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Justicia Constitucional Local y Omisiones Legislativas en Mxico

Alumno: Lic. Josu Israel Jimnez Jaimes


Profesor: Dr. Vctor Alejandro Wong Meraz
I. Planteamiento. II. La justicia constitucional en el Estado federal. III. La
justicia constitucional local. IV. El control sobre la omisin legislativa
inconstitucional. V. Justicia constitucional local frente a las omisiones
legislativas en Mxico. VI. Conclusin. VII. Bibliografa.
I.

Planteamiento

El Estado constitucional democrtico no es ajeno a la idea de la limitacin y


control del ejercicio del poder poltico. Por ello se han instrumentado distintos
sistemas e instrumentos que permiten mantener a los rganos del Estado dentro
de los lmites trazados por la Constitucin; o bien, constreirlos al cumplimiento de
sus obligaciones constitucionalmente impuestas. Ya sea que se siga un modelo de
control concentrado o difuso, una de las preocupaciones del constitucionalismo
actual es sobre las vas adecuadas para materializar tales postulados. El problema
se complica cuanto se trata de Estados federales, donde coexisten distintos
rdenes jurdicos, porque la jurisdiccin constitucional, segn sea la experiencia
histrica puede ser monopolizada o, en su caso, compartida entre los mbitos
federal y local. Justamente el punto a tratar en el presente trabajo es el control de
las omisiones legislativas desde la perspectiva de una justicia constitucional local.
II.

La justicia constitucional en el Estado federal1

El federalismo como principio bsico de organizacin poltica y social2,


funciona a partir del reconocimiento de entidades autnomas al interior de una

Denominacin que proviene de tiempos de la Confederacin Renana y su precisin se encuentra


en la literatura alemana. Vase Lucero Antuna, Hctor, Evolucin poltico-constitucional de Baja
California Sur, Mxico, UNAM, 1979, p. 50.
2
Tal es la concepcin de K.C. Wheare, para quien una Federacin significa aludir a un tipo de
organizacin poltica en el cual dos niveles de gobierno, el federal y el regional, son independientes
uno del otro pero operan de manera coordinada. Vase K. C. Wheare, Federal Government, 4a
ed., Londrs, Oxford University Press, 1964, p. 10.
1

estructura poltica ms amplia. En el Estado federal existe un orden jurdico


primario, que precisa las bases orgnicas poltico-administrativas, bajo las cuales
se encuentran autorizados a actuar los poderes constituidos3; asimismo, se
establecen los lineamientos bsicos que deben seguir las entidades autnomas en
la construccin de sus respectivos rdenes jurdicos. Desde luego, dicho orden
jurdico primario no es otro que el orden constitucional del Estado federal.
La coexistencia de distintos rdenes jurdicos al interior de la federacin,
sugiere la idea de que los constituyentes de los estados miembros puedan
implementar

instrumentos y mecanismos para controlar el ejercicio del poder

poltico; partiendo del diseo establecido por la Constitucin general, es posible


que las entidades federativas dispongan de un sistema de justicia constitucional
adecuado a su propia realidad; es decir, la justicia constitucional debe ser
diseada con lineamientos especficos para cada Estado.4 Este aserto implica
tomar en cuenta las particularidades de cada pas a efecto de determinar cules
son los mecanismos e instrumentos idneos para el control del poder que pueden
llevarse a la realidad constitucional, no slo de la federacin, sino tambin de los
estados miembros. Para el caso de Mxico, debe partirse del modelo federal a fin
de determinar qu elementos deben converger en el intento por delinear un
sistema de justicia constitucional adecuado, viable y eficaz.5
Al respecto, es importante la interaccin entre los distintos rdenes jurdicos
en las tareas del control de la constitucionalidad. Ya sea que la actividad de la
justicia constitucional quede reservada a las instancias federales con la
participacin de las entidades federativas, mediantes mecanismos incidentales 6, o

