O conceito de oramento pblico

Fernando Lima Gama Junior*

No linguajar popular, oramento uma relao ou um rol de despesas e
receitas que determinada pessoa tem para pagar ou para receber durante
um determinado perodo, que pode ser de um ms ou um ano, por exemplo.
No por outro motivo que nos primrdios do oramento na Administrao
Pblica, a pea era vista como um documento meramente contbil, sem nenhuma ou com pouca vinculao aos instrumentos de planejamento (oramento tradicional).
O oramento, portanto, pode ter um vis mais contbil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma pea meramente
contbil), mas tambm pode ser um instrumento de planejamento da aquisio de algum bem, como um imvel ou um veculo, quando as pessoas resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um determinado perodo
com vistas a uma aquisio futura.
Essa integrao entre o planejamento e o oramento se deu com fora no
meio empresarial na dcada de 1960, quando passou a ser visto como um
instrumento poderoso de planejamento e no s como um documento contbil. Essa discusso tambm teve lugar no setor pblico que evoluiu de um
oramento que se caracterizava por ser uma mera pea contbil (oramento
tradicional) para ser um importante instrumento de planejamento dos governos (oramento-programa).
Nos dias de hoje, o oramento no apenas uma pea contbil, mas um
instrumento de planejamento da Administrao, ao passo que a contabilidade pblica, outra disciplina interligada ao estudo do oramento pblico,
registra as variaes do patrimnio pblico e da execuo do oramento
subsidiando a tomada de deciso dos administradores pblicos, alm de
contriburem para a transparncia da administrao.
Bancas de concurso costumam exigir o conceito literal de oramento pblico. O conceito mais antigo, mais conhecido e difundido o do professor
Aliomar Baleeiro (1994), que diz que:

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Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal

de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concursos nas disciplinas de Controle Externo, Oramento
Pblico,
Contabilidade
Pblica e Legislao Tributria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).

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[...] o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um
certo perodo e em pormenor, a realizao das despesas destinadas ao funcionamento
dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica e geral do pas, assim
como a arrecadao das receitas criadas em lei.

J nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota (2006), o oramento pblico um documento que d autorizao para se receber e gastar
recursos financeiros. J para o mestre Joo Fortes (2006), o oramento
uma prvia autorizao do Legislativo para que se realizem receitas e despesas de um ente pblico, obedecendo a um determinado perodo de tempo.
Da leitura da definio do professor Aliomar Baleeiro (1994), pode-se
iniciar o estudo pormenorizado do oramento pblico, j que o texto traz
muitos conceitos importantes.

Iniciativa
O texto do eminente professor comea afirmando que o oramento
um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, o que significa que o oramento pblico ato de iniciativa exclusiva do chefe do Poder
Executivo.
O processo oramentrio brasileiro comea com cada um dos poderes
elaborando sua proposta oramentria. O Poder Executivo, o Legislativo, o
Judicirio, o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas e a Defensoria Pblica
elaboram suas prprias propostas oramentrias e encaminham ao Poder
Executivo para consolidao.
Uma vez feita a consolidao, enviada uma proposta de oramento da
unidade da federao envolvida (Unio, estado ou municpio) ao respectivo
Poder Legislativo. Assim, por exemplo, no caso da Unio, os Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas da Unio e
Defensoria Pblica da Unio elaboram suas prprias propostas oramentrias e encaminham ao Poder Executivo, para a consolidao. Uma vez consolidada, a proposta de oramento da Unio segue para o Congresso Nacional,
o Poder Legislativo federal.
So comuns questes de concurso que abordam a questo da iniciativa da lei oramentria. Muitas alegam, por exemplo, que seria possvel um
poder qualquer enviar sua prpria proposta oramentria diretamente ao
Poder Legislativo. Nesse caso, deve-se marcar falso. A iniciativa exclusiva
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do chefe do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito), no podendo nem mesmo eventual vcio de iniciativa ser convalidado (corrigido pela
pessoa que tem a iniciativa).
importante notar, tambm, que no possvel o prprio Poder Legislativo aprovar o seu oramento, j que esse o poder que aprova as leis.
Esse outro tipo de questo comum que deve ser considerada falsa. O Poder
Legislativo, assim como todos os demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo Poder Executivo, para posterior envio ao
Congresso (no caso da Unio).
Portanto, a iniciativa da lei oramentria de competncia privativa do
Poder Executivo, no podendo ser suprida por outro rgo, ainda que do
Poder Legislativo.

