Indh 2014 Final

El derecho de los derechos humanos tiene un aporte
sustantivo que hacer en los actuales debates pblicos

en el pas, en la medida que estos se refieren al
ejercicio de derechos de las personas que habitan
el territorio nacional, situacin que es revisada en
los apartados de este informe como contribucin al
debate pblico informado.
SITUACIN D E
LOS
DERECHOS
HUMANOS
INFORME ANUAL 2014
EN CHILE
En su mayora, estos problemas y desafos no son

nuevos. Han sido estudiados por la academia y tambin
han sido planteados por organizaciones de la sociedad
civil involucradas en la promocin y defensa de derechos
de la ciudadana. Los temas en debate en el mbito
pblico dicen relacin con la calidad de la democracia
y con su capacidad para responder de forma eficaz
y eficiente a las expectativas de la ciudadana, lo que
est directamente ligado con el ejercicio de derechos
fundamentales en diversos mbitos.
INFORME ANUAL 2014
El inicio de una nueva administracin de gobierno,

en marzo de este ao, se inscribe en un contexto de
mayor demanda al Estado por ms reconocimiento
y proteccin de derechos, ms participacin, ms
igualdad, y mejores instituciones. El diseo institucional
que por dcadas ha resguardado la estabilidad en el
pas, sumado a una caracterstica contempornea
como es el incremento de la capacidad y velocidad
de organizacin mediante nuevas tecnologas y redes
sociales, sitan a las instituciones de representacin
tradicional y a la burocracia del Estado en general, en
la encrucijada de tener que aprender a responder a
demandas nuevas, ms organizadas, y ms diversas
en tiempo rcord. La dificultad para adaptarse a
estos nuevos tiempos, entre otros elementos, se
traduce en bajos niveles de aprobacin de la labor
de las instituciones, as como un bajo inters por la
poltica partidaria.
SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CHILE
El presente Informe Anual sobre la situacin de los

Derechos Humanos en Chile 2014 es el quinto que
desarrolla el INDH desde su instalacin en 2010.
El perodo de anlisis va del 1 de noviembre de
2013 al 31 de octubre de 2014, y en cumplimiento
con lo que la Ley 20.405 mandata, el informe
contiene un diagnstico de la situacin actual de los
derechos humanos en mbitos diversos, as como
recomendaciones generales y especficas dirigidas a
los distintos poderes del Estado.
INFORME ANUAL 2014
SITUACIN DE LOS
DERECHOS
HUMANOS
EN CHILE
Informe Anual 2014

Consejo Instituto Nacional de Derechos Humanos
Miguel Luis Amuntegui Monckeberg
Jos Aylwin Oyarzn
Carolina Carrera Ferrer
Consuelo Contreras Largo
Sebastin Donoso Rodrguez
Carlos Frontaura Rivera
Roberto Garretn Merino
Claudio Gonzlez Urbina
Sergio Micco Aguayo
Manuel Nez Poblete
Lorena Fries Monlen
Directora Instituto Nacional de Derechos Humanos
Equipo de redaccin INDH
Unidad de Estudios
Silvana Lauzn Daskal
Federico Aguirre Madrid
Juan Pablo Gonzlez Jansana
Dhayana Guzmn Gutirrez
Diana Maquiln Tamayo
Patricia Provoste Fernndez
Tamara Ramos Merino
Unidad de Educacin
Enrique Aza Herrera
Vernica del Pozo Saavedra
Mara de los ngeles Villaseca Rebolledo
Unidad de Administracin y Finanzas
Ricardo Villa Cifuentes
Colaboracin INDH
Tamara Carrera Briceo
Alejandra Molina Millar
Paula Salvo del Canto
Consultores/as para este informe
Constanza Toro Justiniano, Jorge Contesse Singh, Lilian Ruiz Pinto,
Fundacin Paz Ciudadana (Ana Mara Morales, Gherman Welsch Chahun y
Nicols Muoz) y Sociedad de Asesoras Profesionales Sustentank Limitada
(Francisco Maldonado, Mara Soledad Granados y Paulina Fuenzalida).
Diseo
Winnie Dobbs
Fotografa
Federico Aguirre
Enrique Cerda
Felipe Pizarro
Organizacin Oro Negro
Jacqueline Garca - Servicio Mdico Legal
Impresin
Andros Impresores
ISBN: XXXXXXXXXXX
Registro de Propiedad Intelectual N XXXXXXXXXXX
Introduccin al Informe Anual 2014

1.
2.
3.
4.
5.
6.
Desafos para la profundizacin democrtica
13
1.
Constitucin y derechos humanos
15
2.
Institucionalidad democrtica y derechos humanos
35
3.
Catstrofes naturales, emergencias y derechos humanos
53
Acceso a la justicia
67
1.
69
Personas privadas de libertad en prisin preventiva
Ejercicio de derechos sin discriminacin
91
1.
Trabajo no remunerado en el mbito domstico
93
2.
Autonoma de las personas con discapacidad mental
109
3.
Derechos de las personas afrochilenas
123
4.
Derechos de nios, nias y adolescentes vctimas y testigos en procesos judiciales
137
5.
Derecho a la libertad religiosa
155
Derechos econmicos, sociales y culturales
169
1.
Derecho a educacin y libertad de enseanza en la reforma educacional
171
2.
Derecho a la salud y maternidad
189
3.
Derecho al trabajo y tribunales laborales
209
Territorios y derechos humanos
227
1.
Derechos de los pueblos indgenas: territorios y consulta previa
229
2.
Derecho a un medio ambiente libre de contaminacin: zonas de sacrificio e institucionalidad ambiental
251
Violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los derechos humanos (1973-1990)
269
1.
271
Acceso a la informacin pblica, archivos y acceso a la justicia
7.
Recomendaciones
291
8.
Informe de Gestin
301
9.
Agradecimientos
327
INTRODUCCIN AL INFORME ANUAL 2014
El presente Informe Anual sobre la situacin de los Dere-
Estas percepciones empiezan a articularse gradualmente en
chos Humanos en Chile 2014 es el quinto que desarrolla el
un discurso de derechos por parte de la ciudadana, que
INDH desde su instalacin en 2010. El perodo de anlisis
tiene expectativas de participacin en la toma de decisio-
va del 1 de noviembre de 2013 al 31 de octubre de 2014,
nes pblicas que impactan en su vida. En efecto, por medio
y en cumplimiento con lo que la Ley 20.405 mandata, el
de las dos encuestas de derechos humanos desarrolladas
informe contiene un diagnstico de la situacin actual de
por el Instituto en 2011 y 2013 se percibe una ampliacin
los derechos humanos en mbitos diversos, as como reco-
de la nocin de derechos humanos, que transita desde una
mendaciones generales y especficas dirigidas a los distintos
concepcin ms acotada, enfocada principalmente en las
poderes y rganos del Estado.
violaciones de derechos ocurridas durante la dictadura, a

otra ms integral, que reconoce una amplia gama de dere-
El inicio de una nueva administracin de gobierno, en marzo
chos; los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y
de este ao, se inscribe en un contexto de mayor demanda
culturales, que adems son valorados de forma equivalente.
al Estado por ms reconocimiento y proteccin de dere-
Esta mirada ms amplia sobre lo que constituyen derechos
chos, ms participacin, ms igualdad, y mejores instituciones.
humanos incorpora preocupaciones en torno a la libertad
En efecto, segn los resultados del estudio Auditora para
de expresin, el acceso a una vivienda adecuada y la segu-
la democracia, desarrollado por el Programa de Naciones
ridad social, entre otros. Este trnsito, y el aprendizaje que
Unidas para el Desarrollo y presentado en 2014, uno de los
supone por parte de las personas que viven en nuestro pas,
problemas de la democracia en el pas dice relacin con que
sin duda fortalece la democracia, pero tambin eleva las
el sistema poltico no se ha hecho cargo oportunamente
exigencias hacia las autoridades polticas del Poder Ejecutivo
de materias como la desigualdad social y poltica, la desa-
y del Poder Legislativo, as como sobre el Poder Judicial. As
feccin y la escasa valoracin ciudadana de la poltica y sus
lo refleja la ENDH 2013 en los resultados de la evaluacin a
instituciones, la baja participacin y asociatividad, los temas
buena parte del aparato institucional en cuanto a la defensa
o las problemticas sociales emergentes, y la reflexin sobre
de los derechos humanos: los partidos polticos (nota 3,2
el desarrollo del pas. Adems, el estudio manifiesta que el
promedio), el Congreso (nota 3,4 promedio), el Poder Judi-
sistema poltico chileno, si bien es estable y est lejos de
cial (nota 3,6 promedio) y el gobierno (nota 3,9 promedio).
experimentar un clima poltico extremadamente polarizado

o violento, es poco reactivo a las transformaciones sociales
El diseo institucional que por dcadas ha resguardado la
que se plantean. No es que la ciudadana rechace la demo-
estabilidad en el pas, sumado a una caracterstica contem-
cracia (un 69% de las personas considera que la democracia
pornea como es el incremento de la capacidad y velocidad
es preferible a cualquier otra forma de gobierno), sino que
de organizacin por medio de las nuevas tecnologas y las
un 59% considera que esta funciona de forma regular, como
redes sociales, sitan a las instituciones de representacin
lo seala la segunda Encuesta Nacional de Derechos Huma-
tradicional y a la burocracia del Estado en general, en la
nos (ENDH) desarrollada por el INDH en 2013.
encrucijada de tener que aprender a responder a demandas
INTRODUCCIN Y METODOLOGA
nuevas, ms organizadas, y ms diversas en tiempos rcord.
El derecho de los derechos humanos tiene un aporte sus-
La dificultad para adaptarse a estos nuevos tiempos, entre
tantivo que hacer en los actuales debates pblicos en el
otros elementos, se traduce en bajos niveles de aprobacin
pas, en la medida en que estos se refieren al ejercicio de
de la labor de las instituciones, as como un bajo inters por
derechos de las personas que habitan el territorio nacional,
la poltica partidaria.
situacin que es revisada en los apartados de este informe

como contribucin al debate pblico informado.
Algunas de estas evaluaciones se han planteado como argumentos para el debate sobre la necesidad de una reforma
Muchos son los avances y tambin las vulneraciones a los
constitucional o de una nueva Constitucin Poltica. A pesar
derechos humanos que el INDH ha abordado en sus infor-
de las reformas que se le han introducido en los ltimos 20
mes a lo largo de estos aos. Se han valorado los primeros
aos, existe en la mayora de la poblacin la conviccin de
y se han sugerido cursos de accin para superar situaciones
que la misma ya no refleja los acuerdos bsicos sobre los
de afectaciones de derechos en el segundo caso, no siem-
cuales debe ser construida la convivencia social y articu-
pre recogidos. Si bien es cierto que los cambios polticos,
lado el poder del Estado. Segn las encuestas, los ndices
institucionales y culturales llevan tiempo, tambin existen
a favor de un cambio constitucional varan desde un 74%
situaciones de las que da cuenta el presente informe que no
(USACH) , 73% (Adimark, junio 2014) y 50% de acuerdo y
pueden esperar, y que requieren de urgentes acciones por
19,9% muy de acuerdo (LAPOP, 2012) . No obstante estos
parte del Estado.
altos porcentajes en favor de un cambio constitucional, no
En agosto de este ao se dieron a conocer pblicamente
es claro an cmo se va a encarar un proceso tan rele-
imgenes de una golpiza contra un grupo de internos de
vante para Chile. En este informe, el INDH manifiesta que,
la Crcel de Rancagua, por parte de Gendarmes que all se
siguiendo los estndares internacionales de derechos huma-
desempeaban. En las crceles de Chile existe la tortura,
nos, cualquiera sea la frmula que se elija para transitar este
un crimen aberrante que el Estado se ha comprometido a
proceso, la misma debe observar ciertos requisitos como
erradicar, pero que persiste a pesar de haber sido denuncia-
la participacin ciudadana amplia y diversa, representativa
da por medio de diferentes informes de derechos humanos,
de los diferentes territorios del pas, de forma transparente,
elaborados por diversas instituciones, en los ltimos aos.
en condiciones de equidad en la participacin de hombres
Desde su instalacin en el ao 2010, el INDH ha interpues-
y mujeres, y observando la inclusin de grupos vulnerados.
to 38 querellas por tortura (llamada apremios ilegtimos
En su mayora, estos problemas y desafos no son nuevos.
en la legislacin interna), 14 contra Gendarmera de Chile,
Han sido estudiados por la academia y tambin han sido
17 contra Carabineros, 7 contra la PDI. Segn el derecho
planteados por organizaciones de la sociedad civil involucra-
internacional de los derechos humanos, la proteccin de
das en la promocin y defensa de derechos de la ciudadana.
la integridad fsica y psicolgica de las personas es uno de
Los temas en debate en el mbito pblico dicen relacin
los derechos fundamentales en un Estado de Derecho, pro-
con la calidad de la democracia y con su capacidad para res-
hibiendo la tortura en todos los casos, sin excepcin, bajo
ponder de forma eficaz y eficiente a las expectativas de la
toda circunstancia.
ciudadana, lo que est directamente ligado con el ejercicio
En este marco se requiere que el Estado asuma acciones
de derechos fundamentales en diversos mbitos.
urgentes tendientes a revertir este patrn, que viene a

agudizar las ya degradantes condiciones en que viven las
1 La encuesta pregunta: Respecto a la Constitucin vigente: a) Debiera mantenerse la actual (15%); b) debiera cambiarse por una nueva
(74%); c) No sabe (12%).
2 La encuesta pregunta: Como Ud. sabe, el gobierno ha propuesto una
serie de reformas a los impuestos, a la educacin y a la constitucin,
que se estn discutiendo en la actualidad. En general, Ud. est de
acuerdo o en desacuerdo con: Cambiar la Constitucin: 73%.
3 La encuesta pregunta: ltimamente, se ha planteado una discusin
respecto a la necesidad de: una reforma constitucional.
personas privadas de libertad en nuestro pas. As, el compromiso de instalar en el pas el Mecanismo Nacional de
Prevencin contra la Tortura se presenta como una herramienta necesaria que puede contribuir a prevenir hechos
de especial gravedad, y que no debieran ser indiferentes a
ninguna autoridad.
Otro mbito de afectacin de derechos que permanece
persisten en la materializacin de dos derechos fundamen-
sin mayores avances es el referido al conflicto intercultural
tales que el derecho internacional ha reconocido a estos
entre el Estado de Chile y el pueblo mapuche en el sur
pueblos, cuales son, los derechos que a ellos corresponden
del pas. A propsito de los hechos de violencia ocurridos
sobre sus tierras y territorios de ocupacin tradicional, y el
nuevamente este ao, el INDH ha expresado por medio de
derecho a la consulta frente a las medidas administrativas y
una declaracin pblica de su Consejo que Tanto la muer-
legislativas susceptibles de afectarles directamente.
te en Galvarino de Jos Quintriqueo Huaiquimil, comunero
Adicionalmente, el cambio de administracin ha provocado
mapuche, respecto de la que esperamos la ms rpida e
que ciertos procesos o procedimientos se ralenticen o, en
imparcial investigacin sobre las circunstancias en las que
ocasiones, que retrocedan. La tendencia a volver a empezar
se produjo, como los ataques contra carabineros en diver-
todo de nuevo en algunas reas, sin necesariamente cons-
sas localidades, son situaciones condenables. Ello no solo
truir sobre el camino recorrido, no ha contribuido a reforzar
por afectar la vida e integridad de las personas, sino por
la confianza pblica en los cauces institucionales existentes
cuanto dan dramtica cuenta de la urgente necesidad de
para canalizar dilogos, demandas o polticas concretas.
abordar caminos de solucin a un conflicto que recrudece
En otro tema clave como es la reforma al sistema educa-
y se acenta cada vez que presenciamos hechos como los
cional, el INDH ha sealado en los ltimos aos diversos
que hoy lamentamos. [] Es hora de persistir en el dilogo,
mbitos problemticos del sistema que una reforma de-
y al Estado y a las autoridades les cabe en esto la mayor
biera abordar, entre otros, la segregacin que acenta la
responsabilidad. Estamos conscientes de la complejidad de
desigualdad social del pas. Si bien han tendido a disminuir
una situacin que se arrastra desde hace demasiado tiempo,
las manifestaciones estudiantiles, se ha mantenido viva la
pero, por lo mismo, el pas espera gestos y actitudes que ge-
discusin, en especial a partir de la primera propuesta en-
neren condiciones para un dilogo que, teniendo presente
viada por el Ejecutivo al Congreso para reformar algunos
las directrices establecidas en los tratados internacionales
aspectos del sistema educacional. Frente a esta primera
de derechos humanos ratificados por Chile y aplicables a
propuesta gubernamental se han manifestado un porcen-
la realidad de los pueblos indgenas, involucre a todos los
taje de sostenedores de colegios y de padres y apode-
actores del conflicto, sin exclusin alguna.
rados. La propuesta de reformas planteada hasta el mo-
En paralelo, las violaciones de derechos en particular de
mento no permite conocer de qu forma se fortalecer la
nios/as y adolescentes mapuche producto del uso exce-
educacin pblica, lo que ha dejado a numerosos padres,
sivo de la fuerza por parte de personal de Carabineros, se
madres y apoderados con legtimos temores respecto de
ha mantenido a lo largo del ao sin mayores cambios en un
cmo estas reformas impactarn en sus vidas, y hasta qu
patrn sobre el cual el INDH ha reclamado, y al cual se ha
punto constituirn efectivamente un salto hacia el desa-
referido la justicia, en el sentido de cuestionar y sancionar el
rrollo del pas.
actuar de las fuerzas de seguridad, particularmente respecto
El INDH ha abordado la situacin de este derecho todos
de nios y nias mapuche, exigiendo su apego irrestricto a
los aos, y de acuerdo con los estndares de derechos hu-
las normas y reglamentos vigentes. Por otro lado, en relacin
manos, ha buscado contribuir a un debate complejo que
con las demandas de las personas no indgenas que son vc-
debiera convocar a todos los actores en la bsqueda del
timas de delitos de diverso calibre se observa una falta de
bien comn, por sobre intereses particulares. Si bien exis-
respuesta eficaz y oportuna por parte del Estado.
ten legtimas diferencias en torno a cmo debiera ser esta
Al igual que en los informes de aos anteriores, el INDH
reforma, el derecho internacional de los derechos humanos
reitera la necesidad de adoptar medidas legislativas y polti-
identifica estndares mnimos que el Estado debe respetar a
cas que permitan abordar el rezago que el Estado de Chile
la hora de regular este campo o disear una nueva poltica.
tiene en materia de derechos de pueblos indgenas. En par-
El INDH velar porque el debate parlamentario incorpore
ticular, en este informe se identifican los desafos que
estos estndares en el proyecto que finalmente se apruebe.
Otro mbito en el que se han registrado eventos preocu-
se encuentra en la cultura chilena una concepcin estereo-
pantes este ao es el medioambiental. Instalados los tribu-
tipada sobre las mujeres, que se contrapone a su condicin
nales ambientales y la Superintendencia de Medio Ambiente,
de sujetos de derechos. As, por ejemplo, el informe de este
resulta relevante analizar cmo los conflictos existentes y la
ao releva cmo el trabajo domstico no remunerado, si
vulneracin del derecho a un medioambiente libre de con-
bien no es realizado exclusivamente por las mujeres, se lleva
taminacin se resuelven en el marco de esta nueva red ins-
a cabo en su gran mayora por las mismas. Se trata de una
titucional, y cmo esta responde a su mandato. La situacin
actividad naturalizada como parte de las tareas propias del
extrema de contaminacin que se observa en las denomi-
sostenimiento del hogar que le correspondera a este grupo
nadas zonas de sacrificio es un ejemplo dramtico de la
de poblacin por el hecho de ser mujeres, sin que el Estado
planificacin fallida del desarrollo sustentable en un marco
asuma la necesidad de, por un lado, contabilizar la cantidad
de respeto a los derechos fundamentales de las personas.
de tiempo dedicado a tareas domsticas y/o de cuidado de
Ms an, sus efectos tienen un impacto negativo que se po-
personas mayores y de nios/as, y por tanto, sin que se valo-
tencia de forma discriminadora, afectando particularmente a
re y reconozca dicho aporte en trminos econmicos.
grupos de poblacin de menores ingresos, con escasas redes
Finalmente, esta es la primera vez que un gobierno propone
y poder de incidencia sobre la toma de decisiones, y en oca-
una agenda de derechos humanos amplia y diversa dentro
siones menores de edad. Las personas que habitan y trabajan
de su programa, y el INDH valora ese esfuerzo. As, por
en estas comunidades pagan los costos del desarrollo de
ejemplo, el mbito de los derechos ciudadanos contempla
forma desproporcionada en comparacin con el resto del
iniciativas referidas a la superacin de la pobreza, a la equi-
pas, y ven vulnerados sus derechos a la salud y a vivir en un
dad de gnero, a la situacin de los pueblos indgenas, de los
medioambiente libre de contaminacin, solo por el hecho
nios/as y adolescentes, as como de los adultos mayores,
de no haber sido debidamente protegidas por el Estado a
entre otras. La agenda anunciada ha generado expectativas
la hora de autorizar la instalacin de nuevas industrias o de
en cuanto a avances posibles en este campo; no obstante,
controlar de modo eficaz las faenas que all se desarrollan.
an no es mucho lo que se puede decir en esta materia. S
Diversas organizaciones no gubernamentales han sido las
se ha confirmado el fortalecimiento del Instituto Nacional
que, por medio de estudios y el trabajo en terreno, con
de Derechos Humanos, por medio de un incremento de
las comunidades y las diferentes ramas de trabajadores, han
la partida presupuestaria que le permitir, a partir del ao
visibilizado y denunciado las particularidades de los pro-
2015, inaugurar sedes en seis regiones del pas, adems de
blemas que provoca la sobreexplotacin del territorio en
la existente en la Regin Metropolitana. La proyeccin in-
trminos medioambientales. En este mbito, como en los
dica que, de acuerdo con los compromisos anunciados, en
otros mencionados, es relevante el trabajo intersectorial
el ao 2016 se posibilitara la apertura de cuatro nuevas
que pueda tener lugar entre agencias del Estado, as como
sedes, y las ltimas cinco (incluida la RM) se completaran
junto a organizaciones no gubernamentales, las que poseen
en el 2017, permitiendo contar con oficinas operativas a lo
informacin, contactos y un saber especfico que puede
largo de todo el territorio nacional. Esto ltimo haba sido
contribuir a una gestin pblica ms cercana a las demandas
recomendado al Estado de Chile por parte del Comit de
de la ciudadana.
Derechos Humanos, en julio de 2014, en los siguientes trminos El Estado parte debe intensificar sus esfuerzos para
El INDH ha abordado a lo largo de los diferentes informes
lograr que el INDH disponga de los recursos necesarios
la situacin de los derechos humanos de las mujeres, los que
para poder desempear su mandato eficazmente, en todas
tambin encuentran dificultades para su reconocimiento, en
las regiones del pas.
particular, en materias como el derecho a la salud sexual y

reproductiva o en el caso del derecho a la participacin po-
El INDH ha constatado en sus informes anteriores las des-
ltica sin poder tener an una voz representativa en igualdad
iguales condiciones para el ejercicio de derechos que exis-
de condiciones en el Parlamento. Ello refleja lo arraigada que
ten entre las regiones del pas, en especial en comparacin
10
con la Regin Metropolitana. Esto ha sido motivo de diver-
acuerdo con la Ley 18.880 de procedimientos administrati-
sas manifestaciones sociales en aos anteriores, y el Estado
vos, les obliga a responder en un tiempo de entre 10 y 20
y sus autoridades tienen la obligacin de revertir las des-
das hbiles. Tambin se utilizan las cuentas pblicas que po-
igualdades territoriales en este mbito. La importancia del
nen a disposicin los servicios, y otros documentos de libre
crecimiento del INDH est vinculada con la obligacin de
disposicin por medio de sus sitios web. As, es en funcin
dar garantas a la proteccin y promocin de los derechos
de informacin oficial del Estado que el INDH construye
a lo largo de todo el pas, en condiciones de igualdad y sin
una parte del diagnstico de la situacin de cada derecho
discriminacin para todas las personas.
analizado.
Este ao, a partir de las modificaciones en los equipos de
METODOLOGA DEL INFORME
trabajo producto del nuevo gobierno, en algunos servicios

se han percibido dificultades concretas para acceder a infor-
El ndice de contenidos de este Informe Anual 2014 ha sido
macin o para recibirla en el tiempo que corresponde de
aprobado por el Consejo del INDH en marzo, sobre la base
modo de poder ser incorporadas en este informe. Este ha
de diferentes consideraciones. Por un lado, los contenidos
sido el caso particular de Gendarmera de Chile, a quien se
buscan un equilibrio que relacione la coyuntura del ao y los
le envi un oficio requiriendo informacin el 22 de mayo,
problemas que estaban siendo debatidos siempre que digan
y solo respondieron luego de numerosos intercambios, el
relacin con los derechos humanos en el mbito pblico, as
8 de septiembre, es decir, casi tres meses y medio despus.
como los temas que persisten en el tiempo. Tambin se toma
En contrapartida, cabe destacar el esfuerzo realizado por
en consideracin aquellos temas sobre los cuales el Estado
algunas instituciones con el fin de responder a tiempo y de
de Chile debe rendir cuentas ante los organismos internacio-
forma completa, aun con las limitaciones producto de que
nales de derechos humanos a lo largo del ao.
algunos servicios no registran en sus labores diarias todos
Cada apartado ofrece inicialmente una resea con antece-
los datos que el INDH requiere para su anlisis. Entre estas
dentes del ao, que introduce en el contexto actual el dere-
destaca muy especialmente la labor del Departamento de
cho a analizar. A continuacin se analizan los estndares inter-
Salud Mental del MINSAL y la del Programa de Derechos
nacionales de derechos humanos para lo cual se exponen
Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica.
primero las obligaciones contenidas en tratados y convencio-
El Instituto tambin ha considerado la informacin produci-
nes, luego los criterios contenidos en sentencias de la Corte
da por organizaciones no gubernamentales tanto nacionales
Interamericana de Derechos Humanos, declaraciones y otros
como internacionales, y de organismos regionales e inter-
documentos como recomendaciones de organismos autori-
nacionales de derechos humanos. Las referencias a ellos se
zados del sistema universal o regional de DD.HH., e informes
encuentran en la bibliografa al final de cada apartado, as
de los/as relatores de dicho sistema y el modo en que se
como en las notas al pie. Tambin se reconoce el aporte
encuentra regulado a nivel nacional. Dependiendo del caso,
de profesionales y activistas de organizaciones no guber-
los apartados revisan planes y polticas desarrolladas, casos o
namentales como de Oceana, Londres 38, Sur Maule, entre
experiencias especficas o estadsticas que permitan relevar el
otros. Su generosidad para compartir saberes, informacin,
estado de situacin. El INDH realiza recomendaciones gene-
contactos y diagnsticos merece ser reconocida, en tanto
rales y especficas, que se presentan al final del informe.
aporte fundamental para el trabajo del INDH.
El informe se elabora segn diversas fuentes de informacin,
En el caso del apartado sobre autonoma de las personas
las que deben cumplir con los estndares de confiabilidad
con discapacidad mental, el de derecho a un medio am-
propios de los mtodos estadsticos y las metodologas de
biente libre de contaminacin, el de derechos de nios/as
investigacin en ciencias sociales.
y adolescentes vctimas y testigos en procesos judiciales, y
Entre las tcnicas de recoleccin de informacin ms usa-
en el de derechos laborales, tambin se utiliz como meto-
das est el envo de oficios a servicios y ministerios, que de
dologa de levantamiento de informacin las entrevistas en
11
profundidad. Esta tcnica permite conocer experiencias de
que ha sido debatido a lo largo del ao, en relacin con la
vida de las personas, que si bien no admiten generalizacio-
necesidad de resguardar sus derechos en el proceso de
nes, aportan profundidad a la comprensin de un fenmeno
ser escuchados adecuadamente. Finalmente, se analiza por
y complejidades propias de cada experiencia.
primera vez la situacin del derecho a la libertad religiosa

y de culto en el pas.
EL CONTENIDO DE ESTE INFORME
El cuarto captulo se refiere a los derechos econmicos, so-
El primer captulo sobre desafos para la profundizacin
se revisa la primera propuesta de reforma enviada por el
democrtica se compone de tres apartados: Constitucin
gobierno, a la luz de los estndares de derechos humanos.
y derechos humanos, Institucionalidad democrtica y Ca-
Adicionalmente se analiza el recurso de tutela de derechos
tstrofes naturales, emergencias y derechos humanos. El
fundamentales, creado en el 2006 y disponible en el campo
primero analiza el debate actual en torno a una posible re-
de los derechos laborales, como herramienta de acceso a la
forma constitucional, ponderando los posibles mecanismos
justicia. En el apartado referido al derecho a la salud y ma-
para llevarla a cabo desde una perspectiva de derechos hu-
ternidad se analizan los estndares de derechos humanos y
manos. El segundo aborda diferentes mbitos de las normas
las polticas del Estado para garantizar los derechos de las
e instituciones democrticas que, por su impacto sobre el
mujeres en torno a su salud reproductiva.
ciales y culturales, en particular, al derecho a educacin, donde
ejercicio de derechos fundamentales, son de especial preo-
En el captulo de territorios y derechos humanos, el informe
cupacin para el INDH. En el tercer apartado se consideran
aborda la situacin de los derechos territoriales de los pue-
los estndares internacionales en la materia, y se revisa la
blos indgenas, en particular, el derecho sobre la tierra y a
respuesta del Estado ante el terremoto en el Norte Grande
la consulta previa e informada. Adicionalmente, el apartado
y el incendio en Valparaso.
sobre derecho a un medioambiente libre de contaminacin
El segundo captulo del Informe aborda la cuestin del ac-
releva la situacin del pas en dos zonas de sacrificio y des-
ceso a la justicia, en particular en lo relacionado con las
cribe los resultados que arroja la implementacin de los
personas privadas de libertad en prisin preventiva.
tribunales ambientales hasta el momento.
El tercer captulo se titula ejercicio de derechos sin discri-
El ltimo captulo se refiere un aspecto especfico producto
minacin y analiza la cuestin del trabajo domstico no
de las violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas
remunerado y la situacin de la capacidad jurdica de per-
en el perodo 1973-1990, cual es el acceso a informacin,
sonas con discapacidad mental (en especial en casos de
el derecho a la verdad y el tratamiento de los archivos con
interdicciones, internaciones involuntarias y de esterilizacio-
informacin y testimonios sobre lo ocurrido.
nes forzadas). A continuacin, el apartado de derechos de
Por ltimo, junto a las recomendaciones al Estado, el INDH
las personas afrochilenas recoge datos sobre este grupo
incorpora su informe de gestin, por medio del cual rinde
de poblacin y aborda su insuficiente reconocimiento. El
cuentas de la gestin operativa, administrativa y financiera
apartado sobre derechos de los nios/as y adolescentes
de la institucin.
vctimas y testigos en procesos judiciales recoge un tema
12
Desafos para la
profundizacin
democrtica
1
1. Constitucin y derechos humanos
2. Institucionalidad democrtica y
derechos humanos
3. Catstrofes naturales, emergencias y
derechos humanos
CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
Fotografa: Enrique Cerda
15
CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
ANTECEDENTES
2010, pg. 31). Consecuencia de lo anterior es que la Cons-
titucin Poltica de la Repblica es la norma ms importante

Actualmente, el modelo constitucional en Chile est en de-
de nuestro ordenamiento jurdico. Establece los principios
bate y la legitimidad de la Constitucin Poltica de la Repbli-
polticos, culturales, sociales y econmicos esenciales que
ca de 1980 (CPR o la Constitucin, indistintamente) est
determinan la organizacin del Estado y las atribuciones y
puesta en cuestin por diversos sectores de la sociedad. Y es
competencias de sus rganos. Asimismo, consagra los lmites
que la Constitucin debe ser un reflejo de los acuerdos m-
al ejercicio del poder pblico y el reconocimiento de dere-
nimos dentro de una sociedad democrtica. Es en este texto
chos, individuales y colectivos, que tienen todas las personas
fundamental donde se debe expresar el consenso esencial
que se encuentren bajo la potestad del Estado (Instituto
que proporciona las bases para la cohesin del cuerpo so-
Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 25). Qu tipo
cial y en el que tambin se manifiestan los principios que
de Estado se quiere, cul es su organizacin poltica y jurdi-
estructuran la identidad colectiva. El cuestionamiento a su
ca, cules son las funciones de los distintos poderes, cmo
legitimidad no se da solo en trminos de la legitimidad de
se garantiza la separacin de funciones, qu derechos se re-
su origen, sino que tambin est relacionado con sus con-
conocen en el catlogo de derechos, qu mecanismos cons-
tenidos fundamentales, en particular sobre la concepcin y
titucionales existen para exigir el cumplimiento al Estado de
forma de organizacin del Estado, en el tipo de democracia
esos derechos, qu mecanismo de reforma constitucional se
que establece y el rol y derechos de la ciudadana en ella
contempla, cules son las bases que definen la igualdad entre
contemplados. Como consecuencia, la Constitucin poltica
hombres y mujeres, o si se exigen distintos tipos de qurums
vigente no constituira un acuerdo social reflejo del momen-
para su modificacin dependiendo de la materia, son todas
to histrico actual1. Desde una perspectiva de derechos hu-
preguntas pertinentes en este debate acerca de la cuestin
manos este debate no es indiferente al INDH.
constitucional2.
Para el INDH la Constitucin es el reflejo o cristalizacin
2 Cuestin constitucional en el sentido del debate propio de toda sociedad

acerca de la necesidad o no de un nuevo texto constitucional o de plantear
reformas parciales al texto constitucional vigente. En el mbito acadmico
se han expresado distintas posturas. Jaraquemada y Mery han planteado
que en la constitucin de 1980 podemos apreciar que, con independencia
del contexto poltico de aprobacin, la carta ha sido reconocida invariablemente por todos como la norma jurdica constitucional vlida. Por otra
parte, las sucesivas reformas han logrado adaptar el texto a las necesidades
polticas (Jaraquemada & Mery, 2013, pg. 45). Con una opinin distinta,
Jorge Correa Sutil plantea que el pas no se reconoce en la Constitucin
de 1980, pero aun cuando existen buenas razones para entender que la
Constitucin del 80 est lejos de ser adecuada para enmarcar nuestro sistema democrtico, podra no haber llegado la hora de escribir una nueva,
sino de instalar un debate en que triunfe la idea de deconstruir las formas
excesivamente ideolgicas de la que nos rige y de abrir ms y no menos
espacio al juego poltico (Correa, 2013, pg. 29 y 27). Finalmente, para
Fernando Muoz, si Chile es una repblica democrtica, ello significa que
el pueblo detenta el poder constituyente. Por definicin, tal poder no acepta como lmites las decisiones constitucionales tomadas en el pasado, sea
quien sea que las haya tomado. En consecuencia, la voluntad mayoritaria
del pueblo basta hoy para activar el ejercicio del poder constituyente originario (Muoz, 2013, pg. 60).
de un momento histrico determinado y, por tanto, depositaria de los valores imperantes que estima esenciales y fundamentales para el desarrollo de un determinado modelo
de convivencia (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
1 En Chile se percibe una valoracin por la democracia como forma de
gobierno, pero un rechazo a su funcionamiento. Segn la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Humanos del INDH, el 69% opina que
es preferible la democracia a cualquier otra forma de gobierno, pero el
59% opina que esta funciona regular y un 24% opina que mal y muy
mal (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013). Por su parte, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo concluy que la valoracin de la democracia y su preferencia frente a otras alternativas de
gobierno no implica necesariamente que la ciudadana no pueda tener
una postura crtica ante su funcionamiento. As, en Chile el aumento de
la valoracin de la democracia es paralelo a un descontento respecto de
la forma como se desarrolla la prctica democrtica (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014, pg. 55).
17
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
El debate existente en torno a la necesidad y oportunidad
Adimark arroj que, del total de personas encuestadas, el
para reformar la Constitucin se cristaliz durante la cam-
73% est de acuerdo con una nueva Constitucin, lo que
paa presidencial de 2013. As, de las nueve candidaturas
implica un aumento del 2% respecto de mayo de 2014, don-
que se postularon para la Presidencia de la Repblica, ocho
de el porcentaje fue del 71% (Adimark, 2014, pg. 39). Tal
de ellas contemplaban modificaciones constitucionales pro-
como lo plante el Programa de las Naciones Unidas para
fundas o, derechamente, una nueva Constitucin. En el caso
el Desarrollo (PNUD) en su reciente Auditora a la Demo-
del programa de gobierno de Michelle Bachelet se plantea-
cracia, la ciudadana presenta una postura favorable hacia
ba la creacin de una nueva Constitucin, y el Gobierno ha
una serie de reformas polticas propuestas como solucin
anunciado que en el 2015 ingresara al Congreso Nacional
a algunos de los dficits de la democracia chilena, como
un proyecto con tal objeto (La Tercera, 2014).
primarias para seleccionar candidatos a cargos de eleccin

popular, la introduccin de cuotas electorales de gnero, la
En cuanto a la percepcin pblica sobre este tema, el 2012,
reforma al sistema electoral binominal, e incluso una refor-
la encuesta realizada dentro del Latin American Public Opi-
ma constitucional llevada a cabo por votacin directa de
nion Project (LAPOP), mostr que un 19,9% estaba muy
la ciudadana (Programa de las Naciones Unidas para el
de acuerdo con la necesidad de una reforma constitucional,
Desarrollo, 2014, pg. 53).
mientras que un 50,2% estaba de acuerdo (Latin American

Public Opinion Project, 2012). En la misma encuesta, ante
Un reflejo de los cuestionamientos de la ciudadana en este
la pregunta de quin debe llevar a cabo dicha reforma, el
mbito fue la campaa desarrollada durante el 2013 por
89,6% de las personas encuestadas opin que la ciudada-
sectores sociales y polticos a objeto de promover la op-
na deba decidir votando a favor o en contra del proyecto,
cin de una Asamblea Constituyente como alternativa de-
mientras que un 10,4% fue de la opinin que el Congreso
mocrtica y participativa para la elaboracin de una nueva
Nacional deba decidir. Por su parte, la encuesta correspon-
Constitucin poltica para Chile. La campaa, que llam a
diente a septiembre-octubre de 2013 del Centro de Estu-
marcar AC en los votos de las elecciones presidenciales, se
dios Pblicos mostr que un 45% estaba de acuerdo con la
transform en un hecho poltico, toda vez que, segn infor-
realizacin de una Asamblea Constituyente (Centro de Es-
macin de la misma organizacin, una red de observadores
tudios Pblicos, 2013). La misma encuesta, pero correspon-
ciudadanos logr estar presente en el 60% de los locales de
diente a julio de 2014, ante la pregunta de respuesta abierta
votacin registrando marcas AC en aproximadamente un
sobre cules eran los tres problemas a los que debera dedi-
10% de los votos (Marca tu Voto, 2014).
car el mayor esfuerzo el Gobierno, el 2% respondi que a la
Este debate es relevante desde el punto de vista de los
reforma constitucional. Por su parte, en diciembre de 2013,
derechos humanos, en la medida en que es el texto cons-
la Universidad de Santiago public el Estudio de Valores So-
titucional el que define el tipo de reconocimiento que un
ciales, segn el cual el 74% de las personas encuestadas se
Estado ofrece a los derechos fundamentales, y fija la forma
manifest a favor de una nueva Constitucin, mientras que
en que se va a organizar para darles adecuada proteccin.
un 12% opin a favor de mantener la actual. Asimismo, en
Segn la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Huma-
cuanto al mecanismo de modificacin, el 57% de las perso-
nos (ENDH) realizada por el INDH en 2013, la percepcin
nas encuestadas opin que la nueva Constitucin deba ser
de la ciudadana sobre el rol del Estado en garantizar los
encargada por el Congreso Nacional a una Asamblea Cons-
derechos humanos es muy importante. De las personas en-
tituyente y aprobada por plebiscito, mientras que un 23%
cuestadas, el 78% cree que es principalmente el Estado el
opin que deba ser elaborada por Asamblea Constituyente
responsable de garantizar el derecho a la educacin, un 79%
convocada por organizaciones sociales, mientras que un 7%
cree que es el Estado el principal responsable de garantizar
opin que deba ser elaborada y aprobada por el Congreso
el derecho a la salud, un 66% opina lo mismo en cuanto al
Nacional (Universidad de Santiago de Chile, 2013, pg. 32
derecho a vivienda, mientras que un 53% en cuanto al dere-
y 33). Del mismo modo, la encuesta de junio de 2014 de
cho al trabajo. Asimismo, 86% est de acuerdo con que los
18
derechos humanos son fundamentales en la vida cotidiana y
ciones, entre ellas, la de dotar de un cierto relato jurdico y
un 69% cree muy importante que la Constitucin reconoz-
poltico al grupo de personas que se organizan en un mismo
ca a los pueblos indgenas (Instituto Nacional de Derechos
Estado, lo que es tambin un elemento importante a la hora
Humanos, 2013).
de analizar lo que puede o debe incorporarse como contenido sustantivo de un texto constitucional.
El presente apartado tiene por objeto exponer, desde una

perspectiva de derechos humanos, qu aspectos debieran
En esta perspectiva, en Chile se ha abierto un debate sobre
ser considerados en un proceso de reforma constitucional,
el carcter maximalista o minimalista de la Constitucin, vale
sea este ms o menos profundo, y cules son las razones
decir, si el contenido de la Constitucin debiera abordar
para ello. El texto comienza revisando la discusin acerca
muchas materias (estructura de poder, atribuciones de los
del minimalismo o maximalismo constitucional, y las posicio-
rganos pblicos y un detallado catlogo de derechos fun-
nes en torno a qu tipo de constitucin garantiza de mejor
damentales) o, ms bien, una estructura y procedimientos
forma los derechos humanos. Luego, contina analizando la
para la toma de decisiones y un catlogo restringido de de-
jerarqua de los tratados internacionales de derechos huma-
rechos, limitado a los llamados derechos civiles y polticos,
nos en el derecho interno, principalmente en relacin con
pero no a los derechos econmicos, sociales y culturales3.
los problemas normativos existentes y cul ha sido la inter-
Los defensores del minimalismo constitucional sealan que
pretacin judicial en la materia. Posteriormente, se revisan
no es conveniente que una nueva Constitucin contenga
los mbitos en los que el INDH como tambin los rganos
clusulas sobre derechos sociales porque entregar su re-
de tratados internacionales ha planteado la necesidad de
gulacin a los jueces atenta contra los principios de la de-
reformas constitucionales, esto es, en materia de derechos
mocracia representativa. Segn esta mirada, seran los rga-
econmicos, sociales y culturales, igualdad y no discrimina-
nos polticos, y especialmente el Congreso Nacional, el que
cin, reconocimiento constitucional de los pueblos indge-
debe determinar el sentido y alcance de las clusulas sobre
nas y derecho a la participacin social y poltica. Finalmente,
derechos sociales. Con todo, el minimalismo no se opone
se da cuenta de los diversos mecanismos para llevar a cabo
a un determinado contenido de la Constitucin, sino ms
una reforma constitucional, los que son analizados desde
bien responde a una determinada metodologa de regula-
una perspectiva de derechos humanos, como asimismo de
cin constitucional: es posible acordar principios fundamen-
los requisitos bsicos que cualquier mecanismo de modifi-
tales sobre derechos econmicos y sociales, y a la vez, dejar
cacin constitucional debiese cumplir.
al legislador democrtico la responsabilidad de materializar

en leyes su regulacin especfica.
MINIMALISMO Y MAXIMALISMO
CONSTITUCIONAL
La discusin sobre el minimalismo se emparenta con la dis-
Las constituciones cumplen propsitos variados. Uno de
lan aspectos orgnicos y de derechos con alto grado de es-
ellos consiste en limitar el poder estatal, y para ello se re-
pecificidad. Se caracterizan por su maximalismo, en el sentido
tincin entre constituciones de principio y constituciones de

detalle. En algunos pases, las constituciones son largas y regu-
conocen los derechos individuales, como prerrogativas que
3 Ver, por ejemplo, Jos Francisco Garca, Minimalismo constitucional,

LaTercera.com, 21 de octubre de 2013. Segn Garca, la Constitucin debe establecer las reglas y procedimientos bsicos, y el ncleo
esencial de los derechos civiles y polticos, y el resto quede entregado
al legislador democrtico, especialmente cuando hablamos de legislacin social []. Ver, del mismo autor, Minimalismo e incrementalismo constitucional, Revista Chilena de Derecho Vol. 41 N 1, pp.
267-302, 2014. En un sentido similar, Jorge Correa Sutil ha sealado que una Constitucin sobreabundante es una mala Constitucin,
pues cada palabra que se incorpora a ella es un lmite al poder de
las mayoras. El exceso, como el que tiene la que nos rige, no logra
una democracia vigorosa. Jorge Correa Sutil, Nueva Constitucin,
El Mercurio, 28 de diciembre 2013.
las personas tienen para controlar al Estado, de forma que

los espacios de libertad no les sean ilegtimamente afectados. Otro propsito consiste en sentar las bases del Estado
social de derecho, que reconozca niveles de vida digna para
todas las personas en igualdad y sin discriminacin, para ello
se da reconocimiento a los derechos econmicos, sociales y
culturales. Pero junto con esto, los derechos fundamentales
tambin permiten que las constituciones cumplan otras fun-
19
de querer dejar poco espacio al legislador y resolver todos
Constitucin, as como por los tratados internacionales ra-
o buena parte de los asuntos sociales en clave constitucional.
tificados por Chile y que se encuentren vigentes. De este
Como observan algunos, en materia de derechos fundamen-
modo, si los derechos esenciales que emanan de la natura-
tales, es el caso de la propia Constitucin chilena4. Las cons-
leza humana consagrados en tratados internacionales tie-
tituciones de principio, en cambio, se limitan a enunciar los
nen la capacidad de limitar lo que las autoridades hacen del
valores fundamentales sobre los cuales debe descansar la vida
mismo modo que los derechos constitucionales, su rango
en comn, dejando al legislador democrtico el desarrollo de
debiera ser tambin constitucional. Desde el Derecho Inter-
detalle de dichos principios o valores fundamentales.
nacional, importa considerar que los Estados, en virtud de

la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
no pueden invocar el derecho interno para no cumplir con
LA JERARQUA DEL DERECHO

INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS EN CHILE
las obligaciones internacionales emanadas de los tratados

internacionales ratificados6. As, cualquier jerarqua menor a
la constitucional, implicara abrir una ventana jurdica para
que el Estado modifique sus obligaciones internacionales
Otro mbito de debate constitucional es la relacin entre
mediante la va legal interna. En armona con este argumen-
el derecho nacional y las obligaciones jurdicas que se con-
to, el artculo 54 N 1 de la CPR, en su inciso quinto, seala
traen a partir de la ratificacin y vigencia en Chile de los tra-
que las disposiciones de un tratado solo podrn ser dero-
tados internacionales. Tanto en nuestro pas como en otros
gadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los
de Amrica Latina se ha discutido acerca de la posicin je-
propios tratados o de acuerdo a las normas generales del
rrquica que tendran los derechos consagrados en tratados

internacionales en el ordenamiento jurdico domstico y los
derecho internacional.
pases que han modificado sus constituciones en esta mate-
Sobre el inciso segundo del artculo 5 de la CPR el INDH
ria lo han resuelto de formas diversas.
ha planteado que los derechos y principios contenidos en
En el caso de Chile hay interpretaciones divergentes al res-
la propia Constitucin Poltica y los tratados de derechos

humanos establecen, por una parte, el deber del Estado de
pecto, y es necesario distinguir entre la norma constitucional
respetar, garantizar y promover los derechos fundamentales,
y las decisiones judiciales que se han pronunciado sobre la
y por otra, una limitacin expresa al ejercicio de la soberana
materia5. El artculo 5, inciso segundo de la CPR, estable-
nacional (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010,
ce que el ejercicio de la soberana reconoce como limita-
pg. 25). Asimismo, cuando se afirma que la Constitucin es
cin el respeto a los derechos esenciales que emanan de
la norma suprema, se est sealando que para los derechos
la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado
y garantas en ella contenidos, incluidos los establecidos en
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta
los tratados internacionales de derechos humanos vigentes,

rige este principio, y por tanto el Estado no puede crear
Para Jorge Correa Sutil, la Carta Fundamental del 80, hija del miedo a la democracia, escribi mucho ms de lo necesario acerca de la
educacin y de muchas otras cosas para que no las resolvieran las mayoras. Ver, Jorge Correa Sutil, Miedos a la democracia, El Mercurio,
20 de agosto de 2011. Lo mismo ocurre con otros derechos, como
el de propiedad, en que la Constitucin despliega una regulacin de
gran detalle, la que se explica, en parte, como reaccin al proceso de
reforma agraria llevado a cabo a partir del gobierno del presidente
Eduardo Frei Montalva (1964-1970).
En 1989 se adoptaron cincuenta y cuatro reformas a la CPR, recayendo una de ellas sobre el artculo 5, inciso segundo que estableca
originalmente que el ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana. Se agreg que es deber de los rganos del Estado respetar
y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as
como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.
legislacin que los afecte (Instituto Nacional de Derechos

Humanos, 2010, pg. 27)7.
20
Ver artculo 27 de la Convencin que establece que una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin
del incumplimiento de un tratado.
La posicin que el Estado de Chile plante internacionalmente en
1998, cuando le correspondi someter a consideracin del Comit de
Derechos Humanos su cuarto informe peridico de cumplimiento,
fue que esta reforma [la de 1989] ha provocado polmica, aunque
casi de manera uniforme se considera que, con el fin de fortalecer la
jerarqua normativa de los tratados internacionales que los consagran,
Con todo, y a pesar de lo que seala la Constitucin, se
nal de los derechos humanos, reconociendo el derecho a
han generado diversas soluciones jurisprudenciales que
la identidad personal. En la ocasin el Tribunal seal que
impiden sealar de manera categrica cul es, para el Es-
debe reconocerse, en efecto, que los diversos instrumen-
tado de Chile, el estatus de los derechos humanos conte-
tos internacionales, ratificados por Chile y vigentes, que cita
nidos en tratados internacionales cuando son invocados a
el juez requirente en apoyo de su argumentacin, consagran
nivel domstico.
el derecho a la identidad personal generando, por ende,
a.
la obligacin de los rganos del Estado de respetarlos y
Casos resueltos por el Tribunal Constitucional
promoverlos, en los trminos aludidos en el inciso segundo
Dentro del Tribunal Constitucional (TC) no hay uniformi-
del artculo 5 de la Carta Fundamental, agregando en el
dad en la manera como se entiende la incorporacin del
mismo considerando que asimismo, aun cuando la Cons-
derecho internacional de los derechos humanos. Por una
titucin chilena no reconozca, en su texto, el derecho a la
parte, el TC ha emitido jurisprudencia que limita el valor
identidad, ello no puede constituir un obstculo para que el
jerrquico de los derechos contenidos en tratados interna-
juez constitucional le brinde adecuada proteccin, precisa-
cionales sobre derechos humanos. Por ejemplo, en 2002, al
mente por su estrecha vinculacin con la dignidad humana y
revisar el Estatuto de la Corte Penal Internacional (o Esta-
porque se encuentra protegido expresamente en diversos
tuto de Roma), concluy que los tratados internacionales
tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes en
sobre derechos humanos no tienen una jerarqua igual o
nuestro pas10- 11.
superior a la ley fundamental8, agregando que analizadas
Tambin se ha pronunciado acerca de la jerarqua de los tra-
las normas constitucionales pertinentes con un criterio ar-
tados internacionales12 a propsito del Convenio 169 sobre
mnico, sistemtico y coherente, no es posible sostener que
Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT. En dicha oportunidad
un tratado que verse sobre derechos humanos esenciales
seal que de la sola lectura de las normas contenidas en
que emanan de la naturaleza humana enmiende la Consti-
los artculos 5, inciso segundo, 32, N 17, y 54, N 1, de
tucin en lo que sea contraria aella otenga igual jerarqua9.
la Constitucin chilena, que se refieren a los tratados in-
No obstante, siete aos despus, ese mismo Tribunal dict
ternacionales, es suficiente para concluir que nuestro texto
sentencia utilizando primordialmente el derecho internacio-
fundamental no contiene una mencin explcita al rango

normativo de los tratados internacionales, ni siquiera cuan-
do estos versan sobre derechos esenciales que emanan de
otorgndoles rango constitucional y estableciendo una diferencia sustancial entre stos y tratados internacionales relativos a otras materias. A consecuencia de lo cual debe entenderse que los derechos,
deberes y garantas fundamentales que forman parte de los tratados
internacionales ratificados por Chile y vigentes en el pas aumentan
y complementan el catlogo de derechos consagrados en el artculo 19 de la Constitucin poltica de la Repblica y tienen su misma
jerarqua constitucional. Comit de Derechos Humanos, Cuarto
Informe Peridico de Chile sobre la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, CCPR/C/95/Add.11, 3 de
diciembre de 1998, prr. 16. La postura del rango constitucional de
los tratados internacionales ha sido reiterada por el Estado de Chile
en sus informes a los rganos de tratados (ver Comit Contra la Tortura, CAT/C/20/Add.3, 1993, prr. 9; Comit de los Derechos del
Nio, CRC/C/3/Add.18, 1994, prr. 6; y Comit de los Derechos
del Nio, CRC/C/65/Add.13, 2002, prr. 10, entre otros). No obstante, en otras presentaciones de la misma naturaleza el Estado ha
mostrado una postura distinta (ver Comit para la Eliminacin de la
Discriminacin Racial, CERD/C/CHL/15-18, 2006, prr. 113).
Tribunal Constitucional, Rol N 346-02, 8 de abril de 2002, considerando 62. De modo similar, en 2013, el mismo Tribunal reafirm esta
doctrina que subordina los derechos humanos contenidos en tratados
internacionales a la Constitucin. Ver sentencias Roles acumulados
Nos 2387-12 y 2388-12, sobre el proyecto de Ley de Pesca.
Tribunal Constitucional, Rol 346-02, 8 de abril de 2002, considerando 74.
10 Tribunal Constitucional, Rol 1340-09, 29 de septiembre de 2009,

considerando 9.
11 Tambin el 2009, respecto del derecho a la salud y a la seguridad social, el TC plante los criterios de edad y sexo de la tabla de factores
del artculo 38 ter de la Ley 18.933 (Ley de Isapres) era inconstitucional. Para el TC el sistema institucional vigente en Chile se articula
en torno de la dignidad que singulariza a todo sujeto de la especie
humana, siendo menester poner de relieve que si la Carta Poltica
asegura a todas las personas los derechos fundamentales, lo hace en el
entendido que preexisten a ella; y que, en armona con lo preceptuado en el artculo 5, inciso segundo, los rganos pblicos y los agentes
privados, cada cual en ejercicio de la competencia y facultades que les
han conferido, respectivamente, la Constitucin y la ley, no solo estn
obligados a respetar esos derechos, sino que, adems, a protegerlos y
promoverlos. Tribunal Constitucional, Rol N 1218-08, 7 de julio de
2009, considerando 18.
12 Tribunal Constitucional, Roles acumulados 2387-12 y 2388-12,
23 de enero de 2013, a propsito de la Ley de Pesca. La accin fue
presentada por un conjunto de senadores y senadoras alegando la
inconstitucionalidad de ciertos artculos del proyecto de ley boletn
8091-21 (actualmente Ley 20.657) modificatorio de la Ley General
de Pesca y Acuicultura (18.892).
21
la naturaleza humana13, agregando que de su contexto se
son de ejecucin permanente cometidos durante un estado
infiere que los tratados internacionales tienen un rango in-
de guerra (por aplicacin del Bando N 5, dictado por la
ferior a la Constitucin, porque estn sometidos a control
Junta), resultaban aplicables los Convenios de Ginebra de
preventivo obligatorio de constitucionalidad cuando tratan
194916. As, la aplicacin de la amnista qued cuestionada y,
materias de ley orgnica constitucional, conforme al artculo
en adelante y de manera coincidente con la aparicin de
93, inciso primero, N 1, de la Carta Fundamental, lo que
la doctrina de jurisdiccin universal, expresada en el arresto
no sera posible si su valor fuere igual o superior a la Cons-
de Augusto Pinochet en Londres, los tribunales dejaron de
titucin misma14.
aplicar este decreto ley, dando preeminencia a los tratados
b.
internacionales sobre derechos humanos17.
Casos resueltos en otras instancias judiciales
Existen sentencias en que los tribunales de justicia han uti-
DESAFOS PENDIENTES
DE LA CONSTITUCIN
DESDE LA PERSPECTIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
lizado en sus razonamientos argumentos provenientes de

tratados internacionales15. Un hito en este mbito es la influencia del derecho internacional de los derechos humanos
para que el Decreto Ley de Amnista dejara de aplicarse en
causas de violaciones masivas, sistemticas e institucionaliza-
A continuacin se analizan algunos de los temas en que el
das durante la dictadura. Inicialmente, el decreto ley de am-
INDH, por medio de sus Informes Anuales, ha planteado la
nista evit la investigacin, el procesamiento y la sancin de
necesidad de modificaciones a la CPR18.
los responsables de las violaciones a los derechos humanos

cometidas durante la dictadura, adems de la investigacin
a.
y sancin de los responsables de otros delitos derivados de
Aunque en Chile la pobreza relativa ha descendido a un
la violencia poltica. No obstante, hacia fines de la dcada de
Derechos Econmicos, sociales y culturales
ritmo mayor que en ningn otro pas de la OCDE, subsis-
los noventa, los tribunales modificaron su doctrina y, adop-
te an la desigualdad de ingresos, que reduce la cohesin
tando una tesis segn la cual los casos de desapariciones
social []19, cuestin que en los ltimos aos ha generado
forzadas eran equivalentes a delitos de secuestros y no de
numerosos debates. Inicialmente, fueron las movilizaciones
homicidios (toda vez que no haba cuerpos), y que stos
estudiantiles las que pusieron el acento en el problema del

sistema educacional que segrega y discrimina a nios, nias
y adolescentes, pero luego otras esferas de la vida social han
13 Tribunal Constitucional, Roles acumulados 2387-12 y 2388-12, 23

de enero de 2013, considerando duodcimo.
14 Ibdem.
15 Ver, al respecto, casos sobre pago de cotizaciones previsionales (Corte
de Apelaciones de Santiago, Rol N 7.595-04, 30 de marzo de 2004),
caso sobre prisin por deudas (Corte Suprema, Rol N 1179-04, 6
de abril de 2004) o pago de alimentos en caso de Derecho de Familia
(Corte Suprema Rol N 608-10, 24 de junio de 2010). En materia de
Ley 20.609 que establece medidas contra la discriminacin, el 1er Juzgado Civil de Chilln estableci que una funcionaria del Servicio de
Salud de uble fue discriminada por su discapacidad visual por parte
de este servicio pblico. En su razonamiento el tribunal seal que
la denunciante padece de una discapacidad visual gentica (retinitis
pigmentosa) y, en su concepto, por ello, ha sido objeto de una discriminacin arbitraria. Al respecto, nuestra legislacin, ha ratificado la
Convencin sobre personas con discapacidad, normativa que en su
artculo segundo indica, que por discriminacin por motivos de discapacidad se entender cualquier distincin, exclusin o restriccin
por motivos de discapacidad que tenga el propsito o el efecto de
obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en
igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales en los mbitos poltico, econmico, social, cultural,
civil o de otro tipo. Ver, 1er Juzgado Civil de Chilln, Rol C-19012014, 1 de agosto de 2014, considerando 10.
sido incluidas en los cuestionamientos sociales. El mercado
16 Corte Suprema, caso de Pedro Poblete Crdova, Rol 469-98, 9 de

septiembre de 1998.
17 En algunos casos se lleg incluso a aplicar instrumentos internacionales que no haban sido ratificados por Chile y no se encontraban
vigentes, pero que, estimaron los tribunales, reflejaban la conciencia
universal sobre los derechos humanos y, por ello, deban tener preeminencia frente a la legislacin domstica. Ver Corte Suprema, caso
de Hugo Vsquez Martnez y Mario Superby Jeldres, Rol 559-04, 13
de diciembre de 2006.
18 El criterio de clasificacin de estos temas ha sido construido segn
la informacin y argumentos que el propio INDH ha venido entregando desde su instalacin, en 2010, principalmente en sus Informes
Anuales.
19 Chile es el pas con la mayor desigualdad de ingresos entre los miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), donde el 20% superior de la poblacin gana 13 veces
ms que el 20% inferior. Ver Estudios Econmicos de la OCDE:
Chile. Visin General, octubre de 2013, pgina 5.
22
laboral, el sistema de pensiones, la salud pblica, el derecho
nos, 2012, pg. 253), recomendando a los poderes del Esta-
a una vivienda digna o el derecho al agua son, junto con la
do reconocer, a nivel constitucional y legal, el derecho a una
educacin, reas en que se demandan atenciones urgentes
vivienda adecuada de acuerdo con los estndares interna-
dadas las desigualdades en el acceso y la calidad del servicio
cionales en derechos humanos (Instituto Nacional de De-
entre quienes tienen capacidad para pagar por esas presta-
rechos Humanos, 2012, pg. 339). Por su parte, el Comit
ciones y quienes no.
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales seal que
le preocupa que en Chile algunos derechos econmicos,
Chile ha ratificado el Pacto Internacional de Derechos Eco-
sociales y culturales, como el derecho a la vivienda, no se
nmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y, por ello, debe
consideren justiciables en el Estado Parte. A este respecto,
respetar y promover los derechos all contemplados. A
el Comit observa la escasez de jurisprudencia en que los
pesar de diversas modificaciones legales, varios derechos
derechos enunciados en el Pacto [Internacional de Dere-
sociales educacin, salud, previsin social y trabajo fue-
chos Econmicos, Sociales y Culturales] se han invocado
ron regulados de manera especializada durante la vigencia
ante los tribunales nacionales o en que estos les han dado
inmediata de la Constitucin de 1980, de tal forma que el
cumplimiento directamente22.
modo como estn configurados responde al modelo constitucional vigente20. Como ha sealado el INDH en Informes
En relacin con el derecho al agua, la Constitucin hace una
Anuales anteriores, el actual diseo constitucional es dbil
breve mencin sobre esta dentro del estatuto constitucio-
en materia de derechos sociales, ya que, por una parte, no
nal del derecho de propiedad, sobre el derecho de apro-
reconoce todos los derechos existentes y, por el otro, la
vechamiento de aguas. El inciso final del artculo 19 N 24
proteccin judicial que contempla es limitada .
menciona que los derechos de los particulares sobre las
21
aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley,
Entre los derechos econmicos, sociales y culturales no re-
otorgarn a sus titulares la propiedad sobre ellos. La CPR
conocidos en la CPR y que constan, por ejemplo, en el PI-
no establece un estndar mnimo que debe cumplir la ley,
DESC, est el derecho a una vivienda adecuada. El INDH ha
sino que refiere en definitiva al marco legal establecido en el
planteado que el derecho a una vivienda adecuada, enten-
Cdigo de Aguas que establece un derecho de aprovecha-
dido como el derecho de todo hombre, mujer, joven y nio
miento sobre las mismas. El INDH plante al respecto que
a tener un hogar y una comunidad seguros en que puedan
la Constitucin Poltica de la Repblica y el propio Cdigo
vivir en paz y dignidad, no est reconocido explcitamente
de Aguas de 1981 otorgan a los particulares el derecho de
en la Constitucin (Instituto Nacional de Derechos Huma-
propiedad sobre el derecho de aprovechamiento de ellas,

consagrando as un marco normativo que, a juicio de algunos
20 De esta manera, por ejemplo, la educacin fue regulada por la Ley

Orgnica Constitucional de Enseanza, publicada en el Diario Oficial
el 10 de marzo de 1990, esto es, un da antes que el general Augusto
Pinochet entregara el poder al gobierno democrticamente elegido
de Patricio Aylwin. En materia de salud, la ley que cre las Instituciones de Salud Previsional fue dictada por la Junta Militar en 1981.
En noviembre de 1980 se instaur un nuevo sistema de pensiones por
medio del Decreto Ley N 3.500, que cre las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP). Finalmente, la dictadura, tambin por
medio de una serie de decretos leyes, articul el denominado Plan
Laboral, que impuso un nuevo orden jurdico en materia de derecho
del trabajo, tanto individual como colectivo.
21 Especficamente, en el Informe Anual 2011, el INDH plante que
si bien la Constitucin Poltica de la Repblica (CPR) establece un
catlogo de derechos en su artculo 19, este es dbil en materia de
DESC. En primer lugar, no reconoce todos los derechos econmicos,
sociales y culturales, ya que no menciona el derecho a la vivienda, a
la alimentacin, al agua o a la cultura, entre otros. En segundo lugar,
no les otorga proteccin judicial directa a todos los derechos que reconoce, ya que el recurso de proteccin accin constitucional cuyo
objeto es restablecer el imperio del derecho excluye de su proteccin a los DESC. Ver INDH, Informe Anual 2011, pgina 136.
autores, podra relativizar la condicin pblica de dicho bien

(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013, pg. 210).
Por su parte, en materia de derechos sociales reconocidos
en la CPR, en general, las observaciones planteadas por el
INDH han sido en torno al acceso a la justicia y la ausencia
de un mecanismo de exigibilidad de los mismos. En su primer Informe Anual, el INDH plante que desde la perspectiva de la integralidad de los derechos humanos, la accin de
proteccin [del artculo 20 de la CPR] merece crticas que
apuntan tanto a lo sustantivo como a lo procedimental en
su rol de tutela de derechos fundamentales. En relacin con
22 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observaciones finales: Chile, 2004, prr. 12.
23
lo primero, la proteccin a los derechos econmicos, socia-
2011, pg. 156)25. En cuanto al derecho a previsin social, el
les y culturales DESC es parcial toda vez que se eximen de
INDH tambin plante que est excluido [] de la accin
la accin el derecho a la educacin y a la salud solo pro-
constitucional de proteccin (Instituto Nacional de Dere-
tege el derecho a elegir el sistema de salud, entre otros
chos Humanos, 2012, pg. 231).
(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 65)23.
Finalmente, el Instituto ha sealado deficiencias constituciona-
En relacin con el derecho a la educacin y cmo este est
les en cuanto al derecho al trabajo. Al respecto sostuvo que
planteado en la CPR, el INDH ha manifestado que su ga-
la Constitucin reconoce la libertad de optar a un trabajo, la
ranta y justiciabilidad estn limitadas y que el derecho a
libertad de contratar, el derecho a la negociacin colectiva y
educacin no est incorporado en el catlogo contenido en
a sindicalizarse, pero no se refiere a estos como un derecho
el artculo 20 que establece los derechos amparados por
al trabajo y a derechos laborales. Esto debilita una lectura
el recurso de proteccin (Instituto Nacional de Derechos
robusta del derecho, al no reconocerse expresamente y de
Humanos, 2011, pg. 55)24. En el mismo Informe Anual, el
manera integral con todas sus garantas. Se suma a lo anterior
INDH recomend que el Estado, en su rol de garante del
que no todas las garantas en materia laboral estn protegidas
derecho a educacin debe avanzar y reconocer y afianzar
por la accin constitucional de proteccin. El artculo 20 de
mecanismos para su exigibilidad. En este sentido, se reco-
la Constitucin no protege la negociacin colectiva aunque
mienda al Poder Legislativo avanzar en el fortalecimiento de
s la sindicalizacin, a pesar de que el mismo texto se re-
las tutelas constitucionales del derecho a la educacin (Ins-
fiera a este como un derecho de todos los trabajadores y
tituto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 270). En
las trabajadoras (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
cuanto al derecho a la salud, el INDH plante que la norma
2011, pg. 143). En esta lnea, el Instituto dijo que los pode-
[artculo 19 N 9 de la CPR] presenta debilidades porque
res del Estado deben reforzar, a nivel constitucional y legal, la
no define el alcance de la proteccin de la salud, lo que difi-
definicin del derecho al trabajo y de los derechos laborales
culta tanto una interpretacin robusta del derecho como la
acorde a los estndares internacionales en derechos huma-
presentacin de reclamos ante la justicia en casos de vulne-
nos, en especial a lo establecido por la OIT en sus Convenios
racin, agregando que el derecho a la proteccin de la sa-
lud no forma parte de los derechos sujetos a tutela judicial
b.
a travs del recurso de proteccin; este solo es efectivo en

cautelar la posibilidad de elegir entre un sistema privado o
Igualdad y no discriminacin
Uno de los pilares del derecho internacional de los derechos
pblico, y en particular sobre los derechos adquiridos en el
humanos es el principio de igualdad y no discriminacin.Tanto
plan de salud (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos como

el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, contemplan este principio tanto como un derecho per se, como
tambin un principio transversal en el ejercicio de todos los
derechos consagrados en los tratados internacionales. Mu-
23 Para un anlisis ms profundo sobre el recurso de proteccin ver

INDH, Informe Anual 2011, pgina 89 y siguientes.
24 En este mismo sentido, ver INDH, Informe Anual 2012, pgina 43
donde seala que las personas solo pueden recurrir a medidas administrativas de reclamacin dado que no se ha incorporado el derecho
a la educacin en el catlogo de derechos justiciables sealados en
el art. 20 de la Constitucin. Ahora bien, al constituir el derecho
a la educacin un bien incorporal y al asegurar la CPR la propiedad
sobre toda clase de bienes, tanto corporales como incorporales, se
han presentado recursos de proteccin alegando la vulneracin del
derecho de propiedad sobre un derecho subjetivo, como es la educacin, al constituir un bien incorporal. Ver Gastn Gmez, Derechos
Fundamentales y Recurso de Proteccin, 2005, Ediciones UDP. Ver,
asimismo, artculos 565 y 583 del Cdigo Civil en relacin con artculo 19 N 24 inciso primero de la CPR.
chos de los tratados internacionales especficos que se han

aprobado en el Derecho Internacional tienen como objeto central garantizar la igualdad y no discriminacin26. De
25 Ver tambin INDH, Informe Anual 2012, pgina 201, al sealar que
el Instituto [INDH] hizo ver las debilidades de la norma constitucional en el reconocimiento del derecho a la salud en tanto no define
el alcance de la proteccin de la salud, y excluye la vulneracin del
derecho del catlogo de derechos sujetos a tutela judicial a travs del
recurso de proteccin.
26 As, por ejemplo, la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW).
24
acuerdo con lo sealado por la Corte Interamericana de
de igualdad impone deberes positivos al Estado, de modo
Derechos Humanos (Corte IDH), el principio de igualdad
de corregir aquellas prcticas discriminatorias instaladas. Al
y no discriminacin posee un carcter fundamental para la
respecto, pueden ubicarse las discusiones sobre acciones
salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho
afirmativas a favor de grupos vulnerados, como los pueblos
internacional como en el interno. Por consiguiente, los Es-
indgenas, las mujeres, los migrantes o las personas con ca-
tados tienen la obligacin de no introducir en su ordena-
pacidades especiales, por nombrar algunos casos31.
miento jurdico regulaciones discriminatorias, de eliminar de
La CPR seala, en su artculo 1 inciso final, que el Estado
dicho ordenamiento las regulaciones de carcter discrimi-
debe asegurar el derecho de las personas a participar con
natorio y de combatir las prcticas discriminatorias27. Tal es
igualdad de oportunidades en la vida nacional. De este
la importancia de este principio, que la Corte IDH ha sea-
modo, al Estado no le basta con establecer contenidos mni-
lado que considera que el principio de igualdad ante la ley,
mos de este derecho, sino que es necesario adoptar pasos
igual proteccin ante la ley y no discriminacin, pertenece al
concretos que modifiquen una situacin de discriminacin
jus cogens, puesto que sobre l descansa todo el andamia-
estructural32, ya que la supuesta neutralidad de las normas
je jurdico del orden pblico nacional e internacional y es
implica, en los hechos, una lesin al principio de igualdad en-
un principio fundamental que permea todo ordenamiento
tendido bajo los estndares de la Corte IDH. Asimismo, en
jurdico28. Para el INDH la igualdad y la prohibicin de
diversas disposiciones, la CPR hace mencin al principio de
discriminacin son elementos de la esencia de las Cons-
igualdad. Entre estas, el artculo 1 establece que las perso-
tituciones Polticas en las sociedades modernas (Instituto
nas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, situando
Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 79).
a la igualdad, junto a la libertad, como uno de los pilares de
El derecho a la igualdad y no discriminacin implica que
la democracia. Por su parte, el artculo 19, que establece el
toda distincin debe estar fundamentada, especialmente
catlogo de derechos constitucionales, en su encabezado
aquellas realizadas en funcin de algunos de los criterios
seala que la Constitucin asegura a todas las personas.
sospechosos establecidos principalmente en los tratados
La referencia a todas constituye un mandato constitucio-
internacionales como, tambin, en la legislacin interna de
nal de igualdad que debe garantizarse en el ejercicio de
nuestro pas , de manera tal que se despeje toda duda de
todos los derechos all establecidos. Es dentro del artculo
arbitrariedad en la decisin, y por tanto, descartar un trato
19 donde encontramos el contenido sustancial de este de-
discriminatorio. En este sentido, toda restriccin a este de-
recho. El artculo en su numeral 2 asegura la igualdad ante
recho debe, tal como lo ha sealado la Corte IDH, estar
la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En
establecida por ley, basarse en las causales establecidas en la
Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre.
CADH y ser necesarias en una sociedad democrtica . Del
Hombres y mujeres son iguales ante la ley, agregando en
mismo modo, una regulacin comprehensiva del principio
su inciso segundo que ni la ley ni autoridad alguna podrn
29
30
establecer diferencias arbitrarias. Posteriormente, respecto

27 Corte IDH, Opinin Consultiva OC 18/03 sobre Condicin Jurdica
y Derechos de los Migrantes Indocumentados, 17 de septiembre de
2003, prr. 88.
28 Corte IDH, Opinin Consultiva 18/03. Condicin jurdica y Derechos de los migrantes indocumentados, 17 de septiembre de 2003,
prr. 101. Ver tambin, Corte IDH, caso Karen Atala Rio e hijas vs.
Chile, sentencia de 24 de febrero de 2012, prr. 79. Por Jus Cogens,
se entiende aquellas normas imperativas de Derecho Internacional las
cuales no puede ser modificadas por los Estados, a menos que sea por
una ley posterior que tenga el mismo carcter. Ver artculo 53 de la
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
29 Ver, por ejemplo, artculo 1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y artculo 2 de la Ley 20.609 que establece medidas
contra la discriminacin.
30 Ver, Corte IDH, caso Claude Reyes vs. Chile, 19 de septiembre de
2006, prrafos 89 a 91.
de derechos especficos, la CPR hace mencin al principio

de igualdad. El artculo 19 N 9, que establece el derecho a
la proteccin de la salud, establece que el Estado protege
el libre e igualitario acceso a las acciones de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud y de rehabilitacin del
individuo. En el inciso tercero del numeral 16, en cuanto al
31 Ver, por ejemplo, INDH, Seminario Internacional Igualdad y No Discriminacin: Estndares y Mecanismos para la Igualdad Real, 2011.
32 Ver Corte IDH, Caso Gonzlez y Otras (campo algodonero) vs.
Mxico, sentencia de 16 de noviembre de 2009, prr. 450.
25
derecho al trabajo, la CPR prohbe cualquiera discrimina-
libertad36. El INDH seal que resulta contraria a la pre-
cin que no se base en la capacidad o idoneidad personal,
suncin de inocencia la suspensin del derecho a sufragio
sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chile-
que establece la Constitucin en su art. 16 N 2 para los
na o lmites de edad para determinados casos33. En materia
casos de personas imputadas de delitos que merezcan pena
tributaria, el numeral 20 establece la igual reparticin de
aflictiva o que estn acusados de delitos calificados como
los tributos en proporcin a las rentas o en la progresin
terroristas. La pena es el resultado de un proceso jurisdic-
o formas que fije la ley, y la igual reparticin de las dems
cional que, cumpliendo las debidas garantas procesales, ha
cargas pblicas. Finalmente, el numeral 22 establece la no
concluido la existencia de una responsabilidad penal de una
discriminacin arbitraria en el trato que deben dar el Estado
persona. Consecuencia de lo anterior es que el Estado debe
y sus organismos en materia econmica.
adoptar las medidas pertinentes para que las personas en

prisin preventiva voten en los establecimientos peniten-
Es posible identificar que en varias de estas normas la CPR
ciarios y para que aquellas imputadas, pero que no se en-
habla de discriminacin o de distinciones arbitrarias. Si
cuentran en prisin preventiva, puedan votar en las mesas
bien a nivel internacional el concepto de discriminacin
electorales que les correspondan (Instituto Nacional de
contiene la idea de arbitrariedad, mientras que a nivel na-
Derechos Humanos, 2012, pg. 146)37. El INDH recomend
cional se habla de discriminaciones arbitrarias, ambos es-
especficamente a los poderes colegisladores que se refor-
tn en consonancia con la idea de que toda distincin que
me la Constitucin Poltica en su art. 16, con el objetivo de
carezca de fundamento constituye una discriminacin. Esta
eliminar toda regulacin que suspende el derecho a voto a
definicin no es contraria a lo que ha sealado el Comit de
personas acusadas de delitos (Instituto Nacional de Dere-
Derechos Humanos, rgano de supervisin del cumplimien-
chos Humanos, 2012, pg. 336).
to del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,

en la medida en que se interprete acorde a los estndares
Desde el derecho internacional de los derechos humanos
internacionales de derechos humanos donde la discrimina-
tambin se ha planteado la necesidad de reformas cons-
cin no es un concepto neutro, sino que por el contrario
titucionales en materia de igualdad y no discriminacin. El
tiene una carga negativa, que es la distincin arbitraria o sin
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la
justificacin vlida .
Mujer (Comit CEDAW) ha recomendado que el Estado
34
de Chile adopte una definicin jurdica general de todas
No obstante la CPR asegura en diversas partes la igualdad
las formas de discriminacin contra la mujer que abarque
formal de todas las personas y establece como mandato
tanto la discriminacin directa como la indirecta, y establez-
del Estado el asegurar la igual participacin de las perso-
ca en su Constitucin y/o en otra legislacin el principio de
nas en la vida nacional, el INDH en sus Informes Anuales
igualdad entre la mujer y el hombre, de conformidad con el
ha sealado un conjunto de normas, polticas y prcticas
artculo 2 a) de la Convencin [sobre la Eliminacin de to-
que el Estado debe modificar, ya sea porque su objeto o su
das las formas de discriminacin contra la Mujer], con miras
resultado es discriminatorio35. En materia constitucional, un
a lograr una igualdad formal y sustantiva entre la mujer y
ejemplo es el derecho a voto de las personas privadas de
el hombre38. Especficamente sobre la situacin de discriminacin en la participacin poltica que viven las mujeres,
33 De todos modos, no basta con citar la nacionalidad chilena o la edad

para permitir la distincin en materia laboral, sino que esta debe
estar fundamentada, de manera tal de eliminar toda sospecha de
arbitrariedad.
34 Ver Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 18. No
discriminacin, 1989.
35 El principio de igualdad y no discriminacin es transversal en el anlisis de los Informes Anuales del INDH. No obstante, sobre informacin de normas, polticas y prcticas especficas que afecten este
principio se puede revisar los captulos sobre igualdad y no discriminacin presentes en todos los Informes Anuales del INDH, incluyendo el presente.
el Comit CEDAW ha sealado que le preocupa el lento progreso en la introduccin de nuevas reformas legales
[como] el proyecto de ley de cuotas presentado en 1997,
36 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2011, pgina 24.
37 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2013, pgina 49.
38 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Observaciones finales sobre los informes peridicos quinto y sexto de
Chile, 2012, prr. 11.
26
destinado a promover el derecho de la mujer a participar en
es uno de los problemas de derechos humanos persistentes
la vida pblica nacional39. En relacin con la participacin
en Chile. Los pueblos indgenas, al menos desde la recupera-
poltica de mujeres indgenas, el Comit para la Eliminacin
cin de la democracia en 1990, han articulado buena parte
de la Discriminacin Racial (CERD) recomend al Estado
de sus demandas en trminos de derechos fundamentales y,
chileno que tomando en cuenta su Recomendacin gene-
especficamente, en clave constitucional43.
ral 23, apartado 4 d), recomienda que el Estado parte re-
Es importante que una norma que d reconocimiento a
doble sus esfuerzos para asegurar la plena participacin de
los pueblos indgenas seale de manera expresa que se en-
los indgenas, en especial de la mujer, en los asuntos pblicos,
tienden incorporados no solo los individuos, comunidades
y que tome medidas efectivas para asegurar que todos los
o asociaciones, como suele recogerse en la legislacin chi-
pueblos indgenas participen en todos los niveles de la ad-
lena, sino los pueblos en su condicin de tal, siguiendo los
ministracin pblica40.
lineamientos vinculantes del derecho internacional de los
El CERD as tambin ha recomendado que se enmiende
derechos humanos y las propias demandas indgenas44. El
la Constitucin a fin de incorporar a ella la prohibicin de
INDH ha planteado la necesidad del reconocimiento cons-
la discriminacin racial . En cuanto a migrantes, tanto el
titucional de los pueblos indgenas en sus Informes Anuales,
Comit CEDAW, como el Comit de Proteccin de los
recomendando que todos los poderes del Estado deben
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
garantizar la efectiva implementacin del Convenio N 169 de
Familiares (CMW) han recomendado al Estado revisar la
la OIT, especialmente lo referido al reconocimiento consti-
legislacin nacional para eliminar toda discriminacin con-
tucional de los pueblos indgenas y la institucionalizacin del
tra los hijos y las hijas de personas migrantes en situacin
derecho a la consulta y la participacin, de acuerdo a los
irregular en Chile, lo que implica analizar el artculo 10 de
estndares que el instrumento establece (Instituto Nacio-
la CPR. Especficamente, se ha sealado que el Estado de
nal de Derechos Humanos, 2010, pg. 165)45. Asimismo, en
41
Chile revise y modifique su legislacin para que los hijos

de las mujeres migrantes en situacin irregular nacidos en
43 Ya en el Acuerdo de Nueva Imperial, en 1989, en cuya virtud representantes de los pueblos indgenas comprometieron su apoyo al
entonces candidato de la Concertacin de Partidos por la Democracia, y futuro presidente de Chile, Patricio Aylwin, a cambio del establecimiento de una agenda de proteccin de derechos de los pueblos
indgenas, las demandas por derechos aparecieron en el horizonte
normativo. Se envi al Congreso Nacional el texto del Convenio 169
de la OIT, el que tard casi dos dcadas en ser despachado (se ratific
en 2008), y se articul la demanda por reconocimiento constitucional
que an sigue pendiente.
44 Siguiendo la regulacin establecida en el Convenio 169 de la OIT, una
medida legislativa de este tenor requiere ser consultada con los pueblos de manera previa, libre e informada. La consulta se asienta en
el derecho de autodeterminacin de los pueblos indgenas, confirindoles a los mismos un papel central en la decisin sobre las medidas
estatales susceptibles de afectarles directamente (Instituto Nacional
de Derechos Humanos, 2013, pg. 36). Sin la debida consulta, el reconocimiento en la norma constitucional sera solamente formal o
solo constituira una declaracin poltica que no estara legitimada
por el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos. No
obstante, el derecho de consulta previa, consagrado en el Convenio
169 y, a nivel interno, en el Decreto N 66 del Ministerio de Desarrollo Social, publicado el 4 de marzo de 2014 y que derog el
Decreto N 124, no ha podido an encontrar una regulacin que
satisfaga y cumpla con todos los estndares internacionales. Una regulacin correcta podra encauzar de buena manera la relacin entre el
Estado, los pueblos indgenas y los privados. Desde la perspectiva de
los indgenas, adems, servira como plataforma para abordar temas
que hasta ahora siguen sin ser abordados por la institucionalidad. Ver
INDH, Informes Anuales 2010, 2011, 2012 y 2013.
45 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2011, pgina 270 (reiterando la
recomendacin); e INDH, Informe Anual 2012, pgina 334.
el Estado parte puedan adquirir la nacionalidad chilena por

nacimiento cuando esas mujeres no puedan transmitir su
nacionalidad a sus hijos42.
c.
Reconocimiento constitucional de los pueblos

indgenas
Como se ha documentado en los Informes Anuales anteriores, as como en el apartado respectivo del presente Informe, la vulneracin de derechos de los pueblos indgenas
39 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Observaciones finales: Chile, 2006, prr. 9. Ver, tambin, Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre los derechos de
las mujeres en Chile: la igualdad en la familia, el trabajo y la poltica,
2009.
40 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Observaciones finales: Chile, 2009, prr. 20.
42 Comit de Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, Observaciones finales: Chile, 2011,
prr. 33 y Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la
Mujer, Observaciones finales sobre los informes peridicos quinto y
sexto de Chile, 2012, prr. 27.
27
el 2013 el INDH plante que el Estado chileno no ha asu-
juez, pero la investidura de ese juez y las leyes que l debe
mido su condicin pluricultural a nivel constitucional (Insti-
aplicar, no es otra cosa que la manifestacin de la voluntad
tuto Nacional de Derechos Humanos, 2013, pg. 26) y que
soberana del pueblo.
la falta de reconocimiento constitucional de la condicin
La regulacin del derecho a participar de la vida democr-
pluricultural del Estado y la sociedad chilena representa un
tica est repartida en varias normas, tanto internacionales
dficit institucional para encarar las relaciones con los pue-
como constitucionales47. El INDH ha planteado que el
blos indgenas (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
derecho a la participacin en los asuntos pblicos cons-
2013, pg. 19). En este sentido, se trata de un desafo que
tituye una demanda transversal de la sociedad chilena, la
busca sentar las bases para una convivencia intertnica e
que se canaliza mediante diversos actores, en relacin con
intercultural, que reconozca la pluralidad cultural de nuestra
distintos temas, y en mbitos diferentes. Por ejemplo, los
sociedad, en el contexto de la unidad territorial del Estado
movimientos regionales, el movimiento estudiantil, o las
comunidades organizadas en torno a conflictos socioam-
Tal como ha sealado el Consejo del INDH en el Infor-
bientales reclaman el derecho a participar, de modo de
me en Derecho sobre el deber de consulta previa, libre e
hacer or sus voces e incidir en la toma de decisiones
informada a los pueblos indgenas, se requiere superar el
modelo unilateral en la adopcin de decisiones y garantizar
Diversos temas impactan en la proteccin del derecho a la
a los pueblos indgenas el mximo control posible sobre su
participacin. En primer lugar, la discusin sobre el sistema
propio desarrollo econmico, social y cultural [lo que] re-
electoral para diputados y senadores ha marcado parte
presenta un imperativo jurdico, que requiere asumir como
del debate constitucional. El INDH tambin ha llamado la
primera condicin que hay una realidad multicultural y plu-
atencin sobre la situacin de personas o grupos espec-
rinacional que reclama reconocimiento y respeto (Instituto
ficos, como el caso de las personas privadas de libertad,
Nacional de Derechos Humanos, 2014, pg. 1).
las personas con discapacidad, las mujeres, y los pueblos
Desde los rganos de tratados de Naciones Unidas, el
indgenas, quienes por diversas razones ven dificultada su
CERD recomend al Estado de Chile que intensifique sus
participacin poltica en igualdad de condiciones48. Una
esfuerzos para acelerar el proceso de reconocimiento cons-
discusin constitucional inclusiva requiere abordar las si-
titucional de los derechos de los pueblos indgenas y para tal
tuaciones de dichos grupos de modo de resguardar sus
fin, lleve a cabo una consulta efectiva con todos los pueblos
derechos, as como para asegurar la participacin efectiva,
indgenas, de conformidad con la Convencin para la Elimi-
por ejemplo, mediante mecanismos de accin afirmativa.
nacin de todas las formas de Discriminacin Racial y con el
Si el principio fundante de la legitimidad de las normas es
Convenio No.169 de la OIT .
que ellas son justas tanto por su contenido (ligado a un
46
d.
criterio de justicia que desde la perspectiva de derechos
Derecho a la participacin poltica y social
incluye la no restriccin ilegtima de derechos y la consi-
La participacin es parte constitutiva de la democracia. El
deracin por las minoras), como tambin porque todos
fundamento ltimo de las leyes, esto es, la razn por la que
y todas tenemos la posibilidad de incidir en su adopcin
obedecemos normas jurdicas, ya sean constitucionales, le-
y, por lo tanto, somos partcipes de las normas que nos
gales, reglamentarias o bien las decisiones de los tribunales
gobiernan. Entonces resulta necesario dotarse de mecanis-
de justicia, es porque no somos solamente sus destinatarios,
mos que hagan realidad las promesas del autogobierno, lo
sino tambin sus creadores y por la justicia que ellas impli-
que en el derecho internacional de los derechos humanos
can. As, por ejemplo, la sentencia de un tribunal de justicia
se denomina medidas especiales de carcter temporal.
que condena a alguien por un delito es pronunciada por un

47 Ver INDH, Informe Anual 2013, pp. 46 y ss.
48 Ibdem, pp. 48-54.
28
Algunos mbitos en los que se ha visto las deficiencias de los
internacionales en la materia que la regulacin del derecho
canales de participacin dicen relacin con los proyectos de
a la manifestacin recaiga en un instrumento normativo de
desarrollo que pueden afectar el medioambiente. En general,
menor jerarqua que la ley, como sucede actualmente con el
la legislacin chilena contempla mecanismos de participacin
Decreto Supremo 1.086 de 1983 sobre reuniones pblicas50.
cuyas condiciones y efectividad ha sido cuestionada por la

ciudadana49. Lo mismo ocurre en materia de derechos ind-
MECANISMOS PARA
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL
genas. Ms all de que la actual Constitucin seala en el inciso final del artculo 1 el derecho a participar con igualdad
de oportunidades en la vida nacional, el Convenio 169 de la
Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
OIT establece que los pueblos indgenas debern participar
como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-
en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y
ciales y Culturales, dos de los instrumentos ms relevantes
programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
del sistema universal de derechos humanos, comienzan se-
afectarles directamente. Para el INDH, la importancia del
alando en su primer artculo que todos los pueblos tie-
establecimiento de mecanismos de consulta y participacin
nen el derecho de libre determinacin. En virtud de este
adecuados en esta materia es clave, en la medida que existe
derecho establecen libremente su condicin poltica y pro-
una importante presin derivada de la necesidad de contar
veen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural
con nuevas fuentes energticas en el pas y el inters en la
(artculo 1 comn a ambos Pactos Internacionales). As, el
explotacin de recursos naturales (hdricos, minerales, fores-
principio de autodeterminacin constituye un pilar a par-
tales y otros), emplazados en tierras y territorios indgenas
tir del cual se articula la teora y prctica de los derechos
humanos. El Comit de Derechos Humanos, en su Obser-
Si bien la participacin se expresa en diversos derechos es-
vacin General N 12, de 1984, ha sealado al respecto
tablecidos en la CPR (igualdad de oportunidades en la vida
que [e]ste derecho reviste especial importancia, ya que su
nacional, derecho a voto, libertad de opinin, libertad de reu-
ejercicio es una condicin esencial para la eficaz garanta y
nin, derecho de peticin, entre otros), el INDH ha planteado
observancia de los derechos humanos individuales y para la
que la regulacin constitucional del derecho a manifestacin
promocin y fortalecimiento de esos derechos51.
que constituye un mecanismo de participacin no est
El mismo Comit ha subrayado la importancia que tiene no
acorde a los estndares internacionales, principalmente por
solo en las constituciones, sino tambin en los procesos en
no respetar el principio de reserva legal. El INDH seal que
donde estas se generan, la materializacin de la libre deter-
el derecho de reunin tiene una dimensin privada, donde
minacin de los pueblos. Ello al sealar que este derecho
el Estado tiene un deber de abstencin, y una dimensin p-
est relacionado con los procesos constitucionales y polti-
blica, que es la que justamente queda entregada a las dispo-
cos que permiten en la prctica su ejercicio, procesos que,
siciones generales de la polica. Esto es peculiar dentro de la
por lo mismo, deberan ser descritos por los Estados Partes
Constitucin, ya que es uno de los pocos casos en [los que]
en sus informes52.
la regulacin de su ejercicio que no queda entregada a la
La manera en que esta autodeterminacin es ejercida vara
ley, agregando que toda regulacin de derechos y garantas
en cada pas y son muchos los elementos que influyen en
fundamentales debe ser una materia entregada a la ley como
su regulacin. En Chile, en los ltimos aos, la discusin
garanta de un debate amplio que integre al Poder Legislativo,

y que no quede sujeto a la discrecionalidad de las autoridades
50 El artculo 19 N 13 de la CPR seala en su inciso segundo que las

reuniones en plazas, calles y dems lugares de uso pblico se regirn
por las disposiciones generales de polica.
51 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 12. Comentarios generales adoptados por el Comit de los Derechos Humanos, Artculo 1 - Derecho de libre determinacin, 1984, prr. 1.
52 Ibdem, prr. 4.
del momento (Instituto Nacional de Derechos Humanos,

2011, pg. 73). La observacin a la CPR constituye, justamente, que el mismo texto permite alejndose de los estndares
49 Ver INDH, Informe Anual 2011, pginas 163 y ss.
29
constituyente ha estado presente en el debate pblico,
i.
donde uno de los temas centrales ha sido precisamente la
Reforma segn el captulo XV de la CPR
El captulo XV de la Constitucin (artculos 127 a 129)
pregunta de cmo se debe elaborar una nueva Constitu-
contempla el mecanismo para su reforma. All se estable-
cin en el caso de que se haga efectiva. Las respuestas han
cen diversos qurums (dependiendo de los captulos que
sido variadas en el contexto actual. En el programa de go-
se modifiquen) y las normas de procedimiento que de-
bierno de la Presidenta Bachelet se seala que el proceso
ben seguirse para promover y aprobar una reforma cons-
de creacin debiera cumplir con tres requisitos: democr-
titucional54. Varios autores sealan que la manera correcta
tico (que se escuchen todos los puntos de vista y se hagan
y pertinente de cambiar la Constitucin es utilizando los
presente todos los intereses legtimos), institucional (que la
mecanismos que el actual ordenamiento jurdico contem-
presidencia de la repblica y el congreso nacional deben
pla. De lo contrario, argumentan, se estaran usando vas
concordar criterios que permitan dar cauce constitucional
extrainstitucionales y se actuara al margen de la legalidad55.
y legal al proceso de cambio) y participativo (que la ciu-
Por ello, cualquiera sea la magnitud del cambio constitucio-
dadana participe activamente en la discusin y aprobacin
nal que quiera hacerse, este necesariamente se debe rea-
del nuevo texto legal). No obstante, hasta ahora no se ha
lizar por el Congreso Nacional y el Ejecutivo, actuando no
definido el mecanismo y solo se han dado a conocer estos
como legislador, sino como poder constituyente derivado.
criterios que fijaran el rango de los mecanismos. Movimientos polticos, por su parte, han levantado sus propias
ii.
posturas, abogando por la realizacin de una Asamblea
Comisin Bicameral
Algunos parlamentarios plantearon la posibilidad de esta-
Constituyente, mecanismo inexistente, sin embargo, en la
blecer una comisin bicameral, integrada tanto por dipu-
legislacin actual chilena53.
tados como por senadores, para estudiar los cambios a la
La pregunta es, entonces, cules son las ventajas y desven-
Constitucin y someterlos posteriormente a la aprobacin
tajas desde los estndares internacionales de derechos humanos de las diversas alternativas que en el debate pblico
54 El artculo 127 de la CPR establece que el proyecto de reforma constitucional puede iniciarse, en general, por mensaje (Poder Ejecutivo)
o por mocin (Congreso Nacional). El artculo 128 agrega que el
qurum general de aprobacin de reforma constitucional es de 3/5
de los diputados y senadores en ejercicio. Las materias que reformen
los captulos I (bases de la institucionalidad), III (de los derechos y
deberes constitucionales), VIII (Tribunal Constitucional), XI (Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pblica), XII (Consejo de Seguridad
Nacional) y XV (Reforma de la Constitucin) requerirn, sin embargo, 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio. Una vez que el
proyecto sea aprobado, este pasar al Poder Ejecutivo, el cual puede
rechazar totalmente u observarlo parcialmente. Si lo rechaza totalmente, ambas cmaras del Congreso Nacional pueden insistir por
medio de 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio, ante lo cual
el Presidente de la Repblica est obligado a promulgar, a menos que
convoque a la ciudadana a plebiscito para aprobar o rechazar. Por su
parte, si el Poder Ejecutivo presenta observaciones parciales, estas
deben ser aprobadas o rechazadas por 2/3 o 3/5 de los diputados o
senadores en ejercicio, dependiendo de la materia, ante lo cual el Presidente de la Repblica debe promulgar la reforma. Si ambas cmaras
no logran tales qurums no hay reforma constitucional, a menos que
las cmaras insistan por 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio en la parte s aprobada. Ante esto, el Presidente debe promulgar
la parte insistida por las cmaras, a menos de que convoque a la
ciudadana a plebiscito. Acorde al artculo 129, el plebiscito debe ser
convocado mediante Decreto Supremo dentro de los 30 das siguientes a la insistencia y la fecha del plebiscito no puede ser antes de 30 ni
despus de 60 das de la fecha de publicacin del Decreto Supremo.
55 Ver, por ejemplo, Jaraquemada, Jorge y Mery, Hctor, Ruptura o continuidad institucional: Necesita Chile una asamblea constituyente?, en
Anuario de Derecho Pblico UDP, 2013, Ediciones UDP, pp. 36-59.
han aparecido. Con ese objeto se mencionan brevemente

las cuatro alternativas principales que han estado en debate
para luego sealar sus fortalezas y debilidades desde una
perspectiva de derechos humanos. Cabe aclarar, de todos
modos, que no necesariamente los mecanismos son excluyentes entre s.
Adicionalmente, vale tener presente que en el marco del
actual diseo institucional, la combinacin entre los elevados qurums exigidos para la reforma de la Constitucin
y la composicin poltica del Congreso Nacional a que ha
dado origen el sistema electoral binominal, analizado por el
INDH en su Informe Anual 2013, dificultan las posibilidades
de dotarse de una nueva Constitucin o de reformar la
actual, incorporando a la ciudadana en toda su diversidad.
53 El movimiento poltico Revolucin Democrtica entreg, en diciembre de 2013, una propuesta de va institucional a la asamblea
constituyente, consistente en la modificacin de dos normas de la
Constitucin que habilitaran a la presidenta a convocar a plebiscito. Organizaciones de la sociedad civil adhieren a una propuesta
similar. Accion.org, Nuestro compromiso con la Asamblea Constituyente y una frmula que conducira a su institucionalizacin,
5 de mayo de 2014.
30
del Congreso, actuando como poder constituyente deriva-
estos efectos, dotndoseles de plazos y procedimientos para
do. La idea de organizar una comisin especial dentro del
la preparacin del texto constitucional que luego es someti-
Congreso busca concentrar los esfuerzos para el cambio
do a deliberacin y aprobacin por va de referndum.
constitucional en el seno de un organismo colegiado ms
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DESDE

UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS
plural, el que de todas formas recibira los insumos de la

ciudadana por medio de reuniones, comparecencias de especialistas, acadmicos, representantes de la sociedad civil,
Los mecanismos reseados brevemente tienen diferencias
para lograr un texto inclusivo.
iii.
entre ellos. Tanto la reforma por va del Captulo XV de
la Constitucin, como el establecimiento de una comisin
Cabildos ciudadanos
bicameral, parecen tener menos participacin de la ciuda-
La idea de organizar reuniones en diversos lugares del pas
dana. En ambos son las mismas instancias parlamentarias las
que permitan recoger la opinin de las personas, para luego
que, actuando de acuerdo con sus atribuciones ordinarias
ocupar esos insumos en la elaboracin formal de un texto
(reforma) o bien, por medio del establecimiento de una co-
de nueva Constitucin, fue propuesta por los presidentes
misin ad hoc (comisin bicameral) acuerdan la redaccin
de las Comisiones de Constitucin del Senado y la Cmara,
de un texto constitucional.
respectivamente56. Estos cabildos buscan acercar la discusin constituyente a las personas, generando adems un
La participacin ciudadana, en el caso de una reforma se-
mecanismo de descentralizacin, toda vez que las reuniones
gn el captulo XV de la CPR, est reservada a situaciones
se realizan en diversos lugares y no en una sola regin.
excepcionales donde el Poder Ejecutivo puede convocar a

plebiscito en caso que no quiera promulgar las reformas
iv.
Asamblea Constituyente
constitucionales insistidas por el Congreso Nacional57. Desde el punto de vista de los derechos humanos, en particu-
Como fuera sealado, una de las demandas presentes
lar el derecho de participacin poltica reconocido en los
durante la eleccin presidencial de 2013 propugn el estable-
tratados internacionales de derechos humanos ratificados
cimiento de una asamblea o convencin constituyente, como
por Chile (artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos
mecanismo para adoptar el texto de la nueva Constitucin.
Civiles y Polticos y artculo 23 de la Convencin Americana
La Asamblea Constituyente encuentra su fundamento en la
sobre Derechos Humanos), estas dos opciones en que el
concepcin de que la soberana reside en el pueblo y este
poder constituyente radica en el Congreso Nacional no pa-
tiene el derecho a dotarse de una Constitucin. Se trata de
recen ser las ms adecuadas. Ello por cuanto, como sealara
una concepcin consistente con el derecho que, de acuerdo
el INDH en su Informe Anual 2013, este derecho se ve res-
al artculo 1 de los Pactos Internacionales de Naciones Uni-
tringido por la vigencia de la Ley 18.700 sobre Votaciones
das antes referidos, tienen los pueblos el derecho a estable-
Populares y Escrutinios de 1988, que establece el sistema
cer libremente su condicin poltica. Quienes promueven las
electoral binominal an vigente que rige para la eleccin
asambleas constituyentes como mecanismo para la elabora-
de diputados/as y senadores/as que integran el Congreso
cin de una Constitucin entienden estas no solo como ins-
Nacional. El mismo derecho tambin se ve limitado por los
trumentos jurdicos, sino tambin como procesos por medio
requisitos que para la eleccin de los mismos congresistas
de los que se pueden construir acuerdos o pactos sociales
establece la Ley 18.603 Orgnica Constitucional de Partidos
que tienen por objeto asegurar la convivencia democrtica
Polticos, como tambin lo sealara el INDH en el mismo
de una sociedad. Aunque hay muchos modelos de asamblea
Informe Anual.
constituyente, debido a que estas pueden estar conformadas

por ciudadanos y parlamentarios, o solo los primeros, sus in-
En el caso de los cabildos ciudadanos, el elemento parti-
tegrantes son generalmente elegidos democrticamente para
cipativo tiene mayor incidencia, destacando adems la po-
56 Senador Felipe Harboe (PPD) y el diputado Ricardo Rincn (DC).
57 Ver pie de pgina 54.
31
sibilidad de descentralizar un proceso constituyente. Los
Constitucin como forma legitimada para adoptar el texto
cabildos podran en teora permitir la participacin de mi-
de una nueva, aunque podran utilizarse como formas pu-
les, quiz millones, de personas en el proceso de debate de
ramente consultivas. Por ello, de existir una decisin poltica
una nueva constitucin, participacin que incluso puede
de adoptar un mecanismo distinto al existente en la Consti-
ser superior cuantitativamente a la de la asamblea cons-
tucin, conllevara una reforma constitucional previa, la que
tituyente que, en general, sesiona en unos pocos luga-
requiere, en atencin al artculo 127 de la CPR, la aproba-
resy a la de una reforma va Captulo XV y a la comisin
cin de 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio58.
bicameral. Sin embargo, no queda claro en la propuesta
REQUISITOS NECESARIOS DESDE UNA

PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS
que se analiza, cules seran las instancias y modalidades

por medio de las cuales la voluntad expresada por los
ciudadanos y ciudadanas mediante dichos cabildos sera
Considerando que desde una perspectiva de derechos im-
refrendada y convertida en un nuevo texto constitucional.
porta tanto el tipo de mecanismo que se utilice para la
Todo indica, en ausencia de mecanismos constitucionales
adopcin de un nuevo texto constitucional, como tambin
que reconozcan esta modalidad para la reforma del texto
que este cumpla con estndares mnimos en la materia, el
constitucional, que la potestad constituyente en este caso
INDH estima necesario que cualquiera sea el mecanismo
sera ejercida por el Congreso Nacional, cuyas limitaciones
utilizado, este cumpla con requisitos mnimos que se revisan
como instancia de ejercicio del derecho a la participacin
a continuacin. Cabe sealar que estos requisitos son inter-
poltica fueran analizadas.
dependientes, esto es, que estn relacionados entre s.
En la asamblea constituyente quienes intervienen en ella
i.
generalmente deliberan con carcter vinculante. En otras
Conanza ciudadana. En caso de que el procedimiento

de reforma constitucional contemple la participacin
palabras, no obstante la necesidad de un referndum rati-
de rganos constituidos, como asambleas parlamenta-
ficatorio de lo acordado en la asamblea, las decisiones que
rias u otras, estos deben contar con la confianza ciu-
en ella se adopten constituyen el proyecto que luego es so-
dadana.
metido a consideracin de toda la ciudadana. Tanto los caii.
bildos, como una comisin bicameral y la reforma por parte
Participacin. El procedimiento debe asegurar la par-
del Congreso, en cambio no obligan a consultar y adoptar
ticipacin de la sociedad civil organizada, evitando
las perspectivas de quienes no son autoridades investidas.
la captura de los procedimientos por parte de los

partidos polticos. Tambin debe asegurar la partici-
Ahora bien, se critica a la Asamblea Constituyente por no
pacin activa de la ciudadana procurando evitar los
estar contemplada en la Constitucin. Por ello, se ha suge-
niveles de abstencin que caracterizan nuestros ac-
rido que existen formas para que el Poder Ejecutivo con-
tos electorales.
voque a un plebiscito o incluso directamente a una Asamblea Constituyente, ya que aunque el mecanismo no est
contemplado en la Constitucin, su impugnacin ante el Tribunal Constitucional solo podra impetrarla la mayora del
Senado o de la Cmara de Diputados, lo que va a depender
de si apoyan esa convocatoria o no. Otros entienden que
es necesario modificar algunas reglas de la Constitucin que
habiliten de manera expresa al Poder Ejecutivo para convocar a un plebiscito que zanje la discusin. Con todo, la
comisin bicameral y los cabildos ciudadanos no escapan
del problema de la Asamblea Constituyente, ya que ninguno
58 En la prctica, eso implica que se requiere el voto a favor de 80 diputados y diputadas en ejercicio y de 25 senadores y senadoras en
ejercicio.
de estos mecanismos est actualmente contemplado en la
32
iii.
BIBLIOGRAFA
Grupos vulnerados. El procedimiento debe garantizar

la participacin de los pueblos indgenas, de las per-
iv.
v.
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34
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA
Y DERECHOS HUMANOS
35
Y DERECHOS HUMANOS
ANTECEDENTES
para poder desempear su mandato eficazmente, en todas

las regiones del pas. En contrapartida, el Comit manifes-
El Instituto Nacional de Derechos Humanos ha afirmado
t su preocupacin ante la ausencia de medidas concretas
que el desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad
para el efectivo establecimiento del mecanismo nacional de
democrtica constituye una tarea fundamental para el Esta-
prevencin contra la tortura (MNPT) y record el deber
do en pos de configurar un sistema que proteja eficazmente
del Estado de agilizar la adopcin de las medidas jurdicas
los derechos humanos (INDH, Informe Anual, 2012, pg. 81
necesarias para crear un mecanismo nacional de prevencin
a 120). En este sentido, que el diseo institucional (enten-
independiente. En el marco del Segundo Examen Peridico
diendo por ello el entramado de normas e instituciones
Universal (EPU) 2014, por otra parte, las recomendaciones
pblicas) sea suficiente, adecuado, con recursos, transparen-
al Estado se formularon2 en trminos similares a los citados
te, eficiente y eficaz, es condicin elemental de cualquier
por el Comit, a lo que se sum una mencin para que
Estado democrtico que se proponga respetar y garantizar
el Estado acelere el establecimiento de la Subsecretara de
los derechos de las personas y honrar sus compromisos
Derechos Humanos, y formule un plan de accin nacional
internacionales. Si bien el INDH ha destacado cmo Chile
integral en materia de derechos humanos3.
ha propendido al fortalecimiento de la institucionalidad de-
Durante el acto realizado el 11 de septiembre de 2014 en
mocrtica en mbitos sensibles para los derechos humanos,
conmemoracin de los 41 aos del golpe de Estado, la Pre-
es necesario detenerse en los vacos y debilidades que sub-
sidenta Michelle Bachelet afirm que se debe fortalecer,
sisten y a los cuales el INDH se ha referido reiteradamente,
resguardar y mejorar la institucionalidad que hemos cons-
debido a la preocupacin que generan por su afectacin al
truido en estos aos, y esa es la razn por la que crearemos
ejercicio de derechos.
la Subsecretara de Derechos Humanos, con los recursos y
En 2014, los mecanismos internacionales de proteccin han
el personal necesarios para ejercer su tarea y reforzaremos
sealado al Estado de Chile sus pendientes y lo han instado a
tambin el Instituto de Derechos Humanos, para que tenga
cumplir con sus obligaciones en materia de institucionalidad.
presencia regional, a partir del ao 20154. De cumplirse lo
Por una parte, en julio, el Comit de Derechos Humanos
anunciado por el Ejecutivo, se abordara uno de los desafos
de Naciones Unidas en sus observaciones finales sobre el
pendientes en materia de institucionalidad, impulsando la
sexto informe peridico1, destac positivamente la creacin
tramitacin del proyecto de ley que crea la Subsecretara
del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) en
de Derechos Humanos ingresado en marzo de 2012 por
2009 y recomend al Estado intensificar sus esfuerzos para
el Gobierno del ex-Presidente Sebastin Piera. El INDH
lograr que el INDH disponga de los recursos necesarios

2 Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Peridico Universal,
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones, A/
HRC/26/5. Recomendaciones 121.24 a 121.32.
3 Recomendacin 121.127
4 http://www.gob.cl/2014/09/11/discurso-de-la-presidenta-bachelet-en-homenaje-salvador-allende/
1 El Comit de Derechos Humanos examin el sexto informe peridico presentado por Chile (CCPR/C/CHL/6) en sus sesiones 3068 y
3069 (CCPR/C/SR.3068 y 3069), celebradas los das 7 y 8 de julio
de 2014. En su 3090 sesin (CCPR/C/SR.3090), celebrada el 22 de
julio de 2014, el Comit aprob las observaciones finales.
37
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS
destac en el Informe Anual 2013, en el apartado sobre te-
cias que, durante su tramitacin, han sido advertidas en el
rritorios y derechos humanos, cmo el centralismo del pas
proyecto de ley originalmente propuesto. El INDH valora
incide en las condiciones para el ejercicio de los derechos
positivamente que el Ejecutivo haya acogido algunas de las
de la ciudadana, dejando en una situacin de desventaja a
observaciones formuladas por el INDH en su anlisis del
las regiones por sobre la poblacin que vive en Santiago
proyecto de ley5 y reitera la importancia de avanzar en su
(INDH, Informe Anual, 2013, pg. 33 a 41).
tramitacin.
El presente apartado analiza algunos mbitos especficos
En su oportunidad el INDH manifest que el Comit Inter-
de la institucionalidad democrtica sobre los que el INDH
ministerial, adems de conocer, debera poder desarrollar
ha manifestado preocupacin en reiteradas oportunidades,
medidas segn los informes y recomendaciones formulados
esto es: la propuesta de creacin de la Subsecretara de De-
por el INDH. Ello se aviene con la experiencia comparada,
rechos Humanos y del Mecanismo Nacional de Prevencin
en que las instituciones gubernamentales similares a la pro-
contra la Tortura; los compromisos pendientes del Estado
puesta tienen asignado el deber de llevar un registro de las
de Chile en materia de reforma a la justicia militar, as como
recomendaciones formuladas por las instituciones naciona-
fallos relevantes de los tribunales superiores de justicia so-
les de derechos humanos, y de articular propuestas o coor-
bre la materia. En relacin con la ley 18.314 que determina
dinar esfuerzos a nivel de la administracin del Estado para
conductas terroristas y fija su penalidad (Ley Antiterrorista)
su adecuado cumplimiento. En las recientes indicaciones, el
se aborda la discusin en torno a su eventual modificacin,
Ejecutivo complement el deber de conocer el contenido
la que ha estado marcada por los hechos del 8 de septiem-
del Informe Anual del INDH con la expresin elaborar
bre, cuando un artefacto explosivo fue detonado al interior
propuestas a partir de su contenido. Esta indicacin es un
de uno de los basureros ubicados en la galera comercial
avance positivo, ya que constituye una redaccin ms ade-
en la estacin de metro Escuela Militar, dejando catorce
cuada a la finalidad del Comit Interministerial.
personas lesionadas de diversa gravedad y por el caso de
El INDH destaca positivamente la indicacin N 6 que in-
Sergio Landskron, vctima fatal del bombazo ocurrido el pa-
corpora el artculo 14 bis en el cual se reconoce la impor-
sado 25 de septiembre en el barrio Yungay. Finalmente se
tancia del Plan Nacional y se detalla con mayor especificidad
da cuenta de la publicacin y contenido de los Protocolos
el contenido de las polticas pblicas contenidas en l. La
de Carabineros para el mantenimiento del orden pblico
elaboracin del Plan Nacional es de especial valor debido a
dados a conocer este ao.
que en l se debieran priorizar determinados ejes de proteccin y promocin, en concordancia con los compromisos
internacionales del Estado de Chile en la materia. Asimismo
SUBSECRETARA DE
DERECHOS HUMANOS
el INDH destaca que se incorpore un deber de promocin de los derechos humanos en el desarrollo del Plan
Nacional y la prioridad que se reconoce al desarrollo de
Actualmente persiste la necesidad de crear una Subsecre-
una poltica pblica tendiente a la educacin y formacin en
tara de Derechos Humanos con mandato para disear, im-
derechos humanos. Asimismo constituye un aspecto positi-
plementar y coordinar las polticas pblicas de promocin y
vo la incorporacin en el Plan Nacional el deber de abordar
proteccin de los derechos humanos (INDH, Informe Anual,
en forma prioritaria las necesidades y requerimientos de
2012, pg. 91 a 96). El proyecto de ley que crea la Subsecre-
grupos discriminados dentro de la sociedad nacional. Entre
tara de Derechos Humanos y establece adecuaciones en la
las materias que debern ser siempre consideradas como
Ley Orgnica del Ministerio de Justicia (Boletn 8207-07) no

mostr avances hasta el 23 de octubre de 2014, fecha en
la cual fueron presentadas un conjunto de indicaciones por
5 Informe sobre Proyecto de Ley que crea la Subsecretara de Derechos

Humanos y establece adecuaciones en la Ley Orgnica del Ministerio de
Justicia. Boletn 8207-07. Informe aprobado por el Consejo del Instituto
Nacional de Derechos Humanos el 4 de noviembre de 2013-sesin 179.
el Gobierno. Conforme a lo sealado en el documento de

presentacin las indicaciones buscan subsanar las deficien-
38
una prioridad en el Plan Nacional de Derechos Humanos,
Calificacin de Casos de Detenidos-Desaparecidos, Ejecuta-
las indicaciones incluyen la adopcin de polticas de repa-
dos Polticos y Vctimas de Prisin Poltica y Tortura. Como
racin en los casos de violaciones a los derechos humanos
reiteradamente se ha hecho ver al Gobierno, se requiere de
y de preservacin de la memoria histrica, en particular,
la generacin de una instancia de Calificacin Permanente
aquellas ocurridas durante la dictadura militar, en el perodo
de vctimas de violaciones a los derechos humanos del pe-
comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de
rodo 1973-1990, que pueda procesar la eventual entrega
marzo de 1990, la que constituye una valiosa adicin al pro-
de nuevas evidencias que surjan al respecto, para dar as
yecto en materia de poltica de reparacin y preservacin
cumplimiento efectivo al deber de garantizar el derecho a la
de la memoria histrica. No obstante, el INDH estima que
verdad de las vctimas y la sociedad en general en relacin
debiera establecerse una periodicidad para el Plan Nacional
con este tipo de crmenes, dotando al Estado de una instan-
de Derechos Humanos en la misma ley.
cia estable en el tiempo. Esta necesidad se condice adems,

con el propio Mensaje del proyecto original, que indicaba
El Instituto tambin valora positivamente la indicacin N 4 g)
que [s]e espera tenga la Subsecretara de Derechos Huma-
que complementa las funciones de la Subsecretara, con-
nos en el diseo y desarrollo de estudios, planes y progra-
sagrando como nueva obligacin generar y coordinar ins-
mas destinados a la reparacin de vctimas de violaciones a
tancias de participacin y dilogo con organizaciones ciu-
los Derechos Humanos.
dadanas y con la sociedad civil en general, respecto de la

adopcin de polticas pblicas, planes y programas en ma-
Otro aspecto que preocupa al INDH es que el Proyecto
teria de derechos humanos, con objeto de promover y ga-
no menciona el modo de coordinacin que tendr la futura
rantizar el respeto efectivo de los derechos humanos en los
Subsecretara con el actual Programa de Derechos Humanos
diferentes mbitos del quehacer nacional, tomando en con-
del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Esta interac-
sideracin y, en su caso, remitiendo a las instancias compe-
cin debe ser resuelta en dos mbitos; el primero de ellos,
tentes las peticiones que estas les formulen. Asimismo la in-
asegurando la no afectacin de las actuales competencias y
dicacin N 5 ii) consagra la posibilidad que representantes
recursos del Programa del Ministerio del Interior, y en segun-
de la sociedad puedan asistir al Comit Interministerial en
do trmino, garantizando que se d cumplimiento del deber
calidad de invitados con derecho a voz, como tambin per-
de asistencia a las vctimas y persecucin oficiosa de todos
sonas de reconocida competencia en materia de derechos
aquellos delitos que constituyen crmenes de lesa humanidad,
humanos. El INDH releva la importancia de las indicaciones
lo que hoy no se cumple de manera efectiva, por carecer el
presentadas por el Ejecutivo que determinan mecanismos
Ministerio del Interior de las competencias legales para ini-
de interaccin entre la sociedad civil organizada y la nueva
ciar de oficio querellas por el delito de torturas. En efecto, el
institucionalidad de derechos humanos, garantizando una va
INDH, ya en su primer Informe Anual del ao 2010, se refiri
para que su opinin y conocimiento sea considerado en la
a la necesidad de proporcionar asistencia legal y reparacin a
formulacin de las polticas pblicas, planes y programas en
las victimas sobrevivientes del crimen de tortura.
materia de derechos humanos.
Respecto del Consejo Interministerial de Derechos Huma-
Las indicaciones presentadas por el Ejecutivo representan
nos, en virtud de la ampliacin de sus atribuciones, el INDH
un avance y un perfeccionamiento del proyecto, recogiendo
recomienda aumentar las sesiones mnimas por ao con el
varias de las observaciones previamente realizadas por el
propsito que la Comisin Interministerial cuente con los
INDH. Sin embargo, persisten algunas preocupaciones. La
espacios de dilogo adecuados para el cumplimiento de sus
principal se refiere a la nula referencia en el proyecto de ley
funciones.
al establecimiento, en el marco de la Subsecretara, de las
El INDH destaca la necesidad de dotar a la Subsecretara de
funciones relativas a conocer y calificar casos de violacio-
un presupuesto suficiente que le permita ejercer de forma
nes sistemticas de derechos humanos, continuando de esta
integral los roles de promocin y coordinacin establecidos.
manera la labor de la Comisin Asesora Presidencial para la
Por ltimo, se sugiere revisar la indicacin que contiene la
39
referencia a la funcin del Ministerio de Justicia y de la Sub-
contra la tortura8. Durante el ao 2013, a solicitud del
secretara de Derechos Humanos en trminos de colaborar
INDH se conform una mesa tcnica de trabajo junto con
con la defensa del Estado en causas internacionales de vio-
el Ministerio de Justicia con el propsito de revisar todos los
laciones a los derechos humanos, por ser incompatible con
aspectos de la propuesta y la adecuacin normativa necesa-
la finalidad de la institucin y al resto de sus atribuciones.
ria con el objeto de asegurar la implementacin de conformidad a los estndares y principios establecidos del MNPT.
MECANISMO NACIONAL DE
PREVENCIN CONTRA LA
TORTURA
Durante 2014 los mecanismos internacionales se han pro-
La Asamblea General de Naciones Unidas el ao 2002 apro-
nismo9. En julio de 2014, el Comit de Derechos Humanos
b el Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortu-
de Naciones Unidas en sus observaciones finales destac
ra y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
el anuncio del Estado de Chile de designar al INDH como
el cual consagra una serie de obligaciones a los Estados par-
el mecanismo nacional de prevencin contra la tortura. Sin
tes, entre ellas, el deber de establecer un mecanismo nacional
embargo, manifest su preocupacin por la no adopcin
de visitas peridicas a los lugares donde se encuentren per-
de medidas concretas para el establecimiento del MNPT
sonas bajo la custodia y dependencia del Estado para evitar
subrayando el deber del Estado de agilizar la adopcin de
la ocurrencia de actos que entraen torturas, tratos o penas
las medidas jurdicas necesarias para crear un mecanismo
crueles, inhumanos o degradantes. El Estado de Chile ratific
nacional de prevencin independiente10.
nunciado respecto de la falta de implementacin del MNPT.

En el marco del EPU 2014 se recomend a Chile agilizar
la adopcin de medidas destinadas a la creacin del meca-
el Protocolo6, contrayendo obligaciones internacionales de
Asumidas las nuevas autoridades de gobierno, en marzo
carcter vinculante, sin embargo, se encuentra en mora de
de 2014, el INDH puso en conocimiento del Ministro de
implementacin del mecanismo desde diciembre de 2010.
Justicia el estado de avance en materia de implementacin
El INDH ha relevado cmo los recintos destinados a la pri-
del Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura, y so-
vacin de libertad constituyen espacios propicios para la
licit que el trabajo de la mesa tcnica continuara con la
comisin de actos constitutivos de tortura y otros apremios
nueva administracin. Con fecha 20 de mayo de 2014 en
(INDH, Informe Anual, 2013, pg. 77 a 88) y ha instado al
reunin sostenida con la Unidad de Derechos Humanos
Estado a dar cumplimiento a los compromisos internacio-
de dicha reparticin, se inform que la implementacin del
nales que ha adquirido y a reforzar la institucionalidad en
Mecanismo se hara por medio de un proyecto de ley y
derechos humanos, recomendando la creacin del MNPT
posteriormente, ante el Comit de Derechos Humanos de
(INDH, Informe Anual, 2012, pg. 87). Durante el transcurso
Naciones Unidas, se seal por la representante del Estado
de este ao el INDH ha presentado 16 querellas por apre-
que el Mecanismo estara bajo la dependencia del INDH11.
mios ilegtimos ejercidos por funcionarios pblicos contra
De acuerdo con lo expresado por el propio gobierno en el
personas privadas de libertad , lo cual da cuenta de la ur7
gencia y necesidad de disear e implementar una poltica de
El 28 de diciembre de 2009 mediante comunicacin al Subcomit

para la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Estado anunci que haba determinado entregar la funcin del mecanismo nacional de prevencin al INDH. El
Estado reiter esta afirmacin en el Cuarto Informe Anual del Subcomit para la Prevencin de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes, el 3 de febrero de 2011, y ante el Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en marzo de 2012, al sealar que se estaba analizando la manera en que sera implementado.
9 Recomendacin 121.126.
10 Observaciones Finales, Comit de Derechos Humanos, 2014, recomendacin N 17.
11 Sesin 111 de fecha 7 y 8 de julio de 2014.
prevencin contra la tortura a cargo de un rgano especializado como el MNPT.

El Estado de Chile inform en diversas oportunidades que
designara al INDH como mecanismo nacional de prevencin
6 Decreto Supremo N 340, Ministerio de Relaciones Exteriores. Diario
Oficial 14 de febrero de 2009.
7 Desde el establecimiento del INDH a octubre de 2014 se interpusieron
41 querellas por apremios ilegtimos.
40
marco del segundo Examen Peridico Universal, En diciem-
tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas
bre de 2009, Chile inform al Subcomit para la Prevencin
garantas por un tribunal competente, independiente e im-
de la Tortura que las funciones del MNPT se entregaran al
parcial, establecido por la ley, en la sustanciacin de cualquier
recin creado INDH (recomendacin 14). Desde diciembre
acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la
de 2012 dicha institucin, junto con el Ministerio de Justicia,
determinacin de sus derechos u obligaciones de carcter
trabajan en la reglamentacin para su implementacin. Esta
civil14. De acuerdo con la sentencia de la Corte IDH en
tarea constituye un desafo pendiente para el fortalecimien-
el caso Palamara Iribarne vs. Chile15, Chile no da garantas
to institucional en derechos humanos en el pas.
adecuadas a este derecho en materia de justicia militar. Fun-
damentalmente son tres los mbitos de tensin presentes
Con posterioridad, en el Foro Regional de la Asociacin para
en nuestra legislacin penal militar que han sido objeto de
la Prevencin de la Tortura (APT) sobre el Protocolo Faculta-
cuestionamientos por el fallo: a) la competencia otorgada
tivo de la Convencin contra la Tortura, realizado en la ciudad
a los rganos de la judicatura militar que posibilita el juz-
de Panam, del 30 de septiembre al 2 de octubre; los repre-
gamiento de militares incluidos Carabineros por hechos
sentantes del gobierno de Chile informaron que la implemen-
constitutivos de delitos comunes, b) la organizacin y estruc-
tacin del MNPT, tomando como base la propuesta del INDH
tura de los tribunales militares en violacin a los principios
estaba en proceso de discusin al interior del Ministerio de
de independencia e imparcialidad, y c) el procedimiento es-
Justicia; convocndose a una reunin en octubre. En dicha re-
tablecido, eminentemente inquisitivo, secreto y escriturado
unin se seal que se elaborara un documento marco por
que contraviene las garantas mnimas del debido proceso16.
parte del Ministerio de Justicia sobre el MNPT, las distintas

alternativas de implementacin y el itinerario del mismo, que
Desde el establecimiento del INDH la estructura procesal
se validara con diversos actores nacionales e internacionales
y funcionamiento de la justicia castrense ha sido objeto de
con experticia en la materia, antes de finalizar el ao.
anlisis y preocupacin, especialmente por las vulneraciones

al derecho a un debido proceso. El INDH ha relevado la
necesidad de modificar la justicia militar, y ha recomendado
REFORMA A LA JUSTICIA MILITAR
al Poder Ejecutivo y Legislativo desarrollar una reforma de

manera de circunscribir la competencia de los juzgados mi-
El derecho a acceder a un juez o tribunal competente, im-
litares al conocimiento de delitos cometidos por personal
parcial e independiente constituye uno de los principios
militar, en recintos militares, en cumplimiento de funciones
fundamentales del derecho procesal penal que en criterio
militares y por delitos militares17. Si bien el INDH valora la
del Comit de Derechos Humanos no admite excepcio-
reforma realizada en el ao 2010, que excluy del mbito
nes12. Este derecho se encuentra consagrado en la Con-
de competencia de los tribunales militares el juzgamiento
vencin Americana sobre Derechos Humanos, en trminos
de civiles y mayores de edad cuando tienen la calidad de
tales que [t]oda persona tiene derecho a ser oda, con las
imputados, esta es insuficiente a la luz de los estndares
debidas garantas por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial13. A su vez el Pacto Internacional
internacionales de derechos humanos.
de los Derechos Civiles y Polticos desarrolla este derecho
Durante 2014 instancias internacionales han reiterado su
en trminos similares al indicar que: Todas las personas son
preocupacin por la ausencia de reformas significativas a la
iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona

12 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 32 artculo
14. El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales
y cortes de justicia. Doc. ONU CCPR/C/GC/32, 23 de agosto
de 2007. El Comit en esta Observacin seala que El requisito de
la competencia, independencia e imparcialidad de un tribunal en el
sentido del prrafo 1 del artculo 14 es un derecho absoluto que no
puede ser objeto de excepcin.
13 Art. 8.1 Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
14 Art. 14.1 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

15 Corte IDH. Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Sentencia de fondo,
reparaciones y costas, de 22 de noviembre de 2005; Supervisin de
cumplimiento de sentencia. Resolucin de 1 de julio de 2011.
16 Ibdem. Prr. 142, 143, 144, 155, 162, 174, 179 y 180.
17 Ver Informe Anual 2010, pgs. 105 a 112; Informe Anual 2011,
pgs. 99 a 106;
41
justicia militar, de tal manera que esta se adecue a los estn-
No obstante la ausencia de novedades en materia legislativa,
dares internacionales de derechos humanos. Por una parte
el INDH destaca positivamente los avances jurisprudencia-
el Comit de Derechos Humanos determin que el Estado
les que han mostrado el Tribunal Constitucional y la Corte
de Chile debe modificar las normas penales militares vi-
Suprema de Justicia, puesto que en casos emblemticos so-
gentes para excluir del fuero militar los casos de violaciones
bre la materia, ambas Cortes han desestimado la aplicacin
de derechos humanos. Asimismo, debe prohibirse que los
de la justicia militar para el conocimiento de causas por de-
tribunales militares juzguen a civiles18. En el mismo sentido,
litos comunes, con vctimas civiles y cometidos por perso-
en el marco del Segundo Examen Peridico Universal (EPU)
nal uniformado. El presente ao, el Tribunal Constitucional,
2014 se recomend a Chile Garantizar que la jurisdiccin
en los casos Enrique Eichin21 y Marcos Antilef22, ambos en
de los tribunales civiles se aplique tambin a los casos en
contra de funcionarios de Carabineros de Chile, acogi los
que miembros del cuerpo de Carabineros estn acusados
requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
de violaciones de los derechos humanos. Adems, se hizo

un llamado a Reformar la justicia militar para excluir a los
civiles de su jurisdiccin y limitarla al conocimiento de deli21 Tribunal Constitucional, el 6 de mayo de 2014, Rol N 2493-13 INA,
sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Enrique Eichin Zambrano. Los hechos que motivaron la
querella criminal y posterior requerimiento ante el Tribunal Constitucional transcurrieron el da 11 de abril de 2013, en circunstancias
de que la vctima se retiraba de las cercanas de la Estacin Mapocho,
despus de haber participado en una marcha convocada por organizaciones de estudiantes y profesores. En dicha oportunidad apareci un
piquete de carabineros que se abalanz contra los manifestantes que
se encontraban en calle Bandera, entre las calles Aillavil y General
Mackenna, de la ciudad de Santiago, recibiendo la vctima un impacto
de baln de pintura en su ojo derecho, disparado por un efectivo de
Fuerzas Especiales de Carabineros de Chile. Producto del impacto la
vctima, de profesin arquitecto, perdi la visin de su ojo derecho.
La gestin judicial en la que incide la accin de inaplicabilidad es la
investigacin penal iniciada por querella criminal por lesiones graves
gravsimas, RIT 11463-2013, RUC N 1310018169-4, del Sptimo
Juzgado de Garanta de Santiago. El 22 de julio de 2013, el Juez de
Garanta, ante el requerimiento del Ministerio Pblico rechaz la solicitud de declinar la competencia a favor de la jurisdiccin militar
y retuvo la competencia para conocer de los hechos. El Ministerio
Pblico apel ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N 21662013. El Tribunal Constitucional decret la suspensin de la gestin
judicial en que incide el requerimiento.
22 Tribunal Constitucional el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,
sobre Accin de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, deducida
por el INDH. La gestin judicial pendiente en que incide esta accin de inaplicabilidad es la apelacin por declaracin de incompetencia del Juzgado de Garanta de Linares, en investigacin RUC
N 1310013303-7, RIT 1812-2013 por tormentos y apremios ilegtimos, proceso iniciado por querella criminal presentada por el
Instituto Nacional de Derechos Humanos por el delito de apremios
ilegtimos y tormentos, establecido en el artculo 150 A del Cdigo
Penal. Los hechos que motivaron la querella criminal sucedieron en
septiembre de 2012, cuando el carabinero Marco Antilef, perteneciente a la dotacin del retn de Palmilla, estando fuera de servicio,
conduciendo su vehculo particular bajo los efectos del alcohol cae a
una zanja y es detenido por tres carabineros de su misma unidad policial: el Sargento 2 Eduardo Toledo Lpez, el Cabo 2 Cristian Bustos
Cornejo y el Carabinero Francisco Lagos Gmez, de quienes recibe
insultos y expresiones discriminatorias por su pertenencia mapuche
y conducido al retn de Palmilla es fuertemente golpeado con puos
y pies por estos tres carabineros, lesiones que le causaron fractura
cervical y tetraplejia. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 17
de junio de 2014, declar inaplicables los preceptos impugnados del
Cdigo de Justicia Militar.
tos de funcin militar y adecuar el sistema de la justicia militar a las normas internacionales para garantizar el derecho
a un juicio imparcial. Finalmente exhort al Estado a profundizar los esfuerzos tendientes a avanzar en una reforma
orgnica y procesal con el objetivo de eliminar la aplicacin
de la pena de muerte en todas las hiptesis contempladas
en el Cdigo de Justicia Militar19.
El Estado de Chile mantiene pendiente la adopcin de las
medidas legislativas adecuadas que permitan dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte IDH en el Caso Palamara Iribarne vs. Chile, y que garantice el derecho a un debido
proceso legal y un tratamiento conforme al principio de
igualdad. En el presente ao no se han adoptado medidas
legislativas en la materia, no obstante, el Ministerio de Defensa ha informado al INDH que est abocado a la tarea
de impulsar un proyecto de reforma a la justicia militar con
el fin de hacer las modificaciones necesarias para que esta
se encuentre en conformidad con los estndares internacionales de derechos humanos. La misma contemplara una
nueva orgnica, un nuevo procedimiento y una delimitacin
del mbito penal sustantivo. El plazo para el ingreso del o
los proyectos de ley est previsto para el primer semestre
del ao 201520.
18 Comit de Derechos Humanos 2014, Observaciones finales sobre el
sexto informe peridico de Chile, prr. 22.
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones,
A/HRC/26/5. Recomendaciones 121.109 a 121.112.
20 Informacin proporcionada al INDH por el Ministerio de Defensa,
3 de septiembre de 2014.
42
del artculo 5 N 323 del Cdigo de Justicia Militar, en virtud
ni deben ser considerados como parte del ejercicio de sus
del cual se otorga competencia a la jurisdiccin castrense
funciones, expresndolo de la siguiente manera las lesiones
por los delitos cometidos en actos de servicio por fun-
sufridas por la vctima no pueden calificarse como actua-
cionarios de las FFAA y de Orden, sin importar si el delito
ciones que formen parte de un acto de servicio, ni que su
es de carcter comn o si en l existen intervinientes civi-
comisin amerite la posible aplicacin de un tipo penal que
les. La decisin de la Corte Constitucional se fundament
resguarde bienes jurdicos especiales y de carcter militar,
sobre la base que la Corte Interamericana de Derechos
y por lo mismo, no existe una justificacin constitucional-
Humanos, intrprete autntico de la aludida convencin, ha
mente admisible para que a una persona, civil o militar, se le
sentado jurisprudencia en orden a que la justicia militar ca-
impida ejercer derechos como vctima de un delito comn,
rece de jurisdiccin sobre intervinientes civiles y que solo
y se le prive de un proceso racional y justo27.
puede investigar y sancionar la afectacin de bienes jurdicos
Por su parte, la Corte Suprema se pronunci en dos opor-
relacionados con la funcin castrense24, y por lo tanto de
tunidades sobre la falta de idoneidad de la jurisdiccin
acuerdo con los antecedentes de ambos casos, en relacin
castrense para conocer y fallar causas que involucran a
con la preferencia de la justicia militar por sobre la justicia
funcionarios policiales en hiptesis de comisin de deli-
ordinaria para el conocimiento de esos asuntos no cabr
tos comunes. En el primer caso28 debi resolver una con-
duda de que la aplicacin conjunta de los preceptos im-
tienda de competencia surgida entre el Segundo Juzgado
pugnados provoca una vulneracin de los derechos a ser
Militar de Santiago y el Juzgado de Garanta de Rancagua,
odo por un juez competente, a la publicidad del proceso
puesto que ambos tribunales reclamaron el conocimiento
y a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial,
del caso29. En fallo unnime, la Segunda Sala de la Corte
con transgresin de los preceptos contenidos en el artculo
Suprema30 resolvi que el tribunal competente para cono-
8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
cerlo era el Juzgado de Garanta de Rancagua. La decisin
y en el artculo 19, N 3, de la Constitucin Poltica de la
del mximo tribunal descans sobre la idea de que la regla
Repblica25. De esta manera, y dentro del mbito de su
que sustrae a todo evento de la competencia de los tribu-
competencia, el Tribunal Constitucional en ambos fallos en-
nales militares a los civiles y menores de edad (artculo 1
tiende contribuir al cumplimiento del deber impuesto por la
Ley 20.47731), pensada originalmente solo para imputados,
Corte Interamericana de Derechos Humanos al Estado de
tambin deba ser aplicadas a las vctimas civiles, ya que de
Chile para adecuar el ordenamiento jurdico interno a los
lo contrario se les estara privando de todas las garantas
estndares internacionales sobre jurisdiccin penal militar26.
procesales contempladas en la justicia ordinaria, ausentes
En la sentencia que acoge el requerimiento de inaplicabili-
en la judicatura castrense. De la misma manera razon
dad por inconstitucionalidad en el caso de Marcos Antilef,

el Tribunal realiza una reflexin adicional al sealar que los
27 Tribunal Constitucional, el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,

por el INDH.
28 Corte Suprema, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Rol N 12.908-14.
29 El caso aborda la muerte de Jorge Aravena Navarrete acaecida el da
17 de febrero de 2014, quien tras ser detenido por Carabineros fue
esposado y obligado a subir a un furgn policial, permaneciendo al
menos unas ocho horas en su interior en condiciones de falta de ventilacin e inadecuado acceso a oxgeno, lo cual provoc su muerte.
La vctima fue encontrada por funcionarios de carabineros fallecida
alrededor de las 23:00 horas a pesar de que a las 15:00 horas el fiscal
de turno haba ordenado su libertad.
30 Integrada por los ministros Milton Juica, Hugo Dolmestch, Carlos
Knsemller, Haroldo Brito y Lamberto Cisternas.
31 Artculo 1.- Restriccin de la competencia de los tribunales militares. En ningn caso, los civiles y los menores de edad estarn sujetos
a la competencia de los tribunales militares. sta siempre se radicar
en los tribunales ordinarios con competencia en materia penal.
crmenes y simples delitos cometidos por funcionarios de

Carabineros en el contexto de labores policiales, no pueden
23 Art. 5 Corresponde a la jurisdiccin militar el conocimiento:
3 De las causas por delitos comunes cometidos por militares durante
el estado de guerra, estando en campaa, en acto del servicio militar
o con ocasin de, en los cuarteles, campamentos, vivaques, fortalezas, obras militares, almacenes, oficinas, dependencias, fundiciones,
maestranzas, fbricas, parques, academias, escuelas, embarcaciones,
arsenales, faros y dems recintos militares o policiales o establecimientos o dependencias de las Instituciones Armadas;
24 Tribunal Constitucional, el 6 de mayo de 2014, Rol N 2493-13 INA,
sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Enrique Eichin Zambrano. Considerando octavo.
25 Ibdem. Considerando noveno.
26 Ibdem. Considerando dcimo segundo.
43
el fallo de la Corte llevar a la vctima a la justicia militar,
Despus de que el Tribunal Constitucional acogiera la inapli-
implicara privarla ilegtimamente de la proteccin consti-
cabilidad del Caso de Marcos Antilef35, se reactiv la gestin
tucional que el Ministerio Pblico est obligado a dar a las
pendiente ante la Corte Suprema36. Al respecto, el mximo
vctimas durante el proceso penal. Por lo mismo, los dere-
tribunal resolvi37 que el Juzgado de Garanta deba conocer
chos de la vctima encontrarn un mayor reconocimiento
del asunto y no la fiscala militar, fundamentando su decisin
mientras el proceso se conduzca a travs de la justicia
en los argumentos desarrollados por el Tribunal Constitu-
ordinaria al ser mayores sus posibilidades de accin, lo que
cional38, reiterando que la vctima tiene mayores garantas
tambin ocurrir con los imputados, a la luz del estatuto
en sede penal ordinaria que en sede militar.
de garantas consagrado en el prrafo 4 del ttulo IV del
REFORMA A LA LEY 18.314

QUE DETERMINA CONDUCTAS
TERRORISTAS Y FIJA SU PENALIDAD
(LEY ANTITERRORISTA)
Libro I del Cdigo Procesal Penal32.

