VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Panel: Gesto Pblica: O Desafio da Democracia no Modelo Participativo

Modernizacin de la gestin publica, participacin ciudadana y generacin de

capital social : lecciones y aprendizajes de la experiencia
del plan de desarrollo comunal en Chile
Alvaro Vicente Ramrez Alujas

PROGRAMA DE MODERNIZACION DE LA GESTION PUBLICA

DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
UNIVERSIDAD DE CHILE
SANTIAGO - CHILE

I.

Introduccin.
1

De acuerdo a Walter Sthr , el desarrollo se entiende como un proceso integral de ampliacin de

oportunidades para las personas, los grupos sociales y las comunidades organizadas territorialmente, en
mediana y pequea escala; y de movilizacin de toda la gama de capacidades y recursos a favor del
bien comn, en trminos sociales, polticos y econmicos.
Resumiendo, podemos decir que el desarrollo es un proceso que procura:

Ampliar las oportunidades para las personas y

grupos.

Movilizar las capacidades y recursos a favor del bien

comn.
En tal sentido, los agentes de desarrollo econmico y social son: el Estado y sus agencias, las empresas
privadas, las organizaciones intermedias, las personas y las familias, los medios de comunicacin de
masas y en general, las llamadas agencias de desarrollo.
II.

Qu entendemos por desarrollo local? Fundamentos.

Es aquel proceso acumulativo y creciente de expansin de capacidades de personas y grupos que

habitan una determinada localidad (barrio, poblacin, comuna) y que, para hacer frente a sus
problemas, satisfacer sus necesidades, mejorar su calidad de vida y controlar crecientemente sus
condiciones de existencia, aprovechan los recursos locales disponibles en la realizacin de actividades
que permitan el logro de estos objetivos.
Es as, como podemos afirmar que el desarrollo local:
Orienta la formacin de comunidades locales autoconscientes, por ello es necesario un proceso
endgeno (propio, que surge del interior mismo de la comunidad);

Favorece y refuerza la identidad de una

comunidad; y
Expande el control y apropiacin sobre sus propias condiciones de vida y, por lo tanto, posibilita
prescindir de encargarle a los grandes sujetos (llmesele Estado Central, Partidos Polticos, entre
otros) la satisfaccin de algunas necesidades.
1

Citado en Universidad Academia de Humanismo Cristiano INJ. Descentralizacin y Desarrollo Local. En Documentos
del Proyecto Red de Agentes de Desarrollo Local. Equipo Docente del Departamento de Ciencias Polticas y
Administrativas. Santiago de Chile, 1996.

Es por estos motivos, que el desarrollo local expresa una nueva realidad espacio temporal, que
combina procesos organizativos (actores sociales y agentes de desarrollo tales como asociaciones de
vecinos, agrupaciones de jvenes, empresas privadas, tejido microempresarial, etc.) con procesos de
generacin de cultura local, de capacidad de gestin, de lucha por recursos y la vinculacin de estas
fuerzas con el devenir del pas.
Suponemos entonces, al menos tres elementos en esta caracterizacin preliminar. A saber:
Participacin de los actores locales. Lo que exige que los programas y proyectos no sean
elaborados por agentes externos sin consultar a los protagonistas reales de la planificacin y el
desarrollo local.
Concertacin permanente entre los actores de distintas posiciones en el terreno poltico, ideolgico,
social, cultural y econmico. Para ello es necesario crear espacios interinstitucionales que faciliten
este proceso. Asimismo, el conflicto es parte de la dinmica cotidiana que conduce a la
concertacin y consensos.
Un modo de desarrollo determinado, que respete el tejido social existente y fomente su
reproduccin, haciendo surgir de ste al actor crtico que juega un rol irremplazable.
III.

Marco Conceptual: Una primera mirada.

De manera preliminar, son dos los conceptos sobre los cuales es necesario trabajar a fin de analizar la
importancia de los llamados PLADECOS (Planes de Desarrollo Comunal) Participativos en el contexto
chileno. Estas dimensiones son:
Planificar. Como la realizacin de un proceso poltico tcnico para alcanzar un ideal (imagen
objetivo), a partir del presente, mediante la aplicacin de conocimientos (mtodos, tcnicas e
instrumentos) y la disposicin de recursos diversos para decidir acciones futuras, definindose
2
alternativas de acuerdo a los resultados de las acciones precedentes .
Es as, como las acciones planificadas tienen el propsito de introducir cambios en la realidad, de
acuerdo con una imagen futura de sociedad en la cual sea posible satisfacer en forma progresiva las
crecientes necesidades e intereses de los diferentes sectores sociales, y al mismo tiempo formular
propuestas de nuevas relaciones entre ellos.
Es as, como el concepto de planificar supone el de gestionar.
Gestionar. Pretende la ejecucin de acciones dirigidas al cumplimiento de una misin, al logro de
objetivos y metas que impulsen el desarrollo de la institucionalidad municipal y de la comuna, cuyo
propsito ltimo es satisfacer con calidad las necesidades e intereses de la poblacin.
Por tanto, el PLADECO se valora como uno de los instrumentos de planificacin y de orientacin de la
gestin comunal que, en conjunto con los planes reguladores, los presupuestos municipales, y otros
mecanismos y procedimientos, orienten la actividad comunal hacia el logro de su desarrollo
3
econmico, social, poltico y cultural, integral y armnico .
2

Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Gobierno Regional Metropolitano, Ministerio de
Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN). Gua de Propuestas para la Gestin de los Planes de Desarrollo Comunal.
Santiago de Chile, Junio de 2000.
3
Opus cit.

Es as, como el inters bsico de profundizar en la concepcin, diseo e implementacin del

PLADECO resulta ser una interesante oportunidad para conocer y evaluar crticamente las implicancias
que procesos como ste involucran en el seno del desarrollo comunal. Para lo anterior y considerando
una dimensin ms emprica, hemos querido tomar el caso de la aplicacin de esta herramienta en la
comuna de El Bosque a fin de contrastar los fundamentos tericos con la evidencia prctica.

Participacin Ciudadana y Gestin Pblica

Local.
Rodrigo Bao (1997) aborda la definicin conceptual del trmino participacin ciudadana analizando
las significaciones que en la prctica pueden tener determinadas tendencias de accin. La nocin de
participacin ciudadana es relativamente reciente y carece de una definicin precisa, normalmente se
hace referencia a ella considerndola, gruesamente, como una "intervencin de los particulares en
actividades pblicas en tanto portadores de intereses sociales".
Esta intervencin est referida a la participacin autnoma de los ciudadanos en la expresin,
formulacin, aplicacin y evaluacin de decisiones polticas y pblicas como ente independiente pero
con interrelacin con la instancia institucional. Esta acepcin de participacin ciudadana corresponde a
una forma amplia la que tiene por finalidad, la consolidacin de la democracia representativa y la
bsqueda de la construccin de la voluntad poltica. Sin embargo existen otras acepciones que vinculan
a la participacin de forma ms limitada, como las que la ubican nicamente dentro de los espacios
estatales, sea a travs de los funcionarios elegidos por elecciones (legisladores) o por vas legales de
opinin (plebiscitos y otros).
La participacin esta vinculada al concepto de democracia, dado que constituye una de sus mximas
expresiones. Perfeccionar la democracia, es llevar los valores democrticos a todos los mbitos de la
sociedad, incluyendo los espacios locales.
Participar es organizar la sociedad de una manera que a cada persona se le reconoce el derecho y el
deber de contribuir al proceso en el que se toman las decisiones sociales ms significativas. Desde esta
perspectiva el que participa acta preocupado por el inters general, y no como interesado personal y
directo.
Claudia Serrano (2000) visualiza el trmino de ciudadana asociado al fortalecimiento de la sociedad
civil. En concepto de sociedad civil esta referido a un espacio intermedio que no est ocupado ni por el
mercado ni por el Estado o los partidos polticos. Se trata de agrupaciones intermedias, movimientos
sociales, grupos formales o informales, organizaciones sociales y productivas, territoriales o
funcionales donde participan activamente vecinos, ciudadanos o habitantes quienes juegan papeles
diversos en lo que concierne a su aporte a la poltica pblica, la proteccin social de la poblacin y la
integracin social.
Esta misma autora hace referencia al trmino de capital social el cual revela la importancia de las
relaciones horizontales al interior de las organizaciones de la sociedad civil. Las redes de compromiso
cvico, tales como las asociaciones de vecinos, sociedades de ayuda mutua, asociaciones culturales,
uniones voluntarias, cooperativas, entre otras, y mientras ms densas sean tales redes en una
comunidad, ms probables es que los ciudadanos cooperen por el beneficio mutuo, dado que de esta
forma se robustecen las normas de reciprocidad, inhiben los compromisos oportunistas, facilitan la
comunicacin y mejoran los flujos de informacin y la confianza de los individuos.

