Planejamento Urbano nos Anos 90:

Novas Perspectivas para Velhos Temas1

Raquel Rolnik

ROLNIK, R. . Planejamento Urbano nos Anos 90: novas perspectivas para velhos temas. In: Lus Ribeiro; Orlando Jnior. (Org.).
Globalizao, Fragmentao e Reforma Urbana - O futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994,
v. , p. -. Referncias adicionais: Brasil/Portugus; Meio de divulgao: Impresso

 consensual a necessidade de interveno no processo de crescimento e

desenvolvimento das cidades brasileiras na direo de um espao mais equilibrado do
ponto de vista scio-ambiental. No entanto, o consenso termina a as estratgias a serem
adotadas para lograr as transformaes necessrias e urgentes no parecem sequer
constituir um campo de debate prioritrio na agenda poltica e econmica nacional. Isto
implica na manuteno de um estilo de poltica urbana baseado em respostas
governamentais a grupos de presso absolutamente separados e paralelos, numa espcie de
varejo de demandas empresariais a cidads, que se reproduz tanto no nvel local com em
escala nacional.
Por outro lado, consolidou-se no pas uma viso de que o locus de formulao de uma
poltica urbana, especialmente em sua dimenso territorial, a esfera tcnica do
planejamento urbano, implantada enquanto setor da administrao pblica sobretudo a
partir do final dos anos 60, incio dos 70. Esta crena nos milagres do planejamento
apesar de 20 anos de frustraes ainda forte o suficiente nos meios polticos e
tcnicos, para ter reaparecido no processo constituinte de 1988, como veremos adiante. Por
estas razes fundamental entendermos que viso de cidade e poltica urbana tem
dominado nossa experincia de planejamento, tanto para compreender seu fracasso
enquanto projeto de controle do processo de desenvolvimento urbano quanto seu sucesso
na cultura urbanstica de domina o pas.
A histria do planejamento urbano entre ns tem sido dominada por uma certa
concepo de cidade e de estratgia de interveno na poltica urbana. A base desta
concepo uma viso que alia a tradio do urbanismo higienista, em sua verso
funcionalista ps-Carta de Atenas, a uma Economia Poltica Desenvolvimentista com forte
protagonismo do Estado.
Poderamos sintetizar os pressupostos urbansticos desta viso nas seguintes
caractersticas:

uma estratgia clara de desadensamento, concebida a partir da casa unifamiliar isolada

no lote;

uma concepo de isonomia baseada na existncia de um nico modelo de apropriao

do solo considerado "saudvel" e portanto legtimo;

a montagem de um sistema legal, que corresponde simultaneamente ao modelo

exposto acima, ao regime jurdico da propriedade privada do solo urbano e a instrumentos
que garantam a estabilidade e a hierarquizao dos valores do solo, definindo territrios
exclusivos, como o caso do zoneamento;

a progressiva morte dos espaos coletivos no-programados, como ruas, caladas e

praas e sua captura pelos sistemas de circulao; processo correlato a uma superprogramao dos espaos privados e semipblicos.

Do ponto de vista da Economia Poltica, os pressupostos do paradigma que tem

presidido as intervenes via planejamento urbano e seus instrumentos, sobretudo
considerando o momento de sua disseminao no Brasil, so:

gesto urbana fundamentada por um processo estatal de tomada racional de decises,

orientado para lograr implantar uma cidade de acordo com um modelo de ordem urbana
ideal, no-contraditria, oposta tecnocraticamente a uma realidade vista como anrquica;

modelo ideal de cidade como parte de um projeto "modernizados" e "integrador", que

tinha por objetivo eliminar as contradies geradas por um processo de urbanizao rpido
que implicava em desterritorializao de parte considervel da populao;