La Corte Suprema, en el fallo referido, relev adems como
una cuestin fundamental el principio de que no se puede
entender que est dentro de la esfera de las atribuciones de
los funcionarios policiales la posibilidad de cometer delitos,
En relacin con la aplicacin de la Ley 18.314, que deter-
es decir, que cuando un polica comete un delito, siempre
mina conductas terroristas y fija su penalidad, el INDH ha
deber entenderse que actu por fuera de las atribucio-
planteado en diversas oportunidades la necesidad de rea-
nes reconocidas por la ley. Sostuvo el fallo que en el caso
lizar modificaciones39, en particular fijando de manera clara
de la muerte por asfixia de Jorge Aravena Navarrete no

podra considerarse que por el solo hecho de haber inter-
35 Tribunal Constitucional el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,

por el INDH.
36 Recurso de Queja interpuesto por el INDH en contra de los integrantes de la Corte de Apelaciones de Talca en razn de las faltas o
abusos graves cometidos al dictar la sentencia de doce de julio de dos
mil trece por la cual confirmaron la decisin de la Jueza del Tribunal
de Garanta de Linares, dictada en la causa Rit N 1812-2013, por
el delito de torturas, en cuya virtud estim que la competencia para
conocer del asunto radicaba en la jurisdiccin militar.
37 Corte Suprema, 1 de septiembre de 2014, Rol N 4639-13.
38 Considerando 4 Que esta Corte tambin comparte el criterio que no
puede considerarse que la sola circunstancia de encontrarse carabineros en servicio activo o en un recinto policial permita asumir que los
delitos que cometan en esas circunstancias se efectuaron con ocasin
del servicio militar, ya que ello implica trasladar impropiamente a la
judicatura especial un hecho comn apartado totalmente de las funciones que ataen al aludido servicio militar, y que, por ello, son de
conocimiento de la justicia ordinaria.
Considerando 5 Que es acertado sostener que a la vctima de estos
ilcitos se le reconoce un mayor nmero de prerrogativas dentro del
procedimiento seguido ante la judicatura ordinaria, principalmente
la posibilidad de ejercer la accin penal, derecho consagrado a nivel
constitucional a raz de la modificacin introducida al artculo 19
N 3 de la Carta Fundamental por la Ley N 20.516. Por lo mismo,
los derechos de la vctima encontrarn un mayor reconocimiento
mientras el proceso se conduzca a travs de la justicia ordinaria, lo que
tambin ocurrir con los imputados, a la luz del estatuto consagrado en el
prrafo 4 del Ttulo IV del Libro I del Cdigo Procesal Penal.
39 En el Informe Anual 2010, tras sealar serias deficiencias sustantivas
y procesales incompatibles con un Estado de Derecho democrtico,
se recomendaba hacerla plenamente compatible con las normas que
garantizan el derecho al debido proceso. En el Informe Anual 2011
se incluye un sinttico pero profundo anlisis normativo donde se
destacan los siguientes problemas, que llevan a concluir que pese a las
modificaciones legales efectuadas persisten algunas incompatibilidades entre la ley y la garanta de respeto del principio de legalidad y el
derecho a contar con un debido proceso.
venido funcionarios policiales, convierte a la vida humana

independiente en un objeto de proteccin militar. Cuando
una persona muere por la accin de otro/a solo puede ser
considerado como un delito comn, de conocimiento de
los tribunales civiles33. La importancia del fallo comentado
es que la Corte Suprema otorg una nueva interpretacin
a la Ley 20.477, que modific el Cdigo de Justicia Militar el
ao 2010, en la medida en que determina que la justicia militar no puede conocer de causas por delitos ordinarios en
las que intervengan tanto imputados como vctimas civiles,
debido a que el procedimiento castrense no ofrece las garantas mnimas del debido proceso, es decir, un juez natural,
un procedimiento imparcial, oral, pblico y contradictorio,
ni las dems garantas procesales para los intervinientes34.
32 Corte Suprema, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Rol N 12.908-14,

considerando quinto.
33 Ibdem, considerando sptimo.
34 El INDH ha manifestado la necesidad de adecuar los procedimientos
de la justicia militar al debido proceso, toda vez que mantiene vigentes hiptesis de delitos que no son propiamente militares, cuando el
victimario o imputado sea un militar (incluidos Carabineros de Chile)
y la vctima del mismo sea un civil.Ver Informe Anual 2011, pgs. 101
a 106.
44
lo que constituye terrorismo y mejorando las garantas del
Antiterrorista (modificado en 2010), que contena una pre-
debido proceso (INDH, 2014b).
suncin de finalidad o intencin terrorista de los/as hechores/as la que se desprenda a partir de distintas hiptesis
En tanto, el Comit de Derechos Humanos exhort al Esta-
que contemplaba la ley. La Corte IDH sostuvo que en la
do de Chile a reformar la Ley Antiterrorista y adoptar una
fundamentacin de las sentencias condenatorias se utiliza-
definicin clara y precisa de los delitos de terrorismo para
ron razonamientos que denotan estereotipos y prejuicios, lo
asegurar que las actividades que realizan los agentes del or-
cual configur una violacin del principio de igualdad y no
den en el marco de la lucha contra el terrorismo no estn
discriminacin y el derecho a la igual proteccin de la ley. El
dirigidas a determinadas personas por su origen tnico o
Tribunal concluy, entre otros44, que Chile viol el derecho
cualquier motivo social o cultural. Asimismo, debe asegurar
de la defensa de interrogar testigos en los procesos penales
que las garantas procesales, contenidas en el artculo 14
contra Pascual Huentequeo Pichn Paillalao y Vctor Manuel
del Pacto, sean respetadas. El Comit insta al Estado parte a
Ancalaf Llaupe, adems se vulner el derecho de recurrir
abstenerse de aplicar la Ley Antiterrorista en contra de los
los fallos penales condenatorios de Segundo Aniceto Norn
Mapuches (sic)40. Al respecto, cabe sealar que en el caso
Catrimn, Pascual Huentequeo Pichn Paillalao, Florencio
Norn Catriman y otros vs. Chile, la Corte IDH determin
Jaime Marileo Saravia, Jos Benicio Huenchunao Marin,
que la mayor aplicacin a miembros del pueblo mapuche
Juan Patricio Marileo Saravia, Juan Ciriaco Millacheo Licn y
de esa ley penal que tipifica conductas terroristas, por s
Patricia Roxana Troncoso Robles. En cuanto al derecho a la
misma, no permite concluir que se ha dado la alegada aplica-
libertad personal, la Corte consider que las decisiones de
cin selectiva de carcter discriminatorio41. Por su parte, en
adopcin y mantenimiento de las medidas de prisin pre-
el marco del Segundo Examen Peridico Universal (EPU)
ventiva a que fueron sometidas las ocho vctimas del caso
2014 se recomend al Estado de Chile Seguir adaptando
no se ajustaron a los requisitos de la Convencin Americana
la legislacin antiterrorista a las normas internacionales, en
sobre Derechos Humanos.
particular con respecto a la definicin de los delitos de terrorismo y el derecho a un juicio imparcial y Adoptar me-
En el programa de gobierno actual figura el compromiso
didas, aplicando los procedimientos adecuados, para que la
de no aplicar la ley antiterrorista a miembros de pueblos
Ley Antiterrorista no menoscabe los derechos de los pue-
indgenas por actos de demanda social, y a estudiar la nor-
blos indgenas .
mativa con el fin de hacer las modificaciones correspon-
42
dientes para adecuarla a los estndares internacionales, tal
En el marco del sistema interamericano, el 29 de julio de
como le han recomendado al Estado de Chile los rganos
2014, la Corte IDH public la sentencia del Caso Norn
internacionales de proteccin de derechos humanos45.
Catrimn y otros vs. Chile43, en el que se determin la res-
Con el propsito de hacer una evaluacin tcnica de la ley,
ponsabilidad internacional del Estado de Chile por la viola-
que data de 1984, el Gobierno constituy a fines de mayo
cin del principio de legalidad y el derecho a la presuncin

de inocencia en perjuicio de las ocho vctimas del caso, por
44 El Tribunal tambin determin que Chile incurri en violaciones al

derecho a la libertad de pensamiento y de expresin y a los derechos
polticos, debido a que, en las circunstancias del presente caso, las
penas accesorias que restringan esos derechos fueron impuestas de
forma contraria al principio de proporcionalidad de las penas y constituyeron una grave afectacin de esos derechos. Dicha afectacin fue
particularmente grave en el caso de los seores Ancalaf Llaupe, Norn
Catrimn y Pichn Paillalao, por su condicin de lderes y dirigentes
tradicionales de sus comunidades. Asimismo, la Corte concluy que
el Estado viol el derecho a la proteccin a la familia en perjuicio del
seor Vctor Manuel Ancalaf Llaupe al haberlo recluido en un centro
penitenciario muy alejado del domicilio de su familia y al denegarle
en forma arbitraria las reiteradas solicitudes de que se le trasladara a
un centro penitenciario ms cercano. Por ltimo, el Tribunal orden
un conjunto de medidas de reparacin.
45 http://michellebachelet.cl/programa/, pg. 174.
haber mantenido vigente y aplicado el artculo 1 de la Ley

40 Comit de Derechos Humanos, Observaciones finales, 2014, sexto
informe peridico de Chile, prr. 7.
41 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros (dirigentes, miembros y
activista del pueblo indgena mapuche) vs. Chile, sentencia de 29 de
mayo de 2014 (fondo, reparaciones y costas). Prr. 219.
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones, A/
HRC/26/5. Recomendacin 121.22; y 121.167, en igual sentido ver
las recomendaciones 121.68 y 121.69.
43 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros (dirigentes, miembros y
activista del pueblo indgena mapuche) vs. Chile, sentencia de 29 de
mayo de 2014 (fondo, reparaciones y costas).
45
del presente ao, una comisin de expertos46, la que tuvo
finalmente se inclin por las del Derecho Penal comn. En
como objetivo elaborar un informe con recomendaciones
este punto la LAT vulnera los estndares contenidos en los
especficas para modificar la normativa vigente47. El aporte
artculos 9 de la CADH y 15 del PIDCP, adems del artculo
del INDH a la discusin sobre una reforma integral a la Ley
19 N 3 de la CPR. En cuanto al uso de testigos protegidos
18.314 se construy, por una parte, desde los estndares de
y delatores compensados, estas figuras han sido claves en la
derechos humanos que resultan aplicables y, por otra, desde
aplicacin de la LAT en La Araucana, generando diversas y
la observacin directa y seguimiento que se ha realizado de
graves irregularidades en los procesos respectivos. Si bien la
los juicios en que se ha invocado la Ley Antiterrorista desde
proteccin de la identidad de los testigos es admitida por
la creacin del INDH48, adems de la informacin recopilada
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos49, es
sobre los otros casos en que se ha intentado aplicar dicha
deber de los rganos del Estado velar por que esa herra-
normativa. En su exposicin, el Instituto revis el marco nor-
mienta se concilie con el derecho a la defensa y el ejercicio
mativo internacional que mandata a perseguir el terrorismo
de la jurisdiccin de garanta.
y algunos problemas de su regulacin a nivel constitucional.
Asimismo, el Instituto ha podido constatar el fenmeno del
Tambin se refiri a los principales problemas que plantea
uso indirecto de la LAT, ya sea en relacin con juicios de
el tipo penal consagrado en la Ley y se refiri a un conjunto
adolescentes que han sido legalmente excluidos de la apli-
de problemas procesales que se verifican en su aplicacin
cacin de dicha ley y tambin tratando de usar en juicios
(INDH, 2014b).
por delitos comunes pruebas obtenidas en el marco de la
El INDH plante que la definicin de delito terrorista no sa-
LAT (INDH, 2014b:12). Dicha tendencia atenta contra el
tisface las exigencias de los principios de legalidad y tipicidad,
carcter excepcionalsimo de la respuesta penal frente al
y en definitiva, en todos los casos observados la calificacin
terrorismo y en el caso de los adolescentes vulnera tambin

la normativa nacional e internacional sobre proteccin de
46 La comisin es presidida por el abogado Juan Pablo Hermosilla y est

conformada por la abogada Mara Ins Horvitz, los abogados Javier
Couso, Juan Pablo Maalich, Hctor Hernndez, Enrique Aldunate,
Juan Pablo Cox e Ignacio Nez.
47 Al 31 de octubre de 2014, fecha de cierre del presente informe, el
Gobierno an no haba presentado ante el Congreso Nacional el proyecto de ley que modificara la legislacin antiterrorista vigente. El 21
de octubre fue ingresado el proyecto de ley, iniciado en mocin de los
senadores Espina, Allamand, Chahun, Garca y Prokurica, que sustituye el texto de la Ley 18.314, que determina las conductas terroristas y fija su penalidad, a fin de dar mayor proteccin a la ciudadana y
fortalecer la paz social.
48 El INDH ha efectuado observacin directa en los siguientes juicios:
Caso Bombas (Causa RIT 138-2011; RUC 0700277303-6 del Tercer Tribunal Oral en lo Penal de Santiago); Causa Carla Verdugo e
Ivn Silva (RIT 182-2013; RUC 1200393089-9 del Sexto Tribunal
de Juicio Oral en lo Penal de Santiago); Caso Vctor Hugo Montoya
(RIT 24-2014 del Tribunal Oral en lo Penal de Puente Alto, RUC
1300145684-3); Caso Peaje Quino (Causa RUC 0900969218-2;
RIT 58-2012 (adultos) y 91-2013 (adolecentes) del Tribunal Oral en
lo Penal de Angol); Caso Fundo Brasil (Causa RUC 0910021481-1;
RIT 195-2014 (adultos) y 188-2014 (adolescente) del Tribunal Oral
en lo Penal de Temuco); Caso Fundos San Leandro y Tres Luces.
(Causa RUC 0900033605-7; RIT 25-22014 (San Leandro) y RIT
23-2014 (Tres Luces), del Tribunal Oral en lo Penal de Temuco);
Caso Tur Bus (Causa RUC 0900697670-8; RIT 099-2013 del Tribunal Oral en lo Penal de Temuco); Caso Celestino Crdova (RUC
1300014341-8, RIT 220-2013 del TOP de Temuco). Adems, se ha
realizado seguimiento a otros casos como el de Hans Niemeyer (RIT
45-2013 del 7 TOP de Santiago) y Luciano Pitronello (RIT 1502012 del 4 TOP de Santiago) en la Regin Metropolitana, se han
recopilado las sentencias dictadas y se ha solicitado permanentemente
informacin actualizada sobre estos temas al Ministerio Pblico, la
Defensora Penal Pblica y el Ministerio del Interior.
la infancia y la adolescencia. Respecto de los plazos iniciales

de detencin, en la prctica queda demostrado que basta
al efecto con los mecanismos normales contemplados en
el CPP, por lo que el plazo de 10 das contenido en la LAT
adems de excesivo se presenta como innecesario, representando un riesgo de extensin injustificada de detenciones en abierta vulneracin de lo dispuesto en los artculos
7.5 de la CADH y 9.3 del PIDCP.
49 Respecto de la utilizacin de testigos protegidos, en el Caso Norn

Catrimn y otros vs. Chile, la Corte IDH determin que Incluso
cuando se hayan adoptado medidas de contrapeso que parecen suficientes, la condena no puede estar fundada nicamente o en grado
decisivo en declaraciones realizadas por testigos de identidad reservada. De lo contrario, se podra llegar a condenar al imputado
utilizando desproporcionadamente un medio probatorio que fue
obtenido en detrimento de su derecho de defensa. Por tratarse de
prueba obtenida en condiciones en las que los derechos del inculpado han sido limitados, las declaraciones de testigos con reserva de
identidad deben tratarse con extrema precaucin, ser valoradas en
conjunto con el acervo probatorio, las observaciones u objeciones
de la defensa y las reglas de la sana crtica Prr. 247. Y la Corte
concluye que para determinar la condena se otorg valor decisivo
a la declaracin de un testigo de identidad reservada, lo que constituye una violacin del derecho de la defensa a interrogar testigos,
consagrado en el artculo 8.2.f de la Convencin, en relacin con
el artculo 1.1 de la misma, en perjuicio del seor Pascual Huentequeo Pichn Paillalao. Prr. 252.
46
En relacin con la extensin del secreto de piezas de inves-
El INDH conden lo sucedido y afirm que merece el
tigacin hasta por seis meses (en comparacin a los 40 das
unnime repudio de nuestra sociedad. Nada, ninguna cau-
como mximo autorizado por el CPP) es uno de los ma-
sa, ningn objetivo justifica la utilizacin de medios que
yores problemas observados en la aplicacin de la LAT. En
ponen en riesgo la vida e integridad fsica de personas
muchos casos las prisiones preventivas originalmente decre-
inocentes. Este cobarde atentado no tiene espacio ni sen-
tadas se basaron principalmente en dichas piezas y fueron
tido en una sociedad democrtica que aborda sus lmites e
sustituidas por medidas menos intensas apenas las defensas
imperfecciones por medios pacficos y polticos. Adems
accedieron a las mismas. Adems de contravenir el principio
formul un llamado a las autoridades para que emplearan
de igualdad de armas, se afecta directamente los estndares
todos los recursos necesarios con el propsito de esclare-
del artculo 8.2 de la CADH y el 14.3 del PIDCP.
cer lo sucedido y la identidad de los autores, destacando

que en el proceso deban utilizarse los medios propios de
En directa relacin con los otros problemas detectados,
un Estado democrtico de derecho52. En la madrugada del
existe en la aplicacin prctica de la LAT la tendencia al uso
18 de septiembre, por medio de un operativo, se logr la
extensivo de prisiones preventivas que en definitiva sobre
identificacin y la detencin de tres presuntos responsa-
la base de criterios como el de proporcionalidad no se jus-
bles por la colocacin del aparato explosivo en la estacin
tificaban (toda vez que los delitos en definitiva no fueron
de metro Escuela Militar, lo que dara cuenta de cmo la
calificados como terroristas y/o fue desestimada la prueba de
institucionalidad, las atribuciones y los recursos asignados
cargo para acreditar la participacin). Dicha tendencia con-
a las policas y el Ministerio Pblico seran suficientes para
traviene toda la regulacin internacional y nacional sobre el
enfrentar casos de criminalidad grave como esta. Los tres
uso restrictivo de la privacin de libertad en todas sus formas.
presuntos responsables fueron formalizados invocndose
El actual Gobierno haba anunciado que no invocara la nor-
la Ley Antiterrorista. En el transcurso del ao, el INDH ha
mativa mientras no se modernizara50; sin embargo, las de-
insistido en la necesidad de revisar la actual normativa en
tonaciones ocurridas en el metro de Santiago cambiaron la
materia antiterrorista a los fines de corregirla y ajustarla al
situacin. La primera de ellas aconteci el domingo 13 de
debido proceso, y en este marco resulta necesario realizar
julio cuando una bomba explot cerca de la medianoche en
un reproche al gobierno por haberla invocado, en circuns-
un carro del Metro que se encontraba en la estacin Los
tancias en que se haba comprometido a no hacerlo en
Dominicos, sin dejar heridos, pero s daos materiales. En
la medida que esta no cumpliera con los estndares de
dicha oportunidad, en un principio no se invoc la Ley Antite-
derechos humanos.
rrorista, interponindose una querella por porte y colocacin

de artefacto explosivo; si bien finalmente, la normativa fue in-
Tras lo ocurrido en la estacin de metro Escuela Militar la
vocada . El hecho decisivo para la modificacin de la postura
discusin sobre la normativa antiterrorista cambi de enfo-
del Ejecutivo sucedi el 8 de septiembre, cuando una bomba
que desde la necesidad de adecuar la ley a los estndares
deton al interior de uno de los basureros ubicados en la
internacionales de derechos humanos, a sostener la necesi-
galera comercial en la estacin de metro Escuela Militar,
dad de dotar de amplias facultades a las policas, al Ministe-
dejando catorce personas lesionadas de diversa gravedad. El
rio Pblico y a los servicios de inteligencia para emprender
Gobierno, frente a la peligrosidad y particularidad de los he-
una lucha eficaz contra hechos terroristas en Chile. Entre
chos por primera vez se detonaba un artefacto explosivo
las medidas que se estn barajando a la fecha de elabo-
durante el da, en un lugar concurrido, decidi aplicar la Ley
racin de este informe se encuentran: la creacin de una
Antiterrorista a los presuntos responsables.
unidad especializada de delitos de alta complejidad del
50 http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/05/07/658995/
gobierno-por-ultimo-atentado-incendiario-en-la-araucania.html
51 http://www.lanacion.cl/noticias/pais/ley-antiterrorista-porbomba-en-metro-penailillo-cree-intencion-de-danar-a-inocentes/2014-07-15/145511.html
52 Declaracin Pblica del Consejo del Instituto Nacional de Derechos

Humanos por atentado en Metro de Santiago, http://www.indh.cl/
declaracion-publica-del-consejo-del-instituto-nacional-de-derechoshumanos-por-atentado-en-metro-de-santiago
51
47
Ministerio Pblico53; mayores recursos y atribuciones para
de Apelaciones de San Miguel anul la sentencia ordenando
las policas y el rgano persecutor y la posibilidad de permi-
que se vuelva a repetir el juicio. En el primer proceso Vctor
tir la actuacin de agentes encubiertos en el Servicio Nacio-
Montoya estuvo 17 meses en prisin preventiva.
nal de Inteligencia (ANI)54. Respecto del ltimo punto, llama
Otro evento grave asociado a la colocacin de artefactos
la atencin la ausencia de discusin con la que se ha abor-
explosivos durante el ao 2014 tiene lugar con la muerte
dado el tema de las tcnicas de investigacin encubiertas,
de Sergio Landskron, en el barrio Yungay, la madrugada del
ya que su existencia puede presentar peligros en el mbito
25 de septiembre, quien falleci a consecuencia de la ex-
del pleno respeto de los derechos humanos, y por tanto, la
plosin de una bomba artesanal puesta en el interior de
forma que pudiera adoptar y las condiciones para su ope-
una mochila. En el marco de la investigacin desarrollada
racin son cuestiones relevantes desde este punto de vista;
por el Ministerio Pblico, Carabineros y la Polica de Inves-
y con mayor razn se podra replicar esta preocupacin a
tigaciones se determin que el joven no tuvo participacin
la utilizacin de estas tcnicas por parte de los servicios de
en la colocacin del artefacto explosivo que le quit la
inteligencia, fuera de cualquier lmite. Ms all de la existen-
vida. De acuerdo con las pericias realizadas a las cmaras
cia o no de las actuaciones encubiertas de agentes de las
de seguridad y los antecedentes recabados a la fecha, este
policas, y las facultades que estas pudiesen generar, frente
transport la bomba durante 12 minutos, y habra cami-
a la realidad de su existencia55 lo fundamental es consagrar
nado cerca de cinco cuadras con este dispositivo, por la
lmites tanto jurisdiccionales como polticos que regulen la
calle Erasmo Escala, de oriente a poniente. La investigacin
actividad policial en estos contextos y la supediten a una
revela que el objetivo de la bomba habra sido la sede de
supervisin y control poltico56.
una asociacin de gendarmes ubicada en las inmediacio-
El giro en la postura oficial para dar tratamiento a casos ca-
nes. En virtud de los antecedentes expuestos, el Ministerio
tegorizados como actos terroristas, se refleja tambin en el
del Interior interpuso una querella ante el 7 Juzgado de
caso de Vctor Montoya , en el cual al poco tiempo de ha-
Garanta de Santiago invocando la Ley Antiterrorista con-
berse dictado la sentencia absolutoria de primera instancia
tra quienes resulten responsables por la muerte de Sergio
desestimando el carcter terrorista y descartando su parti-
Landskron58.
57
cipacin en los hechos consignados en el proceso, la Corte
El ltimo evento asociado a un artefacto explosivo ocurri

la madrugada del 29 de octubre cuando una bomba deton
53 Proyecto de ley, iniciado por Mensaje Presidencial, que crea el cargo

de Fiscal Especial de Alta Complejidad en el Ministerio Pblico. Boletn 9608-07.
54 http://www.latercera.com/noticia/politica/2014/09/674595830-9-penailillo-confirma-que-proyecto-de-reforma-a-la-aniincluira-agentes.shtml
55 Chile en distintos tratados internacionales se obliga a incorporar tcnicas de investigacin encubiertas, como en la Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional (Art. 20) y
sus protocolos.
56 Como ejemplo de un propuesta para un efectivo control poltico del
actuar policial destaca el proyecto de ley que aumenta las plantas de
personal de Carabineros de Chile; modifica la ley N 20.502, que crea
el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, y la ley N 18.961,
Orgnica Constitucional de Carabineros, Boletn N 9336-25. El proyecto propone, entre otras aspectos, modificaciones la Art. 3 de la ley
N 20.502 aumentando las facultades al Ministerio del Interior y Seguridad Pblica con el fin de otorgar herramientas para la fiscalizacin
y control de las actuaciones de las fuerzas de seguridad y orden.
57 Joven de 23 aos acusado de colocar una bomba en un retn de Carabineros de Las Vizcachas en febrero de 2013. A solicitud de la familia
Montoya Encina el INDH ha desarrollado desde julio del 2013 una
misin de observacin en la causa contra Vctor Hugo Montoya Encina, RIT 1934-2013 ante el Juzgado de Garanta de Puente Alto y RIT
24-2014 del Tribunal Oral en lo Penal de Puente Alto.
en el frontis de un cuartel de Carabineros en Temuco y

dej un forado de 50 centmetros en un muro del recinto
policial. Ante lo sucedido el Gobierno invoc la Ley antiterrorista contra los responsables de la instalacin del aparato afirmando que Tenemos una matriz de decisin, para
cada caso donde haya artefactos explosivos en cuestin y
en este caso la matriz que hemos usado aplica para que
invoquemos la Ley Antiterrorista59. El INDH reitera su preocupacin por la invocacin de la normativa antiterrorista,
ya que esta no se conforma con los estndares de derechos
humanos, y especialmente este ltimo caso, da cuenta de la
inconsistencia de la decisin gubernamental toda vez que
58 http://subinterior.gob.cl/noticias/2014/10/24/gobierno-invocaley-antiterrorista-por-muerte-de-sergio-landskron/
59 http://www.lanacion.cl/noticias/regiones/la-araucania/gobierno-invoca-ley-antiterrorista-por-bombazo-en-labocar-de-temuco/2014-10-29/132632.html y
48
haba afirmado que no se invocara la normativa en el marco
Pblico63 (INDH, 2014: 101). La publicacin de estos proto-
del conflicto en La Araucana, criterio que fue modificado
colos contribuye a la profundizacin democrtica por medio
en el transcurso del ao60.
de las instituciones pblicas, en tanto permiten conocer la
normativa interna de Carabineros en estas materias y realizar
Es importante que en la investigacin y sancin de la cri-
ejercicios de control social e institucional.
minalidad grave, especialmente en aquella que pueda estar

vinculada con actos de carcter terrorista, el Estado cuen-
Segn lo informado por la Direccin General de Cara-
te con procedimientos, facultades y recursos que permitan
bineros, los protocolos estn inspirados en los principios
una persecucin eficaz de dichos crmenes. No obstante,
establecidos por el derecho internacional de los derechos
tan importante como eso es que dichos procedimientos
humanos relativos a la funcin policial en el contexto de
y facultades estn en consonancia con los derechos y ga-
las manifestaciones pblicas, consistentes en el respeto por
rantas propias de un Estado de derecho. Solo es posible
la dignidad de las personas; el uso de la fuerza sujeta a las
garantizar el orden y la seguridad de los/as ciudadanos/as en
mximas de legalidad, necesidad y proporcionalidad; el tra-
la medida que el actuar del Estado observe las reglas de un
to humano y justo a las personas privadas de libertad de
Estado de Derecho .
acuerdo con su edad y sexo, y la responsabilidad profesional
61
de los jefes operativos.
PROTOCOLOS DE CARABINEROS
PARA EL MANTENIMIENTO DEL
ORDEN PBLICO
Su contenido se condensa en treinta protocolos que des-
Durante agosto de 2014, en el marco de la Mesa de Movi-
especfica se aborda el resguardo del derecho de manifes-
lizaciones Sociales convocada por la Intendencia de la Re-
tacin, el restablecimiento del orden pblico, los procedi-
gin Metropolitana, Carabineros de Chile hizo pblicos sus
mientos de desalojos, los procedimientos con infractores
Protocolos para el Mantenimiento del Orden Pblico . Con
de ley, el trabajo con el INDH, as como con personas y
anterioridad, el Instituto, en su informe del Programa de De-
organizaciones de la sociedad civil y con representantes de
rechos Humanos y Funcin Policial 2013, haba sealado que
medios de comunicacin.
criben distintos modos de intervencin aplicables a procedimientos policiales relacionados con el mantenimiento
del orden pblico durante las manifestaciones. De manera
62
la publicidad de dichos Protocolos constituye un aspecto fun-
En los Protocolos se establecen los supuestos bsicos para
damental para permitir el ejercicio de las atribuciones que la
el empleo de la fuerza y de armas de fuego. En primer lugar,
Ley 20.405 encomienda al INDH, en orden a examinar todos
se consagra el deber de limitar el empleo de los medios
los actos de los rganos del Estado que digan relacin con
coercitivos al mnimo necesario. En segundo lugar, se esta-
materias de su competencia, instando a Carabineros a hacer
blece que los supuestos bsicos para el empleo de la fuerza
pblicos los Protocolos para el Mantenimiento del Orden
en el mantenimiento del orden pblico son (1) el principio de legalidad dentro del cual se establece que el uso de
la fuerza debe efectuarse en el cumplimiento del deber y
60 http://subinterior.gob.cl/noticias/2014/08/13/subsecretarioaleuy-expone-a-diputados-criterios-para-invocar-la-ley-antiterrorista-por-colocacion-de-artefactos-explosivos/
61 En el mismo sentido, le preocupa al INDH que la utilizacin de la
Ley de Seguridad del Estado pudiera derivar en los mismos problemas que afectan a la Ley sobre conductas terroristas. Ver Declaracin
Pblica del Consejo del INDH sobre los recientes hechos de violencia
en La Araucana, 8 de octubre de 2014. Disponible en www.indh.
cl/declaracion-publica-del-consejo-del-indh-sobre-los-recienteshechos-de-violencia-en-la-araucania#sthash.F3B3STkM.dpuf
62 El INDH, en virtud de la decisin de Carabineros de hacer pblicos
estos protocolos, los puso a disposicin en el siguiente link: http://
www.indh.cl/wp-content/uploads/2014/08/PROTOCOLO-PARA-EL-MANTENIMIENTO-DEL-ORDEN-PUBLICO.pdf
empleando mtodos (procedimientos) y medios (disuasivos

63 Durante el primer trimestre del ao 2013, el INDH tom conocimiento de la existencia de un nuevo Manual de Operaciones de Carabineros, que habra unificado varios protocolos existentes en la institucin destinados a regular el control del orden pblico. El INDH
solicit por oficio copia de los protocolos, solicitud que fue rechazada. La negativa de Carabineros se fund en que el referido documento tena el carcter de secreto, atendido que su divulgacin afectara
el debido cumplimiento de las funciones que la propia Constitucin
asigna a Carabineros de Chile, y por contener planes de operacin y
de servicio de dicha institucin, cuyo conocimiento puede afectar la
mantencin del orden pblico o la seguridad pblica.
49
o defensivos) que hayan sido previamente autorizados por
En segundo lugar, el protocolo 4.2 contiene una serie de
Carabineros; (2) el principio de necesidad dentro del cual
instrucciones especficas para el desarrollo de procedi-
el empleo de la fuerza es el ltimo recurso frente a la re-
mientos policiales que puedan afectar a nios, nias y ado-
sistencia o amenaza y (3) el principio de proporcionalidad
lescentes indgenas. Al respecto se establece que debe con-
entendido como el equilibrio entre el grado de resistencia
siderarse (i) que en las comunidades indgenas los nios/as
o de agresin que sufre un/a Carabinero/a y la intensidad de
estn presentes junto a las personas adultas en todas las
fuerza que se aplica para lograr que la persona se someta al
actividades; (ii) en caso que utilicen otro idioma, se deber
control policial. Resulta valorable la incorporacin de estn-
priorizar su lenguaje para entregar informacin sobre de-
dares de derechos humanos en los diversos protocolos y la
rechos y deberes; (iii) en caso de cumplimiento de rdenes
regulacin del uso diferenciado y gradual de la fuerza con
judiciales que impliquen el uso de la fuerza, se priorizar
distintos niveles de reaccin que el personal de Carabineros
la asistencia de un facilitador cultural; (iv) que se deber
debe emplear.
afectar en la menor medida posible los derechos de nios, nias y adolescentes indgenas y, por ltimo, (v) que en
Dos protocolos merecen una especial mencin. En primer
las declaraciones de nios, nias y adolescentes indgenas
lugar, el Protocolo 4.5 sobre Registro de Personas Privadas
se deber considerar los cdigos culturales indgenas. Este
de Libertad, que regula cmo debe procederse en casos de
protocolo es especialmente relevante porque recoge la ju-
registro de vestimentas a personas detenidas. Es valorable
risprudencia desarrollada en los ltimos aos por los Tribu-
que se incorporen las obligaciones generales como el trato
nales de Justicia respecto de la vulneracin de derechos de
humano y justo y que se adopte una posicin de garante
nios, nias y adolescentes mapuche en los procedimien-
atendido el estado de indefensin del detenido/a sujeta al
tos policiales. Se trata, adems, de un protocolo utilizado
registro. Adems, se incorporan prohibiciones expresas so-
por la Corte de Apelaciones de Temuco en un Recurso
bre tortura y tratos crueles, inhumanos y degradantes, lo
de Amparo presentado por el INDH en que se acoge la
que se encuentra en armona con los estndares internacio-
accin constitucional afirmndose que Carabineros no dio
nales en la materia.64
cumplimiento al protocolo existente para tal efecto64. En

la misma lnea, la Corte de Apelaciones de Valdivia acogi un recurso de amparo interpuesto por el INDH en
favor de un nio y una nia mapuche, de 12 y 10 aos,
64 Corte de Apelaciones de Temuco Rol N 569-2014, 26 de agosto de

2014, confirmado por la Corte Suprema Rol N 23832-2014, 10 de
septiembre de 2014. Considerando QUINTO: Que el personal de Carabineros de Chile es una institucin entrenada profesionalmente para
controlar multitudes que alteren el orden pblico de cualquier forma,
para lo cual tiene la facultad de utilizar diversos medios disuasivos, de
los cuales se debe servir en forma racional y proporcional a la situacin que en cada caso se vean expuesto a controlar, y cumpliendo los
protocolos respectivos que han sido dictados por la institucin. En
este caso, el medio disuasivo utilizado contra los atacantes desconocidos que agredieron al personal policial fue el uso de gases qumicos,
sin considerar que en las cercanas del lugar exista un establecimiento
educacional, claramente identificable, y que atendido el da y hora de
los hechos, jueves 22 de mayo en horas de la maana, era posible prever que en su interior se encontraban menores de edad. Considerando
SEXTO: Que en la utilizacin de disuasivos qumicos con el objeto de
restablecer el orden pblico el da 22 de mayo de 2014 Carabineros no
dio cumplimiento al protocolo existente para tal efecto, el cual rola a
fojas 80 de autos. De la lectura del mismo es posible concluir que el
personal policial, antes de utilizar los disuasivos qumicos, tena como
obligacin, entre otras que se sealan, la de verificar las condiciones
del viento, realizar advertencias a los infractores con el fin de dar a
conocer a todo el entorno acerca de la situacin mediante el uso de
altavoces, y finalmente, respetar restricciones frente al entorno, sealndose expresamente como ejemplo a hospitales, colegios, jardines
infantiles, etc.
de la comunidad mapuche-huilliche Marriao Collihuinca65
65 El 1 de octubre del presente ao en el contexto de un proceso reivindicatorio, algunos miembros de la comunidad mapuche-huilliche
Marriao Collihuinca, procedieron a realizar una ocupacin pacfica en
un sector que actualmente corresponde al Fundo Lumaco Bajo, de
propiedad del Sr. Edmundo Corts Kirch, propiedad que colinda con
los terrenos en el cual se encuentra la referida comunidad. La ocupacin fue repelida por un importante contingente de carabineros. El
procedimiento era grabado por los dos menores de edad por quienes
se recurri, con una Tablet y un telfono celular, al poco rato Carabineros ingres a la comunidad indgena dirigindose directamente
a los menores, de forma violenta, gritndoles y amenazndolos, los
obligaron a tirarse al suelo y a hacer entrega de los artefactos con
los cuales registraban el procedimiento policial, especies que no han
aparecido a la fecha. La menor fue apuntada con el arma de servicio
de uno de los funcionarios policiales. Los nios fueron esposados con
sus manos en la espalda, obligados a caminar varios cientos de metros
hasta el furgn policial al que fueron subidos y trasladados hasta la
Comisara de Ro Bueno, lugar donde fueron entregados a sus padres
aproximadamente a las 23:00 horas.
50
y en su fundamentacin resalta el incumplimiento de dos
al trabajo del vehculo lanzaagua y el empleo de disuasi-
protocolos de Carabineros66.
vos qumicos. Si bien el protocolo determina el modo y la

oportunidad para su utilizacin, no existe referencia alguna
La elaboracin de protocolos por parte de Carabineros
respecto de la composicin del agua ni del gas que ser
para el mantenimiento del orden pblico constituye una
empleado, de manera de asegurar que no se afecte la salud
oportunidad por medio de la cual armonizar el ejercicio de
de los manifestantes ni de la poblacin, o para el caso, del
la funcin policial con el respeto irrestricto a los derechos
propio personal de carabineros.
fundamentales de las personas en contexto de manifestaciones pblicas. Para seguir avanzando en esa direccin es
El INDH destaca la importancia de la elaboracin y aplica-
necesario, en primer lugar, que los protocolos se cumplan
cin de estos Protocolos a la funcin policial, y en este sen-
cabalmente en la prctica y, en segundo lugar, que estos se
tido, reconoce la preocupacin que ha manifestado la Di-
sigan perfeccionando en ciertos aspectos donde se mues-
reccin General de Carabineros por incorporar el respeto
tran insuficiencias. A modo de ejemplo, el INDH destaca el
al derecho a la manifestacin en las medidas de control del
protocolo que ordena poner en libertad a los/as mayores
orden pblico, a la luz de las normas de derechos humanos.
de 14 aos que han sido detenidos e imputados por un
Es un avance que necesariamente debe ser complementa-
delito sin necesidad de un adulto responsable , en virtud
do con el apego irrestricto a sus disposiciones por parte
del principio de autonoma progresiva. Observadores/as del
del personal policial, por lo cual el INDH continuar desa-
INDH, en el contexto de detenciones de nios, nias y/o
rrollando los procesos de observacin de manifestaciones
adolescentes han podido detectar que pese a la claridad del
pblicas para verificar su cumplimiento efectivo.
67
protocolo mencionado, Carabineros de Chile sigue exigiendo la presencia de un adulto responsable como condicin
para liberar a los/as menores de edad detenidos/as. Otro
ejemplo, que evidencia la necesidad de seguir perfeccionando los protocolos lo constituye el protocolo 2.7 relativo
66 Corte de Apelaciones de Valdivia Rol N 203-2014, 22 de octubre de

2014. Considerando SEXTO: Que, no puede desatenderse que en su
actuar Carabineros estaba obligado a cumplir el protocolo diseado
por la propia institucin, lo que no se hizo a cabalidad, es as como no
se acredit que personal femenino estuviera a cargo de la detencin
de los menores, tal como se indica en el apartado Desalojo frente
a ocupacin o usurpacin de inmueble fojas 153 presencia que
tampoco se advierte en las fotografas acompaadas por la recurrida.
Tampoco se dio cumplimiento a lo destacado en el apartado Detencin de manifestantes menores de edad (nios nias y adolescentes)
especficamente en lo referente a nios indgenas fojas 158 que por
una parte los obliga a considerar que en las comunidades indgenas
los nios estn presente junto a los adultos en todas las actividades y
por otra a priorizar la asistencia de un experto en cosmovisin indgena, cuando resulte necesario el uso de la fuerza. Esto ltimo, ubica
a los agentes del Estado en la obligacin de apegar sus conductas a una
situacin de especial consideracin, no solo por la menor edad del
sujeto respecto del cual ha de ejercer su funcin, sino tambin de su
condicin cultural diversa, lo que obliga a un estndar superior por
su calidad de menor- y distinto por su etnicidad en la conducta
policial, lo que no se advirti en el procedimiento desplegado. La
decisin fue confirmada por la Corte Suprema en la sentencia Rol
N 27.295-14 del 30 de octubre de 2014.
67 Protocolos de Carabineros de Chile para la mantencin del orden
pblico, Detencin de manifestantes nios, nias y/o adolescentes,
protocolo nmero 6 Los mayores de 14 aos detenidos por la imputacin de un delito no requieren la presencia de un adulto responsable
para su libertad, pg. 39.
51
BIBLIOGRAFA
INDH (2011). Informe Anual 2011 Situacin de los Derechos
Humanos en Chile. Santiago, Chile
INDH (2014). Informe Anual 2013 Programa de Derechos Humanos
y Funcin Policial. Santiago
INDH (2014b). Informe sobre cuestiones a considerar en una
reforma de la Ley Antiterrorista a la luz de la observacin de
casos realizada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos.
Santiago.
52
CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS

Y DERECHOS HUMANOS
Fotografa: Felipe Pizarro, Cerro Mariposa, luz entre cenizas, primer lugar
categora fotografa, Concurso Arte y Derechos Humanos 2014.
CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS

Y DERECHOS HUMANOS
El terremoto del 27 de febrero de 2010 fue una de las
institucionalidad y analizando su desempeo con el fin de
catstrofes de mayor envergadura en Chile , adems de la
mejorar los mecanismos, normas y polticas pblicas exis-
ms extendida territorialmente, ya que afect a 50 ciudades
tentes para enfrentar los riesgos y consecuencias asociados
y 900 pueblos de las regiones de Valparaso, Metropolitana,
a estos eventos.
del Libertador Bernardo OHiggins, del Maule, del Biobo y
La definicin que Naciones Unidas da al concepto de de-
de La Araucana. A la intensidad y extensin del terremoto
sastre es el de alteracin grave del funcionamiento de
se le aade su larga duracin tres minutos y el maremoto
una sociedad que causa prdidas humanas, materiales o
que le sigui, ya que con ello se incrementaron los daos y
del medio ambiente que exceden la capacidad de la socie-
la prdida de vidas humanas. El INDH, analizando el derecho
dad afectada para enfrentarla con sus propios recursos4.
a la vivienda adecuada, seal cmo las personas afectadas
Tales desastres pueden ser causados por las personas
por el terremoto y maremoto enfrentaron vulneraciones a
(como los desastres industriales o tecnolgicos) o tener
sus derechos humanos durante el proceso de reconstruc-
origen natural, los que generan, entre otros fenmenos,
cin (INDH, Informe Anual, 2012, pg. 253).
desplazamientos de la poblacin afectada por destruccin

2
El presente ao, el terremoto que afect al Norte Grande ,
de las viviendas5. El desplazamiento de poblacin y su reu-
y el incendio que devast Valparaso3 evidenciaron nueva-
bicacin en campamentos lejos de sus hogares, en casas de
mente la vinculacin entre desastres naturales y las vulnera-
parientes o en terrenos urbanos o rurales no es la nica
ciones a los derechos humanos. Las catstrofes son instan-
consecuencia de una catstrofe natural sobre las personas.
cias que permiten desarrollar una evaluacin de la respuesta
Gran parte de la poblacin que no se desplaza, muchas
de la autoridad pblica observando el funcionamiento de la
veces la mayora, sufre perjuicios que afectan su vida, como

las epidemias debido a carencia de agua potable, prdida
de su fuente de trabajo y carencias en los servicios educa-
1 Las estadsticas indican que es el quinto terremoto de mayor intensidad

que se tenga registro a nivel mundial, 8,8 grados en la escala Richter.
2 El pasado 1 de abril, a las 20:46 horas, se percibi un sismo de mayor
intensidad (VIII Mercalli) entre las regiones de Arica y Parinacota, Tarapac y Antofagasta. De acuerdo con la informacin proporcionada
por el Centro Sismolgico Nacional, el sismo alcanz una magnitud de
8,2 Richter, solicitndose evacuacin preventiva por parte de ONEMI,
y establecindose Alerta de Tsunami para todo el borde costero nacional, segn indicacin del SHOA. http://www.onemi.cl/terremotoen-el-norte/
3 Entre los das 12 y 16 de abril de 2014 uno de los siniestros urbanos ms grandes de la historia da a miles de viviendas en Valparaso.
El da 12 de abril se registr un incendio forestal en la comuna de
Valparaso, que conforme a los antecedentes proporcionados por la
Direccin Regional de ONEMI consumi 965,2 hectreas, de las que
28,8 correspondan a superficie ocupada por viviendas. A raz de dicha
emergencia se declar Alerta Roja para las comunas de Valparaso y
Via del Mar. http://www.onemi.cl/incendio-en-valparaiso/
cionales y de salubridad.
4 Naciones Unidas (2003). Glosario elaborado por la Oficina del Coordinador para el Socorro en caso de Desastres.
5 Aunque se utiliza el trmino natural, la magnitud de las consecuencias de los peligros naturales sbitos es un resultado directo de la manera en que las personas y la sociedad se relacionan con las amenazas
que provienen de peligros naturales. La magnitud de las consecuencias
viene por lo tanto, determinada por la accin humanitaria, o la falta de
la misma. (Directrices Operacionales del IASC sobre la proteccin de las personas en situaciones de desastres naturales. Proyecto
de Brookings-Bern sobre Desplazamiento Interno. Mayo de 2011.
Anexo 1, p. 60). http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/
BDL/2011/8207.pdf?view=1
55
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS Y DERECHOS HUMANOS
Los desastres naturales afectan los derechos humanos que
que las Directrices no son un instrumento internacional que
los Estados estn en la obligacin de garantizar. En la mayora
vincule jurdicamente a los Estados, provee orientaciones
de los casos, la ausencia de una adecuada preparacin para
poltico-tcnicas que se pueden adoptar y que estn dirigi-
enfrentar estas situaciones, sumada a una inadecuada plani-
das fundamentalmente a los agentes humanitarios intergu-
ficacin o a negligencia, da espacio a un escenario de vulne-
bernamentales y no gubernamentales, que cuentan con el
raciones a los derechos humanos. As, en estos contextos es
reconocimiento de las Naciones Unidas7.
frecuente la omisin o discriminacin en la distribucin de
El contenido de las Directrices recae directamente en lo
la asistencia; imposicin de traslados o reubicaciones inse-
que se debe hacer desde la ptica de derechos humanos
guras o en contra de la voluntad de las personas; abusos y
cuando se enfrenta un desastre natural, con una visin inte-
violencia sexual, en especial hacia las mujeres; problemas de
gral de las necesidades de las vctimas, relevando una orien-
documentacin e identidad de desplazados que perdieron
tacin fundamental: Los derechos humanos constituyen el
sus papeles. En definitiva, aumenta la posibilidad de vulne-
fundamento legal de toda la labor humanitaria relacionada
raciones a los derechos humanos si la respuesta al desastre,
con los desastres naturales. No existe otro marco jurdico
tanto en la etapa de emergencia como en la de reconstruc-
que oriente dichas actividades.
cin, no se basa en un marco de derechos humanos.
En relacin con el derecho a la no discriminacin, las Directrices sealan que los Estados tienen la obligacin y la
ESTNDARES INTERNACIONALES
DE DERECHOS HUMANOS
responsabilidad de proporcionar asistencia a todas las personas afectadas por desastres naturales y proteger sus derechos humanos (Principios Generales II). Por lo tanto, hace
Los principales estndares internacionales a considerar pro-
explcita la obligatoriedad de no discriminar a las personas
vienen de disposiciones contenidas en los diversos instru-
afectadas en cuanto a satisfaccin de derechos relacionados
mentos jurdicos internacionales de derechos humanos6 y
con necesidades bsicas de subsistencia, como el suministro
vinculantes para el Estado de Chile. Adems, las Directrices
de alimentos adecuados, agua potable y saneamiento, aloja-
Operacionales del Comit Permanente entre Organismos
miento, vestido y servicios bsicos de salud, incluso en eta-
(IASC), sobre la Proteccin de los Derechos Humanos en
pas posteriores a la emergencia (Directriz B.2.1). Asimismo
Situaciones de Desastres Naturales (conocidas como Di-
en relacin con las medidas de reinsercin a las fuentes de
rectrices IASC) constituyen el primer cuerpo de orien-
subsistencia de las personas afectadas, especficamente las
taciones que abordan directamente el resguardo de los
medidas de rehabilitacin y acceso a microcrditos (Direc-
derechos humanos en situaciones de desastre natural. Con-
triz C.4.2). Un criterio provisto por las Directrices en la pres-
tienen una exhortacin a los Estados para que se respeten
tacin de asistencia humanitaria consiste en considerar que,
todos los derechos humanos de las personas afectadas, se
a fin de que todas las personas afectadas tengan un acceso
les preste asistencia sin discriminacin y se establezcan me-
seguro a dicha asistencia, debe darse la necesaria prioridad
didas para evitar la violencia y garantizar su seguridad. Aun-
a los grupos vulnerables como las minoras, los hogares encabezados por una sola persona, las personas de la tercera
6 La Carta Internacional de los Derechos Humanos incluye la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y sus respectivos protocolos. Asimismo,
otros instrumentos internacionales y regionales referidos a grupos
vulnerados o derechos especficos, cuyas disposiciones son aplicables
a la respuesta que el Estado debe otorgar a las consecuencias de los
desastres naturales: la Convencin sobre los Derechos del Nio, la
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial, el Convenio N 169 de la OIT sobre
Pueblos Indgenas y Tribales y la Convencin sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.
edad, las personas con discapacidad y los nios, nias y adolescentes no acompaados o separados (Directriz B.1.3).
7 En tal sentido, la Asamblea General de la OEA, en Resolucin de

mayo de 2011, acord alentar a los Estados Miembros a que, cuando
atiendan las necesidades de los desplazados internos y las comunidades afectadas por el desplazamiento interno, consideren el Marco de
Soluciones Duraderas para los Desplazados Internos y las Guas Operativas sobre Derechos Humanos y Desastres Naturales, es decir, las
Directrices IASC.
56
En cuanto al derecho a la consulta y a la participacin, el
Esos objetivos se traducen en las siguientes cinco lneas de
Principio General V de las Directrices establece que todas
accin prioritarias:
las comunidades afectadas por un desastre natural tienen
Prioridad 1. Garantizar que la reduccin del riesgo de desas-
derecho al acceso a la informacin sobre las posibles me-
tres sea una prioridad nacional y local con una slida base
didas de mitigacin de riesgos que pueden adoptarse y la
institucional para su implementacin.
asistencia humanitaria en curso, entre otros aspectos, y que
Prioridad 2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de
debern ser consultadas y tener la oportunidad de hacerse

cargo de sus propios asuntos, en la mayor medida posible,
desastres y mejorar las alertas tempranas.
as como participar en la planificacin y ejecucin de las
Prioridad 3. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la edu-
distintas etapas de la respuesta.
cacin para crear una cultura de seguridad y resiliencia a
A los estndares descritos hay que agregar las directrices
todo nivel.
del Marco de Accin de Hyogo (MAH). Naciones Unidas
Prioridad 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.
ha definido una Estrategia Internacional de Reduccin de
Prioridad 5. Fortalecer la preparacin en caso de desastre a
Desastres (EIRD) cuyo principal instrumento de implemen-
fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.
tacin es el Marco de Accin de Hyogo, el cual tiene como

objetivo general aumentar la Resiliencia de las naciones y
Esas cinco lneas prioritarias de accin incluyen tambin te-
las comunidades ante los desastres al lograr, para el ao
mas transversales como un enfoque integral para abordar
2015, una reduccin considerable de las prdidas que oca-
mltiples amenazas, perspectiva de gnero y diversidad cul-
sionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas
tural, participacin comunitaria y de voluntarios, as como
como en cuanto a los bienes sociales, econmicos y am-
el desarrollo de capacidades y transferencia de tecnologa.
bientales de las comunidades y los pases8. La Asamblea
El Estado de Chile forma parte de los 168 pases que apro-
General de las Naciones Unidas ha hecho un llamado a la
baron el Marco de Accin de Hyogo en el ao 2005 y que
implementacin del MAH y ha reafirmado la importancia
se comprometieron a lograr, para el 2015, la reduccin
del Sistema multisectorial de la Estrategia Internacional para
considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres,
la Reduccin de Desastres al igual que de la Plataforma Glo-
tanto de vidas como de bienes sociales, econmicos y am-
bal para la Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD) para
bientales de las comunidades y los pases (Marco de Accin
apoyar y promover el Marco de Hyogo.
de Hyogo 2005-2015. Pg. 3). Ese compromiso tiene alta
El MAH se propone reducir las prdidas en vidas humanas,
relevancia, ya que forma parte de los instrumentos interna-
bienes sociales, econmicos y ambientales de las comuni-
cionales que configuran el marco de accin de los Estados
dades y pases, ocasionados por los desastres naturales, a
ante los desastres naturales.
partir de tres objetivos estratgicos: a) La integracin de la
Por su parte, en el marco de la Organizacin Mundial de la
reduccin del riesgo de desastres en las polticas y la pla-
Salud (OMS), el Reglamento Sanitario Internacional (RSI)
nificacin del desarrollo sostenible, b) El desarrollo y forta-
de 2005 brinda orientaciones a los Estados para enfrentar
lecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades
situaciones de emergencias de salud pblica y catstrofes,
para aumentar la resiliencia ante las amenazas, y c) La in-
y est vigente en nuestro pas desde junio de 2007. En re-
corporacin sistemtica de los enfoques de la reduccin del
lacin con los criterios para identificar si un evento puede
riesgo en la implementacin de programas de preparacin,
tener una repercusin de salud pblica grave, se sealan
atencin y recuperacin de emergencias.
las catstrofes naturales como un factor concomitante que

puede dificultar o retrasar la respuesta de salud pblica.
En noviembre de 2007, en la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se adopta-
8 http://www.oas.org/dsd/MinisterialMeeting/Documents/Desastres/
EIRD.pdf
57
ron por unanimidad las Directrices sobre la facilitacin y
A nivel legal, el accionar del Estado ante eventos de causa
reglamentacin nacional de las operaciones internaciona-
natural se encuentra regulado por un conjunto diverso de
les de socorro en casos de desastre y asistencia para la
normas, las que abordan diversas aristas de dicha respuesta.
recuperacin inicial. Las Directrices son un conjunto de
En trminos de otorgamiento de facultades, la primera nor-
recomendaciones a los gobiernos sobre cmo preparar
ma corresponde al DFL 7.912 del ao 1927 del Ministerio
sus leyes y planes de desastres, y aconsejan, entre otros,
del Interior, cuyo contenido organiza las Secretaras del Esta-
sobre los estndares de calidad mnimos en cuanto a la
do. Esta, en su artculo 3 letra a) indica que corresponde al
asistencia humanitaria, en funcin de documentos legales y
Ministerio del Interior y Seguridad Pblica todo lo relativo
de poltica internacional existentes.
al Gobierno Poltico y Local del territorio y al mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y orden pblico. La Ley
NORMATIVA NACIONAL
20.502 crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y
A nivel nacional, la Constitucin Poltica de la Repblica,
Consumo de drogas y alcohol, y modifica diversos cuerpos
en su artculo 1 inciso quinto, establece como deber del
legales; y contiene normas relativas al mantenimiento de la
Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a
seguridad y el orden pblico.
la poblacin y a la familia. En esta lnea, el artculo 32
Luego, el DFL 22 de 1959 del Ministerio de Hacienda, que
nmero 5 seala como atribucin del Presidente de la Re-
fija el texto de la Ley Orgnica del Servicio de Gobierno In-
pblica [d]eclarar los estados de excepcin constitucional
terior de la Repblica, establece en su artculo 20 la facultad
en los casos y formas que se sealan en esta Constitucin,
para Intendentes y Gobernadores de requerir de los jefes
particularmente en los artculos 39 al 45. El nmero 20
de los servicios sujetos a su fiscalizacin, la atencin inme-
del artculo 32 establece que la autoridad podr decre-
diata necesaria para proveer a tales emergencias. Mientras
tar pagos no autorizados por ley, para atender necesida-
que las letras a) y b) del artculo 26 adicionan, en el caso
des impostergables derivadas de calamidades pblicas, de
de los Gobernadores, la potestad de atender y procurar
agresin exterior, de conmocin interna, de grave dao o
el auxilio de las personas en circunstancias extraordinarias.
el Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del
peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los
Posteriormente, el DFL 1-19175 de 2005 del Ministerio del
recursos destinados a mantener servicios que no puedan
Interior, que fija el texto refundido, coordinado, sistematiza-
paralizarse sin serio perjuicio para el pas. Las disposiciones
do y actualizado de la Ley 19.175 Orgnica Constitucional
constitucionales antes sealadas apuntan, por un lado, a las
sobre Gobierno y Administracin Regional, agrega en sus
obligaciones del Estado de realizar acciones tendientes a
artculos 2 letra ) y 4 letra e) la asignacin a Intendentes
proteger a las personas y resguardar el orden pblico; y
y Gobernadores, respectivamente, la funcin de [a]doptar
por otro, a disponer de recursos que permitan sobrelle-
todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar si-
var situaciones de riesgo colectivo. El INDH advierte que la
tuaciones de emergencia o catstrofe. Adems, el artculo
aplicacin de los estados de excepcin debe ajustarse a los
16 letra f) determina como funcin general del Gobier-
estndares internacionales de derechos humanos, siendo su
no Regional adoptar las medidas necesarias para enfrentar
invocacin excepcionalsima. El Estado debe garantizar que
situaciones de emergencia o catstrofe, en conformidad a
las medidas que se adopten en esos contextos respondan
la ley, y desarrollar programas de prevencin y proteccin
a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad,
ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones
no restringiendo ilegtimamente el ejercicio de los derechos
de las autoridades nacionales competentes.
humanos y, en caso que ello ocurra, garantizar el acceso a

la justicia de las vctimas. Asimismo es relevante que operen
En una lnea similar, la Ley Orgnica Constitucional 18.415
los contrapesos entre los poderes polticos de representa-
(1985) sobre Estados de Excepcin, en su artculo 6 deter-
cin popular para el control de la aplicacin de los estados
mina que declarado el estado de catstrofe, las facultades
de excepcin.
conferidas al Presidente de la Repblica podrn ser delegadas,
58
total o parcialmente, en los jefes de la Defensa Nacional que
evitar o mitigar los riesgos para la vida, la salud o los
l designe. Por su parte el artculo 7 consagra los deberes
bienes pblicos y privados.
y atribuciones, entre las cuales destaca la de difundir, por
En relacin con la disposicin de recursos econmicos, la
los medios de comunicacin social, la informacin necesaria
Ley 20.444 (2010) crea el Fondo Nacional de la Recons-
para dar tranquilidad a la poblacin y dictar las directrices e
truccin y establece mecanismos de incentivo tributario a
instrucciones requeridas para el mantenimiento del orden
las donaciones efectuadas en caso de catstrofe. Especfi-
en la zona, entre otras.
camente en su artculo 1 indica como propsito de esta
Por su parte, el DFL 1 de 2006 del Ministerio del Interior
ley financiar la construccin, reconstruccin, reposicin,
refunde, coordina y sistematiza la Ley 18.695 Orgnica
remodelacin, restauracin o rehabilitacin de infraestruc-
Constitucional de Municipalidades, y en su artculo 4 letra
tura, instalaciones, patrimonio histrico arquitectnico de
i) otorga prerrogativas a los municipios para la prevencin
zonas patrimoniales y zonas tpicas, obras y equipamiento,
de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emer-
ubicados en las comunas, provincias o regiones afectadas
gencia o catstrofes.
por terremotos, maremotos, erupciones volcnicas, inundaciones, aluviones u otras catstrofes que puedan ocurrir en
En materia de institucionalidad, el DL 369 de 1974 realiza un
el territorio nacional.
aporte sustancial al crear la Oficina Nacional de Emergencia

(ONEMI), definir su dependencia administrativa, organiza-
Un sentido similar tiene la Ley 20.455 (2010), la cual modi-
cin interna y funciones. En particular, su artculo 1 sea-
fica diversos cuerpos legales para obtener recursos destina-
la que la ONEMI ser el servicio encargado de planificar,
dos al financiamiento de la reconstruccin del pas, espec-
coordinar y ejecutar las actividades destinadas a prevenir o
ficamente por medio del aumento de impuestos a la renta.
solucionar los problemas derivados de sismos o catstro-
En trminos administrativos, la Ley 19.061 (1991) establece
fes, mientras que el artculo 3 lo faculta para [coordinar]
normas sobre fomento a obras de riego en zonas afectadas
las actividades de cualquier otro organismo pblico o pri-
por sismos o catstrofes; la ley 20.251 (2008) dispone un
vado que tenga relacin con la solucin de los problemas
procedimiento simplificado para la recepcin de obras, la
derivados de estas emergencias.
regularizacin de edificaciones existentes y la aprobacin de
Relacionado con lo anterior, la Ley 20.424 (2010) que defi-
nuevas construcciones en zonas decretadas como afectadas
ne el Estatuto Orgnico del Ministerio de Defensa Nacional,
por catstrofe; y la ley 20.458 (2010) establece la gratuidad
establece en su ttulo III la creacin del Estado Mayor Con-
de las solicitudes de regularizacin de la posesin y consti-
junto. De acuerdo con su artculo 25, este es el organismo
tucin del dominio de la pequea propiedad en las zonas
de trabajo y asesora permanente del Ministro de Defensa
afectadas por el terremoto y maremoto de 2010.
Nacional en materias que tengan relacin con la prepara-
Finalmente, es la Ley 16.2829 (1965) la que aborda las si-
cin y empleo conjunto de las Fuerzas Armadas. Adems,
tuaciones de riesgo colectivo con mayor amplitud. En este
en la letra a) del mismo artculo especifica como funcin
sentido, se observa que en el articulado de sus ttulos I y
[s]ervir de rgano de asesora y trabajo en la conduccin
II se plantean tanto aspectos de orden tcnico, como la
estratgica para enfrentar las situaciones que puedan de-
definicin de zona afectada y la nocin de damnificados
mandar los estados de excepcin constitucional.
(artculos 1 y 2); facultativo, como la posibilidad de dictar
Desde una perspectiva tcnica, la Ley 20.304 (2008) sobre Operacin de Embalses frente a Aler tas y Emergen-
9 Desde su promulgacin, esta ley ha sido modificada por los siguientes instrumentos: Ley 16.289 (1965), ley 17.564 (1974), ley 18.522
(1986), ley 19.095 (1991), ley 19.886 (2003), ley 20.444 (2010), ley
20.582 (2012), D.L. 275 (1974), D.L. 603 (1974), D.L. 670 (1974),
D.L. 1.289 (1976) D.L. 574 va decreto 461 (1974) y Decreto 104
del Ministerio del Interior (1977, ltima versin 04-05-2012) que fija
el texto refundido, coordinado y sistematizado del ttulo I de la ley
16.282.
cias establece conceptualizaciones, obligaciones y delimitacin de responsabilidad de los operadores encargados,

as como criterios para declarar estados de aler ta. Como
seala el ar tculo 1, todas estas disposiciones buscan
59
normas excepcionales (artculos 3 y 16); sancionatorio,
seriamente en las capacidades logsticas y operativas
como la prohibicin de lucrar con artculos de primera
ante la emergencia baja dotacin de personal, dbil o
necesidad y la comercializacin de donaciones (artculo
inadecuado sistema de comunicaciones, falta de coor-
4); financiero, como el alza de impuestos (artculo 36);
dinacin interinstitucional, entre otros.
administrativo, como la modificacin o agilizacin de pro-
b.
cedimientos para la recepcin de donaciones (artculos 5
Falta de una poltica de gestin de riesgos: El Plan

Nacional de Proteccin Civil no cumplira con los re-
y 6); y de coordinacin, como la organizacin y planifica-
quisitos bsicos, es decir, que incluya todo el ciclo de
cin de las acciones de las Fuerzas Armadas y servicios
los desastres, con especial acento en la prevencin,
del Estado (artculo 19). Es preciso recordar que esta ley
mitigacin y reduccin del dao humano y material,
mantiene su vigencia solo en aquella parte en que no au-
lo cual podra obtenerse desde una clara poltica de
toriza la restriccin de derechos10.
coordinacin interinstitucional permanente. Se detecta la inexistencia de mapas de riesgos asociados a la
INSTITUCIONALIDAD PBLICA
planificacin urbana, lo cual se deriva de la dispersin
Las debilidades de la institucionalidad chilena para atender
sencia de una plataforma nacional multisectorial que
apropiadamente situaciones de catstrofe han sido identifi-
coordine la RRD.
de entidades no conectadas lo que evidencia la au-
cadas desde diversas fuentes, como el estudio de la Comi-
c.
sin Investigadora de la Cmara de Diputados11, el informe
Centralismo y baja participacin: no solo la ONEMI

es un organismo an muy centralizado, sino tambin
de expertos de UNISDR12, as como estudios acadmicos
otros sectores que actan en los territorios como
de la Universidad Catlica13 y la Fundacin Terram14.
vivienda, educacin y salud, los cuales dependen de
En todos esos estudios existe coincidencia en que la institu-
polticas propias altamente centralizadas, afectando
cionalidad vigente, en particular la ONEMI, no est prepara-
a la planificacin local y su eventual planificacin de
da para enfrentar adecuadamente una catstrofe. Entre las
riesgos. Adems de la falta de expertos capacitados
principales debilidades detectadas cabe mencionar a modo
en RRD en los diversos territorios y localidades, tam-
sumario las siguientes:
poco se han generado programas de capacitacin y
a.
empoderamiento de la poblacin que fortalezcan la
Inadecuado diseo institucional: la ONEMI contaba
resiliencia de las comunidades.
con recursos orientados ms a la respuesta o gestin

de desastres (GD) ante emergencias que la preven-
d.
Sistemas de informacin inadecuados: adems de los
cin y a la reduccin de riesgos de desastres (RRD).
problemas logsticos que han afectado las comunica-
Esa diferencia conceptual entre RRD y GD impacta
ciones, la catstrofe evidenci la escasa informacin

permanente y actualizada que tiene el Estado respecto
de los riesgos que enfrenta cada territorio (un ejem-
10 Contralora General de la Repblica, Dictamen N 39.282 Fecha:

20-8-2008; N 72.908, Fecha: 23-9-2014; N 42.822 Fecha: 10-9-2008.
11 Informe de la Comisin Especial investigadora del Estado de la Institucionalidad en relacin con su capacidad de respuesta frente a desastres naturales. Valparaso 6 de septiembre de 2010. http://www.
camara.cl/pdf.aspx?prmID=307&prmTIPO=INVESTIGAFIN
12 Informe elaborado por 14 expertos de UNISDR (Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de Naciones Unidas) a quienes
la ONEMI solicit una evaluacin. El informe fue entregado el 20
de diciembre de 2010. http://www.ONEMI.cl/sites/default/files/
newsletter_14o_edicion_diciembre.pdf
13 C.I.P. Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2012: Emergencia y
Reconstruccin: el antes y despus del terremoto y tsunami del 27-F
en Chile. Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de seguros.
14 Fundacin Terram, 2012. Impactos ambientales del terremoto y tsunami en Chile. Las rplicas ocultas del 27F.
plo son los mapas de riesgo), as como la existencia

de comunidades mal informadas (falta de sealticas,
insuficientes simulacros, etc.). De acuerdo con Terram,
esto podra asociarse tanto a la carencia de una poltica pblica como al escaso nmero de profesionales
especializados en desastres naturales en la ONEMI.
e.
Legislacin desactualizada: existe legislacin preconstitucional que induce a pensar que puede haber una afectacin extraordinaria de derechos sin
60
TERREMOTO DEL NORTE GRANDE
la correspondiente declaracin del estado de excepcin, lo que vulnera el ar tculo 39 y siguientes
f.
de la CPR, el ar tculo 27 de la CADH y el ar tculo
Los das 1 y 2 de abril de 2014, las regiones de Arica y
4 del PIDCP. En otros casos la legislacin obedece
Parinacota y de Tarapac se vieron afectadas por dos terre-
a un diseo que difcilmente puede hacer frente a
motos, el primero de 8,2 grados y el segundo 7,6 grados
catstrofes sanitarias modernas.
Richter, causando la muerte de seis personas16, graves daos

en las estructuras de casas, edificios, embarcaciones, y cami-
Existen prcticas que pueden implicar un desplaza-
nos, y un gran temor en la poblacin, incrementado por las
miento de responsabilidades polticas desde el Go-
alertas de tsunamis en la zona costera de ambas regiones.
bierno al Poder Judicial, alterando el rgimen de res-
Las costas de Arica e Iquique fueron evacuadas, decenas de
ponsabilidades polticas, administrativas y civiles que se
miles de personas subieron a los cerros y alojaron en carpas.
derivan de la excepcin constitucional15.
La carretera A-16 que une Iquique con Alto Hospicio pre-
Aunque pudiera asumirse que la RRD tiene un enfoque de
sent daos importantes, y no existi suministro de energa
derechos humanos, parece pertinente indicar que ninguno
elctrica ni de agua en gran parte de la zona damnificada. A
de los cuestionamientos u observaciones indicados en los
las pocas horas de ocurrido el primer terremoto se pudo
estudios revisados mencionan explcitamente que la aten-
constatar que la regin ms afectada en trminos de in-
cin de desastres naturales debiera hacerse en un marco
fraestructura era la de Tarapac, especialmente las ciudades
de respeto a los derechos humanos. Sin embargo, para este
de Alto Hospicio e Iquique. El 2 de abril la Presidenta de la
anlisis se asume que el enfoque de RRD contiene, desde
Repblica visit ambas regiones con un grupo de Ministros/as e
la perspectiva del Marco de Accin de Hyogo, una visin
instruy medidas de emergencia para las zonas afectadas, las
que se focaliza en la reduccin de la vulnerabilidad y con
cuales fueron declaradas en estado de catstrofe. El Gobier-
ello una disminucin en los daos y prdidas, lo que pue-
no design por decreto a dos delegados presidenciales17,
de vincularse a la proteccin de algunos derechos segn
adems de la delegada nacional para la reconstruccin, que
lo indicado por los estndares internacionales mencionados
asumieron las tareas de reconstruccin en las regiones afec-
anteriormente.
tadas por el terremoto en el Norte Grande.
Las principales propuestas de cambios en la institucionali-
El Director Nacional de la ONEMI, Ricardo Toro, inform18
dad se identifican en dos iniciativas: el proyecto de ley que
que un total de 972.457 personas fueron evacuadas tras
establece el Sistema Nacional de Emergencia y Proteccin
el terremoto que afect al Norte Grande. Transcurrido un
Civil y crea la Agencia Nacional de Proteccin Civil, Bole-
mes del terremoto, la ONEMI cifr en 21.813 los damni-
tn 7550-06, y la implementacin de medidas orientadas a
ficados19. Uno de los aspectos relevantes a analizar desde
fortalecer la prevencin por parte de ONEMI, principal-
una perspectiva de derechos humanos dice relacin con la
mente mediante simulacros y capacitaciones. En el primer
ejecucin del conjunto de medidas que ONEMI aplic el 1
caso se trata de una iniciativa que busca crear un Sistema
de abril de 2014, y los das posteriores, en las regiones de
Nacional de Proteccin Civil junto a una agencia ad hoc
Arica y Parinacota y Tarapac, la implementacin de sistemas
y, por otra parte, ajustes operativos e implementacin de
de alerta de tsunamis para la poblacin de la zona afectada,
acciones enmarcadas en los requerimientos del Marco de

16 Tres personas murieron a raz de paros cardiorrespiratorios, dos de
ellas por aplastamiento por colapso de material y una por causa de
evacuacin.
17 Dante Pancani Corvaln, Delegado para la regin de Arica y Parinacota; Julio Ruiz Fernndez, Delegado para la regin de Tarapac.
18 Ver http://www.cnnchile.com/noticia/2014/04/02/balance-onemi-mas-de-972-mil-personas-fueron-evacuadas-tras-terremoto-82
19 Ver http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/05/01/658079/
onemi-informa-que-aun-existen-21813-damnificados-a-un-mesdel-terremoto-en-el-norte.html
Accin de Hyogo.
15 Caso del actual Subsecretario de Obras Pblicas, Sergio Galilea

Ocn, quien enfrenta ante Contralora un Juicio de cuentas y una
multa de $813 millones por irregularidades en Chaitn por su labor
como intendente entre 2008 y 2010.
61
especficamente el sistema de sirenas y el sistema de alerta
accesible para personas con discapacidad visual y auditiva,
de emergencia para celulares (SAE) y las medidas adopta-
iniciativa que el INDH valora.
das para garantizar que personas privadas de libertad o con
En la regin de Arica y Parinacota, para enfrentar el terre-
movilidad reducida puedan resguardarse tras el terremoto
moto se declar zona en estado de catstrofe23 y se dispu-
y la alerta de tsunami. Sobre los puntos referidos, el INDH
sieron medidas de carcter extraordinario24 para organizar
consult a ONEMI con el propsito de conocer en detalle
y agilizar la atencin de damnificados. Entre las medidas
los protocolos y medidas efectivamente aplicadas. Al res-
destacan la entrega de ayuda humanitaria (elementos de
pecto, el Director Nacional de ONEMI inform20 que si bien
abrigo, agua envasada, alimentacin, materiales de cons-
la Regin de Arica y Parinacota no cuenta con sistema de
truccin para labores de emergencia, carpas y enseres
sirenas, la Direccin Regional se encuentra trabajando en
para su habilitacin), entrega de recursos a las municipali-
el proyecto de instalacin de estas con fondos regionales
dades para hacer frente a la emergencia, el despeje de vas,
y fondos de la Presidencia. Cabe destacar que la falta de
la remocin de escombros y la habilitacin del albergue
sirenas que permitieran alertar a la poblacin fue uno de
Estadio Carlos Dittborn.
los aspectos criticados en sectores de la ciudad de Arica21.
Sobre la atencin a grupos vulnerados, el delegado pre-
La Regin de Tarapac s cuenta con un sistema de sire-
sidencial inform25 que los daos en vivienda y en la in-
nas que fueron activadas para el sismo de mayor intensidad
fraestructura de riego base de la agricultura recayeron ms
de la zona norte. En relacin con el sistema de alerta de
fuertemente en grupos vulnerados (en el sector agricultura
emergencia para celulares, se enviaron mensajes los das 1
las actividades son especialmente de subsistencia, con fuer-
y 2 abril que informaron sobre la amenaza de tsunami, el
te identidad de poblacin indgena). Por ello, la SEREMI de
tsunami y la Cancelacin de tsunami22. En relacin con las
Agricultura incorpor en su catastro de daos la identifi-
medidas adoptadas por la ONEMI destinadas a la protec-
cacin especial de comunidades indgenas afectadas por el
cin de grupos vulnerados ante la situacin de emergencia,
terremoto. La CONADI dispuso recursos especiales por
en la informacin remitida al INDH solo se describieron
250 millones para atender al total de las comunidades iden-
iniciativas generales referidas a la preparacin de documen-
tificadas en el catastro, beneficiando a 11 comunidades ind-
tos en la materia, por ejemplo, traspasar algunos de los pro-
genas. Adems, la direccin de obras hidrulicas del MOP ha
ductos con informacin de amenazas y planes a un formato
levantado un proyecto de obras civiles en Canal Lluscuma

de la comuna de Putre que beneficia una zona habitada por
20 Ord. N 1583, Respuesta a la Informacin solicitada. 27 de octubre

de 2014.
21 Al respecto el diputado independiente por Arica,Vlado Mirosevic, seal: En reemplazo de las sirenas en el borde costero que no existen,
se supone que iba a actuar la sirena de bomberos, pero estaba mala
entonces no funcion y por tanto no hubo simplemente una sirena
que diera una alerta masiva. Ms bien la gente tendi a evacuar por la
cultura ssmica que hay en esta zona, pero no hay un sistema para dar
aviso masivo a la ciudadana.
22 Los mensajes emitidos fueron los siguientes:
Regin de Arica y Parinacota
1) Ttulo: Amenaza de Tsunami. Hora de mensaje: 20:54/01-042014. Zona: Borde costero Arica y Parinacota.
2) Ttulo: Tsunami. Hora de mensaje: 21:02 a 00:42/01-04-104 y
02-04-2014 Zona: Borde costero.
3) Ttulo: Cancelacin de Tsunami. Hora de mensaje: 01:19 a
06:46/02-04-2014 Zona: Borde costero.
Regin de Tarapac:
1) Ttulo: Amenaza de Tsunami. Hora de mensaje: 20:55/01-042014. Zona: Borde costero Tarapac.
2) Ttulo: Tsunami. Hora de mensaje: 21:02 a 00:42/01-04-104 y
02-04-2014 Zona: Borde costero.
3) Ttulo: Cancelacin de Tsunami. Hora de mensaje: 01:19 a
06:46/02-04-2014 Zona: Borde costero.
poblacin indgena.
Luego, en la etapa de reparacin se inici una segunda fase
para la atencin de familias y la normalizacin del funcionamiento de la regin, cuyos aportes a la fecha ascienden a
$2.300.097.746 para atencin de las familias damnificadas
en sus viviendas, normalizar la conectividad vial y las actividades productivas familiares26.
En relacin con la etapa de reconstruccin, a la fecha de cierre
de este informe se encuentra definido el Plan, organizado
23 DS N 918 del 2 de abril de 2014.

24 Ibdem.
25 Oficio N 35. Resumen de acciones Plan Reconstruccin. 1 de octubre de 2014.
26 Ibdem.
62
en siete objetivos estratgicos27 que dieron origen a 70 pro-
Mediante la normativa se autoriz integrar a ingresos gene-
yectos de inversin de diversa envergadura. Las iniciativas
rales de la Nacin, la cantidad de U$ 400.000.000 durante
se encuentran en distintas etapas de desarrollo, segn se
el ao 201431. La ley seala que tales recursos estarn des-
inform al INDH. Respecto de las personas beneficiadas y
tinados a la construccin, reconstruccin, reposicin, remo-
cuntas quedan por asistir, el delegado presidencial inform
delacin, restauracin y rehabilitacin de la infraestructura,
que 4.330 personas fueron identificadas como beneficiarias
instalaciones, obras y equipamiento que hayan sido daados
de programas de vivienda, educacin, comunidades indge-
a consecuencia del terremoto y maremoto del 1 de abril
nas, agricultura y apoyo a la actividad econmica28.
de 2014 en el norte del pas, como asimismo en la zona

afectada por el incendio ocurrido en la ciudad de Valparaso
En el marco de los reclamos que se desarrollaron29 por
el 11 de abril de 2014.
las demoras en el proceso de reconstruccin, tanto en el

Norte Grande como en Valparaso, la Cmara de Diputados
Por ltimo, el INDH desarroll una serie de entrevistas en la
aprob realizar una interpelacin a la Ministra de Vivienda,
zona afectada por el terremoto con el propsito de cono-
Paulina Saball, que se realiz el 19 de junio de 2014 y cuyos
cer la evaluacin que algunos de los municipios y organiza-
ejes fueron la determinacin de plazos para entregar solu-
ciones sociales tienen respecto del proceso de reconstruc-
ciones definitivas a los afectados/as y el tipo de respuesta
cin posterremoto. Especficamente se recogi la opinin
desarrollado por el Gobierno. La Ministra recalc que he-
de los alcaldes de Arica y Alto Hospicio y de organizaciones
mos cumplido con todas las obligaciones que nos establece
sociales de ambas regiones. El alcalde de Iquique no dio
la ley, y detall las medidas tomadas, insistiendo en que
respuesta a las solicitudes de audiencia que el INDH le hizo
se han adoptado con la pertinencia necesaria. Adems su-
llegar, de tal manera que no se pudo recoger su evaluacin.
bray que el Gobierno se ha concentrado en asegurar el
El alcalde de Arica, Dr. Salvador Urrutia Crdenas32, seal
resguardo de las personas y la calidad de las soluciones. El 8
que la respuesta del Gobierno ante la emergencia del terre-
y 28 de mayo concretaron en el Norte Grande el llamado
moto fue buena y que la gente qued satisfecha. Inmediata-
a postulacin para el programa de proteccin de patrimo-
mente se cre un comit operativo de emergencia dirigido
nio familiar, asegurando en dichos llamados las normas de
por el general Miguel Alfonso Bellet. La evaluacin desa-
seguridad y habitabilidad. Al trmino de la interpelacin, la
rrollada por la municipalidad determin que despus del
Ministra seal que estas emergencias han puesto sobre el
terremoto quedaron tres viviendas totalmente destruidas,
tapete las inequidades territoriales en Chile30.
ciento ochenta casas con peligro de derrumbe y ochenta
En relacin con los recursos financieros para la reconstruc-
que requieren ser reconstruidas. Para enfrentar la situacin
cin, el 20 de junio del presente ao fue publicada la Ley
se instalaron trescientas carpas para recibir a los damnifica-
20.759 que otorga financiamiento a la reconstruccin de
dos en el Estadio Carlos Dittborn. Posteriormente se co-
las zonas afectadas por las catstrofes, ocurridas en abril
menz a construir una villa de emergencia, donde se podra
en la zona norte del pas y, en la ciudad de Valparaso.
recibir a trescientas familias. Las personas que resultaron

con sus casas daadas e inhabitables recibieron un subsidio
para arriendo que asciende a 250.000 pesos mensuales du-
27 1. Mejorar las condiciones de vida de los damnificados, afectados con

daos mayores y menores en sus viviendas; reconstruyendo y reparando viviendas, hacindolo con pertinencia cultural y patrimonial
en comunas al interior; 2. Mejorar espacios pblicos; 3. Fortalecer la
Educacin Pblica; 4. Fortalecer Agricultura y recursos hdricos con
pertinencia cultural; 5. Asegurar integracin territorial y conectividad vial; 6. Apoyo a la actividad econmica; 7. Apoyo a las capacidades
de los gobiernos locales.
28 Oficio N 35. Resumen de acciones Plan Reconstruccin. 1 de octubre de 2014.
29 http://www.camaradediputados.cl/prensa/noticias_detalle.
aspx?prmid=102085
30 http://www.camara.cl/prensa/noticias_detalle.aspx?prmid=102405
rante un ao.
31 Esta cifra corresponde a una parte del total de los recursos provenientes de las ventas de cobre de CODELCO al exterior, que de acuerdo
a la ley reservada N 13.196 deben destinarse a la compra y mantenimiento del material blico de las Fuerzas Armadas.
32 Entrevista desarrollada el 22 de septiembre, en la cual tambin participaron Eva Maturana Gamero, Directora de DIDECO; Elisa Huentecura Condori, Jefa del Departamento Social de DIDECO, y Viviane
Pampaloni Melo, Directora de Proteccin Civil y Emergencia.
63
El alcalde Urrutia seal que en el mismo lugar donde se
esos das los consultorios municipales. A seis meses de ocu-
levantaron las viviendas de emergencia, esto es, en el sector
rridos los terremotos, la reconstruccin no ha empezado.
conocido como El Alto, de la ciudad de Arica, se recons-
Esta demora se debe en gran parte a la centralizacin del
truirn las viviendas destruidas por el terremoto. Este lugar,
pas, las decisiones se toman en Santiago y esto retrasa los
donde se desarrollar un proceso de urbanizacin que com-
procesos de reconstruccin. Si las decisiones y los recursos
prende 49 hectreas y la construccin de 3.500 viviendas,
estuvieran en la regin, intendente y alcaldes ya hubieran
es considerado por el alcalde como el lugar ms adecuado
iniciado el proceso.
entre los disponibles para construir las nuevas viviendas, por
Para el edil, la atencin de la emergencia fue oportuna: se
su cercana al centro de la ciudad.
constituyeron inmediatamente en la regin dos ministros de
La Federacin Nacional de Pobladores (FENAPO), por me-
Estado: el Ministro de Obras Pblicas, debido a que la ruta
dio de sus representantes regionales Anbal Daz y Teresita
A-16 se fractur en cuatro partes dejando a Iquique y a Alto
Salas, expresaron en entrevista con el INDH una opinin
Hospicio con dificultades de conectividad, y la Ministra de
diferente respecto de los terrenos del sector El Alto, donde
Vivienda, quien deba enfrentar que su cartera ha construi-
conforme a lo informado por la municipalidad se pretenden
do numerosas viviendas sociales en Alto Hospicio, en suelos
construir las viviendas para los damnificados por el terre-
salinos, donde cualquier ducto subterrneo de agua que se
moto. FENAPO rechaza la idea de construir en el sector,
rompe () empiezan a producirse los socavones silencio-
debido a que estos no seran aptos para la construccin
sos e invisibles bajo estas viviendas. Esto haba ocurrido con
de viviendas sociales, puesto que estaran compuestos por
algunas viviendas sociales en Alto Hospicio, resultando da-
suelos de capas sedimentarias que ya habran provocado
adas, y luego del terremoto resultaron an ms daadas.
socavones debajo de casas y edificios (por ejemplo, en las
As descubrimos que los materiales usados para el subsidio
poblaciones de Guaacagua I, II y III, Edificios Miramar y con-
habitacional no son los mejores; las viviendas no tienen fun-
juntos habitacionales entregados recientemente en el sector
daciones para este tipo de suelos. Adems las viviendas son
por SERVIU). La FENAPO propone terrenos alternativos
tan pequeas que las familias se encuentran hacinadas, con
para la construccin de viviendas sociales y viviendas para
una prdida de privacidad para sus miembros.
los damnificados por el terremoto . Por ltimo, plantean

33
Para el alcalde los terremotos dejan como leccin que la
que los catastros de los damnificados fueron mal realizados
poltica estructural para la construccin de viviendas socia-
y que han quedado excluidas personas afectadas en sus vi-
les debe ser modificada, para que estas sean ms espacio-
viendas por el terremoto.

Por su parte, en la regin de Tarapac, el INDH entrevist
sas, con patios, y de mejor calidad, invirtiendo lo necesario y

34
adecuado, como por ejemplo en fundaciones que sustenten
al alcalde de Alto Hospicio, Ramn Galleguillos Castillo, para
las casas en suelos salinos. Pero esto no lo consideran las
recoger su opinin sobre el proceso de reconstruccin en
autoridades, cualquiera sea el Gobierno, porque no tiene
su comuna despus del terremoto de abril pasado. Este se-
rentabilidad social. La mala calidad de las viviendas sociales
al que la regin aguant tres terremotos seguidos, lo
es la razn por la que hubo dao en esas 240 viviendas,
que afect a sus habitantes psicolgicamente y caus enor-
que quedaron inhabitables y 3.000 viviendas daadas, pero
mes daos materiales: 3.000 viviendas daadas, pero habita-
habitables.
bles; 240 viviendas totalmente destruidas, no habitables. Al
Por ltimo, el INDH se entrevist con Edwin Correa Fer-
principio la gente con sus recursos y carpas se instal al aire
nndez y Eulogia Maria Rojas, Director e integrante res-
libre; y los cuadros depresivos fue lo que ms atendieron en
pectivamente de la ONG ENEVISION. Ellos sealaron que

solo el 70% de las viviendas daadas han sido catastradas;
algunos sectores como Villa Frei, condominio Santa Elosa
33 En el sector norte de la avenida Capitn Avalos, 150 hectreas y/o

como alternativa, hacia el sur, proponen el terreno conocido como
de la Coca-Cola (150 hectreas).
34 Se realiz el 30 de septiembre de 2014.
y algunas parcelas de Alto Hospicio no lo han sido. Tambin sealan que existen en las viviendas de Alto Hospicio
64
muchos problemas, ya que estas se inundan en forma
El INDH llama la atencin sobre el hecho de que el rea
reiterada y los suelos de Alto Hospicio tendran problemas
urbana afectada por el incendio de Valparaso no cumpla
de salinidad que provocan socavones, afectando a parte de
con los estndares sobre el derecho a la vivienda adecuada37,
las poblaciones de manera invisible. Tambin sealan que
especficamente en lo relativo a la disponibilidad de servi-
personas migrantes en situacin irregular, habitantes de la
cios, materiales, facilidades e infraestructura. Al respecto, el
comuna, no tendran acceso a viviendas de transicin, que-
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha
dando en una situacin precaria. Finalmente, relatan que
sealado que una vivienda adecuada debe contener ciertos
despus del terremoto contaron con la ayuda de un mdi-
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodi-
co voluntario para ayudar en la emergencia, quien atendi
dad y la nutricin. Todos los beneficiarios del derecho a una
a muchos nios, nias y adolescentes que tenan problemas
vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a re-
en la piel producto de su exposicin al sol y el contacto
cursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la
con el polvo.
cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias

y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminacin
de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia38.
INCENDIO DE VALPARASO
El desarrollo de la ciudad de Valparaso ha sido caracterizado
Entre los das 12 y 16 de abril del presente ao la ciudad de
como un crecimiento de manera inorgnica y desregulada,
Valparaso fue azotada por un incendio que afect a los ce-
fuera de toda norma urbanstica vigente, lo que ha incremen-
rros El Litre, La Cruz, Las Caas, Mariposas, Merced, Rama-
tado la vulnerabilidad de los habitantes de los cerros y del
ditas y Rocuant, y como consecuencia se registraron 12.500
plan de esta ciudad39. La forma de la ciudad de Valparaso y
damnificados, 2.900 viviendas destruidas y 1.200 personas
sus complejidades topogrficas han generado un fenmeno
albergadas . La catstrofe evidencia la fragilidad de la ciu-
de extensin de la ciudad sin la existencia de una planifica-
dad entre cuyos principales factores se distinguen: el manejo
cin urbana. De acuerdo con la informacin proporcionada
forestal de la parte alta de la ciudad y el deterioro ambien-
por el delegado presidencial para Valparaso40 esto se deno-
tal de sus quebradas, el problema histrico de accesibilidad
mina urbanismo vernacular, en el sentido que el crecimiento
asociado a la dificultad topogrfica, la deficiente infraestruc-
de la ciudad fue llevado a cabo por sus propios habitantes.
tura de conectividad de las distintas partes de la ciudad,
Asimismo, se advierte que la compleja forma urbana no ha
la deficitaria regulacin y el incumplimiento de normativas
sido reconocida como tal en los procesos de planteamiento
urbansticas en el desarrollo de los asentamientos y la au-
y urbanizacin, en efecto las normativas y ordenanzas vigentes no
35
sencia de obras de mitigacin y/o prevencin de riesgos

urbanos asociados a la topografa de los cerros36. Segn el
37 El reconocimiento de la vivienda adecuada como un derecho humano

es el resultado de un proceso de dcadas de debate y perfeccionamiento del concepto, cuyo origen est en el artculo 25.1 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, donde se seala
que Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios [].
38 Comit DESC. Observacin General N 4 El Derecho a Una Vivienda
Adecuada. Establecida el 13 de diciembre de 1991. E/1991/23. Prr.
8 letra b).
39 Oficio N 1431 del Director Nacional (PT) del Servicio Nacional de
Geologa y Minera. Entrega informacin sobre zonas de riesgo en cerros de Valparaso afectados por megaincendio. 25 de julio de 2014.
40 Oficio N 81 del Delegado Presidencial Valparaso, Andrs Silva Glvez. Plan de Inversiones, reconstruccin y Rehabilitacin Urbana,
documento en el que participaron de manera transversal una serie
de actores de la Regin, con el propsito de elaborar un diagnstico
comn, en relacin con el incendio que afect a la comuna de Valparaso, en abril del presente ao. 24 de septiembre de 2014.
listado de factores identificados se concluye la falta de una

planificacin urbana y la necesidad de una respuesta integral
por parte del Estado tanto para enfrentar las consecuencias
del incendio como para el desarrollo de un plan de reconstruccin que aborde las particularidades de la ciudad.
35 www.cnnchile.com/noticia/2014/04/02/balance-onemi-mas-de972-mil-personas-fueron-evacuadas-tras-terremoto-82
36 Oficio N 81 del Delegado Presidencial Valparaso, Andrs Silva Glvez. Plan de Inversiones, reconstruccin y Rehabilitacin Urbana,
documento en el que participaron de manera transversal una serie
de actores de la Regin, con el propsito de elaborar un diagnstico
comn, en relacin con el incendio que afect a la comuna de Valparaso, en abril del presente ao. 24 de septiembre de 2014.
65
BIBLIOGRAFA
recogen las complejidades que presenta la ciudad, en efecto

Valparaso hoy padece la paradoja de que, si se le aplicara
ntegramente la Ordenanza General de Urbanismo y Cons-
C.P.P. Pontificia Universidad Catlica de Chile (2012). Emergencia
truccin, no tendra la posibilidad de existir, y sin embargo
y Reconstruccin: el antes y despus del terremoto y tsunami del
no solo existe, sino que ha sido capaz de darle un orden, un
27-F en Chile. Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de
propio orden a su difcil topografa, condicin que la eleva a
seguros.
ser considerada una ciudad nica y extraordinaria.
EIRD (2006). Marco de Accin Hyogo 2005-2015. (EIRD Estrategia
El incendio que afect a Valparaso tuvo su origen en la pe-
Internacional para la Reduccin de Desastres) en: www.unisdr.
riferia de la ciudad en el bosque de eucalipto que por las
org/hfa
condiciones propias de su crecimiento, es un bosque pir-
INDH (2012), 27 F: Estudio sobre la Reconstruccin Post Terremoto
geno por el cual el fuego provoca ms fuego41. Las con-
desde una Perspectiva de Derechos Humanos.
diciones naturales del entorno de Valparaso, sumadas a
INDH (2014), Reconstruccin post terremoto 2010 en Chile. Segunda
las condiciones meteorolgicas42, fueron propicias para la
Parte: Perodo comprendido entre 1 de enero 2012 al 31 de
expansin y magnitud del incendio. Al respecto, el plan de
agosto 2013. Informe Final.
inversiones, reconstruccin y rehabilitacin urbana plantea
IASC Inter-Agency Standing Committee (2011). Directrices
que es indispensable revisar las actividades vinculadas a la

plantacin de bosques en las zonas aledaas a la ciudad.
Operacionales del IASC sobre la proteccin de las personas en

situaciones de desastres naturales. Mayo de 2011. Publicado Por:
El 3 de septiembre del 2014, la actual administracin anunci
Proyecto De BrookingsBern Sobre Desplazamiento Interno.
un plan de Inversiones 2014-2021 para la Reconstruccin y

Rehabilitacin Urbana de Valparaso que compromete la eje-
Naciones Unidas (2003). Glosario elaborado por la Ocina del
cucin de proyectos por 510 millones de dlares, los que se
Coordinador para el Socorro en caso de Desastres.
estima se materializarn en un 71% entre 2014 y 2018. Estas
TERRAM (2012). Impactos ambientales del terremoto y tsunami en
iniciativas estn orientadas no solo a reponer los sectores
Chile. Las rplicas ocultas del 27F. Santiago, Chile.
afectados, sino tambin como una oportunidad de mejora

integral a la ciudad reduciendo los riesgos futuros y fortaleciendo las capacidades locales de gestin ante emergencias43.
As, junto con el despliegue de ayuda solidaria ofrecida por
estudiantes jvenes y otras personas que desde todo el pas
enviaron vestimenta y alimentos, entre otras cosas, distintos
afectados/as reclamaron por la lenta distribucin de la ayuda, adems de criticar las medidas adoptadas por las autoridades nacionales y locales ante la emergencia44.
41 En el incendio del 12 y 13 de abril el 45,17% fue plantacin renoval

de eucaliptos.
42 El da 12 de abril se present un muy bajo nivel de humedad, lo que
asociado a las altas temperaturas, cercanas a los 30 con viento suroeste
predominante constituyeron un escenario reconocido como amenaza
que origina incendios forestales.
43 www.gob.cl/2014/09/03/mandataria-anuncia-plan-de-reconstruccion-en-valparaiso-con-inversion-de-510-millones-de-dolares-parabeneficiar-todas-las-familias-afectadas-por-el-incendio/
44 www.biobiochile.cl/2014/05/19/afectados-por-incendio-de-valparaiso-se-manifiestan-acusando-lentitud-en-ayuda-del-gobierno.shtml
66
Acceso
a la justicia
2
1. Personas privadas de liber tad
en prisin preventiva
PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD

EN PRISIN PREVENTIVA
Fotografas: Jacqueline Garca (Servicio Mdico Legal)

ANTECEDENTES
establecen que todas las personas gozan de libertad personal,

que se debe presumir su inocencia en materia penal, y que
La cuestin sobre el respeto a los derechos de las perso-
el Estado solo puede restringir tal libertad excepcionalmente,
nas privadas de libertad y sobre el sistema penitenciario en
en los casos en que la ley lo permite. Una de las formas en
Chile ha seguido muy vigente en el debate pblico este ao.
que la ley permite la privacin de la libertad en determinados
A los temas de sobrepoblacin en los establecimientos pe-
casos, pese a no existir una sentencia firme, es por medio de
nitenciarios o la necesidad de mejorar las condiciones car-
la prisin preventiva y, por lo mismo, su aplicacin debe ser
celarias se suman otros de especial gravedad. Por ejemplo, la
utilizada para casos excepcionalsimos. No obstante, segn un
difusin de un video en que aparecen numerosos internos
estudio de la Comisin Interamericana de Derechos Huma-
en el patio de la crcel de Rancagua siendo golpeados por
nos (Comisin IDH), el porcentaje de personas cumpliendo
funcionarios de Gendarmera, en agosto de 2014, llev al
prisin preventiva en Sudamrica es alto, especialmente en
INDH a visitar dicho establecimiento para luego presentar
Bolivia (84%), Paraguay (73%), Uruguay (65%), Per (58%) y
una querella por tortura en contra de tales funcionarios,
Venezuela (52%)3. En Chile, segn informacin actualizada al
la que an est en trmite . Asimismo, el 17 de octubre,
31 de agosto de 2014 por Gendarmera en su pgina web, de
la Corte de Apelaciones de San Miguel acogi un recurso
un total de 43.436 personas privadas de libertad en el siste-
de amparo presentado por la Defensora Penal Pblica (el
ma cerrado, 11.471 de ellas estn cumpliendo prisin preven-
INDH se hizo parte en el juicio), condenando a Gendarme-
tiva, lo que equivale al 26,4%, donde la mayora (11.463) estn
ra por dejar durmiendo a una persona lesionada, durante
en calidad de imputados y ocho en calidad de procesados4.
dos noches, en un bao colectivo del CDP de Puente Alto.
El INDH ha planteado su preocupacin ante la tendencia al
Especficamente, la Corte de San Miguel seal que el solo
abuso de las penas privativas de libertad como manera de
hecho de haber permanecido en el bao de la dependencia
enfrentar lo que en ocasiones se acusa como la puerta gira-
a la que fue destinado luego del incidente con otro interno,
toria de los tribunales de justicia. Esta tendencia ha influen-
sin que Gendarmera de Chile hubiere adoptado alguna me-
ciado, en parte, que desde los poderes colegisladores del
dida inmediata en resguardo de la integridad de [L.G.], re-
Estado muchas veces las propuestas legislativas se enmarcan
conociendo incluso haber tomado conocimiento del hecho
en la lgica del populismo penal, el cual ha sido criticado por
solo a raz de la interposicin de este recurso, importa una
el INDH. Por ejemplo, en el Informe Anual 2012, el Instituto
vulneracin a su derecho a la seguridad individual2.
plante que el populismo penal aleja la poltica criminal del
A lo mencionado se suma la preocupacin por el uso de
que debe ser uno de sus objetivos principales en demo-
la prisin preventiva, tanto en Chile como en toda Latinoa-
cracia: la resocializacin de la persona infractora de la ley.
mrica. Los estndares internacionales de derechos humanos

3 CIDH, Informe sobre el uso de la prisin preventiva en las Amricas,
2013, p. 20-21.
4 Ambos casos (personas imputadas o procesadas) constituyen casos de
prisin preventiva donde an no hay una sentencia firme que establezca
la existencia o no de responsabilidad penal. La diferencia est en que el
trmino procesados corresponde al sistema de procedimiento penal
antiguo (sistema inquisitivo), mientras que imputados corresponde a
la reforma procesal penal (sistema acusatorio).
1 Juzgado de Garanta de Rancagua, RIT 10887-2014, RUC 1300773886-7.

Con fecha 16 de octubre se formaliz a 25 gendarmes por el delito de
apremios ilegtimos, establecido en el artculo 150 a) del Cdigo Penal.
La causa actualmente est en etapa de investigacin.
2 Corte de Apelaciones de San Miguel, Rol 251-2014-AMP, 16 de octubre de 2014, considerando 5.
71
ACCESO A LA JUSTICIA / PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD EN PRISIN PREVENTIVA
Plantear la respuesta penal en su nivel punitivo ms alto no
podr ser sometido a detencin o prisin arbitrarias. Nadie
permite reflexionar sobre las soluciones diversas a situacio-
podr ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas
nes fcticas que muchas veces requieren de otras instancias
por ley y con arreglo al procedimiento establecido en sta,
de solucin y entendimiento. Una legislacin de estas carac-
agregando en su prrafo tercero que toda persona dete-
tersticas se enmarca en una lgica binaria, donde solo exis-
nida o presa a causa de una infraccin penal ser llevada
ten dos caminos para quien ejerce jurisdiccin: la libertad o
sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por
la privacin de la misma para la persona imputada5. La crti-
la ley para ejercer funciones judiciales, y tendr derecho a
ca de la puerta giratoria contrasta, adems, con informacin
ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en
del Poder Judicial, segn la que entre 2006 y 2013, 9 de cada
libertad. La prisin preventiva de las personas que hayan de
10 solicitudes de prisin preventiva fueron acogidas por los
ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad
Juzgados de Garanta. Asimismo, entre enero y noviembre
podr estar subordinada a garantas que aseguren la com-
de 2013, las cifras muestran un alto porcentaje de aplicacin
parecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier
de la prisin preventiva, especialmente en cuanto al trfico
momento de las diligencias procesales y, en su caso, para
ilcito de drogas (93,3%), robo en lugar habitado (91,5%) y
la ejecucin del fallo. Finalmente, en el prrafo quinto, el
homicidios (90,5%) (Poder Judicial, 2013).
artculo seala que toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendr el derecho efectivo a obtener
Es en este contexto que el INDH analiza, en el presente
reparacin. Asimismo, la prisin preventiva tambin est
apartado, la situacin de la prisin preventiva en el pas, tan-
relacionada con el derecho al debido proceso legal al cons-
to para personas adultas y como para adolescentes, entre
tituir una excepcin a la presuncin de inocencia, princi-
2009 y 20136. Se parte revisando los principales estnda-
pio fundamental en todo proceso. El artculo 14 del mismo
res internacionales y nacionales de derechos humanos en
tratado seala en su prrafo segundo que toda persona
la materia. Posteriormente, se presentan las principales ci-
acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su
fras en materia de prisin preventiva, con un foco en las
inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a
regiones donde se concentra la aplicacin de esta medida,
la ley. Por su parte, en el caso de las personas adolescentes,
el nivel de escolaridad de las personas afectadas por la pri-
se debe considerar asimismo el artculo 24, en tanto, todo
sin preventiva, y el delito por el que se ha decretado la
nio tiene derecho, sin discriminacin alguna por motivos
medida, entre otras caractersticas. Finalmente, se revisan
de raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o social,
las dos principales acciones que podran servir para lograr
posicin econmica o nacimiento, a las medidas de protec-
una reparacin de las personas que, habiendo sido objeto
cin que su condicin de menor requiere, tanto por parte
de prisin preventiva, fueron posteriormente absueltas o
de su familia como de la sociedad y del Estado.
condenadas a una pena distinta de la privativa de libertad.
En cuanto al Sistema Interamericano de Derechos Humanos,

la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH)
DE DERECHOS HUMANOS
en su artculo 7 seala que toda persona tiene derecho a la

libertad y a la seguridad personales, y por tanto, nadie puede
ser privado de su libertad fsica, salvo por las causas y en las
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PI-
condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Polti-
DCP) en su artculo 9 establece que todo individuo tiene
cas de los Estados Partes o por las leyes dictadas conforme a
derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie
ellas. El prrafo tercero agrega que nadie puede ser sometido a detencin o encarcelamiento arbitrarios. Interpretando
5 INDH, Informe Anual 2012, pp. 22 y 23.

6 La definicin de este perodo se debe principalmente a que los ltimos
estudios realizados en Chile son hasta el ao 2009, por lo que era necesaria una actualizacin de estos a partir de esa fecha. Ver, por ejemplo,
Mauricio Duce & Cristin Riego, La prisin preventiva en Chile: Anlisis de los cambios legales y su impacto, 2011, Ediciones UDP.
este prrafo, la Corte IDH plante que existe la obligacin

estatal de no restringir la libertad del detenido ms all de los
lmites estrictamente necesarios para asegurar que aqul no
impedir el desarrollo eficiente de las investigaciones ni eludir
72
la accin de la justicia. Las caractersticas personales del su-
Humanos]10. De todos modos, la Comisin IDH es clara
puesto autor y la gravedad del delito que se le imputa no son,
en que la obligacin de reparar las violaciones al derecho
por s mismos, justificacin suficiente de la prisin preventiva.
a la libertad personal surge de la obligacin general de los
La prisin preventiva es una medida cautelar y no punitiva. Se
Estados de reparar adecuadamente cualquier vulneracin
infringe la Convencin cuando se priva de libertad, durante
de los derechos y libertades establecidos en ese tratado
un perodo excesivamente prolongado, y por lo tanto despro-
[CADH]11.
porcionado, a personas cuya responsabilidad criminal no ha
ESTNDARES DE DERECHOS HUMANOS

EN EL CASO DE NIOS/AS Y
ADOLESCENTES, Y PUEBLOS INDGENAS
sido establecida. Esto equivale a anticipar la pena7. Tambin

es relevante el prrafo quinto del artculo 7, que seala que la
libertad de una persona detenida podr estar condicionada
a garantas que aseguren su comparecencia en juicio. Para la
Asimismo, debido a la naturaleza altamente invasiva de la
Comisin IDH este prrafo quinto prev, como nicos funda-
prisin preventiva, se deben tener en cuenta las normas
mentos legtimos de la prisin preventiva, los peligros de que
especficas de derechos humanos en relacin con deter-
el imputado intente eludir el accionar de la justicia o de que
minados grupos vulnerados. As, en cuanto a nios, nias y
intente obstaculizar la investigacin judicial.Ms an, el ries-
adolescentes, la Convencin sobre los Derechos del Nio
go procesal de fuga o de frustracin de la investigacin debe
(CDN), en su artculo 3, consagra el principio de inters
estar fundado en circunstancias objetivas, de tal forma que la
superior del nio, consistente en que en todas las medidas
mera alegacin de este riesgo no satisface este requisito8.
concernientes a los nios que tomen las instituciones pbli-
El artculo 8 de la CADH, en su prrafo segundo, establece
cas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autori-
como garanta judicial el que toda persona inculpada de de-
dades administrativas o los rganos legislativos, una conside-
lito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras
racin primordial a que se atender ser el inters superior
no se establezca legalmente su culpabilidad. Esta garanta
del nio. Desarrollando este concepto especficamente
va de la mano con la prisin preventiva, ya que, como lo
en materia penal, el Comit de los Derechos del Nio ha
seal la Comisin IDH, cualquier consideracin relativa a
sealado que la proteccin del inters superior del nio
la regulacin, necesidad o aplicacin de la prisin preventiva
significa que los tradicionales objetivos de la justicia penal,
debe partir de la consideracin al derecho a la presuncin
a saber, la represin o el castigo, deben ser sustituidos por
de inocencia, y tener en cuenta la naturaleza excepcional de
los de rehabilitacin y justicia restitutiva cuando se trate de
esta medida y sus fines legtimos, establecidos por el derecho
menores delincuentes12. Por su parte, la Corte IDH seal
internacional de los derechos humanos [.] El uso excesivo
que este inters superior implica que el desarrollo de este
de esta medida es contrario a la esencia misma del Estado
y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados
democrtico de derecho .
como criterios rectores para la elaboracin de normas y la
En cuanto al deber de reparacin para casos de prisin
aplicacin de estas en todos los rdenes relativos a la vida
del nio13. La CDN tambin establece, en su artculo 37
preventiva, la Comisin IDH ha planteado que del hecho
literal b, que los Estados Parte deben velar porque ningn
de que una persona detenida haya sido posteriormente
nio sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. La
sobreseda o absuelta no implica necesariamente que la

prisin preventiva haya sido aplicada en contravencin de

2013, prr. 220.
2013, prr. 217.
12 Comit de los Derechos del Nio, Observacin general N 14 sobre
el derecho del nio a que su inters superior sea una consideracin
primordial (artculo 3, prrafo 1), 2013, prr. 28.
13 Corte IDH, Opinin Consultiva 17/02, Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio, 28 de agosto de 2002, prr. 137.2
las normas de la Convencin Americana [sobre Derechos

7 Corte IDH, caso Lpez Alvarez vs. Honduras, 1 de febrero de 2006,
prr. 69.
8 CIDH, Justicia juvenil y Derechos Humanos en las Amricas, 2011,
prr. 283.
2013, prr. 106.
73
detencin, el encarcelamiento o la prisin de un nio se lle-
que el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y
var a cabo de conformidad con la ley y se utilizar tan solo
tribales en pases independientes, establece en su artculo
como medida de ltimo recurso y durante el perodo ms
10 que cuando se impongan sanciones penales previstas
breve que proceda. El artculo 40, por su parte, establece
por la legislacin general a miembros de dichos pueblos
que los Estados Partes reconocen el derecho de todo nio
debern tenerse en cuenta sus caractersticas econmicas,
de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a
sociales y culturales, y por lo mismo, el prrafo segundo del
quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas
artculo agrega que deber darse la preferencia a tipos de
leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su
sancin distintos del encarcelamiento. Esta norma no cons-
sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto
tituye una prohibicin absoluta para el tribunal de utilizar la
del nio por los derechos humanos y las libertades funda-
pena privativa de libertad en contra de miembros de pue-
mentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la
blos indgenas, sino que es un llamado para que este tenga
edad del nio y la importancia de promover la reintegracin
en consideracin sus caractersticas econmicas, sociales y
del nio y de que este asuma una funcin constructiva en
culturales de modo tal que, al momento de fijar la sancin
la sociedad. En el prrafo segundo literal b.i agrega que a
penal, puedan preferirse penas distintas a las privativas de
todo nio o nia respecto de quien se alegue que ha infrin-
libertad. En este sentido, si el espritu de la norma es evitar
gido las leyes penales se lo presumir inocente mientras no
dichas sanciones para miembros de pueblos indgenas en
se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
casos donde se ha determinado la responsabilidad penal

de la persona, con mayor razn se deben preferir medidas
Por su parte, las Reglas mnimas de las Naciones Unidas
cautelares distintas a la prisin preventiva o internacin pro-
para la administracin de justicia de menores (o Reglas de
visoria en casos donde aun no se ha establecido la respon-
Beijing), aprobadas por su Asamblea General en 1985 y
sabilidad penal.
que, en su artculo 13, sealan que solo se aplicar la prisin preventiva como ltimo recurso y durante el plazo ms
breve posible, agregando que siempre que sea posible,
NORMATIVA NACIONAL
se adoptarn medidas sustitutorias de la prisin preventiva, como la supervisin estricta, la custodia permanente, la
En cuanto a la normativa interna, la Constitucin Poltica de la
asignacin a una familia o el traslado a un hogar o a una
Repblica (CPR) asegura a todas las personas en su artculo
institucin educativa .
19 N 7 el derecho a la libertad personal y a la seguridad
14
individual. El literal b) del artculo sealado indica que nadie
El artculo 19 de la CADH establece quetodo nio tiene
puede ser privado de su libertad personal ni esta restringida
derecho a las medidas de proteccin que su condicin de
sino en los casos y en la forma determinados por la Constitu-
menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y
cin y las leyes. En materia de prisin preventiva, el literal d)
del Estado. Por lo mismo, la Comisin IDH ha instado a
agrega que nadie puede ser arrestado o detenido, sujeto a
los Estados a garantizar que los nios acusados de haber
prisin preventiva o preso, sino en su casa o en lugares pbli-
infringido una ley penal se presuman inocentes y no sean
cos destinados a este objeto. Especialmente relevante es el
sometidos a medidas de proteccin a menos de que se
literal e) del artculo al sostener que la libertad del imputado
haya establecido su responsabilidad en el marco de un pro-
proceder a menos que la detencin o prisin preventiva sea
ceso de aplicacin de la justicia juvenil15.
considerada por el juez como necesaria para las investiga-
En el caso de los pueblos indgenas, si bien no hay una nor-
ciones o para la seguridad del ofendido o de la sociedad. La
ma especfica sobre prisin preventiva, se debe considerar
ley establecer los requisitos y modalidades para obtenerla.

Finalmente, el artculo 19 N 7 literal i) establece la accin de
14 Las Reglas de Beijing fueron aprobadas por la Asamblea General de

Naciones Unidas el 28 de noviembre de 1985, resolucin 40/33.
15 CIDH, Justicia juvenil y Derechos Humanos en las Amricas, 2011,
prr. 170.
indemnizacin por error judicial de manera tal que una vez

dictado sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria, el
74
que hubiere sido sometido a proceso o condenado en cual-
A nivel legal, el Cdigo Procesal Penal (CPP) establece en
quier instancia por resolucin que la Corte Suprema declare
su artculo 4 la presuncin de inocencia en los trminos
injustificadamente errnea o arbitraria, tendr derecho a ser
que ninguna persona ser considerada culpable ni tratada
indemnizado por el Estado de los perjuicios patrimoniales y
como tal en tanto no fuere condenada por una sentencia
morales que haya sufrido16.
firme. Por su parte, la regulacin de la prisin preventi-
va est diferenciada entre personas adultas y adolescentes.
En cuanto a la presuncin de inocencia, la CPR no contiene
Para el caso de personas mayores de 18 aos (adultas), el
un pronunciamiento expreso. El artculo 19 N 3 regula el
CPP regula la prisin preventiva en el artculo 139 y siguien-
debido proceso sealando que toda sentencia de un rgano
tes, en el sentido que proceder cuando las dems medidas
que ejerza jurisdiccin debe fundarse en un proceso previo
cautelares personales fueren estimadas por el juez como
legalmente tramitado. Corresponder al legislador establecer
insuficientes para asegurar las finalidades del procedimiento,
siempre las garantas de un procedimiento y una investiga-
la seguridad del ofendido o de la sociedad. Por su parte,
cin racionales y justos. De todos modos, el Tribunal Cons-
el artculo 14019 establece que una vez formalizada la inves-
titucional (TC) ha sealado que la presuncin de inocencia
tigacin, el Ministerio Pblico (MP) o la parte querellante
est tcitamente contenida en el artculo 19 N 3 de la CPR,
puede solicitar la prisin preventiva para lo cual debe acre-
ya que parte de la doctrina lo deduce indirectamente de la
ditar tres aspectos: (i) la existencia de antecedentes que
prohibicin de presumir de derecho la responsabilidad pe-
justificaren la existencia del delito que se investiga; (ii) que
nal, en armona con el derecho a la libertad individual y la
existen antecedentes que permitieren presumir fundada-
seguridad de que los preceptos que regulen o limiten las
mente su participacin en el delito como autor, cmplice o
garantas constitucionales no pueden afectar la esencia de las
encubridor; y (iii) la existencia de antecedentes calificados
mismas17. Explicando este principio el TC agreg que im-
que permitieren considerar que la medida es indispensa-
porta la obligacin de considerar al imputado como si fuera
ble para el xito de la investigacin o que la libertad de
inocente, reduciendo las limitaciones y perturbaciones en sus
la persona imputada es peligrosa para la sociedad o de la
derechos al mnimo indispensable para el cumplimiento de
persona ofendida o que existe un peligro de que la persona
los fines del proceso. Por ello, las restricciones como las
imputada se d a la fuga. Sobre este ltimo punto, el artcu-
medidas cautelares tienen carcter excepcional y provisio-
lo 140 del CPP entrega al tribunal elementos para dirimir
nal y deben responder a la necesidad de su justificacin. En
cuando hay un obstculo para la investigacin o un peligro
otras palabras, la llamada presuncin de inocencia, como lo
para la sociedad o la persona ofendida. As, en cuanto a la
seala el requerimiento, est compuesta de dos reglas com-
investigacin, el Cdigo agrega que la prisin preventiva es
plementarias. Una primera regla de trato o conducta hacia el
indispensable cuando existiere sospecha grave y fundada
imputado, segn la cual toda persona debe ser tratada como
de que el imputado pudiere obstaculizar la investigacin
inocente mientras una sentencia de trmino no declare lo
mediante la destruccin, modificacin, ocultacin o falsifi-
contrario (nulla poena sine iudicio). Una segunda regla de jui-
cacin de elementos de prueba; o cuando pudiere inducir a
cio, en cuya virtud el imputado no debe probar su inocencia,
coimputados, testigos, peritos o terceros para que informen
correspondiendo a la parte acusadora acreditar, suficiente-
falsamente o se comporten de manera desleal o reticente.
mente, la existencia del hecho punible y la participacin del
Para determinar el peligro para la sociedad, el CPP establece
acusado (in dubio pro reo)18.
que se debe considerar la gravedad de la pena asignada al
19 La redaccin actual del artculo 140 del CPP fue introducida por la
Ley 20.253 que modifica el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal en materia de Seguridad Ciudadana, y refuerza las atribuciones
preventivas de las policas, tambin conocida como agenda corta
antidelincuencia. El INDH, en su Informe Anual 2011, critic esta
legislacin por ampliar las hiptesis en que la prisin preventiva poda
ser otorgada. Ver INDH, Informe Anual 2011, p. 30.
16 Esta accin es analizada en detalle en el acpite respecto de medios de

reparacin en este mismo captulo.
17 Tribunal Constitucional, Rol 1351, 20 de mayo de 2010, considerando 44.
18 Tribunal Constitucional, Rol 1351, 20 de mayo de 2010, considerando 45.
75
delito, el nmero de delitos que se le imputare y el carcter
no debe ser la regla general, pero su libertad podr estar
de los mismos, la existencia de procesos pendientes o el he-
subordinada a garantas que aseguren la comparecencia del
cho de haber actuado en grupo o pandilla. Luego agrega el
acusado en el acto del juicio, o en cualquier momento de
Cdigo que se entender especialmente que la libertad del
las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecucin del
imputado constituye un peligro para la seguridad de la so-
fallo. Como se observa, en ambos casos la prisin preven-
ciedad, cuando los delitos imputados tengan asignada pena
tiva es una medida excepcionalsima y solo para garantizar
de crimen en la ley que los consagra; cuando el imputado
la comparecencia de la persona en el juicio. No obstante
hubiere sido condenado con anterioridad por delito al que
este estndar, la regulacin constitucional y legal agrega una
la ley seale igual o mayor pena, sea que la hubiere cumplido
causal no contemplada en el derecho internacional de los
efectivamente o no; cuando se encontrare sujeto a alguna
derechos humanos (el peligro para la sociedad), la que ade-
medida cautelar personal, en libertad condicional o cum-
ms es regulada con trminos insuficientemente especficos,
pliendo alguna de las penas sustitutivas a la ejecucin de las
dejando espacio para una aplicacin no apegada a los estn-
penas privativas o restrictivas de libertad contempladas en
dares internacionales.
la ley. Finalmente, en relacin con el peligro para la persona
Especialmente preocupante es el criterio establecido en el
ofendida, el artculo 140 seala que debe haber anteceden-
artculo 140 del CPP de entender que la libertad de la per-
tes calificados que permitieren presumir que esta realizar
sona imputada constituye un peligro para la seguridad de
atentados con contra de aquel, o en contra de su familia o
la sociedad cuando ella hubiese sido condenada con ante-
de sus bienes.
rioridad por el delito al que la ley seale igual o superior
Por ltimo, el artculo 141 del CPP establece que no proce-
pena que al delito que actualmente se le imputa. Esto se
de la prisin preventiva cuando el delito imputado estuviere
traduce en que la ley le asigna a la persona imputada nue-
sancionado nicamente con penas pecuniarias o privativas
vas consecuencias penales (la prisin preventiva) a partir
de derechos, cuando se tratare de delitos de accin priva-
de hechos por los cuales ya fue investigada y sancionada.
da o cuando el imputado se encontrare cumpliendo efec-
As, condicionar la prisin preventiva en un caso particular
tivamente una pena privativa de libertad.
basndose en hechos sobre los cuales ya se estableci una
20
responsabilidad penal, afecta garantas procesales mnimas
Si bien la prisin preventiva se establece como una excep-
reconocidas en el derecho internacional de los derechos
cin que debe ser aplicada solo para los casos establecidos
humanos y en la legislacin interna21. Mediante esta frmula
en el CPP y respetando la presuncin de inocencia, hay as-
se le quita al tribunal el rol ponderador de circunstancias
pectos en la legislacin actual que son contrarios a los es-
fcticas especficas en orden a determinar la procedencia
tndares internacionales de derechos humanos. De la com-
de la prisin preventiva, acotndolo a una verificacin de la
paracin tanto del texto constitucional como del CPP con
existencia de una condena anterior para decretar la prisin
los estndares queda de manifiesto que las justificaciones
preventiva originada por hechos posteriores.
constitucionales y legales de la prisin preventiva exceden el

marco jurdico internacional. El artculo 7 de la CADH, en la
Para el caso de las personas adolescentes, adems de las nor-
parte final del prrafo quinto seala que su libertad [de la
mas constitucionales ya vistas, la Ley 20.084 que establece un
persona detenida] podr estar condicionada a garantas que

aseguren su comparecencia en juicio, mientras que el ar-
21 El artculo 8.4 de la CADH establece como garanta procesal que el

inculpado absuelto por una sentencia firme no podr ser sometido
a nuevo juicio por los mismos hechos. Interpretando este derecho
la Corte IDH ha sealado que este principio busca proteger los derechos de los individuos que han sido procesados por determinados
hechos para que no vuelvan a ser enjuiciados por los mismos hechos.
Corte IDH, caso Loayza Tamayo vs. Per, 17 de septiembre de 1997,
prr. 66. Asimismo, el artculo 1, inciso ltimo del CPP establece que
la persona condenada, absuelta o sobreseda definitivamente por sentencia ejecutoriada, no podr ser sometida a un nuevo procedimiento
penal por el mismo hecho.
tculo 9 del PIDCP, en su prrafo tercero seala que la prisin preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas
20 Por delito de accin privada se entiende aquel que por su naturaleza

no puede ser perseguido de oficio por los rganos pblicos persecutores, sino que requiere de la actuacin de una parte querellante
privada para su investigacin y sancin.
76
sistema de Responsabilidad de los Adolescentes por infrac-
Finalmente, otro aspecto que reconoce la legislacin en re-
cin a la ley penal, en su artculo 32, establece que la inter-
lacin con la prisin preventiva es la existencia de acciones
nacin provisoria en un centro cerrado solo ser proceden-
judiciales reparatorias para situaciones en las que la priva-
te tratndose de la imputacin de las conductas que de ser
cin de libertad haya sido arbitraria y, por tanto, ilegtima.
cometidas por una persona mayor de dieciocho aos cons-
Adems de la ya mencionada accin por error judicial del
tituiran crmenes, debiendo aplicarse cuando los objetivos
artculo 19 N 7 literal i) de la CPR, el artculo 5 de la Ley
sealados en el inciso primero del artculo 155 del Cdigo
19.640 Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico sea-
Procesal Penal no pudieren ser alcanzados mediante la aplica-
la que el Estado ser responsable por las conductas injus-
cin de alguna de las dems medidas cautelares personales22.
tificadamente errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico.
El artculo exige la concurrencia de dos requisitos: primero,
Esta accin, segn el mismo artculo, prescribe en 5 aos
que se trate de un delito que tenga pena de crimen (5 aos y
contados desde la fecha de la actuacin daina23.
1 da o ms) y que sea aplicada de manera subsidiaria cuando

ninguna de las otras medidas cautelares haya sido posible de
LA PRISIN PREVENTIVA
EN CIFRAS (2009-2013)
aplicar. Esto es acorde al principio de especialidad, que profundiza las exigencias para el uso de la prisin preventiva en
adolescentes, como se sealara al analizar el artculo 37 de la
A continuacin se revisan las cifras correspondientes a la
CDN y el artculo 13 de las Reglas de Beijing.
aplicacin de la prisin preventiva en Chile entre los aos
En materia reglamentaria, la regulacin principal est en el
2009 y 2013. Para una mejor comprensin, se revisarn
Decreto N 1378 del Ministerio de Justicia que aprueba
separadamente las cifras de prisin preventiva (personas
el reglamento de la Ley 20.084. El artculo 18 del Decreto
adultas), de las correspondientes a internaciones provisorias
seala que la administracin de los centros de internacin
decretadas en virtud de la Ley 20.084 a adolescentes24.
provisoria le corresponde siempre y en forma directa al

Servicio Nacional de Menores. El prrafo III del Ttulo IV
Prisin preventiva (personas adultas)
regula los centros de internacin provisoria establecien-
Segn informacin entregada por Gendarmera, en el pe-
do en el artculo 135 que el principio de presuncin de
rodo bajo anlisis existe un total de 148.280 registros de
inocencia informar el rgimen al cual se encuentren so-
delitos sobre los que se ha determinado la prisin pre-
metidos los adolescentes en dichos centros. Asimismo, el
ventiva como medida cautelar de la investigacin25. En este
artculo 136 establece los derechos de los y las adoles-
sentido, hay ms delitos que personas privadas de libertad,
centes detenidas e internadas provisoriamente, mientras
toda vez que: i) una persona puede presentar ms de un
que el artculo 137 regula el plan de actividades y en el
ingreso a prisin preventiva entre los aos 2009 y 2013;
artculo 138 se regula el permiso de salida establecido en
ii) una persona puede presentar solo un ingreso a prisin
el artculo 34 de la Ley 20.084. En relacin con los pue-
preventiva durante el perodo pero por distintas causas; y
blos indgenas, no existe normativa que haga referencia de
iii) una persona puede presentar solo un ingreso a prisin
forma especfica a elementos diferenciadores que podran
preventiva durante el perodo, por la misma causa asociada
derivarse del Convenio 169.
a distintos delitos.
22 El artculo 155 del CPP se refiere a otras medidas cautelares personales [distintas de la prisin preventiva], como por ejemplo, la privacin de libertad total o parcial de la persona imputada en su casa, la
sujecin a la vigilancia de una persona o institucin determinada, la
obligacin de presentarse peridicamente ante el tribunal, la prohibicin del salir del pas, la prohibicin de comunicarse con determinadas personas o de acercarse a la persona ofendida o su familia, entre
otras.
23 Tanto la accin constitucional por error judicial como la del artculo

5 de la LOC del Ministerio Pblico son analizadas con mayor profundidad ms adelante en este mismo captulo.
24 La fuente de la informacin tambin es distinta para ambos casos.
Mientras para personas adultas la fuente principal es Gendarmera
de Chile, para las internaciones provisorias la fuente principal es el
Servicio Nacional de Menores. Ambas instituciones entregaron la informacin solicitada por el INDH para la realizacin de este captulo.
25 Gendarmera de Chile, Oficio 1564, del 8 de septiembre de 2014.
77
CUADRO 1.
TOTAL DE PERSONAS INGRESADAS
A PRISIN PREVENTIVA (2009-2013) 26
Total de
personas
CUADRO 2.
PERSONAS INGRESADAS A PRISIN PREVENTIVA
SEGN ESCOLARIDAD (2009-2013) 30
2009
2010
2011
2012
2013
23.912
22.614
22.008
24.492
25.112
2009
2010
2011
2012
2013
Sin Escolaridad
1,3%
1,4%
1,3%
1,1%
1,1%
1 Nivel Ed. Bsica

(1 a 4 bsico)
8,6%
8,6%
8,4%
7,8%
7,0%
2 Nivel Ed. Bsica

(5 a 6 bsico)
9,0%
9,0%
8,5%
8,4%
8,1%
3er Nivel Ed. Bsica

(7 a 8 bsico)
25,2%
24,8%
24,8%
24,8%
24,6%
Ed. Bsica
(Sin Informacin)
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
1er Ciclo Ed. Media

(1er a 2 medio)
21,1%
20,4%
20,8%
21,0%
21,0%
2 Ciclo Ed. Media

(3er a 4 medio)
28,1%
28,2%
29,1%
29,0%
30,1%
Ed. Media
(Sin Informacin)
0,7%
0,9%
0,6%
0,6%
0,6%
Ed. Superior
5,3%
5,9%
5,6%
6,3%
6,4%
Sin Informacin
0,6%
0,7%
0,7%
0,8%
0,9%
er
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin entregada por Gendarmera.
En el perodo analizado, el 88,5% de las personas en prisin

preventiva son hombres, y un 11,5% son mujeres27. Asimismo, se observa que las personas entre 18 y 23, y aquellas de
24 a 29 aos son quienes mayoritariamente han cumplido
prisin preventiva con un 28,7 y un 23,8% respectivamente como promedio en los cinco aos bajo anlisis, lo que
supera el 50% de las prisiones preventivas decretadas. Del
mismo modo, en promedio, entre 2009 y 2013, el 7,3% de
las prisiones preventivas han recado sobre personas con 50
aos de edad o ms. En cuanto al grupo etario entre 30 y
35 aos, si bien no concentran en promedio los porcentajes
ms altos de prisin preventiva (16,7%), son el nico grupo
que ha mostrado una tendencia continua al alza en el perodo bajo anlisis en la aplicacin de la prisin preventiva
En cuanto al nivel de escolaridad, el Cuadro 2 muestra el ni-
(14,8% el 2009; 15,8% el 2010; 16,6% el 2011; 17,5% el
vel educativo de las personas ingresadas a prisin preventiva
2012; y 18,8% el 2013) .
los ltimos cinco aos, destacndose que el 49,8% de ella
28
presenta estudios entre 1 y 4 medio (porcentaje prome-
Asimismo, en cuanto al tiempo promedio de duracin de la
dio entre los aos 2009 y 2013). Si bien representa la ma-
prisin preventiva, se estima que entre 2009 y 2013, una per-
yor concentracin de escolaridad, existe una proporcin no
sona habr estado, en promedio, 121,1 das en prisin preven-
menor de personas (17,9% en promedio) que no ha logra-
tiva. Cabe destacar que en los dos ltimos aos bajo estudio
do terminar sus estudios bsicos (hasta 6 bsico) o incluso
(2012 y 2013), el promedio anual ha sido menor (117, 1 y 98,1
no tiene escolaridad. Por el contrario, aproximadamente el
das, respectivamente), destacando en especial el ltimo ao29.
6% de las personas tienen estudios de educacin superior31.
30 Para estos efectos, se exhibe el nivel de escolaridad de la persona al

momento del ingreso a prisin preventiva, omitiendo el posible nivel
adquirido por medio de oferta programtica existente en las unidades
penales, en caso que existiese para esta poblacin.
31 Los bajos niveles de escolaridad de quienes estn preventivamente
en prisin debe ser un tema de preocupacin para el Estado, ya que,
como lo seal el Comit para los Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (Comit DESC) la educacin es un derecho humano
intrnseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del mbito de la autonoma de la persona,
la educacin es el principal medio que permite a adultos y menores
marginados econmica y socialmente salir de la pobreza y participar
plenamente en sus comunidades. Ver Comit DESC, Observacin
General N 13, El derecho a la educacin (artculo 13), 1999, prr. 1.
26 Cifra establecida considerando solo un registro de ingreso por persona por ao, es decir, independiente del nmero de ingresos de la
persona durante un ao calendario, se contabiliza solo uno de ellos
para evitar duplicidad. Sin embargo, si la persona presenta ingresos
en aos distintos, se contabiliza a dicha persona ms de una vez (representada por un solo ingreso en los aos que correspondan).
Con todo, una lectura completa de la cifra de 2013 debe considerar que la baja del promedio anual no necesariamente obedece a una
tendencia, ya que puede estar sesgado por el universo de los datos
analizados.
78
CUADRO 3.
DISTRIBUCIN DE ESCOLARIDAD POR RANGO ETARIO (2009-2013)
NIVEL ESCOLARIDAD
RANGO EDAD (AOS)

18 A 23
24 A 29
30 A 35
36 A 41
42 A 49
50 O MS
Sin escolaridad
0,5%
0,7%
1,0%
1,3%
2,4%
4,7%
Total Enseanza Bsica
43,5%
38,4%
39,6%
40,2%
45,2%
48,2%
Total Enseanza Media
52,8%
54,6%
51,7%
49,7%
44,3%
37,1%
Superior
2,9%
5,9%
7,3%
8,4%
7,6%
8,5%
S/I
0,3%
0,5%
0,5%
0,5%
0,5%
1,5%
Total general
100%
100%
100%
100%
100%
100%
S/I
TOTAL
GENERAL
1,8%
1,3%
14,6%
41,6%
18,9%
50,5%
3,3%
5,9%
61,4%
0,7%
100%
100%
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin entregada por Gendarmera.32
CUADRO 4.
DELITOS INGRESADOS A PRISIN PREVENTIVA, 2009-2013 32
2009
2010
2011
2012
2013
Cuasidelitos
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
Contra la fe pblica
0,2%
0,2%
0,3%
0,3%
0,3%
Contra la libertad e intimidad de las personas
4,0%
4,4%
4,4%
4,4%
4,1%
Leyes especiales
3,7%
3,6%
3,2%
2,8%
2,8%
Delitos econmicos
2,2%
2,1%
1,5%
1,8%
1,4%
Delitos funcionarios
0,3%
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
Ley de drogas
18,6%
19,7%
18,1%
17,0%
15,5%
Ley de trnsito
1,1%
1,4%
1,6%
1,6%
1,9%
Delitos sexuales
5,3%
5,1%
4,5%
4,4%
4,1%
Faltas
0,4%
0,5%
0,6%
0,6%
0,6%
Homicidios
3,8%
3,7%
3,3%
3,1%
3,3%
Hurtos
5,2%
5,4%
6,4%
6,6%
7,2%
Lesiones
5,2%
5,7%
5,7%
5,6%
5,1%
Otros delitos
6,0%
7,0%
9,1%
10,9%
10,9%
Otros delitos contra la propiedad
4,2%
5,0%
4,8%
4,8%
5,3%
Robos
23,9%
20,4%
19,7%
18,8%
18,9%
Robos no violentos
13,4%
13,4%
13,6%
13,8%
14,4%
Sin Informacin
2,5%
2,1%
3,1%
3,4%
3,9%
28.986
27.850
28.256
31.028
32.160
Total delitos
32 Se debe tener en consideracin dos elementos para este cuadro. En primer lugar, el cuadro muestra el total de delitos y no el total de personas en prisin
preventiva. La razn de esta situacin radica en que una persona puede tener asociada a una causa ms de un delito (por ejemplo, se lo juzga en una misma
oportunidad por el delito A cometido contra una persona y el delito B cometido contra otra) por lo que, el nmero de delitos sujetos a prisin preventiva
es distinto al nmero de personas sujetas a esa medida cautelar. En segundo lugar, la categorizacin delictual utilizada es la desarrollada por el Ministerio
Pblico, toda vez que Gendarmera no categoriza los delitos.
79
A nivel geogrfico, la poblacin que ingres a los distintos
aquellos tipificados como control de microtrfico (36,4% en
establecimientos penitenciarios de Gendarmera de Chile
promedio entre 2009 y 2013) y trfico ilcito de drogas del
por esta medida cautelar se concentr en la Regin Metro-
artculo 3 de la Ley (44,3% en promedio entre 2009 y 2013).
politana. Para cada ao se aprecia que 1 de cada 3 personas

que ingresaron a prisin preventiva lo hizo a un recinto pe-
Internaciones provisorias (adolescentes)35
nal en dicha regin. Tambin se destacan las cifras promedio
Segn informacin otorgada por el Servicio Nacional de
exhibidas en las regiones de Valparaso (12%), Libertador
Menores (Sename), entre 2009 y 2013 existe un total de
Bernardo OHiggins (7%), Biobo (8,8%), Antofagasta (6,5%)
10.169 ingresos de adolescentes a centros del Sename para
y La Araucana (5,9%). Contrario a lo anterior, las regiones
cumplir internacin provisoria.
del extremo sur de Chile muestran un pequeo impacto, en

trminos comparativos al resto de las regiones. En concreto,
CUADRO 5.
PERSONAS INGRESADAS A INTERNACIN
PROVISORIA (2009-2013)
en las regiones de Los Ros, Los Lagos, Aysn del General

