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Revisin crtica de los planes estratgicos desarrollados

en Argentina durante la dcada de los noventas1
ALFREDO GARAY*

DURANTE la dcada de los noventas una parte significativa de las grandes ciudades
argentinas encararon la elaboracin de sus planes estratgicos. Pasado cierto tiempo de estas experiencias es posible ponderar sus efectos, constatando si han contribuido a una mejor comprensin de la realidad y si han tenido capacidad de
anticipar el desarrollo de determinados procesos. Tambin resulta til evaluar si la
aplicacin de este mtodo ha permitido una efectiva participacin de la sociedad
local y si han derivado en acciones que impliquen transformaciones sustantivas de
la estructura de la ciudad o de las condiciones de vida de sus habitantes. Por ltimo, valdra la pena observar si estos planes logran convertirse en un eje de la accin de gobierno, si han logrado tener continuidad a travs de los sucesivos
mandatos, si han modificado el tipo de prctica de la sociedad poltica o si han
contribuido a estructurar las reivindicaciones de la sociedad civil.

ANTECEDENTES
La mayor parte de los trabajos publicados en la dcada de los ochentas que daban
cuenta de las perspectivas del planeamiento en Amrica Latina coincidan en sealar la inoperancia de los planes libro, la necesidad del planeamiento participativo y
la necesidad de introducir nuevas modalidades de desarrollo del plan que permitieran articular planeamiento, gestin y participacin.
La experiencia de los PAI (Plan de Acciones Inmediatas) en cuanto al crecimiento de la movilizacin barrial en la Espaa de fines de los setentas, marcaba una nueva lnea de accin que vinculaba la prctica del planeamiento con la emergencia de

Este texto toma como base los trabajos desarrollados por los estudiantes de urbanismo,
Liliana Martucchi, Leonardo Fernndez y Silvana Jazbek, de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina.
*
Investigador de la Universidad Nacional de General Sarmiento y profesor titular de
Planeamiento Urbano en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires.
[297]

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movimientos de base territorial que protagonizaron las luchas por la recuperacin

de la democracia. En ese contexto las direcciones o secretaras municipales de
planeamiento quedaban identificadas como un rea clave para desarrollar nuevos
mecanismos institucionales de participacin ciudadana destinadas a cambiar las viejas formas de hacer poltica.2
Muchos pensamos que este camino no tendra vuelta atrs, que terminaba el
tiempo del planeamiento tecnocrtico y se presentaba el desafo de desarrollar las
nuevas modalidades operativas que correspondieran con una nueva concepcin del
poder.
En Argentina, durante la dictadura militar, la doctrina de la seguridad nacional
prestaba especial atencin al desarrollo de los fenmenos territoriales. Desde esta
ptica el control territorial ocup siempre un lugar importante, con la existencia de
secretaras de estado que tanto desde el gobierno central como de los gobiernos provinciales elaboraban polticas. En este contexto se desarrollaron marcos normativos3 que incidieron significativamente sobre el desarrollo posterior de la regin
metropolitana de Buenos Aires.
La reconstruccin del pensamiento neoliberal durante la dcada de los ochentas
tambin puso en discusin los mtodos de planeamiento. En los pases centrales,
Margaret Tatcher y Ronald Regan daban el marco para desmontar el aparato estatal
promoviendo la eliminacin de los instrumentos que permiten que la poltica regule
el comportamiento del mercado. Sin embargo las empresas, en el contexto de una
competencia cada vez ms despiadada, desarrollaron mtodos de planeamiento estratgico tendientes a mejorar su posicionamiento en el mercado.
La recuperacin democrtica estuvo fuertemente acotada por estas condiciones.
En estos tiempos los organismos internacionales condicionaron sus lneas de crdito a la implementacin de polticas de desregulacin, privatizacin y apertura de
mercados.
Volviendo sobre el caso argentino, en lo poltico, la reconstruccin del sistema
institucional promovi un disciplinamiento social que consolidaba la estructura de
representacin de los partidos tradicionales transformando a los dirigentes de base
en polticos profesionales.4

2
Recuerdo (con cario y gratitud a Mxico) que en ese tiempo pudimos encarar la experiencia de los programas de barrio de Coyoacn, que a travs del desarrollo de talleres y asambleas
permiti reformular el Plan Parcial de Desarrollo Urbano de la Delegacin, que haba sido elaborado por una consultora privada y las oficinas centrales del DDF.
3
Fundamentalmente la ley 8912 que regula los procesos de ordenamiento urbano en la
Provincia de Buenos Aires y el cdigo de planeamiento urbano de la Municipalidad de Buenos
Aires.
4
De acuerdo con la Constitucin Nacional, el pueblo slo se expresa a travs de sus representantes.