La distincin entre poder constituyente y poder constituido aparece en un documento presentado


por Emmanuel Siys ante la Asamblea Nacional francesa, en la sesin de fecha 21 de julio de
1789. El documento a detalle puede encontrarse en: Snchez Viamonte, Carlos, Los derechos del
hombre en la revolucin francesa, Mxico, UNAM, 1976, pp. 112-126.
4
Uribe Arzate, Enrique, La justicia constitucional en la reforma del Estado federal, en Astudillo,
Csar y Casarn Len, Manlio Fabio (coords.), Derecho constitucional estatal, Memoria del VIII
Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Estados, Mxico, UNAM, 2010, p. 643.
5
dem.
6
Una forma de participacin en este sentido es va la cuestin de inconstitucionalidad, figura
procesal mediante la cual, el juez natural que conoce del caso, ante la incertidumbre respecto de la
constitucionalidad de una norma que ha de aplicar, suspende el proceso para elevar el asunto al
juez constitucional, a efecto de que se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de la norma. Una introduccin a la cuestin de inconstitucionalidad en los ordenamientos espaol,
2

que se comparta la competencia del control constitucional entre todos los rganos
jurisdiccionales del Estado, bajo un esquema de control difuso, lo que debe quedar
indemne es el hecho de que el Estado constitucional democrtico aparece,
actualmente, como la opcin ms segura para la proteccin de los derechos
fundamentales, que es finalmente la labor ms trascendental de la estructura
estatal.7
En todo caso, no debe perderse de vista que una de las misiones de la
justicia constitucional es la de asegurar el equilibrio entre el Estado y las
colectividades o entidades que comprende, lo cual hace referencia necesaria a la
interaccin entre la instancia federal y las entidades federativas. 8 Desde esta
perspectiva, en los Estados federales la justicia constitucional debe realizarse
mediante mecanismos de jurisdiccin dual que permitan la participacin de las
entidades

federativas

instrumentos

jurdicos

que

permitan

el

control

constitucional legislativo y el control constitucional orgnico.9 Sin embargo, lo que


aqu interesa dejar claro es que la justicia constitucional es una realidad en los
Estados constitucionales, y en aquellos que son de composicin federal, las
entidades autnomas, tambin denominadas como entidades federativas o,
simplemente, estados, pueden participar en las tareas de la justicia constitucional,
no solamente respecto del orden constitucional general, sino de los respectivos
rdenes constitucionales locales.
Para el caso de Mxico, es importante lo sealado por Csar Astudillo, en el
sentido de que a partir del ao 2000, comienza a permear la idea de que en
materia de derechos fundamentales la Constitucin se configura como la fuente
italiano y alemn puede verse en Lojendio e Irure, Ignacio Mara, Antecedentes y normativa de la
cuestin de inconstitucionalidad en el ordenamiento espaol, Revista Vasca de Administracin
Pblica, Espaa, nm. 18, 1997, pp. 89-122.
7
Esta afirmacin de que el Estado constitucional democrtico es la nica estructura poltica
defendible no ha de considerarse como un dogmatismo. Como indica Enrique Uribe, el Estado
constitucional es el paradigma donde los derechos y las libertades son garantizados por la
estructura estatal, que tiene en la Constitucin su competencia y lmites. Uribe Artzate, Enrique, op.
cit., p. 644. Para Peter Hberle, en el Estado constitucional democrtico, los ciudadanos y las
personas, su dignidad humana, son la premisa antropolgica y cultural. Hberle, Peter, El
Estado constitucional europeo, Cuestiones Constitucionales, Mxico, nm. 2, enero-junio de 2000,
p. 88.
8
Cfr. Favoreu, Luis, et. al., Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 23.
9
Uribe Arzate, Enrique, op. cit., p. 662.
3

de las fuentes de los derechos; a partir de ello, se han ido incorporando


mecanismos locales para la defensa de derechos fundamentales de fuente estatal,
conduciendo a que comiencen a replantearse las implicaciones de un nuevo
federalismo judicial en un entorno de consolidacin democrtica en que los
tribunales federales y locales tengan mbitos de actuacin reservados y
complementarios en la proteccin de los derechos.10
La ordenacin de este constitucionalismo dual corresponde a la
Constitucin general. En ella podemos encontrar las bases que estructuran la
organizacin de ambos rdenes, as como la competencia bsica de los rganos
estatales, tanto del orden federal, como del local. Si bien es cierto, las entidades
autnomas no cuentan con soberana, la concrecin y, en consecuencia, la
extensin del nivel de autonoma de los entes federados es una competencia
estatal, en el entendido que los contenidos mnimos de las constituciones
estatales se encuentran expresamente establecidos en la Constitucin nacional.11
Segn lo expresa el artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, la repblica mexicana se articula como un Estado federal. En
el mismo precepto se encuentra la idea de la autonoma local o de los estados,
cuando seala que la repblica est compuesta de Estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su rgimen interior. Por su parte, el artculo 41 indica que
la soberana se ejerce a travs de los poderes de la Unin y por los de los
Estados, segn sus respectivas competencias, en los trminos establecidos por la
Constitucin federal y las particulares de los Estados, sin que puedan contravenir
las estipulaciones del pacto federal. Justamente, a partir de estos dos preceptos
pueden crearse los mecanismos e instrumentos de la justicia constitucional local.