Carlos Ibez del Campo y Magallanes y Antrtica Chilena
se concentra, en conjunto, un promedio de 6,6% de personas ingresadas a prisin preventiva33.
En cada ao, los delitos con mayor peso en el decreto de
una prisin preventiva corresponden a delitos de robo y
2009
2010
2011
2012
2013
Personas ingresadas a
internacin provisoria
2.980
1.975
1.709
1.720
1.785
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de Sename.
robo no violentos y a delitos establecidos en la Ley 20.000

que sanciona el trfico ilcito de estupefacientes y sustancias
Destaca en el desglose de las cifras por ao la baja de la
sicotrpicas (conocida como Ley de drogas). Sumando es-
poblacin cumpliendo internacin provisoria entre los aos
tas categoras, se aprecia una proporcin de 55,9%, 53,5%,
2009 y 2010 (de 2.980 a 1.975), y que en los aos siguientes
51,4%, 49,6% y 48,8% respectivamente sobre el total de
se mantuvo en torno a las 1.700 personas cumpliendo esta
delitos para cada uno de los aos analizados. Al respecto, la
medida. Al igual que en el sistema para personas adultas,
disminucin que se presenta ao tras ao respecto de estos
han sido mayoritariamente hombres los que han ingresado
delitos, se ve compensada por el aumento, principalmente,
a internacin provisoria con un promedio porcentual entre
en la proporcin de hurtos y otros delitos.
2009 y 2013 del 93,8%, mientras que en el mismo perodo
En materia de robos, la mayor parte de los ingresos a prisin
las mujeres corresponden al 6,2%. En cuanto al tramo etario
preventiva bajo esta categora delictual corresponde a delitos
en la aplicacin de las internaciones provisorias, es a los 17
de robo con intimidacin y/o violencia (43,3% y 37,5% respec-
y a los 16 aos donde ms se aplica esta medida, con un
tivamente en promedio en el perodo bajo anlisis), aunque
promedio entre 2009 y 2013 del 38,6% y un 29,4%, res-
una cifra importante (12,6% en promedio entre 2009 y 2013)
pectivamente. En el anlisis pormenorizado por ao llama la
corresponde a la comisin de robo por sorpresa. De la misma
atencin que los y las adolescentes de 14 aos, quienes en
manera, la mayor proporcin de delitos dentro de la categora
2011 y 2012 haban estado bajo su promedio de los ltimos
delictual de robos no violentos son aquellos robos en lugar
cinco aos (6,9%), el 2013 subieron su porcentaje al 7,5%.
habitado o destinado a la habitacin (53,3% en promedio entre 2009 y 2013) y aquellos en lugar no habitado (25,3% en
35 Todas las cifras que se entregan en este acpite, salvo aquellas donde se
especifique lo contrario, son a partir de informacin entregada por el
Sename, mediante Oficio N 1638, del 3 de julio de 2014. La base de
datos entregada por el servicio pblico contena un total de 12.548 registros, los cuales corresponden al total de delitos. En este sentido, hay ms
delitos que personas, toda vez que pueden ocurrir tres eventos: i) un individuo puede presentar ms de un ingreso a internacin provisoria entre
los aos 2009 y 2013; ii) un individuo puede presentar solo un ingreso a
internacin provisoria durante el perodo pero por distintas causas; y iii)
un individuo puede presentar solo un ingreso a internacin provisoria
durante el perodo, por la misma causa asociada a distintos delitos.
promedio durante el perodo bajo anlisis)34. Respecto de los

delitos especificados en la Ley de drogas, los dos delitos con
mayor proporcin dentro de esta categora corresponden a

34 Ibdem.
80
CUADRO 6.
PERSONAS INGRESADAS A INTERNACIN PROVISORIA POR ESCOLARIDAD (2009-2013) 36
2009
2010
2011
2012
0,1%
0,2%
0,3%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
0,0%
1 Nivel Ed. Bsica (1 a 4 bsico)
6,0%
6,2%
5,7%
7,2%
14,2%
16,8%
16,7%
16,2%
27,2%
26,1%
27,0%
27,0%
Nivelacin Ed. Bsica
8,2%
9,8%
8,1%
9,0%
1 Ciclo Ed. Media (1 a 2 medio)
27,5%
27,1%
29,2%
26,1%
er
2 Ciclo Ed. Media (3 a 4 medio)
7,0%
7,9%
6,7%
8,4%
8,0%
Nivelacin Ed. Media
38
Sin Escolaridad
Ed. Diferencial
er
er
er
37
er
er
2013
0,3%
0,2%
5,3%
17,8%
32,3%
4,5%
28,7%
7,3%
5,0%
5,0%
5,5%
2,6%
Ed. Superior
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
Programa ASR39
1,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Sin Informacin
1,2%
0,8%
1,1%
0,4%
0,3%
Total Poblacin
2.980
1.975
1.709
1.720
1.785
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de SENAME.36373839
En cuanto a la duracin de la internacin provisoria, las ci-
En cuanto a la escolaridad, el Cuadro 6 muestra que la ma-
fras muestran que, en promedio, durante los cinco aos bajo
yor parte de la poblacin ingresada a internacin provisoria
anlisis, una persona habr estado 81,5 das cumpliendo esta
presenta estudios entre 7 bsico y 2 medio, concentrando
medida. Cabe destacar la disminucin que hubo en el pro-
ms del 50% de los datos para cada uno de los aos bajo
medio anual de duracin de la medida en el ao 2013, el
estudio, observndose un mximo de 61% en el 2013.
que fue de 66,7 das, lo cual es menos que el ao 2012, don-
En trminos geogrficos, la poblacin ingresada a centros
de el promedio fue de 86,2 das. Si bien los promedios de
del Sename por internacin provisoria se concentr espe-
internacin provisoria son menores comparativamente a los
cialmente en la Regin Metropolitana (40,8% promedio de
de adultos, no debe olvidarse que los estndares internacio-
las internaciones provisorias en el perodo bajo anlisis),
nales establecen que para el caso de los y las adolescentes,
lo que implica que, entre 2009 y 2013, cuatro de cada 10
la medida cautelar privativa de libertad es excepcionalsima,
personas que ingresaron a internacin provisoria lo hicie-
debiendo preferirse aquellas que restringen en menor me-
ron a un centro del Sename en dicha regin. Cifras no me-
dida la libertad de los adolescentes.
nores son exhibidas para el mismo perodo en las regiones

de Valparaso (9,2% promedio) y Biobo (9,0% promedio).
36 Se debe tener presente que lo criterios para la clasificacin de escolaridad no necesariamente son los mismos entre el Servicio Nacional
de Menores y Gendarmera de Chile. Por lo mismo, no se hace un
anlisis comparativo entre ambos.
37 Programa Especial Bsica, consistente en nivelacin de estudios bsicos mediante modalidad flexible que permite obtener certificacin de
estudios, por medio de la rendicin de exmenes libres de validacin
de estudios de Educacin Bsica.
38 Programa Especial Media, consistente en nivelacin de estudios medios mediante modalidad flexible que permite obtener certificacin
de estudios, por medio de la rendicin de exmenes libres de validacin de estudios de Educacin Media.
39 Reescolarizacin para adolescentes privados de libertad, con modelo
de intervencin ASR - Programa de apoyo psicosocial y reinsercin
escolar para adolescentes privados de libertad.
Finalmente, debe notarse que las regiones ms extremas

del pas representan una pequea proporcin, por ao, de
personas que ingresan a internacin provisoria, como lo
evidencian las cifras promedio entre 2009 y 2013 para las
regiones de Arica y Parinacota (0,8%), Aysn del General
Carlos Ibez del Campo (0,9%) y Magallanes y Antrtica
Chilena (0,5%).
81
CUADRO 7.
DELITOS INGRESADOS A INTERNACIN PROVISORIA (2009-2013)
2009
2010
2011
2012
2013
Cuasidelitos
0,1%
0,0%
0,1%
0,0%
0,2%
Contra la fe pblica
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
Contra la libertad e intimidad de las personas
0,6%
0,5%
0,5%
0,6%
0,6%
Leyes especiales
1,9%
1,6%
1,6%
1,3%
1,3%
Delitos econmicos
0,0%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
Delitos funcionarios
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Ley de drogas
2,8%
4,2%
2,8%
2,5%
2,6%
Ley de trnsito
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
Delitos sexuales
1,6%
1,8%
2,0%
1,5%
1,4%
Faltas
1,2%
0,3%
0,4%
0,2%
0,4%
Homicidios
5,4%
5,3%
5,8%
5,8%
4,2%
Hurtos
1,3%
0,5%
0,6%
0,8%
0,7%
Lesiones
1,6%
0,9%
1,8%
1,1%
0,6%
Otros delitos
1,8%
1,0%
0,8%
1,0%
0,7%
Otros delitos contra la propiedad
2,0%
2,6%
2,1%
1,8%
2,6%
Robos
56,0%
55,9%
57,5%
55,2%
54,4%
Robos no violentos
19,7%
22,5%
20,4%
24,1%
26,4%
Sin Informacin
4,1%
2,8%
3,7%
4,1%
4,0%
Total delitos
3.884
2.403
2.071
2.051
2.139
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de SENAME.
En cuanto a cules son los delitos40 por los que los y las
sentido, los datos provenientes del Sename muestran que, de
adolescentes ingresan a internacin provisoria, el Cuadro 7
la poblacin que ingres a internacin provisoria por la cate-
muestra que en cada ao, la mayor proporcin corresponde
gora de robo, casi la totalidad (96,2% en promedio) lo hizo
a delitos contra la propiedad, particularmente aquellos ca-
por el delito de robo con intimidacin o robo con violencia
tegorizados como robos y robos no violentos. En concreto,
(52,8% y 43,4% respectivamente en promedio entre 2009 y
sumando ambas categoras, se obtiene una proporcin to-
2013). De la misma forma, de aquellas personas que ingresa-
tal de 75,7%, 78,4%, 77,9%, 79,3% y 80,8% respectivamente
ron a esta medida cautelar por el delito de robo no violento,
para cada uno de los aos bajo estudio. As, es posible men-
en promedio entre 2009 y 2013, el 87,4% lo hizo por haber
cionar que, al menos, siete de cada 10 personas que ingresa-
cometido un delito de robo en lugar habitado o destinado a
ron a internacin provisoria, lo hicieron por la comisin de
la habitacin, mientras que el resto corresponde, en general,
un delito de robo o robo no violento.
al delito de robo en lugar no habitado y robo en bienes nacionales de uso pblico.
Una desagregacin ms especfica de las categoras robo y

robo no violento, puede ser an ms informativa. En este
PRISIN PREVENTIVA Y
PUEBLOS INDGENAS
40 Se deben tener en consideracin dos elementos para la lectura del

Cuadro 7. En primer lugar, los datos exhibidos corresponden al total
de delitos cometidos que dieron lugar a internacin provisoria y no
al total de personas sujetas a dicha medida. Esta situacin tiene lugar
pues una persona puede tener asociada a su causa ms de un delito,
por lo que, el nmero de delitos es distinto al nmero de personas.
En segundo lugar, los delitos que se muestran en el Cuadro 7 se basan
en una categorizacin realizada en torno a la clasificacin realizada
por el Ministerio Pblico, ya que los datos no contenan categoras
claras que permitieran agrupar los delitos registrados por el Servicio
Nacional de Menores.
Integrantes del pueblo mapuche, en particular procesados por

legislacin antiterrorista, han sido afectados por largas prisiones preventivas en el contexto de los procesamientos de que
han sido objeto por delitos presumiblemente cometidos en el
marco de los conflictos por tierra en la regin de La Araucana.
Como fuera constatado por la Corte IDH en su fallo en el
82
caso Norin Catrimn y otros vs. Chile, ocho personas mapu-
Rit N 5662-11 del Tribunal de Garanta de Puente Alto, es-
che procesadas y condenadas por Ley 18.314 (que determina
tuvo en condicin de tramitarse conjuntamente con aquella
conductas terroristas y fija su penalidad) entre los aos 2001 y
por la que actualmente cumple condena, Rit 9113-2011, del
2014, sufrieron largos perodos de prisin preventiva. En todos
mismo juzgado, de manera que es procedente dar aplicacin
estos casos los perodos de prisin preventiva excedieron el
al artculo 164 del Cdigo Orgnico de Tribunales en relacin
plazo de un ao, y como se analiza en la sentencia de la Corte
al artculo transitorio del Cdigo Procesal Penal y reconocer
IDH, en la gran mayora de los casos hubo una denegacin sis-
como abono a la pena el tiempo que permaneci privado de
temtica de las revisiones de medida cautelar y solicitud de sus-
ella en la referida causa Rit N 5662-1144. Siendo que la re-
titucin de estas. Al respecto la Corte IDH estim que las de-
gulacin de esta figura no fija una restriccin temporal, queda
cisiones de adopcin y mantenimiento de la prisin preventiva
la pregunta acerca de por qu la Corte Suprema utiliza un
no se ajustaron a los requisitos de la Convencin Americana en
criterio restrictivo para su aplicacin al exigir que las causas
cuanto a la necesidad de basarse en pruebas suficientes y per-
hayan sido tramitadas conjuntamente. Por su parte, la Corte
seguir un fin legtimo y a la obligacin de revisin peridica41,
de Apelaciones de San Miguel rechaz un recurso de amparo
agregando posteriormente que el Estado viol los derechos a
constitucional donde se solicitaba el abono de una pena para
la libertad personal, a no ser sometido a detencin arbitraria y
una persona que cumpli 443 das de prisin preventiva para
a no sufrir prisin preventiva en condiciones no ajustadas a los
luego ser absuelta y que, posteriormente, por causas distintas,
estndares internacionales, consagrados en el artculo 7.1, 7.3 y
fue condenada a 61 das por el delito de receptacin y a 10
7.5 de la Convencin Americana, y el derecho a la presuncin
aos y un da por robo con intimidacin. La Corte recha-
de inocencia, consagrado en el artculo 8.2 de la Convencin
z el recurso, ya que el abono en este caso constituye un
Americana, todo ello en relacin con el artculo 1.1 de la Con-
atentado en contra del deber del Estado de promover la paz
vencin Americana42.
social, y de no incentivar la ejecucin de conductas criminales, y existiendo otras alternativas para remediar el posible
ABONO DE LA PENA
injusto que se pudo haber cometido respecto del recurrente,

como se ha razonado en el motivo anterior, resulta que la
La legislacin permite por medio de lo que se denomina
presente accin constitucional no puede prosperar y debe
abono de la pena que los das en que una persona estuvo
ser rechazada45. Cuando la Corte hace referencia a que exis-
privada de libertad con anterioridad a la condena, sean abo-
ten otras alternativas para remediar el posible injusto que
nados a la sentencia definitiva43. Esta figura tambin ha sido
se pudo haber cometido (los 443 das privado de libertad
utilizada para abonar los das privados de libertad en causas
para luego ser absuelto), est haciendo referencia a la accin
por las cuales la persona no fue condenada, a causas poste-
que nace del artculo 5 de la Ley Orgnica Constitucional del
riores donde la misma persona s fue condenada, como una
Ministerio Pblico la que, como se analiza en este captulo, no
manera de resarcir el dao provocado por la prisin preven-
ha resultado eficaz para resolver esta materia.
tiva original. Con todo, la Corte Suprema ha estipulado como

restriccin que ambos procesos deben haber sido tramitados
Un ejemplo donde el abono de pena fue aplicado es el de
en forma conjunta. As, por ejemplo, la Corte ha manifestado
Hctor Llaitul, comunero mapuche condenado a 25 aos
que atendido el mrito de los antecedentes [], de los que
de privacin de libertad condena rebajada posteriormen-
se desprende que la investigacin correspondiente a la causa
te por la Corte Suprema a 14 aos por el delito de robo

con intimidacin y homicidio frustrado contra un fiscal. En
abril de 2014, el Juzgado de Garanta de Caete resolvi
41 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros vs. Chile, 29 de mayo de

2014, prr. 349.
42 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros vs. Chile, 29 de mayo de
2014, prr. 358.
43 La figura legal del abono es interpretada a partir de dos artculos
especficos. Por una parte, el artculo 164 del Cdigo Orgnico de
Tribunales y, por otra, el artculo 348, inciso segundo, del Cdigo
Procesal Penal.
44 Corte Suprema, Rol 5936-2012, 7 de agosto de 2012, considerando

nico.
45 Corte de Apelaciones de San Miguel, Rol 169-2014-AMP, 10 de julio
de 2014, considerando 6.
83
abonar el ao y ocho meses que anteriormente Llaitul ha-
La jurisprudencia que se analiza a continuacin en materia
ba cumplido en prisin preventiva por procesos ante la
de indemnizacin por error judicial, da cuenta de los
justicia militar46.
errores o arbitrariedades que tienen lugar con ocasin de

la solicitud de prisin preventiva. En los casos analizados, la
Con todo, una interpretacin armnica del abono de la pena
accin constitucional interpuesta no fue acogida en ningn
con el derecho internacional de los derechos humanos y, en
caso. Los motivos que dan lugar a rechazar las solicitudes
especial, con el principio de interpretacin pro persona, indica-
guardan relacin fundamentalmente con que: i) la accin
ra que si lo que se quiere es resarcir a la persona por los das
constitucional del articulo 19 N 7 letra i) no procede con
privados de libertad, el abono podra aplicarse en una causa
ocasin de la solicitud de prisin preventiva, pues esta es
posterior, aunque esta no haya sido tramitada conjuntamente.
una facultad ejercida por el Ministerio Pblico, y dicha accin

procede solo para exigir la responsabilidad que emane del
MEDIDAS DE REPARACIN
Poder Judicial; ii) este ltimo no tiene responsabilidad en

dar lugar a la prisin preventiva si los antecedentes que le
Es un principio fundamental del derecho internacional de los
expone el fiscal solicitante se aprecian como razonables; y
derechos humanos que toda violacin a los derechos huma-
iii) formalmente, la orden de prisin preventiva no implica
nos debe ser reparada. Como ha sealado la Corte IDH al
ni sometimiento a proceso ni una condena, como lo exige
producirse un hecho ilcito imputable a un Estado surge de
la norma constitucional que rige esta accin49.
inmediato la responsabilidad internacional de este por la violacin de una norma internacional, con el consecuente de-
Si bien el perodo bajo anlisis es entre los aos 2009 y
ber de reparacin y de hacer cesar las consecuencias de la
2013, es interesante partir con una sentencia de la Corte
violacin47. En este sentido, tal como se sealara en un inicio,
Suprema que es anterior a este perodo, en la medida en
la legislacin interna provee a priori dos mecanismos para
que desarrolla criterios y da luces en torno a los requisitos
reparar a la persona que habiendo cumplido prisin preven-
que se deben tener en cuenta a la hora de presentar esta
tiva para luego haber sido absuelto o condenado a una pena
accin50.
distinta de la privativa de libertad, busca ser reparada por la
La demandante de la indemnizacin de perjuicios aleg
afectacin a su derecho a la libertad individual: la indemniza-
que fue privada de libertad por un ao luego de ser for-
cin por error judicial del artculo 19 N 7 literal i de la CPR
malizada por el delito de parricidio, el cual habra cometi-
y la accin indemnizatoria que surge del artculo 5 de la Ley

19.640 Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico. A con49 En sentencia de junio de 2014 sobre un caso especfico, la Corte Suprema tuvo una interpretacin distinta a la que mantuvo durante el
perodo 2009-2013. Ver Corte Suprema, Rol 4921-2014, 9 de junio
de 2014. En un sistema judicial donde las sentencias no establecen precedentes vinculantes de efecto erga omnes, queda planteada la pregunta
acerca de si se mantendr este criterio o si fue solo un caso aislado.
50 Bajo el sistema procesal penal antiguo (inquisitivo) hubo casos excepcionales donde se acogi la accin de indemnizacin por error
judicial. Ver Salinas Gmez contra el Fisco; Vegas Rojas contra el
Fisco; Araya Molina contra el Fisco; y Mrquez Fuentes contra el
Fisco. Tambin, a propsito del caso La Calchona, ocurrido en la
regin del Maule en 1989, donde fue encontrada muerta Mara Soledad Opazo Seplveda, fueron condenados por homicidio calificado
Jos Alfredo Soto Ruz, Juan Manuel Contreras San Martn y Vctor
Eduardo Osses a penas entre 5 y 10 aos de privacin de libertad.
Para cuando la Corte de Apelaciones de Talca los absolvi de todos los
cargos, los tres acusados ya llevaban cinco aos en prisin preventiva.
Debido a que la Corte Suprema rechaz la accin de indemnizacin
por error judicial, los tres exacusados acudieron a la Comisin IDH,
caso que se resolvi mediante Solucin Amistosa, pidiendo el Estado
perdn en un acto pblico y prometiendo revisar la regulacin de
dicha accin. Ver, CIDH, Informe 32/02, Solucin Amistosa peticin
11.715, 12 de marzo de 2002.
tinuacin se analizarn ambas acciones mediante sentencias

judiciales emitidas durante el perodo 2009 a 2013.
Accin constitucional de indemnizacin

por error judicial48
46 Juzgado de Garanta de Caete, Causa RUC 0800932944-4, RIT 11442008, 29 de abril de 2014.
47 Corte IDH, caso Trujillo Oroza vs. Bolivia, 27 de febrero de 2002,
prr. 60.
48 A las sentencias se tuvo acceso mediante el sitio web del Poder Judicial.
En este sentido, la bsqueda se centr en sentencias dictadas entre el
ao 2009 y 2013, que en el acpite recursos hubiese sealado alguna
de las siguientes frases: solicitud de declaracin previa de existencia de
error judicial, solicitud de indemnizacin judicial o error judicial.
As, se obtuvieron 117 resultados, de los cuales se filtraron aquellas
causas no penales y aquellas que, siendo penales, la solicitud no era motivada por un error en la solicitud de prisin preventiva. De esta forma
se llega a tres causas.
84
do contra su cnyuge, hechos por los que le fue impues-
Debido a lo anterior, el fallo de la Corte seala al respecto
ta la medida cautelar de prisin preventiva, padecindola
que no prosper en consecuencia, la alternativa de hacer
durante todo el transcurso del procedimiento por el que
procedente la indemnizacin para el caso de ordenarse una
luego fue acusada, a pesar de lo cual posteriormente fue
prisin preventiva52. En otras palabras, para la Corte Supre-
absuelta por el Tribunal Oral en lo Penal de Chilln. La
ma el requisito de haber sido sometido a proceso o conde-
demandante estim que la resolucin en la que se habra
nado, como lo exige el artculo 19 N 7 literal i de la CPR,
cometido el error judicial por el que pide ser indemnizada
no se cumple con la orden de prisin preventiva, ya que esta
es la orden de prisin preventiva, en la cual el Tribunal de
ni somete a proceso ni implica una condena.
Garanta le habra infligido un injusto y despiadado ve-
En un segundo caso ocurrido el 2013, varios absueltos por
jamen, al aceptar [] la imputacin de la Fiscala de ser
el delito de incendio solicitaron indemnizacin de perjuicios,
autora del asesinato de su marido (Pea, 2008: 37). La
alegando que fueron privados de libertad tras ser forma-
Corte Suprema rechaz lo solicitado por medio de un
lizados por dicho delito, motivo por el cual se les impuso
anlisis tanto de forma como de fondo.
la medida cautelar de prisin preventiva, luego de lo cual
Respecto de la forma, se aboc a establecer si la resolu-
fueron acusados para finalmente ser absueltos en juicio oral.
cin que decreta la prisin preventiva puede ser declarada
La absolucin habra tenido lugar puesto que la imputacin
injustificadamente errnea o arbitraria. Al respecto, la Cor-
se sostena exclusivamente en un testigo protegido que
te afirm que la norma constitucional [] autoriza este
cambi su versin de los hechos durante el proceso, as
procedimiento solo respecto de quien ha sido sometido a
como porque el actuar de la polica en diversas diligencias
proceso o condenado en cualquier instancia, por resolucin
de investigacin no fue objetivo. Al respecto, la fiscal judi-
que esta Corte Suprema declare injustificadamente errnea
cial en su informe seal que la formalizacin no es una
o arbitraria. [E]n el actual Cdigo Procesal Penal [] no
actuacin judicial, sino del rgano persecutor, por lo que
existe la antigua resolucin por medio de la cual se someta
no cabe injerencia en sta a la judicatura, y que la prisin
a proceso a un inculpado, de manera que esta etapa queda
preventiva fue otorgada por cumplirse con los requisitos del
excluida como base de sustentacin de una accin indemni-
artculo 140 del Cdigo Procesal Penal53, agregando que la
zatoria. En consecuencia, solo sera procedente reclamar el
formalizacin, acusacin y peticin de prisin preventiva son
derecho a ser indemnizado, una vez dictado sobreseimiento
actuaciones que, al ser ejecutadas por el Ministerio Pblico,
definitivo o sentencia absolutoria, respecto de quien hu-
se rigen por el artculo 5 de la Ley Orgnica Constitucio-
biere sido condenado en cualquier instancia por sentencia
nal de dicho organismo54. As, la Corte Suprema rechaz
que posteriormente la Corte Suprema declare injustificada-
esta accin, ya que de los antecedentes aportados por los
mente errnea o arbitraria . Contina la sentencia, dando
solicitantes no aparece elemento alguno que permita califi-
cuenta de la discusin parlamentaria verificada con moti-
car como injustificadamente errnea o arbitraria la prisin
vo de la reforma constitucional del ao 2005, en la que se
preventiva que afect a los actores, motivo por el cual la
pretendi cambiar esta norma modificando la frase el que
pretensin ser desechada55.
51
hubiere sido sometido a proceso por el que hubiere sido
El tercer caso en anlisis es sobre una persona que deman-
privado de libertad, acusado. El Poder Ejecutivo de enton-
d indemnizacin de perjuicios, alegando que fue privada
ces propuso reemplazar la expresin sometido a proceso
de libertad luego de que fuera formalizada, junto con otros
por acusado, sin embargo, no hubo modificacin alguna.
funcionarios de la Polica de Investigaciones, por el delito

de trfico ilcito de estupefacientes, motivo por el cual se
51 Corte Suprema, 2 de julio de 2008, Rol 3815-2006, considerando 2. El

sometimiento a proceso era una instancia propia del antiguo procedimiento penal, el que, salvo para las causas incoadas con anterioridad a
la reforma procesal penal y que estn aun vigentes, ya no se aplica en
nuestro pas. El Cdigo Procesal Penal actual no contiene la instancia
de sometimiento a proceso.
52
53
54
55
85
Corte Suprema, 2 de julio de 2008, Rol 3815-2006, considerando 2.

Corte Suprema, Rol 7937-2012, 14 de marzo de 2013, considerando 3.
Ibdem.
Ibdem, considerando 4.
le impuso por parte de Corte de Apelaciones de San Miguel la medida cautelar de prisin preventiva, siendo que el
Accin del artculo 5 de la Ley Orgnica

Constitucional del Ministerio Pblico59
Juzgado de Garanta de San Bernardo solamente le haba
Para los efectos del presente apartado se seleccionaron
impuesto la medida cautelar de arresto domiciliario total.
cuatro sentencias60. Cabe adelantar que ninguna fue aco-
Posteriormente, le fue revocada la medida cautelar de pri-
gida por parte de tribunales. El motivo para rechazar las
sin preventiva y finalmente fue absuelto en juicio oral, pues
demandas guarda relacin con que no se pudo acreditar
se tuvo por establecido que l desconoca la accin ilcita
que la conducta del Ministerio Pblico fuera injustificada-
que estaban llevando sus compaeros de labores.
mente errnea o arbitraria. Los casos analizados muestran
El Consejo de Defensa del Estado en representacin del
que la interpretacin judicial, en especial la de la Corte Su-
Estado seal como argumento para desechar esta solici-
prema, ha tendido a establecer un estndar alto de prueba
tud que la decisin impugnada no son sentencias condena-
tanto respecto del requisito de la existencia una actuacin
torias ni autos de procesamiento, sino que la formalizacin
errnea o arbitraria, como tambin respecto de qu casos
de la investigacin, actuacin que compete exclusivamente
estas estn injustificadas. Si bien el Ministerio Pblico, como
al rgano persecutor, y la prisin preventiva [] es una me-
rgano persecutor, requiere de autonoma y es tolerable
dida cautelar que no importa un juicio de culpabilidad por
un margen de error que no sea consecuencia de la arbi-
lo que no afecta la presuncin de inocencia . Asimismo, la
trariedad para llevar a cabo sus actuaciones en el proceso
fiscal judicial, al igual que en el caso anterior, sugiri en su in-
penal, tales actuaciones no pueden quedar sujetas a criterios
forme que se declare carente de mrito e improcedente la
vagos y carentes de lmites que impliquen que no exista
solicitud, debido a que la formalizacin no es una actuacin
responsabilidad alguna frente a la manera en que se gua la
judicial, sino que una accin del rgano persecutor, quien es
investigacin penal.
quien ejerce la accin penal .
En un primer caso, los demandantes solicitaron al 2 Juz-
En definitiva, la Corte Suprema estableci que las circuns-
gado Civil de Talca la indemnizacin de perjuicios alegando
tancias expuestas [] otorgan razonabilidad a la resolucin
que fueron privados de libertad por casi un ao luego de
que decret la prisin preventiva, por cuanto, en ese estadio
ser formalizados por dos delitos de incendio, hechos por
56
57
procesal, la imputacin directa efectuada por un copartcipe

ms el hecho de encontrarse presente en una de las etapas
59 Como ya se sealara, esta accin est consagrada en el artculo 5 de

la Ley 19.640 Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico, al sealar que el Estado ser responsable por las conductas injustificadamente errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico.
60 El Ministerio Pblico inform de 36 causas desde 2003 hasta agosto
de 2014, donde este tuvo la calidad de demandado por indemnizacin
de perjuicios al amparo del artculo 5 de la Ley 19.640. Se procedieron a analizar las 36 causas en la pgina web del Poder Judicial, pero
solo se pudo obtener informacin de 21, pues de las restantes 15 o
no haba informacin disponible (13 casos) o el rol informado por el
Ministerio Pblico no corresponda (2 casos). De las 21 causas con
informacin disponible, 9 de ellas quedaron descartadas por referirse
a hechos donde el demandante no tena la calidad de imputado en
una investigacin penal, pero haba sufrido un perjuicio por parte del
Ministerio Pblico por otros motivos. De las 12 causas restantes, 6 de
ellas quedaron descartadas por ser hechos en donde el demandante,
siendo imputado por el Ministerio Pblico, no fue sujeto a la medida
cautelar de prisin preventiva. En consecuencia, el universo til de
causas objeto de anlisis quedo reducido a 6 casos. De estos, 2 de ellos
quedaron descartados en cuanto la accin fue abandonada por el demandante antes de que hubiera pronunciamiento definitivo en primera instancia. Los 4 casos que restan son los analizados en este acpite.
Estos casos cumplen con el perfil requerido, pues, si bien no en todos
ellos la persona demandante fue sometida a prisin preventiva entre
el perodo 2009-2013, el resultado final de las acciones interpuestas
s fue decidido durante ese perodo y permite establecer cul fue el
criterio de la jurisdiccin durante el perodo estudiado.
de comisin del ilcito tienen la aptitud suficiente para albergar una presuncin fundada de su participacin58.
En estos tres casos analizados, la accin de indemnizacin
por error judicial establecida en la Constitucin Poltica de
la Repblica no arroj resultados favorables para las personas que, habiendo sido formalizadas y sometidas a prisin
preventiva, luego fueron absueltas.
56 Corte Suprema, Rol 7279-2012, 18 de marzo de 2013, considerando 2.

57 Ibdem, considerando 3.
86
los que fueron sujetos a prisin preventiva, luego acusados
impide concebirlas como faltas de justificacin, caprichosas
y condenados en un primer juicio oral, el que posterior-
o irracionales, particularmente si, como ha quedado dicho
mente fue declarado nulo para ser absueltos en un segun-
ms arriba, la privacin de libertad de los hoy da deman-
do juicio oral.
dantes no se debi a ellas y su absolucin no obedeci
a que se haya establecido la inocencia de los imputados,
En cuanto a la prisin preventiva, sealaron que sta fue so-
sino porque no se pudo comprobar que solamente ellos
licitada por el Ministerio Pblico usando antecedentes falsos
hayan podido dar origen a los hechos investigados65.
o tergiversados, lo que se tuvo por acreditado tanto por el

2 Juzgado Civil de Talca como por la Corte de Apelaciones
Por su parte, en su voto disidente, el Ministro Sergio Muoz
de Talca, acogiendo ambas instancias lo demandado. Sin em-
estuvo por ratificar las sentencias de las instancias anterio-
bargo, al conocer la Corte Suprema los antecedentes , esta
res, ya que el actuar del Ministerio Pblico en este caso
revoc la sentencia en voto dividido, negando la indemniza-
configur[] una conducta injustificadamente errnea o ar-
cin solicitada por los demandantes. Para ello, se refiere en
bitraria [] en los trminos exigidos por el artculo 5 de la
primer lugar sobre el estndar requerido para valorar una
Ley N 19.640 pues, sin duda alguna, la reticencia mostrada
conducta como injustificadamente errnea y arbitraria. En
a la hora de poner a disposicin de la judicatura los antece-
tal sentido sostiene que para el acogimiento de la deman-
dentes a que se ha hecho referencia ms arriba no puede
da no basta con que el proceder del ente perseguidor sea
ser entendida sino como un proceder arbitrario, esto es,
meramente equivocado, inexacto o desacertado, sino que
guiado por el mero capricho de la autoridad de que se trata
tambin debe estar falto de justificacin .
o, al menos, injustificadamente errneo66.
Dicho lo anterior, la Corte Suprema agreg que, en aten-
En un segundo caso, dos hermanos demandaron indemniza-
cin a la prueba rendida y su valoracin, pudo concluir
cin de perjuicio, alegando que fueron privados de libertad
que la prisin preventiva que los afect con ocasin de la
al ser formalizados por el delito de abigeato, hechos por
investigacin de los delitos de incendio tantas veces refe-
el que fueron sujetos a prisin preventiva para luego ser
ridos no se bas en los medios de conviccin que califican
sobresedos definitivamente por la causal de artculo 250
de falsos, tergiversados o inexistentes, sino que se fund
literal b del Cdigo Procesal Penal, es decir, cuando apa-
en otros antecedentes, que las propias resoluciones citan y
reciere claramente establecida la inocencia del imputado.
que consisten, sucintamente, en prueba pericial, indiciaria y
Cabe sealar que, previo a la declaracin de sobreseimiento
testimonial , de modo tal que neg la existencia de una
definitivo, el Ministerio Pblico decidi no perseverar en la
relacin de causalidad entre el antecedente tergiversado
investigacin, y que ese fue el motivo por el cual ces la pri-
que se invoc y la concesin de la prisin preventiva que
sin preventiva de los imputados. Ante tales circunstancias,
afect a los demandantes . La Corte rechaz la indemni-
el tribunal estim que no puede menos que estimarse que
zacin solicitada en razn de que las conductas imputadas
en el caso sub-jdice, la imputacin de los actores como
al Ministerio Pblico no pueden ser conceptuadas como
supuestos responsables de un ilcito cuya investigacin no
injustificadamente errneas o arbitrarias, pues salta a la
lleg a su fin, se realiz dentro de un procedimiento legal,
vista que si bien mediaron actuaciones de dicho rgano
regular, de ordinaria ocurrencia; por consiguiente, no se ad-
pblico que pueden ser definidas como equivocadas, ellas
vierte, por un lado, la falta de servicio que se alega, y por
se basaron en los antecedentes existentes en la investiga-
otro, el hecho ilcito que se imputa67.
61
62
63
64
cin llevada a cabo o, de no ser as, resultaron irrelevantes

en la adopcin de las decisiones del tribunal, situacin que
61
62
63
64
65 Corte Suprema, Rol 5911-2011, 11 de julio de 2013, considerando 14.

66 Corte Suprema, Rol 5911-2011, 11 de julio de 2013, voto disidente
Ministro Muoz, considerando 11.
67 1er Juzgado Civil de Concepcin, Rol 7588-2009, 13 de diciembre de
Corte Suprema, Rol 5911-2011, 11 de julio de 2013.

87
En un tercer caso, una persona demand indemnizacin de
y la participacin del demandante71. En un sentido similar
perjuicios alegando que fue privada de libertad luego de ser
se pronunci la Corte de Apelaciones de Concepcin, que
formalizada por el delito de robo con violencia, hecho por
confirm la sentencia de primera instancia72.
el que fue sujeta a prisin preventiva por 11 meses y por
Un cuarto caso se refiere a la demanda de indemnizacin
el que luego fue absuelta en juicio oral, sosteniendo que los
de perjuicios de una persona que aleg haber sido sometida
antecedentes que fundaron la formalizacin y la solicitud de
a prisin preventiva por aproximadamente cuatro meses al
prisin preventiva realizada por el Ministerio Pblico eran
ser formalizada por el delito de robo con violencia, hecho
falsos.
por el que posteriormente el Ministerio Pblico ejerci la
Sin embargo, de la prueba rendida, el tribunal civil deter-
facultad de no perseverar en la investigacin. En este caso
min que el demandado fue formalizado no solo por el
la persona imputada pas por distintas medidas cautelares,
delito de robo con violencia, sino que tambin por los deli-
partiendo por la ms gravosa (prisin preventiva, la cual fue
tos de receptacin y por el delito de uso de placa patente
revisada y confirmada en cuatro oportunidades), pasando
adulterada, y que se decret la prisin preventiva por los
por arresto domiciliario y luego firma mensual, hasta que el
antecedentes que fundamentaban cada uno de los distintos
Ministerio Pblico ejerci su facultad de no perseverar en
hechos que le eran imputados . El tribunal civil, asimismo,
la investigacin73.
68
recalc que la medida cautelar fue revisada y confirmada en
La Corte Suprema, conociendo del caso, seal que la ac-
cuatro oportunidades diversas por el Juzgado de Garanta
tuacin del fiscal representante del Ministerio Pblico no
correspondiente69. As, para el tribunal civil, la decisin de
haba sido injustificadamente errnea o arbitraria. Para llegar
disponer para el actor la medida cautelar de prisin preven-
a esa conclusin no solo se consider que la etapa proce-
tiva se justific ms que nada en la imputacin del delito
sal en que se encontraba la causa era de investigacin, en
de robo con violencia, cuya pena de crimen justificaba la
que el nivel de certeza exigible para la imputacin de un
aplicacin del artculo 140 del Cdigo Procesal Penal. Lo
hecho resulta satisfecha prima fascie con las diligencias de
anterior queda ms claro si se considera que, una vez que
investigacin a la fecha realizadas y que la conducta del ente
fue retirada la formalizacin por el delito de receptacin,
persecutor se ajust al procedimiento segn su personal
el Juzgado de Garanta de Yungay mantuvo en dos oportu-
percepcin racional que tena, que es la crtica que efec-
nidades posteriores la misma medida cautelar70. En virtud
ta el recurrente al alcance que los sentenciadores habran
de lo anterior, el tribunal concluye que en el caso de autos,
dado al artculo 5 de la Ley 19.640, sino adems que existan
los daos que el actor estima consecuencia del supuesto
dos testigos presenciales de los hechos que haban prestado
obrar errneo y arbitrario del Ministerio Pblico, aun de
declaracin en orden a reconocer como uno de los asaltan-
ser efectivos, no son la causa de la prisin que le afect por
tes al actor, que lo identificaron en rueda de imputados y
espacio de 11 meses, puesto que ella no solo fue dispuesta
en la exhibicin fotogrfica; que las audiencias se verificaron
en la audiencia de formalizacin de 16 de enero de 2006,
con la asistencia de todos los intervinientes, existiendo en
donde los documentos enmendados fueron exhibidos, sino
consecuencia los debidos contrapesos en las pretensiones
que fue mantenida por el Juzgado de Garanta de Yungay
de las partes; y que la decisin jurisdiccional se determin
en cuatro oportunidades posteriores, incluso cuando ya no
con la valoracin de todos los antecedentes aportados a la
contaba con la formalizacin del delito de receptacin, so-
fecha. En este sentido, no se prob que el Ministerio Pblico
bre el que tales antecedentes eran prueba de los hechos
hubiera ocultado o tergiversado la realidad para obtener
71 3er Juzgado Civil de Concepcin, Rol C-9176-2009, 3 de agosto de

72 Corte de Apelaciones de Concepcin, Rol 1924-2011, 26 de junio de
2012, considerandos 5 y 8.
68 3er Juzgado Civil de Concepcin, Rol C-9176-2009, 3 de agosto de

88
BIBLIOGRAFA
una determinada decisin en lo que se refiere a la mantencin de la prisin preventiva del imputado74.
Centro de Estudio de Justicia en las Amricas (2013). Prisin
Para la Corte Suprema, la exigencia legal en torno a que la
preventiva en Amrica Latina: Enfoques para profundizar el
conducta imputada sea errnea y arbitraria se complemen-
debate. Santiago.
ta con el requerimiento de que ello sea, adems, injustificado. Sostiene que esta exigencia tiene tal dimensin porque
Duce, M., & Riego, C. (2011). La prisin preventiva en Chile: Anlisis
la requiere la actividad investigativa criminal, la que como
de los cambios legales y su impacto. Santiago: Ediciones UDP.
otra cualquiera realizada por el ser humano est expuesta
a incurrir en equivocaciones o desaciertos, los cuales son
2011. Situacin de los derechos Humanos en Chile. Santiago.
explicables a causa de las limitaciones inherentes a la natu-
raleza del hombre, de cuyas virtudes y defectos participan,
como es obvio, los fiscales75.
Morales, A., Muoz, N., Welsch, G., & Fbrega, J. (2012). La
El estndar probatorio que aplica la Corte Suprema en los
reincidencia del sistema penitenciario chileno. Paz Ciudadana.
casos analizados estara en tensin con la vaguedad con que
Nash, C. (2009). Las reparaciones ante la Corte Interamericana de
el artculo 140 del CPP plantea las hiptesis de aplicacin de
Derechos Humanos (1988-2007). Santiago.
la prisin preventiva, en especial en cuanto al peligro para la

sociedad. En este sentido, mientras la ley contempla diversas
hiptesis de aplicacin de esta medida que son vagas en su
redaccin, la responsabilidad de los agentes estatales en la
aplicacin de esta medida queda sujeta a altos estndares
que impiden el establecimiento de tales responsabilidades.
Esto podra servir como incentivo perverso para el Ministerio Pblico, en el sentido de que si son escasas las posibilidades de ser sancionado en virtud del artculo 5 de la Ley
del ente persecutor, entonces no habra riesgo en solicitar
reiteradamente la prisin preventiva, lo que afecta asimismo
el carcter excepcional de esta medida.

75 Ibdem.
89
Ejercicio de
derechos
sin discriminacin
1. Trabajo no remunerado
en el mbito domstico
2. Autonoma de las personas
con discapacidad mental
3. Derechos de las personas afrochilenas
4. Derechos de nios, nias y adolescentes
vctimas y testigos en procesos judiciales
5. Derecho a la liber tad religiosa
TRABAJO NO REMUNERADO EN EL MBITO DOMSTICO
TRABAJO NO REMUNERADO EN EL MBITO DOMSTICO
ANTECEDENTES
Especial sobre la extrema pobreza de elaborar un informe

sobre el trabajo domstico no remunerado (2013) y sus
El 15 de julio de 2014 se promulg la Ley 20.761, y con ello,
efectos sobre los derechos humanos de las mujeres.
los padres trabajadores podrn hacer uso de un permiso
El trabajo domstico no remunerado se lleva a cabo en
de hasta una hora al da para alimentar a sus hijos o hijas
dos grandes reas: la produccin de bienes y servicios
de hasta 2 aos de edad, permiso que hasta esa fecha era
para el grupo familiar (cocina, lavado, planchado, limpieza,
exclusivo para las madres trabajadoras. La reforma se suma
compras), tambin denominadas tareas domsticas, y la
a una lenta pero sostenida generacin de oportunidades
entrega de cuidados (alimentar, vestir, asear, acompaar) a
ofrecidas por la normativa laboral para una distribucin ms
personas que requieren apoyo para sus funciones bsicas
equitativa de las responsabilidades familiares, reconociendo
(nios/as, adultos/as y/o personas mayores en situacin de
que, en efecto, las trabajadoras en Chile deben conciliar sus
dependencia temporal o permanente, por enfermedad, ac-
obligaciones laborales con otras tareas derivadas del rol ex-
cidente o discapacidad)1. Esta agrupacin es utilizada por di-
clusivo que an ocupan en el cuidado y crianza de los hijos
versos organismos y autores, entre ellos por la ex-Relatora
e hijas as como en las tareas domsticas. En este sentido, la
Especial sobre la extrema pobreza, quien seala: Para fines
iniciativa denota una creciente visualizacin de que el gasto
del presente informe, el trabajo domstico no remunerado
de esfuerzo y energa humana que estas tareas demandan
incluye el trabajo domstico (preparacin de comidas, lim-
constituyen un tipo de trabajo el trabajo domstico no
pieza, lavado de ropa, acarreo de agua y combustible) y el
remunerado que no cuenta con el reconocimiento econ-
cuidado directo de personas (incluidos nios, personas de
mico ni con la proteccin legislativa y de poltica social que
edad y personas con discapacidad, as como adultos hbiles)
recibe el trabajo remunerado.
en hogares y comunidades (2013: prr. 3).
Esta realidad, silenciosa pero apremiante en tantos hoga-
Se trata de una carga de trabajo que recae principalmente
res, tiene mltiples efectos sobre los derechos de las muje-
sobre las mujeres, quienes considerando el tiempo de tra-
res, tanto de las que trabajan remuneradamente como de
bajo remunerado y el no remunerado, suman sistemtica-
aquellas que destinan buena parte de su vida a la crianza
mente mayores horas de trabajo que los hombres, en todos
de hijos o hijas, que pierden oportunidades laborales, lo-
los sectores socioeconmicos, aun cuando la sobrecarga de
gran menor acceso a formacin o especializacin y dejan de
trabajo domstico no remunerado es mayor en los grupos
aportar para su jubilacin, adems de otras limitaciones a

su autonoma, desarrollo y participacin social y poltica. La
1 El derecho internacional de los derechos humanos reconoce en la familia a un grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el
crecimiento y bienestar de sus miembros, y en particular de los nios,
que deben recibir la asistencia y proteccin necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad, si bien
no define dicho concepto de modo alguno. Ver A/HRC/26/L.20 del
23 de junio de 2014, sobre proteccin de la familia.
creciente importancia que los organismos internacionales

de derechos humanos y algunos gobiernos estn dando a
esta problemtica se refleja en el mandato que entreg la
Asamblea General de las Naciones Unidas a la ex-Relatora
95
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / TRABAJO NO REMUNERADO EN EL MBITO DOMSTICO
DE DERECHOS HUMANOS
de menores ingresos. Lo mismo ocurre en todo el mundo,

como lo ha documentado recientemente Naciones Unidas
en el Informe de la Relatora Especial sobre la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 2013)
El abordaje de las problemticas de derechos humanos de-
sobre el trabajo domstico no remunerado y sus efectos
rivadas de la desigual distribucin del trabajo domstico no
sobre los derechos humanos y la pobreza. La preocupacin
remunerado se afinca en los principios de igualdad y no
de la comunidad internacional se inscribe tanto en los desa-
discriminacin que dan origen al sistema internacional de
fos del desarrollo con equidad y superacin de la pobreza
los derechos Humanos. El Pacto Internacional de Derechos
como en el logro de la igualdad de gnero en el sentido de
Civiles y Polticos3 contiene varias disposiciones al respec-
superar la desigual distribucin de roles, deberes y derechos
to, incluidas la igualdad de derechos y de responsabilidades
entre mujeres y hombres y el reconocimiento efectivo del
de los cnyuges durante el matrimonio y en caso de su
aporte de las mujeres al bienestar de la familia y al desarro-
disolucin (Art. 23, N 4) y el derecho de todo nio, a las
llo de la sociedad.
medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del
La escasa visibilidad econmica y social del trabajo domsti-
Estado4 (Art. 24, N 3).
co no remunerado, un uso de tiempo y energa fsica que no

tiene valor de mercado, ni se considera en las mediciones
La Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de
de la riqueza nacional, se explica por su concepcin natura-
Discriminacin en contra de la Mujer (CEDAW)5 avanza
lizada, como parte del rol social asignado a las mujeres. La
sobre los sentidos de la igualdad entre el hombre y la mujer
creciente integracin de las mujeres al mercado de trabajo
afirmando desde el prembulo que para su logro es nece-
y la vida pblica, las demandas de los movimientos femi-
sario modificar el papel tradicional tanto del hombre como
nistas, las recomendaciones del sistema internacional y los
de la mujer en la sociedad y en la familia, un propsito que
avances de las disciplinas acadmicas que conceptualizan el
repite como mandato en el artculo 5. En ese sentido, se-
trabajo domstico no remunerado como actividad produc-
ala que en los diferentes espacios de la vida social, poltica,
tiva y fundamento oculto del sistema econmico (Picchio,
econmica y familiar, se precisa eliminar discriminaciones y
2009), han ido presionando para el reconocimiento de la
estereotipos sobre mujeres y hombres6.
importancia de ese trabajo, la necesidad de asumirlo como
Adicionalmente, la CEDAW apela a una mayor responsa-
una responsabilidad social y su integracin como actividad
bilidad de la sociedad en el cuidado de las personas. Es as
productiva a los sistemas de cuentas nacionales y a las po-
como llama a una comprensin adecuada de la maternidad
lticas pblicas2.
como funcin social (Art. 5, b), reforzando la idea de que
El presente apartado identifica los estndares internaciona-
para la plena igualdad de mujeres y hombres no basta con
les de derechos humanos en materia de trabajo domstico
una igual distribucin de tareas en el hogar, sino que es
no remunerado, expone los efectos de su sobrecarga para

los derechos humanos de las mujeres de distintas edades, y
3
4
5
6
examina la situacin nacional tanto en trminos de antecedentes empricos como de normas y polticas pblicas.
2 La descripcin del trabajo domstico no remunerado como actividad

productiva y la necesidad de incluirlo en las mediciones del tiempo de
trabajo se encuentra en la Resolucin I de la 18. Conferencia Internacional de Estadsticas del Trabajo sobre la medicin del tiempo de
trabajo (OIT, 2008a, prrafos 4, 5 y 6).
96
Ratificado por Chile en 1972.

Ver nota 1.
Ratificada por Chile en 1989.
Los estereotipos sobre mujeres y hombres se refieren a las concepciones producidas culturalmente sobre papeles, caractersticas, capacidades y mbitos de la sociedad ms pertinentes a cada uno, las que se
expresan en discriminacin en diversos mbitos. Adems de la abundante indagacin sobre el tema producida por filsofas, socilogas,
economistas, juristas, antroplogas, cientistas polticas e historiadoras,
puede consultarse el texto de Manuel Castells El fin del patriarcado:
movimientos sociales, familia y sexualidad en la era de la informacin,
en el Volumen II de su triloga la Era de la Informacin, siglo XXI
Editores, 2001, pp. 159 a 270 y el captulo Gnero y sexualidad en
el clsico manual Sociologa de Anthony Giddens (Alianza Editorial
Madrid, varias ediciones).
necesario, entre otros cambios, Alentar el suministro de los
El tema est incluido asimismo en las propuestas avanzadas
servicios sociales de apoyo necesarios para permitir que los
hacia la Convencin Internacional de los Derechos de las
padres combinen las obligaciones para con la familia con las
Personas Mayores (Huenchuan, 2013).
responsabilidades del trabajo y la participacin en la vida
La desigual distribucin del trabajo domstico no remune-
pblica (Art. 11, c)7.
rado tiene efectos sobre el disfrute de algunos derechos
El concepto que propone la CEDAW de la maternidad
humanos por parte de las mujeres. Es el caso del ejercicio
como funcin social pone el acento en las necesidades de
del derecho a trabajar, a condiciones adecuadas de trabajo,
cuidado de nias y nios, pero el desarrollo del derecho in-
a la proteccin social, a la educacin y disfrute del nivel de
ternacional ha ido ampliando de manera creciente la nocin
salud ms alto posible, y a la participacin poltica y social,
de cuidado de las personas hacia otros grupos que tambin
entre otros.
lo requieren y sobre los cuales hay responsabilidad familiar,
Derecho a trabajar. El Pacto Internacional de Derechos So-
social y estatal.
ciales, Econmicos y Culturales11 seala que toda persona
En ese sentido, el Convenio 156 de la OIT sobre los traba-
debe tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un
jadores con responsabilidades familiares establece que su
trabajo libremente escogido o aceptado, (art. 6. 1) y la
aplicacin incluye, adems de aquellos/as con responsabili-
Convencin Sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
dades de crianza: () a los trabajadores y a las trabajadoras
Discriminacin Contra la Mujer (art. 11) establece que mu-
con responsabilidades respecto de otros miembros de su
jeres y hombres deben poder ejercer este derecho en con-
familia directa que de manera evidente necesiten su cuidado
diciones de igualdad. Las convenciones reconocen que la
o sostn (), (Art.1, N 1). El instrumento hace referencia
concentracin de responsabilidades familiares no facilita el
explcita a las obligaciones del Estado y la comunidad res-
ejercicio de este derecho a las mujeres. De manera explcita,
pecto de familiares que necesitan cuidado o sostn, y en
el Convenio 156, de OIT se define por su aplicacin a traba-
su artculo 5 establece: Debern adoptarse adems todas
jadores con responsabilidades familiares cuando tales res-
las medidas compatibles con las condiciones y posibilidades
ponsabilidades limiten sus posibilidades de prepararse para
nacionales para: () (b) desarrollar o promover servicios
la actividad econmica y de ingresar, participar y progresar
comunitarios, pblicos o privados, tales como los servicios
en ella (Art. 1.2).
y medios de asistencia a la infancia y de asistencia familiar.
Derechos laborales. El trabajo domstico no remunera-
Desde esta misma perspectiva, otras convenciones han
do debe considerarse asimismo desde la perspectiva del
mandatado a los Estados promover o proveer servicios ya
Artculo 7 del PIDESC, referido a condiciones de trabajo
sea para apoyar a las familias o para asegurar el adecua-
equitativas y satisfactorias, considerando que las personas
do cuidado y ejercicio de derechos de las personas que
que se dedican a este de manera exclusiva no cuentan con
lo requieren en el caso de nias y nios (Convencin de
reconocimiento formal de derechos como el descanso, el
Derechos del Nio Artculo 18, N 2 y 3), y de las personas
disfrute del tiempo libre, la limitacin razonable de las horas
que viven con discapacidades (Convencin sobre los Dere-
de trabajo (.) (art. 7 b), entre otros. Estos derechos se
chos de las Personas con Discapacidad , arts. 23, 24 y 25).
ven cuestionados en el caso de quienes combinan trabajo
10
remunerado y no remunerado, hecho reconocido por OIT

7
La construccin de las identidades masculinas y sus dificultades para

adaptarse a los cambios en las relaciones de gnero ha sido abordado
en Chile por Jos Olavarra, Teresa Valds y otros autores y autoras
desde hace unas dos dcadas, en textos como Masculinidad/as, poder y crisis (ISIS, 1997) y Masculinidad/es. Identidad, sexualidad y
familia (FLACSO-Universidad Academia de Humanismo Cristiano,
2000), entre otros.
8 Ratificado por Chile en 1994.
9 Ratificada por Chile en 1990.
en el Convenio 156, que identifica las responsabilidades familiares de las y los trabajadores como fuente de discriminaciones y obstculo al disfrute de los derechos laborales.
Pero ms precaria an es la situacin de quienes se dedican exclusivamente a las tareas domsticas y de cuidado
97
en el hogar, puesto que se trata de un tipo de actividad
participacin de las mujeres en los cuerpos elegidos y los
no reconocida jurdica ni econmicamente como trabajo
espacios de decisin pblica, la carga de trabajo domstico
productivo, por lo que no genera reconocimiento de ningn
no remunerado ocupa un lugar no menor. Como argumenta
derecho laboral.
el informe mencionado de Naciones Unidas sobre trabajo

domstico no remunerado y pobreza (2013, op. cit.), dicha
El derecho de toda persona a la seguridad social es reco-
carga no solo reduce el tiempo disponible para ser partcipe
nocido tanto por el PIDESC (Ar tculo 9) como por la
de actividades pblicas, sino que se asocia a la infravalora-
CEDAW, que en su artculo 11.e establece que las mujeres
cin econmica y social de la actividad domstica y a la falta
deben gozar en igualdad de condiciones que los hombres
de poder de quienes la realizan.
del derecho a la seguridad social, en particular en casos

de jubilacin, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra
El derecho a la salud. El PIDESC, en su Artculo 12, reconoce
incapacidad para trabajar, as como el derecho a vacacio-
el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel
nes pagadas. Lo mismo que en el caso de los derechos
posible de salud fsica y mental. El trabajo domstico no
laborales, estos se encuentran por lo general supeditados
remunerado excesivo, o su realizacin en condiciones in-
a la participacin en un trabajo remunerado formal, por lo
adecuadas, puede afectar este derecho de diversas formas.
que las personas no integradas a la actividad econmica
El mencionado informe de la Relatora Especial para la ex-
no acceden a ellos, salvo en los casos en que los Estados
trema pobreza13 seala:
provean servicios especficos para personas afectadas por
El esfuerzo fsico y emocional del trabajo domstico no
enfermedades, o invalidez, o que cuenten con un sistema de
remunerado puede tener efectos perjudiciales sobre la
pensiones no contributivas de vejez.
salud fsica y mental de quienes lo ejercen, ya sea por
La falta de reconocimiento y valoracin del trabajo doms-
su duracin excesiva, por la exigencia fsica, por el ais-
tico no remunerado se hace crtica al llegar a la vejez, como
lamiento, o la falta de tiempo para otras actividades,
es el caso de muchas mujeres que han trabajado en su ho-
incluido el esparcimiento, y los vnculos sociales. Al desco-
gar toda la vida sin remuneracin. En los sistemas contribu-
nocer el trabajo de cuidado como un factor de riesgo se
tivos, las mujeres que han trabajado remuneradamente ven
est incumpliendo con las obligaciones de preservacin
su pensin reducida por haber destinado parte de su edad
de la salud.
productiva a la crianza de hijos/as o el cuidado de personas
La actividad domstica puede constituirse a la vez en un
dependientes. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales
impedimento para el acceso a los servicios de salud dispo-
y Culturales, en su Observacin general N 612, precisa la
nibles. Por otra parte, las carencias en servicios pblicos de
obligacin de los Estados de asegurar ingresos a todas las
salud para las personas que requieren cuidados especiales,
personas a partir de cierta edad que carezcan de ingre-
como enfermos postrados u otros con alto nivel de depen-
sos y/o no califiquen para una pensin contributiva.
dencia, agravan la recarga domstica de cuidados y reducen
Derecho a la participacin. El Pacto Internacional de Dere-
la calidad del cuidado recibido en el hogar. Es decir, distin-
chos Civiles y Polticos establece, en su artculo 25, los de-
tos aspectos del acceso a la salud, tanto de quienes cuidan
rechos a participar en la direccin de los asuntos pblicos, a
como de quienes recibe cuidados, se ven afectados por el
votar y ser elegido en elecciones peridicas libres y a tener
exceso de trabajo domstico no remunerado, en condicio-
acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas
nes de desigualdad de gnero.
de su pas. Entre los diversos factores que se unen para
El derecho a la educacin, reconocido en el artculo 13 del
que en la mayor parte de los pases no exista una igual
PIDESC, y en el Ar tculo 28 de la Convencin de los
12 Organizacin de Naciones Unidas, Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los derechos econmicos, sociales
y culturales de las personas de edad, Observacin general N 6
(E/C.12/1995/16/Rev.1), Ginebra, 1995.
13 Informe de la ex-Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, Magdalena Seplveda Carmona, presentado al 68
perodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
agosto 2013, prrafo 44.
98
derechos del Nio14 se ve con frecuencia obstaculizado
como la de ayudar, despus de la escuela y realizados los
para quienes tienen responsabilidades del trabajo doms-
deberes escolares, en los trabajos de la casa o el jardn, el
tico no remunerado, en diferentes edades. Por esta razn,
cuidado de los nios o cualquier otra labor ligera, sin desa-
la CEDAW compromete a los Estados, en su artculo 10 (f),
rrollar la posibilidad de que las ayudas traspasen la categora
a la reduccin de la tasa de abandono femenino de los
de labor ligera.
estudios y la organizacin de programas para aquellas j-
Igualdad y no discriminacin. De lo expuesto hasta aqu se
venes y mujeres que hayan dejado los estudios prematu-
desprende que el desigual reparto del trabajo domstico no
ramente. Atribuye adems a la educacin un papel rele-
remunerado, tanto en su aspecto de cuidado de personas
vante en la eliminacin de todo concepto estereotipado
como de produccin de bienes y servicios para el grupo
de los papeles masculino y femenino en todos los niveles
familiar, puede considerarse como base de la discriminacin
y en todas las formas de enseanza (10.c), que est en la
de las mujeres. A ello se refiere CEDAW, al afirmar que
base de la desigual distribucin de las responsabilidades
el papel de la mujer en la procreacin no debe ser causa
domsticas y de cuidado.
de discriminacin y al reconocer que para lograr la plena
Una referencia especial merecen los derechos de nias, nios
igualdad entre el hombre y la mujer es necesario modificar
y adolescentes cuando ellos o ellas se ven inmersos en el
el papel tradicional tanto del hombre como de la mujer en
trabajo domstico no remunerado. Adems de entrar en
la sociedad y en la familia.
conflicto con el derecho a la educacin, este puede coli-
Es en este sentido que la Relatora Especial de Naciones
sionar con el derecho al descanso y esparcimiento del que
Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos
son titulares, de acuerdo con lo establecido en el artculo 31
(2013, prr. 13) sostiene que abordar las responsabilida-
de la Convencin de Derechos del Nio y con el Artculo 32
des del trabajo domstico es un componente esencial de
sobre proteccin contra la explotacin econmica y contra
las obligaciones contradas por los Estados para asegurar la
el desempeo de cualquier trabajo que pueda ser peligroso
igualdad entre los gneros en el hogar, el trabajo y la socie-
o entorpecer su educacin, o que sea nocivo para su salud
dad en general.
o para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral o social.

En esta lnea, la Conferencia de Estadsticas del Trabajo de
NORMATIVA NACIONAL
OIT (2008b, prr. 37) ha establecido que los servicios domsticos no remunerados prestados por los o las menores
Los estndares internacionales revisados se vinculan a los
de edad en su propio hogar constituyen una forma de tra-
mandatos constitucionales de igual dignidad y derechos de
bajo peligroso es decir, un trabajo perjudicial para el bien-
todas las personas (art. 1), a los derechos de ciudadana (art.
estar fsico, mental o moral del nio cuando son realizados
13), y a otros relativos a participacin poltica y social, pre-
en horarios prolongados, en un medio insalubre, o en luga-
sentes en la Constitucin Poltica de Chile. Asimismo, tienen
res riesgosos. La definicin est sustentada en el art. 3.d del
relacin con diversos derechos establecidos en el artculo
Convenio 182 de OIT, sobre las peores formas de trabajo
19, como a la proteccin de la salud (9), a la educacin
infantil15. Sin embargo, los instrumentos sobre trabajo infantil
(10), a la libertad de trabajo y su proteccin (16), y a la
estn concebidos para la proteccin de nias y nios contra
seguridad social (18), entre otros.
la explotacin econmica por parte de un empleador o

patrn, y en este sentido, no se refieren de manera inequ-
Las normas legales que abordan de manera especfica las
voca al trabajo domstico no remunerado infantil. Ms an,
responsabilidades familiares han experimentado un paula-
OIT (2002) mantiene vigentes textos orientadores en que
tino avance hacia la nivelacin de responsabilidades entre
se excluye explcitamente del trabajo infantil las actividades
mujeres y hombres, y hacia el reconocimiento del trabajo

domstico no remunerado, tanto en la legislacin sobre familia como en la legislacin laboral, particularmente en lo

15 Ratificado por Chile en julio de 2000.
99
que respecta al cuidado de hijos e hijas. Un primer reco-
trabajadoras contratadas, incluyendo al padre solo en casos
nocimiento en la legislacin de familia tuvo lugar en 2004,
extremos, como el fallecimiento de la madre. Actualmente,
con la reforma a la Ley 19.947 de matrimonio civil, que
las mejoras a la ley laboral han ido integrando en forma gra-
establece, en caso de divorcio o nulidad del matrimonio,
dual el concepto de la responsabilidad paterna. As, al esta-
una compensacin al menoscabo econmico que hubiere
blecimiento del permiso paternal por nacimiento o adopcin
sufrido aquel de los cnyuges que como consecuencia
de un hijo (Ley 20.047 de 2005) se agrega la Ley 20.545 de
de haberse dedicado al cuidado de los hijos o a las labores
2011 que extiende el perodo de permiso posnatal, abriendo
propias del hogar comn () no pudo desarrollar una activi-
la posibilidad de que sea el padre quien haga uso del perodo
dad remunerada o lucrativa durante el matrimonio, o lo hizo
adicional. A ello se suma la recin promulgada Ley 20.761 (ju-
en menor medida de lo que poda y quera () (art. 61).
lio de 2014), sobre extensin opcional al padre del permiso

para alimentacin (establecido en 2007 por la ley 20.166),
Entre los cambios recientes a la normativa sobre familia
pudiendo abandonar su lugar de trabajo durante una hora al
puede consignarse la Ley 20.680 de 201316, que introduce al
da para alimentar a los/as hijos/as de hasta dos aos de edad.
Cdigo Civil el concepto de corresponsabilidad, integrando

a este cuerpo legal el siguiente texto (Artculo 1. 3, inciso
En relacin con la corresponsabilidad en el cuidado de per-
2): El cuidado personal compartido es un rgimen de vida
sonas dependientes de otras edades, es importante el pro-
que procura estimular la corresponsabilidad de ambos pa-
ceso originado en la Ley 19.505 que estableci en 1997, por
dres que viven separados, en la crianza y educacin de los
primera vez, un permiso a los padres o madres trabajadoras
hijos comunes.
para el cuidado de hijos/as en situaciones que requieren

cuidado especial. En 2011 se ampli el permiso, para abarcar
El concepto de corresponsabilidad no modifica sino que
el cuidado de personas mayores de 18 aos con discapa-
complementa el propsito de proteccin a la maternidad
cidad mental, por causa psquica o intelectual, multidficit
presente en la normativa laboral17, cuya finalidad es asegu-
o bien que presenten dependencia severa (Ley 20.535),
rar el cuidado de la mujer gestante, evitar o sancionar la
siendo esta la primera vez que una ley laboral reconoce el
discriminacin de las mujeres trabajadoras por embarazo
cuidado de personas adultas dependientes como una res-
o maternidad, y facilitar su permanencia en el empleo18.
ponsabilidad protegida.
Cabe anotar que estas normas se aplican principalmente

a las trabajadoras que cuentan con un contrato de traba-
A lo anterior cabra agregar algunas iniciativas legislativas
jo, y se desarrollaron bajo el supuesto de que la mujer es
orientadas a favorecer la corresponsabilidad parental, como
la principal responsable del cuidado de los hijos o hijas, es
es el caso de la mocin de un grupo de diputados, pre-
decir, lo que protegen es el ejercicio de la maternidad en las
sentada en mayo de este ao, con el objeto de ampliar el

derecho a la sala cuna a hombres trabajadores19.
16 Ley 20.680, promulgada en junio de 2013, que Introduce modificaciones al cdigo civil y a otros cuerpos legales, con el objeto de
proteger la integridad del menor en caso de que sus padres vivan separados. Sustituye el artculo 225 del Cdigo Civil por el siguiente:
Si los padres viven separados podrn determinar de comn acuerdo
que el cuidado personal de los hijos corresponda al padre, a la madre
o a ambos en forma compartida.
17 Entre las normas de proteccin a la maternidad en Chile cabe mencionar los artculos del Cdigo del Trabajo sobre subsidio maternal
(art. 198), descansos pre y posnatal (art.195), permisos por enfermedad grave del hijo menor de un ao (art.199), fuero maternal (art. 201), realizacin de trabajos no perjudiciales (art.202) y
derecho a sala cuna (art. 203).
18 La proteccin a las mujeres en el perodo de embarazo, parto y
crianza es un principio fundante del sistema universal de derechos
humanos, presente en la Declaracin Universal (art. 25,2), PIDESC;
Art.,10, 2; Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, art.VII) y otros instrumentos. El tema se revisa en la seccin
de este informe sobre maternidad voluntaria.
Las nuevas normas acercan la legislacin nacional al concepto amplio de responsabilidad familiar contenido en el
Convenio 156 de la OIT. Sin embargo, estn an distantes
de un concepto igualitario de responsabilidades familiares,
en la medida que los permisos de ampliacin del posnatal
y licencias por cuidado mantienen como principal titular a
la trabajadora, entrando el trabajador solo a eleccin de la
madre. Es decir, no se reconoce al padre el mismo grado de
responsabilidad que a la madre.
19 Boletn 9340-13, mocin ingresada el 13 de mayo de 2014, que modifica Cdigo del Trabajo con el objeto de ampliar el derecho a la sala cuna.
100
LA MEDICIN DEL TRABAJO

DOMSTICO NO REMUNERADO
Las ltimas normas sealadas se sitan, como se mencion,

en el mbito del trabajo remunerado, al igual que distintas
iniciativas pblicas y privadas que se orientan a la llamada
conciliacin entre familia y trabajo. No existe una norma-
La identificacin de derechos afectados por la desigual dis-
tiva equivalente para la proteccin del trabajo domstico
tribucin de tareas domsticas y de cuidado, tiene como
no remunerado o de las personas que ejercen el trabajo no
punto de partida la necesidad de reconocer, valorar, reducir
remunerado de cuidado de personas dependientes, para el
y distribuir el trabajo domstico no remunerado como una
cual no se han desarrollado hasta ahora normas de protec-
condicin indispensable para la realizacin de los derechos
cin sobre las condiciones de horas, descanso, vacaciones,
humanos de las mujeres. Esta recomendacin tiene algu-
que garanticen el cuidado de su salud y la preservacin de
nas dcadas de trayectoria. El Comit para la Eliminacin
su autonoma. El reconocimiento ms cercano ha sido en el
de la Discriminacin contra la Mujer desarroll en 1991 la
marco de la reforma previsional que consagr desde 2008
recomendacin general N 17 titulada Medicin y cuantifi-
el derecho a Pensin Bsica Solidaria (PBS) a las personas
cacin del trabajo domstico no remunerado de la mujer y
que no hubieran cotizado nunca en un sistema previsional, la
su reconocimiento en el producto nacional bruto. En 1995
mayor parte de las cuales son mujeres. Aunque no se trata
la Cuarta Conferencia Internacional de la Mujer de Beijing
de un derecho universal, ya que se focaliza en el 60% de
anotaba que el creciente ingreso de las mujeres al merca-
menores ingresos, esta medida representa por primera vez
do de trabajo remunerado un recurrente objetivo de las
un reconocimiento al trabajo no remunerado de las mujeres
polticas de desarrollo y superacin de la pobreza no ha
en el hogar. Por su parte, el bono por hijo, establecido en
aligerado en consecuencia su carga de trabajo no remu-
la misma reforma, y que beneficia a las mujeres desde los
nerado en el hogar y en la comunidad (Naciones Unidas,
65 aos, con la excepcin de las integrantes de las Fuerzas
2005, prr. 153) y recomendaba a los pases medir y com-
Armadas y Carabineros, representa a su vez un reconoci-
prender mejor el tipo, el alcance y la distribucin del trabajo
miento al trabajo de crianza.
no remunerado.
La desproteccin legal del trabajo domstico no remune-
La incorporacin de esta recomendacin ha sido larga en
rado se extiende al realizado por nias y nios. Las normas
el tiempo, ya que confronta el afincado estereotipo de g-
sobre trabajo infantil que contiene el Cdigo del Trabajo,
nero de no considerar como trabajo real ni productivo la
reformado por la Ley 20.189 de 2007, se refieren a la
actividad dentro del propio hogar, incluso por parte de las
contratacin de menores de edad (15 a 18 aos) esta-
mujeres que lo realizan. Entre los avances del sistema in-
bleciendo que solo pueden efectuar trabajos ligeros que
ternacional en esa direccin destaca la Resolucin sobre
no perjudiquen su salud y desarrollo, y que no interfie-
Medicin del Tiempo de Trabajo adoptada por la 18 Confe-
ran con su educacin, bsica o media. Asimismo, se fija un
rencia Internacional de Estadsticas del Trabajo (OIT, 2008a),
mximo de 30 horas semanales durante el perodo escolar,
que diferencia entre las actividades que corresponden a
y se prohbe que trabajen ms de ocho horas en un da. Ni
las actuales definiciones internacionales de empleo y que
esta ley ni su reglamento20 que lista los trabajos peligrosos,
son las utilizadas en las estadsticas y mediciones econmi-
se refieren al trabajo domstico no remunerado infantil
cas y otro tipo de actividades productivas como el trabajo
ni estipulan condiciones para ser realizado protegiendo la
domstico no remunerado y el trabajo voluntario, estable-
salud, el desarrollo y la educacin de las y los menores
ciendo que [el] tiempo de trabajo incluye el tiempo dedi-
de edad. Aun cuando es posible examinarlo a la luz de las
cado a la produccin de todos los bienes y servicios, ya sea
exigencias de estas normas, resultan insuficientes para su
pagado o no. La Conferencia plantea el objetivo de pro-
regulacin y proteccin.
ducir estadsticas del tiempo de trabajo sobre el trabajo domstico no remunerado y el trabajo voluntario, necesarias
para () tener una mayor comprensin y un enfoque ms
20 Decreto Supremo N 50, agosto 2007.
101
amplio de las polticas econmicas, sociales y del mercado
dedicacin al hogar llega solo a 178,8 minutos diarios (3
laboral (prr. 5). En lnea con estas orientaciones, CEPAL
horas) cuando estn desocupados y a 142,4 minutos (2,4
est llevando a cabo el seguimiento del indicador tiempo
horas) diarias cuando estn trabajando remuneradamente.
total de trabajo, desagregado por sexo, para la poblacin
Esta realidad se expresa en la percepcin de las mujeres
activa, con informacin oficial de los pases que ya estn
mayores de 18 aos a lo largo del pas: entre un 57% y un
aplicando Encuestas de Uso del Tiempo.
59% de las encuestadas por Humanas en 201121 se declara

como responsable principal del cuidado de nios, porcen-
LA SITUACIN DEL TRABAJO

DOMSTICO NO REMUNERADO
EN CHILE
taje que sobrepasa el 70% entre las encuestadas de menor
En Chile no se cuenta todava con informacin peridica
tareas domsticas como cocina, aseo, lavado o planchado,
sobre el uso del tiempo por parte de mujeres y hombres, la
la responsabilidad principal de las mujeres sube al 64% y
que ya se maneja en varios pases de la regin. Sin embargo,
a ms del 80% entre las de menor nivel socioeconmico
es posible extraer informacin de dos estudios realizados
mientras que la responsabilidad compartida con la pareja
por el INE y por SERNAM, ambos del 2009 y limitados a la
baja a 13% o menos.
nivel socioeconmico. Aproximadamente un tercio declara

que la pareja comparte este cuidado, y solo el 1% identifica
a su pareja como responsable principal. Al consultar por las
Regin Metropolitana, que ofrecen una primera aproxima-
La carga de responsabilidades familiares tiene efecto sobre
cin a la situacin del trabajo domstico no remunerado,
el acceso al empleo. Segn las cifras trimestrales de Situacin
as como a estudios realizados por otros organismos sobre
en la Fuerza de Trabajo del INE, en el trimestre mvil mayo a
juventud (INJUV, 2012) e infancia (OIT, Ministerio de Desa-
julio de 2014, entre las mujeres no integradas a la fuerza de
rrollo Social y Ministerio del Trabajo, 2013). Estos y otros es-
trabajo (o inactivas) hubo 1.336.850 que dieron como ra-
tudios son un aporte a la medicin y caracterizacin de las
zn de inactividad Razones familiares permanentes22. Esta
tareas domsticas y de cuidado, y de las necesidades socia-
cifra corresponde al 35,8% de las mujeres inactivas. Estas,
les y de polticas asociadas a ella. No obstante, no se aprecia
segn otras fuentes (CASEN 2011), se concentran en los
una unificacin de los esfuerzos en cuanto a conceptos, me-
niveles ms bajos de educacin. Ello confirma que las res-
todologa y recursos, mantenindose pendiente la tarea de
ponsabilidades familiares limitan el acceso de las mujeres al
contar con una medicin peridica de uso del tiempo que
empleo, reproduciendo su pobreza y su falta de autonoma
abarque a los distintos grupos de edad y sexo en diferentes
econmica.
circunstancias ocupacionales, geogrficas y sociales.
En el caso de las trabajadoras, a pesar de la promulgacin de
El informe de SERNAM (2009:140) registra que en todos
la Ley 20.545 de 2011 que extiende el perodo de permiso
los grupos socioeconmicos, las mujeres trabajen o no de
posnatal, abriendo la posibilidad de que sea el padre quien
manera remunerada destinan al trabajo domstico no re-
haga uso del perodo adicional, las cifras de la Superinten-
munerado mayor tiempo que los hombres, y este tiempo
dencia de Seguridad Social dan cuenta de un uso mnimo
aumenta entre las mujeres de menor nivel socioeconmico.
de este permiso por su parte: entre enero y julio de 2014
As, las mujeres encuestadas del estrato de menores ingresos trabajan no remuneradamente un promedio de 421,9
minutos diarios (7 horas), mientras que las del grupo de mayores ingresos lo hacen durante 219,3 minutos (3,6 horas
21
Corporacin Humanas (noviembre 2011): Octava Encuesta Nacional

Percepciones de las Mujeres sobre su situacin y condiciones de vida
en Chile 2011, pdf. pp. 13-14, aplicada a 1211 mujeres mayores de
18 aos en todo el pas.
22 INE (2014) Consultado el 30/09/14 en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/mercado_del_trabajo/nene/cifras_trimestrales_MJJ_2014.php
diarias). Este promedio es de 401,6 minutos (6,7 hrs. al da)

para las mujeres que no trabajan remuneradamente, y baja
a 346,4 minutos (5,8 horas diarias) para las incorporadas
al trabajo remunerado. En el caso de los hombres, su
102
se registraron 58.503 permisos posnatales parentales23. En
salud de hijos/as o familiares, el 73,9% de las trabajadoras
el mismo perodo, los permisos por posnatal parental tras-
y el 36,7% de los trabajadores asumen su cuidado siempre
pasados al padre llegaron solo a 115 de jornada completa y
o casi siempre. Finalmente, el 41% de las trabajadoras y el
10 de jornada parcial, que equivalen 0,21% de uso de este
7% de los trabajadores sealan que si no estn en la casa las
permiso adicional por los padres24.
tareas domsticas se quedan sin hacer
El estudio realizado por INE (2009) sobre uso del tiempo,
Las tensiones entre la vida familiar y el empleo repercuten
al igual que el de SERNAM (2009), muestra que cuando las
en la salud mental y fsica. Una encuesta realizada en el ao
mujeres trabajan remuneradamente, no se produce una re-
2011 (CEM-Universidad de Ottawa, 2012) a una muestra
distribucin de tareas del hogar y de cuidado, sino que ellas
de 3.010 hombres y mujeres asalariados/as de todo el pas
incrementan su jornada de trabajo total, como se aprecia en
report que las mujeres asalariadas chilenas expuestas a la
el grfico siguiente, en que sumando ambos tipos de trabajo
dificultad de compatibilizar ambas responsabilidades expe-
las mujeres llegan a 10,4 horas diarias y los hombres a 8,8
rimentan mayores niveles de estrs que las no expuestas
horas.
(36,2% y 16,7% de mujeres expuestas y no expuestas respectivamente). Asimismo, las mujeres que manifiestan tener
interferencias entre el trabajo y la familia estn expuestas a
CARGA GLOBAL DE TRABAJO (EN HORAS

DIARIAS) PARA PARTICIPANTES SIMULTNEOS
EN TRABAJO REMUNERADO Y NO
REMUNERADO
un riesgo relativo dos y medio veces mayor de sufrir sntomas depresivos al compararse con las que no manifiestan
sufrir interferencias, y aumenta en ms del doble la probabilidad de consumir psicotrpicos por parte de hombres y
Mujeres
2,9
mujeres, frente a quienes no exhiben interferencias (Anso-
7,5
leaga, 2013)25.
Hombres 0,8
0,0
8,0
2,0
4,0
Trabajo no remunerado
El insuficiente avance del pas en estas materias es anotado

6,0
Horas diarias
8,0
10,0
en el informe sobre Chile del Comit para la Eliminacin
12,0
de la Discriminacin contra la Mujer, que si bien celebra
Trabajo remunerado
avances como los anotados en materia de legislacin laboral, manifiesta su preocupacin por la persistencia de
Fuente: INE (2008) Encuesta experimental sobre Uso del Tiempo en el Gran Santiago,
(Poblacin de 12 aos y ms), p. 33.
estereotipos tradicionales en relacin con las funciones y

responsabilidades de las mujeres y los hombres en la familia
La combinacin de responsabilidades familiares y laborales
y la sociedad, recomendando al Estado hacer un mayor
afecta proporcionalmente a ms mujeres que hombres. Se-
esfuerzo para prestar asistencia a las mujeres y los hombres
gn la Encuesta Nacional de Salud de Trabajadores y Tra-
a los efectos de lograr un equilibrio entre sus responsabi-
bajadoras 2009-2010 (MINSAL, 2011:140), un 43,1% de las
lidades familiares y laborales () (Comit CEDAW, 2012,
trabajadoras encuestadas tiene a su cargo el cuidado de
prrs. 16 y 17).
nios pequeos, adultos mayores, enfermos minusvlidos o
No obstante, una seal de avance hacia la responsabilidad
crnicos, mientras que el 21,3% de los hombres encuesta-
paterna y la conciliacin igualitaria entre vida familiar y tra-
dos se encuentra en el mismo caso. Por otra parte, la misma
bajo, es la inclusin en la sptima versin de la ENCLA (Di-
encuesta registra que en caso de problemas urgentes de
reccin del Trabajo, 2011) de las iniciativas tomadas en la

materia por parte de las empresas privadas y su integracin
23 Nmero de subsidios maternales iniciados segn tipo de subsidio,

entidad pagadora y mes, ao 2014. Superintendencia de Seguridad
Social, Estadsticas Mensuales 2014.
24 Nmero de permisos por permiso posnatal parental traspasados al
padre segn entidad pagadora y modalidad de extensin, ao 2014.
Superintendencia de Seguridad Social, Estadsticas Mensuales 2014.
25 Anlisis realizado a partir de los resultados de la Encuesta CEM-Universidad de Ottawa (2012), como parte de la tesis de doctorado elaborada por la autora para optar al grado de doctora en Salud Pblica,
U. de Chile.
103
en las agendas sindicales, lo que contribuye a hacerlas visi-
recuadros siguientes resumen lo encontrado por INJUV en
bles como materia de seguimiento por el Estado.
este campo.
En este mismo mbito, cabe destacar la importancia de
Entre los y las jvenes que no buscan trabajo,

quienes dan como razn el dedicarse a labores domsticas
y al cuidado de los/as hijos/as son:
las iniciativas del propio Estado, como principal empleador

del pas y la responsabilidad que le cabe al Servicio Civil en
la promocin de planes de buenas prcticas laborales de
en el grupo de 20 a 24 aos
el 37% de las mujeres y

el 2% de los hombres
el 70,5% de las mujeres y

el 4,1% de los hombres
no discriminacin en la administracin del Estado, incluidas

las de conciliacin entre vida familiar y trabajo26. La Direccin Nacional del Servicio Civil informa sobre distintas
Fuente: INJUV (2012) Informe 7 Encuesta Nacional de la Juventud, pp. 41 y 47.
iniciativas en la materia desde 2006 a la fecha, incluyendo

estudios y propuestas (DNSC, 2013) seminarios y elaboEntre las y los jvenes que no se encuentran estudiando,
quienes dan como razn el dedicarse a labores domsticas
y al cuidado de los/as hijos/as son:
racin de indicadores de conciliacin. No obstante, el seguimiento de dichos planes no aparece incluido en el Plan
de Desarrollo Institucional 2012-201427. A la fecha no se
conoce pblicamente el plan de desarrollo para la actual
administracin.
el 18,8% de las mujeres

y el 1,9% de los hombres
el 19,1% de las mujeres

y el 3,3% de los hombres
Fuente: INJUV (2012) Informe 7 Encuesta Nacional de la Juventud, pp. 37 y 42.
EL TRABAJO DOMSTICO NO
REMUNERADO EN LA JUVENTUD
Por su parte, la encuesta CASEN 2011 recoge el impacto
La carga y los efectos del trabajo domstico no remune-
o hijas entre las y los adolescentes, particularmente en las
rando incluyen a todas las mujeres, sin importar su edad.
nias que no asisten a la escuela. Como se aprecia en el
En su Sptima Encuesta Nacional (2012), el INJUV analiz
recuadro siguiente, un 29,9% de estas da como causa el
las actividades principales de la poblacin de 15 a 29 aos,
embarazo o la maternidad28.
de las responsabilidades domsticas y de cuidado de hijos
dando cuenta de sus cambios en el tiempo. All concluy

Las y los adolescentes de 14 a 17 aos que no asisten a
algn establecimiento escolar dan como causa las siguientes
responsabilidades domsticas y familiares *):
que si bien en el grupo de 15 a 19 aos no hay grandes

diferencias por sexo en las actividades juveniles, entre los 20
y 24, y con ms incidencia entre los 24 y 29, se va perfilando
un grupo importante de mujeres jvenes que no estudian
ni trabajan remuneradamente. De hecho, el 87% de jvenes
entre 15 y 29 aos que no estudia ni trabaja, son mujeres. El
Ayuda en la casa o
quehaceres del hogar
el 1,9% de los hombres y el

9,0% de las mujeres
Embarazo, maternidad o
paternidad
el 0,8% de los hombres y el

29,9% de las mujeres
(*) Personas que no asisten actualmente a algn establecimiento educacional

(responden NO a la pregunta e3) y que indican las razones por las que no asisten
(pregunta e5).
informe observa que las responsabilidades domsticas son

una de las principales explicaciones de este hecho, confir-
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de anlisis de bases de datos encuesta

CASEN 2011.
mando que estas operan como una restriccin al ejercicio

de derechos humanos como el derecho al trabajo y que el
Estado falla en garantizar el derecho a la educacin. Los dos
26 El Instructivo Presidencial N 2, del 15 de junio del ao 2006, instaur el Cdigo de Buenas Prcticas Laborales (CBPL) para toda la
Administracin Central del Estado. Consultado en http://www.serviciocivil.gob.cl/cbpl/inicio, el 12 de septiembre de 2014.
27 Consultado en http://www.serviciocivil.gob.cl/sites/default/files/
plan_desarrollo_institucional_2012-2014.pdf, el 12 de septiembre
de 2014.
28 Las barreras de permanencia en el sistema de las escolares embarazadas o madres fueron abordadas en el Informe Anual 2011 del INDH.
104
TRABAJO DOMSTICO NO
REMUNERADO DE NIOS Y NIAS
de esparcimiento, entre otros derechos. En este grupo pre-
dominan las mujeres, siendo el contingente mayor el de las

ubicadas entre los 15 y los 17 aos.
Finalmente, atendiendo a los grupos de menor edad, la En-
NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES (NNA)

DE 9 A 17 AOS EN TAREAS DOMSTICAS (TD)
EN SU HOGAR POR MS DE 21 HORAS SEMANALES
PORCENTAJE SOBRE NNA DE 9 A 17 AOS EN TD
cuesta de Actividades de Nios, Nias y Adolescentes realizada en 2012 (OIT, 2013) informa que 2.922.910 nias y
nios entre los 5 y los 17 aos (un 87,8% del total) realiza
%
Nios
21 horas
ms de
o ms
21 horas
en TD
%
21 hrs.
o ms
en TD
Nios
Nias
ms de
21 horas
%
21 hrs.
o ms
en TD
Nias
Edades
Q ms
de 21
horas
mientras que en los nios llega al 84,1%, lo que en cifras
9 - 14
142.871
10,4%
65.540
9,7%
77.452
11,0%
corresponde a 1.569.826 nias y 1.353.084 nios.
15 - 17 211.894
28,0%
77.681
21,8%
133.391
33,2%
16,6%
143.221
13,9%
210.844
19,1%
en Chile tareas domsticas en el propio hogar, a lo menos

una hora a la semana. En las nias el porcentaje es de 91,3%,
Total
La encuesta, realizada en conjunto entre OIT y el gobier-
354.765
Fuente: elaboracin propia con base en OIT, Ministerio del Trabajo, Ministerio de
Desarrollo Social (2013): Magnitud y Caractersticas del Trabajo Infantil en ChileInforme 2013, con base en cuadro 15 (p.76) y cuadro 18 (p.78)
no de Chile, subsana parcialmente la falta de informacin

actualizada sobre trabajo de nios y nias mencionada en
el Informe Anual 2010 del INDH. El levantamiento de informacin sigui los criterios de la Conferencia de Estadsticas
Para dimensionar la magnitud de esta cifra se puede com-
del Trabajo para el registro de actividades, mostrando por
parar con la de nios, nias y adolescentes que, segn el
primera vez detalles sobre el trabajo domstico no remune-
mismo informe, trabajan para un empleador, realizando una
rando de nias, nios y adolescentes.
actividad econmica. Estos suman 229.510, lo que equivale

al 6,9% de la poblacin de 5 a 17 aos. Dentro de este to-
Aunque no toda la actividad domstica se asimila al trabajo
tal, predomina un grupo de 219.624, integrada por 151.894
infantil, el estudio llama la atencin sobre la gran cantidad
nios y 67.730 nias (69% y 41% respectivamente), que se
de nias, nios y adolescentes, desde 9 a 17 aos, que rea-
consideran en situacin de trabajo infantil, ya sea por rea-
lizan actividades domsticas en su propio hogar por ms
lizar una actividad econmica peligrosa o por tener menos
de 21 horas a la semana un promedio de tres horas dia-
de la edad permitida para trabajar (OIT, 2013:113).
rias segn se observa en el cuadro siguiente, los que suman

un total de 354.765. La cifra equivale al 10,7% del total de
Es decir, segn el mismo informe, la cantidad de nios, nias
nias, nios y adolescentes entre 5 y 17 aos de edad, y
y adolescentes que realizan tareas domsticas de carcter
a un 15,1% de los situados entre los 9 y los 17 aos. Est
peligroso por su excesiva duracin, es mayor que la de nios,
compuesta en un 59,4% por nias (210.844) y un 40,6%
nias y adolescentes que realizan una actividad econmica
por nios (143.221). Esta intensidad en horas es reconoci-
peligrosa30. No obstante, esta observacin es escasamente
da como equivalente a trabajo peligroso29 debido a que su
analizada por el informe, que se limita a llamar la atencin
larga duracin interfiere con el desarrollo de los nios y las
sobre la alta cifra de nias en el trabajo domstico no re-
nias, afectando sus estudios, su descanso o sus actividades
munerado, enfocando sus conclusiones y recomendaciones

hacia el trabajo infantil remunerado.
29 La duracin de 21 horas semanales como lmite para considerar peligroso el trabajo domstico no remunerado es una definicin nacional.
Como seala el Ministerio de Desarrollo Social: Para el caso de Chile
se considera que un servicio domstico no remunerado es considerado peligroso si es que este se realiza durante jornadas extensas de 21
o ms horas a la semana. Consultado en http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/enc_eanna_def.php, el 29-09-2014. Por
otra parte, en la presentacin de los resultados hecha por el mismo
ministerio (2013), junto con el Ministerio del Trabajo y OIT, se entrega la siguiente entre las categoras de trabajo infantil. Actividades
domsticas no remuneradas de carcter peligroso: son aquellas que se
realizan en un horario prolongado, definido como 21 o ms horas a la
semana.
La preocupacin de los gobiernos por el trabajo Infantil se

ha plasmado en diversas iniciativas observables en el funcionamiento sin interrupcin desde 1996, de un Comit Asesor
nacional para la erradicacin del trabajo infantil, coordinado
30 Los anlisis del trabajo infantil de OIT y el Gobierno de Chile diferencian el trabajo peligroso que se realiza para un empleador del
trabajo domstico no remunerado de carcter peligroso, que se
realiza en el mbito domstico y sin fines de mercado.
105
por el Ministerio del Trabajo y apoyado por OIT31. El da 20
Asimismo, en todas las edades, las mujeres de los estratos
de junio pasado se anunci una actualizacin del Comit,
de menores ingresos experimentan esas limitaciones con
proponiendo generar una nueva estrategia de erradicacin
mayor dureza. La falta de reconocimiento de los derechos
del trabajo infantil para Chile, y poniendo a su disposicin un
afectados va de la mano del desconocimiento del trabajo
Observatorio Social por la Erradicacin del Trabajo Infantil,
domstico no remunerado como un trabajo productivo y
dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsin Social32.
como un aporte a la creacin de bienestar y riqueza para
No obstante, las declaraciones ministeriales al respecto se
toda la poblacin.
han centrado en el trabajo infantil del mbito econmico,
En suma, el reconocimiento y la redistribucin del trabajo
por lo que habr que esperar el desarrollo de este manda-
domstico no remunerado en Chile se perfila como un cam-
to, sin que hasta ahora pueda apreciarse la inclusin en su
po de polticas de desarrollo an incipiente, pero indispen-
mandato de las situaciones ms duras de trabajo domstico
sable para la igualdad entre mujeres y hombres de todas las
no remunerado infantil.
edades y condiciones sociales, y para el pleno disfrute de los
De los antecedentes revisados se desprende que, si bien
derechos humanos por parte de mujeres y nias. Esto exige
todas las mujeres en distintas edades y condiciones socioe-
atender distintas reas como su reconocimiento econmico
conmicas tienen una carga de trabajo domstico no remu-
y jurdico, su vinculacin a derechos laborales, la compatibi-
nerado mayor que la de los hombres, y que ello afecta a su
lidad entre familia y empleo, y la redistribucin de respon-
ejercicio de derechos, se configuran situaciones especficas
sabilidades entre el Estado, la comunidad, las empresas y las
que afectan con mayor intensidad determinados derechos.
familias respecto del cuidado de personas dependientes de
En lneas generales, las nias y adolescentes ven ms limita-
todas las edades, incluyendo adultos mayores no autovalen-
dos sus estudios, las jvenes y adultas su acceso al trabajo
tes, personas enfermas y postradas, personas con discapaci-
remunerado y las adultas mayores el derecho a la previsin
dades severas y desde luego, el cuidado de nios/as.
social. La dedicacin exclusiva al cuidado de personas dependientes incide en el estado de salud fsica y mental.
31 Decreto 131 (7 agosto de 1996), Crea Comit Asesor Nacional para

la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del Menor Trabajador Organismo: Ministerio del Trabajo y Previsin Social consultado
en http://bcn.cl/1nbjh, el 29 de septiembre 2014
32 http://www.gob.cl/2014/06/20/ministra-javiera-blanco-queremos-ser-el-primer-pais-en-america-latina-que-erradica-el-trabajoinfantil/.
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108
AUTONOMA DE LAS PERSONAS

CON DISCAPACIDAD MENTAL
Fotografas: Enrique Cerda
109
AUTONOMA DE LAS PERSONAS

CON DISCAPACIDAD MENTAL
ANTECEDENTES
de ML, madre con discapacidad cognitiva (retraso mental

leve) que actualmente se encuentra en un proceso ante
Desde el ao 2011, el INDH ha venido manifestando su
tribunales de familia para resolver la tuicin de su hija, aun
preocupacin por la situacin de las personas con discapa-
cuando profesionales han reconocido que posee las habili-
cidad y relevando diversas formas en que sus derechos son
dades parentales para ejercer su maternidad (Bravo, 2014).
vulnerados en nuestro pas. Si bien se han generado avances
Como lo seala la tesis ganadora del Concurso del INDH,
normativos y de poltica pblica que muestran los esfuerzos
Cuenta tu tesis en derechos humanos 2013, las mujeres
del Estado por avanzar hacia el cumplimiento de los estn-
con discapacidad intelectual no ejercen ocupaciones signifi-
dares internacionales en la materia, el reconocimiento de
cativas, lo que las expone a la condicin de vctimas de una
esta poblacin sigue siendo un desafo importante, no solo
situacin de apartheid ocupacional e injusticia ocupacional
por la heterogeneidad de realidades y necesidades de quie-
(INDH, 2013, pg. 17).
nes la conforman, sino tambin por la discriminacin a la
Las personas con discapacidad en Chile constituyen el
que estn expuestas (INDH, 2012, pg. 183). Esto se refleja
12,93% de la poblacin nacional, de las cuales un 7,2% tiene
en la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Humanos,
una discapacidad leve, 3,2% moderada y 2,5% severa. Del
cuyos resultados muestran que la poblacin nacional perci-
total de personas con discapacidad, el 58,2% son mujeres
be a las personas con discapacidad como el quinto grupo
(FONADIS, 2005)3 . Si las personas con discapacidad son
ms vulnerado en sus derechos, con un 50,4% de las men-
estigmatizadas y no acceden a oportunidades para concre-
ciones (INDH, 2013). Tambin se observa la imposibilidad
tar sus planes de vida, ello se acenta en el caso de las
actual de algunas personas que se encuentran en esta situa-
personas con discapacidad mental tanto de ndole psqui-
cin para ejercer funciones judiciales, asunto que estara en
ca como intelectual, pues son quienes experimentan con
vas de modificacin2.
mayor fuerza la vulneracin de su autonoma y se les tilda
El lamentable incendio de un hogar en Paillaco ocurrido en
de incapaces para tomar decisiones. Segn los datos dis-
abril de este ao, donde fallecieron nueve personas con dis-
ponibles, las personas con discapacidad mental4 ascenderan
capacidad mental que estaban encerradas con llave y no
a 563.742 (SENADIS, 2005).
pudieron escapar del fuego (Riquelme, 2014), refleja una
Al respecto, Soledad Cisternas, presidenta del Comit de
de las tantas formas en que la vulnerabilidad y precariedad
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
afectan a esta poblacin. As tambin lo demuestra el caso
Discapacidad, y galardonada con el Premio Nacional de
1 Para mayor informacin, ver captulos Derechos de las personas con

necesidades especiales del Informe Anual 2011, Derechos de las personas con discapacidad del Informe Anual 2012 y Derecho a la participacin del Informe Anual 2013.
2 Boletn 9372-07, que modifica el Cdigo Orgnico de Tribunales para
permitir que personas con capacidades especiales puedan ser nombradas en cargos de juez o notario. El proyecto de ley fue presentado el 3
de junio de 2014 y, a la fecha de cierre de este informe, se encontraba
en segundo trmite constitucional en el Congreso.
3 El 12,93% de la poblacin chilena, equivale a 2.068.072 millones de

personas, es decir, 1 de cada 8 chilenos/as vive con algn tipo de discapacidad (FONADIS, 2005). No existen a disposicin datos actualizados
sobre el universo de poblacin con discapacidad.
4 Esta cifra corresponde a la suma de las personas con discapacidad psiquitrica (262.151) e intelectual (301.591). Este total representa el
16,83% dentro de las personas con discapacidad y el 3,53% de la poblacin nacional.
111
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / AUTONOMA DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL
Derechos Humanos 2014, ha sealado que entre los de-
2011, este nuevo paradigma conocido como modelo social
safos que enfrenta Chile para la plena implementacin de
de la discapacidad tiene en consideracin especialmente
los estndares internacionales de derechos humanos estn
el respeto de la dignidad inherente, la autonoma individual,
el igual reconocimiento ante la ley y el pleno ejercicio de
incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la in-
la capacidad jurdica, mediante apoyos y salvaguardas, si
dependencia de las personas9.
fueren necesarios, desterrando aquellos modelos de vo-
En el sistema universal de derechos humanos, la CDPD re-
luntad sustitutiva en manos de terceros; [as como] el con-
conoce la igualdad ante la ley de todas las personas y la igual
sentimiento libre e informado para cirugas, tratamientos
proteccin legal (art. 5.1) e insta el aseguramiento por parte
[e] internaciones (Cisternas, 2014).
de los Estados del desarrollo de las mujeres y nias con
El presente apartado examina la situacin de discriminacin
discapacidad en igualdad de condiciones (art. 6.1). Adems,
que afecta a las personas con discapacidad mental en el
prohbe la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos
ejercicio de su autonoma, analizando el mbito normativo
o degradantes contra las personas con discapacidad, sea-
y algunas situaciones prcticas que se alejan de los estn-
lando expresamente que se requiere su libre consentimien-
dares planteados en la Convencin sobre los Derechos de
to para ser sometidas a experimentos mdicos o cientficos
las Personas con Discapacidad (CDPD). Particularmente,
(art. 15.1).
se analizar el procedimiento de interdiccin, la internacin
En el sistema regional, la Convencin Interamericana para la
involuntaria y los procedimientos irreversibles como la psi-
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra
cociruga5 y la esterilizacin.
las Personas con Discapacidad, reafirma que las personas

con discapacidad tienen los mismos derechos humanos y
DE DERECHOS HUMANOS
libertades fundamentales que otras personas, adems de
Con la adopcin de la Convencin sobre los Derechos de
triccin basada en una discapacidad, antecedente de disca-
las Personas con Discapacidad (CDPD) y su Protocolo Fa-
pacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percep-
cultativo , as como la Convencin Interamericana para la
cin de una discapacidad presente o pasada, que tenga el
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra
efecto o propsito de impedir o anular el reconocimiento,
las Personas con Discapacidad , la comunidad internacional
goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad,
cambi el enfoque del tratamiento a las personas con dis-
de sus derechos humanos y libertades fundamentales10.
sealar que el trmino discriminacin, en el caso de este

colectivo, corresponde a toda distincin, exclusin o res-
capacidad en general8. Como se rese en el Informe Anual
Una expresin del respeto a la dignidad y a la igualdad ante

la ley de las personas con discapacidad, consiste en el reco-
5 Corresponde a una ciruga aplicada al tejido cerebral con el fin de tratar

a pacientes con enfermedades mentales que no mejoran con psicofrmacos.
6 Ambos instrumentos fueron ratificados por el Estado el 29 de julio de
2008.
7 Ratificada por Chile el 4 de diciembre de 2001.
8 El tratamiento anterior no reconoca la posibilidad de que las personas
con discapacidad tomaran sus propias decisiones de manera autnoma.
Esto se aprecia con la evolucin de la terminologa utilizada para referirse
a este grupo de personas en los instrumentos internacionales de Naciones Unidas. En ellos comienzan refirindose a esta poblacin como retrasados mentales en la Declaracin de Derechos del Retrasado Mental
de 1971 (A/RES/2856 (XXVI)); impedidos en la Declaracin de Derechos del Impedido de 1975 (A/RES/3447 (XXX)); enfermos mentales en los Principios para la Proteccin de los Enfermos Mentales y el
Mejoramiento de la Atencin de Salud de 1991 (A/RES/3447 (XXX));
finalizando con discapacitados mentales en la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en 2006 (A/RES/61/106).
nocimiento de su personalidad jurdica. As queda plasmado

en la CDPD, donde se establece que [l]os Estados Partes
reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad
jurdica11 y reconocern que [] tienen capacidad jurdica
en igualdad de condiciones con las dems en todos los
9
Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,

art. 3, letra a).
10 Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas
de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad, art. I, nmero 2, letra a).
11 Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
art. 12.1.
112
aspectos de la vida12. Adicionalmente, la Convencin seala
de su derecho a la capacidad jurdica, en virtud de regme-
que se adoptarn las medidas pertinentes para proporcio-
nes basados en la sustitucin en la adopcin de decisiones,
nar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que
como la tutela, la curadura y las leyes sobre la salud mental
puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurdica13
que permiten el tratamiento forzoso. Esas prcticas deben
y se asegurar que en todas las medidas relativas al ejer-
ser abolidas, a fin de que las personas con discapacidad reco-
cicio de la capacidad jurdica se proporcionen salvaguardias
bren la plena capacidad jurdica en igualdad de condiciones
adecuadas y efectivas para impedir los abusos de conformi-
con las dems17. El Comit aclara que [l]a capacidad jurdica
dad con el derecho internacional en materia de derechos
y la capacidad mental son conceptos distintos. La capacidad
humanos14.
jurdica es la capacidad de ser titular de derechos y obligacio-
nes (capacidad legal) y de ejercer esos derechos y obligacio-
El propsito de dichas salvaguardias es asegurar que las
nes (legitimacin para actuar). Es la clave para acceder a una
medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurdica respe-
participacin verdadera en la sociedad. La capacidad mental
ten los derechos, la voluntad y las preferencias de la perso-
se refiere a la aptitud de una persona para adoptar decisio-
na, que no haya conflicto de intereses ni influencia indebida,
nes, que naturalmente vara de una persona a otra y puede
que sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de
ser diferente para una persona determinada en funcin de
la persona, que se apliquen en el plazo ms corto posible y
muchos factores, entre ellos factores ambientales y sociales
que estn sujetas a exmenes peridicos por parte de una
[] El artculo 12 de la Convencin sobre los derechos de
autoridad o un rgano judicial competente, independiente
las personas con discapacidad, en cambio, deja en claro que
e imparcial. Las salvaguardias sern proporcionales al grado
el desequilibrio mental y otras denominaciones discrimina-
en que dichas medidas afecten a los derechos e intereses de
torias no son razones legtimas para denegar la capacidad
las personas15. Por ltimo, la Convencin indica que [se]
jurdica (ni la capacidad legal ni la legitimacin para actuar).
tomarn todas las medidas que sean pertinentes y efectivas
En virtud del artculo 12 de la Convencin, los dficits en la
para garantizar el derecho de las personas con discapacidad,
capacidad mental, ya sean supuestos o reales, no deben uti-
en igualdad de condiciones con las dems, a ser propietarias
lizarse como justificacin para negar la capacidad jurdica18.
y heredar bienes, controlar sus propios asuntos econmicos
Por eso, de lo que se trata es de transitar de un modelo en el
y tener acceso en igualdad de condiciones a prstamos ban-
que se sustituye a la persona en la toma de decisiones, a uno
carios, hipotecas y otras modalidades de crdito financiero,
donde se le apoya para que pueda tomarlas.
y velarn por que las personas con discapacidad no sean

privadas de sus bienes de manera arbitraria16.
Por su parte, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer seal en su observaciones finales a
Sobre la capacidad jurdica, el Comit sobre los Derechos
Chile en 2012 que el Estado debe velar por que el personal
de las Personas con Discapacidad (CDPD) seal en 2014
mdico solicite el consentimiento plenamente informado
que Los Estados Partes deben examinar de manera holstica
antes de realizar esterilizaciones, se sancione a los profesio-
todas las esferas de la legislacin para asegurarse de que el
nales que realicen esterilizaciones sin dicho consentimiento
derecho a la capacidad jurdica de las personas con discapa-
y se ofrezca una reparacin y una indemnizacin monetaria
cidad no est limitado de modo distinto al de las dems per-
a las mujeres vctimas de esterilizaciones no consentidas19.
sonas. Histricamente, las personas con discapacidad se han

visto privadas en muchas esferas, de manera discriminatoria,
17 Comit sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Observacin General N1. CRPD/C/GC/1, 19 de mayo de 2014, prr. 7.
18 Ibdem, prr. 13.
19 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. Observaciones finales sobre los informes peridicos quinto y sexto de
Chile, adoptadas por el Comit en su 53er perodo de sesiones (1 a 19
de octubre de 2012). CEDAW/C/CHL/CO/5-6, 12 de noviembre
de 2012, prr. 35 letra b).
12 Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,

art. 12.2.
13 Ibdem, art. 12.3.
15 Ibdem.
113
Finalmente, el Comit de expertos de la CDPD, en su 92
derecho a constituir y ser parte de una familia, su sexualidad
sesin del 7 de abril de 2013, manifest que la violencia
y salud reproductiva22.
contra mujeres y nias con discapacidad es cuatro veces
Sin embargo, permanecen otras normativas que resultan
ms grave que en la poblacin general, concluyendo que
contradictorias con lo establecido en la Ley 20.422, pues-
esta poblacin sufre una situacin de Desastre Humanitario
to que limitan la autonoma de las personas con discapa-
Global, lo que obliga a los Estados Partes a intervenir sin
cidad mental. Ejemplo de ello son los artculos 356 y 357
demora.
del Cdigo de Procedimiento Civil, donde se les inhabilita

como testigos a aquellos que se hallen en interdiccin por
NORMATIVA NACIONAL
causas de demencia, o que se hallaren privados de la razn
La Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 1,
motivan su declaracin. Tambin son ejemplos los artculos
establece que [l]as personas nacen libres e iguales en dig-
456 y 457 del Cdigo Civil, donde se les priva de la ad-
nidad y derechos (inciso primero) y que [e]l Estado est
ministracin de sus bienes. Es necesario que la normativa
al servicio de la persona humana y su finalidad es promover
pueda establecer diferencias entre los grados o niveles de
el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las con-
discapacidad mental que pueden tener las personas, adems
diciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los
de incorporar los apoyos cuando sea necesario.
al tiempo de declarar o en que sucedieron los hechos que
integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin
Para dar cuenta de estas contradicciones se analizan tres ti-
espiritual y material posible, con pleno respeto a los de-
pos de situaciones: las interdicciones, la internacin involun-
rechos y garantas que esta Constitucin establece (inciso
taria y procedimientos irreversibles, como las psicocirugas
tercero).
y las esterilizaciones.
Por su parte, la Ley 20.422 tiene como propsito asegurar
INTERDICCIN
el derecho a la igualdad de oportunidades y erradicar toda

forma de discriminacin hacia las personas con discapacidad.
La capacidad jurdica es un atributo de la personalidad me-
Esta ley consagra entre sus principios rectores el de vida in-
diante el que una persona es titular de derechos (conocido
dependiente, entendido como [e]l estado que permite a
como capacidad de goce) que puede hacer valer frente a
una persona tomar decisiones, ejercer actos de manera au-
terceros (capacidad de ejercicio). Todas las personas tienen
tnoma y participar activamente en la comunidad, en ejer-
capacidad de goce, es decir, son titulares de derechos, por
cicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad20.
ejemplo, para disponer de sus bienes. Sin embargo las per-
Asimismo, la ley establece que la rehabilitacin de personas
sonas con discapacidad mental, mediante la institucin de
con discapacidad mental propender a que estas desarro-
la interdiccin, ven limitada su capacidad de ejercer tales
llen al mximo sus capacidades y aptitudes. En ningn caso,
derechos, cuando as lo establece la ley. La forma de cumplir
la persona con discapacidad mental podr ser sometida,
con los estndares internacionales es que las normas y pro-
contra su voluntad, a prcticas o terapias que atenten con-
cedimientos incorporen las salvaguardias necesarias, es decir,
tra su dignidad, derechos o formen parte de experimentos
que se respete la voluntad y preferencias de la persona en
mdicos o cientficos21. Adems, la norma reconoce expre-
todos los temas, incluso en los econmicos, que las medidas
samente la autonoma de las mujeres con discapacidad y de
sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la
las personas con discapacidad mental al estipular el pleno
persona, y que sean examinadas peridicamente por una
goce y ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad
autoridad competente, independiente e imparcial.
con las dems, en especial lo referente a su dignidad, el

20 Ley 20.422 que establece normas sobre igualdad de oportunidades e
inclusin social de personas con discapacidad, art. 3 letra a).
21 Ibdem, art. 11.
22 Ley 20.422 que establece normas sobre igualdad de oportunidades e

inclusin social de personas con discapacidad, art. 9.
114
En particular, el Cdigo Civil reconoce que toda perso-
la interdiccin definitiva por demencia y nombre curador
na es legalmente capaz, excepto aquellas que la ley declara
definitivo al padre o madre que la tuviera bajo su cuidado
incapaces23 y establece que [s]on absolutamente incapa-
permanente29. En el caso que la persona no se encuentre
ces los dementes, los impberes y los sordos o sordomu-
inscrita en el Registro Nacional de la Discapacidad, se sigue
dos que no pueden darse a entender claramente24. Esto
un juicio ordinario con las variantes establecidas por el C-
implica que todos los actos jurdicos que haya celebrado la
digo Civil. En este proceso, [e]l juez se informar de la vida
persona demente quedan invalidados, pues no producen
anterior y conducta habitual del supuesto demente, y oir el
ni aun obligaciones naturales, y no admiten caucin25. Adi-
dictamen de facultativos de su confianza sobre la existencia
cionalmente, este cuerpo normativo seala que [e]l adulto
y naturaleza de la demencia30, lo que supone una interpre-
que se halla en un estado habitual de demencia, deber ser
tacin ms pro persona que en el caso anterior.
privado de la administracin de sus bienes, aunque tenga

intervalos lcidos26.
INTERNACIN INVOLUNTARIA
Para sustituir la voluntad de la persona con discapacidad
La internacin involuntaria es otro ejemplo de cmo opera
mental, el Cdigo Civil contempla la figura de curadura
la sustitucin de la voluntad en las personas con discapaci-
del demente , la que se establece mediante un juicio de
dad mental. Hasta la promulgacin en 2012 de la Ley 20.584
interdiccin. Este procedimiento puede ser solicitado por la
que regula los derechos y deberes que tienen las personas
familia (cnyuge o cualquiera de sus consanguneos hasta el
en relacin con acciones vinculadas a su atencin en salud
cuarto grado) y el defensor pblico, pero si la locura fuere
(tambin conocida como de Derechos y Deberes del pa-
furiosa, o si el loco causare notable incomodidad a los habi-
ciente), este procedimiento se encontraba regulado por un
tantes, podr tambin el procurador de ciudad o cualquiera
decreto del Ministerio de Salud. La regulacin de este de-
del pueblo provocar la interdiccin .
recho mediante una ley en lugar de un decreto constituye
El juicio se realiza ante los Tribunales de Familia y vara de-
un avance, en la medida que la internacin se trata de una
27
28
limitacin a la libertad personal, garanta consagrada por la
pendiendo si la persona a la cual se busca declarar interdicta

se encuentra inscrita en el Registro Nacional de la Discapa-
Constitucin en su artculo 19 N 7.
cidad o no. En el primer caso, la Ley 18.600 que establece
Segn la Ley 20.584, para que una persona sea objeto de
normas sobre deficientes mentales, dictada en 1987 y vigen-
hospitalizacin involuntaria deben concurrir cinco requisi-
te a la fecha, implementa mecanismos para facilitar la admi-
tos copulativos, es decir, que se deben dar todos al mismo
nistracin de los bienes de las personas con discapacidad
tiempo: a) Certificacin de un mdico cirujano que indique
mental al sealar que [c]uando la discapacidad mental de
fundadamente la necesidad de proceder al ingreso de una
una persona se haya inscrito en el Registro Nacional de la
persona para llevar a cabo la evaluacin de su estado de
Discapacidad, su padre o madre podr solicitar al juez que,
salud mental; b) Que el estado de la misma comporte un
con el mrito de la certificacin vigente de la discapacidad,
riesgo real e inminente de dao a s mismo o a terceros; c)
otorgada de conformidad al Ttulo II de la ley N 19.284, y
Que la hospitalizacin tenga exclusivamente una finalidad
previa audiencia de la persona con discapacidad, decrete
teraputica; d) Que no exista otro medio menos restrictivo

de suministrar los cuidados apropiados, y e) Que el parecer
23
24
25
26
27
Cdigo Civil, art. 1446.

Cdigo Civil, art. 1447, inciso primero.
Cdigo civil, art. 1447, inciso segundo.
Cdigo Civil, art. 456, inciso primero.
Segn seala el art. 338 del Cdigo Civil, [l]as tutelas y las curaduras
o curatelas son cargos impuestos a ciertas personas a favor de aquellos
que no pueden dirigirse a s mismos o administrar competentemente
sus negocios, y que no se hallan bajo potestad de padre o madre, que
pueda darles la proteccin debida.
28 Cdigo Civil, arts. 443 y 459.
de la persona atendida haya sido tenido en consideracin.

De no ser posible esto ltimo, se tendr en cuenta la opinin de su representante legal o, en su defecto, de su apoderado a efectos del tratamiento y, en ausencia de ambos, de la
29 Ley 18.600 que establece normas sobre deficientes mentales, art. 4.

30 Cdigo Civil, art. 460.
115
persona ms vinculada a l por razn familiar o de hecho31.
involuntarias que excedan de setenta y dos horas, de acuer-
Similares modelos de suplencia de la voluntad de la persona
do a lo establecido en los artculos 130 y 131 del Cdigo
con discapacidad mental se reproducen en otras dos nor-
Sanitario37.
mas que regulan la internacin y las residencias protegidas,
Un mbito de especial preocupacin en este tema es que
ambas vigentes a la fecha32.
el D.S. 570, adems de regular reglamentariamente varias
Por su parte, el D.S. 570 indica que la internacin involun-
materias que son ms propias de legislacin, permite que en
taria puede ser de tres tipos: i) la de urgencia no voluntaria,
contextos de internacin involuntaria se suspenda el con-
cuya extensin no puede superar las 72 horas, su deter-
sentimiento previo e informado para tratamientos m-
minacin recae en un mdico atendido a que el paciente
dicos, exceptuando los de carcter irreversible, cuando
se encuentra en una situacin de crisis y que no es posible
i) el paciente sea nio, nia o adolescente, en cuyo caso
contar con el consentimiento , y su finalidad es elaborar
el consentimiento debe ser otorgado por su representante
un diagnstico mdico especializado o superar la crisis; ii) la
legal; ii) el paciente se encuentre inconsciente y requiere del
internacin administrativa, decretada por la autoridad sani-
tratamiento para salvar su vida; iii) el paciente se encuentre
taria a partir de la iniciativa de la polica, la familia, el mdico
sujeto a una internacin judicial; iv) el paciente es mayor de
tratante o cualquier miembro de la comunidad, con el fin
edad y sea evaluado por su mdico tratante como incapaz
de internar en un centro asistencial a una persona aparen-
de decidir, en cuyo caso la decisin ser de un familiar o el
temente afectada por un trastorno mental cuya conducta
director del establecimiento38. Esta disposicin deja un mar-
pone en riesgo su integridad y la de los dems, o bien, al-
gen de accin excesivo a la autoridad sanitaria, sobre todo
tera el orden o la tranquilidad en lugares de uso o acceso
en los casos de internacin judicial, donde a la persona con
pblico , la cual ser reevaluada cada 30 das con la opi-
discapacidad mental por el solo hecho de ser internada
nin de un mdico distinto al tratante; y iii) la internacin
se le niega la posibilidad de consentir a los tratamientos
judicial dispuesta por una resolucin judicial . No obstante,
mdicos a los cuales ser sometida, aun cuando est cons-
una salvaguardia que dispone la norma es que estas hospi-
ciente. Sin perjuicio de lo anterior, al INDH le preocupa la
talizaciones involuntarias deben ser siempre comunicadas a
extensa regulacin de mbitos de derechos de estas perso-
la respectiva Secretara Regional Ministerial de Salud y a la
nas a travs de decretos reglamentarios.
33
34
35
Comisin Regional de Proteccin de los Derechos de las
PROCEDIMIENTOS IRREVERSIBLES
Personas con Enfermedades Mentales36. Adems, [l]a Autoridad Sanitaria Regional velar por el respeto de los de-
Un ltimo mbito a revisar corresponde a los procedimien-
rechos de las personas ingresadas en instituciones de salud
tos mdicos irreversibles, donde se agrupan la psicociruga
mental, y autorizar el ingreso de todas las hospitalizaciones
y las esterilizaciones. La realizacin de estas intervenciones

se encuentra regulada a nivel general en la Ley 20.584, que
establece que toda persona tiene derecho a otorgar o de-
31 Ley 20.584 que regula los derechos y deberes que tienen las personas
en relacin con acciones vinculadas a su atencin en salud, art. 25.
32 Decreto Supremo N 570 del Ministerio de Salud del 28 de agosto
de 1998, aprueba reglamento para la internacin de las personas con
enfermedades mentales y los establecimientos que la proporcionan.
Este reglamento se encuentra en proceso de actualizacin, debiendo
ser aprobado en diciembre de 2014 (Oficio N 3237 de Ministerio
de Salud, 21 de octubre de 2014). Tambin se encuentra vigente la
Resolucin Exenta N 392 del Ministerio de Salud del 13 de junio de
2006 que aprueba la norma tcnica sobre residencias protegidas.
33 Decreto Supremo N 570 del Ministerio de Salud, art. 13.
34 Ibdem, art. 14.
35 Ibdem, art. 15.
36 Las Comisiones Regionales corresponden a la representacin en cada
regin de la Comisin Nacional de Proteccin de los Derechos de las
Personas con Enfermedades Mentales.
negar su voluntad para someterse a cualquier procedimiento

o tratamiento vinculado a su atencin de salud39. Adems,
seala la ley, en el caso que la persona no se encuentre
en condiciones de manifestar su voluntad, las indicaciones
y aplicacin de tratamientos invasivos e irreversibles, tales
38 Decreto Supremo N 570 del Ministerio de Salud, art. 22.
116
como esterilizacin con fines contraceptivos, psicociruga u
gran severidad, refractarios a los tratamientos aceptados y
otro de carcter irreversible, debern contar siempre con el
disponibles en el pas, que hayan sido aplicados en cantidad
informe favorable del comit de tica del establecimiento40.
y frecuencia suficiente, por el tiempo que sea necesario, y
Sin embargo, esta norma permite que una persona con dis-
segn la prescripcin del mdico tratante a cargo44.
capacidad mental sea tratada contra su voluntad cuando se
Para la realizacin de la psicociruga se requiere que en la
cumplen los siguientes requisitos copulativos: a) Est cer-
ficha clnica quede constancia de una segunda opinin psi-
tificado por un mdico psiquiatra que la persona padece
quitrica que ratifique el tratamiento a realizar y el consen-
una enfermedad o trastorno mental grave, suponiendo su
timiento vlido e informado del paciente o, en caso que
estado un riesgo real e inminente de dao a s mismo o a
el mdico tratante fundamente que este no se encuentra
terceros, y que suspender o no tener tratamiento significa
capacitado para ello, de su representante legal, adems
un empeoramiento de su condicin de salud. En todo caso,
de remitir obligatoriamente los antecedentes con un mni-
este tratamiento no se deber aplicar ms all del perodo
mo de 30 das de anticipacin a la Comisin Nacional de
estrictamente necesario a tal propsito; b) El tratamiento
Proteccin de los Derechos de las Personas con Enferme-
responda a un plan prescrito individualmente, que atienda
dades Mentales (CONAPPREM)45, entidad que visar el
las necesidades de salud de la persona, est indicado por un
procedimiento46.
mdico psiquiatra y sea la alternativa teraputica menos res-
Por su parte, la esterilizacin se encuentra regulada en la
trictiva de entre las disponibles; c) Se tenga en cuenta, siem-
Resolucin Exenta N 1110 del Ministerio de Salud que
pre que ello sea posible, la opinin de la misma persona; se
aprueba la Norma Tcnica N 71 sobre normas de este-
revise el plan peridicamente y se modifique en caso de ser
rilizacin quirrgica en personas con enfermedad mental.
necesario, y d) Se registre en la ficha clnica de la persona41.
Aqu se establece que este procedimiento solo es aplica-
La nica excepcin a esto la constituye la participacin en
ble a personas mayores de edad con discapacidad psquica
investigaciones cientficas, mbito donde existe una prohibi-
que afecte la capacidad para la reproduccin, la maternidad/
cin general de participacin a aquellas personas con disca-
paternidad y la crianza y que no tengan la capacidad para
pacidad mental que no puedan expresar su voluntad42.
dar consentimiento informado47. En este sentido, no puede
En trminos especficos, la psicociruga se encuentra re-
solicitarse un procedimiento de esta naturaleza para nias
gulada para los establecimientos que la proporcionan en
y nios con discapacidad mental, en la medida que no han
la Resolucin Exenta 656 del Ministerio de Salud (2002),
completado su desarrollo. As, en caso de requerir anticon-
sean estos pblicos o privados. Se le reconoce como un
cepcin siempre se les indicarn mtodos reversibles.
tratamiento invasivo e irreversible y se expone que no

existe suficiente evidencia cientfica ni completo consenso
universal acerca de la adecuada relacin que debe existir
44 Resolucin Exenta 656 del Ministerio de Salud del 20 de junio de

2002, que regula la aplicacin de la tcnica de psicociruga o ciruga
aplicada al tejido cerebral, art. 2.
45 Esta entidad fue modificada por el Decreto N 23 del Ministerio de
Salud del 12 de junio de 2012, en atencin a la entrada en vigencia de
la ley 20.584. Su funcin es velar por la proteccin de los derechos
de las personas con discapacidad psquica o intelectual en materia de
salud, ya sea en el mbito pblico o privado. A nivel regional, tiene
representacin por medio de Comisiones Regionales de Proteccin
de los Derechos de las Personas con Enfermedades Mentales.
aplicada al tejido cerebral, art. 3.
47 Norma Tcnica N 71 sobre normas de esterilizacin quirrgica en
personas con enfermedad mental, pg. 20. Tanto esta norma tcnica,
como la Resolucin Exenta 656 (2002) se encuentran en proceso de
actualizacin, esperando ser aprobadas en diciembre de 2014, segn
el Oficio N 3237 de Ministerio de Salud, 21 de octubre de 2014.
entre los eventuales beneficios y perjuicios que pudiere

significar para el enfermo43. De acuerdo con esta norma,
la psicociruga solo constituye una opcin teraputica para
aquellas personas que presenten trastornos resistentes
depresivos mayores o trastornos obsesivo compulsivos de
41 Ibdem, art. 27.
42 Ibdem, art. 28.
aplicada al tejido cerebral, considerando 2.
117
Adems, seala la norma tcnica, la solicitud de esteriliza-
de La Araucana (22.079)51. Los ingresos por Retraso Men-
cin no puede hacerse en favor de una institucin o para
tal fueron 4.285 (49,8% hombres y 50,2% mujeres). Sin
la conveniencia de terceros, y de ninguna manera [debe]
embargo, es an mayor el nmero de personas que se
representar una solucin al peligro de abuso que corren
controlan habitualmente en los servicios de salud, por ra-
las personas con discapacidad mental48. Al igual que en
zones de salud mental. El ao 2013 fueron 821.871 perso-
el caso de la psicociruga, la realizacin de una esteriliza-
nas (32,5% hombres y 67,5% mujeres), de las cuales 10.427
cin quirrgica en personas con discapacidad mental debe
fueron controladas por Retraso Mental (47,3% hombres y
cumplir una serie de requisitos, entre los que se encuen-
un 52,7% mujeres).
tran la solicitud ante el Comit de tica de cada centro
Segn informacin de la Corporacin Administrativa del
asistencial y la revisin de los antecedentes por parte de
Poder Judicial (oficio 7215, 2014) durante el ao 2013, las
la CONAPPREM, entidad que autoriza o rechaza el pro-
causas ingresadas para interdiccin por disipacin52 fueron
cedimiento49.
23 y por demencia fueron 1412.
A partir de lo expuesto, se puede concluir que la imple-
Entre el ao 2010 y julio de 2014 se registra un total de
mentacin del modelo social de la discapacidad se enfrenta
8.994 ingresos de causas de interdicciones por demen-
a una contradiccin en el derecho interno, alejada de los
cia (8.883) o disipacin (111). De las causas ingresadas
estndares internacionales. Al respecto, el Servicio Nacional
por demencia se concentran en la Regin Metropolitana
de la Discapacidad (SENADIS) confirma la deficiente im-
3.331 (37,5%), Regin del Biobo 1.885 (21,2%), Regin de
plementacin interna del artculo 12 [] reconocindose
Valparaso 1.104 (12,4%). En cuanto a la interdiccin por
de esta manera que la armonizacin legislativa en este sen-
disipacin, se concentran en la Regin de Valparaso 30
tido, es entonces, una tarea pendiente de mxima urgencia
(27,2%), Regin Metropolitana 29 (26,1%) y la Regin del
en nuestro pas50. A los fines de armonizar la normativa
Libertador General Bernado OHiggins 13 (11,7%).
de acuerdo con los estndares, esta debiera reconocer la
En cuanto a las interdicciones, un anlisis desarrollado por el
gradacin existente en la discapacidad mental; el derecho a
Departamento de Evaluacin de la Ley de la Cmara de Di-
prestar declaraciones, con ayuda si es necesario; la capaci-
putados seal que [l]a regla general es la ausencia de ca-
dad jurdica de estas personas en todas las materias; asegu-
pacidad civil para las personas con discapacidad mental. En
rar el derecho de acceso a la informacin que contiene su
este sentido, toda la gama de discapacidad mental es consi-
ficha mdica, entre otros aspectos.
derada de la misma forma, sin que se prevea la posibilidad

de autonoma o capacidad progresiva para cada caso. Esta
SITUACIN SOBRE
AUTONOMA DE PERSONAS CON
DISCAPACIDAD MENTAL EN CHILE
regla hace que las personas con discapacidad mental sean

doblemente discriminadas en el ejercicio de su capacidad
jurdica, primero respecto de las personas sin discapacidad y
segundo, respecto de las personas con otras discapacidades.
Segn datos del Ministerio de Salud, en el ao 2013 hubo
Finalmente, cabe sealar que los procedimientos judiciales
473.920 ingresos de salud mental a nivel nacional, de los
de interdiccin por demencia y nombramiento de curador,
que 35,2% son hombres y 64,8% mujeres. Predominan los
que operan con el solo mrito de la certificacin mdica y
ingresos en la Regin Metropolitana (214.865), Regin del
de su inscripcin respectiva, no cumplen con los estndares
Biobo (56.507), Regin de Valparaso (41.689), Regin de
de proteccin civil que la Convencin seala (Cmara de
OHiggins (27.124), Regin de Los Lagos (27.020), Regin
Diputados, 2013, pg. 19).
48 Norma Tcnica N 71 sobre normas de esterilizacin quirrgica en

personas con enfermedad mental, pg. 21.
49 Ibdem, pgs. 21-24.
50 Oficio N 3648 de SENADIS, de 29 de agosto de 2014.
51 Oficio N 3237 de Ministerio de Salud, 21 de octubre de 2014.

52 Segn el art. 445 del Cdigo Civil, la disipacin se manifiesta por una
dilapidacin de recursos o falta total de prudencia.
118
Por su parte, el Observatorio de Derechos Humanos de
las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ)59. Al respecto,
las Personas con Discapacidad Mental ha sealado que la
cabe mencionar que el presupuesto total del ao 2014 es
legislacin vigente en Chile en especial la Ley 18.600
menor al del 201260, mientras que la CAJ Valparaso ha ob-
contraviene los principios de la CDPD y, por ello, es nece-
tenido el mayor presupuesto a lo largo de estos cuatro aos
sario transitar de un modelo de sustitucin en la toma de
de funcionamiento61 y la CAJ Biobo el menor62.
decisiones53 a un modelo de apoyo en la toma de decisio-
El INDH tambin ha presentado su opinin por medio de
nes54 (ODDHHPDM, 2014, pg. 22).
un amicus curiae. Fue el caso de una persona con sndrome
Posicin similar posee SENADIS, para el que se debe pasar
de Down que, contando con una tarjeta de una empre-
de un sistema de sustitucin de la voluntad a un modelo
sa del retail, no se le permiti pagar con ella, pues segn
de apoyo en la toma de decisiones . Para eso, parte de
la empresa deba contar con un certificado mdico para
sus propuestas contemplan que debe ser derogada la pri-
comprar, situacin constitutiva de discriminacin arbitraria
mera parte del artculo 1447 del Cdigo Civil que elimine
por motivos de discapacidad. Con esta accin se neg su
la incapacidad absoluta . Adems debera modificarse y/o
capacidad jurdica, solo por suponer incapacidad absoluta
derogarse el artculo 4 de la Ley 18.600, pues contempla un
de una persona que posee sndrome de Down exclusiva-
procedimiento de incapacitacin definitiva, lo que contrara
mente por un examen superficial de su aspecto fsico, [lo
los principios de igualdad y no discriminacin. Lo mismo
cual] no solo es contrario a los estndares internacionales
para el artculo 16, ya que permite pactar una remunera-
de derechos humanos en materia de capacidades diferentes,
cin inferior al ingreso mnimo, nicamente en razn de la
sino que tambin es contrario a la evidencia cientfica sobre
discapacidad mental del trabajador, lo que impide alcanzar
la materia63.
55
56
la finalidad de inclusin social de las personas que integran
En cuanto a la internacin no voluntaria, dentro de los da-
esta colectividad57.
tos existentes que ha revisado la CONAPPREM, solo po-
Es as que SENADIS desde el 2001 decidi dar inicio a un
seen registro de las internaciones administrativas, de forma
sistema de defensora . Este sistema consiste en la coor-
que no se conoce el universo total de internaciones en el
dinacin de distintas instituciones pblicas y privadas que
pas, incluyendo las de urgencia y las judiciales64. Durante
otorgan asesora y representacin jurdica gratuita, siendo
el ao 2011, la CONAPPREM registr aproximadamente
58
el principal tema de consulta la vulneracin y/o discriminacin basada en la discapacidad. Para ello, SENADIS ha
59 SENADIS respondi, mediante Oficio N 3648 de 29 de agosto de
2014, que tiene pendiente la generacin de datos desagregados sobre
las atenciones realizadas en su programa de asesora jurdica.
60 De los $177.500.000 millones de pesos asignados a las CAJ en 2012,
se pas a $165.800.000. El ao 2011 no se considera, por ser un presupuesto reducido que contempla solo octubre a diciembre de 2011
($22.500.000). Datos segn Oficio N 3648 de SENADIS, con fecha
29 de agosto de 2014.
61 CAJ Valparaso contempla la II, IV y V regin, obteniendo un presupuesto de $152.000.000.
62 El ao 2012, de las cinco regiones que agrupa la CAJ Biobo (VIII, IX,
X, XI, XIV), solo tres estaban en funcionamiento. Las otras dos entran
en funcionamiento el 2013. Su presupuesto asciende a $114.000.000
entre 2012 y 2014. Datos segn Oficio N 3648 de SENADIS, con
fecha 29 de agosto de 2014.
63 INDH, Amicus curiae presentado en la causa Rol N C-1389-2013.
64 El registro de estas solicitudes no se realiza de manera centralizada
en el REM o SIGGES. Cada Servicio de Salud y Seremi cuenta con
registros locales cuyo procesamiento no pudo ser obtenido en los plazos requeridos para la elaboracin de este informe [] la solicitud
realizada por el INDH visibiliza una brecha en el sistema centralizado
de registros de informacin. Oficio N 3237 de Ministerio de Salud,
21 de octubre de 2014.
desarrollado convenios con universidades para apoyo a travs de clnicas jurdicas, adems de financiar abogados/as en
53 Basado en la incapacidad de las personas con discapacidad mental para

ser titular y ejercer derechos, habilitando a un tercero para tomar
decisiones que podran tomar ellas mismas (ODDHHPDM, 2014).
54 Basado en la igualdad y la dignidad intrnseca de todas las personas,
donde se presume que las personas con discapacidad mental son capaces de ejercer sus derechos y tomar decisiones, y que en determinados casos, de acuerdo con situaciones especficas, pueden ser asistidas
pero no sustituidas por un representante, considerando las garantas
judiciales en la promocin de su autonoma (ODDHHPDM, 2014).
55 Oficio N 3648 de 29 de agosto de 2014.
56 Oficio N 3648 de SENADIS de 29 de agosto de 2014.
57 Ibdem.
58 Segn la informacin contenida en el Oficio N 3648 de 29 de agosto
de 2014, en la actualidad SENADIS est diseando un programa de
acceso a la justicia con financiamiento propio.
119
600 internaciones administrativas ejecutadas65. La ausencia
noma; que existan organismos de revisin autnomos, pues
de informacin completa dificulta el anlisis sobre la situa-
la Comisin Nacional de Proteccin que es un avance
cin nacional, tanto desde el punto de vista de los derechos
depende de la autoridad de salud, es un organismo asesor
humanos, como para una adecuada planificacin, diseo y
del Ministerio; y que existan mecanismos de apelacin, que
ejecucin de polticas en este campo.
hoy no existen68.
Para SENADIS, el Decreto N 570 del Ministerio de Salud so-
Una persona que estuvo internada involuntariamente por
bre la internacin de personas enfermas mentales, en su ttu-
alrededor de un mes en el ao 2007, en la Unidad de Corta
lo ya da muestra de la utilizacin de trminos peyorativos y
Estada del Hospital Stero del Ro, describe su experiencia
desactualizados, debiendo ser reemplazado por otros que hi-
de internacin en los siguientes trminos: hay cero consi-
cieran mencin a la atencin en salud mental propiamente tal,
deracin, en todo ese tiempo fui un ttere, estuve amarrado,
eliminando la referencia a enfermedades o enfermos menta-
sper medicamentado, nos babamos con agua fra. T no
les; mientras que las expresiones tratamiento psiquitrico
sabes nada, te dicen qu tienes que tomar, lo que tienes
e internacin a una persona con enfermedad o trastorno
que comer, dnde tienes que ir, pero no te dan informacin
mental, usadas en su artculo 8, debieran reemplazarse por
sobre los tratamientos o quin te va a atender. Ni siquiera
atencin en salud mental y persona con trastorno mental
tuve un diagnstico por varias semanas69. Ante la consulta
o del comportamiento66.
por los derechos que deberan cautelarse durante una internacin, el entrevistado seal: el derecho a decidir si me
El Jefe del Departamento de Salud Mental del Ministerio
quiero internar o no, al consentimiento informado, a saber
de Salud, en entrevista con el INDH, seal que el espritu
cunto tiempo voy a estar ah, en qu consiste el tratamien-
de la Convencin es que no existan [internaciones invo-
to que me van a realizar, cules son los efectos inmediatos
luntarias], pero, en la prctica [n]o hay ningn pas en el
y medianos de las drogas que me van aplicar, si tengo alter-
mundo, que yo conozca, que haya eliminado toda forma de
nativa para esas drogas, si quiero este tratamiento o no, a
internacin involuntaria. Es un tema que estamos lejos de
tener un diagnstico en el plazo ms breve posible, a tener
evitar por completo67. Adems, el entrevistado plante la
la informacin completa70.
existencia de aspectos que no estn adecuadamente regulados en nuestro pas y que constituyen un mandato des-
En esa lnea, analizando el Decreto N 570, SENADIS ex-
de los estndares internacionales, entre los que se cuentan:
plicita que se excluye el consentimiento del paciente. Ade-
que la autorizacin y la indicacin de que se lleve a cabo
ms, frente a la posible reevaluacin de la internacin, no
una internacin involuntaria debiera ser por un organismo
se contempla la posibilidad de una evaluacin judicial, ele-
autnomo, la OMS habla de organismos judiciales o cuasi
mento que se debera considerar, pues la internacin se
judiciales y ac lo hace la SEREMI de Salud que no es aut-
trata de una privacin de libertad, que se ve intensificada

en razn de la situacin de discapacidad intelectual de estas
personas71.
65 Se indica el valor aproximado porque los totales presentados para la

Regin Metropolitana (RM) varan entre 164 y 174 internaciones administrativas el ao 2011 (108 hombres y 56 mujeres, total 174). No
se indican datos de la RM ao 2012. El resto de las regiones presentan 425 internaciones administrativas el ao 2011, concentrndose
especialmente en la Regin de La Araucana (128), del Biobo (122),
Valparaso (52) y el Maule (47). El ao 2012 el total fue de 532 internaciones administrativas, excluyendo la RM: Regin de La Araucana
(142), del Biobo (130), Valparaso (97), Los Lagos (56) y el Maule
(48). Cabe destacar que las regiones I, IV,VI, XIV y XV no registran ninguna internacin administrativa los aos 2011 y 2012. Oficio N 3237 de
Ministerio de Salud, 21 de octubre de 2014
66 Oficio N 3648 de SENADIS, 29 de agosto de 2014.
67 Entrevista a Mauricio Gmez, Jefe del Departamento de Salud Mental del Ministerio de Salud. La entrevista fue realizada el 21 de agosto
de 2014.
En particular, en cuanto a la atencin especializada en los

establecimientos de salud mental cerrados, de 310.628
personas atendidas el 2010, se pas a 602.974 personas
68 Entrevista a Mauricio Gmez, Jefe del Departamento de Salud Mental del Ministerio de Salud. La entrevista fue realizada el 21 de agosto
de 2014.
69 Entrevista a Rodrigo Fredes, presidente de Fundamental Chile, organizacin de personas en situacin de discapacidad psicosocial. La
entrevista fue realizada el 23 de julio de 2014.
70 Ibdem.
71 Oficio N 3648 de 29 de agosto de 2014.
120
el 201372. El Ministerio de Salud reconoce que [u]na fa-
ah no debera imponerse un tratamiento irreversible. Ah
lencia importante es la [ausencia de] mayor disponibilidad
est la lgica: no aplicar estos procedimientos a gente sin
de servicios de psiquiatra de corta estada para la pobla-
consentimiento porque es demasiado invasivo, pero si la
cin infantojuvenil, existiendo actualmente ocho de estos
persona tiene capacidad de consentimiento es su decisin
servicios73. El caso de Robinson Garca da cuenta de que
aceptar si la han informado bien, si han sido honestos con
este problema tambin se extiende a la internacin en lar-
ella, si la tcnica est bien aplicada y todo76.
ga estada, pues como persona imputada con epilepsia y
Respecto de las esterilizaciones involuntarias, la dificultad
discapacidad mental, le corresponda ser internado en un
para obtener estadsticas es similar a la de las psicocirugas.
hospital psiquitrico. Sin embargo, al no tener cupo el hos-
A nivel nacional tambin le corresponde a la CONAPPREM
pital fue recluido en el Centro de Detencin Penitenciario
autorizarlas, por lo que esta Comisin debera registrar la
Santiago I, donde muri una semana ms tarde, el da 11
totalidad de esterilizaciones. De los 28 casos llegados a la
de enero de 2013, al no recibir sus medicamentos. Segn
Comisin Nacional en este perodo [2010-2014], 17 casos,
Gendarmera, al 1 de febrero de 2013 haba un total de
equivalentes a 59% del total, han reunido los requisitos para
158 personas imputadas que posean alguna discapacidad;
efectuar el procedimiento. Muchas de estas solicitudes no
nueve de ellas tenan discapacidad mental74, situacin que
han tenido el perfil exigido o han faltado antecedentes para
no se encuentra acorde con la normativa nacional ni inter-
evaluar el caso, rechazando al menos cuatro casos por co-
nacional.
rresponder a menores de edad77.
En cuanto a los procedimientos irreversibles y las cirugas a las
La presidenta de la Fundacin Down21 Chile seala que la
que se ven sometidas las personas con discapacidad mental,
esterilizacin involuntaria en mujeres y nias existe en Chi-
no existen registros centralizados. Todos los procedimientos
le, y se da indistintamente en personas con recursos y sin
deberan ser informados a la CONAPPREM. Esta evalu seis
recursos [] Cuando llega a consulta una persona con sn-
casos entre 2010 y 2013, los cuales no cumplan con los
drome de Down el mdico ofrece la esterilizacin sin con-
requisitos para ser autorizados. Frente a la falta de datos,
sentimiento, porque hay ignorancia de que son ciudadanos
[e]xiste preocupacin por que se realicen psicocirugas sin
de pleno derecho y, en el caso de los nios, de que estn en
que sean informadas a la CONAPPREM, particularmente en
desarrollo. En cuanto a los mayores de 18 aos, no hay con-
el mbito privado75, elemento que debe ser prontamente
ciencia de que, si bien se puede esterilizar, tiene que ser con
solucionado por las autoridades competentes en este
consentimiento de la persona, y que hay que llegar a ese
mbito.
consentimiento educando, preguntando y dando los apoyos
Para el Jefe del Departamento de Salud Mental del Minis-
necesarios para que sea la propia persona la que tome la
terio de Salud, si la evidencia dice que con esta ciruga,
decisin. Sin embargo, a mujeres mayores de 18 aos igual
ms los medicamentos y la psicoterapia cognitiva conduc-
le hacen esterilizacin forzosa porque t les preguntas y no
tual, el paciente va a mejorar su calidad de vida, tiene de-
saben lo que les hicieron78. Adems, la entrevistada agrega
recho a decidir si est dispuesto a realizrsela. El tema aqu
que las familias no esperan a que las nias tengan 18 aos,
es la transparencia, el consentimiento y la libertad de elegir
porque es ms fcil, no les dicen nada, incluso les sacan el
de la persona cuando se le ha dado toda la informacin
tero para que no les llegue la menstruacin, porque as
pertinente. Es decir, que cada persona en su sano juicio
andan ms limpias [] Recientemente conocimos el caso
pueda decidir. El tema es cuando no ests en tu sano juicio,
de una nia de 12 aos con discapacidad mental que fue
72 Oficio N 3237 de Ministerio de Salud, 21 de octubre de 2014. No se

presenta el dato desagregado por sexo o edad.
74 Oficio N 30 de Gendarmera de 31 de enero de 2013.
76 Entrevista a Mauricio Gmez, jefe del Departamento de Salud Mental del Ministerio de Salud. La entrevista fue realizada el 21 de agosto
de 2014.
78 Entrevista a Irma Iglesias, presidenta de la Fundacin Down21 Chile.
La entrevista fue realizada el 1 de septiembre de 2014.
121
BIBLIOGRAFA
esterilizada en un servicio pblico de Via del Mar []. En

el control de rutina lleg un momento en que la doctora
que la atenda le dijo a la madre que ya era tiempo de ver el
Bravo, D. (16 de octubre de 2014). El drama de Mara Luisa. Madre
tema de la esterilizacin, porque era mejor hacerlo cuando
con discapacidad cognitiva lucha por la tuicin de su hija. The
eran pequeitas que cuando era ms grande, que ah era
Clinic. Chile.
ms complicado, y que ella tena que autorizar el procedi-
Cmara de Diputados (2013). Evaluacin de la Ley N18.600
miento []. La doctora nunca le dijo que no se poda, yo
Establece normas sobre discapacitados mentales. Chile.
vi los papeles y lo que puso fue que operaron a la nia por
Cisternas, M. S. (28 de julio de 2014). Discurso Premio Nacional de
ovarios poliqusticos79. La CONAPPREM recibi 12 recla-
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de octubre de 2014, de http://www.ine.cl/canales/chile_
estadistico/encuestas_discapacidad/discapacidad.php
79 Entrevista a Irma Iglesias, presidenta de la Fundacin Down21 Chile.

