deliberacin diferente de la que la visin
habermasiana permitira en su paradigma racionalista. La accin comunicativa, como sostiene Habermas, se entiende como "una interaccin mediada
simblicamente" que requiere que las normas que aseguran las expectativas
mutuas de comportamiento sean entendidas y reconocidas por al menos
dos actores involucrados (Habermas, 2001: 27). La efectividad del proceso
depende de la existencia de valores compartidos y del consenso, y de ciertas
formas de lenguaje -simblico, corporal o verbal- que pennitan un proceso
de dilogo. Sin embargo, no se consideran las diferencias de poder y los
aspectos emocionales, junto con su naturaleza dinmica a lo largo del tiempo.
; El proyecto de investigacin mismo tambin consider otros tipos de consejos que surgieron en el contexto de la poltica ambiental y las regiones prioritarias a nivel microregional. regional y nacional, incluyendo
los consejos de desarrollo sustentable regionales del programa PRODERS (vanse Blauert y Dietz, 2003). Algunas
reflexiones sobre estos casos se resumen en Blauert y Dietz, 2004.
<Secretara de Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca, creada en 1994, conocida a partir de 2000 como
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semamat), con la transferencia del sector pesquero a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (Sagarpa).
604
Se considera que la deliberacin es una conversacin en la que los individuos

alternan el hablar y el escuchar, para escuchar distintos razonamientos, y
despus alcanzan decisiones o puntos de vista finales, o negocian e intentan
convencer al otro -bajo el supuesto de que los individuos involucrados son
libres, iguales y racionales- una situacin que rara vez existe (vase tambin
Elster, 2001). Generalmente, entonces, la democracia deliberativa se basa en la
creencia en los derechos de los ciudadanos y en su habilidad para comprometerse activamente en las decisiones que les conciernen, con un derecho
asociado de informarse y acceder a los espacios para tal deliberacin. Para
la mayora de los analistas, la democracia deliberativa y el paradigma concurrente de los procesos deliberativos e incluyentes (POI) suponen una toma
de decisiones colectiva por parte de todos los afectados por esa decisin o sus
representaciones; y que la toma de decisiones se basa en argumentos ofrecidos por y para los participantes, comprometidos con los valores de la razn
y la imparcialidad (Elster, 2001: 21).
Sostenemos, sin embargo, que el proceso de la deliberacin, y su efectividad, no slo es motivado por la bsqueda de una conversacin razonada
para lograr influencia poltica en un discurso ideal o una improbable situacin poltica de imparcialidad e igualdad, sino que tambin es determinado
por medios emocionales y afectivos (no racionalistas) directos en el intento
de zanjar, o exacerbar, los conflictos. En particular, nos preguntamos si el
enfoque conceptual de la deliberacin y la participacin en poltica pblica
pueden enriquecerse a travs de un mejor entendimiento de los procesos
emocionales y relacionales. Con este propsito, buscamos explorar cmo
la confianza de los actores individuales en s mismos, y la confianza entre
los diversos actores, puede ser, o ha sido generada o incrementada mediante
la dinmica de los espacios deliberativos que ofrecen los consejos; y si un
enfoque ms participativo en el diseo de estos espacios pudiese conducir a
una dinmica diferente que incorpore los aspectos emocionales y de generacin de confianza que consideramos necesarios. 5 Con base en esta exploracin,
sostenemos que la deliberacin, entendida como un proceso de conversacin
racional, no es una expectativa apropiada ni un proceso suficiente en contextos de conflicto abierto y de intensas diferencias de poder. Ms bien, se debe
analizar cmo conseguir que la comunicacin y los espacios funcionen si no
existe un apoyo emocional, ni un espacio seguro -con seguridad ontolgica-,
ni una "identidad de lugar" colectiva.
; Ser la tarea de una fase siguiente de la investigacin, emprender un trabajo comparativo para poder
esclarecer si los espacios creados esencialmente "desde abajo" (de modo "autnomo") abordan estos problemas
ms eficazmente que los espacios creados "desde arriba",
605
El apartado siguiente ofrece un marco conceptual para contemplar los

espacios y lugares para la deliberacin a travs de la lente de la gestin de conflictos y del compromiso afectivo y emocional de los participantes. El tercer
apartado presenta el contexto de la poltica y los tipos de espacios creados en
Mxico, con base en el trabajo preliminar sobre la experiencia con y de los
consejos y comits en dos regiones de Mxico (jalisco-Colima y Oaxaca).6 En
ese mismo apartado, consideramos tambin los tipos de conflicto que pueden
surgir a travs de un proceso de reflexin deliberativa alrededor de asuntos de
poltica que estn inherentemente relacionados con desigualdades de poder y,
por tanto, profundamente disputados. La seccin cuarta concluye con una revisin de estos nuevos espacios y lugares creados a travs de la lente del marco
conceptual establecido.
Replanteamiento de la deliberacin
La deliberacin y los espacios dentro de los que se promueve no slo son de

inters para mejorar la poltica y para asegurar los derechos de los ciudadanos
en trminos de vigilancia sobre las burocracias y los que definen las polticas
pblicas, es decir, para propsitos de evaluacin en la revisin y supervisin
de la aplicacin de las polticas, y para evaluar los cambios y las responsabilidades, sino que tambin son oportunidades importantes para revisar la
propia posicin respecto a esos cambios (Avritzer, 2001: 63-4). Es esta calidad
autorreflexiva que los espacios deliberativos pueden proporcionar la que nos
interesa, ya que un anlisis exclusivamente de la estructura y la comunicacin en los procesos polticos no permitir una comprensin sobre cmo
influyen las emociones en los conflictos y las comunicaciones. La direccin
deliberativa y los cambios en los patrones de las relaciones y los argumentos
son ms multidireccionales que la forma lineal, "ascendente", que surge del
enfoque racionalista de Habermas que hemos mencionado. Mucha de la literatura sobre democracia deliberativa no aborda estos problemas, sino que se
concentra en los aspectos procesales y metodolgicos o en los arreglos sociales y polticos que institucionalizan o restringen los procesos deliberativos
(por ejemplo, Elster, 2001; Avritzer, 2002).
En contraste, queremos sugerir que la recreacin de identidades -y sus
variaciones respecto a diferentes "encuentros en la interfaz" (Long, 1989)- as
como las relaciones afectivas, son fundamentales para la forma que adoptan
la comunicacin y la toma decisiones en cualquier espacio especfico creado.
Se espera que estos estudios de caso se publiquen en formato detallado en un documento separado que
est en preparacin en el CRD.
606
El inters propio, los procesos o los objetivos de la transformacin personal,

la prctica, el conflicto y la emocin son todos aspectos esenciales que afectan a la comunicacin, el uso de diferentes dadas de conocimiento/poder y
toma de decisiones (Mansbridge, 2003; Wagenaar y Cook, 2003). Adems, no
obstante la creciente conciencia de los diversos estratos de miembros de las
distintas redes sociales y de la psicologa del mbito afectivo, es til entender mejor los problemas de identidad y las relaciones en las interfaces entre
actores ms all de sus posiciones estructurales. En este sentido, es relevante para nuestro anlisis el uso que Melucci da a la identidad, y su constante
reinvencin a la luz de las interacciones y los significados de las acciones
(Melucci, 1996: 70). Melucci considera que la identidad colectiva se compone
de definiciones cognoscitivas de los ejes de accin, o fines y medios, de una
red de relaciones activas -y, por tanto, tambin forma de organizacin; y de
inversin emocional- "no hay ninguna cognicin sin sentimiento y ningn
significado sin emocin". Esta parte de la accin no es simplemente irracional u opuesta a lo racional. Aunque, se aplica este anlisis particularmente a
movimientos sociales, el objetivo de un espacio deliberativo tambin puede
ser aqul de una accin colectiva en trminos de indagacin, del acto de la
deliberacin y la toma de decisiones -aun cuando esto se relacione slo con
recomendaciones- que consideran as el espacio como una entidad legtima.
Esta identidad colectiva, sin embargo, no es considerada por Melucci como
de naturaleza esttica, sino que requiere una reinvencin constante; producir
"orientaciones simblicas y significados que los actores pueden reconocer"
(Melucci, 1996: 73).
El anlisis del discurso considera a los actores de una esfera o contexto en particular como construidos socialmente, gobernados por relaciones
de poder y modelos de interaccin. Cmo, entonces, podemos incluir las
emociones y el afecto en el anlisis de los espacios pblicos y los procesos
deliberativos si slo consideramos las relaciones, la cognicin y el lenguaje
aparentemente racionalistas? (Hoggett, 2000b: 142). La actividad humana
necesita ser entendida ms all de la definicin restrictiva de la lucha contra
el otro, en la capacidad de hacer algo ms que slo reaccionar. Bajo la perspectiva de Foucault aun la creacin de un contradiscurso es precisamente eso:
oposicin, reaccin (Hoggett, 2000b: 143).
Las emociones y los afectos se construyen socialmente tanto como
cualquier otro aspecto de la interaccin humana involucrado con la poltica
y la prctica del desarrollo, pero hay, en algunos puntos, momentos de las
relaciones, elementos de sentido y percepcin que trascienden lo calculador
y lo discursivo: la confianza es una de estas emociones elementales pero los
607
constructos que constituyen este sentimiento son particularmente complejos.

El enojo, la esperanza y la frustracin que ocurren en las interfaces de estas
reuniones, de estos encuentros, se mueven ms all de la cognicin en el
momento de la interaccin. Con todo, estas emociones son redefinidas por
narrativas que ocurren y cambian constantemente durante cualquier encuentro, ya que existe un "sujeto personificado", o cuerpo ms conciencia, en el que
estn basados la percepcin, la discriminacin y el juicio, as como la creatividad y la originalidad (Hoggett, 2000b).7 Las emociones, como el poder, son
esencialmente relacionales (Hoggett, 2000b: 144, citando a Williams, 1998a)
y los afectos se expanden sobre los lmites del cuerpo individual. Evidentemente, las emociones son esenciales en la interaccin y accin de cualquier
grupo. El grado en que los procesos deliberativos son eficazmente transformadores en el inters de los objetivos que se acordaron para ellos, depende
entonces de ciertos elementos que permiten que los afectos y las emociones
se legitimicen dentro del grupo creado, mientras que asegure que no causen
dao a la confianza como la contraparte esencial. La mayora de los consejos
se crean como instituciones, como espacios formalizados para la deliberacin,
con la expectativa de que proporcionen una visin acerca de cmo mejorar
el bienestar redistributivo o los programas de desarrollo sustentable, o a lo
sumo programas y proyectos que rindan cuenta de sus promesas de participacin y descentralizacin. Como tales, estos espacios ignoran tanto las diferencias de poder como las relaciones afectivas y emocionales que apuntalan
las relaciones en la interface de la deliberacin y la toma de decisiones. 8
Siguiendo a Hoggett (2000b: 145), sostenemos que un espacio para la
participacin o un proceso deliberativo e incluyente (PDI) eficaz, necesita
proporcionar seguridad ontolgica, el sentido de estabilidad y seguridad de
ser, que habilita al sujeto para emprender nuevos esfuerzos en pro del respeto a s mismo y la autoestima -de otro modo, el cambio y la avenencia con
el otro, el aprendizaje y la accin correctiva en la senda de la poltica no
podrn llevarse a cabo. Como Hoggett seala, Giddens considera que "sin
este sentido de ser, o una confianza bsica, el individuo carece de toda
experiencia de una comunidad interior". Esto no tiene que sustituir a la
comunidad familiar o "de lugar", ni "allanar" los conflictos y las diferencias.
Hay otros aspectos de los procesos que ocurren, y otras emociones que fluyen durante y alrededor de las reuniones de los consejos; el impacto de las
7 La "ontologa afectiva" (Thompson, citado por Hoggett, 2000b).
'Estas ideas estn, por supuesto, muy cerca del ahora ms ampliamente reconocido nfasis en el bienestar,
como opuesto a la pobre1.a, que el trabajo de Roben Chambers y otros ha permitido poner en relieve, respecto
a las diagnsticos participativos de la pobre1.a (opp).
608
* JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
voces de los pobres en la poltica, un indicador ciertamente difcil de medir,

puede ser slo un aspecto del grado de fortalecimiento que los pobres han
logrado a travs de los PDI. El otro aspecto puede ser que a travs de la
participacin en estos espacios los actores aprenden a hablar y a dialogar
con nuevos discursos, expresan sus emociones en pblico, critican y logran
comprensiones de sistemas de conocimiento que no son de su propia factura.
Es por supuesto en los espacios y procesos autogestionados donde ms
fcilmente se logra descubrir el poder propio. El argumento aqu expuesto,
entonces, es que si se empieza con los espacios propios es ms fcil establecer confianza que si se tiene que hacer esto con "el enemigo" sentado a la
mesa como un invitado ms. Esta clase de espacios "propios" no necesitan,
sin embargo, ser autocreados, con tal que permitan establecer confianza
y definir una visin y un anlisis poltico por parte del mismo grupo de
actores, por ejemplo, los miembros de la comunidad, o las autoridades
gubernamentales locales.
Es la imagen de este enemigo la que Hoggett (2000b) desea reducir al
enfatizar las necesidades afectivas, el reconocimiento y la interdependencia
mutua. Sin embargo, si bien esta visin es interesante, resulta un tanto risible
para mucha gente que vive en contextos ms all de las relativamente seguras
y tranquilas aguas de la sociedad britnica, por ejemplo. Porque, en otros
pases, son a menudo empleados del sector pblico y creadores de la poltica
a quienes los pobres y marginados encontrarn con mayor probabilidad en
estos "espacios". Estos ltimos, frecuentemente representan a un Estado
represivo o un gobierno que simplemente ha expropiado "sus" tierras, o ha
enviado fuerzas armadas a "sus" comunidades. Cmo puede ganarse respeto
en este contexto?, cunto se puede tolerar si uno cree en Hoggett (2000b)
cuando dice que "tal respeto slo puede generarse a travs de un proceso de
discusin abierto y, en ocasiones, conflictivo, en el que cada lado es arrastrado
hacia una aceptacin del abuso y mala interpretacin premeditada que en
ocasiones se inflige al otro."
Entonces, las voces deben ser escuchadas, las personas necesitan hablar;
se requiere compromiso en el dilogo. Para que esto ocurra, de nuevo, se
requiere un espacio tanto como tolerancia y persistencia, cualidades que
estn ms all del lenguaje tecnocrtico y unas bonitas grficas.
Por consiguiente, proponemos que "lo emocional" en espacios polticos
tales como los consejos ambientales, debe ser entendido y su importancia
reconocida, a travs de un anlisis de tres elementos esenciales que contribuyen a la efectividad del proceso de un espacio deliberativo eficaz, que puede
llevar a la transformacin y a la gobernanza democrtica:
609
a las interfaces entre actores en un contexto de conflicto;