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Sobre esta temtica, durante la apertura democrtica hubo un debate especialmente fecundo en las universidades donde se estudiaba urbanismo,5 y en instituciones como FLACSO que impulsaba la elaboracin de planes con una metodologa
basada en la participacin vecinal.
De la mano de Manuel Castells y Jordi Borja la discusin de la poltica urbana
en Buenos Aires tuvo como referencia la experiencia espaola, como lo expresan
los trabajos de la fundacin plural y el llamado a concurso de 20 ideas para la ciudad.6 A finales de la dcada de los ochentas, el gobierno de la Provincia de Buenos
Aires elabor un Plan Trienal, con una metodologa fuertemente influenciada por
los trabajos de Carlos Mathus en Corviplan (Venezuela), recort regiones y promovi en cada una procesos participativos entre los municipios y otras instituciones
(organizaciones de productores rurales, cmaras empresarias, ONG, asociaciones
vecinales, etctera) de cada regin.
A comienzos de la dcada de los noventas, las nuevas autoridades de la Municipalidad de Buenos Aires propusieron la elaboracin de un programa de acciones de
corto plazo; con un mtodo participativo que desarrollaba talleres de trabajo barrio
por barrio, esta iniciativa (conocida como los talleres de planeamiento y gestin)
buscaba modificar la metodologa con que se elaboraba el presupuesto de la ciudad.7 La experiencia fue replicada aos tras ao, afectando un tem particular del
presupuesto denominado programas regionales,8 hasta que fue abandonada por las
administraciones posteriores.
En ese mismo tiempo el ayuntamiento de Barcelona publicaba el plan estratgico econmico y social de Barcelona 2000, promoviendo a travs de sus programas
de cooperacin la rplica de esta experiencia en muchas ciudades de Amrica Latina. En Argentina fue el caso de las ciudades de Rosario, Rafaela, Crdoba, Baha
Blanca, y por indicacin de la nueva constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Al leer algunos de los textos nos sorprendi encontrar que se parecen, que son
muy similares los problemas a los que hacen referencia, y que en general proponen
5
Fue por ejemplo el caso del Instituto Superior de Urbanismo, una antigua institucin de la
Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires, que encar un cambio de programa
e incorpor profesores que encaraban este pensamiento.
6
Rplica local del concurso organizado en Madrid que tuvo al frente Eduardo Leira en tanto
responsable de la Cooperacin Espaola.
7
Hector Poggiese escribir en el nmero 1 de la revista Cambios que: los talleres de
planeamiento y gestin configuran un intento sistemtico y concertado de planeamiento
participativo definido desde un rea de gobierno municipal y orientado a implementar una forma
diferente de articulacin entre comunidad y gobierno local, cuyos objetivos generales son incorporar proyectos locales al presupuesto municipal e instalar en la sociedad el debate sobre la descentralizacin.
8
Aproximadamente 17 millones de dlares por ao.

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acciones bastante semejantes. Frente a esto corresponde preguntarse si estos resultados guardan relacin con los procesos de globalizacin, y si es posible que en tan
poco tiempo hayan logrado homogeneizar a tal punto la realidad de las diferentes
ciudades. Esta homogeneidad podra tambin ser resultado de un abordaje ideolgico que tia la lectura de la realidad destacando los rasgos comunes de las ciudades
que se analizan. Por ltimo, cabra preguntarse si el mtodo no induce un tipo de
resultado, lo que nos lleva a diferenciar el mtodo del denominado planeamiento
estratgico, de otros mtodos de planeamiento urbano.
Con los estudiantes de la carrera de Urbanismo de la Universidad Nacional de General Sarmiento hemos desarrollado entre los aos 2002 y 2003 un anlisis crtico de
estos trabajos, que sealan algunas cuestiones que pueden ser consideradas relevantes.

RESPECTO DEL MTODO

La mayora de los planes comienzan definiendo el planeamiento estratgico. En el
caso de Crdoba, los documentos de base lo definen
como un mtodo sistemtico para manejar el cambio y configurar el futuro. De
tal manera puede ser visualizado desde la administracin como un conjunto de
actividades de naturaleza tcnico-poltica orientada a ordenar las funciones propias de la gestin y procesar la informacin para un determinado perodo de
tiempo. Este proceso debe conducirnos por un lado a tomar mejores decisiones
en cuanto al uso de recursos y por otro, responder a lineamientos estratgicos de
administracin. As se constituye en un instrumento de ayuda para la toma
de decisiones, elaborado a partir del anlisis de la situacin actual y de la evolucin previsible, tanto del sujeto-institucin-ciudad-territorio, como de su entorno y de la situacin que pretende alcanzar en un futuro prximo.9

En el plan de Corrientes se afirma que

el plan estratgico, es el nuevo paradigma de la planificacin, porque a diferencia de la
planificacin tradicional introduce la visin estratgica al manejo de las cuestiones relacionadas con el territorio y la participacin como esencia del proceso de construccin de los resultados esperados para los distintos momentos.

Ms adelante afirma que

la visin estratgica reconoce sus orgenes en las empresas privadas americanas
en la dcada del 70, siendo luego traslada al campo de la planificacin del terri9
Reese, Eduardo. Plan estratgico de Crdoba: la construccin de un proyecto programtico
de transformacin de la ciudad.

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torio.

Finalmente destaca que

la Planificacin Estratgica es un enfoque innovador que se basa en:
Prever ms de un escenario para el futuro
Planificar la accin a partir de fortalezas
Integrar actores a la toma de decisiones
Definir objetivos realistas y trabajar para alcanzarlos.

En el plan de Rafaela se afirma que la Planificacin Estratgica (PE) es un proceso metodolgico en que se coordinan acciones con metas a mediano y largo plazo, identificando tendencias y oportunidades para posicionar a las ciudades y las
regiones en un entorno de cambios veloces y constantes y as promover el desarrollo equitativo de las mismas. Supone una cultura de anticipacin en la que las decisiones van delante de las transformaciones, as como crecientes exigencias de
participacin y coordinacin de los agentes sociales, los empresarios, los profesionales, los sindicatos y las asociaciones intermedias y flexibilidad en el proceso (contempla los cambios).
En otro texto, Andrea Catenazzi y Eduardo Reese afirmarn10
que la planificacin estratgica se apoya meteorolgicamente en la participacin y el
consenso de los ciudadanos, y de este modo contribuye decisivamente a avanzar por
va de la democracia directa (despus de muchos aos de dictadura) hacia una
mayor eficacia en la gestin. Asimismo, y en la medida que la PE se basa en el
consenso entre las instituciones participantes, el respeto absoluto a los acuerdos
conseguidos durante el proceso se constituye en la mayor garanta de una cooperacin fundada en la credibilidad y confianza entre el sector pblico y la sociedad civil. En este marco, la representatividad y liderazgo de las instituciones y
de sus representantes resulta vital para la legitimacin social del proceso.

En todos los casos analizados se propone la realizacin de un plan estratgico.