La entrevista fue realizada el 1 de septiembre de 2014.
122
DERECHOS DE LAS PERSONAS AFROCHILENAS
Fotografa: Organizacin Oro Negro
123
DERECHOS DE LAS PERSONAS AFROCHILENAS
ANTECEDENTES
cado, privado o lesionado sus derechos fundamentales. En la

base de las prcticas discriminatorias se esconde, las ms de
La lucha contra la discriminacin, el racismo, la xenofobia y
las veces, una institucionalidad pblica y una sociedad que
otras formas conexas de intolerancia ha desempeado un
no es capaz de concebirse en la diversidad, y por lo tanto
rol fundamental en la extensin de las fronteras de protec-
desconoce o niega la diferencia y su pluralidad identitaria.
cin de los derechos humanos. La prohibicin de discrimi-
Conscientes de que la descendencia de la dispora africana
nacin por razones de raza y etnia han sido gravitantes en el
es objeto de violaciones a sus derechos y libertades funda-
desarrollo del derecho internacional de los derechos huma-
mentales, las Naciones Unidas dar inicio en el ao 2015
nos y del derecho internacional humanitario, constituyendo
al Decenio Internacional de los Afrodescendientes, bajo
su prohibicin un principio que recorre toda la normativa
el lema reconocimiento, justicia y desarrollo, llamado que
internacional de derechos humanos, encarnada en la clusu-
reitera el que todos los seres humanos estamos dotados de
la de igualdad y no discriminacin. Se trata de un principio
una misma dignidad y que toda doctrina fundada en la supe-
que pertenece al dominio del ius cogens por constituir una
rioridad racial es [c]ientficamente falsa, moralmente con-
norma imperativa de derecho1. Ello no es casual, sino que
denable, socialmente injusta y peligrosa y deben rechazarse,
responde a que las expresiones extremas de intolerancia
al igual que las teoras con que se pretenda determinar la
(racismo, xenofobia y otras) han devenido en lesiones siste-
existencia de distintas razas humanas 2.
mticas a la dignidad humana, como los crmenes de odio, el

genocidio, el apartheid, y la esclavitud, los que han impactado
En el caso de Chile, la condicin pluricultural de la sociedad
la conciencia de la comunidad internacional.
se refleja no solo en la presencia de nueve pueblos originarios, sino en la existencia de otros grupos humanos, que
El sustrato comn a todas estas formas de vejaciones y cr-
compartiendo rasgos identitarios, se autoidentifican en su
menes ha sido la negacin de la condicin de sujeto/a titular
condicin de descendientes de la dispora africana nacidos
de derechos, individuales y colectivos, de otras y otros, que
en Chile. En tanto colectivo que se asume en la diferencia
por su color de piel, su etnia, su nacionalidad, o por cualquier
con el resto de la poblacin que habita el territorio nacional,
otra condicin, son diversos/as y distintos/as a la sociedad
hoy demandan reconocimiento de ese estatus. La esclavitud
mayoritaria y basndose en esa diferencia se les han concul-
fue abolida en Chile por Ley de 24 de julio de 1823 y se estima que a la poca haba entre tres mil y cinco mil esclavos
negros y pardos (Feli, 1973, pg. 13). Ello dej una huella
1 La Comisin IDH ha sealado a este respecto que [e]l principio de

igualdad ante la ley, igual proteccin ante la ley y no discriminacin,
pertenece al ius cogens, puesto que sobre l descansa todo el andamiaje
jurdico del orden pblico nacional e internacional y es un principio
fundamental que permea todo el ordenamiento jurdico. Comisin
IDH.La Situacin de las personas afrodescendiente en las Amricas.
OEA/Ser.L/V/II. Doc.62. 5de diciembre2011, prr. 94. Ver tambin, Corte IDH. Opinin Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre
de 2003. Condicin jurdica y derechos de los migrantes indocumentados, prr. 98. Un efecto derivado de esta condicin, es que las obligaciones de proteccin, respeto y garanta, son exigibles a todos los
Estados y genera efectos respecto de todos, incluidos los particulares.
Es decir, es una norma erga omnes, oponible a todas y todos sin excepcin y por lo mismo, de efectos horizontales. Ver Corte IDH. Opinin
Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Condicin jurdica y derechos de los migrantes indocumentados, prr.110.
imperecedera hasta al da de hoy.

Se trata de un colectivo especialmente vulnerable como
consecuencia del general desconocimiento de que han sido
objeto histricamente. En el ao 2013, Chile fue examinado por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
2 Resolucin aprobada por la Asamblea General el 23 de diciembre de

2013. A/RES/68/237 de 7 de febrero de 2014.
125
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DERECHOS DE LAS PERSONAS AFROCHILENAS
LA PRESENCIA AFRICANA
EN CHILE
Racial3. En el Informe complementario al Comit, el INDH

seal casos en que personas afrodescendientes haban
sido objeto de actos de discriminacin, como la intencin
de despedir de su trabajo a una persona por su color de
La trata y la esclavitud de poblacin de origen africana en
piel4. Actos racistas de estas caractersticas deben interpelar
Amrica dur cuatro siglos. Particularmente en Sudam-
a la institucionalidad pblica y la sociedad en su conjunto,
rica, ellos fueron destinados a la explotacin de minas en
a los fines de garantizar la dignidad de todos y todas, asu-
Bolivia y Per, en las plantaciones de azcar, algodn, caf
miendo en plenitud nuestra diversidad cultural e identitaria.
y coca, entre otras, existentes en los valles andinos y la

costa caribea. Tambin fueron designados para realizar ta-
El presente apartado se propone contribuir a visibilizar lasi-
reas rurales como peones, sirvientes domsticos y artesa-
tuacin de los afrodescendientes chilenos, en la conviccin
nos (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
de que este eselpasoinicialparaavanzar en la construc-
PNUD, 2010, pg. 17)7.
cin de polticas orientadas a la proteccin y garanta de los

derechos humanos de los que son titulares5. Para ello, se
En el caso del territorio que actualmente comprende Chi-
aborda de manera sucinta algunos antecedentes histricos
le (que de aqu en adelante y para simplificar llamaremos
de la presencia afro en el territorio nacional. En segundo
simplemente Chile), la esclavitud de personas de origen
lugar, se revisan los estndares internacionales aplicables a
africano fue una expresin secundaria, frente a otras formas
la poblacin afrodescendiente, y por ltimo, su situacin en
y fuentes de trabajo forzado. Predomin en estas latitudes
el ejercicio y goce de aquellos derechos reconocidos en la
la encomienda8 (Mellafe, 1959, pg. 28), sistema de trabajo
normativa nacional e internacional. No se hace referencia a
que abasteci de brazos indgenas la produccin minera y
la poblacin migrante afrodescendiente, en atencin a que
agropecuaria. As, la mano de obra esclavizada de origen
dicho colectivo ha sido objeto de anlisis en otros infor-
africano fue vital en aquellos territorios en que los pueblos
mes por parte del INDH6.
originarios fueron diezmados como consecuencia de la conquista en Amrica9.

Los registros censales disponibles as como diversos otros testimonios y fuentes desmienten la creencia de que en Chile, la
3 El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial es el rgano

de especialistas independientes que supervisa la aplicacin de laConvencin. Se constituy en mandato al art. 8 de la Convencin.
4 INDH. Informe Complementario INDH sobre aplicacin de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas los Formas de
Discriminacin Racial. Prr. 107. Los datos del caso se encuentran disponibles en: http://www.emol.com/noticias/nacional/20
10/12/27/455112/director-del-fosis-de-arica-y-parinacota-presenta-su-renuncia-tras-polemica.html
5 Comisin IDH.La Situacin de las personas afrodescendiente en las
Amricas OEA/Ser.L/V/II. Doc.62. 5diciembre2011, prr. 6.
6 La situacin de la poblacin migrante afrodescendiente ha sido analizada
en diversos informes por el INDH, entre ellos: Informe Misin de Observacin Situacin de la Poblacin Migrante Iquique Colchane, 29 al 31
de mayo de 2013. Disponible en: http://bibliotecadigital.indh.cl Ver Informe Anual 2012, pg. 161 y siguientes; e Informe Anual 2013, pg. 151
y siguientes. En estos informes se ha dado cuenta de las dificultades que
los afrodescendientes, as como otros grupos de migrantes, encuentran
para ingresar al pas, as como los obstculos en el acceso a prestaciones
de salud y educacin; y las precarias condiciones en que muchos/as viven.
Tambin se consignan las denuncias de organizaciones de migrantes y de
otras organizaciones de la sociedad civil por rechazos en frontera a solicitantes de refugio, trato denigrante y discriminatorio de parte de los/
as funcionarios/as, y arbitrariedades en la exigencia de requisitos poco
claros para autorizar el ingreso como los montos de solvencia o bolsas
de viaje que tienen entre otras consecuencias, el aumento de la migracin irregular y del trfico de migrantes.
presencia afro no habra existido. Dicha interpretacin de los

hechos ha sido funcional a la idea dominante de una sociedad
e identidad nacional homognea culturalmente, negando su
7 El estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUD estima que entre los primeros aos de la conquista europea y la abolicin de la esclavitud en Brasil (ltimo pas americano en
decretarla), llegaron al continente, aproximadamente, entre 20 y 40
millones de esclavos/as.
8 De origen medieval, la encomienda es una institucin por la que por
los servicios prestados a la Corona, a cada conquistador se le asignaba
un conjunto de indios/as, los/as que deban rendir un tributo a su favor. A cambio de esta prestacin o tributo, el conquistador se obligaba
a protegerlos y evangelizarlos. En el caso del territorio chileno, este
tributo consisti en la realizacin de servicios personales a favor del
conquistador [q]ue los indios realizaban como mano de obra, predominantemente enlavaderos de oro (DIBAM)
9 El autor afirma que: En las Antillas y en Tierra Firme se plantear,
pues, por primera vez, el problema y la solucin de la mano de obra,
que se repetir en parecidas condiciones en las dems secciones de
Amrica. Cuando las encomiendas no bastaron por falta de poblacin
indgena o porque la legislacin indiana los protega de ciertos trabajos, la falta de brazos se supli con esclavos (Mellafe, 1959, pg. 28).
126
DE DERECHOS HUMANOS
carcter plural y diverso. La poblacin esclava afrodescendiente fue importante y demogrficamente significativa10.
Esta poblacin esclava tendi a concentrarse en la ciudad
Uno de los instrumentos internacionales de derechos hu-
de Arica, y los valles andinos colindantes a ella, regin que
manos ms importantes destinado a prohibir la discrimi-
se incorpor plenamente a la soberana chilena a partir
nacin racial en todas sus formas y manifestaciones es la
del tratado de Lima de 1929. Otro lugar de concentracin
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las
de poblacin de origen africano fue el valle de Azapa, un
Formas de Discriminacin Racial12. La Convencin consti-
centro de produccin de caa de azcar y siembra de
tuye el primer instrumento internacional de carcter vin-
algodn, principales cultivos que concentraron la mano de
culante que ofreci una definicin de discriminacin racial,
obra esclava.
sealando que es [t]oda distincin, exclusin, restriccin
Para 1813, de acuerdo con las estimaciones censales de en-
o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u
tonces, la poblacin afrodescendiente desde Copiap por
origen nacional o tnico que tenga por objeto o por re-
el norte, hasta Talca por el sur (sin considerar la provincia
sultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
de Santiago y Concepcin), arrojaba una cifra de 22.661
ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos hu-
personas negras y mulatas sobre un total de poblacin de
manos y libertades fundamentales en las esferas poltica,
295.000 (Salgado, 2013, pg. 61)11.
econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la
La importancia de la poblacin afro queda evidenciada por
vida pblica13.
su rol en las luchas por la independencia. Es reconocida la
La Convencin habla de discriminacin racial y los instru-
participacin del Batalln de Infantes de la Patria durante la
mentos internacionales de derechos humanos utilizan el
guerra de la independencia, milicia integrada por personas
concepto raza14 para sealar las categoras sospechosas
negras y mulatos de la ciudad de Santiago, que sirvieron a
de discriminacin. Este concepto junto con el de etnia han
las ordenes de los libertadores y tuvieron destacada actua-
desempeado un papel en tanto [p]lataforma conceptual
cin en las batallas decisivas incluida la de Maip (Contreras,
para movilizar los procesos de identidad poltica de los afro-
2011, pg. 85).
descendientes () y ha permitido sentar las bases para la

autoidentificacin de estas poblaciones en los censos y las
encuestas (CEPAL, 2009, pg. 17). Ambos conceptos son
dinmicos en el sentido de que no constituyen categoras fijas y [d]eben ser entendidos como construcciones sociales
que responden a los contextos polticos de la historia de las
10 La presencia esclava de origen africano est documentada desde la

llegada de los primeros conquistadores espaoles (Diego de Almagro
y Pedro de Valdivia). Este ltimo habra trado alrededor de diez personas esclavas de origen afrodescendiente (Mellafe, 1959, pg. 50).
Para 1570 este autor refiere que en lo que es la capitana de Chile hay:
7 mil negros y mestizos de color (7 mil vecinos espaoles y 10 mil
mestizos) (Mellafe, 1959, pg. 217). Estimaciones censales indican
que entre los siglos XVII y XVIII, el 10% de la poblacin asentada
entre Atacama y el ro Maule, corresponda a aquella de ascendencia
africana. Datos obtenidos en 1778 por el empadronamiento de la poblacin encargado por el gobernador Agustn de Juregui, determin
que, de un total de 259.646 habitantes, unos 25.508 tenan sangre
negra aproximadamente un 10%, asentado mayoritariamente entre Atacama y el ro Maule (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD, 2010, pg. 50). A mediados del siglo XIX (1871)
la poblacin afrodescendiente de Arica representaban el 58% de la
poblacin total (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD, 2010, pg. 49).
11 Las cifras corresponden a la sistematizacin del censo de 1813 disponible en: http://www.ine.cl/canales/usuarios/cedoc_online/
censos/pdf/censo_1813.pdf
ideas, del conocimiento institucionalizado y de las prcticas

sociales (CEPAL, 2009, pg. 18) . Por raza se han entendido
las caractersticas fenotpicas (o caractersticas fsicas notorias, como el color de la piel) de la poblacin humana. Esta
12 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General

en su resolucin 2106 A (XX), de 21 de diciembre de 1965.Entrada
en vigor: 4 de enero de 1969, de conformidad con el artculo 19. En
el caso de nuestro ordenamiento: Decreto 747 que aprueba la Convencin. Publicado en el Diario Oficial el 12 de noviembre de 1971.
13 Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas
de Discriminacin Racial, art. 1.1.
14 Por ejemplo el art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos que incluye dentro de los factores sospechosos de
discriminacin la raza; o el art. 2.1 de la Convencin Sobre los
Derechos del Nio
127
nocin alude a la divisin taxonmica del gnero humano
como medidas de accin afirmativa18, sosteniendo que ellas
a partir de distinciones biolgicas, morfolgicas y fisiolgi-
en caso alguno pueden ser concebidas como un trato dis-
cas (). En todo caso, cada una de estas caracterizaciones
criminatorio19.
raciales responde a construcciones mentales y sociales que
La Convencin contiene un conjunto de disposiciones gene-
obedecen a estereotipos y prejuicios propios de una poca
rales de proteccin, que consisten en la abstencin de todo
y una circunstancia (CEPAL, 2009, pg. 18), los que, como
acto o prctica de discriminacin fundada en la raza contra
ha sido sealado por las Naciones Unidas en su resolucin
personas, grupos o instituciones; y obligaciones de garanta
sobre esta materia, deben rechazarse, al igual que las teo-
referidas a la prohibicin y adecuacin de conductas, prcti-
ras con que se pretenda determinar la existencia de distin-
cas y diseos normativos, incluidas las de enmendar, derogar
tas razas humanas15.
o anular leyes y disposiciones reglamentarias que entraen
El concepto etnia por su parte, [d]enota a un grupo huma-
o fomenten un acto de discriminacin en razn del origen
no que comparte una cultura, una historia y costumbres, y
racial de una persona, grupo o institucin. Se impone a los
cuyos miembros estn unidos por una conciencia de identi-
Estados, en virtud de este tratado, la obligacin de elaborar
dad (CEPAL, 2009, pg. 19).
y seguir una poltica orientada a erradicar la discriminacin

racial en todas sus formas20.
Dado el despojo histrico de que han sido vctimas las per-
Esta obligacin general de los Estados parte es especialmen-
sonas afrodescendientes, y en la perspectiva de superar el
te relevante cuando las categoras de exclusin y segregacin
legado de discriminacin estructural16 que padecen, se ha

promovido desde el derecho internacional de los derechos
18 Comisin IDH. La situacin de las personas Afrodescendientes en las

Amricas. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 62, 5 de diciembre de 2011, prr.
24: [m]edidas de accin afirmativa son una herramienta excepcional
y temporal dentro del campo de las medidas positivas, mediante las
cuales se otorga un tratamiento diferenciado a un grupo sistemticamente desaventajado con el fin de corregir desigualdades estructurales y coadyuvar a la superacin de los obstculos que les impiden el
pleno goce de sus derechos humanos. Nuestro ordenamiento hace
un expreso reconocimiento a estas medidas en la ley que establece
normas sobre igualdad de oportunidades e inclusin social de personas con discapacidad, Ley 20.422, en los artculos 7, 23 y 43.
19 Ver art. 1.4 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial seala que [e]l concepto de
medidas especiales se basa en el principio de que las leyes, polticas y
prcticas adoptadas y aplicadas para cumplir las obligaciones previstas
en la Convencin deben complementarse, cuando las circunstancias
lo aconsejen, con la adopcin de medidas especiales temporales destinadas a garantizar el disfrute pleno e igual de los derechos humanos y
las libertades fundamentales por los grupos desfavorecidos. Las medidas especiales forman parte del conjunto de disposiciones de la Convencin encaminadas a eliminar la discriminacin racial, para cuyo
cumplimiento ser necesario aplicar fielmente todas las disposiciones
de la Convencin. Recomendacin General N 32, referida al significado y alcance de las medidas especiales. CERD/C/GC/32, 29 de
septiembre de 2009, prr. 11.
20 Ver art. 2 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial. De acuerdo con lo sostenido por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial,
la nocin de discriminacin y, por lo tanto, la prohibicin abarca la
discriminacin intencional, tambin conocida como directa, de la
discriminacin prctica o indirecta, en este sentido, [c]onstituye discriminacin no solo una distincin, exclusin o restriccin injustificables sino tambin una preferencia injustificable. Recomendacin
General N 32, referida al significado y alcance de las medidas especiales. CERD/C/GC/32, 29 de septiembre de 2009, prr. 7. Por su
parte, el Comit de Derechos Humanos, indica que [] el Comit
considera que el trmino discriminacin, tal como se emplea en el
humanos la necesidad de adoptar medidas especiales en

relacin con este grupo de la poblacin. Se aspira mediante
la implementacin de estas acciones, corregir las desigualdades histricas que soportan determinados sectores de
la poblacin. Con este propsito, la Convencin incorpora
el concepto de medidas especiales17, tambin conocidas
15 Resolucin aprobada por la Asamblea General el 23 de diciembre de

2013. A/RES/68/237 de 7 de febrero de 2014.
16 Ver Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Recomendacin General N 34: Discriminacin racial contra afrodescendientes. CERD/C/GC/34. 3 de octubre de 2011, prr. 6.
El racismo y la discriminacin estructural contra afrodescendientes, enraizados en el infame rgimen de la esclavitud, se manifiestan en situaciones de desigualdad que afectan a estas personas y
que se reflejan entre otras cosas, en lo siguiente; el hecho de que
formen parte, junto con las poblaciones indgenas, de los grupos
ms pobres de la poblacin; sus bajas tasas de participacin y representacin en los procesos polticos e institucionales de adopcin de decisiones; las dificultades adicionales a que hacen frente
en el acceso a la educacin, la calidad de esta y las posibilidades
de complementarla, lo que hace que la pobreza se transmita de
generacin en generacin; el acceso desigual al mercado del trabajo; el limitado reconocimiento social y la escasa valoracin de su
diversidad tnica y cultural, y su desproporcionada presencia en la
poblacin carcelaria.
17 Ver. art. 1.4 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial.
128
se han diversificado, y aquellas fundadas en las caractersti-
(art. 4.d). En definitiva el discurso y expresiones de odio
cas puramente fenotpicas (el color de la piel u otros rasgos
racial deben ser objeto de reproche penal.
fsicos de una persona) o las teoras o ideologas construidas
Finalmente la Convencin hace un llamado a la adopcin
sobre la superioridad racial (por ejemplo, las sustentadas
de medidas eficaces en el mbito de la enseanza, la cul-
por Joseph de Gobineau a fines del siglo XIX21 o el nazismo
tura y la informacin orientada a combatir los prejuicios
la primera mitad del siglo XX) han cedido paso a otras
sobre los cuales se amparan las prcticas y conductas dis-
manifestaciones de odio e intolerancia. Nuevas formas de
criminatorias (art. 7).
exclusin, igualmente asentadas en el prejuicio y la estig-
El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en
matizacin, devienen en lo que se ha denominado racis-
el ao 2011, adopt la Recomendacin General N 34 diri-
mo sociocultural, queriendo con ello relevar un patrn de
gida a la poblacin afrodescendiente, precisando los alcan-
discriminacin dirigido a un sector de la poblacin que es
ces de los derechos de que es titular este colectivo de con-
diferente al predominante (por su origen nacional o por su
formidad a la Convencin. El rgano de control sostuvo que
identidad cultural) (Gruenberg, 2014, pg. 20). En virtud de
los afrodescendientes son titulares de derechos individuales
estas nuevas expresiones de discriminacin, categoras de
y colectivos, entre otros, a ejercer sin discriminacin alguna
poblacin o identidades culturales son blanco de la intole-
el derecho de propiedad, incluidos el uso, la conservacin
rancia, de nuevas formas de segregacin y/o sujetos pasivos
y la proteccin de las tierras que hayan ocupado tradicio-
de crmenes de odio22.
nalmente, en caso de que los modos de vida y su cultura
La Convencin establece tambin la obligacin de que los
estn vinculados a la utilizacin de esas tierras y recursos.
ordenamientos jurdicos de los Estados tipifiquen y sancio-
En segundo trmino, reconoce y promueve el derecho a la
nen toda expresin de odio racial, incluidas la imposicin
identidad cultural y a mantener, salvaguardar y promover su
de penas a la difusin de ideas basadas en la superioridad
modo de vida y sus formas de organizacin, cultura, idiomas
racial, y el castigo a todo acto de incitacin a la discrimi-
y expresiones religiosas; y el derecho a que se les consulte
nacin racial o de violencia racial (art. 4.a). Al alero de
previamente cuando se tomen decisiones que puedan ser
esta disposicin, el tratado fija la obligacin de proscribir
susceptibles de afectar sus intereses, de conformidad con las
y declarar fuera de la legalidad a toda organizacin que
normas internacionales23.
promueva el odio o la violencia racial, incluidas las activi-
Esta interpretacin es consistente con el tratamiento de es-
dades de propaganda que inciten a dicha discriminacin
tos colectivos como pueblos tribales, y en esa condicin,

titulares de similares derechos a los que les corresponden
Pacto, debe entenderse referido a toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia que se basen en determinados motivos, como la
raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de
otra ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica, el nacimiento o cualquier otra condicin social, y que tengan por objeto o
por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades
fundamentales de todas las personas. Observacin General N 18,
No discriminacin, 10 de noviembre de 1989, prr. 7.
21 (1816-1882) Fundador de las teoras del racismo cientfico (Cisneros,
2001, pg. 180).
22 Para Gruenberg, Setenta aos despus del holocausto, el racismo
biologicista perdi legitimidad y vigencia como ideologa formal pero
se transform en una nueva forma de racismo sociocultural. En la
prctica, las diferencias entre poblaciones ya no son codificadas con
base a una escala descendente de diferencias biolgicas sino culturales.
El renovado racismo sin razas (Balibar, 1991, p.21) ha seleccionado a
la poblacin migrante como su nuevo objeto de exclusin, control y
eliminacin; al sealarla con un estigma de marginalidad, inseguridad
y atraso cultural. As, el racismo sociocultural opera como un sistema
clasificatorio que convierte a la poblacin migrante en una amenaza
inminente para la seguridad, el bienestar y la homogeneidad de las
poblaciones nacionales (Gruenberg, 2014, pg. 20).
a las naciones o pueblos originarios, en la medida que mantengan y conserven modos de vida, tradiciones, y cosmovisiones basadas en sus costumbres, incluidas una especial
relacin con el territorio en que habitan. En efecto, los rganos de supervisin del Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes han
sealado en diversas oportunidades que el Convenio debe
aplicarse a las comunidades afrodescendientes que renen los requisitos establecidos por el artculo 1, prrafo 1,
apartado a), del Convenio que establece que este se aplica: [a] los pueblos tribales en pases independientes, cuyas
23 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Recomendacin General N 34 Discriminacin racial contra afrodescendientes.
CERD/C/GC/34. 3 de octubre de 2011, prr. 4.
129
condiciones sociales, culturales y econmicas les distingan
territorios ancestrales y estn regulados, al menos en forma
de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn
parcial, por sus propias normas, costumbres o tradiciones, y
regidos total o parcialmente por sus propias costumbres
se encuentran por tanto amparados por el derecho inter-
o tradiciones o por una legislacin especial24. Dichos rga-
nacional de los derechos humanos aplicables a los pueblos
nos tambin han sealado que el Convenio 169 de la OIT
indgenas y tribales28, incluido el Convenio 169 de la OIT.
debe aplicarse a las comunidades afrodescendientes que,

de conformidad al prrafo 2 del mismo artculo 1 de este
SOBRE LA DEFINICIN DE
POBLACIN AFRODESCENDIENTE
Convenio, tengan [l]a conciencia de su identidad indgena,

la que constituye un criterio fundamental para determinar
los grupos a los que se aplican sus disposiciones25.
Las Declaraciones y Planes de Accin de Santiago y Dur-
De la misma manera, la Corte IDH (2013) seal que a las
ban29 definen como afrodescendientes a aquellas personas
comunidades afrodescendientes les son aplicables aquellas
descendientes de la dispora africana, constituyendo un
normas destinadas a proteger la especial relacin que los
grupo humano al que se le han denegado histricamen-
pueblos indgenas tienen con sus tierras y territorios, expre-
te el ejercicio de sus derechos fundamentales. Si bien las
sin del derecho de propiedad colectiva. Ello en tanto condi-
Declaraciones y Planes de Accin de Santiago y Durban
cin que tiene por objeto garantizar la supervivencia fsica y
no son vinculantes, representan el consenso poltico de la
cultural del grupo humano y de esta manera asegurar que la
comunidad internacional orientados al reconocimiento de
() identidad cultural, estructura social, sistema econmico,
derechos para las y los afrodescendientes. Tal definicin fue
costumbres, creencias y tradiciones distintivas sern respe-
recogida por la Recomendacin General N 34 (2011) del
tadas, garantizadas y protegidas por los Estados . El mismo
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, la
rgano, en el ao 2007, seal en relacin con el pueblo Sa-
que seala que a los fines de la presente Recomendacin
ramaka, cuyos ancestros fueron esclavos africanos trasladados
se entender por afrodescendientes a [a]quellas personas
26
a Surinam durante la colonizacin europea en el siglo XVII ,

27
28 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Sentencia de 28

de noviembre de 2007. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), prr. 79. En principio, la Corte observa que el pueblo Saramaka no es indgena a la regin que habitan; sino que fueron
llevados durante la poca de colonizacin a lo que hoy se conoce como
Surinam. Por lo tanto, estn haciendo valer sus derechos en calidad
de presunto pueblo tribal, es decir, un pueblo que no es indgena a
la regin pero que comparte caractersticas similares con los pueblos
indgenas, como tener tradiciones sociales, culturales y econmicas
diferentes de otras secciones de la comunidad nacional, identificarse
con sus territorios ancestrales y estar regulados, al menos en forma
parcial, por sus propias normas, costumbres o tradiciones.
29 Conferencia Regional de las Amricas, Preparativos de la Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia, WCR/RCONF/SANT/2000/L.1/
Rev. 4. 20 de diciembre de 2000. Declaracin y Programa de Accin
de Durban. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin
Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. La Conferencia Mundial tiene su origen en la resolucin 1997/74 de 18 de abril
de 1997 de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, la resolucin 52/111 de 12 de diciembre de 1997 de la Asamblea General de la
ONU y otras resoluciones posteriores. Las Naciones Unidas resuelven
realizar la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin
Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia en Durban,
Sudfrica, del 31 de agosto al 8 de septiembre de 2001. Como parte
de las actividades preparatorias de la Conferencia mundial se realizaron
una serie de eventos y conferencias previas. Una de ellas fue la Conferencia Regional Preparatoria de las Amricas, efectuada en Santiago de
Chile del 5 al 7 de diciembre del ao 2000. De la Conferencia surgieron
dos instrumentos bsicos, a saber, la Declaracin de Durban y la Plataforma de Accin de Durban. Ver: (CEPAL, 2006, pg. 15)
que a este colectivo les son aplicables las normas relativas a

los pueblos tribales en tanto grupo que mantiene tradiciones
sociales, culturales y econmicas, que se identifican con sus
24 Observaciones de la Comisin de Expertos frente a la comunicacin de la CUT de Brasil referida a la aplicacin del Convenio 169
de la OIT a las comunidades negras rurales Quilombolas de Brasil.
Conferencia Internacional del Trabajo, Informe del Comit de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (Artculos
19, 22 y 35 de la Constitucin). Oficina Internacional del Trabajo,
Ginebra, 2009 P. 733 y 734.
25 Observaciones de la Comisin de Expertos de la OIT frente a la informacin de comunidades afrodescendientes Curbarad y Jiguamiand
de Colombia que reclaman poseer cultura e historia propia, tener tradiciones y costumbres y autoidentificarse como pueblo tribal, exigiendo por lo tanto la aplicacin del Convenio 169 de la OIT. Comisin
de Expertos, 76.a sesin, 2005, Observacin, Colombia, publicacin
2006. En Organizacin Internacional del Trabajo (Programa para Promover el Convenio Nm. 169 de la OIT (PRO 169), Los derechos
de los pueblos indgenas y tribales en la prctica. Una Gua sobre el
Convenio Nm. 169 de la OIT, OIT, Ginebra, 2009. p. 12.
26 Corte IDH Caso de las Comunidades afrodescendientes desplazadas
de la cuenca del ro Cacarica (operacin gnesis) vs. Colombia. Sentencia de 20 de noviembre de 2013, prr. 346 y prr. 354.
27 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Sentencia del 28
de noviembre de 2007 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), prr. 80.
130
as referidas en la Declaracin y el Programa de Accin de
El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial
Durban, y que se identifican a s mismas como tales30.
(2013), al tiempo de valorar la adopcin de esta ley como
un avance legislativo en el combate contra la discriminacin

racial, expres su preocupacin por que la discriminacin
NORMATIVA NACIONAL
arbitraria contenida en la Ley de no discriminacin podra
llevar a los jueces a una interpretacin que justifique ciertas
La naciente Repblica adopt en 1811 la Ley de libertad de
acciones de discriminacin y exima de responsabilidad a los
vientres, en mrito de la cual se declar libres a los hijos de
actores de dicha discriminacin34. Por ello alent al Estado
esclavas que nacieran a partir de entonces, y a todos aquellos
de Chile [a] revisar las categoras de discriminacin consi-
esclavos que permanecieran por ms de seis meses en el pas.
deradas no arbitrarias para alinear la Ley de no discrimina-
Consolidada la independencia, en julio de 1823, se dict la

Ley de Abolicin de la Esclavitud en Chile, la que habra bene-
cin a la Convencin35.
ficiado de tres mil a cinco mil esclavos/as (DIBAM). Finalmen-
Tambin el Comit recomend al Estado parte que cla-
te, la Constitucin Poltica de 1823 preceptu que en Chile
rifique que la Ley contempla las medidas especiales en el
no hay esclavos: el que pise su territorio por un da natural
combate de la discriminacin racial tomando en cuenta su
ser libre. El que tenga este comercio no puede habitar aqu
Recomendacin general N 32 (2009) sobre el significado y
ms de un mes, ni naturalizarse jams (art. 8). Esta declara-
alcance de las medidas especiales en la Convencin36.
cin viene a consolidar desde el punto de vista del diseo
Finalmente y en relacin con la normativa nacional, el Co-
institucional el proceso de manumisin, iniciado en 181131.
mit recomend que el Estado de Chile sancione y tipifique
La Constitucin Poltica vigente, recogiendo estos principios,
penalmente [t]oda difusin de ideas basadas en la superio-
declara en su artculo primero que las personas nacen li-
ridad o en el odio racial, toda incitacin a la discriminacin
bres e iguales en dignidad y derechos, para sealar luego en
racial, todo acto de violencia con motivacin racial as como
el listado de garantas constitucionales que en [e]n Chile
la participacin en organizaciones o actividades que inciten
no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre .
a la discriminacin racial37.
32
Concrecin de esta disposicin es la Ley 20.609 que esta-
Se debe sealar que aun cuando no est sancionado y ti-
blece medidas contra la discriminacin. La misma contiene
pificado el delito de incitacin al odio, lo que es objeto de
una definicin de discriminacin arbitraria y establece un
una iniciativa legislativa, existe la Ley N 19.773, sobre liber-
mecanismo judicial que permit[e] restablecer eficazmente
tades de opinin e informacin y ejercicio del periodismo,
el imperio del derecho toda vez que se cometa un acto de
que contempla una norma que seala que [e]l que por
discriminacin arbitraria33.
cualquier medio de comunicacin social, realizare publicaciones o transmisiones destinadas a promover odio u hos-
30 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Recomendacin General N 34 Discriminacin racial contra afrodescendientes.
CERD/C/GC/34. 3 de octubre de 2011, prr. 1.
31 Se ha destacado la circunstancia histrica de ser Chile el segundo pas
en abolir formalmente la esclavitud despus de Dinamarca (Feli,
1973, pg. 15). Este historiador, al interpretar las causas que explican
por qu en Estados Unidos, a pesar de la influencia liberal, persisti
el sistema esclavista, releva la importancia de las razones de orden
econmico y social que all imperaban. En Chile por el contrario la
abolicin de la esclavitud no dio origen a ningn gnero de dificultades en el orden social, econmico y poltico (Feli, 1973, pg. 18),
no obstante la negativa y el rechazo de aquellos que detentaban la
propiedad esclava en el pas.
32 Constitucin Poltica de la Repblica art. 19 nm. 2.
33 Publicada en el Diario Oficial el 24 de julio de 2012. Para un anlisis
de esta ley ver: INDH. Informe Anual sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Chile ao 2010, pg.71 e Informe Anual sobre la
Situacin de los Derechos Humanos en Chile ao 2012, pg. 109 y ss.
tilidad respecto de personas o colectividades en razn de

su raza, sexo, religin o nacionalidad, ser penado con multa
34 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. CERD/C/
CHL/CO/19-21. Observaciones finales sobre los informes peridicos 19 a 21 de Chile, aprobadas por el Comit en su 83er perodo de
sesiones (12 a 30 de agosto de 2013). Prr. 9.
sesiones (12 a 30 de agosto de 2013). Prr. 9.
36 Ibdem.
sesiones; 12 a 30 de agosto de 2013, prr. 10.
131
SITUACIN DE LA POBLACIN
AFROCHILENA
de veinticinco a cien unidades tributarias mensuales. En caso

de reincidencia, se podr elevar la multa hasta doscientas
unidades tributarias mensuales38.
De acuerdo con la informacin que arroja la Primera Encues-
En el marco de la discusin del proyecto de ley que tipifica
ta Ciudadana (SESEGOB, 2013), el 31% de las personas que
el delito de incitacin al odio racial y religioso, el INDH ha
respondieron la consulta declar que s haba discriminado a
sostenido que [l]a prohibicin y sancin de la incitacin al
alguien, siendo uno de los principales motivos la raza o la etnia
odio deviene de un principio fundante del derecho interna-
(21%)40. Otro dato, esta vez recabado por el INDH median-
cional de los derechos humanos, como lo es el igual goce y
te de la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Humanos
proteccin de los derechos sin discriminacin, y se relaciona
(2013) es que un 5,8 % (promedio nacional) de la poblacin
a su vez, a modo de lmite con el derecho a la libertad de
se ha sentido discriminado debido a su color de piel, incre-
expresin39. Por lo mismo [r]esulta imprescindible agotar
mentndose este porcentaje al 10,5% en la Regin de Arica
todas las instancias de sancin anteriores al uso de la herra-
Parinacota41. Ello respondera a que esta Regin es la que con-
mienta penal, restringiendo la utilizacin de penas privativas
centra la mayor presencia afro en el territorio nacional.
de libertad a los casos en que esta manifestacin o incitacin,

efectivamente rena las condiciones suficientes de gravedad
Una especial preocupacin de los rganos de control de
para poner en riesgo efectivo la integridad fsica, psquica o
tratados, as como de otras instancias internacionales de pro-
moral de las personas o grupos objetos de ataque. El Instituto
teccin de derechos humanos42 ha sido la necesidad de dis-
considera, como principio general, que una sociedad demo-
poner de instrumentos censales que permitan capturar ade-
crtica tiene el derecho y el deber de establecer y utilizar las
cuadamente informacin que identifique a esta poblacin.
herramientas de prevencin o sancionatorias de conductas
Ello es estimado una medida indispensable por cuanto [s]in
contrarias a los derechos humanos, como lo es sin duda, el
datos confiables, sin indicadores y mediciones peridicas es
discurso que incita al odio y la discriminacin, sin embargo,
imposible tomar decisiones polticas destinadas a enfrentar
hay que tener presente que la lucha contra la discriminacin
el problema de la discriminacin. Las cifras adems tienen
requiere de un marco mucho ms amplio de normas, polticas
un innegable componente poltico, pues para los afectados
y programas y en las que las sanciones penales deben ser un
significa la visibilizacin de su situacin as como una forma
elemento de ultima ratio. En tal sentido, el Instituto llama a
de reconocimiento frente a los otros (CEPAL, 2006, pg. 25).
tener presente la necesidad de generar un marco coherente
El Estado de Chile no posee datos estadsticos de carcter
y armnico de normas para la lucha contra la discriminacin,
nacional que incluyan indicadores econmicos y sociales en
tenindose en cuenta las sanciones ya existentes en el con-
relacin con la poblacin afrodescendiente. Ello ha sido re-
junto de normas generales y especiales a las que se ha hecho
presentado por el Comit para la Eliminacin de la Discri-
referencia durante esta presentacin (Instituto Nacional de
minacin Racial, en agosto de 2013, como una insuficiencia
Derechos Humanos , 2014, pg. 10).
que impide medir adecuadamente el goce de derechos por
38 Ley N 19.773. Art. 31.

39 El INDH present un Informe al Proyecto de Ley que tipifica el delito
de incitacin al odio racial y religioso, Boletn N 7130-07. Informe
aprobado por el Consejo del INDH el 13 de octubre de 2014-Sesin
223, disponible en: www.bibliotecadigital.indh.cl Este Informe fue
presentado ante la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y
Reglamento del Senado el da 14 de octubre de 2014 por el Consejero Manuel Nuez Poblete.
40 El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en la Primera Encuesta Relaciones Interculturales, 2012, consult sobre la experiencia de discriminacin teniendo como fuente el hecho de ser
indgena. Resultados disponibles en http://www.onu.cl/onu/wpcontent/uploads/2013/10/Primera-Encuesta-de-Relaciones-Interculturales-PNUD-2013.pdf
41 Otra encuesta Fundacin IDEAS (2009) sealaba que el 13,3% de las
personas encuestadas seal como principal motivo de discriminacin la raza o la etnia (en CIDH. La Situacin de las personas afrodescendientes en las Amricas OEA/Ser.L/V/II. Doc.62, prr. 20).
42 Comisin IDH. La Situacin de las personas afrodescendientes en las
Amricas. OEA/Ser.L/V/II. Doc.62, prr. 38.
132
parte de esas personas43. Ello fue sealado ante el Comit,
las comunas de Arica y Camarones Regin de Arica y
entre otros, por el INDH, que sostuvo que [la] inclusin de
Parinacota (INE, 2014)47.
la variable afrodescendiente en el Censo de 2012 no se cum-
El criterio utilizado para la identificacin como afrodescen-
pli. Actualmente, los Afrodescendientes pertenecientes a las
diente es el autorreconocimiento de la persona entrevis-
distintas agrupaciones existentes, si bien se han reconocido y
tada. Aplicada la encuesta, esta arroj como resultado que
organizado como tales, carecen de una descripcin que re-
8.415 personas, es decir, el 4,7% de la poblacin en la Re-
vele su realidad socioeconmica y cultural. Esta situacin se
gin se autodefine como afrodescendiente. El 93,2% de esta
presenta como un problema, dado que no se puede incurrir
poblacin es nacida en Chile. De los afrodescendientes, un
en ningn tipo de reclamacin formal para la inclusin de este
44,2% son varones y un 55,8% mujeres; y 7.503 personas,
grupo en la agenda poltica, ya que existe un desconocimien-
esto es, el 89,2% de esta poblacin vive en la ciudad (INE,
to de su existencia como grupo tnico o comunidad44.
2014).
El Comit ha reiterado la recomendacin para que el Es-
Con el objeto de conocer las condiciones de acceso a
tado produzca la informacin necesaria de manera desglo-
prestaciones sociales bsicas y detectar eventuales brechas
sada a los fines de identificar, caracterizar y establecer las
entre la poblacin afrodescendiente y el resto de la po-
polticas pblicas acordes a esa realidad45.
blacin que habita la Regin de Arica-Parinacota, el INDH
Al ao 2011, la poblacin afrodescendiente en Chile era del
seleccion aqu tres variables reveladas por la encuesta del
orden del 0,1%, de acuerdo con informacin proporciona-
INE, y que se relacionan con el acceso a la educacin (aos
da por el Estado a la Comisin IDH . Sin embargo, como
de escolaridad); coberturas a seguros de salud; y la tasa
se ha sealado, no existe informacin sistemtica sobre la
de poblacin en edad de trabajar (ocupada y desocupada).
autoidentificacin y condiciones de vida respecto de este
Estos datos son presentados en conjunto con las cifras que
grupo de la poblacin.
arroja la Encuesta de Caracterizacin Socio Econmica
46
CASEN 2011 para la misma Regin, en las variables indi-
Un esfuerzo tendiente a superar este vaco, y que el
cadas. Ello solo con el objeto de ilustrar la realidad de esta
INDH destaca como una prctica armnica y respetuosa
poblacin, y advirtiendo que por tratarse de instrumentos
con los estndares de derechos humanos, fue el llevado
de medicin diferentes, no es posible hacer comparaciones
a cabo por el Instituto Nacional de Estadsticas INE.
o colegir conclusiones.
Esta institucin, previa consulta con organizaciones afro

descendientes de la Regin de Arica-Parinacota, y reco-
En el mbito laboral, la mayora de la poblacin afrodescen-
giendo un sentido anhelo de estas, realiz entre agosto y
diente en edad de trabajar se desempea como asalariados/as
noviembre de 2013 la Primera Encuesta de Caracteriza-
(78,2%). El indicador de ocupacin utilizado en la ENCAFRO,
cin de la Poblacin Afrodescendiente ENCAFRO en
correspondiente al porcentaje de ocupados sobre el total

de la poblacin en edad de trabajar, arroja que el 47% de la
poblacin afrodescendiente de la Regin, de 15 aos y ms,
se encuentra ocupada48. De acuerdo con la misma encuesta,
el 7,1% de esta poblacin se encuentra desocupada. Por

CHL/CO/19-21. Observaciones finales sobre los informes peridicos 19 a 21 de Chile, aprobadas por el Comit en su 83 perodo de
sesiones del 12 al 30 de agosto de 2013.
44 INDH. Informe Complementario INDH aplicacin de la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas los Formas de Discriminacin Racial, prr. 106.
sesiones del 12 al 30 de agosto de 2013, prr. 8.
46 Comisin IDH.La Situacin de las personas afrodescendiente en las
Amricas OEA/Ser.L/V/II. Doc.62. prr. 23.
su parte, segn la CASEN 2011, la tasa de participacin

47 Ver Diez argumentos a favor de la inclusin de la variable afrodescendiente en el censo chileno de 2012. Documento elaborado por
la Corporacin Participa en colaboracin con la Alianza Afrochilena.
La prueba piloto de caracterizacin se realiz el ao 2009 (Alianza
Afrochilena, 2010).
48 Se consideran ocupadas aquellas personas que se encuentran trabajando por ingreso, quienes tienen empleo pero no estn trabajando
(ocupados ausentes) y quienes trabajan para un familiar sin mediar
pago (INE, 2014, pg. 38).
133
laboral en la Regin de Arica y Parinacota, que informa el
tida por otra dirigente de la organizacin Hijas de Azapa,
porcentaje de la poblacin en edad de trabajar que partici-
Organizacin de Afrodescendientes Lumbanga52.
paba activamente en el mercado del trabajo, corresponde al
Para una integrante de la organizacin de afrodescendien-
53,1% y la tasa de desocupados asciende al 7,2% (Ministerio
tes Luanda, esta ausencia de reconocimiento se extiende
de Desarrollo Social , 2013).
a la negacin de la condicin de pueblo tribal. En palabras
Por su parte, el promedio de escolaridad de la poblacin
de esta dirigente: [e]l Estado de Chile no nos ha incluido
afro en la Regin es igual a 9,05 aos (INE, 2014). El nivel
dentro de la consulta amparada por el Convenio 169 de la
de escolaridad promedio de la Regin de acuerdo con la
OIT, para la creacin del Ministerio de Asuntos Indgenas, el
CASEN 2011 es cercano a los 11 aos (Ministerio de De-
cual en su artculo 6 y 7 habla de la vinculacin a las comu-
sarrollo Social , 2013).
nidades originarias y tribales, categora en la cual se ubicara

la comunidad afrochilena, lo que en ltimo trmino lesiona
En el mbito de la salud, el 5,9% de la poblacin afrodes-
el derecho a la identidad53.
cendiente de la Regin declara no pertenecer a ninguno

de los sistemas previsionales de salud. El 81,3% pertenece
Hay en esta materia una conducta contradictoria por parte
al sistema pblico de Salud (FONASA) y el 11,1% al siste-
del Estado, porque como lo seala dicha dirigenta, mien-
ma privado (ISAPRE). Los promedios regionales, de acuerdo
tras el Ministerio de Desarrollo Social no contempla a los
a la CASEN, en relacin con esta variable sealan que el
afrodescendientes en el proceso de consulta previa, en re-
79,9% de la poblacin de la Regin est afiliada al sistema
lacin con el anteproyecto de ley que crea el Ministerio de
pblico de salud y el 8,3% al sistema privado (Ministerio de
Pueblos Indgenas54, el Consejo Nacional de la Cultura y las
Desarrollo Social, 2013).
Artes, s ha considerado a la poblacin afrodescendiente
49
en su propio proceso de consulta previa para la creacin
Con el objeto de profundizar sobre la percepcin de la si-
del Ministerio de Cultura (Consejo Nacional de la Cultura
tuacin de derechos humanos de esta poblacin, el INDH
y las Artes). En tanto, grupo humano que comparte una
envi un cuestionario dirigido a organizaciones afrochilenas
cultura, una historia y costumbres, cuyos miembros estn
de defensa y promocin de los derechos humanos50.
unidos por una conciencia de identidad, corresponde que
Tres de estas organizaciones respondieron el cuestionario,
se proceda a consultarlos previamente, toda vez que se pre-
destacando en todas ellas un diagnstico comn: la principal
vea una medida legislativa o administrativa susceptible de
dificultad en materia de derechos humanos para las perso-
afectarlos directamente, de conformidad a lo que mandata
nas afrodescendientes es la falta de reconocimiento. Para
el Convenio 169 de la OIT. Se requiere en esta materia
una dirigente de la ONG Oro Negro, este vaco se expresa
aunar criterios que eviten un trato diferenciado respecto de
en el mbito normativo, en el espacio educativo y en los
una misma comunidad que eventualmente pudiera entraar
instrumentos de medicin censal51. Esta opinin es compar-
un trato discriminatorio. Lo adverta la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la
49 Un 4,2% no est en ningn sistema particular; el 4,2% est afiliado a

algn sistema de las FFAA y de Orden; el 0,9% a otro sistema, y para
un 2,4% no hay informacin (CASEN 2011).
50 El cuestionario fue enviado mediante correo electrnico en agosto
de 2014, a las siguientes organizaciones: Red de Mujeres Afrodescendientes; Organizacin de Mujeres Afrodescendientes Luanda; Oro
Negro; Lumbanga; Hijas de Azapa. El instrumento utilizado pretendi responder a las siguientes interrogantes: Cules son las principales dificultades en materia de derechos humanos a que se ven expuestas las personas afrodescendientes en Chile?; Cul es el principal
dficit de las polticas del Estado en relacin con la comunidad afrodescendiente en Chile?; y por ltimo, cul es la principal experiencia
de discriminacin que debe soportar una persona afrodescendiente
en Chile?
51 Marta Victoria Salgado Henrquez, dirigenta de la ONG Oro Negro
de Desarrollo de Afrodescendientes Chilenos. 11 de agosto de 2014.
Organizacin Internacional del Trabajo cuando le indic al

Estado de Chile en relacin con [e]l mecanismo de consultas previsto no incluye a los pueblos afrodescendientes
en la consulta. Sin embargo, la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones tom nota
52 Azeneth Bez Ros. Hijas de Azapa, Organizacin de Afrodescendientes Lumbanga. 4 de septiembre de 2014.
53 Camila Rivera Tapia. Organizacin de Mujeres Afrodescendientes,
Luanda, de 7 de septiembre de 2014.
54 Ministerio de Desarrollo Social, Resolucin Exenta Nm. 276, publicada en el Diario Oficial el 24 de junio de 2014.
134
de la existencia de un proyecto de ley de reconocimien-
que adopte las medidas necesarias que permitan acelerar la
to de los pueblos afrodescendientes. Se sugiere tener en
tramitacin de este proyecto de ley59.
cuenta a los pueblos afrodescendientes en el proceso de
No obstante los avances registrados (Ley Antidiscrimina-
consulta55. Ante lo que el Estado de Chile seal [q]ue
cin, Encuesta de caracterizacin de la Poblacin Afrodes-
nuestro pas impulsa decididamente una clara poltica contra
cendiente) persisten desafos, ente otros, en garantizar el
la discriminacin a cualquier persona, incluida la poblacin
derecho a la identidad asumiendo constitucionalmente la
afrodescendiente, la que segn estimaciones preliminares
condicin de pas pluricultural; adecuar la legislacin vigente
est compuesta por alrededor de 3.000 personas, concen-
con el objeto de armonizarla plenamente a los estnda-
tradas principalmente en el valle de Azapa, Regin de Arica
res internacionales; reconocer a los afrodescendientes que
y Parinacota56. Sin pronunciarse sobre la recomendacin
renan los requisitos sealados en el artculo 1 Nos 1 y 2
de considerar a la poblacin afrodescendiente en los proce-
del Convenio 169 de la OIT la calidad de pueblos tribales,
sos de consulta pertinente.
as como los derechos asociados a dicha calidad estableci-
En relacin con la falta de reconocimiento en el mbito nor-
dos en este tratado internacional; e incorporar la variable
mativo es necesario sealar que desde agosto del ao 2009
afrodescendiente en el prximo ejercicio censal a los fines
existe un proyecto de ley que establece el reconocimiento
de disear polticas pblicas pertinentes y respetuosas de
de la etnia afrodescendiente en Chile . Este an se encuen-
la diversidad de la sociedad. Ello debe ir acompaado de
tra en primer trmite constitucional en la Comisin de De-
esfuerzos en todos los mbitos de la enseanza formal e
rechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara
informal que por un lado reconozcan la presencia africana
de Diputados, sin que a la fecha haya tenido avances . En
y su legado en la construccin del pas, y por otro, contri-
relacin con este punto, el INDH inform al Comit para
buyan a fortalecer una cultura respetuosa de la dignidad del
la Eliminacin de la Discriminacin Racial que [l]a situacin
ser humano.
57
58
de nulo avance respecto de la tramitacin del proyecto de

ley mencionado es un reflejo de que la situacin de los
afrodescendientes en Chile no tiene visibilidad ni es parte
de la agenda pblica en nuestro pas. En su informe final,
el Comit (2013) lament que [e]l proyecto de ley de reconocimiento de la comunidad afrodescendiente en Chile
an no haya sido aprobado (), recomendando al Estado
55 CEACR. Solicitud Directa 2010/81 y Observacin 2010/81

56 Respuesta a la Solicitud Directa 2010/81 y a la Observacin 2010/81
de la OIT planteadas por la Comisin de Expertos en Aplicacin de
Convenios y Recomendaciones de la OIT respecto de la Memoria y
Adendum presentados por el Gobierno de Chile con fechas 1 de septiembre de 2010 y 10 de noviembre del mismo ao acerca de las medidas adoptadas para dar efectividad a las disposiciones del Convenio
sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases independientes (Nm)
169 de la OIT. Disponible en: http://www.conadi.gob.cl/documentos/Observacion-2010-81-OIT-01-09-11_.pdf
57 Establece el reconocimiento de la etnia afrodescendiente en Chile.
Boletn N 6655-17
58 INDH. Informe Complementario INDH aplicacin de la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas los Formas de Discriminacin Racial, prr. 104

sesiones del 12 al 30 de agosto de 2013, prr. 17.
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136
DERECHOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES VCTIMAS Y

TESTIGOS EN PROCESOS JUDICIALES
DERECHOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES
VCTIMAS Y TESTIGOS EN PROCESOS JUDICIALES
ANTECEDENTES
un 33,5% corresponde a denuncias de nios/as entre 6 y

13 aos, y el 56,3% a adolescentes entre 14 y 17 aos. Res-
En noviembre de 2014 se cumplieron 25 aos de la Con-
pecto de las denuncias por violencia sexual para el 2012, su
vencin Internacional de los Derechos del Nio , ocasin
tasa fue de 159,8 por cada 100.000 NNA, aumentando en
que brinda un marco pertinente para evaluar en qu me-
relacin con el 2011. Esta es una tendencia que crece pro-
dida sus principios rectores son respetados y garantizados
gresivamente (Seplveda et al., 2014, pg. 29 y 33).
en nuestro pas, particularmente en el marco de procesos
En 2013 ingresaron 24.122 personas a la Fiscala como vc-
judiciales de los que participan nios, nias y adolescentes
timas de algn delito sexual, de las que 74% eran menores
(NNA) en calidad de vctimas o testigos.
de 18 aos. A partir de la denuncia, solo 28,3% lleg a una
Sobre este grupo de poblacin an persiste en Chile una
salida judicial, y de estas, solo 34,8% termin en una senten-
concepcin paternalista-asistencialista, lo que se puede
cia condenatoria (Ministerio Pblico, 2013). Esto da muestra
apreciar en normativas y prcticas institucionales que no
de las dificultades que se enfrentan para investigar y probar
consideran su participacin, opinin y sentimientos en la
las denuncias de delitos sexuales en que se encuentran in-
toma de decisiones que les conciernen. Los nios, nias
volucrados NNA, siendo la prueba fundamental el relato del
y adolescentes, por ms jvenes que sean, son titulares de
propio nio o nia.
derechos y no plantearlo as constituye una discriminacin
En cuanto a procesos de familia, para ese mismo ao, la
arbitraria en razn de la edad de la persona (INDH, 2010,
Fiscala registr 143.744 causas por violencia intrafamiliar2,
pg. 124). Se ha sealado, adems, la complejidad existente
de las que un 7% corresponda a NNA vctimas de violen-
al abordar la violencia hacia nios/as y adolescentes, pues
cia directa a nivel nacional (10.820 casos) (Ministerio Pbli-
muchas de sus expresiones permanecen invisibles ante
co, 2013). Basndose en un estudio de aos anteriores, el
la falta de datos estadsticos, no se encuentran tipificadas
57,9% de los casos en tribunales penales por violencia intra-
como delitos o estn profundamente arraigadas en la cultu-
familiar presentaban hijos/as entre las partes (Casas, Riveros
ra (INDH, 2013, pg. 91).
y Vargas, 2009). Esta cifra se incrementaba a 83,7% en tribu-
Frente a esta dificultad, las tasas de denuncias por violencia
nales de familia. Sin embargo, los mismos autores indicaron
intrafamiliar y violencia sexual pueden aportar un primer
que estas cifras no eran representativas del total de casos
diagnstico. En un estudio realizado en 2014 por encargo
existentes, pues no todas las carpetas revisadas incluan esta
del Observatorio Niez y Adolescencia, se seala que la
informacin3 (Casas, Riveros & Vargas, 2009:77).
tasa de denuncias de NNA por violencia intrafamiliar fue

de 232,1 por cada 100.000 para el 2012. De estas denuncias,
2 De las cuales un 39,9% corresponden a amenazas y un 47,9% a lesiones.
3 En sede penal, las carpetas que no presentaban el dato ascendan al
33,3%, mientras que en sede familiar al 9% (Casas, Riveros & Vargas,
2009, pg. 76 y 77).
1 Adoptada por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, el 20 de noviembre de 1989 y suscrita por Chile el 26 de
enero de 1990.
139
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DERECHOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES VCTIMAS Y TESTIGOS EN PROCESOS JUDICIALES
Segn el Servicio Nacional de Menores (SENAME), por me-
Ante esta situacin se han manifestado organizaciones de
dio de su Programa de Representacin Jurdica (PRJ)4 para
la sociedad civil y diversas autoridades pblicas. Por un lado,
NNA vctimas de delitos, el servicio realiz 2.883 atencio-
en noviembre del ao 2013, la Fundacin Amparo y Justicia
nes durante el 2013 (SENAME, 2014). De los 93.190 NNA
lanz la campaa No me preguntes ms7, cuyo objetivo es
vigentes5 en los centros o programas al 31 de diciembre de
reducir el nmero de entrevistas realizadas a nios y nias
2013, un 48,38% ingres por causa de algn tipo de maltra-
vctimas del delito de abuso sexual. Por otro lado, en julio
to, correspondiendo un 18,39% a vctimas de negligencia,
de 2014 se cre la Comisin Tcnica sobre Garantas de
11,1% de abuso sexual, 5,7% de maltrato fsico, 4,17% de
Derechos de Nios, Nias y Adolescentes en Procesos Ju-
maltrato psicolgico y 1,18% de violacin; a lo que se suma
diciales8, del Consejo Nacional de la Infancia9, cuya finalidad
un 6,85% de testigos de violencia intrafamiliar (SENAME,
es coordinar intersectorialmente el trabajo de los diversos
2013b, pg. 11)6.
actores involucrados en el proceso, para reducir la victimizacin secundaria sufrida por nios, nias y adolescentes
Este panorama da cuenta de una cantidad considerable de
en tanto vctimas de delitos graves o testigos, especialmen-
NNA que interacta con la institucionalidad judicial, con
te de aquellos que han sufrido delitos sexuales (Consejo
motivo de procesos penales por delitos sexuales y procesos
Nacional de la Infancia, 2014). Por su parte, el presidente
de familia, ya sea en calidad de vctimas o testigos.
de la Corte Suprema, en agosto de este ao, se pronunci
En tanto nio/a vctima, junto a la victimizacin primaria ge-
diciendo que en su opinin eliminara la declaracin de
nerada por la comisin del delito en su contra, se puede
los nios en todo tipo de delitos, tanto para vctimas como
generar una victimizacin secundaria por su entorno socio-
testigos (Cooperativa.cl, 2014).
afectivo y las instituciones a cargo de investigar el ilcito e
Estas afirmaciones dan cuenta del debate existente. De
impartir justicia, generando un dao a partir de una mala
acuerdo con los estndares de derechos humanos, para el
o nula respuesta institucional hacia la vctima (Consejo Na-
INDH el problema no est en que los NNA participen en
cional de la Infancia, 2014). Ejemplo de ello es la presin que
los procesos judiciales, como es su derecho, sino en el tipo
puede ser ejercida para obtener un relato, la estigmatizacin
de trato que reciben en su paso por estos procesos.
por las personas que le rodean, la invisibilizacin de su opinin, entre otros. Adems, la dificultad para establecer las
En este captulo se analizarn los estndares internacionales
pruebas que acrediten o no la comisin del delito, tambin
y nacionales sobre el tema, incorporando la opinin de es-
podra afectar a las personas imputadas. Todos estos aspec-
pecialistas y de operadores del sistema de justicia. Esto con
tos son importantes para garantizar un debido proceso.
el fin de contribuir al diagnstico de eventuales vulneraciones de derechos de NNA, cuando participan en procesos
judiciales en calidad de vctima o testigo, tanto en el mbito
4 Es necesario consignar que a nivel nacional solo existen 8 PRJ: 1 en

Antofagasta, 1 en Biobo, 1 en Los Ros, 1 en Los Lagos y 4 en la Regin Metropolitana; por ende, las 2.883 atenciones no dan cuenta de la
demanda real existente a nivel pas.
5 Vigente: corresponde a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en el sistema SENAME en un da determinado. Es como una
fotografa que permite ver la atencin o los nios registrados en los
centros o programas de la red en solo un da, por lo que va cambiando
continuamente debido a nuevos ingresos y egresos (SENAME, 2013a,
pg. 4). Un mejor dato para dar cuenta del nmero efectivo de NNA
tratados anualmente en SENAME son los NNA atendidos, los que
ascienden a 200.007 el ao 2013. Sin embargo, SENAME no presenta
un informe detallando sus causas de ingreso, como s lo hace con los
NNA vigentes (SENAME, 2013a, 2013b, 2014).
6 La categora maltrato fsico agrupa maltrato fsico sin lesiones (2,43%),
leve (2,51%) y grave con lesiones (0,76%) (SENAME, 2013b). No se incluyen aquellos tipos de maltratos que representan un porcentaje menor
al 1%. Cabe destacar que de los nios y nias con maltrato, un 45,82%
corresponde a nios y un 54,18% a nias (SENAME, 2013b, pg. 8).
penal como civil.
7
8
140
Ver www.nomepreguntenmas.cl
Comisin presentada el 11 de julio de 2014. A la fecha de cierre de
redaccin, la Comisin an no presentaba su informe de resultados,
previsto para septiembre de 2014.
Creado con fecha 14 de marzo de 2014, por medio del Decreto
Supremo N 21 de 2014 del Ministerio Secretara General de la
Presidencia.
DE DERECHOS HUMANOS
para que los NNA puedan expresar libremente su opinin,

tal que se [] desaconseja a los Estados Partes que intro-
duzcan por ley o en la prctica lmites de edad que restrinjan

En la Convencin sobre los Derechos del Nio se sea-
el derecho del nio a ser escuchado en todos los asuntos que
la que [l]os Estados Partes se comprometen a asegurar al
lo afectan (OG N 12, Art.21, 2009)13. Expresar libremente
nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para
su opinin quiere decir expresarse sin presiones ni influencias,
su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de
pudiendo elegir si quiere o no ejercer este derecho (prr. 22
sus padres, tutores u otras personas responsables de l ante
OG N 12, 2009). Los NNA no se encuentran obligados/as a
la ley y, con ese fin, tomarn todas las medidas legislativas y
dar su opinin. Por lo mismo, cuando se investiguen aconteci-
administrativas adecuadas (art. 3.2). Al respecto, el Comit
mientos dainos, [e]l nio no debe ser entrevistado con ms
de Derechos del Nio ha realizado una serie de Observa-
frecuencia de la necesaria []. El proceso de escuchar a un
ciones Generales que interpretan y fijan el alcance de los
nio es difcil y puede causar efectos traumticos en el nio.
derechos reconocidos en la Convencin mencionada.
(prr. 24 OG N 12, 2009).
10
Por su parte, el Consejo Econmico y Social de las Nacio-
testigos de delitos11, que constituyen un marco para que los
SOBRE LA PARTICIPACIN
EN PROCESOS JUDICIALES
Y LAS GARANTAS PROCESALES
Estados desarrollen prcticas adecuadas, siendo uno de sus
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
objetivos el [p]restar asistencia para la revisin de leyes,
(PIDCP)14 reconoce que [t]odas las personas son igua-
procedimientos y prcticas locales y nacionales con objeto
les ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona
de garantizar el pleno respeto de los derechos de los nios
tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas
vctimas y testigos de delitos (prr. 3, letra a))12.
garantas por un tribunal competente, independiente e im-
nes Unidas aprob en el ao 2005 las Directrices sobre

la justicia en asuntos concernientes a los nios vctimas y
parcial, establecido por la ley, en la substanciacin de cual-
SOBRE EL DERECHO A SER ESCUCHADO/A

Y A EXPRESAR SU OPININ
quier acusacin de carcter penal formulada contra ella

o para la determinacin de sus derechos u obligaciones
Segn la Convencin, la opinin de todo nio/a que est
de carcter civil. [] [T]oda sentencia en materia penal
en condiciones de formarse un juicio debe considerarse en
o contenciosa ser pblica, excepto en los casos en que
todos los asuntos que le afectan (art. 12.1). Con tal fin se
el inters de menores de edad exija lo contrario, o en las
dar en particular al nio oportunidad de ser escuchado, en
acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela
todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al
de menores (art. 14.1).
nio, ya sea directamente o por medio de un representante
A esta normativa vinculante se aade lo que seala el Pro-
o de un rgano apropiado, en consonancia con las normas
tocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del
de procedimiento de la ley nacional (art. 12.2).
Nio relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y
La Convencin no establece distinciones respecto de los te-
la utilizacin de nios en la pornografa15: los Estados Partes
mas sobre los que pueden opinar y tampoco limita la edad
adoptarn las medidas adecuadas para proteger los derechos

e intereses de los nios/as en todas las fases del proceso penal, lo que en particular significa [r]econocer la vulnerabilidad

11 Resolucin E/2005/INF/2/add.1, del 22 de julio de 2005.
12 En el documento sobre las Directrices se mencionan los siguientes
derechos: el derecho a un trato digno y comprensivo, a la proteccin
contra la discriminacin, a ser informado, a ser odo y a expresar
opiniones y preocupaciones, derecho a una asistencia eficaz, a la intimidad, a ser protegido de sufrimientos durante el proceso de justicia,
a la seguridad, a la reparacin y a medidas preventivas especiales.
13 Tambin ver Observacin General N 13 (2011) Derecho del nio a

no ser objeto de ninguna forma de violencia (CRC/C/GC/13. 18 de
abril de 2011), art. 63.
14 Ratificado por Chile el 10 de febrero de 1972.
15 Resolucin Asamblea General A/RES/54/263 del 25 de mayo de
2000. Entrada en vigor: 18 de enero de 2002.
141
de los nios vctimas y adaptar los procedimientos de forma
dar a los pueblos indgenas a organizar y poner en prctica
que se reconozcan sus necesidades especiales, incluidas las
sistemas tradicionales de justicia restaurativa, siempre que
necesidades especiales para declarar como testigos (art. 8.1,
esos programas sean conformes a los derechos enunciados
letra a). Entonces, se deben establecer y aplicar algunas sal-
en la Convencin, en particular el inters superior del nio
vaguardias procesales que estn adaptadas a sus necesidades.
(parr. 75 OG N 11, 2009). Tambin se recomienda, en con-
El concepto de inters superior del nio es en s mismo una
formidad con el artculo 12 de la Convencin, que los Estados
norma de procedimiento (prr. 85 OG N 14, 2013), respe-
Partes adopten medidas para proporcionar los servicios de
tando siempre las garantas procesales, en todo momento
un intrprete sin cargo alguno, de ser necesario, y para ga-
y lugar. [] [A]dems, hay que procurar que la intervencin
rantizar al nio asistencia letrada de forma que se tenga en
sea lo menos perjudicial posible, en funcin de lo que exijan
cuenta su contexto cultural (prr. 76 OG N 11, 2009).
las circunstancias. (prr. 54 OG N 13, 2011).
En relacin con los profesionales que trabajan en las fuerzas
Segn las Directrices, [l]a edad no deber ser obstculo
de orden y seguridad, y en el Poder Judicial, el Comit esta-
para que el nio ejerza su derecho a participar plenamen-
blece la necesidad de una formacin apropiada sobre el con-
te en el proceso de justicia. Todo nio deber ser tratado
tenido y el significado de las disposiciones de la Convencin
como testigo capaz, a reserva de su examen, y su testimo-
y de sus Protocolos Facultativos, en particular la necesidad de
nio no se considerar carente de validez o de credibilidad
adoptar medidas especiales de proteccin para los nios in-
solo en razn de su edad (art. 18). Debern mantenerse
dgenas y otros grupos especiales (prr. 77 OG N 11, 2009).
al mismo tiempo [] normas exigentes en la reunin de
SOBRE EL DERECHO A LA PROTECCIN

CONTRA LA DISCRIMINACIN
pruebas a fin de garantizar un resultado justo y equitativo

del proceso de justicia (prr. 12) . Esto es garantizar justi16
cia a los nios vctimas y testigos a la vez que los derechos
De acuerdo con la Convencin, es obligacin del Estado el
de los infractores acusados y de los declarados culpables
tomar las medidas necesarias para proteger a NNA de toda
(prr. 7.j). De esta forma, expresar libremente su opinin
forma de discriminacin, sin distincin alguna basada en la con-
constituye una opcin, sin que renunciar a ejercer este de-
dicin del nio/a, sus padres o representantes legales (art. 2).
recho comprometa su derecho a la proteccin o a acceder

a la justicia, ya sean procesos penales, extrajudiciales como
Una de las medidas para garantizar este derecho en los pro-
la justicia restaurativa o no penales, como el divorcio, cus-
cesos judiciales es reconocer la condicin de vulnerabilidad
todia, adopcin, entre otros (prr. 6).
de los/as nios/as, como se enuncia en las Directrices. Se propone requerir una proteccin especial apropiada a su edad, nivel de madurez y necesidades individuales especiales (prr. 7.b),
NIOS/AS Y ADOLESCENTES
INDGENAS VCTIMAS Y TESTIGOS
de modo que se garantice tambin su derecho a un trato equitativo y justo (8.b). En otras palabras, [e]l proceso de justicia
El Comit de los Derechos del Nio tambin se ha pronun-
y los servicios de apoyo a disposicin de los nios vctimas y
ciado sobre la participacin de NNA indgenas en procesos
testigos de delitos y de sus familias debern tener en cuenta
judiciales17. Esta situacin es especialmente preocupante para
la edad, los deseos, el nivel de comprensin, el sexo, la orien-
el INDH, dada la situacin de especial vulnerabilidad en la
tacin sexual, las circunstancias tnicas, culturales, religiosas,
que se encuentran por su exposicin a hechos de violencia
lingsticas y sociales, la casta, la situacin socioeconmica y la
(INDH, 2013). El Comit alienta a los Estados Partes a ayu-
condicin de inmigrante o refugiado del nio, y tambin sus

necesidades especiales, incluidas las relacionadas con su salud,
16 Ver tambin Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y la
utilizacin de nios en la pornografa, prr. 8.6.
17 Naciones Unidas, Comit de Derechos del Nio, Observacin General N 11 (2009). Los nios indgenas y sus derechos en virtud de la
Convencin. CRC/C/GC/11, 12 de febrero de 2009.
sus aptitudes y su capacidad (prr. 16)18.
18 Ver tambin Directrices de Naciones Unidas sobre la Justicia en asuntos concernientes a los nios vctimas y testigos de delitos, prr. 10.
142
de proteger a los nios vctimas y testigos de delitos y de
SOBRE EL DERECHO A SER

INFORMADO/A
tratarlos con efectividad y sensibilidad (prr. 40). Proscriben

el uso de cualquier tcnica de interrogacin que constituya
El derecho a la informacin se incluye en el derecho a la
medios intimidatorios (prr. 31.c), debiendo los NNA ser
libertad de expresin, enunciado en el artculo 13 de la
entrevistados en forma adaptada a su comprensin y len-
Convencin. El principio general es que puedan expresar
guaje (prr. 31.c), y en un idioma que el nio hable y en-
sus opiniones y que puedan recibir informacin adaptada
tienda (prr. 14).
a sus necesidades. El cumplimiento del derecho del nio

a la informacin de manera coherente con el artculo 17
SOBRE EL DERECHO A LA SEGURIDAD,

A MEDIDAS PREVENTIVAS ESPECIALES
Y PROTECCIN
es en gran medida condicin necesaria para la realizacin

efectiva del derecho a expresar las opiniones. Los nios
necesitan tener acceso a la informacin en formatos adaptados a su edad y capacidad de acuerdo a las cuestiones
Este derecho es especialmente importante para asegurar
que les interesan (prr. 82 OG N 12, 2009). Asimismo
la tranquilidad y libertad del NNA, ya sea en su calidad de
seala [l]os responsables de escuchar al nio deben ase-
vctima o testigo, lo que est expresamente sealado en el
gurarse de que el nio est informado sobre su derecho a
artculo 19 de la Convencin, cuando indica que se deben
expresar su opinin en todos los asuntos que les afecten
adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, socia-
y, en particular, en todo procedimiento judicial y adminis-
les y educativas apropiadas para proteger al nio, lo que
trativo de adopcin de decisiones y sobre los efectos que
refuerza las garantas para los NNA.
tendrn en el resultado las opiniones que exprese (prr. 41
En el Protocolo relativo a la venta de nios, la prostitucin
OG N 12, 2009).
infantil y la utilizacin de nios en la pornografa, los Estados

Partes se obligan a adoptar medidas adecuadas para pro-
SOBRE EL DERECHO A UN TRATO

DIGNO Y COMPRENSIVO
teger en todas las fases del proceso penal los derechos e

intereses de los nios vctimas (art. 8), especificando que
Debe prestarse especial atencin al suministro y la trans-
debern [v]elar por la seguridad de los nios vctimas, as
misin de informacin adaptada a los nios (prr. 34 OG
como por la de sus familias y los testigos a su favor, frente a
N 12, 2009), siendo necesario adaptar el trato en los inte-
intimidaciones y represalias (art. 8.f).
rrogatorios (prr. 54.b) OG N 13, 2011), los cuales debe-
El Comit de Derechos del Nio aade la necesidad de la
ran adoptar forma de conversacin en lugar de examen
intervencin judicial no solo para proteger y salvaguardar al
unilateral (prr. 43 OG N 12, 2009).
NNA partcipe del proceso judicial, sino tambin a otros/as
Una forma de resguardar este trato adaptado, es por medio
NNA si existe un riesgo de reincidencia del autor de los
de profesionales especializados/as, como ya se mencion en
actos de violencia (prr. 54 OG N 13, 2011). Segn las
el caso de NNA indgenas. En esa lnea, el Comit destaca
Directrices, estas medidas deben considerar la proteccin
que [t]odos los profesionales que trabajen con y para los
necesaria frente a situaciones de riesgo, debiendo existir los
nios e intervengan en esos casos deben recibir una for-
medios que permitan comunicar dichas situaciones en forma
macin interdisciplinaria especial sobre los derechos y las
expedita (prr. 32). Para prevenir la intimidacin, amenazas o
necesidades de los nios de diferentes grupos de edad, as
daos por parte de las personas acusadas, proponen tomar
como sobre los procedimientos ms idneos para ellos
medidas como la imposicin de prohibiciones judiciales suje-
(prr. 56 OG N 13, 2011). Las Directrices proponen que
tas a un sistema de registro, la prisin preventiva o su arresto
los/as profesionales cuenten con [] la capacitacin, edu-
domiciliario. Tambin se podr brindar proteccin policial o
cacin e informacin adecuadas a fin de mejorar y manten-
reservar el domicilio de los nios/as para evitar el contacto
er mtodos, actitudes y enfoques especializados con objeto
directo con los presuntos autores/as de los delitos (prr. 34).
143
para su libre expresin, que morigere su sobreexposicin
SOBRE EL DERECHO A LA PROTECCIN

DE LA VIDA PRIVADA Y A LA INTIMIDAD
y evite la generacin de ambientes que puedan percibirse

como hostiles19. All dispone que cada Tribunal Oral en lo
Este derecho, enunciado en el artculo 16 de la Convencin,
Penal cuente con una sala, que adems de estar acondi-
refiere a las injerencias arbitrarias o ilegales en la vida pri-
cionada a las necesidades de la persona menor de edad,
vada del nio/a que pudiesen afectar su honra y reputacin.
permita la transmisin simultnea hacia la sala donde se
Por eso [e]s preferible que el nio no sea escuchado en
desarrolla el juicio. De esta manera, los intervinientes tie-
audiencia pblica, sino en condiciones de confidencialidad
nen el derecho a participar en el interrogatorio, estando
(prr. 43 OG N 12, 2009).
comunicados con el juez, de forma recproca y con la debida
En trminos prcticos segn las Directrices para garanti-
reserva. En el mismo documento se establece la posibilidad
zar la intimidad del nio/a vctima y testigo se puede prote-
de que las partes acuerden que el juez sea acompaado por
ger la informacin de su participacin en el proceso judicial,
un/a profesional especializado/a para que lo asista en el in-
debiendo sujetarse a estricta confidencialidad y con restric-
terrogatorio. Dicho procedimiento se define y califica como
cin de acceso a la informacin o a su divulgacin (prr. 27).
una medida de proteccin, cuya aplicabilidad deber ser
Esto incluye restricciones a la exhibicin del nio/a (apari-
evaluada por cada tribunal.
cin excesiva en pblico), o la transmisin de imgenes o
No obstante, un auto acordado no es el instrumento id-
contenidos directos de su declaracin, siendo una alternati-
neo para regular el ejercicio de los derechos fundamentales
va el excluir al pblico y medios de comunicacin de la sala
de NNA, que debera estar regulado por ley para garantizar
de audiencia, mientas el NNA entrega su testimonio (prr.
el principio de legalidad. Por lo dems, en la misma norma
28). Este elemento es importante, toda vez que los medios
se seala que su implementacin efectiva se encuentra con-
de comunicacin pueden incidir en la victimizacin secunda-
dicionada a la existencia de recursos. De esta forma urge
ria y estigmatizacin de los NNA.
que la normativa sea adecuada de forma de garantizar legalmente los derechos de NNA que participan en procesos
judiciales, y que se encuentran consignados en instrumentos
NORMATIVA NACIONAL
internacionales que son vinculantes para el pas.
Los nios, nias y adolescentes vctimas y testigos de de-
intrafamiliar. La normativa nacional prcticamente no hace
PARTICIPACIN DE NNA EN
PROCESOS PENALES POR DELITOS
DE CONNOTACIN SEXUAL
distinciones en el tratamiento que se dar a NNA en pro-
Cualquier vctima de un delito, luego de interponer una de-
cesos judiciales en razn de su edad. Se consideran ciertas
nuncia, ser escuchada por un fiscal en las primeras etapas
excepciones, pero estas se encuentran dispersas en do-
del proceso. Si el fiscal rene los antecedentes suficientes
cumentos con distinta jerarqua jurdica, de forma que no
durante la investigacin y decide formular una acusacin, se
existe una nica norma que asegure de manera integral y
comienza con la preparacin del juicio oral. En esta etapa
coherente su participacin y proteccin durante todo el
avanzada del proceso, la vctima podra ser nuevamente es-
proceso judicial. As, NNA pasarn por las mismas etapas
cuchada, esta vez por un juez.
litos participan en los procesos judiciales principalmente

a partir de denuncias de delitos sexuales y de violencia
que cualquier persona adulta: la denuncia del hecho, su
Este proceso es similar en cuanto a la participacin de ni-
investigacin y el juicio.
os/as en procesos penales por delitos de connotacin se-
Se han identificado esfuerzos recientes para mejorar esta
xual. Actualmente, solo existen oficios internos de Fiscala
situacin. El ms reciente es el auto acordado ad hoc de la
Nacional que regulan las entrevistas que sostenga el fiscal
Corte Suprema, del 3 de junio del ao 2014, el cual procura incorporar prcticas que generen un entorno facilitador
19 Acta N 79-2014.
144
con el/la NNA, mientras que las entrevistas ante el juez se
la facultad de abstenerse. Si no lo hiciese, se requerir que
encuentran reguladas en el Cdigo Procesal Penal para cier-
la decisin sea tomada por el representante legal, o sea, sus
tos casos de delitos sexuales. Esto deja desprovistos a NNA
padres o tutor (art. 32 CPP). Adems, se seala que duran-
vctimas y testigos de otros delitos.
te el juicio el NNA testigo [s]olo ser interrogado por el

[juez] presidente de la sala, debiendo los intervinientes diri-
En las primeras etapas del proceso, tales como la declara-
gir las preguntas por su intermedio (art. 310 CPP). As, en
cin policial y las diligencias probatorias inmediatas, la Fiscala
la normativa chilena no se considera la posibilidad de que el
Nacional instruye criterios de actuacin especficos en la in-
interrogatorio o entrevista del NNA sea realizado por un/a
vestigacin de delitos sexuales, y dispone medidas para im-
profesional especializado/a.
pedir una innecesaria reiteracin de la declaracin inicial. Por

ejemplo, se seala que [e]n la recepcin de la denuncia, el
El NNA tambin podr declarar anticipadamente, es decir,
funcionario policial se limitar a consignar en el parte slo
ante el juez de garanta. Esto ser en una sala acondicio-
los datos de la vctima y las circunstancias del hecho, sin que
nada, con los implementos adecuados a su edad y etapa
proceda tomarle declaracin (apartado 2.2 Oficio N 160,
evolutiva, debiendo citar el juez a todos aquellos que ten-
2009). Al fiscal le corresponder participar personalmente
gan derecho a asistir al juicio oral, pues esta declaracin
en la toma de declaracin de la vctima, sin perjuicio de dele-
se incorporar a esa etapa del proceso (art. 191bis CPP).
gar la realizacin de la diligencia en funcionarios o profesio-
Sin embargo, esta excepcin viene dada solo para los de-
nales especializados del Ministerio Pblico. Excepcionalmente,
litos contemplados en el Libro Segundo, Ttulo VII, prr. 5
podr delegar dicha diligencia en funcionarios especializados
y 6 del Cdigo Penal (CP), como la violacin, el estupro y
de alguna de las policas (Idem).
otros delitos sexuales (produccin de material pornogrfico, la promocin o facilitacin de la prostitucin infantil).
Una vez que el NNA vctima y/o testigo se encuentra en la
De esta forma, se excluye el delito de incesto (prr. 9 CP)
etapa del juicio oral, su participacin se regula por ley. En el
y todos los otros delitos en que el NNA sea vctima. Por lo
Cdigo Procesal Penal (CPP) se explicita que no se toma-
dems, [] si se modificaren las circunstancias que moti-
r juramento a las personas menores de 18 aos cuando
varon la recepcin de prueba anticipada, la misma deber
deban declarar (art. 306, inc.2), para reducir las eventua-
rendirse en el juicio oral (art. 191bis, inc. 2 CPP), lo que
les responsabilidades que pudieran afectarla, y minimizar el
podra incidir en la victimizacin secundaria del NNA, al
grado de tensin que supone su intervencin en un juicio.
tener que repetir su testimonio.
De ah tambin que se consigne su facultad de no declarar,

para lo que el NNA deber comprender el significado de
145
SER VCTIMA DE UN DELITO: ETAPAS DEL PROCESO PENAL DESPUS DE LA DENUNCIA
Denuncia y
constatacin
de lesiones
Evaluacin
por el Fiscal
Formalizacin
de la Investigacin
Cierre de la
Investigacin
Preparacin
del Juicio Oral
Juicio oral
en audiencia pblica
Ante Carabineros, Polica de Investigaciones, ciertos Tribunales y Fiscalas del Ministerio Pblico.
Se entra en contacto con Centro Asistencial de Salud, si hay lesiones a constatar.
Una vez que el Ministerio Pblico est en conocimiento de la denuncia, el Fiscal evaluar los antecedentes para decidir si
abre una investigacin.
El presunto autor/a ahora es imputado/a, por lo que un Juez de Garanta podra restringir algunos de sus derechos
(medidas cautelares: prisin preventiva, prohibicin de acercamiento a la vctima, etc.). (art.229 CPP)
Si el Fiscal no reuni los elementos suficientes, finalizar el proceso.

Si los reuni, formular una acusacin a la persona imputada. Se pasa a la preparacin del Juicio Oral.
Puede finalizar aqu el proceso por una suspensin sujeta a condiciones. Tambin se puede dar un procedimiento
abreviado si la persona imputada reconoce los hechos. Son mecanismos alternativos al juicio.
Si se contina al Juicio Oral, en la Audiencia Oral se informa a la persona acusada los antecedentes de la investigacin
(delimitar los hechos). Tambien se debate la pertinencia y/o legitimidad de las pruebas. Todo se consigna en el auto de
apertura del Juicio Oral.
Los testigos sern interrogados y contrainterrogados por los abogados/as; los peritos presentan los resultados de los
peritajes, entre otros. Concluido el debate, tres jueces deliberan y dictan su resolucin. En un plazo no superior a cinco
das se comunica la sentencia. En caso de ser condenatoria, se incluye la pena al condenado/a.
Si la sentencia no se impugna, aqu finaliza el proceso judicial penal.
Fuente: Elaboracin propia. CPP: Cdigo Procesal Penal.
cuando el nio carezca de representante legal o cuando el
PROCESOS CIVILES ANTE TRIBUNALES

DE FAMILIA
juez estime que sus intereses son independientes o contradictorios con aquellos de quien lo representa. Esta repre-
Los Tribunales de Familia se crearon como consecuencia de
sentacin se extender a todas las actuaciones judiciales,
la reforma al sistema de justicia de familia, por medio de la
incluyendo el ejercicio de la accin penal (art. 19). Si bien
Ley 19.968. En su artculo 8 seala que su competencia es
el INDH ha valorado la existencia de esta figura (INDH,
conocer aquellas causas en que exista vulneracin o ame-
2010:124), los curadores son instituciones jurdicas que se
naza a los derechos de nios y nias, y aquellas en que stos
aplican para la defensa de incapaces o ausentes, basando
cometan un hecho punible, siendo menores de 14 aos20.
su defensa en el bien comn. Esto es til ante la ausencia
La Ley 19.968 tambin introduce la figura del curador ad litem
de apoyo, sin embargo, un curador ad litem est lejos de
para que defienda los intereses de los NNA. Le correspon-
convertirse en un defensor en la perspectiva y acorde a los
der al juez de familia designar un abogado/a (curador),
estndares que introduce la Convencin, pues esta supera

el concepto de incapacidad e instala los conceptos de sujeto
de derechos y autonoma progresiva para los NNA.
20 En el artculo 8.9, inc.1, tambin se otorga competencia a los Tribunales de Familia para conocer ciertas faltas penales cometidas por
mayores de 14 y menores de 16 aos, y por mayores de 16 y menores
de 18 aos.
Los procedimientos llevados por estos tribunales se encuentran organizados segn materia. Para ello se distingue
146
entre un procedimiento ordinario de aplicacin general, y
posible, deber explicar a las partes la naturaleza y objetivos
un procedimiento especial para ciertas materias21. El proce-
de la medida adoptada, sus fundamentos y duracin22.
dimiento ordinario consiste en una audiencia preparatoria y
En la misma Ley 19.968 se prohbe tomar juramento al/
otra de juicio, las cuales son orales y realizadas ante el juez
la testigo menor de 18 aos (art. 38). Se dispone que el
de familia y las partes.
tribunal debe informar adecuadamente a la persona menor
La audiencia preparatoria se lleva a cabo con las partes
de edad acerca del motivo del proceso y sus derechos, de-
representadas por sus abogados. Las partes realizan una
biendo resolverse las consultas que formule durante la au-
exposicin sinttica de la demanda y su contestacin; el
diencia preparatoria. Dicha comunicacin se realizar en un
juez resuelve sobre eventuales medidas cautelares, pro-
lenguaje y forma comprensibles por el nio/a o adolescente
mueve la resolucin del conflicto a travs de la media-
(art. 72), lo que tambin es un requisito de los estndares
cin o la conciliacin, de ser factible; determina el objeto
internacionales en la materia. Asimismo, esta ley faculta al
del juicio, fija los hechos que deben ser probados y las
juez para asesorarse profesionalmente (consejeros tcni-
convenciones probatorias, recibe los datos de los testigos
cos) cuando deba valorar la declaracin de una persona
que presentar cada parte, entre otros. A la audiencia de
menor de edad para poder resolver (art. 5).
juicio concurren las partes personalmente con su abogado
El juez tomar directamente el testimonio del NNA y las
y rinden la prueba ante el juez (testimonio, documentos,
partes debern dirigir sus consultas u observaciones por
etc.). Al finalizar esta audiencia, el Juez debe comunicar su
su intermedio. No obstante, la regla se relativiza si el NNA
resolucin a las partes, sin perjuicio que fije otra audiencia
es capaz de soportar un interrogatorio directo, circunstan-
para la lectura del fallo.
cia que debe ser apreciada por el propio juez (art. 41 Ley
Para establecer medidas de proteccin hacia los NNA, en el
19.968). La declaracin debe realizarse en un ambiente apto
artculo 69 de la Ley 19.968 se seala expresamente que el
y acorde, pero esta mencin se hace solo para casos en que
juez debe tener en cuenta sus opiniones, considerando su
intervengan como vctimas y se evale la posibilidad de apli-
edad o madurez, debiendo realizarse la declaracin en un
car alguna medida de proteccin, sin considerar a los NNA
ambiente apto y acorde a su condicin, aspectos acordes a
testigos (art. 69 Ley 19.968). Cabe destacar que [l]os nios,
los estndares internacionales. La declaracin puede hacerla
nias y adolescentes respecto de los cuales se encuentre
en la audiencia preparatoria, de juicio o en otra fijada espe-
vigente una medida de proteccin judicial, tendrn derecho
cialmente para ello. El juicio puede ser iniciado de oficio por
a que el juez los reciba personalmente (art. 79 Ley 19.968),
el juez, a requerimiento del nio/a, de las personas que lo
consignando as su derecho de audiencia con el juez.
tengan bajo su cuidado, de los profesores, del director del
Ante los Tribunales de Familia no existen reglas generales
establecimiento educacional al que asiste, de los profesiona-
que habiliten la declaracin anticipada de un NNA. La ex-
les de la salud que lo atienden, de SENAME o de cualquier
cepcin corresponde a los actos de violencia intrafamiliar,
persona que tenga inters en ello.
pues el juez podr recabar la declaracin del denunciante
Respecto de las medidas cautelares posibles, la Ley 19.968
mayor o menor de edad previo a la realizacin de la au-
seala en su artculo 71 que la sentencia ser dictada en
diencia preliminar (art. 91 Ley 19.968). Adems, la denuncia
forma oral una vez terminada la audiencia de juicio y el juez
de la vctima en casos de violencia intrafamiliar le otorgar la
deber promover que las partes acuerden la forma ms
calidad de parte en el proceso (art. 82 Ley 19.968).
conducente a la solucin de la situacin. Si ello no es

22 La ley seala como medidas posibles la entrega inmediata a los padres
o a quienes tengan legalmente su cuidado, confiarlo al cuidado de una
persona o familia en caso de urgencia, el ingreso a un programa de
familia de acogida o centro de diagnstico o residencia, disponer su
concurrencia a un programa o accin de apoyo, reparacin u orientacin, suspender el derecho de una persona a mantener relacin directa
y regular con el nio, nia o adolescente, determinar algunas prohibiciones, internacin en un establecimiento hospitalario, entre otras.
21 Algunas materias corresponden al mbito Proteccional en casos

de derechos vulnerados (arts. 68 a 80 bis), Violencia Intrafamiliar
(arts. 81 a 101), Infraccional (arts. 102A a 102N), y en casos de
adopcin (Ley N 19.620).
147
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PROTECCIN DE NNA FRENTE A LA VULNERACIN DE DERECHOS

(ARTS. 68 A 80 BIS LEY 19.968 QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMILIA)
Se puede iniciar por denuncia o demanda.
Inicio del
procedimiento
La denuncia puede interponerla el NNA, padres, profesores o director/a del establecimiento educacional, profesionales de
salud, SENAME y cualquier otra persona que tenga inters en ello (art. 70).
Para la demanda no se necesita un abogado/a. El juez realizar el control de su admisibilidad.
Una vez admitida la demanda, el Tribunal citar a las partes a una Audiencia Preparatoria.
Audiencia
Preparatoria
Audiencia
de Juicio
Seguimiento de la
Resolucin judicial
Se presenta una sntesis de la demanda y su contestacin ante el Juez y las partes, se determina el objeto del juicio y los hechos
a probar.
El juez promueve la resolucin del conflicto mediante la mediacin o la conciliacin, si es factible.
El juez tambin resolver las medidas cautelares a tomar. Podr requerir el auxilio de Carabineros, no pudiendo durar la
medida ms de 90 das (art. 71). Estas medidas se pueden suspender, modificar o cesar en cualquier momento si lo justifican las
circunstancias (art. 80).
En caso de decretar medidas de proteccin, es obligacin del juez el considerar las opiniones de NNA segn su edad y
madurez (ar t. 69). Los/as NNA tienen derecho de Audiencia con el Juez (art. 79).
Se fija como mximo a los 30 das de la Audiencia Preparatoria. Realizada ante las partes con sus abogados/as. Se rendirn las
pruebas documentales y testimoniales. En caso de informes periciales, el juez podr asesorarse por el consejo tcnico.
Al finalizar el juez debe comunicar su resolucin (sentencia), pudiendo fijar una nueva audiencia para la lectura del fallo.
La medida decretada por el juez ser objeto de seguimiento por las Unidades de cumplimiento o de ejecucin de los
Tribunales de Familia, para evitar que una sentencia quebrantada reingrese como nueva causa.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL EN CASOS DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR (ARTS. 81 A 101 LEY 19.968

QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMILIA)
Inicio del
procedimiento
Con la denuncia ante Carabineros y Polica de Investigaciones, que se remite al Juzgado de Familia. Tambin se puede realizar
directamente en este Juzgado. La denuncia de la vctima le otorga la calidad de parte en el proceso (art. 82).
Los casos sern vistos por los Tribunales de Familia, salvo configuracin de un delito. En ese caso se remiten de inmediato los
antecedentes al Ministerio Pblico, incluso cuando el delito se configure durante las audiencias (art. 90).
Si hay medidas cautelares a tomar, cualquier tribunal que ejerza jurisdiccin en asuntos de familia, el fiscal del Ministerio
Pblico o el juez de garanta debern adoptarlas de inmediato, aunque no sean competentes (art. 81).
Audiencia
Preparatoria
Si la denuncia/demanda la interpuso un tercero y la vctima manifiesta su voluntad de finalizar el proceso, se podr poner
trmino en esta etapa.
Medidas Cautelares:
El juez de familia deber dar proteccin a la vctima y grupo familiar, incluyendo la cautela de la subsistencia econmica e
integridad patrimonial (art. 92). Se le dar a la vctima la certificacin correspondiente (art. 93). El juez podr requerir el auxilio
de la fuerza pblica (art. 93). En caso de incumplimiento, el juez pondr en conocimiento del Ministerio Pblico (art. 94).
Suspensin condicional de la dictacin de la sentencia:
Si la persona denunciada/demandada reconoce los hechos se presume que no repetir su conducta, el juez podr suspender la
dictacin de la sentencia bajo ciertas condiciones (art. 96). Si la suspensin condicional finaliza bien en un plazo mnimo de seis
meses y mximo de un ao, el procedimiento puede terminar aqu.
Tambin puede suspenderse la dictacin en casos de aceptarse la mediacin. El juez deber entonces asesorarse por el
consejo tcnico, asegurndose que las partes estn en capacidad de negociar libremente y en un plano de igualdad (art. 96). El
procedimiento puede terminar aqu.
Tambin puede terminar por archivo provisional de los antecedentes, en caso de abandono del procedimiento (no concurrir
a Audiencias y no solicitar nueva citacin). Las medidas cautelares fijadas quedarn tambin sin efecto al ao de decretado el
archivo provisional (art. 21)
El juez puede determinar que es improcedente una suspensin en ciertos casos y se continuar con la Audiencia de Juicio.
Por ejemplo, si la persona demandada/denunciada ha sido condenada anteriormente por crimen o simple delito contra las
personas, o delitos sexuales (art. 361 al 375 CP).
En caso de incumplimiento de la suspencin condicional, el juez dictar sentencia y decretar su ejecucin (art. 98 y 99).
Audiencia
de Juicio
Toda sentencia y suspensin condicional de su dictacin ser inscrita en el registro especial del Servicio de Registro Civil e
Identificacin (art. 96).
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de www.bcn.cl, Ley 19.968 y Ley 20.066.
148
SITUACIN SOBRE LOS NIOS,

NIAS Y ADOLESCENTES EN
PROCESOS JUDICIALES PENALES
Y DE FAMILIA
que se contine con la accin judicial. ACHNU remarca que
Carabineros, en tanto institucin que suele tener uno de los
primeros contactos con la vctima de abuso sexual, no debe
pronunciarse sobre la admisibilidad o no de este tipo de

denuncia, pues esa es labor del fiscal24.
Como se mencion en el Informe Anual 2013, todos/as
Los problemas descritos dan cuenta del inicio de un largo
los/as ciudadanos/as deben poder conocer y ejercer sus de-
recorrido de entrevistas que tienen los NNA vctimas de
rechos y, adems, asegurar que sus conflictos sean tratados
delitos sexuales. En un estudio realizado por el INDH25 se
y ojal solucionados, eficaz y oportunamente (INDH, 2013,
identificaron al menos ocho instancias que debe atravesar
pg. 59). Para ello el Estado inici una serie de reformas y
un NNA vctima de abuso sexual, traducindose en al me-
modificaciones legales que tambin han incidido en el tra-
nos ocho interrogatorios o entrevistas con distintos actores
tamiento que se les da a nios, nias y adolescentes (NNA)
institucionales.
en procesos judiciales.
El recorrido se inicia con la primera develacin del abuso
Con la Reforma Procesal Penal, la Fundacin Amparo y Jus-
(1), es decir, con la primera vez que el NNA relata a otra
ticia cree que se produjo un cambio favorable, pues [p]or
persona que ha sido vctima de abuso sexual. La develacin
primera vez se han establecido en forma escrita, en el siste-
se realizar a una figura de afecto (mam, pap o cuidador/a
ma de administracin de justicia, una serie de derechos que
primario/a, siempre que no estn involucrados en los he-
tienen los nios y las nias, reconociendo explcitamente
chos) o alguna persona de confianza. Si se efecta a perso-
que en tanto vctima el NNA es un actor vlido del proceso
nas que trabajan en establecimientos educacionales u otros
(Corts, Cha & cols., 2009, pg. 13).
organismos pblicos, la denuncia debe realizarse en un plazo
Sin embargo, subsistiran una serie de dificultades que vulne-
de 24 horas.
ran sus derechos al momento de entrar en contacto con las
La denuncia (2) puede ser realizada en cuatro lugares: Cara-
instituciones auxiliares de justicia (como las policas, SENA-
bineros de Chile, en el Servicio Mdico Legal, en un Centro
ME) o las instituciones de justicia misma (Ministerio Pblico,
Asistencial de Salud o directamente en la Fiscala de la co-
Juzgados), entre otros.
muna donde reside la vctima. Los tres primeros organismos
DELITOS SEXUALES
tendrn que informar al Ministerio Pblico (3), de forma
La falta de protocolos es un problema extendido. En el caso
la investigacin por parte del fiscal a cargo. Es l quien de-
de NNA vctimas de delitos sexuales, cada institucin in-
cide y autoriza dnde se realiza el peritaje fsico/sexolgico
volucrada posee sus propios protocolos, e incluso dentro
y/o psicolgico (4), pudiendo ser especialistas del Ministerio
de la misma institucin su aplicacin vara. En el caso es-
Pblico, del Servicio Mdico Legal u otra institucin colabo-
pecfico del delito de abuso sexual, Carabineros menciona
radora. Los dos tipos de peritajes mencionados incluyen en-
que las pautas de entrevistas no resultan ser estandari-
trevistas con especialistas, para recopilar antecedentes (5),
zadas ni consensuadas entre los diversos operadores, por
como la existencia de testigos o cmplices del abuso, y la
lo que cada uno pregunta desde su saber y necesidad de
evaluacin de la veracidad del relato. Si el fiscal considera
que se active la recopilacin de antecedentes y comience
conocimiento23.
24 Entrevista realizada a representante de ACHNU, el 10 de junio de
2014.
25 En el marco de este estudio se realizaron 21 entrevistas, entre el 16
de mayo y el 12 de agosto de 2014. Se entrevist a integrantes del
Poder Judicial (juez de familia, de garanta, del Tribunal Oral en lo
Penal, de la Corte de Apelaciones), del Ministerio Pblico, del Servicio Mdico Legal (SML), de las Policas y del SENAME. Adems, se
entrevist a especialistas de Naciones Unidas, a acadmicos y representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
Esta situacin es preocupante para la Asociacin Chilena

pro Naciones Unidas (ACHNU), pues las opiniones que entregue un funcionario/a sobre el hecho pueden desincentivar
23 Documento entregado presencialmente por Carabineros de Chile al

INDH, el da 11 de julio de 2014.
149
que los antecedentes que l ha recabado no constituyen
de los presuntos agresores. Asimismo, el sistema probato-
la necesidad de realizar un juicio, el proceso llega hasta esa
rio no establece los mecanismos alternativos para que di-
instancia, sin que el NNA reciba algn tipo de atencin
chas variables u otras sean consideradas, complementadas
psicolgica u otro apoyo institucional. Por el contrario, si
o ponderadas segn sea el caso28. En este sentido, existen
estas primeras entrevistas logran entregar los anteceden-
NNA que no son capaces de entregar el relato de su expe-
tes necesarios, el fiscal presentar el caso ante un juez en
riencia cuando el trauma an persiste, no obtenindose una
lo penal.
de las principales pruebas en este tipo de juicios.
En este ltimo caso, el fiscal a cargo debe decidir si se de-
Frente a este contexto, SENAME afirma que el sistema es
riva al NNA a Tribunales de Familia (6). Si lo hace, se abren
poco amigable con las vctimas, no gira en torno a la vcti-
dos posibilidades. La primera, que se notifique al juez/a de
ma, sino que el sistema gira en torno al imputado. [] Se
familia para que decrete medidas de proteccin (6.1). Esto
est aceptando que es un derecho que el nio o la nia,
implica que puede ser citado/a de forma paralela ante el
adolescente, cuando es vctima de un delito, tenga un quere-
Tribunal de Familia y los tribunales penales, lo que propende
llante institucional. Un querellante particular que represente
a su victimizacin secundaria. La segunda posibilidad, es que
sus intereses, porque el fiscal no representa a la vctima,
el juez/a de familia, ante la afectacin psicolgica y necesidad
representa el afn punitivo estatal29. Este elemento es muy
de proteccin del NNA, derive a Programas de Diagnstico
relevante, pues para que las causas de abuso sexual avancen
Ambulatorio (DAM) y/o a terapia reparatoria (6.2) . Ambas
ms rpido, es importante contar con un abogado/a, el cual
posibilidades implican nuevas entrevistas por nuevos profe-
no siempre pueden financiar las familias. Por ese motivo, el
sionales y especialistas. Mientras que por el lado del proceso
INDH valora la existencia del Programa de Representacin
penal, la vctima continuar hacia la preparacin del juicio
Jurdica (PRJ) de SENAME, aunque reconociendo que se de-
(7) y el juicio en s mismo (8).
ben establecer mejoras, pues, como seala esta institucin,
26
el programa no est implementado en todas las regiones del
Dadas las mltiples etapas y derivaciones del NNA vctima
pas y existen listas de espera, lo que limita el derecho de
de abuso sexual, ACHNU menciona que es una prdida de
acceso a la justicia sin discriminacin.
tiempo denunciar en instancias previas al Ministerio Pblico,

ya que solo el fiscal est autorizado para instruir los peritajes al Servicio Mdico Legal y/o Polica de Investigaciones27.
VIOLENCIA INTRAFAMILIAR
Para la Corporacin Opcin, lamentablemente el sistema
Respecto de los procesos de violencia intrafamiliar, pueden ser llevados por los Tribunales de familia, pero tambin
probatorio est sustentado en el nio/a como la prueba
por un Tribunal Penal dependiendo del caso. En cuanto a los
central y a partir de ese contexto se supedita a lo que l o
procesos en Tribunales de Familia, no siempre estn coor-
ella consiga relatar y a la manera en que lo haga (si demues-
dinados con los procesos penales cuando involucran a las
tra conviccin, la cantidad de descripciones que entrega,
mismas personas (adultos y NNA). Si el Tribunal de Familia
etc.). Lo anterior no considera otras variables que intervie-
toma conocimiento de algn delito contra una persona me-
nen en dicho proceso, tales como sus caractersticas evoluti-
nor de edad, es su deber informar la comisin del delito al
vas, interferencias emocionales, variables sociofamiliares que
fiscal para activar el rea penal. Por el contrario, si un fiscal
promueven el silenciamiento o estrategias de victimizacin
se encuentra en la investigacin de un presunto delito contra NNA, no necesariamente da cuenta a Tribunales de Fa-
26 En ambas derivaciones se identifica la necesidad de apoyo hacia la

vctima a partir de la red psicosocial (escolarizacin en el caso que
no asista a la escuela, identificacin de consumo problemtico de
drogas y/o alcohol dentro de la familia y/o cuidadores, etc.).
27 Entrevista realizada a representante de ACHNU, el 10 de junio de 2014.
Se constata tambin una dificultad en trminos del funcionamiento de
estos servicios en regiones, pues no todos funcionan las 24 horas del
da, y en todas las regiones no existen programas vinculados.
milia para activar la va proteccional. No existe la seguridad de
28 Entrevista realizada a representantes de la Corporacin Opcin, el 29

de mayo de 2014.
29 Entrevista realizada a representante del SENAME, el 11 de julio de
2014.
150
que los NNA vctimas estn resguardados con las medidas
es prcticamente equivalente a los 10.259 NNA vigentes
de proteccin necesarias, pues ambos tribunales trabajan
por abuso sexual (SENAME, 2014).
por separado.
Entonces, la situacin de NNA vctimas de abuso sexual
Este trabajo por separado es preocupante, pues la victimi-
que participan en procesos judiciales es tan preocupante
zacin sexual no se instala en una tbula rasa, en ese sentido
como la situacin de NNA que participa en procesos ju-
el estudio de la dialctica vctima-victimario, la posicin que
diciales por violencia intrafamiliar. Cabe considerar adems
ocupan las otras figuras de proteccin respecto del autor
que no todos los casos se judicializan, de forma que puede
y a la vctima, los factores de vulnerabilidad asociados al me-
haber NNA que no pasan por todo el proceso judicial
dio social inmediato y al cultural, los estresantes psicosociales
y que, sin embargo, necesitan terapia de reparacin. Los
presentes, etctera, proporcionan informacin valiosa para la
tiempos de espera para comenzar la terapia tambin cons-
comprensin de la dinmica abusiva (Salinas, 2006, pg. 8).
tituyen un punto dbil del proceso judicial actual. En casos
De esta forma, mientras el sistema penal no considere el
de abuso sexual, el 47,2% de los casos derivados a terapia
contexto familiar en el que se comenten ciertos delitos, y
tuvo que esperar entre uno y seis meses para ser atendi-
no informe a los Tribunales de Familia de las causas penales
dos luego de interpuesta la denuncia, y un 28,8% debi
en las que se ven involucrados NNA, las vctimas menores
esperar entre una y cuatro semanas. Esto es preocupante,
de edad seguirn respondiendo a las diligencias de cada m-
si se considera que la primera fase es crucial para minimi-
bito, lo que propende a su no consideracin como vctima
zar el dao psicolgico producido por este delito (Corts,
directa en casos de violencia intrafamiliar, delitos sexuales y
Cha & cols., 2009).
otros, contribuyendo en ltima instancia a su victimizacin
Por eso es relevante visibilizar la participacin de NNA en
NIOS/AS Y ADOLESCENTES
INDGENAS VCTIMAS Y TESTIGOS
estos procesos, considerando su afectacin en tanto testigo
En trminos legales, los NNA mapuche vieron vulnerados
y/o vctima directa. Los fenmenos de violencia al interior
sus derechos cuando se les aplic la Ley Antiterrorista (Ley
de la familia tiene[n] un efecto expansivo, ya que afecta a
18.314). Esta situacin debera haberse superado con la
todos los integrantes de la familia (Casas, Riveros & Vargas,
primera modificacin a esta ley, en octubre de 2010, pues
2009, pg. 76). As la exposicin de NNA a la violencia do-
exclua de su alcance a los menores de edad (Ley 20.467).
mstica es una forma de violencia psicolgica que menos-
La Ley Antiterrorista fue nuevamente modificada en junio
caba su dignidad y desarrollo, como lo seala el Comit de
de 2011 (Ley 20.519), aadindose un segundo y tercer
Derechos del Nio (OG N 13, 2011).
prrafo al artculo 1, excluyndose explcitamente de su
La poca importancia dada al registro de la existencia de
aplicacin a los menores de edad31.
hijos/as da cuenta de la invisibilidad de NNA en estos pro-
En cuanto al actuar de las policas, persiste la preocupa-
cesos judiciales. Las cifras esconden un nmero indetermi-
cin por el trato recibido por NNA mapuche. El Comit
nado de NNA que son subrepresentados/as, obviando el
de Derechos del Nio, en su informe del ao 2007 sobre
hecho de que la exposicin a la violencia los constituye en
Chile32, seala que ha recibido informacin de que jvenes
vctimas directas al interior de sus hogares. Esta situacin
indgenas han sido vctimas de maltrato a manos de la poli-
se podra estimar por las cifras del SENAME, pues de los
ca (prr. 73), recomendando al Estado velar por [] que
secundaria.
NNA vigentes en los distintos programas al 31 de diciembre de 2013, 10.221 ingres como testigos de violencia
31 Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre la promocin y

proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson. Misin a Chile A/
HRC/25/59/Add.2, 14 de abril de 2014. Prrafos 38 y 39.
32 Naciones Unidas, Comit de Derechos del Nio, examen de los informes presentados por los Estados Partes con arreglo al artculo 44
de la convencin CRC/C/CHL/CO/3, 23 de abril de 2007.
intrafamiliar y vctima de maltrato psicolgico ; cifra que

30
30 Cifra que se desagrega en 6.338 NNA por motivo de ingreso Testigo

de Violencia Intrafamiliar y 3.883 por ser vctima de maltrato psicolgico (SENAME, 2014).
151
los jvenes indgenas no sean vctimas de malos tratos a
el rol de los actores que participan en estos procesos, la
manos de la polica y adopte medidas preventivas y correc-
existencia de reglas especiales para la declaracin realizada
tivas en los casos de presuntos malos tratos (prr. 74). As
durante la instruccin, los efectos de la declaracin en casos
tambin lo sentencia la Corte de Apelaciones de Temuco,
de nulidad, considerando que no siempre es indispensable
que adems de constatar la vulneracin a la libertad perso-
reiterarla. Estos elementos podran constituir vacos legales
nal y seguridad individual de los NNA indgenas, orden a
que finalmente incidan en la vulneracin de los derechos de
las policas adoptar medidas para evitar que ello ocurriese
NNA y tambin en el derecho a la defensa de la persona
de nuevo a futuro (INDH, 2013)33.
imputada/acusada.
Un ltimo caso de vulneraciones llev al INDH a interponer
Segn una integrante de la oficina de la Representante Es-
un recurso de amparo nuevamente ante la Corte de Apela-
pecial de la ONU sobre la Violencia contra los Nios, En
ciones de Temuco. El da 22 de mayo de 2014, al menos 40
Chile hay una deuda pendiente, porque es el nico pas de
nios y nias mapuche se vieron afectados con los gases la-
Amrica del Sur que no tiene un cdigo, una norma que
crimgenos de un procedimiento de Carabineros, mientras
de manera comprensiva aborde la percepcin de derechos
se desarrollaban las actividades escolares de la Escuela Mu-
de la niez y adolescencia, conforme a los estndares de
nicipal G 816 de Temucuicui (comuna de Ercilla, regin de
la convencin de la cual es un Estado Parte37. En esta l-
La Araucana)34. El INDH reitera una vez ms la necesidad
nea, es necesaria generar una ley de proteccin universal a
de establecer protocolos policiales para realizar operativos
NNA; mejorar la coordinacin entre Tribunales de Familia y
en el contexto de comunidades indgenas y, en especial, para
tribunales penales; y dimensionar en trminos estadsticos
resguardar los impactos posibles sobre nios y nias. Este
la participacin de NNA en procesos judiciales, segn tipo
diagnstico es compartido por UNICEF, que en septiembre
de delito al que se ven confrontados y calidad (vctimas o
de 2012 elabor el Informe Procedimientos policiales y De-
testigos); adems las instituciones deberan generar los pro-
rechos del Nio , en el que deja en evidencia la necesidad
tocolos necesarios para adaptar el trato hacia NNA. Solo as
de adecuar el actuar policial en el contexto en que estn
se podr visualizar la necesidad de orientar los procesos pe-
presentes nios y nias indgenas (INDH, 2013, pg. 85).
nales, brindar proteccin especfica y acorde a sus derechos,
35
proporcionando instancias de reparacin del dao causado,
Finalmente, a partir del estado de situacin general presen-
el cual es asimilable a cualquier otra forma de violencia gra-
tado, el INDH valora la existencia del Proyecto de Ley36 que
ve, incluida la negligencia y el abuso sexual.
busca regular las entrevistas grabadas en video, de forma

que se limite el nmero de veces en que un NNA pueda
ser entrevistado/a en el marco de la investigacin penal por
delitos sexuales. Sin embargo, al ser exclusivo para casos
de delitos sexuales, no da cuenta de la participacin y proteccin de NNA en procesos judiciales por otro tipo de
situaciones. Por lo dems, este proyecto no se pronuncia
sobre quines tendrn acceso a la entrevista videograbada,
33 Ver captulo Tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, en INDH. (2013). Situacin de los Derechos Humanos en Chile.
Informe Anual 2013.
34 Sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco, da 26 de agosto de
2014.
35 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF. Procedimientos
policiales y derechos del nio. Santiago de Chile, septiembre de 2012.
36 Boletn 9245-07. Esta iniciativa se encuentra actualmente en su primer trmite constitucional en la Comisin de Constitucin del Senado y que fue aprobado en general por la Sala del Senado.
37 Cecilia Anicama, miembro de la Oficina de la Representante Especial

del Secretario General de la ONU, sobre la Violencia contra los Nios, en entrevista con el INDH, realizada el 12 de agosto de 2014.
152
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153
DERECHO A LA LIBERTAD RELIGIOSA
155
ANTECEDENTES
dijo haberse sentido alguna vez discriminada por su religin,

mientras que el porcentaje en el caso de las personas evan-
El derecho de toda persona a adherir o no a una fe deter-
glicas alcanza el 20,9%. Asimismo, mientras el 9,9% de las
minada, como su derecho a manifestar pblica o privada-
personas encuestadas que dicen no pertenecer a una etnia
mente esa fe, es un derecho humano que debe ser respe-
indgena mencionaron haberse sentido discriminadas por su
tado, garantizado y protegido por el Estado. No obstante,
religin, el porcentaje en el caso de las que s dicen perte-
en democracias como la de Chile donde el Estado es no
necer a una etnia indgena sube al 14,2% (Instituto Nacional
confesional (desde 1925) y donde la mayora de la pobla-
de Derechos Humanos, 2013).
cin adhiere a la religin catlica, ha habido polticas, normas
Este derecho adquiere relevancia en una sociedad diversa,
o prcticas que, a la luz de los estndares internacionales
con un mayor nmero de adherentes a religiones distin-
de derechos humanos, han debido ser modificadas con el
tas de la catlica, y con el aumento de personas que han
objeto de permitir el ejercicio igualitario de este derecho.
declarado no adherir a ninguna religin o culto especfico,
Ejemplo de esto es que en 1999 se public la Ley 19.638
cuestin tambin protegida por este derecho. Y es que la
que establece normas sobre la constitucin jurdica de las
libertad religiosa tiene un componente de autodetermina-
Iglesias y Organizaciones Religiosas, la que asegura en su
cin de la persona: cada quien es libre para adherir o no a
artculo 2 que ninguna persona podr ser discriminada en
una religin o culto en particular, lo que obliga al Estado a
virtud de sus creencias religiosas, ni tampoco podrn stas
no establecer obstculos ilegtimos en el ejercicio de este
invocarse como motivo para suprimir, restringir o afectar la
derecho, los que se deben eliminar principalmente en el
igualdad consagrada en la Constitucin y la ley.
caso de grupos vulnerados, como personas pertenecientes

a pueblos indgenas que estn privados de libertad1.
Segn la II Encuesta Nacional de Derechos Humanos realizada por el INDH en 2013, el 58% de las personas encuestadas dijo que expresar una fe o creencia es un derecho humano, mientras que el 13% vincul el concepto de derechos
1 En el ltimo ao, aspectos como la posibilidad de celebrar festividades

especficas como el ao nuevo mapuche en establecimientos penitenciarios fueron objeto de debate pblico. Justamente, respecto del
caso de Celestino Crdova, condenado por el incendio con resultado
de muerte del matrimonio Luchsinger MacKay, el Consejo del INDH
manifest mediante declaracin pblica que las personas privadas de
libertad, independientemente del delito por el que estn procesadas
o condenadas, tienen derecho a manifestar y practicar su religin o
credo. El Estado tiene la obligacin de generar las condiciones que,
resguardando la seguridad inherente a la vida penitenciaria, permitan
dicho ejercicio en las unidades penales velando porque estas sean igualitarias para todas las religiones y credos (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013b).
humanos a la libertad religiosa. Asimismo, un 51% respondi

que el derecho a expresar su fe o creencia est totalmente
protegido en el pas, y, en sentido contrario, un 7% fue de la
opinin que este derecho no estaba para nada protegido.
Mientras un 89% dijo que nunca se ha sentido discriminado
por su religin, un 16% cree que a personas de una religin
distinta a la suya no se les respetan sus derechos humanos.
En efecto, un 4,9% de las personas catlicas encuestadas
157
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DERECHO A LA LIBERTAD RELIGIOSA
DE DERECHOS HUMANOS
As entonces, el presente captulo se centra en el contenido

del derecho a la libertad religiosa, las esferas a proteger, las
obligaciones del Estado en la materia acorde a los instrumentos internacionales y la legislacin nacional, para luego
A nivel internacional, el artculo 12 de la Convencin Ame-
revisar algunos casos judiciales del ltimo tiempo conocidos
ricana sobre Derechos Humanos (CADH) establece en su
por las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema donde
prrafo primero que toda persona tiene derecho a la liber-
se ha analizado el ejercicio de este derecho. Finalmente, el
tad de conciencia y de religin. Este derecho implica la liber-
captulo se refiere a la objecin de conciencia en Chile y
tad de conservar su religin o sus creencias, o de cambiar
qu han manifestado al respecto distintos rganos interna-
de religin o de creencias, as como la libertad de profesar
cionales de los derechos humanos.
y divulgar su religin o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en pblico como en privado. As, este prrafo
establece dos derechos distintos: por una parte, la libertad
ACLARACIONES CONCEPTUALES
para conservar la religin o las creencias (o de cambiar de

religin o de creencias), y por otra, la libertad de profesar
Es necesario distinguir el derecho de libertad religiosa de
y divulgar su religin o sus creencias, individual o colectiva-
otros derechos con caractersticas similares. Por ejemplo, la
mente, tanto en pblico como en privado. Esta distincin es
libertad de pensamiento, la que abarca la libre facultad de
relevante, ya que el prrafo segundo del artculo 12 estable-
la persona para formarse sus propias ideas en todo tipo de
ce que nadie puede ser objeto de medidas restrictivas que
mbitos, protegiendo de ese modo cualquier representa-
menoscaben el primer conjunto de derechos (conservar o
cin intelectual de una persona. La libertad de conciencia,
cambiar la religin o las creencias); mientras que, por su par-
en cambio, refiere a aquellas representaciones de tipo val-
te, el prrafo tercero del artculo admite que la libertad de
rico, que se traducen en determinadas pautas ticas o mo-
manifestar la propia religin y las propias creencias est suje-
rales que fijan la nocin de lo correcto e incorrecto (No-
ta nicamente a las limitaciones prescritas por ley y necesa-
gueira, 2008, p. 11). Esta ltima debe ser considerada como
rias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral
el sustento necesario para que exista libertad religiosa.
pblicos o los derechos o libertades de los dems. Esta
La libertad religiosa surge a partir de la libertad de con-
distincin entre los prrafos segundo y tercero del artculo
ciencia, pero excede ese mbito, ya que se caracteriza por
12 es vital para que cada Estado la respete al momento de
proteger tanto la esfera de pensamiento como el mbito de
regular la libertad religiosa. Finalmente, el prrafo cuarto del
accin vinculado a la relacin de la persona humana con (o
artculo reconoce el derecho de los padres, madres o tuto-
sin) una religin o creencia espiritual. La libertad religiosa
res a que sus hijos, hijas y/o pupilos o pupilas reciban una
posee una dimensin objetiva en virtud de la cual se defi-
educacin religiosa y moral [q]ue est de acuerdo con sus
nen los lmites que tiene el Estado respecto de sus diversas
propias convicciones.
expresiones, imponiendo el deber de respetar las mltiples
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
religiones que se expresan en la sociedad y de remover
(PIDCP) es similar a la CADH en su reconocimiento de
los obstculos para explicitar y manifestar libremente las
este derecho2. El artculo 18 establece que toda persona
creencias. Esta dimensin incide en la configuracin moder-
tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia
na del Estado no confesional, en donde este se abstiene de
y de religin; este derecho incluye la libertad de tener o de
intervenir en asuntos propios de los credos y donde a su
adoptar la religin o las creencias de su eleccin, as como
vez las leyes, normativas y polticas pblicas no se adoptan
la libertad de manifestar su religin o sus creencias, individual
a base de criterios o principios puramente religiosos. En su

dimensin subjetiva implica el derecho de cada persona de
2 La nica diferencia es que mientras en la CADH la libertad de religin

(artculo 12) est regulada de manera separada de la libertad de pensamiento (artculo 13), en el PIDCP ambos derechos estn regulados en
el mismo artculo 18.
tener o no una creencia religiosa o espiritual, practicndola

individual o colectivamente, en espacios pblicos y privados.
158
o colectivamente, tanto en pblico como en privado, me-
y el empleo de un lenguaje especial que habitualmente solo
diante el culto, la celebracin de los ritos, las prcticas y
hablan los miembros del grupo6.
la enseanza. Los prrafos siguientes establecen la misma
Dentro de la Observacin General N 22, el prrafo sexto
regulacin en cuanto a las restricciones permitidas a este
resulta de gran relevancia. En l el Comit seala que el
derecho y el derecho de padres, madres y tutores a que sus
prrafo cuarto del artculo 18 protege la prctica y la ense-
hijos e hijas reciban una educacin religiosa o moral acorde
anza de la religin o de las creencias, en el sentido de que
a sus convicciones. Asimismo, el artculo 27 establece que
permite que en la escuela pblica se imparta enseanza de
en los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o
materias tales como la historia general de las religiones y la
lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a
tica siempre que ello se haga de manera neutral y objeti-
dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn
va, sealando adems que la libertad de los padres o de los
con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida
tutores legales contemplada en ese prrafo 4 est relacio-
cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear
nada con la garanta de la libertad de ensear una religin o
su propio idioma3.
creencias que se recoge en el prrafo 1 del mismo artculo
El Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas,
18. De todos modos, el prrafo sexto de la Observacin
rgano creado por el PIDCP, en su Observacin General
General precisa que la educacin obligatoria que incluya el
N 22, estableci que este derecho es profundo y de lar-
adoctrinamiento en una religin o unas creencias particula-
go alcance, en tanto cubre creencias testas, no testas y
res es incompatible con el prrafo 4 del artculo 18, a me-
ateas , as como el derecho a no profesar ninguna religin o
nos que se hayan previsto exenciones y posibilidades que
creencia, aadiendo que los trminos creencias y religin
estn de acuerdo con los deseos de los padres o tutores7.
deben entenderse en sentido amplio. El artculo 18 no se
Finalmente, el prrafo noveno de la Observacin General,
limita en su aplicacin a las religiones tradicionales o a las
en relacin con el principio de no discriminacin por mo-
religiones y creencias con caractersticas o prcticas institu-
tivos religiosos, seala que el hecho de que una religin se
cionales anlogas a las de las religiones tradicionales . En
reconozca como religin de Estado o de que se establezca
cuanto a las formas de manifestar las creencias y que que-
como religin oficial o tradicional, o de que sus adeptos
dan protegidas por este derecho, se menciona la construc-
representen la mayora de la poblacin no tendr como
cin de lugares de culto, el empleo de frmulas y objetos
consecuencia ningn menoscabo del disfrute de cualquiera
rituales, la exhibicin de smbolos y la observancia de las
de los derechos consignados en el Pacto, comprendidos los
fiestas religiosas y los das de asueto, aadiendo tambin
artculos 18 y 27, ni ninguna discriminacin contra los adep-
costumbres como la observancia de normas dietticas, el
tos de otras religiones o los no creyentes.
uso de prendas de vestir o tocados distintivos, la participa-
Posteriormente, y en relacin con el artculo 27 del PIDCP,
cin en ritos asociados con determinadas etapas de la vida,
el Comit concluy en su Observacin General N 23 que

se relaciona con los derechos cuya proteccin impone
obligaciones especficas a los Estados Partes. La proteccin
de esos derechos tiene por objeto garantizar la preserva-
3 Si bien la CADH y el PIDCP establecen el marco general internacional

de regulacin de la libertad religiosa y de culto, este derecho tambin
est regulado en tratados especficos como por ejemplo el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 13),
la Convencin sobre los Derechos del Nio (artculo 2) y la Convencin del Estatuto de los Refugiados (artculo 4).
4 N. del E.: Las creencias ateas no creen en la existencia de un dios,
mientras que las no testas, si bien tampoco creen en la existencia de
un dios, s conciben ideas como la vida despus de la muerte o la reencarnacin.
5 ONU, Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 22.
Libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, adoptada en su
48 perodo de sesiones, 1993, prrafo 2.
cin y el desarrollo continuo de la identidad cultural, religiosa y social de las minoras interesadas, enriqueciendo as el
tejido social en su conjunto. [P]or tanto, los Estados Partes
6 ONU, Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 22.

Libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, adoptada en su
48 perodo de sesiones, 1993, prrafo 4.
7 Ibdem, prrafo 6.
159
tienen la obligacin de asegurar la debida proteccin del
a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas []
ejercicio de esos derechos y deben indicar en sus informes
tendrn derecho a disfrutar su propia cultura, a profesar y
las medidas que hayan adoptado con ese fin8.
practicar su propia religin, y a utilizar su propio idioma, en

privado y en pblico, libremente y sin injerencia ni discrimi-
Un tercer tratado internacional donde se hace referencia a
nacin de ningn tipo.
este derecho es el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos

Indgenas y Tribales, el que en su artculo 5, literal a, establece que debern reconocerse y protegerse los valores y
NORMATIVA NACIONAL
prcticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios

de dichos pueblos y deber tomarse debidamente en con-
La Constitucin Poltica de la Repblica (CPR) asegura a to-
sideracin la ndole de los problemas que se les plantean
das las personas en su artculo 19 N 6 la libertad de con-
tanto colectiva como individualmente.
ciencia, la manifestacin de todas las creencias y el ejercicio

libre de todos los cultos que no se opongan a la moral, a las
Por su parte, la Asamblea General de Naciones Unidas pro-
buenas costumbres o al orden pblico11. La redaccin es
clam la Declaracin sobre la eliminacin de todas las for-
distinta a la revisada en los tratados internacionales, ya que
mas de intolerancia y discriminacin fundadas en la religin
no reconoce expresamente una libertad religiosa, aunque
o las convicciones9. El artculo 6 de este instrumento in-
el origen de la redaccin est en el numeral segundo del
ternacional enumera algunas manifestaciones de la libertad
artculo 10 de la Constitucin de 1925 y, en ese sentido, es
religiosa y de culto. Entre ellas estn la de practicar el culto
parte de la tradicin constitucional, a partir de ese momen-
o de celebrar reuniones en relacin con la religin o las
to en que, en definitiva, se consagr el Estado no confesional
convicciones; escribir, publicar y difundir publicaciones perti-
en nuestra Repblica. Por lo mismo, entendiendo que esta
nentes en esas esferas; ensear la religin o las convicciones
libertad constitucional vigente comprende tanto la libertad
en lugares aptos para esos fines; observar das de descanso
de conciencia como la libertad de manifestar las creencias y
y de celebrar festividades y ceremonias de conformidad con
la libertad de culto, es posible concluir que la Constitucin
los preceptos de una religin o conviccin; y establecer y
resguarda la libertad religiosa al mencionar en este artculo
mantener comunicaciones con individuos y comunidades
sus diferentes dimensiones. En cuanto al rgimen de res-
acerca de cuestiones de religin o convicciones en el mbi-
tricciones a este derecho, la CPR no distingue entre liber-
to nacional e internacional. La misma Asamblea General, en
tad de conciencia y libertad de culto, lo que podra resultar
diciembre de 1992, aprob la Declaracin sobre los dere-
relevante, pues de acuerdo con el PIDCP y la CADH la
chos de las personas pertenecientes a minoras nacionales
libertad de conciencia como facultad que se ejerce en el
o tnicas, religiosas y lingsticas10 la que, en su artculo 1, es-
mbito interno no es susceptible de ser regulada. De todas
tablece que los Estados protegern la existencia y la identi-
formas, una interpretacin armnica con el ordenamiento
dad nacional o tnica, cultural o religiosa y lingstica de las
jurdico internacional conduce a distinguir una esfera interna
minoras dentro de sus territorios respectivos y fomentarn
de libertad de conciencia que debe permanecer libre de
las condiciones para la promocin de esa identidad. Asi-
coaccin y restricciones por parte del Estado; y una esfera
mismo, el artculo 2 aade que las personas pertenecientes
externa en donde rigen las limitaciones fundadas en la moral, las buenas costumbres y el orden pblico.
ONU, Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 23.