b. el problema de las formas y el propsito de la deliberacin o dilogo y
toma de decisiones en contextos de conflicto; y
c. los problemas de confianza en alianzas con actores mltiples.
Son estos tres elementos los que normalmente tienen impacto en el paradigma racionalista de accin comunicativa tal como generalmente se usa. A
continuacin se presenta una breve consideracin de algunas proposiciones
centrales con respecto a estas tres "problemticas".
Interfaces
En Mxico y Centroamrica, se ha experimentado un crecimiento de redes

de sectores especficos y organizaciones asociativas (por ejemplo, asociaciones de productores a nivel regional as como organizaciones de la sociedad
civil -osc- contrarias al Plan Puebla-Panam -PPP- en un nivel transnacional). Sin embargo, la dinmica que tiene lugar dentro de estos espacios
es normalmente de deliberaciones unidireccionales de la sociedad civil a las
instituciones estatales, buscando influencia poltica a travs del trabajo de
denuncia o defensora. Por otro lado, la membresa en estratos mltiples por
parte de cualquier tipo de actor y los muchos espacios creados, a menudo en
la misma esfera local, crea una fluidez de identidad -y, por tanto, la reinvencin de las identidades colectivas mencionadas por Melucci- en un espacio
creado por el Estado, lo que plantea as un desafo a la identidad, las relaciones
solidarias y la formacin de confianza que son esenciales para la efectividad
de dichos espacios. El dilogo se torna vital y a la vez ms complicado. Las
perspectivas normativas y empricas, sin embargo, varan enormemente
entre los actores y el establecimiento de constructos comunes sobre los que
se pueda generar confianza para que los procesos de transformacin ocurran
es un desafo considerable. La dialctica que caracteriza a los encuentros en
estos espacios simplemente puede ser demasiado conflictiva, y el incremento del flujo de informacin y la comunicacin por parte de ellos mismos no
garantiza el dilogo ni cualquier forma de reflexin crtica.
Deliberacin y dilogo donde hay conflicto...

El Yo, ms que simplemente el "individuo estructuralizado" -como actor
impulsado y gobernado por estructuras sociales y econmicas- tiene poder
de accin que puede usar como ciudadano. Las emociones subyacentes del
610
Yo afectan entonces las formas y los resultados de deliberaciones. La resolucin de los conflictos y la conciliacin dependen de las emociones tanto
como de la evidencia factual y las diferencias de poder estructurales. Por
consiguiente, los enfoques de la deliberacin necesitan incorporar formas
de promover entendimiento, as como energas y emociones positivas transformadoras que permitan a los actores ver resultados y sentir emociones
distintas hacia el "otro". Esto es reconocido por mucha de la literatura sobre
aprendizaje organizativo, pero normalmente no ocurre cuando consideramos
los espacios creados o invitados de la sociedad civil -como las asambleas- o
las agrupaciones con actores mltiples y los procesos de planificacin participativa. En cada situacin momentos de conflicto pueden ser creativos, y
el consenso puede ser un callado disentimiento; al igual que el dilogo y la
deliberacin en este espacio sern guiadas por la expectativa de los grupos de
base aqu representados y de los propios organizadores, segn la percepcin
de diferentes actores. Mientras la formacin de consenso contine existiendo
como un ideal -e idealizada- el proceso y el resultado de los conflictos en los
procesos deliberativos e incluyentes no podrn resolverse ni ser usados para
una gobernanza transparente y transformadora.
Considrense estos escenarios como ejemplos de posibilidades de que
surja conflicto en el proceso deliberativo, en donde imaginamos las siguientes relaciones que representan parte de los desafos cotidianos a los que se
enfrentan los involucrados en estos "espacios":
a. Imaginemos la amenazada pero an vasta belleza de la selva tropical, el

desierto o el ambiente marino: naturaleza y recursos (aire, agua, esttica) que desean las clases medias -que generalmente en Mxico son blancas o mestizas- muchas de las cuales creen que estos ambientes estn
amenazados por otras personas -campesinos e indgenas (la visin de
los conservacionistas), o madereros, turistas e industrias (la visin de los
ambientalistas). Las acciones gubernamentales: declaracin de reas
naturales protegidas, expropiacin de tierra de cultivo y limitacin
de las actividades productivas; el conflicto resultante: fsico y verbal.
Por un lado hay derechos de inters "nacional" y de una comunidad
internacional definidos a travs de convenciones internacionales que
exigen obediencia en la creciente proteccin de las reas de alta biodiversidad. Despus, estn los derechos de los ciudadanos al nivel local
en cuyas tierra3 se encuentran estos recursos y quienes desean hacer
una vida all as como practicar su cultura mientras adems demandan
transparencia y el derecho a influir en la poltica que viene "de arriba".
ESPACIOS PARA LA DELIBERACIN O LA TOMA DE DECISIONES?
611
Entretanto, los poderosos actores industriales, nacionales (por ejemplo

madereros, compaas petroleras, industria turstica o manufacturera
nacional) o internacionales (compaas farmacuticas, ONG dedicadas
a la conservacin, productores de alimentos multinacionales, etctera)
ejercen su influencia mediante actividades de cabildeo.
b. Visualicemos entonces, una reunin trimestral del consejo de actores
mltiples en un rea natural protegida: .con campesinos (indgenas o
no), pescadores, acadmicos, ONG, representantes gubernamentales
regionales y federales, y autoridades locales presentes, a veces el sector
privado. A esta reunin pueden presentarse las mismas instituciones
que han expropiado la tierra de estos campesinos, las mismas instituciones que les dicen que no talen y los mismos bilogos que pueden
haberle dicho al gobierno que el medio de vida de los campesinos debe
sacrificarse en un rea de la reserva por el bien de la fauna y flora. O
podemos ver ah a las ONG y los acadmicos que han intentado trabajar tanto con los campesinos como con el gobierno para encontrar
prcticas viables, econmica y culturalmente, de uso sustentable de
los recursos, pero que ahora se enfrentan al sector privado que se las
arregla para eludir toda restriccin a sus prcticas contaminantes.
El tema de la conversacin puede ser: informacin cientfica sobre
la reproduccin de las tortugas y la ecologa del manejo de cuencas
hidrogrficas; la necesidad de disear la regulacin que rige las operaciones del consejo; reglas para evitar incendios y prohibir la caza en la
zona ncleo; el requerimiento de las oficinas centrales de la secretara
de supervisar el corte de madera, y las evaluaciones del impacto de
los proyectos hortcolas -que todos saben que no tuvieron xito-; y,
en la parte superior de la cuenca hidrogrfica dos comunidades han
avivado recientemente su conflicto violento por problemas de tenencia
de la tierra.
No obstante lo poco sutil y despiadado de esta caracterizacin, es dentro
de tales escenarios donde ocurren "los encuentros en la interfaz" entre actores mltiples, provenientes del gobierno (federal, estatal/regional y local), la
sociedad civil (ose, sean ONG u organizaciones de base: OH), y sectores de
la academia y privados. Muchos crticos mexicanos que forman parte de ose
juzgan que estos consejos o comits son espacios que se usan slo para legitimar una poltica ya decidida y que no se ajusta a las opiniones expresadas
por estos consejos, o que estos espacios son dominados por actores poderosos
-generalmente agencias gubernamentales- que condicionan y estructuran
612
eficazmente las reuniones de manera que la sociedad civil no tenga una voz
efectiva. 9 Otros ven en estos espacios una oportunidad -aunque limitada en
su impacto transformador- para desarrollar un mejor entendimiento entre
los actores contendientes y las estructuras de conocimiento, y por tanto para
la que la elaboracin y el resultado de las polticas sean influenciados crucialmente por las deliberaciones y las presiones que se traen a este espacio.
Confianza
Por consiguiente, la deliberacin no slo es gobernada por la valoracin racional y la comunicacin sobre aspectos tcnicos o polticos. As, por ejemplo,
"la jovialidad genera confianza que a su vez hace posible la expresin de las
diferencias, a menudo de maneras juguetonas o ritualizadas que permiten dar
rienda a la agresin de manera constructiva" (Hoggett y Millar, 2000: 360).
De manera recproca, son la confianza, la seguridad emocional y el lenguaje los que pueden actuar como "portadores" para que haya una comunicacin y un dilogo eficaces.
La confianza se da en muchas formas y normalmente es absolutamente
engaosa a menos que exista una meta tangible, compartida o una forma
organizativa motivada por reglas claras o un sistema de valores. Las definiciones varan, tal como lo muestran las citas siguientes: "La confianza es la
expectativa que surge, dentro de una comunidad, de una conducta regular,
honesta y cooperativa, con base en normas compartidas comnmente por
parte de otros miembros de esa comunidad" (Fukuyama, 1995: 26).
La cooperacin en un asunto -y las decisiones sobre gestin de reas
naturales protegidas son un tema desafiante- requiere normas y visiones
compartidas o arreglos ms formales, ya que" .. .la gente que no confa entre
s terminar cooperando slo bajo un sistema de reglas y regulaciones formales que tienen que ser negociadas; acordadas, litigadas y puestas en vigor,
a veces por medios coercitivos" (Fukuyama, 1995: 27).
Tal como la solidaridad, la nocin de confianza puede implicar tambin "la confianza en la iteracin de la interaccin" (Seligman, 1997: 7) y es
necesario permitir que el orden social opere de alguna manera mediante una
cierta previsibilidad. Es en el contexto de las arenas polticas, lleno de riesgos
percibidos en la forma de conflictos, negacin de derechos o destruccin de
una base de recursos (recursos naturales), donde las relaciones que permiten
la generacin de confianza son requeridas, y las expectativas acerca de cierta
'Entrevistas de campo en diferentes regiones; vase tambin Blauert y Dietz (2003) acerca de las visiones
de los consejos del Proders en la pasada administracin.
613
conducta de los diferentes actores toma relevancia. La confianza tambin se

manifiesta en, y es una condicin previa para, las redes de colaboracin y
hasta en las relaciones comerciales como las cooperativas o de hecho en las
relaciones de comercio justo o entre empresas en muchas sociedades asiticas, reminiscentes de culturas comunitarias en otras partes (Fukuyama, 1995;
Hoggett, 2000a).
Lo que es diferente en el contexto de la poltica ambiental, la gestin y conservacin de los recursos naturales, y las polticas de las reas protegidas, es que
no hay operadores de mercado; con frecuencia no hay historias de relaciones
de trabajo en colaboracin, a menudo existen conflictos sobre asuntos agrarios,
y de hecho exclusin del uso de recursos naturales que hasta cieno momento
haban sido considerados propiedad comn o individual. En este contexto, las
relaciones en redes son ms difciles de establecer, y resulta difcil identificar
una meta comn. Aqu, la confianza y el entendimiento no se generan a travs
de unas cuantas reuniones de los miembros de un consejo, compuesto por un
conjunto diverso y generalmente conflictivo de personas. En el caso del Consejo
Nacional para el Desarrollo Sustentable de Filipinas, por ejemplo, la generacin
de confianza requiri varios aos (Bennagen, s.f.) -un tiempo rara vez disponible para aquellos que se encargan cotidianamente de la gestin de ANP.
"Espacios ambientales de deliberacin", Mxico