Oramento autorizativo
Continuando na leitura da definio do professor Aliomar Baleeiro, vimos
que o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder
Executivo. Portanto, no Brasil, o oramento pblico de natureza autorizativa. O que significa isso, exatamente?
Nos oramentos autorizativos no existe a obrigatoriedade de executar
todas as despesas consignadas na lei oramentria. Esta vista apenas como
pea necessria, uma condio para a execuo das despesas, mas no , por
si s, suficiente para a execuo oramentria, tarefa essa do administrador
pblico que, em razo da sua discricionariedade, pode escolher o melhor
momento para executar determinadas despesas.
Como nessa viso a lei oramentria uma condio para a execuo da
despesa, convencionou-se chamar os oramentos autorizativos de ato-condio, para diferenci-lo das outras leis, que em geral criam obrigaes, que
so chamadas de atos-regra. O Cdigo Penal, por exemplo, um ato-regra,
j que no existe discricionariedade das pessoas no cumprimento de suas
determinaes. Todo mundo, por exemplo, proibido de matar ou roubar.
Embora, no Brasil, o oramento pblico tenha carter autorizativo (ato-condio), a doutrina oramentria reconhece a existncia de outro tipo
de oramento pblico, o oramento impositivo. Nele, o administrador p-

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blico perde a discricionariedade para decidir sobre o que deve ser executado, j que como lei, nessa viso, o oramento deve ser integralmente executado como aprovado. o oramento pblico em sua verso ato-regra,
obrigatrio.
O STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no
Brasil, o oramento no impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer
que no existe obrigatoriedade de execuo das despesas consignadas no
oramento pblico, j que a avaliao do que deve ou no ser executado
est a cargo da discricionariedade do gestor.
notvel perceber que o oramento pblico do tipo autorizativo concede maior poder ao chefe do Executivo (presidente, governador e prefeito),
a quem cabe decidir o que executar. J os oramentos do tipo impositivo
transferem esse poder ao Legislativo, j que ao chefe do Executivo caber
meramente a tarefa de execuo (e no a de deciso) do oramento aprovado por deputados e senadores.
A questo das emendas parlamentares um caso emblemtico dessa discusso. Como se sabe, emendas parlamentares so destaques que deputados e senadores (no caso da Unio) podem fazer no oramento (da Unio, de
estados e municpios). A ideia inicial era a de que o parlamentar, eleito pelo
povo, pudesse tomar parte nas decises oramentrias para beneficiar a sua
regio ou algum projeto prioritrio de seu interesse.
No entanto, o instrumento foi desvirtuado e as emendas parlamentares passaram a ser usadas como forma de corrupo, apadrinhamento e
compra de votos, entre outras irregularidades. Atualmente, embora os parlamentares ainda possam fazer as emendas parlamentares, fica a cargo do
Poder Executivo decidir se elas recebero ou no recursos oramentrios.
Se o Poder Executivo decidir no mandar verbas financeiras para a emenda,
embora aprovada, ela no executada.
Muitos parlamentares, insatisfeitos com a no execuo das despesas
oramentrias consignadas por meio de emendas, tentaram encampar a
tese de que o oramento pblico, por ser lei, deveria ter execuo obrigatria, ou seja, queriam que no Brasil fosse adotado o modelo oramentrio
impositivo.
Assim, o Supremo Tribunal Federal foi acionado e decidiu que o oramento ato-condio (condio necessria para execuo da despesa),
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mas no ato-regra (obrigao no sentido restrito). Desde ento, ficou claro

que o oramento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja, no existe
obrigatoriedade da execuo das despesas l consignadas.