Derecho de las minoras, adoptada en su 50 perodo de sesiones,
1994, prrafo 9.
9 ONU, Asamblea General, Declaracin sobre la eliminacin de todas
las formas de intolerancia y discriminacin fundadas en la religin o
las convicciones, proclamada el 25 de noviembre de 1981, Resolucin 36/55.
10 ONU, Asamblea General, Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, aprobada el 18 de diciembre de 1992, Resolucin 47/135.
11 El mismo artculo contiene dos incisos ms referidos al derecho patrimonial de las confesiones religiosas como el derecho a erigir y conservar templos, y que estos junto a sus dependencias estarn exentos
de toda clase de contribuciones.
160
Por su parte, el Tribunal Constitucional, interpretando el
manifestarse pblicamente con fines religiosos, asociarse
artculo 19 N 6 de la CPR, ha planteado que la libertad
para desarrollar comunitariamente sus actividades religio-
de conciencia, o ideolgica, constituye uno de los pilares
sas, recibir e impartir enseanza o informacin religiosa por
del Estado de derecho12, y que como toda libertad p-
cualquier medio y elegir para s la educacin religiosa acorde
blica, esta tiene una doble dimensin: son negativas pues
a sus convicciones. Es destacable que esta regulacin abarca
exigen que las personas estn libres de todo impedimento
no solamente los actos que se pueden ejercer en virtud de
o constriccin, y son positivas, pues el Estado reconoce la
la adherencia a una religin o a un culto determinado, sino
facultad de las personas para realizar un propsito. Ambas
que adems reconoce que la omisin (no profesar creencia
dimensiones deben ser garantidas en una democracia no
alguna) tambin est amparada por este derecho. Parte de
solo a nivel de la ley, sino tambin en la vida real13.
estos derechos son detallados en leyes especiales, como la
Ley 20.584, que regula los derechos y deberes de las per-
A nivel legal, si bien este derecho est presente en distin-
sonas en relacin con acciones vinculadas a su atencin en
tas normativas, la regulacin principal est en la Ley 19.638
salud, particularmente el derecho a recibir asistencia religio-
que establece normas sobre la constitucin jurdica de las
sa o espiritual (artculos 6, 7 y 18).
Iglesias y Organizaciones Religiosas. En ella se establece que

ninguna persona puede ser discriminada en virtud de sus
Del mismo modo, el artculo 138 y siguientes del Cdigo
creencias religiosas (artculo 2) y consagra en su artculo 20
Penal regula los crmenes y simples delitos relativos al ejerci-
que el Estado reconoce el ordenamiento, la personalidad
cio de los cultos y penaliza el impedir el ejercicio de un cul-
jurdica, sea esta de derecho pblico o de derecho privado,
to, retardar o interrumpir su ejercicio, ultrajar los objetos de
y la plena capacidad de goce y ejercicio de las iglesias, con-
un culto y ultrajar a un ministro de un culto en el ejercicio
fesiones e instituciones religiosas que los tengan a la fecha
de su ministerio. La Ley 20.370 que establece la Ley General
de publicacin de esta ley, entidades que mantendrn el r-
de Educacin dispone como uno de los principios que rige
gimen jurdico que les es propio, sin que ello sea causa de
el sistema educativo chileno es el de diversidad, el cual se
trato desigual entre dichas entidades y las que se constitu-
traduce en el deber de promover y respetar la diversidad
yan en conformidad a esta ley. En virtud de estos artculos
de procesos y proyectos educativos institucionales, as como
es que se ha planteado que la nueva ley [19.638] consagr
la diversidad cultural, religiosa y social (artculo 3, literal e).
la igualdad de todas las Iglesias (Programa de las Naciones
Aclara adems, en su artculo 4 inciso quinto que es deber
Unidas para el Desarrollo, 2014, p. 139). Por su parte, el ar-
del Estado que el sistema integrado por los establecimien-
tculo 6 establece que la libertad religiosa y de culto implica,
tos educacionales de su propiedad provea una educacin
entre otras, las facultades de profesar la creencia religiosa
gratuita y de calidad, fundada en un proyecto educativo p-
que libremente elija o no profesar ninguna, manifestarla li-
blico, laico, esto es, respetuoso de toda expresin religiosa,
bremente o abstenerse de hacerlo; cambiar o abandonar la
y pluralista, que permita el acceso a l a toda la poblacin y
que profesaba; practicar en pblico o en privado, individual
que promueva la inclusin social y la equidad. La tolerancia
o colectivamente, actos de oracin o culto; conmemorar sus
y no discriminacin son valores que aparecen a lo largo de
festividades; celebrar sus ritos; observar su da de descanso
esta normativa, con el objeto de fortalecer un sistema edu-
semanal; no ser obligada a practicar actos de culto o a re-
cativo respetuoso de la diversidad religiosa.
cibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones perso-
Tambin a nivel legal existe la prohibicin de discriminacin
nales y no ser perturbada en el ejercicio de estos derechos.
por motivos religiosos. La Ley 20.609 que establece medidas
Asimismo, el artculo agrega el derecho a recibir asistencia
contra la discriminacin reconoce expresamente la religin
religiosa donde quiera se encuentre la persona, reunirse o
o creencia como una de las categoras sospechosas que

a priori no deberan justificar una distincin, exclusin o restriccin en el ejercicio de derechos, aclarando en cualquier
12 Tribunal Constitucional, Rol 567-2006, sentencia de 2 de junio de

caso que podrn considerarse razonables las distinciones,
161
EL DERECHO EN TENSIN:
CASOS JUDICIALIZADOS
exclusiones o restricciones que, no obstante fundarse en

motivos como la religin, se encuentren justificadas en el
ejercicio legtimo de otro derecho fundamental, en especial
los referidos en los nmeros 4, 6, 11, 12, 15, 16 y 21
TENSIONES CON OTROS DERECHOS
del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, o

en otra causa constitucionalmente legtima (artculo 2, inci-
En la aplicacin prctica de las garantas fundamentales,
so 3)14. A nivel legal, se debe mencionar tambin la reciente
estas pueden entrar en tensin con otros derechos, lo que
modificacin que introdujo la Ley 20.750 a la Ley 18.838
plantea la necesidad de ponderar los principios en pugna
que crea el Consejo Nacional de Televisin, y que considera
para el caso concreto. La libertad religiosa no escapa de
la diversidad religiosa como parte del pluralismo que caute-
esta lgica y existen casos en que la judicatura se ha vis-
la este organismo15.
to enfrentada a resolver los conflictos entre alguna de las

manifestaciones de la libertad de ejercer la propia religin
A la regulacin constitucional y legal se deben agregar otras
con otros derechos. Uno de los principales mecanismos
regulaciones de menor jerarqua jurdica contenidas en de-
judiciales llamado a resolver estos conflictos es el recurso
cretos16. Cabe destacar el Decreto Supremo (DS) N 924
de proteccin, el cual expresamente incluye en su com-
del Ministerio de Educacin que reglamenta las clases de re-
petencia al artculo 19 N 6 de la CPR17. Por lo mismo, a
ligin en establecimientos educacionales, estableciendo que
continuacin se consideran casos especficos que durante
las clases de religin debern ser ofrecidas con carcter de
el perodo de anlisis del presente Informe Anual han sido
optativas y que podrn ofrecerse clases de diversos credos
resueltos por los tribunales mediante esta accin consti-
religiosos (artculo 3). El artculo 5, por su parte, establece
tucional18.
que los establecimientos particulares confesionales ofrecern a sus alumnos la enseanza de la religin a cuyo credo
Un primer caso fue el de dos estudiantes universitarios un
pertenece y por cuya razn han sido elegidos por los pa-
hombre y una mujer de tercer ao de Odontologa en la
dres de la familia al matricular a sus hijos, agregando en el
Universidad San Sebastin, quienes solicitaron la reprogra-
inciso segundo que dichos establecimientos educacionales
macin de dos exmenes solemnes en virtud de que esta-
[particulares confesionales], sin embargo, debern respetar
ban calendarizados para un sbado, el que segn su religin
la voluntad de los padres de familia que por tener otra fe
adventista constituye su da de descanso semanal. Ante la
religiosa, aunque hayan elegido libremente el colegio confe-
negativa de la casa de estudios, los estudiantes presentaron
sional, manifiesten por escrito que no desean la enseanza
un recurso de proteccin ante la Corte de Apelaciones de
de la religin oficial del establecimiento para sus hijos.
Santiago, la que si bien acogi el recurso obligando a la Universidad a reprogramar las solemnes, no fundament su decisin en una vulneracin a la libertad religiosa porque no
existen antecedentes que permitan inferir que la situacin
denunciada por los recurrentes tuviera por origen la fe que
14 Para un anlisis en detalle sobre la Ley 20.609, ver INDH, Informe

Anual 2012, pgina 109 y siguientes.
15 El nuevo inciso quinto del artculo 1 de la Ley 18.838 establece que
para efectos de esta ley, se entender por pluralismo el respeto a la
diversidad social, cultural, tnica, poltica, religiosa, de gnero, de
orientacin sexual e identidad de gnero, siendo deber de los concesionarios y permisionarios de servicios de televisin, regulados por
esta ley, la observancia de estos principios.
16 Entre ellos, el Decreto Supremo N 155 del Ministerio de Defensa
Nacional que reglamenta la asistencia religiosa en establecimientos de
las fuerzas armadas y de las de orden y seguridad pblica; el Decreto
Supremo N 94 del Ministerio de Salud que aprueba el reglamento
sobre asistencia religiosa en recintos hospitalarios; y el Decreto Supremo N 703 del Ministerio de Justicia que aprueba el reglamento
de asistencia religiosa en establecimientos penitenciarios y similares.
ellos profesan o que por esta va se pretendiere limitar su

derecho a consagrarse a su culto19. El anlisis de la Corte
17 Aun cuando el recurso de proteccin es una de las acciones judiciales

principales en esta materia, son pocos los casos en que se alega la vulneracin de la libertad de religin y culto. Ver INDH, Informe Anual
2011, pgina 89 y siguientes.
18 Esto no obsta que existan ms casos que hayan sido conocidos mediante otras acciones judiciales, como por ejemplo, por medio del
mecanismo de tutela de derechos fundamentales en materia laboral.
19 Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N 132.162-2013, sentencia
de 2 de enero de 2014, considerando cuarto.
162
se basa en que no vio una intencin de vulnerar la libertad
Apelaciones de Valparaso concluy que no se ha vulne-
religiosa de los estudiantes, pero omite que la vulneracin a
rado el derecho que le asiste al recurrente de practicar y
derechos humanos no solo puede producirse donde existe
manifestar el culto religioso que profesa, y por ende no se
una intencin, sino que tambin cuando el resultado inde-
ha infringido la Garanta Constitucional establecida en el
pendiente de la intencin vulnere derechos fundamentales.
N 6 del artculo 19 de nuestra Constitucin Poltica de
No obstante, la Corte consider que la no modificacin de
la Repblica, ni La Ley 19.638[.] En efecto, la situacin que
la fecha fue arbitraria y afect la igualdad ante la ley, ya que
se ha originado respecto al recurrente quien ha sido san-
al no darse razn alguna, aparece que es solo el exceso
cionado por su superior jerrquico, no dice relacin con
de rigor reglamentario el que provoca una situacin que
un impedimento para desarrollar y practicar su religin,
perjudica a los recurrentes20. En segunda instancia, la Corte
sino con haber actuado al margen de los procedimientos
Suprema revoc el fallo, con un voto disidente, al considerar
establecidos en la Institucin a la cual pertenece desde
que si bien la Constitucin y la ley efectivamente garantizan
hace varios aos, para justamente haber logrado eliminar
el derecho que reclaman los recurrentes; [] ese derecho
las trabas, que estim le afectaban para asistir al culto el
debe compatibilizarse con las situaciones acadmicas y con-
da sbado24. La Corte aadi adems que no se realiz
tractuales que estos decidieron libremente asumir21. De
conducta alguna con el objeto de privar al recurrente de
este modo, la casa de estudios adopt la no modificacin
su derecho a ejercer su culto. En este sentido, al igual que
de la solemne en estricta aplicacin de los reglamentos y
en el caso anterior, la Corte mantuvo el criterio de estimar
programas acadmicos que rigen para la generalidad de sus
que no basta con el mero conflicto entre el da de descan-
alumnos y de este modo no ha incurrido en ilegalidad o
so semanal por motivos religiosos y la existencia de otras
arbitrariedad alguna22. Siguiendo el test de convencionali-
obligaciones ese da, en tanto las segundas no persigan la
dad, la Corte en el presente caso no present un anlisis de
privacin o perturbacin del libre ejercicio del credo. En
proporcionalidad en orden a verificar si la calendarizacin
cuanto a la armonizacin entre ambas obligaciones, apa-
del examen para un sbado era la medida menos lesiva para
rentemente para la Corte es suficiente la existencia de
el ejercicio del derecho23.
un procedimiento formal para manifestar estos obstculos.
Un segundo caso es el de un funcionario de la Polica de
Un tercer caso se vincula con el derecho de recibir educa-
Investigaciones (PDI) quien en enero de 2014 fue sancio-
cin religiosa, y en particular, de no recibirla si no se desea.
nado con una medida disciplinaria por ausentarse de sus
Una estudiante de tercero medio del colegio San Conra-
labores un sbado. El funcionario defendi su ausencia en
do de Futrono, establecimiento particular subvencionado
razn de que su jornada fue modificada incluyendo los
dependiente del Obispado de Valdivia, dej de asistir a las
sbados, lo cual para l no era posible al profesar el cre-
clases de religin basndose en que no era creyente, cues-
do de la Iglesia Adventista del Sptimo Da. La Corte de
tin confirmada por sus padres. Ante esto, el establecimiento le comunic que dado el carcter confesional del
20 Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N 132.162-2013, sentencia

de 2 de enero de 2014, considerando quinto.
21 Corte Suprema, Rol N 1720-2014, sentencia de 11 de marzo de
2014, considerando cuarto.
22 Ibdem, considerando quinto.
23 Este rgimen constitucional de limitaciones debe ser analizado complementariamente con el test de convencionalidad realizado por la
Corte IDH para verificar si la restriccin al derecho ha sido legtima,
es decir, si ha sido establecida por ley, si responde a un inters legtimo y si es necesaria en una sociedad democrtica (proporcionalidad
de la medida e interferir en la menor medida posible el ejercicio del
derecho). Este test otorga certeza en cuanto a que la medida restrictiva ha sido debidamente debatida por los poderes del Estado competentes, que resulta razonable su aplicacin y que su aplicacin est
libre de toda arbitrariedad por parte del Estado. Ver Corte IDH, caso
Claude Reyes vs. Chile, 19 de septiembre de 2006, prrafos 89 a 91.
establecimiento, no se le renovara para el prximo ao

el contrato de prestacin de servicios educacionales, lo
que motiv el recurso de proteccin presentado por la
estudiante. La Corte de Apelaciones de Valdivia acogi el
recurso planteando que producto de la libertad de culto
no es posible condicionar la matrcula de un alumno a la
24 Corte de Apelaciones de Valparaso, Rol N 460-2014, sentencia de 4

de abril de 2014, considerando dcimo.
163
asistencia de clases de religin25. Agreg adems que la
LIBERTAD RELIGIOSA Y PUEBLOS

INDGENAS
libre suscripcin de un contrato de prestacin de servicios

educacionales no puede alterar esta regla, considerando
Un cuarto caso involucra la libertad de culto del pueblo
lo que al respecto regula el Decreto Supremo N 924 del
aimara en el norte del pas. El recurso de proteccin28 fue
Ministerio de Educacin que expresamente establece que
presentado a raz de la Resolucin Exenta N 50 que con-
las clases de religin sern optativas, y que tratndose de
tiene la calificacin ambiental favorable de la Comisin de
establecimientos confesionales, estos debern respetar la
Evaluacin Ambiental de la Regin de Arica y Parinacota al
voluntad de los padres de familia que por tener otra fe re-
proyecto de Manganeso Los Pumas de la minera Hemisfe-
ligiosa, aunque hayan elegido libremente el colegio confe-
rio Sur C.S.M.29. En primera instancia, la Corte de Apelacio-
sional, manifiesten por escrito que no desean la enseanza
nes de Arica acogi el recurso sealando la afectacin de
de la religin oficial del establecimiento para sus hijos26.
la libertad de culto del pueblo aimara. En su razonamiento,
Como se destacara anteriormente respecto de la Ley
la Corte seal que la cultura de los pueblos indgenas
19.638, la Corte aqu tambin hace un reconocimiento ex-
corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y
preso al aspecto negativo de la libertad religiosa, en virtud
actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha re-
de la cual esta comprende no solo la facultad de recibir y
lacin con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no
entregar determinada enseanza religiosa, sino tambin la
solo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino
libertad de no ser coaccionado a recibir una determinada
adems, porque constituyen un elemento integrante de su
instruccin religiosa, protegiendo de esta manera un mbito
cosmovisin, religiosidad y por ende su identidad cultural,
secular dentro de la concepcin de libertad de concien-
de todo lo cual se desprende que la probable afectacin de
cia. Adems, la Corte es clara en cuanto a la imposibilidad
la vertiente de la quebrada de Tarapac, lo cual al erigirse
de condicionar este derecho en virtud de un contrato de
como un lugar conectado con la divinidad andina, dada la
prestacin de servicios educacionales, aun cuando este haya
cosmovisin aymara, en que el agua se estrecha con la vida,
sido libremente firmado por los padres. A diferencia de los
considerada una entidad sagrada Uma, cualquier afecta-
casos anteriores donde las Cortes de Santiago y Valparaso
cin, por mnima que sea, se ve amenazada la garanta cons-
consideraron que las facultades que emanan de la libertad
titucional del artculo 19 N 6 de la Constitucin Poltica
religiosa podran ceder ante obligaciones contractuales li-
de la Repblica, esto es, el ejercicio libre de todo culto30.
bremente asumidas, aqu la Corte de Apelaciones de Val-
Asimismo, la Corte fundamenta esta decisin en los artcu-
divia, tratndose de la libertad para elegir una determinada
los 26 y 27 del PIDCP, el cual a juicio del tribunal establecen
instruccin religiosa, determin que es la propia regulacin
que todas las personas son iguales ante la ley y tienen
la que excluye que un contrato libremente asumido por

las partes implique renunciar a la facultad de recibir o no
28 Si bien en este captulo solo se analiza lo referente a la libertad religiosa y de culto (19 N 6 CPR), en el recurso de proteccin se alega la
vulneracin de un conjunto de derechos, entre ellos la igualdad ante
la ley (19 N 2 CPR); a un medio ambiente libre de contaminacin
(19 N 8 CPR) y a la falta de una consulta previa acorde al Convenio
169 de la OIT.
29 Como consta en los considerandos 16 y 17 de la sentencia de la Corte
de Apelaciones de Arica (Rol 182-2013), Los Pumas es una mina a
tajo abierto ubicada a 37 kilmetros al norte de Putre de donde se
quiere extraer el mineral, para luego ser sometido a un proceso de separacin que requiere agua que se obtendr mediante un ducto desde
la quebrada de Tarapac, ubicada a 19 kilmetros de la mina.Todo este
proceso requiere la intervencin del ecosistema existente en la zona,
en donde habitan pueblos aimara. Para ms informacin sobre este
proyecto, se puede visitar el mapa de conflictos ambientales realizado
por el INDH. Ver http://www.indh.cl/mapa-de-conflictos-socioambientales-en-chile.
30 Corte de Apelaciones de Arica, Rol N 182-2013, sentencia de 25 de
noviembre de 2013, considerando trigsimo noveno.
recibir educacin religiosa .

27
25 Corte de Apelaciones de Valdivia, Rol N 2095-2013, sentencia de 21

de enero de 2014, considerando segundo.
26 Artculo 5, DS N 924 del Ministerio de Educacin, 1983.
27 De todos modos, cabe agregar que el Decreto Supremo 924 del Ministerio de Educacin (1984) presenta problemas de reserva legal, en
razn de que establece restricciones a derechos, cuestin que debe
ser materia de una ley general.
164
derecho sin discriminacin a similar proteccin, debiendo
EL RESPETO POR LOS TEMPLOS

Y LUGARES DE CULTO
los Estados respetar las minoras tnicas para tener su propia cultura, profesar y practicar su propia religin y emplear
La libertad religiosa se compone, en parte, por el respeto a
su propio idioma31. Por su parte, en segunda instancia la
los lugares religiosos donde las personas que adhieren una
Corte Suprema revoc la sentencia de la Corte de Apela-
determinada religin o culto pueden profesar sus creencias
ciones de Arica por falta de competencia, en virtud de que
en paz. Al respecto, y a propsito de hechos de violencia
si los reclamantes han pedido que esta Corte invalide una
que ocurrieron en julio de 2013 en la Catedral de Santiago,
resolucin de calificacin ambiental dictada por la autoridad
el Consejo del INDH mediante declaracin pblica ex-
tcnica competente aduciendo que adolece de vicios de
pres que la libertad de culto as como la garanta de su
legalidad en su otorgamiento, tal pretensin, por sus carac-
ejercicio tambin se encuentran amparadas por la Consti-
tersticas, debe ser resuelta en sede de la nueva instituciona-
tucin y los tratados internacionales de derechos humanos.
lidad [tribunales ambientales], tanto ms si no se vislumbra
La intolerancia frente a cualquier tipo de expresin religiosa
en el presente caso quebrantamiento de un derecho que
es incompatible con una cultura democrtica y respetuosa
haya de restablecerse mediante la accin de proteccin32.
de dichas libertades. Llamamos a la ciudadana a rechazar
Este caso se vincula a otros resueltos por la Corte Supre-
todo acto de intolerancia y a respetar las diversas expre-
ma, en los que ha trazado una conexin entre el deber
siones culturales y religiosas de nuestra sociedad (Instituto
de no discriminacin y la libertad religiosa de los pueblos
Nacional de Derechos Humanos, 2013). Sobre esta mate-
indgenas. En este sentido, el fallo de la Corte Suprema de
ria, en junio de 2013, la Corte Suprema acogi un recurso
16 de septiembre de 2013, referido a la construccin de
de proteccin presentado en contra de la presidenta de la
un proyecto inmobiliario en las cercanas del Cementerio
Sociedad Protectora de Animales Carlos Puelma Besa y de
Topater en Calama, afirm que la intromisin desordenada,
sus dirigentes por haber interrumpido en enero del mismo
desautorizada e inconsulta de inversionistas que pretenden
ao la celebracin de una misa en la Catedral de Valparaso
ejecutar un proyecto inmobiliario que, en lo fsico, se ubi-
ingresando con pancartas y gritos en protesta al llamado
cara a no ms de 35 metros de distancia del punto crtico
que realizara el obispo de Punta Arenas para exterminar a
donde se resguarda tal patrimonio, sumado al trfago pro-
los perros abandonados. Para la Corte Suprema, es posible
pio del hbitat en el que se desenvolvera la poblacin que
constatar que la sociedad protectora de animales recurrida
all resida, perturba el derecho legtimo que tienen las re-
en estos autos perturb e interrumpi el acto ceremonial
currentes, tanto al libre ejercicio y desarrollo de sus creen-
catlico, desde que con prescindencia de la legitimidad de
cias religiosas y ritos sagrados, garantizado para ellas y sus
su reclamo se hizo presente en un templo catlico alteran-
congneres por el apartado 6 del artculo 19 de la carta
do el desarrollo del oficio religioso que se celebraba en
fundamental, de modo que, de tolerar que se los pase a
la Catedral de Valparaso lesionando el ejercicio libre del
llevar, se los diferenciara, arbitrariamente, del resto de las
culto de los feligreses que all oraban34. Por lo mismo, la
personas que, no perteneciendo a las etnias de las actoras,
Corte dispuso que en lo sucesivo la Sociedad Protectora
no ven inconvenientes para el libre ejercicio de iguales pre-
de Animales Carlos Puelma Besa y sus dirigentes debern
rrogativas, contrarindose de esa forma, adems, la garanta
abstenerse de perturbar los oficios religiosos que se cele-
de igualdad y no discriminacin que sienta el numeral 2 del
bren en la Catedral de Valparaso o en cualquier recinto de
propio artculo 1933.
una iglesia, confesin o entidad religiosa35.

Asimismo, en septiembre de 2013, la Corte Suprema fall
31 Corte de Apelaciones de Arica, Rol N 182-2013, sentencia de 25 de

noviembre de 2013, considerando trigsimo tercero.
32 Corte Suprema, Rol 17120-2013, sentencia de 12 de agosto de 2014,
considerando quinto.
33 Corte Suprema, Rol 3010-2013, 26 de septiembre de 2013, considerando 11.
un recurso de proteccin presentado por el prroco de la
34 Corte Suprema, Rol 2139-2013, 4 de junio de 2013, considerando 6.

35 Ibdem, parte resolutiva.
165
iglesia San Francisco de Ass de Santiago, en contra de la
ejercer la objecin, cul sera la duracin y naturaleza de la
Municipalidad de esa comuna, con el objeto de que, entre
obligacin alternativa que surgira; y a no discriminar a los
otras cosas, prestara a travs de Carabineros de servicio
objetores de conciencia.
de vigilancia a dicha iglesia para evitar ataques. Seal la
Desde el derecho de los derechos humanos ha habido pro-
Corte Suprema que es dable concluir que la municipalidad
nunciamientos sobre el silencio de la ley chilena en cuanto
recurrida como rgano del Estado participa del deber de
a consagrar la objecin de conciencia en el caso del servicio
cooperacin y conservacin del patrimonio nacional por lo
militar. Por una parte, la Comisin IDH consider que la
que le asiste la obligacin legal de realizar todos los esfuerzos
jurisprudencia internacional de derechos humanos recono-
necesarios para el debido cuidado de la Iglesia cuya protec-
ce la condicin de objetor de conciencia en los pases que
cin se solicita por este arbitrio, debiendo en consecuencia
prevn dicha condicin en sus leyes nacionales. En los pases
aportar los medios materiales y humanos para su resguardo,
que no prevn la condicin de objetor de conciencia, los
proporcionar pintura de recuperacin para pintar la fachada,
rganos internacionales de derechos humanos concluyen
muros y en especial cuidar las puertas del templo histri-
que no existe violacin del derecho a la libertad de pen-
co. Asimismo Carabineros de Chile deber incrementar las
samiento, conciencia o religin37. En dicho caso, concluye
rondas peridicas para controlar y vigilar la posible accin
frente a la legislacin chilena que no regula expresamente
de terceros que provoquen daos al templo36.
la objecin de conciencia que no es posible estimar que

exista una vulneracin de la libertad de conciencia por exi-
OBJECIN DE CONCIENCIA
girse el servicio militar obligatorio. Por otra parte, en julio
La objecin de conciencia puede ser definida como la nega-
en sus observaciones finales al Estado de Chile que pese
tiva de una persona natural a cumplir un mandato jurdico
a la informacin suministrada por el Estado parte de que
determinado por considerarlo contrario a sus convicciones.
la normativa vigente establece la voluntariedad como cri-
Este concepto surgi histricamente a raz de la negativa a
terio prevalente para llenar las vacantes de reclutamiento
cumplir el denominado servicio militar obligatorio, en tan-
y que la realizacin obligatoria perdura solo como criterio
to resultara contrario al mandato de no violencia de algu-
subsidiario, el Comit sigue preocupado que la ley vigente
nas religiones. A partir de casos en este mbito se desarro-
no reconozca la objecin de conciencia al servicio militar,
ll una doctrina que deriv de la libertad de conciencia al
como lo indic anteriormente (CCPR/C/CHL/CO/5, prr. 13)
legtimo derecho a ser objetor de conciencia, y que ha sido
(art. 18)38, recomendando al Estado de Chile agilizar la
recogida por algunos organismos internacionales, as como
adopcin de una legislacin que reconozca la objecin de
por legislaciones internas de mltiples pases, que prevn
conciencia al servicio militar39.
del presente ao, el Comit de Derechos Humanos seal
ciertos requisitos para hacer uso de esta facultad y disponen
El derecho a la libertad religiosa posee una composicin
obligaciones alternativas para estos casos.
que plantea desafos para un Estado no confesional y de-
La objecin de conciencia no est reconocida como de-
mocrtico. Dicha complejidad est dada porque tanto la
recho en ningn instrumento internacional. Al respecto,
doctrina como los tratados internacionales y la normativa
el Comit de Derechos Humanos, en el prrafo final de
interna distinguen una dimensin que no puede ser regula-
su Observacin General 22, indica que en el Pacto no se
da por el Estado (adherir o no a una fe, o cambiarla) y, una
menciona explcitamente el derecho a la objecin de con-
segunda manifestacin, la libertad de culto (la divulgacin
ciencia, pero el Comit cree que ese derecho puede derivarse del artculo 18. En este sentido, el Comit hace un
37 CIDH, Informe N 43/05, Caso 12.219, Cristin Daniel Sahli Vera y

Otros vs. Chile, 10 de marzo de 2005, prrafo 38.
38 Comit de Derechos Humanos, Observaciones Finales: Chile, adoptada en el 111 perodo de sesiones, 7 al 25 de julio de 2014, prr. 24.
39 Ibdem.
llamado a informar sobre las condiciones en que se puede

36 Corte Suprema, Rol 6086-2013, 24 de septiembre de 2013, considerando 7.
166
BIBLIOGRAFA
o manifestacin de la religin o creencia a la que se adhiere), que s puede ser regulada de manera excepcional y
conforme a ciertas reglas. En este sentido, si bien la norma
Durham, C. (1996). Perspectives on Religious Liberty: A comparative
constitucional del artculo 19 N 6 establece un rgimen
framework. In J. Van der Vyver, & J. Witte, Religious Human Rights
nico de limitaciones para ambas dimensiones, esta debe
in Global Perspective.
ser interpretada armnicamente acorde al derecho inter-
Instituto Nacional de Derechos Humanos (30 de julio de 2013).
nacional de los derechos humanos permitiendo la regula-
Declaracin pblica del INDH sobre hechos de violencia ocurridos
cin de este derecho solo en cuanto a su fase externa, es
en la Catedral de Santiago. Obtenido de http://www.indh.
decir, la manifestacin o divulgacin de la religin o creen-
cl/declaracion-publica-del-indh-sobre-hechos-de-violencia-
cia. Asimismo, la Ley 19.638 avanza en el desarrollo de esta
cometidos-en-la-catedral-de-santiago
libertad al reconocer como manifestacin de esta la no
adhesin a una religin o creencia determinada. Finalmen-
II Encuesta Nacional de Derechos Humanos. Obtenido de
te, llama la atencin en los casos judicializados analizados
www.indh.cl
aqu, la no aplicacin de criterios que permitan determinar

la legitimidad de las restricciones impuestas a la libertad
Instituto Nacional de Derechos Humanos (18 de junio de 2013b).
religiosa, atendiendo a su legalidad, proporcionalidad y ne-
Declaracin pblica Consejo INDH por ceremonia religiosa
cesidad40.
indgena en crcel de Temuco. Obtenido de http://www.indh.

cl/declaracion-publica-consejo-indh-por-ceremonia-religiosaindigena-en-carcel-de-temuco
Nogueira, H. (2008). Derechos Fundamentales y Garantas
Constitucionales. Santiago: Librotecnia.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2014).
Auditora a la Democracia. Ms y mejor democracias para un
Chile inclusivo.
Tr tora, H. (2012). Bases constitucionales de la liber tad de
conciencia y culto en Chile. Revista de Derechos Fundamentales (7).
40 Sobre el test de convencionalidad de la Corte IDH, ver nota 23 en pie

de pgina.
167
Derechos
econmicos,
sociales y culturales
4
1.
2.
3.
Derecho a educacin y liber tad de enseanza en

la reforma educacional
Derecho a la salud y maternidad
Derecho al trabajo y tribunales laborales
169
DERECHO A EDUCACIN Y LIBERTAD DE ENSEANZA

EN LA REFORMA EDUCACIONAL
DERECHO A EDUCACIN Y LIBERTAD DE ENSEANZA

EN LA REFORMA EDUCACIONAL
ANTECEDENTES:
EL CUESTIONAMIENTO AL
SISTEMA EDUCACIONAL CHILENO
cacin, Consejo Nacional de Educacin, y Superintendencia

de Educacin). Sin embargo, estos avances se ven afectados
por normativas, mecanismos y prcticas discriminatorias en
el sistema educativo que generan desigualdades en la calidad
El derecho a la educacin ha sido reconocido como un de-
de los procesos de enseanza/aprendizaje a los que se acce-
recho econmico, social y cultural y, al mismo tiempo, un
de y en las posibilidades de continuar estudios hacia niveles
derecho civil y poltico . El INDH, en sus Informes Anuales
superiores4. Otro gran problema dice relacin con la cali-
2011 a 2013, se ha pronunciado sobre el sistema educacio-
dad de la educacin, en la medida en que los cuerpos nor-
nal desde la perspectiva de los derechos humanos, al anali-
mativos no contemplan en su definicin a la educacin en
zar la vigencia del derecho a la educacin en Chile. En este
derechos humanos y al logro de los propsitos del derecho
anlisis, el Instituto reconoci los avances que ha tenido el
a educacin, a nivel de conocimientos, habilidades, actitudes
Estado chileno en materia de ampliacin de la cobertura
y valores, por medio del currculo, las prcticas educativas,
educacional en los ltimos 30 aos as como en el incremen-
de evaluacin y de gestin, como elementos clave de dicha
to de los aos de escolaridad promedio de la poblacin y, en
calidad. Adicionalmente, distintos estudios muestran que un
especial, de las nuevas generaciones . Tambin ha valorado
significativo porcentaje de los estudiantes de la educacin
el aumento del gasto pblico en educacin incluyendo el
bsica tienen rendimientos insuficientes en el desarrollo de
incremento salarial docente, al menos durante la primera
habilidades y competencias relevantes para aprender5. Ello
dcada de los 903, la extensin de la educacin preesco-
incluso ocurre en los colegios particulares pagados. De igual
lar y la matrcula en educacin superior, y ha sealado los
modo, un gran nmero de egresados de enseanza media
aspectos positivos y tambin los aspectos deficitarios del
no comprenden lo que leen6. En cuanto a los egresados de
nuevo diseo institucional (Agencia de Calidad de la Edu-
la carrera de pedagoga que han rendido la prueba Inicia, un
alto porcentaje tiene un nivel insuficiente en las diferentes

reas medidas y, la evaluacin de desempeo profesional
1 () se ha clasificado de distinta manera como derecho econmico,

derecho social y derecho cultural. Es todos esos derechos al mismo
tiempo. Tambin es un derecho civil y un derecho poltico, ya que se
sita en el centro de la realizacin plena y eficaz de esos derechos. A
este respecto, el derecho a la educacin es el eptome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos. (Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General
N 11. Planes de accin para la enseanza primaria (artculo 14). Presentado el 10 de mayo de 1999. E/C.12/1999/4, prrafo 2).
2 La tasa de cobertura bruta de la educacin parvularia es del 50,8%, en
educacin escolar alcanza el 91,1% y en educacin superior es de un
45,8%. El promedio de escolaridad de la poblacin de 25 a 35 aos es
de 12,6 aos, en tanto que la de la poblacin mayor de 65 aos es de
7,2 aos. (Encuesta CASEN 2011).
3 Cenda, 2002.
4 INDH, Informe Anual 2011, p. 53.

5 30% en Lectura y 40% de los estudiantes de 4 bsico logran resultados
insuficientes, en tanto que casi el 40% en ambas reas tienen estos bajos
niveles de logro entre los estudiantes de 8 bsico, segn Simce 2013
(Agencia de Calidad, 2013). En las mediciones de la prueba internacional PISA 2012, el 50% de los estudiantes no logra las competencias
bsicas de matemticas, un tercio no las logra en Lenguaje y en Ciencias (Agencia de la Calidad, 2014).
6 Informe Final del Estudio de Comportamiento Lector a Nivel Nacional
elaborado por el Centro de Microdatos de la Universidad de Chile,
solicitado por el Consejo de la Cultura y las Artes en el marco de la
licitacin N 1725-318-LP10, 2011.
173
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DERECHO A EDUCACIN Y LIBERTAD DE ENSEANZA EN LA REFORMA EDUCACIONAL
docente muestra que pese a un significativo mejoramiento
de desarrollo, y a la segmentacin que caracteriza al sistema
entre el 2010 y el 2013, an persiste un 17,7% de profeso-
educacional en sus diferentes niveles, que hace de la educa-
res que tiene un desempeo bsico o insuficiente7.
cin chilena una de las ms desiguales del mundo (OCDE

2014; 2014a)8. Adems, el movimiento estudiantil ha cues-
Por ello, el INDH considera necesaria una reforma del siste-
tionado los altos costos que implica acceder a educacin
ma educacional que aborde, desde una perspectiva de de-
de calidad y proyectar estudios universitarios, planteando
rechos humanos, los diferentes problemas existentes. Entre
que el lucro en la educacin es una de las principales ba-
otros, la necesidad de fortalecer la educacin pblica, por
rreras para ejercer el derecho (CONES 2014; CONFECH,
medio de financiamiento suficiente; mejorar su institucionali-
2014).
dad; reformar y fortalecer la carrera docente asegurando su

calidad, capacitar a directivos de colegios pblicos; eliminar
El INDH se ha referido a algunos de los aspectos presentes
los mecanismos de discriminacin en el sistema as como las
en la discusin pblica, desde una perspectiva de derechos
barreras geogrficas o tnicas de acceso a la educacin que
humanos. Para ello ha identificado, en primer lugar, los es-
afectan a los grupos vulnerados en sus derechos; el forta-
tndares internacionales que en la materia debe cumplir el
lecimiento de las atribuciones de fiscalizacin del Estado; e
Estado, de manera de poder contrastarlos con la actual si-
integrar la educacin en derechos humanos, especialmente
tuacin nacional.
en la formacin inicial docente, como condicin necesaria
En primer trmino, el Instituto ha sealado que la provisin
para su efectiva implementacin en la educacin escolar,
mixta de educacin no representa un incumplimiento de
entre otras materias. Mencin aparte supone la educacin
los deberes del Estado en materia de derechos humanos,
superior, cuyo marco regulatorio, financiamiento, sistema de
pero los resultados que produce el copago, por el modo
ingreso, oferta de educacin tcnica, sistema de educacin
en que opera, vulneran el derecho a la no discriminacin,
pblica superior entrarn en proceso de modificacin.
consagrado en el artculo 26 del Pacto de Derechos Civi-
No obstante, el presente apartado focaliza su contenido
les y Polticos, el cual obliga a los Estados Parte a prohibir
en revisar, especficamente, uno de los proyectos presenta-
toda discriminacin y garanti[zar] a todas las personas
dos por el actual gobierno y que solo considera un aspecto
una proteccin igual y efectiva contra cualquier discrimi-
parcial de la reforma educacional, con el fin de analizar si
nacin por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin,
las medidas propuestas se ajustan a las exigencias de los es-
opiniones polticas o de cualquier ndole, origen nacional
tndares internacionales en materia de derechos humanos.
o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra

condicin social. Este artculo, segn la Observacin Ge-
El sistema educativo vigente en Chile, pese a las modifica-
neral N189 del Comit de Derechos Humanos, prohbe
ciones que se le han efectuado, incluyendo el reemplazo de
la discriminacin de hecho o de derecho, frente a lo cual
la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza por la nueva
los Estados deben adoptar disposiciones positivas para
Ley General de Educacin de 2009, ha sido objeto de cues-
reducir o eliminar las condiciones que originan o facilitan
tionamientos en la ltima dcada, tanto por organismos in-
que se perpete la discriminacin. Proteccin similar es-
ternacionales como por grupos acadmicos y por diversos
tablece el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
sectores de la ciudadana en general (Carrasco, Contreras,
turales, en su artculo 2.2.
Flores, Mizala, Elacqua, Valenzuela, 2013; Trevio, E. Valenzuela, J. P. y Villalobos, C, 2014; FSP, 2013). Las principales crticas
se dirigen a la calidad de la educacin, en relacin con los
bajos resultados de los y las estudiantes chilenas en com-
8 Ms del 23% de la diferencia en el desempeo de los estudiantes

puede ser atribuida a su estatus socioeconmico, mientras que en promedio, en pases de la OCDE, se cifra en un 15% las diferencias por
estatus socioeconmico OCDE, Education policy outlook Chile, nov.
2013.
9 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 18, No Discriminacin, adoptada en 1989, HRI/GEN/1/Rev.7.
paracin con los resultados de pases equivalentes en nivel
7 Mineduc (2014). Evaluacin de Desempeo Profesional Docente. Resultados 2013.
174
En el caso de los colegios que reciben una subvencin es-
En la educacin bsica es necesario considerar, adems, que
tatal, existen dificultades para el acceso a la educacin y la
los estndares internacionales establecen la gratuidad y la
libertad de eleccin de la educacin que se desea obtener,
universalidad de la oferta estatal como criterios bsicos de
ya que la posibilidad de elegir un establecimiento educa-
funcionamiento y como medidas de aplicacin inmediata
cional se supedita a la capacidad de pago de las familias, en
(INDH, 2011: 55-61). En consideracin a ello, los Estados
tanto requisito para el ingreso y permanencia en el estable-
estn obligados a asegurar la eleccin de la educacin para
cimiento. Ello configurara una situacin de desigualdad en
todos y todas, por lo que deben derogar todas las dispo-
el ejercicio de la libertad de eleccin de la educacin entre
siciones legislativas y administrativas y abandonar todas las
aquellas personas que pueden elegir libremente el estable-
prcticas administrativas que entraen discriminaciones en
cimiento educacional de su preferencia y quienes solo pue-
la esfera de la enseanza y adoptar las medidas necesa-
den elegir entre aquellos que pueden pagar, provocando la
rias, inclusive disposiciones legislativas, para que no se haga
segmentacin de la poblacin escolar, donde los estudiantes
discriminacin alguna en la admisin de los alumnos en los
se educan con aquellos de su mismo nivel socioeconmico.
establecimientos de enseanza12.
En este mismo sentido, el INDH ha cuestionado los proce-
Otra conclusin a la que ha llegado el INDH es que el mo-
sos de seleccin, entendiendo por ello un proceso donde
delo de financiamiento de la educacin en Chile no favo-
los establecimientos educacionales fijan criterios que los y
rece un adecuado despliegue de la disponibilidad13 de la
las estudiantes y sus familias deben cumplir para poder ser
educacin, generndose barreras de acceso que afectan a
aceptados/as, lo que podra atentar contra las posibilidades
grupos de especial proteccin, como son los nios y nias
de elegir la educacin que se desea, generando barreras que
de comunidades rurales, la poblacin con diversos tipos de
dependen de factores sociales, econmicos y culturales .
discapacidad14, o que proviene de pueblos indgenas, o para
10
quienes quieren ejercer su derecho a educacin estando
Ni los efectos del copago ni los de la seleccin que han
privados de libertad. Todos estos grupos cuentan con una
resultado en conjuncin en altos grados de segregacin han
menor oferta, alejada de sus lugares de residencia o que no
logrado ser totalmente mitigados por la Ley de Subvencin
se adecua a sus necesidades y particularidades, dado que no
Escolar preferencial (SEP), debido a que el 46% de los es-
logran constituir una demanda que incentive la instalacin
tablecimientos particulares subvencionados con copago no
de escuelas para brindar estos servicios.
han suscrito el convenio SEP que permite acceder sin copago y sin procesos de seleccin a dichos establecimientos
A estos problemas se suma una dbil tutela judicial del de-
y casi un milln de estudiantes que podran acogerse a esta
recho a educacin15, con menores garantas constitucionales
subvencin no pueden impetrar este beneficio11, como lo
en trminos generales, pero adems, con diferentes niveles
muestran los estudios sobre los efectos de esta ley en la
de reconocimiento, regulacin y proteccin entre los distin-
segmentacin educativa (Elacqua 2011; Valenzuela, Villalobos
tos niveles educacionales, siendo mayores para la educacin
y Gomez, 2013; Mizala y Torche 2013).

12 Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera
de la enseanza, UNESCO, 1960, Art. 3 a) y b).
13 Se entiende por disponibilidad la existencia de instituciones y programas de enseanza en cantidad suficiente en el mbito del Estado Parte. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Observacin General N 13. El derecho a educacin (artculo 13).
Presentado el 8 de diciembre de 1999, E/C.12/1999/10.
14 Segn las propias estimaciones del Ministerio de Educacin, unos 850
mil estudiantes presentan necesidades educativas especiales, de estos
solo el 18% estara recibiendo una educacin diferenciada, por lo que
el dficit de cobertura resulta preocupante (INDH, Informe Anual
2011, p. 61 y 186; INDH, Informe Anual 2012, p. 41.; INDH, Informe Anual 2013, p. 229).
15 Informe Anual 2011, p. 55 y 270-271. INDH, Informe Anual
2013, p. 225.
10 Se entiende por discriminacin toda distincin, exclusin, limitacin o preferencia, fundada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religin, las opiniones polticas o de cualquier otra ndole, el origen
nacional o social, la posicin econmica o el nacimiento, que tenga por
finalidad o por efecto destruir o alterar la igualdad de trato en la esfera
de la enseanza. Convencin UNESCO 1960, relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza, Artculo 1.
11 Cifra estimada a partir de los establecimientos particulares subvencionados que no han suscrito convenios SEP, segn bases del Ministerio de educacin sobre establecimientos y alumnos prioritarios.
175
escolar, y escasos para la educacin parvularia y la educa-
social () y busca avanzar en terminar con las desigualda-
cin superior.
des estructurales del sistema educativo19. Acorde al mensaje del proyecto (p. 2), este ser complementado por una
Asimismo el INDH ha hecho referencia a la falta de una
serie de iniciativas legislativas sobre educacin parvularia,
nocin clara de calidad de la educacin, sealando que las
carrera profesional docente, nueva institucionalidad para
normativas y polticas pblicas destinadas a cautelarla re-
organizar y desarrollar la educacin pblica y la educacin
sultan inconsistentes y no logran dar debida proteccin a
superior. Sin embargo, hasta el 31 de octubre de 2014 no
elementos centrales del propsito de la educacin como
haban ingresado al Parlamento.
derecho humano16.
El proyecto ha suscitado un debate sobre el alcance de las
En ese marco, el INDH tambin ha manifestado preocu-
transformaciones al sistema, siendo los principales puntos
pacin por el rol subsidiario del Estado en esta materia,
de la discusin la potencial afectacin de la libertad de en-
particularmente en el hecho de que posee escasas atribu-
seanza y el rol que debe desempear el Estado. Mientras
ciones para garantizar el derecho a la educacin, pues ellas
que algunos actores han puesto en discusin la legitimidad y
se concentran en la fiscalizacin del uso de los recursos, as
admisibilidad del lucro en la esfera educacional, as como si
como una baja utilizacin efectiva de las que tiene, tanto
es necesario regularlo ms o si debiera ser eliminado; otros,
en materia de realizacin del derecho (provisin directa de
por el contrario, sostienen que la libertad de enseanza,
servicios educativos), en la regulacin del funcionamiento
ententida como facultad para abrir y administrar estableci-
de los establecimientos educacionales privados17, como en
mientos educacionales, no puede ser limitada, como el pro-
la fiscalizacin18 para resguardar el acceso a educacin y el
yecto presentado hara, por ejemplo, al eliminar la seleccin,
respeto de derechos en todos los espacios educativos.
el copago y el lucro.
Este apartado analiza el contenido del derecho a la educa-
Respecto de la libertad de enseanza, el debate gira en
cin y libertad de enseanza a la luz de los estndares in-
torno a dos cuestionamientos: por una parte, el temor a
ternacionales de derechos humanos y la normativa nacional,
que la regulacin y participacin del Estado en la apertu-
para luego analizar el proyecto de reforma y sus implicancias
ra, mantencin y propiedad de los establecimientos educa-
en relacin con la garanta de este derecho.
cionales privados derive en una educacin homognea o

intervenida mediante proselitismo poltico, por medio del
DEBATE EN TORNO
AL PROYECTO DE LEY
condicionamiento de las subvenciones y la eliminacin del

financiamiento compartido. Quienes plantean estas aprensiones sealan tambin que esta medida podra llevar a los
El actual Gobierno ha impulsado una reforma educacional
sostenedores al cierre de los establecimientos o al menos, a
que, segn el mensaje del primer proyecto presentado, se
reducir los recursos con los que actualmente cuentan para
funda en la conviccin de que la educacin es un derecho
operar, disminuyendo, por lo mismo, la calidad del servicio

y afectando, principalmente a quienes han logrado una insercin en un espacio que hoy da operara bien, por medio
16 Declaracin Universal de Derechos Humanos, Art. 26.2; Convencin

relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza, Art. 5.1.a); PIDESC Art. 13.1.
17 Sobre las garantas de igualdad y no discriminacin y la regulacin de
la libertad de enseanza, vase INDH, Informe Anual 2012, p. 43.
Sobre calidad de la educacin y regulacin del sector privado vase,
INDH, Informe Anual 2013, p. 223.
18 () las escasas atribuciones para actuar por iniciativa propia en pro
de la prevencin de vulneraciones a este derecho que reconoce el MINEDUC y la predefinicin de las situaciones atendibles para iniciar una
fiscalizacin con que se ha iniciado el trabajo de la Superintendencia de
Educacin Escolar (Mineduc, 2012), debilita las posibilidades de garantizar el derecho a educacin y la proteccin de derechos en los espacios
educacionales y universitarios (INDH, Informe Anual 2012, p. 47).
de la Subvencin Escolar Preferencial (L&D, 30 de mayo de

2014; L&D, 6 de junio de 2014; Beyer y Eyzaguirre, 2014;
CONFEPA, 31 julio 2014).
19 Mensaje presidencial N 131-362, 19 de mayo de 2013, Proyecto de

Ley que regula la admisin de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado; p. 3, 4 y 5.
176
Para contextualizar, cabe sealar que de los 12.144 estable-
res que no reciben subvencin del Estado (CONES 2014;
cimientos educacionales en funcionamiento en 2013, solo
CONFECH, 2014).
602 no reciben ningn tipo de financiamiento estatal (5%).
Para enfrentar ese debate, las autoridades del Ministerio
Por lo tanto, el 95% que recibe financiamiento del Estado
de Educacin iniciaron un proceso de participacin ciu-
es parte de lo que se entiende como educacin pblica20.
dadana destinado a recoger preocupaciones, visiones y
En un 76,9% de ellos, el financiamiento estatal es completo,
explicar el sentido de la reforma, por medio de dilogos
mientras que en un 20,4% es parcial, complementndose
ciudadanos a lo largo del pas, adems de la realizacin
con los aportes de las familias. En relacin con la matrcula,
de dilogos temticos y tcnicos en los que participaron
el Estado financia completamente la mensualidad del 60,4%
especialistas, organizaciones gremiales, estudiantiles, de
de los estudiantes21.
padres y apoderados, centros de pensamiento e iglesias.
Un segundo cuestionamiento en relacin con la libertad de
Estos espacios han contado con el apoyo de Unesco en un
enseanza versa sobre los riesgos para la sostenibilidad y
rol de moderador. Durante el proceso que se extendi en-
autonoma de proyectos educativos, si no se permite selec-
tre el 22 de julio y el 13 de septiembre, participaron ms
cionar a familias acordes a ellos22, y si el proceso de admi-
de 200 organizaciones, pero se mantuvo en tensin per-
sin queda en manos del Estado (CONFEPA, 2014). A estas
manente la participacin de los estudiantes secundarios y
voces disidentes al proyecto, han surgido otras que abogan
universitarios, quienes finalmente desistieron de continuar
por la necesidad de una educacin inclusiva23, no selectiva,
en el proceso en la ltima semana de agosto, acusando es-
y que opere con los resguardos de un derecho social (Go-
caso poder resolutivo en esta instancia y las conversacio-
doy, Salazar y Trevio, 2014; Educacion2020, 2013). Bajo esta
nes paralelas que desarrollaba el gobierno para establecer
lnea argumental tambin hay actores sociales que plantean
acuerdos con otros actores polticos.
que la reforma es insuficiente para lograr este objetivo, si

no se elimina completamente el sistema de subvencin y
DERECHO A EDUCACIN
Y LIBERTAD DE ENSEANZA:
Y NORMATIVA NACIONAL
no se extienden las condiciones de gratuidad, fin al lucro y

prohibicin de seleccin a los establecimientos particula20 Clculos de establecimientos y matrculas establecidos sobre las
bases de datos 2013 de establecimientos y matrcula del Centro
de Estudios Mineduc, http://centroestudios.mineduc.cl/index.
php?t=96&i=2&cc=2036&tm=2, consultados el 1 de septiembre
de 2014.
21 Clculo considera la matrcula de estudiantes que asiste a un establecimiento gratuito, sumando los y las estudiantes sujetos a Subvencin
Escolar Preferencial (SEP).
22 Al respecto, cabe sealar que, con fecha 24 de octubre de 2014, la
Corte de Apelaciones de Concepcin ha ratificado un fallo del 1er Juzgado Civil de Concepcin en el que se condena al Colegio Santsima
Trinidad a reintegrar a una estudiante que no fue admitida en atencin
a la situacin de convivencia de su madre con su pareja. Ello, fundado
en que el colegio habra justificado su actuar en razones que configuran categoras sospechosas de discriminacin, como son el estado
civil y la filiacin, perturbando con ello el derecho constitucional de
la nia a educarse en el establecimiento de su eleccin y que, en este
caso, la libertad de enseanza queda supeditado al de la libertad de
educacin. (C.A Concepcin Rol N 1009-2014; 1er Juzgado Civil de
Concepcin Rol N 8828-2013)
23 Al respecto pueden revisarse los documentos de Educacion2020;
Vicara de la Educacin del Arzobispado de Santiago, Fundacin
para la Superacin de la Pobreza presentados en las mesas tcnicas;
http://reformaeducacional.gob.cl/participacion/documentos/
o revisar numerosas columnas de opinin de destacados acadmicos,
juristas y polticos en medios como El Mostrador, LaTercera, Emol, entre
mayo y agosto de 2014.
En la Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH)

y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el derecho a la educacin contiene dos dimensiones: una prestacin y dos libertades complementarias entre s.
La prestacin tiene relacin con el contenido mismo del
derecho, es decir, con el servicio educativo propiamente tal.
En cuanto a las libertades, por un lado, la libertad de eleccin es la facultad que tienen los y las titulares del derecho
a elegir la educacin que se desea. Ello significa que, en el
caso de personas menores de edad, los padres, madres y
tutores/as tienen legitimacin activa para elegir la educacin
de sus hijos/as. Por otro lado, el PIDESC y, su respectivo
Comit, reconocen la libertad de establecer y dirigir instituciones de enseanza siempre que aqullas satisfagan las
177
PIDESC, Artculo 13:

1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin. Convienen en que la
educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educacin debe
capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia
y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos, y promover las actividades de
las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.
2.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:
a.
La enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;
b.
La enseanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseanza secundaria tcnica y profesional, debe ser
generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin
progresiva de la enseanza gratuita;
c.
La enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por
cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita;
d.
Debe fomentarse o intensicarse, en la medida de lo posible, la educacin fundamental para aquellas personas que
no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instruccin primaria;
e.
Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseanza, implantar un
sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente.
3.
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores
legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades pblicas, siempre que
aquellas satisfagan las normas mnimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseanza, y de hacer que sus
hijos o pupilos reciban la educacin religiosa o moral que est de acuerdo con sus propias convicciones.
4.
Nada de lo dispuesto en este Artculo se interpretar como una restriccin de la libertad de los particulares y entidades para
establecer y dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que se respeten los principios enunciados en el prrafo 1 y de que
la educacin dada en esas instituciones se ajuste a las normas mnimas que prescriba el Estado.
normas mnimas que el Estado prescriba o apruebe24. No
de los hijo/as se complementa con la libertad de los parti-
se puede hablar de libertad de eleccin si no existen pro-
culares y entidades para establecer y dirigir instituciones de
yectos educativos diferentes a los del Estado. Como lo es-
enseanza25, resguardando que la orientacin de la educa-
tablece el Comit DESC, la libertad de elegir la educacin
cin impartida, cualquiera sea la entidad que la provea, se

oriente hacia () el pleno desarrollo de la personalidad
24
humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos hu-
El segundo elemento del prrafo 3 del artculo 13 es la libertad de

los padres y tutores legales de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las pblicas, siempre que aqullas satisfagan las normas
mnimas que el Estado prescriba o apruebe. Esa disposicin se complementa con el prrafo 4 del artculo 13, que afirma la libertad de
los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de
enseanza. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales
en su Observacin General N 13, op. cit. prr. 29.
manos y a las libertades fundamentales; favore[zca] la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones
y todos los grupos tnicos o religiosos; y prom[ueva] el
25 Ibdem.
178
desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el
Las obligaciones del Estado, a partir de los elementos re-
mantenimiento de la paz26.
feridos son: proteger la libertad de elegir la educacin que
se desea, asegurar y promover la existencia de diferentes
Se trata del punto de partida para poder establecer mni-
ofertas de educacin, resguardando que esta se oriente
mos de calidad de la educacin, toda vez que los objetivos
a los objetivos establecidos en el Art. 13.1 del PIDESC y
constituyen un parmetro de lo que se debe lograr con
garantizar las condiciones para establecer y dirigir estable-
el proceso educativo27. As, los padres, madres y tutores/as
cimientos, as como prohibir acciones de terceros que aten-
deben poder elegir libremente la educacin que consideren
ten contra ellos.
mejor para sus hijos e hijas, dentro de una diversidad de

proyectos, y se debe asegurar que estos se orienten a los
El Estado debe garantizar que la educacin, en todos sus
propsitos de la educacin, cumpliendo con ciertos mni-
niveles, cuente con los criterios de disponibilidad, accesibili-
mos de contenido y calidad, de acuerdo con lo establecido en
dad, aceptabilidad y adaptabilidad adoptados por el Comit
el artculo 29 de la Convencin de los Derechos del Nio y
DESC en su Observacin General N 1331, solo reconocien-
en el artculo 13 del PIDESC (y precisados en la Observacin
do diferencias en las obligaciones inmediatas de gratuidad
28
General 1 y 16 del Comit de los Derechos del Nio ,
en la provisin de educacin en los diferentes niveles. Esto
as como en la Observacin General N 13 del Comit
quiere decir que debe existir oferta educativa en cantidad
DESC ). En definitiva, como plantea el Comit de Dere-
suficiente para la poblacin que lo requiere, que no se debe
chos del Nio, los tratados internacionales no establece[n]
discriminar en su acceso, que esta debe ser accesible desde
la forma de provisin de estos servicios, pero es importan-
un punto de vista material (geogrfica y tecnolgicamente)
te destacar que los Estados no estn eximidos del cumpli-
y econmico, que la oferta sea de calidad acorde a los ob-
miento de las obligaciones que han asumido en virtud de la
jetivos de la educacin, pertinente y adecuada al contexto
Convencin cuando externalicen o privaticen servicios que
sociocultural y a diferentes necesidades educativas.
29
afecten a la efectividad de los derechos del nio .

30
En este sentido, el Comit DESC afirma que en aplicacin

de los principios de no discriminacin, igualdad de oportunidades y participacin real de todos en la sociedad, el Estado
26 DUDH, art. 26; PIDESC art. 13; CDN art. 29. Estos propsitos u
orientaciones se ven complementados en otros instrumentos internacionales, como la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, CEDAW, el Convenio 169
de la OIT y la Convencin sobre Personas con Discapacidad, con la
introduccin de especficos elementos en atencin con los grupos de
especial proteccin a los que refieren y a la necesidad de eliminar los
prejuicios y estereotipos que les afectan. Adicionalmente, ver estudio
El papel de la Educacin en la formacin del bienestar subjetivo para
el desarrollo humano. Una revisin al caso chileno, realizado por el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), octubre
2014, y La educacin encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de
la Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors, Ed. Santillana, 1996.
27 Al respecto se ha pronunciado el ex-Relator sobre Derecho a la Educacin, Vernor Muoz Villalobos, refiriendo a que la calidad no se
reduce a un criterio de eficiencia cuantificable, sino que abarca la profundidad del compromiso humano hacia el presente y el futuro de
todas las personas.
28 Comit DN, Observacin General N 1, Sobre los propsitos de la
educacin. Presentado el 17 de abril de 2001. CRC/GC/2001/16;
Observacin General N 16 Presentado el da 17 de abril de 2013.
CRC/C/GC/16, prrafo 33.
29 Comit DESC, Observacin General N 13. Op. cit.
30 Comit de los Derechos del Nio, Observacin General N 16 sobre
las obligaciones del Estado en relacin con el impacto del sector empresarial en los derechos del nio, adoptada el ao 2013, CRC/C/
GC/16; prrafo 33.
tiene la obligacin de velar por que la libertad consagrada en

el prrafo 4 del artculo 13 [establecer y dirigir] no provoque
disparidades extremas de posibilidades en materia de instruccin para algunos grupos de la sociedad32. As, entre las
obligaciones jurdicas concretas se reconoce que los Estados Partes tienen la obligacin de establecer las normas mnimas (...) en materia de enseanza que deben cumplir todas las instituciones de enseanza privadas establecidas con
arreglo a los prrafos 3 y 4 del artculo 13. Deben mantener,
asimismo, un sistema transparente y eficaz de supervisin
del cumplimiento de esas normas33, lo que se ve reforzado
con el sealamiento de que constituye una violacin el no
velar por que las instituciones de enseanza privada cumplan
con las normas mnimas de la educacin que disponen los
prrafos 3 y 4 del artculo 13, el no mantener un sistema
31 Ibdem, prr. 6.
32 Comit DESC, Observacin General N 13. Prr. 30.
33 Ibdem, prr. 54.
179
transparente y eficaz de supervisin del cumplimiento del
tucional al sealar que los padres/madres tienen el derecho
prrafo 1 del art. 13 o el no adoptar medidas que hagan
de escoger el establecimiento de enseanza para sus hijos y
frente a una discriminacin de hecho en la educacin.
que la libertad de enseanza resulta ser completa o plena,

ya que abarca tanto a los fundadores o sostenedores de
Adems, la prohibicin de la discriminacin, consagrada en
los establecimientos de enseanza en la prosecucin de sus
el prrafo 2 del artculo 2 del Pacto, no est supeditada ni a
proyectos educativos, como a los padres en la eleccin de
una implantacin gradual ni a la disponibilidad de recursos;
aquellos que juzguen coherentes con el ideario formativo
se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de
de sus hijos37.
la educacin, como lo ha sealado el Comit DESC en su

observacin General N 1334, adems de ser un principio
Por su parte, los objetivos reconocidos para la educacin en
presente en otros tratados como el PIDCP o la CEDAW.
Chile38 son coincidentes con los estndares internacionales
Finalmente, tambin es una obligacin del Estado adop-
de derechos humanos, y se aplican a los diferentes niveles
tar medidas para avanzar progresivamente en la gratuidad
de la educacin formal, de acuerdo con la Ley General de
segn nivel educativo, destinando el mximo de recursos
Educacin. El Estado debe, por lo tanto, garantizar que todo
disponibles a lograr gratuidad en todos los niveles en aten-
el sistema educativo chileno cuente con mnimos de cali-
cin al principio propersona, y adems, considerando que
dad atendidos dichos propsitos, independientemente de la
la gratuidad es una obligacin inmediata para la educacin
propiedad de los establecimientos, el financiamiento de los
primaria , y en el caso de Chile, para la educacin parvularia
proyectos o su administracin.
35
desde el nivel medio menor y toda la educacin escolar, de

acuerdo con lo que dispone la Constitucin (art. 19.10)36.
ANLISIS DEL PROYECTO DE

REFORMA EDUCACIONAL BAJO
ESTNDARES DEL DERECHO A
EDUCACIN
En relacin con la dimensin de libertad del derecho a la

educacin, la Constitucin Poltica reconoce la libertad de
eleccin acorde al tratamiento que le da el derecho internacional e incluye tambin la libertad de abrir y mantener
establecimientos educativos, cautelando el cumplimiento de
Segn el mensaje presidencial, el primero de los Proyectos
algunos requisitos mnimos de infraestructura, reglamenta-
de Ley de la reforma educacional39 se orienta a tres objeti-
cin interna y objetivos de la educacin en general y por
vos: regular los procesos de admisin de los y las estudian-
nivel, en referencia a lo que establece la Ley General de
tes, eliminar el financiamiento compartido y prohibir el lucro
Educacin. As tambin lo ha reafirmado el Tribunal Consti-
en establecimientos educacionales que reciben aportes del

Estado, atendiendo, de acuerdo al mensaje del proyecto, a
una concepcin de la educacin como derecho social, en-
34 Comit DESC, Observacin general N 13, prrafo 31.

35 Comit DESC, op. cit.
Observacin General N 20 sobre No Discriminacin y DESC, Presentado el 2 de julio de 2009. E/C.12/GC/202.
Convencin para la eliminacin de toda forma de discriminacin en la
esfera de la enseanza.
36 Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponder al Estado otorgar especial proteccin al ejercicio de este derecho. Para
el Estado es obligatorio promover la educacin parvularia, para lo que financiar un sistema gratuito a partir del nivel medio menor, destinado a asegurar
el acceso a ste y sus niveles superiores. El segundo nivel de transicin es obligatorio, siendo requisito para el ingreso a la educacin bsica. La educacin
bsica y la educacin media son obligatorias, debiendo el Estado financiar un
sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la
poblacin. En el caso de la educacin media este sistema, en conformidad a la
ley, se extender hasta cumplir los 21 aos de edad. Corresponder al Estado,
asimismo, fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles; estimular
la investigacin cientfica y tecnolgica, la creacin artstica y la proteccin
e incremento del patrimonio cultural de la Nacin. Es deber de la comunidad
contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educacin.
tendida no solo como un mecanismo de transmisin de

conocimientos o como un mero entrenamiento para el trabajo, sino como un proceso de socializacin y formacin
de personas integrales, de ciudadanos conscientes, crticos y
comprometidos con su entorno y sociedad40.
37 TC, rol N 410, considerando dcimo quinto.

38 En la Constitucin Poltica de la Repblica, art. 10 inc. 1; LGE, art. 2
y Ley 20.529 art. 111.
39 Boletn N 9366-04 presentado con fecha 19 de mayo de 2014.
40 Mensaje presidencial N 131-362, por el que se introduce el proyecto de ley que regula la admisin de los y las estudiantes, elimina
el financiamiento compartido y prohbe el lucro en establecimientos
educacionales que reciben aportes del Estado.
180
La propuesta introduce modificaciones en cuatro cuerpos
El sistema de admisin propuesto antes de las indicaciones
legales: Ley General de Educacin (LGE )41; la Ley 20.529
y de la discusin en la Cmara operaba centralizadamente42,
que establece un Sistema de Aseguramiento de la Calidad
teniendo como excepciones a los establecimientos de edu-
de la Educacin Parvularia, Bsica y Media y su Fiscalizacin;
cacin artstica y a los llamados establecimientos emblem-
Decreto con Fuerza de Ley N 2, de 1998 sobre Subven-
ticos, que atendidas sus caractersticas histricas, de rendi-
cin a los Establecimientos Educacionales, y Ley 20.248, que
miento acadmico destacado en la regin, podran generar
establece la Subvencin Escolar Preferencial.
procesos de seleccin por pruebas, o restringidos al 20%

de mayor rendimiento. Un reglamento que deber generar
Las modificaciones legales que promueve este proyecto
el MINEDUC determinar el procedimiento para calificar
buscan, de acuerdo con el mensaje, impedir procesos dis-
dichos establecimientos.
criminatorios en todo el sistema educativo, tanto pblico

como privado, para lo cual revisa y ampla las regulaciones
La regulacin que hace el proyecto para esta excepcin
en torno a los procesos de admisin; la reglamentacin
queda entregada a un reglamento, definiendo vagamente
interna de los establecimientos, y las condiciones que se
qu establecimientos quedarn bajo esta denominacin. En
deben cumplir para que los establecimientos accedan y
relacin con el sistema de admisin, la comisin de educa-
mantengan la subvencin estatal. As tambin, se estable-
cin de la Cmara de Diputados ha decidido reemplazar el
cen modificaciones en el sistema de financiamiento, para
sistema centralizado de seleccin, por otro de administra-
reforzar la universalidad y el principio de gratuidad en la
cin directa por los establecimientos43.
educacin, y establece prohibiciones al lucro, para focalizar
El INDH comparte la necesidad de regular los procesos
los recursos en la educacin y sus propsitos.
a.
de admisin para eliminar prcticas o resultados discriminatorios, incluso en los establecimientos sin financiamien-
Ajustes a los procesos de admisin
to estatal, respondiendo as a un principio jurdico clave en
Una de las medidas que introduce el proyecto es la pro-
materia de derechos humanos, cual es el de no discrimina-
fundizacin de las regulaciones que prohben procesos de
cin44. En este sentido, el rol del Estado es de garante del
seleccin discriminatorios sobre la base de caractersticas
mismo, en tanto obligacin inmediata, tanto en los estableci-
socioeconmicas, tnicas o culturales, a todos los estableci-
mientos pblicos como en los privados. No obstante, debe
mientos educacionales, reciban o no financiamiento estatal.
observarse que la modificacin legal al artculo 13 de la Ley
El proyecto distingue entre seleccin y admisin, puesto que
General de Educacin, contiene una interpretacin de la li-
en el primer caso, el establecimiento plantea requisitos que
bertad de enseanza, que si bien recoge algunos principios
deben ser cumplidos por sus postulantes y/o familias, mien-
sealados en la Convencin Unesco de 1960 sobre lo que
tras que en el caso de la admisin, el proyecto se refiere
se considera aplicaciones no discriminatorias en el marco
a procesos aleatorios para definir a quin se otorgan los
de la enseanza, requiere qurum de ley interpretativa de la
cupos disponibles. Adicionalmente, para los establecimien-
Constitucin para su aprobacin.
tos que reciben aporte estatal, se profundiza en la prohibicin de seleccin y en garantizar el principio de no dis-
42 Los apoderados postulan a sus hijos/as, ordenando los establecimientos segn su preferencia. Si el establecimiento tuviera menos cupos
que postulantes, se implementar un sistema de admisin aleatorio,
que considera, en orden sucesivo, otras variables: calidad de estudiante prioritario, tener hermanos/as en el establecimiento o que los
padres y madres trabajen en l. Solo para los establecimientos con
modalidad artstica se permiten pruebas especiales de admisin.
43 Indicaciones diputados UDI y diputados Amplitud; as como indicaciones sustitutivas del Ejecutivo. Boletn N 9366-04.
44 PIDESC, art. 2, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
art. 26, Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 2 y 7,
Convencin UNESCO relativa a la Lucha contra las Discriminaciones
en la Esfera de la Enseanza 1960, art. 1 al 4.
criminacin, fundamentalmente, mediante dos medidas: la

extensin de la prohibicin de seleccionar por rendimiento
potencial o por antecedentes socioeconmicos familiares a
quienes postulan a la educacin media y la creacin de un
sistema de admisin nico y centralizado.
41 Decreto con Fuerza de Ley N 2 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N 20.370 con las normas no derogadas
del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 2005. Publicado el 2 de julio
de 2010.
181
Adicionalmente preocupan algunas contradicciones en el
servicio que proveen, los Estados deben adoptar medidas
proyecto, y eventuales espacios de discrecionalidad que es-
concretas que tengan en cuenta la participacin del sector
tas pueden generar: i) la mantencin, en el proyecto original,
privado en la prestacin de servicios a fin de velar por que
del inciso segundo del artculo 13 de la Ley General de
los derechos enumerados en la Convencin no se vean com-
Educacin, donde se permite establecer criterios, requisitos,
prometidos. Tienen la obligacin de establecer normas, con
hacer pruebas y solicitar antecedentes y pagos por parti-
arreglo a la Convencin, y de vigilar de cerca su cumplimien-
cipar de los procesos de admisin, lo que podra dar pie
to, () deben velar por que la prestacin de estos servicios
a procesos de seleccin discriminatorios, cuestin recogida
no ponga en peligro el acceso de los nios a los servicios
por la Comisin de Educacin de la Cmara, ii) la definicin
por motivos discriminatorios, especialmente en el marco del
de los establecimientos que pueden operar en rgimen de
principio de proteccin contra la discriminacin, y porque, en
excepcin, por sus caractersticas histricas, definido esto
todas las ramas del sector de los servicios, los nios tengan
mediante reglamento, y quedando abierto a posibles presio-
acceso a un rgano de supervisin independiente, a meca-
nes coyunturales que deriven en procesos de seleccin que
nismos de denuncia y, cuando proceda, a un recurso judicial
se quieren evitar. Esto se mantuvo despus de la discusin
adecuado que les permita acceder a recursos efectivos en
de la comisin de educacin de la Cmara, como fue pre-
caso de vulneracin de sus derechos46. Estas mismas obli-
sentado en el proyecto original.
gaciones ya haban sido establecidas por el Comit DESC47
En opinin del INDH, la prohibicin de seleccin debiera
y, recientemente, por el Relator Especial del Derecho a la
incluir a los establecimientos de educacin artstica y a los
Educacin48. El Estado ya reconoce estas obligaciones gene-
llamados establecimientos emblemticos; es decir, debie-
rales de asegurar resguardar los derechos de los padres y
ra aplicarse del mismo modo a todos los establecimientos
alumnos, cualquiera sea la dependencia del establecimiento
educacionales.
que elijan, en la LGE (Art. 4, inciso 7).
Asimismo, preocupa la mantencin de sistemas de seleccin
b.
en la enseanza media basndose en calificaciones, pues en
Regulacin de la reglamentacin interna
El Proyecto de Ley contempla dos aspectos relevantes en
un contexto educacional como el de Chile en el que el lo-
relacin con el principio de no discriminacin en el mbi-
gro escolar est vinculado al nivel socioeconmico (Cern
to educacional. En primer lugar, se extiende la prohibicin
y Lara, 2010; ACE 2012; LLECE 2010) podra afectar el prin-
de impedir la continuidad de los estudios por cambio del
cipio de acceso universal a la enseanza media establecido
estado civil de los padres a los establecimientos particu-
en la Constitucin chilena.
lares sin aporte estatal, y, por otro lado, se refuerza, en los
Por otra parte, preocupa al INDH que la mayora de estas
establecimientos con aporte estatal, la exigencia de que los
medidas recaigan en la Ley de Subvenciones y no hayan sido
proyectos educativos institucionales y sus reglamentaciones
introducidas en la Ley General de Educacin, no consideran-
internas resguarden dicho principio y, por tanto, no puedan
do que el principio de no discriminacin arbitraria es aplicable
contener normas contrarias a los derechos fundamentales.
a todo tipo de establecimiento. Se trata de una obligacin in-
En cuanto a la regulacin de los reglamentos internos
mediata de acuerdo con lo establecido en el Art. 2 del PIDESC
y las normas de convivencia, se prohbe en los estable-
y a la Observacin General N 2 del Comit DESC45 y que
cimientos con aporte estatal la discriminacin ideolgica,
fija el sentido y alcance de dicho principio. En este sentido, si

bien no existe una prohibicin para que los establecimientos
46 Comit de los Derechos del Nio, Observacin General N 16 sobre

las obligaciones del Estado en relacin con el impacto del sector empresarial en los derechos del nio, adoptada el ao 2013, CRC/C/
GC/16; prrafo 34.
47 Comit DESC, Observacin General N 13, prrafo 54.
48 Kishore Singh, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la
educacin. Publicado el 24 de septiembre de 2014, A/69/402, prrafos 107, 108, 122 y 123.
que no reciben financiamiento estatal puedan cobrar por el
45 Comit DESC, Observacin General N 2, La no discriminacin y los

derechos econmicos, sociales y culturales (2009), E/C.12/GC/20;
prrafo 7.
182
socioeconmica, racial y cultural. Asimismo, se prohbe la
Cmara, en armona con los estndares internacionales so-
expulsin de los o las estudiantes por motivos socioeco-
bre el rol del Estado en la garanta de los derechos y los
nmicos o rendimiento vinculado a necesidades educativas
lmites a la libertad de enseanza, tambin establecidos en
especiales transitorias. La expulsin49 solo se permite si la
la Constitucin Poltica chilena50. Al respecto, sera deseable
conducta est prevista en el reglamento y afecta gravemen-
que el proyecto hiciera extensible el resguardo de los dere-
te la convivencia escolar, debiendo implementar medidas de
chos de los y las estudiantes, atendiendo al principio de no
apoyo pedaggico o psicosocial previamente y siempre que
discriminacin y a la universalidad de la educacin, a todo el
el estudiante pueda matricularse en otro establecimiento. La
sistema educacional, incluyendo a aquellos establecimientos
redaccin no es del todo consistente, en tanto, por un lado,
que no reciben financiamiento estatal, pues los derechos de
indica que Solo podrn aplicarse las sanciones o medidas
nios, nias y adolescentes deben ser resguardados tambin
disciplinarias contenidas en el reglamento interno, las que,
cuando el proveedor del servicio es privado51. No obstante,
en todo caso, estarn sujetas al principio de proporcionali-
la legislacin debe respetar el desarrollo de proyectos edu-
dad, de no discriminacin y a lo dispuesto en el artculo 11
cativos diferentes que realicen tratos diferenciados que no
del decreto con fuerza de ley N 2, de 2009, del Ministerio
impliquen discriminacin.
de Educacin, y por el otro, seala que No podr decre-
La prctica de la expulsin y la no renovacin de matrcula52,
tarse la medida de expulsin o la medida de cancelacin de
sin medidas previas que comprometan a las comunidades
matrcula de un o una estudiante por motivos disciplinarios,
educativas con los procesos de aprendizaje cognitivo y so-
acadmicos, de carcter poltico, ideolgicos o de cualquier
cial de sus estudiantes, resultan contrarias a los propsitos
otra ndole, sin perjuicio de lo dispuesto en los prrafos
de la educacin y a la continuidad educativa que debe ase-
siguientes. Solo podrn aplicarse las medidas sealadas en
gurarse a todo nio, nia y adolescente. Por lo mismo, el
el prrafo anterior cuando sus causales estn claramente
INDH valora la inclusin de estos criterios, y observar con
descritas en el reglamento interno del establecimiento y
atencin cmo avanza este debate y las garantas efectivas
que, adems, afecten gravemente la convivencia escolar,
que se tomen para resguardar el derecho de todos los y las
ampliando las categoras prohibidas de sancin, pero sin
estudiantes. Sin perjuicio de lo anterior, en lo procedimental
mencin a la no discriminacin. As, el tratamiento que el
y en el control de la proporcionalidad, la regulacin codifica
proyecto hace de las expulsiones, da pie para que los regla-
buena parte de los principios desarrollados por la jurispru-
mentos internos puedan contener normas vulneratorias del
dencia judicial53. El INDH observa con atencin esta regla
principio de no discriminacin o de la regulacin legal. La
del actual proyecto de ley (artculo 2 numeral 5 letra j), que
redaccin debiera ser mejorada en el debate que se dar
no debiera ser interpretada por los establecimientos edu-
en el Senado.
En el debate parlamentario y social se han puesto en cues-
50 Indicaciones parlamentarios UDI. Boletn N 9366-04.

51 Los Estados Partes han de adoptar las medidas necesarias para que en
ninguna institucin de enseanza, pblica o privada, en el mbito de
su jurisdiccin, se apliquen formas de disciplina incompatibles con el
Pacto. Comit DESC, Observacin General N 13, op. cit, prr. 41.
Comit de los Derechos del Nio, Op cit.
52 En el Informe Anual 2012 (p. 53), el INDH denunci el aumento
y mantenimiento de las prcticas de expulsin y no renovacin de
matrcula con independencia de la coyuntura de las movilizaciones
estudiantiles y las sanciones vinculadas a los efectos negativos de las
tomas de establecimientos. La Superintendencia de Educacin ha
recibido 208 denuncias de expulsiones entre septiembre de 2013 y
marzo de 2014, y 3338 denuncias de no renovacin de matrcula en
igual perodo.
53 Ver Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 59088-2014; Corte Suprema, Rol 3589-2012, 13 de junio de 2012; Corte Suprema, Rol
3184-2012, 15 de mayo de 2012; y Corte Suprema, Rol 870-2012, 8
de febrero de 2012.
tin la constitucionalidad de estas regulaciones y las de la

eliminacin de la seleccin arbitraria, por cuanto limitara
la libertad de enseanza y pondra en riesgo el desarrollo
de los proyectos educativos institucionales. Al respecto, se
presentaron indicaciones al proyecto de ley que apuntan a
reforzar la autonoma de los establecimientos y limitar la
potestad regulatoria del Estado en dichas ofertas, las que
fueron rechazadas por la Comisin de Educacin de la
49 Entre septiembre de 2013 y marzo de 2014 se han reportado 208

denuncias por expulsiones. http://www.supereduc.cl/images/
Estad%C3%ADsticas/Medidas_Disc_2012_2013_2014Mar.pdf
183
cacionales como inhibitoria de otros procedimientos que
aumento en la subvencin, la que deber ir sustituyendo el
pudieran disear en el marco de la expulsin de estudiantes,
aporte de los padres, madres y apoderado/as, hasta que sea
que dieran mayores garantas de proteccin a los mismos.
equiparado completamente.
c.
Fin del Copago. Principio de gratuidad universal
Considerando los estndares internacionales en la materia
Como se ha indicado, los estndares de derechos huma-
Derecho a Educacin, la eliminacin de las barreras eco-
as como las recomendaciones de la Relatora Especial del
nos no plantean una prohibicin explcita o taxativa a este
nmicas por pagos directos e indirectos, es una medida
modelo en particular; no obstante, en la medida en que es
necesaria para cumplir con el principio de gratuidad, que
deber del Estado garantizar los derechos contenidos en los
partiendo en la educacin bsica, debe extenderse progre-
instrumentos internacionales ratificados, es necesario revi-
sivamente a todos los otros niveles57.
sar las consecuencias que ha tenido la exigencia de financia-
El artculo 50 de la Ley de Subvenciones mantiene el reco-
miento compartido para el ingreso y permanencia de los y
nocimiento del derecho del establecimiento a reclamar lo
las estudiantes en un determinado establecimiento de edu-
adeudado por los padres, madres y tutores/as, cuestin que
cacin subvencionada. Entre ellas, la afectacin del principio
debiera estar contemplada en los artculos transitorios del
de gratuidad universal de la educacin54, y el de accesibilidad
proyecto, para garantizar la posibilidad de reclamar de las
econmica y no discriminatoria de la educacin55. En este
deudas anteriores al fin del copago en el establecimiento.
sentido, el nuevo sistema tanto en su dimensin normativa

como en sus resultados prcticos debiera impedir que di-
d.
chas afectaciones tengan lugar.
Financiamiento del sistema. Disponibilidad y

accesibilidad de la educacin.
El proyecto de ley permite las donaciones o aportes volun-
El proyecto ampla la cobertura de subvencin escolar, por
tarios en la medida en que no constituyan requisitos para
medio de la creacin de una subvencin que atiende a
el ingreso o permanencia de los/as alumnos/as, y prohbe
otros grupos de poblacin, no cubiertos hasta ahora por
como requisito para recibir la subvencin, la exigencia de
estos instrumentos de financiamiento. Los llamados alum-
aportes o pagos de los/as apoderados/as para el ingreso o
nos preferentes, que acorde al proyecto, sern aquellos
permanencia de los y las estudiantes. Estas medidas seran
estudiantes que no han sido clasificados como priorita-
reforzadas por la inclusin de un reconocimiento del princi-
rios por el sistema educacional y que pertenecen al 80%
pio de gratuidad en la Ley General de Educacin56.
ms vulnerable del total nacional segn el instrumento de
Para asegurar la continuidad del funcionamiento de los es-
caracterizacin social vigente58. Esta nueva subvencin se
tablecimientos, se establece un proceso gradual de elimina-
otorgar por matrcula de estudiantes preferentes y estar
cin de estos copagos, reemplazando este aporte por un
destinada a mejorar la calidad de la educacin de los establecimientos diurnos.
54 En establecimientos con financiamiento pblico hay 1.096.454 estudiantes sujetos a copago, mientras que 2.148.884 no deben pagar
mensualidad. Estimacin sobre la base de datos de establecimientos y
matrcula nica 2013, Centro de Estudios MINEDUC.
55 Gratuidad. El carcter de este requisito es inequvoco. El derecho
se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseanza primaria gratuita para el nio, los padres o los tutores. Los
derechos de matrcula impuestos por el Gobierno, las autoridades
locales o la escuela, as como otros costos directos, son desincentivos
del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realizacin.
Con frecuencia pueden tener tambin efectos altamente regresivos.
Comit DESC, Observacin General N 11, prrafo 7.
En cuanto a la educacin bsica, la cuestin no es que se encuentre
disponible sino que se encuentre disponible gratuitamente Kishore
Singh, Informe del Relator Especial sobre el derecho a la educacin.
Publicado el 24 de septiembre de 2014, A/69/402; Prrafo 66.
56 Indicaciones diputados Jackson y Nueva Mayora. Boletn N 9366-04.
Por otro lado, se incluye una limitacin para el financiamiento estatal de nuevos proyectos educativos en sectores donde la demanda se considera cubierta, con el fin de regular
la oferta. Se establece, como condicin para exigir la sub-
57 Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados

a los padres (que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando
de hecho no lo son) o la obligacin de llevar un uniforme relativamente caro, tambin pueden entrar en la misma categora (Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N 11. Op. cit, prr. 7).
58 Sinae o IVE, o el instrumento para medir la vulnerabilidad de la poblacin escolar que se encuentre vigente.
184
vencin por primera vez, que exista una demanda insatis-
garantizar acceso a educacin en ciertos sectores donde no
fecha por matrcula que no pueda ser cubierta por medio
hay demanda suficiente para captar subvencin, por la baja
de otros establecimientos que ya se encuentran recibiendo
concentracin demogrfica, o que presentan mayores difi-
subvencin en el territorio.
cultades para aprender en el ritmo promedio que el resto
de la poblacin. Ello resulta problemtico en relacin con la
Desde una perspectiva de derechos humanos, preocupa
obligacin del Estado de garantizar disponibilidad de oferta
que esta prohibicin pueda agravar el problema de la ho-
educativa en todos los sectores del pas.
mogenizacin de la oferta educacional hoy existente (Villalobos, C. y Salazar, F. 2014), debido a la baja capacidad de
En este mismo sentido, el INDH estar atento al desarrollo
adaptabilidad por parte de los establecimientos existentes
del debate sobre los mecanismos de arriendo de los esta-
para responder a las necesidades educativas de la pobla-
blecimientos, pues la manera en que ello se defina podra
cin. Esto podra significar el mantenimiento de las barre-
afectar la disponibilidad de la oferta educativa en el pas.
ras del acceso a la educacin para los y las estudiantes de
e.
sectores rurales, pertenecientes a comunidades tnicas o

que presentan alguna discapacidad, as como una vulneracin a la libertad de elegir de los padres, madres y tuto-
Cumplimiento de los propsitos de la

educacin, fin al lucro y fortalecimiento del
rol del Estado.
res que no cuentan con la diversidad suficiente disponible
El proyecto introduce modificaciones, disponiendo el fin al
para hacer efectiva esa libre eleccin. Esto por cuanto la
lucro como requisito para exigir la subvencin estatal. En
medida obstaculiza la disponibilidad de oferta educativa
coherencia con ello, se introducen modificaciones para ase-
que recoja diversidades de necesidades e intereses de las
gurar que las subvenciones estn afectas al cumplimiento de
familias, como la educacin intercultural, los proyectos de
los fines educativos definiendo tal categora y prohibiendo
integracin y de educacin especial59. Ello es contrario a
el establecimiento de contratos con personas relacionadas
las caractersticas de adaptabilidad y disponibilidad de la
(naturales y jurdicas), asemejndose a la regulacin de las
oferta educativa explicitada en los estndares internacio-
sociedades annimas. Adems, se fortalecen las facultades
nales del derecho a educacin.
del Estado para fiscalizar el uso de estos recursos segn

las modificaciones introducidas en el artculo 5 de la Ley
La medida tambin entra en contradiccin en la educacin
de Subvenciones. En relacin con la prohibicin de lucro,
media, puesto que en ella existe una formacin diferencia-
el INDH estima necesario que el cambio, de aprobarse, se
da60 (tcnico-profesional, humanista-cientfica y artstica), la
prevea con la gradualidad necesaria como para permitir que
que podra no ser cubierta de forma suficiente en todas las
el sistema se adapte a la nueva normativa y sus efectos prc-
modalidades. Lamentablemente la Comisin de Educacin
ticos, y que sea adems acompaado del fortalecimiento
de la Cmara rechaz las indicaciones del Ejecutivo que pre-
de la educacin pblica. Complementariamente, el Estado
tendan subsanar este efecto, proponiendo que la subven-
deber monitorear el proceso de cambio, para poder iden-
cin se pudiera impetrar si no existe un proyecto educativo
tificar a tiempo eventuales efectos negativos, y ofrecer los
similar en el territorio.
correspondientes correctivos al sistema.
En opinin del INDH, el sistema de financiamiento debe
Otras medidas que introduce el proyecto tienden a fortale-
hacer sostenible una disponibilidad suficiente y diversa de
cer las atribuciones para fiscalizar y sancionar infracciones al
establecimientos, que respondan a las adaptaciones que los
principio de igualdad y no discriminacin, incluyendo lo que
diversos grupos de estudiantes requieren. El proyecto de
corresponde a la calidad de la educacin. Se reconoce a la
reforma no logra establecer an medidas suficientes para
Superintendencia de Educacin la atribucin de fiscalizar a

los establecimientos particulares pagados en el cumplimiento de lo que dispone la Ley General de Educacin en su
59 Ley 20.370 Ley General de Educacin, Art. 23. (2009)

60 Reconocida en la propia LGE, Art. 20 y la Comit DESC, Observacin General N 13, op. cit, prr. 12 y 15.
ttulo preliminar sobre los objetivos, propsitos y principios
185
BIBLIOGRAFA
de la educacin. Esta facultad se puede ejercer sin necesidad de denuncia o reclamo, como se exige para el resto de
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las fiscalizaciones a establecimientos particulares pagados, y
Resultados Chile PISA 2012. Santiago.
le permite a la Superintendencia ingresar al recinto o citar

a declarar a representantes administradores o dependientes.
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archivo_5566_3561/pder374_HBeyer-SEyzaguirre.pdf
El INDH considera que la definicin que el proyecto hace
Carrasco, A. F. Bogolasky, C. Flores, G. Gutirrez y E. San Martin
sobre la naturaleza de los sostenedores, definindolos como
(2014) Seleccin de estudiantes y desigualdad educacional
cooperadores del Estado y gestionadores en la prestacin
en Chile: qu tan coactiva es la regulacin que la prohbe?
del servicio educacional62, no reconoce adecuadamente el
PROYECTO FONIDE N: 711286.
rol y aporte social de los sostenedores. Por lo mismo, cualquiera sea la definicin que se ocupe, no debe menoscabar
Carrasco, Contreras, Flores, Mizala, Elacqua, Valenzuela (2013)
la libertad de enseanza. El INDH considera importante
Hacia un sistema escolar ms inclusivo: Cmo reducir la
que exista un proceso de reforma que revise y fortalezca
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las capacidades de actuacin del Estado para garantizar el
Espacio Pblico. Disponible en: http://www.espaciopublico.cl/
pleno ejercicio del derecho a educacin, y en ese entendido,
publicaciones/detalle.tpl?id=25 . Consultado el 3 de septiembre
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F. Cern, M. Lara (2010). Factores asociados con el rendimiento
todas los/as estudiantes, independientemente de la depen-
escolar, Documento de trabajo N 2. SIMCE, Ministerio de
dencia del establecimiento en que se estudie.
Educacin.
En atencin a que este proyecto es solo uno de los que
CONFEPA (31 de julio 2014) en: file:///G:/Discusi%C3%B3n%20
conformar la reforma educacional, el INDH espera que
reforma/mesa14doc01_confepa.pdf
el enfoque de derechos humanos sea considerado en los

otros proyectos e iniciativas, de manera de dar consisten-
CONFEPA (2014). Petitorio frente a la reforma educacional;
cia a todo el sistema educacional, en sus distintos niveles,
Fundacin Chile Avanza (2014).
incorporando las observaciones que ya se han hecho al
Elacqua G. (2011).El Impacto de la eleccin de escuelas y la poltica
sistema respecto de la necesidad del fortalecimiento de la
pblica sobre la segregacin: Evidencia para Chile. Centro de
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Polticas Comparadas de Educacin-UDP.
va, sin discriminacin, en el nivel parvulario y de educacin
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fundacionavanzachile.cl/sites/default/files/informe_n15_v7.pdf
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Fundacin Avanza Chile (2014). Reforma Educacional: El gran

61 Reconocida en la propia LGE, Art. 20 y la Comit DESC, Observacin General N 13, op. cit, prr. 12 y 15.
62 En la Constitucin de 1925 (art. 10.7), de manera similar a esta
definicin del sostenedor, se consideraba a los sostenedores privados
colaboradores y teniendo todos establecimientos pblicos y privados que sujetarse a la ley, y reconocindose que [s]lo la educacin
privada gratuita y que no persiga fines de lucro recibir del Estado una
contribucin econmica que garantice su financiamiento.
ausente: La calidad; El gran perdedor: La libertad; El gran peligro:

El monopolio del Estado. Informe de Polticas Pblicas| N 15.
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Trevio, E. Valenzuela, J. P. y Villalobos, C., (2014). Se agrupa o
segrega al interior de los establecimientos escolares chilenos?.
187
DERECHO A LA SALUD Y MATERNIDAD
189
ANTECEDENTES
crecientes denuncias sobre violencia obsttrica3-4, muestran

que el ejercicio del derecho a la salud sexual y reproductiva
La decisin de ser o no ser madre no siempre se toma
puede ser restringido para las mujeres en Chile, y en ocasio-
libremente y no siempre cuenta con el acuerdo y el apoyo
nes, estar rodeado de violencia ante la cual ellas no siempre
de la pareja, la familia, de las instituciones y/o las leyes. A me-
estn protegidas.
nudo, la voluntad de la mujer, la adolescente o la nia, no es
El derecho a la salud de las mujeres en el mbito sexual y
respetada, es coaccionada, o no recibe el apoyo requerido
reproductivo es vulnerado cuando se niega la orientacin y
por parte de quienes deberan entregarlo, atropellando as
los medios para el ejercicio informado y seguro de la sexua-
sus derechos a la salud sexual y reproductiva, a la integridad
lidad, para el ejercicio de la maternidad sin discriminacin, y
fsica y psicolgica, y a la vida privada. La situacin adquiere
cuando se enfrentan malos tratos, abusos, o desinformacin
ribetes dramticos cuando una mujer se embaraza siendo
por parte de quienes estn obligados a proteger y atender
menor de edad y de quintiles pobres. En general, constituye
la salud de las mujeres y los procesos de gestacin.
un problema cuando cualquier mujer enfrenta la maternidad

o la imposibilidad de esta en un sentido contrario a sus po-
En el debate pblico nacional ha mantenido un lugar rele-
sibilidades y su proyecto de vida. Las dificultades se pueden
vante la discusin sobre la regulacin del aborto, habin-
complejizar debido a los distintos principios, en ocasiones
dose anunciado5 desde el Poder Ejecutivo que se presen-
contrapuestos, que se ponen en juego ante un embarazo
tara durante 2014 un proyecto de ley para despenalizarlo
no deseado.
en casos de peligro de la vida de la madre, de inviabilidad

fetal y de violacin, iniciativa que se suma a las mociones
Durante 2014 se han conocido algunas situaciones que ilus-
parlamentarias sobre una de las ms controvertidas ma-
tran lo afirmado: las adopciones irregulares que involucran
terias legislativas. En este mbito se han organizado este
a un sacerdote imputado por el Ministerio Pblico, donde a
ao manifestaciones que cuestionaron el debate sobre una
lo menos en una de ellas se sustrajo a un beb, informando

de su supuesta muerte a la madre que quera retenerlo1; los
3 Leiva, Gonzalo, Violencia Obsttrica: una violencia de gnero invisibilizada, en El Mostrador, diciembre 2013; y Vials, Victoria, Violencia
Obsttrica: La herida invisible del parto, en DiarioUchile, octubre
2014.
4 Estas prcticas han comenzado a penalizarse en algunos pases. Un
ejemplo es la ley argentina de Proteccin Integral para prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres (Ley Nacional 26.485, 2009) que
estableci la violencia obsttrica como una modalidad de violencia y la
defini (Art.6,e) como aquella que ejerce el personal de salud sobre
el cuerpo y los procesos reproductivos de las mujeres, expresada en un
trato deshumanizado, un abuso de medicalizacin y patologizacin de
los procesos naturales.
5 Ver Cuenta pblica del 21 de mayo 2014, Presidenta Michelle Bachelet.
casos conocidos por la prensa entre 2013 y 2014 sobre nias embarazadas como producto de reiteradas violaciones
en su hogar2, las situaciones de discriminacin en la atencin de una madre migrante en situacin irregular, o las
1 Ciper Chile http://ciperchile.cl/2014/08/12/congregacion-del-cura-joannon-confirma-su-participacion-en-las-adopciones-irregulares/
2 http://www.latercera.com/noticia/nacional/2014/02/680563638-9-sename-asistio-a-58-menores-embarazadas-producto-deuna-violacion-entre-2012-y.shtml
191
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DERECHO A LA SALUD Y MATERNIDAD
DE DERECHOS HUMANOS
eventual despenalizacin en algunas circunstancias6, con el

fin de proteger la vida del que est por nacer, as como
otras en favor de la legalizacin del aborto.
Este apartado aborda en primer lugar estndares de alcan-
Las diferentes posiciones de los Estados en este tema se
ce general, siguiendo a continuacin con aquellos existentes
reflejan en el mapa de las leyes sobre aborto en todo el
en mbitos especficos de los derechos y el ejercicio de la
mundo7: este es aceptado sin exigencia de causa en 61 pa-
decisin en torno a la maternidad. En cada caso se consi-
ses, es autorizado por razones de salud de la mujer en 59
dera, en primer lugar, aquellos derechos establecidos en los
pases, y por consideraciones socioeconmicas en 13 pases.
tratados o convenciones ratificadas por Chile y que por tan-
Finalmente, en 66 pases el aborto est permitido solamen-
to son de cumplimiento obligatorio para el Estado de Chile,
te para salvar la vida de la mujer, o totalmente prohibido.
o en sentencias emitidas por la Corte Interamericana de
El desarrollo del derecho internacional de los derechos
Derechos Humanos a la que ha reconocido competencia.
humanos ha ido precisando algunos mbitos del derecho
En segundo lugar se citan las recomendaciones u observa-
a la salud sexual y reproductiva, como el de la autonoma,
ciones que los rganos de seguimiento de los tratados y
abordando dos aspectos de esta que implican obligaciones
que otras instancias internacionales entregan a los Estados,
para los Estados: por un lado, la proteccin de la mujer
as como los documentos de Conferencias, cuyo nivel de
gestante a lo largo de todo el embarazo y despus del
obligatoriedad es discutido. En efecto, mientras que algunos
parto; y por otro, el respeto a la autonoma de la decisin
conciben dichas recomendaciones como parte del sistema
de las mujeres en cuanto a si procrear o no hacerlo, en el
de proteccin de los derechos humanos y por tanto con
sentido de acceder a informacin y recursos suficientes
algn nivel de obligatoriedad, otros consideran que las mis-
para ejercer el derecho a la salud sexual y reproductiva.
mas tienen solamente un carcter de orientacin o informa-
En cuanto al aborto, el derecho internacional no lo ha
cin para los Estados, y por lo tanto, estos podran decidir
reconocido expresamente como derecho, si bien ha desa-
soberanamente si las incorporan o no, y en qu medida.
rrollado orientaciones para los Estados, como se ver en
La autonoma de las personas si bien no constituye un
este apartado.
derecho absoluto es uno de los principios fundantes de
A continuacin se revisan los estndares internacionales de
los derechos humanos, tanto en el sentido de respeto a la
derechos humanos y la normativa nacional relacionada con
dignidad de la persona, como de proteccin contra las coer-
el derecho a la salud sexual y reproductiva, atendiendo tan-
ciones que la amenacen, as como del ejercicio de las liber-
to a la proteccin que ofrecen a las mujeres en su opcin
tades que involucra y del uso de la capacidad de decisin
por la maternidad como cuando eligen no convertirse en
sobre los asuntos que conciernen a la vida propia. En este
madres, examinando el cumplimiento por parte del Estado
marco, el derecho internacional de los derechos humanos
de Chile de sus obligaciones de respeto y proteccin de las
reconoce el derecho a decidir si procrear o no hacerlo: la
mujeres en estas circunstancias. Tambin se revisan algunas
Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Dis-
estadsticas oficiales para contribuir al diagnstico de la si-
criminacin en Contra de la Mujer (CEDAW)8 dispone que
tuacin nacional en este mbito.
[l]os Estados Parte adoptarn todas las medidas adecuadas

para eliminar la discriminacin contra la mujer en todos los
asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones fa-
6 Por ejemplo, en el marco de la campaa nacional Siempre por la vida

2014, la Fundacin ChileSiempre organiz una manifestacin el 27
de octubre en todo el pas, con el fin de defender el derecho a la vida,
desde la concepcin hasta la muerte natural. Por otro lado, organizaciones de mujeres convocaron a marchar el 25 de julio de este ao, por
la legalizacin del abortolibre, gratuito y seguro.
7 Las cifras corresponden a The Worlds Abortion Laws 2014, Mapa
mundial de legislacin sobre aborto, del Center for Reproductive
Rights, en: http://worldabortionlaws.com/map/ .
miliares y, en particular, asegurarn, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres (): e) Los mismos derechos
a decidir libre y responsablemente el nmero de sus hijos y
el intervalo entre los nacimientos y a tener acceso la infor8 Ratificada por Chile en 1989.
192
macin, la educacin y los medios que les permitan ejercer
Las decisiones reproductivas de las mujeres pueden involu-
estos derechos (art. 16.1).
crar una amplia gama de situaciones, entre otras, la decisin
de embarazarse, la de postergar la maternidad, la esteriliza-
Para respetar, proteger y garantizar la posibilidad de elegir
cin, la fertilizacin asistida, el uso de mtodos anticoncepti-
sobre la maternidad, el nmero de hijos y su espaciamien-
vos, la adopcin, o eventualmente la decisin de interrumpir
to, los Estados deben dar resguardo efectivo a un conjunto
un embarazo por distintas razones. No todas estas decisio-
de derechos. Entre otros, el derecho a la libertad de pen-
nes son reconocidas como derechos en el derecho de los
samiento y expresin, de la que se desprende el derecho
derechos humanos. A continuacin se revisan algunos tipos
de acceso a la informacin (CADH, art. 13), a la integridad
de decisiones relativas a la maternidad y los derechos aso-
fsica y psquica (PIDCP, arts. 6 y 7, CADH, art. 5), a la vida
ciados a esta, esbozando lo que establecen a su respecto los
privada (PIDCP, art. 17; CADH, art. 11), a la familia (PIDCP,
instrumentos internacionales.
art. 23; CADH, art. 17), a la igualdad y la no discriminacin

(PIDCP, art. 26; CADH, art. 24), a la vida (CADH, art. 4), a la
art 10), al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica
INFORMACIN Y
ACCESO A ANTICONCEPTIVOS
y mental (PIDESC, art. 12), entre otros, que son parte de
Todas las formulaciones sobre el derecho a decidir el nme-
tratados y convenciones ratificadas por Chile.
ro y espaciamiento de los hijos e hijas comienzan plantean-
Tomando en cuenta este conjunto de derechos, los pases
do como condicin bsica el acceso a servicios de planifi-
proteccin a las madres antes y despus del parto (PIDESC,
cacin de la familia y el acceso a la informacin, as como
participantes de la Conferencia de Poblacin de El Cairo de
a los recursos necesarios para actuar con arreglo a esa in-
1994, consagraron el concepto de derechos reproductivos,
formacin (PIDESC, art. 12.1). La CEDAW precisa que el
que recoge lo sealado por CEDAW, afi rmando que estos
acceso a servicios de atencin mdica en condiciones de
(prr. 7.3) () se basan en el reconocimiento del derecho
igualdad entre hombres y mujeres comprende () [l]os
bsico de todas las parejas e individuos a decidir libre y res-
que se refieren a la planificacin de la familia (Art. 12.1).
ponsablemente el nmero de hijos, el espaciamiento de los
As, la Recomendacin General N 24 sobre mujer y salud,
nacimientos y el intervalo entre estos y a disponer de la in-
de CEDAW (1999), clarifica que el acceso y uso de anti-
formacin y de los medios para ello y el derecho a alcanzar
conceptivos por parte de quienes desean limitar el nmero
el nivel ms elevado de salud sexual y reproductiva. Tam-
de hijos/as constituyen una indicacin importante del cum-
bin incluye su derecho a adoptar decisiones relativas a la
plimiento por los Estados Partes () [d]e sus obligaciones
reproduccin sin sufrir discriminacin, coacciones ni violen-
de garantizar el acceso a la atencin mdica de la mujer,
cia, de conformidad con lo establecido en los documentos
llamando a los firmantes a () [d]ar prioridad a la preven-
de derechos humanos. La conferencia llama a los Estados a
cin del embarazo no deseado mediante la planificacin de
garantizar la informacin y la provisin de servicios e infor-
la familia y la educacin sexual (prr. 31). En este sentido, la
macin para la planifi cacin familiar y de atencin mdica
Recomendacin N 19 de CEDAW (1992) mandata a los
a la mujer gestante, y a esforzarse por reducir la cifra de
Estados Partes a () que se tomen medidas para impedir
abortos, que se desaconsejan expresamente como mto-
la coaccin con respecto a la fecundidad y la reproduccin,
do de planifi cacin familiar 9, reconociendo que su estatuto
y para que las mujeres no se vean obligadas a buscar pro-
legal es privativo de cada Estado (prr. 8.24).
cedimientos mdicos riesgosos, como abortos ilegales, por

falta de servicios apropiados en materia de control de la
natalidad () (prr. 22).
9 Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin

y el Desarrollo, El Cairo 5 a 13 de septiembre de 1994. El prrafo
7.24 seala textualmente: Los gobiernos deberan tomar medidas
oportunas para ayudar a las mujeres a evitar el aborto, que en ningn
caso debera promoverse como mtodo de planificacin de la familia,
y proporcionar en todos los casos un trato humanitario y orientacin a
las mujeres que han recurrido al aborto.
El Comit de Derechos del Nio ha precisado en su Observacin General N 4 (2003), referida a la salud y el desarrollo de los adolescentes, que:
193
[l]os Estados Partes deberan facilitar a los adolescen-
La proteccin a la maternidad est plasmada en varias
tes acceso a informacin sexual y reproductiva, con in-
normas internacionales que prohben la discriminacin en
clusin de la planificacin familiar y de los contraceptivos,
el mbito laboral por causas asociadas a la maternidad: la
los peligros de un embarazo precoz, la prevencin del
Convencin contra toda forma de discriminacin contra la
VIH/SIDA y la prevencin y tratamiento de las enferme-
mujer impone ciertos requisitos como prohibicin de des-
dades de transmisin sexual (ETS). Adems, los Estados
pido, brindar licencia por maternidad con sueldo pagado,
Partes deberan garantizar el acceso a informacin ade-
entre otros con el fin de impedir la vulneracin de los de-
cuada, independientemente de su estado civil y de que
rechos laborales por razones de embarazo (Arts. 11 y 12).
tengan o no el consentimiento de sus padres o tutores.
A su vez, diversas convenciones de la Organizacin Interna-
Es fundamental encontrar los medios y mtodos ade-
cional del Trabajo tienen por objeto garantizar la igualdad de
cuados de facilitar informacin apropiada que tenga en
oportunidades y de trato entre los trabajadores de uno y
cuenta las particularidades y los derechos especficos de
otro sexo, como: Convenio 111 sobre discriminacin en el
las chicas y chicos adolescentes (prr. 28).
empleo y la ocupacin10; Convenio 183 sobre la proteccin

de la maternidad11, y Convenio 156 sobre los trabajadores
PROTECCIN DE LA MUJER GESTANTE
con responsabilidades familiares12.
La proteccin de la mujer gestante es un rea de especial

preocupacin de los organismos internacionales. El Pacto
FERTILIZACIN ASISTIDA
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cultura-
Una dimensin del ejercicio del derecho a la salud sexual y
les establece que se debe conceder especial proteccin a
reproductiva que suscita cada vez mayor inters dice rela-
las madres durante un perodo de tiempo razonable antes
cin con los problemas de infertilidad. Existe una creciente
y despus del parto. Durante dicho perodo, a las madres
demanda de apoyo de tcnicas de reproduccin asistida
que trabajen se les debe conceder licencia con remune-
(TRA) por parte de personas que queriendo tener hijos o
racin o con prestaciones adecuadas de seguridad social
hijas, no pueden hacerlo por causas biolgicas. El acceso a
(PIDESC, art. 10-2). La CEDAW, por su parte, establece que
estas tcnicas se est convirtiendo en un nuevo campo de
los Estados garantizarn a la mujer servicios apropiados en
regulacin dentro de la salud reproductiva. Algunos pases
relacin con el embarazo, el parto y el perodo posterior
lo han incluido en su legislacin, y su consideracin entre los
al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere
derechos humanos se ve favorecida por el reconocimiento
necesario, y le asegurarn una nutricin adecuada durante el
por parte de OMS, de la infertilidad como una enfermedad
embarazo y la lactancia (Art. 12.2). A su vez, la Convencin
del sistema reproductivo definida como la incapacidad de
sobre los Derechos del Nio considera como parte del de-
lograr un embarazo clnico despus de 12 meses o ms de
recho a disfrutar del nivel ms alto posible de salud, el deber
relaciones sexuales no protegidas (ICMART/OMS 2010:7).
de los Estados de Asegurar atencin sanitaria prenatal y
Con ello, se impulsa a los Estados a asegurar a toda la po-
posnatal apropiada a las madres (Art. 24, d).
blacin la provisin de servicios accesibles y adecuados,
En el caso particular de las mujeres privadas de libertad, tanto
tendientes a solucionar el problema. No obstante, algunas
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (Art. 6)
de estas tcnicas suponen la manipulacin de embriones, lo
como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos

(Art. 4) prohben la aplicacin de la pena de muerte a mu-

11 No ratificado por Chile.
12 Ratificado por Chile en 1994. Las normas internacionales sobre discriminacin a las mujeres en el mbito laboral se han revisado en los
captulos sobre derechos de las mujeres, derecho al trabajo y derechos laborales de los informes anuales de INDH 2011 y 2012.El Convenio 156 de OIT sobre trabajadores con responsabilidades familiares
se analiza en la primera parte de este informe, en la seccin sobre
trabajo domstico no remunerado.
jeres embarazadas. Por su parte, el Comit de Derechos

Humanos ha sealado que () [l]as mujeres embarazadas
que estn privadas de libertad deben ser objeto de un trato
humano y debe respetarse su dignidad inherente en todo
momento y en particular durante el alumbramiento y el
cuidado de sus hijos recin nacidos (2000, prr. 15).
194
que ha sido cuestionado y ha generado oposicin por parte
o degradantes15, especifica que se vulnera esta convencin
de diferentes sectores en las sociedades.
cuando se esteriliza sin su consentimiento a mujeres de

comunidades marginadas y de mujeres y nias con discapa-
En noviembre de 2012, la Corte IDH dio cuenta de los as-
cidad, a causa de la nocin discriminatoria segn la cual no
pectos controversiales de estas tcnicas en su sentencia en
son aptas para tener hijos (prr. 80)16. Mndez reitera que
el caso Artavia Murillo vs. Costa Rica. La Corte estim que
[g]arantizar el consentimiento informado es un aspecto
la decisin de la Corte Suprema de Costa Rica de prohibir
fundamental del respeto a la autonoma, la libre determi-
la fecundacin in vitro, que oblig a interrumpir tratamien-
nacin y la dignidad humana de la persona en un proceso
tos ya iniciados, vulneraba los derechos reproductivos de las
continuo y apropiado de servicios de la atencin de salud
personas afectadas, as como su autonoma y libertad per-
solicitados de forma voluntaria (prr. 28)17. Coincide en esta
sonal y su derecho a fundar familia. La Corte Suprema de
apreciacin con el Relator del derecho a la Salud (2009)18.
Costa Rica haba acogido un requerimiento de proteccin a
En trminos de garantizar la autonoma sin discriminacin
los embriones surgidos de la fertilizacin in vitro.
en la toma de decisiones sobre la descendencia, el Comit
COERCIN SOBRE LAS DECISIONES

REPRODUCTIVAS
de Derechos Humanos entidad creada por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y responsable de
su seguimiento sostiene que hay vulneracin de la igual-
Las decisiones libres y el ejercicio del derecho a la salud
dad de derechos entre mujeres y hombres cuando se exige
sexual y reproductiva pueden ser vulnerados en casos de
que el marido d su autorizacin para tomar una decisin
violencia contra las mujeres, la que es abordada especial-
respecto de la esterilizacin, cuando se imponen requisi-
mente en la Convencin Interamericana para Prevenir, San-
tos generales para la esterilizacin de la mujer, como tener
cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer13. La Conven-
cierto nmero de hijos o cierta edad, o cuando los Estados
cin explicita que la violencia contra la mujer comprende,
imponen a los mdicos y a otros funcionarios de salud la
entre otros, violacin, maltrato y abuso sexual () trata
obligacin de notificar los casos de mujeres que se someten
de personas, prostitucin forzada, secuestro y acoso sexual
a abortos (Observacin Gral. N 28, prr. 20). Estas situa-
en el lugar de trabajo, as como en instituciones educativas,
ciones, de acuerdo con el comit, entraban el ejercicio por
establecimientos de salud o cualquier otro lugar.
la mujer, en pie de igualdad con el hombre, del derecho a
Entre las prcticas coercitivas que vulneran la opcin por la
la vida privada y otros derechos amparados por el artculo
maternidad constituyen una forma de violencia contra las
17, y pueden afectar tambin otros derechos amparados
mujeres, el Comit CEDAW identifica [l]a esterilizacin y el
en el Pacto, como los previstos en los artculos 6 y 7 (dere-
aborto obligatorios [los cuales] influyen adversamente en la
cho a la vida, prohibicin de torturas, penas o tratos crueles,
salud fsica y mental de la mujer y violan su derecho a decidir
inhumanos o degradantes).
el nmero y el espaciamiento de sus hijos14. Estas prcticas

tambin pueden vulnerar prohibiciones establecidas en la
Convencin contra la tortura y otros tratos crueles, inhu-
15 Naciones Unidas A/HRC/22/53, Consejo de Derechos Humanos,

22 perodo de sesiones, 1 de febrero de 2013.
16 Entre las prcticas que vulneran la prohibicin de la tortura y los malos tratos establecida en la Convencin contra la Tortura, el Relator
anota la exigencia de esterilizacin a integrantes de grupos gay y lsbicos y de personas que viven con VIH SIDA como condiciones para
proveer medicamentos (prr. 71), o a personas transgnero, o para
el ()[r]econocimiento legal de su identidad de gnero preferida
(prr. 78), lo que vulnera adems, el derecho a acceder sin discriminaciones a la atencin de la salud.
17 Los derechos de las personas en su relacin con las instituciones y
funcionarios de la salud fueron abordados con ms detalle en el Informe INDH 2012, pp. 201-202.
18 Naciones Unidas (2009) A/64/272, prr. 18.
manos y degradantes. El Relator Especial del Comit sobre

la tor tura, Juan E. Mndez, en su informe sobre ()
[c]iertas formas de abusos presentes en entornos de atencin de la salud que pueden trascender el mero maltrato y
equivaler a tortura o a tratos o penas crueles, inhumanos

14 Recomendacin General N 19, 11 perodo de sesiones, 1992, La
violencia contra la mujer, prr. 22.
195
En esta lnea, los rganos de seguimiento de tratados ad-
En todos los casos, las mujeres deberan tener acceso a
vierten que la violencia contra las mujeres tambin pue-
servicios de calidad para tratar las complicaciones de-
de tener lugar en la atencin gineco-obsttrica, afectando
rivadas de abortos. Se deberan ofrecer con prontitud
la dignidad y la integridad fsica y mental de las personas
servicios de planificacin de la familia, educacin y ase-
atendidas. El Informe del Relator Especial sobre la tortu-
soramiento postaborto, a fin de impedir la repeticin
ra sostiene que: Los rganos internacionales y regionales
de los abortos. (Programa de Accin, prr. 8.25)
de derechos humanos han empezado a reconocer que los
Los gobiernos deberan tomar medidas oportunas
malos tratos infligidos a mujeres que solicitan servicios de
para ayudar a las mujeres a evitar el aborto, que en
salud reproductiva pueden causar enormes y duraderos su-
ningn caso debera promoverse como mtodo de
frimientos fsicos y emocionales, provocados por motivos de
planificacin de la familia, y proporcionar en todos los
gnero (2013: prr. 46). Ejemplos de esas violaciones son
casos un trathumanitario y orientacin a las mujeres
las distintas formas de maltrato, desinformacin, aplicacin
que han recurrido al aborto. (Programa de Accin,
de procedimientos innecesarios o no consentidos, denega-
prr. 7.24)
cin de tratamientos para el dolor, falta de confidenciali-
En aos posteriores, los rganos de tratados han formu-
dad, u otros que pueden ser catalogados como violencia

obsttrica(ver nota 5; Belli, 2013).
lado recomendaciones que, manteniendo la lnea trazada
INTERRUPCIN DEL EMBARAZO
proteger a las mujeres de los efectos de la penalizacin
en El Cairo, buscan respetar las divergencias y a la vez

absoluta.
En este mbito, el derecho internacional ha tendido a desa-
a.
rrollarse en tres lneas diferentes.
Una primera lnea de recomendaciones se orienta a

enmendar las normas punitivas. El Comit CEDAW ha
Para apoyar la opcin de no tener hijos, los organismos inter-
sealado que () En la medida de lo posible, debe-
nacionales han privilegiado como mtodo la prevencin de
ra enmendarse la legislacin que castigue el aborto a
embarazos no deseados. Si bien la decisin de interrumpir
fin de abolir las medidas punitivas impuestas a muje-
un embarazo no se prohbe expresamente en los tratados,
res que se hayan sometido a abortos (Observacin
tampoco ha sido reconocida como derecho en s mismo. En
General N 24, prr. 31). Por su parte, el Comit de
el marco de intensos debates entre los representantes de
Derechos Humanos opin que () la criminalizacin
los pases que permiten y los que penalizan el aborto19, y al
absoluta del aborto () obliga a las mujeres embara-
no lograr consensos en esta materia, la Conferencia de El
zadas a buscar servicios de abortos clandestinos que
Cairo lleg a las siguientes formulaciones:
ponen en peligro sus vidas y su salud (2014, prr. 15).
Se debe asignar siempre mxima prioridad a la pre-
De manera ms directa, la Corte Interamericana de
vencin de los embarazos no deseados y habra que
Derechos Humanos, en el fallo del caso Artavia Muri-
hacer todo lo posible por eliminar la necesidad del
llo (2012. prr. 228), seala: El Comit ha establecido
aborto. Cualesquiera medidas o cambios relacionados
que la prohibicin absoluta as como la penalizacin
con el aborto que se introduzcan en el sistema de salud
bajo determinadas circunstancias, vulnera lo dispuesto
se pueden determinar nicamente a nivel nacional o lo-
por CEDAW.
cal, de conformidad con el proceso legislativo nacional.
b.
En los casos en que el aborto no es contrario a la ley,
Una segunda lnea de recomendaciones apunta al establecimiento de excepciones a la prohibicin general
los abortos deben realizarse en condiciones adecuadas.
del aborto. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer recomienda revisar la legis-
19 En Amrica Latina, la mayora de los pases permiten el aborto en

ciertas circunstancias y condiciones. Solo Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana lo penalizan en todas las
circunstancias.
lacin vigente sobre el aborto con miras a la despenalizacin en casos de violacin, incesto o amenaza a la
196
denuncia a la justicia por funcionarios de salud, entre otros
de Trabajo sobre la Discriminacin contra la Mujer, en
(2013, prr. 43).
su reciente visita oficial a Chile, propuso despenalizar

el aborto tambin cuando la salud mental y fsica de
NORMATIVA NACIONAL
la mujer est comprometida y para nias menores de

18 aos, como un tema de salud fisiolgica y mental
Los derechos relacionados con la salud y la autonoma de
(2014, prr. 4). En esta lnea, el Comit de Derechos
las personas en distintos mbitos estn protegidos en Chile
Humanos considera que el cumplimiento del Art. 7
por el Artculo 19 de la Constitucin de la Repblica, cuyo
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
prrafo N 1 protege el derecho a la vida y a la integridad
que prohbe torturas, penas o tratos crueles, inhu-
fsica y psquica de la persona, agregando en el siguiente
manos o degradantes incluye que el Estado Parte
prrafo que La ley protege la vida del que est por nacer.
entregue ()[a] la mujer que ha quedado embaraza-
En el catlogo de derechos que establece el artculo 19, hay
da como consecuencia de una violacin, acceso al aborto
varios que resguardan la autonoma y la integridad de las
en condiciones de seguridad (2000, prr. 11).

c.
salud o la vida de la madre (2012, prr. 35d). El Grupo
personas, entre los que destacan, por sus vnculos con las
Otra lnea de recomendaciones apunta a garantizar
decisiones reproductivas y el ejercicio de la maternidad, los
sin restricciones la atencin sanitaria a las mujeres
referidos al respeto y proteccin a la vida privada (4); a la
abortantes que llegan a los servicios de salud. En esta
libertad de conciencia y de religin (6); a la libertad perso-
lnea, el Relator Especial sobre el derecho a la salud
nal y a la seguridad individual (7), el derecho a la salud (9),
afirm que:
a la educacin (10), a la libertad de trabajo y su proteccin

(16), a la admisin a todas las funciones y empleos pblicos
() [I]ndependientemente de la condicin ju-
(17) y a la seguridad social (18).
rdica del aborto, las mujeres tienen derecho a

acceder a bienes, servicios e informacin rela-
Se revisarn a continuacin los alcances de las normas na-
cionados con la salud sexual y reproductiva. En
cionales referidas a la maternidad y a las decisiones repro-
particular, tienen derecho a acceder a servicios
ductivas, en el mbito de la salud y el trabajo, en la perspec-
de salud de calidad para tratar las complicaciones
tiva de conocer en qu medida dan garantas al ejercicio del
derivadas del aborto, incluidos los practicados en
derecho a la salud sexual y reproductiva.
condiciones peligrosas y los abortos espontneos.
PROTECCIONES A LA SALUD SEXUAL

Y REPRODUCTIVA
Esa atencin debe ser incondicional, aun cuando

el aborto conlleve sanciones penales, no deber
depender de la posterior cooperacin de la mujer
La Ley 20.418 que fija normas sobre informacin, orienta-
en el enjuiciamiento penal, y en ningn caso po-
cin y prestaciones en materia de regulacin de la fertilidad
dr utilizarse como prueba contra ella ni contra
(2010), recoge el derecho de toda persona a recibir edu-
quienes hayan practicado el aborto. La legislacin
cacin, informacin y orientacin en materia de regulacin
no debe obligar al personal sanitario a denunciar a
de la fertilidad, en forma clara, comprensible, completa y, en
las autoridades policiales o judiciales a las mujeres
su caso, confidencial (Art. 1). La norma establece adems
que hayan recibido atencin relacionada con el
el derecho a elegir () [l]os mtodos de regulacin de la
aborto (Naciones Unidas, 2011, prr. 30).
fertilidad femenina y masculina, que cuenten con la debida
La recomendacin es replicada en 2013 por el Relator
autorizacin y, del mismo modo, acceder efectivamente a
Especial contra la tortura, quien opina que se vulnera la
ellos (Art. 2). Garantiza asimismo el derecho de toda per-
prohibicin de tratos crueles, inhumanos o degradantes
sona a la confidencialidad y privacidad sobre sus opciones
cuando una mujer abortante es sometida a tratos como
y conductas sexuales, as como sobre los mtodos y terapias
la denegacin de servicio, infraccin del secreto mdico,
que elija para la regulacin o planificacin de su vida sexual
197
(Art. 3). A su vez, establece la obligacin de funcionarios
En el mbito de la educacin, la Ley 19.688 consagr en el
o facultativos del sistema pblico o privado de salud, de
ao 2000 el derecho de las estudiantes que se encuentran
entregar el mtodo anticonceptivo de emergencia que sea
embarazadas o que sean madres lactantes, de acceder a los
solicitado por una persona menor de 14 aos, informando
establecimientos educacionales.
con posterioridad al padre o madre de la menor o al adulto
NUEVAS TECNOLOGAS
DE FERTILIZACIN
responsable que la menor seale (art. 4). La norma cuenta

con un reglamento, publicado en 201320 que reitera lo establecido en la ley.
Un plano de debate abierto en las ltimas dcadas a prop-
Un avance significativo para el ejercicio de los derechos a
sito del desarrollo de nuevas tecnologas en el mbito de la
la salud es la Ley 20.584 (2012) que regula los Derechos y
salud es el referido a la fertilizacin asistida. Debido a que
Deberes que tienen las Personas en relacin con Acciones
su desarrollo puede darles a aquellas mujeres y hombres
Vinculadas a su Atencin en Salud (conocida como de dere-
interesados la posibilidad de tener hijos/as por medio de
chos y deberes de los pacientes), la que reafirma y ampla lo
este mecanismo, su discusin se liga de forma inevitable con
establecido en la ley sobre regulacin de la fertilidad recin
el derecho a la salud reproductiva. La materia genera con-
sealada. La ley 20.548 establece derechos como el de segu-
troversias en la medida en que algunas de las tcnicas invo-
ridad y calidad en la atencin, trato digno, entrega de infor-
lucran manipulacin de embriones, como fue mencionado
macin suficiente, oportuna, veraz y comprensible, reserva de
para el caso Artavia Murillo, fallado por la Corte IDH23. En
la informacin de la ficha clnica, consentimiento informado a
Chile, si bien la infertilidad ha sido abordada principalmente
tratamientos o procedimientos mdicos, entre otros.
en la atencin privada, el problema ha sido recientemente

recogido desde el mbito de la salud pblica. En 2013 el
PROTECCIONES ESPECFICAS
A LA MATERNIDAD
Ministerio de Salud emiti las Orientaciones tcnicas para

el manejo de la infertilidad de baja complejidad, que acoge
la definicin de OMS de la infertilidad como una enferme-
La proteccin al embarazo y a la maternidad tiene un lugar
dad del sistema reproductivo que puede conllevar mltiples
importante en diversas normas nacionales, contando con
efectos negativos sobre la vida personal y el entorno de las
una importante tradicin en la normativa laboral de Chile. El
personas (p. 6). Las orientaciones se presentan como un
Cdigo del Trabajo contiene varias disposiciones orientadas
marco regulatorio cuyo objetivo es Establecer recomenda-
a evitar la discriminacin y proteger la salud de la mujer, as
ciones tcnicas generales para el Estudio y Tratamiento de
como facilitar el cuidado del hijo o hija por la trabajadora,
la Pareja Infrtil, orientadas a un ptimo funcionamiento
los que en los ltimos aos ha ido incorporando la respon-
de cada Nivel de Atencin de la Red Asistencial, segn su
sabilidad paterna21.
capacidad resolutiva (p. 9).
Por su parte, el Cdigo Sanitario establece bajo el ttulo
La preocupacin por la infertilidad se ha plasmado en algu-
de proteccin materno infantil22, que Toda mujer, durante
nas mociones parlamentarias, de las que hay tres en trami-
el embarazo y hasta el sexto mes del nacimiento del hijo,
tacin actualmente. Una de ellas propone ampliar la pro-
y el nio, tendrn derecho a la proteccin y vigilancia del
teccin a la maternidad, incorporando un nuevo sentido y
Estado.
alcance al concepto de salud reproductiva, reconociendo

la existencia de los trastornos de fertilidad de cualquier
20 Decreto N 49 del Ministerio de Salud y Subsecretara de Salud

Pblica, Aprueba reglamento para el ejercicio del derecho a recibir
educacin, informacin y orientacin en materia de regulacin de la
fertilidad; promulgado el 7 de octubre de 2011, y publicado el 28 de
mayo de 2013.
21 Ver apartado sobre trabajo domstico no remunerado en el presente
informe y el Informe Anual INDH, del ao 2011, p. 145.
22 Cdigo Sanitario, Libro I, Ttulo I, arts. 16 al 19.
integrante de la pareja y su incidencia en la salud (Boletn

N 6624-11). La segunda mocin (Boletn N 6306-07)
propone sancionar la utilizacin del vientre materno para
23 Ver seccin sobre fertilizacin asistida en los estndares internacionales.
198
el embarazo por encargo de terceros. La tercera es el
se, por una parte, a Hernn Corral Talciani (2005:37) quien
proyecto de Ley marco sobre derechos sexuales y repro-
afirma que en el sistema jurdico chileno () la tutela del
ductivos (Boletn N 2608-11), que incluye un artculo so-
derecho a la vida del concebido no nacido se sustenta en
bre este mismo derecho.
el reconocimiento de su personalidad en cuanto ser huma-
no individual desde el mismo momento de la fecundacin.
NORMAS SOBRE EL ABORTO
Por otra parte, desde una perspectiva distinta, Laura Mayer

Lux (2011:77) sostiene que () [e]l concepto jurdico
En cuanto a la decisin de interrumpir un embarazo, desde
de persona alude a los seres humanos nacidos y que el
1931 hasta 1989, el ordenamiento jurdico chileno contem-
artculo 19 nmero 1 CPR [Constitucin Poltica de la Re-
plaba la posibilidad de practicar lcitamente un aborto por
pblica] establece un estatus jurdico diferenciado entre las
motivos teraputicos. El Cdigo Sanitario estableca que
personas y el nasciturus. Sobre esta base, en su opinin,
[s]lo con fines teraputicos se podr interrumpir un em-
() [e]s posible afirmar en determinados supuestos la
barazo. Para proceder a esta intervencin se requerir la
inconstitucionalidad de la prohibicin absoluta del aborto
opinin documentada de dos mdicos-cirujanos (art. 119).
consentido por la mujer embarazada.
El artculo fue reformado en 1989 para dictaminar, en cambio, que No podr ejecutarse ninguna accin cuyo fin sea
Las normas punitivas del aborto han sido objeto de nu-
provocar el aborto, eliminando as los fines teraputicos
merosas observaciones al pas por parte de los rganos
que se reconocan en la norma anterior. Por su parte, el C-
de los tratados internacionales ratificados por Chile. En una
digo Penal sanciona al que maliciosamente causare un abor-
de las ms recientes, el Comit de Naciones Unidas para
to (art. 342), al que con violencia ocasionare un aborto
la Convencin Internacional sobre Derechos Civiles y Po-
(art. 343), a la mujer que cause su aborto o consintiere
lticos, reiter en su Informe sobre Chile su preocupacin
que otra persona se lo cause (art. 344) y al facultativo que
por la persistencia de la criminalizacin absoluta del aborto
abusando de su oficio, causare el aborto o cooperare a l
que obliga a las mujeres embarazadas a buscar servicios de
(art. 345). No obstante, algunos interpretan que las normas
abortos clandestinos que ponen en peligro sus vidas y su
punitivas no comprenden el aborto teraputico directo, ya
salud (2014, prr. 15). Igual preocupacin ha sido expresa-
que all no habra abuso de oficio o dolo por parte del per-
da por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
sonal de salud . Los datos de la Defensora Penal Pblica dan
contra la Mujer 26, y por varios pases que entregaron
cuenta de la magnitud relativamente reducida de los casos
recomendaciones similares (Nos. 121.135 a 121.143) en el
por aborto que llegan a la justicia penal .
ltimo examen Peridico Universal (EPU, 2014) sobre el
24
25
cumplimiento de los derechos humanos por Chile.
El sustento que la Constitucin entrega a esta prohibicin

es materia de controversias, que han girado en torno a la
Este debate se ha plasmado en numerosos proyectos de
formulacin la ley protege la vida del que est por nacer
iniciativa parlamentaria, muchos de los cuales han sido ar-
(prrafo 1 del artculo 19, inciso segundo) y la interpreta-
chivados, encontrndose, a octubre de 2014, trece en tra-
cin que de aqu se deriva sobre el derecho a la vida del no
mitacin, de los cuales ocho van en el sentido de la despe-
nacido y los derechos de la mujer gestante, lo que se funda a
nalizacin del aborto. De estos, seis proponen despenalizar
su vez en concepciones distintas sobre la equivalencia entre
la interrupcin del embarazo en ciertos casos y condicio-
el estatuto jurdico de la mujer y del no nacido. Como ejem-
nes (Boletines N 9418-11; 9021-11; 8925-11; 8862-11;
plo de posturas divergentes en esta materia, pueden citar-
7965-11 y 6420-11); el sptimo propone eliminar la sancin

penal, reservndola solo para los casos de intervencin
24 Vase, por ejemplo, el artculo de Jorge Albornoz Barrientos Acabemos con la farsa. El aborto teraputico en Chile est permitido,
23 de marzo de 2012, en http://www.lexweb.cl/acabemos-con-lafarsa-el-aborto-terapeutico-en-chile-esta-permitido
25 El aborto, Visin desde la defensa, Francisca Werth Wainer, Departamento de Estudios, Defensora Penal Pblica, 9 de junio de 2014.
26 Observaciones finales. Chile, 2012, CEDAW/C/CHL/CO/5-6,

prr. 35 (d) y Declaracin Grupo de Trabajo de la ONU sobre el tema
de la discriminacin contra la mujer en la legislacin y en la prctica.
Chile, 9 de septiembre de 2014, p. 4.
199
no consentida de terceros (N 9480-11), y el octavo la ya
mujer que requiere de atencin mdica por complicaciones
mencionada propuesta ley marco de derechos sexuales y
derivadas por un aborto inducido, reiterando que la aten-
reproductivos (Boletn 2608-11), que enfatiza el deber del
cin mdica debe ser incondicional, y argumentando que lo
Estado de respetar y apoyar las decisiones reproductivas
contrario vulnera el derecho a la salud y entra en conflicto
de las mujeres. Los cinco restantes manifiestan con distintas
con la Convencin contra la Tortura. De este modo, existe
iniciativas su rechazo al aborto: dos de ellos proponen el
una tensin entre lo que indica el Cdigo Penal y lo expresa-
acompaamiento a la familia en caso de anomala fetal seve-
do en la Ley de derechos y deberes del paciente, que debe
ra (Boletines N 9093-11 y 7984-11), evitando el aborto. El
ser abordada para clarificar lo que procede.
tercero propone erigir dos monumentos a las vctimas de
Por su parte, el Cdigo de tica del Colegio Mdico de
aborto (N 8708-04), otro busca crear un registro especial
Chile indica que El respeto de la vida humana desde su ini-
para criaturas no nacidas(N 7439-18), y el ltimo plantea
cio y hasta su trmino constituye el fundamento bsico del
una reforma constitucional que eleva el qurum para la
ejercicio profesional mdico. Toda intervencin mdica rea-
despenalizacin del aborto (N 4121-07).
lizada durante los nueve meses de gestacin, deber velar
La encuesta de opinin realizada a nivel nacional por la Cor-
siempre por el mejor inters de la madre y del hijo (Art. 8),
poracin Humanas (2013) da cuenta de la adhesin de las
agregando que El mdico no podr realizar acciones cuyo
mujeres a la despenalizacin en casos que se estima justi-
objetivo directo sea poner fin a la vida de un paciente bajo
ficados, como violacin (80%), peligro de vida de la madre
consideracin alguna (Art. 9).
27
(84%) e inviabilidad fetal (80%). En la misma medicin, un

29% de las mujeres se declara a favor del aborto siempre
SITUACIN DE
LA MATERNIDAD EN CHILE
que la mujer lo decida y un porcentaje similar (28,5%) estima que el aborto no se justifica en ninguna circunstancia.
Por su parte, la Encuesta ICSO-UDP 2010, realizada a hom-
Chile cuenta con una larga y exitosa trayectoria de protec-
bres y mujeres a nivel nacional, entrega cifras ms bajas de
cin sanitaria del embarazo y el parto, sostenida a lo largo
apoyo al aborto, que alcanzan al 53% en casos de violacin
de varias dcadas, que se ha ido reflejando en un positi-
y riesgo de vida, y un 44% en casos de malformacin fetal
vo avance de indicadores de salud. Entre estos destacan la
(Casas y Vivaldi, 2014: 84)
cobertura casi total de la atencin profesional del parto
El maltrato, la denegacin de atencin o la entrega a la justi-
(99,84% en 2011) y la baja tasa de mortalidad materna. Se-
cia de las mujeres que acuden a los servicios por complica-
gn la estimacin conjunta de OMS y varios organismos
ciones de un aborto ilegal inducido constituyen problemas
internacionales (2014:31), en 2013 la tasa de mortalidad
documentados y criticados. Estas actuaciones de las y los
materna lleg en Chile a 22,0 por 100.000 nacidos vivos.
funcionarios de salud se fundan en las normas antes men-
Aunque algo mayor que la lograda en aos anteriores 29,
cionadas, que en parte se contraponen a las normas de la
esta cifra se mantiene como una de las ms bajas de Am-
Ley 20.584 (2012) sobre trato y confidencialidad. Adems, la
rica, superada solo por Canad y Uruguay, con 11 y 14 por
atencin a una mujer que aborta es reglamentada de manera
100.000 respectivamente30, pero todava es superior a la
ms especfica en el instructivo de 200928 del Ministerio de

Salud, dirigido a los Directores de los Servicios de Salud. Este
29 De acuerdo con las cifras registradas por el Ministerio de Salud

(DEIS) la tasa de mortalidad materna en Chile baj hasta 16,5 por
100.000 en 2008, llegando hasta 18,5 en 2011. No es posible afirmar
una tendencia al alza sin comparar las metodologas, lo que escapa a
las posibilidades de este informe, pero el dato es un llamado de atencin sobre las polticas de salud.
30 Trends in maternal mortality 1990 to 2013/Estimaciones de las tendencias de la mortalidad materna, 1990 a 2013, es un informe producido conjuntamente por la OMS, UNICEF, el Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas (UNFPA), el Banco Mundial y la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, World Health Organization, 2014
establece que bajo ninguna circunstancia el personal mdico

o paramdico debe extraer bajo coercin informacin a una
27 Corporacin Humanas, octubre 2013. Novena Encuesta Nacional

