Universidad de Costa Rica

Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas

50 aos al servicio de la investigacin

EVOLUCION, ACTUALIDAD Y PROSPECCIONES

DEL MODELO POLTICO- INSTITUCIONAL
COSTARRICENSE

HACIA UNA REFORMA INTEGRAL QUE IMPULSE

MS EFECTIVAMENTE EL PAS QUE QUEREMOS
Dr. Johnny Meoo Segura

RESUMEN EJECUTIVO

a
investigacin
realizada
se
enmarca en un reconocimiento por
parte del autor de que el tema de
Estado y sistema poltico-electoral
en Costa Rica se ha manejado muy
unilateral y fragmentadamente, sin tomar
debida cuenta distintos investigadores y
analistas que hay un aspecto fundamental
de funcionamiento del sistema poltico
como tal en el cual se enmarca el Estado
que a su vez condiciona a dicho sistema de
maneras concretas y muchas veces
obstaculizantes-. El tema de la reforma del
Estado, tambin se ha tratado de maneras
muy aleatorias, sin reconocimiento del
trasfondo histrico y sociopoltico tan
particular del pas, y de cmo el Estado es
precisamente instrumental al sistema
poltico, en donde los aspectos de
representacin y participacin polticas son

determinativos para valorar cun eficaz y

funcional es ese sistema y cunto posibilita
el logro del eventual modelo-pas que est
consagrado en una Constitucin Poltica.
Para ubicar y explorar el tema en
profundidad, el investigador proporciona un
relevante anlisis de los factores histricos
que han determinado durante ms de
quinientos aos de evolucin sociopoltica
en Amrica Latina una cultura poltica que
todo lo permea o condiciona. Demuestra el
estudio cmo esos factores se manifiestan
hoy de maneras concretas en las actitudes
y formas disfuncionales de comportarse el
costarricense de frente a lo que son
procesos polticos y pblicos que
determinan su grado de bienestar. Busca
arrojar evidencia slida que permita
entender que sin reconocer y enfrentar

esos factores de cultura poltica, nunca

habr verdaderas reformas formales sean
constitucionales o legales- que permitan a
Costa Rica dar el paso firme hacia una
situacin de desarrollo integral y sostenido.
El trabajo entonces revisa crticamente de
dnde viene el modelo de Estado
costarricense, y de pas, consagrado en
nuestra vigente Constitucin Poltica.
Proporciona as un recuento histrico til
de cmo naci dicho Estado en Europa,
cmo evolucion hacia un Estado moderno,
liberal, social de Derecho. Facilita,
asimismo, un anlisis poco usual en
investigaciones semejantes sobre la
naturaleza de los modelos polticos
prevalecientes en el mundo y su incidencia
sobre la funcionalidad de los sistemas
polticos y de las sociedades como tales en
su bsqueda de progreso sostenido con
equidad y bienestar para las mayoras de
sus poblaciones.
A partir de dicho anlisis histricomodelstico, el investigador aporta una
crtica tambin integral e incisiva sobre el
por qu el modelo de pas consagrado en
la Constitucin Poltica de 1949 no ha sido
alcanzado, y seala de maneras muy
concretas cmo el modelo poltico electoral
del pas, y el modelo de Estado,
consagrados en esa misma Constitucin,
malogran el xito de aquel modelo de pas
precisamente por inocuidad de esos otros
factores
poltico-electorales
e
institucionales, los cuales el Dr. Meoo
Segura
califica
de
anacrnicos
y
disfuncionales. Revisa la incidencia en la
situacin actual del pas en la forma en que
los PAE y los intentos de reformas del
Estado adoptadas desde principios de la
dcada de los ochentas, con visiones
fragmentadas y fuera de un modelo
estratgico de pas, Estado y sistema
poltico
deseado,
han
fracasado
precisamente porque carecan de esa
visin estratgica y no consideraron los
factores de cultura poltica que condenan
inexorablemente al pas a siempre quedar
a medio camino de donde formalmente
busca llegar, aun en su pretendido modelo
de pas-Bienestar en la Constitucin de
1949.
En fundamento de lo anterior, realiza un
lcido y articulado anlisis crtico de las
disfuncionalidades que han caracterizado al
pas sobre todo desde la dcada de los
setentas, cuando el investigador demuestra

que se cont con un marco jurdico de

extraordinarias dimensiones para ordenar
la gestin y accin del Estado y sus
instituciones, y de la misma participacin
de la sociedad civil en formas permanentes
y
ordenadas,
no
aleatorias
o
circunstanciales. Se refiere a la Ley de
Planificacin Nacional de 1974 y a la Ley
General de la Administracin Pblica de
1978, y a esfuerzos importantes en diseo
y promocin de esquemas y mecanismos
sectoriales y regionales desde la entonces
OFIPLAN, hoy MIDEPLAN, que han sido
subestimados y hasta descartados por
gobiernos posteriores, malogrndose la
oportunidad que dentro del sistema poltico
centralizado y presidencialista real del pas,
tales mecanismos han permitido para
gobernarse y comportarse como un pas de
primer mundo.
Finalmente, la investigacin demuestra con
sustentacin jurdica y anlisis sociopoltico
muy convincente, cmo el pas est para
mucho ms dentro del actual rgimen
constitucional-jurdico-institucional, y que
slo requiere que gobernantes, partidos,
grupos de inters, analistas, acadmicos, y
el ciudadano corriente, tomen mayor
conciencia de lo que s se puede lograr de
relevante dentro de esas condiciones
actuales si slo hubiera un cambio de
visin, actitud y liderazgo poltico. O, si
rganos fiscalizadores como la Contralora
General de la Repblica y la misma
Asamblea Legislativa tomaran conciencia
de ello y exigieran como deben ese apego
y cumplimiento de ese marco legal superior
por parte del Gobierno y sus instituciones.
En su ltimo captulo, el investigador
escudria con seriedad y globalidad lo que
el pas debe reconocer como cambios de
modelo constitucional, si desea dar pasos
grandes hacia un comportamiento y
funcionalidad en los que la representacin
y la participacin polticas encuentren
mayor asidero en lo que debera ser una
recomposicin integral del sistema poltico
en sus dimensiones horizontal y vertical,
segn los modelos polticos ms exitosos
en el mundo desarrollado permiten inferir.
Se requiere, plantea como gran previsin
final, un rediseo de pas y de sistema
poltico, a la tica pero tomando debida
nota de que hay sistemas ms exitosos y
eficaces que el actual sistema centralizado
y presidencialista.

Adjunta al estudio, cinco apndices que

buscan demostrar de manera inobjetable
cmo en diversos campos de la
problemtica poltica e institucional del
pas, los problemas mayores estn en la
visin, actitud y comportamiento poltico
real de nuestros gobernantes y grupos de
inters, en contraposicin al modelo
jurdicamente consagrado en nuestra
Constitucin y leyes.

INDICE

ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO PRESENTE....................... 3

INTRODUCCION DE CONTEXTO: ADMINISTRACIN POLTICA DEL
DESARROLLO...................................................................................................... 12
CAPITULO I: ......................................................................................................... 18
CULTURA POLITICA EN AMERICA LATINA: UN ABORDAJE SOCIOPOLITICO18
1. Asuncin de planteamientos anglosajones; no se investiga la realidad sociopoltica
latinoamericana............................................................................................................................. 18
2. Origen y evolucin de nuestra cultura poltica.......................................................................... 21
2.1 Secretismo............................................................................................................. 22
2.2 Lentitud y pedantera burocrticas. ....................................................................... 22
2.3 Mana por ttulos y honores. .................................................................................. 22
2.4 Dependencia de la planilla pblica. ....................................................................... 23
2.5 Estado omnipresente y benefactor........................................................................ 23
2.6 Personalismo y centralismo................................................................................... 24
2.7 Formalismo legal o reglamentario. ........................................................................ 25
2.8 Resistencia e incumplimientos. ............................................................................. 25
2.9 Cortoplacismo y escasa capacidad de conceptualizacin estratgica ................. 26
2.10 Caudillismo desestabilizador. .............................................................................. 27

CAPITULO II: DE DONDE VIENE NUESTRO SISTEMA POLTICO Y EL

MODELO DE ESTADO PREVALECIENTE?......................................................... 30
1. La formacin del Estado moderno ............................................................................................ 32
2. El Estado liberal ........................................................................................................................ 34
3. Estado social............................................................................................................................. 37
4. Modelos polticos prevalecientes en el mundo y su incidencia en el funcionamiento de los
pueblos.......................................................................................................................................... 43
Las dimensiones horizontal y vertical de un sistema poltico: presidencialismo,
parlamentarismo; centralismo, federalismo................................................................. 44
Representacin poltica y participacin ....................................................................... 51
Partidos polticos y grupos de presin......................................................................... 54
Los sistemas electorales ............................................................................................. 58
4. RESUMEN INTERPRETATIVO DEL CAPITULO..................................................................... 62

CAPITULO III: CMO HA FUNCIONADO NUESTRO SISTEMA POLTICO

DESDE 1949? ....................................................................................................... 64
1. EL MODELO DE PAS, DE SISTEMA POLTICO Y DE ESTADO EN LA CONSTITUCIN DE
1949. SU VIGENCIA HOY. ........................................................................................................... 64
1.1 Reiteracin de un formalismo histrico y nada novedoso: presidencialismo y
centralizacin............................................................................................................... 64
1.2 Estado Benefactor y Empresarial: intervencionismo solidario efectivo... hasta
cierto punto. ................................................................................................................. 71
2. LA ESTTICA DEL CAMBIO POLTICO-INSTITUCIONAL EN LOS LTIMOS TREINTA
AOS ............................................................................................................................................ 76
2.1 Las percepciones erradas sobre el tema de la reforma del Estado ................... 77
2.2 Ausencia de visin macro y estratgica sobre el sistema poltico y Estado ......... 80
2.3 PAEs, privatizaciones, transformacin del sistema poltico y del modelo de
Estado? La agenda pendiente..................................................................................... 88
2.3.1 El no-modelo de los PAE ......................................................................................................... 88
2.3.2 Objetivos de privatizacin versus papel y mbito necesario del Estado ................................. 89

Mejorar el nivel de desempeo econmico de las empresas con incrementos en su

eficiencia productiva y eficacia asignativa ....................................................................... 90
Algunos supuestos de teora econmica a confrontar y profundizar en las discusiones
sobre empresas estatales .......................................................................................... 91
Dar solucin a las dificultades de relacionamiento entre los organismo del Gobierno
Central y las empresas pblicas ...................................................................................... 94
Generar, por medio de la venta de activos productivos, ingresos fiscales...................... 96
Promover una mayor difusin de la propiedad accionaria ............................................ 100
Atenuar el poder de los diversos grupos de presin ..................................................... 101
2.3.3 Cules transformaciones polticas significativas desde 1949?............................................ 102
2.3.4 La agenda pendiente: Estado Neosocial de Derecho? ....................................................... 104
3. DISFUNCIONALIDADES MAYORES DE NUESTRO SISTEMA POLTICO INSTITUCIONAL
.................................................................................................................................................... 110
3.1 Dbil administracin poltica del pas .................................................................. 110
3.2 Concertacin circunstancial o concertacin como forma de gobierno
participativo?.............................................................................................................. 113
3.3 Limitacin de la capacidad gerencial pblica ...................................................... 116
3.4 Obstculos normativos a la dinmica poltica/gerencial en las instituciones...... 118
3.5 La planificacin pblica insuficiente y no vinculante; el presupuesto pblico
desarticulado y la tambin insuficiente participacin social ...................................... 119
3.6 Ley de Planificacin Urbana: incumplimiento y eficacia malograda ................... 124
3.7 La descentralizacin territorial insuficiente.......................................................... 124
3.7.1 Algunos supuestos a desmitificar en materia de descentralizacin y rgimen municipal ..... 125
3.7.2 Rgimen Municipal: inoperancia integral. La agenda de cambios en cartera a nivel cantonal
......................................................................................................................................................... 128
Reformas en el campo econmico: ............................................................................... 131
Reformas en el campo electoral-poltico: ...................................................................... 132
3.7.3 Pero, la vida contina... qu se puede hacer hoy por, y con, el rgimen municipal, para
redimensionarlo sin esperar a un cambio constitucional de modelo poltico como se propone en
Captulo IV?..................................................................................................................................... 133
1. El compromiso con la tica comienza por un compromiso con la legalidad y el buen
gobierno..................................................................................................................... 137
2. La imaginacin al servicio del desarrollo del cantn ............................................. 139
3. Bases para una partitura de gobierno local........................................................... 143
3.7.4 La provincia o regin: de pasiva a activa. Los elementos existentes hoy para fundamentar una
descentralizacin integral maana.................................................................................................. 148
3.7.4.5 Ministerios y entes en las regiones: integracin orgnica para su mejor
proyeccin territorial?..................................................................................................... 157
4. UNA NECESARIA SNTESIS DEL CAPTULO: por qu tantos se empean en hacer las
cosas tan poco transparentemente y sin rendir cuentas, cuando el sistema obliga a todo lo
contrario? Nuestra cultura poltica al desnudo ........................................................................... 158

CAPITULO IV: LAS TRANSFORMACIONES NECESARIAS Y VIABLES QUE S

REQUIEREN CAMBIO DEL MODELO POLITICO INSTITUCIONAL.................. 170
1. LAS GRANDES REFORMAS POLTICO-ELECTORALES ................................................... 172
1.1 Hacia un rgimen cuasi-parlamentario. Las relaciones Presidente-Parlamento. 172
1.2 Los Ministros: dirigir sectores y rendir cuentas claras por ello. El Parlamento:
organizarse idem, y pedir cuentas claras a los ministros.......................................... 178
1.3 Los Viceministros: subconductores polticos de cada Ministerio ........................ 179
1.4 Los Secretarios Permanentes: para ahuyentar el clientelismo poltico-partidista del
Gobierno Central ....................................................................................................... 179
1.5 Los criterios estratgicos para racionalizar y dinamizar la administracin y
desempeo de ministerios, instituciones descentralizadas y empresas de
participacin estatal: .................................................................................................. 180
1.6 Una mejor y menos politizada organizacin superior de las diversas modalidades
de entidades descentralizadas nacionales y de las empresas de participacin estatal
................................................................................................................................... 181

1.7 Cmo lograr una mayor eficacia estatal mediante una slida organizacin
interinstitucional por sectores de actividad?.............................................................. 182
1.8 Cmo desregular y simplificar administrativamente nuestro aparato burocrtico
de una manera expedita y concreta? ........................................................................ 184
1.9 Criterios y mecanismos para mejorar la direccin, planificacin y coordinacin
interinstitucional en cada sector de actividad............................................................ 185
2. COMO MEJORAR LA ACTIVIDAD DE PLANIFICACIN INTEGRAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA PARA IMPACTAR MAS EFICAZMENTE EL DESARROLLO
SOCIO-ECONOMICO DEL PAIS Y LA PARTICIPACION CIUDADANA? ................................. 185
2.1 Obligatoriedad, plazos y contenidos de los planes de desarrollo nacionales,
regionales y sectoriales ............................................................................................. 185
2.2 Los Programas electorales de partidos polticos y su vinculacin inmediata a los
planes de Gobierno ................................................................................................... 187
2.3 Los planes reguladores del desarrollo cantonal.................................................. 188
3. HACIA UNA NECESARIA ORGANIZACIN PBLICA Y SOCIAL, POR FIN, POR
REGIONES O PROVINCIAS. LA DESCENTRALIZACIN INTEGRAL NECESARIA .............. 189
3.1 Nuevas y autnomas Corporaciones Provinciales de Desarrollo, y PresidentesGobernadores de eleccin popular ........................................................................... 189
3.2 Emergentes instituciones y empresas provinciales y cantonales de servicios
pblicos...................................................................................................................... 191
3.3 De la recomposicin sectorial de las instituciones en cada provincia................. 193
3.4 Del Rgimen Municipal........................................................................................ 194
4. CRITERIOS Y PRACTICAS EN CONTROL Y EVALUACIN DE LOS PROCESOS
PUBLICOS .................................................................................................................................. 195
4.1 Por parte del Presidente de la Repblica sobre la Administracin Pblica en su
total conjunto ............................................................................................................. 195
4.2 Por parte de cada Ministro rector de sector, sobre las instituciones
descentralizadas........................................................................................................ 196
4.3 Por parte de la Asamblea Legislativa sobre la Administracin Pblica .............. 197
4.4 De los Presidentes de Corporaciones Provinciales de Desarrollo...................... 198
4.5 De la Contralora General de la Repblica, sobre las Administraciones ............ 198

APENDICES: lo que s se puede hacer en Costa Rica con visin, voluntad y

liderazgo. Casos de nuestra vida real ................................................................. 200
Apndice 1. El caso del ICE: vender, transformar o abrirlo a competencia? .......................... 200
Apndice 2. Hacia una estrategia ambiental integral, unitaria y viable ..................................... 205
apendice 3. Presidencias ejecutivas: un rgimen a eliminar...................................................... 209
Apndice 4. Lucha contra la pobreza ........................................................................................ 219
Apndice 5. El caso de la Contralora General de la Repblica: competencias legales y atributos
tcnicos para realizar una excelente fiscalizacin reivindicativa del Estado, malogrados por un
problema de visin y de negligencia .......................................................................................... 258

ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO PRESENTE

El pas viene viviendo una situacin de gran inestabilidad socioeconmica y poltica
manifestada visiblemente en los ltimos veinticinco aos, pero con causas claramente
ubicables pocos aos antes de 1978.
Paralelamente -y como parte orgnica de dicha inestabilidad-, ha existido tambin una gran
ambigedad en cuanto a qu hacer con el Estado que tenemos, habida cuenta de que el
mismo empez a mostrar serias debilidades de desempeo desde mediados de la dcada de
los setenta a raz, precisamente, de aquellos problemas producto de un indito y agresivo
endeudamiento externo y de un tambin agresivo financiamiento del creciente y deficitario
gasto pblico, va endeudamiento interno.
Tambin se dio, durante la Administracin de 1974-78, la adopcin audaz, sbita y poco
planificada, de diversas actividades tradicionalmente de corte privado bajo la esfera de la
tristemente clebre Corporacin de Desarrollo S. A. (CODESA), de creacin y propiedad
estatal.
El pas vio surgir, adems, el rgimen de presidencias ejecutivas en mayo de 1974 bajo el
entonces loable objetivo legal de coordinar mejor a las instituciones descentralizadas de
acuerdo con la voluntad del Poder Central ya que previamente, como se ver abajo, se daba
una total desarticulacin entre ambas partes-. Este objetivo, sin embargo, rpidamente
degener en un objetivo clientelar, ya que en la praxis dicho rgimen result un rgimen
incondicional e inconvenientemente sumiso de dicho Poder Central, como era de todos modos
de esperar siendo la designacin de su titular, el Presidente ejecutivo, iniciativa y potestad del
Consejo de Gobierno, donde el Presidente de la Repblica claramente manda.
Estas situaciones empezaron a provocar severas distorsiones de todo tipo en el accionar
otrora tcnica y administrativamente autnomo y tecnocrtico de dichos entes, para ms bien
someterlos a intereses extragubernativos que emergan a contrapelo de lo que deban ser los
correctos intereses que deban reflejarse en los respectivos planes de desarrollo que cada
gobierno deba por fuerza formular.
El endeudamiento acelerado y el mal manejo macroeconmico que se inici en aquellos
aos de la Administracin Oduber Quirs (q.d.D.g.) (1974-78) no fue conjurado por la siguiente
Administracin Carazo Odio (1978-82). No tuvo ese endeudamiento, desde sus inicios, una
contrapartida de programacin de los pagos que inevitablemente deban hacerse en el futuro
inmediato por el Gobierno, y s vio tal endeudamiento pblico acrecentada la carga para el
Estado por asignaciones presupuestarias producto de compromisos o decisiones interesadas
para favorecer a grupos diversos sindicatos, empresarios-. Tales demandas presupuestarias
en conjunto desbordaron los niveles entonces disponibles de ingresos tributarios sanos y de
otras fuentes propias de la capacidad estatal de generar ingresos, incluidas tarifas y precios de
bienes y servicios producidos por instituciones descentralizadas y empresas pblicas varias,
casi todas ellas subsidiadas va transferencias del Gobierno Central, es decir con cargo al
Presupuesto de la Repblica.
Desde esos aos de gran expansin del gasto pblico pero de poca planificacin y
programacin de las inversiones y de la accin misma del Estado y de sus instituciones, el
desarrollo institucional pareci responder ms a claros objetivos de usufructo polticopartidista. El pas enfrent, as, un serio problema de financiamiento de dicho gasto pblico que
empez a abonar o animar los clamores de reducidos pero consistentes y capaces grupos de
pensamiento neoliberal que desde haca aos venan fustigando el tamao e intervencionismo
econmico de ese Estado (particularmente activa en este sentido, haba sido la Asociacin
Nacional de Fomento Econmico, ANFE).
Ya en la Administracin Figueres Ferrer (1970-74), se haban tomado decisiones que
modificaron la constitucin de las juntas directivas de entes autnomos para darle una mayora
al Gobierno entrante con miras a poder articularlas mejor dentro de una deseable gestin

unitaria de la Administracin Pblica en su conjunto. Ello, sin embargo, haba llevado ms

bien y para variar, a una intromisin ms poltico-partidista en la conduccin de dichos entes
que a una articulacin real de polticas y programas interinstitucionales para real beneficio del
pas y no del partido circunstancialmente gobernante. Se contaba entonces con una dbil Ley
de Planificacin Nacional desde 1963 que no haba logrado entronizar una praxis planificadora
seria ni mecanismos e instrumentos que hicieran vinculante el resultante Plan Nacional de
Desarrollo.
El advenimiento del rgimen de direccin gubernativa sobre entes descentralizados
consagrado en la Ley General de la Administracin Pblica (LGAP) de mayo de 1978, haca
innecesario segn sealamos pblicamente desde ese mismo momento y hasta nuestros
das- el anterior rgimen de presidencias ejecutivas pues con aqul el Poder Ejecutivo poda
direccionar unitaria e integralmente a los entes descentralizados por sectores de actividad,
ordenndoles sus actividades mediante la imposicin de metas y tipos de medios.
Desafortunadamente para el pas, dicho rgimen no fue ni entendido ni activado
plenamente por el siguiente gobierno ni por los sucesivos hasta el presente, con gran
desmedro para nuestro Rgimen Social de Derecho. Ha significado, ms bien, otra distraccin
sociopoltica de proporciones y consecuencias graves que ni la Contralora General de la
Repblica ni la Defensora de los Habitantes se han atrevido a confrontar, incumpliendo ellas
mismas as con sus mandatos legales de exigir del Gobierno de la Repblica el apego a la Ley,
sobre todo a leyes que estn llamadas a incidir positivamente en una asignacin racional y
transparente del gasto pblico y del desempeo de nuestros gobernantes y jerarcas de todo
nivel para cumplir adecuada y efectivamente con sus objetivos legales.
Pero, ms all de esto -aunque causa principal de ello-, Costa Rica mostraba, y sigue
mostrando, una cultura poltica forjada y heredada de una poca colonial de trescientos aos
de gestacin, al igual que el resto de Amrica Latina, y que no ha sido debidamente reconocida
y confrontada en sus histricas debilidades segn veremos abajo. Esa cultura poltica a su vez
ha incidido en que el sistema poltico-institucional adoptado por el pas poco despus de 1824
haya respondido mayormente a una concepcin unitaria y presidencialista, es decir, un sistema
institucional centralizado al mximo y con una separacin muy tenue y comprometida de
Poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo que no dej lugar para contar con mejores pesos y
contrapesos basados en una mayor y real transparencia institucional, ni en mejores criterios y
mecanismos de rendicin y exigencia de cuentas. Todo ello, adems, en conjunto bloque lo
que pudo haber sido una ms efectiva representacin y participacin ciudadanas que hubieran
entronizado prcticas y equilibrios polticos que habran asegurado una mayor funcionalidad y
eficacia del sistema poltico.
Todo ello contravena, de manera clara, el espritu y la praxis del modelo parlamentario que
imperaba en aqulla poca en Europa, habiendo sido ste una opcin razonable al modelo
presidencialista disponible en los Estados Unidos de Amrica, del cual se copi nuestro modelo
pero, para variar, cercenando aspectos bsicos que all s inducan antes e inducen hoy, a un
mayor contrapeso del Congreso ante el poder presidencial. 1
Pero, la realidad fue que tampoco se le dio pensamiento serio en aquella poca al modelo
federal que en este ltimo pas constitua en s un real e importante contrapeso al peso del
propio modelo presidencialista como tal, pues el mismo entronizaba una estructura
jerarquizada del poder poltico en la que gobiernos territoriales inferiores mostraban
competencias subordinadas pero reales para que los habitantes pudieran decidir ms
directamente sus destinos y, sobre todo, para crear espacios y mecanismos concretos
diversos centros de poder real- que enriquecan los conceptos que sobre representacin y
participacin polticas ya se delineaban con claridad en las principales corrientes de
pensamiento filosfico y poltico de Europa y de la naciente federacin norteamericana como
columnas vertebrales del rgimen democrtico que en esta nacin del Norte, se inaugur como
la primera lucha liberadora exitosa contra el monarquismo absolutista imperante en Europa.
1

El modelo norteamericano lo caracterizamos de manera bastante detallada en el Captulo II.

Esta falta de pensamiento y de decisin fctica para moldear aquellos incipientes sistemas
polticos, se dio de manera semejante en toda Amrica Latina y ha tenido secuelas que no
podemos dejar de reconocer, estudiar y valorar en su impacto nocivo en las actitudes y
comportamientos del costarricense de toda la vida, y en particular del costarricense que hoy
enfrenta esa ambigedad enorme de tener un Estado y un modelo poltico que no parecen dar
para ms, de frente a una serie de retos, necesidades y debilidades del sistema econmico,
social y ambiental del pas y del mundo. Retos que, sostenemos, no van de todos modos a
encontrar soluciones efectivas y viables sin un Estado agresivo y de proyeccin amplia y
acrecentada en materia de regulacin de todos los actores sociales de la colectividad, en la
extraccin misma de recursos financieros, en su insustituible misin de propiciar la ms
equitativa distribucin social de la riqueza nacional, y en una capacidad y eficacia productiva
en la generacin propia de los bienes y servicios que haya decidido asumir de acuerdo a las
circunstancias particulares de cada pas.
El presente trabajo busca arrojar anlisis muy bien apoyados en la historia, mas tambin
en la realidad actual y hacia la realidad deseada a futuro, para que el pas cuente con
mejores elementos de juicio hacia una discusin nacional amplia sobre el pas que queremos, y
el Estado necesario, sin prejuicios ideolgicos o de tipo economicista o meramente jurdico,
que tanto dao han hecho al mundo sobre todo en proceso de desarrollo a partir del mal
manejo de la crisis por los organismos internacionales hegemnicos como el FMI y el Banco
Mundial, y por la evidente debilidad y corrupcin de cuanto gobierno ha debido sucumbir
complacida o forzadamente a seguir tales parmetros internacionales que hoy da vienen
siendo seriamente cuestionados por una nueva generacin de tcnicos al interno de tales
organismos, y de diversos gobiernos sobre todo de los pases industrializados que ms
influencia tienen sobre stos.
El problema que buscamos abordar con una visin histrica y global, es relativamente
sencillo: aparte de la poca responsabilidad con que los distintos gobiernos nacionales han
enfrentado el problema estructural del gasto pblico, ha habido en Costa Rica un vaco de
aportes estratgicos en materia del pas deseado y del Estado necesario que vayan mucho
ms all de las consignas muy retricas sobre el Estado rector, el Estado regulador,
inclusive a nivel de partidos polticos que deban ser los generadores de pensamiento
prospectivo-. Este vaco no lo ha suplido francamente, tampoco, el importante y valioso
proyecto Estado de la Nacin, y ello genera un lastre analtico e interpretativo a todo lo largo de
sus informes en todo campo de actividad, contribuyendo as a no crear conciencia colectiva en
estas materias.
Nadie parece estar cuestionando el modelo poltico del pas integralmente en trminos de
la dimensin de su estructura institucional, la cual apunta a la organizacin horizontal del poder
poltico y a la identificacin de los modelos prevalecientes en el mundo occidental, o sea el
presidencialismo y el parlamentarismo; ni en trminos de la dimensin de su estructura
territorial u organizacin vertical de ese poder poltico, la cual nos lleva a la identificacin de
los modelos tambin prevalecientes como lo son el unitario o centralista y el federal. Y menos,
cmo dicho modelo poltico vigente o deseable impacta los factores bsicos que permiten
valorar la eficacia y funcionalidad de un rgimen democrtico pluralista, como lo son la
representacin y la participacin polticas, factores ante los que deberan morir las palabras del
discurso ambiguo sobre cunto Estado y para qu, y cunta democracia real.
En consecuencia, muy pocos en el pas contribuyen a clarificar aspectos cruciales sobre
cunto gasto pblico es realmente necesario para impulsar el desarrollo del pas, generado por
quines y distribuido de qu forma y para ser decidido por quines, en qu mbitos y bajo
cules reglas de juego o mecanismos que eviten que sean unos cuantos individuos quienes
decidan el destino del gasto y del pas de hecho, el Presidente de la Repblica y el Ministro
de Hacienda en nuestro abigarrado modelo unitario, a veces con mayor o menor

involucramiento de otros ministros que histricamente siguen sin actuar con visin de rectores
de sector, en consecuencia impactando muy poco el gasto sustancial de los entes autnomos y
dejando su direccionalidad casi en manos de aquel otro Ministro que acta con fines fiscales,
no de desarrollo-.
El problema del gasto pblico, del dficit y su financiamiento, se discute en Costa Rica
normalmente como un mero problema fiscal-financiero y no como un problema que tiene que
ver con el modelo de desarrollo socioeconmico y ambiental del pas, y menos con el modelo
poltico y del Estado que resulte inexorablemente concomitante, lo cual permitira una discusin
ms a fondo, seria y viable de hacia dnde redirigir los esfuerzos nacionales para financiar
sana y equitativamente el desarrollo deseado del pas.
Se evitara as caer en las fciles tentaciones de asumir que lo que Costa Rica requiere es
menos Estado, lo cual significa privatizar activos, menos empleados, menos instituciones,
menos transferencias a universidades y a pensiones. Es decir, menos de todo, cuando resulta
obvio que el pas todava requiere de ms mdicos, ms maestros y profesores, ms
promotores rurales y agrcolas, ms tcnicos y profesionales dentales y en diversas
especialidades de la salud, ms promotores sociales verdaderamente capacitados para apoyar
a las familias pobres y encausarlas capacitando, supervisando, canalizando- hacia
situaciones de empleo estable y productivo y a todos los servicios estatales que les permitiran,
de ser adecuadamente entregados, sacarlas de la pobreza de manera permanente. Y as en
todo campo de actividad en donde el costarricense difcilmente podr encontrar solo, o por las
fuerzas del mercado privado de bienes y servicios, su posicin sana y productiva para ser un
factor que genere riqueza con bienestar y no slo pobreza y ms pobreza.
El anlisis que aportamos en el presente estudio sobre la naturaleza de nuestra cultura
poltica de origen colonial, permitir comprender por qu ha sido ello as y nos da la clave de
cmo confrontarlo.
Pero adems, sabemos que con la adopcin de los PAE desde la Administracin Monge
Alvarez (1982-86), nuestros gobernantes y tecncratas de alto nivel prcticamente dejaron de
prestar una mnima atencin a la prctica al menos artesanal, de la planificacin pblica
estratgica y operativa- que de alguna manera el pas vena tratando de aplicar con algn
grado de sistematicidad para ordenar los procesos pblicos por sectores y regiones, al menos
desde 1975-76 por motivacin y creatividad de un grupo de tcnicos desde la entonces
OFIPLAN, lo cual recibi un alto grado de continuidad y aplicacin durante la siguiente
Administracin Carazo Odio (1978-82) y en los primeros dos aos de la Administracin Monge
Alvarez bajo el liderazgo del Ministro de Planificacin Ing. Claudio Antonio Volio, hasta cuando
el primer PAE tom cuerpo bajo el apoyo del nuevo Ministro de Planificacin que sustituy al
Ing. Volio a mitad de esa Administracin, Juan Manuel Villasuso.
Ese PAE I fue adoptado por aquel Gobierno como el marco oficial de programacin de
largo plazo para instaurar -es nuestra interpretacin crtica-, no un nuevo modelo de Estado
sino un nuevo abordaje y una nueva dinmica de la economa del pas, abordaje que vea
precisamente en el Estado y en el gasto pblico producto de leyes, polticas pblicas
multiformes y en gran medida producto de prcticas institucionales que reflejaban una gran
improvisacin y desarticulacin- un factor de bloqueo a esa pretendida nueva economa
neoliberal. 2

Vase para un amplio y documentado recuento de los PAE en Costa Rica aunque de una naturaleza interpretativa distinta
a la que aqu ofrecemos, el libro Prstamos y programas de ajuste estructural de Costa Rica, de Wilburg Jimnez Castro,
EUNED, San Jos, Primera Edicin 1991, y Segunda Edicin 2000.