En este trabajo consideramos los siguientes casos: el consejo asesor de la
Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln, que abarca dos estados del centro-occidente, Jalisco y Colima, y la experiencia de trabajar con diferentes
tipos de comits y consejos en reas prioritarias de conservacin y reservas
en el estado sureo de Oaxaca. Estos dos casos regionales ofrecen un atisbo
de la gama de conflictos que surgen a travs de los intentos de crear POI y en
panicular ofrecen una mirada al potencial que ofrecen los esfuerzos para crear
relaciones nuevas, es decir una prctica poltica que pueda mostrarles a los
actores de la sociedad civil y del gobierno formas alternativas de comprometerse con el oponente. En cada uno de los casos, adems, era clara la importancia de las relaciones personales y de red, as como la existencia continuada de
los espacios creados, y la disposicin de actores importantes para departir en
un proceso reflexivo preliminar sobre la prctica bajo su propia influencia. 10
"'La investigacin preliminar se llev a cabo en 2002 y la experiencia de largo plazo fue analizada con
algunos actores clave involucrados en marzo de 2003. La siguiente fase de la investigacin buscar explorar estos
asunros a una mayor profundidad que basta ahora no ha sido posible con los acrores en las regiones y de las
organizaciones nacionales.
614
Contexto poltico
Dada la historia de revolucin y de "discurso revolucionario", la fuerza discursiva de las administraciones mexicanas en las arenas del desarrollo social
y la sustentabilidad nunca ha sido cuestionada, ni tampoco las fuerzas del
Estado en trminos de su corporativismo, que abarca casi todos los aspectos
de la vida de rural y organizacional. Sin embargo, durante la administracin de
la primera Secretara de Medio Ambiente (1994-2000), la poltica ambiental
en Mxico desarroll un enfoque institucional que logr cierta coherencia
con el paradigma del desarrollo sustentable. Despus del 2000, el enfoque se
ha vuelto considerablemente ms tcnico y dirigido a la eficacia, y ha sido
cooptado por la poltica partidaria, lo que ha limitado la consolidacin de la
experiencia en la participacin ciudadana y las oportunidades de aprender
por parte de la sociedad civil y las instituciones del Estado por igual.
En los aos ochenta, en respuesta a la preocupacin de la sociedad mexicana por el dao a los recursos naturales del pas, el gobierno mexicano estableci el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas, (SINANP), lo que
sirvi para cimentar la poltica de conservacin contempornea. En los aos
noventa, el Instituto Nacional de Ecologa (INE), una agencia semiautnoma
de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), fue hasta 2000 responsable del manejo de las reas naturales protegidas.
Aunque los decretos sobre reas naturales protegidas datan de 1876, ha sido
slo en las ltimas dos dcadas que el gobierno mexicano y amplios sectores
de la sociedad se han involucrado en su proteccin. Hasta 1994, la mayora de
las reas naturales protegidas carecan de programas de manejo, personal y
presupuesto para su funcionamiento bsico (Semarnap, 1996). Bajo la gestin de la secretaria Julia Carabias hubo cambios significativos, debido a una
combinacin de iniciativas de la Semarnap -a menudo controvertida- y la
movilizacin de la sociedad civil y la comunidad internacional en apoyo a las
agendas de conservacin y desarrollo sustentable. Adems, el discurso del
ltimo gobierno, bajo el presidente Zedillo (1994-2000), se fij slidamente
dentro del marco de participacin ciudadana y el enfoque de "medios de vida
sustentables" (sin llamarlo as).
Para el 2000, el nmero de ANP as como del personal en el terreno haban
aumentado considerablemente, con un presupuesto fiscal de cinco millones
de dlares para el manejo de las ANP, de tal forma que por primera vez haba
personal de campo, programas de manejo preparados y publicados, y comits
tcnicos locales que proporcionaban un vehculo a una posible participacin
pblica (Cervigni et al., 2001). Bajo la actual administracin de Fox (2000-
615
2006), la Semarnap fue renombrada Semarnat, le fue extirpado el sector

pesquero, y se otorg la coordinacin del Sinanp a la Comisin Nacional de
reas Naturales Protegidas (Conanp) y se transfiri el manejo de los recursos silvcolas a la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), ambas agencias
ahora descentralizadas de la Semarnat, aunque sus presidentes informan al
secretario de la Semarnat.
En cuanto a participacin social, tal como las secretaras de desarrollo
social y de agricultura, la Semarnap sigui la misma lnea que la administracin Salinas (1988-1994) y su discurso de participacin y solidaridad, adems
de escuchar las recomendaciones o la presin internacional l' para instalar
consejos multisectoriales o comits a nivel nacional y regional. El objetivo
era contribuir a la gobernanza democrtica a nivel nacional en trminos de
acceso a la informacin, transparencia en el uso de fondos internacionales e
ingresos fiscales, pero tambin para proporcionar una estructura dentro de la
cual la sociedad civil y la ciencia pudieran aconsejar a la secretara y expresar su opinin. La secretara quiso reconocer la importancia de los espacios
formalizados para la ciudadana "sin inhibir u obstaculizar a las modalidades
no formales de participacin" (Semarnap, 1999a: 10).
La corresponsabilidad entre los sectores pblico, privado y social, y la
participacin de la sociedad civil en la poltica ambiental y el manejo de los
recursos naturales se volvi, por consiguiente, una de las tareas centrales de
la Semarnap. Como el elemento organizacional para la participacin dentro
del mbito de los asuntos relacionados con Semarnap, el enfoque durante la
ltima administracin estuvo en las redes de participacin que habran de
cortar a travs de los mbitos temticos y territoriales, a la vez que creaban
canales para escuchar a los ms de 5,000 representantes de los sectores social,
acadmico, de negocios y ONG del pas. En 1999, en concordancia con esta
estructura de participacin para la poblacin de Mxico, de aproximadamente 100 millones de personas, existan ms de 300 consejos de diferentes tipos
asociados con la Semarnap solamente, para los diferentes temas relacionados
con las polticas ambientales. Por su parte, las secretaras de Desarrollo y
Agricultura tenan muchos ms consejos.
En 1999, de las 36 reas naturales prioritarias del pas, que adems contaban con un equipo de manejo, 26 tenan consejos tcnicos asesores (erA) en
operacin, en concordancia con lo estipulado en la Ley General de Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), aprobada en 1988 y pues11 o condicionalidad como puede scr el caso en las 10 primeras A:-iP que recibieron fondos como los del
Fondo Mundial para el Mcdio Ambiente (GEF, por sus siglas en ingls), como fue el caso con las 10 primeras \NP
a mediados dc los noventa (Semarnap, 1999: 46).
616
lUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
ta al da en 1996 por el nuevo equipo de Semarnap (Semarnap, 1999a). La

influencia de la agencia internacional de financiamiento, el Fondo Mundial
para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en ingls), que se ha involucrado
a una gama de actores en el diseo de proyectos y la aplicacin de programas
para la conservacin de la biodiversidad. El objetivo de GEF era asegurar que
la toma de decisiones pblica se abriera al escrutinio de la sociedad civil. Sin
embargo, gran parte del personal en las regiones, en especial los directores
de las ANP, vieron estos consejos como una imposicin de las instituciones
internacionales y nacionales (Rosas, 2004: 38).
Estos consejos son expresiones de la visin de lo que el desarrollo sustentable debe implicar; entre otras cosas, que los actores de la sociedad civil tengan
acceso a los procesos de toma de decisiones en asuntos relacionados con sus
intereses inmediatos y futuros. Segn las reglas operacionales que gobiernan
los CTA, sin embargo, oficialmente stos slo tienen la funcin de expresar su
consejo y recomendaciones a los directores de ANP, para contribuir a la poltica ambiental nacional sobre conservacin y manejo de recursos naturales. La
deliberacin, de este modo, ha sido restringida a la expresin de una opinin,
sin tomar decisiones relativas a las polticas y ni siquiera en materias presupuestarias. Para el 2000, una buena parte de los participantes en la mayora
de los consejos vena del sector pblico (35.5 por ciento) -principalmente del
nivel federal-, seguido por el sector social (25 por ciento) y las ONG (12.5
por ciento). Haba marcadas diferencias en la composicin de los CTA; por
ejemplo, en el caso de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln, del que
hablaremos ms tarde, en donde ms del 40 por ciento de los miembros vena
de las autoridades locales, y un 50 por ciento de las comunidades, mientras
que en algunos otros estas cifras descendan hasta a 4 por ciento y 7 por
ciento respectivamente.
Uno de los aspectos fundamentales de los programas de la Semarnap
generalmente, y de sus Programas de Desarrollo Regional Sustentable
(Proders), en particular, era el uso de mecanismos para la participacin
ciudadana en la esfera de lo poltico y el aspecto operativo de los programas: el inters era ir ms all de la consulta que, bajo el trmino "concertacin" haba sido usada durante los aos anteriores por gobiernos federales
y regionales.
La direccin de la poltica, y la apertura hacia la "institucionalizacin" de
los conceptos de participacin de la Semarnap fueron fuertemente influidos
por la historia personal de los principales diseadores de polticas en dicha
secretara (provenientes de grupos ecologistas influidos por una ideologa
de izquierda), por las demandas de las OSC -particularmente de los sectores
ESPACIOS PARA LA DELIBERACiN O LA fOMA DE DECISIONES?
617
ambientales e indgenas- 12 y, hasta cierto punto, por las condiciones impuestas por las financiadoras internacionales de establecer comits o consejos con
representantes multisectoriales. Por lo tanto, para cada programa especfico
se establecieron "espacios para la deliberacin" a nivel operacional, ya nivel
nacional y regional. lJ Para los que diseaban las polticas como el entonces
subsecretario de Planeacin de la Semarnap, la caracterstica de estos espacios como cuerpos consultivos ms que de toma de decisiones responda a
las posibilidades al grado de apertura poltica en aquel momento, y de hecho
a la ausencia de una ley de participacin que habra guiado la creacin de
espacios participativos de modo distinto. 14
En 1999, el nmero de comits y consejos era enorme pero resultaron ser
tan variados en su efectividad y gobernanza que muchos de los partidarios
iniciales en el equipo de trabajo de la secretara se haban desencantado. Las
expectativas haban sido altas, pero el capital social de este equipo se haba
perdido en gran medida y muchos actores de la sociedad civil y de sectores del
gobierno se haban vuelto cnicos respecto a estos consejos. Una revisin de la
experiencia en la participacin realizada por la Semarnap en 1999 proporciona
una visin general de los xitos y limitaciones de los primeros cuatro aos
de experiencia de los consejos (Semarnap, 1999a). El discurso dominante en
este documento es -adems de un cauto optimismo y el compromiso de crear
un ambiente y procesos de poltica diferentes- de enfatizar la necesidad de
aprender y de apertura por parte de todos los actores, as como la necesidad
de la secretara de mejorar constantemente el funcionamiento de los consejos
para permitirles volverse los espacios deliberativos y de desarrollo de polticas
que muchos actores consideraban era su razn de ser. La visin global de la
participacin en el sector ambiental, entonces, es de comanejo, mientras que
el compromiso con los derechos polticos de participacin y responsabilidad
no es abordado de manera explcita. Por otro lado, se reconoce la relevancia
continuada de formas de participacin informales o no institucionalizadas
(Semarnap, 1999a: 10) Y la necesidad de que la sociedad civil y el gobierno
aprendan lentamente sobre la participacin en estos espacios si el objetivo es
realmente el desarrollo y evaluacin de polticas participativas.
Desde 2001, bajo la nueva administracin, el Ejecutivo federal es gobernado oficialmente por tres tipos de principios: proposiciones fundamentales,
" La poltica de desarrollo ambiental y sustentable en Mxico, como en otras partes, tambin haba sido
influenciada por dos importantes eventos y procesos internacionales que culminaron en 1992: la conferencia de
Ro y la celebracin de iOO aos de resistencia de los pueblos indgenas de las Amricas.
l ' Principalmente pesqueras, silvicultura, contaminacin del aire yagua. conservacin del suelo, dcsarrollo
regional sustentahle y reas protegidas.
14 Enrique Provencio, entrevista con Martha Rosas, 8 de agosto de 2002.
618
criterios centrales y normas bsicas. Las proposiciones son: humanismo,

equidad y cambio; los criterios son: inclusin, competitividad, sustentabilidad y desarrollo regional; las normas son: adhesin a la legalidad, gobernanza democrtica, federalismo, transparencia y responsabilidad (Toledo
y Gutirrez, 2002). Aplicado a las ANP y en concordancia con el discurso
participativo establecido por la administracin anterior, la administracin
actual se ha propuesto
fortalecer el funcionamiento de los espacios de participacin, organizacin
y concertacin existentes en las [relaciones prioritarias para la conservacin] y generar nuevas formas organizativas en los casos necesarios, como
son los consejos asesores, comits promotores y redes comunitarias para
la conservacin tanto a nivel regional, microregional, comunitario y por
rama de actividad econmica (Conanp, 2003: 36).
En la actualidad operan alrededor de 36 consejos asesores y existen 14 que
han sido constituidos pero que no estn funcionando por diversas razones.
Lugares y espacios de deliberacin:
el caso de los consejos ambientales mexicanos 1S
Por qu el inters en los consejos asesores en reas naturales protegidas?

Primeramente, porque los consejos y comits no son un nuevo rasgo en
Mxico pero, como en otros pases, se han extendido tanto que a menudo
han llegado a deslegitimarse, pero an las agencias donantes y la sociedad
civil por igual insisten en que sean establecidos. Por el uso que se hace de
estos espacios creados desde arriba, y en el contexto de una apertura en la
prctica democrtica en Mxico en los aos noventa, particularmente en el
mbito de lo ambiental, podramos haber esperado avances considerables
hacia una democracia deliberativa en la prctica. Slo en el sector ambiental,
hoy existen ms de 400 consejos, y ms de 3,000 consejeros estn trabajando voluntariamente sin recibir pago alguno por contribuir al desarrollo de
polticas e intentar lograr la aplicacin de los derechos de los ciudadanos.
En segundo lugar, porque en Mxico estas regiones -las ANP y las reas de
inters prioritario para la conservacin y el desarrollo- constituyen no slo
las regiones ms pobres del pas, sino que tambin son mbitos muy disputados en trminos de asuntos como acceso al uso de los recursos naturales;
"En csta itwestigaci<'>n nos conccntramos en los consejos dc la esfera de la poltica ambiental. Hay una
prctica igualmente extendida de consejos cn las esferas de desarrollo tantO agrcola como social.
ESPACIOS I'ARA LA DELIBERACiN O LA TOMA DE DECISIONES'
619
conflicto sobre bienes comunes y declaracin de reas de conservacin por