Considera adems que el aporte de la sociedad civil a las polticas se traduce en la proteccin social de

la poblacin y la integracin social. Ello a su vez, fortalece a la bsqueda de soluciones de problemas o

necesidades bsicas insatisfechas de las personas, familias, grupos sociales aisladamente o en
coordinacin con el Estado y la promocin de la poblacin a travs de diversas organizaciones para
constituirse como un mecanismo de integracin social.
En los ltimos aos la participacin ciudadana pareciera encontrar su terreno especfico en la gestin
pblica o en la administracin como una forma de mejorar su funcionamiento.
Vladimiro Sez (2000) aborda el tema de la participacin ciudadana en la gestin pblica a partir de un
esquema que define dos finalidades principales de las instituciones estatales, las cuales asocia a dos
funciones: a) Para satisfacer las necesidades de la poblacin, la que se vincula con la funcin de
Administracin y, b) Para representar los intereses, prioridades e identidades de la ciudadana, y sta se
relaciona con la funcin de Gobierno.
Desde la experiencia ciudadana en Chile la relacin entre la participacin ciudadana y la gestin
pblica se puede identificar a travs de 4 bloques segn los resultados del Seminario Conceptual sobre
4
Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas :
1. - La participacin ciudadana apunta a la democratizacin del Estado y del sistema poltico. En este
sentido se busca el restablecimiento del estado de derecho, reformar la institucionalidad poltica, y
consolidar las libertades pblicas, particularmente la libertad de expresin. En particular se avanza en
las reformas de la Constitucin para dar curso a la nueva legislacin regional y municipal, que
democratiza los municipios y crea los gobiernos regionales. Se establecen, tambin, instancias formales
democrticas de participacin.
2. - La participacin se relaciona con el mejoramiento de las polticas sociales y la superacin de la
pobreza, por las razones siguientes:
a) Permite focalizar mejor los recursos destinados a la inversin social y a objetivos de carcter
asistencial;
b) Facilita la adecuacin de la oferta homognea del sector pblico a la demanda de la ciudadana que
tiene un carcter diferencial. Ella es concebida como un medio o recurso que multiplica las
capacidades del sector pblico para actuar en este campo, prolonga sus brazos y facilita su llegada a
las realidades locales y sectoriales diversas;
c) Produce autodesarrollo de las personas y, en esta medida, puede tambin ser entendida como una
finalidad que se debe alcanzar, como un valor. Desde esta ptica, la participacin es vista como
proceso de aprendizaje, como proceso educativo;
d) Consensuar definiciones de polticas a travs de instancias de dilogo, como en el mbito laboral, y
de los foros de desarrollo productivo. Adems, forma parte de las estrategias de informacin hacia
la ciudadana, de escucha de sus problemas, intereses y prioridades.
3. - La participacin es vista como un factor de modernizacin de la gestin pblica, forma parte del
cambio que se busca alcanzar en el modo de relacin de las personas con el Estado, desde una cultura
de sbditos hacia una cultura de ciudadanos titulares de derechos, que pueden y deben exigir una
relacin ms simtrica con los agentes pblicos. Se pretende que la gente desempee un rol activo,
demandante, reivindicativo y crtico. En esta lnea, la participacin se puede entender como posibilidad
4

Realizado en Santiago, Chile en 1997 bajo la conduccin de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSOSede Chile.

de acceso al Estado, patrimonio comn de todos los ciudadanos, y control de su gestin. Los
funcionarios y directivos pblicos deben dar cuenta de su gestin, hacerse responsables de ella ante la
ciudadana.
Ms especficamente, participacin ciudadana se relaciona con mejoramiento de la eficiencia del sector
pblico, a travs del rediseo de las instituciones pblicas en funcin de los ciudadanos usuarios de los
servicios que ellas prestan.
4. - La participacin es considerada como elemento de la descentralizacin, entendida como la
transferencia de competencias (funciones), atribuciones o capacidades de decisin sobre diferentes
materias, as como de los recursos para hacer realidad dichas decisiones y responsabilidades. Esto
involucra, cambios en la institucionalidad de la administracin del Estado, orientados a:
a) Descentralizar en niveles regionales y comunales, y crear instituciones de participacin en dichos
niveles del Estado: CORE (Consejo Regional), CESPRO (Consejo Econmico Social Provincial)
Consejo Municipal, CESCO (Consejo Econmico Social Comunal).
b) Hacer posible la regionalizacin, no slo como un exclusivo acto administrativo, sino tambin a
travs de la participacin ciudadana, para dar vida a un perfil regional en los diferentes territorios.
La descentralizacin con participacin ciudadana hace posible alcanzar una sociedad autorregulada,
que necesita, a su vez, de una sociedad civil fuerte y que asuma su responsabilidad en la utilizacin de
estos espacios institucionales de participacin.

local.

Participacin ciudadana en el nivel

Profundizando el ltimo bloque, a nivel conceptual esta participacin esta referida a la que se
manifiesta localmente, sea a travs de comunas, municipios, regionales, departamentos u otros.
La comuna es el espacio privilegiado para hacer efectiva la participacin ciudadana (Serrano, 1998).
La comuna puede interpretarse como los diversos espacios locales antes mencionados. Para la autora
este mbito local constituye el espacio de toma de decisiones ms pequeo que est ms cerca de las
personas y donde se da una mayor identidad entre representantes y representados con coherencias entre
necesidades y decisiones. Paralelamente la participacin ciudadana fortalece la gestin local,
incrementa la eficiencia y eficacia de las decisiones comunales, contribuyendo al mejoramiento de la
calidad de vida y la superacin de la pobreza.
La participacin de las personas en las decisiones de cmo se actan en el territorio brinda una mirada
distinta a la planificacin, superando el mbito tcnico y generando un nivel de conocimiento de la
comuna, sus necesidades e historia que permite abordar ms eficientemente la solucin de los
5
problemas (Luna, 1991) .
Efectivamente la participacin en el mbito local constituye una de las ms altas expresiones de la
participacin poltica y democracia representativa dado que a travs de ella se multiplica la
participacin ciudadana en tanto espacios o localidades existan.
Para el contexto chileno y de la mayor parte de los pases de la regin esta forma de expresin
ciudadana es an un proceso en construccin que presenta una serie de dificultades. Por un lado, la

Tomado de Serrano, Claudia. Participacin Social y Ciudadana. 1998. Pp.30.

efectividad de los gobiernos locales es limitada, los objetivos y recursos de los municipios vienen
6
definidos desde el nivel central (Carmona y Masbernat, 1997) .
Serrano (2000) distingue las formas de ese ejercicio local: de abajo hacia arriba que atiende los
deseos y concepciones de los ciudadanos y se plantea como un proceso flexible en la medida que las
propuestas se pueden ajustar a la diversidad de las realidades locales y al cambio, y de arriba hacia
abajo, ubicando en ella, la participacin promovida por la concertacin, siendo instrumental a los
objetivos gubernamentales y de los resultados esperados de la poltica social.
Sin embargo existen muchas experiencias que si cumplen con ese carcter participativo local en que se
ha evidenciado la participacin de la sociedad civil en decisiones y funcionales estatales. Dentro de
este grupo identificamos la experiencia de PLADECO en la localidad de El Bosque que a
continuacin profundizaremos.
IV.

Un Caso de Aplicacin: La Experiencia de la Ilustre Municipalidad de El Bosque

Santiago de Chile.
La Comuna de El Bosque y la Planificacin Comunal: Antecedentes
7
Generales .
La comuna de El Bosque se localiza en la zona sur del rea metropolitana y de
la provincia de Santiago. Es parte de la unidad urbana del Gran Santiago.