Percepciones de las mujeres sobre su situacin y condiciones de vida
en Chile 2013
28 Ministerio de Salud, Ord. A15/1675, del 24 de abril de 2009.
200
meta de 10,0 por cada 100.000 nacidos vivos al ao 2015
Por otra parte, en la franja de poblacin joven (15 a 29
fijada por Chile en el marco de los Objetivos de Desarrollo
aos) la ltima encuesta INJUV (2013) registra un incre-
del Milenio31 (Gobierno de Chile 2010: 87).
mento paulatino del uso de mtodos de prevencin en la

ltima relacin sexual, que pas del 66,1% al 87,9% entre
INFORMACIN Y
MEDIOS DE PREVENCIN
2000 y 2012 con poca diferencia entre hombres y mujeres
La capacidad para tomar decisiones libres e informadas so-
Un tema controvertido en los aos recientes ha sido la dis-
bre la maternidad depende de la disponibilidad concreta de
tribucin de la llamada Pldora del da despus o pldora de
educacin, informacin y medios de prevencin de emba-
anticoncepcin de emergencia (PAE) dispuesta por el Minis-
razos, as como de los elementos necesarios para integrar
terio de Salud e incluido en la Ley 20.418 (2010). De acuerdo
armnicamente la sexualidad y la reproduccin al desarrollo
con un seguimiento de la distribucin del frmaco en consul-
personal y social. La educacin sexual, como se ha anotado
torios municipalizados (Dides y otras, 2013), la proporcin
en informes anteriores del INDH y en otros estudios , es
de comunas que entrega la PAE pas de 50,5% en 2009 a
una materia que an no se resuelve satisfactoriamente en
86,3% en 2013, un aumento que se explicara entre otros
el pas.
factores, por la publicacin del reglamento en mayo 2013, y la
32
(87,0 y 88,8% respectivamente).
33
distribucin del mismo a todo el sistema de salud pblica. Los
En el campo de la salud, una de las metas adicionales de
datos disponibles confirman que las consultas y entregas de
mejoramiento de la salud materna que se proponen los
anticoncepcin de emergencia han ido aumentando, como se
Objetivos de Desarrollo del Milenio en Chile es el aumento
observa en la siguiente tabla, tanto en el tramo de edad de 20
de cobertura de la anticoncepcin en mujeres en edad frtil
o ms aos, como en el de menores de 19 aos.
hasta alcanzar el 60% de las usuarias del sistema pblico de

salud en edad frtil. Si bien no se dispone del porcentaje lo-
A la cifra anterior puede agregarse que en 2013 la entrega
grado a la fecha, el Ministerio de Salud (2013:4) informa que
de anticoncepcin de emergencia subi a 4.125 para adoles-
la cifra total de poblacin bajo control en Regulacin de Fe-
centes de hasta 19 aos y a 7.007 personas de 20 aos o ms,
cundidad, en el sistema pblico de salud pas de 1.150.646
reforzando la tendencia a un mayor acceso a este mtodo35.
en 2005 a 1.339.444 en 2012. Informacin ms reciente
En cuanto a los embarazos de adolescentes, en promedio,
entregada por las dos subsecretaras de salud34 da cuenta
en 2012, nacan diariamente 2,4 hijos o hijas de nias de
de que la entrega de anticonceptivos se hace por demanda
10 a 14 aos y 93,2 de adolescentes de 15 a 1936, una cifra
espontnea y que durante 2013 se registraron 1.411.005
preocupante para los efectos sobre la salud y el desarrollo
personas que recibieron distintos mtodos anticonceptivos,
vital de las nias. Por esta razn, otra de las metas fijadas por
incluyendo en esta cifra 10.724 hombres con preservativos.
Chile en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

es la disminucin de los nacimientos de madres menores
31 Los Objetivos del Desarrollo del Milenio constituyen un acuerdo alcanzado en el ao 2000 entre los pases integrantes de Naciones Unidas sobre ocho objetivos fundamentales para avanzar de manera sustantiva en el desarrollo social de los pases, proponiendo un conjunto
de metas a lograr para el ao 2015. El objetivo N 5 es mejorar la
salud materna, e incluye dos metas: 5A, Reducir la mortalidad materna y 5B: Lograr, para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva.
Los niveles a alcanzar en estas metas son fijados por cada pas. Ver en:
http://www.cl.undp.org/content/chile/es/home/mdgoverview/
32 La integracin de la sexualidad en la educacin escolar fue comentado
en los informes anuales del INDH de 2011 (p.64), y 2012 (p.302).
El informe 2012 analiza las revisiones curriculares introducidas ese
mismo ao, las que se encuentran vigentes a la fecha
33 Universidad Central. UNFPA (2012) Educacin Sexual en Chile. Implementacin de la Ley 20.418, Boletn 4, Santiago, mayo de 2012
34 Oficio N 3383, octubre de 2014, Subsecretario de Salud Pblica y
Subsecretaria de Redes Asistenciales
de 19 aos hasta un 8,9% de los nacidos vivos, o lo que es

lo mismo, una tasa de 89 por cada mil nacidos vivos. Aun
cuando falta para llegar a esa meta, y teniendo en cuenta
que las ltimas cifras son preliminares, como se aprecia en
el grfico siguiente, la tasa de nacidos vivos de mujeres menores de 19 aos ha bajado desde 2009, y MINSAL estima
que seguir cayendo.
35 Oficio N 3383, octubre de 2014, Subsecretario de Salud Pblica y

Subsecretara de Redes Asistenciales.
36 Promedio estimado a partir de los totales de nacidos vivos por tramos
de edad en el ao 2012, en, Minsal (2013:10), cifras preliminares.
201
CONSULTAS DE ANTICONCEPCIN DE EMERGENCIA, EN EL SNSS, CHILE 2009-2012

CONSULTAS POR ANTICONCEPCIN
DE EMERGENCIA
Ao
Total
CON ENTREGA ANTICONCEPCIN

EMERGENCIA
SIN ENTREGA ANTICONCEPCIN

EMERGENCIA
Hasta 19 aos
Hasta 19 aos
20 y ms aos
CONSULTAS POR ANTICONCEPCIN

DE EMERGENCIA (SIN ESPECIFICAR
ENTREGA DE PAE)
20 y ms aos
Hasta 19 aos
20 y ms aos
2012
8868
3024
5199
238
407
--
--
2011
7398
2260
3949
459
730
--
--
2010
4367
1151
2062
336
818
--
--
2009
7561
--
--
--
--
2436
5125
Fuente: Ministerio de Salud (2013) Situacin actual del embarazo adolescente en Chile, p. 7
En opinin de especialistas37, la evolucin favorable de este
Cabe advertir que aun cuando en pequea cantidad, las ta-
indicador se debera a una combinacin de factores como
sas mostradas en el grfico incluyen una parte de nacidos
el mayor conocimiento de la PAE por el pblico, estimulado
vivos de nias de 10 a 14 aos (por ej.: 4,3 por 1000 en
por el debate pblico, las estrategias de acercamiento a los
2009, el ao ms alto de la serie mostrada y 3,8 por 1000
y las jvenes por parte de la salud pblica realizadas desde
en 2010), lo que merece una atencin diferenciada de las
2007 entre las que se cuentan los Espacios Amigables en
polticas pblicas, ya que los riesgos de salud y desarrollo
la Atencin a Adolescentes, y la creciente disponibilidad de
personal y social son ms graves y probablemente esconden
la PAE. MINSAL (2014) , por su parte, da cuenta de la ela-
una proporcin de casos de abuso sexual.
38
boracin del Programa Nacional de Salud Integral de Ado-
Las cifras entregadas no son homogneas a lo largo del pas
lescentes y Jvenes de entre diez y 19 aos, aprobada por
y de los estratos sociales. El factor que ms incide es la des-
la Resolucin Exenta N 466, del 20 de julio de 2012, que
igualdad socioeconmica, que se traduce en una mayor pro-
cuenta con un Plan de Accin Estratgico a diez aos y un
porcin de madres adolescentes en las regiones y comunas
plan de monitoreo.
de menores ingresos. El siguiente grfico muestra que ms

del 80% de las embarazadas adolescentes se concentran en
los quintiles de menores ingresos, y que en el primero hay
TASA DE NACIDOS VIVOS DE MUJERES ENTRE

10 Y 19 AOS, POR CADA 1000 NACIDOS VIVOS,
CHILE 2005-2010
163,2
164,6
166,0
161,4
156,3
DISTRIBUCIN DE MUJERES EMBARAZADAS

ENTRE 15 Y 19 AOS DE EDAD,
SEGN QUINTIL DE INGRESO
154,8
149,7
144,2
145
140
135
130
grupo de mayores ingresos.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Promedio de mujeres embarazadas
170
165
160
155
150
casi diez veces ms adolescentes embarazadas que en el
2012
Fuente: Elaboracin Depto. Ciclo Vital, a partir de datos DEIS, Minsal 2012.
Proyecciones de poblacin 2000-2020, INE 2009.
* Cifras preliminares 2011-2012, entregadas por DEIS 2013.
37 http://diario.latercera.com/2014/05/25/01/contenido/
tendencias/16-165315-9-embarazo-adolescente-llega-a-su-nivel-mas-bajo-en-15-anos.shtml
38 Ministerio de Salud, Cuenta pblica anexa al Mensaje presidencial del
21 de mayo) de 2014. Seccin d, Salud de adolescentes y jvenes.
50%
40%
40,2%
30%
24,1%
20%
19,3%
11,5%
10%
0%
4,9%
I
II
III
Quintil de ingreso
IV
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos CASEN 2011.
202
Entre las iniciativas implementadas para las madres escola-
salud pblica es concebido por MINSAL como un paso ne-
res se ubican las salas cunas PEC (Para que estudie contigo),
cesario en el desarrollo de los derechos a la salud sexual y
de JUNJI, ubicadas cerca de colegios, que priorizan el ingreso
reproductiva en Chile y adecuado a una creciente demanda
de hijos/as madres adolescentes para permitir que ellas es-
de tratamientos.
tudien cerca de sus hijos/as. Cuenta con 66 locales en 2013,
Pese a su cobertura an reducida en relacin con la de-
en casi todas las regiones (JUNJI, 2013).
manda potencial, estas medidas abren la posibilidad de tra-
A pesar de los esfuerzos del Estado, persisten deficiencias
tamientos a sectores que no haban podido acceder a ellos
en la atencin a las necesidades de las jvenes madres: las
debido al alto costo de los mismos. Ms recientemente, la
facilidades acadmicas que dan los recintos educacionales
Superintendencia de Salud anunci que con fecha 17 de
para continuar los estudios durante el embarazo y despus
marzo de 2014 los tratamientos de fertilizacin de baja
del nacimiento, aun cuando obligatorias, dependen de cada
complejidad uno para hombres y otro para mujeres fue-
establecimiento, y resultan insuficientes a juzgar por las tasas
ron incluidos a la Modalidad de Libre Eleccin de Fonasa, y
de no asistencia escolar de las madres adolescentes repor-
que la misma cobertura de estos tratamientos sera obliga-
tadas por INJUV (2013) .
toria para las Isapres en todos sus planes42.
39
Por su parte, el mensaje presidencial del 21 de mayo de
APOYO MDICO A LA INFERTILIDAD
2014 anunci la ampliacin con mil nuevos cupos del pro-
Entre las iniciativas novedosas dirigidas a apoyar las opcio-
grama de Fertilizacin Asistida de Baja Complejidad. Cabe
nes por la maternidad y la paternidad se encuentra la mayor
agregar que en 2012 se financiaron 409 tratamientos de
accesibilidad a tratamientos de baja complejidad para la in-
baja complejidad, cifra que aument a 813 en 201343.
fertilidad. Segn el Ministerio de Salud (oficio 3383, 2014),
VIOLENCIA EN LA ATENCIN
GINECO-OBSTTRICA
en nuestro pas cerca de 250 mil parejas tienen problemas

de infertilidad, lo que representa un 14% de las personas en
edad reproductiva40.
En trminos de garantizar el trato digno a las mujeres en
Partiendo en 2011 con un plan piloto financiado por Fonasa
el ejercicio de su derecho a la salud sexual y reproducti-
en Valparaso, se inici un programa en el que por primera
va, existe una creciente revelacin de casos registrados por
vez () el sistema de salud pblico financia tratamientos
la prensa de situaciones de maltrato a una parturienta, de
de baja complejidad , que van desde la estimulacin ov-
abortos y esterilizaciones forzadas, de partos por cesrea
rica hasta la inseminacin intrauterina (MINSAL, 2013:6).
innecesarios, o de procedimientos no consentidos, entre
Implementar un modelo de atencin a la infertilidad en la
otras formas de maltrato que han sido denominadas como
41
violencia obsttrica, una terminologa que an no adquiere en Chile una categora normativa especfica, pero que
39 Ver seccin sobre trabajo domstico no remunerado en este mismo

informe.
40 En sus Orientaciones Tcnicas para el manejo de la Infertilidad de Baja
Complejidad, Minsal (2013) estima que entre la poblacin beneficiaria de Fonasa al 2010, las mujeres en edad frtil son 3.507.325, de
las cuales un 10% (350.733 mujeres) presentar problemas de infertilidad al primer ao de vida en pareja y un 4% (140.293 mujeres)
permanecer infrtil al octavo ao, requiriendo de intervenciones
teraputicas de complejidad variable (p. 8). A esta cifra habra que
sumar los problemas masculinos de infertilidad, considerando que a
nivel internacional, segn el mismo documento, aproximadamente
un 40 a 45% de los casos de infertilidad afecta a mujeres, un 35 a 40%
a hombres y un 20 a 30% a ambos integrantes de la pareja.
41 Segn Minsal (oficio 3383, 2014), desde 1992 se vienen realizando tratamientos de alta Complejidad para usuarios de Fonasa, en convenio
entre la Universidad de Chile, el Servicio de Salud Metropolitano Central y el Instituto de Investigaciones Materno-Infantil, con una cobertura histrica de unas 280 parejas al ao, que en 2013 subieron a 481.
representa situaciones que vulneran el deber de garantizar

una atencin mdica adecuada a las mujeres en el proceso
de gestacin establecido en CEDAW y en el PIDESC, y vulneran asimismo las garantas ofrecidas en la Ley 20.584 de
derechos y deberes de los pacientes, sobre respeto, trato
digno y consentimiento informado, entre otros. Entre tales
42 Superintendencia de Salud obliga a las Isapres a entregar la misma

cobertura de infertilidad que otorgar el Fonasa [15 de mayo de
2014] Consultado en http://www.supersalud.gob.cl/568/w3-article-9254.html.
43 Minsal, oficio 3383, 2014.
203
casos se encuentra el de las cesreas innecesarias. OMS es-
en el hospital, la madre regres a la posta rural, sin conseguir
tima que la necesidad de realizar una cesrea oscila entre el
atencin mdica, lo que habra provocado el desenlace fatal.
10 y el 15%44 de los partos, una proporcin que ha tendido
El INDH ofici a los organismos correspondientes para que
a subir en el mundo, siendo particularmente alta en Chile,
se investigue esta denuncia y se encuentra a la espera de
donde ya en 2007 llegaba al 34,7% en todos los servicios de
las respuestas.
salud, alcanzando a un 39,4 en 201245. A modo de compara-
Otro mbito de violencia contra la opcin de ser madres es
cin, el promedio entre los pases de la OCDE es de 26,9%
el de las esterilizaciones forzadas. El Consejo Consultivo de
mientras los pases nrdicos no sobrepasan el 16,5%46.
Gnero del Ministerio de Salud49, en su Balance 2011-2013
Una preocupacin especial del INDH ha sido el acceso a
(2013:5) hizo presente la denuncia de esterilizaciones sin
la atencin en salud de las madres migrantes y sus hijos o
consentimiento de mujeres VIH+, quienes han demandado
hijas, en particular las que se encuentran en situacin irre-
una reparacin que an no se concreta. Para cautelar que no
gular. En su informe 2011 haca ver que si bien las normas
sigan ocurriendo estas situaciones que implican grave vulne-
vigentes garantizan su atencin en casos de emergencia y
racin de derechos humanos, se ha solicitado expresamente
embarazo, independientemente de su estatus migratorio, se
que el MINSAL revise la Resolucin Exenta sobre Esteriliza-
estimaba que muchas no llegaban por temor a los controles
cin Quirrgica Voluntaria y que actualice su contenido, abor-
preparto, y que a menudo no se les aseguraba atencin
dando la situacin de mujeres VIH+. Esto no ha tenido una
posparto . Una declaracin conjunta de las comunidades
respuesta explcita por parte de las autoridades del MINSAL.
de migrantes en Chile en octubre de 2013 resaltaba que
El presente informe de INDH documenta casos de esteriliza-
pese a los instructivos entregados por el gobierno, estos son
ciones forzadas a mujeres con discapacidad mental50.
47
a menudo desconocidos por los funcionarios que deberan
EL ABORTO CLANDESTINO EN CHILE
aplicarlos en el mbito de la salud48. Un dramtico ejemplo

de lo anterior es el caso de una madre boliviana, quien el 6
Segn MINSAL la cifra total de abortos registrados en los
de octubre, en horas de la tarde, llev a su hijo de 9 meses
egresos hospitalarios en el pas fue 30.860 en 2011, cifra
a la posta rural de Sobraya, puesto que presentaba desde
que incluye tanto los abortos espontneos como los indu-
la tarde del da anterior un cuadro de diarrea y vmitos.
cidos, sin que sea posible estimar las proporciones de cada
La mujer con su pequeo fueron derivados al hospital Juan
uno51. En el caso de los inducidos de manera clandestina, el
No de la ciudad de Arica. All fueron recibidos por una
registro solo puede dar cuenta de los casos en que hubo
funcionaria, quien, segn el relato de la madre, habra con-
complicaciones. Debido a la ilegalidad de la accin, no hay
dicionado la atencin del beb al pago de 30 mil pesos. Al
forma de saber cuntos abortos clandestinos se han reali-
no tener dinero, situacin que la mujer habra verbalizado
zado sin complicaciones mdicas 52. Tambin podra haber,

en los egresos hospitalarios, un subregistro de abortos
realizados de manera segura en los hospitales o centros
44 La pauta del 10 al 15% de cesreas es tomada por distintos autores de

un artculo de 1985 World Health Organization. Appropriate technology for birth. The Lancet, Vol. 326, Issue 8452, Pages 436 - 437, 24
August 1985, disponible en http://www.thelancet.com/journals/
lancet/article/PIIS0140-6736(85)92750-3/fulltext
45 MINSAL, estadsticas de salud, Resumen de actividades realizadas segn Servicio de Salud, SNSS. 2007- 2013, Pas (http://www.deis.
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47 Vase Informe Anual de Derechos Humanos 2011.
48 Consultada el 12 de noviembre de 2014 en: en http://www.indh.
cl/declaracion-de-comunidades-de-migrantes-ante-coyuntura-electoral-para-reflexionar-y-aportar-propuestas-al-debate-sobre-legislacion-y-politica-migratoria-en-chile.
privados, ya que por su ilegalidad tender a ser anotado

bajo alguna de las distintas causas de egreso incluidas bajo
la categora Embarazo, parto y puerperio, si bien es
49 rgano de participacin conformado por Resolucin Exenta N 662
del 19 de octubre de 2007, del Ministerio de Salud.
50 Ver en este informe el apartado referido a la autonoma de las personas con discapacidad mental.
51 MINSAL. Departamento de Estadsticas e Informacin de Salud
Egresos Hospitalarios de ambos sexos, segn edad y causas. Chile,
2011; Chile.
52 Las cifras anuales de abortos inducidos en Chile varan en Chile segn
las fuentes y las metodologas aplicadas.
204
IMPUTADOS FORMALIZADOS POR DELITOS DE

ABORTO, SEGN AO. NMERO DE PERSONAS
difcil confirmarlo. En el 2000 los egresos hospitalarios por

aborto fueron 34.47953, cifra mayor que la de 2011, lo que
no refleja necesariamente una reduccin de los abortos
DELITO
clandestinos, aunque podra presumirse que entre estos se
SEXO
2010
han reducido las complicaciones mdicas.
Aborto consentido
Art. 342 N 3 y 344
Mujer
27
De acuerdo con las estadsticas disponibles, la mortalidad
Aborto consentido
Art. 342 N 3 y 344
Hombre
materna es muy baja en Chile, registrndose en 2011 un to-
Subtotal Aborto consentido

Art. 342 N 3 y 344
tal de 46 defunciones en el embarazo, parto o puerperio, de
Aborto sin
consentimiento
Art. 342 N 2 y 344 N 1
las cuales ocho se registran como aborto, sin especificar si

se trata de muertes por un aborto espontneo o inducido54.
La reducida dimensin numrica de la muerte por aborto
no exime al Estado de velar por la salud de quienes se someten a abortos inseguros. Las mujeres y adolescentes que
lo practican de manera clandestina, corren riesgos importantes, no solo de muerte. La oferta de medicamentos por
internet juega un papel importante, que puede ser seguro o
peligroso dependiendo de la fuente que los ofrece55.
La denuncia a la justicia de las mujeres que abortan contina siendo una prctica en la salud pblica, demostrando
la tensin entre las normas punitivas y la Ley de derechos
y deberes del paciente y el instructivo especfico de 2009
34
Mujer
2011
2012
2013 TOTAL
40
29
20
116
11
28
51
38
21
144
10
Aborto sin
Hombre
consentimiento
Art. 342 N 2 y 344 N 1
18
Subtotal Aborto sin

consentimiento
Art. 342 N 2 y 342 N 1
28
Aborto cometido por

facultativo Art. 345
Mujer
Aborto cometido por

facultativo Art. 345
Hombre
Subtotal Aborto
cometido por facultativo
Art. 346
Total mujer
28
44
32
22
126
Total hombre
14
16
15
47
Total
42
60
47
24
173
Fuente: Fiscala Nacional, Unidad Especializada en Responsabilidad Penal Adolescente

y Delitos Violentos.
sobre tratamiento humanizado y confidencial a las mujeres

hospitalizadas por aborto. La Fiscala56 informa que entre
2010 y 2013 terminaron 859 causas por aborto, distribuida
En relacin con el papel de los funcionarios de salud en las
entre 394 que tuvieron un trmino judicial, 422 con trmi-
denuncias, el Consejo Consultivo de MINSAL hizo una de-
no no judicial, y 43 con otro trmino. Como se advierte en
manda expresa al Ministerio para fiscalizar el cumplimiento
el cuadro siguiente, los formalizados por distintos tipos de
del instructivo sobre tratamiento humanitario de las muje-
aborto son principalmente mujeres en todos los tipos de
res abortantes, ya que se constata que en diversos pun-
causa, pudiendo presumirse que la mayora de los hombres
tos del pas el personal de salud sigue haciendo denuncias,
imputados son mdicos o facilitadores. Las sentencias defini-
contraviniendo el espritu de ese documento oficial.
tivas condenatorias del perodo (el documento no consigna
En suma, el aborto inducido en condiciones clandestinas e
el sexo del condenado o condenada) fueron 93.
inseguras se mantiene como un problema con efectos sobre

la integridad y la salud de las mujeres que recurren a este
53 Egresos hospitalarios 2001 en http://intradeis.minsal.cl/egresoshospitalarios/ menu_publica_nueva/

54 Fuente; Razn de Mortalidad Materna por 100.000 Nacidos vivos
corregidos. Estadsticas de Natalidad y Mortalidad Chile, ao 2012
Departamento de Estadsticas e Informacin de Salud, DEIS, Ministerio de Salud
55 Un ejemplo de informacin responsable y completa es el de OMS
(2014): Aborto sin riesgos: gua tcnica y de polticas para sistemas
de salud, segunda edicin, en http://www.who.int/reproductivehealth/publications/unsafe_abortion/9789241548434/es/
56 Fiscala Nacional, Unidad Especializada en Responsabilidad Penal
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207
DERECHO AL TRABAJO Y TRIBUNALES LABORALES
DERECHO AL TRABAJO Y TRIBUNALES LABORALES
ANTECEDENTES
preferencia situndose bajo solamente Carabineros y Polica
de Investigaciones que concentraron el 35% de las respuesPara el derecho internacional de los derechos humanos re-
tas (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013).
sulta fundamental no solo el reconocimiento por los Esta-
El acceso a la justicia tambin cumple un rol primordial en
dos de los derechos humanos de los que las personas son
la proteccin de los derechos fundamentales de los y las
titulares, sino tambin el establecimiento de mecanismos
trabajadoras. Los derechos fundamentales han pasado a ser
judiciales y administrativos que permitan la proteccin efec-
un lmite dentro de la relacin laboral, lo que ha llevado a
tiva de estos derechos. El INDH, en su Informe Anual 2011,
diversas modificaciones del Cdigo del Trabajo chileno, por
recalc este punto al sealar que el acceso a la justicia,
ejemplo, las modificaciones a su artculo 2, que establece
entendido como el derecho de toda persona a contar con
una clusula de igualdad y no discriminacin en la relacin
recursos eficaces de justicia bajo las garantas del debido
laboral o el artculo 5 que establece como lmite del em-
proceso, es uno de los derechos fundamentales sobre los
pleador las garantas constitucionales de sus trabajadores.
cuales se construye una sociedad democrtica. Esto princi-
Todo lo anterior se traduce en una prohibicin para el em-
palmente porque permite la convivencia pacfica entre las
pleador de llevar a cabo actos arbitrarios que vulneren no
personas, evitando la imposicin del ms fuerte y some-
solamente los derechos laborales de trabajadores y traba-
tiendo la decisin a un tribunal, que de forma objetiva e im-
jadoras, sino tambin todo otro derecho humano, lo que
parcial resuelve conflictos (Instituto Nacional de Derechos
constituye un avance en la materia.
Humanos, 2011, pg. 85).
En esta lnea, la Ley 20.087 publicada el 3 de enero de
A pesar de los avances de los ltimos veinte aos, desde
2006 que cre el procedimiento de tutela de derechos
una perspectiva de derechos humanos el acceso a la justicia
fundamentales, es un avance en materia de acceso a la jus-
sigue presentando desafos en Chile. Segn la Segunda En-
ticia para trabajadores y trabajadoras. Esta ley ha sido el
cuesta Nacional de Derechos Humanos (ENDH) realizada
comienzo de un proceso de modernizacin de la justicia
por el INDH, el 56% de las personas encuestadas opina que
del trabajo, marcando una nueva etapa en la resolucin de
el acceso a un juicio justo se protege algo, mientras que el
los conflictos laborales (Ministerio de Justicia, 2014, pg. 5).
29% opina que nada (Instituto Nacional de Derechos Hu-
Este procedimiento incorpora elementos para lograr una
manos, 2013). Asimismo, un 12% de las personas encuesta-
igualdad entre las partes. Como ha sealado el INDH, las
das respondi que el acceso a un juicio justo haba sido uno
desigualdades presentes en la sociedad no deben transfor-
de los derechos humanos que haban sentido pasado a llevar
marse en desigualdades en el juicio (Instituto Nacional de
en el ltimo ao. Esto no implica que no se perciba al Poder
Derechos Humanos, 2011, pg. 85 y 86). En este sentido, en
Judicial como un actor relevante en la proteccin judicial de
una sociedad donde el 74% de la poblacin est totalmente
los derechos humanos. Tanto es as, que en la misma ENDH
de acuerdo con que si se defienden los derechos laborales
un 28% de las personas encuestadas respondi que acudira
se puede perder el trabajo (Instituto Nacional de Derechos
al Poder Judicial si sus derechos humanos fueran pasados
Humanos, 2013), la existencia de una instancia judicial de
a llevar, ubicndola como la segunda institucin con mayor
estas caractersticas, con un sistema probatorio diferente y
211
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DERECHO AL TRABAJO Y TRIBUNALES LABORALES
con una garanta de indemnidad para las trabajadoras y tra-
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciacin
bajadores, es un avance.
de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la

determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil,
El presente apartado analiza los avances normativos del pro-
laboral, fiscal o de cualquier otro carcter. Asimismo, el acce-
cedimiento de tutela de derechos fundamentales, en especial
so a la justicia tambin incluye el acceso a un recurso sencillo
la ampliacin de la legitimacin activa (esto es, quienes pueden
y rpido para su proteccin judicial. As, el artculo 25 de la
presentar la tutela) no solo a la persona afectada, sino tambin
CADH establece, en su prrafo primero, que toda persona
a sindicatos y algunos rganos de la administracin del Estado;
tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier
la garanta de indemnidad que protege a los trabajadores y
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competen-
las trabajadoras de represalias producto de la presentacin
tes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fun-
de denuncias laborales administrativas o judiciales; la prueba
damentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la pre-
aliviada como estndar probatorio diferente a la regla general
sente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por
en materia de carga de la prueba; y el rol del Poder Judicial en
personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
la reparacin de la vulneracin de los derechos fundamentales.

Con posterioridad, se analizan datos generales sobre cul ha
En esta materia, la Corte IDH ha establecido que esta dispo-
sido el uso de este procedimiento desde su creacin. Especfi-
sicin sobre el derecho a un recurso efectivo ante los jueces
camente se analiza, desde los estndares de acceso a la justicia,
o tribunales nacionales competentes, constituye uno de los pi-
el porcentaje de ingresos de tutela a la justicia laboral y las for-
lares bsicos, no solo de la Convencin Americana [sobre De-
mas de trmino que han tenido estas acciones. Por ltimo, se
rechos Humanos], sino del propio Estado de Derecho en una
revisan algunos casos judicializados bajo este procedimiento,
sociedad democrtica1. De este modo, el sentido de la pro-
donde este ha significado una respuesta eficaz para la vulne-
teccin otorgada por el artculo 25 es la posibilidad real de ac-
racin de derechos fundamentales en la relacin laboral. En
ceder a un recurso judicial para que la autoridad competente y
este sentido, cabe tener presente que tal como se ver en los
capaz de emitir una decisin vinculante determine si ha habido
casos, este procedimiento, junto con proteger algunas mani-
o no una violacin a algn derecho que la persona que reclama
festaciones del derecho al trabajo como la libertad de trabajo
estima tener y que, en caso de ser efectiva la violacin, el recur-
y el derecho a la libre eleccin en materia laboral, es tambin
so sea til para restituir al interesado en el goce de su derecho
una instancia donde el trabajador o trabajadora puede alegar
y repararlo2. As entonces, es relevante que toda persona que
la proteccin judicial de derechos civiles y polticos.
sea titular de dicho derecho [a interponer un recurso sencillo y

rpido] debe tener la posibilidad real de interponerlo3. La misma Corte ha reiterado que estos recursos deben ser efectivos,
SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA Y
DERECHO AL TRABAJO
es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones

de los derechos contemplados en la Convencin [Americana
sobre Derechos Humanos]4. Asimismo, para la Corte es preocupante que este derecho sea ilusorio, esto es, cuando se
Analizar la aplicacin del procedimiento de tutela de dere-
demuestra su inutilidad en la prctica, el Poder Judicial carece
chos fundamentales a la luz de estndares internacionales de
de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o
derechos humanos implica, necesariamente, revisar en espe-
faltan los medios para ejecutar las decisiones que se dictan en
cial los estndares sobre acceso a la justicia y cmo estos se

relacionan con la exigibilidad de los derechos humanos en la
relacin laboral. Al respecto, el artculo 8 de la Convencin
1 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Pez vs.

Per, sentencia de 3 de noviembre de 1997, prrafo 82.
2 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castaeda Guzmn vs. Mxico, sentencia de 6 de agosto de 2008, prrafo 100.
3 Ibdem, prrafo 106.
4 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Bmaca Velsquez
vs. Guatemala, sentencia de 25 de noviembre de 2000, prrafo 191.
Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en su prrafo primero, establece que toda persona tiene derecho a ser
oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
212
ellos. A esto puede agregarse la denegacin de justicia, el retar-
El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de
do injustificado en la decisin y el impedimento del acceso del
Naciones Unidas ha sostenido la necesidad, en relacin con
presunto lesionado al recurso judicial5.
la obligacin de los Estados establecida en el prrafo 1 del
artculo 2 del PIDESC, de adoptar medidas para garantizar la
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
plena efectividad de los derechos en este reconocidos, entre
Polticos (PIDCP) establece, en el artculo 2 prrafo terce-
ellos, el derecho al trabajo (artculo 6), a condiciones de traba-
ro, que todo Estado debe garantizar que (a) toda persona
jo equitativas y satisfactorias (artculo 7) y a la sindicalizacin
cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente
y huelga (artculo 8). Esta obligacin incluye [l]a de ofrecer
Pacto [Internacional de Derechos Civiles y Polticos] hayan
recursos judiciales en lo que respecta a derechos que, de
sido violados podr interponer un recurso efectivo, aun
acuerdo con el sistema jurdico nacional, puedan considerarse
cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas
justiciables7. El mismo Comit, en su Observacin general
que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; (b)
N 18 referida al derecho al trabajo, seal que [t]oda perso-
La autoridad competente, judicial, administrativa o legisla-
na o grupo que sea vctima de una vulneracin del derecho al
tiva, o cualquiera otra autoridad competente prevista por
trabajo debe tener acceso a adecuados recursos judiciales o
el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de
de otra naturaleza en el plano nacional8.
toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las

posibilidades de recurso judicial; (c) Las autoridades com-
La Comisin IDH ha establecido que la tutela judicial efec-
petentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado
tiva exige que los Estados brinden mecanismos judiciales
procedente el recurso. Asimismo, el artculo 14 del PIDCP
idneos y efectivos para la proteccin de los derechos so-
establece que todas las personas son iguales ante los tri-
ciales, tanto en su dimensin individual como colectiva9. Por
bunales y cortes de justicia. Toda persona tendr derecho
lo mismo, es relevante que los procedimientos judiciales
a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por un
destinados a proteger los derechos sociales no presenten
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
condiciones u obstculos que le quiten efectividad para
por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin de ca-
cumplir con los fines para los que fueron previstos10. Estos
rcter penal formulada contra ella o para la determinacin
estndares son de gran importancia para la CIDH, espe-
de sus derechos u obligaciones de carcter civil. Para el
cialmente para proteger derechos sociales en el marco de
Comit de Derechos Humanos (el Comit) es relevante la
relaciones asimtricas de poder, ya que el reconocimiento
relacin del artculo 14 con los dems derechos estipulados
de derechos es tambin el reconocimiento de un campo
en el PIDCP, en particular el artculo 2. Para el Comit, el
de poder para sus titulares y en ese sentido, puede actuar
artculo 14 del Pacto desempea con frecuencia un impor-
como una forma de restablecer equilibrios en el marco de
tante papel en la aplicacin de las garantas ms sustantivas
situaciones sociales marcadamente desiguales11.
del Pacto que han de tenerse en cuenta en el contexto de
La tutela judicial efectiva es un derecho que el Estado debe
la determinacin de las acusaciones de carcter penal con-
respetar y garantizar tambin en la relacin laboral, donde
tra una persona, as como de sus derechos y obligaciones
no debe permitir que los empleadores privados violen los
de carcter civil. En trminos procesales, reviste inters la

relacin con el derecho a un recurso efectivo reconocido
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes,
1990, prrafo 5.
8 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N 18, El derecho al trabajo, 2005, prrafo 48.
9 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, El acceso a la justicia como garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales.
Estudio de los estndares fijados por el sistema interamericano de
derechos humanos, 2007, prrafo 27.
10 Ibdem.
en el prrafo 3 del artculo 2 del Pacto. En general, esta

disposicin debe respetarse en todos los casos en que se
haya violado cualquiera de las garantas del artculo 146.
5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ivcher Bronstein v.
Per, sentencia de 6 de febrero de 2001, prrafo 137.
6 Comit de Derechos Humanos, Observacin General 32: El derecho a
un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, aprobada en el 90 perodo de sesiones, 2007, prrafo 58.
213
derechos de los trabajadores, ni que la relacin contractual
El artculo 19 N 3 de la CPR asegura tambin a todas las
vulnere los estndares mnimos internacionales12. Asimis-
personas la igual proteccin de la ley en el ejercicio de
mo, la Corte IDH remarc que en las relaciones laborales
sus derechos. Asimismo, establece que nadie podr ser
los empleadores deben proteger y respetar los derechos de
juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que
los trabajadores, ya sea que esas relaciones se desarrollen
sealare la ley y que se halle establecido por esta con an-
en los sectores pblico o privado de las sociedades13. En
terioridad a la perpetracin del hecho. Finalmente, agrega
este sentido, la obligacin del Estado de respetar y garanti-
que toda sentencia de un rgano que ejerza jurisdiccin
zar los derechos laborales se fundamenta en una relacin
debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado.
desigual entre ambas partes y que, por lo tanto, protege al
Corresponder al legislador establecer siempre las garantas
trabajador como la parte ms vulnerable que es. De esta
de un procedimiento y una investigacin racionales y justos.
manera, los Estados deben velar por el estricto cumplimien-
Finalmente, la CPR en su artculo 20 establece el recurso
to de la normativa de carcter laboral que mejor proteja
de proteccin, el cual integra entre los derechos protegidos
a los trabajadores, independientemente de su nacionalidad,
el artculo 19 N 16 del mismo texto, solo en lo referente
origen social, tnico o racial, y de su condicin migratoria y,
a libertad de trabajo, el derecho a su libre eleccin y con-
por lo tanto, tienen la obligacin de tomar cuantas medidas
tratacin y otras materias tratadas en el inciso cuarto del
de orden administrativo, legislativo o judicial sean necesarias,
numeral, como que solo podrn prohibirse trabajos que se
para enmendar situaciones discriminatorias de jure y para
opongan a la moral, seguridad o salubridad pblicas o la
erradicar las prcticas discriminatorias realizadas por deter-
prohibicin de exigir alguna afiliacin a alguna organizacin
minado empleador o grupo de empleadores14-15.
para desarrollar una determinada actividad laboral. Justamente, sobre este recurso, el INDH seal en su Informe
NORMATIVA NACIONAL
Anual 2011 que se ha criticado que excluya de su tutela a
El artculo 6 de la Constitucin Poltica de la Repblica (CPR),
catlogo de derechos constitucionales en el artculo 19 re-
en su inciso segundo, establece que los preceptos de esta
conoce restringidamente estos derechos y, posteriormente,
Constitucin obligan tanto a los titulares o integrantes de
el artculo 20 protege solo algunos aspectos de los mismos.
dichos rganos [del Estado] como a toda persona, institu-
Al respecto se requiere un catlogo de derechos constitu-
cin o grupo. Este artculo es de relevancia en materia de
cionales que contemple estos derechos, como asimismo, la
tutela de derechos fundamentales, ya que el procedimiento
existencia de un recurso efectivo para su exigibilidad en los
es un mecanismo por medio del cual personas particulares
trminos del artculo 25 de la CADH (Instituto Nacional
(trabajadores y trabajadoras) pueden exigir determinados
de Derechos Humanos, 2011, pg. 94).
los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). El
derechos constitucionales que constituyen preceptos de la

CPR tal como refiere el artculo 6 respecto de otra persona particular (empleador). En otras palabras, es un ejemplo
de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales.
12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva

18/03. Condicin jurdica y derechos de los migrantes indocumentados, 17 de septiembre de 2003, prrafo 148.
15 Asimismo, el INDH valora que el Estado de Chile haya ratificado, en
abril de 2011, el Convenio 187 de la OIT sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo.
214
CUADRO 1.
ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO DE TUTELA
LABORAL 16
1.
Hecho o acto
60 das
2.
Demanda tutela
(trabajador)
4.
Contestacin
de la demanda
3.
Admisibilidad
Jueza puede de ocio

decretar la suspensin
del acto vulneratorio
ante casos graves
6.
Audiencia de
juicio
7.
Sentencia
denitiva
Si tribunal acoge,
establece medidas
reparatorias
Puede dictarse en
la misma audiencia
de juicio o hasta 10
das despus
3
5.
Audiencia
preparatoria
Se ofrece la prueba y
el juez/a ve opcin de
conciliacin, la que de
producirse termina
con el juicio
8.
Recurso
de nulidad
(art. 477 C)
Si se acoge, la Corte de apelaciones

puede, dependiendo de la causa de la
nulidad, dictar sentencia de reemplazo
o remitido a tribunal original para que
falle nuevamente (*)
* Excepcionalmente contra el fallo del recurso de nulidad puede interponerse el recurso de

Unicacin de jurisprudencia ante la Corte Suprema (art. 483 CT), solo si existieren distintas
interpretaciones sobre una misma materia en dos o ms sentencias judiciales rmes.
Fuente: elaboracin propia
En la prctica, diferentes especialistas consideran que este
de la Direccin del Trabajo18. Asimismo, para Csar Toledo,
recurso no ha sido eficaz en materia laboral17. Para lvaro
profesor de Derecho Laboral, el recurso de proteccin
Flores, juez del 2 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago,
ms bien se caracteriz por servir para limitar ejercicio de
la jurisprudencia que del mundo del trabajo se haba logra-
derechos fundamentales de los trabajadores19.
do en sede de proteccin, la ms eficaz era la de los em-
A nivel legal se encuentra la regulacin especfica para la
pleadores, logrando fallos que restringieran las potestades
tutela de derechos fundamentales en materia laboral. La Ley

20.087, que reform el Cdigo del Trabajo (CT) en el 2006,
16 Los artculos 485 y siguientes del CT ms que establecer un procedimiento especial, en realidad sujeta la tramitacin de la tutela a las
normas del procedimiento de aplicacin general (artculo 446 y siguientes CT), agregando determinadas normas procesales especiales
como la de la prueba aliviada.
17 Para efectos del presente apartado se realizaron 4 entrevistas a especialistas en materia de procedimiento de tutela de derechos fundamentales. Del Poder Judicial se entrevist a lvaro Flores, juez del
2 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago y Vicepresidente del
Instituto de Estudios Judiciales Hernn Correa De la Cerda, y a Paola Daz, jueza del 2 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. Del
mundo acadmico se entrevist a Csar Toledo, abogado, Mster de
Empleo, Relaciones Laborales y Dialogo Social en Europa, Universidad Castilla-La Mancha Albacete-Espaa, profesor de Derecho del
Trabajo en la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales
y Universidad Central, y a Jos Luis Ugarte, abogado, Doctor en Derecho, Universidad de Salamanca, Espaa y profesor de Derecho del
Trabajo, Universidad Diego Portales.
incorpor en el artculo 485 y siguientes el procedimiento

de tutela de derechos fundamentales. El artculo 485 establece su mbito de aplicacin, especificando que se aplicar
respecto de las cuestiones suscitadas en la relacin laboral
por aplicacin de normas laborales, que afecten los derechos fundamentales de los trabajadores. No obstante lo
anterior, el artculo restringe la aplicacin del procedimiento
18 Entrevista a lvaro Flores, Juez del Segundo Juzgado de Letras del
Trabajo de Santiago, realizada el 11 de agosto de 2014.
19 Entrevista a Csar Toledo, profesor de Derecho Laboral, Universidad
Central y Universidad Diego Portales, realizada el 9 de septiembre de
2014.
215
al siguiente listado de derechos: derecho a la vida y a la
resultado, implique una discriminacin, es contrario al dere-
integridad fsica y psquica de la persona cuando sea conse-
cho internacional de los derechos humanos. Justamente, el
cuencia directa de actos en la relacin laboral, el respeto y
Comit de Derechos Humanos, en su Observacin General
proteccin de la vida privada y a la honra de la persona y
N 18 sobre no discriminacin estableci que el trmino
su familia, la inviolabilidad de toda forma de comunicacin
discriminacin, tal como se emplea en el Pacto, debe en-
privada, la libertad de conciencia, la manifestacin de todas
tenderse referido a toda distincin, exclusin, restriccin o
las creencias y el ejercicio libre de todos los cultos, la liber-
preferencia que se basen en determinados motivos, como
tad de emitir opinin y la de informar sin censura previa,
la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin pol-
la libertad de trabajo y el derecho a la libre eleccin en
tica o de otra ndole, el origen nacional o social, la posicin
materia laboral.
econmica, el nacimiento o cualquier otra condicin social, y

que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar
Junto a lo anterior, el artculo tambin agrega que el pro-
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igual-
cedimiento es aplicable a actos discriminatorios segn la
dad, de los derechos humanos y libertades fundamentales
definicin del artculo 2 del CT20, el cual define actos de
de todas las personas21. En la prctica esto es relevante, ya
discriminacin como aquellas distinciones, exclusiones o
que en la relacin laboral existe un conjunto de prcticas
preferencias basadas en motivos de raza, color, sexo, edad,
no establecidas a priori con la intencin de discriminar, pero
estado civil, sindicalizacin, religin, opinin pblica, naciona-
que tienen un resultado discriminador y debieran ser igual-
lidad, ascendencia nacional u origen social, que tengan por
mente sancionadas y reparadas.
objeto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de

trato en el empleo y la ocupacin. El mismo artculo 2
Una segunda falencia es la redaccin cerrada sobre los cri-
establece que las relaciones laborales debern siempre fun-
terios sospechosos por los cuales se prohbe la discrimina-
darse en un trato compatible con la dignidad de la persona.
cin, lo cual puede provocar un escenario judicial donde

discriminaciones en la relacin laboral motivadas en factores
Desde los estndares internacionales de derechos humanos,
distintos de los ah mencionados como la orientacin se-
y en especial en materia de igualdad y no discriminacin,
xual o la identidad de gnero, que s estn reconocidos en
la definicin del artculo 2 sobre actos de discriminacin
normas legales como la Ley 20.609 que establece medidas
presenta dos falencias en su concepcin. En primer lugar,
contra la discriminacin queden sin proteccin judicial. La
define como actos de discriminacin solo a aquellos que
Corte IDH ha sido clara en que el listado de criterios sospe-
tienen por objeto un fin discriminatorio, es decir, integra
chosos por los cuales se prohbe discriminar no es taxativo,
un elemento subjetivo de intencionalidad discriminatoria, lo
sino que enunciativo en razn que los tratados internacio-
cual es ms restringido que el Derecho Internacional de
nales prohben, en general, la discriminacin por cualquier
los Derechos Humanos, donde las definiciones de diver-
otra condicin social. As, los criterios especficos en virtud
sos tratados se refieren a actos que, ya sea por objeto o
de los cuales est prohibido discriminar, segn el artculo
resultado, discriminen. Todo acto basado en un criterio que
1.1 de la Convencin Americana [sobre Derechos Huma-
no diga relacin con la idoneidad laboral (como son los
nos], no son un listado taxativo o limitativo sino meramente
denominados criterios sospechosos) y que, por objeto o
enunciativo. La redaccin de dicho artculo deja abiertos los

criterios con la inclusin del trmino otra condicin social
20 Todo el contenido del artculo 2 queda sujeto al procedimiento de

tutela de derechos fundamentales, salvo su inciso sexto que establece
que Por lo anterior [las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no
sern consideradas discriminacin] y sin perjuicio de otras disposiciones de este Cdigo, son actos de discriminacin las ofertas de trabajo
efectuadas por el empleador, directamente o a travs de un tercero y
por cualquier medio, que sealen como un requisito para postular a
ellas cualquiera de las condiciones referidas en el inciso cuarto [raza,
color, sexo, edad, estado civil, sindicacin, religin, opinin poltica,
nacionalidad, ascendencia nacional u origen social].
para incorporar as a otras categoras que no hubiesen sido

21 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 18: No Discriminacin, aprobada en el 37 perodo de sesiones, 1989, prrafo 7. La
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, en su artculo 1, define discriminacin ya sea
por objeto o resultado. En el mismo sentido, la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin
Racial, en su artculo 1.
216
explcitamente indicadas22. En todo caso, y considerando
judicial, la demanda de tutela debe ser presentada por un/a
la obligacin internacional de los Estados de adecuar su le-
abogado/a25. En la prctica, el artculo 489 crea dos di-
gislacin interna a los tratados internacionales que ha rati-
mensiones del procedimiento: una durante la vigencia de
ficado y se encuentran vigentes, los criterios sospechosos
la relacin laboral (con una legitimacin activa amplia) y
del artculo 2 del CT debieran ser entendidos de manera
otra con ocasin del despido (con una legitimacin activa
enunciativa23.
reducida exclusivamente a la persona despedida)26.
El procedimiento de tutela incluye tambin los actos de dis-
Del mismo modo, si la Inspeccin del Trabajo toma cono-
criminacin sealados en el inciso sptimo del artculo 2,
cimiento de alguna vulneracin de derechos fundamentales
el que establece que ningn empleador podr condicionar
en el ejercicio de sus competencias, debe denunciar los he-
la contratacin de trabajadores a la ausencia de obligacio-
chos al tribunal competente. La ley es clara al establecer que
nes de carcter econmico, financiero, bancario o comercial
la Inspeccin deber denunciar, lo que implica una obli-
que, conforme a la ley, puedan ser comunicados por los
gacin absoluta, no pudiendo estar sometida a la voluntad
responsables de registros o bancos de datos personales; ni
de la entidad si denuncia o no. Segn informacin de la DT,
exigir para dicho fin declaracin ni certificado alguno.
entre enero y julio de 2014 se han presentado 113 denuncias por tutela de derechos fundamentales, lo que es menor
El inciso tercero del artculo 485 establece que los derechos
proporcionalmente al 2013, donde en el mismo perodo la
protegidos por este procedimiento resultarn lesionados
DT haba presentado 142 denuncias. De las 113 presenta-
cuando el empleador limite su pleno ejercicio ya sea sin jus-
das, 71 de ellas son por materias relacionadas con sindicalis-
tificacin alguna, de forma arbitraria o desproporcionada, sin
mo, negociacin colectiva o huelga, 39 son por afectacin a
respeto al contenido esencial del derecho o por represalias
la vida, integridad psquica y fsica y a la honra y vida privada
ejercidas producto de la labor fiscalizadora de la Direccin
del trabajador/a y las tres restantes son por otros derechos
del Trabajo (DT) o por la presentacin de alguna accin
o afectacin de derechos fundamentales del artculo 19 de
judicial. Este ltimo punto en cuanto a las represalias es lo
la CPR en conjunto con materias sindicales27.
que se ha denominado garanta de indemnidad y constituye

un avance en materia de proteccin laboral para trabajadores y trabajadoras24.
25 El artculo 1 de la ley 18.120 que establece normas sobre comparecencia en juicio. seala que la primera presentacin de cada parte o
interesado en asuntos contenciosos o no contenciosos ante cualquier
tribunal de la Repblica, sea ordinario, arbitral o especial, deber ser
patrocinada por un abogado habilitado para el ejercicio de la profesin. En el mismo sentido, el artculo 434 del Cdigo del Trabajo.
La manera en que el Estado provee asistencia jurdica gratuita en esta
materia es por medio de las Oficinas de Defensa Laboral (ODL), dependientes orgnicamente de la Corporacin de Asistencia Judicial
(CAJ). La CAJ se estructura en cuatro oficinas regionales: Tarapac
(Con ODL en Arica, Iquique, Antofagasta y Calama); Valparaso (con
ODL en Chaaral, Vallenar, Ovalle, Valparaso, San Antonio, Quillota y
San Felipe); Metropolitana (con ODL en Santiago, San Miguel, Puente
Alto, San Bernardo y Talagante); y Biobo (con ODL en Chilln, Los
ngeles, Concepcin, Temuco, Angol, Puerto Montt, Osorno,
Castro, Valdivia, Coyhaique y Aysn). En la Regin de Magallanes y la
Antrtica chilena hay oficinas en Punta Arenas, Puerto Natales y Porvenir. Ver www.cajta.cl, www.cajval.cl, www.cajmetro.cl y www.
cajbiobio.cl.
26 Esta distincin es relevante para efectos del presente captulo, ya que
las conclusiones en algunos aspectos, como por ejemplo las formas
de trmino, varan si fue una tutela durante la relacin laboral o a
propsito del despido.
27 Direccin del Trabajo, Oficio N 3798, de 6 de octubre de 2014, en
respuesta al INDH. El anlisis es proporcional, ya que se sumaron
el total de demandas presentadas entre enero y julio de ambos aos
(2013 y 2014) para que las cifras fueran comparables.
En cuanto a la legitimacin activa, esto es, quienes son las

personas que pueden presentar una demanda de tutela
ante tribunales, la ley es amplia al establecer que puede
ser el mismo trabajador o trabajadora o cualquier organizacin sindical, invocando un derecho o inters legtimo.
El artculo 489 del CT restringe la legitimacin activa solamente al trabajador o trabajadora si la supuesta afectacin
del derecho fundamental es producto del despido. Al no
eximir la Ley 20.087 expresamente de la representacin
22 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Atala Rio y Nias v.
Chile, sentencia de 24 de febrero de 2012, prrafo 85.
23 Un caso donde el tribunal laboral aplica este razonamiento es analizado en este captulo, en el acpite de casos judicializados.
24 Solo a modo de ejemplo de la importancia de la garanta de indemnidad, de las 15 causas presentadas entre enero y julio de 2014 por la
Oficina de Defensa Laboral en la Regin Metropolitana, 10 son afectacin de la garanta de indemnidad, es decir, personas despedidas por
haber acudido a la Inspeccin del Trabajo o a tribunales denunciando
afectacin de sus condiciones laborales.
217
Asimismo, mientras en las regiones Metropolitana, Biobo
En materia probatoria, el procedimiento presenta una re-
y Tarapac fue donde ms denuncias se presentaron entre
gulacin distinta a la norma general del derecho procesal
enero y julio de 2014 (24, 12 y 11 respectivamente), fue en
chileno donde la carga de la prueba recae totalmente en
las regiones de Arica y Parinacota (ninguna demanda), Aysn
quien demanda. El artculo 493 seala que cuando de los
(1 demanda) y Tarapac y La Araucana (2 demandas en
antecedentes aportados por la parte denunciante resulten
cada una), donde menos tutelas de derechos fundamentales
indicios suficientes de que se ha producido la vulneracin
se presentaron28.
de derechos fundamentales, corresponder al denunciado explicar los fundamentos de las medidas adoptadas y
El rol de la DT ha sido objeto de crticas. Para el juez lvaro
de su proporcionalidad. De este modo, se configura una
Flores hay una inhibicin de los rganos del ejecutivo en la
prueba aliviada o rebaja de prueba consistente en que
presentacin de tutela. [P]uedo decirlo con todas sus pala-
si quien demanda presenta indicios suficientes de que se
bras, mi hiptesis es que aplica un principio de oportunidad
ha producido la vulneracin de derechos fundamentales,
impropio, decide qu judicializa, pero no tiene potestad dis-
quien ha sido demandado debe explicar los fundamen-
crecional para decidir29. Por su parte, para Jos Luis Ugarte,
tos de las medidas adoptadas y su proporcionalidad. Se
ya est en la cultura, en la inercia de la Direccin del Traba-
ha descartado que esto sea una inversin en la carga de
jo, que solo se judicializan casos ganables30.
la prueba, sino que hay una alteracin del objeto de la
Por ltimo, en materia de legitimacin activa, se debe des-
prueba, [e]n que la vctima o denunciante no est com-
tacar que la Corte Suprema, en una sentencia de abril de
pletamente liberado de prueba: debe acreditar al menos
2014, resolvi que la tutela laboral es aplicable a las re-
la existencia de indicios suficientes de la existencia de la
laciones laborales en que el Estado es empleador, aunque
conducta lesiva, para que en ese caso, y solo en ese caso,
estas estn regidas por el Estatuto Administrativo y no por
se traslade al demandado el deber de probar que su con-
el Cdigo del Trabajo. Para la Corte Suprema el Estado, en
ducta se debi a motivos objetivos y razonables (Ugarte,
cuanto empleador, ha de cumplir con el deber de asegu-
2007, pg. 64). De esta manera, el procedimiento busca
rar el pleno respeto de los derechos fundamentales de que
garantizar la igualdad de armas procesales entre las dos
tambin son titulares los funcionarios que trabajan en la Ad-
partes del juicio, lo que constituye un avance y se ajusta a
ministracin del Estado31. Agreg la Corte que atendida
los criterios propios del derecho del trabajo.
la entidad y naturaleza de los derechos que por esta va se
Acorde a las entrevistas realizadas por el INDH, se puede
pretenden proteger, los que [] deben considerarse invio-
observar que hay una falencia en cuanto a cul es el estn-
lables en cualquier circunstancia, no existe una razn jurdi-
dar de prueba para satisfacer los indicios suficientes. Para
ca valedera para excluir de su aplicacin a toda una catego-
el juez Flores, el dficit ms fuerte es el manejar de manera
ra de trabajadores, como son los funcionarios pblicos32.
menos cautelosa la prueba por indicio. Como los jueces venimos formados de una lgica de exigir prueba fuerte para
establecer hechos en el proceso, la prueba indiciaria es una
28 Direccin del Trabajo, Oficio N 3798, de 6 de octubre de 2014, en

respuesta al INDH.
30 Entrevista a Jos Luis Ugarte, profesor Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, realizada el 1 de septiembre de 2014.
31 Corte Suprema, recurso de unificacin de jurisprudencia, Rol
10.972-2013, sentencia del 30 de abril de 2014, considerando 13. Es
relevante asimismo que la decisin de la Corte haya sido a propsito
de un recurso de unificacin de jurisprudencia, ya que mediante este
recurso la Corte, ante interpretaciones contradictorias, resuelve estableciendo cul es la interpretacin adecuada conforme a derecho (ver
cuadro 1).
32 Corte Suprema, recurso de unificacin de jurisprudencia, Rol
10.972-2013, sentencia del 30 de abril de 2014, considerando 16.
rebaja de la carga probatoria. De lo que me ha tocado ver

y analizar en cursos es que hay suficientes indicios pero los
jueces hacen un salto de razonamiento a decir que no son
suficientes, y ah la tcnica est siendo entre comillas traicionada o no asumida bien33. Paola Daz, jueza del Segundo
Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, no cree que haya
un estndar de prueba en esta materia. Daz opina que la
218
evolucin jurisprudencial cuesta mucho y no la vamos a
Si bien los Tribunales de Cobranza Laboral y Previsional no
tener hasta varios aos ms porque uno no conoce mucho
son estudiados en este apartado, se debe considerar que
los fallos de sus colegas en general34. Agrega que he visto
acorde a la informacin del Ministerio de Justicia, estos tri-
sentencias que dicen que no hay indicios suficientes y eso
bunales concentran la mayora de los ingresos de causas en
est mal porque uno tiene que hacerse cargo de los indicios
materia laboral. En 2012, de las 300.897 causas que ingre-
y analizar la justificacin y si no te quedas con los indicios.
saron a la justicia laboral, 255.297 de ellas (84,8%) ingresa-
[N]o me sorprendera ver un fallo que no tomara en cuenta
ron especficamente a los tribunales de Cobranza Laboral y
la prueba indiciaria, creo que he visto varios, y desde ese
Previsional. Dentro de estas ltimas, la Regin Metropolitana
punto de vista creo que es falta de formacin [de los jueces
concentra la mayora de los ingresos con 129.393 causas,
y juezas]35.
correspondiente al 50,7% (Ministerio de Justicia, 2014,

pg. 9 y 10).
Finalmente, el artculo 495 establece que, en caso de verificarse la vulneracin, el juez o la jueza debe ordenar el
cese del actuar vulneratorio de derechos fundamentales, las
EL USO DEL PROCEDIMIENTO

DE TUTELA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES
medidas reparatorias a ser ejecutadas por la parte condenada (incluyendo una indemnizacin monetaria) y las multas
si corresponden. Este artculo sita al juez o jueza en una
situacin activa, ya que debe evaluar, acorde a las caractersticas del caso, diversas medidas de reparacin del dere-
TOTAL ANUAL DE TUTELAS
cho fundamental lesionado. Esto, segn la jueza Daz, plantea
Tras seis aos desde la entrada en vigencia del procedimien-
nuevos desafos principalmente en la Regin Metropolitana,
to de tutela de derechos fundamentales38, es relevante co-
ya que tenemos la cobranza y ejecucin separada de lo
nocer las cifras generales sobre la aplicabilidad de este para
declarativo. Este tribunal llega solo hasta el fallo, despus
analizar cul ha sido el acceso a la justicia para trabajadores
se va a un tribunal distinto que es de ejecucin. [M]uchas
y trabajadoras en el resguardo de sus derechos39. Segn el
veces, sobre todo en los casos de tutela, falta sintona entre
Ministerio de Justicia, en el ao 2012 ingresaron 300.897
los dos tribunales porque al juez que le lleg est acos-
causas en materia laboral40. La mayora de esos ingresos co-
tumbrado a ejecutar obligaciones de dar, de pagar sumas
rresponden a cobranza laboral y previsional (84,8%), mien-
de dinero. [C]uando son cosas de tutela se pone ms ex-
tras que 15,2% de ellas correspondientes a 45.600 ingre-
quisito: declaracin, disculpas pblicas, capacitaciones, para
sos son causas laborales41 propiamente tal (Ministerio de
ellos les estorba este tipo de sentencias y no saben mucho
Justicia, 2014, pg. 9). De estas ltimas, el procedimiento de
que hacer y tampoco el cdigo es claro, no te da muchas

herramientas como para enfrentar ese tipo de sentencias y
darles eficacia36-37.
38 Si bien la ley se public en enero de 2006, el artculo 1 transitorio de

la misma fij un perodo de vacancia legal gradual para su vigencia,
comenzando a regir en las primeras regiones en marzo de 2008 y
concluyendo su inicio en octubre de 2009 en la totalidad del pas.
39 El procedimiento de tutela de derechos fundamentales es uno de los
distintos procedimientos existentes en materia de justicia laboral. Los
otros procedimientos son: Cobranza laboral y previsional, de aplicacin general, monitorio y reclamo.
40 En la pgina web del Ministerio de Justicia estn disponibles los Anuarios Estadsticos hasta el ao 2012. El INDH, mediante oficio N 238
de 31 de julio de 2014, solicit al Ministerio de Justicia el Anuario
Estadstico de Justicia Laboral correspondiente al ao 2013, pero mediante oficio N 7552, de 8 de septiembre de 2014, dicho Ministerio
respondi que el Anuario estaba an en proceso de elaboracin.
41 Por causas laborales se entiende el procedimiento de aplicacin general, monitorio, reclamo y el procedimiento de tutela de derechos
fundamentales.
34 Entrevista a Paola Daz, Jueza del Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, realizada el 5 de septiembre de 2014.
35 Ibdem.
36 Ibdem.
37 El Cdigo Civil distingue entre obligaciones de dar, hacer y no hacer.
Las obligaciones de dar estn definidas en el artculo 1548 del cdigo
como aquellas que contienen la de entregar la cosa; y si esta es una
especie o cuerpo cierto, contiene adems la de conservarlo hasta la
entrega. La entrega de la cosa, en materia de justicia laboral, consiste
principalmente en entregar la suma de dinero a quien el tribunal determin que se le pagara.
219
aplicacin general y monitorio42 concentran la mayora de
nivel, agregando que cuando me refiero a sindicalizacin,
los ingresos (48,4% y 39% respectivamente). Por su parte,
me refiero no solo al nmero de sindicatos, sino al revs, a
el procedimiento de tutela de derechos fundamentales con-
la fortaleza de los sindicatos. [T]enemos mucho sindicato y
centr el 7,1% de las causas laborales ingresadas el 2012,
mucho sindicato dbil44. Sobre este punto, el INDH plante
esto es, 3.237 ingresos (Ministerio de Justicia, 2014, pg. 10).
en su Informe Anual 2011 que la experiencia muestra que
Esta cifra implica un aumento respecto del ao 2011, donde
lo ms efectivo en trminos de prevenir y resolver con-
el total de ingresos de causas por procedimiento de tutela
flictos y discrepancias as como de garantizar los derechos
fue de un 6,9% correspondiente a 2.855 ingresos (Ministe-
laborales, es fomentar los sindicatos entregndoles fuertes
rio de Justicia, 2013, pg. 10).
herramientas de negociacin, constituyndose estos en el

primer fiscalizador del respeto a los derechos laborales
En el 2012, el porcentaje de ingresos por las Oficinas de
Defensa Laboral (ODL) son menores al promedio antes
Al respecto, el Programa de Gobierno de la Presidenta plan-
sealado. De las 24.540 acciones de tutela presentadas por
tea for talecer sindicatos y realizar un conjunto de modi-
las ODL en el pas, el 0,9% de ellas, es decir, 220 acciones,
ficaciones a la negociacin colectiva (Gobierno de Chile,
fueron en materia de tutela de derechos fundamentales
pg. 92), las que segn la Ministra Javiera Blanco, seran pre-
(Ministerio de Justicia, 2014, pg. 82 y ss). Es en las regiones
sentadas al Congreso antes de fin de ao.
de Arica y Parinacota, Antofagasta y Coquimbo donde menos acciones de tutela se presentaron en el mismo perodo
Por otra parte, es relevante distinguir entre la accin de
(0, 0,5 y 0,3% respectivamente) (Ministerio de Justicia, 2014,
tutela presentada durante la relacin laboral y la accin de
pg. 82 y ss), mientras que en las regiones de Aysn del
tutela presentada por motivo del despido del trabajador o
General Carlos Ibez del Campo, Biobo y Tarapac fue
trabajadora. Si bien en el Anuario de Justicia Laboral que ela-
donde ms acciones se presentaron (1,8, 1,7 y 1,3% respec-
bora el Ministerio de Justicia no registra informacin sobre
tivamente) (Ministerio de Justicia, 2014, pg. 86 y ss).
cuntas de las acciones de tutela corresponden a cada una,

las personas entrevistadas coincidieron en que la mayora
Sobre estas cifras, los especialistas entrevistados por el
de las acciones son presentadas por razn del despido. En
INDH mostraron cautela. Por una parte, tanto los profe-
este sentido, Daz seal que hay que partir de la base que
sores Jos Luis Ugarte y Csar Toledo como la jueza Paola
nosotros somos prcticamente tribunales de despido. No
Daz, fueron de la opinin de que no necesariamente el
vemos muchas situaciones que ocurran durante la vigencia
7,1% de ingresos de tutela implica una cifra baja. Para Toledo
de la relacin laboral. [V]emos cuando la relacin laboral ya
ms que la cantidad me importa el tema de la calidad de
est muerta y eso es un problema que tambin quizs le po-
esas tutelas, porque la tutela tiene una particularidad por-
dramos atribuir a la falta de conciencia de los trabajadores
que puede llegar a tener un efecto multiplicador la sentencia
o la falta de fuerza de los sindicatos, porque el trabajador
a travs de las medidas reparatorias. Puedes tener un solo
no se siente empoderado de poder iniciar una accin con
caso y que te genera un cambio conductual, [es decir,] una
su relacin laboral vigente, se siente muy atemorizado45,
empresa que te diga que desde ahora en adelante cambia
agregando que durante la relacin laboral la sentencia pre-
la cultura43. Ugarte seal que no tiene un juicio espe-
senta ciertas ventajas porque ah t evitas que siga pasando
cialmente negativo de esto. [E]l punto es que mientras no
con los restantes trabajadores o con la misma persona, pero
se mejoren los actores sindicales esa cifra va a estar en ese
aqu [en el caso de tutela por despido] como la relacin ya

est extinta lo que quiere el trabajador rpidamente es su
42 El procedimiento de aplicacin general es aquel pertinente de utilizar en todas aquellas materias laborales que no estn destinadas a ser
tratadas en procedimientos especficos. El procedimiento monitorio,
por su parte, se aplica para las contiendas cuya cuanta sea igual o
superior a diez ingresos mnimos mensuales (artculo 496 del CT).
Central y Universidad Diego Portales, realizada el 09 de septiembre
de 2014.
44 Entrevista a Jos Luis Ugarte, profesor Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, entrevista realizada el 1 de septiembre de 2014.
45 Entrevista a Paola Daz, Jueza del Segundo Juzgado de Letras del
Trabajo de Santiago, realizada el 5 de septiembre de 2014.
220
dinero y dar vuelta la pgina46. Para el juez Flores, la cifra
procesos de compra pblica (Chile compra) y, por tanto,
total de tutelas no va a subir ms porque el pan de cada
de contratar con la administracin del Estado, a quienes al
da es el despido comn y corriente. En rigor no debiese
momento de la presentacin de la oferta, de la formulacin
extraarse mucho, porque [al igual que el recurso de] pro-
de la propuesta o de la suscripcin de la convencin, segn
teccin, debiera siempre conceptualizarse como un recurso
se trate de licitaciones pblicas, privadas o contratacin di-
extraordinario. Todo podra tener un olfatillo a tutela, pero
recta, hayan sido condenados por prcticas antisindicales o
necesariamente debe haber vulneracin de un derecho47.
infraccin a los derechos fundamentales del trabajador, den-
A modo de ejemplo, y sin constituir una muestra represen-
tro de los anteriores dos aos. No obstante, esta sancin
tativa, de las 15 causas por tutela de derechos fundamen-
solo es til respecto de las empresas a las que les intere-
tales presentadas por la ODL en la Regin Metropolitana,
sa contratar con el Estado. Para Ugarte, muchas empresas
entre enero y julio de 2014, ninguna de ellas corresponda
prefieren las conciliaciones para evitar la sancin que, a esta
a una tutela durante la relacin laboral48. Al respecto Toledo
altura se ha mostrado como la ms eficaz de todas, de salir
seal que el trabajador no te va a demandar durante la
del registro de las empresas con contratos con el Estado. [L]
relacin laboral, eso es extrasimo, probablemente va a ser
os sindicatos logran a travs de esa va indirecta posiciones
el anticipo de tu despido49.
de poder que no tienen por s mismos y las empresas estn

dispuestas a negociar cosas que no estaran dispuestas para
FORMAS DE TRMINO DE LA TUTELA
evitar salir del registro50. La conciliacin en estos casos evita

que la empresa quede inhabilitada, ya que si bien el CT le da
Esta concentracin de las tutelas a causa del despido del
al acta de conciliacin los efectos de una sentencia ejecuto-
trabajador o trabajadora es lo que explicara tambin las
riada51, no constituye una sentencia propiamente tal donde
formas de trmino del procedimiento de tutela. En el 2012,
el juez o la jueza decida el conflicto de fondo (la vulneracin
49,3% de las acciones de tutela presentadas en tribunales
de derechos fundamentales), sino que es un acta donde las
terminaron mediante conciliacin, mientras que un 26,2%
partes del juicio de tutela (empleador y trabajador) llegan a
por medio de una sentencia (Ministerio de Justicia, 2014,
un acuerdo indemnizatorio monetario, la forma de pago de
pg. 14).
ese monto y la causal legal sobre la cual ponen trmino a
Uno de los incentivos para poner trmino mediante la con-
la relacin laboral. Ejemplo de lo anterior son las 15 causas
ciliacin, es evitar quedar en el registro de empresas que no
judiciales por tutela presentadas por la ODL en la Regin
pueden participar de los procesos de compra pblica. La
Metropolitana entre enero y julio de 2014. En 14 de ellas
Ley 19.886 sobre contratos administrativos de suministro
el trmino del proceso fue una conciliacin entre las partes
y prestacin de servicios, en su artculo 4, excluye de los
donde la parte demandada (empleador) expresamente no

reconoce ninguno de los hechos expuestos en la denuncia
y ofrece un monto de dinero con el solo efecto de poner
46 Entrevista a Paola Daz, Jueza del Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, realizada el 5 de septiembre de 2014.
48 Oficina de Defensa Laboral, Memo N 0845-2014, dirigido a la Corporacin de Asistencia Judicial, a propsito del oficio N 243 enviado por
el INDH a la CAJ solicitando informacin respecto de tutelas de derechos fundamentales. Las causas son: del 1er Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago (T-54-2014, T-168-2014 y T-267-2014), del 2 Juzgado
de Letras del Trabajo de Santiago (T-8-2014, T-23-2014, T-24-2014,
T-121-2014, T-122-2014, T-177-2014 y T-262-2014), Juzgado de Letras del Trabajo de San Bernardo (T-16-2014, T-25-2014 y T-30-2014),
2 Juzgado de Letras del Trabajo de Talagante (T-5-2014) y Juzgado de
Letras del Trabajo de Puente Alto (T-12.2014). Informacin enviada
por correo electrnico al INDH el 29 de agosto de 2014.
Central y Universidad Diego Portales, realizada el 9 de septiembre de
2014.
trmino al juicio52. De estas 14, en un acta el tribunal hace

referencia a la posible violacin de derechos fundamentales,
50 Entrevista a Jos Luis Ugarte, profesor Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, realizada el 1 de septiembre de 2014.
51 Seala el CT en su artculo 453 N 2, inciso segundo: Producida la
conciliacin, sea esta total o parcial, deber dejarse constancia de ella
en el acta respectiva, la que suscribirn el juez y las partes, estimndose lo conciliado como sentencia ejecutoriada para todos los efectos
legales.
52 Ver pie de pgina 48. Todas las causas ah mencionadas terminan mediante esta frmula, a excepcin de la causa T-16-2014 del Juzgado de
Letras del Trabajo de San Bernardo que concluy mediante sentencia.
221
CASOS JUDICIALIZADOS
EN MATERIA DE TUTELA DE
DERECHOS FUNDAMENTALES
descartndola53. En regiones, las formas de trmino de las

causas de tutela presentadas por las respectivas ODL muestran, en general, la misma suerte procesal, concluyendo en
va conciliatoria54.
Algunos casos decididos por Juzgados de Letras del Trabajo
Desde una perspectiva de derechos humanos, el porcenta-
desde la entrada en vigencia del procedimiento de tutela de
je mayoritario de trminos mediante conciliacin debe ser
derechos fundamentales son interesantes de ser analizados.
analizado. Si bien se entiende la utilidad de la conciliacin
La eleccin de estos casos corresponde a diversos factores,
como instancia que permite una economa procesal o que
entre ellos, los que han tenido un impacto pblico en la so-
beneficia a la empresa para no estar inhabilitada de cele-
ciedad, sentencias que analizan la vulneracin de derechos
brar contratos con el Estado, preocupa al INDH la posibi-
civiles y polticos al interior de la relacin laboral y casos que
lidad de que la va conciliatoria pudiera ser utilizada como
han sido destacados por las personas especialistas entrevis-
una manera de evitar responsabilidades en el respeto a los
tadas, entre ellas jueces de la Repblica55. A nivel general
derechos fundamentales de trabajadores y trabajadoras.
cabe destacar que son sentencias a propsito de tutelas
Los Estados tienen la obligacin de proteger los derechos
presentadas durante la relacin laboral y por motivo del
humanos, es decir, investigar las denuncias, sancionar en
despido del trabajador o trabajadora. Asimismo, hay casos
caso de corroborarse y reparar a la vctima de la vulne-
presentados de manera individual por el trabajador o tra-
racin. Consecuentemente, una conciliacin en la cual la
bajadora, como tambin casos presentados por la Direccin
parte demandada en este caso el empleador no reco-
del Trabajo u organizaciones sindicales.
noce ningn hecho de los que configuraran la violacin de

los derechos fundamentales del trabajador o trabajadora,
a. Caso paales
y por tanto no se determina su responsabilidad en dicha
El sindicato de trabajadores de la empresa Express Santiago
violacin, podra no ser un instrumento efectivo por medio
Uno S.A. present en abril de 2010 una tutela de derechos
del cual el Estado sanciona la vulneracin del derecho ni
fundamentales en contra de dicha empresa por un conjunto
tampoco es capaz de reparar ntegramente a la persona
de prcticas del empleador que, a juicio del sindicato, atenta-
afectada. En este sentido, la admisin de compensaciones
ban contra la dignidad en el trabajo y afectaban la integridad
pecuniarias puramente particulares o las medidas de re-
fsica y psquica de las personas. Por ello solicit el cese de
paracin que no remedian los contextos generales vulne-
las prcticas denunciadas, establecer medidas de reparacin
ratorios de derechos, puede conllevar incumplimiento del
as como las indemnizaciones que correspondiesen. Entre
deber de garantizar derechos.
las prcticas denunciadas por el sindicato se alegaba una

campaa del terror por parte de los jefes de paradero que
obligaban a los choferes a trabajar ms de 7,5 horas diarias
bajo amenaza de despido y presiones por medio de la radio
53 Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Talagante, Rol T-5-2014. En

el acta el tribunal seala que en atencin que de la relacin efectuada
de la demanda no se aprecian en forma manifiesta una vulneracin de
derechos constitucionales, es que se tiene por aprobado el presente
avenimiento.
54 A agosto de 2014, en la Regin de Valparaso, las causas de tutela
presentadas por las ODL presentaban un 65% de trmino por conciliacin. En Rancagua, el 86% haba terminado por esta va, mientras
que en la Regin del Maule, era el 63,3%. En la Regin de Magallanes, en el mismo perodo, el 40% concluy conciliatoriamente.
Si bien en la ciudad de Temuco el 100% de las causas ha terminado
por conciliacin y en la Regin de Los Ros el 92,6%, la informacin
proporcionada por el Ministerio de Justicia seala que dichos porcentajes corresponden al 2014, pero no especifica el perodo exacto (qu
tramo de meses). Ministerio de Justicia, Oficio N 8176, de 26 de
septiembre de 2014.
del bus para que se apuraran bajo amenaza de amonestacin. Alegaban tambin maltrato verbal, ausencia de horario
de colacin y ser obligados a manejar largos trayectos usando paales para que orinaran en ellos. La empresa neg en
su oportunidad todas estas acusaciones.
55 Por ser la primera vez que se analiza este tema en un Informe Anual,
los hechos que originan los casos no corresponden necesariamente al
perodo de anlisis del presente Informe Anual. Asimismo, el anlisis
corresponde solo a sentencias de primera instancia.
222
El 2 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago lleg a la
compaeros, que se encuentren en similares condiciones,
conviccin de que orinar en los buses, en botellas ad hoc y
no pudiendo ser un eje de distincin negativa el credo que
el uso de paales para adultos eran conductas probadas en
profesa aquel, como ha ocurrido en el caso58. Para el tribu-
el caso. Sobre la misma concluy que no se requiere de-
nal, los insultos y hostigamientos produjeron en la trabaja-
mostracin mdica para concluir la forma cmo la realidad
dora un menoscabo a su integridad psquica y el respeto y
descrita es capaz de lacerar la integridad psquica individual
proteccin a la honra consagrados en el artculo 19 N 1
afectando a un colectivo laboral objeto de una organiza-
y 4 [de la CPR], lo primero por cuanto sufri una depresin
cin de trabajo que no hace miramientos a su condicin de
mayor y vio disminuir paulatinamente sus competencias en
personas y subordina las exigencias del servicio a criterios
el trabajo y lo segundo al tratrsele inadecuadamente y ser
de eficiencia, olvidando que el trabajo humano no es una
objeto de burlas por sus jefes y comentarios de sus pares,
mercanca y que la persona no puede ser tratada como
solo por el hecho de profesar una religin poco comn59.
tal y avasallarse su dignidad, ponindosela en condiciones
Al constituir un caso de tutela durante la relacin laboral,
tales en que carece de la libertad mnima para hacer en
el tribunal decret un conjunto de medidas reparatorias
condiciones de privacidad sus necesidades fisiolgicas, por
que deben ser destacadas positivamente, con el objeto de
una parte y privrsele del reposo indispensable para recu-
que no siguieran los malos tratos hacia la trabajadora, y con
perar las fuerzas invertidas en el trabajo56. Asimismo, para
el propsito de evitar que ningn trabajador o trabajado-
el tribunal, esta situacin no encuentra justificacin alguna,
ra volviera a pasar por algo similar. El tribunal orden que
desde que no puede invocarse ninguna razn productiva o
la trabajadora de religin musulmana fuera asignada a otra
de eficiencia econmica que sacrifique derechos esenciales
jefatura, que quienes cumplan roles de jefatura y hostiga-
que el orden constitucional ha salvaguardado y reconocido
ron a la trabajadora no volvieran a asumir dichas posiciones
con mxima jerarqua57.
dentro de la empresa y que fueran trasladados a una unidad
El tribunal conden a la empresa por haber vulnerado la
distinta de aquella donde se desempeaba la trabajadora
dignidad, libertad e integridad psquica de los socios del sin-
discriminada. Ms importante an, el tribunal orden una
dicato de trabajadores, ordenando el cese inmediato en la
capacitacin no inferior a seis horas cronolgicas para todos
conducta lesiva y la modificacin a los reglamentos internos
los trabajadores y trabajadoras de la empresa para desarro-
de la empresa en esta materia.
llar competencias referidas a un trato adecuado y respetuoso entre pares y subordinados en la empresa.
b. Discriminacin por religin

Conociendo de una denuncia por discriminacin por moti-
c. Discriminacin por discapacidad
vos religiosos, el juez resolvi que los hostigamientos, des-
Los hechos del caso son de diciembre de 2010, cuando una
igualdad en el goce de descansos, insultos tanto por una
mujer trabajadora de la empresa ISS Servicios Generales es
supervisora como por compaeros de trabajo sufridos por
asignada para labores de aseo en la Red Televisiva Megavi-
una trabajadora de religin musulmana, y el menosprecio de
sin S.A. Al llegar a su primer da de trabajo, la supervisora
sus reclamos ante las jefaturas, constituan discriminacin.
de la empresa ve que usa muletas y le dice que por la naturaleza de las funciones en el canal, donde deba subir y bajar
El 1er Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago resolvi
pisos, no poda desempearse all, pese a que la trabajadora
condenar a la empresa por violacin de la proteccin de
explic que las muletas eran para trasladarse, pero que no
la dignidad de la trabajadora, fundado en la no diferencia-
las necesitaba para el trabajo por lo que no era un obstcu-
cin arbitraria e injusta de aquel en el trato al interior de
lo. La trabajadora volvi a la oficina de reclutamiento de
la empresa, teniendo derecho a un tratamiento igual de sus

56 2 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, Rol T-86-2010, 18 de
agosto de 2010, considerando 11.
58 1er Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, Rol T-38-2010, 26 de

abril de 2010, considerando 17.
223
ISS Servicios Generales, donde segn relata, fue tratada de
d. Afectacin de la libertad de expresin
mentirosa por no informarles que viva con una discapaci-
La denuncia de tutela de derechos fundamentales presen-
dad y que le pidieron copia del contrato. La empresa por su
tada en febrero de 2012 se origin en este caso en contra
parte aleg que no poda haber un acto de discriminacin,
de la empresa Conservas y Congelados de Puerto Montt
ya que el artculo 2 del CT no integra la discapacidad como
S.A. En ella un grupo de trabajadoras que trabajaban como
un criterio sospechoso de discriminacin.
operarias haban comunicado al supervisor el estado de
Para el tribunal, en su sentencia de mayo de 2011, la em-
descomposicin de determinadas materias primas que eran
presa ISS Servicios Generales obr sobre un prejuicio,
limpiadas y procesadas. Al no recibir una respuesta satisfac-
que dice relacin con concluir que la actora [empleada] no
toria por parte de la supervisin, las operarias decidieron
poda cumplir ninguna funcin para la que fue contratada
denunciar esta situacin a los medios de comunicacin, por
por la circunstancia de contar con un par de muletas de
lo que enviaron una grabacin realizada con un telfono
apoyo . En cuanto a si la discapacidad es un criterio sos-
mvil a la Red Televisiva Megavisin, la que emiti en su
pechoso en materia de no discriminacin, el tribunal razo-
noticiero el video junto con declaraciones de las operarias,
n que si bien el artculo 2 del Cdigo del Trabajo seala
cuyas caras fueron tapadas para resguardar su seguridad. No
de modo enunciativo algunos motivos de discriminacin,
obstante lo anterior, fueron reconocidas por la empresa y se
donde expresamente no se enumera la discapacidad, la
les pidi que firmaran una carta desmintiendo lo sealado
referencia en opinin de esta sentenciadora no es taxativa
en el noticiero. Dos das despus, una de las operarias fue
ya que la discriminacin se especifica como toda infraccin
despedida en virtud del artculo 160 N 1 literales a y d del
del principio general de igualdad . Esta interpretacin
CT (falta de probidad del trabajador e injurias proferidas
est en armona con lo ya establecido por la Corte IDH
por el trabajador al empleador) y artculo 160 N 7 del
en el caso Atala Riffo e hijas, donde seal que los crite-
mismo cdigo (incumplimiento grave de las obligaciones del
rios sospechosos no son limitativos ni taxativos. Asimismo,
contrato laboral).
60
61
el tribunal concluy que el resultado de la decisin de la
El Juzgado de Letras del Trabajo de Puerto Montt estableci
demandada principal [ISS Servicios Generales] de no per-
que la empresa haba vulnerado el derecho a la libertad de
mitirle a la actora ejecutar el contrato de trabajo porque la
expresin de la operaria. Para el tribunal la actora ejerci
misma se present a las labores con muletas dada su dis-
su derecho a la libertad de expresin en forma legtima63
capacidad que es un hecho no controvertido tuvo como
y el despido de la actora se vislumbra como un acto de
resultado la afectacin de la igualdad de oportunidades e
represalia por haber ejercido en forma legtima su derecho
inclusin social de personas con discapacidad62. Aqu el
a la libertad de expresin64. De este modo, se tiene por
tribunal nuevamente razona a la luz de los estndares in-
establecido que el ejercicio de las facultades que la ley le re-
ternacionales de derechos humanos, ya que concluye que
conoce en su calidad de empleadora, limit el pleno ejerci-
la discriminacin es un resultado y no necesariamente el
cio por parte de la demandante de su derecho a la libertad
objeto buscado de la medida. Esto es importante, ya que,
de expresin, sin justificacin suficiente65.
como se mencion anteriormente, el artculo 2 del CT

solo hace referencia al objeto de la medida discriminatoria,
Los efectos de esta sentencia son positivos para trabajado-
lo que es un concepto ms restringido acorde al derecho
res y trabajadoras, ya que garantiza el ejercicio de un de-
internacional de los derechos humanos.
recho civil y poltico clave en democracia. El trabajador o

trabajadora, pese a sostener una relacin laboral, no deja
60 1er Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, Rol T-63-2011, 23 de

mayo de 2011, considerando 23.
61 Ibdem.
62 Ibdem.
63 Juzgado de Letras del Trabajo de Puerto Montt, Rol T-5-2012, 9 de

julio de 2012, considerando 15.
224
BIBLIOGRAFA
de ser sujeto de derechos fundamentales que deben ser

garantizados en dicha relacin.
Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2007). El acceso
Considerando todo lo sealado en el presente apartado, el
a la justicia como garanta de los derechos econmicos, sociales
INDH estima que el procedimiento de tutela de derechos
y culturales. Estudio de los estndares jados por el sistema
fundamentales es, en trminos generales, un avance en el
interamericano de derechos humanos. Washington, DC.
acceso a la justicia para trabajadores y trabajadoras en materia de vulneracin de sus derechos fundamentales en la
Gobierno de Chile (s.f.). Programa de Gobierno 2014-2018.
relacin laboral. No obstante lo anterior, quedan desafos
en la materia que estn ligados a cambios de polticas p-
blicas y de prcticas administrativas y judiciales, ms que a
modificaciones normativas. En este sentido, un rol activo de
II Encuesta Nacional de Derechos Humanos. Obtenido de www.indh.cl
la Inspeccin del Trabajo o de la Oficina de Defensa Laboral
Ministerio de Justicia (2013). Anuario Estadstico Justicia Laboral
y la eliminacin de obstculos para el funcionamiento de
2011. Santiago.
los sindicatos permitira un mayor acceso a la justicia en

66
casos que ocurran durante la relacin laboral, donde el tri-
Ministerio de Justicia (2014). Anuario Estadstico Justicia Laboral
bunal tiene mayores herramientas para no solo solucionar
2012. Santiago.
el caso concreto, sino que para establecer medidas repa-
Ugarte, J. L. (diciembre de 2007). La tutela de derechos
ratorias que beneficien a todos los trabajadores y trabaja-
fundamentales y el Derecho del Trabajo: De erizo a zorro.
doras. Asimismo, preocupa que la conciliacin, como forma
Revista de Derecho, XX(2), 49-67.
de trmino de procedimientos en donde est en juego la

vulneracin de derechos fundamentales, pueda ser utilizada
para que empleadores eviten responsabilidades judiciales en
materia laboral.
66 El INDH ha analizado las dificultades existentes para el funcionamiento de los sindicatos en sus Informes Anuales 2011 y 2012.
225
Territorios
y derechos
humanos
5
1. Derechos de los pueblos indgenas:
territorios y consulta previa
2. Derecho a un medioambiente libre de
contaminacin: zonas de sacrificio e
institucionalidad ambiental
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS:

TERRITORIOS Y CONSULTA PREVIA
Fotografa: Federico Aguirre
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS:

TERRITORIOS Y CONSULTA PREVIA
ANTECEDENTES
Esta es una realidad que ha sido constatada desde diver-
sas instancias internacionales de derechos humanos, las que

En el transcurso del ao, nuevamente han ocurrido hechos
desde la especificidad de sus atribuciones han llamado reite-
de violencia en el sur del pas incluyendo afectaciones a la
radamente al Estado a encarar esta situacin y buscar alter-
propiedad pblica y privada1, en el contexto del conflicto in-
nativas concertadas con los pueblos indgenas que permitan
tercultural entre el Estado e integrantes del pueblo mapuche.
superar el actual momento. En el perodo que cubre este
Tanto las recientes muertes violentas de Jos Quintriqueo
informe, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
Huaiquimil2, y de Vctor Manuel Mendoza Collo3, ambos co-
Racial5; el Comit de Derechos Humanos6; el Relator Es-
muneros mapuche, as como las graves lesiones provocadas a
pecial sobre la promocin y proteccin de los derechos
funcionarios de la polica uniformada, uno de los cuales corre
humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra
el riesgo de perder la visin de uno de sus ojos como conse-
el terrorismo7, la Comisin de Expertos en Aplicacin de
cuencia de perdigones , renuevan de manera urgente la nece-
Convenios y Recomendaciones de la OIT CEACR8; el
sidad de abordar las respuestas a un conflicto que recrudece
Examen Peridico Universal9; en el campo del Sistema de
y que no encuentra vas de solucin.
Naciones Unidas, y la Corte IDH10 en el mbito del Sistema
Interamericano, han destacado que la situacin de violencia

que se experimenta particularmente en el sur del pas, tiene
1 Ejemplo de ello es la quema de seis camiones y de un cargador frontal

la madrugada del 11 de enero de 2014, en el sector Los Notros a la
altura del kilmetro 7 de la Ruta S40, en el tramo que une Carahue
y Nueva Imperial, en la zona costera de La Araucana (Radio Biobo,
2014). Otro hecho fue el incendio que afect la madrugada del 12 de
agosto de 2014 a un predio del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) en Carillanca, en el sector rural ubicado entre Cajn y
Vilcn, en la regin de La Araucana (La Segunda, 2014).
2 Deceso ocurrido al interior del fundo Nilpe en circunstancias que un
grupo de 20 comuneros mapuche aproximadamente, que reivindican
la propiedad del fundo, procedieron a ocuparlo. Uno de los trabajadores del predio atropell a uno de los manifestantes identificado como
Jos Mauricio Quintriqueo Huaiquimil(32 aos) con un tractor, provocndole la muerte (La Tercera, 2014).
3 Vctor Mendoza Collo, lonko de la comunidad Manuel Pillan de Ercilla, falleci el 29 de octubre de 2014 como consecuencia del disparo
realizado en su domicilio por desconocidos. La vctima era primo de
Jaime Mendoza Collo quien falleci como consecuencia de disparos de
carabineros hace cinco aos (Radio Universidad de Chile, 2014).
4 Hechos ocurridos el da 4 de octubre de 2014 en el kilmetro 30 de
la Ruta P-70 que une Caete con Tira, por el que la Intendencia Regional del Biobo interpuso en el Juzgado de Garanta de Caete una
querella por los delitos de: desordenes pblicos, maltrato de obra a
personal de carabineros en ejercicio de sus funciones; porte ilegal de
armas de fuego, daos y atentado a la Ley N 12. 927 sobre seguridad
interior del Estado, con fecha 7 de octubre de 2014. Dicha querella
da cuenta de lesiones de diversa consideracin de siete funcionarios, el
ms grave de los cuales, de iniciales LJL presentaba perdigones en cara,
cuello, trax, extremidades superiores y hueco ocular izquierdo. Juzgado
de Garanta de Caete. RUC N 1410032373-8 RIT N 1269-2014.
antecedentes en una compleja relacin entre los pueblos indgenas y el Estado de Chile, uno de cuyos fundamentos es
la persistencia de demandas insatisfechas o inadecuadamente abordadas desde el Estado. Para mayor abundamiento, en
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. CERD/C/

CHL/CO/19-21. Observaciones finales sobre los informes peridicos 19 a 21 de Chile, aprobadas por el Comit en su 83 perodo de
sesiones (12 a 30 de agosto de 2013).
6 Comit de Derechos Humanos. Observaciones finales sobre el sexto
informe peridico de Chile 111 perodo de sesiones, 7 a 25 de julio
de 2014.
7 Ben Emmerson. Informe del Relator Especial sobre la promocin y
proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo. A/HRC/25/59/Add.2. 14 de abril
de 2014.
8 Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones de la OIT. ILC.103/III(1A). Conferencia Internacional del Trabajo, 103 reunin, 2014.
9 Consejo de Derechos Humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre
el Examen Peridico Universal. A/HRC/26/5. 2 de abril de 2014.
10 Corte IDH. Caso Norn Catrimn y Otros (dirigentes, miembros y
activistas del pueblo indgena mapuche) vs. Chile. Sentencia de 29 de
mayo de 2014. Prr. 182.
231
TERRITORIOS Y DERECHOS HUMANOS / DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS: TERRITORIOS Y CONSULTA PREVIA
mayo, la Corte IDH dio a conocer la sentencia en el llamado
El INDH constata con preocupacin que, a pesar de los
Caso Lonkos en que el Estado fue condenado11.
reiterados emplazamientos efectuados por los tribunales

superiores de justicia en orden a que la polica adece sus
Las respuestas del Estado en estas materias han sido in-
procedimientos, y de los propios esfuerzos institucionales
satisfactorias, no solo para los integrantes de los pueblos
por actualizar y corregir sus protocolos de intervencin, los
indgenas, sino tambin para empresarios, agricultores (pe-
que fueron puestos a disposicin pblica en agosto de 2014,
queos y medianos), y otros actores no indgenas, quienes
persisten prcticas vinculadas al uso desproporcionado de
con impotencia y desazn viven la experiencia cotidiana de
la fuerza que tienen graves secuelas en la integridad fsica y
una convivencia intertnica deteriorada.
psquica de nios y nias indgenas.
Especial preocupacin para el INDH ha sido la situacin
El llamado a iniciar un dilogo con miras a construir un nuevo
de vulneracin de los derechos de nios y nias indgenas,
tipo de relaciones con los pueblos indgenas, en particular
quienes en sus comunidades han debido enfrentar las conse-
con el pueblo mapuche, ha sido transversal y expresa un
cuencias de este conflicto. En 2014, el INDH ha interpuesto
consenso que debe ser relevado. Lo seal en marzo de este
cuatro acciones de amparo a favor de nios y nias por el
ao, al momento de asumir su cargo, el Intendente Regional,
uso desproporcionado de la fuerza pblica, incluidos casos de
Sr. Francisco Huenchumilla, quien junto con pedir perdn a
nios y nias heridos con perdigones. Tres de estas acciones
nombre del Estado por el despojo del que fue objeto el
de amparo han sido acogidas y se suman a otros siete fallos
pueblo mapuche, solicit imprimir un cambio de rumbo que
favorables recados en recursos interpuestos por la Defenso-
asuma la deuda histrica con ese pueblo (TVN, 2014).
ra Penal Pblica y el INDH desde diciembre de 201112.
en la Escuela. La Corte de Apelaciones de Temuco en los autos ROL

reforma procesal penal N 1022-13, de fecha 1 de febrero de 2014,
resolvi desechar los recursos intentados a favor de 11 nios y nias
de entre cinco y 11 aos. La Corte Suprema confirm la sentencia
(ROL N 4226-2014), el 20 de febrero de 2014. La tercera causa
involucra nuevamente a nios y nias de la Escuela de Temucuicui. El
da 22 de mayo de 2014, en el marco de una reunin del centro de
padres y apoderados con el Alcalde de la comuna de Ercilla, ingresaron
a la comunidad alrededor de 15 vehculos de la polica, entre blindados, buses, carros celulares y una tanqueta. Estos se estacionan en las
cercanas de la Escuela. La Directiva del Centro de Padres integrada
solo por mujeres, decidi requerir explicaciones de carabineros, pero
a medio camino fueron repelidas con gases lacrimgenos que provenan desde el interior de uno de los vehculos blindados, expelidos en
forma de chorro en direccin a ellas. La Escuela, con 46 nios, entre
cuatro y 16 aos de edad, se vio afectada. La Corte de Apelaciones de
Temuco en los autos ROL N 569-2014, con fecha 26 de agosto de
2014 resolvi acoger la accin de amparo, sealando que la actuacin
de carabineros vulner los derechos a la libertad personal y seguridad
individual de los nios y nias. La Corte Suprema Rol N 23.832-2014
con fecha 10 de septiembre de 2014 confirm la sentencia apelada.
Por ltimo, el INDH dedujo accin de amparo por hechos ocurridos el
1 de octubre de 2014, en el contexto de un proceso de ocupacin impulsado por la Comunidad mapuche huilliche, Marriao Collihuinca en
el fundo Lumaco Bajo. Dicha accin fue repelida por un contingente
de carabineros. Una nia de 10 aos y un nio de 12 aos grabaron el
procedimiento policial. De acuerdo con los testimonios, en esos momentos funcionarios de carabineros se dirigieron directamente contra
los nios, de forma muy violenta, los obligaron a tirarse al suelo y a entregar los artefactos mencionados. La nia fue apuntada con un arma
de servicio de un funcionario de carabineros. En estas condiciones los
nios fueron esposados. Luego fueron llevados a la Comisara de Ro
Bueno, se les constat lesiones, donde se confirm que el nio tena lesiones leves. Con fecha 21 de octubre de 2014 la Corte de Apelaciones
de Valdivia, ROL N 203-2014, acogi la accin de amparo deducida.
11 Ver en este Informe el apartado titulado Institucionalidad democrtica. Corte IDH. Caso Norn Catrimn y otros vs. Chile. Sentencia
de 29 de mayo de 2014. El Estado de Chile fue condenado porque
al momento de investigar y determinar las responsabilidades en el
juicio que sigui en contra de integrantes del pueblo mapuche, viol,
entre otros derechos, el principio de legalidad y el derecho a la presuncin de inocencia, el principio de igualdad y no discriminacin y
el derecho a la igual proteccin en el caso concreto, en el contexto
de la aplicacin de la Ley 18.314 que determina y sanciona conductas
terroristas (Parte resolutiva de la sentencia). Otros derechos que la
Corte IDH estima violados son: el derecho de la defensa de interrogar testigos el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior; a la libertad personal, la libertad de pensamiento y de expresin;
los derechos polticos, a el derecho a la proteccin a la familia.
12 Causa radicada en la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, autos
Rol Reforma Procesal Penal N 982-2013, acumulada con Reforma
Procesal Penal Rol N 997-2013. El viernes 1 de noviembre de 2013,
en la comunidad de Chechenco, comuna de Ercilla, entre cuatro y
cinco funcionarios de la prefectura de Malleco ingresaron al predio
de doa BRML sin exhibir orden judicial. De acuerdo con los testimonios aportados, los policas ingresaron violentamente y efectuaron un nmero indeterminado de disparos de escopeta, resultando
lesionadas las nias DMM (11 aos); RMM (16 aos) y SAMM (19
aos) y el nio MMS (15 aos). La Iltma. Corte de Apelaciones de
Temuco con fecha 31 de enero de 2014 resolvi que la actuacin
policial se ha efectuado de manera desproporcionada. A juicio de la
Corte los funcionarios afectaron derechos y garantas de nios y nias que como consecuencia de esta actuacin resultaron lesionados
constituyendo ello un detrimento a la libertad personal y seguridad
individual (Considerando dcimo tercero). Carabineros se desisti de
la apelacin y se confirm en la Corte Suprema ROL N 5276-14 de
Temucuicui, a bordo de vehculos blindados. Tanto a pie como desde
los vehculos efectuaron mltiples disparos, sin justificacin alguna,
provocando alarma entre alumnos y profesores que se encontraban
232
El 21 de julio de 2014, el Consejo del INDH hizo entrega
por el reconocimiento y proteccin de la propiedad an-
a la Presidenta de la Repblica de una propuesta donde
cestral sobre las tierras, territorios y recursos naturales, y
exhortaba al Poder Ejecutivo a emprender un proceso de
que deber pronunciarse sobre los diseos institucionales
dilogo de alto nivel entre representantes de los pueblos
que garanticen la participacin efectiva de los pueblos in-
indgenas y el Estado en Chile, orientado a superar la co-
dgenas, en la adopcin de medidas que sean susceptibles
yuntura con un enfoque a corto, mediano y largo plazo, y a
de afectarlos directamente y tambin que se haga cargo
establecer las bases para una nueva convivencia intercultural
de las necesidades de justicia y seguridad y, eventualmente,
en el pas, que supere, o al menos contribuya a manejar
de las compensaciones para los actores no indgenas. En
de mejor manera, los conflictos que hoy existen. En esta
ltima instancia, un dilogo que se proponga establecer las
propuesta, el INDH sugiri que su convocatoria fuese rea-
bases para una nueva convivencia intercultural en el pas. El
lizada por el Estado, y dada su relevancia, por la Presidenta
derecho internacional de los derechos humanos ofrece un
de la Repblica. Adems se propuso que este incluyera la
marco de apoyo en esta senda.
participacin de representantes de la ms alta jerarqua de
Un dilogo de estas caractersticas tambin supone retos a
los distintos poderes del Estado, as como de los pueblos
los pueblos indgenas. Existe, en este sentido, la necesidad de
indgenas, por medio de las instituciones representativas que
que ellos identifiquen y definan autnomamente sus propias
estos definieran; y adems, que se establecieran mecanismos
instituciones representativas, con el fin de dialogar con el
que posibilitaran la contribucin de los diferentes sectores
Estado. Ello es condicin sin la cual no es posible concertar
de la sociedad chilena a este dilogo. En cuanto a sus con-
acuerdos duraderos, legtimos y justos.
tenidos, se plante que fuesen los participantes los que los
El presente apartado aborda un aspecto de la relacin de los
definieran, precisando que no deba haber temas excluidos.
pueblos originarios y el Estado referido a los derechos terri-
Se identificaron a modo de sugerencia, entre otros temas a
toriales. El acceso y garanta al derecho de propiedad sobre
tratar en este dilogo, el estatus y caractersticas del recono-
las tierras y los territorios, incluidos los de ocupacin ances-
cimiento de los pueblos indgenas en la Constitucin Poltica
tral, as como a los derechos sobre los recursos naturales que
del Estado, los derechos de participacin de estos pueblos
hay en ellos, constituyen un desafo que el Estado no ha sido
en el Estado, los espacios para su autonoma, los derechos
capaz de resolver de manera satisfactoria, a pesar de los es-
sobre sus tierras, territorios y recursos, y el derecho a defi-
fuerzos normativos, de institucionalidad y de inversin pblica.
nir sus propias prioridades en materia de desarrollo.
Este tema subyace a la relacin de conflicto que el Estado
En septiembre de 2014, por su parte, los senadores Alberto
mantiene con los pueblos indgenas. Si bien existe un consen-
Espina y Jos Garca Ruminot hicieron pblica su propuesta
so en orden a responder a la demanda indgena que reclama
de Acuerdo por la Paz Social en La Araucana. El documen-
la restitucin de las tierras usurpadas, no existe el mismo nivel
to advierte acerca del desconocimiento histrico de la condi-
de acuerdo acerca del alcance de dicha poltica de restitucin,
cin multicultural de la Regin que representan y la necesidad
ni del modelo a seguir, el que hasta la fecha ha seguido una
de iniciar la bsqueda de soluciones basadas en el dilogo, el
lgica que ha desatendido la especial relacin que envuelve el
respeto y la buena fe (Espina & Garca, 2014, pg. 3).
territorio para los pueblos indgenas, en cuanto condicin de
El INDH es consciente de las dificultades y desafos que
supervivencia y fundamento para el ejercicio y goce de otros
supone hacerse cargo de un debate pblico en torno a las
derechos fundamentales religiosos, culturales, a la identidad,
respuestas adecuadas frente a un tema de esta complejidad.
el desarrollo y la autodeterminacin. Los marcos normati-
Sin embargo, considera que no puede haber ms dilaciones
vos vigentes y la institucionalidad responsable de encarar esta
en comenzar a transitar ese camino. Se trata de un dilogo
poltica de restitucin, ha mostrado signos de ineficacia y ago-
difcil que no solo deber abordar las brechas de inequidad
tamiento, incluidas acusaciones de corrupcin que ponen en
social, pobreza y marginalidad que padecen vastos secto-
evidencia la obsolescencia del principal organismo encargado
res de los pueblos originarios, sino responder al reclamo
de impulsar la poltica pblica en estas materias.
233
En segundo lugar, este apartado aborda el derecho a la con-
segn, los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra mane-
sulta previa, en atencin a que esta obligacin represen-
ra ()13. La proteccin de esta relacin supone garantizar
ta una herramienta fundamental con el fin de garantizar el
en ltima instancia la supervivencia de dichos pueblos, en
ejercicio y goce de los derechos que les asiste a los pueblos
atencin a que los modos de vida, creencias, tradiciones y
originarios.
normas basadas en sus costumbres, estn fundadas en este

especial vnculo14.
DE DERECHOS HUMANOS
De esta obligacin general de proteccin emanan un con-
Prcticamente todos los mecanismos de proteccin y pro-
galmente y ofrecer certeza jurdica al derecho de propiedad
cedimientos especiales de derechos humanos tanto a nivel
de que son titulares los pueblos indgenas, sobre sus tierras.
del Sistema Universal como en el mbito del Sistema Inte-
El Convenio 169 lo seala expresamente en los siguientes
ramericano que han tenido la oportunidad de revisar la
trminos: Deber reconocerse a los pueblos interesados el
situacin de los pueblos indgenas en Chile, han advertido
derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que
los dficits que el Estado exhibe en relacin con el respeto
tradicionalmente ocupan15. El instrumento sostiene que la
y garanta de los derechos a la tierra, el territorio y los re-
utilizacin del trmino tierras, en relacin con los recursos
cursos naturales.
naturales presentes, como al consentimiento previo, libre
Dichos derechos y obligaciones encuentran la principal
e informado que se requiere ante proyectos de inversin
junto de derechos y obligaciones a las que se debe sujetar la

accin del Estado. La primera de estas es la de reconocer le-
que requieran del traslado y reubicacin de esos pueblos,
fuente de obligaciones en el Convenio 169 de la OIT sobre
y el derecho de retornar a sus tierras tradicionales (art. 15
pueblos indgenas y tribales en pases independientes, debi-
y 16 del Convenio), [d]eber incluir el concepto de terri-
do a su carcter de tratado internacional. Este instrumento
torios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones
se ha visto complementado con otras fuentes que, aunque
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna
de diversa naturaleza y jerarqua normativa, representan los
otra manera16. Esto implica que la proteccin que man-
desarrollos interpretativos o bien los consensos polticos
data el instrumento, en relacin con los recursos presentes
bsicos que la comunidad de naciones ha sido capaz de
en dichas tierras, abarca no solo la ocupacin material de
alcanzar. Dentro de estas fuentes se encuentran la Decla-
aquellos espacios fsicos efectivamente ocupados, sino que
racin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
incluye el uso y ocupacin del entorno vinculado a su tra-
Pueblos Indgenas; una vasta jurisprudencia de la Corte IDH

asentada en la interpretacin evolutiva y extensiva de las
dicin cultural17.
normas de derechos humanos de los instrumentos intera-
Este derecho de propiedad sobre las tierras est revestido
mericanos; las observaciones de los rganos de control de
de ciertas notas distintivas que lo diferencian de la con-
tratados, en especial del Comit sobre la Eliminacin de la
cepcin clsica del dominio, referidas a su fundamento, su
Discriminacin Racial y el Comit de Derechos Humanos
naturaleza y la extensin de sus contenidos y atributos. En
de Naciones Unidas; los informes de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de
13 Convenio 169, art. 13.1.

14 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005, prr. 135.
Corte IDH, Caso Comunidad Indgena Sawohoyamaxa vs. Paraguay.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006,
prr. 118.
15 Convenio 169, art. 14.1.
17 Comisin IDH. Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales sobre
sus tierras ancestrales y recursos naturales. OEA/Ser.L/V/II.Doc.
56/09, 30 diciembre 2009.
la OIT CEACR y los informes y pronunciamientos de los

procedimientos especiales de Naciones Unidas, en particular la Relatora Especial sobre la situacin de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de los indgenas.
Especficamente el Convenio 169 establece que es deber
del Estado respetar la especial relacin que los pueblos indgenas tienen con las tierras o territorios o con ambos,
234
primer lugar, su fundamento no descansa en la existencia de
Por ltimo, y en atencin a los fundamentos en que descan-
un ttulo o registro oficial del Estado, sino en la ocupacin
sa este derecho, se extiende el mismo no solo a aquellas
y el uso tradicional que de las tierras y territorios han he-
tierras que actualmente ocupan, sino a aquellas que ha-
cho o hacen los pueblos indgenas18. En tanto se erige este
bindoles pertenecido, no poseen u ocupan actualmente.
derecho sobre el uso y la ocupacin histrica, los derechos
Se trata de las tierras antiguas o ancestrales. La Corte IDH
territoriales de los pueblos indgenas existen an sin que
ha dicho [l]os miembros de los pueblos indgenas que por
exista un ttulo inscrito19.
causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la pose-
sin de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de
En segundo trmino, este derecho posee una dimensin in-
propiedad sobre las mismas, an a falta de ttulo legal, salvo
dividual y tambin colectiva, en relacin con la necesidad
cuando las tierras hayan sido legtimamente trasladadas a
de resguardar la propiedad comunitaria y otras formas tra-
terceros de buena fe [Caso en el cual] () los miembros
dicionales de posesin y dominio. Esta naturaleza colectiva
de los pueblos indgenas que involuntariamente han perdi-
ha sido destacada por la jurisprudencia de la Corte IDH, la
do la posesin de sus tierras, y estas han sido trasladadas
que ha sealado que [e]ntre los indgenas existe una tradi-
legtimamente a terceros inocentes, tienen el derecho de
cin comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad
recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensin y
colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia
calidad. Consecuentemente, la posesin no es un requisito
de esta no se centra en un individuo, sino en el grupo y su
que condicione la existencia del derecho a la recuperacin
comunidad20. Para el rgano interamericano, [e]sta nocin
de las tierras indgenas22.
del dominio y de la posesin sobre las tierras no necesariamente corresponde a la concepcin clsica de propiedad,
La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
pero merecen igual proteccin del artculo 21 de la Con-
Recomendaciones de la OIT ha sealado que no obstante
vencin Americana. Desconocer las versiones especficas
las dificultades que representa para los ordenamientos ju-
del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura,
rdicos la adopcin de procedimientos adecuados para re-
usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldra a
conocer la ocupacin tradicional como fuente del derecho
sostener que solo existe una forma de usar y disponer de
de propiedad y posesin, ello es la piedra angular sobre el
los bienes, lo que a su vez significara hacer ilusoria la pro-
que reposa el sistema de derechos sobre la tierra estable-
teccin del artculo 21 de la Convencin para millones de
cido por el Convenio. As, si bien el concepto de ocupacin
personas .
tradicional puede ser reflejado de diferentes maneras en
21
la legislacin nacional, no es menos cierto que debe ser

aplicado23.
Reconocido el derecho de propiedad indgena en dichos
18 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Observacin Per, 2003, prr. 7. En: Organizacin Internacional
del Trabajo (Pro 169), Departamento de Normas Internacionales del
Trabajo. Los derechos de los pueblos indgenas en la prctica. Ginebra, 2009, pg. 94. Ver tambin: Corte IDH Sentencia Caso Awas
Tingni vs. Nicaragua, 2001, prr.151 y Corte IDH, Caso Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs. Paraguay, sentencia de 24 de agosto de
2010, prr. 112.
19 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs. Paraguay.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006,
prr. 128.
20 Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de
2001. Serie C N 79, prr. 149.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006.
Serie C N 146, prr. 120. Corte IDH. Caso de la Comunidad Indgena
Xkmok Ksek vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
24 de agosto de 2010, Serie C N 214, prr. 87. El artculo 21 de la
Convencin reconoce el derecho de propiedad privada al disponer:
trminos, pesa sobre el Estado la obligacin de ofrecer seguridad y estabilidad jurdica a los derechos de propiedad
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley
puede subordinar tal uso y goce al inters social 2. Ninguna persona
puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnizacin justa, por razones de utilidad pblica o de inters social y en
los casos y segn las formas establecidas por la ley. 3.Tanto la usura
como cualquier otra forma de explotacin del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.
Sentencia de 29 de marzo de 2006. (Fondo, Reparaciones y Costas), prr. 128.
23 Conferencia Internacional del Trabajo. Informe del Comit de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (artculos 19, 22
y 35 de la Constitucin). Ginebra. Oficina Internacional del Trabajo,
2009, pg. 742.
235
territorial de que son titulares estos pueblos. El Convenio
las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados
169 dispone a este respecto que se [d]ebern tomar las
reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos,
medidas que sean necesarias para determinar las tierras que
segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra ma-
los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garan-
nera, y en particular los aspectos colectivos de esa relacin
tizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad
(art. 13. 1), para advertir que, [l]a experiencia de la OIT con
y posesin24. Ello exige adoptar en el ordenamiento inter-
los pueblos indgenas y tribales demuestra que cuando las
no [l]as medidas legislativas, administrativas o de cualquier
tierras indgenas de tenencia comn se dividen y asignan a
otro carcter que sean necesarias para crear un mecanis-
particulares o terceros, el ejercicio de los derechos de las
mo efectivo de delimitacin, demarcacin y titulacin de
comunidades indgenas tiende a debilitarse y, por lo general,
la propiedad () acorde con el derecho consuetudinario,
acaban perdiendo todas las tierras o gran parte de ellas
valores, usos y costumbres de sta [comunidad indgena]25,
con la consiguiente reduccin general de los recursos de
incluida la de ofrecer proteccin efectiva frente a ataques
que disponen los pueblos indgenas cuando conservan sus
de terceros 26.
tierras en comunidad29.
En opinin de la Comisin IDH se lesionara la seguridad y
Satisfacer adecuadamente la obligacin de reconocer los
la estabilidad jurdica de las tierras [c]uando la ley no ga-
derechos territoriales de los pueblos indgenas, incluyen-
rantiza la inalienabilidad de las tierras comunales y permite
do sus derechos sobre las tierras que no usan u ocupan
a las comunidades su libre disposicin, el establecimiento de
de forma efectiva, pero cuyo dominio reivindican, implica,
prendas o hipotecas u otros gravmenes, o el arriendo de
dados los patrones histricos de ocupacin y colonizacin,
las mismas , agregando que, [p]ara evitar esto, algunos de
enfrentar conflictos de intereses y derechos con terceros
los Estados Partes de la OEA han elaborado mecanismos
poseedores de buena fe, quienes cuentan con ttulos ins-
jurdicos especiales de proteccin para las tierras y terri-
critos de larga data. Ante este conflicto entre propietarios
torios indgenas, como el reconocimiento de las garantas
particulares y pueblos indgenas (ambos amparados por el
jurdicas de indivisibilidad, imprescriptibilidad, inalienabilidad
derecho de propiedad), el Convenio 169 obliga al Estado a
e inembargabilidad de las tierras tituladas a favor de los pue-
dotarse de [p]rocedimientos adecuados en el marco del
blos indgenas .
sistema jurdico para solucionar la reivindicacin de tierras
27
28
formuladas por los pueblos interesados30.
Especficamente en relacin con la capacidad de enajenacin (venta), y por tanto, de transferencia de tierras ind-
Ser por tanto necesario, en aras de respetar y garantizar
genas a terceros, el Convenio 169 de la OIT dispone que
los derechos de las partes involucradas, que el Estado dise-
[d]eber consultarse a los pueblos interesados siempre
e instrumentos normativos y mecanismos para determinar
que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de
qu tierras son las que los pueblos indgenas ocupan tradi-
transmitir de otra formar sus derechos sobre estas tierras
cionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus dere-
fuera de su comunidad (Art. 17 N 2). Si bien no existe en
chos de propiedad y posesin31 basados en los estndares
los estndares una prohibicin de la enajenacin, no obstan-
descritos. Al mismo tiempo, el Estado deber ponderar, so-
te, la OIT recuerda que la primera obligacin de los Estados
bre la base de que el derecho de propiedad indgena y el
es respetar y garantizar [l]a importancia especial que para
de propiedad privada particular son derechos que pueden
24 Convenio 169 Art. 14.2.

25 Corte IDH. caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs.
Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 31 de agosto
de 2001, prr. 138.
26 Comisin IDH. Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales sobre
sus tierras ancestrales y recursos naturales. Prr. 123.
27 Ibdem. Prr. 89.
28 Ibdem.
29 OIT. El Consejo de Administracin adopt el informe del Comit Tripartito. Informe del Comit encargado de examinar la reclamacin
en la que se alega el incumplimiento por Per del Convenio sobre
pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169), presentada en virtud
del artculo 24 de la Constitucin de la OIT por la Confederacin
General de Trabajadores del Per (CGTP), 1998, prr. 26.
30 Convenio 169 OIT, art. 14.3.
236
reconocer limitaciones, ejercicio que deber cumplir ciertas
Se trata de tierras que actualmente ocupan, en propiedad o
condiciones: las restricciones de derechos debern ser esta-
posesin, comunidades o personas indgenas y que tengan
blecidas por ley, y ser necesarias, proporcionales y dotadas
por antecedente algn ttulo reconocido por el Estado36. En
de una finalidad orientada a lograr un objetivo legtimo en
segundo lugar, la integran aquellas tierras que han posedo
una sociedad democrtica32. Ante la colisin de derechos,
y ocupado histricamente, comunidades o personas indge-
dicha ponderacin deber hacerse caso a caso, y tomar
nas, a condicin de que se encuentren debidamente inscritas
en cuenta que: (i) al desconocer el derecho ancestral de
en el registro de tierras de CONADI. Tambin constituyen
los pueblos indgenas sobre sus territorios, se podra es-
tierras indgenas aquellas cedidas por el Estado a personas o
tar afectando otros derechos bsicos, como el derecho a la
comunidades indgenas, y las que en el futuro los tribunales
identidad cultural y la supervivencia misma de las comunida-
de justicia declaren como tales.
des indgenas y sus miembros33; y que (ii) Esto no significa
Para los pueblos del Norte Grande y de los valles transver-
que siempre que estn en conflicto los intereses particula-
sales (aymara, colla, quechua, atacameo en adelante likana
res o estatales y los intereses territoriales de los miembros
antay y diaguita) la ley establece para efectos de saneamien-
de las comunidades indgenas, prevalezcan los ltimos por
to y constitucin de la propiedad indgena, la obligacin de
sobre los primeros34.
salvaguardar el dominio sobre las [t]ierras patrimoniales de

propiedad de varias comunidades indgenas, tales como, pastizales, bofedales, cerros, vegas, y otros de uso del ganado
NORMAS Y POLTICA DE
TIERRAS INDGENAS EN CHILE
auqunido37. En relacin con esta disposicin y en virtud de

lo establecido en el artculo 3 transitorio de la ley indgena,
La Constitucin Poltica de la Repblica no hace ninguna
la CONADI, junto con el Ministerio de Bienes Nacionales,
referencia a los pueblos indgenas, ni a sus derechos terri-
tenan la obligacin, dentro del plazo de tres aos desde que
toriales, y por lo mismo, no refleja la condicin multicultural
entrara en vigencia la ley (1993), de realizar un plan de sanea-
del Estado y la sociedad.
miento de ttulos de dominio sobre las tierras aimaras y likana
Los mecanismos que el Estado ha utilizado desde el ao
antay, incluidas aquellas tierras de carcter patrimonial38.
1993 destinados a la regularizacin de estos derechos son
Una de las consecuencias del reconocimiento de la condi-
los que ofrece la Ley 19.253, que establece Normas Sobre
cin indgena de la propiedad de la tierra es que la ley limita
Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Indgenas, y Crea

la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (en ade-
36 El Art. 12 de la Ley 19.253 establece los diversos ttulos que el Estado

reconoce. Estos ttulos se pueden agrupar en dos tipos: a) ttulos histricos de reconocimiento de la propiedad indgena. Son los Ttulos de
Comisario y los Ttulos de Merced. Los primeros nacidos de las leyes de
1823 que facultan al Intendente de Valdivia a entregar a los caciques de
La Unin, Remehue, Pilmaiquen, Lago Ranco y San Juan de la Costa,
principalmente entre los aos 1824 y 1848, ttulos de reconocimiento
de propiedad. Estos fueron [i]nstrumentos en virtud de los cuales las
familias huilliches ya no solo tendrn la posesin material de sus tierras
sino que ahora, junto a ella, obtendrn el reconocimiento legal del
dominio y la posibilidad de reclamar un derecho ancestral () (Comisn Verdad Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas,
2003, pg. 449). Los Ttulos de Merced derivados de las leyes de radicacin de 1866-1874 y 1883, corresponden a aquellos proporcionados
por el Estado una vez consumada la radicacin, en la provincia de Arauco; b) Un segundo grupo de ttulos, se pueden integrar por las cesiones
gratuitas efectuadas por ley o normas de rango legal como las nacidas
del proceso de Reforma Agraria.
37 Ley 19.253 art. 63.c.
38 El INDH examin la situacin de las tierras y territorios del pueblo
likana antay, en el Informe Misin de Observacin Alto el Loa, aprobado el 7 de abril de 2014, por el Consejo del INDH en la sesin 199,
pg. 9 y siguientes, disponible en www.indh.cl.
lante ley indgena). La Corporacin Nacional de Desarrollo

Indgena CONADI es el rgano responsable de la poltica
de tierras indgenas, con el mandato de ofrecer proteccin
y garantizar su acceso y ampliacin. Tiene a su cargo un Registro Pblico, el que est integrado por aquellas tierras que
son reconocidas en esa calidad por el Estado35.
35 Ley 19.253 art. 39 letras e, f y g.
237
el derecho de dominio, en trminos de establecer prohibi-
Este escenario se complejiza an ms en la medida en que
ciones y restricciones. De esta manera la ley expresamente
las propias comunidades, estos es, los sujetos titulares del
seala que las tierras declaradas indgenas, por exigirlo el
derecho de propiedad comunitaria, pueden subdividirse
inters nacional39, no podrn ser vendidas, ni adquiridas por
para constituir nuevas comunidades indgenas43 con un m-
haberse posedo en el tiempo, salvo entre personas de un
nimo de diez integrantes, impactando con nuevas demandas
mismo pueblo. Se podrn ofrecer en garanta siempre que
de restitucin o ampliacin.
cuenten con la autorizacin previa de CONADI, y jams po-
MECANISMOS PARA LA DETERMINACIN

DE TIERRAS INDGENAS 44
dr este gravamen alcanzar [l]a casa habitacin de la familia

indgena y el terreno necesario para su subsistencia40. Se
limita la capacidad de disposicin, al prohibirse que las tie-
Subsidios individuales y a comunidades:

Art. 20 letra A de la Ley Indgena
rras de propiedad de comunidades puedan arrendarse o ser

cedidas a terceros. Si esas tierras son de propiedad de una
persona indgena, pueden ser arrendadas pero por un pla-
La poltica de tierras indgenas desde 1993 se lleva a cabo
zo que no supere los cinco aos y se podrn intercambiar
por conducto del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas de
(permutar) por otras tierras no indgenas, siempre previa
CONADI, que cuenta con dos instrumentos fundamentales
autorizacin de la CONADI. El diseo normativo pretende
orientados a garantizar el acceso y ampliacin de tierras.
por esta va proteger la propiedad indgena.
El primero de estos instrumentos (Art. 20 letra A de la ley
No obstante estas limitaciones, la propiedad comunitaria
indgena) consiste en el otorgamiento de subsidios dirigidos
originada de ttulos de merced podr ser dividida a solicitud
a personas o comunidades Indgenas45. Este subsidio corres-
de la mayora absoluta de sus titulares41. Esta posibilidad de
ponde a un aporte estatal directo, sin cargo de restitucin,
divisin de los ttulos indgenas, por lo menos en relacin
destinado a la adquisicin de tierras. Se accede al mismo
con las tierras mapuche, ha estado presente en la legisla-
mediante un sistema de postulacin (concursos anuales). El
cin dictada por el Estado desde los inicios de la Repblica
monto mximo al que asciende este subsidio es de 20 millo-
(Lipschutz, 1956, pg. 144), y durante todo el siglo XX se
nes de pesos. La CONADI inform que desde la entrada en
discutir permanentemente acerca de la divisin de las co-
vigencia de este subsidio, en el ao 1995 hasta el ao 2014,
munidades mapuches. El debate ser entre los partidarios
ha organizado un total de 14 concursos.
de mantener la propiedad comunitaria y los partidarios de
Por concepto de subsidios individuales se han adquirido un
dividirla y formar pequeas propiedades privadas, que se
total de 21.325,2 hectreas, lo que ha significado una inver-
puedan vender (Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato
sin pblica de 33.732 millones de pesos.
con los Pueblos Indgenas, 2003, pg. 416)42.
39
40
41
42
Esta legislacin estableci una prohibicin por 20 aos para que las
hijuelas resultantes de la divisin pudieran entrar al mercado de tierras. Sin esta clusula, lo ms probable, es que hoy en da el conflicto
sera mayor. A pesar de dicha clusula, igualmente se produjo el despojo de las tierras mapuche con un artilugio legal contemplado en los
denominados arriendos a 99 aos, mediante este arreglo, muchos
mapuches perdieron sus tierras (Comisin Verdad Histrica y Nuevo
Trato con los Pueblos Indgenas, 2003, pg. 417)
43 Ley 19.253 Art. 10.
44 Toda la informacin relativa a tierras y montos, contenidas en el presente apartado fue proporcionada por CONADI mediante Ordinario
N 926 de 17 de octubre de 2014. Dicha informacin, a requerimiento del INDH, fue validada por dicha institucin, el 10 de noviembre
de 2014.
45 Se regula por el DS. N 395 del Ministerio de Planificacin y Cooperacin que aprueba el Reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas
Indgenas, publicado en el Diario Oficial, el 17 de mayo de 1994.
Ley 19.253 art. 13.

Ibdem.
Ibdem, art. 16.
Ejemplo de estas tensiones es la legislacin de 1927 que tiene por
objeto dividir las comunidades indgenas, lo que fue alentado por la
organizacin indgena mapuche de principios del siglo XX, Sociedad
Caupolicn Defensora de La Araucana, por estimar que ello beneficiara a los indgenas. En la dcada del 30 se dict legislacin que
tiende a la indivisibilidad y la prohibicin de enajenacin. Con la
Dictacin del Decreto Ley 2.568 de 1978, reemplazado por el DL
2.750 de 1979, se promueve el pleno acceso a la propiedad individual
mediante la entrega de ttulos de dominio. De acuerdo con datos de
la Comisin de Verdad y Nuevo Trato, entre los aos 1979 y 1988 se
dividieron 2.918 comunidades mapuche dando lugar a la creacin de
73.444 hijuelas con un total de 519.257 hectreas (Comisin Verdad
Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, 2003, pg. 417).
238
MONTO Y SUPERFICIE TOTAL DE TIERRAS

ADQUIRIDAS POR BENEFICIARIOS
INDIVIDUALES MEDIANTE SUBSIDIO
(ART. 20 LETRA A), ENTRE LOS AOS 1995 Y 2014
Monto
(MM$)
7.500
comunidades, o parte de comunidades), se postula mediante concurso. La brecha que existe entre postulacin versus
adjudicacin para los ltimos tres concursos correspondientes a los aos 2012, 2013 y 2014, es la siguiente:
Superficie
(ha)
5.000
7.173
6.000
POSTULANTES
ART. 20 A)
4.000
2.892
4.500
Individuales
3.000
3.000
2.000
1.500
1.000
Comunidades
Total
2014
2013
2012
2011
2010
2008
2007
2006
2005
2004
2002
2001
1999
1997
1996
Monto (MM$)
TOTAL
ADJUDICADOS
%
ADJUDICADOS
30.031
968
3,2%
157
25,4%
1.125
3,7%
619
30.650
postulaciones
Fuente: Elaboracin propia INDH a partir de datos proporcionados por CONADI,

noviembre 2014.
0
1995
A este subsidio, como ha sido sealado (sea individual o a
Superficie (ha)
De acuerdo con la informacin proporcionada por CONAFuente: Elaboracin propia INDH a partir de datos proporcionados por CONADI,
noviembre 2014.
DI, el ao 2014 (concurso 14) postularon 12.266 personas

al subsidio individual, adjudicndoselo 284 personas.
Como se puede apreciar la curva sigue una tendencia que
ca una cota que destaca en trminos de dineros invertidos
MECANISMO PARA SOLUCIONAR

PROBLEMAS DE TIERRAS:
ART. 20 LETRA B DE LA LEY INDGENA
y hectreas adquiridas; ello pudiera explicarse por cuanto el
El segundo de los instrumentos diseados en la ley indgena
ao 2009 hubo inejecucin del presupuesto de CONADI
corresponde a un mecanismo orientado a solucionar, total
en esta materia.
o parcialmente, conflictos por la propiedad de la tierra en-
expresa un incremento del presupuesto en el tiempo, y una

disminucin de la superficie adquirida. El ao 2010 se verifi-
tre un particular y comunidades indgenas y se encuentra

contemplado en el artculo 20 letra b) de la ley indgena
(CONADI, 2014). Dicho artculo dispone que mediante el

ADQUIRIDAS POR COMUNIDADES INDGENAS
BENEFICIARIAS MEDIANTE SUBSIDIO
(ART. 20 LETRA A), ENTRE LOS AOS 1995 Y 2014
Fondo de Tierras la CONADI podr cumplir con el objetivo

de: Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial, con motivo del cumplimiento
de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales,
Monto
(MM$)
10.000
Superficie
(ha)
5.000
9.294
8.000
relativas a tierras indgenas en que existan soluciones sobre

tierras indgenas o transferidas a los indgenas, provenientes
4.000
de los ttulos de merced o reconocidos por ttulos de comi-
3.000
sario u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado
4.000
2.000
en favor de los indgenas.
2.000
1.000
2.867
6.000
Algunos de los conflictos de tierras a los que se orienta
Monto (MM$)
resolver este mecanismo estn asociados, a las diferencias
2014
2013
2012
2011
2010
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1999
1997
1996
0
1995
de superficie que eventualmente existan entre los Ttulos
Superficie (ha)
de Merced u otro, y la superficie efectivamente poseda en la

noviembre 2014.
actualidad por la comunidad; igualmente se pretende encarar

los problemas derivados de las restituciones verificadas en
el marco de la reforma agraria (1964-1973) y revertidas por
239
la dictadura. Otros problemas que eventualmente aborda el
sin que hasta la fecha se obtenga una solucin satisfactoria48.
mecanismo son los casos de tierras que fueron transferidas
Todas corresponden a comunidades mapuche de las cuales
a terceros por resoluciones o transacciones judiciales o ex-
142 estn radicadas en la Regin de La Araucana; cinco en
trajudiciales, y en las que se alega un vicio por parte de la
la Regin del Biobo; cuatro en la regin de Los Lagos y siete
comunidad. Otro caso que se puede abordar es el referido
en la Regin de Los Ros.
a las tierras de ocupacin histrica o reciente que no cuen-
Desde el ao 1994 al ao 2014, mediante la implemen-
tan con un ttulo inscrito a su favor46.
tacin de este mecanismo, se han adquirido un total de
Este mecanismo de solucin se otorga previo informe jur-
147.733 hectreas, invirtindose en ello la suma de 217.936
dico, social y ocupacional (referido a la ocupacin del bien
millones de pesos.
raz), tambin conocido como informe de aplicabilidad. Se

trata de un pronunciamiento de factibilidad sustentado en

ADQUIRIDAS POR COMUNIDADES
INDGENAS MEDIANTE SUBSIDIO
(ART. 20 LETRA B), ENTRE LOS AOS 1994 Y 2014
los antecedentes y ttulos expuestos por la comunidad. El

acto administrativo, en trminos generales, contempla que
la comunidad, una vez declarada la aplicabilidad, designe tres
predios posibles a ser adquiridos, realizndose sobre ellos
la tasacin, estudios agronmicos y topogrficos. El proceso
contempla una negociacin para la compra del predio que
Monto
(MM$)
30.500
culmina, y de prosperar las negociaciones, la dictacin de
24.500
una resolucin que aprueba la compra y que de concretar-
18.500
se se inscribe en el Registro de Bienes Races respectivo en
12.500
el Registro de Tierras Indgenas de CONADI. La autoridad
Superficie
(ha)
24.500
30.438
20.000
16.313
15.989
12.000
8.000
6.500
responsable para la asignacin del mecanismo y la compra
4.000
500
500
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
del predio es el/la Director/a Nacional, quien en esta ma-
16.000
teria acta en mrito de criterios prioritarios establecidos
Monto (MM$)
en el Reglamento, consistentes en el nmero de personas
Superficie (ha)

noviembre 2014.
o comunidades involucradas; la gravedad de las situaciones

sociales que afectan a los peticionarios/as y la antigedad
La evolucin de la inversin sigue un patrn ascendente,
del problema47.
distinguindose con mayor nitidez el menor rendimiento
CONADI informa que a octubre de 2014 existen 158 co-
de los dineros invertidos en relacin con las hectreas ad-
munidades con resolucin de aplicabilidad sin solucin. En
quiridas.
un caso, la espera de esta respuesta ha demorado 17 aos
Este mecanismo ha beneficiado principalmente a comunidades mapuche conforme se aprecia en el siguiente

cuadro:
46 La CONADI en 1999 estableca una tipologa de territorios en conflicto: Las tierras tipo A corresponden a las relacionadas con los Ttulos de Merced o de Comisario, la Tipo B, a las referidas a la Reforma
Agraria. Las tipo C a las tierras perdidas por las cesiones o asignaciones realizadas por el Estado, las tipo D las ocupadas sin ttulo. Ver:
(CONADI (b), 1999, pg. 4)
47 DS N 395 del Ministerio de Planificacin y Cooperacin que aprueba el Reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas Indgenas, publicado en el Diario Oficial, el 17 de mayo de 1994, art. 6 .
48 Se trata de la Comunidad Juana Nahuelpi Viuda de Guaiquil, Comuna Los Sauces, Regin de La Araucana, fecha de solicitud 17 de noviembre de 1997. Cuatro comunidades desde el ao 1998 esperan
una respuesta: Se trata de las Comunidades: Chanco Cacique Bartolo
Nahuelpan, de la comuna de Lumaco; Mercedes Llanca viuda de Ancaten, de la Comuna de Lautaro; Fernando Catrian, de la Comuna de
Freire y Pedro Huenchulao, comuna de Victoria, todas de la Regin
de La Araucana. Conadi Ordinario.
240
33601 Informe Anual INDH 2014.indd 240
27-11-14 14:03
ASIGNACIONES DE TIERRAS A LOS PUEBLOS

INDGENAS POR APLICACIN DEL ART. 20
LETRA B DE LA LEY INDGENA
elaborar un plan de saneamiento de ttulos de dominio sobre

las tierras aimaras y atacameas de la I y II regiones.
PUEBLO
INDGENA
SUPERFICIE
(HA)
PORCENTAJE
DE SUPERFICIE
(%)
MONTO
(MM$)
PORCENTAJE
DE MONTO (%)
Atacameo
38,0
0,03%
320,0
0,15%
Aymara
86,4
0,06%
20,7
0,01%
Colla
711,7
0,48%
190,0
0,09%
Kawaskar
310,5
0,21%
22,6
0,01%
Mapuche
146.585,9
99,22%
217.375,2
99,74%
100.000
Rapa Nui
1,0
0,001%
7,0
0,003%
80.000
147.733,5
100%
217.935,6
100%
TOTAL
con el Ministerio de Bienes Nacionales, tienen el mandato de
TRANSFERENCIA DE INMUEBLES FISCALES

(HECTREAS) POR REGIN, PERODO 1995-2012
160.000
140.000
120.000
60.000
40.000
20.000

noviembre 2014.
An
to
fag
as
ta
SANEAMIENTO A LA PROPIEDAD
IRREGULAR Y TRANSFERENCIA
DE INMUEBLE FISCALES

noviembre 2014.
Otra situacin especial es la referida a la transferencia de pro-
Junto a los subsidios y mecanismo descrito, desde la entrada en
piedad fiscal para el pueblo rapa nui a cargo del Ministerio de
vigencia de la ley indgena, se han implementado sistemas des-
Bienes Nacionales. En el ao 2000, este Ministerio desarroll
tinados al saneamiento de la propiedad irregular y a la transfe-
la primera etapa del Plan de Restitucin de Tierras. Consis-
rencia de inmuebles fiscales a favor de personas y comunida-
ti en la entrega de 199 parcelas de 5 hectreas a favor de
des indgenas. Se trata bsicamente de dos mecanismos.

a.
miembros del pueblo rapa nui, mediante el otorgamiento de
Transferencia de predios fiscales: Este mecanismo est
ttulos de dominio, lo que implic un total aproximado de
dirigido a comunidades o familias que ocupan actual-
1.400 hectreas. Por medio de este programa fueron desa-
mente u ocuparon histricamente tierras que estn en
fectadas fundamentalmente tierras del Parque Nacional Rapa
propiedad del Fisco. La Conadi, previa solicitud, realiza
Nui y del Fundo Vaitea. Las autoridades de la poca compro-
los trmites ante el Ministerio de Bienes Nacionales.
metieron una segunda etapa para responder a la demanda
Desde el ao 1995 al ao 2012, Conadi informa que se
insatisfecha de 1.200 solicitudes catastrada hasta el ao 2006,
han transferido un total de 274.948 hectreas, benefi-
y que hasta el da de hoy no encuentran una respuesta49.
cindose mayoritariamente por este concepto al pueblo
b.
likan anatay (atacameo) y aymara. Entre los inmuebles
Saneamiento de la propiedad irregular indgena. Por

medio de este mecanismo se regulariza la propiedad
fiscales transferidos hay un total de 361 cementerios
anteriormente reconocidas a indgenas, pero que se
indgenas (Ministerio de Bienes Nacionales, 2014).

Ello recibe explicacin en razn de dos factores: el primero
49 Subsecretario de Bienes Nacionales. Ordinario N 000139 de 5 de

marzo de 2014. Desde el ao 1966 es el Ministerio de Bienes Nacionales que administra y registra estas tierras. El Ministerio ha ideado
la ejecucin de una segunda etapa de restitucin a base del Plan de
Restitucin de Tierras del Fundo Vaitea. Se llev a cabo un proceso
de consulta previa por parte del Ministerio para el loteo de 1.051
hectreas en 262 parcelas agrcolas de 2,5 hectreas cada una. El 26
de enero de 2014 se realiz un plebiscito segn preguntas determinadas. 391 personas rapa nui votaron en este proceso. El 53% de estos
expresaron su rechazo al proyecto de loteo propuesto.
es de naturaleza histrica y el segundo de carcter normativo.

El primero es consecuencia del patrn de ocupacin que ha
significado que desde la incorporacin del norte grande, finalizada la guerra del Pacfico (1883), sea el Fisco el que tome
posesin de estos territorios. En el orden normativo, el art. 3
transitorio de la ley indgena dispone que Conadi en conjunto
241
encuentra en situacin jurdica precaria (sin ttulo de
certeza jurdica mediante su saneamiento, se puede sealar
dominio inscrito). No hay por lo tanto, adquisicin de
que el total de tierras determinadas basndose en la aplica-
nuevas tierras para personas o comunidades indge-
cin de todos estos instrumentos es de: 722.167 hectreas,
nas, no obstante ofrece certidumbre jurdica a los titu-
conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro:
lares que ocupan predios no regularizados.