10

Astudillo, Csar, La justicia constitucional en las entidades federativas. Apuntes para valorar su
desempeo, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Molina Surez, Csar de Jess (coords.), El juez
constitucional en el siglo XXI, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, UNAM-Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2009, t. II, pp. 26-37.
11
Astudillo, Csar, La justicia constitucional local en Mxico. Presupuestos, sistemas y
problemas, en Corzo Sosa, Edgar (coord.), I Congreso Internacional sobre Justicia Constitucional,
UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2009, pp. 13 y ss.
4

III.

La justicia constitucional local

La reforma constitucional del ao 2000 en Veracruz signific el momento de


apertura de los estados de la Repblica a la justicia constitucional. Este nuevo
sistema de justicia constitucional tiene por objeto garantizar la supremaca
constitucional en su respectivo mbito de validez; es decir, el de la Constitucin
estatal, con fundamento en el principio de autonoma. Es as que la jurisdiccin
constitucional en Mxico presenta dos niveles: el primero, relativo a la justicia
constitucional central y, el segundo, el de la justicia constitucional perifrica.
La influencia de la reforma constitucional en Veracruz se ha ido extendiendo
paulatinamente a otras entidades federativas. Tal es el caso de Coahuila,
Guanajuato, Tlaxcala, Chiapas, Quintana Roo, Nuevo Len, Estado de Mxico,
etc. Sin embargo, Csar Astudillo indica que el desempeo de la justicia
constitucional estatal ha sido pobre y su marcha se ha encontrado obstaculizada
por mltiples factores.12 Desde una perspectiva subjetiva, no se acude a la justicia
constitucional local sencillamente porque no se han generado los incentivos para
preferirla, el juez estatal tiene que generar las condiciones para proteger los
derechos fundamentales de una forma ms amplia a la proteccin que se
encuentra en el mbito federal, aunque claro es una labor que debe realizarse con
responsabilidad.13
El xito de la justicia constitucional local tambin depende de la atencin
que se ponga a la coordinacin que debe existir entre las dos jurisdicciones
constitucionales, puntualizando que as como los tribunales federales interpretan y
protegen los derechos reconocidos por la Constitucin mexicana y tratados
internacionales, los derechos de fuente local cuentan con algn mtodo de
proteccin y con garantas en beneficio de los habitantes de la entidad y no hay
impedimento

para

que

los

jueces

constitucionales

proteccin.14

12

Astudillo, Csar, La justicia constitucional en op. cit., p. 6.


Ibdem, pp. 40-41.
14
Ibdem, p. 10.
13

locales

brinden

esa

Incluso, existen mecanismos procesales en algunas entidades federativas


que no se encuentran en la Constitucin general; por ejemplo: la accin de
inconstitucionalidad por omisin legislativa, que figura en los estados de Veracruz,
Tlaxcala, Coahuila, Chiapas, Quintana Roo, Quertaro, Yucatn y Guerrero15. En
opinin de David Cienfuegos, es plausible la existencia de mecanismos de tutela
en los estados, sin que obste el hecho de que no se encuentren en la Constitucin
general, tales como

la accin por omisin legislativa, la cuestin de

inconstitucionalidad, el habeas data, la cuestin previa de inconstitucionalidad.16


En el mismo sentido, Edgar Corzo considera que el problema sobre la
constitucionalidad de las leyes estatales frente a la Constitucin local es una
materia de la competencia de los tribunales locales y son ellos los que deben
resolverla.17
Finalmente, es cierto que la experiencia constitucional de los estados no ha
logrado consolidarse. No obstante, los esfuerzos que se han realizado en materias
como la de justicia constitucional no deben simplemente desdearse, con mayor
razn ante la apertura que est teniendo la Corte a partir de las reformas
constitucionales de junio de dos mil once, que se han visto reflejadas en nuevas
tesis jurisprudenciales18, donde se reconoce que en las tareas de control
constitucional y de convencionalidad, las autoridades locales se encuentran
facultadas

para

llevarlas

cabo,

incluso

se

trata

de

obligaciones

constitucionalmente impuestas.