Propongo que ordenemos un poco las ideas: en una primera lectura de los textos
relevados el PE se presenta como un mtodo destinado a anticipar (formatear) el
futuro. Esto supone que existe en el presente una posibilidad de leer la realidad y
proyectarla hacia el futuro (evolucin previsible) como paso previo a una toma de
decisiones (posicionamiento). Confunde sin embargo una afirmacin yuxtapuesta
que concibe al PE como un instrumento.
Perece necesario diferenciar ambas nociones. La nocin de mtodo en tanto
modo racional de avanzar hacia el conocimiento o la accin (procedimiento, tcni10
Catenazzi, Andrea y Reese, Eduardo. La planificacin estratgica como mbito de articulacin de intereses El plan estratgico en el mbito local. 1998.

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ca, secuencia) parece muy diferente de la de instrumento, que nos refiere a una
construccin (invencin-fabricacin) dirigida a mejorar nuestra capacidad de intervenir sobre la realidad.11
La nocin de herramienta adquiere una dimensin material que lo identifica
como objeto, pero que en algunos casos puede presentarse como una maquinaria o
mecanismo, es decir como combinacin de piezas.
Es justo reconocer que tambin puede asignarse a los instrumentos el carcter de
construcciones sociales, en tanto nos refieren al montaje de instituciones, procedimientos, marcos normativos, etctera, que si bien tiene en ltima instancia una expresin material (un texto, un expediente, un edificio) pautan un proceso de toma
de decisin en el que se procesan relaciones sociales.
Por lo tanto puede resultar interesante avanzar en el anlisis de la complejidad
de estas construcciones, en la medida que el fenmeno urbano ha ido articulando
un sistema de instituciones, instrumentos y procedimientos que conforman un dispositivo cuyos propsitos y eficacia merecen ser puestos en discusin.
Al destacar la dimensin social de estas construcciones, en tanto dispositivos
destinados a procesar (intermediar, regular, controlar dira Foucault12) determinadas
contradicciones (en este caso las que surgen como resultado de la relacin entre
sociedad y territorio) reconocemos el carcter histrico de las mismas, abriendo una
nueva dimensin del anlisis dirigida a reconstruir el contexto histrico y social en
el que se aplican estos dispositivos. Por este camino podramos intentar establecer
relaciones de causalidad entre la capacidad de incidir sobre el desarrollo de la realidad, los efectos de estas intervenciones y el estado de las relaciones entre los diferentes grupos sociales.
En los hechos, el anlisis de los Planes Estratgicos resulta muy representativo
del tipo de conflictos que enfrentaron las principales ciudades de Argentina a medida que avanzaba la dcada de los noventas, y del mtodo con que los gobiernos
locales (o al menos las oficinas responsables del desarrollo urbano) se dispusieron a
enfrentar esa circunstancia.
11
En el proyecto de investigacin, como primera aproximacin aceptbamos las nociones a
que refiere el diccionario, en el que un instrumento es un objeto simple formado por varias piezas,
adecuado para que sirva con determinados propsitos en el ejercicio de artes u oficios. Una segunda aproximacin lo define como aquello de lo que nos servimos para hacer algo. Tambin lo define
como un documento pblico en el que consta un acto de consecuencias jurdicas.
Frecuentemente se usa esta expresin como sinnimo de herramienta. Nos interes por lo tanto explorar esta nocin que asume claramente la transformacin de la realidad como un resultado
del trabajo, y a los instrumentos (o herramientas) como un conjunto de tiles de los que se puede
echar mano para economizar esfuerzos y multiplicar nuestra capacidad de accin, para volverla
ms precisa, y para incrementar la velocidad o mejorar la calidad y eficacia de nuestras intervenciones.
12
Michel Foucault en Microfsica del poder.

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En este marco no resulta menor el anlisis de las instituciones (pblicas-privadas) que intervienen en el desarrollo de un plan, los roles e instrumentos que se les
asignan, y los momentos en los que intervienen respondiendo o no a la secuencia
pautada por el dispositivo.
Como primera sntesis me atrevera a afirmar que el Plan Estratgico no es un
mtodo sino un dispositivo, como los caracterizara Foucault; es decir, como un
sistema de instituciones, instrumentos y procedimientos destinados a procesar algunas contradicciones que surgen como resultado de la relacin entre sociedad y territorio.
Si bien puede analizarse como un dispositivo de control, tambin se lo podra
reconocer como una oportunidad, en la medida que al interior de ese dispositivo se
tensan relaciones sociales, que por un lado buscan difundir la hegemona de los sectores dominantes, pero a la vez se convierte en un campo en el que los sectores
subordinados intentan (a veces con xito) disputar esa hegemona, proceso que en
general establece equilibrios inestables, situaciones de compromiso, en los que se
puede reconocer cierto progreso social.
Resulta por lo tanto importante analizar cmo se despliega este dispositivo, si es
verdad que existe un pautado del tipo de institucin que debe convocarse o constituirse, desmontar las razones que llevan a determinada sucesin de pasos, constatando si esa secuencia induce necesariamente un resultado y caracterizar las posibilidades de la valija de herramientas que se pone a disposicin, evaluando con qu
eficacia contribuyen a una efectiva correccin del rumbo que presenta la realidad.

LOS GRANDES MOMENTOS DEL PLAN

Volviendo sobre el caso de Corrientes,13 el texto afirma que
en trminos generales un PE se organiza en tres momentos principales:
El momento del diagnstico (etapa cognoscitiva y organizativa por excelencia)
El momento propositivo (en que se proponen los objetivos, estrategias y acciones)
El momento ejecutivo (el de las realizaciones, el de pasar a la accin).

Tras lo cual seala que

cada plan debe ser original, nico, particular,.. capitalizando el valioso aprendizaje de
otras experiencias, superando con flexibilidad e inteligencia las aplicacin mecanicista
de un esquema metodolgico particular.

13
Que si bien es uno de los ms tardos, ha puesto particular esfuerzo en explicitar el mtodo y
sus fundamentos.

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Siguiendo las enseanzas de Pascual Esteve14:

se trata de mejorar e innovar en base a la investigacin y evaluacin de las experiencias concretas...