La comuna, que fue creada en 1981 por el DFL. 1-3260, se forma por territorios
de La Cisterna y de San Bernardo, sumando una superficie de 14,2 km2.
La
Municipalidad slo entr en funcionamiento el 12 de agosto de
1991.
Administrativamente El Bosque se divide en 34 Unidades Vecinales, lmites heredados de sus
comunas madres. Dado lo arbitrario de sus cortes, para efectos de la planificacin comunal se ha
optado por definir lmites administrativos ms funcionales y operativos del territorio, denominndose
entonces: Sectores de Planificacin (6); y Barrios (53). Estos espacios permiten un mejor
acercamiento y trabajo con los 180 conjuntos habitacionales que existen en su territorio, y que
sumaran cerca de 41.000 viviendas en 35.948 predios.
En la comuna El Bosque, en lo que se refiere a espacio habitado, es posible distinguir tres reas con
caractersticas relativamente homogneas de acuerdo a los diversos patrones de poblamiento que se han
desarrollado a travs del tiempo. Estas reas son las siguientes: a) de asentamiento espontneo o
8
progresivo. b) de asentamiento planificado y c) comercial y de servicios. Tenemos entonces :
a). Areas de asentamientos espontneos o progresivos. Estas se localizan en el sector central del
territorio comunal, lo que corresponde especficamente al cuadrante conformado por las calles Los
Carolinos por el Sur, Gran Avda. Jos Miguel Carrera por el Poniente, Alejandro Guzmn por el Norte y
Avenida Los Morros por el Oriente (Sectores PLADECO 4 y 6). Adems incluye el cuadrante aledao
al lmite norte con la comuna de La Cisterna, el que se complementa por Nueva Oriente por el Oriente,
Los Aviadores
6

Idem.

Para comprender mejor el desglose de aspectos presentados en esta parte se sugiere observar el Mapa de la Comuna de
El
Bosque dividido por sectores (Cuadro 1), al final de este
documento.
8
Para efectos de guiar los comentarios especficos sobre la divisin contemplada en el plan de desarrollo comunal, se
recomienda ver el mapa de la comuna (Cuadro 1) ms adelante.

por el Sur y la calle Julio Covarrubias por el

Poniente.
Otros sectores de menor importancia relativa de acuerdo a su tamao incluyen el sector Poniente de
la calle Vctor Plaza Mayorga (Sector 5). Estas reas se caracterizan por ser las primeras zonas de
poblamiento, con construcciones irregulares en cuanto a morfologa y a estado de consolidacin de la
construccin, lo que demuestra que se han desarrollado con procesos de autoconstruccin.
Este sector, dependiendo de las condiciones de accesibilidad ha
comerciales, industriales y de servicios.

acogido a

actividades

b). reas de asentamientos planificados. Esta rea es la que utiliza la mayor superficie comunal, y la de
creacin ms reciente. Se caracteriza fundamentalmente por corresponder a la actividad residencial
constituida sobre la base de conjuntos habitacionales homogneos, los que se generan al amparo de
iniciativas estatales o de instituciones para satisfacer la demanda residencia de diferentes grupos sociales.
Fundamentalmente en la ltima dcada, importantes grupos de erradicacin se han instalado en la
Comuna El Bosque mediante los sistemas de vivienda social. Asimismo, otros grupos poblacionales de
significacin similar han sido radicados mediante la construccin de unidades sanitarias en
asentamientos irregulares (tomas de terrenos), los que han configurado una morfologa homognea.
Este sector corresponde al cuadrante descrito por las calles Los Morros, San Francisco, Lo Blanco y
Alejandro Guzmn.
De acuerdo a las caractersticas morfolgicas de los grupos habitacionales, se pueden distinguir dos
subgrupos al interior de esta unidad, que corresponden: 1. - la vivienda social y 2. - la vivienda
institucional.
C.- rea comercial y de servicios. El factor que define y estructura esta rea es la condicin de
accesibilidad de los diferentes espacios comunales. Es as como su localizacin se ordena a partir de los
principales ejes viales de la Comuna: Los Morros, Claudio Arrau (que constituye un caso especial, cuya
caracterstica no es la accesibilidad), Observatorio, Gran Avenida y Covarrubias.
Se caracteriza por describir un proceso de invasin-sucesin, en el cual la actividad econmicamente
ms rentable ocupa propiedades que inicialmente albergaban la actividad residencial. Es el caso de los
numerosos talleres de reparacin de automviles y de electrodomsticos, metal mecnicos, y algunas
industrias medianas como Viplastic, entre otras.
Se considera un nivel aceptable de urbanizacin en cunto a servicios bsicos (agua, alcantarillado y
alumbrado). En relacin a la pavimentacin se ha tendido a disminuir considerablemente el dficit,
dado el desarrollo de programas de pavimentacin participativa, quedando por solucionar el problema
de veredas de algunos sectores y la construccin de una segunda calzada en un tramo de Avda. Los
Morros.
Las reas verdes en mantencin de la comuna suman 162.019 m2, lo que da un ndice de 0.8 m2 a.
verde/ habitante, considerablemente menor al esperado en la Regin de 4m2. Sin embargo debe
hacerse notar, que en los ltimos 8 aos la superficie de reas verdes se increment considerablemente.
En cunto su situacin socioeconmica, El Bosque es una comuna de nivel medio a pobre, considerada
en el Plan Especial de Superacin de la Pobreza. De acuerdo a los datos arrojados por la encuesta

CASEN del ao 1992, la poblacin pobre de la Comuna alcanzaba el 30% de su poblacin total,
siendo

superior al promedio regional (25,5). Sin embargo, la Casen 96 seala que el porcentaje de familias
pobres habra disminuido a un 20%.
En relacin a las actividades econmicas, sobresale el comercio (1598 patentes), mientras que el
industrial (213 patentes) y el financiero (3), son notoriamente de menor significacin.
Situacin similar a la del sector servicio, si bien desde el municipio se est impulsando un cambio, al
gestionar la construccin de las Oficinas del Registro Civil y la instalacin de una Comisara y otros
servicios. En lo existente destaca el sector salud con 5 Consultorios, 2 SAPU, un COSAM; y la
Corporacin de Asistencia Judicial, que recientemente inaugur sus nuevas dependencias en el local
municipal.
En la comuna existen 56 establecimientos educacionales (22 municipales, 31 subvencionados, 2
particulares). Adems de Unidades preescolares y 3 Escuelas Especiales, destacando la Escuela de
Sordos, que acoge, con rgimen de internado a menores de todo Chile.
Por otro lado, de acuerdo al informe "Desarrollo Humano en la Comunas de Chile", El Bosque se
encuentra en el lugar 87 del ranking por comunas segn Indice de Desarrollo Humano, con un IDH
considerado alto (0,719). Debe destacarse el ranking segn educacin, en el cual alcanza el lugar 55,
con un ndice considerado muy alto.
V.

PLADECO y Gestin Municipal: Un balance de la experiencia.

A comienzos de la dcada de los 90 se pusieron en marcha una infinidad de proyectos sociales y de

infraestructura urbana. Uno de los hitos ms importantes, en los ltimos aos, fue el diseo del Plan de
Desarrollo Comunal (PLADECO), el que estipul la divisin de la comuna en seis sectores geogrficos
(ver cuadro 1). La sectorizacin tuvo como objetivo lograr una metodologa de trabajo comunitario,
con la idea de crear barrios al interior de los sectores y convertirlos en unidades de desarrollo.
Es por ello que se pens en la creacin de Centros de Equipamiento Integrales como focos divididos
por sector, integrados por sistemas urbanos que incluyan arborizacin, pavimentos, alumbrados y
9
viviendas .
Las acciones del actual gobierno local se han ido orientando al diseo, mejoramiento e implementacin
de equipamiento e infraestructura que permita articular un conjunto urbano donde la comunidad se
integre de una mejor manera, conformando centros de reunin y concertacin social, vecinal y cultural.
Es as, como la mayor cantidad de recursos, tanto propios como por financiamiento externo, se han
destinado principalmente a pavimentaciones. Estas, como avance en materia de infraestructura
comunal, causan un impacto relevante en la vida cotidiana de los habitantes de El Bosque. Cuando se
fund la comuna haba un dficit global de un 70% en pavimentaciones, el cual hoy se estima en un
10
8,1% aproximadamente. Por otro lado, la renovacin del alumbrado pblico, con una inversin
cercana a los 700 millones de pesos, que concluy en octubre de 1996, permiti completar el cambio de
las 7.000 viejas luminarias que tena la comuna. Los beneficios de esta iniciativa no slo estn
relacionados con el ahorro energtico y la mejor calidad de la iluminacin sino que adicionalmente, con
aspectos relativos a la seguridad ciudadana (calles mejor iluminadas inhiben en gran medida la accin
9