15

Por razones de espacio solamente, en el ltimo apartado, solamente se har referencia a la


accin por omisin legislativa de los estados de Veracruz, Tlaxcala, Coahuila, Chiapas y Quintana
Roo.
16
Cienfuegos Salgado, David, Nuevos medios de control constitucional en los estados. Una
propuesta, en Gonzlez Oropeza, Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (cords.), La justicia
constitucional en las entidades federativas, Mxico, Porra, 2006, p. 825.
17
Corzo Sosa, Edgar, La justicia constitucional mexicana a fin de siglo. La ciencia del derecho
durante el siglo XX, Mxico, UNAM, 1998, p. 225.
18
A mayor abundamiento puede acudirse a las resoluciones dictadas por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin en el expediente Varios 912/2010, as como en la Contradiccin de
Tesis 293/2011; en las que se establecen las nuevas bases para el sistema de justicia
constitucional en Mxico.
6

IV.

El control sobre la omisin legislativa inconstitucional

El estudio de las omisiones legislativas inconstitucionales es relativamente


reciente en la doctrina constitucionalista. Es a partir de la segunda mitad del siglo
XX, que el establecimiento de controles constitucionales que fiscalizan la
inactividad del legislador ha ido ganando terreno en el orden constitucional de
diversos Estados, a tal grado que ya no se debate sobre su existencia y
oportunidad, sino acerca de los mecanismos que resultan idneos para hacer
frente al silencio del rgano legislativo.
Es preciso mencionar que el control sobre las situaciones contrarias a la
constitucin provocadas por la ausencia de legislacin, se fundamenta en la
naturaleza de poder constituido que posee el rgano encargado de la produccin
normativa, en tanto que su actividad se encuentra regida siempre por
determinados principios y bajo el esquema de distribucin de competencias que la
propia Carta magna establece; lo anterior, demanda que dichas situaciones sean
reparadas mediante la intervencin de mecanismos creados con ese objetivo.
La justiciabilidad de los derechos fundamentales implica que sean
accionables en juicio frente a los sujetos responsables de su violacin, sea por
comisin o por omisin.19 A decir de Ferrajoli, la interseccin de estos dos
principios, aunado al establecimiento del contenido y presupuesto de cada
derecho, y la identificacin de los sujetos del derecho pblico que tienen a su
cargo las obligaciones funcionales, permitira que toda omisin o violacin de
tales obligaciones, al comportar la lesin no ya de meros deberes, o a lo sumo de
intereses legtimos sino directamente de derechos subjetivos pblicos, diera lugar
a una accin judicial de posible ejercicio por el ciudadano perjudicado. De esta
manera podra lograrse la generalizada participacin judicial de los ciudadanos en
la tutela y la satisfaccin de sus derechos como instrumento tanto de autodefensa
como de control en relacin con los poderes pblicos.20
El constitucionalismo contemporneo ha llegado a la conviccin de que no
solamente el producto del acto legislativo puede lesionar a la Constitucin y a los
19
20

Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn; teora del garantismo penal, Madrid, Trotta, 1995, p. 917.
Ibdem, p. 918.
7

derechos fundamentales, sino tambin ciertas omisiones21, aunque no toda


omisin es lesiva de la lex fundamentalis, sino que para ser constitucionalmente
relevante, debe existir un precepto constitucional, cuyo contenido es un
mandamiento de actuar, y el poder legislativo simplemente no realiza la actividad,
o lo hace deficientemente.22 Entonces, la omisin legislativa se presenta como una
vulneracin del ordenamiento jurdico a causa de un dejar hacer por parte de
quien est obligado a actuar, obligacin que tiene su origen en una norma vigente
en el momento de acontecer la infraccin.23
Los preceptos constitucionales que establecen una obligacin a cargo del
legislador ordinario, se presentan como normas constitucionales de eficacia
limitada que, dada la previsin explcita o implcita en ella contenida, resulta de
obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena.24 Puede decirse
que toda norma constitucional es susceptible de ser desarrollada, empero, los
verdaderos mandatos constitucionales son aqullos que demandan el desarrollo
ulterior de su contenido por medio de la expedicin de una ley, lo cual se traduce
en una obligacin a cargo del rgano legislativo.
Por ello, la produccin normativa respecto de los mandatos constitucionales
se impone como una facultad de ejercicio obligatorio, y no discrecional o
potestativo; por lo que el legislador no goza de libertad respecto si ha de emitir o
no las normas tendientes a desarrollar los preceptos constitucionales, pues su
inactividad conducira a lo inconstitucional. El problema radica en que, la
21