De acuerdo con el mtodo, en la primera etapa corresponden dos tareas:

Construccin del mbito de participacin.
Desarrollar una caracterizacin de la problemtica de la ciudad identificando
temas crticos.
La construccin del mbito de participacin es una cuestin sustancial. Siempre
siguiendo los textos,
se trata de construir el escenario en el que se ha de desarrollar una experiencia de democracia directa, que apunta a la construccin de un consenso y al establecimientos de
acuerdos que apuntan a ser respetados en el largo plazo.

De modo que en esta primera etapa tiene como tarea central la construccin de la
credibilidad y la confianza entre el sector pblico y la sociedad civil. La legitimacin social de este proceso no es un tema menor, sobre todo si se considera que este
espacio efmero desplaza transitoriamente al sistema institucional, que a travs de
los representantes electos (ejecutivos y legislativos) mediante la intermediacin de
las estructuras partidarias, procesa las contradicciones sobre las que tiene competencia el gobierno local.
En la introduccin del documento del Plan Estratgico de Rosario, el intendente15 municipal explicita las razones que lo llevaron a convocar a instituciones, empresas, expertos tcnicos y ciudadanos comunes a participar en cada una de las
actividades de trabajo que se llevaron por el trmino de dos aos, tiempo que demand el documento. Como en otros casos se constituy una Junta Promotora del
Plan que est conformada por: la Intendencia Municipal de Rosario; el vicegobernador de la Provincia de Santa Fe; miembros del Honorable Concejo Deliberante;
Rectorado de la Universidad Nacional de Rosario; Arzobispado de Rosario; asociaciones empresariales de la industria, el comercio, la construccin y el sector agrario; medios de difusin televisivos, orales y escritos; representantes sindicales de
docentes, metalrgicos, telefnicos, constructores navales; el ente administrador del
Puerto Rosario y representantes del Aeropuerto Internacional de Rosario. Cuenta
con un Consejo General donde a los sectores ya nombrados se suman instituciones
militares, cmaras de profesionales, fundaciones dedicadas a distintas problemti14
Pascual Esteve, La estrategia de ciudades. PE como instrumentos: mtodos, tcnicas y buenas prcticas. Barcelona, 1999. Cap. 9 (la metodologa general del PE).
15
Hermes Binner (1998).

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cas y asociaciones civiles vecinales y deportivas. Es sumamente extensa, tambin,

la lista del equipo de trabajo, de los expositores invitados, de otras instituciones,
empresas y personas que participaron de una u otra manera.
En el caso de Crdoba, para la elaboracin del Plan se conform un Comit Ejecutivo, un equipo tcnico, con un coordinador general, un coordinador tcnico, apoyados en un sistema de informacin, con asesoramiento metodolgico, adems de
un equipo de comunicacin y difusin, un equipo de apoyo administrativo y un
equipo de apoyo logstico. En las comisiones intersectoriales y multidisciplinarias
participaron 150 instituciones locales y fueron invitados a participar expertos locales e internacionales.
En todos los casos analizados el lanzamiento del plan incluye un gran esfuerzo
de comunicacin a travs del cual las autoridades convocan a un espectro muy amplio de personas e instituciones. Se caracteriza asimismo por la voluntad de dar a
este mbito forma institucional, generando y oficializando comisiones que tejen un
sistema de compromisos que protege y legitima la existencia de este mbito. Los
responsables del departamento ejecutivo municipal ven en general con simpata estas construcciones, en la medida que les permite incorporar una tercera institucin,
que en mayor o menor medida equilibra el peso de los cuerpos legislativos y les
permite posicionarse ms cerca del punto de equilibrio.
He escuchado en alguna charla sobre PE, manejar la idea de un patriotismo urbano, describiendo la posibilidad de identificar ciertos intereses colectivos de la ciudad, que pueden ser (en determinadas circunstancias) colocados por encima de las
diferencias de clase. El anlisis de estas circunstancias tampoco es menor, por qu
en gran medida explica porque la construccin de este tinglado tiende a necesitar
de un discurso unificador, que ubica el problema fuera de las relaciones internas de
la sociedad local, como en el caso de la competencia entre ciudades, de la bsqueda
de un posicionamiento en el sistema de ciudades globales, que disputa inversiones
en funcin de la creacin de empleos, o que se define como objeto de deseo de los
intereses externos.
En cuanto a los procedimientos, la primera etapa propone una serie de reuniones
en las que los equipos tcnicos interactan con la poblacin. Las reuniones giran entorno a la problemtica de la regin, de la ciudad y de su gente, tratndose de un
enorme esfuerzo de anlisis y organizacin de la informacin que se ha acumulado.
Frecuentemente las multiplicidad de fuentes y apreciaciones a que dan lugar los
trabajos en asamblea o en comisin, requieren de un mtodo que permita avanzar
en la direccin de los consensos. Existe un amplio abanico de alternativas de dinmica de grupos, sin embargo el ms frecuente es la construccin de un rbol de
problemas. Esta alternativa permite que colectivamente se establezcan vnculos entre las cuestiones, se las agrupe y vuelva a denominar con un concepto ms complejo o abarcador. Tiene asimismo la virtud de organizar la informacin en zonas (o
reas temticas) y de jerarquizarla en funcin de su importancia o urgencia.

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Con los resultados del rbol de ideas se vuelca la informacin sobre una matriz
de evaluacin.
El mtodo propuesto, denominado FODA (en alusin a las cuatro palabras que
ordenen las ideas), busca identificar las Fortalezas y Debilidades que presenta la
realidad que se analiza, identificando asimismo Oportunidades y Amenazas. Generalmente en esta instancia se logra volcar sobre un cuadro el conjunto de condiciones que incide sobre el desarrollo de la realidad.
En los Planes Estratgicos de las ciudades de Rosario y Crdoba, el diagnstico
va a estar desarrollado a partir de identificar cada una de las caractersticas de la
ciudad como fortaleza o debilidad en el modelo de ciudad que se pretende alcanzar.
Partiendo de la aceptacin de un nuevo paradigma (competencia entre ciudades) adquiere especial desarrollo el contexto econmico internacional, la posicin de cada
una de las ciudades con relacin a los centros ms dinmicos desde el punto de
vista econmico y la capacidad de produccin, comercializacin y gerenciamiento
de nuevos proyectos. Buscando sealar fortalezas y debilidades, la cuestin social
va a ser abordada en trminos del acceso a la educacin, la salud, la situacin
habitacional y el acceso al trabajo.
En una carta a los vecinos, el intendente municipal de la ciudad de Crdoba16
afirma que:
con la formulacin e implementacin de nuestro Plan Estratgico buscaremos contrarrestar los efectos no deseados del crecimiento desorganizado de la ciudad; se invertirn ms eficientemente los recursos pblicos y del sector privado, atraeremos inversiones y compradores externos, trataremos de disminuir los niveles de desempleo y los
problemas sociales.