INSTRUMENTO DE DETERMINACIN DE TIERRAS
MEDICIN DE
BENEFICIOS
De acuerdo con lo informado por CONADI, desde el ao
SUBSIDIO SUBSIDIO SANEAMIENTO TRANSFERENCIA

ART. 20 A ART. 20 B
DE TIERRAS
FISCAL
2000 al ao 2012 se han saneado 256.528,5 hectreas, que
TOTAL
han beneficiado a 2.066 personas. Estas polticas se han fo-
Superficie (ha)
42.958
147.733
256.528
274.948
722.167
calizado en los pueblos del extremo norte del territorio
Cantidad de
Personas/
Familias
Beneficiadas
5.033
2.066
18.361
25.460
Cantidad de
Comunidades
Beneficiadas
269
631
900
74.591
217.936
292.527
nacional pueblo likana antay y aymara.

TOTAL HECTREAS
DISTRIBUCIN
PORCENTUAL
Atacameo
134.715,0
52,5%
Aymara
116.972,9
45,6%
Mapuche
4.840,6
1,9%
256.528,5
PUEBLO INDGENA
TOTAL
Monto Inversin
(MM$)

noviembre 2014.

octubre 2014.
INSTRUMENTOS DE DETERMINACIN DE TIERRAS (HECTREAS) A PUEBLOS INDGENAS 19942014 (1)
DISTRIBUCIN DE SANEAMIENTO DE TIERRAS

POR PUEBLO, ENTRE LOS AOS 2000 Y 2012
Superficie
(ha)
300.000
200.000
52%
(134.715 ha)
36%
100.000
46%
(116.972,9 ha)
38%
20%
6%

octubre 2014.
2%
(4.840,6 ha)
Atacameo
Aymara
Nota: (1) El saneamiento de tierras abarca los aos 2000 a 2012.
Mapuche
APROXIMACIN A UNA
EVALUACIN DE LA POLTICA
DE TIERRAS

noviembre 2014.
Como se puede apreciar y aun cuando se trata de instrumentos diversos (subsidios, mecanismo y transferencias de
El Estado de Chile, de acuerdo con la Comisin de Expertos
bienes fiscales/saneamiento de la propiedad irregular) al-
en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT,
gunos orientados a ampliar las tierras indgenas (caso del
no ha sido capaz de adecuar las polticas de reconocimiento
subsidio del art. 20 letra a)) y a restituir tierras que se en-
y determinacin de tierras a los estndares expuestos, afir-
cuentran en conflicto (caso del art. 20 letra b)), o bien de
mando dicha instancia de control, que no se est cumpliendo
traspasar tierras fiscales a ttulo gratuito o proporcionar
242
con el Convenio en esta materia. La CEACR, en este marco,
En el caso de las tierras patrimoniales de los pueblos indge-
formul un llamado al Estado para que en la prxima me-
nas likana antay (cuenca alta del ro Loa, por el norte, hasta
moria informe sobre la necesaria adecuacin del mecanismo
el volcn Llullaillaco, por el sur) cabe valorar los esfuerzos
interno de regularizacin de tierras y territorios de confor-
impulsados por el Estado para identificar y delimitar dichas
midad a lo estipulado en el Convenio 16950.
tierras. Como se constata en el Informe de Misin del INDH
al Alto Loa (2014), de acuerdo con informacin pblica
La preocupacin por la inexistencia en la legislacin nacional
dada a conocer por la Direccin General de Obras Pblicas,
de mecanismos que posibiliten la restitucin de tierras de
la superficie total reconocida como de ocupacin y uso an-
ocupacin tradicional ha sido sostenida por diversas instan-
cestral indgena en la II regin es de 2.342.442,9 hectreas
cias internacionales de derechos humanos. As el anterior
(Direccin General de Obras Pblicas, 2012, pg. 23).
Relator Especial para la Situacin de los Derechos y Liber-
No obstante, la informacin entregada por CONADI da
tades Fundamentales de los Pueblos Indgenas, James Anaya,
cuenta de que al 2014, 211.973,9 hectreas se han transfe-
manifest el ao 2009 su preocupacin por la inexistencia
rido en propiedad a las comunidades, una cifra muy baja de
de un mecanismo en la ley para el reconocimiento de los
tierras, utilizndose mecanismos como las concesiones de
derechos a la tierra o a los recursos naturales en base a la
uso54 para dotar de tierras a las comunidades, contravinien-
ocupacin ancestral indgena conforme a previas recomen-
do el estndar del Convenio 169 que establece que [l]os
daciones y al derecho internacional sobre la materia51.
gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias
Ms recientemente, el 2014, el Comit de Derechos Hu-
para determinar las tierras que los pueblos interesados ocu-
manos de Naciones Unidas expres una preocupacin si-
pan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de
milar al observar que [e]l mecanismo de compra de tie-
sus derechos de propiedad y posesin55
rras para las comunidades indgenas es todava insuficiente
El enfoque de restitucin y delimitacin de tierras indgenas
para garantizar el derecho a las tierras ancestrales de los
se ha caracterizado por su lentitud, y en relacin con una
pueblos indgenas52. Al respecto recomienda al Estado
de las herramientas utilizadas para la adquisicin de tierras
que [r]edoble sus esfuerzos encaminados para garantizar
en conflicto (art. 20 lera b), se ha constatado por la propia
el pleno derecho a las tierras ancestrales de los pueblos
CONADI que ha favorecido prcticas especulativas, alejn-
indgenas53.
dose del estndar consistente en la aplicacin de modelos

orientados a garantizar y proteger dichas tierras, en tanto
espacios sin los cuales no se concibe la supervivencia de los

Recomendaciones de la OIT. ILC.103/III(1A). Conferencia Internacional del Trabajo, 103 reunin, 2014.
51 James Anaya. La situacin de los pueblos indgenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior. Informe sobre su visita de trabajo a Chile, los das 5 al 9 de
abril de 2009, Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas,
A/HRC/12/34/Add.6, 14 de septiembre 2009, prr.54 El Relator
Especial Anaya enfatiza la necesidad de que el Estado desarrolle un
mximo de esfuerzos en la adecuacin de sus polticas pblicas y de la
legislacin sectorial, de tierras, aguas, geotermia, y medio ambiente,
entre otras, para su compatibilidad con el Convenio N 169 de la OIT,
y las obligaciones internacionales del Estado respecto de los derechos
de los pueblos indgenas. Asimismo, el Relator Especial recomienda
reformar los procedimientos existentes del Fondo de Tierras y Aguas
para adecuarlo a las normas contemporneas de reconocimiento y restitucin de los derechos de los pueblos indgenas a las tierras y recursos de ocupacin y uso tradicional o ancestral, especialmente a la luz
de la reciente ratificacin por parte de Chile del Convenio N 169.
52 Comit de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el sexto
informe peridico deChile, 111 perodo de sesiones, 7 a 25 de julio
de 2014, prr. 10.
53 Ibdem.
pueblos originarios. En efecto la CONADI adverta en 1999

la distorsin que han provocado las prcticas especulativas
en el mercado de las tierras indgenas. La institucin sealaba sobre la existencia de especuladores en el mercado
de tierras en la IX regin, que la accin de estos encarece
ms las tierras () detectando [a]lgunas alianzas entre
comunidades indgenas, dueos de fundos y especuladores
de tierras, [lo que ha] conformando un crculo vicioso de
54 Efectivamente dentro de la cifra de 211.973,9 hectreas transferidas

hay una parte de ellas correspondientes a concesiones de uso gratuito sobre predios fiscales. Sin embargo, esta modalidad no transfiere
ni reconoce o determina propiedad indgena. En este rubro 65.103
hectreas han sido concedidas bajo esta modalidad en las regiones de
Tarapac (1.733,6 hectreas) y Antofagasta (63.369, 5 hectreas).
55 Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes N 169 de la OIT. Art. 14. N 2.
243
especulacin y encarecimiento de las tierras de lamentables
nas, estableciendo garantas judiciales efectivas para su res-
consecuencias para el presupuesto de la CONADI. ()
titucin, delimitacin e inscripcin, incluyendo causales de
(CONADI (b), 1999, pg. 8).
responsabilidad administrativa en caso de incumplimiento.

La legislacin en este sentido debe salvaguardar el derecho
Ello ha redundado en un incremento significativo del valor
de los pueblos a utilizar tierras que no estn exclusivamente
pagado por las tierras por CONADI por medio de estos
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicional-
mecanismos, estimndose que en las zonas de conflicto que
mente acceso para sus actividades tradicionales y de sub-
involucran al pueblo mapuche entre los aos 1994 y 2009
sistencia. Esta legislacin debe ser resultado de un proceso
dicho aumento de precios alcanz a un 826% (Libertad y
donde los pueblos indgenas hayan tenido oportunidad de
Desarrollo, 2010).
participar y ser consultados desde su elaboracin hasta su
Lo dicho hace parte de un diagnstico que la CONADI
promulgacin (INDH, 2011, pg. 44). Es necesario, no obs-
ha hecho propio y, no obstante dicha lectura, no es posible
tante, que los eventuales procesos de expropiacin estn
advertir variaciones significativas en las polticas impulsadas
enmarcados dentro de una poltica clara y consistente, y
por los sucesivos gobiernos para superar esta situacin. Se
que no sean acciones aisladas, con el fin de contribuir a la
requiere, por tanto, de diseos normativos que contemplen
construccin de una poltica en este mbito, que alcance a
alternativas de restitucin bajo los estndares del derecho
todos los actores involucrados en este tema.
internacional de los derechos humanos.
Otros de los problemas relevados es que no se tiene cer-
Cabe sealar que como una manera de evitar esta realidad
teza de la demanda insatisfecha en relacin con las tierras y
de especulacin en el valor del mercado de las tierras indge-
territorios indgenas. Existe la obligacin del Estado de cuan-
nas, originadas en ttulos propietarios otorgados en el pasado
tificar este requerimiento en la medida que pesa la necesi-
por el Estado que se encontrasen en propiedad de particula-
dad de reconocer y determinar el derecho de propiedad
res, la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato, propuso
sobre las tierras indgenas56. Esto representa un desafo para
que, cuando no se lograse la conciliacin para su restitucin,
el Estado y requerir de un dialogo poltico con los pueblos
deba considerarse la aplicacin del mecanismo de la expro-
indgenas con el fin de precisar este aspecto fundamental,
piacin mediante legislacin especial, conforme a criterios
que subyace en la configuracin del conflicto por las tierras
de utilidad pblica e inters nacional (Comisin de Verdad
indgenas. Es necesario, en este sentido, dotarse de un catas-
Histrica y Nuevo Trato, 2003) (Comisn Verdad Histrica y
tro de tierras segn el cual sostener una poltica de Estado
Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, 2003, pg. 577).
que permita avanzar en soluciones justas y duraderas.
El INDH por su parte seal en el informe anual 2011, que
Por ltimo, es necesario sealar que respecto de la CONADI
[c]onsidera necesaria una legislacin que establezca meca-
pesan acusaciones sobre falta a la probidad en el manejo de
nismos que garanticen la restitucin de tierras tradicionales
los recursos destinados a solucionar los problemas de tierras.
indgenas, segn entiende por ellas el derecho internacio56 Resulta preocupante que CONADI no cuente con estudios o investigaciones actualizadas sobre este punto. Aparte del estudio elaborado
en el ao 2003 por el Centro EULA de la Universidad de Concepcin, actualizado al ao 2009 para las provincias de Arauco, Malleco,
Cautn y Valdivia no hay otras investigaciones. Ver: Exposicin ante la
Comisin investigadora de la Cmara de Diputados del ex-Ministro
Coordinador para asuntos indgenas, Sr. Jos Antonio Viera-Gallo. En
el caso de las estimaciones de la demanda insatisfecha de tierras por
parte de comunidades mapuche, estas solo toman en consideracin
las tierras que fueron reconocidas a ellas por el Estado mediante ttulos propietarios (Ttulos de Merced; Ttulos de Comisario; o Potreros
Realengo), y no considera las demandas por las tierras de ocupacin
tradicional, que son mayores. El otro estudio que existe es el Informe;
Delimitacin de territorios comunitarios y patrimoniales indgenas
de las Provincia del Loa y Patrones de Ocupacin elaborado por la
consultora privada Datura (1998).
nal de los derechos humanos. En este contexto y respecto

de tierras en posesin de terceros, dicha legislacin debe
contemplar, entre otros mecanismos, las causales de expropiacin que permitan la restitucin eficaz de las tierras
indgenas que estn inscritas a nombre de terceros, con la
correspondiente compensacin a favor de estos. Respecto
de tierras que estn a nombre del fisco, la legislacin debe
contemplar el expreso reconocimiento de la propiedad indgena sobre ellas, determinando modos y plazos para su
delimitacin e inscripcin a nombre de sus titulares indge-
244
Exfuncionarios/as de la institucin han sido involucrados/as
con subsidios del Estado60, han construido su infraestructura
en hechos de corrupcin que, conforme a los antecedentes
productiva en tierras que los pueblos indgenas reivindican
pblicos, comprometen parte del erario y del patrimonio del
como propias. Dichas comunidades observan con impoten-
Fondo de Tierras. De acuerdo con la informacin propor-
cia una legislacin sectorial (de minera, de geotermia, de
cionada a la Cmara de Diputados por la actual administra-
bosques entre otras,) que no los considera ni reconoce sus
cin de CONADI, en procesos de fiscalizacin internos se
derechos. El INDH ha sealado que la satisfaccin de las
ha detectado el desvo de 10 mil millones de pesos, lo que
necesidades productivas del pas no puede hacerse a costa
motiv la creacin de una Comisin Especial Investigadora
de la negacin de los derechos de los pueblos indgenas61.
de la Cmara de Diputados el 2 de julio de 2014 respecto
Una de las herramientas que provee el derecho internacio-
de la compra de tierras para personas indgenas, comuni-
nal de los derechos humanos para salvaguardar los dere-
dades indgenas o parte de estas, realizadas entre los aos
chos de los pueblos indgenas, entre otros, a la integridad e
2011 y 201357. Los hechos descritos, de acuerdo con estos
identidad cultural, y los derechos al territorio y los recursos
antecedentes, configuraran delitos que fueron puestos en
naturales, es el de la consulta previa, libre e informada. El
conocimiento del Ministerio Pblico. A estas investigaciones
INDH ha sostenido en reiteradas oportunidades que el es-
cabe sumar la instruccin de sumarios internos58 y pronun-
tablecimiento de procedimientos adecuados que garanticen
ciamientos de la Contralora General de la Repblica59 que
la participacin efectiva de los pueblos indgenas, en aque-
ciernen de dudas la probidad y eficacia del principal rgano
llos asuntos susceptibles de afectarlos directamente, requie-
responsable de la poltica de tierras en el pas.
re asumir como primera condicin, que hay una realidad

multicultural que reclama reconocimiento y respeto62.
EL DEBER DE CONSULTA PREVIA
El Estado se ha dotado de dos instrumentos destinados a

institucionalizar del deber de consulta previa. El primero
corresponde al Reglamento del Servicio de Evaluacin de
LA REGULACIN INTERNA
AL DEBER DE CONSULTA PREVIA
Impacto Ambiental, contenido en el Decreto Supremo N 40

del Ministerio de Medio Ambiente que entr en vigencia en
Otro tema que ha concitado preocupacin se relaciona con
diciembre de 201363. El segundo instrumento corresponde
las presiones derivadas de la intervencin de proyectos de
al Decreto Supremo N 66 del Ministerio de Desarrollo
inversin que pudieran impactar los modos de vida de los
Social, publicado en el Diario Oficial el 4 de marzo de 2014
pueblos indgenas. Esta es una realidad que afecta a todos los

pueblos indgenas en el pas. Las comunidades likana antay,
60 Ejemplo de estos subsidios lo representa el Decreto Ley 701 publicado el 28 de octubre de 1974, que fija el rgimen legal de los terrenos
forestales o preferentemente aptos para la forestacin, y establece
normas de fomento sobre la materia. Al alero de esta norma se promueven las inversiones forestales en el sur del pas y la instalacin
de la industria maderera fundada en la plantacin y explotacin de
eucaliptus y pinos. Ver art. Artculo 21 Durante el plazo de 10 aos,
el Estado bonificar en un 75% de su valor la forestacin y su manejo
que realicen a partir de la fecha del presente decreto ley, tanto las
personas naturales como las personas jurdicas.
61 INDH. El Deber de consulta Previa en la Propuesta de Reglamento
del Sistema de Evaluacin Ambiental. Minuta aprobada por el Consejo del Instituto Nacional de Derechos Humanos el 13 de mayo de
2013-Sesin Extraordinaria 152, pg. 4.
62 Informe en Derecho: El deber de consulta previa, libre e informada
a los pueblos indgenas. Minuta aprobada por el Consejo del Instituto
Nacional de Derechos Humanos el 28 de abril de 2014-Sesin 201.
63 Ministerio del Medio Ambiente. Decreto Supremo N 40 que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Publicado en el Diario Oficial de 12 de agosto de 2013. Entrada en
vigencia 24 de diciembre de 2013.
los diaguitas, los habitantes originarios de rapa nui, las comunidades mapuche en el sur del pas, han tenido que enfrentar los efectos en sus territorios, de proyectos que estiman,
amenazan no solo sus manifestaciones culturales y religiosas,
sino su supervivencia en tanto pueblos. As, proyectos mineros, hidroelctricos, y de empresas forestales que cuentan
57 Cmara de Diputados. Oficio N 11.351 de 2 de julio de 2014.
58 Conadi. Resolucin exenta N 1779. Ordena instruir sumario sobre
hechos que indica. De 4 de diciembre de 2009.
59 Contralora General N de Dictamen 72355 de 7 de noviembre de
2013, por el que el Director de CONADI solicita reconsideracin
de las observaciones contenidas en el Informe de Investigacin Especial N 39, de 2012, de la Contralora Regional de La Araucana,
sobre eventuales irregularidades en el proceso de seleccin del 13
Concurso Subsidio para la Adquisicin de Tierras para Indgenas, ao
2011.
245
que regula el Procedimiento de Consulta Indgena contem-
consistente con las recomendaciones formuladas por los
plado en el Convenio N 169 de la OIT. El mismo fue el
rganos de control de tratados que en el transcurso del
fruto de un largo proceso, realizado durante la administra-
ao 2014 formularon recomendaciones precisas en torno
cin pasada, y deroga el primer intento que el Estado hizo
a esta materia. As el Comit de Derechos Humanos de
por regular este deber Decreto 124 de MIDEPLAN, que
Naciones Unidas seal que el Estado debe establecer un
concitaba un amplio rechazo por rebajar los estndares in-
[m]ecanismo efectivo de consulta y que este se ajuste a
ternacionales en esta materia.
los principios del artculo 27 del Pacto y garantice el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades
Ambos instrumentos tanto en lo que dice relacin con el
indgenas con respecto a decisiones relativas a proyectos
proceso de adopcin, como en cuanto al contenido que
que afecten a sus derechos, en particular debe velar por que
fijan, han sido analizados por el INDH64. El Instituto ha ex-
se obtenga el consentimiento libre, previo e informado, de
presado pblicamente su valoracin a los esfuerzos desple-
las comunidades indgenas antes de que se adopte cualquier
gados tanto por la autoridad ambiental como por el Poder
medida que ponga en peligro sus actividades econmicas de
Ejecutivo en orden a dotarse de instrumentos que propor-
importancia cultural o interfiera sustancialmente en ellas66.
cionen certeza jurdica en relacin con los procedimientos

de consulta previa. Ha sostenido sin embargo que [e]n
Por su parte, la Comisin de Expertos en Aplicacin de
atencin a que ciertos actores relevantes de los pueblos
Convenios y Recomendaciones de la OIT pidi al gobierno
indgenas se marginaron de este proceso, el INDH conside-
de Chile [q]ue informe a la Oficina sobre la entrada en vi-
ra que el esfuerzo desplegado debe entenderse como una
gencia del nuevo reglamento sobre la consulta. La Comisin
primera etapa de un proceso que debe ser ms inclusivo y
solicita al Gobierno que en su prxima memoria presente
participativo, y permitir restituir el dilogo sobre materias en
informaciones que permitan examinar la manera en que la
torno a las cuales an no existe consenso (INDH, 2013c).
nueva legislacin asegura la efectiva consulta de los pueblos

indgenas en todas las medidas susceptibles de afectarles
Si bien resulta complejo hacer una evaluacin de la regla-
directamente y da pleno efecto a las disposiciones corres-
mentacin sobre el ejercicio del derecho de los pueblos
pondientes de los artculos 6, 15 y 16 del Convenio67.
indgenas a la consulta previa a pocos meses de su entrada

en vigencia, es posible decir que su aplicacin no ha estado
En el transcurso del ao 2014, el Ministerio de Desarro-
exenta de problemas y crticas por parte de sectores ind-
llo Social y el Consejo de la Cultura y las Artes, segn el
genas y otros actores .
reglamento adoptado bajo la administracin anterior, han
65
iniciado por separado dos procesos de consulta previa. En
El INDH, en este marco, estima que deben desarrollarse
el primer caso, la consulta recae sobre los anteproyectos
esfuerzos adicionales por revisar, con la participacin y con-
de ley que crean el Ministerio de Pueblos Indgenas y el
sulta de los pueblos indgenas los instrumentos referidos.
Consejo o los Consejos de Pueblos Indgenas. La segunda
Ello a objeto de lograr reglamentos que conciten mayo-
de las consultas se refiere a la indicacin sustitutiva que crea
res grados de aceptacin de los pueblos indgenas. Ello es
el Ministerio de la Cultura y las Artes.

Llama la atencin al INDH que otras iniciativas legislativas
64 Ver: INDH. El deber de consulta Previa en la Propuesta de Reglamento del Sistema de Evaluacin Ambiental. Minuta aprobada por el
Consejo del Instituto Nacional de Derechos Humanos el 13 de mayo
de 2013-Sesin Extraordinaria 152; e INDH. Informe Misin de Observacin Mesa de Consenso Indgena. Agosto de 2013.
65 Ver entre otras: Declaracin pblica de Autoridades Ancestrales y Dirigentes de los Pueblos Indgenas Autoconvocados. Marzo de 2014:
Denunciamos que el nuevo Reglamento N 66 de consulta indgena
es ilegtimo y no lo reconocemos como instrumento para la consulta
previa libre e informada, segn Convenio 169 y hacemos un llamado
al nuevo Gobierno a restablecer un verdadero dilogo poltico directamente con los pueblos indgenas. Ver Observatorio Ciudadano. Las
falencias del proceso de consulta de 5 de septiembre de 2014.
susceptibles de afectar directamente a los pueblos indgenas

no hayan sido sometidas al proceso de consulta previa en
la etapa prelegislativa. Es el caso del anteproyecto de ley
informe peridico de Chile 111 perodo de sesiones, 7 a 25 de julio
de 2014, prr. 10 c).
Recomendaciones de la OIT. ILC.103/III (1A). Conferencia Internacional del Trabajo, 103 reunin, 2014.
246
CONSULTA PREVIA Y FALLOS

RELEVANTES DEL AO 2014
que Crea el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas

y el Sistema Nacional de reas Protegidas68, el que legisla
sobre reas protegidas que en un porcentaje significativo
se sobreponen a tierras que, de acuerdo con el artculo 14
Durante el transcurso del ao bajo revisin, los Tribunales
del Convenio 169 de la OIT, son de propiedad y posesin
Superiores de Justicia han debido pronunciarse sobre este
indgena en razn de su ocupacin tradicional.
punto, precisamente en relacin con los temores que habi-
tantes indgenas han expresado frente a megaproyectos de
El INDH recibi de parte del Ministerio de Desarrollo So-
inversin.
cial69 y del Consejo de la Cultura y las Artes una invitacin

con el objeto de participar en calidad de observador de
Uno de estos casos es el denominado Proyecto El Morro71.
los procesos sealados. El Consejo del INDH ha aceptado
La Corte Suprema, en octubre de 2014, y por segunda vez72,
dicha invitacin a condicin de que sea igualmente aceptada
dej sin efecto la resolucin de calificacin ambiental. En esta
por los representantes indgenas que concurran a los dilo-
oportunidad, un grupo de organizaciones y personas dia-
gos y reuniones que se prevn.
guitas sostuvieron queno fueron debidamente consultadas.

Durante el transcurso del proceso de evaluacin ambiental,
En el caso del proceso que lleva a cabo el Ministerio de
la CONADI sostuvo que [e]l emplazamiento del proyecto
Desarrollo Social, este se inici el 31 de julio de este ao,
minero El Morro afectar de manera directa la condicin de
con la publicacin en el Diario Ocial del llamado a convoca-
trashumantes de los habitantes indgenas dedicados al pasto-
toria. La consulta tiene carcter nacional y se disearon 58
reo y la cra de ganado para su supervivencia, actividad que
reuniones de informacin desde Arica a Puerto Wiliams70.
data de varias generaciones y cuyo valor sociocultural, eco-
En el caso del Consejo de la Cultura y las Artes, esta tam-
nmico y patrimonial puede ser significativo e irreversible73.
bin tendr un carcter nacional e incluye a la comunidad
Posteriormente, en nuevos informes, la CONADI74 expres
afrochilena de Arica-Parinacota. Se inici en agosto con una
su conformidad con lo informado por el Titular del Proyec-
ronda preliminar de reuniones para dar informacin previa.
to en el proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental. El
Estando ambos procesos en sus inicios, el INDH incluir
mximo tribunal reprocha que CONADI no fuera capaz de
en el prximo informe anual los hallazgos principales que
informar, fundadamente, si existan o no otras comunidades
arroje la observacin que lleva adelante.

No obstante ello, el INDH ha expresado al Ministerio de
Desarrollo Social y al Consejo de la Cultura y las Artes, la
71 El Proyecto minero El Morro consiste en la construccin y operacin

por 14 aos, de una mina a tajo abierto para la extraccin de oro y
cobre, localizado en Alto del Carmen. Regin de Atacama, para ms
antecedentes ver Mapa de Conflictos Ambientales en: http://www.
indh.cl/mapaconflictos/assets/pdf/33_Proyecto_Morro.pdf
72 Corte Suprema Sentencia. Rol N 11.299-2014 de 7 de octubre de
2014 La primera Sentencia es de 27 de abril de 2012, ROL N 22112012 por la que se deja sin efecto la Resolucin Exenta N 49 de 14
de marzo de 2011. El Estudio de Impacto Ambiental del proyecto El
Morro fue calificado favorablemente por Resolucin N 49, el 14 de
marzo de 2011. Dicha resolucin fue dejada sin efecto por la Corte
Suprema, con fecha 27 de abril de 2012, en tanto no se subsanaran
las deficiencias observadas por dicho Tribunal, relativas, en sntesis,
a que el proyecto solo haba considerado tres familias de crianceros,
adems de una persona que perteneca a una de dichas familias y que
tena su majada propia, en tanto existan 43 personas de la Comunidad Agrcola de Los Huascoaltinos que acreditaban su calidad de
indgena y que no haban sido respetados, lo que configuraba una ilegalidad.
73 Corte Suprema. Rol N 11.299-2014 de 7 de octubre de 2014, considerando vigesimoprimero
74 Oficio N 00 de 9 de octubre de 2013 y Oficio N 564 de 21 de octubre de 2013.
preocupacin por que se estn llevando a cabo procesos

complejos de alcance nacional de manera simultnea. Adicionalmente, en el caso del Ministerio de Desarrollo Social, de lo
observado de forma preliminar, se percibe que los partcipes
indgenas alegan desconocer el propsito de las reuniones,
y que la informacin que se proporciona en ellas no estara
contribuyendo a la comprensin de los temas a tratar.
68 Boletn N 9404-12 Proyecto de ley iniciado por Mensaje N 161362, de que Crea el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas y
el Sistema Nacional de reas Protegidas. Ingresado al Senado de la
Repblica el 18 de junio de 2014.
69 Invitacin formalizada por medio del Ordinario nm. 1927 del Ministerio de Desarrollo Social, por el que solicita participacin del
INDH en el proceso de consulta de 2 de septiembre de 2014.
70 Ministerio de Desarrollo Social. http://www.consultaindigenamds.
gob.cl/articulos/articulo130814_2.html
247
indgenas susceptibles de verse afectadas por el proyecto75,
Apelaciones de Arica80, la que en primera instancia resolvi
y los motivos razonados que dan lugar a un cambio de opi-
que la resolucin favorable al proyecto de la autoridad se
nin de la Corporacin, en relacin con las afectaciones
fundaba en una autorizacin ambiental sectorial [Se refie-
que en su momento represent al titular del Proyecto76. De
re a la dada por SERNAGEOMIN para la habilitacin del
esta manera, la CONADI, a juicio de la Corte Suprema, no
relave], basada en exigencias de una normativa derogada y
fundament su decisin de informar el proyecto El Morro, y
de menores exigencias que la actualmente vigente81. Esto
la falta de fundamento infringe mandatos contenidos tanto
resulta suficiente para declarar el acto ilegal. La Corte de
enla Ley de Bases de la Administracin del Estado, como
Arica, analizando este caso, concluy adems, que el proyec-
en la Ley de Bases de Medio Ambiente, lo que deviene en
to en cuestin afectaba el derecho constitucional a vivir en
que la opinin favorable otorgada al proyecto adolezca de
un medio ambiente libre de contaminacin82 y lesionaba el
un vicio que la transforma en ilegal y arbitraria77. Este vicio
derecho de las comunidades aymaras a ser consultadas con-
contaminara, de acuerdo con la C. Suprema, la Resolucin
forme mandata el Convenio 169 de la OIT. Adicionalmente,
de Calificacin Ambiental en tanto dicho acto administrati-
a juicio de los jueces de Arica, el proyecto adems vulneraba
vo terminal adolece de la debida motivacin, lo que la torna
el derecho a libertad de culto del pueblo aymara por la
en consecuencia ilegal y arbitraria. La Corte Suprema, en
afectacin a la cosmovisin andina que un proyecto de estas
mrito de este razonamiento, resolvi: a) Dejar sin efecto
caractersticas entraa83 emplazado en sus territorios.
los Informes de CONADI y b) ordenar que la Comisin
La Corte Suprema, en agosto de 2014, sostuvo que a con-
de Evaluacin Ambiental de Atacama solicite a CONADI
tar de la dictacin de la Ley 20.600 que crea los Tribuna-
nuevos informes para pronunciarse nuevamente.
les Ambientales, son estos los llamados a conocer de las
En este fallo, la Corte Suprema reiter que la contienda
controversias medioambientales sometidas a su competen-
destinada a dirimir conflictos de orden ambiental y, en es-
cia () dentro de las cuales se encuentra por cierto, la
pecial, a invalidar una Resolucin de Calificacin Ambiental,
solicitud de invalidacin de una resolucin de calificacin
debe ser resuelta en sede de los tribunales ambientales .

78
Este criterio que ha prevalecido durante el ao bajo observacin, fue sostenido por la Corte Suprema en el Proyecto Los Pumas79, revocando una decisin de la Corte de
75 Corte Suprema. Rol N 11.299-2014 de 7 de octubre de 2014, considerando vigsimo.

76 Ibdem, considerando vigsimo sptimo
77 Ibdem, considerando trigsimo.
78 Ibdem, considerandos noveno y dcimo.
79 Corte Suprema. Rol. N 17.120-2013 de 12 de agosto de 2014. El
proyecto de Manganeso Los Pumas () comprende una mina situada
a unos 37 kilmetros al norte de Putre, lugar en que se tiene programado extraer el mineral a tajo abierto de tres tajos, el cual ser
trasladado a una seccin de chancado o molienda cercano al punto de
extraccin para efectuar el proceso de separacin, para cuya operacin se requiere agua, la que tiene contemplado proveerse desde una
vertiente ubicada en la quebrada de Tarapac, distante a 19 kilmetros, por medio de un ducto. Efectuado el chancado o molienda, la escoria, relave o lama ser vertida a un tranque de relave en donde sern
depositadas las referidas lamas Que el proceso descrito (..) requiere
para poder trasladar en camiones el mineral al Puerto de Arica, construir un camino desde la mina o yacimiento propiamente tal hasta la
ruta A-23, para lo cual requiere intervenir el ecosistema existente
en el lugar, arrancando la Llareta o Yareta existente en el Altiplano
80
81
82
83
248
chileno, como asimismo, requiere ensanchar la Ruta A-23 en ambas

direcciones, a la cual agregara una berma de 1.0 metro, para lo cual
se requiere igualmente arrancar las Yaretas existentes en el sitio y en
este caso al interior del Parque Lauca. Corte de Apelaciones de Arica. ROL 182-2013 Fallo 25 de noviembre de 2013. Acumulados ROL
184-2013; 185-2013; 186-2013; 187-2013. Considerando dcimo
sptimo.
Corte de Apelaciones de Arica. ROL 182-2013 Fallo 25 de noviembre de 2013. Acumulados ROL 184-2013; 185-2013; 186-2013;
187-2013.
Ibdem, considerando vigsimo primero.
Ibdem, considerandos vigsimo tercero; vigsimo cuarto; vigsimo
quinto y vigsimo sexto.
En efecto los habitantes del rea donde se encentran la vertiente Tarapac son ganaderos que consideran al agua en aymara Uma, una
entidad sagrada vinculada a la serpiente o Amaru, que simboliza la
sinuosidad de la escorrenta de los ros sobre la madre tierra o Pacha
y que es smbolo de productividad y fertilidad al cual se le rinde culto.
De conformidad a la cosmovisin andina, las vertientes son fuente de
reproduccin del ganado donde emergen los Chullumpes o animales
silvestres que reflejan abundancia y productividad. Este culto se traduce en ceremonias como la Phawua al ojo de agua o la Wilancha o
sacrificio de animales a los Malkus o cerros tutelares del ganado, los
cuales proveen del agua necesaria para la subsistencia del hombre y
los animales. Corte de Apelaciones de Arica. ROL 182-2013. Fallo
25 de noviembre de 2013. Acumulados ROL 184-2013; 185-2013;
186-2013; 187-2013 Trigsimo sptimo.
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85 Corte Suprema. Rol. N 17.120-2013, 12 de agosto de 2014.
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250
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIN:

ZONAS DE SACRIFICIO E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE
CONTAMINACIN: ZONAS DE SACRIFICIO E

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
ANTECEDENTES
centro asistencial. Posteriormente, la escuela fue trasladada

de lugar para evitar la exposicin a los agentes contaminan-
El ejercicio del derecho a un medio ambiente libre de con-
tes (INDH, 2011b). Segn informe de la Seremi de Salud, las
taminacin ha sido preocupacin constante para el INDH,
14 escuelas de Puchuncav se encuentran con ndices por
en especial la situacin crtica que se vive en ciertas zonas
sobre la norma de metales pesados2. Sin embargo, no se ha
del pas (INDH, 2011a; 2012a; 2013). De acuerdo con in-
resuelto el problema de contaminacin en la zona, pues el
formacin de la Organizacin Mundial de la Salud, en el
17 de octubre de 2013, seis trabajadores resultaron intoxi-
pas tienen lugar al menos 4 mil muertes prematuras al ao
cados mientras realizaban labores de limpieza (Fundacin
producto de la contaminacin atmosfrica (Ministerio del
Terram, 2013).
Medio Ambiente, 2014a). Esta contaminacin puede deber-
En mayo de 2012 el expresidente Piera se refera a la
se a fuentes de distinto tipo: emisiones industriales, uso de
situacin en Ventanas (ubicada en la baha de Quintero),
lea, medios de transporte, uso de agroqumicos (fertilizan-
Huasco, Coronel y Mejillones como tragedias ambientales
tes nitrogenados y pesticidas principalmente), entre otros.
y sanitarias (Mensaje presidencial). En 2013, un conjunto
Junto a la contaminacin del aire existe la contaminacin del
de organizaciones de la baha de Quintero elabor y dis-
suelo y agua. De esta forma, como ha observado el Institu-
tribuy un documento entre autoridades de gobierno y
to1, la afectacin del derecho a vivir en un medio ambiente
parlamentarios en que se resuma la situacin de la baha
sano puede vulnerar otros derechos. El que suele ser afec-
y se establecan exigencias por parte de la comunidad3. Es
tado con mayor frecuencia por la contaminacin es el dere-
precisamente a raz de la situacin en la baha de Quintero
cho a la salud, lo que en ocasiones implica que una persona
que se comienza a utilizar en Chile el concepto de zona de
deba faltar a su trabajo, costear operaciones e incluso jubilar
sacrificio (Liberona, 2014).
anticipadamente. Lo mismo ocurre con el derecho a la salud
La ONG OCEANA, una de las organizaciones que han de-
de nios, nias y adolescentes, as como con el acceso a la
nunciado activamente las condiciones de contaminacin en
educacin. Basta recordar el caso de la escuela La Greda, en
dichas localidades, define a las zonas de sacrificio como zo-
Puchuncav (marzo de 2011), donde estudiantes y profeso-
nas que han sido destinadas al sacrificio, olvidadas por los su-
res presentaron signos de intoxicacin (cefalea, mareos, v-
cesivos gobiernos que han seguido permitiendo la instalacin
mitos y desmayos), debiendo suspender las clases e ir a un
de nuevas industrias contaminantes, aun cuando el impacto

sobre la salud de las personas y el medio ambiente ha sido
1 Adems de los captulos sobre Derecho a un medio ambiente libre

de contaminacin de los Informes Anuales de 2011 y 2012, el INDH
desarroll el Mapa de Conflictos Socioambientales en Chile que registra 97 conflictos que tuvieron lugar entre enero 2010 y junio 2012.
Tambin se encuentran disponibles los informes de las misiones de
observacin realizadas en Puchuncav-Quintero-La Greda (14 de septiembre de 2011) y en Freirina, Regin de Atacama (31 de mayo y 1
de junio de 2012).
2 Ord N 1448, Informa Anlisis de metales en polvo y suelos a Colegios

en Puchuncav, 7 de octubre de 2011.
3 Situacin de la baha de Quintero: exigencias de la comunidad, octubre
de 2013.
253
TERRITORIO Y DERECHOS HUMANOS / DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE CONTAMINACIN: ZONAS DE SACRIFICIO E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
inmenso4. Este ao, en mayo de 2014, la Unin de Comu-
del Medio Ambiente (Ley 20.417)6; dos aos ms tarde se
nas de Zonas de Sacrificio emiti un pliego de peticiones al
crearon los Tribunales Ambientales (Ley 20.600), de los que
Estado donde las define como aquellos territorios de asen-
el primero comenz sus operaciones en diciembre de 2012.
tamiento humano devastados ambientalmente por causa
La propuesta de implementacin de esta reforma fue descri-
del desarrollo industrial. Esta devastacin tiene implicancias
ta por el INDH en el Informe Anual 2012, por lo que cabe
directas en el ejercicio pleno de los derechos fundamenta-
actualizar ese proceso. Este apartado revisa los estndares
les de las personas; derecho a la vida, a la salud, a la educa-
internacionales y nacionales en el mbito del derecho a un
cin, al trabajo, a la alimentacin, a la vivienda, etc. En estos
medio ambiente libre de contaminacin. Tambin realiza un
territorios el dao ambiental ha significado la situacin de
diagnstico de la situacin de dos zonas de sacrificio, y se
vulnerabilidad y empobrecimiento de las comunidades5. En
analiza el funcionamiento de la nueva institucionalidad medio
este sentido, los instrumentos actuales sobre ordenamiento
ambiental, en sus dimensiones administrativa y judicial.
territorial y la Evaluacin Ambiental Estratgica no permiten

considerar la concentracin de proyectos empresariales en
DE DERECHOS HUMANOS
los territorios, ni ver sus consecuencias acumulativas.

Estos hechos han sido difundidos por los medios de comunicacin, que en el caso del programa de televisin En la
La preocupacin por el medio ambiente tom relevancia
Mira (Chilevisin) dedic un captulo entero a la situacin
internacional con la Conferencia de Estocolmo en 1972.
de las zonas de sacrificio, en mayo de este ao. Una nueva
Desde ese entonces las Naciones Unidas no han dejado
cobertura tuvo lugar a propsito del derrame de 22 mil li-
de pronunciarse sobre el tema por medio de distintos do-
tros de petrleo de ENAP, en la baha de Quintero, el 24 de
cumentos, los cuales han sido analizados por el INDH en
septiembre de 2014, lo que acento la situacin crtica de
Informes Anuales precedentes (INDH, 2011a; 2012a). Sin
contaminacin que afecta a la baha. Es as que el concepto
embargo, esta preocupacin no se ha traducido en ins-
de zonas de sacrificio permite dar cuenta de una situacin
trumentos internacionales vinculantes para los pases, por
ya constatada por el INDH: la concentracin de los cos-
lo que los rganos jurisdiccionales [] han enverdecido
tos ambientales y su distribucin desigual. Es una situacin
(greening) ciertos derechos como la vida, la salud o la vida
de injusticia ambiental evidente, por cuanto los beneficios
privada y familiar, o incluso han considerado justificado li-
que genera [una industria] se reparten difusamente entre
mitar ciertos derechos humanos como la propiedad para
la sociedad toda, mientras que los costos ambientales son
la proteccin del medio ambiente (INDH, 2011a, pg. 163).
soportados por personas en situacin de vulneracin social
As, se ha vuelto estrecha la relacin entre el derecho al
y econmica (INDH, 2011, pg.170).
medio ambiente y el ejercicio de otros derechos7.
En este marco, en paralelo al anlisis de la situacin de vul-
No habiendo documentos internacionales vinculantes de
neracin de derechos en las zonas de sacrificio, resulta rele-
carcter general, podra considerarse como el principal es-
vante conocer el proceso de reforma de la institucionalidad
tndar el Convenio Aarhus, adoptado el 25 de junio de 1998
ambiental que tuvo lugar en los ltimos aos. El ao 2010 se

cre el Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia
4 http://oceana.org/es/sa/nuestro-trabajo/energia-limpia/zonas-desacrificio/antecedentes
5 Documento firmado por los alcaldes de Huasco, Tocopilla, Puchuncav,
Quintero y Coronel. Ver http://www.ojoconelparlamento.cl/sites/
default/files/minuta/S%208a%20Peticiones%20conclave__%20alcaldes%20zonas%20de%20sacrificio.pdf, mayo de 2014. Los municipios autorizan las obras y reciben beneficios, aunque estos difcilmente
sean suficientes para compensar la contaminacin que se produce.
254
La Ley 20.417 modifica la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (1994). Cabe destacar que el Servicio de Evaluacin
Ambiental (SEA), ya haba sido creado por esta ltima ley (art. 80) y
que el Reglamento del SEIA se public en 1997.
En la Convencin de los Derechos del Nio (1989), refirindose al
derecho de gozar del nivel ms alto posible de salud, se menciona la
importancia de tener en cuenta los peligros y riesgos de contaminacin del medio ambiente (Artculo 24.2.c). El Convenio N 169
(1989) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes,
seala expresamente que [l]os gobiernos debern tomar medidas, en
cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el
medio ambiente de los territorios que habitan (art. 7.4).
en Dinamarca. Si bien es un instrumento eminentemente
sin discriminacin por el lugar en que tenga su sede oficial
paneuropeo, se encuentra abierto a cualquier Estado Miem-
o un centro verdadero de actividades (art. 3.9). Los pro-
bro de las Naciones Unidas (INDH, 2013a, pg. 47). All se
cedimientos, administrativos o judiciales [d]ebern ofrecer
menciona que el derecho de acceso a la informacin obliga
recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de
al Estado a disponer, recoger y difundir la informacin am-
reparacin si procede, y debern ser objetivos, equitativos y
biental. Segn la misma norma, la participacin pblica en
rpidos (art. 9.4), tal que se prever el establecimiento de
la toma de decisiones se debe llevar a cabo al inicio de los
mecanismos apropiados de asistencia encaminados a elimi-
procedimientos, de forma que las personas puedan ejercer
nar o reducir los obstculos financieros o de otro tipo que
una influencia real dentro de un plazo razonable. Adems, las
traben el acceso a la justicia (art. 9.5). Para ello debern ser
consultas deben ser gratuitas y se debe dar la opcin de un
procedimientos gratuitos o poco onerosos (art. 9.1), sin
proceso de participacin por escrito u oral (art. 6, 7 y 8). Asi-
que su costo sea prohibitivo (ar t. 9.4). Todas estas de-
mismo, en caso de que no se pueda acceder a la informacin
cisiones debern ser consignadas por escrito, y adems
necesaria o que la respuesta no sea suficiente, los Estados
[l]as decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de
debern velar que cada persona tenga la posibilidad de pre-
otros rganos debern ser accesibles al pblico (art. 9.4).
sentar un recurso ante un rgano judicial o ante otro rgano
De esta forma, se entiende que en el ejercicio del derecho
independiente e imparcial establecido por ley (art. 9.1).
a un medio ambiente libre de contaminacin se entrelazan
El acceso a la justicia y la proteccin judicial, en trminos
tambin los derechos de acceso a la informacin, a la parti-
genricos, se encuentra en la Convencin Americana sobre
cipacin y el acceso a la justicia.
Derechos Humanos . En ella se afirma que [t]oda persona

8
Asimismo, en este mbito se destaca el rol que le compete al
tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier
sector privado. La relacin entre empresas y derecho huma-
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales compe-
nos ha sido abordada por las Naciones Unidas9, identificn-
tentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
dose Principios Rectores para la actuacin de las empresas.
fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la
Dichos principios se basan en tres conceptos fundamentales:
presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometi-
proteger, respetar y remediar, permitiendo distinguir mbitos
da por personas que acten en ejercicio de sus funciones
de responsabilidad diferenciados entre empresas y Estados
oficiales (art. 25). Dentro de los compromisos de los Esta-
(INDH, 2012b; 2013a). Esta regulacin internacional es im-
dos Parte, se encuentra garantizar el cumplimiento, por las
portante para las empresas exportadoras de productos, en
autoridades competentes, de toda decisin en que se haya
tanto brinda principios orientadores para un mejor cumpli-
estimado procedente el recurso (art. 25.c). De forma que
miento de las normas de los pases de destino. Queda pen-
el derecho de acceso a la justicia no solo consiste en el de-
diente la tarea de facilitar el cumplimiento de dichos princi-
recho de toda persona de acceder al rgano jurisdiccional,
pios y regulaciones a las pequeas y medianas empresas.
abarca tambin aspectos ms amplios que buscan asegurar

una respuesta efectiva por parte del sistema de justicia en
NORMATIVA NACIONAL Y
LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
aras de resolver los conflictos de relevancia jurdica y de ese

modo garantizar los derechos humanos de todas las personas (INDH, 2013a, pg. 59).
El derecho a un medio ambiente libre de contaminacin est
En particular sobre el medio ambiente, el Convenio Aarhus
garantizado constitucionalmente. Es deber del Estado velar
seala que se tendr acceso a la justicia en asuntos am-
para que este derecho no sea afectado y tutelar la preser-
bientales sin discriminacin fundada en la nacionalidad, la
vacin de la naturaleza (art. 19 N 8). Existen diferentes
ciudadana o el domicilio, y en el caso de una persona moral,
9 A/HRC/17/31. El INDH tambin ha analizado los desarrollos en este

mbito. Ver Cuadernillo de temas emergentes: empresas y Derechos
Humanos, 2012.
255
actividades propias de la vida cotidiana de las personas, como
ministerio es apoyado por el Consejo de Ministros para la Sus-
trabajar o asistir a un establecimiento educacional, que pue-
tentabilidad, instancia multisectorial que aprueba dichas pol-
den verse impactadas cuando este derecho es vulnerado por
ticas y regulacin. El Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA),
altos niveles de contaminacin. Al respecto, la Constitucin
por su parte, es el encargado de la gestin ambiental, espe-
indica que [n]inguna clase de trabajo puede ser prohibida,
cficamente de la administracin del Sistema de Evaluacin
salvo que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubri-
de Impacto Ambiental (SEIA). El objetivo ltimo del SEIA es
dad pblicas (art. 19 N 16); mientras que en el derecho
evaluar los impactos ambientales que pudieran generar estas
a la proteccin de la salud, [e]l Estado protege el libre e
iniciativas, de manera de establecer medidas de mitigacin y/o
igualitario acceso a las acciones de promocin, proteccin
compensacin necesarias para que puedan desarrollarse. Este
y recuperacin de la salud y de rehabilitacin del individuo.
sistema considera dos modalidades de evaluacin: la declara-
Le corresponder, asimismo, la coordinacin y control de las
cin de impacto ambiental (DIA) y el estudio de impacto am-
acciones relacionadas con la salud. Es deber preferente del
biental (EIA), este ltimo reservado a iniciativas que presentan
Estado garantizar la ejecucin de las acciones de salud []
efectos adversos segn el art. 11 de la Ley 19.300 de Bases
(art.19 N 9). El Estado puede establecer restricciones es-
Generales del Medio Ambiente11 (INDH, 2012b, pg. 28).
pecficas al ejercicio de determinados derechos o libertades
Junto a esta institucionalidad existe la Evaluacin Ambien-
para proteger el medio ambiente (art. 19 N 8). De este
tal Estratgica (EAE), instrumento de gestin ambiental in-
modo, al Estado le corresponde tanto velar por el derecho
cluido en la Ley 20.417. La idea es contribuir al desarrollo
a un medio ambiente libre de contaminacin, como por los
sustentable del pas por medio de la integracin de la di-
restantes que pueden eventualmente verse afectados como
mensin ambiental de forma voluntaria en la formulacin
consecuencia de la contaminacin.
de polticas y planes, y de forma obligatoria en los diferen-
Por su parte, [n]uestro pas cuenta con legislacin
tes instrumentos de ordenamiento territorial12. En junio de
medioambiental especfica desde 1994, ao en que se
2014 el reglamento de EAE fue aprobado por el Consejo
adopt la Ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio
de Ministros para la Sustentabilidad y actualmente se espera
Ambiente. La norma fue objeto de una importante re-
que Contralora tome razn del reglamento para su publi-
forma en 2010, con la promulgacin de la Ley N 20.417
cacin (Minera Chilena, 2014).
que cre el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio
Respecto de la Superintendencia (SMA), es un servicio p-
de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del Me-
blico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimo-
dio Ambiente. Estas disposiciones junto con la Ley sobre
nio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la
transparencia y acceso a la informacin pblica constituyen la base normativa del pas en estas materias (INDH,
2011a, pg.165)10.
En cuanto al diseo institucional en materia ambiental, el Mi-
11 Segn su artculo 11: Riesgo para la salud de la poblacin, debido a

la cantidad y calidad de efluentes, emisiones y residuos; efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluido el suelo, agua y aire; reasentamiento de
comunidades humanas, o alteracin significativa de los sistemas de
vida y costumbres de los grupos humanos; localizacin en o prxima
a poblaciones, recursos y reas protegidas, sitios prioritarios para la
conservacin, humedales protegidos, glaciares, susceptibles de ser
afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar; alteracin significativa, en trminos de magnitud o
duracin, del valor paisajstico o turstico de una zona; alteracin de
monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico, histrico
y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
12 Como planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y zonificaciones del borde costero, del territorio martimo y el manejo integrado de cuencas.
nisterio del Medio Ambiente se ubica a la cabeza, a cargo de

definir las polticas y normas de regulacin ambiental. Este
10 Al 11 de noviembre de 2014 se encuentran en tramitacin dos Proyectos de Ley para modificar el artculo 19 N 8 y el artculo 20 de la
Constitucin (Boletines N 1950-07 y N 5730-07). Tambin existen
Proyectos de Ley para modificar la tipificacin y sanciones de delitos contra el medio ambiente (Boletines N 4256-12, N 6048-07,
N 8920-07, N 9367-12) y para modificar la Ley 19.300 (Boletines
N 9710-12, N 9587-12, N 9397-12, N 9338-12, N 8780-12, N
8732-12, N 8689-12, N 8453-12, N 8450-12, N 8454-12, N
8416-12, N 8408-12, N 8319-12, N 8116-12, N 7730-12, N
7599-12, N 7280-12, N 7182-12, N 2830-12, N 2703-12).
256
Repblica mediante el Ministerio de Medio Ambiente. La
fue progresiva17, partiendo en diciembre de 2012 con la
SMA coordina de forma exclusiva un sistema nico de fis-
constitucin del Segundo Tribunal Ambiental en Santiago.
calizacin ambiental, el que se encuentra organizado en
Actualmente solo se encuentra operativo este tribunal y
tres macrozonas, cada una con una sede13, no teniendo
el Tercer TA de Valdivia, por lo que el INDH manifiesta su
representacin en todas las regiones14. En su funcin fis-
preocupacin por la tardanza en la instalacin del Primer
calizadora le corresponde verificar el cumplimiento de las
TA de Antofagasta. Mientras este ltimo no se encuentre
Resoluciones de Calificacin Ambiental (RCA), Normas
operativo, el TA de Santiago lleva sus causas, como se indi-
de Calidad, Normas de Emisin, Planes de Prevencin y/o
ca en la Ley 20.749 que modifica la Ley 20.600 en materia
Descontaminacin, Programas de Cumplimiento y Planes
de subrogacin.
de Reparacin.
Uno de los elementos positivos de estos tribunales es su
Junto a la funcin fiscalizadora, la Superintendencia tiene una
composicin mixta, estando integrados por ministros juris-
funcin sancionadora ; cuando esta toma conocimiento de
tas y cientficos. A los tres ministros titulares, dos abogados/
un incumplimiento (por fiscalizacin, denuncia de un tercero
as especializados en derecho administrativo o ambiental y
o autodenuncia), la entidad infractora debe presentar un
uno licenciado en ciencias con especializacin en materias
programa con actividades y metas de cumplimiento, en el
medioambientales (art. 2, inc.1), se suma un suplente de
plazo de 10 das. Si no lo hace, las multas pueden doblar la
cada especialidad. Los ministros titulares pueden permane-
infraccin original . Las sanciones a infracciones son inclui-
cer seis aos en sus cargos, con posible renovacin de dos
das en el Registro Pblico de Sanciones, al que se puede
perodos sucesivos (art. 2.b). A estos ministros se suman
acceder por Internet, lo que transparenta el proceso, con-
los profesionales de la planta administrativa, considerndose
tribuyendo al derecho de acceso a la informacin pblica.
abogados/as, un profesional del mbito econmico y otro
15
16
del mbito de las ciencias.
A esta institucionalidad administrativa se aadieron los

Tribunales Ambientales (TA) creados por la Ley 20.600
En trminos generales, estos tribunales son competentes
(2012). [S]on rganos jurisdiccionales especiales, [] cuya
para conocer de recursos de reclamacin judicial contra
funcin es resolver las controversias medioambientales de
diversos actos de rganos del Estado que ejercen la funcin
su competencia y ocuparse de los dems asuntos que la
ambiental estatal, relacionados con instrumentos de gestin
ley somete a su conocimiento (art. 1). Su implementacin
ambiental (Boettiger, 2014, pgs. 295 y 296), o sea, conocen

la reclamacin de un acto administrativo. El nico caso en
que acta con competencia judicial directa, no de revisin,
sino de conocimiento directo de la causa, es en la accin de
reparacin de dao ambiental (Boettiger, 2014, pg. 295).
En caso de existir una contienda de competencia entre los
13 Macrozona Norte (sede en Antofagasta): Arica y Parinacota, Tarapac,

Antofagasta y Atacama. Macrozona Centro (sede en Santiago): Copiap,
Valparaso, Metropolitana, OHiggins y Maule. Macrozona Sur (sede en
Valdivia): La Araucana, Los Ros, Los Lagos, Aysn y Magallanes.
14 En entrevista del INDH con el Subsecretario Marcelo Mena, el da
25 de agosto de 2014, este seal la escasez de personal que posee la
SMA para su funcin fiscalizadora y sancionadora. En la Cuenta Pblica de la SMA (2014) se menciona que poseen 91 funcionarios/as (de
planta o a contrata) y 28 profesionales a honorarios.
15 La que considerar los siguientes factores: la importancia del dao
causado o el peligro ocasionado; el nmero de personas cuya salud
pudo afectarse por la infraccin; el beneficio econmico obtenido
con motivo de la infraccin; la intencionalidad en la comisin de la
infraccin y el grado de participacin en el hecho, accin u omisin
constitutiva de la misma; la conducta anterior del infractor y su capacidad econmica (art.38, 39 y 40, Ley 20.417).
16 Actualmente se encuentra en tramitacin un Proyecto de Ley sobre el
destino de las multas impuestas por la SMA (Boletn N 9562-12).
Tribunales Ambientales o con otros tribunales, ser la Corte

Suprema la que deba resolverlo (art. 28 Ley 20.600)18.
17 Cada TA es competente territorialmente de la siguiente forma. Primer Tribunal ambiental (5 regiones): Arica y Parinacota, Tarapac,
Antofagasta, Atacama y Coquimbo. Segundo Tribunal ambiental: Valparaso, Metropolitana, del Libertador General Bernardo OHiggins
y del Maule (4 regiones). Tercer Tribunal ambiental (6 regiones):
Biobo, La Araucana, Los Ros, Los Lagos, Aysn del General Carlos
Ibez del Campo y Magallanes y Antrtica Chilena.
18 Puede que este sea el caso de HidroAysn, que ante el rechazo de
su Resolucin de Calificacin Ambiental, present un reclamo al TA
de Santiago (13 de agosto de 2014) y al TA de Valdivia (26 de agosto
de 2014). El problema es que si se rechaza la acumulacin de ambos
procesos, las sentencias de los TA podran presentar decisiones contradictorias (Nueva Minera y Energa, 2014).
257
Corte
NUEVA INSTITUCIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL EN MEDIO AMBIENTE
Consejo de
Ministros para la
Sustentabilidad
Consejo de
Ministros para la
Sustentabilidad
Polticas
Ministerio del
Medio Ambiente
Ministerio del
Medio
Ambiente
Poltica
y
Regulacin
Poltica y
Regulacin
Polticas
Servicio de
Biodiversidad y
Servicio
de
reas
Protegidas
Biodiversidad y
reas Protegidas
Servicio de
Evaluacin
Servicio
de
Ambiental
Evaluacin
Ambiental
Gestin
Administracin
Gestin
SEIA
Administracin
SEIA
Suprema
Corte
Superintendencia
Suprema
directiva,
correccional y
econmica
Superintendencia
directiva,
correccional y
econmica
Tribunal
Ambiental
Superintendencia
del Medio Ambiente
Superintendencia
del Medio Ambiente
Fiscalizacin,
sanciones y
seguimiento
Fiscalizacin,
sanciones y
seguimiento
Instancia Administrativa
Instancia Administrativa
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Boettiger (2010) y www.tribunalambiental.cl
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Boettiger (2010) y www.tribunalambiental.cl
Tribunal
Ambiental de
Resolucin
controversias
ambientales
Resolucin de
controversias
ambientales
Instancia Judicial
Instancia Judicial
En el detalle, un primer tipo de causas que conocen son
de transaccin o cualquier otro tipo de acuerdo que exima
las reclamaciones, que buscan determinar la ilegalidad de
al autor de implementar medidas de reparacin ambiental
ciertos actos administrativos y normas dictadas por distintos
del dao causado (art. 44). Y en caso de que se busque in-
organismos con competencia ambiental , como el estable-
demnizacin por los perjuicios generados, ser competente
cimiento de normas de calidad ambiental y de emisin, la
el Juzgado de Letras en lo Civil del lugar donde se produjo
declaracin de zonas del territorio como latentes o satu-
el dao ambiental (art. 46).
19
radas , y el establecimiento de planes de prevencin o de

20
Como conclusin de lo anterior, los TA operan como un
descontaminacin. Un segundo tipo de causa son las so-
mecanismo de control judicial de los actos de la adminis-
licitudes de autorizacin, que son realizadas por la SMA,
tracin medioambiental. Sin embargo, la Ley 20.600 exige el
respecto de medidas temporales, suspensiones y ciertas
agotamiento de la va administrativa antes de generar una
sanciones aplicadas por la SMA (art. 17 Ley 20.600), que
reclamacin judicial en los TA. En este sentido, el TA se pro-
se pueden reclamar por ilegalidad (art. 56 y 57 Ley 20.417).
nuncia sobre las resoluciones de aspectos que ya han sido
Un tercer tipo son las demandas por dao ambiental, diri-
reclamados administrativamente. Entonces, no se le puede
gidas a un demandado/a para que repare materialmente el
solicitar a los TA conocer directamente una Resolucin de
dao causado al medio ambiente; ac tambin se incluyen
Calificacin Ambiental o que invalide un acto administrativo
aquellas reclamaciones en contra de resoluciones que haya
de carcter ambiental. Por el contrario, los TA se pronuncia-
adoptado la SMA. Respecto de la reparacin de los daos
rn sobre las resoluciones de las autoridades medioambien-
ambientales, la Ley 20.600 indica que no podr ser objeto
tales (Boettiger, 2014).

Cada sentencia emitida por los TA debe explicitar los fun-
19 Como Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluacin Ambiental, el Comit de Ministros, entre otros.
20 La Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, define
[z]ona Latente: aquella en que la medicin de la concentracin de
contaminantes en el aire, agua o suelo, se sita entre el 80% y el
100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental (art. 2,
letra t) y [z]ona Saturada: aquella en que una o ms normas de calidad
ambiental se encuentran sobrepasadas (art. 2, letra u).
damentos tcnico-ambientales que se consideran en el pronunciamiento de su decisin (art. 25 Ley 20.600), lo que
constituye una exigencia adicional al contenido que deben
tener las sentencias (Cdigo de Procedimiento Civil,
art. 170). Segn la Ley de TA, se podr interponer un recurso
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de apelacin ante la Corte de Apelaciones correspondiente,
curiae, y en el caso de los TA, deben presentarse por escrito
contra aquellas resoluciones que declaren la inadmisibilidad
y con patrocinio de un abogado (art. 19 Ley 20.600). El
de la demanda, las que reciban la causa a prueba y las que
INDH valora la incorporacin de este instrumento, espe-
pongan trmino al proceso o hagan imposible su continua-
cialmente cuando otras instancias judiciales22 se han mos-
cin (art. 26). Mientras que contra las sentencias definitivas
trado renuentes a aceptar la participacin de terceros (y en
se podr interponer un recurso de casacin en el fondo,
particular del INDH) en temas que, dada su trascendencia
y solo por algunas causales un recurso de casacin en la
social, van ms all de las particularidades de cada caso. Por
forma (incompetencia del tribunal, ultrapetita, decisiones
lo dems, es reconocido que los amicus curiae favorecen y
contradictorias y cosa juzgada), incluyendo la falta de funda-
nutren el debate pblico, otorgando mayor legitimidad a las
mentacin tcnico-ambiental de la sentencia, o la infraccin
sentencias (Abreg y Courtis, 1997).
manifiesta a las normas de la sana crtica para la apreciacin
Se encuentra pendiente la creacin del Servicio de Biodi-
de la prueba (art. 26, inc. 3 y 4).
versidad y reas Protegidas y el Sistema Nacional de reas
Cabe destacar que con el fin de resguardar los derechos
Protegidas. Esta iniciativa tiene por objeto la conservacin
de las personas que recurren a los TA, el Tribunal podr
de la diversidad biolgica del pas, a travs de la preserva-
decretar las medidas cautelares [] necesarias para impe-
cin, restauracin y uso sustentable de las especies y ecosis-
dir los efectos negativos de los actos o conductas some-
temas, con nfasis en aquellos de alto valor ambiental o que,
tidos a su conocimiento. [] El Tribunal podr decretar
por su condicin de amenaza o degradacin, requieren de
estas medidas en cualquier estado del proceso o antes
medidas para su conservacin (Senado, 2014)23.
de su inicio y por el plazo que estime conveniente (art.

24 Ley 20.600). De igual forma, las medidas decretadas se
SITUACIN DEL DERECHO A

UN MEDIO AMBIENTE LIBRE DE
CONTAMINACIN: ZONAS DE
SACRIFICO
podrn modificar o dejar sin efecto en cualquier estado de

la causa. Estas medidas tienden a ser acciones que mantengan (conservativas) o modifiquen (innovativas) el estado
de hecho o de derecho existente. Podrn ser tomadas por
iniciativa del Tribunal o por solicitud de otra persona (re-
Pese a la nueva institucionalidad, los conflictos medioam-
quirente), quien deber adjuntar los antecedentes (prue-
bientales persisten y las personas que habitan en las
ba documental) que acrediten los hechos denunciados, tal
localidades donde ellos ocurren an no ven soluciones
que [e]l Tribunal podr exigir caucin al actor particular
efectivas.
para responder de los perjuicios que podran originarse
El concepto de zonas de sacrificio comienza a utilizarse
(art. 24, inc. 3).
en el pas desde 2012. Proveniente de Estados Unidos, en
Todo organismo de la administracin del Estado y toda per-
sus orgenes se utiliz para designar zonas donde confluan
sona natural o jurdica puede constituirse como parte de
prcticas ambientales agresivas, afectando fundamentalmen-
una controversia ambiental21. Tambin pueden participar
te a poblaciones de bajos ingresos y pertenecientes a mi-
de las causas personas o agrupaciones que, sin ser parte
noras tnicas, que no tenan la oportunidad de cuestionar
del proceso, tengan un inters especial en la resolucin del
en la esfera pblica los efectos de la distribucin desigual
litigio. Una de las herramientas por medio de las cuales se
de la polucin y de la proteccin ambiental (Nez, 2007,
puede participar en los procesos se conoce como amicus
pg. 20). En el caso de Chile, [a]dems de estar ubicadas
21 Las Reclamaciones pueden ser realizadas por cualquier persona natural o jurdica que tenga inters o considere que haya sido perjudicada
(art.18 Ley 20.600). Las Demandas por Dao Ambiental pueden interponerse por cualquier persona natural o jurdica que haya sufrido
dao o perjuicio; por las municipalidades; y por el Estado, mediante
el Consejo de Defensa del Estado.
22 Es el caso de la Tercera Sala de la Corte Suprema de Santiago, que el da

25 de junio de 2014 resolvi todo no ha lugar. Prescndase del informe
y devulvase, respecto de un amicus curiae redactado por el INDH para
el caso del proyecto minero El Morro (Rol N 11.299-2014).
23 Actualmente en primer trmite constitucional (Boletn N 9404-12).
259
en la costa, todas estas localidades comparten el hecho de
LA ZONA DE SACRIFICIO DE BAHA DE

QUINTERO, REGIN DE VALPARASO
ser zonas altamente industrializadas []. Sus habitantes

generalmente viven en situacin de pobreza y carecen de
La baha de Quintero corresponde administrativamente a
redes polticas para defenderse de la instalacin de nuevas
las comunas de Quintero y Puchuncav. La industrializacin
empresas (Oceana, sitio web).
de la baha comienza con la instalacin de la planta
Las localidades de Chile identificadas por el propio gobier-
termoelctrica CHILGENER en 1958 (luego AES GENER).
no como zonas de sacrificio son cinco: Tocopilla y Mejillo-
En 1964 comienza a funcionar la central termoelctrica
nes en la Regin de Antofagasta, Huasco en la Regin de
Ventanas I y la Refinera y Fundicin Ventanas de la Empresa
Atacama, la baha de Quintero en la Regin de Valparaso, y
Nacional de Minera (ENAMI), actualmente CODELCO
Coronel en la Regin de Biobo24. La mayora de estas zonas,
Ventanas. Al conjunto de industrias existentes en el sector
o algunas de sus comunas, forman parte de los Planes de
se le conoce como Parque industrial Ventanas (Cmara de
Descontaminacin: Estrategia 2014-2018. Sin embargo, en
Diputados, 2011).
este documento se hace un anlisis de la situacin y se es-
Las consecuencias de la contaminacin ya se visualizaban
tablece un cronograma, pero se debe considerar que desde
en la dcada de 1970. Sin embargo, las primeras medidas
el momento en que se gatilla la elaboracin de un Plan de
comienzan a tomarse con el regreso a la democracia. En
Descontaminacin hasta que este entra en funcionamiento
1992, el Ministerio de Minera aprob el Plan de Desconta-
transcurren como mnimo cuatro aos25. Adems, el Minis-
minacin, aplicable solo a dos de las empresas que funcio-
terio del Medio Ambiente lanz el Plan de Recuperacin
naban en ese entonces: CODELCO Ventanas (ex-ENAMI) y
para Territorios Ambientalmente Vulnerables, que ya fue
AES GENER (ex-CHILGENER)27. El mismo ao se aprob la
presentado en Tierra Amarilla, Huasco, la baha de Quintero
instalacin de una red de monitoreo permanente de la ca-
y Coronel. Como parte del plan, cada zona contempla la
lidad del aire en la zona28. Debido a las concentraciones de
creacin de un Consejo para la recuperacin ambiental y
material particulado respirable (MP10 o PM10) y dixido
social26, el cual propondr un Programa de Recuperacin
de azufre (SO2), al ao siguiente el Ministerio de Agricultu-
que sera sometido a plebiscito, de forma que la propia ciu-
ra declar zona saturada el entorno del parque industrial
dadana priorice sus necesidades.
Ventanas29.
Se presentan a continuacin dos casos en los que el INDH,
A pesar de la condicin de zona saturada continuaron ins-
por medio de sus diferentes instrumentos, ha podido cons-
talndose nuevas industrias en la baha de Quintero. Incluso,
tatar una contaminacin sistemtica que incide en la vulne-
algunas de ellas calificadas como peligrosas o contaminantes
racin de diversos derechos fundamentales.
por la Seremi de Salud de Valparaso30. Segn el informe

realizado por la Comisin de Recursos Naturales, Bienes
Nacionales y Medio Ambiente para la Cmara de Diputados (2011), esto fue posible por las modificaciones reali-
24 Entrevista con el Subsecretario de Medio Ambiente, Marcelo Mena,

realizada por el INDH el 25 de agosto de 2014.
25 Esta estimacin se hace en funcin del requerimiento de tres aos
de monitoreo de la norma anual para declarar una zona saturada o
latente, y posteriormente iniciar el proceso de formulacin de un
plan de descontaminacin o prevencin, que demora al menos otros
16 meses (Ministerio del Medio Ambiente, 2014b, pg.13-14).
26 Coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente e integrado por
autoridades polticas, organismos pblicos regionales y municipales,
organizaciones de la sociedad civil presentes en el territorio e industrias de la zona. Este Consejo ya fue constituido en Quintero y Puchuncav, el da 22 de septiembre de 2014, quedando constituido por
11 representantes de la sociedad civil, seis representantes del sector
productivo local, tres representantes del sector empresarial y seis representantes del sector pblico.
zadas al Plan Regulador Intercomunal de Valparaso entre

1984 y 2002, que permitieron aumentar la superficie de
27
28
29
30
260
Decreto Supremo N 252, del 30 de septiembre de 1992.

Decreto supremo N 185/91, del Ministerio de Minera.
Decreto supremo N 346/93, Ministerio de Agricultura.
Segn el D.S. N 47/92 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
[l]os establecimientos industriales o de bodegaje sern calificados caso
a caso por la Secretara Regional Ministerial de Salud respectiva, en consideracin a los riesgos que su funcionamiento pueda causar a sus trabajadores, vecindario y comunidad (artculo 4.14.2), existiendo cuatro
categoras: peligroso, insalubre o contaminante, molesto e inofensivo.
terreno para actividades molestas y contaminantes31. El cre-
informe sanitario desfavorable para CODELCO, lo que con-
cimiento desmedido del parque industrial ratifica la falta de
dicionaba su obtencin de patente municipal35. El municipio
planificacin al concentrar industrias y servicios de carcter
otorg diversos plazos a la empresa para que revirtiera la
contaminante, [] sin haber tomado los resguardos corres-
situacin36, pero finalmente renov la patente, sin un infor-
pondientes hacia las personas y el entorno, como debe ser
me sanitario favorable por parte de la Seremi37. El informe
un desarrollo equilibrado y sustentable (Cmara de Dipu-
de la Cmara de Diputados reprocha este proceder, que da
tados, 2011, pg. 89).
muestra de la descoordinacin entre la autoridad sanitaria

y los municipios, desatendiendo las obligaciones de incor-
La contaminacin de suelo, aire y agua es evidente en la
porar, solicitar e introducir a priori documentos vinculan-
baha. Estudios de 1985 ya constataban la presencia de ar-
tes como los informes sanitarios o de calificacin industrial,
snico, cadmio, cobre, manganeso, hierro, plomo, nquel y
diseados especficamente para evaluar riesgos y mitigar
zinc en la zona (Cmara de Diputados, 2011, pg. 56). Se-
efectos previo a la construccin y funcionamiento de las in-
gn un estudio de la organizacin OCEANA, en mariscos
dustrias respectivas (Cmara de Diputados, 2011, pg. 90).
y crustceos hay cobre, arsnico y cadmio (Oceana, sitio

web)32. Estos elementos txicos, en el tiempo conducen a
Por el lado de la SMA, tambin se han generado fiscaliza-
una intoxicacin crnica, o sea, que no provoca la muerte
ciones a CODELCO Ventanas. De hecho, se han solicitado
instantnea, pero su asimilacin y depsito en las vsceras
medidas provisionales a los Tribunales Ambientales (TA),
humanas produce una degradacin del hgado, los riones,
pues la SMA detect que se estaban ejecutando activida-
el estmago, los pulmones, el corazn en su funcionamien-
des en sectores que deberan contar con una evaluacin
to, lo que daa, mina y acorta la calidad y tiempo de vida
en el SEIA38. Si bien en un inicio el Ilustre Segundo Tribunal
(Cmara de Diputados, 2011, pg. 56)33.
Ambiental (Roles S-1-2013 y S-3-2013) consider como

suficiente este argumento para autorizar la adopcin de
En 1996, los elementos txicos que emanaban de la chime-
medidas provisionales, en los ltimos casos ha exigido un
nea de ENAMI (MP10) se dispersaban y depositaban en un
estndar mayor (SMA, 2014, pg. 85), haciendo referencia
radio de hasta 10 kilmetros (Cmara de Diputados, 2011,
al rechazo de la ltima solicitud de medidas provisionales
pg. 57). Adems, puede haber episodios de lapsos cortos
(Rol S -6-2013).
que generan dao, que a lo mejor no se reflejan en la estadstica anual, pero son suficientes para causarles problemas
Miembros de organizaciones como el Sindicato de Pesca-
a las personas que viven ah (Cmara de Diputados, 2011,
dores de Ventanas y el Movimiento de Comunidades por
pg. 58). Prueba de ello es la intoxicacin en la Escuela La
el Derecho a la Vida39 perciben que no existe un debido
Greda de Puchuncav y en otros establecimientos de la co-
acceso a la justicia ambiental, pues sealan que las accio-
muna de Quintero el ao 2011 (INDH, 2011a; 2011b).
nes judiciales que han interpuesto son desestimadas por

los tribunales de justicia, cuando an los TA no entraban en
Frente a los hechos, la Seremi de Salud de Valparaso rea-
operaciones. Adems, dan a conocer casos donde instancias
liz un sumario sanitario en el 201134 y en 2012 emiti un
administrativas y judiciales han rechazado proyectos, pero
31 Plan Regulador de 1965, aprobado por Decreto N 30 de 1965, Ministerio de Obras Pblicas.
32 El estudio consisti en un muestreo de almejas, lapas, locos y jaibas
de cuatro puntos aledaos a Ventanas. La toma de muestras fue realizada con la ayuda de pescadores artesanales de la caleta Ventanas,
bajo la supervisin de un tcnico del laboratorio GCL de la Fundacin Chile. http://oceana.org/es/sa/nuestro-trabajo/energia-limpia/
zonas-de-sacrificio/mas-informacion/zonas-de-sacrificio-medicionde-metales-en-mariscos-y-crus
33 En la pgina web de la organizacin local Dunas de Ritoque existe
informacin sobre la problemtica que afecta a la zona. Ver http://
www.dunasderitoque.org/
34 Sumario sanitario N 153-2011, Seremi de Salud Regin de Valparaso.
35 Resolucin N 907 de la Seremi de Salud de Valparaso, del 18 de abril

de 2012.
36 Decreto Alcaldicio N 1335 del 4 de agosto de 2011.
37 Decreto Alcaldicio N 1389, del 31 de julio de 2012.
38 La SMA menciona que se solicit al Ilustre Segundo Tribunal Ambiental autorizacin judicial para decretar la medida provisional de
clausura temporal y parcial de las modificaciones, obras y actividades
desarrolladas en los sitios Sector Botadero y Sector Depsito de
Seguridad de la Fundicin y Refinera Ventanas, de Codelco Chile
Divisin Ventanas (SMA, 2014, pg. 85).
39 Organizaciones entrevistadas por el INDH el 18 de julio y 3 de agosto
de 2014, respectivamente.
261
modificaciones a las leyes han permitido finalmente que se
El Valle de Huasco se encuentra calificado por el Ministe-
d curso a los proyectos40, a lo que aaden la preocupacin
rio de Medio Ambiente como Zona Latente43, desde mayo
porque las autoridades tampoco habran transmitido infor-
de 2012 por la norma de material particulado (PM10), tras
macin clara acerca de qu acciones puede tomar la comu-
serevaluado entre 2007 y 2010. Sin embargo, los mismos
nidad cuando las empresas superan la norma de emisiones
datos que gatillaron esta medida tambin revelaron que
o frente a eventuales emergencias ambientales41.
el valle debi ser declarado Zona Saturada, entre 2002 y

2005, pues mostr mayores ndices de contaminacin de los
LA ZONA DE SACRIFICIO DEL VALLE

DE HUASCO, TERCERA REGIN DE
ATACAMA
jefe de Divisin de Asuntos Atmosfricos del Ministerio del
Desde 1978 la Compaa Minera del Pacfico (CMP) trasla-
Cuando una zona es declarada latente, significa que no se
da su material por las vas frreas aledaas a Huasco. La pri-
deben aumentar los niveles de contaminacin del aire, de
mera central termoelctrica comenz a funcionar en 1977.
forma que se deben tomar las medidas preventivas nece-
Actualmente, existen all dos centrales, Trmica Huasco
sarias. De ah que uno de los mayores cuestionamientos al
(ENDESA) y Guacolda (Guacolda S.A), ms una que entra-
proyecto Punta Alcalde, ingresado el 27 de febrero de 2009
r en funcionamiento prontamente, llamada Punta Alcalde
al SEIA, fuera el hecho de que esta termoelctrica impac-
(ENDESA).
tara en una zona ya contaminada (INDH, 2012d, pg. 94).
Las termoelctricas necesitan succionar grandes cantidades
En la revisin realizada por el SEIA, el proyecto Punta Alcal-
de agua de mar, produciendo la muerte de plancton y larvas
de recibi en total cinco Informes Consolidados de Aclara-
de moluscos, lo que junto al aumento de la temperatura
ciones, Rectificaciones y/o Ampliaciones (ICSARA) por par-
que el mismo proceso genera en el agua, ocasiona una alte-
te de la Comisin de Evaluacin de la Regin de Atacama.
racin de los ecosistemas marinos y su biodiversidad (Ra-
La Comisin concluy que ENDESA no haba presentado
mrez, 2009). Adems funcionan quemando petrleo diesel
los antecedentes suficientes para descartar efectos adver-
e IFO 180 (derivado del petrleo), carbn o una mezcla de
sos significativos sobre el medio ambiente y la poblacin45,
carbn y petcoke42.
lo que conllev al rechazo del Estudio de Impacto Ambien-
que actualmente posee44, segn informacin que entreg el

Medio Ambiente (Rojas, 2012).
tal y, con ello, del proyecto a nivel regional (INDH, 2012d).

A raz de esto, Endesa present un recurso de reclamacin
ante el Comit de Ministros46, el cual en diciembre de 2012
40 Es el caso de la Central Termoelctrica Campiche (AES Gener) el ao

2008. En dicha oportunidad el proyecto haba sido aprobado por la
entonces Comisin Regional de Medio Ambiente (COREMA), a pesar de que la central sera construida en una zona definida por el plano
regulador como rea verde y que por ende, no se poda utilizar. La
comunidad impugna la decisin de la COREMA ante la Contralora y
se confirma la ilegalidad de la aprobacin (Dictamen 59.8222, de 17
de diciembre de 2008). Posteriormente, la Corte de Apelaciones de
Valparaso (Rol 317- 2008, Sentencia 8 de enero de 2009) y la Corte
Suprema (Rol 1219- 2009, Sentencia 22 de junio de 2009) reafirman
lo sealado por el rgano Contralor y ordenan la paralizacin del proyecto. Sin embargo, el da 31 de diciembre del 2009 se public en el
Diario Oficial bajo la firma del entonces vicepresidente de la Repblica, Edmundo Prez Yoma, un decreto que modific la ley mediante
el cual se autorizaba la construccin de empresas en zonas que tenan
calificacin de rea verde, lo que a la larga permiti la puesta en marcha de la central Campiche (BiobioChile, 2013).
41 Entrevista realizada por el INDH a dirigentes de Movimiento de Comunidades por la Vida, el 3 de agosto de 2014.
42 El petcoke es un residuo del proceso de refinamiento del petrleo. Se
caracteriza desde un punto de vista fisicoqumico, por ser un slido
poroso de color negro o gris oscuro que contiene altas cantidades de
azufre y metales pesados, como nquel y vanadio (CECADES, 2007).
acogi parcialmente este recurso, y con ello dio luz verde

al proyecto basndose en el cumplimiento de nuevas exigencias a la empresa que permitieran asegurar la reduccin
43 Decreto Supremo N 40 del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha

23 de mayo de 2012.
44 Lasestaciones de monitoreo llamadas EME E y EME F, encargadas
de la medicin de MP10 en la zona, registraron emisionescontaminantes entre los aos 2002 y 2005 que superaron los 50 ug/m3 (Rojas, 2012).
45 Como consta en Expediente de Evaluacin Ambiental, disponible en: http://seia.sea.gob.cl/expediente/expedientesEvaluacion.
php?modo=ficha&id_expediente=3582244
46 Ver institucionalidad descrita en la segunda parte del captulo. Este
Comit estaba presidido por el subsecretario de Medio Ambiente,
Ricardo Irarrzabal, y compuesto por los ministros Jorge Maalich
(MINSAL), Hernn de Solminihac (Minera), Jorge Bunster (Energa), Luis Mayol (Agricultura) y Pablo Longueira (Economa).
262
de emisiones en todo el valle de Huasco (SEA, sin fecha).
N 20 de 2013). Actualmente esta causa est en proceso50.
Esto gener que la comunidad interpusiera un recurso de
Paralelamente la Contralora General de la Repblica orden
proteccin contra el Comit, en la Corte de Apelaciones
al Ministerio de Medio Ambiente realizar un proceso de revi-
de Santiago, el cual fue acogido con fecha 1 de agosto de
sin de la norma de MP 10 (El Dnamo, 2014).
201347. Sin embargo, Endesa apel ante la Corte Suprema48,
IMPLEMENTACIN Y FUNCIONAMIENTO
DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
la que resolvi dejar sin efecto la sentencia emitida por la

Corte de Apelaciones, confirmndose la aprobacin del
proyecto Punta Alcalde en enero de 2014.
El Tribunal Ambiental de Santiago se estableci el da 28 de
En Huasco, los grupos organizados han participado en las
diciembre de 2012. Le sigui el Tercer Tribunal Ambiental de
instancias administrativas de la nueva institucionalidad. Sin
Valdivia, el da 7 de octubre de 201351, mientras que el Pri-
embargo, segn sus opiniones, se les percibe como instan-
mer Tribunal Ambiental de Antofagasta no se ha constituido
cias poco fructferas, insuficientes y poco vinculantes, debido
an, pues ha tenido dificultades para encontrar profesiona-
a los conocimientos tcnicos que se requieren para efectuar
les idneos a los cargos solicitados, de forma que el TA de
observaciones y el poco peso que dichas observaciones tie-
Santiago lleva las causas correspondientes a esa jurisdiccin
nen finalmente. Adems, algunas instancias se transforman
(Servicio Civil, 2014).
en espacios de negociacin reducidos, en los que finalmente
En este sentido, resulta preocupante la escasa cantidad y
se acuerdan incentivos econmicos y/o materiales menores
preparacin de profesionales abogados/as con conocimien-
para la poblacin, sin abordar el tema de fondo: la recom-
to en derecho ambiental, y que se encuentren disponibles
posicin ambiental y social de los territorios afectados por
para trabajar y radicarse en las diversas regiones del pas. En
la contaminacin49.
parte, este es el caso del Primer TA, cuya situacin podra
En este sentido, a nivel local se debe evaluar el rol que les
repetirse cuando deban renovarse los cargos. De nada sir-
compete y las herramientas que poseen las municipalidades
ven tribunales consignados por ley, si no cuentan con los/as
en el resguardo al derecho a un medio ambiente libre de con-
profesionales mnimos para operar en la prctica. La vulne-
taminacin (Plan Regulador, otorgamiento de patentes munici-
racin del derecho al acceso a la justicia es evidente52.
pales, etc.). Mientras que a nivel regional, se debera potenciar
De esta manera, durante 2013, el Primer TA de Santiago
el rol de las Seremis de Salud en cuanto autoridad sanitaria
llev casi todas las causas a nivel nacional, en espera de que
y ambiental que autoriza las actividades comerciales donde
los otros dos tribunales entraran en funcionamiento. Este TA
se manipulan sustancias peligrosas, de forma que sea efecti-
gestion ese ao un total nacional de 34 procedimientos53
vamente vinculante para la obtencin de la patente municipal.
(Tribunal Ambiental de Santiago, 2014). Esta demanda se ha
Cabe destacar que tanto la poblacin de Puchuncav, Quin50 Causal rol R-22-2014.
51 La fecha corresponde al da de constitucin de los tribunales. Sus actividades jurisdiccionales inician el 04 de marzo y el 9 de diciembre
de 2013 respectivamente.
52 Al respecto, el ministro titular, Jorge Retamal (Tercer TA de Valdivia), afirma: la entrada en vigencia de tribunales multidisciplinarios
como el nuestro, debiera redundar en un cambio en el enfoque acadmico de la enseanza del Derecho [] As, ramas como el derecho
ambiental hacen necesaria la transdisciplinariedad de los anlisis y la
formacin de equipos en los cuales la clave sea el trabajo compartido
en que todas las ciencias, naturales, sociales, econmicas y jurdicas
confluyan en un solo objetivo [], de manera de abarcar todas las
aristas de los problemas ambientales, en forma integral [] (Retamal, 2014).
53 2 Consultas, 6 Solicitudes de la SMA, 7 Demandas por dao ambiental y 19 Reclamaciones. El Tercer Tribunal Ambiental, solo tuvo una
Reclamacin el ao 2013, ingresada el 18 de diciembre, segn su sitio
web, la que no se contabiliza entre los 34 procedimientos.
tero, Huasco y de otras zonas de sacrificio ya ha recurrido a

los nuevos Tribunales Ambientales. Incluso existe una accin
presentada en conjunto por organizaciones sociales de Tocopilla, Quintero y Puchuncav, ingresada el 16 de enero de
2014, ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, con el
objetivo de anular la Norma de calidad primaria para material particulado respirable MP10, en especial de los valores
que definen situaciones de emergencia (Decreto Supremo
47 Causa rol 8413-2013.

48 Causa rol 6563-2013 de la Corte de Suprema, del 17 de enero de 2014.
49 Representante de SOS Huasco, entrevista realizada en julio de 2014.
263
incrementado al menos un 20% en un ao, pues hasta el 15
Si bien los tiempos de las causas parecen ser breves56, se
de octubre de 2014 se haban realizado 51 procedimientos
debe considerar que muchas de las partes ya han pasado
en el pas (37 del Segundo TA y 14 del Tercer TA) .
por procesos administrativos que pueden tomar al menos
54
un ao, o que ya han pasado por tribunales con competencias en otras materias. Al respecto, es menester que se
PROCEDIMIENTOS REALIZADOS POR EL

SEGUNDO Y TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
EN 2014
resuelva el proceso de ajuste normativo o duplicidad cautelar entre los recursos de proteccin, interpuestos ante
la Corte de Apelacin, y las medidas cautelares que puede
SEGUNDO
TRIBUNAL
AMBIENTAL DE
SANTIAGO
TERCER
TRIBUNAL
AMBIENTAL DE
VALDIVIA
TOTAL
Consulta
tes de Apelaciones que, conociendo recursos de proteccin,
Solicitud SMA
Demanda por
dao ambiental
justifican el rechazo de los mismos en atencin a que las
Reclamacin
30
38
los TA. En efecto, siguiendo el criterio anunciado en abril de
Total
37
14
51
2014 para una disputa sobre un proyecto inmobiliario, la
PROCEDIMIENTO
tomar el Tribunal Ambiental (Boettiger, 2014, pg. 299)57.

Tambin resulta preocupante la tendencia de algunas Cor-
contiendas medioambientales hallaran su foro natural en
Tercera Sala de la Corte Suprema afirm, durante mayo y
Fuente: Elaboracin propia segn informacin contenida en pginas web de cada Tribunal Ambiental, hasta el da el 15 de octubre 2014. A esa fecha, el Primer TA no
posea sitio electrnico por no encontrarse constituido.
en el contexto de un recurso de proteccin por supuestas

ilegalidades vinculadas a la falta de una consulta indgena,
En relacin con la suficiencia de tres Tribunales Ambien-
que el foro natural de estas controversias deberan ser los
tales para la demanda nacional, se mantiene la preocupa-
tribunales ambientales58.
cin sostenida en 2012 por el INDH, en especial cuando

no todas las personas poseen los medios econmicos para
trasladarse a las comunas de localizacin de los TA (INDH,
2012a, pg. 245). En este marco se valora que el Tercer TA
sesione de forma regular fuera de su lugar de asiento, en Valdivia55 (Hantke, 2014), medida que deberan considerar los
56 En cuanto a la duracin promedio de causas, en el caso de las consultas fue de 40 das corridos entre el ingreso y la dictacin de la
sentencia; las solicitudes de autorizacin se resolvieron en menos de
12 horas en promedio; y los procedimientos de reclamacin ya
finalizados tomaron 70 das en promedio, desde la fecha de ingreso a
la dictacin de la sentencia o resolucin de trmino (Tribunal Ambiental de Santiago, 2014, pg. 3).
57 Esta situacin tambin fue confirmada por la exministra de Medio
Ambiente, Ana Lya Uriarte, quien sostuvo en el seminario A dos
aos de la Ley de Tribunales Ambientales (realizado el 17 de junio
de 2014), que el recurso de proteccin en relacin a impugnacin
de Resolucin de Calificacin Ambiental (RCA) no prosperar si no
se establece el quebrantamiento de una garanta que haya de restablecerse mediante la accin de proteccin intentada []. Si la ilegalidad
significa una garanta constitucional afectada, entonces iremos a la
Corte Suprema, porque conocer el quebrantamiento de la garanta
y tomar las medidas adecuadas. Si lo que estamos hablando es una
ilegalidad que significa un acto contrario a derecho, que puede ser
recurrido mediante invalidacin o mediante reclamacin si estamos
en presencia de la resolucin dictada por la Comisin de Evaluacin,
entonces sern los Tribunales Ambientales los llamados a intervenir.
58 Corte Suprema, rol N 2892-2014, 29 de abril de 2014, Junta de Vecinos JJ.VV c. Comisin de Evaluacin AmbientalV Regin (Costa Laguna).
En la misma lnea ver tambin Corte Suprema, rol N 1097-2013, 22
de mayo de 2014, Consejo de Pueblos Atacameos y otros c. Comisin de
Evaluacin Ambiental II Regin (Planta de Secado y Compactado SQM).
otros dos tribunales. En una situacin similar se encuentra la

SMA, en su rol de fiscalizacin, pues solo posee tres sedes
a nivel nacional. A esto se suma su dependencia de una
autoridad poltica, lo que constituye un diseo institucional
inconveniente para cualquier rgano que tenga funciones
fiscalizadoras, a los fines de resguardar adecuadamente su
autonoma.
54 La informacin se obtuvo de los sitios electrnicos de cada tribunal,

registrada hasta el da 15 de octubre de 2014.
55 El Tercer Tribunal Ambiental sesion por primera vez fuera de Valdivia el da 3 de septiembre de 2014, en dependencias facilitadas por la
Ilustrsima Corte de Apelaciones de Punta Arenas (Hantke, 2014).
264
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267
Violaciones masivas,
sistemticas e institucionalizadas
en el perodo 1973-1990
6
1. Acceso a la informacin pblica, archivos

y acceso a la justicia
ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA,

ARCHIVOS Y ACCESO A LA JUSTICIA
271
ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA,

ARCHIVOS Y ACCESO A LA JUSTICIA
ANTECEDENTES
Otro ejemplo de acontecimientos que hacen presente las

secuelas del pasado es la resolucin de la Ministra en Visita
Al cumplirse 41 aos del golpe militar, la Presidenta de la
Extraordinaria de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Mi-
Repblica anunci otorgar suma urgencia al Proyecto de
guel, Sra. Marianela Cifuentes Alarcn3, quien en octubre de
Ley que declara la nulidad del Decreto Ley N 2191 de
2014 dict auto de procesamiento en contra del exalcalde
1978 , conocido como Ley de Amnista. La promocin
de Providencia, por estimar que existen presunciones fun-
de esta iniciativa despus de cuatro dcadas desde el gol-
dadas de que l, coronel (R), particip en calidad de autor
pe de Estado, es expresivo de la persistencia de un pasado
en el delito de asociacin ilcita, despachando la orden de
que, a pesar de distanciarse en el tiempo, contina presen-
detencin respectiva, en el marco de la investigacin por el
te no solo en la evocacin, sino en las consecuencias de
secuestro y posterior homicidio de 11 personas y la tortura
aquellos hechos.
de otras tres4. La jueza concluy que a partir del () 11 de
Un ejemplo de ello es la resolucin de la Corte Supre-
septiembre de 1973, se form una agrupacin jerarquizada,
ma del 13 de junio de 2014, que confirm el desafuero
integrada por funcionarios de las Fuerzas Armadas, de Cara-
de un diputado de Renovacin Nacional (RN), acogiendo
bineros de Chile y de la Polica de Investigaciones de Chile,
la peticin formulada por el Programa de Derechos Hu-
junto a civiles, que, inicialmente, funcion en el regimiento
manos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica (en
de Ingenieros Militares de Tejas Verdes y sus dependencias
adelante el Programa de Derechos Humanos) y los que-
anexas, lugares en que se mantuvo privadas de su libertad,
rellantes particulares2, por estimar que existen fundadas
sin derecho, a personas opositoras al gobierno recin ins-
sospechas de que al diputado y capitn (R) del Ejrcito, le
taurado, se les tortur y se les ejecut ()5. Esta investi-
cupo participacin en calidad de autor de los homicidios
gacin se suma a la causa conocida como Episodio Tejas
de Prspero del Carmen Guzmn Soto; Patricio Alejandro
Verdes radicada en su momento en el Ministro de la Cor-
Calfuquir Hernndez y Jos Eduardo Monsalve Sandoval,
te de Apelaciones de Santiago, Alejandro Sols, acerca de la
ocurridos en septiembre de 1981 en el sector de Remeco
actividad criminal desplegada en el Regimiento Tejas Verdes,
Alto (Programa de Derechos Humanos Ministerio del In-
y que en abril de 2014, despus de una dcada de investi-
terior y Seguridad Pblica, 2014).
gacin, concluy con sentencia condenatoria de la Excma.
1 Mocin parlamentaria presentada en el Senado de la Repblica el 2 de

mayo de 2006 contenida en el Boletn N 4162-07. Mediante Mensaje
N 525-362 de 23 de septiembre de 2014 se hace presente la urgencia
suma.
2 Ministra en Visita Extraordinaria del proceso Rol N 1.675-2003.
3 Autos ROL N 28-2009 VE.

4 scar Armando Gmez Faras; Jorge Antonio Cornejo Carvajal; Jorge
Luis Ojeda Jara; Vctor Fernando Mesina Araya; Florindio Alex Vidal
Hinojosa; Aquiles Juan Jara lvarez; Jenaro Ricardo Mendoza Villavicencio; Carlos Aurelio Carrasco Cceres; Carlos Alberto Galaz Vera,
Miguel ngel Moyano Santander y las torturas padecidas por: CDCSQ;
LFNF; GMFV.
5 Autos ROL N 28-2009 VE. Considerando vigsimo tercero.
273
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS E INSTITUCIONALIZADAS EN EL PERODO 1973-1990 / ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA, ARCHIVOS Y ACCESO A LA JUSTICIA
Corte Suprema6. Mientras las investigaciones no concluyan,
una investigacin judicial que instrua el Ministro de la Iltma.
tanto el desaforado diputado como el procesado exalcalde
Corte de Apelaciones de Santiago, Jorge Zepeda, manteni-
estn amparados por el principio de inocencia, hasta que
dos bajo secreto durante nueve aos.
una sentencia firme y ejecutoriada determine efectivamente
Al limitado acceso pblico a informacin vinculada a las vio-
si existen las responsabilidades criminales imputadas.
laciones masivas a los derechos humanos se suma la au-
Nuestro pas, como ha sido sealado por el INDH y otros
sencia de una poltica de archivos para la conservacin y
organismos de derechos humanos, ha dado pasos impor-
custodia del acervo documental asociado a este perodo, y
tantes en materia de verdad, justicia, reparacin y garantas
en general, para la documentacin producida por el Estado.
de no repeticin. Ello fue reconocido en julio de 2014 por
La necesidad de desarrollar una poltica de archivos no solo
el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas en el
se orienta al objeto de preservar parte del patrimonio his-
informe que contiene las observaciones finales al examen al
trico, sino que es condicin de transparencia y rendicin
que se someti el Estado. El Comit, en dicha oportunidad,
de cuentas de la accin del Estado, y tratndose de archivos
celebr [l]os avances que se han dado en la investigacin,
asociados a las violaciones sistemticas a los derechos hu-
juzgamiento y sancin por casos de graves violaciones de
manos, un soporte fundamental para las polticas de verdad
derechos humanos del pasado, y alent al Estado a perse-
que eventualmente puedan ser tiles para garantizar el ac-
verar en esos esfuerzos. Al mismo tiempo expres una serie
ceso a la justicia y evitar la impunidad.
de preocupaciones, entre ellas, las relativas al acceso a la
En el presente apartado se aborda, en primer lugar, el de-
informacin pblica por [e]l carcter secreto de los docu-
recho de acceso a la informacin, el derecho a la verdad y
mentos, testimonios y antecedentes aportados ante la Co-
la poltica de archivos que cuentan con informacin sobre
misin de Verdad y Reconciliacin y la Comisin Nacional
las violaciones de derechos ocurridas en dictadura. Aqu se
sobre Prisin Poltica y Tortura (CNPPT), recomendando
revisan los estndares internacionales y nacionales en estos
hacer pblico dichos documentos y antecedentes.
mbitos, as como el estado de situacin del ejercicio de
Las investigaciones judiciales por las violaciones a los de-
estos derechos en el caso especfico de los antecedentes
rechos humanos cometidas en dictadura constituyen un
de las Comisiones Rettig, Valech I y Valech II, y los archivos
avance innegable, pero no agotan el contenido de la obliga-
de Colonia Dignidad.
cin del Estado de adoptar por todos los medios posibles
En segundo lugar, el apartado se refiere a otros hechos re-
las medidas necesarias para garantizar el esclarecimiento
levantes del ao en el mbito del acceso a la justicia, el de-
de los hechos, conforme a las exigencias del derecho in-
recho a la indemnizacin judicial y la propuesta relacionada
ternacional humanitario y del derecho internacional de los
con la adecuacin del decreto ley de amnista.
derechos humanos. Dicha recomendacin expone las insuficiencias que el pas exhibe en materia de acceso a la
DE DERECHOS HUMANOS
informacin relativa a las violaciones masivas y sistemticas

a los derechos humanos, lo que en el transcurso del ao
2014 qued de manifiesto con la entrega al INDH y otros
DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIN PBLICA
organismos de derechos humanos y sitios de conciencia, de

los archivos de Colonia Dignidad incautados en el marco de
Si bien el derecho a acceder a la informacin pblica no

est expresamente reconocido en los tratados internacio-
6 Corte Suprema Sentencia nica de reemplazo de 1 de abril de 2014,

autos Rol N 1424-13 en las que se investig los secuestros calificados
de: Miguel Andrs Heredia Vsquez, secuestrado el 26 de diciembre de
1973; Rebeca Mara Espinoza Seplveda, secuestrada el 4 de enero de
1974; Flix Marmaduke Vargas Fernndez, secuestrado el ao 1974;
Jos Prez Hermosilla, secuestrado el 4 de enero de 1974; y Jos Guillermo Orellana Meza, desde el 22 de enero de 1974.
nales, el derecho internacional de los derechos humanos lo

ha concebido como parte de la libertad de expresin. La
Corte IDH, en el caso Claude Reyes vs. Chile, seal que el
artculo 13 de la Convencin [Americana sobre Derechos
274
Humanos], al estipular expresamente los derechos a bus-
estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho.
car y a recibir informaciones, protege el derecho que
Este principio solo admite limitaciones excepcionales que
tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo
deben estar establecidas previamente por la ley para el caso
el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el
que exista un peligro real e inminente que amenace la segu-
rgimen de restricciones de la Convencin. Consecuente-
ridad nacional en sociedades democrticas11.Por su parte,
mente, dicho artculo ampara el derecho de las personas a
los Principios de Johannesburgo, en su numeral 19, sealan
recibir dicha informacin y la obligacin positiva del Estado
que ninguna restriccin sobre el libre flujo de informacin
de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener
podr ser de tal naturaleza como para estorbar los prop-
acceso a conocer esa informacin o reciba una respuesta
sitos de los derechos humanos y el derecho humanitario12.
fundamentada cuando por algn motivo permitido por la
En este sentido, para la Relatora Especial para la libertad
Convencin el Estado pueda limitar el acceso a la misma
de Expresin de la Organizacin de Estados Americanos
para el caso concreto7.
(OEA), excepciones como Seguridad del Estado, Defensa nacional u Orden pblico deben ser definidas e inter-
Tal como agrega la Corte, para que las personas puedan
pretadas de conformidad con el marco jurdico interame-
ejercer el control democrtico es esencial que el Estado
ricano y, en particular, con la Convencin Americana sobre
garantice el acceso a la informacin de inters pblico bajo
Derechos Humanos. En ningn caso puede mantenerse se-
su control. Al permitir el ejercicio de ese control democr-
creta y reservada a los rganos de administracin de justicia
tico se fomenta una mayor participacin de las personas en
o de esclarecimiento histrico, la informacin sobre graves
los intereses de la sociedad8. As, el principio de mxima
violaciones de derechos humanos imputadas a las agencias
divulgacin de la informacin pblica debe considerarse la
del Estado13. Y es que en los procesos transicionales, el
norma, y su restriccin, solo una excepcin. Para la Corte
respeto pleno por el derecho a la libertad de expresin y
IDH, en una sociedad democrtica es indispensable que las
el acceso a la informacin contribuye como pocos a garan-
autoridades estatales se rijan por el principio de mxima
tizar los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia y la
divulgacin, el cual establece la presuncin de que toda in-
reparacin14.
formacin es accesible, sujeto a un sistema restringido de

excepciones9. De este modo, para la Corte IDH, todo rgimen de excepciones a la publicidad de la informacin debe
DERECHO A LA VERDAD
estar restringido a los principios de legalidad, necesidad y
El acceso a la informacin pblica es relevante tambin para
proporcionalidad .
el ejercicio del derecho a la verdad. Este derecho ha sido
En este mismo sentido, la Declaracin de Principios sobre
una construccin propia del derecho internacional de los
10
derechos humanos, principalmente por medio de los casos
Libertad de Expresin, adoptada por la Comisin IDH seala que el acceso a la informacin en poder del Estado
11 CIDH, Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, principio 4, adoptada en su 108 perodo ordinario de sesiones, 2000.
12 Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad
de Expresin y el Acceso a la Informacin, Principio N 19: Acceso
a reas restringidas. Estos principios fueron elaborados y aprobados
en 1995 por un conjunto de expertos/as en Derecho Internacional,
Seguridad Nacional y Derechos Humanos.
13 Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Acceso a la informacin sobre violaciones de Derechos Humanos, 2009, prr. 23.
14 Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Acceso a la informacin sobre violaciones de Derechos Humanos, 2009, prr. 16.
Al respecto tambin se ha planteado que desde la perspectiva de la
transparencia y el acceso a la informacin, la literatura coincide en
sealar (y ofrece mltiples ejemplos) que con frecuencia se reserva injustificadamente informacin pblica porque presumiblemente
su divulgacin causara un dao a la seguridad nacional (Guerrero,
2010, p. 14).
es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados

7
Corte IDH, caso Claude Reyes y otros vs. Chile, 19 de septiembre de

2006, prr. 77. El artculo 13 de la CADH, en su prrafo primero,
seala que Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento
y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.
8 Corte IDH, caso Claude Reyes y otros vs. Chile, 19 de septiembre de
2006, prr. 87.
9 Ibdem, prr. 92.
10 Ver Corte IDH, caso Claude Reyes y otros vs. Chile, 19 de septiembre de 2006, prr. 89 a 91. Esto es lo que la Corte IDH denomina
el test de convencionalidad, el cual determina la legitimidad de la
restriccin a un derecho.
275
de desapariciones forzadas, configurndose como un de-
de los derechos humanos y violaciones graves del dere-
recho autnomo que impone obligaciones positivas a los
cho internacional humanitario, as como a sus familias y a la
Estados, consistentes en adoptar medidas que remuevan
sociedad en su conjunto, de conocer la verdad sobre esas
obstculos de cualquier naturaleza con el fin de proteger
violaciones, en la mxima medida posible, en particular la
su ejercicio. Por lo mismo, este derecho est ligado con la
identidad de los autores, las causas y los hechos, y las cir-
obligacin que tienen los Estados de adoptar mecanismos
cunstancias en que se produjeron [esas violaciones]16.
que permitan la lucha contra la impunidad en casos de viola-
Por su parte, la Corte IDH ha planteado el derecho a la
ciones masivas y sistemticas a los derechos humanos, entre
verdad y el acceso a la informacin como elementos claves
los cuales est el acceso a la informacin pblica.
para investigar y sancionar a las personas responsables de
El Derecho Internacional Humanitario fue el primero en re-
violaciones a los derechos humanos. En el caso Myrna Mack
ferirse al derecho a la verdad. El artculo 32 del Primer Pro-
Chang vs. Guatemala, sent el criterio segn el cual, en caso
tocolo Adicional a los Convenios de Ginebra (vigente desde
de violaciones de derechos humanos, las autoridades estata-
diciembre de 1977), a propsito de la seccin sobre perso-
les no se pueden amparar en mecanismos como el secreto
nas desaparecidas y fallecidas, dispone que las actividades
de Estado o la confidencialidad de la informacin, o en ra-
de las Altas Partes contratantes, de las Partes en conflicto y
zones de inters pblico o seguridad nacional, para dejar de
de las organizaciones humanitarias internacionales mencio-
aportar la informacin requerida por las autoridades judicia-
nadas en los Convenios y en el presente Protocolo, debe-
les o administrativas encargadas de la investigacin de pro-
rn estar motivadas ante todo por el derecho que asiste a
cesos pendientes17. Mecanismos de esta ndole constituyen
las familias de conocer la suerte de sus miembros. Poste-
obstculos ilegtimos que impiden al Estado cumplir con su
riormente, desde el derecho internacional de los derechos
obligacin de investigar, sancionar y reparar las violaciones
humanos, el artculo 24.2 de la Convencin Internacional
a los derechos humanos, creando escenarios de impunidad
para la Proteccin de Todas las Personas contra las Desa-
que no constituyen una garanta de no repeticin de tales
pariciones Forzadas ha incluido expresamente el concepto
violaciones en el futuro. Por lo mismo, todo estado debe
del derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias
garantizar que ningn obstculo normativo o de otra n-
de la desaparicin forzada, la evolucin y resultados de la
dole impida la investigacin de dichos actos y, en su caso, la
investigacin y la suerte de la persona desaparecida.
sancin de los responsables18.
Tanto el Sistema Universal como el Sistema Interamericano
Para la Corte IDH, toda persona, incluyendo los familiares
de Derechos Humanos han reforzado la importancia del
de las vctimas de graves violaciones a derechos humanos,
derecho a la verdad, principalmente en experiencias de vio-
tiene el derecho a conocer la verdad. En consecuencia, los
laciones masivas, sistemticas e institucionalizadas. En 2005,
familiares de las vctimas, y la sociedad, deben ser informados
la hoy extinta Comisin de Derechos Humanos reempla-
de todo lo sucedido con relacin a dichas violaciones19. En
zada por el actual Consejo de Derechos Humanos de Na-
este sentido, la Corte reitera que el acceso a la informacin
ciones Unidas plante en su resolucin 2005/66, la impor-
pblica es necesario para esclarecer la verdad de los hechos
tancia de respetar y garantizar el derecho a la verdad para
y, por lo mismo, en casos de violaciones de derechos huma-
contribuir a acabar con la impunidad y promover y proteger
nos, las autoridades estatales no se pueden amparar en me-
los derechos humanos . Por su parte, el Consejo de Dere-
canismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de
15
chos Humanos de Naciones Unidas, en su resolucin 9/11,

adoptada en septiembre de 2008, destaca expresamente la
16 Consejo de Derechos Humanos, 21 perodo de sesiones, 2012,

A/67/53/Add.1, p. 29.
17 Corte IDH, Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, sentencia de 25
de noviembre de 2003, pr. 180.
18 Corte IDH, caso Gomes Lund (Guerrilla do Araguaia) vs. Brasil,
sentencia de 24 de noviembre de 2010, prr. 109.
19 Ibdem, prr. 200.
importancia de que la comunidad internacional reconozca el

derecho que asiste a las vctimas de violaciones manifiestas
15 Comisin de Derechos Humanos, Resolucin 2005/66, 59 sesin,
20 de abril de 2005, E/CN.4/2005/L.10/Add.17.
276
la informacin, o en razones de inters pblico o seguridad
alteracin o destruccin de los archivos (Principio 14), el
nacional, para dejar de aportar la informacin requerida por
Estado debe facilitar la consulta de los mismos en inters de
las autoridades judiciales o administrativas encargadas de
las vctimas y de sus familiares, e incluso para la investigacin
la investigacin o proceso pendientes. Asimismo, cuando se
histrica salvaguardando la integridad de las vctimas y de
trata de la investigacin de un hecho punible, la decisin de
otras personas (Principio 15).
calificar como secreta la informacin y de negar su entrega
Respecto de las normas tcnicas para la conservacin de los
jams puede depender exclusivamente de un rgano estatal
archivos existen los estndares elaborados por el Consejo
a cuyos miembros se les atribuye la comisin del hecho il-
Internacional de Archivos, plasmados en la Norma interna-
cito. De igual modo, tampoco puede quedar a su discrecin
cional general para la descripcin archivstica ISAD(G),
la decisin final sobre la existencia de la documentacin
que contiene medidas para garantizar las condiciones de
solicitada20.
acceso a los archivos y la preservacin de los materiales
Sobre esta materia, el Comit contra la Tortura de Naciones
(International Council on Archives, 2011). Este organismo
Unidas (CAT) en sus recomendaciones al Estado chileno de
adecu los estndares ISAD(G) a los archivos en derechos
2009, lo Inst a que facilite a los tribunales de justicia toda la
humanos (International Council on Archives, 2012).
informacin pertinente que obre en su poder para facilitar la
DATOS PERSONALES
labor de impartir justicia. El Comit insta igualmente al Estado

parte a que derogue la disposicin de la Ley 19.992 mediante
Las personas e instituciones, pblicas o privadas, que traba-
la cual se establece el secreto durante 50 aos de informa-
jan con documentos y archivos que puedan contener datos
cin relativa a la prctica de la tortura durante la dictadura21.
personales deben tener especial precaucin, ya que puede

contener informacin privada respecto de terceras perso-
ARCHIVOS Y VIOLACIONES A LOS

DERECHOS HUMANOS
nas. Los datos personales son una manifestacin de la vida

privada de las personas, bien jurdico protegido por el art-
El derecho a la verdad implica no solamente el derecho de
culo 11 de la CADH, al sealar que nadie puede ser objeto
las familias y de la sociedad a conocer lo ocurrido, sino que
de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en
requiere tambin que el Estado desarrolle polticas pbli-
la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni
cas que garanticen la elaboracin de las memorias sobre
ataques ilegales a su honra o reputacin. Asimismo, en una
el pasado y que promuevan una cultura de respeto a los
redaccin muy similar, el artculo 17 del PIDCP seala que
derechos humanos. En este sentido, la construccin y pre-
nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su
servacin de los archivos en esta materia opera como una
vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni
garanta de no repeticin. Acorde a los principios orienta-
de ataques ilegales a su honra y reputacin.
dores para la proteccin y la promocin de los derechos
Sobre este derecho, el Comit de Derechos Humanos, en
humanos mediante la lucha contra la impunidad (Orentli-
su Observacin General 16, plante que la recopilacin y
cher, 2005), el Estado debe preservar los archivos y otras
el registro de informacin personal en computadoras, ban-
pruebas relativas a violaciones de los derechos humanos
cos de datos y otros dispositivos, tanto por las autoridades
y el derecho humanitario y para facilitar el conocimiento
pblicas como por las particulares o entidades privadas,
de tales violaciones (Principio 3). Adems de adoptar las
deben estar reglamentados por la ley. Los Estados deben
medidas tcnicas y eventuales sanciones para impedir la
adoptar medidas eficaces para velar por que la informacin

relativa a la vida privada de una persona no caiga en manos
de personas no autorizadas por ley para recibirla, elabo-
20 Corte IDH, caso Gomes Lund (Guerrilla do Araguaia) vs. Brasil,

sentencia de 24 de noviembre de 2010, prr. 202.
21 Comit contra la Tortura, Examen de los Informes Presentados por
los Estados Partes en virtud del Artculo 19 de la Convencin: Chile,
CAT/C/CHL/CO/5, 23 de junio de 2009, prr. 19.
rarla y emplearla y porque nunca se la utilice para fines

incompatibles con el Pacto. Para que la proteccin de la
vida privada sea lo ms eficaz posible, toda persona debe
277
tener el derecho de verificar si hay datos personales suyos
para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fun-
almacenados en archivos automticos de datos y, en caso
damentales de las personas tal es el caso de la libertad de
afirmativo, de obtener informacin inteligible sobre cules
expresin y de informar, que tienen aparejado el derecho
son esos datos y con qu fin se han almacenado. Asimismo,
a recibir informacin que, eventualmente, puedan resul-
toda persona debe poder verificar qu autoridades pblicas
tar lesionados como consecuencia de una actuacin o de
o qu particulares u organismos privados controlan o pue-
una omisin proveniente de los mismos23. Cabe destacar
den controlar esos archivos. Si esos archivos contienen da-
el reconocimiento que hace el TC sobre el rol del acceso a
tos personales incorrectos o se han compilado o elaborado
la informacin en el ejercicio y defensa de otros derechos
en contravencin de las disposiciones legales, toda persona
humanos24.
debe tener derecho a pedir su rectificacin o eliminacin22.
En relacin con la reserva o secreto, el TC plante que

acorde a la naturaleza de derecho reconocido por la Constitucin que tiene el acceso a la informacin pblica, aunque
NORMATIVA NACIONAL
lo sea de forma implcita, la propia Carta Fundamental ha

reservado a la ley y, especficamente, a una ley de qurum
DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIN PBLICA
calificado, el establecimiento de las causales de secreto o

reserva25. Asimismo, el Tribunal agreg que el artculo 8 de
El derecho de acceso a informacin fue introducido en la
la Constitucin [] ampli el principio de publicidad que
Constitucin Poltica de la Repblica (CPR) en las reformas
rige para los rganos de la Administracin del Estado exten-
del ao 2005, a travs de la Ley 20.050. El artculo 8 seala
dindolo no solo a los actos emanados de stos, sino que
que el ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titu-
tambin a sus resoluciones. Asimismo, extendi el principio
lares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad
de publicidad a los fundamentos de tales actos o resolucio-
en todas sus actuaciones, agregando el inciso segundo que
nes as como a los procedimientos que se utilicen en cada
son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del
caso, no reducindolo [] solo a los documentos que les
Estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que
sirvan de sustento o complemento directo o esencial26.
utilicen. Sin embargo, solo una ley de qurum calificado po-
Si bien, la Constitucin no se refiere expresamente a datos
dr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos,
personales, el artculo 19 N 4 asegura a todas las personas
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
el respeto y proteccin de la vida privada y a la honra de
funciones de dichos rganos, los derechos de las personas,
la persona y de su familia. Si bien se ha planteado que esta
la seguridad de la Nacin o el inters nacional. Interpretan-
redaccin fue pensada originalmente en relacin con los lmi-
do este artculo, el Tribunal Constitucional (TC) seal que
tes al actuar de los medios de comunicacin social (Anguita,
es posible afirmar que el derecho de acceso a la informa-
2007, pg. 134), tal como se sealara, uno de los fundamen-
cin pblica se encuentra reconocido en la Constitucin,
tos de la proteccin de los datos personales, es que estos
aunque no en forma explcita, como un mecanismo esencial
son considerados como una manifestacin de la vida privada,
para la vigencia plena del rgimen republicano democrtico
y de ah que queden comprendidos por este artculo de la
y de la indispensable asuncin de responsabilidades unida
Constitucin.
a la consiguiente rendicin de cuentas que ste supone

por parte de los rganos del Estado hacia la ciudadana. Al
23 Tribunal Constitucional, rol 634-2006, 9 de agosto de 2007, considerando 9.

24 Ver, INDH, Cuadernillos de temas emergentes en Derechos Humanos N 1: Derechos Humanos y Acceso a la informacin pblica,
2012.
25 Tribunal Constitucional, rol 634-2006, 9 de agosto de 2007, considerando 10.
mismo tiempo, la publicidad de los actos de tales rganos,

garantizada, entre otros mecanismos, por el derecho de acceso a la informacin pblica, constituye un soporte bsico
22 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 16. Artculo 17: Derecho a la intimidad, 1988, prr. 10.
278
A nivel legal, el acceso a la informacin est regulado por la
La Ley seala que el secreto o reserva dura cinco aos, sien-
Ley 20.285 sobre acceso a la informacin pblica, que en su
do prorrogables por otros cinco aos ms por una sola vez,
artculo 5, entrega tres criterios bajo los cuales se debe en-
es decir, la informacin puede completar hasta diez aos
tender qu informacin es pblica. En primer lugar, seala que
bajo reserva o secreto. Este plazo debe ser entendido como
los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin
final, ya que la Ley permite la prrroga solo por una vez.
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan
No obstante, la Ley excepcionalmente permite el carcter
de sustento o complemento directo y esencial, y los procedi-
indefinido del secreto o la reserva de actos y documentos
mientos que se utilicen para su dictacin, son pblicos, salvo
en el mbito de la defensa nacional cuando su conocimiento
las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras
o difusin pueda afectar la integridad territorial del pas, la
leyes de qurum calificado (nfasis agregado). En segundo
interpretacin o cumplimiento de un tratado internacional
lugar, es pblica la informacin elaborada con presupuesto
suscrito por el pas en materia de lmites, la defensa interna-
pblico; y por ltimo, es pblica toda otra informacin que
cional de los derechos del pas y la poltica exterior del pas
obre en poder de los rganos de la Administracin, cualquie-
de manera grave.
ra sea su formato, soporte, fecha de creacin, origen, clasifi-
DATOS PERSONALES
cacin o procesamiento, a menos que est sujeta a las excepciones sealadas. Estos criterios deben ser interpretados
Tambin a nivel legal se encuentra regulada la proteccin
en armona con los principios que la misma Ley establece en
de datos personales. La Ley 19.628 sobre proteccin de la
su artculo 11, especialmente los principios de apertura y de
vida privada regula en detalle esta materia27. El artculo 2,
mxima divulgacin. En cuanto al de apertura, la Ley lo define
literal f) define dato personal como los relativos a cualquier
aquel conforme al cual toda la informacin en poder de los
informacin concerniente a personas naturales, identifica-
rganos de la Administracin del Estado se presume pblica,
das o identificables. A continuacin, el literal g) especifica
a menos que est sujeta a las excepciones sealadas. Por su
qu debe entenderse por datos sensibles, aquellos datos
parte, la Ley define el principio de mxima divulgacin como
personales que se refieren a las caractersticas fsicas o mo-
aquel de acuerdo al que los rganos de la Administracin
rales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida
del Estado deben proporcionar informacin en los trminos
privada o intimidad, tales como los hbitos personales, el
ms amplios posibles, excluyendo solo aquello que est suje-
origen racial, las ideologas y opiniones polticas, las creen-
to a las excepciones constitucionales o legales.
cias o convicciones religiosas, los estados de salud fsicos o
En cuanto a las causales de reserva, el artculo 21 de la Ley
psquicos y la vida sexual28. Cabe destacar dos aspectos:
detalla las nicas hiptesis bajo las cuales se puede declarar
primero, la Ley establece una relacin gnero-especie entre
la reserva o secreto: (i) cuando su publicidad, comunica-
datos personales (el gnero) y datos sensibles (la especie);
cin o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las
y en segundo lugar, la redaccin no es taxativa, ya que se
funciones del rgano requerido; (ii) cuando su publicidad,
refiere a los datos sensibles como aquellos tales como,
comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las
por lo que el universo de datos sensibles es mayor a los
personas, particularmente tratndose de su seguridad, su
establecidos en esta norma.
salud, la esfera de su vida privada o derechos de carcter
En cuanto a las obligaciones que origina tratar con datos
comercial o econmico; (iii) cuando su publicidad, comuni-
personales, el artculo 7 de la Ley seala que las personas
cacin o conocimiento afecte la seguridad de la Nacin; (iv)

cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte
27 La Ley 20.285 sobre acceso a la informacin pblica, en su artculo

33, literal m), entrega al Consejo para la Transparencia la funcin de
velar por el adecuado cumplimiento de la ley N 19.628, de proteccin de datos de carcter personal, por parte de los rganos de la
Administracin del Estado. Sobre esto mismo ver Consejo para la
Transparencia, Proteccin de Datos Personales, 2011.
28 Ver, asimismo, Ley 20.285 sobre acceso a la informacin pblica,
artculo 7, literal i), inciso segundo.
el inters nacional; y (v) cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya
declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales
sealadas en el artculo 8 de la CPR.
279
que trabajan en el tratamiento de datos personales, tanto
marzo de 1990, as como los crmenes cometidos por grupos
en organismos pblicos como privados, estn obligadas a
armados no estatales. Su instalacin estuvo enmarcada en la
guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o ha-
necesidad de dar cumplimiento a las obligaciones internacio-
yan sido recolectados de fuentes no accesibles al pblico,
nales del Estado, y permitir a la sociedad conocer lo sucedido
como asimismo sobre los dems datos y antecedentes rela-
en el pas, de modo de cimentar caminos de entendimiento
cionados con el banco de datos, obligacin que no cesa por
poltico sobre el respeto irrestricto a los derechos humanos.
haber terminado sus actividades en ese campo. De todos
Los antecedentes33 recabados por estas instancias de bsque-
modos, especficamente en cuanto a los rganos pblicos, la
da de verdad, sin embargo, estn sometidos a diferentes y con-
Ley seala que el tratamiento de datos personales solo po-
tradictorios regmenes de acceso a la informacin.
dr efectuarse respecto de las materias de su competencia
En el caso de los antecedentes, documentos y testimonios
y con sujecin a las reglas precedentes. En esas condiciones,
aportados por los familiares de las vctimas y recabados por
no necesitar el consentimiento del titular.
la Comisin Rettig y la Corporacin Nacional, esto es, referidos a vctimas de desaparicin forzada y ejecucin extrajudicial, la Ley 19.123 que crea la Corporacin Nacional de
LA SITUACIN NACIONAL
EN MATERIA DE ACCESO
A LA INFORMACIN Y
POLTICAS DE ARCHIVOS
Reparacin y Reconciliacin, asegur la confidencialidad de

los mismos sin perjuicio de que los Tribunales de Justicia pudieran acceder a dicha informacin en los casos sometidos a
su conocimiento. No se estableci un plazo para la vigencia
de dicha confidencialidad34.
COMISIONES DE VERDAD Y
ACCESO A LA INFORMACIN
En el caso de la Mesa de Dilogo, esta instancia prometi

garantizar informacin proveniente de los institutos armados
El INDH ha sostenido que en nuestro pas, el reconocimien-
y de exagentes del Estado, conducente a ubicar los restos de
to oficial de los crmenes cometidos durante la dictadura
las vctimas de desaparicin forzada. La herramienta ideada
ha sido gradual y constante en el tiempo. La Comisin de
para alcanzar este objetivo fue la Ley 19.687, que establece
Verdad y Reconciliacin Comisin Rettig 199029; la Cor-
la obligacin de secreto para quienes proporcionen informa-
poracin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (1992-
cin conducente a la ubicacin de detenidos-desaparecidos35.
1996) ; la Mesa de Dilogo sobre Derechos Humanos

30
La Ley 19.992, publicada en 2004, establece pensin de re-
(1999-2000)31; la Comisin Nacional Sobre Prisin Poltica
paracin y otorga otros beneficios a quienes fueron decla-
y Tortura 2003 conocida como Valech I32; y la Comisin
radas vctimas de violaciones a los derechos humanos en
Asesora Presidencial para la Calificacin de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Polticos y Vctimas de Prisin Poltica
33 El concepto de antecedentes tanto en la regulacin de la Comisin

Rettig como en la Comisin Valech II no fue especificado, mientras
que la de la Comisin Valech I determina que estos son: los documentos, los testimonios aportados por las vctimas ante la Comisin
(artculo 15 Ley 19.992). A mayor abundamiento, el Informe de la
Comisin Valech II especifica que el archivo de la misma est conformado por las fichas de antecedentes de las personas que concurrieron
a la Comisin, junto con todos sus documentos anexos.
34 Ley 19.123. art. 2 N 3. Le corresponder especialmente a la Corporacin: N 3.- Guardar en depsito los antecedentes reunidos tanto
por la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin como por la
Corporacin Nacional de Reparacin y Reconciliacin y todos aquellos que, sobre casos y asuntos similares a los por ella tratados, se
renan en el futuro. () El acceso a la informacin deber asegurar
la absoluta confidencialidad de sta, sin perjuicio que los Tribunales
de Justicia puedan acceder a dicha informacin, en los procesos sometidos a su conocimiento.
35 Publicada el 6 de julio de 2000.
y Tortura conocida como Valech II, constituyen los ejes

institucionales de dicho proceso.
Las comisiones de verdad han permitido registrar de manera
oficial, aunque no completamente, la ocurrencia de violaciones
masivas, sistemticas e institucionalizadas a los derechos humanos cometidas por la dictadura entre septiembre de 1973 y
29
30
31
32
Creada por Decreto Supremo N 355 de 25 de abril de 1990.

Ley 19.123 publicada el 8 de febrero de 1992.
Entre el 21 de agosto de 1999 y el 13 de junio de 2000.
Ministerio del Interior. Decreto Supremo N 1.040. de 26 de septiembre de 2003.
280
el Informe de la Comisin Nacional sobre Prisin Poltica y
El carcter secreto de los antecedentes aportados por la
Tortura (conocida como Comisin Valech I). La Ley esta-
Comisin Valech II fue declarado expresamente por la
blece, en su artculo 15, que son secretos los documentos,
Contralora General de la Repblica mediante el Dicta-
testimonios y antecedentes aportados por las vctimas ante
men N 60.303 de 1 de octubre de 2012. En efecto, frente
la Comisin Nacional sobre Prisin Poltica y Tortura [],
al reclamo presentado por una persona que no fue califica-
en el desarrollo de su cometido. En todo caso, este secreto
da como vctima, y respecto de los antecedentes que esa
no se extiende al informe elaborado por la Comisin sobre
misma persona aport, el organismo contralor resolvi que
la base de dichos antecedentes. El inciso siguiente agrega
no era posible entregar los antecedentes que impidieron tal
que el secreto establecido en el inciso anterior se manten-
reconocimiento, precisamente en atencin al carcter re-
dr durante el plazo de 50 aos, perodo en que los ante-
servado de los mismos y de las actuaciones de la Comisin
cedentes sobre los que recae quedarn bajo la custodia del
referida. En relacin con este tema, el organismo Contralor,
Ministerio del Interior, para luego agregar que mientras
mediante el Dictamen 77.470 de 12 de diciembre de 2011,
rija el secreto previsto en este artculo, ninguna persona,
ya se haba pronunciado reconociendo el carcter secreto
grupo de personas, autoridad o magistratura tendr acceso
de los documentos, testimonios y antecedentes aportados
a lo sealado en el inciso primero de este artculo, sin per-
por la Comisin Valech I, informacin que adicionalmente,
juicio del derecho personal que asiste a los titulares de los
de acuerdo con lo establecido por el art. 8 de la Constitu-
documentos, informes, declaraciones y testimonios incluidos
cin Poltica de la Republica, debe entenderse una norma de
en ellos, para darlos a conocer o proporcionarlos a terceros
qurum calificado37, pues solo una ley de estas caractersti-
por voluntad propia36.
cas, de acuerdo al mandato constitucional, puede establecer

la reserva o secreto de los actos del Estado38.
El fundamento de esta medida, como se seala en el Mensaje que acompa el proyecto que culmin con la apro-
Como se puede apreciar, no existe uniformidad en la legis-
bacin de la Ley, fue el compromiso con las vctimas de
lacin nacional que regula la materia, y hay un tratamiento
que sus testimonios seran protegidos y no expuestos al
diferenciado ante la ley que eventualmente pudiera devenir
escrutinio pblico. Se seal en el Mensaje que [c]omo so-
en una lesin al principio de igualdad y no discriminacin.
ciedad, no podemos permitir que sus valerosos testimonios
Mientras hay informacin referente a detenidos desapare-
y dolorosos recuerdos sean utilizados para ningn otro pro-
cidos y ejecutados polticos que es reservada pero a la cual
psito que aquel para el cual fueron proporcionados, esto
los magistrados pueden acceder Comisin Rettig; tam-
es, para la elaboracin del informe que a dicha Comisin se
bin existe informacin sobre vctimas de prisin poltica
le encomend, reconociendo a su vez, que la informacin,
y tortura Comisin Valech I y sobre detenidos desapa-
testimonios y dems antecedentes aportados a la Comisin
recidos, ejecutados polticos y vctimas de prisin poltica
pertenecen exclusivamente a sus titulares.
y tortura Comisin Valech II que es secreta o reservada.
Por ltimo, para la Comisin Valech II que revis casos
Junto a lo anterior, el Artculo 3, N 6, inciso 2 de la Ley
tanto de detenidos-desaparecidos, de ejecutados polticos,
20.405, luego de establecer la facultad del INDH de custo-
como de sobrevivientes de tortura se estableci el carc-
diar y guardar en depsito los antecedentes reunidos por
ter reservado tanto de las actuaciones de la Comisin como
diversas comisiones, entre las cuales se encuentran los de
de los antecedentes, testimonios y documentos que ella recibi, sin determinar un plazo de duracin, y sin ofrecer fun-
37 Una Ley de Qurum Calificado es aquella que para su establecimiento, modificacin o derogacin requiere de la mayora absoluta de los
diputados y senadores en ejercicio. Ver: Art. 66 inc. 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
38 El Art. 8 de la Constitucin seala que Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo, solo una ley de qurum
calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos, Art. 8 inc. 2 Constitucin Poltica de la Repblica.
damentacin alguna para el estatus de secreto.

36 El mismo artculo sanciona la comunicacin, divulgacin o revelacin
de los antecedentes y datos establecidos como secretos con la pena
de reclusin menor en sus grados mnimo a medio y multa de seis a
diez unidades tributarias mensuales, artculo 15 de la Ley 19.992 en
relacin con el artculo 247 del Cdigo Penal.
281
las Comisiones Valech I y II, mandata al INDH a recopilar,
un rgano jurisdiccional, respecto del cual la Contralora no
analizar y sistematizar toda informacin til, facultad cuyo
tiene injerencia de ninguna especie.
ejercicio es poco clara en virtud del carcter secreto o re-
Al respecto, consistente con lo resuelto por la Contralora,
servado al que se ha hecho referencia.
el INDH ha puesto a disposicin de la magistratura aquellos
En noviembre de 2013, el INDH solicit un pronunciamien-
antecedentes contenidos en la Comisin Valech II, cuando le
to a la Contralora General de la Repblica, para que al me-
han sido solicitados.
nos los Tribunales de Justica que as lo requirieran pudieran
El 11 de septiembre de 2014 se present mediante mocin
acceder libremente y sin restricciones a la informacin en
parlamentaria un proyecto de ley destinado a establecer el
poder del Estado. En dicho requerimiento, se record la le-
carcter pblico de los antecedentes recogidos por la comi-
gislacin internacional que rige en la materia, y en concreto
sin Valech I y II39.
se solicit que se proceda a reconsiderar parcialmente lo

resuelto en los dictmenes (anteriores), estableciendo que
NORMAS Y POLTICAS
DE ARCHIVOS Y
DERECHOS HUMANOS
el INDH pued[a] entregar la informacin que tiene en custodia y depsito relativa a los antecedentes y actuaciones
de las Comisiones Valech I y Valech II, solicitada por tribunales de justicia en el marco de investigaciones tendientes
En nuestro pas no existe una poltica pblica referida a la
a establecer la responsabilidad criminal, en casos de delitos
conservacin, custodia y mantencin del patrimonio docu-
de lesa humanidad.
mental referido a las violaciones cometidas en dictadura. El
La Contralora General de la Republica se pronunci me-
marco normativo que existe a nivel general referido a los
diante Dictamen N 41.230 de 10 de junio de 2014. En esta
archivos es de antigua data (1929), y adems de profuso, es
resolucin el rgano contralor sostuvo que aquellos antece-
disperso, lo que no contribuye a generar prcticas homog-
dentes, testimonios e informacin recabada en el marco de
neas en la conservacin y mantencin de este patrimonio,
la Comisin Valech I en mrito de lo dispuesto en el art. 8
lo que podra perjudicar la garanta de acceso pblico a la
de la Constitucin Poltica de la Republica, se [c]onfigura a
documentacin producida por el Estado, y al derecho a la
su respecto una de las excepciones al principio de publicidad
verdad40.
() y que ha sido ordenada por una disposicin a la cual

corresponde atribuir el carcter de qurum calificado. Es
39 Boletn N 9598-17, presentado mediante mocin parlamentaria el

40 Esta legislacin est integrada por: El Decreto con Fuerza de Ley
N 5.200 de 10 de diciembre de 1929, del Ministerio de Educacin
Pblica, que crea la Direccin de Bibliotecas Archivos y Museos; El
Decreto N 6.234 de 30 de enero de de 1930, Ministerio de Educacin Pblica, que aprueba el Reglamento para la Direccin General
de Bibliotecas, Archivos y Museos; Decreto N 291, de 26 de abril de
1974, del Ministerio del Interior, que Fija normas para elaboracin
de documentos; Decreto Supremo N 721 de 18 de marzo de 1980,
del Ministerio de Educacin Pblica que Crea Comisin de seleccin
para los efectos de descarte de documentos oficiales; Circular N 28.704
de 27 de agosto de 1981, de la Contralora General de la Repblica,
sobre disposiciones y recomendaciones referentes a eliminacin de
documentos; Decreto Superno N 77, de 3 de junio de 2004, del
Ministerio Secretara General de la Presidencia, que Aprueba Norma
Tcnica sobre la Eficacia de las Comunicaciones Electrnicas entre
rganos de la Administracin del Estado y entre stos y los ciudadanos; Decreto Supremo N 83 de 3 de junio de 2004, del Ministerio
Secretara General de la Presidencia, que Aprueba Norma Tcnica
para los rganos de la Administracin del Estado sobre Seguridad y
Confidencialidad de Documentos Electrnicos; y la Ley 20.285 de
Transparencia de la Funcin Pblica y Acceso a la Informacin Pblica
de la Administracin del Estado, publicada el 20 de agosto de 2008.
decir, mantiene firme su criterio de que estamos en presencia de un caso de secreto o reserva. Es en este sentido que
el rgano contralor estima que si tal reserva obstaculiza la
persecucin de la responsabilidad penal () debe existir
una adecuacin de la normativa nacional en atencin a las
recomendaciones de los organismos de las Naciones Unidas
y los criterios de la Corte IDH que la consagran, y que dicha
adecuacin es de competencia del Poder Legislativo.
Sin embargo, en relacin con Valech II (Ley 20. 405 que no
es una ley de qurum calificado), y es posterior a la reforma constitucional del art. 8, el rgano fiscalizador sostuvo su
incompetencia para pronunciarse respecto de la posibilidad
de que el INDH entregue informacin de los archivos en
cuestin a los magistrados que lo soliciten, ya que implicara
referirse respecto de una medida procesal dispuesta por
282
El Decreto N 5.200 (1929) establece que el Archivo Na-
En relacin con los antecedentes reunidos por las Comisio-
cional de Chile, dependiente de la Direccin de Bibliotecas,
nes de verdad (Rettig y Corporacin), su custodia y dep-
Archivos y Museos, es la institucin responsable de con-
sito corresponden al Programa de Derechos Humanos, el
servar, preservar y organizar el patrimonio documental y
que deber traspasarlo al INDH una vez que concluyan sus
otorgar acceso a la comunidad. Sus funciones son las de
funciones. En relacin con los antecedentes recabados por
[r]eunir y conservar los archivos de los departamentos de
las Comisiones Valech I y II, ello est a cargo del INDH45. Me-
Estado [Ministerios] y de todos los documentos y manuscri-
diante Resolucin exenta N 222 de 27 de septiembre de
tos relativos a la historia nacional, y atender a su ordenacin
2013, el INDH recibi [e]l traspaso de los antecedentes de
y aprovechamiento41.
la Comisin Valech I y de la Comisin Valech II, () para su

depsito y custodia (), resolviendo mediante ese mismo
En trminos generales, al Archivo Nacional debe concurrir
acto, mantener materialmente los antecedentes indicados
toda la documentacin generada por la Administracin
en las bodegas especialmente habilitadas en el Museo de
exceptundose aquella proveniente del [M]inisterio de
la Memoria y los Derechos Humanos46. El Museo, funda-
Defensa Nacional, de las Fuerzas Armadas, de Orden y
cin de derecho privado financiada con recursos pblicos47,
Seguridad Pblica, y de los dems organismos dependien-
cuenta con las condiciones tcnicas y materiales adecuadas
tes de esa Secretara de Estado que se relacionen con el
para la conservacin de este acervo patrimonial del pas.
Supremo Gobierno por su intermedio, [que] se archivarn

y eliminarn conforme a lo que disponga la reglamenta-
El esfuerzo realizado por el Museo de la Memoria es des-
cin ministerial e institucional respectiva . De esta ma-
tacable pero no obsta por ello la necesidad de una poltica
nera, tanto la cartera de Defensa como cada una de las
pblica de archivos en materia de derechos humanos, como
ramas castrenses y de orden y seguridad tienen su propia
tambin una que regule el ciclo de la informacin, su con-
reglamentacin, lo que hace an ms difusa la legislacin
servacin, preservacin y eliminacin as como las condicio-
que rige en esta materia .
nes de acceso48.
El Consejo para la Transparencia encarg el ao 2012 la
Argentina y Brasil constituyen dos experiencias comparadas
realizacin de un diagnstico de la gestin documental en
destacables en la creacin y mantencin de archivos. El Ar-
la Administracin Pblica , concluyendo que era necesario
chivo Nacional de la Memoria de Argentina fue creado el
normar la gestin documental en los rganos de la Admi-
16 de diciembre de 2003 mediante el Decreto de Creacin
nistracin del Estado, y unificar la normativa existente en la
1259/2003. El Archivo es un rgano pblico que custodia y
materia en un solo cuerpo legal, fortaleciendo la institucio-
estudia los antecedentes recopilados por la Comisin Na-
nalidad pblica responsable de la poltica de archivos (Ortiz,
cional sobre Desaparicin de Personas y otras instancias que
2012:7).
reciben testimonios actualmente, y sus objetivos son: relevar
41 Decreto N 5.200 art. 13.