En gran parte por esta razn, es que sostenemos como posicin emprica fundamental en
este trabajo que el pas nunca asumi con la adopcin o advenimiento de esos PAE, como
algunos analistas afirman, ningn nuevo modelo neoliberal ni de naturaleza parecida que
reemplazara al entonces existente Estado Social de Derecho. La discusin sobre cambios se
dio a un nivel literalmente de poltica econmica, lo cual dista mucho de los mejores atributos
histricos e integrales que caracterizaron la evolucin misma del Estado liberal que fue forjado
en Occidente a partir de puro pensamiento filosfico desde finales de la Edad Media, con
tratadistas ilustrados como Thomas Hobbes y John Locke.
No ha habido a partir de 1980 entonces y como muchos, reiteramos, s han asumido
inclusive en textos de uso oficial en secundaria y en otras publicaciones de cierto prestigio, una
sustitucin del Estado Social de Derecho que en Costa Rica fue consagrado en la
Constitucin Poltica de 1949. Costa Rica, podramos decir que por fortuna, se resisti pasiva
o indolentemente a incurrir en todos los cambios que los PAE predicaban, y por eso el pas
sigue contando hoy da con una infraestructura patrimonial de orden superior que le permitira
sustentar muchos mayores logros en todo sentido si slo prevaleciera en nuestros partidos y
gobernantes una visin ms conceptual y estratgica de lo que el pas requiere y de cmo
lograrlo, inclusive dentro de los rgidos lmites de maniobra nada representativos ni
participativos- permitidos por nuestro actual sistema poltico unitario y presidencialista.
Pero, es importante para los costarricenses identificar por qu razones se ha avanzado tan
a medias en el manejo del tema del Estado y en formas tan errticas en su conduccin poltica
conduccin que ciertamente requiere de un liderazgo superior mucho ms ilustrado y efectivo, sumindose el pas ms bien en valoraciones poco prcticas y descontextualizadas -como lo
advertamos hace casi treinta aos desde OFIPLAN y en nuestras publicaciones acadmicas-,
sobre el tamao del Estado y el nmero de funcionarios pblicos, y no sobre la eficacia integral
deseada y requerida del sistema poltico en su conjunto, del que el Estado resulta ser,
precisamente, juez y parte; es decir, tanto un instrumento de accin sociopoltica al servicio de
la colectividad, como un mecanismo superpoderoso de condicionamiento de sta. 3
Las discusiones sobre reforma o modernizacin del Estado, inclusive en Amrica Latina,
han sido insuficientes y sesgadas por un anlisis instrumentalista y eficientista no eficacistatal y como lo han sido los resultados aparentes de los distintos esfuerzos gubernativos por
transformar aspectos de aqul, siempre con visin y acciones fragmentadas y desarticuladas
entre ellas y de estos con relacin a los temas mayores de cul modelo poltico tenemos, y
cmo o cul- funcionara mejor en cada pas.
La verdadera discusin conceptuosa y filosfica no se ha dado casi en ningn pas, debido
mayormente a que no se han reconocido abierta y consistentemente los orgenes reales de
nuestro Estado hoy, el cual no se remonta a la crisis fiscal y de gobernabilidad que emergi
con especial virulencia en la dcada de los setenta, como hemos sealado, ni se remonta en
Costa Rica, en particular, a 1949 con la nueva Constitucin Poltica sino a un pasado mucho
ms remoto.

Reaccionamos as, ante la comn alegra de muchos analistas nacionales que plantean lo valioso que es que
organismos internacionales nos reconozcan aun hoy da como un pas que destaca en el concierto latinoamericano por su
desarrollo humano, aduciendo que Costa Rica es aun un pas del Tercer Mundo o en proceso de desarrollo y que es muy
meritorio que se le reconozcan tales logros. Nuestra posicin es ms bien la de que, siendo esa una verdad de Perogrullo
pues nadie lo duda a estas alturas del siglo XXI, lo que tenemos que plantearnos como idea motora de nuestras mejores
energas intelectuales ante tal panorama, es el maravillarnos ms bien y realizar los esfuerzos investigativos para
acercarnos a la verdad ms real posible- de cmo, teniendo todos los elementos constitucional y jurdicamente
respaldados necesarios para haber saltado ya desde hace aos a la categora de pas del Primer Mundo, nos hemos
empeado en seguir siendo ejemplo de un pas de Tercer Mundo o en vas de desarrollo. A esto dedicaremos
atencin particular en el Captulo I sobre cultura poltica, y en el Captulo III, especialmente el punto 4. Una necesario
sntesis: por qu tantos se empean en hacer las cosas tan poco transparentemente y sin rendir cuentas, cuando el
sistema obliga a todo lo contrario? Nuestra cultura poltica al desnudo.

As, se ha perdido de vista toda la riqueza filosfica original de para qu requerimos un

Estado, y cmo hay modelos polticos alternativos que habran permitido, o permitiran de
reconocrseles aun hoy da en toda su amplitud e impacto sobre la funcionalidad poltica de un
pas, un abordaje mucho ms integral y estratgico sobre el Estado y su burocracia hacia un
papel mucho ms amplio y dinmico como verdaderos y funcionales mecanismos de
conversin del sistema poltico que los contiene.
Las discusiones sobre estos conceptos se han quedado en los textos de connotados
autores sobre todo norteamericanos y algunos europeos, pero casi nunca tomados como mero
punto de partida para aplicarlos a, sino como explicaciones forzadas de, la situacin
latinoamericana en cuanto a Estado y sistemas polticos deseables para sustentar una reforma
integral del Estado, aunque los recientes casos de reformas descentralizadoras en Colombia,
Per y Bolivia de 1990 en adelante- sugieren intentos de transformacin real e integral de
esos sistemas polticos.
Seguir discutiendo sobre reforma del Estado, o peor an sobre reingenieras de ste o de
sus instituciones como muchos continan haciendo al da de hoy, o sobre modernizacin
institucional a partir de enfoques o modelos analticos forneos que ni siquiera en sus pases
de origen funcionan, y discutir esos temas sin tener la visin arquitectnica por as decirlo,
del total conjunto del sistema poltico-institucional que corresponda al pas que queremos, no
tiene sentido pues nos mete en valoraciones muy microideolgicas, polticamente ingenuas,
nada filosficas y ayunas de una unidad estratgica-conceptual que nos permita realizar un
anlisis realmente global y articulado de cmo un elemento depende del otro, y cmo todos en
su conjunto derivan de la cultura poltica prevaleciente en el pas desde la Colonia misma
pues sta inhibe al poltico, al pensador, al investigador, al ciudadano, en fin a todos, a
reconocer por qu y cmo hay que realmente remontar las visiones cortoplacistas e
interesadas en el detalle de cosas particulares, en vez de en el conjunto del todo.
Es importante que se tenga claro en este pas que el Estado Social de Derecho
consagrado en nuestra Constitucin Poltica, no ha sido ni abandonado ni reemplazado por un
Estado neoliberal, como algunos se han atrevido a insinuar sin evidenciarlo.
Tenemos que pasar, eso s, del Estado-confuso que hemos llegado a tener producto de
la confusin de nuestras propias mentes y de la indisciplina e improvisacin en el ejercicio del
liderazgo poltico superior al interior del mismo Gobierno y alrededor de ste sobre todo a
nivel del papel que deben jugar los partidos polticos y los grupos de inters-, a plantear las
bases o trminos que nos permitan redimensionar el Estado que tenemos, y reconocer que ello
no es posible hacerlo sin cuestionar a fondo el modelo poltico que el pas tiene desde tiempos
inmemoriales y sin reconocer tampoco que para sustituir al Estado Social de Derecho
constitucional y funcionalmente vigente en el pas aunque crecientemente inefectivo por
desarticulado- habra que tener a la vista un diseo integral y global alternativo, o modelo
ideal, que convenza en todo sentido de que es de naturaleza semejante a dicho Estado Social
de Derecho como para emerger como un modelo realmente sustituto de ste. Lo contrario,
son propuestas-retazos a las que estn tan acostumbrados los costarricenses, pues resultan
de ms fcil y superflua elaboracin. 4
4

Muy premonitorio result lo escrito por el jurista Mario Alberto Jimnez recin promulgada la Constitucin de 1949: ...esta
carta del 49 implica una renovacin de nuestra estructura constitucional mucho ms profunda de lo que generalmente se ha
credo, de suerte que estamos situados en una poca de experimentacin constitucional sobre cuyos resultados es difcil
predecir nada. Ser el funcionamiento de esta Carta, bajo diferentes administraciones y circunstancias, el que determine si
todas las innovaciones que ella contiene son producto de la pura razn inventiva del constituyente de 1949, o si bien esas
innovaciones obedecan realmente a una necesidad evolutiva (cita extrada del libro Costa Rica contempornea. Races del
estado de la nacin, p. 52, Editorial Universidad de Costa Rica, San Jos, 1999). Decimos que premonitoria, pues nuestra
interpretacin conclusiva cuando analizamos la evolucin histrica de nuestra cultura poltica como se ver abajo, es que
esa Constitucin s fue, contradictoriamente, resultado de una combinacin difusa de ambos factores en lo que es diseo
modelstico en el pas: razn inventiva, producto de nuestro patrn histricamente cultivado del formalismo legalista
creyendo que poniendo la cuestin en la Ley ya resolvimos el problema de comportamiento social o individual, y una
necesidad evolutiva que implic posiblemente el genuino deseo de instaurar un sistema poltico y un Estado Social de
Derecho de avanzada, pero sin tomar debida nota nuestros Constituyentes de que para lograrlo haba que reconocer y
confrontar los valores y patrones de comportamiento histricamente moldeados desde la Colonia misma, para asegurarse

Ello significa que el presente trabajo busca arrojar luces en cuanto al impacto que dicho
sistema poltico histrico ha tenido y tiene sobre las actitudes y comportamientos tan errticos
como improvisadores de los individuos que llegan a ejercer temporalmente el poder poltico
institucionalizado en las estructuras de direccin superior del Gobierno y de sus instituciones, o
en las mismas municipalidades como gobiernos locales, o inclusive en el mbito de partidos
polticos y grupos de inters.
Pero, tambin pretendemos valorar el impacto que dicho sistema poltico ha venido a tener
sobre los cuadros de tecncratas de todo nivel que, en San Jos y en toda regin de desarrollo
y comunidad de este pas, tampoco han constituido un contrapeso importante a los manejos
ms interesados, improvisados y arbitrarios que han llevado a una creciente corrupcin
producto de las actitudes omisas o explcitas en la conduccin de los procesos pblicos, por
tantos jerarcas polticos que desde San Jos dirigen las instituciones, definen las polticas
pblicas de inters de toda la colectividad y asignan y condicionan sin visin unitaria ni
coherencia alguna, la ejecucin del multimillonario gasto pblico realmente disponible en el
pas. 5
El factor agravante aqu, es que esos jerarcas gobierno tras gobierno-, pero tambin los
individuos como tales y grupos de inters, actan desatendiendo principios, mecanismos e
instrumentos de elemental aplicacin racional que generaran una mucha mayor eficacia de
sus acciones, a pesar de estar aquellos claramente definidos como normas legales en distintos
cuerpos normativos generales que el pas ha adoptado desde 1968 con la Ley de Planificacin
Urbana -para poner un ejemplo esclarecedor de un marco legal excelente y visionario pero
totalmente incumplido hasta el presente con las consecuencias funestas para el pas que todos
percibimos hoy da, y sin que nadie haya sido llevado ante la Sala IV o ante los Tribunales de
Justicia por tal incumplimiento maysculo grave para el pas-, hasta la extraordinaria Ley No.
8131 de presupuestos pblicos de octubre del 2001. 6
en el modelo entronizado en esa CP, la presencia de las normas y pautas de comportamiento, con los indispensables pesos
y contrapesos, que efectivamente indujeran u obligaran al tico a comportarse de acuerdo con aquellas normas y pautas.
Nuestra tesis interpretativa que desarrollaremos a lo largo del presente estudio, es que el mismo sistema poltico
entronizado -centralizado y presidencialista- marc el derrotero de un ejercicio superior del poder poltico que
desde entonces dio muy pero muy poco espacio para adoptar mejores modalidades que realmente empujaran al
costarricense a desplegar una mayor participacin y mucho mejores formas de representacin para asumir un
activismo ms protagnico y directo en la instrumentacin operativa o real de ese modelo de sistema-pas consagrado
formalmente en esa CP de 1949.
5
Por contrapeso en este caso, nos referimos al mejor espritu del modelo de organizacin burocrtica racional/legal
insinuado tempranamente por John Locke y elaborado integralmente por Max Weber a inicios del siglo XX, por ms que
haya crticos que lo han fustigado pero sin ofrecer ningn modelo o paradigma alternativo de semejante envergadura-. Nos
referimos a la burocracia o tecnocracia consciente y profesional, como contrapeso de los abusos del jerarca poltico de
turno.
6
En febrero del 2004, sin embargo, se dio un hecho inusitado en este sentido que ha escapado a la atencin noticiosa de
los medios de comunicacin como lo fue la Resolucin de la Sala IV No. 2004-01923 Expediente 03-000468-0007-CO sobre
un recurso de Amparo presentado por un Comit Pro-No Construccin de la Urbanizacin Linda Vista en San Juan Sur de
Pos, contra el MINAE, AyA, INVU, SENARA y la Municipalidad de Pos, derivando en una condenatorio total sobre el
incumplimiento legal en que dichas instituciones han incurrido histricamente en dicho Cantn en cuanto a proteger y
conservar, para su uso sostenible, las zonas de recarga-descarga del manto acufero de Pos que abastece a varias
comunidades de la zona, y algunas reas del sector oeste del Vale Central. Tal condenatoria sin lmites, sigue el
razonamiento que nosotros hemos abordado y denunciado desde hace tantos aos en cuanto a incumplimientos del marco
legal superior que permitira a este pas, segn razonamos previamente y a lo largo de todo este estudio, dar un paso
seguro hacia un comportamiento sociopoltico ms racional que a su vez incidira en un mejor y ms integral desarrollo
socioeconmico y ambiental del pas. La Resolucin dicha, sin embargo, no tom en cuenta en sus anlisis ni la Ley
Orgnica del MINAE No. 7152 de 1990, ni la Ley General de la Administracin Pblica de 1978. Aun as, sus razonamientos
constituyen un gran respaldo a quienes reclamamos menos incumplimientos de nuestros gobiernos de lo que es un rgimen
de direccin y planificacin excelente disponible en el pas; dicha Resolucin, aun sin recurrir a estas dos muy completas
leyes, da sustento slido y claro en sus propios anlisis del marco legal que s realiza, de que en materia hdrica quien
efectivamente manda es el MINAE a travs de su Departamento de Aguas. La misma Resolucin, sostenemos, es aplicable
al resto de incumplimientos por parte de esas instituciones sobre el resto del pas, y no deben sentirse satisfechos los
jerarcas ni la clase dirigente de este pas en cuanto a los alcances limitados de la condena, ya que por antonomasia sta se
extiende, repetimos, al mismo tipo de incumplimiento en que nuestros gobiernos jerarcas, funcionarios- se han esmerado
en repetir desde 1974, cuando la Ley de Planificacin Nacional ya permita ordenar la gestin y procesos estatales, y desde
1978 cuando la LGAP introdujo el claro rgimen de direccin gubernativa sobre entes autnomos por el Presidente de la
Repblica con cada ministro rector de sector, y exiga as un desempeo ms racional, unitario y congruente del Estado
para una mucha mejor solucin de los problemas que antes y ahora, han justificado la creacin legal de tantas instituciones.

Lo anteriormente referido nos lleva a sealar otro factor agravante que no se puede seguir
ignorando en estos inicios de siglo por su trascendental impacto limitativo: todo esto ocurre
sin que la Contralora General de la Repblica, la Defensora de los Habitantes, la misma
Asamblea Legislativa o el Ministerio Pblico, se hayan conmovido en cuanto al flagrante
incumplimiento de deberes en que nuestros gobernantes han cado en sus gestiones, pues
esto significa ni ms ni menos que tambin estos rganos han incumplido como rganos
fiscalizadores externos, pues deban exigir de maneras concretas ese cumplimiento por parte
del Poder Ejecutivo. Tampoco parece cuestionarse nadie ms en condiciones de hacerlo, la
exigencia de explicaciones claras y concretas sobre los magros resultados que tal
incumplimiento consuetudinario o rutinario ha venido a producir en un pas que ha estado todo
este tiempo para mucho ms de lo que ha recibido de nuestras clases dirigentes.
Lamentablemente, en la praxis cotidiana de los procesos y comportamientos institucionales
y sociales esas pretendidas mayor racionalidad, articulacin y coherencia en la funcin pblica
no se han logrado, y el pas ms bien muestra una profusa pero dispersa y fragmentada
legislacin en materias particulares o sustantivas agricultura, ambiente, pobreza, educacin,
salud, turismo, industria, comercio, infraestructura vial y portuaria, electrificacin y
acueductos/alcantarillados, etc-, con un agravante adicional muy poco reconocido en nuestro
medio: esa profusa y difusa legislacin en reas sustantivas de nuestro desarrollo, ha surgido
sin tomar debida cuenta de los otros marcos legales superiores y generales que imponan e
imponen an hoy da- pautas concretas para un determinado y ms efectivo comportamiento
poltico, institucional, tecnocrtico y gerencial/administrativo que al menos habra permitido, y
permitira aun, un mejor ordenamiento e impacto socioeconmico y ambiental de esos otros
marcos legales y esfuerzos ligados propiamente al manejo ambiental de Costa Rica, o de la
lucha contra la pobreza, o del desarrollo econmico en general. O bien, del gasto pblico como
tal, lo cual habra seguramente impedido llegar al nivel de complicacin y de precaria
sostenibilidad de la estructura y financiamiento que se ha dado alrededor de ste.
El presente trabajo busca, as, arrojar importantes y poco usuales anlisis e
interpretaciones histricas, legales, polticas, institucionales y administrativas de la situacin
existente en el pas en cuanto a la administracin poltica que el Estado ejerce sobre nuestro
desarrollo integral, es decir, la administracin de recursos, individuos y procesos
determinativos del desarrollo integral del pas a cargo del Estado mediante el uso de poder
coactivo legtimo, segn las siguientes variables determinativas cuya consideracin y desarrollo
emprico-conceptual debe hacerse de manera articulada, no fragmentada:
a) Caracterizar la dinmica real en Costa Rica de los procesos sociopolticos alrededor de esos
mismos aspectos enunciados previamente que permitan, a su vez, una mejor base para que el
pas nuestros especialistas fuera y dentro de la burocracia estatal, grupos de inters,
empresarios y sociedad civil como tales, polticos y jerarcas en el gobierno, medios de
comunicacin- puedan contar con
b) un marco terico-conceptual y metodolgico ms adecuado para interpretarlos, entenderlos y
manejarlos mejor en su aporte convergente; hacer esto ltimo
c) produciendo anlisis de nuevo cuo hacia el reconocimiento claro de lo que es nuestra
imperante y dscola cultura poltica (es decir, el conjunto de actitudes, valores y patrones de
comportamiento todos de origen colonial- que caracterizan al costarricense en su grado de
participacin activa o pasiva en los procesos de decisin institucional/estatal que determinan
su estado de bienestar personal, grupal y colectivo) y cmo superarla; ello, sostenemos como
hiptesis principal de trabajo, permitir entonces
d) proceder a visualizar y ejercitar una mucha mejor articulacin e integracin global, estratgica
y unitaria de lo que hoy, en el contexto realista de las expectativas y situacin fctica del
desarrollo sostenible del pas, atae al impacto fragmentado y desarticulado a pesar del
centralismo enajenante que an se da en el pas- de los factores de poltica social, de poltica
econmica, de poltica ambiental y, como factor necesariamente amalgamador de estos tres,
el pertinente a la capacidad de conduccin poltica y de gerencia de los procesos pblicos y

10

sociales explcitos e implcitos en el grado real de efectividad con que aquellos otros tres
factores se manejan y se proyectan en el contexto del desarrollo integral del pas en su
conjunto, y del pas en la regin latinoamericana y en el mundo. Pero, dicho anlisis no sera
constructivo y no superara las dimensiones de distintos esfuerzos previos o presentes sobre
reforma del Estado o de la orientacin bsicamente economicista del pas en el contexto de
la incontrarrestable globalizacin mundial, si no pasamos al
e) planteamiento de importantes prospecciones modelsticas sobre el sistema polticoinstitucional y electoral como tales que, a nuestro juicio, deben lgica y necesariamente
sustentar cualquier cavilacin seria sobre qu Estado, cunto Estado y para qu, Costa Rica
requiere para su evolucin futura a partir de las necesidades, dinmicas y posibilidades
presentes pasando por un marco o escenario de transicin viable en donde todos nos
comprometamos a ir transformando determinadas pautas de comportamiento negativo. Pero
hacerlo, a cambio de un mucho mejor panorama para la representacin y participacin
polticas a que tantos aspiramos en trminos de una ms directa capacidad de influir en los
procesos decisorios y en la asignacin de recursos financieros que mejor impacten el
desarrollo y bienestar particular de cada uno, pero tambin de la colectividad como un todo.
Nuestro sistema poltico-institucional asociado al modelo de Estado que hemos tenido y
seguimos teniendo, no da para ms.
Sostenemos finalmente, como hiptesis principal de este trabajo, que ninguna reforma
profunda que se haga de las instituciones econmicas prevalecientes para que el mercado
pueda funcionar mejor, dar como resultado un sistema poltico y un aparato estatal que lleven
a una sociedad ms justa y equitativa, adems de productiva. De aqu, corresponde pasar al
tema introductorio sobre administracin poltica.

11

INTRODUCCIN DE CONTEXTO: ADMINISTRACIN POLTICA DEL DESARROLLO

Amrica Latina vivi una inflexin de caractersticas semejantes en su dinmica de desarrollo
socioeconmico y poltico a mediados de la dcada de los setenta. Fue entonces cuando se
incubaron grmenes que agravaron el ya prolongado lastre histrico de inestabilidades e
inequidades de todo tipo que la regin exhiba el endeudamiento pblico de orgenes polticos y
debido a motivaciones ideolgicas semejantes, la desordenada e irresponsable asignacin y
desviacin de muchos de esos recursos, y la incapacidad de los gobiernos para programar y pagar
a los poderosos acreedores externos-; tales grmenes, han constituido factores de distorsin en
la conduccin poltica y en el desempeo institucional del Estado, sumndose as a los tambin
debilitantes rasgos de nuestra comn cultura poltica latinoamericana de toda una vida segn
veremos en el Captulo I, y frenando lo que pudo y debi haber sido un mejor desarrollo integral de
los pases de la regin.
El presente trabajo profundiza en el anlisis de tales grmenes a travs de un enfoque
bastante autctono. No ser ste, un estudio en el que el lector deba buscar cules son teoras de
moda en ciencias polticas, en administracin pblica o en ciencias sociales, o bien en derecho
administrativo y pblico.
La verdad es que muy poco se ha hecho en materia de transformaciones significativas y
autctonas que hayan realmente incrementado el desempeo e impacto de la accin del Estado y
de su Administracin Pblica; ms bien, el ejercicio errtico del poder poltico y administrativo o
institucional (y gerencial) por parte de ese Estado, sigue esperando por una reivindicacin total en
casi todo pas de la regin, sin que a nuestro juicio haya que sujetarse necesariamente a nuevas
leyes o menos a seguir intentando ms experimentos con enfoques administrativos o legales que
se reputan de vanguardistas en pases desarrollados.
Nos interesa advertir breve pero sustentadamente, que cualquier anlisis serio que se haga
sobre la evolucin de la disciplina de Administracin Pblica y de Administracin General y de
Negocios en los Estados Unidos sobre todo, y su influencia en Amrica Latina, permitir al lector
encontrar un conjunto de disparidades que le harn tener sumo cuidado antes de asumir una de
dos cosas: a) que los procesos polticos/administrativos propios del Estado y de sus instituciones,
pueden ser fcilmente comprendidos, y asimilada su conduccin poltica y gestin gerencial, por
cualquier profesional en cualquier disciplina o cualquier emprico con mucha experiencia, o porque
haya ledo un buen texto o artculo de gestin pblica, o peor an, de gerencia general o
privada; y b) que todo enfoque administrativo forneo es aplicable en su valor nominal, en Costa
Rica o en Amrica Latina. El asunto se agrava porque a esta asuncin, se agrega la falta de
esfuerzos investigativos para crear teora poltica/administrativa y jurdica sobre todo pblica, que
surja del estudio riguroso del fenmeno poltico-institucional del Estado en cada pas.
En otros textos proporcionamos en sustento de lo anterior amplios recuentos que establecen
las importantes diferencias a no perder nunca de vista, entre el fenmeno administrativo privado
con respecto al fenmeno poltico-jurdico-administrativo pblico, inclusive tomando en cuenta todo
el embate privatizador y antiestatista que la mayora de pases latinoamericanos ha enfrentado a
partir de las exigencias de organismos internacionales de principios de la dcada de los ochenta
para desestatizar.
El hecho que nos preocupa particularizar, es que muchos analistas liderados principalmente
por influyentes economistas han tendido a aceptar que el Estado en Amrica Latina se retir de sus
tradicionales actividades populistas y dirigistas de antes de la crisis dando a entender que ya el
Estado se privatiz y slo regula al sistema econmico privado, y que su tamao real ha
disminuido con respecto al tamao de la economa de cada pas, slo para confirmar en nuestros
anlisis de la vida cotidiana actual de las naciones de la regin que: a) el Estado sigue siendo el
factor primordial en la direccin del desarrollo de cada pas, y b) que su propio peso especfico en
cuanto a gasto e inversin contina siendo determinante, ms que el de cualquier empresa o
grupos de empresas de nuevo cuo, inclusive en cuanto a los fracasos de privatizaciones de
activos estatales que requieren hoy ms que nunca de un redireccionamiento estatal, adems de

12

que su traslado a manos privadas tampoco resolvi el problema de endeudamiento global en todo
pas. Tanto el Banco Mundial como el BID, al menos, vienen reconociendo persistentemente en
aos recientes la necesidad de volcar la atencin al tema de cmo fortalecer ms bien los Estados
en su eficacia y no slo en su eficiencia productiva, y en su capacidad de regulacin y movilizacin
de recursos y poblaciones hacia objetivos superiores de lucha contra la pobreza, de equidad y de
generacin de empleo que no dependa slo de los tradicionales y exitosos nichos exportadores
de los ltimos quince aos.
Es por todo lo anterior que el presente recuento ms bien enfatiza de manera comprometida,
cmo nuestra tendencia al formalismo legalista nos ha llevado a contar en casi todos los pases
latinoamericanos con constituciones y leyes extraordinarias que, sin embargo, pareciera que fueron
promulgadas bajo el objetivo nocivo de nunca aplicarlas.
La improvisacin en el ejercicio del poder poltico superior por parte de Presidentes de la
Repblica y ministros, producto en parte del sentido tradicional de ese personalismo y arbitrariedad
propios de nuestro rgimen presidencialista recalcitrantemente enmarcado o sustentado en esa
cultura poltica de origen colonial, es causa de grandes desventuras en Amrica Latina, pues ha
significado que muy pocas instituciones individualmente consideradas muestren logros
extraordinarios en el cumplimiento de sus resonantes leyes orgnicas, y menos muestren logros
agregados con otras instituciones y ministerios en la solucin de problemas que precisamente
competen a ms de una institucin, como es el caso con los sectores de actividad (es decir,
desarrollo agropecuario, industrial, turstico, infraestructural; educacin, salud, vivienda, seguridad
social, etc). Ello genera evidencia incuestionable sobre la inhabilidad de la mayora de Estados de
la regin para actuar con sentido unitario, tal y como cada Constitucin Poltica normalmente
consagra. 7
Hay leyes generales necesarias para que casi todo pas latinoamericano pueda gobernarse y
administrarse como pases del primer mundo a pesar del real centralismo poltico/administrativo
que aun caracteriza a la mayora aunque ste sera un factor favorable si se aprovechara
constructivamente-, pero se persiste en hacerlo como pases del tercer mundo.
Es por ello totalmente deseable en la Amrica Latina de hoy da, e indispensable en Costa
Rica, plantear el tema estratgico de la legalidad para el desarrollo, en el mismo espritu en que
hace unas cuatro dcadas se populariz el tema de administracin para el desarrollo a partir de
los esfuerzos de pases industrializados de promover en los pases del tercer mundo, con apoyo de
contingentes de acadmicos financiados por el gobierno de los Estados Unidos de Amrica y por
organismos internacionales como el Banco Mundial y Naciones Unidas, una mayor racionalidad
poltica e institucional a la medida del modelo exitoso que esos pases haban alcanzado, lo cual
requera, precisamente, de una administracin orientada al desarrollo integral. 8
7

Posiblemente a esto se refieren Bulmer-Thomas y Kincaid cuando, caracterizando a Amrica Central y los esfuerzos
internacionalmente apoyados para que la subregin supere sus debilidades de productividad e inversin, educacin y salud,
que en conjunto le permitan aspirar a una insercin ms vigorosa en el contexto de la globalizacin, concluyen que no
obstante, estas propuestas han sido en general de carcter cortoplacista y han carecido de un enfoque integral.
Centroamrica 2020: hacia un nuevo modelo de desarrollo regional, en Cuaderno de Ciencias Sociales No. 121, FLACSO,
San Jos, noviembre 2001.
8
De particular relevancia puede resultar este aporte presente, de cara a los importantes esfuerzos que distinguidos
cientistas sociales en el mundo, y en particular los asumidos por el Banco Mundial con FLACSO en el contexto de Amrica
Latina y el Caribe, realizan alrededor de la temtica de la exclusin social y pobreza (vase, por ejemplo, Social exclusin
and poverty reduction in Latin America and the Caribbean, Gacita y Sojo, Editores, The World Bank-FLACSO, San Jos,
agosto 2001). Si bien es importante delinear con la mayor precisin posible los conceptos bsicos objeto de
profundizaciones y clarificaciones analticas y tericas alrededor de estas temticas lo cual resulta difcil pues cada
disciplina reclama aportes propios y significativos, por ejemplo con respecto al concepto de lo institucional-, s
consideramos totalmente adecuado proporcionar un anlisis de especialista sobre temas que hemos investigado durante
casi treinta aos constatando una y otra vez cmo los mismos resultan a menudo enunciados muy vaga o globalmente, sin
permitir la profundizacin investigativa y conceptualizadora que los descubra en sus complejas y reales manifestaciones y
articulaciones precisamente institucionales y polticas, y en su impacto real sobre los procesos sociopolticos que todos
deseamos cambiar para bien de nuestros propios pases. Nuestro abordaje presente busca, as, enriquecer los esfuerzos
de anlisis situacional integral sobre los graves e histricamente acendrados problemas producto de la brecha entre
realidad poltica y realidad jurdica en Amrica Latina, problemas tan distintos y distantes de los mismos fenmenos en
los pases altamente industrializados y generadores principales de teora social; problemas que configuran una cultura
poltica tan diferente tambin, cuya comprensin cabal exige reconocimientos histricos de nuestra evolucin sociopoltica

13

Lgicamente, corresponde un esfuerzo elevado de anlisis adicional de situaciones y de

desarrollos terico-conceptuales originales que permitan sentar las bases de ese enfoque de nuevo
cuo que de necesidad tiene que contemplar las vertientes administrativas/institucionales pblicas
del fenmeno muy distintas de las manifestaciones propias del fenmeno de administracin
privada o de empresas-, as como su correspondiente vertiente poltica, de manera articulada con
la vertiente jurdica propia del derecho pblico y del derecho administrativo.
Tratamos en este estudio, as, de fundamentar esa visin ms articulada del aporte de tres
disciplinas que han cometido el error histrico en su desarrollo en Amrica Latina, e inclusive en
pases desarrollados, de preocuparse por arrojar anlisis unilaterales sin miramientos de lo que
cada otra disciplina puede aportar para comprender mejor el fenmeno mayor objeto de estudio
de las tres, el cual es a nuestro juicio, unitario y no admite tales desarticulaciones analticas ni
conceptuales.
Auguramos que la capacidad incrementada de anlisis y de diseo modelstico polticoinstitucional y jurdico resultante de tal articulacin explcita de esas tres disciplinas, podra
constituir un verdadero avance en nuestras ciencias sociales y en un gran beneficio para nuestros
pases, pues se podr superar as la improvisacin rutinaria que hoy da se da en ese campo del
diseo de estrategias, polticas y programas, o bien de modelos institucionales o jurdicos que
nunca se respaldan en un diseo previo del tipo de Estado, institucin, sistema o normatividad
deseada integralmente segn los aportes posibles de esas tres disciplinas, sino que se dan de
manera aleatoria y generalmente improvisada, producindose entonces propuestas parciales que
no convencen y que generan gran escepticismo, especialmente cuando se dan proyectos de ley en
cualquier campo sin haber intentado la discusin nacional o con los grupos de inters sobre el
modelo previamente diseado.
Lo anterior permitira que toda discusin y construccin colectiva de las soluciones
pretendidas, se pudiera entonces lograr de manera amplia primero sobre modelos, a sabiendas
de que despus, una vez consensuado ste, el proyecto de ley vendr por aadidura y ser un
ejercicio relativamente sencillo, instrumental.
El concepto en s de administracin poltica que aplicamos para el ttulo de este Captulo,
pretende invitar al lector a que entienda que abordamos el anlisis y comprensin integral del
fenmeno normalmente denominado administracin pblica con una ptica distinta, ms holstica
pues reconoce las implicaciones y dinmicas polticas y jurdicas, e inclusive sociolgicas, del
mismo mucho ms all de su percepcin administrativa o institucionalista. Sobre este tema puede
consultarse el recuento amplio que hemos elaborado sobre la evolucin de la disciplina de
administracin pblica particularmente en los Estados Unidos de Amrica y sus repercusiones en
Amrica Latina, de manera que el lector tenga una buena idea de cun lejos andamos en esta
que no son frecuentes en la literatura sobre Amrica Latina. Tambin considera nuestro anlisis, la relevancia de desarrollar
y aplicar enfoques autctonos por realistas y holsticos, al anlisis de nuevo cuo sobre los problemas de produccin,
productividad, pobreza y equidad social, as como gobernabilidad, pero desde el punto de vista de cmo los factores de
direccin y planificacin estratgicas del y desde el Estado, constituyen los factores ms determinativos para sustentar
una mejor comprensin de esa cultura poltica imperante desde hace quinientos aos, y para confrontar y superar o revertir
las debilidades que la misma impone sobre nuestras actitudes, valores y comportamientos reales en la forma de analizar
problemas, definirlos, convertirlos en prospecciones y diseos de estrategias y polticas pblicas o estatales. No
descuidamos la necesidad de contribuir a producir esas prospecciones y diseos de estrategias y polticas pblicas, en
acciones institucionales que deben mostrar su eficacia plena en el momento preciso y en el plano territorial mnimo la
comunidad o el asentamiento humano- y en su impacto directo y unitario en cada unidad familiar objeto de tales estrategias
y polticas universales o focalizadas. Deben esos diseos institucionales, asimismo, permitir la mayor y ms efectiva
participacin protagnica posible de los ciudadanos en tales procesos desde su misma identificacin local o comunitaria,
hacia la agregacin de sus iniciativas de maneras sistematizadas y efectivas hacia arriba de las estructuras reales o
formales de validacin o decisin superior definitiva. Tenemos claro que en la mayora de pases latinoamericanos, an en
aquellos con importantes esquemas institucionales y polticos de descentralizacin legalmente estatudos, es posible
identificar la vigencia poltica real, hegemnica, de los tradicionales centros de decisin en oficinas centrales de ministerios
y entes paraestatales ubicados en cada ciudad capital, usualmente desconectados por desgracia- de esa otra realidad
regional, cantonal y comunitaria.