Estos y los siguientes aspectos son resultados concretos de la implementacin de los anteriores planes de desarrollo
comunal (sobretodo a partir de la experiencia pionera de 1994).
10
Segn lo planteado en la entrevista realizada a don Jorge Gajardo, Coordinador General del PLADECO 1999 2002.

delictual).
Finalmente, en materia de reas verdes, se estima que entre 1992 y 1997, se ha pasado de medio metro
a un metro cuadrado de reas verdes por habitante, lo que significa un aumento cercano al 100%.
Adems es necesario resaltar la importancia de la inversin en equipamiento vial que ha significado la
instalacin progresiva de semforos en los cruces viales ms peligrosos. Junto con lo anterior, se ha
avanzado en solventar la implementacin del equipamiento deportivo y comunitario, en tal sentido se
ha manifestado que por ejemplo, en lo que respecta a alcanzar la meta de una multicancha por cada
2.500 habitantes, se va cumpliendo poco a poco con mayores inversiones en construccin de sedes
comunitarias y pequeos centros de recreacin deportiva.
Es as, como en la perspectiva que ha venido caracterizando la gestin de la I. Municipalidad de El
Bosque, se observa una voluntad por ejecutar varios proyectos de gran envergadura, los cuales tienen
un elemento en comn: son concebidos como centros integrales para la estructura de los barrios y el
mejoramiento urbano, entre otros.
Es por estos motivos, que para gestionar la comuna, el municipio se ha planteado tres lneas
estratgicas simultneas y combinadas. Estas son:
Profundizar la democracia en la vida comunal fomentando el potencial humano y cvico que tiene
la ciudadana para construir ms comuna ciudad.
Propiciar condiciones para generar desarrollo sustentable que permita alcanzar una mejor calidad de
vida para el conjunto de la poblacin.
Por ltimo, la estrategia que se desprende de las anteriores, es generar estilos de gestin municipal
integrales, democrticos y eficientes al servicio de la gente de la comuna.
Por ltimo, conviene destacar que para brindar un servicio ejemplar a los habitantes de la comuna, la
Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO) ha dispuesto entregar la ayuda y orientacin
necesaria para todas las organizaciones sociales existentes en la comuna, centrndose bsicamente en
apoyo a las iniciativas e inquietudes deportivas, ambientales, habitacionales, infantiles, juveniles,
11
vecinales (de los barrios en particular) y en especial, de la mujer .
VI.
Comuna, Desarrollo y Participacin: El enfoque de la Ilustre Municipalidad de El Bosque.
Para la Ilustre Municipalidad de El Bosque, la participacin de la ciudadana es clave para alcanzar un
desarrollo sustentable, equitativo y solidario. La comuna en la perspectiva de su desarrollo valoriza el
12
accionar de los actores sociales y econmicos .
Se afirma que una sociedad no participativa y desintegrada no es capaz de generar sentidos
compartidos por sus integrantes pues stos tienen menos posibilidades de influir en la gestin de su
entorno. El Municipio de El Bosque, como agente de desarrollo, tiene en el Plan un conjunto de
programas y proyectos de desarrollo ambiental, econmico urbano y social legitimado con la
participacin de la ciudadana.
Adems, se establece que el objetivo de un desarrollo urbano sustentable es la creacin de un
fundamento econmico, urbano y social adecuado a las necesidades de la comuna de El Bosque. El
11

Segn datos de MIDEPLAN, en 1996 existan en la comuna de El Bosque: 72 juntas de vecinos, 58 centros de madres y
200 clubes deportivos. Cuadernos Comunales, MIDEPLAN DOS, 1996.
12
Gran parte de los planteamientos desarrollados en esta seccin fueron extrados de la formulacin del PLADECO 19992002, y de las opiniones expresadas por don Jorge Gajardo en la entrevista sostenida para tratar el tema en

cuestin.

desarrollo urbano sustentable es un modelo orientador que otorga prioridad a la proteccin de recursos
y
a mejorar el ambiente urbano social. El desarrollo apunta a equilibrar objetivos ecolgicos,
econmicos, sociales y culturales.
El desarrollo de la comuna se sustenta en el fortalecimiento de la democracia y una mayor
participacin, en una mejor gestin de los servicios municipales y pblicos en general, as como en una
mayor responsabilizacin de los actores locales en las polticas de desarrollo.
El desarrollo es lograr asentamientos humanos viables, solidarios, ms sanos y ms seguros. As, se
declara que la comuna - ciudad de El Bosque debe llegar a ser lugar fundamental de interaccin y de
intercambios sociales junto con ser un espacio de crecimiento y desarrollo, de bienestar e integracin
social, de innovacin urbano social y cultural, de invencin de futuro y de misin renovada para que
con El Bosque todos los actores contribuyan a construir el siglo XXI. Visto de este modo se establecen
en las bases que sustentan la lgica implcita del PLADECO, los siguientes criterios. A saber:
El municipio tiene un papel activo en la respuesta a los desafos a los que est confrontado el desarrollo
de la comuna accionando propuestas para bajar los niveles de pobreza, de exclusin, de inseguridad, de
degradacin del medio urbano social, promoviendo y fortaleciendo la accin por los derechos y
bienestar de los habitantes, en especial de mujeres, adultos mayores y nios.
La sociedad civil comunal es el espacio donde lo pblico y lo privado se integran y se relacionan en la
multiplicidad de dimensiones que hacen al quehacer humano. Este espacio facilita difusin de
tradiciones, construccin de identidades, expresin de diversidades y coexistencia de actores.
La mejor calidad de vida en El Bosque genera posibilidades de desarrollo humano de una comuna que
en el futuro inmediato debe adquirir cada vez ms importancia. El Bosque debe generar ventajas tales
como de imagen urbana, de oferta cultural, de actividades deportivas y recreativas para satisfacer las
necesidades de la poblacin.
El Municipio es un agente armonizador de objetivos econmicos, urbanos y sociales tendientes a la
integracin social. Esa integracin social requiere mecanismos polticos democratizados, basados en la
descentralizacin administrativa y en la participacin ciudadana en la gestin municipal.
La poltica comunal se enfrenta al desafo de elaborar un nuevo concepto de urbanidad. El Municipio
asume un papel activo en la configuracin de la produccin y reproduccin de las formas de vida
urbanas. En este sentido, las regulaciones municipales son las que transforman la poltica municipal en
una forma poltica urbana vinculndola a la problemtica comunal concreta.
VII.

La experiencia y los resultados: Un resumen.

La riqueza obtenida de la experiencia de los Planes de Desarrollo Comunal llevados a cabo por el
municipio de El Bosque se remonta al ao 1993, momento en el que se constituye el primer equipo de
trabajo para generar lo que hoy se denomina PLADECO Participativo. Este equipo de trabajo fue
compuesto por la Secretara de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC) y por la Direccin de
Desarrollo Comunitario (DIDECO).
Dentro de los objetivos de la primera etapa de formulacin del PLADECO del ao 1994, se estableci
la organizacin y divisin de la comuna en seis sectores geogrficos. Esta sectorizacin tuvo como
finalidad el lograr e incorporar una metodologa de trabajo comunitario, con la idea de crear unidades

de desarrollo al interior de los sectores, generando adems, condiciones de participacin ampliada y

fortalecer la vida comunitaria.
Una vez definidos los sectores, se convoc a las organizaciones sociales de cada territorio con el
objetivo de desarrollar un diagnstico real de las necesidades de la poblacin. Como resultado de estos
encuentros, surgieron en su primera versin, los siguientes temas o mbitos de accin prioritarios:

Desarrollo
econmico.

Desarrollo
social.

Educacin.

Vivienda.

Desarrollo
urbano.

Equipamiento
vial.

Servicios
pblicos.