garantia de fluxos contnuos de investimentos, principal-mente federais, em infraestrutura bsica, garantido as condies gerais de reproduo do capital.
evidente que estes pressupostos encontravam absoluta ressonncia no contexto
poltico e econmico internacional, onde, tanto no modelo do socialismo real sovitico
quanto no capitalismo ps-New Deal, o Estado planificador e interventor tinha plena
vigncia. No Brasil, este projeto se implementou sob a perversidade da ditadura militar.
Hoje, os limites desta concepo esto claramente colocados e se expressam tanto na
falncia deste projeto em produzir cidades equilibradas e de acordo com suas normas
mais da metade de nossas cidades irregular ou clandestina quanto na impossibilidade
de sua sustentao frente s transformaes econmicas e polticas no cenrio mundial, que
se aceleraram sobretudo a partir da ltima dcada.
Embora no cabia aqui uma explanao das caractersticas deste novo Capitalismo
Mundial Integrado, importante assina-lar aqui apenas alguns indicadores, que implicam
mudanas territoriais ou acentuao de algumas tendncias erroneamente identificadas
como reflexos ou produto da crise por que atravessa o pas por mais de uma dcada.
Em primeiro lugar, a instaurao de um Capitalismo Mundial Integrado, com o
desmonte progressivo das barreiras nacionais de todos os tipos atravs tanto do poderoso
mecanismo integra-dor da mdia como da transnacionalizao dos capitais e da
mundializao dos mercados, tem levado a um enfraquecimento progressivo dos Estados
nacionais e derrocada das polticas desenvolvimentistas fortemente protecionistas. Isto
significa que o desenho dos mercados e especialmente dos mercados urbanos no
pode ser mais circunscrito a uma escala nacional e muito menos preso a uma hierarquia
territorial do tipo Estado Nacional/Estado/Cidade. Por outro lado, essa mundializao tem
se dado a partir de um processo de reconverso industrial (denominada por alguns como
ps-fordista) que tem como caractersticas a automao, a flexibilidade e a terceirizao
dos processos de trabalho, que tem, do ponto de vista espacial, uma implicao na
eliminao progressiva das grandes plantas industriais e na disseminao de uma enorme
cadeia de "subempreiteiros" e prestadores de servios. Do ponto de vista social, esses
processos tm significado, no mundo desenvolvido, tanto o aparecimento de outras formas
de organizao da produo quanto das prprias relaes de trabalho com parcelas cada
vez maiores de trabalhadores excludos das garantias trabalhistas. Estas mudanas
implicam aumento infinito da informalidade: nas relaes de trabalho, nas formas de
insero urbana. Soma-se a isto o desmonte das polticas de Bem-Estar, Salrio Indireto e
Pleno Emprego para configurar um exrcito que no mais de reserva, mas de excludos
da nova ordem.
Do ponto de vista espacial essas caractersticas, somada s novas tecnologias de
comunicao, que redefinem a varivel distncia de forma radical, tm implicado no

desaparecimento do modelo "clssico" de cidade industrial. E uma nova forma de

organizao do mercado imobilirio parece despontar como tendncia: o megaprojeto, ou o
superespao multifuncional privado que substitui a cidade, como so cada vez mais os
complexos empresariais e os shopping-centers. Esses espaos despontam fortemente
enquanto tendenciam nas cidades, que cada vez mais deixam de ser centros industriais para
converterem-se em centros de comrcio e servios, e sede de gesto do capital financeiro.
esse mesmo capital financeiro, especialmente atravs do influxo de recursos dos fundos
de penso das grandes empresas, que promove a construo dos megaprojetos, que so
alugados e no mais vendidos no mercado dos grandes escritrios, das griffes e
franquias. A "despatrimonializao" das empresas comerciais e industriais, imposta pela
necessidade de se livrar de ativos pesados para ajustar-se a uma economia em crise e em
processo de transio, reforou o caminho da flexibilizao espacial, aberto pelas
tecnologias de comunicao. Tudo isso, em que pese a inrcia das centralidades
tradicionais, tende a tornar as localizaes muito mais probabilsticas, ou muito menos prdeterminadas pela estrutura hierrquica da cidade, e, teoricamente, favorecer uma
desconcentrao do mercado imobilirio. Entretanto, o partido arquitetnico desses
megaprojetos, sobretudo em sua relao com a cidade, tem correspondido acentuao da
polarizao e concentrao de renda, configurando-se enquanto cidadelas antiexcludas.
Essa cidade redefinida assim cada vez mais segregada cada vez mais o espao pblico
se transforma numa espcie de terra-de-ningum, tomada pelos circuitos criminais e
aparatos policiais, enquanto se espalha uma arquitetura/fortaleza dos condomnios e
espaos semipblicos privados e controlados.
Do ponto de vista poltico, esse processo tem correspondido a dois fenmenos
simultneos: redefinio do papel do Estado, no sentido de diminuir seu tamanho e
protagonismo, e descentralizao poltica, no sentido de delegar mais competncias aos
governos locais, o que implica crescente responsabilidade das cidades em assumir a
problemtica social acima descrita.
No Brasil, os sinais dessas mudanas no cenrio internacional se confundem com
aqueles da dcada perdida de certa maneira os mais de dez anos de crise e nocrescimento econmico tm permitido alimentar alguma iluso de que o milagre do
desenvolvimento econmico fordista ainda poderia ser retomado entre ns; que a misria e
a fome poderiam ser suprimidas com o pleno emprego e o Estado de Bem-Estar Social.
Infelizmente, os prprios exemplos de pases latino-americanos que esto superando suas
crises econmicas Chile/Mxico/Argentina tm demonstrado que o aprofundamento
da polarizao e segregao e a redefinio do papel do Estado so processos plenamente
em curso.
Esta situao coloca para os governos locais uma perspectiva totalmente nova e
desafiadora: se por um lado "sobrou" para as cidades ter que administrar o produto
polarizado e desestruturado dessas transformaes, por outro possvel hoje para a cidade
assumir o papel de protagonista poltico/econmico nesse processo. E isso ocorre entre ns
exatamente no momento em que estamos experimentando em nossas cidades novas formas
de democratizao da gesto, novas formas de constituio da cidadania. Porm, pensar em
reconstituio da dimenso pblica passa hoje necessariamente por assumir integralmente
o papel de protagonista econmico-poltico, ou seja, passa por formular uma estratgia