14

regin del mundo en por lo menos emular bien ya que casi no producimos teora propia- lo que
nos llega de pases ms desarrollados, sobre todo porque slo transplantamos conceptos, no
prcticas, y a sabiendas de que all ambos factores responden a una cultura poltica congruente y
coherente, adems de disciplinada. 9
Sostenemos en el presente anlisis que la administracin pblica, o burocracia pblica, es y
debe ser vista as por todos- el principal mecanismo de conversin del sistema poltico.
Sostenemos que hay enormes diferencias entre lo pblico y lo privado inclusive desde el punto de
vista administrativo, y que no hay que olvidarlo en ningn momento. Sobre todo, buscamos
demostrar fuera de toda duda razonable que en la regin se sigue incurriendo en una inaceptable
improvisacin del manejo administrativo y gerencial de procesos e instituciones, en la peor praxis
ya denunciada desde 1964 por Albert Waterston en su famoso estudio ordenado por el Banco
Mundial intitulado Planificacin del desarrollo: lecciones de la experiencia, en el cual demostr
cmo en la mayora de pases subdesarrollados de la poca haba un total divorcio entre los
planificadores econmicos, los incipientes planificadores sociales, los polticos, y el resto de la
burocracia pblica.
Los planes econmicos, segn identific Waterston, eran entonces muy macro, y no
contemplaban nunca la viabilidad administrativa de los mismos, pues asuman que sta deba
ajustarse a los requerimientos tecnolgicos, organizativos e inclusive gerenciales implcitos no
explcitos- en esos grandes planes, lo cual significa que no prevean los necesarios y especficos
cambios organizativos ni gerenciales requeridos por dichos planes ni la debida capacitacin, al
menos- como parte inherente en la fase de ejecucin del plan. As, los planes fallaban con
frecuencia pues no haban contemplado esa viabilidad administrativa, lo cual significa que las
instituciones y los tecncratas que deban ejecutarlos, no estaban preparados de ninguna manera
tcnica, ni gerencial ni administrativa.
Hasta hoy, no se aprende de esa experiencia y la conduccin poltica superior as como la
gerencia en todo nivel de las instituciones pblicas, siguen tambin bajo una constante
improvisacin, creyndose que basta con buenos lderes, o buenos empresarios privados, o
administradores de empresa, o cualquier profesional que lea un buen texto o manual de
administracin ni siquiera de buena administracin pblica- para que se convierta en un buen
gerente pblico y de procesos sociales. Esto, no resulta cierto en la praxis, y ha causado grandes
males en cada pas.
El presente trabajo dedica atencin al anlisis integral de esta problemtica, buscando
subsanar esa actitud superficial de tantos en nuestros pases, ofreciendo slidas bases tericas y
metodolgicas sobre cmo enrumbar un esfuerzo serio y autctono tambin, en este campo de la
conduccin poltica y la gerencialidad de procesos pblicos y sociales. Y, de particular importancia
en los momentos presentes en toda la regin latinoamericana y en Costa Rica en particular, el
predicado asumido por todos los gobiernos, partidos polticos, lderes nacionales y grupos de
inters de todo tipo sobre la participacin social o ciudadana en los procesos pblicos (uno de los
temas ms predicados y ms distorsionados a la hora de consignar en leyes los muy tmidos
mecanismos que deberan llevarla a la prctica, o a la hora de tener que desplegar los gobiernos el
esfuerzo fctico para instrumentar mecanismos que pueden haber sido relativamente bien
diseados y que han sido plasmados en leyes especficas).
El Estado, planteamos, administra polticamente un pas. Por ms que algunos grupos o
pensadores neoliberales nuestros, o anglosajones, digan o propugnen lo contrario, en pases como
Costa Rica al menos, hay Estado-benefactor y Estado-empresarial para muchos lustros ms. Lo ha
habido antes de la crisis de fines de los setenta y lo seguir habiendo a pesar de los embates
privatizadores respaldados por gobiernos de naciones industrializadas y por organismos
internacionales los cuales vienen por cierto, como se dijo atrs, experimentando una gran
modificacin a favor de Estados eficientes y eficaces, y reconociendo que la privatizacin no ha
sido una buena solucin, y que adems, el tamao del Estado no debe seguir siendo considerado
un problema-.
9

Cita de libro mio

15

Pretendemos que el concepto de administracin poltica constituya un marco referencial vlido

para estimular el inters intelectual y acadmico de quienes hasta ahora han buscado con ahnco
investigar nuestra realidad sociopoltica y econmica con visin unilateral propia de cada disciplina,
para que lo sigan haciendo pero con reconocimiento explcito de que los fenmenos polticos de
nuestros pases, no pueden ser adecuadamente comprendidos en su integralidad y eficacia real si
no se les dimensiona en sus manifestaciones concretas al interior de lo que son procesos y
estructuras institucionales o burocrticas, pues es en stas donde finalmente se decide por parte
de polticos y tecncratas de mltiples disciplinas, cules decisiones que responden -o no- a
determinadas demandas sociales, econmicas y polticas externas, sern finalmente adoptadas, y
cules programas o servicios se activarn para cumplir con ellas.
Quien no reconozca esto, incurre en falta de rigurosidad y de integralidad en sus anlisis
disciplinarios. El fenmeno administrativo que ocurre al interior de nuestras instituciones pblicas
y en conjunto al interior del Estado, slo puede por su lado entenderse en su amplia importancia
nacional en la medida en que sea aceptado y disectado en toda su complejidad orgnica y
procesal, pues configura un verdadero sistema de accin que no se agota en modo alguno en las
angustias y acciones particulares e internas de los individuos que trabajan en l.
Toda accin institucional responde a una demanda o estmulo externo, o tiene una repercusin
concreta sobre individuos o grupos externos, o sobre la colectividad como un todo. No tener
conciencia de esto por parte de quienes investigan y desarrollan concepciones y estrategias,
polticas y programas de desarrollo social o econmico, es una falta mayor a nuestro juicio, al igual
que lo es la repercusin que ello tiene en la formacin de los miles de estudiantes que acuden a las
universidades a buscar una educacin superior que los habilite para desempearse
profesionalmente luego en el contexto de un pas en donde el Estado juega an un papel
preponderante en la direccionalidad del desarrollo, e ignorarlo implica tener profesionales menos
sensibles, menos capaces de exigir cuentas o de ser ms proactivos como ciudadanos o
funcionarios pblicos, o como dirigentes polticos.
Administracin Poltica es un concepto que nos debe ayudar a entender que el Estado debe
ser visto, estudiado, comprendido y gerenciado, con reconocimiento pleno de la direccionalidad
determinativa que ese Estado imprime a la totalidad del desarrollo integral que un pas tiene, o
aspira a adquirir. Implica el reconocer el uso del poder legitimado para ejercer una autoridad
movilizadora que hasta hoy no ha sido ejercitada en Amrica Latina con fines realmente
desarrollistas y sostenidos de un gobierno al siguiente. Implica reconocer que los pases, an hoy,
cuentan con una Constitucin y unas leyes generales a veces ptimas para desplegar los ms
imaginativos y concretos esfuerzos superiores desde la Presidencia de la Repblica an en
aquellos pases formalmente descentralizados como Estados federales como veremos adelante-,
para abrir los espacios de verdadera y resolutiva representacin poltica y participacin de la
sociedad civil de maneras ordenadas y convergentes que sin duda enriqueceran ms las limitadas
perspectivas que polticos, jerarcas y tecncratas crecientemente exhiben sobre el desarrollo de
cada pas en cada campo de actividad social y econmico.
Vemos as en principio a abogados especialistas en materia pblica, a politlogos y a una
nueva generacin de administradores pblicos en un sinnmero de vertientes especializadas,
compartiendo primero la ilusin o motivacin de investigar integralmente y bajo una nueva ptica
analtica y conceptual, el fenmeno poltico-institucional-jurdico del Estado y de sus instituciones,
concomitantemente con el sistema poltico-electoral que lo circunda y condiciona de mltiples
modos; y vemos a todo otro cientista social, sobre todo a socilogos y planificadores pblicos, ms
a todo otro profesional que labore o pretenda laborar con el Estado, decidindose a no seguir
ignorando estas vertientes del fenmeno poltico-institucional del Estado para el que desea
trabajar, o trabaja, o con el cual se relaciona de manera consistente an cuando trabaje en el
campo privado o de los negocios, sino ms bien buscando estudiarlo a fondo para perfeccionar
mejor su ubicacin y desempeo con relacin a ese fenmeno unitario y poder desplegar inclusive
muchos mejores resultados en su accionar desde el punto de vista de su disciplina y del cargo o
puesto que desempee en cualquier empresa privada o institucin pblica o del Estado, en la
ciudad capital, o en las provincias, o en los cantones, o en comunidades especficas.

16

Ello requiere de una comprensin de nuevo cuo de lo que es el fenmeno poltico-institucional

del Estado en funcin de su misin constitucionalmente definida en la mayora de pases de la
regin. Ello a su vez requiere entender que esa visin de nuevo cuo debemos moldearla
alrededor de un concepto que, como el de administracin poltica, permite reconocer y entender
mucho mejor las dinmicas, fortalezas, debilidades, retos, capacidades, etc., que es posible
recomponer y construir a partir del ms aejo concepto normalmente derrotista y encasillador- de
Administracin Pblica, inclusive si le agregamos a sta el para el Desarrollo Integral, concepto
que, valga mencionar, no es nada pasado de moda o intil an en la actualidad nacional o de casi
todo pas latinoamericano. Es, eso s, limitante debido a las reticencias que evoca por causa de la
ineficacia que todos le adjudican a los procesos y estructuras institucionales tradicionales que
surgieron en su momento bajo la motivacin o justificacin superior de promover, sin
precisamente lograrlo hasta la fecha, ese desarrollo integral.
El concepto de administracin poltica permite abordajes integrales e interdisciplinarios
sobre los procesos polticos y pblicos nacionales. Permite asimismo incorporar el anlisis
extraordinariamente rico de cultura poltica, y aplicarlo para el necesario redimensionamiento de la
loable legalidad para el desarrollo que varios pases latinoamericanos ofrecen, llevando a niveles
superiores un anlisis interdisciplinario unitario alrededor de la importancia y vigencia del Estado
y de sus instituciones de frente al ineludible y esencial reto que cada pas enfrenta para realmente
mejorar un desarrollo sostenible y sostenido dentro de sistemas polticos que responden a modelos
y formalidades normativas que no han confrontado ni cambiado los patrones histricos de nuestra
cultura poltica de origen colonial.
Es nuestra conviccin que ese salto slo puede lograrse bajo un liderazgo preclaro de ese
Estado en asociacin constructiva con la sociedad civil, en formas y modalidades que slo
pueden replantearse, redisearse y activarse plenamente bajo una ptica de transformacin
poltica que permita a su vez que el Estado pueda ejercer, ni ms ni menos, una administracin
poltica clarividente, precisa, en la que las leyes destinadas a ello y los procesos polticos e
institucionales regulados por stas y los anlisis crticos y la exigencia integral de cuentas sobre
stos-, tienen por fuerza que dejar de ser improvisados por todos, es decir, por polticos, por
jerarcas que llegan como aves de paso, por tecncratas, por grupos de inters, por analistas de
tales procesos pblicos, por los medios de comunicacin, y por todos en cada pas.
Administrarnos polticamente es, en suma, un reto que requiere reconocer y superar nuestra
ms que centenaria cultura poltica inhabilitante del desarrollo integral que todos deseamos en
nuestras mentes y corazones pero que tanto improvisamos y contrarrestamos en la praxis con
nuestros desordenados y contradictorios esfuerzos personales, polticos e institucionales, todo lo
cual cobra su dimensin plena y realista en lo que es papel, recursos, misin y proyeccin real, y
posible pero de nuevo cuo, del Estado en cada pas latinoamericano.
Pasemos a desarrollar el anlisis con este objetivo en mente, y con el sentido de compromiso
intelectual que nos suscita tan delicada pero bien orientada tarea de explorar con un marco tericoconceptual autctono, la praxis que tiene atrapada a Costa Rica en un subdesarrollo tan injusto
como innecesario.

17

CAPITULO I:
CULTURA POLITICA EN AMERICA LATINA: UN ABORDAJE SOCIOPOLITICO
El tema de cultura poltica resulta de crucial relevancia intelectual y poltica reconocerlo como
punto de entrada de los restantes anlisis que pretendemos ofrecer en el resto de este trabajo,
sobre todo a la luz de la coyuntura histrica que vive Amrica Latina.
Por qu? Precisamente porque sin reconocerlo, muchos podran no comprender la
intencionalidad que aplicamos en el trabajo en cuanto a mostrar cunto gusta a los
latinoamericanos recurrir a la regulacin normativa o legal ms para exhibirse ante las graderas
internacionales, que para actuar de acuerdo con esas nuevas pautas normativas para la
convivencia sociopoltica y superar, as, las persistentes debilidades que nos caracterizan como
conglomerado sociopoltico desde hace quinientos aos.
Ello slo exige entender y aceptar que el Estado que ya tenemos en cualquier pas tiene que
dar mucho ms de s, y puede lograrlo haciendo mucho ms con los mismos recursos actuales,
an antes de que todos en cada pas se pongan de acuerdo algn da si es que lo logran- en
cuanto a la gran reforma de ese Estado que diversos grupos y medios de comunicacin siguen
predicando como la nica alternativa vlida reduccin sustancial de la planilla pblica, de las
transferencias gubernativas, venta de activos estatales (de los que an queden disponibles),
liberalizacin econmica plena- para que cada pas finalmente logre ese salto a un desarrollo
pleno y sostenido.
Ese salto es posible empezar a darlo ya y ha sido posible darlo exactamente desde hace
muchos aos- con el Estado que se tiene en cada pas, y proporcionamos ahora enfoques
polticos, administrativos pblicos y jurdicos, que no dejan lugar a dudas sobre cul ha sido, y
sigue siendo, una ptima estrategia integral y unitaria para lograrlo. El peor enemigo para avanzar
es, precisamente, las debilidades de visin y de comportamiento producto de esa cultura poltica
histricamente generada y arrastrada generacin tras generacin de latinoamericanos, sin que nos
demos cuenta clara y objetiva de que ello es as. De aqu, la justificacin plena de por qu
continuar con este anlisis.

1. Asuncin de planteamientos anglosajones; no se investiga la

realidad sociopoltica latinoamericana
Un primer problema que surge al escribir sobre este tema, es el de cun difcil resulta encontrar
anlisis sobre cultura poltica latinoamericana que no asuman, mayormente, los planteamientos
originales de los autores forneos que primero desarrollaron el concepto. Es como con muchos
otros conceptos y enfoques en ciencias sociales: muchsimo acadmico se excede en extrapolar lo
que tales autores plantean como producto de sus investigaciones acadmicas en sus propios
contextos sea Estados Unidos de Amrica, Inglaterra, Francia, Espaa, Italia, sea que lo hayan
hecho en el contexto de grandes corporaciones y medianas empresas privadas, o en comunidades
o segmentos poblacionales nacionales, o en mbitos territoriales particulares-, sin parar mientes,
precisamente, en que de partida hay diferencias abismales en las respectivas culturas polticas
que impiden tal extrapolacin generalizada.
No se puede analizar, por ejemplo, un problema de servicios en ventanilla en instituciones
pblicas en Costa Rica y los procesos poltico-institucionales concomitantes que supuestamente
los distinguen, basndose en la rplica analtica de estudios semejantes en Estados Unidos, sin
reconocer desde el inicio que en este otro pas la prestacin de tales servicios bsicos al
ciudadano se da a nivel de verdaderos gobiernos locales, en donde las reglas de juego son tan
distintas inclusive en materia de rendicin de cuentas al ciudadano cara a cara, por ejemplo, con
respecto a la prestacin de servicios a nivel comunitario en Costa Rica, donde la mayora de tales
servicios estn en manos de agentes de ministerios y entes autnomos nacionales, quienes
responden a sus directores centrales en San Jos y nunca ante los usuarios a nivel comunitario.

18

Muchos analistas siguen yendo por la vida con la pretensin de comprender nuestros
problemas nacionales asumiendo explicaciones que se encuentran en textos de tratadistas que
precisamente nunca han investigado siquiera la realidad latinoamericana. Y as enseamos en
gran medida ciencias sociales administracin, administracin pblica, ciencias polticas,
sociologa, trabajo social, etc.-, contribuyendo con ello a distorsionar la capacidad analtica de
nuestros futuros profesionales e investigadores sociales, sin que se cuente con muchos ms
recuentos integrales y no meramente ideolgicos- sobre las causas verdaderas de ese
subdesarrollo poltico-institucional y actitudinal nuestro.
Nos preocupa que muchos analistas en la regin muestren una tendencia a adoptar en sus
trabajos una gran cantidad de referencias de autores de pases altamente industrializados, en un
afn ms academicista que verdaderamente investigativo de nuestros problemas y procesos, slo
para confirmar en la praxis de nuestras propias investigaciones sobre procesos pblicos y polticos
o en los reiterativos informes de organismos internacionales sobre los avances de la regin- que
la contrapartida fctica a dicho retoricismo terico es, precisamente, la ausencia de un verdadero y
profundo conocimiento de nuestras realidades. Esto se constata en muchsimos de los enfoques
prospectivos o modelsticos generados sobre tales bases y recogidos en muchas leyes o
reglamentos de muchas de nuestras instituciones pblicas, o en estrategias y enfoques publicados
y recomendados por acreditados centros de estudio, los cuales simplemente no llegan a generar
an cuando reciben algn grado de aplicacin institucional o social, ni los cambios
comportamentales ni funcionales al interior de las instituciones ni el impacto concreto sobre la
realidad social y poltica que se quiere transformar.
Ms bien, esos reiterativos informes mundiales o regionales de los principales organismos
internacionales dedicados a tal monitoreo del desarrollo de los pases, documentan los constantes
fallidos intentos en casi todo campo del quehacer socioeconmico, poltico, ambiental y cultural de
nuestros pases, y el deterioro creciente de los ndices comnmente aceptados para evaluar el
grado de desarrollo humano y calidad de vida de los mismos pases.
Tal fenmeno es comn en situaciones en las que muchos acadmicos o analistas, o
consultores internacionales o nacionales, acogen cada nuevo enfoque de resonancia publicado en
las ms recientes revistas de ciencias sociales o exactas anglosajonas, y predican y promueven la
necesidad de aplicarlo en cualquier pas, sin siquiera haber investigado por qu los enfoques
semejantes o del mismo cuo predicados con anterioridad y con igual entusiasmo para aplicar a las
mismas situaciones o problemas, no produjeron los cambios pretendidos ni siquiera en sus pases
de origen. Esto es particularmente comn en materia administrativa, con respecto a enfoques
como crculos de calidad, reingeniera, procesos, polifuncionalidad, presupuesto por programas, y
muchos otros. Peor an, cuando se asumen estos enfoques bsicamente privatistas como vlidos
para el contexto pblico y con respecto a procesos sociales, con consecuencias funestas como
veremos abajo.
La anterior situacin se agrava por la recurrente falta de disciplina, de voluntad poltica y de
consistencia que siempre se da en el sentido de que, una vez formalmente aceptados muchos de
esos nuevos enfoques es decir, formalizados en leyes, reglamentos o normas, o polticas y
programas, en algunas instituciones o en todas-, ya en la praxis de su instrumentacin nadie se
preocupa ni el rgano legislativo, ni rganos fiscalizadores superiores, ni acadmicos ni
colegios profesionales ni cmaras ni grupos de inters relacionados- de que aquellos
enfoques de nuevo cuo sean clara, concreta y eficazmente entendidos y aplicados por
todos en cada institucin y en toda situacin como parte de un nuevo conjunto de valores,
actitudes y comportamiento. Esto, se llama formalismo, y es producto de factores cuya
comprensin no la encontramos en el anlisis de las situaciones en s, sino en un trasfondo
histrico muy lejano en el tiempo. 10
10

Veamos, si no, lo que PNUMA ha reconocido con gran claridad en el informe GEO 2000 Amrica Latina y el Caribe.
Perspectivas del medio ambiente, San Jos, Costa Rica, 2000. En sus Conclusiones, pgina 92, el Informe, elaborado por
decenas de especialistas convocados por unos pocos centros latinoamericanos acreditados ante el PNUMA en esta
materia, dice: Es claro que el reto del desarrollo sostenible va ms all del mbito de la calidad ambiental. Tambin se

relaciona con factores sociales /y econmicos/ que son altamente crticos para el desarrollo. Por ejemplo, el
alto crecimiento demogrfico, el suministro adecuado de alimentos, las fuentes contaminantes de energa y las amenazas a

19

Es de rigor reconocer las importantes contribuciones de autores como Verba, Almond y Powell,
quienes desarrollaron en la dcada de los sesenta y setenta el concepto de cultura cvica y cultura
poltica. Pero, requieren validacin y adecuacin en la Amrica Latina de principios de este siglo
XXI. 11
La consecuencia actual de tal insuficiente reconocimiento de esa cultura poltica en toda su
persistente crudeza histrica, ha sido la de que se han omitido sistemticamente los anlisis o
diagnsticos que pudieron haber llevado a acadmicos, partidos polticos y gobiernos a sustentar y
disear las prospecciones estratgicas e integrales de cambio que efectivamente incorporaran los
factores o elementos necesarios que hubieran permitido enfrentar y confrontar, para realmente
superar, esa cultura poltica tan presente en Amrica Latina.
Las soluciones final y reiterativamente propuestas en prcticamente todo campo del
desarrollo socioeconmico, poltico y cultural de nuestros pases, no slo muestran una
frecuente fragmentacin en los anlisis de problemas particulares con respecto al fenmeno mayor
que se da en el gran contexto del desarrollo integral de cada pas, sino que han carecido de
viabilidad actitudinal y comportamental, fracasando as en superar los problemas que estn
aqullas llamadas a resolver. El crculo vicioso nada virtuoso, por cierto- de la inercia histrica de
los procesos que apuntan a un pretendido y fallido cambio social y poltico normalmente
consagrado en el marco jurdico en Amrica Latina, contina impertrrito, inconfundible a nuestro
juicio y contribuyendo a que los problemas se agraven y constituyan ms bien, ante poblaciones
crecientes, problemas crecientes en todo sentido, sin que se vislumbre en la regin la gran
solucin estratgica de involucin de dicha inercia histrica salvo quizs el caso chileno por
razones irrepetibles o, al menos, nada recomendables como estrategia para resolver
los ecosistemas tienen todos un impacto crtico sobre la exclusin socioeconmica y la desigualdad tanto en zonas urbanas
como rurales. En la prctica, las polticas /econmico/sociales y ambientales casi no se relacionan. Las poblaciones
enfrentan serios vacos en trminos de las necesidades sociales bsicas, particularmente en los pases menos
desarrollados. Generalmente, los programas diseados para luchar contra la pobreza, y especialmente la pobreza extrema,
no tienen relacin con las polticas ambientales, y todava no se han tomado acciones efectivas para complementar estos
campos de poltica para su beneficio mutuo. A la par del imperativo de superar la exclusin social y econmica, la ausencia
de polticas ambientales consistentes y consolidadas es uno de los principales retos del futuro... El nivel de ratificacin de
acuerdos ambientales /por los pases/ es alto... Esto, sin embargo, pocas veces ha llevado a una priorizacin de las
cuestiones ambientales en la agenda poltica o en los presupuestos nacionales (nuestro nfasis). Entre las barreras
existentes que la ...accin poltica... debe superar en Amrica Latina para la implementacin exitosa de estos acuerdos, el
Informe seala una primera: La ausencia de una visin poltica coherente que articule en forme eficaz y equitativa las
dimensiones econmica, social y ambiental en el proceso de desarrollo. Tngase este reconocimiento presente para lo que
es el resto del anlisis que proporcionamos en este estudio.
11
Almond y Verba, en La cultura cvica, 1963, definen la cultura poltica como ...el conjunto de orientaciones
especficamente polticas de los ciudadanos hacia el sistema poltico, hacia sus partes componentes y hacia uno mismo
como parte del sistema, definicin ciertamente ambigua que pretendemos mejorar. Tambin vase Almond y Powell, 1978.
A pesar de las muchas crticas que surgieron con respecto a tal concepto y sus mltiples derivaciones, el mismo contina
siendo de gran utilidad para comprender, sobre la base de adicionales adecuaciones aplicadas en el contexto de realidad
latinoamericana, por qu estas sociedades nuestras funcionan de manera tan distinta a la de las naciones democrticas hoy
industrializadas. El marco referencial que utilizamos parte del reconocimiento de este gran aporte de estos tratadistas
norteamericanos, pero hurga en aspectos de nuestra evolucin histrica desde la Colonia misma que nos permite producir
anlisis e inferencias poco usuales en la literatura sobre Amrica Latina. Sobre todo, nos permite precisar cmo el concepto
de cultura poltica ampliado como pretendemos, constituye un marco conceptual totalmente rico y actual para entender
mejor nuestras debilidades societales en trminos de las actitudes, valores y comportamientos precisos ante y dentro de
nuestras estructuras y procesos polticos e institucionales grandemente copiados, a nivel de constituciones y leyes, de esas
otras naciones, pero muy inoperantes en sus consecuencias cotidianas. Otra forma de referir este fenmeno
latinoamericano, es el de reconocer la relacin entre la realidad jurdica y la realidad poltica imperante en nuestros
pases, tema que retomamos adelante. Por su lado, LaPalombara (Bureaucracy and Political Development, 1963, Editor) y
otros tratadistas (Braibanti, Political and Administrative Development, 1969, Editor) asociados a universidades
norteamericanas que realizaron estudios comparados entre pases desarrollados y pases subdesarrollados en la dcada de
los sesenta y principios de los setenta con apoyo presupuestario de organismos internacionales como Naciones Unidas y el
Banco Mundial, promovieron este concepto con fuerza en el mismo espritu en que Almond y Verba aconsejaron al mundo
subdesarrollado cmo suplantar el largo y costoso proceso que llev a las democracias occidentales ms estables a formar
este tipo de cultura poltica. Tales estudios y recomendaciones inspiraron muchos de los programas de asistencia tcnica
de esos organismos y del propio gobierno de los Estados Unidos de Amrica (recurdese la Alianza para el Progreso)
para demandar en Amrica Latina la creacin de modelos y mecanismos legales e institucionales que produciran el
milagro de cambios instantneos en el comportamiento errtico, indisciplinado y poco previsor o planificador de los
gobiernos y ciudadanos en esos pases, sin lograrlo.

20

radicalmente el problema de cultura poltica dscola y colonial que aqueja hoy da a todo pas
latinoamericano. 12
En nuestros estudios sobre Amrica Latina, hemos podido comprobar cmo una mayora de
aquellos factores que caracterizaron la monoltica y rgida realidad normativa y social durante
trescientos aos de evolucin colonial, se manifiesta an hoy da en forma de factores, repetimos,
que determinan los valores, actitudes y comportamientos actuales del latinoamericano.

2. Origen y evolucin de nuestra cultura poltica

La historia es un trasfondo til para entender la naturaleza y validez o no, de afirmaciones
comunes sobre Amrica Latina. La mayora de factores descritos por diversos estudiosos de
nuestra historia como propios de esta regin, han existido por mucho tiempo y todava existen.
Pueden ser identificados como provenientes del pasado colonial. Los espaoles construyeron un
aparato burocrtico administrativo altamente jerrquico, coordinado y efectivo para mantener los
vastos territorios coloniales juntos en nombre del monarca, y bajo claros objetivos fijados para la
colonizacin direccionada de estas tierras, as como para su poblamiento y la explotacin de las
mismas bajo patrones diametralmente distintos a los que distinguieron la colonizacin familiar de
las tierras al Norte del Continente por inmigrantes ingleses.
Las implicaciones polticas, institucionales y comportamentales de este esquema
burocrtico/colonizador durante aquellas tres centurias fueron muchas, y todava muestran
perniciosas, inhabilitantes y recurrentes manifestaciones en la actualidad.
En conjunto, estos antivalores cultivados durante cinco centurias, propician la no rendicin de
cuentas, la desconfianza sobre, y la impunidad constante de, jerarcas y funcionarios, al contrario
de los contrapesos polticos e institucionales que tanto en Estados Unidos como en Europa -el
presidencialismo federal o descentralizado asociado a un congreso y a legislaturas y gobiernos
estatales y locales sumamente autnomos, fuertes e incisivos, y ms an el parlamentarismo con
su prctica de cotidiana exigencia de cuentas al Gobierno- permiten un equilibrio de poder y una
transparencia mayor de los procesos pblicos que resultan del inters inmediato del ciudadano.
Veamos 13

12

El marco referencial que permite diferenciar entre la realidad poltica-institucional de un pas y su marco jurdico superior
en trminos de un constante o tradicional divorcio, lo hemos sealado en todas nuestras publicaciones en cuanto a Amrica
Latina, y es un rasgo tpico del formalismo que nos caracteriza como sociedades, segn veremos abajo. Sin embargo,
Mara Teresa Gallego Mndez lo desarrolla ms recientemente como desconexin entre realidad poltica y realidad jurdica
en el contexto del anlisis del tema Estado social y crisis del Estado, en Manual de Ciencia Poltica, Editor Rafael del
Aguila, Madrid, 1997, Captulo 5.
13
El recuento histrico que sigue se fundamenta en una lectura muy crtica de J. E. Fagg, Latin America. A General History,
New York, 1977, Captulo 9. Los anlisis de actualizacin son, sin embargo, cosecha personal del autor de este artculo y
plenamente desarrolladas primero en nuestro trabajo de investigacin doctoral de 1984. Darcy Ribeiro, Las Amricas y la
Civilizacin, 1969, tambin nos inspir en nuestro trabajo de escudriamiento histrico. Se ver claramente cmo hay
diversos factores actuales que reflejan valores y prcticas coloniales. Nuestro propsito es el motivar actitudes apropiadas
de cambio y modernizacin constructivas de acuerdo a requerimientos actuales, pero no precisamente por esperar un cierto
goteo u smosis producto de observar o emular simplemente esos patrones avanzados y consolidados en las naciones
industrializadas. El reconocer las causas de origen de nuestra cultura poltica, nos obliga a repensar integralmente los
patrones mismos que hoy da nos rigen en nuestra forma de ver y hacer gobierno y, en un plano ms pragmtico,
administracin poltica. Exige replantear ese divorcio constante entre nuestro formalismo transplantstico de esquemas
forneos que s funcionan en sus sociedades de origen, y nuestra realidad sociopoltica en los aspectos ms rgidos,
buscando entonces los esquemas, factores y mecanismos que debidamente incorporados pues tienen que acabar en
normas de accin- en nuestro marco jurdico superior como normas viables e inviolables de comportamiento, permitan
finalmente confrontar y superar las debilidades de ese comportamiento histrico social y poltico que nos mantiene en una
condicin suspensiva de tpico palanganeo y de soluciones a medias, en prcticamente todo campo de actividad humana.

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2.1 Secretismo.
Haba una gran secreca o secretismo en las operaciones de las colonias y en sus relaciones
econmicas con Espaa, y ello para evitar la interferencia de otras potencias europeas. Este patrn
an persiste en Amrica Latina en la forma en que la mayora de actos institucionales son
guardados del escrutinio pblico, especialmente cuando errores polticos o burocrticos, o acciones
dainas a los intereses del ciudadano o usuario, son encubiertas, as como en la forma en que
esquemas de participacin popular y social para lograr una mayor fiscalizacin social sobre el
aparato pblico y una mayor rendicin de cuentas por parte de jerarcas y funcionarios, han sido
slo tmidamente desarrollados. La desconfianza total generada entre las mismas colonias por el
impedimento de comerciar entre ellas, ha pesado hasta nuestros das de diversas formas visibles
en que la regin y subregiones han buscado, y fracasado parcialmente aunque se vislumbran
hoy mejores posibilidades que ayer-, en integrar esfuerzos, fronteras y sistemas polticos al estilo
de lo que Europa s ha logrado consolidar. El recelo entre pases y nacionalidades, es notorio en
Amrica Latina, y pesa fuertemente a la hora de sentarse a valorar problemas e intereses
comunes.

2.2 Lentitud y pedantera burocrticas.

Haba Tambin, un alto nivel de lentitud en los asuntos coloniales, no slo porque las distancias
eran largas, sino porque haba tambin demoras, entrabamientos, pedantera, litigios y
predisposicin a no tomar decisiones por parte de la mayora de espaoles burcratas en todos los
niveles. Felipe II incluso introdujo el estilo de chequear cada documento procedente de las
colonias, un patrn que fue fortalecido por oficiales de menor rango para obstruir, ms que empujar
los asuntos. El mismo estilo prevalece hoy en Amrica Latina y, a nivel de presidentes y ministros,
ello genera inconvenientes consecuencias en la toma de decisiones, e incluso en la ejecucin de
stas. La pedantera, a su vez, parece todava un fenmeno muy extendido a travs de toda
burocracia, daando principalmente los legtimos pero dbiles intereses de las clientelas ms
pobres de la Administracin Pblica, pues a menudo deviene intimidante para stas en la relacin
cara a cara o de ventanilla con funcionarios pedantes, o de grupos comunitarios con ministros o
jerarcas hasta de niveles inferiores.

2.3 Mana por ttulos y honores.

En ausencia de castas como existi en otras naciones en desarrollo, la sociedad espaola
exhiba una mana por rangos, ttulos, honores y reconocimiento oficial. Muchos de los problemas
de hoy en cuanto a vicisitudes burocrticas en Amrica Latina, se originan en estos valores que
ponen un gran peso en el reconocimiento poltico y social pero no por mritos de logros
burocrticos de servicio al ciudadano, sino por el estatus proporcionado por ttulos profesionales o
lealtad personal y partidista a los superiores, a los polticos o partidos, a grupos importantes de
presin y a influyentes individuos fuera de la burocracia. Esto contribuye a crear actitudes
proclives al facilismo, al clientelismo grupal o poltico-partidista as como a la ligereza en la toma de
decisiones y en la rigurosidad con que deben manejarse las polticas y los recursos pblicos
asociados. En suma, constituye un interesamiento que al fin de cuentas aceita el camino a
prcticas corruptas.

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2.4 Dependencia de la planilla pblica.

En la Espaa Imperial, haba un amplio deseo de depender de la planilla pblica. En ausencia
de hombres competentes para manejar el Imperio, vender puestos fue una fuente de ingresos y
llen la burocracia con aquellos que tenan el dinero o el crdito. La mordida fue el pago que un
sujeto haca para estimular a un oficial burcrata a cumplir con sus tareas. El patrn ha
permanecido explcito en las formas y prcticas todava presentes hoy en muchas naciones
latinoamericanas en cuanto a reclutamiento y seleccin de personal pblico. La mayora de
planteamientos hoy en estos pases acerca de las necesidades de sobreponerse a esta
inconveniente situacin, motiva planes de reformas administrativas en trminos de ideales
weberianos, con sus prescripciones para implantar sistemas de mrito e impersonalismo con miras
a lograr un sistema burocrtico racional. 14 Ciertamente, el Estado en Amrica Latina ha
emprendido a veces inconscientemente un rol de empleador mayor de los cuadros de graduados
universitarios de disciplinas de poco inters en el mercado privado. Tales profesionales terminan a
menudo como empleados estatales, improvisando en puestos tcnicos especialmente delicado,
reiteramos, es lo pertinente a gerencia pblica- para los cuales nunca fueron preparados. Este
problema surge en gran parte de la ausencia de polticas gubernativas sobre prioridades en
educacin superior; pero tambin corresponde con la idea latente del Estado actuando como un
mayor empleador y como medio de lucha contra el desempleo crnico, sin valorar adecuadamente
la importancia de que, sobre todo en el contexto pblico donde se manejan intereses y recursos
colectivos, tal improvisacin a ultranza, es decir exagerada ms all de toda racionalidad tcnica y
disciplinaria o acadmica, tiene graves efectos sobre el desarrollo de cada pas.