Recreacin.
Posteriormente, una vez definido lo anterior, se culmin con una actividad comunal donde los
asistentes a ella evaluaron las temticas de mayor urgencia definidos previamente por toda la
comunidad. Conjuntamente con la realizacin de dicha actividad, se desarrollaron paralelamente,
seminarios relacionados con las materias antes sealadas en vas de profundizar en los aspectos crticos
y definir estrategias conjuntas que permitieran resolver y hacerse cargo de dichas preocupaciones.
Como fruto de estos encuentros, se elabor un informe cuyo contenido fue el llamado Plan
de
Desarrollo Comunal 1994, el cual fue presentado a la comunidad en un gran plenario final.
Cabe destacar, que para el municipio fue necesario el readecuar su estructura de llegada a la comunidad
a travs del mecanismo de territorializacin de la gestin, emanada del propio esfuerzo y metodologa
13
participativa del PLADECO en cuestin.
Es as, como esta metodologa como instrumento de planificacin, representa un modelo innovativo en
la tarea de construccin de planes de desarrollo comunal y especialmente adecuado por las
caractersticas de comuna perifrica que ostenta El Bosque, en tanto que usa los recursos locales para la
realizacin diagnsticos participativos y para la formulacin de planificaciones estratgicas, que tanto
requiere la administracin pblica local en sus necesidades de modernizacin y gestin de calidad
14
orientada hacia los habitantes de la comuna.
VIII. Comentarios adicionales.
La experiencia de este primer PLADECO Participativo, pudo no haber sido tan exitosa debido a que se
observ que no todas las unidades municipales se comprometieron y accedieron a participar

15

activamente . Adems, segn se nos coment no habra existido un real compromiso del equipo
directivo del municipio.
Como consecuencia de lo anterior, no se gener un anlisis compartido de la experiencia como tal, se
precisaron objetivos genricos y no especficos a pesar del carcter participativo, no se definieron
metas ni indicadores de logro y tampoco se gener la evaluacin del impacto o consecuencias que
13

Ver anexo donde se presenta de manera resumida el marco metodolgico con el que opera el proceso.
Al respecto, vase Memoria de Gestin de la I. Municipalidad de El Bosque,
1994.
15
Se sostiene que Obras municipales, Informtica, el Concejo Municipal y otros funcionarios no habran prestado apoyo en
el proceso ni manifestaron inters en el mismo.
14

habra tenido esta experiencia seminal.

A este respecto, conviene para efectos de sistematizacin, observar las principales fortalezas y
16
debilidades de la primera experiencia del ao 1994.

1.
2.
3.
4.

5.
6.
7.

Fortalezas
Provee de un espacio real y recursos para la
dedicacin de los funcionarios.
Logra involucramiento masivo, compromiso
y cohesin interna.
Comprensin y revalorizacin del trabajo
comunitario de parte de los estamentos
administrativos y de servicio interno.
Provee mecanismos efectivos para la
participacin de la comunidad en todos los
niveles: organizada y no organizada;
informacin fluida, consulta, decisin y (se
espera) control.
Deteccin y valoracin de nuevos liderazgos
comunitarios y masiva participacin de
mujeres.
Participacin de nios y jvenes.
Deteccin de mbitos de inters ciudadano y
comunitario.

Oportunidades
1. Programas de Fortalecimiento Institucional
Municipal (PROFIM) desarrollado por la
SUBDERE con fondos del Banco Mundial.
2. Fomento al esfuerzo descentralizador y
democratizador en el mbito local.
3. Existencia de un tejido social activo y
comprometido en el mbito de bases
comunitarias.
4. Preocupacin por temas locales en la agenda
de gobierno.
5. Presencia de nuevas vas de financiamiento
acordes con las ideas de asociatividad y
solidaridad social.
6. Labores de apoyo desde la Asociacin
Nacional de Municipalidades.
7. Asociativismo municipal.
8. Nuevas formas de desarrollo productivo
local.

16

1.
2.
3.

4.
5.

Debilidades
La planta directiva tiende a desvincularse.
Se descuida la participacin activa y
sistemtica de Concejales y Consejo
Econmico y Social (CESCO).
Se descuida la participacin de otras
instituciones comunales, gubernamentales y
no
gubernamentales
(Cruz
Roja,
Carabineros, Centros Abiertos, Bomberos,
etc.) como tambin de empresas de la
comuna.
Se descuida la participacin de los niveles
provincial, regional y central de gobierno.
No se previeron mecanismos y metodologas
apropiadas para la activa participacin de
personas de la tercera edad y nios.

Amenazas
1. Individualismo excesivo en las relaciones
sociales.
2. Desconfianza en las instituciones y personas.
3. Deteriorada imagen pblica de los servicios
pblicos en general.
4. Centralismo
decisional
como
cultura
arraigada en la gestin de los servicios
pblicos.
5. Ausencia de fuentes slidas y estables de
financiamiento para el fomento del desarrollo
local.
6. Falta de prioridad en materia de
modernizacin de la gestin pblica en el
nivel municipal.

Documentos de Trabajo e informes internos sobre PLADECO 1994. Ilustre Municipalidad de El Bosque (de distribucin
restringida).

IX.

Elementos centrales a considerar en el PLADECO Participativo: Un Enfoque General.

El PLADECO es en el marco de lo analizado en este trabajo, el instrumento rector del desarrollo de la

comuna, su vigencia debe ser al menos cuatro aos y deber someterse a evaluaciones peridicas a
partir de las cuales se plantearn modificaciones acordes con los efectos de acciones anteriores.
Este plan de mediano plazo requiere de la priorizacin de objetivos, del clculo ms preciso y
estructurado de la inversin en las acciones, incluyendo la valoracin de los recursos, su distribucin en
el tiempo y la reflexin peridica de los efectos de las acciones en la comunidad.
La planificacin y gestin estratgica proponen la formulacin de proyecciones a mediano y largo
plazo, con gran flexibilidad para tener la posibilidad de introducir reformulaciones de objetivos, con las
consecuentes modificaciones presupuestarias, de acuerdo a la priorizacin de programas y proyectos.
Es as, como al menos deben considerarse los siguientes aspectos relevantes. Estos son:
Etapa
1. Diseo

2. Diagnstico

3. Seguimiento

17

Definicin y componentes bsicos

Contiene las fases del proceso del PLADECO. Es la descripcin, a partir
del diagnstico operativo participativo, para lograr, mediante acciones
sucesivas y/o simultneas, la orientacin del plan hacia el ideal,
integrando los objetivos particulares y las metas a alcanzar. El camino a
seguir debiera ser simple, motivante e incluir posibles alternativas para
abordar situaciones nuevas y no cubiertas.
Es la fase del proceso en que se adquieren los compromisos de las
autoridades y de los funcionarios de la Municipalidad, por tanto, es el
momento ptimo para establecer los acuerdos con la ciudadana, y en
particular se pueden iniciar negociaciones en diferentes mbitos, donde
participe el sector privado empresarial de la comuna as como tambin las
diversas organizaciones sociales de base.
A partir del anlisis de la informacin actualizada que da cuenta de la
realidad comunal se puede esclarecer cules son las potencialidades de
desarrollo y las dificultades por resolver, lo cual obviamente posibilita la
definicin de prioridades bsicas concertadas frente a las que se
identifican y generan, en conjunto, alternativas de intervencin y accin
conjunta, legitimando ex post una visin integrada de los distintos
17
ngulos que proyecte una imagen compartida de la comuna .
Es por estas razones que parece conveniente cierta segmentacin por
sectores o reas de desarrollo que aporten desde su particular y nica
ptica, dando paso a una dinmica que respete la heterogeneidad de los
actores y los eventuales compromisos que de este proceso se deriven
como estrategias a futuro.
Supone el registro sistemtico de las acciones que se realizan durante el
proceso de desarrollo del PLADECO y debe responder a un diseo
flexible. El registro se realiza a partir de la observacin que puede ser
encomendada a un equipo en particular o a todos los responsables del
proceso.
Lo anterior debe considerar la definicin de parmetros de observacin e

Para efectos de aprovechar la instancia de participacin debiera recopilarse toda la informacin disponible de los grupos
de trabajo por sectores lo cual requiere, adicionalmente, un esfuerzo por sistematizar coherentemente las opiniones y
propuestas de la comunidad y de los diferentes actores involucrados al proceso a fin de que se oriente una verdadera
estrategia de desarrollo local.