Natureza jurdica do oramento pblico

A natureza jurdica do oramento pblico tambm gera debates e est
intimamente ligada questo tratada no tpico anterior, sobre a obrigatoriedade ou a discricionariedade na execuo das despesas do oramento.
O oramento pblico , em ltima anlise, uma lei formalmente aprovada
pelo Poder Legislativo. Tem formato de lei e aprovada como tal. Mas sendo
o oramento no Brasil um ato-condio e no ato-regra (ou seja, no obrigatrio, mas autorizativo) qual seria a natureza jurdica do oramento?
Em consonncia com a deciso anterior, de que o oramento apenas
uma pea autorizativa, o STF, instado a se manifestar sobre o assunto, decidiu que o oramento pblico lei apenas no sentido formal.
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei
formal aquela que tem cara de lei, ou seja, formalmente aprovada pelo
Poder Legislativo. Todas as leis que so aprovadas pelo Poder Legislativo so
leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo Poder Legislativo so
leis materiais. Lei material aquela norma que tem abstrao e genrica,
no tendo destinatrio certo. um conjunto de hipteses normativas abstratas. Assim, quando o Cdigo Penal diz que matar algum crime e comina
as penalidades para quem mata, a norma no est dizendo quem vai ser penalizado. Todo aquele que matar algum (exceto nas hipteses de excluso
de crime) est cometendo crime, no tendo a lei destinatrio certo, sendo
genrica. Assim, o Cdigo Penal uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalcia a
um cidado em razo de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como heri
da ptria. Nesse caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo Poder Legislativo. Entretanto, ela no genrica e tem destinatrio certo: a sua natureza
jurdica de ato administrativo e no de lei. Atos administrativos, em regra,
tm efeitos concretos, assim como as leis meramente formais (chamadas leis
de efeitos concretos).
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Nesse sentido, o oramento pblico considerado um ato administrativo revestido de formato de lei formal, no sendo, portanto, lei material, mas
sim, lei de efeitos concretos.

Mandado de segurana e oramento pblico

Quem j estudou Direito sabe que o mandado de segurana um remdio constitucional que visa repelir ameaa a direito causado por agente
pblico ou quem tenha poder de ordem pblica (uma concessionria, por
exemplo). Mandado de segurana uma ao subsidiria, ou seja, ela s
cabvel quando no possvel a impetrao do habeas corpus ou habeas
data, outros remdios constitucionais para finalidades diferentes.
Assim, quem tiver um direito ameaado que no esteja amparado por
habeas corpus ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente pblico (ou
que tenha poder de ordem pblica) pode impetrar na via judicial uma ao
constitucional chamada mandado de segurana, desde que o direito seja
lquido e certo (o que quer dizer, em termos bem resumidos, que no seja
necessria dilao probatria, ou seja, a questo no deve ser de fatos, mas
de direitos).
comum, por exemplo, a impetrao de mandado de segurana contra
desapropriao de uma rea privada por um rgo pblico ou contra um ato
administrativo que negue a iseno de imposto para um deficiente fsico. As
aplicaes do mandado de segurana so vrias e ultrapassam os objetivos
deste texto sobre oramento pblico. Mas o que importante saber, a essa
altura, que a doutrina entende que o mandado de segurana s pode ser
aplicado contra ato concretamente constitudo, ou seja, contra aqueles atos
que j saram do plano abstrato para a realidade ftica.
Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela no possvel a
impetrao de mandado de segurana, j que, enquanto genrica, ela no
produz efeito concreto nenhum. Nesse caso, seria possvel contestar a lei
pelo controle direto (ao direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns
casos, pelo controle difuso (qualquer ao), mas, em regra, no seria possvel
discutir normas abstratas no mbito do mandado de segurana em razo da
necessidade de se provar a certeza e liquidez do direito j na inicial.

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Portanto, o mandado de segurana s pode ser aplicado contra atos

administrativos, que a consumao ftica de um desejo da Administrao
e que, de fato, pode gerar prejuzos concretos a algum. E , portanto, contra
os atos administrativos que o mandado de segurana possvel.
Situao curiosa ocorre em leis tributrias ilegais. Uma vez aprovada a lei
ilegal, os contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei
genrica e abstrata e nada aconteceu ainda no plano ftico apenas com a sua
aprovao. Apenas quando o fiscal ou o auditor tributrio fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento do imposto que a lei ilegal sai do plano
abstrato e se torna real, momento a partir do qual possvel a impetrao de
mandado de segurana.
O que essa discusso traz de prtico para o estudo do oramento pblico?
que quando trouxemos baila a discusso a respeito da natureza jurdica
do oramento pblico e das suas relaes com a obrigatoriedade da sua execuo (oramento impositivo versus autorizativo), vimos que o oramento
autorizativo visto como um ato administrativo travestido de lei formal.
Se o oramento autorizativo ato administrativo (disfarado de lei), ento,
na prtica, os doutrinadores entendem que possvel impetrar mandado de
segurana contra ele, embora no seja possvel a mesma ao contra a lei em
tese (abstratas).
possvel, como j aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o
mandado de segurana instrumento cabvel contra leis oramentrias. Do
ponto de vista meramente terico, a resposta verdadeira, por ser o oramento lei de efeitos concretos.
Agora bom ressaltar que no so todas as partes das leis oramentrias
que tm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) se prestam a orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) e,
no raro, criam critrios a serem seguidos nos mais diversos casos. Nesses
dispositivos, h abstrao e a lei genrica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI.
[...] O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que
se esgotam com a propositura e a votao do oramento fiscal (v.g., ADI 2.100, Jobim, DJ
1./06/2001). A segunda norma questionada que condiciona a incluso no oramento fiscal