2.5 Estado omnipresente y benefactor.

El gobierno monrquico espaol fue siempre visto como un rgano que deba regularlo y darlo
todo, y era as como el monarca mismo otorgaba la tierra para minera, agricultura y para el
establecimiento de industrias rudimentarias, introduciendo un centralismo y un personalismo que
restringa la iniciativa personal y empresarial ciertamente, y que estimulaba la dependencia sobre
lo que el gobierno poda hacer y dar, y ello ante una incapacidad de conceptualizacin global y
estratgica, y menos de largo plazo las colonias, recurdese, no podan siquiera comerciar entre
ellas. Mientras que en las colonias de Nueva Inglaterra el proceso histrico de colonizacin no fue
un proyecto gubernamental y hubo un activismo mercantilista agresivo y libre entre aqullas, en
Amrica Latina s lo fue. No es difcil relacionar tales patrones con las expectativas generalizadas
14

Es til refrescar aqu cmo organismos como el BID a travs de su Presidente y varias publicaciones, y el mismo Banco
Mundial en su ltimo Informe del Desarrollo Mundial 2000-2001, entre otras publicaciones tambin, vienen aceptando y
recomendando a los pases en desarrollo un redimensionamiento del Estado que ya no responde a los parmetros
neoliberales previos de reducirlo y limitarlo a mnimos aceptables, sino a parmetros de una mayor racionalidad y
eficiencia en funcin de la eficacia pretendida de ese Estado sobre todo en naciones en proceso de desarrollo nuestra
propia tesis desde 1974-, en donde aqul no slo tiene que regular o direccionar los procesos econmico-productivos con
inteligencia y en inters superior de cada nacin como tal y no slo del empresario privado, sino enfrentar y resolver el
problema de distribucin desigual del ingreso y sobre todo el problema de pobreza extrema no slo a travs de regulaciones
universales sino focalizadas, las cuales toman formas varias, desde polticas y programas de ayuda indirecta a los pobres
infraestructura adecuada, programas de crdito, desarrollo agrcola y rural, generacin de empleo, etc.- hasta transferencias
directas pensiones, subsidios, guarderas, comedores escolares, capacitacin, atencin a madres adolescentes, etc.-.
Nuestro argumento de fondo aqu ha sido y sigue siendo que si cada pas no logra racionalizar al mximo posible su
aparato institucional inclusive bajo adecuadas normas de racionalidad burocrtica en el mejor espritu weberiano y con
pleno reconocimiento de que la gerencia pblica exige una formacin distinta de la gerencia de negocios, y que hay que
racionalizar sus procesos de anlisis y definicin de polticas -totalmente dispersos, improvisados y altamente centralizados
en las capitales de los pases- por falta de consistencia en cuanto a aplicar criterios y mecanismos verdaderamente
articuladores por sectores de actividad pblica al menos y por regiones de desarrollo, tanto en lo que son procesos
precisamente formales de formulacin como de ejecucin de planes y presupuestos pblicos, es poco lo que se lograr
entonces como respuesta a esos llamados hacia una mayor eficacia gubernativa. Esto es muy claro en el caso
costarricense, que es el pas latinoamericano que menos esfuerzos serios ha hecho en materia de descentralizacin poltica
y administrativa de sus estructuras de poder central. Muy pocos parecen advertir que la corrupcin y el abuso tambin se
facilitan ms en regmenes altamente centralizados, y no es nada difcil constatar tambin da tras da y ao tras ao que la
gran discusin formal sobre el tema de descentralizacin se agota aqu en el rgimen municipal, del que todos parecen
resultar enemigos a la hora de las verdades, sin reparar en que prcticamente ningn pas hoy desarrollado brinc de la
nacin al cantn pues ello genera una fragmentacin mayor en la gobernabilidad de cualquier pas, sino que han reconocido
y fortalecido la provincia o estado como mbito poltico/administrativo de indispensable intermediacin.

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de hoy acerca del Estado como movilizador de la sociedad para alcanzar ambiciosas metas de
desarrollo social y econmico, pero sin saber exigir el locuaz ejercicio por parte de los
gobernantes de las esenciales actividades de direccin y planificacin estratgicas de largo plazo.
El paternalismo estatal, por otro lado, llega a ser un mayor problema en Amrica Latina cuando el
ciudadano crece acostumbrado a esperar bienes y servicios sin dar nada a cambio, ni siquiera su
propia contribucin de trabajo o de comportamiento distinto. 15

2.6 Personalismo y centralismo.

El personalismo y el centralismo poltico y administrativo en Amrica Latina fueron rasgos muy
entrelazados, y parecen estar cercanamente ligados a tales otros factores sociales como liderazgo,
formalismo constitucional, inestabilidad poltica, el rol y poderes del Estado y del gobierno central
propiamente, y el presidencialismo. Ello es fcilmente identificado en los lazos familiares y de
amistad de casi todo ciudadano o familia con alguien en la burocracia, llegando as a ser esto un
factor que puede ser usado para acelerar decisiones y procedimientos brincndoselos o
aplicndolos apropiadamente, o para inducir lentitud con miras a afectar las demandas o intereses
de alguien ms. Tambin se refleja en acciones formalistas para establecer en diversas
Constituciones regmenes polticos territorialmente descentralizados que, sin embargo, continan
de mltiples formas dependiendo de la voluntad y recursos administrados o asignados por quienes
gobiernan a nivel central o nacional, normalmente bajo la condicionalidad personalista del
Presidente de cada pas. 16
15

Otro es el criterio de Estado-Benefactor, el cual a nuestro juicio no slo fue sino que sigue siendo vlido, y es
reconfortante comprobar cmo organismos internacionales que hasta hace poco lo cuestionaban como se indic en la nota
anterior, hoy da buscan redimensionarlo positivamente. En Costa Rica, afortunadamente los vientos de privatizacin no
avanzaron mucho salvo en lo que de todos modos fue una experiencia onerosa y rechazada por muchos con el EstadoEmpresario configurado en el consorcio montado por CODESA a mediados de los setenta, mas no as con respecto al resto
de Estado-Empresarial que se form despus de la Constitucin de 1949 y que se mantiene hasta nuestros mismos das
con relativo xito y bienestar para el pas (telecomunicaciones, electricidad, banca, seguros comerciales, acueductos y
alcantarillados, distribucin de combustibles, e inclusive educacin, salud, y cuanta actividad admite una prestacin privada
inclusive concurrente con la pblica). Es indudable, como hemos sostenido desde hace casi tres dcadas, que tales
instituciones no deban entonces, ni deben ahora, seguir operando o siendo manejadas de maneras tan improvisadas,
descuidadas, desarticuladas y politizadas, sin visin de conjunto, pues ello frustra los esfuerzos del pas por enfrentar y
superar su situacin de subdesarrollo latente en tantos aspectos y agudiza el problema fiscal, lo cual slo puede resolverse
si quienes llegan a ejercer el poder poltico superior cada cuatro aos hablamos de un Presidente y sus menos de veinte
ministros- entienden que hay mejores formas de gobernar y administrar que la normal e irresponsable improvisacin en que
gobierno tras gobierno se incurre en ese manejo superior del poder poltico nacional, dando la espalda a leyes generales
excelentes que, en su constructiva y articulada interpretacin y aplicacin convergente, proporcionan el marco justo para
gobernar y administrar con el sentido de Estado unitario y responsable que la Constitucin Poltica entroniza como principio
fundamental de la organizacin poltica del pas. Retomaremos esto en la ltima seccin.
16
Aqu y a manera de ejemplo, sostenemos que la realidad latinoamericana en materia de descentralizacin deba ser un
acicate al orgullo del costarricense, en el sentido de que al menos en trminos de voluntad poltica casi toda otra nacin ha
avanzado mucho ms teniendo una tradicin democrtica de menos data que la de Costa Rica. Naciones como Colombia,
Argentina, Brazil, por ejemplo, exhiben casi un 50% del total del gasto pblico en manos de provincias o estados y
municipios, contra menos de un 1% en manos del rgimen municipal en su conjunto en Costa Rica. La deseable eficacia
de tales esfuerzos, sin embargo, no la encontramos en Latinoamrica, pues ninguno de esos pases ha resuelto sus
problemas de ejercicio errtico del poder poltico superior y de la debilidad estructural de su cultura poltica inhabilitante e
inestable, ni han resuelto tampoco con esa descentralizacin territorial los serios problemas de produccin, competitividad y
distribucin de la riqueza. Es en este contexto en que interpretamos lo registrado en el mismo informe del PNUMA
2000 referido atrs sobre la situacin ambiental en Amrica Latina, en cuanto a que, a pesar del grado de entusiasmo con
que los gobiernos adoptan las declaraciones internacionales sobre participacin ciudadana y descentralizacin poltica para
mejorar la real gobernabilidad de los pases sobre todo en materia de desarrollo ambiental a travs de una mayor y directa
participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas, se constatan en la actualidad numerosas debilidades de la
capacidad institucional de los organismos gubernamentales, no gubernamentales y los organismos de base comunitaria, as
como falta de una cultura de participacin en todos los sectores y desconfianza entre las partes. Hay tambin vacos en la
legislacin que generan incertidumbre sobre los roles y las responsabilidades de cada parte, ms ausencia de polticas
relevantes o poca integracin de las cuestiones del desarrollo sostenible en la planificacin econmica y de polticas (pg.
88). Tal eficacia poltica e institucional en materia de descentralizacin integral, la debemos buscar para sopesarla
adecuadamente en trminos de la cultura poltica que la respalda y las formas inteligentes y viables que pueden adecuarse
en Amrica Latina- en las naciones donde la descentralizacin s ha funcionado desde tiempos centenarios, es decir, en las
naciones democrticas industrializadas al Norte del Continente y en Europa, Estados-Naciones altamente descentralizados
a partir del municipio o cantn, con variaciones importantes que van desde esquemas administrativos hasta polticos de
intermediacin entre el cantn y la nacin, como han sido las prefecturas (Francia), los estados federados (Estados Unidos),
las regiones federadas (Alemania, y con un modelo ms ligero Italia) y las autonmicas (Espaa), o las provincias como
tales (Canad). Nuestro libro del ao pasado, explora a fondo esta problemtica y propone en su Captulo V una

24

2.7 Formalismo legal o reglamentario.

Se dio en la poca colonial tambin un afn por un formalismo a ultranza, factor que respondi a
la constante necesidad ibrica de escribirlo todo para establecer reglas y precedentes claros,
creyendo que con eso se lograban los comportamientos necesarios. Se pretenda clarificar en
detalle, como hoy, normas y procedimientos en la organizacin de oficinas y en definir los roles de
los gerentes coloniales, as como en establecer complejos procedimientos administrativos que
demoraban los procesos de decisin y que limitaban la prontitud y flexibilidad en la entrega de
bienes y servicios. La dinmica del formalismo se exacerba an ms en la Amrica Latina
postindependentista, cuando nuevas lites gobernantes reemplazan a una lite progresista
democrticamente elegida o impuesta de facto- y retienen el marco jurdico institucional existente
pero sin ningn compromiso de sustentar en l nuevas polticas progresistas, consecuentemente
disminuyendo las dinmicas institucionales que apoyaban o sustentaban tales polticas previas, o
simplemente orientando los recursos existentes hacia otras metas y programas sin eliminar
formalmente el marco legal o normativo y programtico anterior. El panorama es muy claro hoy en
toda Amrica Latina, y en Costa Rica en particular, en donde los gobiernos se ahogan y con ellos
ahogan al ciudadano o poblador- en un frenes de leyes para estar al da cualquiera que sea la
fuente internacional ms o menos influyente o los grupos de inters que les corresponden aqu, y el
reglamentismo sobredimensionado en que tales gobiernos incurren para disimular la laxitud para
tomar decisiones usando la discrecionalidad y el sentido comn tcnicamente bien fundamentado
que le est abierto a todo funcionario o jerarca en la burocracia pblica.

2.8 Resistencia e incumplimientos.

Adems, las muchas reacciones de la gente para derrotar al todopoderoso Estado regulador
de todos los rdenes de la vida, a menudo asumieron en las colonias prcticas de resistencia
pasiva, mendicidad, corrupcin, as como dio lugar al bien conocido dicho espaol de obedezco,
pero no ejecuto.
Lo mismo puede ser visto en la forma en que muchos segmentos de la sociedad hoy desafan o
ignoran las polticas pblicas o leyes que requieren cambios de actitudes y comportamiento,
situacin fcilmente comprobable en casi todo pas latinoamericano, y con especial fuerza en
Costa Rica, donde existen marcos legales extraordinarios que podran transformar al pas en un
pas desarrollado de ser adecuadamente ejecutados, pero donde son ms bien reiterativa y
persistentemente obviados por ciudadanos, por gobernantes, por medios de comunicacin, por
partidos polticos, e inclusive por el grueso de acadmicos de toda disciplina social obligada a
estudiar dicha realidad jurdica y a promover ms bien su acatamiento consciente e integral hacia
una realidad poltica de pas de avanzada, lo cual precisamente ayudara a superar ese crculo
vicioso del formalismo que nos permite solamente reclamar crditos a nivel internacional por tener
legislacin de avanzada... sin preocuparnos de cumplirla y resolver con ello las grandes
desigualdades sociales y debilidades productivas que el pas an afronta. Tambin
profundizaremos este tema en la ltima seccin del presente Captulo. La misma reticencia a pagar
impuestos, va contrabando comercial u otras omisiones explcitas del contribuyente, es buena
muestra de cmo este factor de origen colonial pesa aun en la Costa Rica de hoy. Muchsimas
normas legales, y polticas gubernativas asociadas, como en materia de lucha contra la pobreza, o
en materia ambiental y de salud, son incumplidas no slo por quienes omiten aplicarlas siendo los
responsables jerarcas, funcionarios tcnicos- sino por individuos y grupos a quienes estn
dirigidas como forma de limitar su comportamiento libertad de accin cuando sta puede atentar
contra aquello que se quiere proteger, conservar o distribuir de mejores formas.

recomposicin integral de las estructuras del poder poltico, institucional y tributario hoy central en favor de las provincias y
cantones, a favor de emergentes estructuras polticas autnomas corporativas y gobernadores de eleccin popular, as
como debilitando integralmente el tamao, volumen y competencias de ministerios y entes autnomos para dar nacimiento
a toda una nueva institucionalidad provincial y cantonal que surgira sobre las bases de aquellos ministerios y entes
autnomos hoy existentes en toda regin o provincia, y empoderando sobre todo a la sociedad civil en nuevos rganos
polticos superiores de todas esas nuevas instituciones, con las municipalidades jugando un gran papel de tutela poltica.

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2.9 Cortoplacismo y escasa capacidad de conceptualizacin estratgica.

Otra faceta cultivada durante los trescientos aos de vida colonial, fue la visin cortoplacista de
los conquistadores y despus de los colonizadores ibricos. El inters por una inmediata
explotacin de recursos y riquezas del nuevo Continente para beneficio del Imperio y para un
enriquecimiento fcil individual, fue la buja que movi a monarcas, conquistadores y
colonizadores. No fue un inters pecaminoso para la poca, pero en el caso de Espaa s marc
huellas indelebles en su propio desarrollo segn referimos atrs, y en las colonias, pues tres siglos
de formacin bajo tales valores y parmetros pesan mucho en la existencia de una sociedad.
Espaa, bajo el influjo de una monarqua absoluta y de una Iglesia Catlica enquistada en esa
estructura de poder total, desestmulo el ambiente ms flexible y de bsqueda de nuevas
expresiones para las libertades religiosas y para la investigacin filosfica y cientfica que s se dio
en el resto de Europa. La rigidez de autoridad poltica y religiosa establecida en las nuevas
colonias, reprodujo el mismo tipo de actitudes, valores y comportamientos. La visin de corto plazo
imper, y no hubo tampoco un inters por el desarrollo de las artes y las ciencias, y en
consecuencia por el pensamiento prospectivo de cmo construir nuevos sistemas polticos
basados en derechos y en un mayor equilibrio de poderes.
Esa actitud ha prevalecido despus de las guerras de independencia en toda Amrica Latina, y
se constata en toda la regin cmo los gobiernos, los partidos polticos salvo quizs por el
florecimiento de los partidos socialdemcratas y uno que otro democristiano con centros de estudio
prospectivo en algunos pases, Costa Rica entre ellos, hasta la dcada de los setentas- y otras
fuerzas sociopolticas importantes, han sido reacios a aplicar modelos integrales de anlisis de
los complejos fenmenos propios del subdesarrollo con visin articulada, producindose entonces
anlisis muy parciales o unilaterales segn el grupo de inters o la institucin involucrada; y menos,
visiones prospectivas integrales y estratgicas. La planificacin, por ejemplo, ha sido ms
formalista y procedimentalista, que una prctica arraigada en nuestros partidos y gobernantes, o en
los cuadros de tecncratas, por cuanto exige una visin y una disciplina que no ha sido cultivada
en los pases de la regin, ni desde la Colonia ni a partir de la independencia, pues esta etapa de
la vida latinoamericana ha estado matizada en el amplio rango o espacio de tiempo transcurrido
desde entonces, por esa inestabilidad poltica que ha provocado la discontinuidad constante de las
estructuras polticas e institucionales que fueron adoptadas formalmente como modelos
consignados en cada constitucin poltica, pero que no han sido respetadas en ningn momento
histrico, salvo en la precaria estabilidad que presenciamos desde la dcada de los ochenta.
El latinoamericano, y el costarricense en particular, no es visionario salvo en la persona de ms
de un lder caudillista excepcional. No est en los genes histricos nuestros, el sopesar las cosas,
valorarlas ante diversas alternativas con visin integral, explorar los factores que han sido exitosos
en otras sociedades ms desarrolladas, y asumir estrategias y planes de transformacin que tomen
en cuenta como hemos insistido, esos genes histricos de nuestra cultura poltica que deben ser
transformados explcitamente para que podamos cambiar nuestro comportamiento real. La
capacidad de conceptuar unitaria, global e integralmente, es escasa en nuestro medio. Costa Rica
no escapa de esto, y hoy tenemos inclusive un gran vaco de este tipo de indagacin y
pensamiento en los partidos polticos mayoritarios, cuyos supuestos centros de estudio se
preocupan ms de la capacitacin propiamente poltica que de la investigacin sociopoltica y
econmica con fines de un mejor sustentado conocimiento de nuestra historia, de nuestra
actualidad y de las vas para un mucho mejor futuro.
El impacto de dicha inhabilidad histrica, la vemos tambin en los medios de comunicacin, en
crculos acadmicos y de importantes centros de investigacin del devenir nacional, que carecen
del fundamento terico conceptual que les permita percibir que el reconocimiento particular de
problemas y tendencias no nos lleva a nada si no se parte de un reconocimiento global y
estratgico del desempeo de nuestro sistema poltico como tal, y de lo que reconocemos como
Estado Social de Derecho en cuanto modelo constitucional y legalmente configurado mas tambin
en cuanto praxis cotidiana. Si no se tiene un marco referencial de semejante envergadura y
claridad analtica, es fcil perderse en la profundidad de los detalles que llevan a la confusin sobre
el conjunto.

26

2.10 Caudillismo desestabilizador.

Por otro lado, los procesos de decisin en Amrica Latina algunas veces parecen mostrar un
enfoque positivo en cuanto a las relaciones y compromisos personalizados de los polticos en el
poder y de los burcratas mismos, por ejemplo, cuando tales orientaciones se dirigen a las
clientelas ciudadanas ms pobres y dbiles que necesitan ms estmulo directo del Estado, que
lo que es requerido por grupos ms autosuficientes de la sociedad. Pero ms importante an, el
personalismo parece dominar el rol y el impacto de los lderes polticos y de las organizaciones
pblicas.
An desde la independencia, hubo una fuerte necesidad por un liderazgo nacional que
fortaleci a su vez los patrones sociales de fuertes ejecutivos o presidentes y de fuertes gobiernos
nacionales, no slo por la tradicin centralista colonial, sino por los eventos internos en casi todo
naciente pas que amenazaban con desencadenar una fragmentacin territorial de las colonias
entonces dibujadas por los espaoles. Este patrn de personalismo y caudillismo permanece an
latente hoy da, y hemos visto inclusive cmo muchos dictadores introdujeron polticas y programas
progresistas en la mayora de los pases en la regin, mientras que ha habido y sigue habiendo
importantes lderes elegidos popularmente con ideologas personales que son las que han venido a
constituir una fuente principal de orientacin de la poltica gubernativa y de las propias plataformas
de sus partidos polticos, sin sostenerse ms all del perodo de quien las impuls.
Liderazgo de este tipo parece haber sido, y seguir siendo, un factor muy vital, especialmente
en ausencia en Amrica Latina de los fuertes elementos polticos, socioeconmicos y culturales de
contrapeso que existen en las naciones ms desarrolladas occidentales donde, como Farley
plante, ...un lder poltico efectivo, que sea indiferente al desarrollo econmico, est ms lejos o
es menos probable que arruine la economa desastrosamente de lo que podra hacerlo en Amrica
Latina o en la mayora de los pases en desarrollo. 17

Continuando con el anlisis presente y en complemento de los factores de cultura poltica

colonial recin vistos, diremos que desde el regreso a regimenes democrticos desde 1980 en casi
toda Amrica Latina, hemos observado y estudiado la existencia desde entonces hasta nuestros
das, de varios factores muy positivos en su consideracin unilateral, pero muy perniciosos en su
interaccin real, en cuanto a las expectativas y realidades de una mayor deseable
gobernabilidad democrtica generada por tales movimientos y procesos que no acaban en
transformaciones significativas para bien de ningn pas: 18
a. Por un lado, el regreso de regmenes militares a sistemas democrticos en Honduras, El
Salvador, Per, Bolivia, Ecuador, Argentina y Panam, ms Brasil, Chile, Uruguay y Guatemala,
gener precisamente un mayor pluralismo poltico y participacin social alrededor de y dentro del
aparato burocrtico del Estado; pero tambin ha introducido elementos de intransigencia sectaria,
luchas polticas y sociales, que en conjunto contribuyen en gran medida a producir cierto
inmovilismo estatal orientado a no comprometerse con unos u otros en la solucin estructural de
los grandes problemas de toda una vida, es decir, en el rompimiento significativo del estatus quo
imperante. El Estado como tal y el rgimen democrtico adoptado se han mostrado insuficientes
para neutralizar, o atender de inmediato, las demandas radicales de quienes abogan por cambios
estructurales en el plazo corto y que no se han logrado en largos perodos histricos de esas
naciones.
b. Ha habido un mayor acervo de polticos con formacin profesional y humanista, con ideas y
perspectivas integrales que debieron producir polticas y programas de Gobierno coherentes; pero
el canibalismo poltico motivado en parte por los patrones y estructuras de poder dentro de los
partidos polticos latinoamericanos, as como la naturaleza misma de nuestra tradicin poltica en el
17

Rawle Farley, The economics of Latin America. Developmental problems in perspective, New York, 1972.
El hecho lo estudiamos a fondo durante la redaccin de nuestra tesis de doctorado en Londres, Inglaterra, y lo
consignamos en nuestro libro Administracin Pblica. Teora y Prctica, EUCR, San Jos, de 1986, 2. Edicin.

18

27

sentido de que un mismo poltico no puede ser reelegido de inmediato para otro trmino salvo
calificados casos de recientes reformas constitucionales que no han permitido constatar las
bondades del sistema debido a la praxis tan latinoamericana de dicho sistema de reeleccin, y
por la falta de contrapesos propios de las democracias industrializadas y maduras- ni puede ocupar
ms de una posicin en el aparato estatal (puede ser diputado, pero no ministro; ministro, pero no
diputado, por ejemplo), generan presiones que motivan al poltico a tratar de realizarse al mximo
en los cuatro, cinco o seis aos que dure su perodo gubernativo, obligndose a s mismo entonces
a improvisar y decidir sobre el plazo inmediato, no ms all, y no en reas que requieren acciones
y proyectos de inversin de larga maduracin, con pocas excepciones que difcilmente impactan de
manera positiva las estructuras tradicionales de productividad y de distribucin de la riqueza;
c. Ha habido una mayor afluencia de profesionales hacia el sector pblico, pero es un flujo
desordenado, no de acuerdo a lo que la Administracin Pblica realmente requiere y no es
frecuente encontrar planes o programas que clarifiquen las necesidades estatales de recursos
humanos segn prioridades propias, sino a lo que las universidades y otros centros superiores de
enseanza, alocada y caprichosamente proporcionan. La Administracin Pblica se ha seguido
afianzando como un campo de trabajo de muchsimo profesional que no ha sido preparado para
proyectarse en la actividad privada, y ello genera mucha improvisacin e ineficacia en la utilizacin
deseable y necesaria del recurso humano. Adicionalmente, casi todo programa o plan de reforma
administrativa que uno logra analizar en Amrica Latina, reconoce la an inadecuada prctica de
botn poltico, inestabilidad y discontinuidad de la carrera administrativa, personalismo y promocin
no por mrito precisamente, desidia y desmotivacin de grandes grupos de funcionarios pblicos y
otros males que en conjunto ofrecen un cuadro bastante alejado del modelo weberiano de burocracia pblica al que la mayora de Gobiernos latinoamericanos todava parece aspirar como meta
para la estabilidad y mayor eficacia del aparato pblico. El activismo y la creatividad, asociadas a
nuevas generaciones de tecncratas profesionales y que se manifiestan en la realizacin de
grandes obras y servicios pblicos, se enfrentan ltimamente a nuevas y recalcitrantes actitudes
sindicalistas y profesionales que generan perniciosas luchas salariales (de estatus y estratificacin
profesional en disciplinas que se enfrentan o imitan entre s en cuanto a los beneficios pecuniarios
pretendidos) y polticas, dando con frecuencia la espalda a la tarea irreemplazable de entender y
contribuir a enfrentar la continua crisis con ahnco, profesionalismo y creatividad, con pleno aporte
de su conocimiento especializado y desde la trinchera burocrtica que se ocupe.
d. Decamos en 1984 tambin, y lo reiteramos hoy por observacin emprica que realizamos
constantemente, que nuevas concepciones y tcnicas de organizacin pblica y administracin de
recursos desarrolladas en los pases industrializados de Occidente, siguen siendo fcilmente
asimiladas, sin cuestionamiento crtico, por numerosos grupos de tecncratas latinoamericanos
que precisamente han estudiado en textos forneos que analizan y discuten problemas polticos y
burocrticos extraos a nuestras realidades. Investigacin de operaciones, gerencia por objetivos,
desarrollo organizativo, presupuesto base cero, reingeniera, crculos de calidad, procesos,
polifuncionalidad y achatamiento estructural, gerencia pblica pero con visin microorganizativa,
empowerment, y muchos otros conceptos ms cuyo impacto analizamos abajo, son tecnologas
desprovistas de viabilidad cultural poltica latinoamericana, y siguen siendo el arsenal tecnolgico
al que muchos polticos y tecncratas siguen acudiendo para tratar de enfrentar erradamente a
nuestro juicio- los enormes problemas de organizacin y funcionamiento de nuestras
Administraciones Pblicas.
De igual manera, las discusiones sobre reformas polticas casi se centran en una de las dos
dimensiones fundamentales de la organizacin del poder poltico, sea la dimensin horizontal, en
donde prevalece la intencin de un modelo presidencial a uno parlamentario, sea la dimensin
vertical, en donde los cambios predicados afectan bsicamente el mbito de la descentralizacin
territorial del poder poltico, pero casi todos planteando el salto de la nacin al cantn, omitiendo
la consideracin esencial de la provincia o regin o estado, sobre todo en Costa Rica. No parece
tomarse conciencia de que reformas en una nica de estas dos dimensiones, transformar bien
poco el tramado integral de la representacin y participacin polticas del ciudadano a travs de las
modalidades amplias o limitadas que sufrir el rgimen de partidos polticos, de grupos de inters o
del ciudadano individualmente considerado.

28

e. Pocos han profundizado desde un punto de vista macro, integral y articulado, sobre la
naturaleza cultural, econmica y socio-poltica que caracteriza hoy da a las sociedades
latinoamericanas y en particular y precisamente derivado de ello, a sus sistemas polticos, jurdicos
y burocrticos, lo cual ha hecho que la aplicacin de ese sinnmero de concepciones y tcnicas
importadas no haya contribuido sustancialmente, u ostensiblemente a juzgar por los muchos vicios
o insuficiencias an existentes, a modificar ni la organizacin, ni las actitudes ni comportamiento, y
menos el impacto real, del Estado latinoamericano y de su Administracin Pblica.
Esto exacerba las expectativas de polticos, tecncratas, y, fundamentalmente de los grupos
sociales clientelas ciudadanas? que esperan ao tras ao verse favorecidas con tales polticas
y acciones estatales, y a sabiendas de que tanto pobres como ricos, empresarios como
trabajadores, comparten al menos tal aspiracin de mejora unilateral, correspondindole de esta
manera al Estado la espinosa, pero inaplazable y necesaria tarea poltica de definir y organizar las
bases de produccin y distribucin, por acciones propias y del individuo mismo fuera de estructuras
propiamente estatales, que pudieren permitir tal proceso de crecimiento con distribucin para
todos.
Hemos tambin podido reiterar al da de hoy, la naturaleza de importantes esfuerzos que en
Amrica Latina se vienen realizando, aunque incoherente o descontinuadamente Gobierno tras
Gobierno, en materia de reforma de la burocracia pblica, algunos de un mayor significado e
impacto que los an ms tmidos esfuerzos asumidos, por ejemplo, en Costa Rica.
Las nociones de regionalizacin y dentro de sta, lo pertinente a descentralizacin
poltica/territorial- y sectorializacin de la Administracin Pblica son permanentes en la historia de
tales pases desde antes de que Costa Rica asumiera en serio desde 1974 disposiciones en esas
materias, al igual que lo son sus magros resultados por razones que calificamos en parte como de
incoherencia conceptual de los modelos poltico-organizativos que las sustentan as como de la
cultura poltica formalista o aparentadora que an prevalece desde la Colonia misma, cultura que
ms bien estimula la ausencia de vnculos slidos y viables entre regiones y sectores, as como por
la escasa continuidad y voluntad poltica de los distintos Presidentes de la Repblica, al igual que
por carencia de estudio e inters sistemticos hacia tales materias dentro de los mismos partidos
polticos que proporcionan los lderes que ocupan la estructura de direccin poltica de la
Administracin Pblica.
Reformas globales importantes en materia de descentralizacin poltica/territorial, como en
Colombia desde 1990, son excelentes ejemplos de cmo pases con menos tradicin democrtica
que Costa Rica han desplegado una voluntad poltica que aqu sigue siendo realmente dbil y poco
visionaria; pero, no lo son como dijimos arriba- en cuanto a su eficacia poltica y socioeconmica
puesto que no han resuelto los mltiples problemas de cultura poltica errtica y de desarrollo
integral que an se constatan en esa atribulada nacin. O bien en Brazil, Venezuela, Mxico y
Argentina, naciones federales que siguieron desde hace mucho tiempo el modelo formal
norteamericano, pero no su praxis.

29

CAPITULO II: DE DONDE VIENE NUESTRO SISTEMA POLTICO Y EL MODELO DE

ESTADO PREVALECIENTE?
Los crticos del Estado benefactor e intervencionista han existido en el mundo y en Costa Rica
desde hace dcadas, mucho antes de que el concepto de globalizacin econmica se pusiera de
moda hace apenas unos diez aos, o la arremetida de organismos internacionales contra pases
endeudados entre ellos Costa Rica- surgiera con fuerza a finales de la dcada de los setentas.
Hemos analizado con claridad en captulos previos, cmo la entronizacin clara en Costa Rica
del modelo de Estado Bienestar en la Constitucin Poltica de 1949, constituy de hecho una
confirmacin en cuanto a lo que ya era una tendencia de un incipiente intervencionismo estatal
benefactor y paternalista desde las ltimas tres dcadas del siglo XIX, solo que entonces tal
intervencionismo estaba matizado bajo el influjo de un liberalismo econmico y poltico que
precisamente constituy en Occidente, como se ver abajo, la piedra angular de la promocin de
los derechos del individuo y de la obligacin del Estado para tutelarlos y protegerlos en todo orden
de la vida econmica y poltica, y con atisbos de intervencin por excepcin en lo social debido a
los evidentes desequilibrios e inequidad social que el capitalismo industrial vena provocando en
Europa.
Fue desde entonces Siglo XIX- que en las democracias industriales de Occidente se empez
a acuar con gran visin la nocin de Estado de Derecho sobre el claro y consensuado pilar de la
as llamada divisin de poderes estatales y el principio de legalidad que aseguraba la mayor
proteccin y tutela posibles por el Estado, de aquellos derechos individuales, polticos y sobre todo
econmicos.
En el segundo cuarto del Siglo XX, apareci con fuerza en Europa y en Estados Unidos de
Amrica la nocin del Estado Social de Derecho o Estado Bienestar, el cual constituy un notable
avance del Estado de Derecho de corte liberal hacia un mayor intervencionismo y dirigismo estatal
que, manteniendo los sacrosantos derechos polticos y econmicos propios de aqul, asegurara
una mayor equidad y solidaridad a travs de prestaciones directas del Estado y de regulaciones
de poltica- en la atencin de las masas de personas que no podan satisfacer sus necesidades
elementales slo a travs de sistemas de mercados privados resguardados por una fuerte tutela de
los derechos econmicos de quienes s podan accesarlos cmodamente mediante los
mecanismos de libre oferta y demanda que el mercado privado ofreca.
Las grandes justificaciones para cuestionar ltimamente el tamao de los Estados, se
sustentan mayormente en consideraciones sobre el volumen del gasto pblico con respecto al PIB,
siempre ms grande en Europa que en Amrica Latina hasta la fecha, aunque en Amrica Latina
tiende a utilizarse como parmetro, erradamente a nuestro juicio, el tamao del gasto del Gobierno
Central y no del conjunto de la administracin pblica que incluye instituciones autnomas y
empresas estatales, y esto lo sustentaremos mejor en el Captulo IV y, en sus aspectos
propositivos, en el Captulo V y final.
Tal cuestionamiento del tamao del Estado y del endeudamiento de ste llev a que se
predicara la privatizacin de activos estatales, y tuvo un detonante muy particular y distintivo a
partir de la crisis financiera mundial a mediados de la dcada de los setenta, cuando toda Amrica
Latina se vio grande e irresponsablemente endeudada y con limitadas posibilidades de pago si no
reordenaban radicalmente sus finanzas pblicas y los enormes dficits asociados producto de un
endeudamiento externo alocado y un psimo y corrupto manejo de esos flujos financieros que en
muchos casos acab en cuentas corrientes en santuarios fiscales en el Caribe o en Europa, y no
en inversin social e infraestructura real como s fue el caso afortunado de Costa Rica. Tal frenes
privatizador, recibi oxgeno renovado con la alianza monetarista y poltica suscrita por los
entonces mandatarios Ronald Reagan (Estados Unidos de Amrica) y Margaret Thatcher (Gran
Bretaa).