4. Evaluacin

X.

indicadores claros y precisos, que tomen en cuenta las caractersticas

particulares de la realidad y de los aspectos centrales a resolver en el
tiempo.
Es la fase de comparacin entre las condiciones de la comuna al inicio del
PLADECO y las distintas fases en las cuales se han realizado acciones
orientadas al logro de objetivos que representen nuevas condiciones que
acercan el ideal a la realidad.
En tal sentido, la evaluacin de resultados se realiza mediante la
comparacin de factores cuantitativos y cualitativos (en definitiva, es el
valor que adquiere la intervencin de los programas, proyectos e
iniciativas en una situacin determinada). A partir de sta se inicia
posteriormente la fase de rediagnstico que a su vez puede dar origen a
un rediseo o modificacin en las prioridades o en la manera de enfrentar
las acciones.
Dicha evaluacin debe ser una actividad permanente en la que participen
los responsables de la implementacin y ejecucin de las acciones
definidas en el PLADECO y los beneficiarios (involucra a todos los
actores de la comuna)

Acciones para el xito del PLADECO Participativo: Las variables clave del proceso.

Ms all de las fases desarrolladas con antelacin, se presume que estas son tremendamente necesarias
pero no suficientes para garantizar el xito de este tipo de experiencias. Como sabemos, la gestin
municipal se fundamenta en el establecimiento de diversas formas de dilogo entre la llamada
racionalidad tcnica, la econmica y la poltica, lo que supone la incorporacin de los principales
actores locales en la bsqueda del desarrollo comunal.
Es as, como consideramos que para gatillar condiciones favorables y potenciar un adecuado desarrollo
del PLADECO es menester que se presenten al menos las siguientes dimensiones de manera clara y
decidida. Estas son:
Liderazgo

Participacin Activa

18

Entendido como la capacidad de conduccin que adquiere una

persona o un colectivo que es reconocido y legitimado por un
grupo, en determinadas esferas de actividad. Es en torno a ste
componente donde es posible establecer compromisos de accin y
crear organizaciones adecuadas para el logro de metas y objetivos
(al establecer lazos de confianza, reconocimiento de sistemas de
comunicacin, etc.). Lo anterior se puede reflejar en la figura del
alcalde y de los agentes sociales y empresariales.
Es la base del proceso y supone el impulso de una dinmica en la
cual se han tomado las decisiones, escuchando a los integrantes del
grupo/comunidad y se han tomado acuerdos acerca de las
modalidades de la accin, en la distribucin de compromisos y su
cumplimiento, en la evaluacin de los procesos y productos, y en
los resultados finales de las acciones ejecutadas.
Todo lo anterior presenta grandes beneficios en trminos de
articulacin de organizaciones sociales y empresariales, redes de
apoyo y fomento del capital social y del asociativismo, servicios
locales que respondan a las prioridades y preferencias de los
18
ciudadanos, entre otros .

Es evidente que de este modo se fortalece la dinmica democrtica en el mbito local, se mejora la asignacin de recursos
y se potencian mecanismos de regulacin ms permanentes (accountability).

Desarrollo y Organizacin
Institucional

Coordinacin

XI.

En este punto la orientacin va ligada a la apertura del municipio

a la comunidad. Es la decisin colectiva sobre la organizacin de la
institucin (Municipalidad) y brinda las posibilidades de adecuarla
a las principales lneas estratgicas de desarrollo comunal, as
como a la aplicacin de los instrumentos de planificacin y gestin
municipal modernas, de manera flexible y gil.
Considera el establecimiento de compromisos entre partes, de
acciones simultneas o consecutivas cuyos efectos se
interrelacionan. En tal sentido, el PLADECO Participativo
permitira articular de manera armnica e integral a los actores del
proceso y luego conciliar sus intereses, expectativas y relaciones de
compromiso conforme a acciones, a los otras modalidades de
gestin municipal, como son el Plan Regulador, el Plan Anual de
Accin Municipal y el Presupuesto Municipal.
Si bien esta tarea es compleja, es indispensable para la viabilidad
concreta de los acuerdos del PLADECO y da sustento y
credibilidad a las acciones a desarrollar definiendo
responsabilidades y acordando modalidades de intervencin
acordes a las polticas, planes y programas propios de la inversin
y del mbito sectorial (FNDR, ISAR, IRAL, fondos municipales).

Conclusiones y Reflexiones Finales.

Creemos que sobre la base del trabajo expuesto es posible sacar algunas interesantes conclusiones
respecto a las condiciones para que el PLADECO Participativo incida en la gestin de la comuna y sea
un verdadero vehculo de intervencin ciudadana y de articulacin de la comunidad local en lo que se
refiere a construccin de capital social. Ya hemos visto que, como punto de partida, el solo hecho de
asentar la discusin de la estrategia de desarrollo local en los actores comunales, permitiendo el
encuentro y el intercambio de visiones respecto a las necesidades prioritarias y a las eventuales
opciones de solucin provoca una fuerte movilidad del principal recurso de una comuna: su gente.
Por otro lado, es posible sugerir, proponer y recomendar, de manera escueta, algunas ideas que podran
ir en un camino de fortalecimiento de este tipo de iniciativas y que puedan abrir nuevas maneras de
articular y reaplicar dicho modelo en otras realidades locales.
Ambas dimensiones las veremos reflejadas en los cuadros que vienen a continuacin.
a) El alcalde, los equipos de trabajo y la motivacin en el municipio.
El elemento clave para gestionar un PLADECO es la figura del alcalde como lder conductor de las acciones
necesarias para disear, ejecutar y evaluar (junto a la comunidad y los integrantes del municipio) el proceso
de desarrollo comunal.
Para efectos del PLADECO Participativo, suponemos que el liderazgo del alcalde deber validarse tanto en
el Concejo como en el CESCO y debe ser sostenido por el conjunto de funcionarios de la institucin, para
definir el ideal de comuna, impulsar un proceso de desarrollo hacia la imagen objetivo, las metas y
procedimientos de manera progresiva, sistemtica y concertada.

Se requiere afianzar los lazos de confianza entre el municipio y los distintos actores a travs de
estrategias
comunicacionales transparentes y motivantes que generen un espacio de liderazgo colectivo convocante y
posibiliten la generacin de compromisos duraderos, crebles y proyectables.

Debe privilegiarse la formacin de equipos de trabajo dentro del municipio a fin de incentivar en

primera

instancia la activa participacin de los funcionarios al proceso. Dichos equipos deben superar el slo evento
de recibir y articularse con la ciudadana. Deben ser capaces de enfrentar sus labores cotidianas con una
mentalidad moderna para gestionar y abierta a la comunidad.
Lo anterior presupone que los equipos deberan estar constituidos en torno a objetivos precisos y
procedimientos claros y pertinentes a las realidades particulares de la gestin municipal. Asimismo,
los
objetivos que se asuman deberan ser el resultado de anlisis y consolidacin de acuerdos en que se
reconozca en forma colectiva el aporte de cada integrante del equipo.