parte del gobierno central; y, generalmente los derechos en conflicto del uso
nacional contra el regional, el local o el individual, y la equidad intergeneracional.
Adems, ha habido una amplia experiencia en la sociedad civil y en las
instituciones de investigacin, as como de muchos individuos que han trabajado en el sector pblico en los aos ochenta y noventa, en la experimentacin
con problemas tcnicos y procesos participativos. A finales de los noventa,
entonces, poda haberse esperado que estos consejos creados "desde arriba"
pudieran haber sido "tomados" o al menos apropiados por ose y ONG para
ser convertidos en espacios de democracia participativa y aun de generacin
de conocimiento y gestin de conflictos. Otra expectativa era que la incmoda combinacin de una ANP, que es tanto un espacio como un lugar, ofreciera
la oportunidad de considerar tareas especficas de desarrollo de polticas y de
espacios para la participacin donde la deliberacin pueda enfocarse en un
territorio claramente definido, pero al que la mayora de los habitantes no
considera como un lugar con el que se identifican naturalmente. J !> Al mismo
tiempo, el mbito de las ANP y las regiones prioritarias tambin es representativo de la naturaleza multiestratificada v diversa de las decisiones sobre
polticas y los desafos a la gobernanza local.
La construccin terica de lugar que enmarca las deliberaciones y cualquier interfase en este contexto es la de rea natural protegida y de regin
prioritaria -una regin definida por criterios ecolgicos, y luego por estatutos
legales (donde el ANP de hecho se decreta)Y Es esta regin la que conforma
eficazmente la identidad, las relaciones histricas y culturales, y las percepciones de los derechos y de las normas que rigen las formas de la democracia
deliberativa. La forma que toman las reuniones o los tipos de compromiso
reales -el espacio- para el proceso del trabajo del consejo asesor puede ser
tanto un encuentro como un foro o, simplemente, la dinmica que surge
en una sala de juntas. Estas formas se estn transformando bajo los nuevos
requisitos administrativos.
La administracin del presidente Fax se enfoc a proporcionar una forma, ligeramente corregida y ms controlada, de espacio para el sistema de
1(, Por supuesto, tambin es importante la experiencia de las ,reas naturales protegidas municipales y autoproclamadas, en oposicin a las reas regionales, de mayor dimensin y declaradas a nivel estatal, pero que no
forman parte de este estudio.
,- La Selva Zoque, por ejcmplo, no es en s misma un .\:'011', pero incluye dos ANP dcclaradas y dos regiones
prioritarias que no se han declarado todava como .\NI', una de ellas es una rcgin del Proders. Las regiones del
Proders de la Montaa de Guerrcro o de Chinantla, por otro lado, son reas de inters prioritario para la conservacin y para el combate a la pobreza.
620
reas naturales protegidas, un enfoque que utiliza la experiencia previa de los

consejos y con la tendencia a enfocarse en las redes. IX
Hasta donde sabemos, no es posible encontrar ningn proceso deliberativo e incluyente (por) en Mxico en el sentido que le da la literatura en idioma
ingls y la prctica en regiones donde las redes de la sociedad civil internacional utilizan varios enfoques metodolgicos a partir de ese paradigma; as que
"herramientas" como los "jurados de ciudadanos", el "discurso cooperativo",
las tarjetas de calificacin, el anlisis de criterios mltiples, las "conferencias
de consenso", y las metodologas de enfoques participativos de aprendizaje
(EPA) no estn siendo usadas (Holmes y Scoones, 2000: 51 y ss.). Como en
muchos otros pases, entonces, las reuniones -convocadas por el sector pblico o social- son del formato usado generalmente (Renn, 1999; E5RC, 2000;
Pimbert y Wakeford, 2001), por ejemplo "alrededor de una mesa", o aqullas
con las tpicas filas o aun el semicrculo de sillas con una mesa formal en una
parte superior y el gobernador o ministro que llega en helicptero para escuchar las presentaciones preparadas, Las reuniones tambin pueden darse en
la forma de asambleas del pueblo, donde se hacen preguntas y se dan respuestas, se forman espontneamente grupos de comentarios y pueden acoplarse
con entrevistas individuales o grupos focales. 19 Encontramos una variedad
de prcticas participativas de planeacin de manejo de recursos naturales
(MRN) que incluyen el Diagnstico Rural Participativo y el Diagnstico
Rural Rpido, as como el uso de tcnicas para la construccin de una visin
a futuro (visioning). En ciertas formas, los consejos asesores de ANP pueden
denominarse "foros de usuarios de servicios" dada su naturaleza regular de
reuniones frecuentes, las recomendaciones que de ellos se esperan, e incluso
las propuestas para los presupuestos anuales y las negociaciones con agencias
del sector pblico. La experiencia de muchos de los consejos en el mbito
de la poltica ambiental, sin embargo, muestra a menudo mayor creatividad
y compromiso con los procesos participativos de transformacin, como los
estudios de caso demuestran.
Mientras que el "espacio" del que aqu nos ocupamos es claramente el de
los consejos asesores creados por la Comisin Nacional de reas Naturales
Protegidas (Conanp), hay otro nivel de interaccin que complica el uso de
"Algunos entrevistados han argumentado que el uso dc rcdes comunitarias puedc ser visto cnicamente
como una contribucin slo para la persistencia del dominio del Estado en este mbito, y como un intento para
ejercer control en las actividades de las organizaciones locales. al incluirlas en el sistema de ANP controlado por
el gohierno y convertirlas cn proveedoras de servicios. Los gobiernos locales hasta ahora no estn involucrados
en trminos de formacin de alianzas.
lO No consideramos que un grupo focal sea necesariamente un POI -aunque pudiera desarrollarse como
tal- puesto que puede usarse simplemente para extraer informacin de un grupo de personas y ser percibido
como una forma barata de ohtener informacin, en vez de una forma de deliberacin.
621
dicho espacio y las interacciones que ocurren dentro de stos: la "colaboracin interinstitucional" ha sido uno de las propuestas centrales para la eficacia gubernamental promovida desde la administracin anterior, particularmente en las reas de combate a la pobreza y MRN sustentable, o en sentido
amplio, desarrollo sustentable. Esta nocin, continuada en la administracin
actual, ha dado a muchas actividades de las ONG una plataforma para llamar
al gobierno a rendir cuentas en trminos de sus promesas y de su respuesta
a las necesidades de las poblaciones "objetivo". As, por ejemplo, un aspecto
importante del trabajo en el interior de las dependencias gubernamentales
as como de las ONG y del trabajo de investigacin es lograr un enfoque y
una prctica integrales, intersectoriales, por parte de las diferentes secretaras, por lo menos para las regiones especficas (por ejemplo, regiones marginales) o para las ANP. ste ha sido un orden prioritario particularmente
para la Secretara de Medio Ambiente, ya que sus complementos en esta
esfera -las secretaras de Desarrollo Social y de Agricultura y Desarrollo
Rural- as como la Secretara de Hacienda tienen a menudo enfoques e
intereses muv diferentes en el fondo.
En el contexto de las ANP, los consejos asesores y las polticas con las
que estn tratando y que abarcan intervenciones pblicas por lo menos de
los sectores del ambiente, desarrollo social, y agricultura y desarrollo rural,
lo que aqu nos interesa, sin embargo, son las asunciones subyacentes de la
"colaboracin interinstitucional" (cn). Conceptualmente, este instrumento
de la poltica, si deseamos llamarlo as, presupone no tanto consenso, como
por lo menos una visin compartida y algn sistema de valores sobre los que
se negocian los diferentes enfoques del mismo problema, o las respuestas a la
"voz" y planeacin local. El proceso de lograr, y llevar a la prctica tal colaboracin -en s mismo un espacio potencial para la deliberacin, negociacin y
la toma de decisiones- tambin podra verse como una coalicin incorporada
en la prctica de la institucin imbuida con poder estructural. La asuncin
es entonces, inherentemente, que al lograrse la CH, se genera o se refuerza
la confianza entre los individuos participantes y sus equipos. Porque, como
todos los actores han comprendido, sin tal colaboracin, no se ver ninguna
mejora en absoluto en las regiones ms pobres, o en aquellas que presentan el
mayor desafo para la conservacin o la regeneracin de la biodiversidad.
Este enfoque programtico que an practica la administracin Fax (llamado ahora "sinergia") se basa en la experiencia con los consejos durante la
administracin previa, que estamos examinando en este estudio. Describimos entonces aqu slo uno de los tipos de consejos y sus contextos programticos.
622
Una breve mirada a los casos de Oaxaca

y Sierra de Manantln
La experiencia con los espacios "creados" en poltica ambiental en dos regiones de Mxico, Oaxaca y Sierra de Manantln -aqu especficamente en un
rea natural protegida- nos ofrece algunas lecciones tiles. Ambos deben
mucha de su ventaja sobre otros en el pas, en trminos de apropiacin del
espacio poltico, a un compromiso de funcionarios ambientales especficos y
sus equipos para mejorar la gobernanza democrtica en este mbito, y a la
naturaleza de las coaliciones y la fuerza de organizaciones de la sociedad civil
y comunidades en el terreno del manejo de recursos naturales.
Oaxaca
En el caso del estado de Oaxaca, en el sur "profundo" de Mxico, es de particular inters la construccin de espacios de participacin social y gestin en
las principales reas de trabajo de la Semarnap en el periodo de 1995 a 2000,
es decir la silvicultura, las reas naturales protegidas y la pesca. Uno de los
problemas principales que la delegacin de Semarnap en Oaxaca enfrent
en sus esfuerzos por alentar la participacin en sus procesos operacionales
fue lograr relaciones de confianza entre los diversos actores en un estado
caracterizado por extensos conflictos. La atencin de los conflictos entre las
comunidades y las organizaciones de manejo forestal comunitario, las cooperativas de pesca y las organizaciones de productores y el gobierno estatal, por
ejemplo, presentaban grandes desafos. Anteriormente los esfuerzos federales
haban sido conducidos bajo un clima de desconfianza y antagonismo entre
estas organizaciones y las iniciativas gubernamentales, dadas las prcticas
frecuentemente paternalistas y neocorporativas vinculadas a intereses partidistas y econmicos que casi siempre diferan de las necesidades e intereses
de las comunidades y organizaciones de Oaxaca,
Como en el caso de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln en los
estados de Jalisco y Colima, al norte de Oaxaca, los conflictos se centraban
en pugnas polticas entre los gobiernos locales y estatal y los usuarios de
los recursos, as como en problemas de acceso y derechos de uso de los recursos naturales, y en conflictos agrarios -adems de los quizs obvios conflictos
que surgen debido a las diferentes visiones sobre la aparente dicotoma entre
conservacin y desarrollo, Para lograr una relacin ms ntima entre estos
participantes, la delegacin de Semarnap en Oaxaca procedi a promover -a
nivel regional- la creacin de espacios de comunicacin, formacin de con-
ESPACIOS PARA LA DElIlJERACIN O LA TOMA DE DECISIONES?
623
senso y coordinacin, entre estos sectores sociales y la dependencia gubernamental. Un elemento esencial que fue considerado necesario para la efectividad de estos espacios fue llevar a las comunidades y organizaciones no slo la
informacin con respecto a los programas y proyectos de la Semarnap, sino
tambin las decisiones con respecto a estos programas. As, estos espacios
fueron diseados para informar a los usuarios sobre las polticas, programas
y proyectos de la Semarnap, as como para establecer comunicacin directa
con comunidades, cooperativas y ONG, donde a travs del dilogo y el debate,
pudieran lograrse acuerdos y consenso vinculados a las normas, regulaciones,
propuestas e inversiones de la Semarnap.
Los factores que permitieron la participacin en los espacios creados
pueden resumirse como: el compromiso institucional con la participacin,
apoyado por un equipo eficaz, dispuesto a escuchar y tomar riesgos polticos;
la confianza generada a travs del enfoque colaborador y no partidista del
trabajo y del debate sobre el conflicto; la legitimidad ganada a travs de una
accin institucional apegada al presupuesto (aunque demasiado limitado en la
mayora de los casos) y la accin personal, junto con la accin a favor de las oc
y sus aliados, a la vez que se negociaba con el gobierno estatal y las agencias
federales; as como esperar y facilitar la corresponsabilidad de las decisiones
tomadas en dichos espacios y del uso de los fondos recibidos por las organizaciones sociales. La experiencia en Oaxaca mostr, finalmente, que el perfil
del equipo en las instituciones gubernamentales no slo es importante para la
comunicacin eficaz entre las partes contrarias, sino tambin para la legitimidad y la adecuacin de la accin institucional. Sin embargo, la fragilidad de
esta construccin puede verse por el impacto de una nueva administracin a
nivel nacional que no tena el objetivo de fortalecer los logros de la administracin anterior y de la accin de la sociedad civil, sino de enfocarse ms bien
en aspectos tcnicos, y carente de propuestas para tratar los conflictos entre
actores. En combinacin con un menguante inters en los consejos creados
por el Estado, y la reducida energa requerida para fortalecer o crear espacios
eficaces "desde abajo" en un contexto de conflicto local y regional, muchas
de las lecciones que deben ser aprendidas a partir de los logros y errores de
finales de los noventa han sido ignoradas.
Sierra de Manantln
El proceso en la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln (RBSM) en trminos generales no era tan diferente y segua en gran medida las lneas institucionales, pero aqu el enfoque est en los dos consejos asesores de la reserva,
624
ms que en la formacin de espacios descentralizados alternativos de participacin. Ambas experiencias, como las de los consejos de Proders, permiten
conclusiones particularmente relevantes para el inters ms amplio en la
gestin de recursos de propiedad comn y el desarrollo humano sustentable
en reas de comunidades indgenas. La multiplicidad de actores e intereses,
que a menudo actan recprocamente de manera conflictiva, hace al caso de
la RBS\\ un caso interesante para el anlisis de la participacin pblica en el
manejo de reas naturales protegidas.
La Sierra de Manantln es un territorio sumamente complejo donde
convergen mltiples actores e intereses, que muchas veces actan recprocamente de manera conflictiva. Cuando el rea fue declarada reserva de la
biosfera en 1987, se establecieron nuevas reglas que modificaron esta interaccin pero se introdujeron nuevas fuentes de conflicto con la restriccin del
uso de los recursos naturales en propiedad por la creacin de divisiones en
zonas sin compensar a los dueos de la tierra (Graf et al., 1999). Ah yace la
importancia fundamental de mecanismos que permitan atender a la amplia
gama de problemas y conflictos a travs de los cuales los actores puedan llegar
a decisiones comprometidas y satisfactorias.
La RBSM es, como ya se dijo, una regin de alta biodiversidad, localizada
en la parte occidental del pas, entre dos estados colindantes, Jalisco y Colima. Con un rea de 140,000 hectreas, ofrece no slo una gran diversidad
de recursos naturales (recursos pesqueros, silvicultura, minera, agricultura)
sino que tambin provee de agua a grandes centros urbanos y regiones agrcolas
adyacentes -adems de proporcionar sustento a una poblacin de unas 30,000
personas en siete municipios, clasificados todos entre las regiones marginadas del pas. Aunque en 1987 la RBSM ya haba sido declarada reserva de la
biosfera, fue hasta 1997 que se formaron los dos consejos asesores, uno por
cada estado. Estos consejos se componen an actualmente de autoridades de
la comunidad, acadmicos de la regin y representantes gubernamentales
federales y estatales.
Como en Oaxaca, la sierra histricamente ha padecido conflictos sobre
problemas agrarios y acceso y uso de los recursos naturales. Sin embargo,
a diferencia de Oaxaca y muchas otras regiones o ANP, poco despus de su
creacin, la RSBM se benefici por una alianza entre la Universidad de Guadalajara y lugareos de varias comunidades que apoyaron la declaracin de
la reserva. En contraste con otros casos donde una declaracin semejante ha
producido una amplia oposicin y propuestas alternativas para las ANP conducidas por la comunidad (por ejemplo la regin de Chimalapas en Oaxaca)
aqu los miembros de esta ltima esperaban obtener control sobre la produc-
625
cin silvcola, que se haba desarrollado en un sistema muy corrupto bajo