econmico-poltico-territorial para o futuro da cidade. Que papel cumpriro as cidades

brasileiras nessa nova diviso internacional do trabalho? Que oferecero as cidades
brasileiras na competio entre cidades para atrair investimentos e oferecer oportunidades
econmicas para seus habitantes e seus descendentes? Que regras do jogo de constituio
dos mercados urbanos as cidades podero estabelecer no sentido de produzir mais
solidariedade e equilbrio neste mundo segregado e polarizado? Com que instrumentos se
enfrentar o tema das maiorias clandestinas e do territrio popular eternamente ilegal e
precrio?
O modelo de planejamento urbano, cuja concepo e pressupostos descrevemos no
incio do texto, nem de longe responde a estas questes. No entanto, foi ele quem emergiu
como proposta na frmula de poltica urbana adotada pela Constituinte de 1988, s
vsperas agora de uma possvel reviso. Poderamos dizer que o que emergiu do confronto
de posies que ali ocorreu foi uma espcie de incluso formal das demandas populares na
lgica do regime urbanstico em vigor, reforando o papel do Estado e imaginando uma
cidade conduzida por planos diretores competentes.
Assim, o captulo da poltica urbana, com os famosos artigos 182 e 183, acaba por
dizer que a cidade cumprir sua funo social quando seu processo de produo for
controlado pelo Estado, atravs do planejamento urbano. Na verdade, essa soluo foi
apresentada por uma espcie de aliana entre tecnocratas do aparelho de Estado e
Congressistas que se credenciaram como mediadores diante das resistncias que ocorreram
perante as propostas contidas na Emenda Popular de Reforma Urbana. O conflito se deu
basicamente entre uma formulao presente na emenda de legitimidade de
apropriao da cidade atravs de outras formas e outros processos que no esto hoje
reconhecidos pela ordem urbanstica frente a duas sortes de oposio: uma, derivada
diretamente dos grupos de presso que atuam na rea de incorporao imobiliria ou com
interesses econmicos fortemente ligados dinmica atual de produo do espao urbano;
outra, de natureza tcnico-corporativa fortemente enraizada na administrao pblica
brasileira. Embora motivadas por propsitos totalmente distintos, essas duas formas de
resistncia convergiram para uma posio conservadora no que se refere manuteno do
regime jurdico da propriedade do solo e seu correlato, legislao urbanstica de
loteamento, uso e ocupao do solo em vigor.
Poderamos afirmar que o mesmo confronto, com posies muito semelhantes, se
reproduziu no processo de elaborao e discusso pblica dos Planos Diretores, a nvel
municipal. A entrada em cena do planejamento urbano no espao que deveria ser o da
Reforma Urbana na constituinte de certa maneira definiu a agenda de debates e os
interlocutores no processo de elaborao dos planos que est ocorrendo hoje nos
municpios. Em primeiro lugar conferiu um enorme espao e poder a um segmento os
urbanistas que teoricamente detm o saber fazer sobre a cidade. So os que possuem a
"receita" de Plano Diretor, que dominam o jargo, e que, aberto o debate, saram na defesa
irrestrita da ordem urbanstica em vigor, fornecendo os argumentos tcnicos para os
embates polticos que se sucederam apresentao de projetos com um novo perfil.
Isto significa que a dificuldade de se avanar em direo a uma Reforma Urbana
decorre do grande poder de interesses econmicos mas tambm da existncia de uma