Nos atrevemos a afirmar que se encuentra totalmente superada la idea de Kelsen, en el sentido
de que si el rgano legislativo deja simplemente de expedir la ley prescrita por la Constitucin,
resulta prcticamente imposible enlazar a esa omisin consecuencias jurdicas. Kelsen, Hans,
Teora general del derecho y del Estado, 2 ed., Mxico, UNAM, 1995, p. 310.
22
Incluso, las consecuencias de la omisin legislativa pueden ligarse a las nociones de soberana y
poder constituyente. En este sentido, Ignacio Villaverde comenta que el silencio del legislador slo
se transforma en una omisin contraria a la Constitucin [...] si el legislador con su silencio
desplaza al pueblo soberano y se transforma en Poder Constituyente, es decir, si con su silencio
altera el contenido normativo de la Constitucin. Y esa transformacin slo tiene lugar cuando la
norma constitucional, es decir, la voluntad normativa del pueblo soberano, ha decidido que
determinada realidad se configure jurdicamente de cierta forma y el legislador con su silencio crea
situaciones contrarias a lo querido por el soberano. Villaverde Menndez, Ignacio, La
inconstitucionalidad por omisin, Madrid, McGraw-Hill, 1997, pp. 3-4.
23
Fernndez Rodrguez, Jos Julio, Aproximacin al concepto de inconstitucionalidad por
omisin, en Carbonell, Miguel (coord.), En busca de las normas ausentes; ensayos sobre la
inconstitucionalidad por omisin, 2 ed., Mxico, UNAM, 2007, p. 6.
24
Ibdem, p. 18.
8

inactividad del Poder Legislativo, ante las normas constitucionales que revisten el
carcter de mandatos, trae como resultado la ineficacia de dichas normas o, en su
caso, una eficacia muy por debajo de la que tendran en caso de estar
completamente desarrolladas.
Bajo este orden de ideas, es posible reconocer la necesidad de habilitar las
vas procesales adecuadas a efecto de controlar las omisiones legislativas
inconstitucionales25, con el propsito de recomponer el imperio de la ley
fundamental, cuya supremaca habra quedado momentneamente bloqueada por
la agresin negativa del rgano omitente.26 Desde luego, el control sobre la
situacin de inconstitucionalidad que conlleva la inactividad del rgano legislativo,
debe ser realizado por un rgano con facultades para ello, sin que la atribucin
fiscalizadora implique una invasin es la esfera de libertad de que goza el
legislador en el desarrollo de su tarea, o una transgresin al principio de divisin
de funciones.
Si bien es cierto que no es conveniente que el juez se filtre invasivamente
en rbitas regidas por el margen de discrecionalidad poltica del legislador 27, no
por ello debe suponerse que esa libertad de que goza el rgano legislativo se
configure como arbitrariedad, de manera tal que no le resulta lcito omitir el
cumplimiento de los mandatos constitucionales, o hacerlo de manera incompleta.
Bajo este esquema, la discrecionalidad del legislador cede ante las prescripciones
constitucionales, sobre todo si ests van dirigidas a dotar de plena eficacia y
exigibilidad los derechos de los individuos. Y ante tal orden de ideas, la
intervencin del rgano jurisdiccional, a efecto de declarar la inconstitucionalidad
que crea con su inactividad el Poder Legislativo, se convierte en una actividad
legtima.

25

En relacin a la justificacin del control jurisdiccional sobre la omisin del legislador puede
acudirse a Bazn, Vctor, Respuestas normativas y jurisdiccionales frente a las omisiones
inconstitucionales, una visin de derecho comparado, en Carbonell, Miguel, op. cit., p. 83.
26
Ibdem, p. 84.
27
Ibdem, p. 85.
9

V.