las concesiones cedidas en dcadas anteriores al sector privado. Con base en
esta alianza a principios de los aos noventa una rara constelacin de colaboradores -la Iglesia, comunidades y miembros de la universidad- ya haba
formado la organizacin de la sociedad civil Unin de Pueblos de Manantln,
A.C., que tiene como objetivo defender los derechos de las comunidades
indgenas y el bienestar de las comunidades ms marginadas (Graf et al.,
2003; Graf y Justo, 2001).
Sin embargo, la declaracin de la reserva, aunque no result en una
expropiacin de propiedad comn y privada, represent de hecho, justamente eso para la zona ncleo donde la regulacin prohbe el uso de los
recursos naturales por parte de sus dueos legales. A finales de los noventa,
entonces, y a pesar de la alianza arriba citada, los conflictos que enfrentaban
los funcionarios gubernamentales (o los diseadores de polticas) y la poblacin por igual eran principalmente de naturaleza agraria, debido al conflicto
de intereses entre las prioridades de conservacin y de desarrollo y aquellos de
naturaleza institucional, es decir, entre las agencias estatales y federales, y
particularmente entre los dos estados, Jalisco y Colima, entre cuyas fronteras
se ubica la reserva. La estructura institucional, por ejemplo, dej mucho que
desear en los primeros aos de la reserva, con una notable falta de personal,
sin programa de manejo ni claridad por parte de las dependencias gubernamentales (Graf et al., 1999). Sin autoridad institucional con cierta legitimidad
y poder de emplazar a los actores en conflicto, fue entonces que el instituto
universitario que haba promovido la reserva, Imecbio (Instituto Manantln
de Ecologa y Conservacin de la Biodiversidad, de la Universidad de
Guadalajara), fortaleci sus esfuerzos en investigacin aplicada, proyectos
de desarrollo de las comunidades y conservacin de los bosques. En lugar de
requerir la creacin de un espacio de participacin multisectorial, entonces,
los actores ms importantes decidieron basar la negociacin y la creacin
de un espacio para la participacin en las decisiones que afectan a la poblacin en la reserva, en asambleas comunitarias y con organizaciones sociales
que ya tenan proyectos especficos. Este proceso se apoy finalmente con
el establecimiento de la direccin de la reserva en 1995, con una estructura
institucional clara que dependa de la Semarnap, que entonces coordinaba el
trabajo en las reas naturales protegidas y que buscaba lograr la colaboracin
interinstitucional en estas regiones y en regiones marginales a travs de los
Proders. Entonces, la direccin de la reserva se volvi el eje para la conservacin y el desarrollo, as como para las iniciativas de gestin de conflictos.
Adems, con la alianza entre la direccin de la reserva y la Universidad de
626
Guadalajara -ambos con un claro mandato de trabajo en la regin- y organizaciones como la Unin de Pueblos de Manantln, el flujo de informacin
esencial cientfica, programtica y social fue asegurado, lo que permiti a las
organizaciones sociales involucrarse en la toma de decisiones y presionar a
las agencias gubernamentales para recibir recursos y accin en favor de los
derechos de la comunidad y sus intereses por desarrollarse.
Despus de un largo proceso de generacin de confianza entre los diferentes actores para lograr legitimidad en la direccin de la reserva, parece que
hubo algn xito al proporcionar espacios que pudieran ser usados por los
participantes para someter sus opiniones en un debate bien equilibrado. U no
de estos espacios est conformado por los dos consejos asesores (CA) de la
RBSM -uno por cada estado, Jalisco y Colima- o donde estn representados
la comunidad e instituciones acadmicas locales y organizaciones sociales,
as como los tres rdenes de gobierno. Estos consejos aplican el programa
de manejo, as como un plan de accin acordado (concertado) entre los diferentes actores sociales de la regin, de acuerdo con el mandato de la Conanp
como rgano desconcentrado de la Semarnat.
Las lecciones fundamentales del caso Manantln en trminos del xito
relativo en el funcionamiento de los consejos asesores deben buscarse entonces en el uso estratgico de una combinacin de acciones institucionales, polticas e individuales, alianzas y conductas. Como hemos visto, se necesitaron
mecanismos para abordar una amplia gama de problemas y conflictos a travs de los cuales los actores puedan tomar decisiones satisfactorias y comprometidas. En otras palabras, se requiri el establecimiento de mecanismos de
gobernanza democrtica para la direccin de la reserva, es decir, un sistema
de reglas formales e informales (normas, procedimientos y costumbres, entre
otras) que establecieran el marco para la interaccin entre los participantes
en el proceso de toma de decisiones. Hay dos lecciones importantes para
acciones futuras:
1. El involucramiento en asuntosfundamentales identificados por la sociedad y un

enfoque apropiado hacia los problemas locales. La direccin de la reserva enfoc
sus esfuerzos institucionales en la gestin de tres problemas estratgicos
que eran prioritarios para la poblacin local: el combate a la pobreza, el
control de la contaminacin de los ros, y el manejo comunitario de los
bosques (incluyendo el manejo de las zonas ncleo del ANP).
2. Establecimiento de alianzas estratgicas y polticas incluyentes. La importancia de los problemas fundamentales enfrentados requiri una ntima
colaboracin entre los diferentes participantes. As, la direccin de la
627
reserva estableci alianzas con tres instituciones importantes: Imecbio

(Instituto Manantln de Ecologa y Conservacin de la Biodiversidad),
las secretaras de desarrollo rural de los dos gobiernos estatales, y la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Esta alianza proporcion una integracin adecuada de las polticas pblicas de conservacin y desarrollo,
lo que permiti una inversin continuada y eficaz en la reserva -crucial
para el xito de los programas y el mantenimiento de la legitimidad con
los actores regionales y locales. De esta manera, dentro de la estructura de
las agendas establecidas por los consejos asesores a travs de los procesos
de planeacin participativa, se llevaron a cabo proyectos productivos al
nivel de cada comunidad agraria. Entre los miembros de los consejos asesores esto llev al reconocimiento de la importancia de este espacio para
la participacin en la resolucin de sus problemas ms urgentes.
Anlisis de casos: de tensiones y confianza
Vimos en el caso de Oaxaca y en el de la Reserva de la Biosfera Sierra de

Manantln en particular que no slo la estructura sino sobre todo los individuos y su historia y enfoque en la participacin da forma a las interfaces y el
funcionamiento diario de los espacios creados segn un modelo, y cmo la
innovacin o la flexibilidad y la legitimidad pueden usarse de manera creativa para permitir la emergencia de nuevos espacios, donde la apropiacin por
la sociedad civil y los cambios en las relaciones comunicativas y la confianza,
as como la confianza en s misma pueden convertirse en una experiencia de
aprendizaje sobre gobernanza y accin poltica. 20
Si la confianza depende de la actitud y la conducta tanto como de un
sentido de relaciones solidarias, las redes sociales de las que los miembros
del consejo forman parte, o que se crean durante su periodo en el consejo,
se vuelven importantes. Necesitamos entender la dinmica de las redes, as
como de las asociaciones, o las relaciones afectivas que son posibles entre
los actores de diferentes sectores. Quien consigue ser miembro del consejo
depende a menudo de a qu redes pertenece dicho individuo u organizacin.
La legitimidad de un representante de un sector social particular --como los
pescadores o los cientficos en el caso de la Reserva de la Biosfera de Los
Tuxtlas, Veracruz- la determinan a menudo aquellos que invitan a dichos
2" Aunque se requiere una investigacin mucho ms profunda y triangulada, la cual est planeada para
una fase subsecuente, esta primera aproximacin nos permite proponer algunas conclusiones preliminares. Hay
pocos actores institucionales que estn o han estado involucrados en el funcionamiento o la conduccin de estos
espacios, y que estn preparados para explorar su propia actuacin en este contexto; las intuiciones son importantes aqu y para las conclusiones generales, pero es necesario profundizarlas.
628 ~ JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
actores al consejo (por ejemplo, vase Von Bertrab, 2002). En Mxico, la

invitacin para ser un integrante del consejo asesor viene de la Conanp (como
la agencia responsable de las ANP en la Semarnat)Y El lmite de tiempo para
responder a una invitacin, quin en una organizacin conoce sobre la invitacin, y qu organizacin dentro del sector ms amplio conoce o recibe esta
invitacin depende principalmente de las redes personales y los sistemas del
patrocinio existentes. Por supuesto, estas redes pueden facilitar la comunicacin y suavizar los conflictos, pero frecuentemente producen una repeticin
de las estructuras de lite presentes en la ms amplia y especfica sociedad
ambiental y de desarrolloY
Despus de todo, las personas son ms que slo actores racionales, y
existen ms all de las estructuras que normal y pretenciosamente intentamos analizar: son, adems, personas que pueden resolver disputas de poder
mediante la argumentacin -en contextos donde la violencia poltica puede
evitarse. Estas argumentaciones, sin embargo, no siempre conducen a transformaciones y al entendimiento en el inters de una deliberacin y participacin eficaces. En las discusiones tcnicas en el proceso de planificacin para
la regin de selva tropical lluviosa (o selva alta perennifolia) en el sureste
mexicano -la Selva Zoque, por ejemplo- se pueden identificar las emociones, suprimir el conflicto, y permanecer dentro del resguardo aparentemente
seguro del lenguaje tecnolgico, con formas de discurso, particularmente de
las ciencias ambientales, que desarman y excluyen eficazmente a aquellos
que no siguen o desean seguir esa lnea de deliberacin y planificacin.
Hemos visto algunos ejemplos de cmo crear una "democracia comunicativa" (Young, 1996), abierta a la pluralidad de las formas de discurso,
pero hara falta aplicar algunas formas ms creativas en los contextos de los
consejos ambientales mexicanos donde se discuten problemas tcnicos; por
ejemplo, narracin de historias, eventos teatrales sobre desarrollo y deliberacin -respecto a lo cual hay una amplia experiencia que obtener de Nigeria
y Brasil, por mencionar algunos casos. Pero para que eso ocurra, alguien
con estas habilidades tiene que tomar este espacio con la suficiente seriedad
y tener cierta confianza en la respuesta o en la motivacin de que el "otro"
responda a este tipo de accin, en vez de temer ser humillado.
Y, finalmente, hay habilidades de deliberacin que uno puede aprender?
La jovialidad es importante como ambiente de aprendizaje, ya que permite
" No obstante, durante la administracin de Zedillo (1994-2000) los consejos consulrivos estuvieron abiertos a las ONG y a las organizaciones de base o de la sociedad civil (ose), quienes podan seleccionar a sus propios
representantes.
"Gracias a Rosario Len y Ros Eyben por este trmino.
629
generar confianza, sobre la cual puede expresarse la diferencia de manera ms

segura (Hoggett y Miller, 2000). Sin embargo, la confianza y la legitimidad se
basan en la experiencia del comportamiento tico, de respuesta a la crtica, de
inversin de fondos en respuesta a planes, de acompaamiento y solidaridad
-y de la experiencia de tener un impacto en el diseo poltico, de ser capaz
de articular la posicin propia e incluso de ganar un argumento, o ceder ante
uno mejor. stas tambin son habilidades que pueden aprenderse, pero un
proceso as tiene que apoyarse al establecer las condiciones que permitan
restricciones estructurales del poder y la dominacin de los sistemas de
conocimiento, como los que an predominan en el contexto de los consejos
ambientales y que habra que cambiar.
Niveles de anlisis
Ms all de una gama de enfoques analticos disponibles ms ampliamente,

tenemos tres niveles potenciales de anlisis para estos contextos y problemas.
Los resumiremos aqu, de lo general a lo especfico.
General
Podemos analizar los consejos a la luz de los objetivos iniciales declarados

por sus creadores -los que definen las polticas de la Semarnap- o las recomendaciones sobre polticas que habran de enmarcar el enfoque de la nueva
administracin de la democracia deliberativa dentro de su mbito (vase
cuadro 5). Este ejercicio se hizo en un proyecto diferente para los consejos
del ProdersY Hoy podramos argumentar que evaluar la efectividad de la
generacin de confianza en cada una de las funciones centrales de los espacios
de participacin delineadas genricamente para la secretara en 1999, a la luz de
la experiencia de los primeros aos del Proders, podra ser una manera slida
de examinar el impacto en el buen gobierno y la participacin eficaz. Si aplicamos esto a los consejos asesores de las ANP, podramos preguntar entonces
cmo, por ejemplo, el papel de vigilancia del consejo pudo haber contribuido a
la generacin de confianza al abrir la institucin sus archivos y responder con
cambios programticos a los resultados de un ejercicio evaluativo.
Evaluacin de la construccin del espacio
En lugar de seguir los objetivos o el discurso de las polticas, esta primera