cultura urbanstica dos meios polticos e tcnicos que no consegue ver o processo
de produo dos assentamentos precrios, irregulares, ilegais como uma forma especfica e
particular de urbanizao, com sua prpria dinmica econmica e institucional, vendo-a
outrossim como desvio de um sistema que deveria funcionar perfeitamente.
Concretamente, a experincia de construo da cidade popular s entra em contato
com aquela enquadrada no regime urbanstico legal como um problema a sanar e
conseqentemente como objeto de favores rentveis em contabilidades eleitorais.
A tenso legalidade/ilegalidade, bastante presente no contedo da Emenda Popular e
um dos centros do conflito em tomo dos planos diretores municipais, um indicador
evidente da necessidade de reviso das utopias, mtodos e instrumentos de interveno do
planejamento urbano. Esta questo hoje estratgica, no s porque se dirige s maiorias
urbanas ilegais que tendem a crescer e no diminuir no novo contexto do Capitalismo
Mundial Integrado, mas porque enfrent-la requer duas rupturas conceituais fundamentais
para a construo de uma nova concepo de ordem urbanstica:
uma, com a idia de homogeneidade e eliminao das diferenas, to constituinte do
pensamento urbanstico moderno e que tem correspondido experincia histrica de
alisamento de territrios existenciais em detrimento de uma ordem nica e hegemnica,
produtora permanente de excluso e ilegalidade. Esta pode ser substituda pela possibilidade de produo permanente de singularizao e diferena (iguais devem ser as
oportunidades e direitos e no as pessoas e seus modos de vida!);
outra, com o projeto racional, elaborado a partir da tecnocracia de Estado, que se confronta
com a realidade como um modelo que existe para jamais encaix-la. Este pode ser
substitudo por um pacto territorial cujo sujeito seja uma multiplicidade de grupos-sujeito.
A formulao de uma estratgia econmico-poltico-territorial para o futuro da
cidade, conduzida por um frum representativo dos agentes que a constituem e assentada
sobre um pacto de solidariedade urbana, pode ser um importante elemento de constituio
de uma nova cidade, ou de uma nova ordem urbanstica. Mais do que nunca, se desejarmos
alguma possibilidade de futuro para nossas cidades, est cada vez mais claro que esta
depender da capacidade de defesa e auto-organizao da cidadania, o que pressupe a
capacidade do governo local de estabelecer espaos de interlocuo com a sociedade no
processo de elaborao das polticas.
Essas mudanas implicam redefinio do papel do Estado e, em especial, do governo
local, que, longe de representar seu desmonte e substituio pelo mercado como querem os
neoliberais, funcione como difusor de contratendncias de solidariedade, autonomia e
distribuio de renda e poder.
Para isto se requer novos instrumentos de interveno urbanstica, capazes de
acompanhar uma dinmica urbana muito mais probabilstica e muito menos
predeterminada e que atuem sob a gide de uma nova tica e uma nova esttica urbana.
Uma tica baseada no renascimento da dimenso pblica da cidade, na co-responsabilidade
dos cidados, na solidariedade; uma esttica que rompa com os modelos e tipologias da

repetio, segregao e isolamento e que produza os novos smbolos da urbanidade.

Na verdade, a ruptura com o modelo tecnocrtico implica tambm fortalecer a
capacidade de interveno d governo local na regulao do mercado imobilirio, no no
sentido atual de detalhamento minucioso das formas de apropriao permitidas e suas
respectivas reservas de mercado exclusivas, numa espcie de perenizao da segregao e
dos mecanismos perversos de valorizao imobiliria; mas no sentido de produzir mais
equilbrio scio-ambiental, a partir da prpria fora e dinmica do mercado. Isto implica
desregulamentao sim, e, ao mesmo tempo, reinveno dos instrumentos de interveno:
concentrar a ao da interveno estatal em poucos, mas absolutamente estratgicos e
significativos domnios, desprivatizando-o.
A definio dos objetivos e dos instrumentos deve ser assim fruto de um pacto
territorial local, expresso de um pacto poltico local e da estratgia concertada na cidade
sobre seu futuro. A tarefa ampla, o caminho longo, mas esta pode ser a esperana que
nos ajude a atravessar estes anos de tormenta.