De este modo, todo lo anterior requerira de mayores esfuerzos por gatillar procesos de aprendizaje
y
apertura desde dentro del municipio lo cual pasa necesariamente por fomentar una cultura de participacin y
dilogo permanente entre los funcionarios municipales y la comunidad. Para este fin parece adecuado el
avanzar en programas de sensibilizacin y en cambiar las rutinarias lgicas de funcionamiento municipal
ya sea a travs de capacitacin y talleres de desarrollo organizacional como tambin mediante la bsqueda
de formas innovadoras de trabajo en equipo y gestin comunitaria.
b) Para la conduccin del diseo.
Se reconoce que cuando el diseo del PLADECO es asumido y conducido por las autoridades polticas y los
tcnicos, liderados por el alcalde, es mayor la incidencia de este instrumento de planificacin en la gestin
municipal, habida consideracin del impacto positivo que involucra la participacin de la comunidad en el
proceso.
Se sugiere que el PLADECO sea de responsabilidad de toda la Municipalidad, por ejemplo si slo lo asume
la SECPLAC, se podra visualizar como una tarea tcnica y no como un plan que involucra a todo el
municipio, lo cual limita el potencial impacto de ste.
Es as, como en la etapa de diseo del PLADECO se recomienda considerar la activa participacin y
consulta a la comunidad. Una modalidad es buscar de manera intencionada la opinin de la comunidad
respecto a sus necesidades ms importantes, sus problemas o ideas de mejoramiento. En tal sentido, la
experiencia sealada en este trabajo permite afirmar que la manera ms directa es convocar a la comunidad o
a sus representantes con el propsito particular de disear, en conjunto, el PLADECO. En ambas
modalidades se genera una interaccin entre las autoridades, los funcionarios municipales y los principales
actores de la comunidad.
Es interesante el escuchar a la comunidad organizada y a la que no lo est, incluyendo a los partidarios y
opositores de las autoridades locales. Mientras ms amplio sea el espectro de opiniones, percepciones y
conocimientos, es menor el riesgo de distorsionar la visin de la comuna y hay ms posibilidades de cumplir
los acuerdos y compromisos.
Se reconoce que las metodologas y tcnicas de participacin ciudadana en el diseo del PLADECO pueden
ser variadas, desde la encuesta y entrevistas focalizadas, al grupo de discusin, encuentros sectoriales y de
barrios, el taller y el cabildo abierto, entre otros. En este punto conviene sugerir utilizar ms de una tcnica
para recopilar la informacin, de manera que se logre llegar a los actores ms dinmicos de la comuna (entre
estos tenemos: dirigentes vecinales, sindicales o gremiales; empresariado; organizaciones no
gubernamentales; iglesias; centros educacionales y de salud; clubes deportivos; agrupaciones culturales y
centros de madres).
c) Valorizacin del PLADECO.
Un elemento bsico en los inicios del proceso de elaboracin del PLADECO es el clculo de las inversiones
necesarias para el desarrollo local, a mediano y largo plazo.
Si la estimacin se fundamenta en un horizonte temporal de 4 a 5 aos dicho clculo ser aproximativo. De
cualquier forma se debe establecer un mnimo de inversiones, prestaciones y cobertura en dicho periodo
considerando posibles cambios o situaciones imprevistas en la aplicacin de las lneas de accin ejecutadas.
Es por las razones anteriores que el PLADECO tiene validez cuando entrega orientaciones bsicas y a partir
de la propia y nica experiencia comunal.

d) Para la elaboracin de diagnsticos analticos operativos y la sntesis de la informacin.

El diagnstico analtico operativo de la comuna debe lograrse a partir de los diagnsticos sectoriales y de las
metas de las reas de gestin local (centros o sectores de desarrollo), con la consiguiente participacin de los
principales actores comunales. Este diagnstico debe ser capaz de definir los temas locales en
forma coherente y con una visin integral de las problemticas y desafos de la comuna.
Por esto la base para elaborar los diagnsticos que reflejen la realidad comunal es contar con informacin
actualizada y en la medida de lo posible, otorgada por los propios actores y sus particulares visiones del
entorno. As, se supone que el diagnstico es una herramienta dinmica susceptible de ser actualizada ante
cambios significativos de la realidad local.
Toda sistematizacin de informacin debe corresponder a las reas definidas territorial o funcionalmente,
ya se trate de sectores, barrios o centros de desarrollo. No obstante, parece conveniente contrastar los
informes confeccionados con los actores una vez finalizada la etapa de debate y encuentro primario, a fin
de que las
consideraciones planteadas reflejen claramente los aspectos de relevancia y de inters para la comunidad
local y posibiliten la generacin de compromisos frreos, sustentables y legitimados.
e) La misin como elemento estratgico de la comuna.
Es necesario que la misin del municipio sea concordada participativamente en el contexto local, todo lo
cual se expresa en la construccin de ciudadana con identidad e intereses compartidos.
Un componente tremendamente relevante en la actualidad es la definicin de metas y objetivos para lograr la
misin con la participacin activa del sector empresarial (sobretodo en lo que respecta al uso de los recursos
naturales, entre otros). En este proceso se deben establecer confianzas, negociaciones y los compromisos de
asociacin entre el sector pblico, el empresariado y las organizaciones de la comunidad.
f) nfasis en los instrumentos de seguimiento de las acciones: Indicadores de gestin (procesos) e
indicadores de impacto (resultados).
Cabe sealar, que el perfeccionamiento de la gestin comunal depende de la aplicacin de instrumentos que
permitan observar sistemticamente las acciones municipales y de otros organismos comunales.

Entre estos es conveniente construir y aplicar indicadores de gestin. Estos son referentes de
acciones
definidas previamente como aquellas que conducen a las metas, objetivos y lneas de accin vinculadas a la
accin de la comuna.

Por otro lado, es recomendable construir y aplicar indicadores de impacto, para observar los efectos
que
producen las acciones comunales y la intervencin municipal; stos se vinculan al logro de objetivos, al
conocimiento de los efectos que se generan en la comunidad y el territorio y a los cambios positivos y
negativos que se introducen con el logro de los objetivos, en las relaciones entre los principales actores
comunales.
g) Evaluacin peridica de las acciones municipales y bsqueda de nuevas opciones de mejoramiento.
Es conveniente realizar de manera peridica (y como comportamiento permanente) una reflexin
colectiva acerca del avance de las tareas definidas a travs del PLADECO. Esta debiera ser amplia e
informada y su orientacin primordial sera la evaluacin de las acciones y estrategias de intervencin, todo
lo cual debiera concebirse a partir del diseo de instrumentos de seguimiento y monitoreo de la gestin,
sealando los logros y los desafos pendientes en materia de los acuerdos definidos en el PLADECO.
Es as como producto del balance colectivo, se hacen evidentes las deficiencias percibidas y se posibilita el
planteamiento de nuevas alternativas de accin que mejoren de manera sustantiva la gestin de las
actividades y el fortalecimiento del logro de resultados esperados.

h) Contenido, volumen y recopilacin de la informacin: priorizacin participativa.

Una de las falencias ms evidentes en procesos de esta naturaleza es la excesiva cantidad de informacin a la
que acceden los actores involucrados lo cual transforma esta variable en una barrera por su difcil
comprensin y limitada utilidad. Por esto los documentos generados deberan adaptar el lenguaje propio de
los actores y sistematizar al mximo posible, los antecedentes ms relevantes para la toma de decisiones.
Por ltimo, la definicin de prioridades debe obedecer a los criterios compartidos sobre la estrategia de
desarrollo local y debe garantizar que la opinin de la comunidad est incorporada en dicha definicin, lo
cual legitima y valida en ltima instancia, procesos de esta naturaleza.

Para finalizar, es necesario manifestar que la planificacin debe ser una herramienta creativa,
comprometedora, proactiva y fundamentalmente, reconocedora de la dimensin humana del desarrollo
local. En tal sentido, la planificacin participativa puede aportar para que los estilos de trabajo y las
organizaciones estn al servicio de las personas, contribuyendo de este modo a un estilo de desarrollo
local democrtico, equitativo y viable en el tiempo.
XII.

Bibliografa.

Bao, Rodrigo. Artculo titulado Consideraciones acerca de la participacin ciudadana. Tomado de

la Serie Estudios Pblicos. Edicin No. 112. 1997. Santiago, Chile.
Centro de Estudios Socioeconmicos para el Desarrollo e Instituto para el Nuevo Chile Manual
para la Gestin Regional. Fundacin Friedrich Ebert, 1994. Captulo 1: Democracia y
Descentralizacin.
FLACSO. Sede Chile. Primer Seminario Conceptual sobre Participacin Ciudadana y Evaluacin
de Polticas Pblicas. Santiago, Chile. 1998. Pgina web: http://www.flacso.cl.

Ilustre Municipalidad de El Bosque. Memoria de Gestin,

1994.

Ilustre Municipalidad de El Bosque. Documentos de trabajo e informes internos sobre

la
Formulacin e Implementacin del PLADECO 1994 (distribucin restringida).

Ministerio del Interior - SUBDERE y Ministerio Secretara General de Gobierno. Manual

de
Gestin Municipal. Santiago de Chile, 1992.

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2000.
Sez, Vladimiro. Gestin pblica y participacin ciudadana. Artculo tomado de la Compilacin de
Seminario Conceptual.

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PLADECO
1999-2002. , Ilustre Municipalidad de El Bosque, 1999.

Serrano, Claudia. Participacin social y ciudadana. Un debate del Chile contemporneo.