fase de la investigacin evalu los consejos en trminos de los 13 pasos para
2; Blauert y Dietz, 2003; Muench et al., 2000; Yaschine et al., 2000; Arellanos et al., 2000; Arriaga, 1999;
Blauert et al., 2000.
630 & JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
Pasos
1. Tener fundamentos claros
2. Disponer de personal calificado
3. Llevar a cabo la identificacin

apropiada de los actores
4. Tener claros los objetivos de la
sociedad compartida
5. Obtener el compromiso visible
de los actores
6. Determinar y compartir el nivel
de asociacin
7. Participacin activa de los actores
8. Disponer de los recursos

financieros/humanos
9. Comunicacin regular entre los

actores
10. Establecer la capacidad de
todos los involucrados
11. Inclusividad, basada en las

fases de aprendizaje y confianza
establecidas
12. Disponer de la documentacin

adecuada y recibir oportunamente
los recursos
Ejemplos
Diseo institucional preparado cuidadosamente; conocimiento de
los actores y la regin; relacin accin-investigacin de importancia a travs del tiempo.
Contratacin del personal experimentado en el tema y el sector, as
como en la negociacin y las relaciones en la "interfaz", legitimada
con actores diferentes; con una agenda de contratacin poltica no
partidista.
Personal en posicin de liderazgo interesado en aprender acerca
de los conflictos en la comunidad y los conflictos entre la sociedad
civil y el Estado; flexibilidad para ajustar esta valoracin.
Franqueza en la comunicacin con diferentes actores (vinculacin
academia-comunidad-oNG-gobierno); compartir los hallazgos.
Al permitir que surjan espacios que no siguen el modelo introducido desde las oficinas centrales se obtuvo mucho compromiso y los
recursos, aunque limitados, fluyeron con relativa constancia.
Queda por analizarse si realmente se logr la asociacin como tal,
pero el creciente involucramiento en el rediseo de programas especficos sectoriales o regionales fue evidente y pudo observarse.
Activa en trminos de diseo y deliberacin, aunque limitada en
trminos de supervisin y evaluacin en un modo que integre los
hallazgos en los sistemas centrales de MyE. El control sobre los presupuestos no ha sido un rasgo hasta ahora.
Los fondos limitados notoriamente en este sector, por lo menos
durante la administracin 1994-2000; se mejoraron al contratarse
personal del ANP, Y a travs de los coordinadores regionales del
Proders. Los fondos tambin se buscaron a travs de la colaboracin de investigadores y ONG de desarrollo, as como con donadores internacionales, lo que hizo emerger nuevos conflictos, sin
embargo, esta vez con los intereses a menudo conservacionistas
de los ltimos.
La regularidad de las reuniones del consejo ha sido importante, y la
presencia de personal de la direccin del ANP o delegacin; visitas
frecuentes a las regiones y comunidades son de igual importancia.
En materias tcnicas y de planificacin as como en materias ms
amplias, si bien a menudo no muy coordinadas. El establecimiento
de la capacidad del personal generalmente se ha dado ms a travs del
proceso que de cursos extensos o del establecimiento de habilidades especficas, particularmente en el mbito de los mtodos
participativos. La contratacin externa ha sido una de las opciones
esenciales y a menudo ha limitado el establecimiento de la capacidad de los miembros del consejo y del personal institucional.
Permitir que los espacios, sean consejos o comits, se renan
como un grupo de actores (por ejemplo autoridades locales) o no
insistir en que todos los rdenes de gobierno estn presentes o en
posiciones directivas en todo momento, ha demostrado ser importante en trminos de la generacin de confianza (en s mismos) y
en el otro.
Mientras que la documentacin parece estar en su lugar, el tema
de la recepcin oportuna de los recursos continuamente desalent
muchos esfuerzos, y puso a prueba la legitimidad de los actores
Pasos
13. Comunicacin adecuada,

accesible y oportuna, basada, de
nuevo, en las fases de aprendizaje
y los tipos de actores
631
Ejemplos
institucionales. Las prcticas normativas y burocrticas, y la debilidad en el poder de negociacin de un ministerio federal dbil, no
han sido de ayuda.
El compartimiento del aprendizaje obtenido en estos procesos no
ha sido, hasta ahora, una prctica extendida, ni tan siquiera existente, al parecer. Aunque se han emprendido varias evaluaciones bajo
la iniciativa de las oficinas centrales, las evaluaciones participativas
en las que se comparta ms ampliamente los aprendizajes, en un
plano horizontal, entre los consejos y otros "espacios" an tiene
que habilitarse."
construir sociedades mltiples con actores mencionados abajo. En qu sentido los aspectos emotivos en la interfase de cada paso han sido tomados en
cuenta y cmo se ha establecido la confianza durante o por medio de cada
uno de estos pasos?25
Vimos en el caso de Oaxaca y Manantln que ciertas formas bsicas de
conducta, pero tambin algunos pasos concretos, ayudaron al proceso -sin
presumir aqu que, en su momento, los actores institucionales clave involucrados en estos procesos emprendieron cada uno de estos pasos de acuerdo
con un diseo apriori o verdaderamente de manera participativa y completa.
A continuacin se presentan slo algunas lecciones y ejemplos; sin duda un
anlisis ms detallado mostrar algunas limitaciones: 26
Primeras lecciones
Quizs de manera obvia hemos encontrado que la comprensin que los diversos actores tienen de la posibilidad de confianza en espacios como los aqu
presentados proviene de una respuesta directa a los problemas que los hacen
sentirse enfadados, traicionados, marginados o interrumpidos en su discurso:
"Los consejos del Proders fueron invitados a dos reuniones nacionales entre 1998 y 2000, pero las evaluaciones del proceso y las dinmicas de las interacciones dentro de estos espacios no fueron tratadas de modo
sistemtico. Las evaluaciones de los consejos asesores (e>.) emprendidas por la secretara o la Conanp han sido
realizadas, hasta ahora, por agentes externos.
"Con respecto a la comprensin de la generacin de confianza, empezamos tambin a explorar estos asuntos buscando cmo medir la confianza que se iba generando. En otras palabras, cmo buscar en los actores indicadores de la creacin de capital social y por medio del anlisis de eventos, para establecer una variedad de criterios
para la confianza y su generacin. El objetivo de una fase posterior de la investigacin es trabajar posteriormente
con actores a travs de la "lista de pasos a seguir" que aqu se presenta, para determinar el comportamiento de
cada espacio en cada paso, segn los criterios para la confianza y el capital social establecidos en un principio.
16 Los 13 pasos son una adaptacin de los principios para la promocin de asociaciones entre varios actores
(multi-stakeholder partnerships) (IFAD, 2002: 275) y el modelo de 12 pasos para la "revitalizacin" de relaciones
comunitarias (Gilchrist. 1998).
632
las tensiones que surgen por la injusticia, la manipulacin poltica y los evidentes errores u obstculos burocrticos. Es dentro de estas interfaces de tensin
que surgen nuevos espacios -ya sea de generacin de confianza, de nuevas
asociaciones y coaliciones, o de deslegitimacin.
Tensiones
Lo que vemos en primer lugar son tensiones en las interfaces que hacen de la
generacin de confianza un reto y una necesidad. Como se indic antes, tanto
el contexto conflictivo de la creacin de polticas como el de la planificacin
de la arena ambiental -aqu al nivel regional- y la concepcin de los consejos
como espacios deliberativos para actores mltiples, creados "desde arriba",
causa tensiones considerables dentro de estos consejos y entre los consejos y
el gobierno central.
La forma que adoptan estas tensiones, y los problemas alrededor de los
cuales stas surgen son, por supuesto, idiosincrticas de cada caso, aunque las
variaciones en el tema son limitadas. Algunos ejemplos de tensiones que surgen en todos los tipos de consejos son los siguientes:
Expectativas sobre el tema de la deliberacin, la capacidad de toma de
decisiones/influencia de las polticas, y el poder de generar o recaudar
fondos para inversiones directas en la regin, particularmente para
bases sociales y electores especficos (todos los casos).
El operador -y el sentido de propiedad o apropiacin- de su creacin,
es decir en todos los casos el gobierno, de ah la tensin sobre quin
controla el proceso.
Historias de relaciones individuales y posiciones de poder (caciquismo),
por ejemplo en el consejo de Proders en Guerrero eran frecuentes las
imputaciones a un lder de una oc regional que reciba la mayor parte de
los fondos de las oficinas centrales para los gastos de su propia ONG.
Raza, puesto que en la mayora de las regiones los representantes de
la comunidad y a menudo del gobierno local son indgenas, mientras
otros miembros del consejo son generalmente blancos o mestizos.
Recursos financieros, por ejemplo la falta de respuesta de los ministerios federales a un proceso participativo que produjo un plan operativo
anual para la regin que requera una inversin concertada (Guerrero,
Chiapas).
Conflictos por tierras, por ejemplo donde la misma agencia que expropi la tierra para un rea natural protegida es tambin quien convoca
633
o por lo menos es un miembro ms del consejo, o donde existen conflictos por tierras entre comunidades representadas en el consejo.
Poderes competidores entre oc.
Competencia entre agencias gubernamentales.
Legitimidad percibida o falta de ella en los representantes de la oc en
el consejo y su responsabilidad, por ejemplo: "La gente de la comunidad no ha participado en el consejo; slo los presidentes municipales
participan y no dan a la comunidad la opcin de participar. Y son estos
presidentes municipales quienes se engolosinan con todo el dinero y
no preguntan [a la gente que lo desea]."27
Cada una de estas tensiones se expresa de forma diferente segn el tipo de
actores y el "bagaje" emocional y sociopoltico que cada uno de estos actores
lleva al espacio. Algunas de estas tensiones existen en consejos de un solo
tipo de actores (el primer consejo de Proders de la Selva Lacandona), as
como en espacios de actores mltiples (el consejo asesor del Parque Nacional
Huatulco).
En la actualidad, estamos encontrando que en cada paso del proceso ha
habido debilidades. La desconfianza se expresa mediante murmuraciones,
rumores e inasistencia; a travs de las formas "ocultas" de boicotear el trabajo organizado por otra oc en el consejo, que puede estar compitiendo por
fondos e influencia. La hora en que se realizan las reuniones puede dificultar
la asistencia de algunos miembros, al igual que el estilo personal de algunos
de los funcionarios pblicos de oficinas centrales que intervienen con mano
dura en las reuniones regionales o en los procesos de negociacin.
La Semarnap as como los ose han desaprovechado entonces la oportunidad que la planificacin local y regional habra podido ofrecer para la
generacin de confianza durante el anlisis conjunto y el trabajo de planificacin. Los plazos de la secretara a menudo no han permitido que ocurra
deliberacin en estos procesos -por lo menos no de un modo que permitiera el reconocimiento de emociones contrarias y su anlisis, entre otros, as
como la reflexin sobre cmo stas pudieran solventarse. La planeacin de
ejercicios para el ordenamiento del uso del suelo y programas regionales
de desarrollo no incluye a menudo a todos los actores, simplemente son consultas,
o an peor, el trabajo participativo de algunos consejos ha sido ignorado por las
instituciones gubernamentales. A veces esto se ha debido a que la "participacin"
en el proceso de planificacin no ha invertido los papeles estructurados ni ha
27
Miembro de la comunidad con Proders (Zoyatln).
634
JUTTA HLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERCIO CRAF
permitido la expresin de opiniones independientes. La falta de legitimidad en

trminos de inclusividad de los consejos creados ha producido ms enojo, pero
ste no se expresa en las reuniones. El enojo en la interfase se transfiere entonces
al punto de contacto cuando ocurre la aplicacin.
Conjianza
El corolario de estas tensiones parece ser el criterio para la confianza
identificada: la resolucin de cualquiera de estas tensiones (por ejemplo la
resolucin de conflictos de tenencia de la tierra, asegurarse de que los recursos lleguen a todas las organizaciones involucradas, y a aqullas fuera del
consejo) o un medio por el cual se puede expresar la crtica de esta situacin
(los espacios creados para la deliberacin en la actuacin del consejo) se identifican como criterios positivos de confianza. Entonces, es efectivamente la
sensibilidad del "otro" (otros grupos e individuos, no slo el gobierno) a la
voz y las expectativas de los participantes las que se ven como esenciales para
la generacin de confianza.
La confianza se gener lentamente cuando se encontraron los siguientes
elementos:
Sensibilidad de las instituciones gubernamentales observada por los
actores locales. Inversin en respuesta a proyectos locales diseados de
manera participativa, por ejemplo, y la llegada oportuna de los fondos
o entradas reciben una respuesta de buena disposicin para continuar
comprometindose y contribuyendo a esta forma de espacio colectivo.
Capacidad para escuchar por parte de las facciones opuestas (raza,
gnero, diferencias de poder).
Narracin de historias -o compartir las experiencias propias. El
aspecto personal de la relacin de cualquier funcionario con el trabajo
en cuestin, y su situacin institucional o comunitaria o su contexto,
est siendo esencialmente mantenida al margen en estos espacios de
encuentro. Las negociaciones se enfocan en las tareas formales durante las reuniones. Slo en los ejercicios de planificacin participativa,
que a menudo involucran ms jovialidad, se da espacio a diferentes
formas de expresin y escucha en contextos diferentes. Sin embargo,
generalmente es la situacin de la gente en la regin la que -bastante
apropiadamente- es el foco de la conversacin o de las historias que
se relatan. De 1qu que se da poco reconocimiento al otro (la gente
local) como escuchas, como compaeros en la conversacin (Guardabosque, 1999: 78). Se da informacin, pero no historias de las perso-
635
nas reales en el gobierno, o en las otras organizaciones sociales; son