DEFINICIN DE EJES ESTRATGICOS DE ACCIN

En la mayora de los planes aparece un eje estratgico territorial, uno econmico,
uno social y uno ambiental. En el caso de Crdoba estos cuatro ejes estratgicos
proponen:
1. Una ciudad funcionalmente equilibrada, espacialmente integrada, policntrica
y articulada con su entorno metropolitano.
2. Posicionar a Crdoba como ciudad competitiva, articuladora de un sistema de
ciudades centro, norte y oeste del pas, en una economa integrada al
Mercosur.
3. Generar condiciones socioambientales que posicionen a Crdoba como una
de las metrpolis ms atractivas del cono sur.
16

Rubn A. Martn (1996).

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4. Ciudad solidaria, con equidad e integrada socialmente, comprometida a

implementar lneas de accin especficas e integrales que favorezcan la disminucin de la pobreza urbana.
En el caso de Rosario se definen cinco lneas estratgicas de accin:
1. La ciudad del trabajo.
2. La ciudad de las oportunidades.
3. La ciudad de la integracin.
4. La ciudad y el ro.
5. La ciudad de la creacin.
En el caso de Rosario se siente el peso del enfoque comunicacional. Las imgenes de la crisis a fines de la dcada de los ochentas incidieron decisivamente sobre
la agenda de gobierno, identificando al plan como un instrumento til para volver a
posicionar a la ciudad como destino atractivo para las inversiones.
El modelo econmico ocupa un papel destacado ya que abarca dos ejes estratgicos (la ciudad del trabajo y la ciudad de la integracin) y est presente en la
ciudad del ro cuando dice que debe sentar las bases de un modelo de desarrollo
sustentable para el ro y las islas.
El modelo social que presenta Rosario, habla de una sociedad (a alcanzar) equilibrada y espacialmente integrada. Mejorar la calidad de vida y el progreso de las
personas. Potenciar, a todos los niveles, la formacin y la investigacin como una
meta para el progreso. Aumentar las oportunidades sociales a fin de mejorar el equilibrio social.
El modelo territorial va a abordar los temas de mejoramiento de caminos, rutas y
autopistas y los equipamientos de los servicios de transporte: puertos, aeropuertos,
ferrocarriles. Aprovechar la posicin geoestratgica es una frase que aparece en los
tres planes en distintos niveles de presentacin; por ejemplo, en los objetivos generales de Rosario, como centro polimodal de transporte e intercambio de la regin y
comunidad logstica del Mercosur. Crdoba es una ciudad mediterrnea, la ausencia de un puerto va a tratar de ser compensado con el modelo territorial que se manifiesta alcanzar, espacialmente integrada, policntrica y articuladora de su entorno
metropolitano.
Tambin se va a ser referencia al modelo territorial cuando se piensa en la renovacin de los espacios pblicos, ya sea como lugar de integracin social, como en
el mejoramiento de la calidad ambiental de la ciudad a travs de la revalorizacin
de los espacios verdes.
En el plan de Buenos Aires, en cambio, algunos de estos parmetros aparecen
fuertemente alterados. En primer lugar, como resultado del marco institucional administrativo que da autonoma a la capital federal del resto de la aglomeracin. Esta
particularidad recorta a una poblacin de tres millones de habitantes, con un ingreso per cpita comparable con los pases ms ricos del mundo, donde la pobreza alcanza slo al 10% de la poblacin. En segundo lugar, porque el plan estratgico fue

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delegado a las reparticiones correspondientes a un sector de la administracin, que

no demostr la conviccin necesaria para incorporar el plan como una prioridad de
la agenda de gobierno, actitud inversa a la de las reas de planeamiento urbano que
entendiendo al plan como un mandato constitucional, se abocaron a la realizacin
del captulo correspondiente al modelo territorial de un plan estratgico que se desarrollar posiblemente en otros tiempos.
El diagnstico por lo tanto se sesga sobre los aspectos urbano ambientales sealando como cuestiones centrales la articulacin metropolitana, la descentralizacin,
la calidad del espacio pblico, el transporte, la recuperacin de reas vacantes, la
integracin del tejido, la necesidad de recuperar la relacin con el ro, de contribuir
a un mayor equilibrio entre reas urbanas promoviendo el desarrollo del sur de la
ciudad, proponiendo finalmente una ciudad abierta como requisito moral para eliminar las barreras que discriminan a una parte importante de la poblacin.
La lectura de los textos deja traslucir que su elaboracin reproduce la antigua
metodologa de construccin de diagnsticos, como sumatoria no articulada de estudios sectoriales, que conforman una suerte de enciclopedia sobre la ciudad, pero
que al carecer de un enfoque integral resulta poco til como base para la discusin
de un diagnstico.
Se nota asimismo que el diagnstico no ha atravesado por procesos participativos
que tensen su desarrollo conceptual llevndolo a definir prioridades y a identificar
cuadros crticos, como en el caso de la inequidad o la pobreza, que si bien afecta a
un sector minoritario de la poblacin, no deja de constituir una de sus problemticas destacables. Es de sealar que las instancias de participacin previstas fueron
tan pocas como formales, enmarcadas por reglamentos de participacin que exigan
que uno pida la palabra inscribindose casi un mes antes de la realizacin de la
asamblea y presentara por escrito los argumentos que luego expondra de viva voz.