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da verba correspondente a precatrios pendentes manuteno da meta de resultado

primrio, fixada segundo a LDO, constitui exemplo tpico de norma individual ou de
efeitos concretos, cujo objeto a regulao de conduta nica, posto que subjetivamente
complexa: a elaborao do oramento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto
a ao direta. Diferentemente, configura norma geral, suscetvel de controle abstrato de
constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado, que
institui comisso de representantes dos trs Poderes e do Ministrio Pblico, qual confere
a atribuio de proceder ao criterioso levantamento dos precatrios a parcelar conforme
a EC 30/2000, com vistas a apurar o seu valor real: o procedimento de levantamento e
apurao do valor real, que nela se ordena, no substantiva conduta nica, mas sim conduta
a ser desenvolvida em relao a cada um dos precatrios a que alude; por outro lado, a
determinabilidade, em tese, desses precatrios, a partir dos limites temporais fixados, no
subtrai da norma que a todos submete comisso instituda e ao procedimento de reviso
nele previsto a nota de generalidade. No obstante, de conhecer-se integralmente da
ao direta se a norma de carter geral subordinante da norma individual, que, sem a
primeira, ficaria sem objeto. [...] (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em
19/12/2001, DJ de 21/11/2003).

Portanto, regra geral, as leis oramentrias (a parte que faz a previso

da receita e fixa a despesa) no esto suscetveis ao controle jurisdicional
em abstrato, como em uma ao direta de inconstitucionalidade. A exceo
ocorre na parte em que possuem abstrao e generalidade, ou seja, na parte
normativa das leis oramentrias.

Outros aspectos do oramento pblico

Periodicidade
As autorizaes legislativas devem ser feitas por perodos definidos de
tempo, o que chamamos de princpio da anualidade. Se a autorizao do
Poder Legislativo fosse muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a autorizao tivesse um prazo muito curto,
o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje, a periodicidade definida em lei e
corresponde ao prazo de um ano, que atualmente coincidente com o ano
civil (1/1 a 31/12). Mas essa coincidncia no obrigatria. Alguns pases
tm o ano fiscal iniciando em abril (Estados Unidos), assim como possvel,
na prtica, a adoo de qualquer data como termo de incio.

Detalhamento
A autorizao concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo no um
cheque em branco: o Poder Legislativo deve ter conhecimento pormenori-

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zado do que est autorizando, de modo a evitar a autorizao de gastos globais. Se a autorizao fosse global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto),
o Poder Executivo teria muita liberdade para gastar onde bem entendesse os
recursos oramentrios. No entanto, se o oramento for muito detalhado, ele
ficar muito engessado e difcil de se adaptar a eventuais mudanas.

Oramento pblico e economia

O Poder Legislativo deve autorizar a realizao das despesas, de modo
que elas no podem ser superiores s receitas previstas, em funo do princpio do equilbrio. Entretanto, bom ressaltar que a despesa pblica tem
grande influncia na economia. Segundo a viso keynesiana da economia, o
aumento dos gastos pblicos tem influncia positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famlias.
Os investimentos do governo tambm podem contribuir para o aumento
da renda: a participao do setor pblico, em todos os seus nveis e esferas
na economia, decisiva na determinao do nvel de renda da sociedade e
da alocao dos recursos pelos entes privados.
A Portaria 163/2001 STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos
os membros da federao utilizarem a classificao da despesa l descrita,
com a finalidade de estimar a participao do setor pblico na economia.
que se cada ente tivesse sua prpria classificao da despesa seria difcil,
ou quase impossvel, levantar os agregados macroeconmicos de despesa
corrente e de capital para fins de consolidao das contas nacionais.