30

El caso de un ICE, pero tambin de otras grandes empresas-instituciones estatales

costarricenses, enfrenta un panorama bastante ambiguo en cuanto a las hiptesis que deberan
llevar a una discusin objetiva de cunto conviene mantenerlo como patrimonio estatal, o abrirlo a
la competencia, o simplemente venderlo a manos privadas y dejarse el Estado la lgica potestad
de supervisar y regular. Este tema lo retomamos en dos partes del presente anlisis y en uno de
los Apndices del trabajo.
Aun hoy, ante el reciente pronunciamiento pblico a fines del 2003 del expresidente de la
Repblica Oscar Arias Snchez en cuanto a la conveniencia de una apertura del ICE de cara a la
tambin reciente advertencia del representante comercial de los Estados Unidos de Amrica,
Robert Zoellick, de mostrar el pas una voluntad en ese sentido o arriesgarse a quedar fuera del
TLC que se discute entre esa potencia del norte y Amrica Central, no se reconocen argumentos
de peso integrales ofrecidos por este destacado lder nacional. Slo se aporta una cara de la
moneda: cunto ganar o perder el pas de no satisfacer el Gobierno de la Repblica aquella
demanda norteamericana, argumentndose entonces lo mucho bueno que la inversin privada
nacional o extranjera- podr aportar para una modernizacin de las telecomunicaciones a la vez
que se satisfara mejor, as va el argumento, la exigencia norteamericana simultneamente con la
necesidad nacional de expandir tecnolgicamente las telecomunicaciones.
Nos falta la otra cara de esa moneda: podr el ICE, bajo las condiciones pretendidas por
muchos para lograrle una mayor independencia administrativa, tcnica y financiera y algunos
abogan que hasta poltica sin tampoco entender ni clarificar qu significa esto en el contexto del
Estado unitario que nuestra Constitucin Poltica consagr desde 1949-, garantizarle al pas esa
modernizacin expansiva que pueda estar a la altura de lo que el expresidente Arias Snchez y
otros que apoyan una apertura, dicen que slo podra lograrse mediante sta, lo cual significa
permitir la incorporacin de otros operadores econmicos y empresariales distintos del ICE? Vase
el anlisis crtico que proporcionamos en Apndices, sobre este punto concreto.
Hay, sin embargo, un punto esencial que no debemos soslayar en el presente estudio.
Se trata del hecho de que desde hace ya casi tres dcadas denuncibamos desde OFIPLAN
hoy MIDEPLAN- la urgente necesidad de una renovacin de nuestra Administracin Pblica, y en
particular de las instituciones descentralizadas y empresas estatales. El Plan Global de Reforma
Administrativa precisamente elaborado por la Divisin de Planes y Poltica Administrativa en 1976 y
formalmente publicado por OFIPLAN en enero de 1977 bajo la Administracin Oduber Quirs
(q.d.D.g.) en la que el Dr. Arias Snchez era Director de Planificacin con rango de Ministro-,
plante la situacin de manera clara y concreta.
Dicho Plan Global de Reforma Administrativa constituy un pionero clamor gubernativo
lgicamente respaldado por una oportuna y tempranera premonicin tecnocrtica de quienes lo
elaboramos, sobre la necesidad de modernizar y flexibilizar sobre todo los ya anacrnicos sistemas
administrativos que en materia de contratacin administrativa y de administracin financiera y
presupuestaria, asfixiaban a las instituciones descentralizadas en su total conjunto, ICE incluido.
Eran sistemas adoptados a inicios de la dcada de los cincuenta, con criterios vlidos para manejar
un puado de pequeas instituciones y ministerios que slo contaban con una pequea planilla de
tcnicos y de funcionarios sin mayor formacin profesional. Los retos del desarrollo eran tambin
relativamente sencillos, y la transicin desde la Segunda Repblica instaurada en 1949 permita el
sostenimiento sin crisis de tal sistema institucional algo parroquial. No era as ya a mediados de la
dcada de los setenta.
Nada, sin embargo, se ha hecho al respecto en los 27 aos transcurridos desde entonces, ni
siquiera con el advenimiento de los PAE a partir de 1985 pero negociado el primero desde 198283.

31

Desde entonces, hemos sealado reiterativamente a urgencia de transformar al menos los

sistemas administrativos que han venido caracterizando a nuestra Administracin Pblica, los
cuales han sido objeto de reformas muy parciales tipo parches, sobre todo a partir de la enorme y a
nuestro juicio inconstitucional creacin de la Autoridad Presupuestaria desde fines de los ochenta
(por Decreto Ejecutivo, primero, y luego por Ley en 1982-83).
El punto de valor histrico y poltico hoy, es que tal necesidad de modernizacin del conjunto
de entes autnomos e inclusive de ministerios para una gestin ms dinmica segn el signo de
los tiempos, la hemos planteado clara y abiertamente desde hace tres dcadas, reflejando as cun
reacios somos los costarricenses a reconocer y a resolver problemas que inclusive sencillamente
proyectados al futuro, se pueden percibir en toda su nociva consecuencia para el pas, y slo
reaccionamos interesadamente cuando algn organismo o actor externo organismos o
gobiernos poderosos- nos confrontan y exigen cambiar.
En otras palabras: no hay que recurrir a teoras econmicas ni a polticas pblicas
nuevas para reconocer la urgencia que el pas ha tenido y sigue teniendo, por ejemplo, de
modernizar el ICE y el conjunto de instituciones autnomas que efectivamente vienen
enfrentando ms y ms rigideces no slo por leyes anacrnicas sino por leyes nuevas que las
constrien y que han sido diseadas por especialistas muy sesgados en Derecho con un soporte
muy sesgado tambin de especialistas en la materia respectiva, todos adoleciendo en conjunto de
una visin unitaria y global de lo que deben ser los mismos fenmenos pero entendidos en sus
muchas articulaciones sociopolticas o sustantivas con fenmenos convergentes. Pero tambin por
accin de estrategias y polticas gubernativas que han sido arbitrarias en mucho sentido y que han
clamado sustentarse en leyes que, como la de la misma Autoridad Presupuestaria segn ya lo ha
sentenciado en ms de un caso la Sala IV, no daban para tanta intromisin. Menos, para que el
Poder Ejecutivo de turno pudiera imponer a los entes autnomos restricciones a su gasto con
fines fiscales propios de problemas del Gobierno Central y que han atentado contra la misin legal
de esos entes para lograr sus objetivos por los que se justifica su existencia misma.
El presente trabajo busca contribuir a clarificar el panorama global que el pas enfrenta hoy da
en esta materia, ms all del caso particular del ICE ciertamente, y ms all de posiciones
ideolgica o emocionalmente sustentadas. Igual ocurre con toda la institucionalidad pblica del
pas, central y descentralizada. La discusin sobre un ICE o cualquier otro ente particular de
importancia esencial para el pas, en suma, no ser integral y estratgica si no se reconoce el
contexto del sistema poltico en que opera nuestro Estado y su aparato institucional o
administracin pblica.
Es por ello que volcamos la atencin a lo que fue el surgimiento del Estado unitario en el
mundo occidental hace cinco siglos, y cmo ha evolucionado hasta el Estado y sistema poltico que
hoy tenemos, pudiendo confrontar entonces la realidad actual de Costa Rica de mucha mejor
manera que los anlisis unilineales y simplistas que slo ven una dimensin o unos pocos factores
polticos o filosficos que conducen a soluciones parciales o fragmentadas que acaban incidiendo
muy poco en la funcionalidad de los mecanismos y comportamientos pretendidos con esas
reformas parciales.

1. La formacin del Estado moderno

El Estado moderno tuvo diversas manifestaciones histricas fundamentalmente en Europa, que
ayudan a comprender facetas de su evolucin hasta nuestros das. Si bien el Estado en su
concepcin de poder poltico-institucional organizado sobre un territorio determinado, capaz de
ejercer el monopolio de la legislacin y el uso de la fuerza sobre la sociedad o personas bajo su
jurisdiccin no fue un fenmeno estrictamente europeo, s lo fue el tipo de Estado que surgi en
algunos reinos europeos occidentales en los siglos XVI y XVII. 19
19

Vase el recuento proporcionado por Jos Antonio de Gabriel, en Manual de Ciencia Poltica, Editorial Trotta, Madrid,
1997, en su Captulo 2 La Formacin del Estado Moderno. Es este buen texto que utilizamos en nuestros cursos en la

32

Los diminutos estados feudales caractersticos de la Edad Media en Europa, sucumbieron ante
la capacidad de los reyes de integrar a varios de los seores feudales en formaciones polticas y
militares bajo su mando unitario que permitan una mayor capacidad de actuacin y de reaccin
ante otros monarcas dentro de la tnica de siglos de enfrentamientos y guerras entre tales reinos.
Los seores feudales se integraron bajo un mando ms poderoso que logr vencer resistencias y
convencer a distintos segmentos tanto populares como de ellos mismos bajo la premisa de que un
lder superior con capacidad de un financiamiento tambin mayor de los ejrcitos, era ms efectivo
que mantenerse fragmentados en pequeos reinos. Los reyes que se impusieron lograron
consolidar literalmente condiciones de una empresa corporativa en la que sin imponer
despotismos, canaliz recursos multiplicados que a la vez podan financiar un ejrcito central que
se puso al servicio de los seores feudales, quienes pasaron a ostentar posiciones de privilegio
adicional en la estructura cortesana y burocrtica que se cre alrededor de estos primerizos
estados corporativos.
Es as como en Europa se desarrollan casi simultneamente estructuras territoriales bajo un
mando nico de un rey, en donde se imponen reglas comunes de actuacin para todos, se
mantienen los privilegios existentes para los seores terratenientes, se crean grandes ejrcitos
permanentes o profesionales sobre la base de una mucha mayor capacidad de recaudacin de
tributos, y se asumen competencias tambin mayores as como el ejercicio de un poder poltico
sobre bases crecientemente racionales. Es de esta manera como nace una concepcin que
aunque siempre sujeta a la voluntad de un nico individuo en lo esencial de su manejo, entroniza
una capacidad de administracin caracterizada por reglas que se respetaban, un aparato fiscal o
de recaudacin y disposicin centralizada de los gastos, y una diplomacia permanente que
representaba a los nacientes Estados ante otros Estados. Los reyes, como dice de Gabriel,
legitiman su gobierno apelando a la voluntad de Dios, no postulndose como cabeza de la nobleza
o como seor ms poderoso.
Segn este autor, de la Paz de Westfalia (1648) sale un modelo de relaciones internacionales
que ilustra el nuevo orden poltico: la rotunda victoria de los Estados tanto sobre los poderes
medievales con pretensiones de universalidad como sobre el policentrismo poltico medieval,
quedando Europa constituida por Estados soberanos que no reconocen autoridad superior, y que
se encuentra sujetos a la lgica de la lucha por el poder entre ellos. Los Estados son
considerados como iguales en su soberana, con independencia de su mayor o menor extensin o
poder, y se consagra el sentido de independencia o libre ejercicio de la soberana pero por el
monarca dentro de su reino, y de mantenimiento de la integridad territorial del mismo.
El concepto de soberana nace, ciertamente, con un sentido diametralmente opuesto al
concepto moderno. Se trata de la formulacin que hace Juan Bodino en sus Seis libros de la
Repblica, a finales del siglo XVI, en el sentido de que la soberana en estado puro slo puede
darse en la monarqua pues considera que un poder, para ser absoluto, debe ser tambin
indivisible. Sin embargo, l mismo exige al poder soberano que para ser legtimo, y no desptico,
seorial o injusto, tiene que respetar una serie de lmites: el derecho divino, las leyes
fundamentales del reino (relativas a la sucesin dinstica) y los derechos naturales de sus
sbditos, bsicamente el respeto a la libertad y a los bienes de sus sbditos.
John Locke, por su lado, y Thomas Hobbes, ambos ingleses, desarrollan con sentido
discordante las posiciones de Bodino, enfatizando el primero la existencia de derechos naturales
de los sbditos de los que el monarca no puede disponer, como el respeto a la libertad individual,
la seguridad y la propiedad privada, y el segundo que predica la necesidad de un poder absoluto
en la figura del monarca cuyo poder y espada garantizan la seguridad de los sbditos pero estos
renuncian a su plena autonoma y entregan su poder a un gobernante de poder ilimitado.

Escuela de Ciencias Polticas de la UCR, el texto en que respaldamos los anlisis propios que aportamos en lo que resta
del presente Captulo.

33

La generacin de teoras polticas limitadas pero pioneras en el mundo occidental, surgen con
tales pensadores como estos tres referidos, mas tambin Maquiavelo, eminentemente pragmtico
en sus prescripciones de cmo alcanzar y sostener el poder poltico. Surgen en el siglo XVI los
movimientos de reforma y contrarreforma del poder de la Iglesia Catlica y las temporalidades
papales, con personajes como Lutero y Calvino, pidiendo uno la separacin total entre el Estado y
las religiones, y buscando el segundo el establecimiento de un gobierno religioso en Ginebra. Pero,
ambos generando un gran movimiento separatista de la Iglesia Catlica, llevndolo al campo
poltico y militar segn los reyes de la poca se mantenan con sta o se adheran a las religiones
protestantes.
El Estado europeo moderno surge, as, de un proceso que permiti convencer y a la vez
imponer una racionalidad sobre el valor agregado de territorios, poblaciones y capacidad impositiva
sobre la base de reglas o normas de juego que implicaron aceptar un poder nico y superior a
todos los dems en la figura del rey, un concepto de heredad de ese poder, con la contrapartida de
un rgimen de mayor seguridad y proteccin militar y administrativa de los derechos particulares de
todos, tanto seores como sbditos. La definicin de roles socialmente aceptados sustentados en
la divisin de clases marcadamente distintas y con diferente acceso a esa estructura monoltica del
poder soberano, consolid la nocin de Estados modernos, soberanos entre ellos, capaces de
resguardar o imponer su fuerza militar y su capacidad poltica en las relaciones inestables entre
ellos y la seguridad interna de su territorio y poblacin ante intentos externos por resquebrajarla.
Con la excepcin de Inglaterra, en donde hubo una constante pugna entre monarqua y
parlamento representativo de la burguesa y de los campesinos, el resto de Europa fortaleci el
absolutismo como la forma de expresin, durante ms de dos siglos, de ese Estado moderno.

2. El Estado liberal
Es, sin embargo, con el advenimiento del Estado liberal cuando el mundo europeo sufre una
evolucin radical en los criterios y modalidades de organizacin del poder poltico al interior de
cada Estado y en las relaciones entre estos, con proyeccin inconfundible hasta nuestros das de
esos principales criterios ordenadores de las relaciones sociales de los pueblos.
Hay un ascenso de las llamadas clases burguesas al poder del Estado, rompindose con el
predominio que la aristocracia terrateniente tena en el Estado monrquico y absolutista. Las
revoluciones inglesas de 1648 y 1688, la americana de 1776 y la francesa de 1789, fueron
movimientos poltico-sociales traumticos que rompieron con un orden imperante. Si bien en
Francia Napolen reestableci la monarqua por varios aos despus de la cruenta Revolucin
referida, Estados Unidos mantuvo hasta el presente una nueva forma de gobierno democrtico,
republicano y representativo que influy notablemente sobre el resto de Europa y de las excolonias
europeas a partir de las guerras de independencia en la Amrica ibrica desde principios del siglo
XIX.
De acuerdo a Fernando Vallespn, el precursor de la ideologa liberal fue, contradictoriamente,
el mismo Thomas Hobbes, el ms grande defensor del absolutismo. 20 Fue l quien argument
que el individuo no deba obediencia ineludiblemente al Estado como tal, sino a un Estado
verdadero, aquel capaz de acoger las funciones para las que es creado: la salvaguarda de la paz
social. Esta cuestin planteada por Hobbes sobre la legitimidad, ha perdurado en toda la tradicin
liberal posterior, con una filosofa centrada en la premisa de que al individuo hay que verlo como
anterior al Estado, y la separacin entre Estado y sociedad.
Locke es, a juicio de tantos otros analistas, el primer terico liberal. Los elementos bsicos de
su pensamiento se encuentran en su obra Segundo tratado sobre el gobierno civil, de 1689, y ellos
han influido todas las filosofas liberales hasta el presente: el reconocimiento de un real conjunto de
derechos fundamentales de las personas, como el derecho a la vida, la libertad, la propiedad o la
20

Fernando Vallespn, El Estado Liberal, en Manual de Ciencia Poltica, op. cit.

34

posesin de bienes, los cuales han de ser entendidos como anteriores a la constitucin de las
sociedad y el Estado, y por tanto ste debe respetarlos. No pueden ser eliminados o restringidos si
no es mediante el consentimiento de sus titulares. De aqu surge su idea de que el Estado debe ser
visto como producto de un doble pacto o contrato, uno primero o contrato social que une a las
personas en una comunidad que se arroga el poder constituyente, y otro mediante el cual sta
entrega su ejercicio a determinados representantes a los que se vincula mediante una relacin de
confianza. 21
El Estado producto del contrato social nacer, segn Locke, por consentimiento de los
ciudadanos, y ser un Estado limitado en las funciones y en el ejercicio del poder.
Locke visualiza la separacin entre el Estado y las religiones, salvaguardando el rol de ste en
la proteccin de los derechos de los habitantes ya referidos. Enunci tambin un significativo
concepto de controles a la accin del gobierno que tuvo, y tiene hasta el presente, un efecto
esencial sobre la organizacin toda del Estado liberal. Haba que establecer, paralelamente a la
accin poltica para preservar los derechos individuales, un verdadero sistema de organizacin
institucional que impidiera posibles excesos en el ejercicio de tales funciones, y en esto Locke
avanz de manera importante en la filosofa estratgica que ha acompaado el crecimiento y
desarrollo del Estado occidental: la burocracia como forma racional, y legal dira siglos despus
Max Weber, de organizacin idnea para garantizar la mejor manera de administracin estatal administracin poltica decimos nosotros en ste y otros trabajos que hemos desarrollado- de la
sociedad y del Estado para buscar y alcanzar sus fines sociopolticos eficaz y confiablemente, con
reglas de juego que aseguren a los ciudadanos una seguridad de que cumpliendo todos y cada
uno su rol social, el sistema funcionar correctamente en el mejor inters colectivo, con el Estado
garantizando y tutelando ese correcto funcionamiento sin sobrepasarse y sin llegar a excesos y
arbitrariedades propios del Estado monrquico, por moderno que ste fuera en sus propios
tiempos segn analizamos en el punto anterior.
Tiene que haber un sometimiento de los poderes pblicos a la ley, el cual debe lgicamente
sujetarse a las condiciones del contrato originario y evitar la arbitrariedad de las acciones pblicas
e impedir un uso patrimonial del poder, o la restriccin o eliminacin de los derechos de propiedad
sin previo consentimiento por parte de los afectados o sus representantes.(antesala de la figura del
Estado de derecho), pues presupone la existencia de un gobierno constitucional y la prioridad de la
voluntad de una asamblea legislativa o parlamento sobre los otros poderes del Estado. 22
En segundo lugar, tena que haber una efectiva divisin de poderes, formulacin que fue casi
un siglo despus perfeccionada por Montesquieu en Francia.
En tercer lugar, Locke consider la necesidad de que los ciudadanos tuvieran un gobierno
representativo, lo cual implicaba segn l que la asamblea legislativa se sometiera a elecciones
frecuentes y fuera la mayora de la poblacin la que marque las pautas bsicas de la poltica.
Vallespn advierte, sin embargo, que Locke plante su concepto de libertad en su sentido
negativo, como el disfrute de un mbito de autonoma libre de intervenciones externas en el que
cada cual es su propio dueo. Hasta la obra de Rousseau no vamos a encontrar una visin de la
misma en su sentido positivo, identificada con un proceso de constitucin de voluntades en la
esfera pblica y asociada a los derechos de plena participacin poltica (op. cit., pg. 63).
Finalmente, Locke argument a favor de un derecho de resistencia o revolucin, visto como
una prerrogativa de los ciudadanos cuando una mayora siente que sus intereses y derechos
vitales estn siendo traicionados por el Estado, y como defensa contra la tirana.
La historia europea experiment otros avances significativos en la filosofa interpretativa de las
cosas y en su prospeccin modelstica, con autores connotados como John S. Mill sobre los
aspectos que Vallespn refiere como el ncleo moral del principio de utilidad de los bienes fsicos,
y Adam Smith quien en su Riqueza de las naciones (1776) plante la necesidad de buscar un
21

Vallespn, op. cit., pgina 60.

Vallespn, op. cit., pgina 62.

22

35

sistema de organizacin econmica a partir del principio de laissez faire, clamando as, segn
Vallespn, en contra de las limitaciones u obstculos que los Estados de la poca, normas
consuetudinarias u otras disposiciones, imponan a la libre iniciativa individual, tales como
privilegios fiscales, organizacin gremial, aranceles y tarifas varias, restricciones a la venta de
determinados bienes o al derecho de herencia (op. cit., pg. 69).
Vallespn identifica lo que l llama ncleo poltico del liberalismo, o sea las declaraciones de
derechos, la divisin de poderes y el Estado de derecho. En este sentido, este autor espaol
identifica como fuentes de estos principios polticos del liberalismo, las siguientes acciones en la
historia constitucional inglesa: la Peticin de Derechos de 1628, la Ley de Habeas Corpus de 1679,
la Declaracin de Derechos de 1689. Pero, stas eran ms medidas a evitar las tendencias
absolutistas de la Corona inglesa que a proclamar verdaderos derechos humanos, y no es sino
con la Declaracin de Derechos de los Estados Unidos y con la incorporacin de sus primeros
doce artculos en la Constitucin de 1787, y con la declaracin de Derechos del Hombre y el
Ciudadano de 1789 de la Revolucin francesa, que este ncleo poltico se incorpora formalmente
como normas que guiaran la actuacin de los nuevos Estados de derecho.
En cuanto a la divisin de poderes hecha por J. Locke, Montesquieu perfeccion el concepto
constitucional britnico de sistemas de frenos, contrapesos y controles. Este filsofo francs
enfatiz las principales funciones del Estado como divididas en legislativas, ejecutiva y judiciales,
atribuyendo cada una de stas a un distinto poder dentro del Estado. Los poderes se relacionan
entre s a travs de un sistema de correctivos, vetos y fiscalizacin de la actividad de los otros
(Vallespn, op., cit., pg. 74). Los modelos de organizacin de la divisin de poderes asociados a
estos dos conceptos bsicos de Montesquieu, son el presidencialista y el parlamentario, los cuales
estaremos revisando en lo sustancial abajo, en la seccin correspondiente.
Por ltimo, el Estado de derecho adquiere su fisonoma plena con el reconocimiento de
todos los principios fundamentales y todos los mecanismos procedimentales que permiten
garantizar la libertad de cada ciudadano y asegurar su participacin en la vida poltica, es decir,
incorporando la garanta de los derechos individuales y la divisin de poderes como parte de la
institucin que emerge del concepto original visto arriba del sometimiento del Estado a la ley, o sea
que los rganos del Estado nicamente deben actuar con arreglo a normas jurdicas.
Segn Vallespn, el Estado de derecho vincula la poltica a la ley y al derecho, somete todo
ejercicio de poder estatal al control judicial y garantiza as la libertad de los ciudadanos (op. cit.,
pg. 79)
De tal situacin general, se derivan otros principios que Vallespn indica y explica en su texto
con gran claridad y sntesis: la legalidad de la Administracin, que exige el permanente
sometimiento de la Administracin a la ley, mediante un sistema jerrquico de normas en el que la
Constitucin impone las normas mayores y la ley las perfecciona, adems del rango diverso de las
distintas normas segn la instancia de la que emanan, su grado y mbito de validez, conceptos
stos que coinciden plenamente con lo que ha sido nuestro afn de muchos aos en la
interpretacin que hemos buscado proporcionar en Costa Rica sobre normas legales de distinta
jerarqua que establecen competencias tambin de jerarqua diferente y que, adecuadamente
entendidas y aplicadas como veremos en el Captulo IV, permitiran a un pas como ste resolver
muchos de los problemas de funcionamiento poltico e institucional basado en la confusa
promulgacin de leyes, y en la aun ms confusa y displicente interpretacin articulada de las
mismas para lograr su plena y efectiva instrumentacin en muchos campos y en muchos sentidos.
Otro principio derivado de la concepcin de Estado de derecho aqu consignada, es el de la
independencia del poder judicial, principio ampliamente consolidado en Costa Rica. Est tambin el
examen de constitucionalidad de las leyes, que en Costa Rica ha venido a consolidarse con la
creacin ya referida de la Sala Constitucional. Finalmente, hay una serie de proposiciones sobre el
carcter y la forma de hacer las leyes, que en trminos de Vallespn implican el cuidado de los
derechos procedimentales, es decir, que las leyes deben ser minuciosamente redactadas, no
deben ser retroactivas en su aplicacin, no deben imponer castigos crueles e inusuales, o la
prohibicin de la pena de muerte en algunos sistemas, o no delegar poderes discrecionales mal
definidos o excesivos.

36

No podramos estar ms de acuerdo con Vallespn cuando afirma, al cierre de su anlisis, que
el concepto de Estado de derecho no puede deslindarse de la dimensin democrtica del Estado
liberal. Se refiere este autor, a que todos estos rasgos o dimensiones del concepto de Estado de
derecho habra que elevarlas a una dimensin superior en la que la autonoma privada de los
ciudadanos, sobre la que se proyecta el sentido ltimo de esta institucin, se conecta a lo que bien
podramos calificar como su autonoma pblica, es decir, a la definicin que la ciudadana va
haciendo mediante la expresin de su voluntad poltica a travs de la participacin en la esfera o
mbito de lo pblico (op. cit., pg. 80).
Cmo se pas del Estado de derecho al Estado social de derecho, es otro tema que amerita un
anlisis particular que produzca un mejor entendimiento de cmo y por qu Costa Rica es hoy
como es. De dnde venimos, cmo hemos evolucionado y, sobre todo, por qu se ha quedado el
pas a medio camino de un paradigma de pas integralmente bien diseado en nuestra Constitucin
Poltica vigente.

3. Estado social
La nocin y praxis de Estado social de derecho surge cuando el desempeo del sistema de
produccin capitalista regulado por un mercado de oferta y demanda tutelado por el Estado de
derecho de corte liberal, demuestra graves fallas en la distribucin de la riqueza as producida y en
la situacin misma de condiciones de produccin, totalmente arbitrarias y explotadoras de las
necesidades de los trabajadores u operarios.
La crtica ms radical y conocida al Estado liberal, fue el marxismo con su denuncia de la
conversin del trabajo en mercanca, sujeto a las leyes de oferta y demanda, sus teoras del valor y
de la plusvala, y su concepcin del Estado como instrumento al servicio de los poderosos. Su
finalidad de alcanzar la sociedad sin clases pasaba por la revolucin y la extincin del Estado. 23
La socialdemocracia europea surgi con Lasalle, Bernstein y otros, y la fundacin del Partido
Socialdemcrata alemn y su programa de Gotha de 1875, fueron factores muy representativos de
esa poca, y sentaron las bases modernas del Estado social de derecho. Esta visin crtica del
Estado liberal, difera del marxismo en cuanto defenda la reforma frente a la revolucin, y su
concepcin del Estado rechazaba la idea de que deba constituirse en instrumento de dominio de la
burguesa para ser ms bien un instrumento susceptible de actuar al servicio de las clases
trabajadoras para su emancipacin. Se preconizaba as el acceso de los partidos y organizaciones
obreras al Estado a travs del sufragio universal de los hombres, no de las mujeres. Segn Gallego
Mndez, la democracia poltica y la democracia social haban de ser inseparables, y slo ambas
podan asegurar el equilibrio entre la libertad y la igualdad (op. cit., pg. 109). La socialdemocracia
no propona, as, una lucha contra el Estado liberal sino que se opona a contenidos y modalidades
concretas del mismo, lo cual exiga reformas y reorganizacin de la industria con el control poltico
de los trabajadores (Gallego, ibidem, pg. 109-110).
Si bien en Inglaterra existan las leyes de pobres desde comienzos del siglo XVII y varias leyes
sobre el trabajo y el reconocimiento de las organizaciones obreras antes que en otros pases, se
acepta generalmente que los inicios del Estado social como una concepcin relativamente unitaria
y estratgica, se da con la puesta en prctica de medidas sociales en Alemania por el Canciller
Bismarck, en un escenario poltico contradictorio por cuanto en ese pas se daba un autoritarismo
estatal muy pronunciado con represin del movimiento obrero por un lado, simultneamente con
ese proteccionismo social por el otro.

23

Vase el artculo de Mara Teresa Gallego Mndez, Estado social y crisis del Estado, en el Manual de Ciencias Polticas
referido atrs. Es nuestra referencia para este tema.

37

Los seguros sociales fueron la cuna del Estado social. Segn Gallego, la contradiccin entre
democracia y poltica social que se dio en Alemania, se constata en el hecho de que se dio la Ley
antisocialista que prohiba al Partido Socialdemcrata al tiempo que el gobierno acoga propuestas
del movimiento obrero que buscaban atajar el estado de necesidad derivados de los cambios
sociales y econmicos rpidos, como la industrializacin, la urbanizacin, las migraciones internas,
el crecimiento de la poblacin, en un perodo en que los salarios no guardaban relacin con las
necesidades mnimas sino que se establecan segn la oferta y la demanda, creaban situaciones
ante las cuales algn tipo de intervencin resultaba ineludible, sobre todo si se quera evitar la
expansin de movimientos revolucionarios.
La Ley de junio de 1881 estableca el Seguro de Enfermedad obligatorio para obreros
industriales, e implicaba atencin mdica y farmacia. Hubo la Ley de 1884 sobre Accidentes del
Trabajo, que obligaba a pagar una cuota a los patronos con el fin de cubrir la invalidez permanente
o la viudedad. Luego vino la Ley de 1889 sobre jubilacin, basado en cuotas obrera y patronal. En
1891 se regul la jornada laboral estableciendo jornadas de 11 y 10 horas, descanso dominical y
prohibicin de trabajo nocturno de mujeres y nios. No se planteaba aun la organizacin del seguro
de desempleo, pero entre 1891 y 1895 se introdujo en Alemania el primer impuesto sobre la renta
con carcter progresivo (Gallego, op. cit., pg. 111).
Este sistema de seguros, fue un modelo adoptado en toda Europa en las tres dcadas
posteriores. En Espaa se cre la Comisin de Reformas Sociales en 1883, y en 1903 el Instituto
de Reformas Sociales, complementado en los aos siguientes por un sistema de previsin social
sobre enfermedad y vejez de carcter voluntario y privado.
Fue as como en toda Europa existan, hacia 1914, los sistemas de seguros, obligatorios o
voluntarios que reemplazaban progresivamente a los diferentes tipos de ayudas a pobres. Este
movimiento gener demandas y respuestas gubernativas para involucrar al Estado en la proteccin
rigurosa de la salud pblica, las pensiones y el establecimiento de un mnimo de garantas de vida
para todos los habitantes, y fue as como la Constitucin de Weimar (1919), la Constitucin
austraca de 1920, la de Quertaro en Mxico en 1917 o la espaola de la II Repblica de 1931,
adoptaron lo que entonces constitua una visin de intervencin social, distributiva, del Estado
sobre los procesos de generacin de riqueza, imponiendo adems diversas nuevas reglas que
restringan la visin prevaleciente de derechos individuales y polticos de tutela del orden
econmico liberal, o sea de libertades para ejercer derechos econmicos, de agrupacin poltica y
de eleccin de los gobiernos. Aparecen los derechos sociales del individuo, los cuales segn la
Constitucin alemana de 1919, eran: derecho al trabajo o a la subsistencia; garanta de un sistema
de seguros para la conservacin de la salud y de las capacidades para el trabajo; proteccin de la
maternidad; previsin para la vejez; un Derecho laboral nico, el compromiso social de la
propiedad, jnjusticia y existencia digna para todos, o el deber de participar en las cargas pblicas
en proporcin a los propios medios (Gallego, op. cit., pg. 112).
Si bien la seguridad social fue el ncleo histrico del Estado social sin constituir aun un sistema
universal pues cubra tan slo a personas con cierta capacidad econmica, quedando los pobres y
marginados fuera de este sistema de proteccin, la crisis de 1929 afect al sistema de seguros y a
las formas de intervencin del Estado de forma decisiva.
A partir de los aos treinta, el Estado adquiri segn Gallego, un papel econmico
radicalmente distinto. En Europa y Estados Unidos se dio un enorme incremento del gasto pblico,
de los impuestos, del control de la fuerza de trabajo y de los mercados, con el objetivo de parar la
crisis y revitalizar el sistema econmico y paliar la grave crisis social. El sistema capitalista no
vari, pero s hubo un intervencionismo gubernativo que implic regulaciones sobre las fuerzas del
mercado, y asuncin de iniciativas directas que muchas veces implicaron actividades de
produccin de bienes y servicios. En Estados Unidos el presidente Roosevelt aplic el plan New
Deal, mientras que en Suecia se iniciaron pactos entre empresarios, sindicatos y gobierno
socialdemcrata, en Alemania e Italia se impuso el fascismo, pero en todos los casos lo que se dio
fue una intervencin del Estado en mbitos en los que previamente no intervena. El economista
britnico Keynes, forj toda una sustentacin terica que no slo justificaba el intervencionismo
estatal para reactivar las economas y estabilizarlas, sino tambin para que el gasto pblico a

38

travs del Estado adquiriera permanentemente una capacidad y presencia de direccionamiento de

la actividad econmica y social de cada pas, imponiendo tributos y gastando con el fin de disminuir
las desigualdades, distribuir mejor la renta e incrementar las prestaciones de servicios sociales. A
los clamores morales de ms de un siglo de los socialistas por mejorar el nivel de vida de los
pobres, Keynes y otros economistas de la poca agregaron un conjunto muy vlido y polticamente
atractivo de fundamentos econmico-cientficos.
El Informe Beveridge de 1942 segn informa Gallego, ejerci gran influencia tambin en otros
pases. Propona para Inglaterra un amplio programa que vinculara la poltica social a una poltica
econmica estatal orientada al pleno empleo. Los laboristas fueron ms all pues queran
nacionalizar empresas para suprimir rentas de la propiedad, modificar polticas monopolistas de
precios, permitir la participacin obrera en la administracin de industrias y en la definicin de
polticas sobre el pleno empleo. El objetivo era garantizar a todos un mnimo de renta, la
redistribucin mediante impuestos progresivos y servicios sociales, lo cual permitira mayores
cuotas de igualdad social y suavizar el sistema de clases (Gallego, ibidem, pg. 115).
Compartimos desde hace mucho la reflexin de Gallego cuando dice que en todo este sentido,
se acepta de modo general que Estado de Bienestar y neocapitalismo son dos formas
estrechamente interrelacionadas. Los objetivos bsicos del Estado social, dice, se refieren al
incremento del consumo y del bienestar social, para lo cual es imprescindible la intervencin, la
planificacin y la coordinacin (nuestro nfasis). A estas categoras analticas, agregamos la de
direccin poltica superior que constituye a nuestro juicio una categora mayor y una
competencia sin la cual no es posible comprender, como veremos ms adelante sobre todo en
Captulo IV, las implicaciones y complejidades de los procesos involucrados, y decisiones
asociadas, as como modalidades de organizacin y ejercitacin del poder poltico necesario para
lograr que un Estado intervenga eficazmente en una conduccin con visin unitaria, integral y
viable, y pueda planificar y coordinar, todo un pas, una economa y la sociedad involucrada,
inclusive en sus aun ms complejas proyecciones exteriores.
Gallego introduce una discusin muy filosfica sobre si el Estado de derecho y el Estado social
son naturalmente inclusivos. Sustentndose en otros autores, argumenta que los elementos
estructurales del primero son la divisin de poderes, concepto de Ley, principio de legalidad de la
Administracin e independencia de los Tribunales, los cuales en s mismos llevan las condiciones
de su eficacia; sus garantas son de lmites, y acotan mbitos ante los cuales del poder del Estado
se detiene; separan al individuo del Estado. En cambio, asume esta autora, el Estado social vincula
a la persona al Estado, la hace depender de l, sus garantas no son de lmites sino de
participacin; es un Estado que ayuda, distribuye, adjudica, da subsidios, etc., lo cual requiere de
instituciones propias que se configuran de otro modo (ibidem, pgs. 120-121).
Nuestra percepcin es que la Constitucin Poltica de Costa Rica de 1949, consagra un
modelo de pas unitario e integral, solidario y de bienestar, del que el Estado y sus instituciones es
ciertamente garante y tutor, y enfrenta obligaciones inherentes para que en su desempeo diario,
rutinario, ejerza el poder poltico puesto en manos de los diferentes rganos superiores con una
clarividencia de visin y de capacidad de accin unitaria e integral (Art. 50) que no deja lugar a
dudas de que en este pas el legislador al menos, no se plante esta discusin filosfica y s
consagr un modelo de pas sustentado en una visin de bienestar y solidaridad sociales que el
Estado-aparato est obligado a instrumentar en todo momento. No se ha logrado tal situacin en la
praxis, y al anlisis de las consecuencias y causas de por qu esto ha sido as, el Captulo IV
dedica total atencin.
Consideramos pertinente para el presente trabajo por sus implicaciones analticas para
comprender la encrucijada en que se encuentra Costa Rica con respecto al modelo de pas y
Estado bienestar consagrado en su Constitucin Poltica vigente, de frente a las disfuncionalidades
del sistema poltico institucional como modalidades de organizacin y ejercicio del poder poltico
tambin consagrado en aqulla, y tambin como marco referencial de gran valor histrico-poltico
para comprender mejor nuestro anlisis crtico sobre estos factores en el siguiente Captulo IV,
recurrir al planteamiento que Gallego Mndez proporciona en cuanto al pacto entre las diversas
fuerzas polticas que permitieron la consolidacin de posguerra del Estado social.