CONTENIDOS TCNICOS DE UN PLAN

A esta altura del anlisis resulta oportuno desarrollar una discusin respecto del rol
de los equipos tcnicos y su contribucin al desarrollo de un plan.
Tradicionalmente, los equipos tcnicos (interdisciplinarios, transdisciplinarios)
tenan la responsabilidad de elaborar un documento. En l se pona a prueba su capacidad para leer la realidad, proponer un diagnstico, identificar las variables,
comprender su funcionamiento y proyectarlas hacia el futuro como desarrollo de
tendencias. Sin embargo, al observar la calidad de los planes, se presentan serias
dudas sobre la calidad de estos documentos, que en algunos casos como resultado
del trabajo de la asamblea desaparecen de los documentos finales, y en otros no han
sido ni siquiera elaborados, en seal de respeto por el conocimiento emprico de las
bases.

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Es frecuente encontrar a los responsables tcnicos de los planes, resignando su

compromiso de interpretar la realidad desde una disciplina, para concentrarse en
los procesos de dinmica grupal que permiten una mejor expresin de las representaciones sociales.
Partiendo de la crtica de los antiguos mtodos de planeamiento, y de los diagnsticos construidos desde una torre de marfil, y sealando la necesidad de construir y discutir un diagnstico en las reuniones del plan, parecera indispensable
reivindicar el aporte de la disciplina, que tiene seguramente otras cosas para decir
que las que surgen de la experiencia cotidiana de los diferentes actores. Reivindicar
incluso una cierta tensin entre las visiones, que permita en su oportunidad
explicitar determinados marcos tericos, convirtiendo al plan en un mbito de socializacin de conocimientos y por lo tanto de mutuo aprendizaje entre quienes contribuyen con un abordaje terico y quienes lo hacen desde su propia experiencia
cotidiana.
La lectura de algunos de los planes elaborados en estos aos nos hace sospechar
sobre la calidad de los documentos de base, y sobre las restricciones del rbol de
ideas para promover este tipo de intercambios.
En trminos personales, creo indispensable que un plan cuente con un documento de base consistente, slidamente elaborado, con informacin suficiente y anlisis, expuesto con la claridad necesaria para que pueda ser debatido (corregido,
reformado) por la sociedad local. Creo conveniente que los documentos tcnicos
realicen el esfuerzo de mantener cierta distancia respecto de las prcticas de los actores sociales concretos, buscando mrgenes razonables de objetividad, aun sabiendo que su propia prctica siempre guarda niveles de subjetividad y compromiso que
impiden que su opiniones sean aspticas.
Por ltimo, creo indispensable apelar a la honestidad intelectual de estos tcnicos, que en caso de desacuerdo, luego de realizar un gran esfuerzo por comprender
el punto de vista de los otros, sean capaces de sostener la discusin, sealando los
errores y alertando sobre las consecuencias, aunque resulte polticamente inconveniente.
En este sentido, ha sido un aporte de las prcticas participativas la incorporacin
de cuadros o equipos tcnicos vinculados a los intereses de los diferentes sectores,
permitiendo que el conjunto de la discusin incorpore un nivel mayor de conocimientos, volviendo ms racional, pero a la vez ms explcito, el juego de poder que
se esconde detrs de las diferentes argumentaciones.
La lectura de diagnsticos sorprendentemente parecidos, nos alerta del peligro
del deslizamiento del discurso en bsqueda del consenso, o de la adhesin acrtica
a teoras de moda, que tienden a construir un diagnstico en el que se constata la
existencia de las problemticas que se estaban buscando, mientras encubren la existencia de otras cuestiones que para esa realidad concreta pueden revestir mayor importancia.

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Esta tendencia se exacerba en el momento de la construccin de escenarios.

La secuencia lgica propuesta por los manuales clsicos de planeamiento (y reafirmada por los autores contemporneos serios) propone que la identificacin de
variables permita comprender su comportamiento, articulacin con otras variables
conformando sistemas, cuadros crticos o problemas estructurados, intentando comprender cul ha de ser el desarrollo previsible de ese conjunto de comportamientos.
Como en general el comportamiento de las variables no es coherente, se abre un
numero ms o menos amplio de combinaciones posibles. Estos escenarios son, sin
lugar a dudas, expresin de los mayores niveles de complejidad a que puede llegar
nuestra disciplina, y tiene por lo tanto un razonable margen de error. Tienen sin embargo la virtud de proyectar hacia el futuro los posibles resultados del juego de condiciones y oportunidades que define la condicin actual. La proyeccin de las
posibilidades de nuestra realidad.
La utilizacin de un cuadro FODA para desarrollar estos escenarios no parece
suficiente, convirtindose en general en una enorme simplificacin que ni siquiera
construye escenarios proyectando el probable desarrollo de las oportunidades o
amenazas.
Paradjicamente, en la mayor parte de los PE que he tenido oportunidad de analizar, se diluye la importancia de esta elaboracin para reemplazarla por la discusin de la ciudad que queremos. La elaboracin en asamblea de la ciudad que
queremos tiende a poner a la gente a trabajar sobre el deseo, y la aleja del conocimiento de las condiciones que acotan sus posibilidades desde la realidad. Para varias disciplinas esta prctica creativa es asumida como un valor; sin embargo,
vuelve tremendamente difcil establecer los vnculos entre ese proyecto y la realidad presente. Si bien como actitud ha sido tericamente discutida a mediados del
siglo XIX, con el desarrollo de los planteos utpicos,17 creo que vale la pena volver
a poner en duda la utilidad de esta operacin proyectual, que no contribuye al desarrollo de una conciencia crtica y se presta a la manipulacin demaggica de
quienes ejercen el poder trabajando sobre el deseo.
La idea de una visin, a la que los documentos del plan sealan como un aporte
sustancial para la elaboracin de un proyecto, merece tambin analizarse.
Como ya se mencion, este aporte tiene como origen el tipo de planeamiento a
que apela el sector privado, en general como sntesis conceptual del negocio o del
proyecto que propone su propietario. Se trata en general de la visualizacin de un
producto, de una manera de producirlo, o del modo de montar el proceso o la organizacin que ha de colocarlo en el mercado. Una imagen sinttica, el concepto central de un invento, un eslogan. Henry Ford proponiendo la lnea de montaje, Mac
Donals desarrollando una ventana para atender a los automovilistas.