slo lugareos que relatan historias, ambientalistas u organizaciones
sociales de productores sociales que establecen demandas. Lo que no
encontramos por parte del personal gubernamental es un intento de
cerrar brechas y evitar los "desencuentros en la interfaz" al compartir
historias de su contexto, como individuos. Las restricciones con respecto a los flujos de las finanzas y las limitaciones burocrticas (por
ejemplo explicaciones acerca de por qu los recursos no llegaron o
no lo hicieron a tiempo) es la nica referencia que se hace al mundo
vital del funcionario. Es notable ver dnde las relaciones de confianza
difirieron, con base en una jovialidad y disposicin de los individuos
para abrir su vida tambin a los actores locales y regionales, ya sea por
haber vivido en la regin y haberse involucrado en el gobierno local o
por tener una historia de defensa de los intereses locales. 2H
Compromiso con organizaciones de base demostrado por los actores
gubernamentales, relacionado con el punto anterior.
Disposicin para escuchar al otro, es decir, mostrar disposicin para
cambiar el propio comportamiento o la direccin de la poltica.
Oesafo de las asunciones
Para llevar ms lejos la reflexin sobre los PDl en Mxico, sugeriramos que
puede ser til desmantelar las asunciones imbuidas en los procesos deliberativos de actores mltiples. Entre estas asunciones, son esenciales
a) que los actores estn interesados en escucharse mutuamente, y luego
en hacer recomendaciones sobre la base de un entendimiento supuestamente mayor;

b) que los actores estn preparados para hacer a un lado sus intereses personales e institucionales en el inters de un bien comn ms amplio;
e) que los actores estn hablando un idioma que permita una comunicacin eficaz;
d) que la agencia gubernamental o agencia donante que cre este espacio
poltico tiene la legitimidad para que los actores consideren importante el espacio creado, y finalmente,
e) que la institucin est preparada para cambiar su comportamiento y la
direccin de sus polticas a la luz de los halla7gos expresados por las
deliberaciones a las que ha sido invitada.
2~ Por cjclTlplo, alguno~
indiYiduos '-Ille despus tuyitron cargos de director gencral o delegado estatal.
636
JUTTA BLAUERT. MARTHA ROSAS. SALVADOR ANTA Y SERGIO GRAF
Veremos estos problemas a travs de la lente del individualismo cooperativo que Hoggett (2000a: 182 y ss.) postula como la forma potencial de
reconocer los intereses individuales, a la vez que se reafirma la disposicin
para contribuir a un espacio cooperativo de accin y deliberacin. Como
New (1996, citado en Hoggett, 2000a: 190) ha sostenido
para ir ms all de las formas condicionales de dar y de reciprocidad hacia
prcticas sociales que creen solidaridad a travs de las fronteras de lugar,
gnero, cultura y etnicidad es [ ] necesario construir asociaciones que
puedan contener la hostilidad y en las que los principios reparadores
estn institucionalizados.
Estamos de acuerdo con Hoggett (ibidem), sin embargo, en que esa institucionalizacin no es necesariamente el modo ms eficaz ni el nico para crear tal
solidaridad; el fortalecimiento o la construccin de formas no institucionalizadas son de igual importancia. Lo que es necesario asegurar es que los incentivos o "motores" particulares que hacen que las personas quieran deliberar
en escenarios con actores mltiples o contribuir a deliberaciones ocasionales
entre actores de un solo tipo estn legitimados de modo transparente. Como
sostiene Hoggett (2000a: 58), "las necesidades y los intereses se hacen accesibles al debate, la reflexin, la accin y la transformacin moral y poltica [en
el espacio pblico]". Segn las ideas de Foucault, la comunicacin tambin se
da para encubrir problemas o intereses pues es necesario mantener el poder.
Que el funcionario pblico no cuente su historia puede interpretarse entonces como una defensa de ese poder estructural institucionalizado -a travs
de la no comunicacin.
Los PDI como los jurados de ciudadanos o de tarjetas de calificacin
pueden evitar esto, pero an queda por explorar si los subcomits de actores
nicos en un consejo aseguraran que se ejerza la presin suficiente o que
se evite la cooptacin (por ejemplo Selva Lacandona/Marqus de Comillas).
Sera de mayor inters considerar la rotacin de puestos o miembros en los
espacios, particularmente donde el dilogo se afronta para realizarse democrticamente con una base ms amplia, en lugar de confiar en los principios
de la democracia representativa o delegativa. Lo que no se ha analizado,
hasta ahora, es por qu y cmo algunos participantes en estos espacios
pueden haberse vuelto o haber actuado como generadores de confianza, y
otros no, o por qu algunos actores consideraran que vale la pena el gasto
de tiempo y energa en las reuniones de tal espacio si nada tangible ha de
recibirse de l.
637
Una versin sumamente resumida de las lecciones relevantes para la investigacin futura y el mbito de las polticas, entonces, podra ser la siguiente:
Establecer espacios formalizados de deliberacin de actores mltiples,
desde arriba en regiones donde el conflicto es fuerte no es realista
cuando estn involucrados aspectos o beneficios financieros o funciones administrativas.
Es importante establecer la capacidad de los actores marginados en
trminos de anlisis de informacin y argumentacin de opiniones con
confianza en s mismos, pero tambin es fundamental la habilidad de
escuchar otras posturas.
Fortalecer la capacidad de analizar la informacin tcnica y poltica
-en paralelo- con instituciones, acadmicos y ONG es importante. Las
habilidades para escuchar y la comunicacin en diferentes lenguajes y
estilos tambin necesitan ser fomentadas.
La generacin de confianza a travs del trabajo colaborador o el acompaamiento eficaz es fundamental. Mientras que los investigadores
activos y el personal de las ONG tienden a practicarlos, los funcionarios
gubernamentales generalmente no tienen la oportunidad, el deseo o el
incentivo institucional para hacerlo. La prctica de campo ("inmersin")
en el trabajo real en el terreno es importante. Actuar como un intermediario en trminos de recaudacin de fondos y papeleo es, sin embargo,
insuficiente, ya que crea otras dependencias y estructuras de poder.
Se requiere tiempo de reflexin y apoyo, particularmente para el
personal de campo que se confronta diariamente, en trminos de los
aspectos afectivos, en las interfaces con los actores locales y regionales.
"Slo" preparar un espacio para la deliberacin de mltiples actores
no es suficiente para quienes trabajan en el campo. Un espacio de
reflexin (por ejemplo una investigacin cooperativa) para los trabajadores en esta interfase -a travs de las regiones o ANP- parecera
ofrecer una contribucin potencial a la efectividad de las estrategias
que estos trabajadores utilizan.
Una coalicin o red de grupos de actores (nicos y mixtos) como
miembros de consejos a nivel nacional tambin podra crear un espacio de reflexin para otros actores.
A fin de cuentas, las tensiones son parte de la vida cotidiana. Pueden
ser fructferas para la efectividad de los espacios deliberativos, particularmente los formalizados, siempre y cuando se reafirme la confianza,
y seran incluyentes al adaptarse a nuevos actores y responder a dife-
638
JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO CRAF
rentes expresiones emotivas que buscan desafiar las desigualdades de

poder.
Al fin, es todava la poltica del dilogo (la comunicacin multidireccionaD y las decisiones en poltica las que necesitan hacerse eficaces a
travs del enfoque en la confianza.
Existen grandes tentaciones para volver a recurrir nuevamente a la
forma institucionalizada de dar voz y crear espacios donde los creadores de las polticas necesitan respuestas rpidas, como en el caso de
la planificacin de plazos fijados por la Secretara de Hacienda y las
aprobaciones del Congreso; o de hecho donde los conflictos son demasiado fuertes. La funcin controladora de los POI con actores mltiples
institucionalizados se vuelve una tentacin en ese punto. La comunicacin se vuelve introspectiva y el dilogo con el mundo exterior se
detiene.
La generacin de confianza y la expresin eficaz en los espacios deliberativos e incluyentes sern slo posibles si los espacios para los actores
son creados como precursores de encuentros de actores mltiples y
como un "refugio" paralelo (por ejemplo como los subcomits actuales
para los grupos del actores sectoriales dentro de los consejos de reas
naturales protegidas).
Por consiguiente, la bsqueda an prosigue en el caso del terreno ambiental
en Mxico. Qu conforma un escenario constructivo para que los POI logren
un fortalecimiento de la confianza, la expresin, la responsabilidad y lleven
a la accin transformadora en el mbito de la poltica? Sugerimos entonces,
que una diversidad de formas de PD -creados desde "abajo" as como desde
"arriba"- y el nivel "medio" de coaliciones y redes es el escenario con mayor
probabilidad de ser eficaz y hacer ms democrticos los espacios como los
consejos de actores mltiples para reas naturales protegidas.
Bibliografa
ARELLANO, Rosa et al., 2000, La integralidad fragmentada: un estudio sobre los

proders en la meseta purhpecha de Michoacn, Informe final del proyecto
"Buscando cambios: la institucionalizacin de la participacin en el
manejo de recursos naturales. El caso de los Proders de la Semarnap,
Mxico", MxicolBrighton, IDS/CIESAS.
ARRIAGA, Graciela, 1999, Los consejos regionales de desarrollo sustentable, Estudio
preliminar para el primer taller nacional del proyecto "Buscando cam-
639
bios: la institucionalizacin de la participacin en el manejo de recursos

naturales. El caso de los Proders de la Semarnap, Mxico", Mxico/
Brighton. IDS/CIESAS.
AVRITZER, Leonardo, 2001, "Democracia deliberativa. La recuperacin del
concepto de deliberacin pblica en la teora democrtica contempornea", en Metapoltica 5 (18), pp. 50-65.
- - - - , 2002, Democracy and the public space in Latin America, Princeton,
Princeton University Press.
BARTRA, Armando, 2000, "Conciertos y desconciertos del desarrollo sustentable: participacin social y gestin en los programas regionales", en
Carlos Toledo y Armando Bartra, Del crculo vicioso al crculo virtuoso: cinco
miradas al desarrollo sustentable de las regiones marginadas, Mxico, Plaza y
Valds, pp. 57-116.
BENNAGEN, Pia, s.f., The Philippine Councilfor Sustainable Development, manuscrito.
BERTRAB, Alejandro von, 2002, Social Conflict around Environmental Conservation in Los 7krtias Biosphere Reserve, Vracruz, Mexico: Is there Room for Transformation?, tesis de maestra en Estudios del Desarrollo, Brighton, ms.
BLAUERT, Jutta, 2004, Spaces for Deliberation or Decision-making? Lessons for
participation and policy in ll1exican environmental councils, manuscrito, presentacin a la X Conferencia Bianual de la Asociacin Internacional de
Estudios de Bienes Comunes (IASCP), Oaxaca, 9-13 de agosto.
- - - y Sal Fuentes, 2000, Relatora del taller nacional de retroalimentacin
al estudio mS-ClESAS del Programa de Desarrollo Sustentable (Proders), proyecto "Buscando cambios: la institucionalizacin de la participacin en
el manejo de recursos naturales. El caso de los Proders de la Semarnap,
Mxico", Mxico/Brighton, IOS/CIESAS.
- - - - y Kristina Dietz, 2003, Buscando cambio: la institucionalizacin de
la participacin en el manejo de los recursos naturales. El caso de los Proders de la
Semarnap, Mxico, Brighton, Informe final, ms.
- - - 2004, Ofdreams and shadows: seeking change for the institutionalisation of
participation for natural resource management. The case of the Mexican regional
sustainable development programme (Proders), Londres, lOS-lOS.
CERVIGNI, Raffaelo y Adolfo Brizzi, 2001, "Biodiversity", en Marcelo M.
Giugale, Oliver Lafourcade y Vinh H. Nguyen (comps.), Mexico. A
Comprehensive Development Agenda for The New Era, Washington, World
Bank.
CONAMP, 2003, Estrategia de conservacin para el desarrollo 2003-2006, Mxico,
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas.
640
CORNWALL, Andrea, 2002, Making spaces, changing places. situatingparticipation

in development, Working Paper nm, 170, Brighton, IDS.
- - - - , 2004, "Introduction: New democratic spaces? The politics and
dynamics of institutionalized participation", en IDS Bulletin, 35(2), pp.
1-10.
ELsTER, John (ed.), 2001, La democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa.
ESRC (Environmental and Social Research Council), 2000, Risky Choices, Soft
Disasters: Environmental Decision Making under Uncertainty, Swindon,
ESRC.
FORESTER, John, 1999, The deliberative practitioner: encouraging participatory
planning processes, Cambridge, The MIT Press.
FUKUYAMA, Francis, 1995, Trust. The social virtues &- the creation ofprosperit.'Y,
Nueva York, The free Press [edicin en espaol: Barcelona, Ediciones
B, 1998].
FUNG, Archon y Erik lin Wright, 2003, Deepening Democrac,y. Institutional
innovations in empowered participatory governance, Series The Real Utopias
Project IV, Londres, Verso.
GILCHRIST, Alison, 1998, "A more excellent way. Developing coalitions and
consensus through informal networking", en Community Development
Journal, 33 (2), pp. 100-108.
GRAF MONTERO, Sergio et al., 1999, Instituciones y gestiones de reservas de la
bisJera: El caso de la sierra de Manantln, Mxico. La investigacin interdisciplinaria en las reservas de bisJera, manuscrito, presentacin al seminario del
proyecto Investigacin Interdisciplinaria en las Reservas de la Bisfera,
Buenos Aires.
- - - , 2003, "La reserva de la bisfera sierra de Manantln, Mxico", en
Julia Carabias, Jorge de la Maza y Rosaura Cadena (coords.), Capacida-
des necesarias para el manejo de reas naturales protegidas en Amrica Latina,

Mxico, The Nature Conservancy (TNc)/International Union ofConservation of Natllre (UCN).
- - - - y Rafaela Justo, 2001, "Proceso de gobierno, empoderamiento y
manejo de reas naturales protegidas. El caso de la Reserva de la Bisfera Sierra de Manantln", II Foro Latino Americano sobre Empoderamiento
y Lucha Contra la Pobreza, Washington, Banco Mundial.
HABERMAS, Jrgen, 2001, uora de la accin comunicativa: complementos y estudios previos, Madrid, Ctedra.
HOGGETT, Paul, 2000a, Emotionallife and the politics ofwelfare, Londres, Macmillan Press.
641
- - - , 2000b, "Social policy and the emotions", en Gail Lewis, Sharon