Atividades
1. (Cespe) Em relao gesto financeira, julgue o item utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
((

A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente

obteno de meios que assegurem a cobertura das despesas
decorrentes da atuao das diversas instituies governamentais. No primeiro ano do mandato presidencial, no h condies objetivas de compatibilizar a LDO com o PPA.

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2. (Cespe) O oramento pblico tem como uma de suas principais funes o controle da atividade financeira do Estado. Para efetivao
desse controle, no processo de elaborao da proposta oramentria,
devem ser respeitados alguns princpios oramentrios, os quais no
incluem o princpio da:
a) universalidade.
b) exclusividade.
c) anualidade.
d) tolerncia.
3. (Cespe) Com relao poltica fiscal e monetria, assinale a opo correta.
a) Uma forma de financiamento de dficit pblico ocorre por meio
de poltica monetria expansionista, segundo a qual, por exemplo,
o Banco Central poderia aumentar a taxa cobrada sobre emprstimos compulsrios aos bancos comerciais.
b) Aumentar a emisso de ttulos do Governo poltica fiscal que depende somente do oferecimento de taxas de juros atrativas.
c) Postergao de ajustes das contas pblicas tende a realimentar,
por meio da conta de juros, os dficits em perodos subsequentes,
o que torna o ajustamento requerido progressivamente menor.
d) O importante quanto dvida pblica no o seu tamanho, mas a
sua composio, e esta diferena na composio da dvida que
distingue os pases desenvolvidos dos pases em menor estgio de
desenvolvimento.
4. (Cespe) O papel desempenhado pelo Governo fundamental para o
funcionamento adequado das modernas economias de mercado. Em
conformidade ao arcabouo terico e aplicado, desenvolvido no mbito da economia do setor pblico, julgue o item seguinte utilizando
verdadeiro (V) ou falso (F).
((

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Investimentos pblicos na rea de infraestrutura e em setores

econmicos estratgicos constituem exemplos tpicos da funo
alocativa do Governo.

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5. (Esaf ) Com base nas funes clssicas do Estado, assinale a nica opo falsa.
a) As necessidades meritrias so aquelas que tambm so atendidas pelo setor privado e, portanto, no esto sujeitas ao princpio
da excluso.
b) A funo estabilizadora do Governo concentra seus esforos na
manuteno de um alto nvel de utilizao de recursos e de um
valor estvel da moeda.
c) As necessidades meritrias e as necessidades sociais so atendidas, no Brasil, pelas trs esferas de Governo.
d) Na atual conjuntura brasileira, verifica-se atividade governamental
no que se refere distribuio de renda, via aes compensatrias,
tais como as transferncias de renda por meio da distribuio de
cestas bsicas.
e) A funo alocativa do Governo est associada ao fornecimento de
bens e servios no oferecidos adequadamente pelo sistema de
mercado.

Dicas de estudo
A autorizao legislativa oramentria, muito discutida nessa aula, no
diz respeito to somente realizao das despesas, mas ela necessria,
tambm, para a arrecadao das receitas. Entretanto, esse chamado princpio da anterioridade oramentria vem sendo bem relativizado no mbito
da receita, de forma a permitir a arrecadao de valores e tributos, ainda que
no estejam integralmente previstos em lei.
O aluno deve estar bem atento, tambm, aos tipos de classificao do
oramento e discusso sobre o oramento impositivo e autorizativo. Uma
boa discusso pode ser encontrada no seguinte link:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/10022/a-necessidade-de-mudancasna-lei-orcamentaria-e-o-orcamento-impositivo>.
Leitura obrigatria sobre o tema, no entanto, pode ser encontrada no site
da Cmara. Trata-se de um texto do professor Roberto Piscitelli sobre a discusso entre oramento impositivo e autorizativo:
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O conceito de oramento pblico

<http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1636>.

Referncias
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994.
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006.
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Bsico de Contabilidade Pblica. 2. ed.
Braslia: [s. n.], 2006.

Gabarito
1. F
2. D
3. D
4. V
5. A

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