Justicia constitucional local frente a las omisiones legislativas


en Mxico

No es exagerada la afirmacin, de que en el orden constitucional mexicano,


no existe un mecanismo especfico, abstracto y autnomo para combatir la
inactividad del legislador, sin que ello implique aseverar que actualmente las
omisiones legislativas no se puedan combatir, bajo ciertos supuestos, a travs de
las garantas constitucionales que ya se encuentran establecidas en la
Constitucin general; por lo que su control en el orden federal se ha ido
construyendo a partir de su tratamiento jurisprudencial.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha estimado que es
improcedente el juicio de amparo cuando el acto reclamado consiste en la omisin
del legislador28, por no ser un mecanismo ideado para reclamar de manera directa
la posible omisin o inactividad legislativa en el desarrollo de preceptos
constitucionales o de tratados internacionales.29 Ms flexible ha sido el escenario
para la accin abstracta de inconstitucionalidad, puesto que la Corte ha admitido
su procedencia en contra de omisiones legislativas, al menos las de carcter
relativo30,

No

obstante,

Carlos

Bez

considera

que

la

accin

de

inconstitucionalidad no es un medio idneo para fiscalizar la inactividad del


legislador, porque la finalidad de dicho instrumento es analizar la posible
contradiccin entre una norma y la Constitucin, mientras que una omisin
legislativa indica justamente la ausencia de uno de los elementos de la accin
procesal.31 Ha sido mediante el conocimiento de la controversia constitucional que
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha llegado a la conviccin de que
mediante dicho instrumento es posible impugnar omisiones legislativas de

28

Tesis P. CLXVIII/97, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. VI,


diciembre de 1997, p. 180.
29
Tesis II.2o.P.74 P, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XVIII,
julio de 2003, p. 1024.
30
La clasificacin bsica que distingue entre omisiones absolutas y relativas fue elaborada
originalmente en 1952, por el entonces magistrado W. Weissel, perteneciente al Tribunal
Constitucional alemn.
31
Bez Silva, Carlos, La omisin legislativa y su inconstitucionalidad en Mxico, en Miguel
Carbonell, op. cit., p. 433.
10

cualquier tipo, llegando incluso a construir una teora jurisprudencial sobre esta
materia.32
Ahora bien, en algunos estados de la Repblica se han instrumentado
acciones autnomas para controlar omisiones legislativas de los congresos
locales, aunque existen entidades federativas donde el constituyente local ha
optado

por

ampliar

el

objeto

de

control

de

la

accin

abstracta

de

inconstitucionalidad, con el propsito de que mediante esta va se fiscalice la


quiescencia del legislador. Antes de referirnos a los estados que cuentan con
instrumentos constitucionales de este tipo, es menester precisar que, si bien la
introduccin de la accin de inconstitucionalidad por omisin legislativa representa
un avance en el acceso a una integral justicia constitucional, en Mxico se
presenta el problema de la ausencia de un referente terico y doctrinal a nivel
nacional sobre dicho instituto procesal, lo cual ha repercutido a que exista una
gran disparidad en el tratamiento que de las omisiones legislativas han realizado
los estados que han integrado la figura a su sistema de justicia constitucional local.
a)

Veracruz

En este estado, la accin por omisin legislativa, se encuentra prevista en la


fraccin III, del artculo 65. El conocimiento de las acciones por omisin es
competencia del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, sin embargo, de
conformidad con la fraccin III, del artculo 64 de la misma Constitucin,
corresponde a la Sala Constitucional la sustanciacin del procedimiento y la
formulacin del respectivo proyecto de resolucin. El objeto de control recae sobre
32

En la controversia constitucional 14/2005, nuestro mximo rgano jurisdiccional estableci cuatro


tesis jurisprudenciales en las que se hace referencia a cuatro tpicos elementales para el
tratamiento de las omisiones legislativas: 1) el principio de divisin de poderes; 2) la vinculacin
positiva y negativa de los poderes pblicos al sistema competencial de la Constitucin; 3) de los
tipos de facultades de los rganos legislativos; y, 4) de los tipos de omisiones a que da lugar el no
ejercicio de competencias. Al respecto puede acudirse al estudio que se realiza en Astudillo,
Csar, La inconstitucionalidad por omisin legislativa en Mxico, en Carbonell, Miguel, op. cit., p.
325. Asimismo, en cuanto a la consideracin de que la controversia es actualmente el proceso
constitucional ms viable para el control de las omisiones legislativas vase Rangel Hernndez,
Laura, La controversia constitucional como medio de control de las omisiones legislativas
inconstitucionales. En busca de una teora jurisprudencial de la materia, en Ferrer Mac-Gregor,
Eduardo y Dans Rojas, Edgar, La proteccin orgnica de la Constitucin, Memorias del III
Congreso Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, Mxico, UNAM, 2011, pp. 123-148.
11