17

Como en las propuestas de Fournier, Saint Simon, Owen, etctera.

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La pregunta es si esta operacin puede trasladarse a una ciudad, y si la visin

puede ser resultado de un trabajo en asambleas. Sobre todo si se tiene en cuenta que
esa intuicin de quien est dispuesto a cargarse sobre los hombros una estructura
empresaria tiene implcita una actitud de liderazgo, muy diferente del tipo de construccin colectiva que dicen proponerse los planes.
Lo cierto es que la visin se desliza fcilmente hacia el eslogan. Un eslogan
construido sobre el deseo y que apunta a unificar el cuerpo social. Mtodo que a lo
mejor sera vlido para la elaboracin de la propuesta comunicacional de una fuerza poltica o de un candidato a alcalde, pero que dista mucho de ser eficaz para
desarrollar un diagnstico o proyectar un escenario.
Para la mayor parte de los PE la discusin de la comunidad no gira entonces
entre la conveniencia o posibilidad de apuntar hacia alguno de los escenarios construidos a partir de las condiciones que presenta la realidad,18 sino a la adhesin a
una visin, que tiende a consolidarse como escenario nico.
Esta simplificacin no deja de ser eficaz en trminos de la accin, en tanto logra
movilizar al conjunto entorno a un consenso. Los problemas, sin duda, se presentan
en el momento de intervenir sobre la realidad, que reacciona de una manera que no
ha sido prevista, o lo que es ms grave, cuando factores de contexto, que no se inscriben dentro de su mbito de competencia y por lo tanto no son sensibles a la capacidad accin de un gobierno local, alteran sustancialmente su comportamiento, y
las nuevas condiciones (no previstas en un escenario dos) vuelven absolutamente
inviable el proyecto, en muchos casos tan laboriosamente conmensurado.
Ha sido asimismo el caso del PE de la ciudad de Buenos Aires, en cuya documentacin no se encuentra ninguna referencia a la posibilidad de una crisis, y que
frente a los acontecimientos que se despliegan entre diciembre y marzo del 2001,
dejan perplejo al Gobierno de la Ciudad, sin capacidad para responder ante la
emergencia con la premura que era necesaria.

EFECTOS
Si analizamos los efectos de estos planes, encontramos situaciones variadas. En trminos fsicos, tanto la ciudad de Rosario como la de Crdoba dan cuenta de una
serie de obras pblicas que cualifican el espacio urbano, como la ampliacin de
reas verdes pblicas, obras viales y sanitarias, equipamientos educativos y de salud, siendo tema recurrente los proyectos de diseo urbano, ensanche de veredas,
peatonalizacin o bicisendas. Aparecen temas como el de la terminal de autobuses

18
O al menos la comprensin de la realidad que surge del aporte de los equipos tcnicos y su
discusin con diferentes sectores de la sociedad local.

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(Rafaela), nudos viales y proyectos ferroviarios como el del soterramiento del FC

Sarmiento en Buenos Aires. En el caso de Crdoba destaca la construccin de un
conjunto de oficinas municipales descentralizadas, cuya fisonoma pone de manifiesto el papel que se atribuye en estos planes a la calidad del diseo.
Es posible asimismo reconocer acciones, como en el caso de Baha Blanca, entorno del centro histrico y en general en la recuperacin del patrimonio construido. Son menos frecuentes las intervenciones de vivienda social, regularizacin
dominial, consolidacin de las reas suburbanas o referidas a la problemtica especfica de los trabajadores municipales.
En algunos casos la implementacin del plan ha puesto especial atencin a la
problemtica laboral y a la posibilidad de promover el desarrollo de nuevos
emprendimientos productivos. En el caso de Rafaela y Crdoba esta tarea ha sido
particularmente intensa, llegndose a habilitar lneas de crdito para pequeos empresarios a partir de un fondo consensuado con la banca privada. Otra experiencia
destacable es la de Baha Blanca, que logra financiar algunas de sus intervenciones
desarrollando instrumentos novedosos como la emisin de ttulos de obra pblica
que logran colocar en el mercado de capitales.
Surgen sin embargo algunas dudas respecto de la capacidad de los PE para penetrar la vida econmica de la ciudad. Si bien en la mayora de los casos que analizamos se advierte que en la conformacin de los cuerpos de representacin de la
sociedad local existe una nutrida concurrencia de representantes de organismos de
empresarios, comerciantes, agentes inmobiliarios, representantes de las empresas
de transportes y otras prestadoras de servicios, as como otras instituciones
representativas de la economa de la localidad (como sindicatos y asociaciones de
consumidores), cuesta reconocer la contribucin de estos sectores a la hora de la
implementacin del plan.
La multiplicacin de las reuniones de las comisiones, as como el dilatar los
tiempos de elaboracin del plan, tienden a teir esta prctica de cierta improductividad, que desalienta a los actores econmicos ms habituados a la respuesta tctica frente a las premuras de las coyunturas. La habilitacin de nuevos instrumentos
de gestin se presenta, por lo tanto, como una dimensin indispensable para poner
rpidamente en marcha las lneas de trabajo que se acuerdan, sobre todo considerando que la duracin de los gobiernos municipales es sumamente breve en relacin con los tiempos necesarios para implementar acciones, debiendo al poco
tiempo enfrentar la presencia de un nuevo ciclo electoral en el que las autoridades
municipales deben necesariamente presentar resultados.
Esta tensin suele asimismo generar contradicciones en las relaciones internas
del gabinete municipal, confrontando la prctica de las reas de planeamiento, dominadas por una dinmica de grupos que produce la desconfianza de los referentes
polticos territoriales, y las necesidades de decisin y recursos de los secretarios que
tiene a su cargo reas operativas con requerimientos graves que exigen su tratamien-