42 Ibdem, art. 14.
43 As por ejemplo, para Carabineros rige el Reglamento de Documentacin N 22 de Carabineros de Chile, aprobado por Decreto Supremo N 3.612 de 1961 del Ministerio del Interior. En el caso del
Ejrcito, esta rama ha dictado dos reglamentos al respecto: el R.A.
(P) 102-B sobre Correspondencia y Documentacin y el R.IN.C.
(R) 1436 sobre Seguridad Militar. Asimismo, en la Armada la regulacin est contenida en el Reglamento N 7-20/1 de Publicaciones y
Tramitaciones. En el caso de la Fuerza Area, la regulacin est en su
Reglamento Serie D N 6 de 2012 de Documentacin de la Fuerza
Armada.
44 Proyecto Diagnstico y recomendacin de buenas prcticas en gestin documental en organismos pblicos, informe elaborado por la
consultora Patricia Ortiz Castro, 2012.
45 Ley 20.405 art. 3 n 6.

46 INDH. Resolucin exenta N 222, publicada en el Diario Oficial de
47 Por la naturaleza dual del Museo de la Memoria y los Derechos Humanos se ha cuestionado su idoneidad para cumplir los objetivos
propuestos. Este asunto fue cuestionado por la directora de la DIBAM del gobierno anterior al considerar que esta naturaleza limita
la funcin pedaggica del Museo que debiera cumplir un rol social y
contribuir a la armona de la sociedad (La Tercera, 2012).
48 La falta de una regulacin del ciclo vital de la informacin, su archivo
y custodia preocupa al Presidente del Consejo para la Transparencia, Alejandro Ferreiro, quien ha expresado que No es razonable
que tengamos, por un lado, un derecho robusto a acceder a la informacin que obra en poder de la Administracin, pero no tengamos
certeza respecto de cul es esa informacin (Consejo para la Transparencia, 2012).
42
43
44
283
archivos y documentacin relacionada con el terrorismo de
cional de Inteligencia Policial50. Tras nueve aos de haber
Estado; clasificar y preservar la documentacin que ingresa
sido descubiertos, el ministro Jorge Zepeda, instructor de
al archivo; y articular los objetivos de Memoria, Verdad y
la causa que investiga los hechos criminales ocurridos all,
Justicia mediante la generacin de acciones conjuntas entre
entreg 407 fichas de vctimas a los sitios de memoria
las diferentes jurisdicciones a nivel nacional, entre los pases
agrupados en la Mesa de Trabajo sobre Colonia Dignidad,
del MERCOSUR y en el plano internacional.
y otros 46.308 documentos al INDH, en un disco compacto que segn se indic corresponde a la informacin in-
Por su parte, el Centro de Referncia das Lutas Polticas de
cautada en el proceso judicial. Esta entrega fue el resultado
Brasil fue creado el 21 de febrero de 2005 mediante De-
de los requerimientos realizados, tanto por organizaciones
creto 21/2005, con el objeto de ser el receptor de la infor-
de memoria de la sociedad civil en especial la campaa
macin, documentos, y archivos, entre otros, referidos a las
impulsada por Londres 38 (INDH, 2013, pp. 261-262),
violaciones de derechos humanos ocurridas durante la dic-
como del propio INDH.
tadura militar, esto en atencin a la diversidad de archivos a

lo largo del pas federal. Entre sus objetivos se encuentra el
En una conferencia de prensa, el viernes 11 de abril de 2014,
control de la produccin primaria y las fuentes bibliogrficas
la organizacin Londres 38 anunci la apertura de las fichas
disponibles; la bsqueda de nuevas fuentes documentales; la
que haban recibido del Ministro Zepeda sobre los deteni-
promocin de un amplio acceso a fuentes de informacin
dos-desaparecidos vinculados a este centro de exterminio
y conocimiento de manera sistematizada; la contribucin al
(Londres 38 Espacio de Memorias, 2014).
debate acadmico y poltico sobre la naturaleza del tiem-
El INDH, por su parte, expres por medio de un comunica-
po, por medio de seminarios, concursos e intercambios con
do pblico la voluntad institucional [de] permitir el acceso
instituciones nacionales y extranjeras similares. El Centro ha
a dicha informacin; especialmente a las vctimas, sus familia-
sido receptor de los documentos pblicos que se encontra-
res y organizaciones de la sociedad civil; en la forma, condi-
ban bajo la custodia de la Agencia Brasilea de Inteligencia
ciones y con las limitaciones que nos impone la Ley 20.285
(Decreto Presidencial N 5.584, de 18 de noviembre de
sobre Transparencia y la Ley 19.628 relativa a la Proteccin
2005), adems de los documentos elaborados por el Con-
de Datos Personales (INDH a), 2014). De esta manera se
sejo de Seguridad Nacional, Comisin General de Investiga-
garantiz el libre acceso a las vctimas, familiares y tribunales
ciones y Servicio Nacional de Informaciones.
de justicia como una primera medida.

El 16 de abril de 2014, el INDH, por intermedio de su Di-
LOS ARCHIVOS
DE COLONIA DIGNIDAD
rectora Lorena Fries, sostuvo una reunin con representantes de la Mesa de Trabajo de Colonia Dignidad integrada
por las organizaciones de derechos humanos Villa Grimaldi,
El 14 de junio de 2005, en el marco de la investigacin
Londres 38, Jos Domingo Caas y la Asociacin de Memo-
Juan Maino Canales y otros49, se hallaron en la excolonia
ria y DDHH Venda Sexy, con las que trat los pasos a se-
Dignidad tres contenedores metlicos con diferentes tipos
guir para avanzar de manera de garantizar el acceso a dichos
de armas y una serie de cajoneras conteniendo documen-
archivos de manera ptima sin comprometer la bsqueda
tacin asociada a vctimas de la dictadura. El material in-
de verdad, justicia y reparacin. En dicha reunin se abord
cautado fue trasladado bajo custodia hasta la Jefatura Na-
el modo en que esta informacin se har pblica y cmo

se llevar a cabo la sistematizacin del material entregado
al Instituto, trabajo que a la fecha de redactarse el presente
informe est en desarrollo.
49 Corte de Apelaciones de Santiago. Rol N 2.182-98 episodio Juan

Maino Canales. Juan Bosco Maino Canales fue detenido por agentes
de la Direccin de Inteligencia Nacional DINA el da 26 de mayo
de 1976, en el domicilio de Elizabeth de las Mercedes Rekas Urra y
Antonio Elizondo Ormaechea (ambos detenidos-desaparecidos), en
la comuna de uoa, Santiago.
50 Informacin entregada por el Programa de Derechos Humanos mediante el Oficio N 24.363 del 19 de noviembre de 2013.
284
OTROS ASPECTOS RELEVANTES

DEL AO: ACCESO A LA JUSTICIA
en la investigacin por el secuestro calificado de Miguel ngel Sandoval Rodrguez (2004)53.
Preocupa al INDH que, a pesar de los reiterados llamados

a no aplicar normas jurdicas reidas con la naturaleza im-
GARANTA DE ACCESO A LA JUSTICIA
prescriptible de los crmenes investigados y sancionados, el
La garanta de verdad y acceso a la informacin no agota las
mximo tribunal persista en invocar la institucin de la media
obligaciones del Estado de cara a las violaciones sistemticas
prescripcin para casos de ejecucin extrajudicial54.
a los derechos humanos. Se requiere de la restitucin, por

parte de tribunales de justicia, de aquella verdad procesal
Este ao (julio de 2014), el Comit de Derechos Huma-
que, aunque acotada a las vctimas y sus circunstancias, es la
nos de Naciones Unidas55 ha reiterado lo que el INDH ha
nica que permite develar lo que las comisiones por s solas
recomendado al Estado desde el ao 2010. Al Comit le
no alcanzan a determinar, esto es, la responsabilidad penal
preocupa la aplicacin de la media prescripcin lo que en la
involucrada en los crmenes y delitos perpetrados.
prctica determina la disminucin o atenuacin de las penas

aplicables a violadores de derechos humanos y recomienda
Desde enero a octubre de 2014 la Excelentsima Corte
que se adecue la legislacin interna de manera que ella sea
Suprema ha dictado sentencia condenatoria en 21 causas
plenamente compatible con los obligaciones derivadas del
en las que se investig desapariciones forzadas, ejecucin
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Agrega
extrajudicial y casos de torturas51. En todos estos procesos,
que el Estado debe continuar sus esfuerzos [p]ara impulsar
el mximo tribunal ha mantenido un criterio jurisprudencial
activamente las investigaciones respecto de todas las viola-
que se remonta a la causa por la desaparicin de Pedro
ciones a los derechos humanos, velando por que en estas
Enrique Poblete Crdova (ao 1998)52, y ms precisamente,
investigaciones se identifique a los responsables, se los enjuicie
51 En orden cronolgico las sentencias dictadas corresponden a: 6 de

enero de 2014, Episodio San Borja, Rol Corte Suprema, N 2918-13;
9 de enero de 2014, episodio Sergio Enrique Cdiz Corts y Gilberto
de la Cruz Pino Baeza, Rol Corte Suprema: 2387-13; 13 de enero
de 2014, episodio Garca Soto. Rol Corte Suprema: 4024-13; 20 de
marzo de 2014, episodio Rahue, Rol Corte Suprema: 1686-13; 1 de
abril de 2014, episodio Tejas Verdes, Rol Corte Suprema: 1424-13;
29 de mayo de 2014, Episodio Parra Alarcn, Rol Corte Suprema:
6318-13; 10 de junio de 2014, Episodio Comando Conjunto, Rol
Corte Suprema: 5831-13; 12 de junio de 2014, episodio ECS, Rol
Corte Suprema: 11.443-14; 30 de junio de 2014, episodio Alamiro
Gonzlez, Rol Corte Suprema: 3641-14; 14 de julio de 2014; Episodio Guacolda Raquel Rojas Pizarro, Rol Corte Suprema 3058-14;
21 de agosto de 2014, Episodio Londres 38, Rol Corte Suprema:
49-11-13;1 de septiembre de 2014, episodio Tortura Linares 463913; 4 de septiembre de 2014, episodio Coyhaique Rol 1790-14; 4 de
septiembre de 2014, episodio Nilda Pea Solari; Rol Corte Suprema
4300-14; 16 de septiembre de 2014, episodio Marco Aurelio Reyes
Arzola, Rol Corte Suprema: 15.507-13; 30 de septiembre, episodio,
Michael Roy Woodward Iriberry; Rol Corte Suprema: 4240-14; 8 de
octubre de 2014, episodio Labrn Laso, Rol Corte Suprema: 17.03713; 16 de octubre de 2014; episodio Villa Grimaldi I, Rol Corte Suprema 4549-14; 16 de octubre de 2014; episodio Villa Grimaldi II,
Rol Corte Suprema, 4550-14; 23 de octubre de 20134, episodio El
Toro y el Abanico, Rol Corte Suprema: 17.030-13.
52 Causa Rol N 469-1998 sentencia de casacin de 9 de septiembre de
1998. por el delito de secuestro calificado. Sent un nuevo criterio
limitando el sentido del DL de Amnista en trminos de precisar el
mximo tribunal que solo es posible aplicar dicho instituto a personas
determinadas, por lo que la investigacin deba ser agotada y solo una
vez determinada la identidad de los responsables se poda aplicar la amnista (Considerando quinto a octavo) y que adicionalmente son aplicables los Convenios de Ginebra, los que tienen aplicacin preferente,
por sobre otras normas, en razn de lo dispuesto en el art. 5 de la

Constitucin Poltica (Considerando noveno y dcimo). En mrito
de estos argumentos la Excma. Corte Suprema ordena reabrir la
causa y dejar sin efecto un sobreseimiento dictado por la Justicia
Militar.
53 Causa ROL N 517-2004 de 17 de noviembre sentencia de casacin.
54 Es el caso de la sentencia ROL 2918-13 de 6 de enero de 2014, episodio San Borja, donde la Corte Suprema sostiene que [l]a prescripcin gradual conforma una mitigante muy calificada cuyos efectos
inciden solo en el rigor del castigo, y por su carcter de regla de
orden pblico, su aplicacin es obligatoria para los jueces en virtud
del principio de legalidad que gobierna al derecho punitivo (Considerando dcimo cuarto). Es igualmente la situacin de la sentencia
Rol N 1686-13, episodio Rahue, de 20 de marzo de 2014 en que la
Corte Suprema seala que [t]ampoco se advierte ninguna restriccin constitucional, legal, de Derecho Convencional Internacional
ni de ius cogens para su aplicacin, desde que aquellas reglas solo se
limitan al efecto extintivo de la responsabilidad criminal. Entonces,
aun cuando hayan transcurrido ntegramente los plazos previstos por
el legislador para la prescripcin de la accin penal derivada del ilcito, no se divisa razn que obstaculice considerarla como atenuante para mitigar la responsabilidad criminal que afecta al encausado
() Considerando vigsimo. Ver tambin: Corte Suprema, Rol
N 6318-13. Episodio Parra Alarcn, Sentencia de 29 de mayo de
2014, en que la Corte sostuvo que incluso conviniendo que en la
especie es improcedente la rebaja de la pena de acuerdo a lo que
dispone el artculo 103 del Cdigo Penal [media prescripcin], la
condena siempre puede resultar igual a la que se impuso. No existe,
entonces, influencia sustancial en lo dispositivo del fallo por la infraccin reclamada. Considerando Quinto.
informe peridico de Chile Proyecto preparado por el Comit.
285
PROCEDENCIA INSTITUCIONAL DE RECURSOS

VINCULADOS A VIOLACIONES SISTEMTICAS A
LOS DERECHOS HUMANOS
y se les impongan sanciones apropiadas, proporcionales a la

gravedad de los crmenes56.
A octubre de 2014, 75 exagentes del Estado se encuentran
cumpliendo penas privativas de libertad.
4% 3% 1%
5%
5%
CUADRO 1.
CANTIDAD DE CONDENADOS/AS
POR INSTITUCIN
INSTITUCIN
36%
46%
CANTIDAD DE RECLUSOS
Ejrcito de Chile
34
Carabineros de Chile
27
Polica de Investigaciones de Chile
Armada de Chile
Fuerza Area de Chile
Central Nacional de Informaciones
Gendarmera de Chile
Total
Ejrcito de Chile
Gendarmera de Chile
Armada de Chile
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin proporcionada por el Programa de

Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, mediante correo
electrnico, octubre de 2014.
75
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin proporcionada por el Programa de

Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, mediante correo
electrnico, octubre de 2014.
CUADRO 2. 56
RANGOS DE TIEMPO DE CONDENA DE PERSONAS CUMPLIENDO PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD
RANGOS DE TIEMPO DE CONDENA
INSTITUCIN
PROCESADO
TOTAL
34
27
Gendarmera de Chile
Total
34
19
75
5 AOS 1 DA
Y 10 AOS
10 AOS
1 DA Y 15
AOS
15 AOS
1 DA Y 30
AOS
MS DE 30
AOS
PERPETUO
Ejrcito de Chile
15
10
Armada de Chile
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin proporcionada por el Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, mediante correo electrnico,
octubre de 2014.

informe peridico de Chile Proyecto preparado por el Comit. Prr. 8.
286
En todas estas causas ha desempeado un rol fundamental
Lo reiter la Corte Suprema este ao en el episodio Tejas
el Programa de Derechos Humanos. Actualmente, dicha en-
Verdes, donde sostuvo que () no resulta coherente en-
tidad presta asesora judicial y social a los familiares de las
tender que la accin civil indemnizatoria est sujeta a las
vctimas de desaparicin forzada y ejecucin extrajudicial. El
normas sobre prescripcin establecidas en la ley civil inter-
Programa participa en 920 causas, representando un total
na, ya que ello contrara la voluntad expresa manifestada
de 1.781 vctimas de desaparicin forzada o ejecucin ex-
por la normativa internacional sobre Derechos Humanos,
trajudicial57. Recordemos que, de acuerdo con la sentencia
integrante del ordenamiento jurdico nacional por disposi-
dictada por la Corte IDH en el caso Garca Lucero58, el
cin del inciso segundo del artculo 5 de la Carta Fun-
Estado debiera estudiar la ampliacin de las facultades del
damental, que consagra el derecho de las vctimas y otros
Programa para cubrir las necesidades de asistencia jurdica
legtimos titulares a obtener la debida reparacin de todos
a las vctimas sobrevivientes de tortura, y as llenar un vaco
los perjuicios sufridos a consecuencia del acto ilcito, e in-
institucional respecto de vctimas de violaciones sistemticas
cluso por el propio Derecho Interno, que en virtud de la
a los derechos humanos que no encuentran una respuesta
Ley N 19.123 y su posterior modificacin contenida en la
adecuada del Estado en esta materia.
Ley N 19.980, reconoci de manera explcita la innegable

existencia de los daos y concedi tambin a los familiares
de las vctimas calificadas como detenidos-desaparecidos y
INDEMNIZACIN CIVIL
ejecutados polticos, por violacin a los derechos humanos

en el perodo 1973-1990, reconocidos por los informes de
El INDH ha sostenido invariablemente que de un delito que
la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin y la Cor-
causa dao deriva para la vctima y sus familiares no solo el
poracin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, benefi-
derecho a perseguir las responsabilidades criminales accin penal, sino adems, el de ser resarcidas por el dao
cios de carcter econmico o pecuniario59.
ocasionado accin civil. Cuando el hecho que provoca el
En octubre de 2014, el INDH acompa a la causa por
dao es la consecuencia de una accin u omisin del Estado,
indemnizacin de perjuicios por el homicidio del general
la obligacin de reparar se concreta en la determinacin de
Carlos Prats, un escrito ante la Corte Suprema, precisando
la llamada responsabilidad civil o extracontractual del Esta-
la obligacin de reparacin que le cabe al Estado en estas
do (INDH, 2011). Ello es un derecho independiente de la
materias a la luz de los estndares internacionales, haciendo
obligacin del Estado de establecer medidas o programas
ver que la aplicacin de normas que excluyen la responsa-
de reparacin para encarar las secuelas derivadas de las vio-
bilidad civil es incompatible con la obligacin de reparar los
laciones sistemticas a los derechos humanos. Durante el
daos causados por violaciones a las normas del derecho
ao 2014, la Corte Suprema ha asentado una jurisprudencia
internacional humanitario o constitutivas de crmenes de
que el INDH valora positivamente, consistente en determi-
lesa humanidad60.
nar que as como la accin penal persecutoria derivada de

crmenes de lesa humanidad no se extingue por el transcur-
DECRETO LEY DE AMNISTA
so del tiempo (por ello es imprescriptible) lo mismo sucede

con el derecho a ser resarcido/a por esos hechos (no se
De acuerdo con informacin proporcionada por el Progra-
extingue a consecuencia del tiempo).
ma de Derechos Humanos, el DL de amnista fue aplicado

en 93 causas, afectando a 362 vctimas. Con el cambio de
57 Informacin proporcionada por el Secretario Ejecutivo del Programa

Sr. Francisco Ugas a un requerimiento del INDH mediante mail de 3
de noviembre de 2013.
58 Corte IDH. Caso Garca Lucero y Oras vs. Chile. Sentencia de 28
de agosto de 2013. Para ms informacin ver INDH. Informe Anual
sobre la situacin de los Derechos Humanos. 2013, pg. 262.
59 Corte Suprema Sentencia nica de reemplazo de 1 de abril de 2014,

autos Rol N 1424-13, considerando undcimo.
60 Corte Suprema. Tngase presente en el recurso de casacin en el
fondo Rol N 21502-2014, caratulados Prats Cuthbert, Sofa y
otras con Contreras Seplveda, Manuel y otros, presentado el 1 de
octubre de 2014.
287
criterio jurisprudencial de la Corte Suprema, 91 procesos
aquellos tratados por todos sus rganos y agentes as como
fueron reabiertos, favoreciendo a 360 vctimas. Estos pro-
por todas las personas sujetas a su jurisdiccin, y el deber de
cesos estn actualmente en etapa de investigacin, otros en
asegurar (aquello) (Canado, 2006, pg. 229).
etapa de juicio y varios de ellos han sido terminados por
Distintos proyectos de ley han sido presentados para
sentencia condenatoria (Ugas, 2014). Las dos investigacio-
asegurar la investigacin y sancin efectiva de los crme-
nes que permanecen amnistiadas son las de Luis Eduardo
nes cometidos durante la dictadura. El INDH ha valorado
Contreras Len61 y Jorge Valenzuela Valenzuela62; al respec-
positivamente todas las iniciativas legales que han tenido
to, el Programa inform que solicitar su reapertura.
como objetivo evitar la impunidad de los crmenes. Tanto
Este ao, el INDH fue invitado a entregar su opinin a la
la mocin que busca establecer una ley interpretativa que
Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciuda-
adecua la legislacin penal a los tratados internacionales de
dana del Senado de la Repblica, haciendo entrega de un
derechos humanos fijando el alcance de las normas referi-
informe que sintetiza lo que el Instituto ha planteado en
das a la prescripcin y la amnista contenidas en el art. 93
esta materia desde el ao 2010 . Dicha opinin se asent
del Cdigo Penal65, como el proyecto de ley que declara la
en las obligaciones emanadas del derecho internacional hu-
nulidad de derecho pblico del Decreto Ley N 2191 de
manitario y en las propias del derecho internacional de los
amnista66 son alternativas que se orientan a ese objetivo.
derechos humanos. Se record en aquella oportunidad que
Para el INDH, el mecanismo que se utilice para cumplir con
los mandatos del derecho de Ginebra son de cumplimiento
el mandato de garantizar la investigacin judicial y la sancin
estricto en trminos que [n]inguna Alta Parte contratante
adecuada, hace parte de una definicin que le corresponde
tendr facultad para exonerarse a s misma o exonerar a
adoptar al Congreso Nacional sin perjuicio de sealar que
otra Parte Contratante de responsabilidades incurridas por
este, al igual que los otros poderes del Estado se encuentran
ella o por otra Parte Contratante, a causa de infracciones
obligados a introducir todas las medidas legislativas, adminis-
previstas () .
trativas y de cualquier otra ndole que permitan cumplir con
63
64
la obligacin de investigar, sancionar y reparar por los crme-
Ello es consistente con la obligacin de los Estados partes
nes de guerra y/o de lesa humanidad cometidos durante el
de respetar y hacer respetar en todo tiempo y lugar, los
perodo que cubre la Amnista evitando la impunidad67.
derechos consagrados en los cuatro Convenios de Ginebra.

El binomio respetar/hacer respetar significa que las obligaciones de los Estados Partes abarcan incondicionalmente el
deber de asegurar el cumplimiento de las disposiciones de
61 Empleado de Codelco, exdirigente de la CUT, y militante del Partido

Socialista, fue secuestrado el da 22 de octubre de 1973, por Carabineros de Calama, ingresado a la Subcomisara de El Loa desde la cual
los uniformados afirman haberlo dejado en libertad el 23 de octubre
de 1973. En diciembre de 1990, por un hecho fortuito, se encontr
su cadver en la mina de cobre llamada La Tetera ubicada dentro del
permetro que comprende la mina de Chuquicamata (Memoria Viva).
62 Secuestrado por carabineros el da 8 de octubre de 1973, desde el
Asentamiento Campo Lindo. Al da siguiente la familia se present a
la Subcomisara de Paine donde se reconoci la detencin, pidiendo
que se llevaran alimentos y ropa. En la tarde de ese mismo da se inform all que los detenidos haban sido trasladados al Regimiento de
Infantera de San Bernardo (Informe Rettig).
63 Minuta aprobada por el Consejo del INDH el 6 de octubre de 2014
en Sesin N 222.
64 Arts. 131 y 148 de los Convenios III y IV de Ginebra de 12 de agosto
de 1949, sobre tratamiento de los prisioneros de guerra y sobre proteccin de civiles en tiempos de guerra, promulgados por los decretos N 752 publicados entre el 17 y el 20 de abril de 1951.
65 Boletn N 6422.
66 Boletn 4162-07.
67 Minuta aprobada por el Consejo del INDH el 6 de octubre de 2014
en Sesin N 222. Pg. 20.
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de http://www.ica.org/download.php?id=2618
289
RECOMENDACIONES
291
RECOMENDACIONES GENERALES
En cumplimiento de las facultades que otorga la Ley 20.405,
ratificacin, en particular, el Protocolo Adicional a la
el INDH realiza recomendaciones generales para el resguar-
Convencin Americana sobre Derechos Humanos en
do y respeto de los derechos humanos (artculo 3), que
materia de derechos econmicos, sociales y culturales
complementan aquellas que se realizan en materias especfi-
Pacto de San Salvador, el Protocolo Opcional de la
cas para cada captulo del presente Informe Anual 2014. Las
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas
recomendaciones se refieren solamente a aquellos mbitos
de Discriminacin contra la Mujer, la Convencin so-
abordados en el presente informe o que estn pendientes
bre el Estatuto de los Aptridas y la Convencin para
de aos anteriores.
Reducir los Casos de Apatridia, la Convencin sobre

la Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de
Estas recomendaciones generales estn dirigidas a todos los
los Crmenes de Lesa Humanidad, y la Convencin
poderes del Estado. Las mismas buscan contribuir a mejorar
Internacional contra el Reclutamiento, la Utilizacin, la
la efectividad de la accin estatal o bien a sealar su nece-
Financiacin y el Entrenamiento de Mercenarios, y el
sidad cuando esta no est presente, en materia de promo-
Protocolo Opcional N 3 a la Convencin de los De-
cin y proteccin de los derechos humanos de acuerdo con
rechos del Nio.
los estndares en la materia.

1.
3.
Produccin de informacin pblica. El INDH reitera

la importancia de la produccin de informacin para
dadana. El INDH reitera su recomendacin en orden
poder realizar diagnsticos y disear polticas pblicas
a incorporar instancias de participacin ciudadana en
pertinentes. El INDH reitera su llamado a los poderes
los procesos de diseo, implementacin y evaluacin
del Estado a generar informacin necesaria para eva-
de polticas, planes y programas tanto a nivel central,
luar cmo se garantizan los derechos humanos en el
como regional y local, a los fines de brindar mayores
pas, especialmente desagregada por sexo, edad, disca-
oportunidades de participacin a la ciudadana en los
pacidad, entre otras, destinando los recursos financieros
asuntos que les competen mediante la informacin, la
necesarios para generar dicha informacin. Esto es es-
consulta y decisin, y otras modalidades que pudieran
pecialmente evidente, en el marco de este informe, por
contribuir a mejorar los resultados de la gestin, fo-
ejemplo, en el mbito del trabajo domstico no remu-
mentando mayores niveles de transparencia y control.
nerado, en el terreno de los derechos laborales, en el
4.
de la salud, y en relacin con las personas afrochilenas.

2.
Hacer efectivas las instancias de participacin ciu-
Garantizar el ejercicio de derechos en condiciones

de igualdad en las diferentes regiones del pas. El
Raticacin de instrumentos internacionales pen-
INDH insta a los poderes del Estado a cumplir con el
dientes. El INDH hace nuevamente un llamado al Es-
deber constitucional de garantizar el ejercicio de de-
tado a preocuparse por la situacin de Chile respecto
rechos en condiciones de igualdad y sin discriminacin
de los tratados de derechos humanos pendientes de
por parte de las personas que habitan el territorio.
293
RECOMENDACIONES / RECOMENDACIONES 2014
5.
Fortalecer las atribuciones y la independencia de los
de participacin amplios, inclusin de grupos discriminados,
rganos scalizadores del Estado. El INDH reitera
equilibrio entre hombres y mujeres, representatividad terri-
su recomendacin referida a fortalecer la fiscalizacin,
torial, transparencia e igualdad de voto.
especialmente en mbitos donde la provisin de bie-
El INDH recomienda que una reforma constitucional o una
nes y servicios vinculados a la satisfaccin de derechos
nueva Constitucin pueda reconocer algunos derechos
fundamentales es llevada a cabo por privados, para
econmicos, sociales y culturales no contenidos en la actual
garantizar que los mismos sean accesibles, asequibles,
(agua y vivienda), y otorgarles resguardos directos de na-
de calidad y provistos sin discriminacin. Tambin re-
turaleza administrativa y judicial con el objeto de favorecer
comienda que se garantice que los organismos fisca-
la exigibilidad de derechos que hoy no los tienen (salud,
lizadores sean completamente autnomos, sin estar
seguridad social).
bajo la rbita del Poder Ejecutivo.

6.
Al mismo tiempo, el INDH reitera su recomendacin al
Promover una cultura de derechos humanos. El
Poder Ejecutivo y Legislativo de modificar la Constitucin
INDH reitera la recomendacin a los tres poderes del
Poltica de la Repblica en su artculo 16 con el objetivo de
Estado en orden a contribuir con una cultura de dere-
superar la infraccin actual, y que en las prximas elecciones
chos humanos en el pas, que por medio de campaas
puedan votar todas las personas en prisin preventiva.
pblicas, formacin y capacitacin promueva su valor
El INDH reitera a los poderes Legislativo y Ejecutivo la re-
universal y su respeto sin discriminacin. En este m-
comendacin en cuanto a dar reconocimiento constitucio-
bito reitera la recomendacin en orden a capacitar a
nal a los pueblos indgenas, que d paso a un debate sobre
funcionarios/as del Estado en estos temas, y llama al
las posibles formas de autonoma y autogobierno.
Poder Ejecutivo a elaborar a la brevedad el Plan Nacional de Derechos Humanos.
El INDH reitera la necesidad de avanzar hacia la aprobacin
RECOMENDACIONES
PARTICULARES
del proyecto de Ley que crea la Subsecretara de Derechos

Humanos a los fines de contar con una instancia gubernamental en derechos humanos con capacidad para disear,
coordinar e implementar polticas pblicas, y en particular,
DESAFOS PARA LA
PROFUNDIZACIN
DEMOCRTICA
un plan de accin nacional en la materia.

El INDH reitera su recomendacin en orden a que el Poder
Ejecutivo avance en la instalacin del Mecanismo Nacional
de Prevencin contra la Tortura, en cumplimiento al Proto-
CONSTITUCIN Y DERECHOS
HUMANOS
colo Facultativo de la Convencin contra la Tortura y Otros

Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de las
Naciones Unidas, por medio de la aprobacin de una Ley
El INDH recomienda a los poderes Legislativo y Ejecutivo
que formalice y financie de forma permanente dicha insti-
que el mecanismo que se adopte para una reforma cons-
tucionalidad.
titucional o una nueva Constitucin, permita el ejercicio

efectivo de derechos humanos, en particular, el derecho de
El INDH reitera su recomendacin al Poder Ejecutivo y
los pueblos a la libre determinacin y el derecho a la parti-
Legislativo, referida a reformar la justicia militar de manera
cipacin poltica.
de circunscribir la competencia de los juzgados militares al

conocimiento de delitos cometidos por personal militar en
Cualquiera sea la modalidad que se adopte para estos efec-
servicio activo, en cumplimiento de funciones militares y por
tos, el INDH recomienda que esta promueva estndares
294
delitos militares, dando cumplimiento a la sentencia del caso
habitacional, de modo que garantice a todas las personas el
Palamara Iribarne vs. Chile de 2005. En todos los casos, la
acceso a una vivienda adecuada, incluyendo los atributos de
participacin de civiles en condicin de vctima o de impu-
seguridad de la tenencia, gastos soportables, habitabilidad,
tado debe estar entregada a la justicia ordinaria.
accesibilidad, ubicacin, adecuacin cultural y disponibilidad

de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura.
Se recomienda al Poder Ejecutivo y Legislativo a que en el

anlisis y reforma a la Ley 18.314 que determina conductas
terroristas y fija su penalidad, supere las deficiencias en ma-
ACCESO A LA JUSTICIA
teria de garantas del debido proceso, brinde una definicin

clara y precisa de terrorismo, evitando tipificar como delito

terrorista otras formas de violencia poltica que, si bien condenables, no constituyen terrorismo.
El INDH recomienda al Poder Legislativo adecuar el artculo
El INDH recomienda a Carabineros evaluar la aplicacin de
140 del Cdigo Procesal Penal, en su inciso sexto y sptimo,
los Protocolos sobre procedimientos policiales relacionados
acorde al derecho internacional de los derechos humanos,
con el mantenimiento del orden pblico durante las mani-
dejando la prisin preventiva como una medida excepcional.
festaciones, a objeto de asegurar su cumplimiento efectivo.
El INDH recomienda al Poder Judicial, en especial a los Juz-
Tambin recomienda a la misma institucin, as como a la
gados de Garanta y las Cortes de Apelaciones, acotar la
PDI, evaluar sus procedimientos a objeto de implementar
aplicacin de la prisin preventiva para los casos donde sea
plenamente las sentencias de los tribunales recadas en ca-
estrictamente necesaria, dando preferencia a medidas me-
sos de violaciones de derechos humanos por parte de sus
nos lesivas de la libertad personal y haciendo primar la pre-
efectivos.
suncin de inocencia. All cuando la prisin preventiva sea
Finalmente recomienda al Ministerio del Interior y Seguri-
aplicada, los jueces/zas debern fundamentar dicha decisin.
dad Pblica, que acorde a las funciones que la Constitucin
El INDH recomienda al Poder Judicial que, especialmente en
y las leyes le asignan, adopte las medidas necesarias para
el caso de adolescentes, considere su inters superior y la ne-
asegurar la sancin administrativa de los efectivos policiales
cesidad de preferir medidas alternativas a la internacin pro-
frente a casos de violaciones de derechos humanos.
visoria, acorde a la Convencin sobre los Derechos del Nio.
CATSTROFES NATURALES,
EMERGENCIAS Y DERECHOS HUMANOS
El INDH recomienda al Poder Legislativo garantizar a nivel

constitucional la existencia de una accin indemnizatoria
eficaz y oportuna para las personas que hayan cumplido
El INDH insta al Poder Ejecutivo al desarrollo de un adecua-
prisin preventiva arbitraria.
do diseo institucional que permita al Estado desarrollar una

poltica de prevencin y reduccin de riesgos ante desastres
EJERCICIO DE DERECHOS
SIN DISCRIMINACIN
naturales, con especial atencin en los grupos vulnerados

como nios/as y adolescentes, adultos mayores, personas
con discapacidad, mujeres, entre otros.
El INDH reitera a los poderes del Estado la necesidad de
DERECHOS DE NIOS, NIAS Y

ADOLESCENTES VCTIMAS Y TESTIGOS
EN PROCESOS JUDICIALES
reconocer, a nivel constitucional y legal, el derecho a una vivienda adecuada de acuerdo con los estndares internacionales en derechos humanos. Asimismo, insiste en el deber
Tal como el INDH lo ha sealado en aos anteriores, se
del Poder Ejecutivo en el plano de la planificacin territo-
recomienda al Poder Ejecutivo que adopte a la brevedad
rial y la reconstruccin de adecuar las bases de la poltica
una normativa y una poltica integral de proteccin de los
295
derechos de nios, nias y adolescentes acorde a los estn-
Se recomienda al Poder Ejecutivo que fortalezca el rol de
dares de la Convencin de los Derechos del Nio. En parti-
la Comisin Nacional de Proteccin de los Derechos de las
cular, en el caso de que sean vctimas y testigos en procesos
Personas con Enfermedades Mentales (CONAPPREM), de
judiciales, el INDH recomienda que se revisen las normati-
forma que todo procedimiento irreversible posea su evalua-
vas correspondientes (CPP, Ley de Responsabilidad Penal
cin y autorizacin correspondiente.
Adolescente, entre otras) para que las diversas instituciones

nea el tratamiento de este grupo en estos procesos.
TRABAJO NO REMUNERADO EN EL
AMBITO DOMSTICO
Se recomienda al Ministerio Pblico y a los Tribunales de
El INDH recomienda avanzar hacia el reconocimiento jur-
Justicia que garanticen el derecho de nios, nias y adoles-
dico, social y econmico del trabajo domstico no remune-
centes a ser escuchados/as en procesos judiciales en con-
rado, estipulando los derechos y la proteccin de quienes
diciones respetuosas de sus derechos, para lo cual deben
lo desempean y las responsabilidades de la familia, los em-
adaptar el trato y capacitar a sus profesionales.
pleadores, el Estado y la comunidad.
Se recomienda adems que los Tribunales de Familia y Tribu-
Como una responsabilidad conjunta entre INE y SERNAM,
nales Orales en lo Penal se informen mutuamente de aque-
el INDH recomienda realizar una medicin regular del tiem-
llas causas en que se vean involucrados/as NNA, tanto en su
po de trabajo domstico no remunerado realizado por per-
calidad de vctimas como de testigos, de forma tal de que se
sonas de todas las edades y condiciones sociales, analizando
elimine su participacin paralela en ambos tribunales.
sus efectos sobre el disfrute de derechos civiles, culturales,
Se recomienda al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial que de-
econmicos, polticos y sociales.
sarrollen protocolos comunes para casos en que un NNA
Adems propone a dichos rganos medir y caracterizar las
sea vctima o testigo de delitos sexuales.
necesidades de cuidado de todas las personas dependientes
que intervienen aborden de manera coherente y homog-
en el pas, catastrando los servicios pblicos, privados y no
AUTONOMA DE LAS PERSONAS CON

DISCAPACIDAD MENTAL
gubernamentales disponibles para atender sus requerimientos, de manera de orientar polticas de redistribucin de
cuidados.
El INDH recomienda al Poder Legislativo revisar y modificar

aquellos artculos del Cdigo Procesal Penal, Cdigo Civil y
Por ltimo, el INDH alienta la expansin de servicios p-
otras leyes que son contrarias a la integracin de PcDM, en
blicos de cuidado y apoyo a personas dependientes, para
especial aquellos casos en que no se reconoce una gradacin
permitir que mujeres y hombres combinen las obligaciones
de la discapacidad mental, su capacidad jurdica, su derecho
para con la familia con las responsabilidades del trabajo y la
a autorizar el tratamiento y a tener acceso a su ficha mdica
participacin en la vida pblica, y para reducir la carga de
de manera de propender a la autonoma de estas personas.
trabajo domstico no remunerado de las mujeres.
Se recomienda al Ejecutivo desarrollar polticas que prode salud, as como en la poblacin, el paso de un modelo de
DERECHOS DE LAS PERSONAS

AFROCHILENAS
sustitucin de decisiones a un modelo de apoyo en la toma
El INDH recomienda a los Poderes Ejecutivo y Legislativo
de decisiones de personas con discapacidad mental para
reactivar el debate legislativo en torno al reconocimiento de
propender a su autonoma.
las personas afrodescendientes, con el objeto de garantizar
Se recomienda a Gendarmera que cumpla con la prohibi-
los derechos de la comunidad.
cin de ingreso de personas imputadas con discapacidad
Asimismo propone que el Instituto Nacional de Estadstica
mental a sus establecimientos.
incorpore la variable afrodescendiente en la prxima me-
muevan en las instituciones pblicas y privadas de atencin
296
dicin censal, as como en otros instrumentos de medicin
El INDH recomienda que, al momento de llamar a con-
estadstica, con el objeto de llenar el vaco de informacin
ciliacin, se evale el contexto o la situacin del resto de
en esta materia, que permita elaborar polticas pblicas
los trabajadores de la empresa. Lo anterior, con el fin de
inclusivas y que den adecuado reconocimiento a la diver-
evitar que el solo pago de las compensaciones pecuniarias
sidad del pas.
impida al tribunal intervenir o proponer remedios respecto

de situaciones de vulneracin o de propensin a ellas, que
excedan el inters individual del trabajador demandante.
El INDH recomienda a los servicios pblicos de la Admi-
todas las personas, sin discriminacin, en especial, de grupos
DERECHO A LA EDUCACIN Y LIBERTAD

DE ENSEANZA EN LA REFORMA
EDUCACIONAL
vulnerados como las personas privadas de libertad. Este de-
El INDH reitera su recomendacin de adoptar las medi-
ber comprende el resguardo y proteccin de los edificios y
das necesarias para la aplicacin progresiva de la ense-
lugares de culto.
anza gratuita en todos los niveles, as como adoptar las
nistracin del Estado que, en el marco del ejercicio de sus

funciones, se garantice la libertad religiosa y de culto de
medidas legislativas y administrativas tendientes a prohibir
El INDH recomienda tambin que los casos que se judicia-
mecanismos discriminatorios de seleccin. En este sentido,
licen, donde est en tensin la libertad de manifestar la reli-
se insta al Ministerio de Educacin y al Congreso a avanzar
gin o creencia, el Poder Judicial enmarque su anlisis bajo el
en una reforma educacional que elimine los procesos de
rgimen de restricciones legtimas permitidas en el derecho
seleccin por motivos arbitrarios en los establecimientos
internacional, lo que implica revisar el cumplimiento de los
en general y los cobros que impiden la entrada o perma-
principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad de la
nencia de estudiantes a los establecimientos con financia-
restriccin.
miento estatal.
Se reitera la recomendacin al Poder Ejecutivo, a travs del
DERECHOS ECONMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES
Ministerio de Educacin, de fiscalizar que los reglamentos

internos de instituciones educacionales se ajusten a derecho, y promuevan una cultura de respeto de los derechos
DERECHO AL TRABAJO Y TRIBUNALES

LABORALES
humanos al interior de cada institucin, para lo cual deber

velar porque el proceso de reforma fortalezca las facultades
El INDH recomienda al Poder Legislativo revisar y, en su
de dicho Ministerio de manera de garantizar el respeto de
caso, modificar la definicin de actos discriminatorios esta-
los derechos humanos en todo tipo de establecimientos.
blecida en el artculo 2 inciso cuarto del Cdigo del Trabajo
Para garantizar el principio de igualdad en el goce del dere-
ampliando el alcance no solo a aquellos actos que tengan
cho a educacin de calidad de grupos tradicionalmente ex-
por objeto discriminar, sino que tambin a aquellos que
cluidos, las autoridades parlamentarias y de gobierno deben
tengan por resultado una discriminacin. Asimismo, se debe
tener especial preocupacin en procurar que la regulacin
esclarecer en la misma definicin que los criterios sospe-
de la asignacin de recursos, que se discuta en el marco de
chosos all planteados no son taxativos, ya que la prohibicin
la reforma, sean suficientes para asegurar el acceso y disponi-
de discriminacin es ms amplia.
bilidad de educacin de calidad que responda a las necesida-
El INDH recomienda al Poder Judicial capacitar a sus jueces
des de comunidades como la poblacin indgena, la poblacin
y juezas laborales en materia de reparacin por vulneracin
rural, las personas con necesidades educativas especiales, los
de derechos, de modo tal de garantizar la adecuada repara-
privados de libertad y los adultos sin escolaridad completa.
cin y no repeticin.
297
El INDH reitera la recomendacin para que el Estado, en su
El INDH recomienda asegurar el pleno cumplimiento de la
rol de garante del Derecho a la Educacin, avance en recono-
Ley 20.418 sobre informacin, orientacin y prestaciones
cer y afianzar mecanismos para su exigibilidad. En este sentido,
en materia de regulacin de la fertilidad, en todos los cen-
se recomienda al Poder Legislativo avanzar en el fortaleci-
tros de salud, as como en los establecimientos educativos,
miento de las tutelas constitucionales del derecho a la Educa-
atendiendo especialmente a la reduccin de embarazos en
cin y perfeccionar los resguardos jurdicos de la educacin
adolescentes y a la cobertura de demanda insatisfecha de
en todos los niveles y modalidades del sistema de educacin
mtodos de anticoncepcin para mujeres y hombres.
formal, en particular en la educacin parvularia y superior.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo ampliar el apoyo
El INDH reitera la recomendacin al Poder Ejecutivo de ela-
de servicios, recursos y atencin mdica que requieran las
borar a la brevedad el Plan Nacional de Educacin en Dere-
mujeres y hombres que deseen ser madres y padres, es-
chos Humanos, con participacin de distintos ministerios y
pecialmente de quintiles socioeconmicos ms bajos. Estos
de la ciudadana, para orientar los procesos de educacin en
programas de apoyo deben contar con el financiamiento
derechos humanos que debiesen incorporarse a todos los
correspondiente en la Ley de presupuesto.
niveles de educacin formal, a la capacitacin a funcionarios
El INDH recomienda ampliar la cobertura de la fertilizacin
pblicos y a los procesos de promocin de una cultura res-
asistida al incorporarla a las Garantas Explcitas en Salud
petuosa de los derechos humanos en la sociedad, asignn-
(AUGE), hacindose cargo del debate sobre manipulacin
dole recursos suficientes para permitir su implementacin.
de embriones.
El INDH recomienda al Poder Legislativo y al Poder Ejecuti-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo
vo que tanto la iniciativa actualmente en trmite como otras
que el actual debate en torno a las causales de aborto sea
que se presenten en el futuro, sean respetuosas de la liber-
plural, participativo, y que tenga en cuenta los estndares inter-
tad de enseanza y la diversidad de los proyectos educativos.
nacionales en la materia. El INDH sugiere al Poder Ejecutivo y

al Legislativo clarificar si lo dispuesto actualmente en los arts.
342-345 del Cdigo Penal en relacin con el aborto terapu-
El INDH recomienda la generacin de una Ley de salud y
tico (referidos a quien maliciosamente causare un aborto, al
maternidad que garantice de manera integral el derecho de
que con violencia ocasionare un aborto, a la mujer que cause
las mujeres, parejas y familias, a decidir libremente el nmero
su aborto o consintiere que otra persona se lo cause, y al fa-
y espaciamiento de hijos e hijas, as como la oportunidad
cultativo que abusando de su oficio, causare el aborto o coo-
para tenerlos/as, la proteccin a la maternidad, el acceso a
perare a l), significa que este no est penado all cuando no
informacin y educacin sexual, entre otros.
existe abuso de oficio o dolo por parte del personal de salud.
El INDH recomienda asegurar la aplicacin de la Ley 20.584
TERRITORIOS Y
DERECHOS HUMANOS
(2012) que regula los Derechos y Deberes de las personas

en la atencin en salud, en las atenciones gineco-obsttricas,
para identificar, prevenir, sancionar y erradicar las distintas
formas de violencia contra las mujeres en su atencin a la
DERECHOS DE LOS PUEBLOS

INDGENAS: TERRITORIOS Y
CONSULTA PREVIA
salud ginecolgica y la atencin obsttrica (violencia obsttrica), como aplicacin de procedimientos o medicamentos
innecesarios, no consentidos, o no informados de manera
adecuada, malos tratos a la mujer gestante, y otros derechos
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y el Poder Legis-
establecidos en la misma ley. Los servicios de salud deben
lativo convocar a un dilogo amplio y concertado con los
informar a las mujeres sobre estos derechos y sobre los
pueblos interesados, que se plantee entre otros desafos,
lugares y formas de presentar quejas y reclamos.
cambios en el diseo institucional que garanticen el recono-
298
cimiento pleno a los derechos de los pueblos indgenas, y a

la condicin multicultural del Estado y la sociedad chilena.
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE LIBRE

DE CONTAMINACIN
El INDH insiste en la necesidad de que el Poder Ejecuti-
El INDH recomienda al Ministerio de Medio Ambiente
vo disee e implemente una poltica integral en materia de
disminuir el tiempo que transcurre entre la declaracin
tierras, con recursos adecuados. Esta poltica debiera con-
de una zona saturada o latente y la implementacin de un
siderar, entre otras cosas, i) la adecuacin de la normativa
Plan de descontaminacin, en especial para aquellas zonas
interna (Ley 19.253) con el objeto de reconocer, proteger
que cuentan con una reconocida contaminacin sistmica.
y garantizar efectivamente los derechos a la tierra y el te-
Para ello es necesario que los permisos otorgados por
rritorio de dichos pueblos, incluidos aquellos de carcter
las Seremi de Salud sean realmente vinculantes para las
ancestral, de acuerdo a como son concebidos en el derecho
municipalidades.
internacional de los derechos humanos; ii) la construccin,
El INDH recomienda adems fortalecer las capacidades
mediante un dilogo poltico amplio que sea conducido por
fiscalizadoras de la Superintendencia del Medio Ambien-
el Poder Ejecutivo, de un catastro actualizado que delimite
te, mediante el aumento en el nmero de profesionales y
las tierras y territorios indgenas, y iii) el diseo de meca-
de la apertura de nuevas oficinas fuera de las regiones de
nismos idneos, pertinentes culturalmente, y ajustados a la
asentamiento, priorizando aquellas donde se identifica una
normativa internacional, para avanzar en la restitucin de las
contaminacin sistmica.
tierras y los territorios reivindicados por los pueblos indgenas, incluidas aquellas tierras tradicionales indgenas, bajo las
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo que considere la
condiciones y limitaciones que establece el derecho interna-
incorporacin de materias de derechos medioambientales
cional de los derechos humanos.
en la formacin de funcionarios pblicos relacionados con

estos temas.
Para el caso de que dichas tierras estn inscritas a nombre

de particulares, el INDH recomienda al Poder Legislativo y
El INDH urge al Senado y al Poder Ejecutivo a la pronta
al Poder Ejecutivo que dicha legislacin contemple, entre
instalacin del primer TA de Antofagasta.
otros mecanismos, las causales de expropiacin que per-
Se recomienda a los Tribunales Ambientales que sesionen
mitan la restitucin eficaz de esas tierras indgenas, con la
regularmente fuera de su comuna de asentamiento, de for-
correspondiente indemnizacin a favor de terceros.
ma que se garantice el acceso a la justicia ambiental para
Si esas tierras estuvieran a nombre del fisco, el INDH re-
todos los habitantes sin discriminacin.
comienda al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo que la

legislacin contemple el expreso reconocimiento de la
propiedad indgena sobre ellas, determinando modos y
VIOLACIONES MASIVAS,
SISTEMTICAS E
INSTITUCIONALIZADAS
EN EL PERODO 1973-1990
plazos para su delimitacin e inscripcin a nombre de sus

titulares indgenas, estableciendo garantas judiciales efectivas para su restitucin, delimitacin e inscripcin, incluyendo causales de responsabilidad administrativa en caso de
incumplimiento.
visar la coherencia entre la normativa sobre el derecho de
ACCESO A INFORMACIN, ARCHIVOS

Y ACCESO A LA JUSTICIA
consulta previa a los pueblos indgenas (Decreto Supremo
El INDH recomienda a los poderes colegisladores garanti-
66 y Decreto Supremo 40) y los estndares internacionales,
zar el acceso a la informacin relacionada con las violaciones
con la participacin y consulta de los pueblos indgenas.
masivas y sistemticas a los derechos humanos, eliminando la
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y al Legislativo re-
clusula de secreto de la Ley 19.992 (Valech I) a los fines de
299
que los tribunales de justicia tengan acceso a dichos antece-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo proveer todos los
dentes, siempre que no se afecten derechos de terceros.
recursos que sean necesarios, incluidos el fortalecimiento

del Programa de Derechos Humanos, del SML y la Brigada
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo avanzar en la ela-
de Derechos Humanos de la PDI, con el objeto de que sin
boracin y ejecucin de una poltica pblica de archivos que
daar la calidad de las investigaciones en curso, estas logren
garanticen la integridad y el acceso pblico al acervo docu-
avanzar y culminar.
mental asociado a las violaciones masivas y sistemticas a los

derechos humanos.
El INDH recomienda que los tribunales superiores de justicia sigan abstenindose de reconocer valor jurdico a ins-
El INDH recomienda al Poder Legislativo dar cumplimento
tituciones reidas con la naturaleza imprescriptible de los
al fallo de la Corte IDH Almonacid Arellano, de modo de
crmenes de guerra y delitos de lesa humanidad.
asegurar que el Decreto Ley de Amnista no represente un

obstculo para la investigacin, juzgamiento y, en su caso,
El INDH recomienda al Poder Judicial reconocer el dere-
sancin a los responsables de delitos de lesa humanidad.
cho de las vctimas y sus familiares a ser resarcidas en sede

judicial, por el dao ocasionado como consecuencia de las
violaciones masivas y sistemticas a los derechos humanos.
300
INFORME DE GESTIN
En memoria de Sara Carrasco (1948 2014), incansable defensora de los derechos humanos, se desempe
como asistente social en la Vicara de la Solidaridad y en la Fundacin de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas
(FASIC). Posteriormente continu su labor en la Comisin Rettig, en la Corporacin Nacional de Reparacin
y Reconciliacin, y en la Comisin Valech II. Durante los ltimos aos se desempe en el Instituto Nacional
de Derechos Humanos, destacando por su profesionalismo y su compromiso permanente con la causa de los
derechos humanos.
301
INFORME DE GESTIN 2014
COMIENZO DEL SEGUNDO CICLO:

DESARROLLO INSTITUCIONAL Y
PROYECCIN
En este 2014, tras haber recorrido con xito el primer trienio, se abri un nuevo horizonte de consolidacin y desarrollo institucional que necesit de nuevas definiciones
para avanzar hacia la proyeccin de un INDH en constante
El ao 2014 es el inicio de un nuevo ciclo para el INDH. Los
crecimiento cuantitativo y cualitativo. Es as como a fines de
primeros tres aos de instalacin y posicionamiento (julio
2013 la Direccin y el Consejo del INDH revisaron la visin
de 2010 - julio de 2013) permitieron abrir paso a este se-
y los objetivos estratgicos del INDH para responder a esta
gundo trienio (julio 2013 - julio 2016), durante el cual se
nueva etapa, instalndose este perodo con los siguientes
ha continuado el trabajo de consolidacin y ha comenzado
lineamientos:
la etapa de desarrollo institucional que permitir proyectar
al INDH hacia el ao 2015 y 2016, terminando sus prime-
Visin: El INDH contribuye de manera relevante a

la proteccin y a la promocin de una cultura de de-
ros seis aos de vida con una nueva evaluacin acorde a
rechos humanos mediante informes, declaraciones y
las exigencias que en materia de derechos humanos nos
recomendaciones que gozan de credibilidad ante la
impone la realidad de Chile y su relacin con el concierto
comunidad y los poderes del Estado en virtud de su
internacional. En funcin de estos hitos, en las siguientes p-
consistencia, rigor y veracidad. Realiza la totalidad de
ginas se rinde cuentas respecto de los distintos mbitos de
sus acciones de manera autnoma, independiente y
gestin del INDH, conforme a su mandato de promocin y
pluralista.
proteccin de los derechos humanos de todas las personas
que habitan en Chile.
Objetivo estratgico N 1: Integrar en su actuar

diversas perspectivas vinculadas a los derechos hu-
As como en aos anteriores, este perodo delineado por
manos en tanto universales, indivisibles e interde-
la Direccin y el Consejo del INDH es guiado por los
pendientes.
Principios de Pars, que establecen los lineamientos y es-
tndares a los cuales este tipo de instituciones debe aco-
Objetivo estratgico N 2: Articular a nivel nacional

un sistema eficaz de seguimiento y defensa de los de-
gerse, y a la Ley 20.405 que crea el INDH, fija su mandato
rechos humanos.
institucional y el conjunto de funciones que debe cumplir.
Ar ticulando ambos marcos normativos se defini el mo-
Objetivo estratgico N 3: Ampliar la comprensin
delo y el plan de desarrollo institucional que ha guiado
social de los derechos humanos en todas sus dimen-
el recorrido del INDH en sus ya ms de cuatro aos de
siones.
existencia, as como las redefiniciones que se han realiza-
Objetivo estratgico N 4: Asesorar y cooperar con
do en vir tud de la evolucin de los consensos nacionales
organismos pblicos y de la sociedad civil, nacionales e
e internacionales, las necesidades del territorio chileno y
internacionales, en la promocin, proteccin y vigencia
sus habitantes.
de los derechos humanos.
303
INFORME DE GESTIN
Tanto la visin como los objetivos estratgicos siguen res-
dos, como asimismo impulsar la construccin de una cultura
pondiendo a la Misin del INDH, enmarcada en la Ley
que los reconozca y promueva en todos los mbitos de la
20.405: Cautelar y promover la plena vigencia de los de-
vida nacional.
rechos humanos en Chile. En su calidad de institucin de la
Desde estas definiciones estratgicas, el ao 2014 abre un
Repblica, le corresponde observar, informar e intervenir en
horizonte de tres aos que se sintetiza en la siguiente figura:
la defensa de los derechos humanos amenazados o vulnera-
2014
Desarrollo
institucional
2015
Proyeccin
POSICIONAMIENTO FRENTE A
INSTITUCIONES CLAVE
2016
Evaluaciones,
rediseos y cierre
Carabineros de Chile hiciera pblicos sus protocolos para

el mantenimiento del orden pblico, para conocimiento de
toda la ciudadana. Instancias sectoriales y multisectoriales
El INDH, para cumplir su mandato institucional y su compro-
sobre migracin, trata de personas, seguridad, pueblos ind-
miso con todos/as los/as habitantes del territorio de Chile,
genas, entre otras, contaron con la participacin del INDH.
debe relacionarse con diversos organismos del Estado, que
Tambin en la discusin sobre la reforma a la Ley Antiterro-
hoy reconocen al INDH con sus funciones y atribuciones en
rista, el INDH fue consultado tanto por los medios de co-
materia de derechos humanos, convirtindose este en un
municacin y por las autoridades, realizando una exposicin
actor relevante en las discusiones relativas a esta temtica.
de un informe sobre esta ley, aprobado por el Consejo del
Varios temas estuvieron en discusin en el pas en este pe-
INDH, ante la comisin designada por la Presidenta de la
rodo: aplicacin y reformas a la Ley Antiterrorista, tortura
Repblica para reformar el referido cuerpo legal. Adicional-
en centros de privacin de libertad y la tipificacin de este
mente, particip en comisiones de la Cmara de Diputados
delito, la accin de carabineros en el marco de manifesta-
y del Senado en el marco de la tramitacin de diversos
ciones sociales, el fortalecimiento de la institucionalidad de
proyectos de ley, como la Ley que crea la Subsecretara de
derechos humanos en Chile, y la relacin del Estado con los
Derechos Humanos y la Ley de identidad de gnero.
diversos rganos que componen el sistema internacional de
La participacin en instancias institucionales se ha visto
los derechos humanos, entre otros. En todos ellos, el INDH
complementada con la presencia y el apoyo del INDH a
fue una voz y un actor relevante, tanto para las autoridades
los tres poderes del Estado, en los que se han anunciado o
de los distintos poderes del Estado, como para la sociedad
inaugurado polticas pblicas para avanzar en el respeto y la
civil y los organismos internacionales.
defensa de los derechos humanos. Una muestra de esto es
La Mesa de Movilizacin Social convocada por la Intenden-
la campaa Una gota de tu sangre por la verdad y la justicia, impulsada por el Ministerio de Justicia y el Servicio M-
cia Metropolitana para establecer un dilogo en relacin
dico Legal, junto con organizaciones de derechos humanos,
con el ejercicio del derecho a manifestacin fue una de las

instancias institucionales que contaron con la presencia del
cont con el apoyo del INDH para su divulgacin.
INDH. En esta, el Instituto puso a disposicin los estndares
Las acciones de educacin y promocin hacen parte funda-
internacionales de derechos humanos en la materia y los
mental de la colaboracin con el Estado y universidades, por
compromisos asumidos por Chile, adems de fomentar que
medio de capacitaciones, seminarios, congresos, diplomados
304
y otras iniciativas en esta materia, tanto para funcionarios y
Adicionalmente, el Consejo Consultivo del INDH fue con-
funcionarias pblicas, como para profesionales que desde
vocado para conocer la propuesta de ndice del Informe
sus trabajos puedan aportar a mejorar la situacin de los
Anual 2014, sobre la situacin de los derechos humanos
derechos humanos en Chile.
en Chile y tambin para conocer los desafos del Estado en
As como la colaboracin del INDH ha aportado en el im-
materia de DDHH en relacin con el Consejo de Derechos

Humanos de la ONU y su Examen Peridico Universal, en-
pulso de iniciativas para avanzar en la garanta de los de-
tre otras temticas.
rechos humanos, este tambin ha instalado la conciencia

respecto de vulneraciones de derechos que antes eran invisibilizadas. Una de ellas se refiere a la tortura. La afirmacin
ORGANISMOS INTERNACIONALES
de que hoy en Chile se tortura se fue instalando en la opinin pblica a partir de la insistente labor de denuncia y de
Este ao estuvo marcado por los exmenes del Estado de
las acciones del INDH para erradicar esta prctica, tanto en
Chile ante dos organismos internacionales: el Consejo de
tribunales como por otras vas.
Derechos Humanos de Naciones Unidas y el Comit de
Las acciones judiciales del INDH en diversas materias tam-
Derechos Humanos del mismo organismo multilateral. En
bin han aumentado durante este perodo, abordando
ambos, el INDH particip activamente presentando sus
situaciones de trata de personas y tortura, adems de la
observaciones e informes complementarios respecto de la
competencia de la justicia militar y la interposicin de recur-
situacin de los derechos humanos en Chile y al cumpli-
sos de amparo en casos en que los derechos humanos de
miento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polti-
grupos vulnerados se han puesto en riesgo.
cos. La participacin del INDH fue difundida por los medios

de comunicacin nacionales e internacionales, aportando a
la formacin de la opinin pblica respecto de la labor de
SOCIEDAD CIVIL
los organismos del Sistema Internacional de los Derechos

Humanos, los compromisos asumidos por Chile y el rol del
La vinculacin con la ciudadana y con las organizaciones de
INDH en este proceso. Es relevante el reconocimiento que
la sociedad civil hace parte del trabajo cotidiano del INDH.
realiz el Comit a la creacin del INDH, as como su in-
En este perodo, el Instituto ha logrado que la ciudadana lo
quietud ante el hecho de que este organismo no disponga
reconozca como un actor capaz de defender y promover
de recursos propios y suficientes para la plena ejecucin de
sus derechos, as como de responder a las demandas de co-
su mandato y que no cubra todas las regiones del territorio
nocimiento y garanta de estos. Cada das ms, las personas
nacional.
acuden al Instituto para pedir informacin, ayuda o realizar

denuncias de vulneraciones a los derechos humanos, lo que
En este perodo, el vnculo y trabajo permanente con orga-
comprueba que el INDH se ha instalado como un actor
nismos internacionales se ha fortalecido, destacndose las
relevante para los habitantes del territorio nacional.
reuniones y el trabajo conjunto con Unicef, ONU Mujeres,

ACNUDH, entre otros, en consonancia con el mandato del
Es as como tambin se realizaron continuamente reuniones
INDH y con las obligaciones internacionales que ha contra-
con organizaciones de migrantes y refugiados, de estudian-
do el Estado de Chile.
tes, de la diversidad sexual, de memoria y de otros grupos

que hacen parte de la pluralidad de actores sociales que
hoy buscan avanzar en sus derechos econmicos, sociales,
PROYECCIN A REGIONES
culturales, civiles y polticos, entre otros. Este vnculo con

la ciudadana se ha visto fortalecido por las misiones de
Todo el desarrollo que ha alcanzado el INDH a lo largo
observacin que realiza el INDH tanto en las manifestacio-
de estos aos, permite concretar un anhelo: la proyeccin
nes sociales, como en territorios especficos por problemas
de su institucionalidad a regiones. Durante este 2014 se
penitenciarios o medioambientales, y en procesos judiciales.
realiz una intensa labor de planificacin para avanzar
305
INFORME DE GESTIN
RENDICIN DE CUENTAS 2014

POR PROGRAMA
hacia el crecimiento del INDH a lo largo del pas, de manera

de responder a las necesidades de los y las habitantes del
territorio nacional, as como a las recomendaciones planteadas por el Comit de Derechos Humanos de la ONU,
PROGRAMA DE EDUCACIN
EN DERECHOS HUMANOS
desconcentrando la labor del INDH y ampliando su marco

de accin a otros lugares de Chile.
El programa de educacin en derechos humanos est orien-
Es as como a partir del 2015 comenzar la implementacin
tado a promover la enseanza formal e informal de los dere-
gradual de seis sedes regionales en las regiones de Arica
chos humanos en Chile, lo que involucra un trabajo en todos
y Parinacota, Antofagasta, Valparaso, Biobo, La Araucana
los niveles del sistema educacional, en las Fuerzas Armadas,
y Los Lagos, con la proyeccin de aumentar la presencia
de Orden y Seguridad, as como tambin en la ciudadana
regional a otras regiones durante el ao 2016, respetando
en general y particularmente en los grupos vulnerados. Para
los estndares de alta direccin pblica y en sintona con el
ello el INDH propicia el desarrollo de estudios, investigacio-
trabajo realizado por el INDH a lo largo de estos aos y los
nes y publicaciones que dicen relacin con la formacin y
desafos que plantea el prximo perodo.
capacitacin de distintos actores e instituciones, y al mismo

tiempo ha implementado una poltica de reconocimiento
pblico (premios) y de patrocinio a eventos asociados a los
derechos humanos. Junto a lo anterior, el INDH elabora una
serie de materiales pedaggicos y de difusin, y desarrolla
redes de colaboracin con universidades y organismos pblicos mediante los cuales se han implementado programas
especficos de formacin en la materia dirigidos a distintos
grupos objetivo.
Los productos asociados a este programa se enmarcan dentro del mandato legal establecido en el Art. 3 N 9 de la
Ley 20.405, de difundir el conocimiento de los derechos
humanos y favorecer su enseanza en todos los niveles del
sistema educacional, incluido la formacin impartida al interior de las FF.AA.
306
PRODUCTO 1
Continuidad de la estrategia de
formacin y capacitacin en derechos
humanos.
DESCRIPCIN
Continuidad de la estrategia de formacin y capacitacin en derechos humanos
Avances
Bajo marco de financiamiento del proyecto Unin Europea se ejecutan de 3 Diplomas: (i) Derechos Humanos, Democracia y Ejercicio de la Ciudadana: en
convenio con la Universidad de Concepcin, (22 de agosto al 25 de octubre) con 35 participantes, de organizaciones de la sociedad civil. (ii) Inclusin social,
derechos humanos y discapacidad, en convenio con la Universidad de Santiago con la participacin de 19 funcionarios municipales y 5 representantes de
la sociedad civil. El diplomado inici su fase lectiva el 16 de octubre (iii) Derechos Humanos y Personas Privadas de Libertad, en convenio con Universidad
Diego Portales, Gendarmera y OACDH. En modalidad b-learning, implementa su primera fase presencial, con la participacin de 50 funcionarios del sistema
penitenciario.
El Diploma de Introduccin al Derecho Internacional de los derechos humanos para funcionarios/as pblicos que se realiza con el Centro de Derechos
Humanos de la U. de Chile, est oficialmente suspendido hasta el primer semestre del 2015, por recambio de autoridades y redefiniciones internas
del Centro al interior de la Facultad de Derecho. Misma situacin opera para el diplomado de Educacin en Derechos Humanos, en convenio con la
Universidad de Playa Ancha.
Con fondos institucionales, se implementa desde marzo el Mster en derecho internacional de los derechos humanos, con la Universidad Diego Portales,
en el que se matricularon 19 profesionales y funcionarios pblicos. Est en ejecucin el segundo semestre, de los tres que contempla el programa.
Se apoy el diseo tcnico de la licitacin del diplomado de educacin en derechos humanos, en modalidad e-learning que ha desarrollado Biblioredes,
destinado a 300 docentes de todas las regiones del pas (implementacin 2015). Se ha iniciado el apoyo al equipo que se adjudic dicha licitacin,
traspasando materiales y orientaciones.
Se han desarrollado mdulos de derechos humanos en cursos: en Accin RSE sobre DDHH y Empresa, y talleres en PDI sobre Derechos Humanos y
funcin del instructor.
Se han desarrollado 30 presentaciones sobre educacin en derechos humanos, en 10 regiones del pas como mdulos en jornadas de sensibilizacin,
congresos y coloquios; o como clases y talleres en centros universitarios, servicios pblicos y municipios.
PRODUCTO 2
Fortalecimiento de Redes de Equipos
de Educacin en Derechos Humanos.
DESCRIPCIN
Acciones de articulacin, coordinacin y apoyo a la Red de Equipos Educacin en Derechos Humanos
(REEDH), en la que participan instituciones de educacin superior, ONG y organismos internacionales de
proteccin de derechos, y a la Red de Educacin de sitios de memoria y conciencia de la RM (RESMYC).
Avances
REEDH: INDH coordina, apoya y realiza seguimiento. De acuerdo con el cronograma 2014, se constituyeron tres comisiones: (1) Comisin curso bsico
de derechos humanos, que elabor una propuesta para revisin y ajuste del curso; (2) Comisin pgina web, genera una propuesta preliminar de web, logo
corporativo y manual de estilo y cuenta de Twitter; (3) Comisin Seminario, que realiza el seminario Investigacin sobre Educacin en Derechos Humanos:
Una tarea pendiente el da 27 de agosto, congregando a 120 personas aproximadamente.
El Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realiz un taller con Ana Mara Rodino, experta en EDH para la Red de Equipos de Educacin en
Derechos Humanos (REEDH), ubicada tanto en la zona centro, como sur del pas.
RESMYC: Se elabora e imprime versin en ingls del folleto de Ruta de Memoria Activa elaborado en el ao 2013 y se reimprime la versin en espaol.
En marzo se desarroll un Taller de transferencia de herramientas de anlisis curricular.
Se asiste regularmente a las sesiones mensuales y por el segundo semestre 2014, junto a ex-Clnica Santa Luca, se ejerce el rol de secretara de la Red.
307
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 3
Fortalecimiento de Redes de Equipos
de Educacin en Derechos Humanos.
DESCRIPCIN
Acciones de articulacin, coordinacin y apoyo a la Red de Equipos Educacin en Derechos Humanos
(REEDH), en la que participan instituciones de educacin superior, ONG y organismos internacionales de
proteccin de derechos, y a la Red de Educacin de sitios de memoria y conciencia de la RM (RESMYC).
Avances
REEDH: INDH coordina, apoya y realiza seguimiento. De acuerdo con el cronograma 2014, se constituyeron tres comisiones: (1) Comisin curso bsico
de derechos humanos, que elabor una propuesta para revisin y ajuste del curso; (2) Comisin pgina web, genera una propuesta preliminar de web, logo
corporativo y manual de estilo y cuenta de Twitter; (3) Comisin Seminario, que realiza el seminario Investigacin sobre Educacin en Derechos Humanos:
Una tarea pendiente el da 27 de agosto, congregando a 120 personas aproximadamente.
El Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realiz un taller con Ana Mara Rodino, experta en EDH para la Red de Equipos de Educacin en
Derechos Humanos (REEDH), ubicada tanto en la zona centro, como sur del pas.
RESMYC: Se elabora e imprime versin en ingls del folleto de Ruta de Memoria Activa elaborado en el ao 2013 y se reimprime la versin en espaol.
En marzo se desarroll un Taller de transferencia de herramientas de anlisis curricular.
Se asiste regularmente a las sesiones mensuales y por el segundo semestre 2014, junto a ex-Clnica Santa Luca, se ejerce el rol de secretara de la Red.
PRODUCTO 4
Desarrollo y fortalecimiento de equipos
de educadores/as, defensores/as y
observadores/as en derechos humanos.
DESCRIPCIN
Apoyo y asesora a la formulacin de planes, realizacin de eventos, y otras actividades tendientes a
la institucionalizacin de los equipos de educadores/as, defensores/as y observadores/as de derechos
humanos, en establecimientos educacionales, servicios pblicos y organizaciones de la sociedad civil.
Avances
Se ha sistematizado la informacin sobre los equipos 2014.
Se han realizado capacitaciones y asesoras con equipos de:
Acadmicos de universidades (Encuentro zona sur en Temuco para la elaboracin de un proyecto de investigacin sobre EDH en las universidades del
sur UDEC, UBB y UFRO, el que contina en desarrollo. Comienza un curso de capacitacin y talleres para el equipo de la Universidad del Biobo, para
fortalecer capacidades internas para el diseo e implementacin de un diplomado en Educacin en Derechos Humanos durante el 2015. Capacitacin
con equipos acadmicos de las Universidades de La Serena y Antofagasta. Se organiza un seminario sobre EDH y migrantes en el sistema escolar con
CEPPE, UC, el que se realizar el 12 de diciembre de 2014.
Equipos de profesionales de Organizaciones de voluntariado.
El 5 de mayo se realiz una capacitacin para Techo Latinoamrica y Amrica Solidaria.
Equipos de profesionales de Organizaciones Pblicas.
Se desarrollan talleres de capacitacin sobre Educacin en DDHH con Municipalidad de Providencia, de Santiago, SERNAM y Consejo para la Transparencia,
con los que se comienzan a definir lneas de trabajo conjunto para 2015.
PRODUCTO 5
Coordinacin de prcticas y pasantas
en INDH.
DESCRIPCIN
Establecimiento de convenios con Universidades y gestin de prcticas profesionales y pasantas dirigidas a
la obtencin de ttulos de grado o posgrado en las distintas unidades del INDH.
Avances
Registro de practicantes y pasantes actualizado. Implementacin de procesos de induccin general y de evaluacin. Planificacin de capacitacin para
nuevos o nuevas practicantes/pasantes sobre Sistema Interamericano de DDHH y sobre Sistema Universal, las que se llevan a cabo el da 8 de agosto y
24 de octubre. A la fecha se han realizado 7 prcticas: 3 en la Unidad Jurdica y Judicial, 2 en la Unidad de Colaboracin y Atencin a la Ciudadana, 1 en la
Unidad de Estudios y 1 en la UAF. Se firma Convenio Marco y se acuerda Anexo de Convenio con la UFRO para iniciar prctica en Temuco, junto con
la UJJ.
308
PROGRAMA DE PROMOCIN
DE LOS DERECHOS HUMANOS
El programa de promocin de los derechos humanos busca
pulsar acciones educativas, legislativas y de poltica pblica
que la ciudadana en general as como determinados grupos
que contribuyan al desarrollo de una cultura de respeto
tengan un mayor acercamiento y conocimiento de los de-
y tolerancia a la diversidad. Esto se complementa con el
rechos humanos, de modo que estn conscientes de estos
diseo y ejecucin de acciones de difusin y sensibilizacin
y en condiciones de exigir que sean respetados tanto para
orientadas a la ciudadana, que dicen relacin con temticas
s como para las dems personas. En el marco de dicho
particularmente relevantes en la materia en funcin de la
programa, el INDH realiza un trabajo referido a identificar
realidad y necesidades del pas.
y diagnosticar situaciones de discriminacin junto con im-
PRODUCTO 6
Anlisis e incidencia en los medios de
comunicacin en el tratamiento de los
derechos humanos.
DESCRIPCIN
El objeto del programa es identificar los principales problemas y vulneraciones a los derechos humanos
en el tratamiento de noticias que realizan los medios de comunicacin, y a partir de ellos generar
recomendaciones para un ejercicio del periodismo con enfoque de derechos, de manera de aportar a la
construccin de una cultura respetuosa de la diversidad y de los derechos de todos y todas.
Avances
A partir del segundo semestre se trabaj en el levantamiento de informacin, el estudio de casos en medios de comunicacin que utilizan distintos soportes
y el marco terico, para finalizar la redaccin del manual a fines de este ao. Este producto se lanzar durante el primer cuatrimestre del ao 2015.
PRODUCTO 7
Realizacin del 3er Concurso Nacional

Arte y Derechos Humanos.
DESCRIPCIN
Por tercer ao consecutivo se realizar el concurso que es una herramienta imprescindible en cuanto
a promocin de DDHH y difusin del INDH. La convocatoria se abrir el segundo trimestre del ao,
la premiacin ser el tercer trimestre del ao y terminar el proceso con la exposicin de las obras
ganadoras. La difusin del concurso tendr especial nfasis en regiones.
Avances
El concurso tuvo como jurado a los siguientes especialistas en sus reas:Viviana Daz Caro, Premio Nacional de Derechos Humanos 2011; en Fotografa: Luis
Poirot, Paz Errzuriz; en Afiche: Ma. Jos Bunster, Felipe Mella; en categora Cuento: Carla Guelfenbein, Pablo Simonetti, y en Micrometraje: Andrea Chignoli,
Andrs Wood. Se recibieron 249 obras, de las cuales 97 eran de regiones. De los trabajos ganadores, 6 de sus autores residen en regiones.
Un avance significativo para la proyeccin del Concurso es el compromiso pblico que durante la ceremonia de premiacin asumi la Ministra del Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes, Claudia Baratini, en patrocinar y auspiciar el Concurso en sus prximas ediciones.
PRODUCTO 8
DESCRIPCIN
Continuidad de la estrategia de difusin

del quehacer del INDH a nivel nacional.
Es la base del trabajo del rea de comunicaciones, en la que se insertan todas las acciones de difusin del
quehacer institucional mediante la gestin de prensa, de los medios institucionales, la asesora a Direccin y
las campaas de incidencia pblica a nivel nacional este 2014, con nfasis en llevar el mensaje de derechos
humanos a grupos especialmente vulnerados.
Avances
Se realiz la produccin de una cancin con un videoclip para enviar un mensaje de integracin y no discriminacin a las personas que habitan en Chile,
especialmente a jvenes y adolescentes. La produccin cont con la participacin de reconocidos/as artistas, que aportaron con su creacin y talento a la
concrecin del proyecto.
309
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 9
Diseo e implementacin de una
estrategia de difusin del CEDOC y
compra de bibliografa especializada.
DESCRIPCIN
Se realizarn dos compras de bibliografa especializada en derechos humanos en mayo y octubre ($ 400.000
cada compra) y se destinarn $ 100.000 para compras por contingencia semestral. Adems de sistematizar
la difusin del CEDOC y sus productos a pblicos especficos.
Avances
Se realiz la compra bibliogrfica correspondiente a mayo y octubre, publicaciones que ya se encuentran disponibles para consulta a pblico. Se continan
gestionando convenios interbibliotecarios con diversas bibliotecas de universidades. Particularmente en el mbito de posicionamiento del CEDOC como
referente especializado en materia de derechos humanos en el pas, se han establecido alianzas con las bibliotecas del Congreso Nacional y la Biblioteca
de la Corte Suprema.
PRODUCTO 10
Realizacin de 3er Concurso Cuenta tu
tesis en derechos humanos.
DESCRIPCIN
Realizacin de proceso de convocatoria, seleccin, premiacin, publicacin y difusin del trabajo de
tesistas de pregrado, de las distintas carreras de las universidades de Chile y escuelas matrices de cuerpos
uniformados, que hayan abordado el campo amplio de los derechos humanos.
Avances
El 4 de abril se realiz en la Universidad de Magallanes la ceremonia de premiacin de la tesis ganadora 2013.
Durante el primer semestre del ao 2014 se lanza la tercera convocatoria del concurso.
Para su tercera versin se recibi un total de 35 tesis que provienen de 17 universidades 8 de Santiago y 9 de otras ciudades (principalmente de la zona
sur del pas) y de 11 carreras distintas. Sus autores/as, 12 hombres y 35 mujeres, abordaron una diversidad de mbitos de los derechos humanos, como
por ejemplo: derechos econmicos, sociales y culturales, memoria histrica y afectaciones de derecho a grupos de especial proteccin como mujeres,
pueblos indgenas, migrantes, entre otros. Un Comit de Preseleccin interno, designado por la Direccin del Instituto, conform una lista de 10 de las
mejores presentaciones.
Se elabor una publicacin de la obra ganadora y se encuentran en proceso de realizacin 10 videocpsulas referentes a las tesis seleccionadas del
concurso, con el fin de difundir los principales aportes de estas al campo de los derechos humanos.
PRODUCTO 11
Reimpresin y distribucin de material
didctico y de difusin de derechos
humanos.
DESCRIPCIN
Reedicin, reimpresin y distribucin de Ideas para introducir los derechos humanos en el Aula y
del Informe de Derechos Humanos para Estudiantes, elaborados en el 2012-2013 y ya agotados en
su versin impresa. Colaboracin a la elaboracin de Manual para promover la no discriminacin en
Funcionarios/as del Servicio de Salud Metropolitano Norte.
Avances
Concluida la elaboracin de la segunda edicin del Informe Anual para Estudiantes, que incluye la actualizacin de algunos de sus contenidos y la inclusin
de las referencias curriculares para guiar el uso en las salas de clases.
Terminada una primera propuesta con cambios para el libro Ideas para introducir los Derechos Humanos en el Aula.
Finalizada la evaluacin de costos para la reedicin de la serie de documentales Recordar y Conversar y sus respectivas carpetas didcticas.
PRODUCTO 12
Segunda parte del estudio y rescate de
la memoria de Defensores y Defensoras
de Derechos Humanos en la Historia
de Chile.
DESCRIPCIN
Mantencin de la plataforma web, elaboracin de nuevas biografas (premio nacional) y ampliacin a un
tema nuevo (derecho laboral). Se acompaar con algunas acciones de difusin del sitio web, va papelera
a distribuir en eventos INDH y otros actos afines a la temtica.
Avances
Se encuentran listas las versiones finales de cuatro de las cinco fichas biogrficas de defensores y defensoras de los derechos laborales, que renen los
principales resultados de esta investigacin histrica. Una quinta ficha se encuentra en elaboracin.
Se elabora una propuesta que releva los vnculos curriculares entre las biografas y el currculo de enseanza bsica y media, para orientar la elaboracin de
los dispositivos didcticos que complementan las fichas bibliogrficas. Esas propuestas didcticas sern recibidas en los prximos das.
Actualmente, se comienza a elaborar en el sitio web las nuevas secciones de Defensores/as de los derechos laborales y la del Premio Nacional de Derechos
Humanos 2014.
310
PRODUCTO 13
Premio Nacional de Derechos
Humanos.
DESCRIPCIN
Convocatoria, recepcin de antecedentes y coordinacin del otorgamiento del premio. Se incluye la
preparacin y publicacin de breves semblanzas de los y las preseleccionados/as para fines de difusin.
Avances
En el perodo se revisaron y aprobaron las Bases del premio. Tambin se realiz la publicacin en el diario, se difundi en las bases y redes del INDH, se
lanz la convocatoria, se recepcionaron los antecedentes, los que fueron proporcionados a la secretaria de actas del proceso.
En el contexto de la ceremonia de premiacin, se elabor y se distribuy entre los/as asistentes una publicacin que incluy breves semblanzas de los y las
preseleccionados/as, incluyendo la de la ganadora.
PRODUCTO 14
DESCRIPCIN
Programa de formacin y apoyo a

operadores del sistema de justicia sobre
incorporacin de temticas de derechos
humanos.
Existe la necesidad de fortalecer relaciones con los operadores del sistema para que incorporen estndares
de derechos humanos en su quehacer. Para ello, durante 2014 se realizar un Trabajo en formacin y
capacitacin de jueces y Ministerio Pblico y una accin conjunta con el Instituto de Estudios Judiciales y la
Asociacin de Magistrados.
Avances
En lo que concierne al Ministerio pblico, El INDH realiz una propuesta a la Fiscala en torno a la preparacin de: (i) Curso virtual sobre introduccin al
derecho internacional de los derechos humanos dirigidos a fiscales del Ministerio Pblico, modalidad virtual, programado para julio-agosto 2014; (ii) Curso
de formacin para relatores/as internos/as fiscala, modalidad semipresencial, estimado para noviembre de 2014. Para lo anterior se entreg a la fiscala una
encuesta para registrar necesidades en materias de formacin en derechos humanos de los relatores/as del MP.
Se disea un curso de 40 horas para los relatores del Ministerio Pblico, por convenio con el Centro de Derecho Constitucional de la Universidad de Talca.
El material de este curso quedar disponible para el mdulo introductorio permanente, como curso virtual autoaplicado, con posterioridad a la realizacin
del curso para relatores. El 15 de octubre se da inicio a la fase presencial del curso, con un total de 33 participantes, cuya fase presencial se llevar a cabo
el 12 y 13 de noviembre.
PRODUCTO 15
Encuentro regional sobre trabajo
legislativo en Instituciones Nacionales de
derechos humanos.
DESCRIPCIN
La consultora de 2013 evidencia la precariedad de la funcin de incidencia legislativa de las Instituciones
nacionales en la realidad latinoamericana, lo que da sentido a un taller de intercambio para el
fortalecimiento de la funcin. Este encuentro se realizara junto con la BCN.
Avances
Se realiz un Encuentro Regional con el apoyo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Oficina Regional para Amrica
del Sur (ACNUDH). La actividad se desarroll el da 10 de septiembre con participacin de representantes de Argentina, Uruguay, Brasil, Colombia y Per.
Se compartieron diagnsticos y experiencias y se establecieron vnculos para profundizar dicho intercambio.
PRODUCTO 16
Seminario de formacin en derechos
humanos para asesores/as legislativos/as.
DESCRIPCIN
Los asesores legislativos (asesores de parlamentarios, abogados de Comisiones e investigadores/asesores
de la BCN) cumplen un rol esencial en la actividad legislativa. Que ellos y ellas manejen conocimientos de
DDHH constituye una facilitacin relevante para nuestros objetivos.
Avances
El primer taller de formacin en DDHH para parlamentarios/as y asesores/as del Poder Legislativo se llev a cabo el 15 de octubre y con el apoyo del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Oficina Regional para Amrica del Sur (ACNUDH). La actividad fue patrocinada
por la Cmara de Diputados, el Senado, la Biblioteca del Congreso Nacional y la Academia parlamentaria. A la actividad asistieron 70 personas entre
asesores/as y funcionarios/as involucrados en distintas fases de la funcin legislativa. Se dejaron establecidas redes y contactos que facilitarn el
intercambio de informacin y antecedentes y la funcin de seguimiento legislativo del INDH.
311
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 17
DESCRIPCIN
Difusin e incidencia IA 2013: mesas de

trabajo con funcionarios pblicos.
Se convocar a una mesa de trabajo en dos oportunidades (primer y segundo semestre), con funcionarios/as
pblicos/as y profesionales tcnicos pertenecientes a los servicios clave con los cuales interacta el INDH
para el desarrollo del Informe Anual y de los indicadores, a fin de difundir los contenidos del Informe Anual
2013, as como incidir en la implementacin de las recomendaciones realizadas por el INDH.
Avances
Se organizaron dos mesas de trabajo con jefaturas y responsables de la produccin de datos en los organismos ms relevantes para el trabajo del Instituto,
los das 17 y 19 de junio de 2014, de 9.30 a 12 horas. Estos encuentros tuvieron como objetivo mejorar el flujo de informacin hacia las instituciones, incidir
en la produccin de datos desde una perspectiva de derechos, y compartir las recomendaciones realizadas.
En total, las dos jornadas reunieron a 25 personas de 17 organismos de los mbitos de Justicia y Violencia (17 de junio) y DESC (19 de junio).
Al inicio de cada reunin se realiz una presentacin de algunos contenidos del Informe Anual 2013 atinentes al quehacer de las instituciones presentes,
y se analizaron distintos aspectos de la elaboracin y solicitud de datos, en el marco de la misin del INDH. En la Mesa de trabajo DESC se realiz
adicionalmente una presentacin del proyecto de construccin de indicadores en derechos humanos en materia de salud y trabajo. Durante la conversacin
se analizaron las condiciones tcnicas para la produccin de datos y los mecanismos ms adecuados para obtenerlos.
PRODUCTO 18
Ampliacin, coordinacin e informacin
de las organizaciones del registro y el
Instituto.
DESCRIPCIN
Ampliacin: Reuniones con organizaciones de regiones y de RM invitndolas a inscribirse, teniendo
presente la diversificacin de temas. Se busca aumentar en 27 nuevas organizaciones. Informacin con
organizaciones del Registro: se realizarn tres en el ao. Se realizarn igualmente las reuniones temticas,
comenzando con las organizaciones de mujeres, de memoria y de personas migrantes.
Avances
Hasta octubre el nmero de nuevas organizaciones en el Registro es de 12 organizaciones.
Se realizaron en el ao dos capacitaciones en el sistema internacional y en especfico con el sistema regional de derechos humanos a organizaciones de
observadores de derechos humanos.
En el marco del Proyecto de la Unin Europea y el INDH Fortalecimiento de la accin en el campo de los Derechos Humanos en Chile, se abrieron tres
lneas de financiamiento para el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil:
Fondo Concursable para avanzar en el Respeto de los Derechos Humanos de las Diversidades Sexuales, en el cual hubo tres propuestas ganadoras.
Fondo Concursable para avanzar en la Garanta de los Derechos Humanos y el Acceso a la Justicia de los Pueblos Originarios, con seis propuestas
ganadoras.
Fondo Concursable para avanzar en la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos ligados a los Crmenes de la Dictadura (1973-1990) por
medio de la instalacin o potenciacin de sitios de memoria. Fueron cuatro las propuestas ganadoras.
Se recibieron 186 propuestas para las tres categoras. De ellas, 15 no cumplieron con los requisitos de admisibilidad y 171 proyectos fueron evaluados por
el jurado; resultando un total de trece propuestas ganadoras.
PRODUCTO 19
Primera etapa del programa de empresa
y derechos humanos.
DESCRIPCIN
Participacin y seguimiento al Plan Nacional de Empresas y Derechos Humanos.
Avances
Participacin en encuentros regionales en Medelln, Bogot y Buenos Aires. Se estableci un borrador de convenio con el Instituto Dans de Derechos
Humanos (IDDH) para el desarrollo de una estrategia de Plan Nacional. La primera parte del proyecto contempla la elaboracin de un proyecto Gua de
Pas. El Consejo de Responsabilidad Social del Ministerio de Economa reanud sus actividades, tras la definicin de las nuevas autoridades, y se establecieron
cuatro mesas de trabajo. El INDH ha planteado su postura que el tema de DDHH debe ser enfatizado y propone que, al menos, una de las mesas temticas
se estructure en torno a este eje. El Consejo de Responsabilidad Social y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Economa, no obstante el planteamiento
del INDH, secundado por otros miembros, en el sentido de fortalecer y destacar la temtica de los DDHH, no constituy una mesa de derechos humanos
y dicho aspecto solo qued incorporado como uno de los temas del Plan de Trabajo que se encuentra en discusin actualmente. En l, en todo caso, se
incorporaron las propuestas del INDH en trminos de la Lnea de Base o diagnstico, la Gua de Pas y el Plan Nacional de Accin. El INDH persistir en
plantear la necesidad de que el Consejo se alinee con el apoyo del Estado a los Principios Rectores de la ONU sobre DDHH y empresas.
312
PROGRAMA DE PROTECCIN DE
DERECHOS HUMANOS Y ACCESO
A LA JUSTICIA
El programa de proteccin de los derechos humanos tiene
Los productos asociados a este programa apuntan al cum-
por objeto identificar todas aquellas situaciones que pueden
plimiento de la funcin institucional de presentar al Presi-
ser constitutivas de un atropello o vulneracin de los dere-
dente, al Congreso Nacional y a la Corte Suprema, un infor-
chos humanos en Chile, junto con llevar a cabo todas las ac-
me anual sobre la situacin nacional en materia de derechos
ciones pertinentes que, dentro de las facultades conferidas
humanos en el cual el INDH realiza una serie de recomen-
al INDH, permitan proteger dichos derechos fundamentales.
daciones para la superacin de los problemas identificados.
Esto incluye diversas tareas, como detectar problemas en
Al mismo tiempo, este programa se asocia a las tareas de
materia de garantas de debido proceso y tutela efectiva de
comunicar a los distintos rganos del Estado su opinin so-
derechos, identificar casos de violacin de DDHH y juicios
bre las situaciones de derechos humanos que ocurran en
de alta relevancia pblica, as como establecer mecanismos
cualquier parte del pas, proponer medidas para favorecer
de observacin y veeduras. Por otra parte, se inscriben en
la proteccin y promocin de estos derechos propiciando a
este programa los esfuerzos que el INDH debe realizar ten-
su vez que la legislacin y prcticas nacionales se armonicen
dientes a la incorporacin de los estndares internacionales
con los tratados internacionales de derechos humanos rati-
en derechos humanos a la administracin de justicia.
ficados por Chile, asegurando que su aplicacin sea efectiva.
PRODUCTO 20
Identificacin y seguimiento en juicios
de inters pblico.
DESCRIPCIN
Seguimiento y monitoreo a juicios de alto inters pblico en el que los elementos del debido proceso sean
los ejes de observacin. En dicho marco se elaborarn informes de anlisis de las observaciones realizadas.
Avances
Se realiz observacin de causas judiciales en que se ha invocado la Ley 18.314, con el objeto de verificar el cumplimiento de estndares de debido proceso
que se han identificado como posibles de ser afectados por dicha legislacin. En la Regin Metropolitana se hizo seguimiento en dos causas (Ministerio
Pblico contra Vctor Montoya y formalizacin de sospechosos por atentados en el metro) y cinco en La Araucana (Peaje Quino; San Leandro; Tres Luces;
Fundo Brasil; caso Luchsinger-Mackay). De acuerdo con las observaciones realizadas desde el 2010, se elabor el Informe sobre cuestiones a considerar
en una reforma de la Ley Antiterrorista a la luz de la observacin de casos realizada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos, aprobado por el
Consejo del Instituto Nacional de Derechos Humanos el 22 de julio de 2014 y que fuera enviado al Comit de Expertos nombrado por el Ministerio del
Interior para la elaboracin de un proyecto de reforma a la Ley Antiterrorista.
PRODUCTO 21
DESCRIPCIN
Estrategia de posicionamiento de amicus

curiae para tribunales de justicia.
Introducir la institucin del amicus curiae como tercero independiente en los diferentes juicios y casos que
tengan inters para el INDH en la medida que abordan materias de derechos humanos.
Avances
Se presentaron tres amicus curiae en los tribunales nacionales (dos en la Corte Suprema y uno en un juzgado de garanta). Adems se present un amicus
curiae en la Corte Interamericana en el marco de la etapa de cumplimiento del Caso Palamara.
A ello se agrega que se han realizado presentaciones ante los plenos de las Cortes de Apelaciones de Temuco y de Arica. Tambin se tienen agendadas
presentaciones similares en otras Cortes de Apelaciones. Dichas charlas tienen por objeto principal la explicacin de la naturaleza de la figura del amicus
curiae, as como informar respecto de su presentacin en causas judiciales en nuestro pas y su regulacin en el derecho comparado.
Se sostuvo en relacin con el punto anterior una reunin entre la Directora del INDH y el presidente de la Corte Suprema durante agosto de 2014, en
que se abord el tema de las presentaciones del INDH a ttulo de amicus curiae y su admisibilidad y formas.
313
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 22
DESCRIPCIN
Acciones de asesora y defensa legal en

materia de violaciones a los derechos
humanos.
Se presentarn las acciones judiciales en casos en que intervenga judicialmente el INDH de acuerdo con lo
establecido en la Ley del INDH y en el Protocolo de Funcin judicial del INDH, fundamentalmente trata de
personas y trfico de migrantes.
Avances
Adems de la tramitacin de causas judiciales de aos anteriores que han estado vigentes, durante el 2014 se han realizado las siguientes intervenciones:
Se present una denuncia al Consejo Nacional de Televisin.
Se sigui con la tramitacin y se resolvieron tres requerimientos de inaplicabilidad que haban sido presentados por el INDH durante el ao 2013. Los
tres para que se declarara inaplicable el artculo 5, N 3 del Cdigo de Justicia Militar en la gestin judicial pendiente (dos requerimientos se rechazaron
por empate entre los/las Ministros/as y uno fue acogido). Tambin el INDH fue parte en un requerimiento presentado por la defensa de una imputada
de un caso de trata de personas. El requerimiento fue rechazado por voto de mayora como solicitaba el INDH.
Se presentaron cuatro amicus curiae en causas de importancia pblica y de trascendencia.
En el mbito de querellas por el delito de trata de personas, se ha presentado una querella por el delito de trata en el caso de un menor ecuatoriano.
En el mbito del delito de tortura, se han presentado 12 querellas nuevas (al 31 de octubre son 37 las presentadas desde la instalacin del INDH),
continundose con la tramitacin de las causas judiciales por querellas presentadas en aos anteriores. Dentro de las querellas de connotacin social
destacan la querella por el delito de tortura con resultado de muerte en crcel de Puente Alto y una querella por tortura y golpiza al interior de la crcel
de Rancagua.
En cuanto a los amparos por violencia policial y por abusos en las crceles, se ha presentado un total de siete amparos por violencia policial (tres acogidos
y cuatro en tramitacin) y siete amparos por malos tratos en las crceles (cinco de ellos acogidos). Dentro de estos ltimos resulta relevante el amparo
acogido por la Corte Suprema a favor de privados de libertad discapacitados objeto de un traslado ilegal.
PRODUCTO 23
Programa de derechos humanos y

funcin policial.
DESCRIPCIN
Observar la funcin policial desde la perspectiva de los derechos humanos, elaborando un informe anual
en la materia. En 2014 se realizar, junto con el Alto Comisionado, un encuentro de instituciones nacionales
de derechos humanos respecto de la protesta social y la funcin policial y una Publicacin sobre estndares
en materia de derecho de reunin, uso de la fuerza y tortura vinculado con la funcin policial.
Avances
Destaca la elaboracin del Informe de Derechos Humanos y Funcin Policial 2013.
Se realizaron misiones de observacin tanto en manifestaciones pblicas as como en comisaras. Se realizaron 19 misiones de observacin en manifestaciones
pblicas y 15 misiones de observacin en comisaras.
Se sostuvieron reuniones con Carabineros para abordar temas como la necesidad de que los protocolos de actuacin de Carabineros sean pblicos,
la formacin del personal de Fuerzas Especiales, la coordinacin en el marco de la labor del INDH en la observacin de manifestaciones pblicas y las
denuncias de casos de violencia policial recibidas en el Instituto.
Se particip en mesa de seguridad de la Intendencia, con diversos actores, lo que arroj como resultado que se publicaran en agosto los protocolos de
Carabineros para el mantenimiento del orden pblico en manifestaciones.
Se realiz junto con el ACNUDH un encuentro de instituciones nacionales de derechos humanos respecto de la protesta social y la funcin policial.
Por ltimo, tambin con el ACNUDH se ha estado trabajando en una publicacin conjunta de recopilacin de estndares sobre derecho de reunin, uso
de la fuerza y tortura.
PRODUCTO 24
Plan de seguimiento de condiciones
carcelarias y personas privadas de
libertad.
DESCRIPCIN
Implementacin del Plan de seguimiento de condiciones carcelarias y personas privadas de libertad para el
seguimiento de las recomendaciones realizadas durante 2013.
Avances
El propsito del Estudio de Seguimiento de Condiciones Carcelarias 2014 es iniciar el seguimiento de la situacin de las personas privadas de libertad
en Chile y establecer el nivel de cumplimiento de las recomendaciones de la versin 2012. Para estos efectos se realizaron vistas de seguimiento a las 22
unidades penales designadas, coordinada por abogados/as del Instituto junto a la colaboracin de mdicos y psiclogos del Servicio Mdico Legal. Con
posterioridad se han estado elaborando los informes especficos de cada unidad penal y analizando la informacin estadstica solicitada a Gendarmera de
Chile.
314
PRODUCTO 25
Plan de prevencin contra la tortura.
DESCRIPCIN
Registro, sistematizacin y anlisis de casos y de jurisprudencia nacional e internacional sobre la tortura.
Realizacin de un seminario sobre la existencia de tortura y su regulacin actualmente en Chile.
Avances
El Seminario sobre Tortura se realiz el da 4 de septiembre de 2014, coorganizado con el Ministerio Pblico y el Centro de Estudios de Seguridad
Ciudadana de la U. de Chile, efectuada en el aula magna de la Universidad de Chile. La actividad cont con ponentes nacionales e internacionales y tuvo
una gran convocatoria, que permiti debatir acerca de la importancia de la prevencin e investigacin de la tortura. Posteriormente se ha estado trabajando
en una publicacin que contenga las intervenciones del seminario.
En cuanto al registro, sistematizacin y anlisis de casos y de jurisprudencia nacional e internacional sobre la tortura, se ofici a diversos rganos del Estado
para la obtencin de estadsticas completas respecto de los casos de tortura.
Igualmente se ha estado realizando un anlisis de las causas de tortura que se encuentran en un registro del Centro Documental de la Corte Suprema.
PRODUCTO 26
Continuidad al seguimiento, anlisis
y apoyo al debate parlamentario en
proyectos de ley sobre temas de
DDHH.
DESCRIPCIN
Continuidad del trabajo de vinculacin entre la actividad legislativa y el mandato del INDH, de acuerdo con
la priorizacin del Consejo, mediante la presentacin de minutas, participacin en discusiones y entrega de
antecedentes a legisladores y legisladoras.
Avances
Durante el perodo informado se elaboraron siete boletines legislativos (disponibles en http://bibliotecadigital.indh.cl. Respecto de la participacin en el
Parlamento se realiz lo siguiente:
Cmara de Diputados
Comisin de Derechos Humanos y Pueblos Originarios: (1) Presentacin del Informe sobre el Proyecto de Ley que crea la Subsecretara de Derechos
Humanos; (2) Presentacin del Informe denominado Estudio de las condiciones carcelarias en Chile: diagnstico del cumplimiento de los estndares
internacionales de derechos humanos; (3) Presentacin del Informe respecto del Proyecto de ley que consagra el deber de los rganos del Estado
de individualizar a las vctimas de desaparicin forzada; (4) Presentacin del Informe sobre el Proyecto de Ley que crea la Subsecretara de Derechos
Humanos, incorporando las indicaciones presentadas por el Ejecutivo el 24 de octubre de 2014;
Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia: (5) La Directora expuso sobre el caso de Tortura en la crcel de Rancagua;
Comisin de Gobierno Interior: (6) Se asisti a la discusin del PL que crea el Ministerio de la Mujer.
Comisin de Medio Ambiente y Recursos Naturales: (7) El INDH expuso el Informe sobre Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas.
Senado
Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento: (8) INDH asisti a toda la discusin del PL sobre Acuerdo de Vida en Pareja y se present el
Informe elaborado por el INDH; (9) Se present informe sobre el proyecto de ley que tipifica el delito de incitacin al odio racial y religioso; Comisin
de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana: (10) Se particip en la tramitacin del PL que reconoce y da proteccin a la identidad de gnero y se
present el informe con la opinin del INDH; (11) Presentacin del Informe sobre el PL que declara la nulidad de derecho pblico del Decreto Ley
N 2.191 de 1978, sealando efectos que indica;
PRODUCTO 27
Aplicacin de los indicadores
propuestos durante 2013 para la
evaluacin de la actividad legislativa en
funcin de su consideracin al enfoque
de derechos humanos.
DESCRIPCIN
Elaboracin y publicacin del Informe de evaluacin anual del trabajo legislativo desde el enfoque de
derechos humanos.
Avances
Se ha continuado el anlisis de los indicadores aplicables y se proceder a elaborar los trminos de referencia para la contratacin de un especialista que
apoye el desarrollo del informe, el que tiene como trmino estimado marzo de 2015.
315
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 28
Actualizacin y funcionamiento del
sistema informtico SEGLE (seguimiento
legislativo).
DESCRIPCIN
Puesta en marcha en rgimen pleno del sistema informtico de seguimiento legislativo, con acceso a
usuarios tanto internos como externos.
Avances
Terminada la fase de llenado de informacin con todos los proyectos priorizados y monitoreados por el INDH desde 2010. El test de funcionalidades del
software result negativo. Adicionalmente la BCN confirm el cambio de su sistema de intercambio de datos a la modalidad web service, incompatible con
el software actual, por lo que se decidi el desarrollo de uno alternativo, que utilice la informacin ya disponible y ejecute las funcionalidades definidas, el
que debiera estar operativo en diciembre.
Se desarrollaron las reuniones tcnicas con los especialistas de BCN, lo que ha permitido avanzar en el desarrollo de un nuevo software que, en lo
inmediato facilite la tarea de actualizacin permanente de los proyectos en seguimiento y, luego, ample las posibilidades de bsqueda avanzada de los
usuarios. Se estima abrir el acceso para usuarios INDH a fines de ao.
PRODUCTO 29
DESCRIPCIN
Elaboracin de Informes especiales

derivados de la II Encuesta Nacional de
Derechos Humanos.
A partir de los resultados de la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Humanos elaborada por el INDH
en el 2013, se realizarn informes utilizando las bases de datos para dar cuenta de la opinin especfica
de la ciudadana que vive en regiones, as como opiniones de grupos particulares como jvenes, mujeres,
personas con educacin bsica, media y superior, entre otros.
Avances
Se desarrollaron 15 informes regionales y cuatro informes temticos basndose en la Segunda ENDH 2013, que estn disponibles en la pgina web del
INDH.
PRODUCTO 30
Informe Anual de Derechos Humanos
2014.
DESCRIPCIN
El desarrollo del IA 2014 contempla la contratacin de profesionales para la elaboracin de algunos
captulos, as como la licitacin de dos estudios. El ndice de contenidos ser aprobado por la Direccin y el
Consejo en marzo de 2014.
Avances
El equipo ha desarrollado entrevistas a funcionarios/as y autoridades, as como a integrantes de organizaciones no gubernamentales; se han enviado y
reiterado oficios solicitando informacin necesaria para realizar diagnsticos sobre la situacin de derechos humanos en el pas; y elabor el IA 2014. Los
dos estudios licitados se refirieron a la situacin de Nios/as y adolescentes vctimas y testigos en el marco de procesos judiciales, y respecto de la situacin
de las personas privadas de libertad en prisin preventiva.
PRODUCTO 31
Tercera etapa del estudio de
los indicadores sobre Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales
(DESC): salud y trabajo.
DESCRIPCIN
Alianza con universidad y organizacin no gubernamental para estudio sobre indicadores DESC; medicin
de los indicadores DESC ao 1 e Informe para dar cuenta de resultados (publicacin en lnea).
Avances
Se termin la elaboracin de las fichas tcnicas para cada uno de los indicadores en salud y en trabajo. Las fichas contienen, entre otros datos, una
definicin del indicador, las frmulas de clculo, las unidades de medida, las fuentes de informacin, desagregacin requerida, aos requeridos, interpretacin
del indicador, limitaciones, indicadores relacionados en la misma matriz, y si existiera, similitud del indicador con los propuestos por OEA y ACNUDH. La
Fundacin para la Superacin de la Pobreza ha aceptado su rol de contraparte para la implementacin de la marcha blanca de los indicadores hasta ahora
existentes, y se est trabajando en ello.
316
PRODUCTO 32
Informes complementarios para
presentar a los rganos y Comits
Especializados de Naciones Unidas y la
OEA.
DESCRIPCIN
Se elaborarn dos informes complementarios y se traducirn al ingls y francs una vez aprobados por el
Consejo.
Avances
Se ha elaborado el informe complementario de nios/as, que ser enviado en diciembre al Consejo para aprobacin. El mismo ser traducido al francs
y al ingls.
PRODUCTO 33
Plan de seguimiento a las
recomendaciones de los Informes
Anuales 2010-2013.
DESCRIPCIN
Se externalizar un estudio que disee la metodologa para dar seguimiento a las recomendaciones
realizadas por el INDH al Estado, y evale el grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas en
los ltimos cuatro informes anuales. Este estudio se repetir al finalizar cada perodo de gobierno.
Avances
Asesoras para el Desarrollo ha finalizado la consultora y present los resultados a fines de agosto. Algunas de las conclusiones indican: La aplicacin
para el perodo 2010-2013 del modelo elaborado nos ha permitido entregar un panorama sinptico de los avances en materia de derechos humanos,
el cual puede ser observado en detalle en las matrices de recomendaciones generales y especficas que aparecen con anterioridad en este informe.
Resulta ineludible que el tenor que ha tenido la elaboracin de este modelo y, sobre todo su primera aplicacin, se ha enmarcado en una experiencia
piloto y novedosa a nivel nacional, la que por dems estuvo ligada a recursos econmicos y temporales limitados, lo cual ha hecho que esta haya sido una
experiencia que se ha encontrado con una serie de limitaciones y elementos a mejorar.
PRODUCTO 34
Desarrollo de la segunda parte estudio
Estado y Pueblo Mapuche.
DESCRIPCIN
Se completar el estudio sobre Estado de Chile y Pueblo Mapuche: anlisis de tendencias en materia de
violencia estatal en la Regin de La Araucana, desarrollando un estudio sobre la situacin de los parceleros
en la Regin de La Araucana.
Avances
Desde junio a agosto se ha desarrollado la primera parte del trabajo que comprende la sistematizacin y el anlisis de antecedentes bibliogrficos, el envo
de oficios solicitando informacin pblica en materia de delitos denunciados en la regin, y la identificacin de actores a entrevistar durante septiembre, en
terreno, en la Regin de La Araucana. Realizada la primera ronda de entrevistas, se realizar una segunda etapa de reuniones en noviembre, con el fin de
profundizar en los diagnsticos planteados. El informe estar terminado en diciembre y se pondr a disposicin pblica en enero de 2015.
PRODUCTO 35
Identificacin y realizacin de misiones
de observancia en situacin de
vulneracin de derechos.
DESCRIPCIN
Se realizarn a lo menos tres misiones de observacin, a distintas regiones del pas, con preferencia en
aquellas en que el INDH no ha estado. Las observaciones se centrarn en las causas que repercuten en
la vulneracin de derechos humanos y las prestaciones que el Estado deber promover y garantizar para
remediarlo.
Avances
Se realizaron tres misiones de observacin en el ao:
Proyecto Central Hidroelctrica Los Aromos en junio y julio de 2014.
Provincia de Petorca en julio de 2014.
Copiap en agosto de 2014.
317
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 36
Articulacin y cooperacin con
organismos internacionales de
promocin y proteccin de los
derechos humanos.
DESCRIPCIN
Se participar en tres reuniones de organismos de derechos humanos regionales (IPPDH, RADHHA y
Defensoras de Amrica Latina) y en cuatro instancias internacionales (EPU, CIC; Foro Mundial Indgena y
Comit de Tratados).
Avances
En el transcurso del ao el INDH estuvo presente en las siguientes instancias internacionales:
Consejo de Derechos Humanos, ONU; 1 Conferencia de Defensores del Pueblo de UNASUR; Foro Convenio 169 de la OIT: Avances hacia su
implementacin en Uruguay en Uruguay; Conferencia Mundial de los Pueblos Indgenas, realizada en la sede de la Organizacin de Naciones Unidas
(ONU) en Nueva York, Estados Unidos; Foro Prevenir la Tortura: Una Responsabilidad Compartida, que se realiz en Panam entre el 30 de septiembre
y el 2 de octubre de 2014; Sesin del Comit de Derechos Humanos, con motivo de la revisin del informe del Estado de Chile en materia de
cumplimiento del Pacto de Derechos Civiles y Polticos; Reunin Regional de Expertos/as sobre seguridad, polica y uso de la fuerza en Buenos Aires,
Repblica de Argentina; Tercera reunin del Subcomit de Trata de Personas y Trfico Ilcito de migrantes del Comit de Desarrollo Fronterizo
Chile-Per; Primera reunin entre INDH y el Comit sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ONU, en Ginebra.
Se firmaron convenios de cooperacin con: Oficina Regional para el Sur de Amrica del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados en marzo; Unin Europea en el marco del Proyecto Fortalecimiento de la accin en el campo de los derechos humanos en Chile.
Se mantuvieron reuniones con las siguientes autoridades internacionales: Rainer Huhle, miembro del Comit de la Convencin Internacional contra las
Desapariciones Forzadas de Naciones Unidas; Sr. Paulo Sergio Pinheiro, presidente de la Comisin de la Verdad de Brasil, y miembros de dicha Comisin;
Viceministro de Relaciones Exteriores de Noruega Morten Hohlund; Oficina Nacional de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura y el director del Instituto Iberoamericano de Educacin en Derechos Humanos; Relator Especial sobre los derechos de los pueblos
indgenas don James Anaya; Rosa Kornfeld, Relatora de Naciones Unidas para el disfrute pleno de los derechos humanos de las personas mayores; Patricia
Arias, Presidenta del Grupo de Trabajo sobre la utilizacin de mercenarios como medio de violar los derechos humanos y de obstaculizar el ejercicio del
derecho de los pueblos a la libre determinacin; Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la discriminacin contra la mujer en la legislacin y en
la prctica; Representante Regional Adjunto de ACNUR, Jos Samaniego; Sara Oviedo y Jorge Cardona, miembros del Comit de los Derechos del Nio
de Naciones Unidas.
Se aprob el Informe Complementario para el Comit de Derechos DESC.
Se efectuaron reuniones con el Comit Internacional de la Cruz Roja, UNICEF, PNUD, ACNUDH, ONU Mujeres, Asociacin para la Prevencin de la
Tortura (APT), Federacin Internacional de Derechos Humanos (FIDH), Human Right Watch, delegacin de autoridades de Egipto, autoridades de la
Embajada de Estados Unidos y se mantuvieron reuniones regulares con la direccin de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
318
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO
DE LA MEMORIA HISTRICA
Respondiendo a la relevancia de los hechos de nuestra
y sistematizar toda la informacin til para estos efectos,
historia reciente asociados a la dictadura cvico-militar, este
como asimismo impulsar, coordinar y difundir acciones de
programa se orienta a preservar y proyectar la memoria
orden cultural y simblico destinadas a complementar el
histrica como factor clave para el respeto presente y fu-
respeto a los derechos humanos, reivindicar a las vctimas
turo de los derechos humanos en Chile. En este marco, el
y preservar su memoria histrica. Al mismo tiempo incluye
INDH debe cumplir con el imperativo legal de custodiar
la tarea propia del INDH de contribuir a los procesos de
y guardar los antecedentes reunidos por diversas instan-
justicia en relacin con las graves violaciones de derechos
cias pblicas en temas de investigaciones de violaciones de
humanos.
DDHH verificadas en el pasado, debiendo solicitar, recopilar
PRODUCTO 37
Segunda etapa proyecto Comunidad de
Memoria de Paine.
DESCRIPCIN
Difusin de resultados del proyecto de rescate, registro y difusin de historias de vida de vctimas de
violaciones de derechos humanos Paine, por medio de la publicacin de materiales (gua de la memoria,
fichas individuales y biografas).
Avances
El da 16 de abril se realiz una jornada de presentacin de resultados del proyecto desarrollado entre los aos 2012 y 2013, a funcionarios y funcionarias
del INDH.
Se disearon y se validaron los siguientes productos: Base de datos y su respectiva gua de usuarios/as (disponible en el sitio web institucional), Gua de sitios
y lugares de Paine, microbiografas y fichas individuales en coordinacin con la Corporacin Paine, un lugar para la Memoria y la Agrupacin de Familiares
de DD.DD. y Ejecutados de Paine para la elaboracin.
Se acord con la Municipalidad de Paine la difusin de los productos.
PRODUCTO 38
Custodia, preservacin y digitalizacin
de Valech I - 1 etapa.
DESCRIPCIN
Se realizar un trabajo de seleccin y traslado de documentacin Valech I desde el MM al INDH para
ser digitalizados. Las copias digitales se almacenarn y ordenarn con una nomenclatura que permita
recuperarlos e ingresarlos al servidor designado para estos fines.
Avances
Se est realizando digitalizacin de documentacin de Valech I. Para ello se ha contratado a un profesional especialista en documentacin quien digitaliza,
edita los objetos digitales, sistematiza y deja la informacin dispuesta para ser ingresada a la base de datos. Igualmente se ha procedido a la contratacin de
un profesional informtico para la revisin y anlisis de base de datos que contiene informacin referida a la Comisin.
Adems, debido a lo recientemente resuelto por dictamen de la Contralora General de la Repblica, en orden a autorizar al INDH para contestar
requerimientos judiciales referidos a personas calificadas por la Comisin Valech II; se ha procedido a la digitalizacin de los antecedentes de dichos casos
y a la entrega de copias reservadas a la justicia.
Para todos los procesos de manejo de documentacin se ha considerado un especial trabajo de preservacin y conservacin de los antecedentes.
319
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 39
DESCRIPCIN
Registro y sistematizacin de un archivo

judicial sobre violaciones masivas
y sistemticas e institucionalizadas
ocurridas en el perodo 1973-1990 en
Chile.
El producto cuenta con dos lneas de trabajo. Se crear un archivo judicial interno que permitir a
funcionarios/as del INDH recuperar expedientes judiciales de los casos fallados. Por otra parte se crear
un sitio web pblico que permitir a usuarios/as acceder a un registro con el resumen y sentencia de casos
fallados.
Avances
La potencialidad de este proyecto ha permitido ampliar su enfoque para incluir en l, la jurisprudencia emanada de las causas judicializadas del INDH, as
como las causas falladas por la CIDH. Damos cuenta que respecto de las causas relativas a derechos humanos ocurridas en el perodo 1973-1990, el INDH
ha encontrado dificultades para acceder a las sentencias de primera instancia. Por ello, se ha trabajado mancomunadamente con la Biblioteca de la Corte
Suprema, especialmente con la Oficina de coordinacin de causas de derechos humanos dependiente del Presidente de la Corte Suprema; quienes han
comprometido la entrega de este material una vez que acabe su trabajo de digitalizacin. Cabe tener presente que estos expedientes tienen carcter de
reservado y el INDH solo podr disponer de ellos previa autorizacin de la Corte Suprema.
Se ha contratado a tres egresadas de derecho para el anlisis de casos, de los cuales ya se ha realizado la revisin de la totalidad de las causas correspondientes
a CIDH y se ha avanzado en la revisin y anlisis de casos tramitados por el INDH.
Junto con ello, ha contratado a un profesional informtico que avanza paralelamente en la programacin, diseo a implementacin del sitio web para
obtener un producto amigable, con lenguaje ciudadano y de fcil utilizacin por parte de los usuarios. Este sitio entregar datos de roles de las causas,
jueces, hitos, resmenes, bibliografa, descriptores y las propias sentencias.
De acuerdo con el anlisis realizado se evala que la primera fase de este proyecto, es decir, instalacin y lanzamiento del sitio web, anlisis y poblamiento
del sitio con las principales sentencias 1973-1990, causas falladas CIDH y jurisprudencia INDH 2014, se extender hasta el primer semestre de 2015.
Posteriormente con el fin de mantener actualizada la informacin el sitio deber poblarse con regularidad.
PRODUCTO 40
Actualizacin y mejoramiento del
software que aloja la base de datos de
las Comisiones de Verdad.
DESCRIPCIN
Se realizar un anlisis bsico de la base de datos que contiene la informacin de las comisiones y se
definir si es necesario actualizar software utilizados (base de datos, servidor web, seguridad, etc.).
Avances
El experto informtico contratado para los efectos ha avanzado en la diagramacin de operacin del software (Funcionalidades), en la interaccin de las
bases de datos y en la descripcin de cada una de las bases de datos y tablas que la componen.
De acuerdo con el anlisis realizado se proyecta que el trabajo deber prolongarse hasta el primer semestre de 2015.
320
PROGRAMA DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL
Este programa se orienta a definir e implementar las pol-
factor clave para el funcionamiento y el desarrollo estrat-
ticas, procesos y herramientas de gestin requeridos para
gico de la organizacin. Respondiendo a los desafos plan-
optimizar la administracin interna del INDH y dar cumpli-
teados por el proceso de instalacin y consolidacin insti-
miento al proceso de consolidacin institucional en el con-
tucional, un eje central de accin en materia de gestin de
texto de su primer ciclo de vida que comprende el perodo
personas ha sido la incorporacin de profesionales y perso-
2010-2013 y el segundo ciclo de consolidacin y proyeccin
nal administrativo. El criterio que ha regido dicho proceso
correspondiente al perodo 2014-2016.
ha sido el de asegurar la competencia tcnica y ajuste de los
En este marco cabe mencionar las polticas y criterios desa-
candidatos y candidatas al perfil altamente profesionalizado
rrollados en materia de gestin de recursos humanos como
de sus integrantes requerido por el INDH.
PRODUCTO 41
Implementacin de la Unidad
de Colaboracin y Atencin a la
Ciudadana.
DESCRIPCIN
Realizacin de los concursos pblicos y la habilitacin de las oficinas de los profesionales que integran esta
Unidad
Avances
Se cre la Unidad de Colaboracin y Atencin a la Ciudadana, llevndose a efecto todos los procesos administrativos, incluido el llamado a concurso por
medio del Sistema de Alta Direccin Pblica, de la Jefatura de la Unidad. Esta Jefatura asumi en mayo. Se llev a cabo el concurso para la eleccin del /la
profesional para la atencin de pblico quien comenz a desempearse a partir de octubre. Contina apoyando la Unidad en comisin de servicios desde
julio, una profesional Psicloga, quien est trabajando en contenidos para sitio web de preguntas frecuentes. Se reforz el ingreso de la atencin del pblico
del SIAC mediante la contratacin de una egresada de derecho hasta el 31 de diciembre. Adems, se incorpor un alumno en prctica de Trabajo Social
para la elaboracin de un manual de redes de derivacin y atencin de pblico presencial y telefnica.
Se contrat a una profesional para la digitacin de la informacin contenida en los 46.308 archivos que en abril de 2014, el Ministro de la Corte de
Apelaciones de Santiago, Jorge Zepeda, a cargo de la investigacin Asociacin Ilcita ex-Colonia Dignidad, entreg al INDH en un disco compacto; cuya
custodia y conservacin corresponde a la UCOL.
PRODUCTO 42
Plan de capacitacin a funcionarios y
funcionarias.
DESCRIPCIN
Formulacin e implementacin del plan de capacitacin basado en la evaluacin de competencias para
fortalecer las competencias incorporando nuevas habilidades y conocimientos de los funcionarios del nivel
central y abogados regionales.
Avances
Durante el ao se realizaron actividades de capacitacin para funcionarios tcnicos y administrativos y jornadas de capacitacin para los abogados regionales.
321
INFORME DE GESTIN
PRODUCTO 43
Continuidad del desarrollo del Plan

informtico anual.
DESCRIPCIN
Consiste en la ejecucin de acciones orientadas a mantener y mejorar las condiciones de operatividad
y funcionalidad de la infraestructura informtica del INDH, mediante adquisiciones de licencias, software,
hardware, procesos de monitoreo y mantencin de los sistemas actuales y deteccin e implementacin de
mejoras.
Avances
Durante el transcurso de este perodo se ha avanzado hacia el mejoramiento y adaptacin de los sistemas de informacin, con el objetivo de soportar los
nuevos procesos adems de ofrecer una plataforma con una mayor disponibilidad hacia los usuarios, lo anterior con la visin de entregar un servicio de
calidad que permita mejorar la eficiencia de la institucin.
De acuerdo con lo anterior se ha trabajado en sistemas de gestin documental, seguimiento legislativo y de atencin de solicitudes ciudadanas junto con
mejoras en la infraestructura de servidores y red, dotando de alta disponibilidad de servicios.
Asimismo, se mantiene soporte tcnico permanente con la finalidad de apoyar directamente a los usuarios en la utilizacin de la tecnologa implementada, como
tambin con los contratos de consultora y desarrollo de software para dotar a la institucin de software de calidad y eficientes que se adapten a su crecimiento.
PRODUCTO 44
Realizacin de la tercera auditora
financiera externa anual.
DESCRIPCIN
Consiste en la licitacin, ejecucin e implementacin de las acciones correctivas que se desprendan del
informe de Auditora Financiero Contable Anual.
Avances
Realizada la auditora externa surgieron observaciones respecto de las conciliaciones bancarias, las que fueron subsanadas. Tambin en relacin con el
Sistema de Activo Fijo, el que se encuentra en un proceso de transicin, se est cambiando el sistema de activo fijo, que a la fecha est en proceso de
pruebas finales y puesta en marcha. Por ltimo, se realiz una observacin sobre ausencia de evaluacin del desempeo, al respecto se inform que el
INDH migr a una poltica de evaluacin de competencias para el desarrollo, la cual est en aplicacin desde diciembre de 2013.
PRODUCTO 45
Implementacin de la segunda fase del
programa de fortalecimiento de roles
de las Jefaturas.
DESCRIPCIN
Consiste en acciones de fortalecimiento de roles de las jefaturas en el marco del plan estratgico 2013-2016.
Avances
En el marco del proceso de planificacin estratgica y de las tareas de conduccin e implementacin que involucran a los Jefes de Unidad, se continu con la
segunda etapa de dicho proceso a fin de proveerlos de un conjunto de herramientas que fortalezcan el desempeo de su rol al tiempo que construyan un
liderazgo institucional. Con esta perspectiva la Universidad Alberto Hurtado realiz un proceso de diagnstico de necesidades de desarrollo de habilidades
de liderazgo que dio pie a un plan de trabajo individual y grupal para fortalecer el liderazgo de los Jefes de Unidad del Instituto Nacional de Derechos
Humanos. Ello incluy una reunin grupal, cinco reuniones individuales de fortalecimiento de competencias, una reunin de observacin y dos talleres,
finalizando el proceso completo en mayo.
PRODUCTO 46
Funcionamiento del Consejo Consultivo
Nacional (CCN).
DESCRIPCIN
Se realizarn reuniones de trabajo al menos dos veces al ao para dar cumplimiento a las funciones del
Consejo Consultivo, de recibir informacin del Instituto y de pronunciarse en aquellas cuestiones de
competencia de este ltimo que requieran, para su adecuada resolucin, de su pronunciamiento.
Avances
Se realiz una reunin de trabajo y la prxima est fijada para diciembre de 2014.
322
EJECUCIN PRESUPUESTARIA
AL 30 DE OCTUBRE DE 2014
De enero a octubre de 2014 el presupuesto del INDH tuvo
cumplimiento a los objetivos estratgicos y metas planifica-
un comportamiento equilibrado y sostenido en el mbito
dos durante el ao. Respecto de los gastos en activos vincu-
del gasto en personal y creciente en mbito de bienes y ser-
lados a informtica y computacin estos gastos se realizaron
vicios que responde a los gastos permanentes de operacin
segn el plan informtico definido para el presente ao.
y las contrataciones de estudios e investigaciones para dar
PRESUPUESTO
EJECUCIN
PORCENTAJE
GASTOS
2.203.867.781
1.640.763.481
74,45%
GASTOS EN PERSONAL
1.595.895.000
1.232.946.255
77,26%
Remuneracin C. del T.
1.371.397.048
1.083.498.342
79,0%
Comisiones de servicio
42.057.859
36.290.394
86,3%
117.440.093
64.736.479
55,1%
65.000.000
48.421.040
74,49%
BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO
461.440.462
269.952.410
58,5%
Gastos para funcionamiento
224.495.928
154.730.175
68,9%
Publicidad y Difusin
132.580.608
38.129.945
28,8%
Servicios Tcnicos y Profesionales
104.363.926
77.092.290
73,9%
PRESTACIN DE SEGURIDAD SOCIAL
17.075.000
16.699.760
97,8%
Desahucios e indemnizaciones
17.075.000
16.699.760
97,8%
TRANSFERENCIAS CORRIENTES
87.036.864
82.387.860
94,7%
Universidades Privadas
45.624.004
40.975.000
89,8%
Fomento a la Produccin cultura en DDHH
23.500.000
23.500.000
100,0%
Premios Nacionales
17.912.860
17.912.860
100,0%
ADQUISICIN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
16.198.674
12.555.415
77,5%
Mobiliario y Otros
2.350.000
2.297.513
97,8%
Maquinas y Equipos
2.560.334
2.560.334
100,0%
Equipos Informticos
8.788.340
7.230.901
82,3%
Programas Informticos
2.500.000
466.667
18,7%
26.221.781
26.221.781
100,0%
Honorarios a Suma Alzada

Dietas de Consejeros
SERVICIO DE LA DEUDA
323
INFORME DE GESTIN
USO DEL SISTEMA DE COMPRAS

PBLICAS
El porcentaje de compras realizadas por el Sistema de
son los tratos directos con un 15,43%, los que se deben
Mercado Pblico a la fecha es de 97,96%. El 82,53% de
en su mayora a temas relacionados con campaas de
las compras es realizado por licitaciones pblicas, priva-
promocin y costos de evaluacin superiores al de las
das, directas e indirectas. El segundo tem en impor tancia
adquisiciones.
TIPO DE COMPRA
MONTO EN $
ACUMULADO
JUNIO
CONVENIO MARCO
N DE
OPERACIONES
% MONTO
130.392.892
243
54,01%
LICITACIONES PBLICAS
67.037.982
17
27,77%
LICITACIONES PRIVADAS
1.800.000
0,75%
CONVENIOS
4.919.365
2,04%
TRATO DIRECTO GASTO DE REPRESENTACIN
1.827.840
0,76%
TRATO DIRECTO COTO DE EVALUACIN MENOS 100 UTM
7.625.701
11
3,16%
12.302.320
5,10%
TRATO DIRECTO REPOSICIN O COMPLEMENTO DE

EQUIPAMIENTO O SERVICIOS
5.674.288
2,35%
TRATO DIRECTO PRRROGA DE UN CONTRATO DE

SUMINISTRO
9.821.645
4,07%
241.402.033
285
100,00%
UNIVERSIDADES PRIVADAS
40.975.000
FOMENTO A LA PRODUCCIN CULTURA EN DDHH
22.460.000
14
PREMIO NACIONAL DE DDHH
17.912.860
GASTOS MENORES
19.425.691
47
GASTOS BSICOS Y ARRIENDOS
17.345.361
40
5.374.740
44
1.232.946.255
DESAHUCIOS E INDEMNIZACIONES
16.699.760
SERVICIO DE LA DEUDA
26.221.781
1.640.763.481
433
TRATO DIRECTO PROVEEDOR NICO
SUBTOTAL
REEMBOLSO PASAJES Y PERMISOS DE CIRCULACIN

GASTO EN PERSONAL
TOTAL GASTO INDH
324
DONACIONES Y APORTES DE LA
COOPERACIN INTERNACIONAL
De acuerdo con lo establecido en el artculo 13 de la Ley
Hasta el momento el INDH no ha recibido ninguna do-
N 20.405, el patrimonio del INDH est formado, entre
nacin, herencia o legado. Lo que ha recibido el ao 2014
otras fuentes, por:
tiene relacin con fondos de parte de organismos interna-
cionales, cuyos convenios se tramitaron el ao anterior y
Las donaciones, incluidas las del artculo 3 de la ley
que llegan a su trmino el 2014:
N 19.992, herencias y legados que el Consejo del

INDH acepte.
Los aportes de la cooperacin internacional que reciba

a cualquier ttulo para el cumplimiento de sus objetivos.
INSTITUCIN
MATERIA
PERODO
MONTO TOTAL EN
MONEDA ORIGINAL
MONTO EN PESOS
RECIBIDO 2014
$ 243,658,739
(1 cuota de 80%)
Unin Europea
Proyecto: Fortalecimiento de la Accin de la

Sociedad civil en el campo de los derechos
humanos en Chile
02/01/2014 al
02/07/2015
328.336.80
(1 cuota de 80%)
Fundacin Ford
Proyecto Serie para TV Memoria del Pueblo

Mapuche
01/06/2014 al
01/06/2015
$ 243,658,739
325
$ 15.004.950
AGRADECIMIENTOS
El INDH quiere agradecer a aquellas personas que han contribuido a la elaboracin de este informe:
Organizacin Oro Negro.
Luanda.
Hijas de Azapa.
Organizacin de afrodescendientes Lumbanga.
Tambin agradece a las personas que han sido entrevistadas para los diferentes captulos de este informe:
Alex Muoz Wilson (Vicepresidente OCEANA, oficina para Sudamrica).
Marcelo Mena (Subsecretario de Medio Ambiente).
Rodrigo Fredes (Presidente de Fundamental Chile, organizacin de personas en situacin de discapacidad psicosocial).
Mauricio Gmez (Jefe Departamento de Salud Mental, MINSAL).
Uberlinda Astorga Crdenas (Directora) e Irma Iglesias Zuazola (Presidenta, Fundacin Down21 Chile).
Jos Luis Ugarte (Acadmico Universidad Diego Portales/Universidad Alberto Hurtado/Universidad Adolfo Ibez).
lvaro Flores (Juez del 2 Juzgado de Letras del Trabajo, Santiago, Profesor del Magister en Derecho Laboral y
Seguridad Social, Universidad Adolfo Ibez).
Paola Daz (Jueza del 2 Juzgado de Letras del Trabajo, Santiago),
Csar Toledo (Acadmico Universidad Diego Portales /Universidad Central).
327
CONSEJO INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
Lorena Fries Monlen

Directora Instituto Nacional de Derechos Humanos
Miguel Luis Amuntegui

Monckeberg
Carlos Frontaura Rivera
Jos Aylwin Oyarzn
Roberto Garretn Merino
Carolina Carrera Ferrer
Claudio Gonzlez Urbina
Consuelo Contreras Largo
Sergio Micco Aguayo
Sebastan Donoso Rodrguez
Manuel Nez Poblete
El derecho de los derechos humanos tiene un aporte

sustantivo que hacer en los actuales debates pblicos
en el pas, en la medida que estos se refieren al
ejercicio de derechos de las personas que habitan
el territorio nacional, situacin que es revisada en
los apartados de este informe como contribucin al
debate pblico informado.
SITUACIN D E
LOS
DERECHOS
HUMANOS
INFORME ANUAL 2014
EN CHILE
En su mayora, estos problemas y desafos no son

nuevos. Han sido estudiados por la academia y tambin
han sido planteados por organizaciones de la sociedad
civil involucradas en la promocin y defensa de derechos
de la ciudadana. Los temas en debate en el mbito
pblico dicen relacin con la calidad de la democracia
y con su capacidad para responder de forma eficaz
y eficiente a las expectativas de la ciudadana, lo que
est directamente ligado con el ejercicio de derechos
fundamentales en diversos mbitos.
INFORME ANUAL 2014
El inicio de una nueva administracin de gobierno,

en marzo de este ao, se inscribe en un contexto de
mayor demanda al Estado por ms reconocimiento
y proteccin de derechos, ms participacin, ms
igualdad, y mejores instituciones. El diseo institucional
que por dcadas ha resguardado la estabilidad en el
pas, sumado a una caracterstica contempornea
como es el incremento de la capacidad y velocidad
de organizacin mediante nuevas tecnologas y redes
sociales, sitan a las instituciones de representacin
tradicional y a la burocracia del Estado en general, en
la encrucijada de tener que aprender a responder a
demandas nuevas, ms organizadas, y ms diversas
en tiempo rcord. La dificultad para adaptarse a
estos nuevos tiempos, entre otros elementos, se
traduce en bajos niveles de aprobacin de la labor
de las instituciones, as como un bajo inters por la
poltica partidaria.
SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CHILE
El presente Informe Anual sobre la situacin de los

Derechos Humanos en Chile 2014 es el quinto que
desarrolla el INDH desde su instalacin en 2010.
El perodo de anlisis va del 1 de noviembre de
2013 al 31 de octubre de 2014, y en cumplimiento
con lo que la Ley 20.405 mandata, el informe
contiene un diagnstico de la situacin actual de los
derechos humanos en mbitos diversos, as como
recomendaciones generales y especficas dirigidas a
los distintos poderes del Estado.

Indh 2014 Final

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El derecho de los derechos humanos tiene un aporte

sustantivo que hacer en los actuales debates pblicos

En su mayora, estos problemas y desafos no son

INFORME ANUAL 2014

El inicio de una nueva administracin de gobierno,

SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CHILE

El presente Informe Anual sobre la situacin de los

INFORME ANUAL 2014

Informe Anual 2014

Introduccin al Informe Anual 2014

Desafos para la profundizacin democrtica

Constitucin y derechos humanos

Institucionalidad democrtica y derechos humanos

Catstrofes naturales, emergencias y derechos humanos

Personas privadas de libertad en prisin preventiva

Ejercicio de derechos sin discriminacin

Trabajo no remunerado en el mbito domstico

Autonoma de las personas con discapacidad mental

Derechos de las personas afrochilenas

Derechos de nios, nias y adolescentes vctimas y testigos en procesos judiciales

Derecho a la libertad religiosa

Derechos econmicos, sociales y culturales

Derecho a educacin y libertad de enseanza en la reforma educacional

Derecho a la salud y maternidad

Derecho al trabajo y tribunales laborales

Territorios y derechos humanos

Derechos de los pueblos indgenas: territorios y consulta previa

Derecho a un medio ambiente libre de contaminacin: zonas de sacrificio e institucionalidad ambiental

Violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los derechos humanos (1973-1990)

Acceso a la informacin pblica, archivos y acceso a la justicia

INTRODUCCIN AL INFORME ANUAL 2014

El presente Informe Anual sobre la situacin de los Dere-

Estas percepciones empiezan a articularse gradualmente en

chos Humanos en Chile 2014 es el quinto que desarrolla el

un discurso de derechos por parte de la ciudadana, que

INDH desde su instalacin en 2010. El perodo de anlisis

tiene expectativas de participacin en la toma de decisio-

va del 1 de noviembre de 2013 al 31 de octubre de 2014,

nes pblicas que impactan en su vida. En efecto, por medio

y en cumplimiento con lo que la Ley 20.405 mandata, el

de las dos encuestas de derechos humanos desarrolladas

informe contiene un diagnstico de la situacin actual de

por el Instituto en 2011 y 2013 se percibe una ampliacin

los derechos humanos en mbitos diversos, as como reco-

de la nocin de derechos humanos, que transita desde una

mendaciones generales y especficas dirigidas a los distintos

concepcin ms acotada, enfocada principalmente en las

poderes y rganos del Estado.

violaciones de derechos ocurridas durante la dictadura, a

El inicio de una nueva administracin de gobierno, en marzo

chos; los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y

de este ao, se inscribe en un contexto de mayor demanda

culturales, que adems son valorados de forma equivalente.

al Estado por ms reconocimiento y proteccin de dere-

Esta mirada ms amplia sobre lo que constituyen derechos

chos, ms participacin, ms igualdad, y mejores instituciones.

humanos incorpora preocupaciones en torno a la libertad

En efecto, segn los resultados del estudio Auditora para

de expresin, el acceso a una vivienda adecuada y la segu-

la democracia, desarrollado por el Programa de Naciones

ridad social, entre otros. Este trnsito, y el aprendizaje que

Unidas para el Desarrollo y presentado en 2014, uno de los

supone por parte de las personas que viven en nuestro pas,

problemas de la democracia en el pas dice relacin con que