la no aprobacin de alguna ley o decreto, cuando ello afecte el debido


cumplimiento de la Constitucin veracruzana.
Un importante punto a destacar es que no se cuenta con una ley
reglamentaria sobre dicha accin; por lo que ante la ausencia de una ley que
reglamente la substanciacin de la accin de referencia, es que, de manera
contradictoria, nos encontramos ante una omisin legislativa, que hasta el
momento no ha sido subsanada. Dicha omisin no puede ser reparada mediante
la interpretacin e integracin de la norma que realice el Poder Judicial local,
debido a que nos encontramos ante una reserva de ley. Por esta razn, la eficacia
del artculo 65 de la Constitucin veracruzana se hace depender de la actividad
del legislador, que hasta en tanto no expida la normatividad que desarrolle todo su
contenido normativo no puede aplicarse.
b)

Tlaxcala

El control sobre omisiones legislativas fue acogido por la Constitucin


tlaxcalteca en el ao 2001. El conocimiento de la accin de inconstitucionalidad
por omisin, segn lo establece la fraccin VI, del artculo 81, de la Carta magna
de la entidad federativa, corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del
Estado, actuando como Tribunal de Control Constitucional. El objeto de control lo
constituye la falta de expedicin de normas jurdicas de carcter general; sin
embargo, los sujetos que pueden incurrir en omisin son el Congreso y el
Gobernador del Estado, as como los ayuntamientos y concejos municipales,
segn estn obligados a producir normas en trminos de la Constitucin federal,
local y, en general, de las leyes.
En esta entidad, de verificarse la omisin legislativa se concede a la
responsable un trmino no mayor a tres meses a efecto de que expida la norma
jurdica solicitada. El incumplimiento de la sentencia conlleva algn tipo de
responsabilidad, la cual puede llegar a consistir en la destitucin de la autoridad
omisa y el ejercicio de la accin penal en su contra.

12

c)

Chiapas

El sistema de justicia constitucional en el Estado de Chiapas, producto de


una reforma constitucional en el ao de 2002, tiene como finalidad mantener la
eficacia y actualizacin democrtica de la Constitucin chiapaneca bajo el principio
de supremaca constitucional. El control de la constitucionalidad se realiza a travs
de diversos mecanismos, los cuales son: la controversia constitucional, la accin
de inconstitucionalidad, la accin por omisin legislativa y las cuestiones de
inconstitucionalidad.
La accin por omisin legislativa se encuentra prevista en la fraccin III, del
artculo 56 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Chiapas.
Corresponde conocer de la accin a la Sala Superior del Tribunal Superior de
Justicia del Estado, que funcionando en Pleno se erige como Tribunal de Control
Constitucional. La accin por omisin procede cuando se considere que el
Congreso no ha resuelto alguna ley o decreto y que dicha omisin afecte el debido
cumplimiento de la Constitucin local. Realmente en Chiapas lo que se regula es
el retardo del legislador para resolver sobre alguna iniciativa de ley, con el
inconveniente de que en caso de no ejercitar la accin en los tiempos
establecidos, ya no habra posibilidad de impugnar esa omisin posteriormente,
haciendo permanente la omisin inconstitucional.33
d)

Quintana Roo

La accin por omisin legislativa fue adoptada por el estado de Quintana


Roo a travs de una reforma producida en el ao 2003, quedando prevista en la
fraccin III, del artculo 105 de su constitucin poltica. Aqu, la Sala Constitucional
y Administrativa, perteneciente al Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Quintana Roo, tiene competencia para substanciar y formular los proyectos de