39

Hubo requisitos bsicos que se dieron para el funcionamiento del modelo, a juicio suyo: 1) una
base constitucional adecuada; 2) un pacto poltico sobre el cual sustentar el modelo de bienestar;
3) un Estado regulador e intervencionista con fines de crecimiento econmico y redistribucin de
rentas (adems del pleno empleo como objetivo central). Se dieron tambin las pautas de
actuacin necesarias (Garca Pelayo, 1989): seleccin y jerarquizacin de objetivos (definicin por
parte del Estado de sus polticas, pero con la bsqueda del consenso necesario entre los sectores
implicados: sindicatos, empresarios, etc.); racionalizacin poltica, administrativa y econmicosocial (con gran importancia de la informacin); planificacin generalizada (imperativa o indicativa).
Todo ello como expresin del consenso incuestionable sobre la democracia, pero que obviamente
tambin supona esperar simultneamente del modelo de bienestar cosas diferentes, tales como
un engranaje necesario para el buen funcionamiento del sistema, una fase superior en el desarrollo
de la ciudadana, o un adecuado instrumento de redistribucin de la riqueza y mayor grado de
igualdad. Y, concluye esta autora: las expectativas sobre el modelo no eran las mismas para
conservadores, liberales o socialistas (nuestro nfasis). 24
Hemos sostenido consideraciones parecidas desde hace tiempo con respecto a Amrica
Latina, y, sobre todo a Costa Rica. Los anteriores conceptos son tan vlidos para describir la
situacin general sobre Estado bienestar en el mundo europeo y norteamericano reconocido por
esta autora espaola, como para Amrica Latina y Costa Rica al menos en trminos de los
paradigmas a la vista y plasmados casi todos ellos en las distintas Constituciones de cada pas, y
en nuestro pas en la de 1949, aun vigente. Insistimos en la importancia de incorporar en dichos
anlisis de estos autores espaoles, el concepto o categora analtica mayor de direccin
gubernativa, pues como lo hemos anticipado previamente y lo profundizaremos en el resto del
estudio, se trata de un concepto mayor que permite entender en mucho mayor profundidad,
conjuntamente con el otro concepto de cultura poltica que hemos presentado previamente, el por
qu nuestra historia poltica y econmica nos niega las satisfacciones de logros reales y crecientes
de un modelo de pas y de Estado que habiendo sido consagrado en la Constitucin de 1949, daba
para mucho ms en cuanto a su impacto transformador de la realidad socioeconmica y hasta
ambiental de Costa Rica.
La situacin de Costa Rica es hoy analizable casi apegndose, como criterios clasificadores de
lo que se ha hecho para instrumentar ese pas y Estado bienestar formalmente consignado en la
Constitucin de 1949, a ese listado de factores enunciados en el prrafo trasanterior.
Coincidentemente, as lo hemos planteado desde hace tantos aos desde nuestras primeras
incursiones a partir de 1974 en esta materia sociopoltica y jurdica, y as lo hemos pretendido
asumir en el presente estudio. Lo asumiremos de pleno en el Captulo IV.
El resto de esta historia sobre el Estado social de derecho es bastante reconocida, pues el
modelo entr en crisis tanto en Europa como en Amrica Latina. El anlisis que proporciona
Gallego Mndez es preponderantemente europesta, en el sentido de que permite reconocer que
dicha crisis fue universal y no slo en los pases en proceso de desarrollo que se endeudaron
altamente en la dcada de los setenta. Curiosamente, y es un cuidado que pedimos tener a
nuestros estudiantes con la lectura de esta autora espaola, su recuento de causas pareciera, pero
slo parece, englobar la situacin latinoamericana pues seala como causas el crecimiento del
gasto pblico ms rpidamente que el crecimiento del PIB y la crisis econmica y fiscal a raz del
crecimiento del dficit pblico resultante de ese mayor crecimiento del gasto pblico. stas, son
causas semejantes que se leen en cualquier informe de hace aos o reciente del FMI y del mismo
Banco Mundial sobre la situacin latinoamericana. Pero, son slo aparencialmente semejantes. En
el fondo, en sus manifestaciones y en sus niveles de partida e impacto, son muy distintas.
Hoy vemos que en Europa los pases estn buscando reestructuraciones de sus sistemas de
compensacin social (seguros sociales, pensiones, desempleo; polticas de contencin de dficit
fiscales que obligan a los gobiernos a reducir gastos, subir impuestos y aplicar mayor racionalidad
inclusive en las transferencias entre administraciones territoriales, e imposicin de ms rgidas
polticas migratorias y de flexibilizacin de las remuneraciones y jornadas laborales). Es cierto que
24

Gallego, op. cit., pgs. 123-124.

40

en Europa hay tensiones polticas importantes, y la socialdemocracia ha venido emergiendo

nuevamente como una fuerza poltica e ideolgicamente capaz para enfrentar esta crisis, pero lo
ha hecho abjurando de muchos de sus ms aejos y slidos principios de solidaridad y bienestar,
replantendolos a veces de maneras convincentes aun con los grupos de trabajadores y otras
organizaciones sociales con las que tenan un gran arraigo poltico, y que hoy prefieren ceder algo
en sus pretensiones otrora integralistas para no perder el todo.
En Amrica Latina la situacin fue, y es, muy distinta. Ya hemos comentado previamente, y
lo elaboraremos aun ms en el Captulo siguiente, cmo en esta regin las causas fueron slo
aparentemente parecidas, pues el gran factor claramente identificado por analistas y fuentes
internacionales acreditadas as como por nuestros propios anlisis, tuvo que ver con la cultura
poltica imperante que hizo posible que los vasos comunicantes producto de esa cultura poltica
como tal, del lenguaje, de las instituciones interamericanas que propiciaban modelos y polticas
semejantes para toda Amrica Latina (CEPAL, ILPES, organismos de Naciones Unidas), de los
sistemas polticos de semejantes caractersticas (inestables, corruptos, dictatoriales la mayora de
las veces, arbitrarios, nepticos, militarizados, inseguros y protectores de los grandes capitales
sobre todo extranjeros, aunque toda Constitucin Poltica deca configurar regmenes
democrticos, republicanos y Estados sociales de derecho en el mejor espritu europeo), generaran
estmulos parecidos y prcticas parecidas en cuanto al endeudamiento para financiar el gasto
pblico producto de los fluidos y facilones fondos entonces conocidos como petrodlares, con
Estados y Administraciones altamente ineficaces por corruptas e incompetentes. Ello ocurri en
toda Amrica Latina sin que un mismo individuo o partido poltico como tal hubiera gobernado
simultneamente en todos ellos.
Adems, toda Amrica Latina parti de niveles de pobreza y de desarrollo industrial y
comercial mucho ms bajos que Europa o Estados Unidos. La crisis del Estado social de
derecho, que casi todo pas por corrupto y empobrecido que fuera reclamaba ostentar en los
setenta, no fue tal en la mayora de pases. No haban muchos de ellos, simplemente, llegado a
aproximarse a ese modelo.
Costa Rica fue una excepcin, paralelamente con Chile, Uruguay y Argentina, pases con los
que el nuestro ha guardado un smil importante en trminos de procesos histricos que les
permitieron alcanzar niveles importantes de desarrollo socioeconmico y cultural, a pesar de la
historia poltica tan distinta de estos tres con respecto a Costa Rica, en el sentido de que ste ha
tenido una mayor estabilidad democrtica y poltica desde hace cien aos, aboli el ejrcito en
1949, y se ha mantenido como un santuario en la regin de los derechos humanos y libertades
polticas, econmicas y sociales, sin los resquebrajamientos que esos otros tres pases han
enfrentado inclusive en los ltimos cincuenta aos.
La situacin costarricense en cuanto al Estado social de derecho, la analizaremos en el
siguiente Captulo IV. Sin embargo, es til entender aun mejor los anlisis que Gallego Mndez
elabora sobre la situacin europea, de manera que el lector del presente estudio tenga claro que si
bien hay causas aparencialmente semejantes, Amrica Latina enfrenta un escenario mucho ms
distante en cuanto a su situacin actual con respecto al Estado y a los modelos de intervencin que
se han adoptado o se busca adoptar ahora, cuando los esfuerzos impuestos de ajuste estructural
han evidenciado su limitacin para generar orden fiscal sin empeoramiento de la situacin
generalizada de pobreza y desigualdades de todo tipo en la regin con respecto a Europa. Costa
Rica constituye, en realidad, una excepcin, pues incurri en varios de esos cambios forzados por
organismos internacionales, pero no en todos, y mantiene inclume su Estado como aparato
institucional a contrapelo de lo recomendado o urgido por esos organismos, no vari su modelo
constitucional de pas y de sistema poltico, y no revirti sus logros infraestructurales ni sociales.
Les ha dejado perder calidad en gran medida, pero ms por falta de visin unitaria, de liderazgo y
de capacidad de direccin he aqu el concepto que hemos anticipado es de vital importancia para
comprender mejor la realidad y posibilidades de cambio en este pas dentro del marco jurdico
institucional vigente-, que por haber desmantelado dicho modelo.

41

Gallego enuncia a otros autores para indicar lo que consideran el gran problema de las
economas occidentales: la sobrecarga por culpa del Estado de Bienestar, donde adems los
intereses organizados habran producido una esclerosis institucional, que slo se podra atajar
reduciendo drsticamente el Estado, pero ocurre que todos los valores han empeorado en todos
sitios (sea grande o pequeo el tamao del modelo de bienestar), y tambin han crecido las
diferencias entre pases industriales muy desarrollados, de modo que las decisiones polticas que
se toman permiten que unos pases afronten mejor que otros la crisis (op. cit., pg. 130).
De particular relevancia para ubicar al lector del presente estudio, por el contexto del anlisis
que Gallego proporciona sobre la situacin del Estado Bienestar que ha inspirado al menos
formalmente a toda Amrica Latina, y en gran sentido fctico o real a un pas como Costa Rica, es
su conclusin de que la reestructuracin del Estado de Bienestar en el contexto actual, sita el
debate en torno slo a la reforma de aspectos concretos, en relacin con el gasto pblico, los
sistemas de pensiones o los mercados laborales. Tambin desde la defensa del Estado de
Bienestar se sealan problemas ms relevantes que dificultan la salida de la crisis, tales como: la
incapacidad del modelo de Estado intervencionista para evitar las crisis de la economa (mixta,
pero fundamentalmente capitalista); la renuncia (no reciente) a las polticas de pleno empleo; la
incapacidad de suprimir la pobreza en proceso creciente (se supone que alcanza al 15-20 por
ciento de la poblacin en las sociedades desarrolladas); el fracaso de los objetivos redistributivos
(la distribucin limitada de rentas tiene un carcter horizontal, intraclase social, y no vertical entre
clases sociales), y la ausencia de teoras convincentes y de debates y consensos para salir del
impasse (Gallego, op. cit., pg. 134).
Aade algo con lo que no podamos estar ms de acuerdo pues ha sido tesis nuestra desde
mediados de los setenta, cuando se incubaron los factores causales del mismo tipo de crisis fiscalfinanciera en Costa Rica: todo el mundo parece aceptar que el modelo est en crisis, y hay por
tanto un gran consenso sobre el diagnstico, pero no sobre los anlisis y las propuestas de salida a
la crisis. Analizar la situacin obliga a tener en cuenta su gran complejidad y a considerar multitud
de factores interrelacionados, que no se resuelve con el discurso que propone reducir el Estado y
ampliar el mercado, supuestamente fundamentado en el carcter cientfico de la economa, lo que
en realidad se limita a una afirmacin ideolgica, ya que las experiencias en este sentido
desarrolladas en los aos ochenta especialmente en gran Bretaa y Estados Unidos, donde los
sectores sociales ms perjudicados son precisamente los ms vulnerables, no permiten observar
cambios positivos para el conjunto social (Mishra, 1993, referido por Gallego, op. cit., pg. 134).
Hasta ahora hemos referido un recuento analtico valioso segn la ptica de la autora Mara
Teresa Gallego, no referido a la situacin latinoamericana. Nuestros anlisis en el presente estudio
han aportado sobre esto en los captulos precedentes. La finalidad del presente captulo es el de
ubicar contextual e histricamente los orgenes del Estado actual costarricense, sus motivaciones
filosficas y polticas, que nos permitan entender mejor de dnde vinimos, qu hemos pretendido
instaurar en el pas a partir de influencias forneas, y cunto xito hemos tenido, y adnde nos
encontramos hoy da. Reconocido esto, auguramos que ser ms fcil y viable sustentar y
fortalecer los deseos de cambio integral que las circunstancias recin pasadas y actuales, motivan
en el costarricense de todo segmento social y econmico.
Corresponde, en este orden de cosas, revisar a fondo los modelos polticos disponibles en el
mundo sobre todo desarrollado que han sido exitosos en la facilitacin de ese mayor desarrollo
socioeconmico, y que aun estando hoy en crisis ellos mismos, pueden permitir un reconocimiento
de qu le convendra a un pas como Costa Rica aprender de ellos para aproximarse a un modelo
poltico institucional que, siendo distinto del actual, pudiera augurar mejores logros en la
instauracin, o transformacin convenida, del modelo de pas y de Estado en nuestra actual
Constitucin Poltica. Pero, sobre todo, que permita vislumbrar las bases de una estrategia de pas
que supere las dificultades provenientes de nuestra errtica e histrica cultura poltica en trminos
que la confronten y transformen de maneras social y polticamente concordadas por el colectivo
costarricense.

42

4. Modelos polticos prevalecientes en el mundo y su incidencia en el

funcionamiento de los pueblos
Costa Rica, como profundizaremos en el prximo Captulo, decidi entronizar en su
Constitucin Poltica de 1949 un modelo de sistema poltico y de Estado sumamente disfuncional
con respecto a su tradicional pasado sociopoltico, y de frente a los modelos polticos que el mundo
occidental ofreca con muchos mayores niveles de eficacia real, es decir, de estructuras de
organizacin del poder poltico institucionalizado y legtimo que determinan los mecanismos y
procesos que a su vez delimitan los grados de representacin y de participacin polticas abiertos a
los pueblos, sea a nivel de individuos como tales, de comunidades, de grupos, de segmentos, o de
la poblacin como un todo. Tal organizacin del poder poltico y sus efectos sobre la
representacin y participacin polticas, ciertamente reviste un carcter de proyeccin nacional
primero, y de mbitos menores del territorio de un pas (la regin, provincia o estado; el cantn, el
distrito, la cuenca hidrogrfica (para hacernos eco de una visin ms moderna proveniente de la
problemtica y jerga ambiental), y el asentamiento humano concreto.
Costa Rica, en suma, adopt un modelo poltico presidencialista y unitario o centralizado, el
menos funcional tambin a nuestro juicio- de los modelos polticos que ya desde 1949 exhiban
facetas que permitan un anlisis objetivo de cun eficaces eran unos y otros en sus cometidos de
posibilitar el mejor desarrollo integral posible para una nacin.
Lgicamente que, desde el punto de vista de nuestra tradicin de cultura poltica segn hemos
insistido a lo largo del presente estudio, nuestros legisladores tenan a la vista en 1949 esos otros
modelos exitosos en los pases que ms admiraban, pero arrastraban ese lastre histrico de
quinientos aos de deformacin histrica continua que ha hecho del centralismo, del caudillismo,
secretismo, paternalismo, etc., los puntos focales de nuestro comportamiento sociopoltico.
Fue as como las opciones que el mundo industrializado y democrtico ofrecan al pas, no
calaron en las aspiraciones y mentes de nuestros constituyentes de 1949, y Costa Rica se qued
con un modelo presidencial y centralizado.
Pero: qu hay con esos otros modelos que pueda resultar interesante o relevante para el
futuro inmediato o mediato del pas como para molestarnos en conocerlos con un cierto grado de
detalle, o como para molestarnos en pensar si Costa Rica podra funcionar mejor como pas y
colectivo social si adoptramos uno de esos otros modelos, o una combinacin eclctica de ellos?
Las preguntas clave para valorar las bondades o funcionalidad de un sistema poltico,
bsicamente las proporcionamos en el Captulo V. Pero, hay otros factores que obligan a un
anlisis amplio y a un reconocimiento de cules modelos polticos han sido realmente eficaces en
el mundo. Y, lgicamente, en aquellas naciones que desde hace cientos de aos han marcado
pautas de evolucin sociopoltica y econmica tras las cuales ha ido el resto del mundo no
industrializado, buscando emular los patrones de comportamiento y de organizacin poltica y
social que les ha permitido a aqullas naciones un mucho mayor xito econmico y social en su
desarrollo integral.
Aqu y en el contexto de este recuento histrico que venimos proporcionando en este Captulo,
conviene reconocer los siguientes elementos o hiptesis que a nuestro juicio justifican este anlisis
presente.

43

1. El modelo anacrnico y disfuncional de sistema poltico en la Constitucin Poltica costarricense,

constituye un verdadero contrapeso negativo del modelo de pas que est idneamente definido en
la misma.
2. El pas no aprendi, y sigue sin aprender en serio, de la eficacia funcional para el rgimen
democrtico, de los modelos polticos disponibles en los pases exitosos en su desarrollo integral.
3. El CENTRALISMO Y PRESIDENCIALISMO COSTARRICENSES, es un modelo que cumpli a
medias, pero que ya jug.
4. La Constitucin Poltica del pas entroniz un Estado con dos modalidades de accin: una
central/nacional, y otra territorial/cantonal.
La praxis legislativa posterior, sin embargo, ha privilegiado bsicamente la creacin de instituciones
nacionales en perjuicio de lo local o cantonal, factor que a la vez alej hasta la fecha los centros de
decisin, la fiscalizacin y rendicin precisa de cuentas, del escrutinio directo de los ciudadanos.
5. El desarrollo de los costarricenses en todo asentamiento humano, depende de polticas,
recursos y acciones de ministerios y entes autnomos hasta en un 98% del total del gasto pblico.
6. SIGNIFICADO POLTICO PRAGMTICO de lo anterior? Una mala poltica central, o una mala
gestin de una buena poltica, malogra los resultados pretendidos a nivel de los asentamientos
humanos a lo largo y ancho del pas. Ello, adems, limita grandemente las posibilidades de una
mucha mejor representacin y participacin ciudadanas.
7. Se han usurpado centralmente, as, muchas competencias y funciones que debieron haberse
asignado a los gobiernos locales aun desde la Constitucin de 1949.
8. El dficit fiscal acumulado, tiene una contrapartida patrimonial que no se debe nunca perder de
vista en un anlisis como ste: se trata de los bienes y servicios que han incidido en el acervo de
logros acumulativos del pas, muchos generados a travs del ejrcito de funcionarios capaces a lo
largo y ancho del pas. No tan eficazmente como se deba y poda habindose dado la alternativa
de organizacin y ejecucin cantonal o provincial de muchos de esos recursos, con ms
participacin de centros de decisin menos centrales y ms cercanos al contribuyente.
9. Las ventajas del centralismo y presidencialismo, alcanzaron un lmite. El pas es lo que es, por
ello. Si quiere ser ms y de manera sostenida, debe pensarse en un cambio de modelo poltico,
menos aleatorio y clientelista
10. Y, sobre todo, que permita avanzar hacia modalidades de desempeo institucional que
aseguren una mayor eficacia socioproductiva de ese enorme gasto pblico, con todo y dficit fiscal
incluido!

Las dimensiones horizontal y vertical de un sistema poltico: presidencialismo,

parlamentarismo; centralismo, federalismo
Hemos visto o ledo pocos anlisis nacionales y latinoamericanos en los que se reconozca que
un sistema poltico realmente hay que verlo en dos dimensiones colaterales o
complementarias, lo cual implica que normalmente slo se entra a escudriar o reconocer una
parte del mismo, perdindose perspectiva sobre la complejidad y factores del sistema que
impactan y determinan la funcionalidad del sistema en su conjunto.
Cuando en el pas un partido poltico propone estudiar la deseable transicin de nuestro
rgimen legislativo hacia un parlamentarismo, est en realidad abordando slo una de esas dos
dimensiones, y en consecuencia se est quedando corto en cuanto a reconocer o afectar las

44

implicaciones complementarias pero sustanciales de la otra dimensin, sobre todo cuando se

reconoce que los factores de representacin y participacin polticas son los que realmente
dinamizan y desnudan en su funcionalidad o disfuncionalidad, a un sistema poltico. Esta limitacin
analtica que tanto puede pesar en la eficacia de un rgimen democrtico, hay que subsanarla.
La verdad es, reiteramos, que un sistema poltico tiene dos dimensiones ineludibles que
obligan a reconocer y analizar la naturaleza y eficacia de los procesos, mecanismos e
institucionalidad presentes, y deseables. Una es la dimensin horizontal, y otra es la dimensin
vertical.
La dimensin horizontal es fundamental pues es la que permite reconocer, y ordenar, los
aspectos nacionales-globales del poder poltico legtimo que se desea normar o pactar en un pas
determinado. 25
Los modelos prevalecientes en 1949, y ahora, son el presidencialismo y el
parlamentarismo. Si hubiera una intensa promocin de este ltimo en el pas y se dieran las
condiciones para lograr consenso sobre un cambio, el trnsito a emprender sera de un
presidencialismo asfixiante como el actual, a un rgimen parlamentario. Las caractersticas de cada
uno las confrontaremos prrafos abajo.
El punto a hacer notar, es el pertinente a que lo que se estara afectando sera la estructura del
poder poltico del mbito nacional, es decir, de los rganos superiores que ya en nuestro rgimen
centralista ejercen esa hegemona tutelar y determinativa sobre el resto del pas: el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo, sin mencionar aun al Poder judicial que no entra en este modelo
parlamentario como faceta destacable o transformable. Estaramos ante una deseable pero
restringida modificacin poltica que afectara esos rganos nacionales y que, de lograrse un
cambio real, implicara pasar de una relacin horizontal, en ese mbito nacional, de una estructura
de Presidente-Poder Legislativo, a una estructura de Gobierno Parlamentario, en el que la lnea
divisoria es mucho menos rgida que en aqulla, segn veremos abajo, sobre todo porque en ste
el gobierno literalmente sale del, o nace en y con, el Parlamento.
Todo lo que es representacin poltica cobra ciertamente nuevos matices asociado a lo que es
la rendicin de cuentas y la transparencia, y el control poltico parlamentario sobre el gobierno.
Pero, un hecho seguira siendo evidente e inamovible: el poder poltico, por mucho que se
enriquezcan los mecanismos para una mejor representacin poltica, seguir siendo central, o
centralista, pues lo que se habra afectado sera esa dimensin institucional de la estructura del
poder poltico. La participacin poltica del ciudadano, se vera muy poco enriquecida; no tanto, al
menos, como sera con el modelo de descentralizacin poltica que veremos de seguido.
A cualquiera de estos dos modelos prevalecientes en el mundo, corresponde un modelo
distinto de Estado o de institucionalidad, y esto hay que tenerlo claro tambin en este anlisis
presente.
Correspondientemente, existe la otra dimensin de un sistema poltico cual es la vertical,
o la estructura vertical de que nos habla Elena Garca Guitin (op. cit., captulo sobre Estructura
territorial del Estado).
Aqu, estamos ante la organizacin del poder poltico institucionalizado en su dimensin
territorial, en la que emergen dos modelos fundamentales: el unitario o centralista, y el federal o
descentralizado.
El unitario o centralista, el cual prevalece en Costa Rica, implica la existencia de una
estructura gubernativa nacional hegemnica: una sola constitucin, un solo poder legislativo o
parlamento nacional, un solo poder ejecutivo nacional con capacidad para decidir polticas
obligatorias para todo el pas y con una institucionalidad pblica que acumula la mayor capacidad
25

Vase Ramn Palmer Valero, Estructura institucional del Estado, en Manual de Ciencia Poltica, op. cit., 1997, Madrid.

45

de recaudacin tributaria y de gasto e inversin, articuladamente con gobiernos menores

usualmente cantonales o municipales que aunque en pases tambin unitarios como Inglaterra y
Francia abarcan un mbito muy importante de competencias, de gasto y de incidencia sobre el
desarrollo integral de sus poblaciones, constituyen mbitos gubernativos de una mucha menor
significacin que aquella propia del poder central o nacional. En Francia e Inglaterra, por su lado, el
modelo poltico parlamentario ciertamente ofrece mayores accesos representativos y de
participacin a los ciudadanos que el modelo costarricense, gracias a los atributos de tal modelo o
rgimen, segn veremos abajo. Las posibilidades de representacin y participacin polticas,
sin embargo, son reducidas en este modelo unitario por cuanto estn muy restringidas al
acceso hegemnico que se tenga a los a centros de poder de cpula nacionales, en
consecuencia abiertos a muy pocos individuos o grupos, o a partidos polticos nacionales o a sus
estructuras de liderazgo cupular, en detrimento de lo que es una participacin y riqueza mayor
representativa en estructuras gubernativas ms descentralizadas, como es el caso del modelo
federal.
El federal o descentralizado, implica una organizacin vertical del poder poltico en la que
emergen distintos mbitos territoriales gubernativos, bajo un concepto de jerarquizacin de
competencias intergubernativas, mayores pesos y contrapesos en cuanto a la carga de autoridad
legtima asignada a esos distintos estamentos decisorios, legislativos y judiciales, pues en tal
modelo se descentraliza la organizacin misma de los poderes del Estado, de manera que la
nacin ejerce una competencia integralmente unificadora y direccionadora en aspectos
constitucionalmente establecidos; los estados, provincias o regiones por su lado, adquieren
competencias subordinadas a las nacionales pero complementarias, y pueden adquirir nuevas
competencias segn el ordenamiento constitucional lo disponga y segn sean determinadas en
constituciones estatales o provinciales o regionales con distintos matices segn el pas especfico
(Espaa tiene regiones autonmicas en donde es el Parlamento nacional el rgano con
competencia para dictar los estatutos autonmicos regionales; en Estados Unidos, cada estado
dicta su constitucin dentro del ordenamiento de la Constitucin de la Federacin). El usual mbito
inferior, es el del cantn o condado, en donde tambin existen gobiernos locales municipios,
ayuntamiento- articulados con un poder ejecutivo (alcalde), con el modelo norteamericano en
donde en este mbito inferior se dan modalidades diversas segn lo decida la constitucin del
estado o disposiciones municipales (ciudades, pueblos y distritos especiales dentro de ciudades
grandes).
Queda claro que el modelo de Estado asociado a estos modelos polticos, resulta
distinto en cada caso. El costo de la democracia funcional, representativa y participativa en esas
naciones ms desarrolladas, es alto econmicamente hablando con respecto a un pas como
Costa Rica con un modelo central y presidencialista. Pero, la contrapartida vale, podra decirse, lo
que pesa en oro, por cuanto implica un mayor dinamismo en trminos de la representacin y la
participacin polticas del ciudadano, lo cual a su vez genera un mayor dinamismo del sistema en
su conjunto, de los procesos decisorios tanto en cuanto a calidad y sustentacin de polticas como
de asignacin y ejecucin del gasto pblico a travs de un nmero mayor de estructuras que
legislan, dirigen y ejecutan, con un mayor acceso y protagonismo de muchos ms ciudadanos,
grupos y partidos polticos; con una mucha mayor transparencia por cuanto la rendicin de cuentas
poltica y administrativa se corresponde con una mayor y natural capacidad para exigir cuentas por
todos.
El siguiente esquema, categoriza muy bien lo que est en juego en el presente anlisis sobre
modelos o sistemas polticos.

46

Costa Rica

Presidencialismo

Centralismo

Parlamentarismo
Estructura horizontal
del poder poltico

menos

ms

Federalismo
Estructura vertical del
poder poltico

Representacin
poltica;
participacin
poltica.
A travs de:

- Partidos polticos
- Grupos de inters
- Ciudadanos

Fuente: Meoo
(2003)

Nuestra tesis interpretativa sobre modelos, es muy simple: entre ms un pas se aleje del
presidencialismo hacia un parlamentarismo, y entre ms se aleje del unitarismo o centralismo hacia
un federalismo, el sistema poltico permite una mayor manifestacin de los factores clave que
dinamizan tal sistema, como lo son la representacin poltica y la participacin poltica del
ciudadano. Sigue reconocer que los factores a su vez dinamizadores o a travs de los cuales es
posible verificar la presencia mayor o menor de esas representacin y participacin polticas, son
aquellas estructuras sociales o sociopolticas que identificamos como partidos polticos, grupos
de inters como tales, y ciudadanos en su dimensin de protagonistas proactivos en busca
de accesar o influir en carcter individual o unilateral, los centros o estructuras de decisin poltica
de cualquier nivel o mbito, en procura de satisfacciones particulares.
Costa Rica se ubica en el pice de nuestro esquema, lo cual significa el ms anacrnico
y disfuncional de los modelos polticos vistos, es decir, unitario y presidencialista. De aqu, la
institucionalidad consagrada en la Constitucin Poltica propia de este modelo, refleja un centro
hegemnico de poder legtimo de impacto sobre todo el pas: un poder ejecutivo central un
presidente de la repblica y varios ministros-, un poder legislativo de 57 diputados, y un poder
judicial nico. El primero y el segundo, administran polticas y bienes y servicios, leyes y los
voluminosos recursos presupuestarios que el sistema legal pone en sus manos, a travs de
representantes o agencias suyas desconcentradas en todo el territorio nacional, pero bajo una
autoridad jerrquica que sale de San Jos y regresa a San Jos. Sus agentes son las decenas de
miles de funcionarios que aunque operan en cada ciudad o pueblo (maestros, mdicos,
extensionistas agrcolas, promotores sociales, tcnicos de distinto tipo segn la institucin),
responden de todos sus actos a funcionarios superiores que no responden en ningn mbito
territorial superior (el cantn, la regin) a los ciudadanos, usuarios o votantes a los que sirven, sino
a jerarcas centrales en San Jos. El primero, poder legislativo, opera slo en San Jos, y legisla
para todo el pas.