Edicin
MIDEPLAN. Octubre, 1998.
Universidad Academia de Humanismo Cristiano INJ. Descentralizacin y Desarrollo Local. En
Documentos del Proyecto Red de Agentes de Desarrollo Local. Equipo Docente del
Departamento de Ciencias Polticas y Administrativas. Santiago de Chile, 1996.
Victory, Catalina. Planificacin Estratgica Municipal y Desarrollo Local. Direccin de Desarrollo
y Gestin Local, ILPES. Santiago de Chile, 1997.

Resea Biogrfica.
Alvaro Ramrez Alujas. Sociotecnlogo, Administrador Pblico y Licenciado en Ciencias Polticas y
Administrativas de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Diplomado en Estudios
Polticos y Postgraduado en Gestin Estratgica y Toma de Decisiones, Instituto de Ciencia Poltica de
la Universidad de Chile. Postitulado en Docencia Universitaria, Vicerrectora Acadmica, Universidad
de Chile. Master en Gestin y Polticas Pblicas, Departamento de Ingeniera Industrial (DII) de la
Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile.
Actualmente se desempea como Director de Investigacin del Programa de Habilidades Directivas
(PHD) y como Secretario Ejecutivo del Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica
(PROMOGES) del DII. Ha trabajado como Consultor y Asesor en diversas agencias gubernamentales
y ha sido profesor e investigador de Instituciones de Educacin Superior en los temas relativos a
Liderazgo, Reforma Administrativa y Modernizacin del Estado y de la Gestin Pblica.
Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica (PROMOGES).
Departamento de Ingeniera Industrial, Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas.
Universidad de Chile.
Domeyko # 2363, Santiago Centro, Chile. CASILLA 2777.
Direccin Postal: Casilla N 51.243, Correo Central, Santiago 1.
Telfonos (56-2) 678 4060 (56-2) 678 4061 Anexo 119.
Fax (56-2) 689 7895
e-mail: alramire@dii.uchile.cl
WEB: http://www.dii.uchile.cl

Cuadros
Mapa de la Comuna de El Bosque dividido por sectores
(Cuadro 1)

Anexo 1.
Diseo para la participacin Ciudadana.
Barrios.
Una de las herramientas empleadas para diagnosticar las necesidades reales de la comuna fue dividir a sta en 53
barrios, de acuerdo a criterios de identidad barrial, desarrollo histrico, organizacional y densidad poblacional.
En el plan de desarrollo comunal del ao 1994 se definieron 6 sectores territoriales, los que estn conformados
por los barrios anteriormente mencionados.
Comuna.
Identificada con los barrios y sectores que conforman la unidad territorial donde se llevarn a cabo los planes de
accin.
Genricamente, dentro de los factores condicionantes para el desarrollo de la comuna podemos mencionar los
siguientes ejes temticos: urbano, medio ambiente, econmico, deportes y recreacin, jvenes, educacin, salud,
etc.
Diseo para la organizacin interna institucional.
Se pretende:

Lograr una participacin funcionaria masiva, comprometida y sostenida en el tiempo.

Asegurar el normal desarrollo de las funciones municipales.

Lograr adhesin al PLADECO, de parte de los funcionarios.

Para estos efectos se consideran los siguientes componentes:

Monitores de barrios: 106 monitores de barrio constituyen la base facilitadora de la participacin directa.
Ellos son seleccionados de todos los estamentos municipales segn experiencia en trabajo comunitario y
compromiso con el servicio pblico.
Encargados de sectores: 12 encargados de monitores se constituyen en asesores tcnicos y referentes logsticos
del trabajo en terreno de los monitores de barrios agrupados en cada uno de los 6 sectores.
Equipos temticos sectoriales: 6 equipos temticos sectoriales compuestos por 14 funcionarios cada uno (una
pareja por tema), segn especificidad tcnica, de acuerdo a los 7 grandes temas, surgidos de los encuentros
barriales, que son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Seguridad ciudadana
Vialidad urbana
Equipamiento comunitario
Medio ambiente
Programas sociales
Salud.
Educacin.

Comisiones: Constituidas como equipos de tarea, de acuerdo a especificidad tcnica y conducidos por directivos
municipales. Estas son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Metodolgica
Territorial
Temtica
Diagnstica
Logstica
Comunicacional
Desarrollo institucional.

Coordinacin General: Existe un Coordinador PLADECO, un Secretario Ejecutivo y representantes de cada

una de las comisiones.
Alcalde y Concejo: Conducen el proceso global segn reportes del Coordinador PLADECO, y Secretario
Ejecutivo.
De acuerdo a la experiencia del proceso, ha sido necesario generar una metodologa propia segn necesidades y
prioridades que antes no fueron previstas.
Constitucin de mesas PLADECO.
Sectores
Territorios
Monitores
Dirigentes
Organizaciones Sociales

6
53
106
285
460

Criterios bsicos para la participacin en la comuna.

Descentralizacin: Los vecinos y las Organizaciones Comunitarias, influirn en la definicin del presupuesto
comunal y la ejecucin de planes y proyectos. Tambin podrn seguir, evaluar y controlar la gestin y accin
pblica.
Desconcentracin: Se espera que la comunidad tenga un mejor acceso a las actividades y funciones
municipales. Existirn centros de iniciativa territorial en cada sector, donde los funcionarios concurrirn
a
ofrecer algunos servicios de la municipalidad.
Planificacin: Significa que este proceso se har en forma gradual, en donde la comunidad ir tomando un
papel ms importante a travs del tiempo con relacin a la destinacin de los recursos, entre otros.
Horizontalidad para la participacin de barrios y sectores, y para la participacin municipal: Los actores son
los dirigentes y por sobre todo los vecinos.
Desde el municipio participan directivos, profesionales,
administrativos y auxiliares, en comisiones con la comunidad y desde el ejercicio de las funciones municipales
especficas.
Proyeccin: Se parte de la realidad actual y de la percepcin e interpretacin que de ella tienen, tanto los
funcionarios como la comunidad (se inicia desde la accin actual y potencial de las organizaciones y de la
comunidad para alcanzar un nuevo estado de desarrollo).
Construccin de credibilidad: Instalar la idea de proceso, en el sentido de que la participacin, en la elaboracin
del PLADECO, trascender a un sistema de participacin ciudadana permanente en el tiempo. El compromiso
es escuchar y ponerse en el lugar de las personas para establecer acuerdos mnimos y explcitos sobre los que se
dar cumplimiento a las acciones propuestas.
Glosario y opciones de trabajo
El Barrio: Unidad territorial identitaria, ya que permite estar ms cerca de lo singular, cotidiano y concreto
de la vida de sus habitantes.
El Barrio Propone: Instancia fundamentalmente descriptiva, diagnstica, de recepcin de preocupaciones,
demandas y propuestas. Posibilita en alguna medida, el anlisis y el ejercicio de procesos decisionales y
compromisos mutuos.

El Sector: Unidad territorial mayor compuesta por conjuntos de

barrios.
El Encuentro Sectorial: Instancia de confluencia y sntesis. Provee los insumos para la planificacin de los
planes de desarrollo sectorial.

global.

La Comuna: Instancia de sntesis y sistematizacin

Etapas del PLADECO

Etapa
1

2
3

Objetivos
Diseo, organizacin
preparacin

Materia
y
Diagnsticos barriales,
sectoriales y
comunales.
Elaboracin de material de apoyo al
trabajo con la comunidad y de
difusin.
Capacitacin a monitores, facilitadores
y registradores.
Trabajo en terreno

53 encuentros de barrios

6 encuentros sectoriales temticos

1 encuentro comunal
Sntesis y sistematizacin

Validacin
con
autoridades
municipales, directivos y funcionarios
claves.

Publicacin del documento Plan

de
Proceso de anclaje del
Sistema de participacin ciudadana
PLADECO
La planificacin estratgica para la
ejecucin del plan.

Internalizacin del plan y de

la
metodologa
de
planificacin
estratgica en las unidades municipales
y las instancias de participacin
ciudadana a nivel barrial y sectorial.
Proceso
de
preparacin
del
presupuesto con sus respectivos
y proyectos.
Acompaamiento para la programas
Conformacin
y nombramiento
del
ejecucin del plan
equipo de acompaamiento para la
ejecucin del plan (organizacin de la
tarea al interior de la SECPLAC).
Acompaamiento en la ejecucin del
tema.

Duracin
4 meses

3 meses
1 mes

2 meses

1 mes