33

Samaniego Santamara, Luis Gerardo, Anlisis de la regulacin de la accin de


inconstitucionalidad por omisin legislativa en Mxico, en Ferrer Mc-Gregor, Eduardo y Zaldvar
Lelo de Larrea, Arturo, (coords), La ciencia del Derecho Procesal Constitucional; Estudios en
homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuenta aos como investigador del derecho, t. VIII,
Mxico, UNAM, 2008, p. 686.
13

resolucin relativos a las acciones por omisin legislativa, sin embargo, es el


Pleno quien se encarga de resolver en definitiva.
La accin por omisin es procedente cuando se considere que la
Legislatura del Estado no ha resuelto sobre la expedicin de una ley o decreto, y
que dicha omisin afecte el debido cumplimiento de la Constitucin local. Se
entiende que una omisin legislativa afecta el debido cumplimiento de la Carta
magna, segn se deriva de lo establecido por el artculo 96 de la Ley que
reglamenta el ejercicio de la accin por omisin34, cuando por el propio mandato
constitucional el Congreso del Estado est obligado a expedir una ley o decreto y
ste no lo haga; o que expidiendo la ley o decreto lo haga de manera deficiente.
e)

Coahuila

El establecimiento de un control sobre las omisiones legislativas en el


Estado de Coahuila de Zaragoza se dio hasta el ao 2005, como es natural
mediante una reforma constitucional. La accin por omisin normativa, como es
denominada en la Constitucin coahuilense, es procedente en contra de la falta de
regulacin legislativa o reglamentaria, cuyo conocimiento es competencia del
Pleno del Tribunal Superior de Justicia de la entidad, en funciones de Tribunal
Constitucional Local. El artculo 6 de la Ley de Justicia Constitucional del Estado,
dispone que las acciones de inconstitucionalidad local tienen por objeto plantear la
posible contradiccin entre una norma o la falta de la misma y la Constitucin del
Estado y, en su caso, declarar la validez o invalidez de la norma impugnada, o
bien, declarar la inconstitucionalidad por omisin.
En esta entidad federativa, la inconstitucionalidad por omisin se presenta
cuando la Constitucin del Estado resulta incumplida por la falta de las
disposiciones de carcter general necesarias para hacer aplicables sus preceptos.
Los sujetos que pueden incurrir en omisin normativa o reglamentaria son: el
Congreso del Estado o la Diputacin Permanente, los poderes Ejecutivo y Judicial
(en la expedicin de reglamentos, acuerdos, decretos y dems normas
34

Ley Reglamentaria de los Artculos 104 y 105 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y
Soberano de Quintana Roo.
14

administrativas de carcter general), organismos pblicos autnomos y dems


entidades con facultades reglamentarias, as como los ayuntamientos y concejos
municipales.
Es importante destacar que en la Constitucin de Coahuila se prev de
manera expresa el control difuso de la constitucionalidad. Se establece en el
artculo 64 de la Ley fundamental de la entidad, que todos los jueces, cualquiera
que sea su denominacin, se encuentran obligados a cumplir y hacer cumplir la
Constitucin local frente a cualquier acto o norma que la contravenga. Se autoriza
al juez local para dejar de aplicar al caso concreto el acto o la norma que estimen
contrarios a la supremaca de la Constitucin local. En todo caso, debern
interpretar la ley o acto de que se trate a la luz de los preceptos constitucionales. Y
respecto de las omisiones legislativas, el artculo 65, in fine, de la Carta magna de
Coahuila, dispone que en el ejercicio del control difuso, los jueces podrn analizar
la inconstitucionalidad por omisin cuando la falta de norma requiera ser colmada
o resuelta para garantizar la tutela judicial efectiva.
VI.

Conclusin

Al no existir un referente terico y prctico a nivel de la Constitucin federal,


en

cuanto

al

tratamiento

que

deben

recibir

las

omisiones

legislativas

inconstitucionales, impera una disparidad impresionante en la regulacin de la


accin por omisin legislativa en las entidades federativas que contemplan dicho
instituto procesal. Esta afirmacin no debe leerse en el sentido de que se
desaprueba su inclusin en los textos constitucionales locales; por el contrario, lo
que defendemos es que se habiliten las vas procesales adecuadas para hacer
frente a las omisiones legislativas constitucionalmente relevantes. En realidad, el
poco xito de este medio de control en el contexto de los estados de la Repblica,
no es sino el reflejo de la falta de eficacia real de los sistemas de justicia
constitucional en las entidades federativas.

15

VII.

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