47

Lo anterior significa que una nica decisin de un jerarca nacional, incide en el desarrollo de
todo el pas sin casi ninguna posibilidad de que los ciudadanos, o grupos o partidos polticos,
puedan acudir a otras instancias u actores de distinto nivel para compensar los efectos nocivos
de tales decisiones centrales. Este es, en suma, el drama de Costa Rica: un sistema poltico
que engendr una organizacin institucional del Estado que en condiciones de cierto
parroquialismo o provincialismo de su desarrollo histrico y de comportamiento de su
poblacin, pudo haber sido efectivo. Hoy, ya no resiste ms, y si se le sostiene es a
contrapelo de una mejor y ms eficaz democracia representativa y participativa.
El sistema poltico federal, por su lado, exhibe caractersticas muy distintas con respecto al
modelo unitario o centralista en cuanto a organizacin vertical del poder poltico legtimo, segn
anticipamos. Una Constitucin nacional de la Federacin, la cual es la que aparece como sujeto
soberano en el mbito internacional, configura una unidad territorial y de nacionalidad (Garca
Guitin, op. cit., pg. 166).
Garca Pelayo (1984), citado por Garca Guitin, aporta una descripcin bastante clara y
sencilla:
- Relaciones de coordinacin: es como se reparten las competencias. En la Constitucin
federal se fija el reparto de competencias entre los dos niveles, especificando las competencias
exclusivas de la Federacin como de los Estados miembros, y las compartidas y concurrentes en
las que cabe toda una gama de diferentes tipos de colaboracin en la legislacin y en la ejecucin.
Este autor reconoce que histricamente ha habido una mayor asimilacin de competencias en
manos federales, sobre todo por la preponderancia que asumi el Estado Bienestar, pero no es
imposible que comience a darse una tendencia contraria, o sea la devolucin de competencias a
los estados despus de la sobrecarga que vienen experimentando las estructuras federales en una
poca de auge de diversas reivindicaciones nacionalistas (esto, no en los Estados Unidos de
Amrica, pero s en Europa, en donde naciones como Espaa, Alemania, Suiza, en alguna medida
Italia con sus regiones cuasigubernativas Canad, efectivamente enfrentan presiones de
importantes segmentos poblacionales histricamente unificados bajo distintas fronteras, lengua y
tradiciones).
- Relaciones de supra/subordinacin. La Constitucin federal limita la autonoma
constitucional de los Estados miembros estableciendo ciertos principios fundamentales, incluso la
forma poltica que tienen que asumir. Si hay contradicciones, decide el Tribunal Federal. La
Federacin puede obligar a los Estados al cumplimiento de la Constitucin y las leyes federales. La
Federacin tambin inspecciona y vigila a los Estados cuando ejecutan competencias federales.
- Relaciones de integracin o inordinacin: los Estados miembros se reflejan en el
conjunto total de forma regular, tanto mediante una representacin de cada Estado como tal en una
Cmara llamada Senado en los Estados Unidos de Amrica, y una participacin en la formacin
de la voluntad general a travs de una Cmara de representacin territorial, o del pueblo de cada
Estado propiamente, llamada en dicha nacin Cmara de Representantes. Ambas comparten
responsabilidades en la formacin de las leyes.
Otras caracterizaciones ms genricas, son aportadas por Lipjhart (1987) y Jos Gonzlez
Encinar (1985), pero no difieren mayormente de estas ofrecidas previamente.
Institucionalmente, este modelo tiende a reproducir estructuras complementarias de gobierno
en lo que es el mbito ejecutivo, pues los Estados cuentan con ministerios o secretaras, y
empresas o instituciones autnomas, que prestan o administran servicios o producen bienes, y
administran regulaciones. Igualmente, a nivel cantonal o municipal o de condado, las
administraciones locales asumen la administracin o prestacin de bienes y servicios de ndole
parecida, aunque usualmente complementarias. Hemos ledo crticas de analistas norteamericanos
sobre la superposicin de competencias, instituciones y recursos en un sinnmero de campos que
se empez a dar en los Estados Unidos de Amrica desde la dcada de los setenta, lo cual

48

apuntaba ya a una real duplicacin de esfuerzos, energas y recursos en la medida en que dos o
tres autoridades distintas de nivel competencial tambin distinto, incursionaban en campos
semejantes con modalidades parecidas de prestacin de servicios o produccin de bienes. Sin
embargo, si bien estimamos preferible jerarquizar en verdad tales competencias y la administracin
concomitante de bienes y servicios entre administraciones territoriales para que no se reproduzcan
o incrementen costos sin responder a una unidad de visin y accin gubernativas, tambin
sabemos que no siempre se da tal duplicacin, sobre todo si los bienes y servicios son ofrecidos
a segmentos poblacionales o individuos distintos, de un mismo estrato social o econmico, pero
distintos en el sentido de que los bienes y servicios ofrecidos por una Administracin cantonal, no
le estn llegando a un segmento poblacional de la misma ciudad o cantn, y una Administracin
estatal decide entrar y prestarlos. Aqu estaramos ante un problema de ausencia de visin
estratgica o de poltica pblica unitaria, pues lo que convendra sera que la Administracin
superior, la estatal digamos, transfiera de acuerdo con la Administracin inferior, digamos la
cantonal, los recursos para que sta realice la prestacin ms integral de los bienes y servicios al
mismo segmento poblacional, slo que ambas Administraciones en concierto.
En cuanto a parlamentarismo y presidencialismo, las diferencias son abismales en trminos
de forma y fondo. Corresponde por la claridad de su explicacin, consignar de seguido en soporte
de nuestras propias interpretaciones- las caractersticas que Palmer Valero nos proporciona en su
buena ensayo en el Manual de Ciencias Polticas atrs referido (pgs 186 a 193).
El presidencialismo implica los siguientes rasgos fundamentales:
1. El poder ejecutivo no est dividido entre el Jefe del Estado y el Gobierno. Prevalece el
Presidente, elegido por el pueblo directamente, o bien por una Asamblea. Lo usual es
lo primero, y entre mayor sea el porcentaje de votos en su favor, mayor ser su fuerza
representativa ante la Cmara representativa o Poder Legislativa.
2. Los ministros son nombrados por el Presidente, y no pueden ser miembros del
Congreso o Poder Legislativo, lo cual acenta una separacin total entre el Poder
Ejecutivo y ste. El Presidente no puede, salvo en ocasiones especiales, dirigirse a los
diputados o congresistas, ni utilizar la Asamblea como tribuna habitual. La
comunicacin con la opinin pblica se establece en buena medida al margen de
aqul, a travs de los medios de comunicacin.
3. El Presidente no es polticamente responsable ante la Asamblea, la cual no puede
cesarlo ni revocar su mandato, aunque s puede exigirle responsabilidad por infringir la
ley o la Constitucin, lo cual ocurri excepcionalmente con el expresidente Richard
Nixon mediante el proceso de impeachment. La Asamblea tiene as una funcin de
control de la correccin jurdica de los actos del Ejecutivo. El Presidente s tiene que ir
a la Asamblea o Congreso para lograr aprobacin del presupuesto del Poder Ejecutivo
y de las leyes necesarias para llevar a cabo su programa de gobierno. Pero, no
depende el Presidente de dicha aprobacin para sostenerse en su cargo, como
veremos que s ocurre en el sistema parlamentario.
4. El Presidente tampoco puede sustituir o disolver a la Asamblea por ninguna razn.
Puede, eso s, convocarla u obligarla a ver slo ciertos proyectos de ley determinados
momentos del ao.
Es este rgimen o sistema poltico, uno en el que s hay una clara delimitacin conceptual y
constitucional de la separacin de poderes producto del pensamiento liberal desde Locke hasta
Montesquieu. Se sabe, sin embargo, que dependiendo del pas y del momento histrico, un
Presidente puede ejercer un poder y un liderazgo tan contundentes, que resulta avasallante con
respecto al Poder Legislativo o Congreso.
Hemos visto que en Amrica Latina la cultura poltica histricamente forjada, ha creado
condiciones diametralmente opuestas a las de las democracias industriales. El modelo
presidencialista impera bsicamente en Amrica Latina, adems de los Estados Unidos de
Amrica. Aqu, funciona bastante bien. En Amrica Latina, el oscurantismo, la inestabilidad, el
nepotismo, la pobreza, etc., y todos los factores que analizamos propios de nuestra cultura poltica,
han invalidado la funcionalidad y eficacia del modelo en la praxis. La propia estructuracin de un

49

Ejecutivo fuerte con un Legislativo bicameral, no se ha dado aqu en la regin, y entonces la

emulacin constitucional formal del modelo norteamericano ha sido histricamente eso: una
emulacin ms formalista que fctica. La misma copia de parte del modelo, y no de todo el
modelo incluido un Congreso bicameral con todo lo que ello implica, reeleccin presidencial
y de diputados, demuestra esa proclividad de Amrica Latina de copiar modelos sin ningn
compromiso de instrumentarlos en todo lo que demandan.
En Costa Rica, pas relativamente estable como hemos sealado, el presidencialismo ha
estado asociado a un caudillismo no pocas veces, y es cuando mejor funciona el modelo pues hay
una importante imposicin sobre fuerzas paralizantes en la Asamblea Legislativa que se dan
cuando no hay tal caudillismo o liderazgo excepcional desde la Presidencia. El sistema funciona
peor an cuando hay un Presidente sin visin y sin liderazgo, y un ministerio de la presidencia en
manos de individuos que tampoco entienden ni quieren asumir el liderazgo que en apoyo del
Presidente le corresponde sobre las Carteras ministeriales y en las relaciones con la Asamblea
Legislativa para forjar una visin de compromiso y de desarrollo del pas. Esto ha ocurrido
frecuentemente en la reciente historia del pas, y estaremos analizando ms a fondo los rasgos
operativo/funcionales de nuestra cultura poltica que determinan nuestro comportamiento real tan
taciturno, en el prximo Captulo.
Con respecto al parlamentarismo, se trata de un modelo extraordinariamente complejo pero
funcional, en donde la representacin y la participacin polticas resultan ms reales y
diversificadas en todo sentido, que en el modelo presidencialista costarricense, no tanto con
respecto al presidencialismo norteamericano por cuanto aqu, reiteramos, hay una articulacin con
un esquema congresional o legislativo bicameral altamente representativo, mucho ms que el
costarricense unicameral de 57 diputados, y que permite una mucha mayor participacin del
ciudadano o de grupos de estos y de partidos polticos, tal y como veremos en el tema de
representacin y participacin polticas, abajo.
Tambin de Palmer Valero aprovechamos su clara descripcin para sustentar la siguiente
explicacin de caractersticas de este modelo.
1. El poder ejecutivo se divide en dos rganos: el Jefe de Estado, Monarca o Presidente de la
Repblica, y el Gobierno. Al interior de ste, hay un Jefe de Gobierno o Primer Ministro,
quien desempea un liderazgo sobre los dems ministros.
2. El Jefe del Estado nombra formalmente al Presidente del Gobierno o al Primer Ministro,
previa declaracin de conformidad o confianza del Parlamento, y dicho Primer Ministro
nombra a los ministros. Quien realmente designa, es el Parlamento, pero previas
elecciones populares que en primera y ltima instancias definen al partido ganador y al
lder de ste, o candidato principal al Parlamento, quien de esta manera se hace acreedor
a que el Jefe de Estado le proponga formar un Gobierno.
3. El Gobierno es un cuerpo colectivo, a diferencia del sistema presidencial. O sea, que
aparte del liderazgo principal del Primer Ministro, el Gabinete como Gobierno tiene las
suyas propias como rgano colegiado y un papel poltico que puede verse incrementado
en determinados supuestos como los de gobiernos de coalicin entre representantes de
varios partidos polticos.
4. Los ministros son generalmente miembros del Parlamento. En la mayora de los sistemas
parlamentarios no se establece la separacin personal entre los integrantes del poder
ejecutivo y del poder legislativo, lo cual sustenta una mayor unin entre ambos poderes
con respecto al sistema presidencialista.
5. El Gobierno es polticamente responsable ante el Parlamento, y slo indirectamente ante el
electorado. Dicha responsabilidad se exige a travs de un voto de censura apoyado por
la mayora del Parlamento o por la negativa a otorgarle al Gobierno un voto de confianza
cuando l lo solicita. En ambos casos termina la vida poltica del Gobierno, ya que es
bsica la confianza del Parlamento en el Gobierno. Inicialmente, esa confianza ha podido
manifestarse en la investidura o ratificacin de su nombramiento, y necesita mantenerse en
cuanto que el Parlamento no sea capaz de tomar un acuerdo en sentido contrario, lo que
se ha denominado un parlamentarismo negativo.

50

6. El Gobierno, fundamentalmente el Primer Ministro o Presidente de Gobierno, puede

disolver al Parlamento y convocar nuevas elecciones, lo cual es el contrapeso de la
facultad del Parlamento para provocar la cada del Gobierno mediante la exigencia de
responsabilidad poltica. Ambos mecanismos son el potencial que hace funcionar las
ruedas del mecanismo parlamentario.
7. Finalmente, en este sistema existe la necesidad en que se encuentra el Gobierno de
justificar constantemente ante el Parlamento la utilidad de su actuacin poltica tanto en las
cuestiones generales como en las particulares, lo cual exige que el Primer Ministro y sus
Ministros constantemente acudan a las sesiones parlamentarias a dar cuentas de sus
actos, o a pedir reacciones o respaldo a sus iniciativas haciendo, as, tribuna pblica de su
gestin y liderazgo ante el Parlamento, caracterstica muy distinta de la que distingue al
sistema presidencialista-congresional.

Representacin poltica y participacin

Tiene importancia para el presente tema, reconocer aspectos bsicos de los conceptos y
praxis de la representacin y la participacin polticas, pues hemos afirmado que son stos dos los
factores que mejor permiten valorar la funcionalidad de un sistema poltico democrtico.
El concepto de participacin, primeramente, implica la concepcin mayor de cmo los
individuos, mediante el ejercicio de sus derechos polticos, buscan influir sobre el Gobierno a travs
de un conjunto de actividades y de estructuras, adems de a travs de representantes o
mecanismos de representacin producto, normalmente, de procesos eleccionarios en los que se
delega autoridad para que tales representantes escojan opciones y decidan sobre un sinnmero de
situaciones. El concepto de representacin, por su lado, implica el conjunto de criterios y
mecanismos desarrollados en un sistema poltico para posibilitar que individuos seleccionados a
travs de esos procesos eleccionarios de distinta naturaleza segn veremos abajo en el tema
respectivo, adquieran autoridad legtima para tomar decisiones gubernativas formalmente en
nombre de quienes los eligieron pero tambin con respecto a quienes no votaron por ellos pero
quedan sometidos a la legitimidad institucionalizada del poder poltico que el sistema poltico pone
en manos de esos representantes.
Los partidos polticos son las estructuras dispuestas en un rgimen poltico democrtico para
que acten como reclutadores y promotores de los individuos que aspiran a ser escogidos como
representantes de los distintos grupos poblacionales. Los grupos de inters y grupos de
presin, constituyen otras estructuras o modalidades de influencia sociopoltica en representacin
de intereses ms particulares, y constituyen una plataforma o conexin muy dinmica entre el
sistema social como tal, y el sistema poltico, particularmente desde el punto de vista de la
participacin en procesos y ante estructuras polticas que determinan legtimamente decisiones
gubernativas de polticas, legislativas- que impactan el nivel de bienestar individual y colectivo de
los ciudadanos. El sistema electoral, por su lado, es el conjunto de normas y mecanismos que
permiten ordenar de muy diversas formas el grado de organizacin, dinamismo y espacio en que
los ciudadanos pueden agruparse en partidos polticos principalmente, pero tambin en grupos de
presin sobre todo, para adquirir derecho a competir con otros en las diversas modalidades de
acceso a estructuras de poder legtimo o institucionalizado que el sistema poltico e institucional
ofrecen en cada rgimen democrtico.
Antiguamente, participacin poltica era participacin directa en el gobierno de la ciudad,
Atenas por ejemplo, en Grecia. Hoy da, en las democracias liberales, la participacin no se da ms
en el mbito del Estado o de las estructuras gubernativas, sino de la sociedad como tal. La
representacin poltica, antiguamente, estaba asociada, o era homloga, a la participacin del
ciudadano en el sentido muy restringido tambin de la Grecia y Roma antiguas-. Hoy da las
cosas se han vuelto ms complejas por el tamao de las poblaciones, de los Estados, de los
asuntos concernientes al desarrollo socioeconmico de las naciones, sus relaciones externas en
todo sentido.

51

En cuanto a representacin poltica, Birch (1993), citado por Angel Rivero (Manuel de Ciencia
Poltica, op. cit., ensayo sobre Representacin poltica y participacin), rese tres disputas
fundamentales referidas a la representacin en los parlamentos: a) quin y qu ha de estar
representado. Intereses sectoriales o estamentales, todos los adultos, slo los varones, slo los
nacionales, tambin los residentes, los territorios, etc.?; b) cmo se eligen los representantes. Se
nombran o se eligen? Si se eligen, a travs de qu sistema electoral, mayoritario o proporcional?;
c) cmo han de comportarse los representantes. Deben obedecer a un mandato de sus electores
o deben tener la libertad de obrar segn su conciencia o la disciplina de partido?
Segn el mismo Birch, hay seis funciones que la representacin poltica tiene en una
democracia liberal. Vemoslas pues son tiles y clave para entender la funcionalidad o praxis de
dicho concepto en Costa Rica:
a) el reclutamiento poltico para cubrir los cargos polticos
b) la evaluacin de los aspirantes a ocupar cargos polticos mediante la competicin electoral
c) asegurar la receptividad (responsiveness) del gobierno a las demandas de la gente
d) permitir la exigencia de responsabilidad poltica a los gobernantes (las elecciones son un
instrumento de juicio poltico
e) ejerce una fundn legitimadora del gobierno (los gobernantes son investidos de autoridad
poltica mediante su eleccin)
f) sirve para movilizar el apoyo al gobierno, dando publicidad y justificacin a sus planes.
Un anlisis nada profundo de esta situacin en Costa Rica alrededor de los partidos polticos,
permitira que aflore la poca rigurosidad con que internamente se realiza el reclutamiento poltico
que ha hecho crisis recientemente con la mala calidad de diputados que al menos en las ltimas
tres Administraciones, han contribuido al descrdito de la Asamblea Legislativa; cun poco
incisivos son los partidos en cuanto a sus estructuras permanentes de direccin, para supervisar y
exigir cuentas de sus lderes en el gobierno y en la Asamblea Legislativa pues llegaron a esos
puestos por intermediacin de aquellos, y cmo fallan los partidos con frecuencia en respaldar y
justificar consistente y continuamente la gestin gubernativa en el cumplimiento de planes
ofrecidos en campaa electoral.
Un hecho importante y muy compartido por la mayora de analistas polticos, es el de que las
democracias liberales son sistemas polticos que combinan las instituciones tpicamente liberales
de limitacin del poder, o sea separacin de poderes, derechos individuales, con mecanismos de
eleccin de los gobernantes en los que participa la mayor parte de la poblacin adulta. De hecho,
nos dice Rivero, lo que hace diferentes a unas democracias de otras es, principalmente la forma en
la que organizan la representacin y la participacin polticas. O sea, por el tipo de organizacin
institucional, electoral y territorial de la representacin y por los canales de influencia poltica
definidos por esas instituciones y por la cultura poltica del pas (op., cit., pg. 210).
La tradicin republicana devino centralmente, frente a la democracia antigua gobierno de
unos cuantos con derechos privilegiados, sobre los dems-, proteccin contra la arbitrariedad como
condicin de libertad y estabilidad. Para ello postul el abandono de formas puras de gobierno
(monarqua, aristocracia) y la instauracin de una forma mixta de gobierno equilibrado en tanto
gobierno estable.
De acuerdo a J. LaPalombara y J. Anderson, los partidos, no la gente ni tampoco los
representantes, devienen el principal actor poltico en el sistema republicano democrtico. El
advenimiento de los partidos representa un cambio cuntico en la naturaleza de la poltica, nos
dicen estos dos autores, denotando con ello un cambio radical y revolucionario en su significado y
funcionamiento. Segn ellos, los partidos dan sustancia al concepto de representacin poltica, que
haba quedado vaco. La democracia representativa significa ahora democracia de partidos. La
representacin poltica como mecanismo de autorizacin, no puede ignorar a los partidos pues son
stos los que informan el funcionamiento del sistema poltica a travs de su organizacin (Rivero,
en op. cit., pg. 225).

52

Por su lado, la participacin poltica tal y como anticipamos arriba, se ejerce desde la
sociedad civil ms que desde el Estado. Una tipologa normal de esta participacin, permite
identificar las siguientes modalidades:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

la discusin poltica cotidiana y el seguimiento de la vida poltica

la participacin en campaas electorales
la ms obvia y central al sistema poltico, el voto
la presin sobre los representantes polticos
la militancia en grupos y asociaciones, ONGs, grupos de inters, etc.
la participacin en manifestaciones legales, (y por ltimo, segn Rivero)
la desobediencia civil y hasta la revuelta, llamadas tambin formas de participacin no
convencional.
h) A nuestro juicio, corresponde incorporar en esta lista dos muy importantes desde hace
dcadas en Europa, y ms reciente en Costa Rica aunque muy desdibujadamente en
nuestro pas: la concertacin sociopoltica, que implica un proceso y mecanismo que, en
cualquier mbito de la estructura gubernativa en que se establezca, sea en un rgimen
centralizado o descentralizado, o presidencialista y parlamentario, implica un acuerdo para
lograr una participacin sistemtica, no aleatoria o circunstancial, para que los grupos de
inters y de presin, ms los partidos polticos y otras estructuras representativas de la
sociedad civil y de los empresarios, puedan expresar sus intereses, preocupaciones y
compromisos de accin, en procesos tradicionalmente pblicos o gubernativos, con el fin
de generar viabilidad poltica y socioeconmica a las decisiones y acciones derivadas de
esos procesos.
i) En adicin, hay una tendencia a incorporar en casi toda ley producida en las ltimas dos
dcadas en Costa Rica, y en sustento del principio de participacin de la sociedad civil en
procesos que los afectan, diversos rganos y mecanismos de consulta y de
asesoramiento, y hasta de cierta tutela, en los que individuos representativos de grupos
civiles, de municipalidades y de niveles inferiores de instituciones pblicas como tales,
puedan participar en la deliberacin de asuntos, y muy escasamente en decisin de las
mismas.
En los ltimos dos casos, estamos ante situaciones en las que, sobre todo grupos de inters,
asociaciones, ONGs, y comunidades mismas, as como gobiernos locales en lo que es en el pas
un claro reconocimiento de su escasa importancia econmica y poltica, encuentran formas
permanentes de participacin sistemtica en procesos gubernativos que los afectan, pero sin que
los gobiernos, histricamente hablando, hayan honrado su obligacin de cumplir con esos
mandatos legales y se hayan esmerado en activar la creacin y participacin preactiva de tales
numerosos rganos, lo cual ha incidido en una fctica desvinculacin de dichos individuos y grupos
con la labor de gobierno, y en una prdida consecuente de visiones y compromisos
complementarios, y hasta de recursos no pblicos, que podan haber enriquecido las visiones,
decisiones y acciones que las instituciones han seguido tomando y ejecutando aleatoria y
fragmentadamente entre ellas y con relacin a los grupos que las leyes varias han establecido que
deba establecerse vnculos permanentes, orgnica y funcionalmente hablando.
Rivero nos dice, en adicin, que los motivos par ala participacin poltica hacen referencia a
aquello que impele a los ciudadanos a participar polticamente de formas variadas y con objetivos
diversos, de manera que el concepto de eficacia poltica deviene esencial.
Dicha eficacia poltica, es la percepcin que tienen los ciudadanos acerca de su capacidad de
influencia poltica. De esta forma, una percepcin alta de la propia eficacia poltica vendr
acompaada de un alto grado de participacin. Y, a la inversa: una percepcin dbil inducir la
apata o la abstencin (Rivero, op. cit., pg. 228).
Para este analista espaol, la representacin poltica en la democracia liberal refiere al hecho
de que los gobernantes son autorizados a gobernar, de forma explcita, por medio de la contienda
electoral. Pero la representacin poltica no se agota en el mecanismo de la autorizacin y esto da
lugar a un intenso debate normativo acerca de la democracia. La representacin poltica en sus
acepciones de mandato, semejanza y simbologa tiene tambin importantes consecuencias

53

polticas, especialmente en el diseo de los sistemas electorales y de partidos. La participacin

poltica de los ciudadanos, en este contexto, refiere sobre todo al ejercicio del derecho de voto
como mecanismo que autoriza, desautoriza, juzga responsabilidades polticas y legitima al
gobierno. Otras formas de participacin poltica en la democracia liberal estn orientadas a ejercer
influencia poltica sobre el gobierno desde fuera de la contienda electoral (op. cit., pg. 228).

Partidos polticos y grupos de presin

Hemos anticipado que los partidos polticos y los grupos de inters y de presin constituyen los
factores o elementos dinamizadores del sistema poltico, cualquiera que sea su modalidad de
organizacin de las dimensiones horizontal o vertical del poder poltico. Es el momento de analizar
cules son sus caractersticas y funciones.
Muy brevemente, las caractersticas ms relevantes de los partidos polticos, son las siguientes
(Pablo Oate, Manual de Ciencia Poltica, op. cit., Los partidos polticos):
1. Organizacin formal, de carcter estable y permanente, y territorialmente extendida
2. Objetivo de alcanzar y ejercer el poder poltico o de compartirlo, no conformndose con influir
meramente en el proceso de toma de decisiones
3. Un programa de gobierno con los objetivos a alcanzar, por mnimo y abstracto que sea
4. Bsqueda del apoyo popular normalmente a travs de procesos electorales, esto es, mediante la
presentacin de candidatos a comicios para ocupar cargos pblicos.
Es este ltimo elemento, el criterio que a nuestro juicio ms distingue a los partidos polticos de
otras organizaciones estables y duraderas grupos de inters, movimientos sociales o
asociaciones profesionales- que buscan mediar entre el Estado y los ciudadano, buscando ejercer
o influir poder poltico mediata o inmediatamente, con un programa de objetivos a implementar
(Sartori, 1976).
El anlisis sistemtico de partidos polticos se inici a principios del siglo XX de la mano de
Ostrogorsky, Weber y Michels, con cada uno acuando segn Oate, su propia definicin tras
encontrar insatisfactorias las ofrecidas por anteriores autores. LaPalombara y Weiner poco
despus de mediados de siglo, ofrecieron anlisis y definiciones ms eclcticas alrededor de la
definicin previamente presentada.
Igual importancia para comprender la situacin nacional, tiene la identificacin de algunos
criterios clasificatorios y tipolgicos sobre partidos polticos. Segn Oate, con los procesos
concomitantes a lo largo de la formacin de los Estados nacionales y el desarrollo de las
consecuencias de la revolucin industrial, se da la aparicin de las lneas fundamentales de
divisin social que construirn la base sobre la que, con la democratizacin y la extensin del
sufragio, fueron naciendo los diversos partidos polticos en los pases occidentales. Las estructuras
de divisin social y los sistemas de partidos nacidos en ellas, han permanecido estables de de los
aos veinte. Se distingue as entre sistemas de partidos en los que stos se configuran en torno a
una sola lnea de divisin, esto es, sistemas unidimensionales; y sistemas mutidimensionales, en
los que existen diversas lneas de fractura social relevantes, posicionndose los partidos a lo largo
de sus diversos ejes, que pueden aparecer cruzados o superpuestos (Oate, op. cit., pg. 265).
Un segundo tipo de enfoque para estudiar los sistemas de partidos, es el que pone el acento
en la direccin o direcciones y las tendencias espaciales de la competencia electoral, para lo que
se ubica a los electores en una escala de 1 a 10, en la que se representa su posicin respecto a
una determinada cuestin o dimensin relevante para el sistema de partidos (suele ser la
ideolgica izquierda, derecha-, hoy concretadas por la mayor o menor intervencin del Estado
en la esfera econmica, aunque caben otras). Es ste, un enfoque bastante racionalista, a
sabiendas de que el elector no siempre se comporta de manera tan racional como un consumidor
con ciertos valores concretos y claros de cmo optimizar sus necesidades de consumo (op. cit.,
pg. 266).

54

Duverger (1961) distingui entre sistemas monopartidistas, sistemas bipartidistas y sistemas

multipartidistas. Pero, la clasificacin a nuestro juicio ms adecuada a los tiempos modernos, es la
que ofreci Sartori desde 1976 como tipologa de partidos: sistema de partido nico; de partido
hegemnico, que no permite la competicin ni formal ni de facto, de otros partidos por el poder; de
partido predominante (un nico partido mantiene una posicin de mayora absoluta de escaos
durante al menos tres elecciones consecutivas); bipartidista; de pluralismo limitado y moderado, es
decir, entre tres y cinco partidos con escasa distancia ideolgica entre s, con una competicin
bipolar y de bloques y una tendencia centrpeta); pluralismo extremo y polarizado, cuando hay ms
de seis partidos relevantes, entre los que habr partidos anti-sistema, con considerable distancia
ideolgica entre s, que da lugar a oposiciones bilaterales e irresponsables y a una competicin
multipolar de tendencia centrfuga; el pluralismo extremo tambin puede adoptar la forma de
pluralismo extremo moderado); y pluralismo atomizado, en donde el poder se encuentra totalmente
fragmentado, con diez, veinte o ms partidos relevantes.
Al igual que Oate, no estimamos que los partidos o sistema de partidos en las democracias
liberales occidentales puedan desaparecer. Su descrdito en todo lado, no slo en Costa Rica y en
Amrica Latina, no parece indicar que habr un sistema de suplantacin de partidos, como seran
otros mecanismos de participacin poltica como nuevos movimientos sociales, neocorporativismo,
etc.. Pareciera que es ms viable esperar importantes recomposiciones institucionales y
organizativas de los partidos polticos, que recomposiciones sociales de otro tipo. Es por ello que
en este trabajo insistimos en la intrnseca articulacin conceptual, orgnica y funcional entre
partidos, representacin y participacin polticas, modelos polticos y sistemas electorales, y todos
stos en su total conjunto confrontados con respecto al modelo de pas y de Estado que una
nacin como Costa Rica, por ejemplo, ha adoptado o quiere transformar a futuro. No es posible
entender las implicaciones funcionales y de cambio del sistema poltico y del Estado mismo
dentro de una simplona predicacin en que tantos incurren, sobre reforma del Estado-, en Costa
Rica y en toda Amrica Latina, mas tambin en naciones altamente desarrolladas, pues se pierde
de vista la dinmica y eficacia sociopolticas que el todo unitario constituido por el sistema poltico
institucional y la cultura poltica asociada, determinan en la vida y dinmica de un colectivo social
caracterizado por unos lmites territoriales dentro de los cuales se aprisiona, por as decirlo, esa
funcionalidad poltica del sistema democrtico vigente.
El otro tema paralelo al de partidos polticos, es el de grupos de inters y grupos de presin.
El tema amerit estudios desde el proceso de consolidacin de la Ciencia Poltica como
disciplina autnoma, especialmente en los Estados Unidos. Otras ciencias sociales como la
sociologa y la historia han abordado tambin la materia. El socilogo tiende a hablar en trminos
de valores y sistemas de valores, el estudioso de la poltica tiene por terreno clave el de los
intereses. El asunto a dilucidar concretamente es quin tiene poder y cunto, o, como se pregunta
Robert Dahl, quin gobierna, y en beneficio de quin. De acuerdo a Miguel Jerez, el elemento
inters se convierte en central porque la cuestin del poder poltica es una cuestin de intereses,
no de valores, como Max Weber pondra de manifiesto en La tica protestante y el espritu del
capitalismo (Jerez, op. cit., Los grupos de presin, pg. 292).
Arthur Bentley con su obra The process of government. A study of social process (Chicago,
1908), inaugur el estudio sistemtico de esta temtica. Hubo incursiones importantes de otros
analistas sobre todo a la luz de estudios empricos sobre las prcticas de cabildeo por parte de
numerosos grupos ante el Congreso norteamericano. La dcada de lo sochenta conoci una
verdadera resurreccin del inters cientfico hacia los grupos de inters y de presin (Jerez, op. cit.,
pg. 293), coincidiendo con la proliferacin de toda suerte de intereses organizados en las distintas
fases del proceso poltico, y en el terreno acadmico, con el auge de las corrientes corporativistas
y, sobre todo, del enfoque de polticas pblicas.
Tngase claro que el trmino inters, anlisis que compartimos con Jerez, ha sido usualmente
entendido desde Bentley, como sinnimo de grupo. La idea prevaleciente es la de actitudes
compartidas y de actividad en comn. El grupo de inters es un actor del sistema social que,
bsicamente, desarrolla una funcin de articulacin de las aspiraciones de individuos o colectivos

55

que, sin ellos, actuaran directamente frente a los poderes pblicos en las direcciones ms
dispares. De este modo, los grupos contribuyen a proporcionar racionalidad, congruencia y
viabilidad a las demandas de cuantos comparten una determinada posicin frente a otros sectores
del sistema social. Puede haber grupos econmicos y culturales, pues el subsistema social se
subdivide en subsistema econmico y cultural, dndose as grupos que buscan la consecucin
colectiva de objetivos materiales y otros, de valores. Es as como podemos distinguir cmaras
empresariales, sindicatos, colegios profesionales y otros, como ejemplos de objetivos materiales, y
otros como asociaciones protectoras de nios, de jvenes embarazadas, de mujeres agredidas, u
ONGs protectoras del ambiente, en donde prevalecen los objetivos de valores, es decir, de
proteccin de los intereses y derechos de terceras personas y no exactamente de los miembros del
grupo o asociacin (vase Jerez, op. cit., pg. 296). Pero, esta ligera clasificacin no deja de
enfrentar contradicciones fcticas pues es frecuente que haya grupos de inters que en la
bsqueda de intereses materiales suyos creen estar logrando beneficios importantes para la
sociedad (como grupos que buscan la libertad de empresa, la preeminencia del mercado de oferta
y demanda, que implica menos Estado y menos gasto pblico y menos intervencin econmica y
social).
De acuerdo a Jerez, el marco ms propicio para la existencia y accin tanto de los grupos de
intereses econmicos como de los promocionales o de causa, es aquel caracterizado por la
autonoma del sistema social, de modo que los grupos compiten entre s con sustento en las reglas
propias del sistema y de sus componentes. No obstante, argumenta este analista espaol, con
frecuencia a los grupos de intereses les resulta insuficiente el mbito del sistema social,
necesitando descender a la arena poltica par difundir y defender sus demandas y reivindicaciones.
ste es, precisamente, el paso que hade de un grupo de inters un grupo de presin. O sea,
cuando aqul entra en la escena poltica, operando como actor poltica. Mientras la actividad del
grupo quede limitada en un mbito no estrictamente poltico, o sea la dimensin social, econmica
o cultura, ser considerado un grupo de inters, y en cuanto tal objeto de estudio de la sociologa
ms que de la ciencia poltica (op. cit., pg. 297).
Un grupo de inters se traslada a la arena poltica cuando se convierte en un grupo de presin,
el cual podra ser definido como una organizacin o colectivo de personas fsicas o jurdicas- que
ante todo busca influir en poltica o promover sus ideas dentro de un contexto econmico y poltico
determinado, incidiendo en el proceso de toma de decisiones mediante su actuacin sobre los
poderes ejecutivo, legislativo o judicial directamente o a travs de la opinin pblica-. Para
intentar moldear la formulacin de polticas pblicas y condicionar su implementacin (Jerez, op.
cit., pg. 297).
Con Jerez, asumimos la clasificacin o tipologa de grupos de presin proporcionada por Von
Beyme de grupos de inters econmico especializado y grupos de inters pblico (1986),
tipologa que no establece separacin alguna entre idea e inters que s fue elemento motivador de
otros tratadistas y tericos en el tema. Quienes se incorporan a un grupo de inters econmico
segn Von Beyme, buscan ante todo su propio beneficio, mientras que quienes entran en los public
interest groups estn motivados por su afn de hacerse cargo del dficit en los intereses de los
dems. As pues, a partir de aquella contraposicin se establece una diferenciacin entre cinco
grupos principales: a) organizaciones de empresarios e inversores (asociaciones de negocios); b)
sindicatos; c) grupos profesionales y corporativos de la clase media; d) grupos de promocin y
asociaciones cvicas, de iniciativa privada; y e) asociaciones polticas (Jerez, op. cit., 302).
Se argumenta que los grupos de presin no se proponen dominar al gobierno mediante el
control de sus miembros, sino ejercer influencia sobre el mismo para que adopte una poltica
favorable a los objetivos que defienden o aspiran a conseguir. Los grupos de presin no suplantan
a los partidos polticos en modo alguno, pues lo que buscan es influir sobre las polticas pblicas, a
veces a travs de una influencia sobre los mismos partidos polticos, caso frecuente en Costa Rica.
Igualmente til para entender lo que pasa en Costa Rica con estas estructuras sociopolticas,
es la temtica de cmo actan dichos grupos de inters y de presin.