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to inmediato. Por qu el secretario de planeamiento me va a decir a m lo que

tengo que hacer? Afirmaba un secretario de obras pblicas, sealando que l manejaba el 30% del presupuesto comunal en relacin con el pobre 1% que manejaba el
rea de planeamiento.
Los cambios de gobierno se presentan, por lo tanto, como un punto crtico de la
continuidad del plan. La experiencia europea tiende a naturalizar la necesidad de
contar con varios periodos de gobierno, confiando en el crdito que la sociedad est
dispuesta a dar a un gobernante en la perspectiva de la implementacin de un plan.
La experiencia argentina, en cambio, seala la necesidad de obtener resultados en
el corto plazo, consolidando las expectativas en el plan como resultado de una demostracin palpable de su eficacia para mejorar la accin de gobierno.
Suele asimismo confiarse en la consistencia del tejido social que se logra aglutinar entorno de esta mecnica. La experiencia, sin embargo, no llega a ser del
todo. En el caso de Baha Blanca (que por condiciones macroeconmicas es la
ciudad que ha experimentado el mayor crecimiento econmico en la ltima dcada) los gobernantes han sido reiteradamente elegidos, pudiendo desplegar con
tiempo sus principales lneas de trabajo. En el caso de Rafaela el intendente que
impuls la realizacin del plan logr proyectarse a las instancias provinciales y
nacionales, dando continuidad a esta poltica dejando en el municipio a gente de
su equipo.
En Rosario los intendentes que se fueron sucediendo uno tras otro, disputaron la
representacin del proceso de elaboracin del plan, reconociendo en su continuidad
un hilo conductor que consolidaba su representatividad. En Crdoba, en cambio, el
proceso electoral llev al desplazamiento de las autoridades municipales, que por
diferentes razones personales quedaron posteriormente impedidas de volver a disputar la conduccin del municipio.
En un taller del programa de desarrollo local que impartimos en la Universidad
Nacional de General Sarmiento, se tuvo como tema de trabajo el caso del PE de
Crdoba. A la luz de la informacin disponible los estudiantes se preguntaban si el
plan haba sido abortado como una decisin unilateral o, por el contrario, se haba
ido extinguiendo poco a poco (apagando) como si se tratara de una muerte natural.
Desde una perspectiva ideolgica todos tendamos a entender que haba sido el fruto de una arbitrariedad. Sin embargo, al analizar el desarrollo de la crisis en la ciudad, observamos tres momentos en que efectivamente la ciudad protagoniz
conflictos destacables que implicaron por ejemplo el uso de la represin. Uno fue
entorno de la privatizacin de las lneas de transporte, otro vinculado a la toma de
supermercados y el tercero a la ocupacin de la intendencia de la ciudad por los
trabajadores municipales. Luego descubrimos que ninguno de estos temas constitua alguno de los ejes centrales de preocupacin del plan.

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CONCLUSIONES
Mi experiencia al recorrer regularmente estos municipios, por diferentes circunstancias de trabajo, me seala que existe en estas ciudades un cambio con respecto a
la manera de hacer poltica. Constato, as mismo, que existe una mayor complejidad de las formas de representacin de la sociedad civil y aunque tienden a predominar en estas manifestaciones el tipo de reivindicacin caracterstica de los sectores medios, hay una menor dependencia de las construcciones polticas de sujecin
clientelar.
Creo que la participacin en las etapas de discusin del diagnstico permite una
significativa capacitacin de los diferentes actores sociales que participan en estos
mbitos, tanto en trminos del conocimiento de la problemtica de la localidad,
como respecto del punto de vista de los otros actores, de las posibilidades de
interaccin, como en el aprendizaje de prcticas de negociacin o confrontacin eficaces para procesar sus contradicciones. Creo asimismo que mejora la calidad de
las relaciones entre la sociedad poltica y la sociedades civil, lo que a corto plazo
habilita procesos de renovacin de la dirigencia abriendo el paso a conducciones
ms lcidas, honestas y representativas.
Por ltimo, considero importante destacar que la difusin de lo que podramos
denominar la cultura del plan contribuye significativamente a clarificar las reivindicaciones sectoriales o barriales, mejorando notablemente la calidad de los proyectos, que en el nuevo contexto se presentan correctamente formulados, sustentados
en argumentos consistentes y apoyados en una base consensual que sus promotores
han sabido construir como resultado de una poltica de alianzas. En estas condiciones el gobierno de una ciudad puede mejorar notablemente sus performances, tanto
en trminos de eficacia como de equidad.
Por lo tanto, puede concluirse que las principales dudas respecto del planeamiento estratgico se refieren al mtodo, al ncleo bsico de definiciones respecto
de la manera de llevarlo adelante, y al peligro del deslizamiento del trabajo de anlisis a la exacerbacin del deseo. En la coyuntura actual es indispensable volcar la
mirada sobre estas cuestiones, desarmando el recetario de los manuales del plan estratgico identificando aquellas cuestiones en las que se instala como dispositivo de
control social. Pero a la vez, es oportuno seguir avanzando en el camino de la democratizacin de las decisiones, de la construccin de escenarios participativos,
donde los sectores subordinados tengan la ocasin de desmontar los mecanismos
que sustentan su condicin.
Salvo en el caso de la experiencia de Buenos Aires, que puede leerse como un
retroceso en la formulacin de planes participativos, puede afirmarse que vale la
pena seguir avanzando en el desarrollo de mtodos que favorezcan la participacin
popular, probando la eficacia de nuevos desarrollos institucionales, de procedimientos que amplen la participacin y eficienticen la accin de gobierno, quedando asi-

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mismo como tema para trabajar el desarrollo de nuevos instrumentos que incrementen la eficacia de nuestra disciplina para incidir sobre la realidad.
En este punto, se hace necesario un debate tcnico, tico y poltico respecto de la
contribucin de equipos profesionales, polticos y funcionarios gubernamentales y
de otro tipo de intelectuales en relacin con el desarrollo de esta prctica.

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