Gewirtz y John Clarke (eds.), Rethinking Social Policy, Londres, Sage.
- - - y Chris Miller, 2000, "Working with emotions in community organizations", en Community DevelopmentJournal, 35 (4), pp. 352-364.
HOLMES, Tim e Ian Scoones, 2000, Participatory environmental policy processes:
experiences from North and South, Working Paper nm. 113, Brighton, lOS.
IFAD, 2002, Managing for Impact in Rural Development. A guide for project M&E,
Roma, International Fund for Agriculture Development (IFAD).
IMAC, 2005, Diagnstico de los cons~jos asesores de 47 reas naturales protegidas,
borrador final del documento preparado para la Comisin Nacional de
reas Naturales Protegidas, Mxico, Iniciativa Mexicana de Aprendizaje
para la Conservacin (IMAC).
LONG, Norman (ed.), 1989, Encounters at the inteiface: a perspective on social
discontinuities in rural development, Wageningen, Pases Bajos, Agricultural
University.
MANSBRIOGE, Jane, 2003, "Practice-Thought-Practice", en Fung Archon y
Erik Olin Wright, Deepening Democracy Institutional innovations in empowered participatory governance, Londres, Verso, pp. 175-199.
MELUCCI, Alberto, 1996, Challenging codes: collective action in the information
age, Cambridge, Cambridge U niversity Press.
MUENCH, Pablo, Gregorio Gmez y Gabriela Gallegos, 2000, Los Programas
de Desarrollo Regional Sustentable (Proders-Semarnap) en la Selva Lacandona,
Chiapas, informe final del proyecto "Buscando cambios: la institucionalizacin de la participacin en el manejo de recursos naturales. El caso de
los Proders de la Semarnap, Mxico", Mxico/Brighton, IOS/CIESAS.
NEW, Caroline, 1996, Agency, health and social survival, The Eco-Politics of Rival
Psychologies, Londres, Taylor & Francis.
OLVERA, Alberto (coord.), 2003, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica/
Universidad Veracruzana.
PIMBERT, Michel y Tom Wakeford, 2001, "Overview: deliberative democracy and citizen empowerment", en PL4 Notes (40), pp. 23-28.
RENN,Ortwin, 1999, ''A model for an analytic-deliberative process in risk management", en Environmental Scence and 7f:chnology, 33 (18), pp. 3049-3055.
ROSAS, Martha, 2004, Participatory environmental policy processes: the case of
advisory councils in protected areas in Mexico, tesis de maestra en Poltica
Ambiental y Desarrollo, Brighton, University of Sussex.
SELIGMAN, Adam, 1997, The problem oftrust, Princeton, Princeton University
Press.
642
JUTTA BLAUERT, MARTHA ROSAS, SALVADOR ANTA Y SERGIO CRAF
SEMARNAP, 1996, Programa de Medio Ambiente 1995-2000, Mxico, Secretara

de Medio Ambiente y Recursos N aturalcs.
- - - - , 1999a, Una experiencia en curso. La participacin social en la Semarnap,
Mxico, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
- - - , 1999b, Programa de Trabajo 1999, Mxico, Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
- - - - , 2000, La gestin ambiental en Mxico, Mxico, Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
TOLEDO, Carlos 2004, Mainstreaming biodiversi~y in rural de'velopmem programs
in Mexico, ms, presentacin en el taller "Mainstreaming Biodiversity in
Production Landscapes", Cape Town, Sudfrica.
- - - - y Martn Gutirrez, 2002, Diseiio del componente de integracin de criterios de conservacin y uso sustentable a ni'vel intersectorial (Mainstreaming).
Las reas naturales protegidas y su relacin con el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, manuscrito, Informe para la Red para el Desarrollo Sostenible de Mxico-Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas-Fondo
Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza, Mxico.
WACENAAR, Hendrik y Noam Cook, 2003, "Understanding policy practices:
action, dialectic and deliberation in policy analysis", en Maarten Hajer y
Hendrik Wagenaar (eds), Deliberafi.ve poly analysis. Understanding go'vernance in the network society, Cambridge, Cambridge University Press, pp.
139-171.
YASCHINE, lliana et al., 2000, La participacin en el Programa de Desarrollo
Regional Sustentable (Proders) en la Montaiia de Guerrero, informe final del
proyecto "En busca de cambios: la institucionalizacin de la participacin para el manejo de recursos naturales. Los Programas de Desarrollo
Regional Sustentable (Proders) de la Semarnap, Mxico", Mxico/
Brighton, JOS/lOS.
YOUNG, Iris Marion, 1996, "Communication and the other: beyond deliberative democracy", en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and difference. Con testing the boundaries of the political, Princeton, Princeton University Press.
ndice
PREFACIO
Ernesto fsunza
~'era
y Alberto J O'vera
o'
INTRODUCCIN
Ernesto lsunza Vera y Alberto J Olvera
o'
Primera parte
Democratizacin, rendicin de cuentas
y sociedad civil desde una perspectiva de derechos
Captulo 1
DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS
Y RENDICIN DE CUENTAS: LOGROS Y DESAFOS
Nancy Thede o.............................................. 23

Captulo 2
REFLEXIONES EN TORNO A IDENTIDADES, DERECHOS
Y BIENESTAR EN EL PER CONTEMPORNEO
Eduardo Cceres Valdivia
o.
43
Captulo 3
EXPERIENCIAS DE EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS
ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN Mf:XICO
DESDE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Areli Sandoval Tern
105
Captulo 4
DESEMPEO NACIONAL Y RENDICIN DE CUENTAS:
EL PROGRAMA DE FORMACIN E INFORl."lACIN
ESTADO DE LA NACIN
Miguel Gutirrez-Saxe
133
644
NDICE
Segunda parte
Los retos de la democratizacin en Amrica Latina
Captulo 5
ESPACIOS PBLICOS NO ESTATALES PARA
MEJORAR LA CALIDAD DE LAS POLTICAS.
UNA VISIN SOBRE AMRICA LATINA
Nuria Cunill Grau
167
Captulo 6
DEMOCRACIAS DESIGUALES: EFECTOS DE LA POBREZA
SOBRE LA VIABILIDAD Y LA CALIDAD DEMOCRTICAS
Philip Oxhorn
193
Captulo 7
SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIN Y CIUDADANA:
DE QU ESTAMOS HABLANDO?
Evelina Dagnino
223
Tercera parte
Temas y actores de la rendicin de cuentas
Captulo 8
LA POLTICA DE ACCOUNTABILITY SOCIAL EN AMRICA LATINA
Enrique Peruzzotti
245
Captulo 9
PARA ANALIZAR LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN:
INTERFACES SOCIOESTATALES, PROYECTOS POLTICOS
Y RENDICIN DE CUENTAS
Ernesto sunza Vera
265
Captulo 10
AUTORIDAD DESCENTRALIZADA Y DESARROLLO POLTICO:
LA DINMICA INSTITUCIONAL DE LA RENDICIN
DE CUENTAS EN MXICO
John M. Ackerman
293
Captulo 11
COALICIONES TRANSNACIONALES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y EL
BANCO MUNDIAL: APRENDIZAJES SOBRE PROYECTOS Y CAMPAAS
DE INCIDENCIA EN POLTICAS INSTITUCIONALES
L. Da'vid Brown yJonathan Fox
323
NDICE
645
Captulo 12
NUEVAS FORMAS DE ABORDAR LA RENDICIN
DE CUENTAS: DERECHOS Y CONTEXTO
LisaJordan
345
Captulo 13
Los DISCURSOS DE LA PARTICIPACIN Y DE LA
RENDICIN DE CUENTAS EN EL CONTEXTO
INTERNACIONAL DE FINALES DEL SIGLO
XX
Alberto j Of'vera
371
Cuarta parte
Innovaciones democrticas en Amrica Latina
Captulo 14
DERECHOS HUMANOS, VIOLENCIA URBANA
Y RENDICIN DE CUENTAS EN BRASIL
Guilherme Assis de Almeida y Paulo Srgio Pinheiro
389
Captulo 15
DEMOCRACIA LOCAL Y POLTICA DELIBERATIVA EN BRASIL
Leonardo Avritzer
411
Captulo 16
DE LA CONFRONTACIN A LA CONCERTACIN EN PROVINCIAS
INDGENAS DEL PER. COMPARANDO LAS MESAS DE
CONCERTACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL
DE HUANTA (AYACUCHO) y CHURCAMPA (HUANCAVELICA)
Aldo Panfichi y Lino Pineda
435
Captulo 17
LA VEEDURA DISTRITAL y LA POLTICA BOGOT TRANSPARENTE:
UN MODELO DE CONTROL PREVENTIVO Y DE LIDERAZGO TICO
PARA UNA GESTIN DE INTEGRIDAD EN EL DISTRITO CAPITAL
Mara 71resa Garcs L/oreda
473
Quinta parte
Innovaciones democrticas en Mxico
Captulo 18
Jorge Alonso
491
646
NDICE
Captulo 19
LAS ORGANIZACIONES CVICAS EN LA DEMOCRATIZACIN DE
LA SOCIEDAD Y DEL SISTElvlA POLTICO MEXICANOS,
1994-2000
Juan Manuel Ramrez Siz
519
Captulo 20
RBITROS CIUDADANOS DE LAS DISPUTAS PARTIDARIAS.
UNA MIRADA SOBRE LOS CONSEJOS ELECTORALES
FEDERALES EN LA CONTIENDA DE
2000
EN MXICO
Ernesto Isunza llera
545
Captulo 21
EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN
PBLICA: UNA INSTITUCIN PARA LA RENDICIN
DE CUENTAS EN Mf~XICO
Mara Marvn 11lborde y Roberto Corona Copado
571
Captulo 22
ESPACIOS PARA LA DELIBERACIN O LA TOMA DE
DECISIONES? LECCIONES PARA LA PARTICIPACIN Y
LAS POLTICAS EN CONSEJOS AMBIENTALES EN MXICO
Jutta Blauert, Martha Rosas, Salvador Anta y Sergio Gra!
601
Democratizacin, rendicin de cuentasy sociedad civil:

participacin ciudadana J' control social, se termin de
imprimir en la ciudad de Mxico durante el mes
de agosto del ao 2006. La edicin, en
papel de 75 gramos, consta de 2,000
eemplares ms sobrantes para
reposicin y estuvo al cuidado
de la oficina litotipogrfica
de la casa editora.
ISBN 970-701-823-2
MAP: 014875-01

Democratización, Rendición de Cuentas y Sociedad Civil

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Democratización, Rendición de Cuentas y Sociedad Civil

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

~ [n CJCfFIT1 7 el el CJ n,

Ernesto lsunza Vera

PAlIA DEO DIR

Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,

La H. CAMARA DE DIf'UTADOS, LlX LEGISLATURA,

CENTRO DE INVESTIGACIONES y ESTUDIOS

Por cara<:tersticas tipogrficas y de diseo editorial

Los COORDINADORES de esta obra compartimos inquietudes y trayectorias

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO). OLVERA

crticas plasmadas en el cuerpo de las innovaciones institucionales y legales

[Ciudad de Mxico-Xalapa, li'racruz, otoo de 2005]

Los orgenes, fundamentos

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO

de rendicin de cuentas que impulsan los movimientos sociales y algunas

ERNESTO ISUNZA VERA y AU3ERTO j. OLVERA

vantes estn perfilados, pero no resueltos. El tema de los proyectos polticos

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO). OLVERA

Este amplio recorrido por la teora y la prctica de la rendicin de cuentas

El debate presentado en esta obra indica claramente que tanto en la prctica

Estos principios son ratificados por Ernesto Isunza en su ensayo, donde

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO j. OLVERA

cidad y lealtad comunitarias y el individualismo implcito en los derechos

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO

El captulo de Jorge Alonso sobre las vicisitudes y, ultimadamente, el

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO

ERNESTO ISUNZA VERA y ALBERTO

Pri mera parte

Derechos humanos, nuevas democracias

DESDE SU APARICIN histrica, los derechos humanos han sido concebidos

tituciones democrticas y la activacin de la sociedad civil- un fenmeno

Qu son los derechos humanos?, de dnde vienen?,

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

y siempre en occidente; primero los que pertenecen a las clases poseedoras y

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS

de una democracia (derechos humanos, rendicin de cuentas), son

La rendicin de cuentas retrospectiva

democrtica requiere construir el mayor consenso nacional posible. El afn de

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

Si una imputabilidad integral requiere de criterios explcitos y compartidos

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

y la poblacin, ya sea asumiendo la organizacin de ciertos servicios a la

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

nuevas tecnologas de informacin y comunicacin;lJ del derecho al desarrollo;14

Responsabilidad poltica versus responsabilidad econmica

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS

Tal problema presenta en el mundo cierto lazo con el de las democracias

El debate respecto de la soberana nacional

papel de primera plana. El tema ha sido importante para la justificacin de

La rendicin de cuentas con base en criterios de derechos humanos ha

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

en un gran nmero de experiencias, tales como las comisiones de verdad y

de cuentas en materia econmica, insertando a las mismas instituciones

ADEJUMOBJ, Said, 2001, "Citizenship, Rights, and the Problem of Conflicts

Montreal, Windsor Intemational Centre for Human Rights and Democratic

DERECHOS HUMANOS. NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICIN DE CUENTAS

JACOBSON, David y Galya Benarieh Ruffer, 2003, "Courts Across Borders:

DERECHOS HUMANOS, NUEVAS DEMOCRACIAS Y RENDICiN DE CUENTAS

OBERSCHALL, Anthony, 2000, "Social Movements and the Transition to

"De repente la misma cosa va a ser."

EDUARDO CCERES VALDIVIA

Los procesos de promocin e investigacin que han proporcionado el

"DE REPENTE LA MISMA COSA VA A SER"

paradjica involucin. Entre 1978 y el 2002, en el Per se desarrollaron 17

EDUARDO CCERES VALDIVIA