56

Partamos de un reconocimiento elemental: cuando los grupos de presin aceptan al sistema

poltico en su conjunto, tender al empleo de mtodos y medios legales; por el contrario, si les
niega legitimidad, es ms probable que acuda a vas y medios ilegales de actuacin. En Costa Rica
esto no es tan claramente diferenciado, pues nadie duda de que los sindicatos, por ejemplo,
aceptan el rgimen poltico imperante, y acuden al principio de legalidad para defender sus
derechos o los de sus agremiados; pero, muy frecuentemente irrespetan la ley cuando realizan
protestas que impiden el disfrute de las libertades por los dems costarricenses, como cuando
bloquean caminos, o calles; o suspenden servicios pblicos al margen de la ley.
Los medios de actuacin que permiten identificar los recursos a que acuden los grupos de
presin, segn Jerez, podran agruparse bajo cinco grandes categoras (op. cit., pgs. 309-311):
a) la persuasin, o sea el suministro de informacin y el empleo de argumentos racionales para
hacer ver a las lites gobernantes y funcionarios de peso, a travs de contactos, que las
propuestas y demandas del grupo son justas, y que deben ser satisfechas.
b) la amenaza o intimidacin, que normalmente se emplea una vez que el mtodo anterior se
mostrara ineficaz para que las autoridades cedan en sus pretensiones.
c) el dinero, cuyo empleo se realiza no pocas veces al borde mismo de la legalidad, cuando no da
lugar a prcticas inequvocamente corruptas (desde la simple contribucin a los gastos de
campaa de un candidato o de un partido al soborno de un poltico, un funcionario, etc.).
d) el sabotaje de la accin de gobierno: desde la negativa a colaborar con las autoridades, lo que
daara su poltica, a la provocacin de situaciones crticas que pueden traer consigo la cada de
un gobierno, o incluso de un rgimen.
e) otros medios de accin directa que, aunque no pretenden sabotear totalmente la accin del
gobierno, s tienen gravedad suficiente como para condicionar su actuacin en una u otra medida
(las huelgas y las movilizaciones de protesta en la va pblica, carreteras, etc., que ocasionalmente
pueden suponer el empleo de alguna forma de violencia.
No es inusual en las democracias liberales, y Costa Rica no es excepcin, que diversos grupos
de inters y de presin quieran ver sus intereses representados directamente por partidos polticos
como tales, influyendo o impulsando a representantes suyos para que ganen un puesto electivo
segn los mecanismos de seleccin internos como recin ocurri con el PAC y ha ocurrido con el
PLN; o bien apoyando de distintas formas pblicas y notorias para que ese partido obtenga un
amplio respaldo electoral; o, impulsando estructuras partidistas propias del grupo o grupos para
que compitan electoralmente (como determinados sindicatos han impulsado a partidos de izquierda
con los cuales se identifican abiertamente sus propios dirigentes, o son stos quienes emergen
como candidatos a presidente o diputados; o asociaciones o cmaras de grandes o pequeos
productores, de campesinos o ambientalistas, que han llevado a dirigentes tradicionales suyos a la
Asamblea Legislativa o a diversas municipalidades).
Es obvio que hay un deseo explcito de muchos de estos grupos de influir a la opinin pblica
para ejercer influencia, con independencia de la institucin que resulta destinataria final de la
actividad de presin, y puede tener lugar a travs de rganos de prensa de la propia organizacin,
o mediante diarios y medios independientes, acudiendo primordialmente a recursos como la
informacin, la publicidad y la propaganda (op. cit., pg 315). Esto ocurre en Costa Rica con
creciente frecuencia, en evidentes esfuerzos en los temas de niez y prostitucin infantil, derechos
humanos, proteccin del ambiente, lucha contra la corrupcin, gnero, proteccin de los derechos
de indgenas y otras minoras, pero tambin se encuentran muchos ejemplos en la defensa de
intereses de empresarios, profesionales, sindicatos y otros grupos.
Es particularmente til para comprender los alcances de esta temtica en la funcionalidad y
eficacia de un sistema poltico, recurrir al relato que hace Jerez mismo sobre la situacin en
Espaa pues el paralelismo con Costa Rica resulta obvio. En el caso de nuestro pas dice Jerezexiste toda una tradicin de desconfianza mutua entre los grupos organizados y las
Administraciones pblicas (recurdese, nuestra nota, que en Espaa hay una Administracin
nacional, aqullas regionales y las municipales propiamente). Se produce una situacin paradjica:
la Administracin concede una serie de prerrogativas a organizaciones que se dicen privadas e
independientes de ella, lo que no es obstculo para que esas mismas organizaciones no tengan el

57

menor reparo en exigir su asistencia para garantizarse la afiliacin caso de los distintos Colegios
profesionales- o poder atender sus gastos de funcionamiento los sindicatos, pero tambin la
patronal-, cuando no ambas cosas a la vez caso de las Cmaras de Comercio, si bien estas
ltimas se limitan a subrayar su autonoma, ya que son corporaciones d derecho pblico-. Algo
parece ocurre en Francia, donde algn acadmico ha llegado a hablar de complicidad entre el
Estado y determinados grupos (Molins, 1994, citado por Jerez, op. cit., pgs. 314-315).
Debe resultar obvio a estas alturas el paralelismo orgnico que existe en los temas vistos en
este Captulo, hasta el momento: la eficacia funcional de un sistema poltico depende mayormente
de la calidad y dinamismo de la estructura de representacin y participacin polticas del ciudadano
y en general, de los habitantes; los partidos polticos, los grupos de inters y de presin constituyen
las estructuras sociopolticas que lubrican los mecanismos y procesos de esa representacin y
participacin polticas. No importa si el sistema poltico es presidencial y centralizado, o
parlamentario y federal o descentralizado, o las diversas combinaciones que un diseo ex nuevo
permitira a partir de estos modelos preponderantes, lo fundamental es que si en la revisin o
evaluacin de la funcionalidad de cualquiera de estos aspectos o modalidades de organizacin del
poder poltico institucionalizado, no se incorporan anlisis profundos sobre aquellos factores
dinamizadores del sistema, la interpretacin diagnstica de ste ser incompleta y conducir a
falsas y ineficaces frmulas de recomposicin o reforma del sistema.
En Costa Rica, debemos cuidarnos de no incurrir en este grave error. Es por ello que volcamos
la atencin ahora al tema de sistemas electorales, pues ste cierra el ciclo o conjunto de temas
vinculados sin cuya comprensin articulada no nos ser posible, o no ser posible para otros,
entender por qu somos como somos y por qu no hemos cambiado ni orgnica ni funcionalmente
a pesar de tanto formalismo retrico en los compromisos que todo candidato a presidente de la
repblica, y su partido, asumen cada cuatro aos en campaa electoral; y, ms aun, por qu
nuestros partidos polticos no estn generando desde hace dcadas, pensamiento inquisitivo y
propositito en materia de sistemas polticos.

Los sistemas electorales

De primera entrada hay que aclarar que no es lo mismo sistema electoral, que sistema poltico.
El primero, es parte importante del segundo, pero el anlisis exhaustivo de uno no explica el
funcionamiento del todo. Lo contrario s es cierto: si hacemos un anlisis exhaustivo, o al menos
integral del sistema poltico, tenemos por fuerza que entrar a considerar el papel y la insercin
correcta que las normas, estructuras y procesos electorales juegan dentro de aqul. De esto trata
todo este Captulo, y la presente seccin en particular. Un anlisis unilateral, llevar a
interpretaciones erradas y a propuestas ineficaces en trminos del sistema poltico en su total
conjunto. Esto, es muy frecuente en Costa Rica.
De la misma manera, elecciones no son sinnimo de democracia. No de la democracia que
implica la prevalencia de principios y prcticas bsicas que permiten al individuo o al colectivo
escoger a los representantes de su preferencia para delegarles su poder individual y colectivo de
tomar decisiones en su nombre.
Revisemos cules son las funciones de los sistemas electorales. 26
En un Estado de Derecho sustentado a su vez en un sistema poltico democrtico, las
funciones bsicas del sistema electoral son: legitimacin, representacin, reclutamiento de las
lites polticas, produccin de direccin poltica, y socializacin poltica. Veamos cada una, en sus
aspectos ms importantes.

26

Juan Hernndez Bravo, en su ensayo Los sistemas electorales en el Manual de Ciencias Polticas, la obra que hemos
utilizado de referencia para este presente Captulo, es en esta temtica nuestro marco de referencia bsico.

58

Funcin legitimadora: los sistemas electorales genuinos son los sistemas democrticos, y aun los
regmenes autoritarios que buscan disfrazarse de legitimidad, buscan las elecciones para hacerlo.
Toda sociedad poltica democrtica ha aceptado que el principio fundamental de su legitimacin, es
la de los procesos electorales, lo cual supone la voluntad de la mayora de los ciudadanos para la
designacin de los representantes a los puestos electivos ms importantes y determinativos de los
procesos decisorios de gobierno.
Funcin representativa: es consecuencia de la imposibilidad de la democracia directa al modo de la
polis griega clsica. Las instituciones de democracia directa como referndum e iniciativa
legislativa popular, no son muy practicados por razones de racionalidad y complejidad de los
mecanismos de consulta y de asuntos a decidir, muchsimos de ellos de gran complejidad tcnica
tambin. En las democracias liberales, se impusieron los procesos y sistemas electorales como
procedimientos para conseguir una adecuada representacin de los ciudadanos y, en particular,
para formar los Parlamentos o Asambleas Legislativas representativas. Es as como, de acuerdo a
Hernndez Bravo, la representacin poltica as delimitada, en congruencia con los principios de la
representacin popular, se configura como una representacin que supone un mandato
representativo o apoderamiento general de los representantes por los representados y en ningn
caso esos representantes estn sujetos a un mandato imperativo (que supondra la obligatoriedad
por parte de los representantes antes de manifestar su voluntad en cuanto deben recabar
instrucciones vinculantes de sus representados). Los elegidos representan al pueblo en cuanto tal
y en su conjunto, y de ningn modo a sus electores o a su circunscripcin, de los que no pueden
recibir instrucciones vinculantes ni pueden ser cesados antes del final de su mandato (op. cit.,
pgs, 351 a 354). Esto no significa, en modo alguno, que los representantes no tengan
compromisos con sus electores, puesto que han sido elegidos precisamente por ofrecer o
consignar en sus propias intenciones representativas los mejores deseos o prioridades de sus
representados. En Costa Rica, el sistema de listas electorales ciertamente malogra una directa
responsabilidad y representatividad de quienes son electos por grupo, no directa o personalmente.
La funcin reclutadora de las lites polticas: los procesos y sistemas electorales cumplen la
funcin de seleccionar y renovar las lites polticas, la clase poltica, la cual se profesionaliza y
especializa en torno a ellos, y de crear, confirmar y destruir los liderazgos polticos. Esto funciona
as, al menos, en los sistemas electorales donde la reeleccin continua parlamentaria o de los
representantes, constituye una verdadera prctica, al contrario de Costa Rica en donde los
representantes polticos slo pueden estar un perodo gubernativo en sus cargos, y pueden
reelegirse luego, en otro perodo, salvo en el campo municipal en donde el Cdigo Municipal de
1998 introdujo la reeleccin continua de alcaldes y regidores. Esta faceta electoral costarricense,
atenta contra la profesionalizacin constructiva de la carrera poltica y su aporte positivo a la
continuidad de excelencia representativa, cuando la hubiere y el pueblo confirmara, porque el
sistema lo permitira, que as lo ve y que quiere a determinados representantes por perodos
sucesivos.
La funcin productora de direccin poltica: es sta, una categora analtica que consignamos con
gran satisfaccin, pues constituye otra fuente autorizada de un analista europeo de quien leemos el
uso del concepto de direccin poltica, concepto que desde antes de la promulgacin de la Ley
General de la Administracin Pblica en mayo de 1974, hemos predicado, desarrollado, ejercitado
cuando hemos tenido la posibilidad, y divulgado de manera constante y pblica, sin haber logrado
una respuesta o reconocimiento de la importancia que el concepto tiene en nuestro sistema
poltico. Este autor espaol precisamente considera que el resultado final del desarrollo de un
sistema electoral democrtico, independientemente de sus caractersticas concretas, es la
formacin legtima de los rganos constitucionales de representacin parlamentaria y, adems, de
los ejecutivos. En efecto, dice Hernndez Bravo, los electores configuran tambin los poderes
ejecutivos. Y estos poderes asumen la direccin poltica de la sociedad a travs de la
implementacin de los programas de gobierno que han resultado vencedores en las elecciones
como expresin de las preferencias polticas de los electores (op. cit., pg. 354).
Nuestra propia concepcin sobre lo que es administracin poltica de la sociedad en el
presente estudio, ampliamente elaborada en el Captulo I, lo que hace es replantear el concepto de
direccin poltica que hemos manejado desde hace tantos aos y que a partir de 1978 lo

59

sustentamos en la ntida definicin jurdica del mismo que dicha LGAP hace, en el mismo sentido
en que este autor espaol lo aplica en este ensayo. Nuestros aportes al tema, son desde hace tres
dcadas, y desarrollan ms en profundidad la naturaleza del concepto confrontndolo con la
manifestacin del fenmeno poltico en su integralidad en un pas como Costa Rica, y de cara a
nuestra cultura poltica de origen colonial.
La funcin de socializacin poltica: la participacin en un proceso electoral con todas sus reglas de
juego, implica un proceso de socializacin poltica en unos mismos valores y principios
democrticos.
No se pueden obviar algunos principios fundamentales que caracterizan a los sistemas
electorales en las democracias liberales. Uno tiene que ver con la condicin directa, obligatoria y
personal del sufragio; otro, es la universalidad del sufragio, lo cual implica la atribucin del derecho
de sufragio activo, es decir poder votar, para todos los ciudadanos mayores de edad, compatible
con la exigencia de determinadas condiciones y requisitos: pleno disfrute de derechos civiles y
polticos, inscripcin en el censo electoral, no incurrir en causa de inelegibilidad o gozar de un
determinado status jurdico. Tambin hay que poseer capacidad electoral pasiva (poder ser
votado): nacionalidad de origen o adquirida con una antelacin prefijada, nacimiento en el territorio
nacional, residencia o vecindad administrativa o propiedades en un determinado lugar,
generalmente la circunscripcin propia, residencia o vecindad administrativa con una antelacin
prefijada, una cierta edad. Luego, est la libertad del sufragio, o sea la orientacin libre del sentido
de su voto por parte del elector, lo cual puede verse afectado por la existencia de una estructura
socioeconmica desigualitaria. Se supone un voto sin coaccin electoral, sin fraude electoral, ni
temores razonablemente fundados a las consecuencias negativas de la orientacin del sentido de
su voto para el elector o su entorno en ningn momento, todas stas situaciones que se dan
frecuentemente en la historia de Amrica Latina, y que no son inexistentes en Costa Rica de
maneras indirectas o inducidas, sobre todo al interior de las propias instituciones pblicas en donde
se ha construido toda una condicionalidad poltico-partidista por los partidos mayoritarios que nos
gobiernan desde 1970 y varios otros mecanismos intimidatorios y condicionadotes que analizamos
en el Captulo IV del presente estudio.
Otro principio es el de la igualdad del sufragio, tanto en su sentido meramente formal o de igual
valor numrico, en cuanto cada ciudadano es un voto o el mismo nmero de votos que los dems
ciudadanos, o en un sentido sustancial o de igual valor de resultado, el cual se refiere segn
Hernndez Bravo a la proporcionalidad entre la cantidad de los votos y su peso especfico poltico,
es decir, la igualdad cuantitativa y la igualdad de posibilidades de eficacia, que se traducen en que
cada puesto de representacin o escao est respaldado por un nmero de votos razonablemente
igual al de los dems escaos (op. cit., pg. 366).
Est el principio de proporcionalidad. ste, permite clasificar los sistemas electorales en
mayoritarios y proporcionales. Los sistemas electorales mayoritarios, nos dice Hernndez Bravo,
implican la no traduccin en representacin de los votos perdedores en cada circunscripcin,
mientras que, por el contrario, los sistemas proporcionales aspiran no slo a establecer una
distribucin de la representacin razonablemente proporcional a los votos obtenidos por cada una
de las candidaturas, sino a que sean los menores votos posibles los que no alcancen su traduccin
en representacin. El tema es complejo y muy tcnico, y dejamos a los expertos su anlisis y
elaboracin ms operativa. En el presente estudio, tngase claro que el principio presente de
proporcionalidad, permite reconocer que en Costa Rica las consecuencias de uno u otro sistema
electoral, tiene importancia relevante para la funcionalidad del sistema poltico.
Finalmente, est el secreto del sufragio, opuesto al sufragio pblico, a mano alzada o por
aclamacin. Este principio garantiza la libertad de conciencia y fctica del elector, para manifestar
su seleccin o escogencia sin exponerse a posibles consecuencias indeseables de quienes
quisieran condicionarlo de otra manera.
El siguiente y ltimo tema importante sobre sistemas electorales, tiene que ver con los
elementos configuradotes de los sistemas electorales. Nos interesan bsicamente dos elementos:
la circunscripcin electoral, y las formas de las candidaturas.

60

La circunscripcin electoral es la divisin, fundada en el criterio de la residencia de derecho,

del cuerpo electoral, divisin que constituye el mbito personal y territorial del ejercicio del derecho
de sufragio activo y que sirve como unidad bsica en la organizacin del proceso electoral para
elegir a uno o varios representantes, sea exclusivamente con los votos obtenidos en su interior, o
sea mediante la utilizacin de sus votos restantes o no transformados en representacin en una
fase posterior de mbito superior al de la propia circunscripcin.
Como sinnimo de circunscripcin, suele usarse el trmino distrito electoral, que puede inducir
al equvoco son significados de carcter administrativo. La mesa electoral, por su lado, es el
rgano que preside la votacin y garantiza su legtimo desarrollo a travs de la identificacin de los
electores, la garanta de la libertad y el secreto del voto y el mantenimiento del orden pblico en el
interior de la sala electoral, para lo cual puede recabar ayuda a las autoridades y fuerzas de orden
pblico, que estn obligadas a prestrsela.
Por su lado, las formas de las candidaturas adoptan una forma individual o colectiva. La
individual, supone una candidatura personal, propia de los sistemas electorales mayoritarios, pero
tambin utilizado en algunas variantes proporcionales (voto nico transferible). La forma colectiva,
implica las llamadas listas electorales, que pueden ser abiertas o cerradas, bloqueadas o no. Las
listas electorales son propias de los sistemas electorales proporcionales como Costa Rica, aunque
existen algunos sistemas mayoritarios que las emplean. Una lista electoral abierta es la que
permite al elector escoger entre los candidatos, que estn incluidos en ella en un orden
convencional, y supone un sistema electoral de carcter mayoritario y, en la prctica, una
agrupacin de candidaturas unipersonales. Una lista electoral cerrada, por su lado, obliga al elector
a aceptar a todos los candidatos que incluye, aunque si es no bloqueada o flexible le ofrece la
posibilidad de alterar el orden de todos o de algunos de ellos a efectos de su eleccin, y es propia
de los sistemas electorales proporcionales.
Finalmente, Hernndez Bravo nos recuerda que la reforma de un sistema electoral es una
cuestin problemtica (op. cit., pg. 388). Los sistemas electorales constituyen elementos
institucionales significativos par ala formacin de la voluntad de los ciudadanos en una sociedad
poltica democrtica, pero tambin son una expresin de la distribucin de fuerzas que existe en
esa sociedad poltica. Citando a Nohlen (1981), este analista espaol transcribe una idea que no
debemos perder de vista en un pas como Costa Rica: el cambio del sistema electoral es una
cuestin de poder poltico. En lo esencial, es mayor el nmero de iniciativas e intentos de reforma
que fracasan que el de los que consiguen cambiar el sistema electoral existente, debido a que
estos sistemas electorales suelen reflejar los intereses y estructuras sociales y polticas reales.
Mas tambin registra Hernndez Bravo lo siguiente: Los partidos polticos se adapta a unas
condiciones que les son impuestas, pero temen siempre una modificacin de las condiciones de la
competicin que amenaza con hallarlos desprevenidos; se han adaptado al terreno y temen un
cambio (Cotteret y Emeri, 1973).
Estamos de acuerdo con su interpretacin final de que las fuerzas polticas prefieren unas
condiciones de competicin conocidas, que ellas mismas han contribuido a crear, y recelan
siempre de un cambio, el alcance real de cuyas consecuencias electorales y polticas temen no son
previsibles en su totalidad. El punto de partida para analizar esta importante cuestin, y tambin la
inevitable conclusin, es la idea de que todo sistema electoral supone una determinada concepcin
de la organizacin poltica, por lo que no es posible reformar uno sin estar de acuerdo con la otra
(op. cit., pg. 389).

61

4. RESUMEN INTERPRETATIVO DEL CAPITULO

Conocer de dnde venimos en la historia, es muy importante para que el costarricense tome un
mejor sentido de su origen y de su devenir hasta el da de hoy, y a partir del da de hoy, sin omitir
aspectos relevantes o trascendentales que, habiendo estado presentes en la forja de nuestra
nacionalidad y dinmica sociopoltica, no los hemos reconocido y aprovechado en todo lo que
valen para construir el sistema poltico que mejor pueda moldear los atributos deseados para un
comportamiento ms racional y exitoso como colectividad, o para confrontar y superar los vicios o
debilidades que nos mantienen atados a un pasado que muestra avances y retrocesos, pero sobre
todo que no permite alcanzar el nivel de desarrollo integral para el que el pas tiene condiciones
diversas y objetivamente discernibles.
El sistema poltico de un pas es determinante para su correcta evolucin hacia mejores niveles
de bienestar. Costa Rica ha emulado a medias aspectos de sistemas polticos que emergieron y
funcionaron correctamente, como deban, en distintos momentos histricos en Europa primero, y
luego en los Estados Unidos de Amrica. La copia al carbn casi nunca es buena, pero tratndose
de sistemas polticos que regulan y ordenan o estimulan los patrones de comportamiento
sociopoltico de una colectividad, aqulla resulta peor cuando lo que se transfieren son normas y
esquemas, mas no la racionalidad de comportamiento que s funciona en aquel sistema forneo, o
que mejor funciona gracias a ese sistema poltico instaurado como producto de esas fases de su
evolucin histrica articuladamente con la evolucin sociopoltica y econmica del pas respectivo.
Copiar esquemas y normas, sin reconocer que stos al fin de cuentas son eso, esquemas y
normas, y que lo que en realidad se manifiesta segn ellas es el patrn de comportamiento
sociopoltico real de la colectividad, es seguir pretendiendo que la adopcin de la norma nos har
cambiar. Esto, es del ms puro formalismo que hemos denunciado como caracterstico de la
cultura poltica latinoamericana, y hay que entenderlo para superarlo.
El sistema poltico costarricense no es funcional ni eficaz. Lo veremos en sus manifestaciones
ms objetivas y evidentes en el Captulo IV. Los intentos por reformarlo, tienen que sustentarse en
el reconocimiento amplio e integral que proporcionamos en el presente Captulo, o de lo contrario
estaremos incurriendo para variar, en rediseos a medias, formalistas, sin realmente pretender
impactar la conciencia los valores, los principios- del costarricense medio y de nuestros dirigentes
polticos y sociales para en verdad identificar colectivamente que hay reformas de reformas, y entre
ms parciales ms se diluye su pretendido beneficio.
Es por ello que retrotraemos el esquema de inicio del Captulo, para que el lector refresque las
intrnsecas e inevitables articulaciones que un sistema poltico en realidad exhibe en sus varias
dimensiones de estructuracin del poder poltico, mas tambin en las manifestaciones de cmo
funciona, qu lo hace funcionar, y cmo cada factor estructural y funcional determina en primera y
ltima instancia, su eficacia para resolver los pequeos y grandes problemas que ataen al modelo
de pas que se quiere paralelamente, construir.

62

Costa Rica

Presidencialismo

Centralismo

Parlamentarismo
Estructura horizontal
del poder poltico

menos

ms

Federalismo
Estructura vertical del
poder poltico
Fuente: Meoo
(2003)

Representacin
poltica;
participacin
poltica.
A travs de:

- Partidos polticos
- Grupos de inters
- Ciudadanos

Costa Rica se ubica en el pice del esquema, respondiendo a un modelo poltico

presidencialista y centralizado. Es el modelo en el que menos representacin poltica y
participacin ciudadana se puede lograr, por la naturaleza rgida y la poca diversidad de los
procesos y mecanismos abiertos al ciudadano, a grupos de inters suyos y a partidos polticos,
para intervenir o acceder, e influir, la valoracin, toma y ejecucin de decisiones pblicas de todo
tipo y de los voluminosos recursos presupuestarios asociados.
Si se quiere dinamizar ms el rol de partidos, grupos y ciudadanos para que se proyecten con
mucho mayor protagonismo en esa valoracin, toma y ejecucin de decisiones pblicas y sobre los
recursos presupuestarios que al fin de cuentas emergen de la misma colectividad nacional va
impuestos, tarifas, crditos externos e internos, etc., es preciso ampliar las posibilidades orgnicas
de una mayor representacin poltica y participacin ciudadana. Hay, consecuente e
inevitablemente, que desplazar la estructura y funcionalidad del sistema poltico actual hacia
extremos a lo largo de la lnea central, lo cual exige moverse hacia un parlamentarismo o
cuasiparlamentarismo, y hacia un rgimen federal o cuasifederal. Pero, tomando debida nota de las
implicaciones en los otros factores, o de los otros factores, que intervienen en el diseo integral y
viable de un sistema poltico en trminos de todos los componentes sealados en ese esquema
ofrecido, con toda la complejidad articulada que hemos proporcionado en el presente Captulo.
El Captulo V proporcionar un modelo de rediseo integral que consideramos viable para
Costa Rica, aplicando lo elaborado en este presente Captulo.
Veamos en la praxis, ahora, cules son las manifestaciones sociopolticas que distinguen al
pas, para conocer a fondo y tambin de manera articulada, por qu estamos donde decimos estar
y de dnde partimos con sentido de realismo y de una unidad de visin de la que,
desafortunadamente, creemos el costarricense ha carecido histricamente.

63

CAPITULO III: CMO HA FUNCIONADO NUESTRO SISTEMA POLTICO

DESDE 1949?
El presente estudio pretende proporcionar una visin muy crtica y muy bien fundamentada
sobre el grado de funcionalidad exhibida por nuestro pas, o en este caso por el sistema poltico
que caracteriza a Costa Rica. Tal funcionalidad debe valorarse en trminos de la eficacia
demostrada por dicho sistema para plasmar en la realidad lo que constituye, por legtimo derecho,
un modelo de pas plasmado en la Constitucin Poltica de 1949.
Saber de dnde viene Costa Rica como nacin, estado o colectividad, es fundamental para
entender qu rasgos de nuestra historia colonial y patria se nos ha quedado en un nivel de
formalismo, o sea de definicin formal de principios en la Constitucin vigente cada perodo
histrico, que no nos ha permitido sostener y acrecentar los importantes logros que pusieron al
pas a la vanguardia en el contexto latinoamericano en un sinnmero de reas, a pesar de ser en
muchos de esos momentos histricos previos a 1970 un pas ms pobre que otros pases
latinoamericanos como Chile, Argentina y Uruguay, para citar los casos con los que ms se
compara Costa Rica en trminos de desarrollo integral, o Venezuela, Mxico, Brazil y Per, pases
con muchas ms riquezas minerales y petrolferos que Costa Rica.
Pasemos a este diagnstico de pas y sistema poltico, que permita reconocer en qu hemos
fallado tan notoriamente cuando nuestro modelo de pas y de Estado en la Constitucin, y nuestras
leyes superiores que reglamentaban aspectos de esa Constitucin en cuanto a un desempeo
mucho ms racional en materia de direccin, planificacin, organizacin y presupuestacin
pblicas, daban bases para lograr un mucho mejor y ms efectivo comportamiento institucional y
sociopoltico del que el pas ha podido, y deba, acreditar sobre todo desde la dcada de los
setenta.

1. El modelo de pas, de sistema poltico y de Estado en la

Constitucin de 1949. Su vigencia hoy.
1.1 Reiteracin de un formalismo
presidencialismo y centralizacin

histrico

nada

novedoso:

La estructura y el comportamiento del sistema poltico, as como del Estado y, por ende, del
sector pblico en Costa Rica, obedecen a la coexistencia dentro de tal sistema, de resabios del
siglo antepasado, con algunas aspiraciones al menos formalistas por parte de algunos ilustrados
costarricenses, de abrazar elementos modernos y modificaciones provenientes de hechos
econmicos, sociales y polticos derivados sobre todo de la influencia generada en el pas por los
avances del Estado Social de Derecho en Europa aunque tambin en Estados Unidos de Amrica
bajo la Administracin Roosevelt entre las dos grandes guerras mundiales y, ms concretamente,
despus de la Segunda de esas guerras.

64

El modelo poltico y de Estado adoptado en la Constitucin Poltica de 1949, sin embargo,

reiter el sistema hegemnico presidencialista y unitario o centralizado, de toda su historia
republicana. No hubo sorpresas, no hubo innovaciones radicales que buscaran experimentar con
un sistema distinto, como podra haber sido el parlamentarismo o al menos un rgimen
cuasiparlamentario, exitoso en la Europa de entonces; ni se apost por un federalismo o
cuasifederalismo, exitoso en los Estados Unidos de Amrica desde casi doscientos aos antes, lo
que hubiera implicado el establecimiento de al menos la provincia como gobierno intermedio entre
la nacin y el cantn. No se dio en materia poltica, las sorpresas relevantes que se dieron en
cuanto al modelo de pas y de Estado benefactor e intervencionista y empresarial a partir de las
varias nacionalizaciones consagradas por la Junta de Gobierno y casi simultneamente en la
Constitucin.
No se atrevieron los Constituyentes, siquiera, a experimentar en forma seria con un sistema
municipal verdaderamente protagnico, aun sin un gobierno intermedio en la provincia.
Se opt por mantener y fcticamente fortalecer el presidencialismo, segn veremos abajo y a
contrapelo de lo que muchos analistas han planteado, condenando as al pas y sobre todo a las
poblaciones lejanas a San Jos a sufrir un centralismo apabullante en donde el Poder Central
asuma, ahora ampliado su mbito de proyeccin con una figura fortalecida de ente
descentralizado nacional, la prestacin total de bienes y servicios a desarrollar y asumir segn el
modelo de pas y de Estado Social de Derecho consagrado en dicha Constitucin.
Fue aqul, un sistema totalmente distinto al prevaleciente aun en los regmenes unitarios o
centralizados de Europa misma, como lo eran Inglaterra, Francia y Alemania, para citar unos
ejemplos en donde no haba gobiernos intermedios pero el municipio o gobierno cantonal s tena
un protagonismo realmente hegemnico en la prestacin directa de los muchos bienes y servicios
que determinaban el nivel de bienestar de cada poblacin cantonal.
Los casi treinta aos entre 1950 y poco antes de 1980, fueron en efecto determinantes en la
asuncin de objetivos y funciones socio-econmicos por parte del Estado con aquel fin superior de
materializar el modelo de pas consagrado en la Constitucin Poltica. Ello provoc un
consiguiente surgimiento de muchsimos nuevos programas pblicos y muchas nuevas
instituciones autnomas de servicios y de empresas pblicas, y del consecuente incremento del
gasto pblico que hasta la Administracin Figueres Ferrer (1970-74) estuvo correspondido por un
relativo equilibrio fiscal entre ingresos y gastos del Gobierno Central, aun ante un manejo
subsidiado de los bienes y servicios en manos de muchos de esos entes y empresas pblicas que
los entregaban, entonces, a costos menores que los costos de produccin, segn los ms
populares parmetros de solidaridad y equilibrio fiscal de la poca (los que ms podan, ms
pagaban para compensar a travs de prestaciones y transferencias va acciones estatales o
pblicas, a los que menos tenan).
Es apropiado afirmar que ese modelo de pas en la Constitucin Poltica no se ha alcanzado ni
medianamente, y as se responde en este punto a las ilustradas premoniciones que el jurista Mario
Alberto Jimnez hiciera hace tantos aos y que fueron objeto de nuestro comentario inicial y
referencia en Nota de pie de pgina No. 4.
Puede afirmarse lo anterior no slo por la constatacin recurrente de la precaria situacin fiscal
y financiera del Gobierno de la Repblica que explot a partir de la Administracin de 1978-82 pero
incubada en el gobierno anterior -como hemos sealado-, sino a la luz de los indicadores de
desarrollo de confeccin tanto nacional como internacional que reflejan la casi perenne situacin de
que el pas est entre los mejores de Amrica Latina en desarrollo humano y en otros estndares
de mediciones complementarias, pero sin llegar a alcanzar los niveles de produccin, de
productividad y de competitividad econmica y de bienestar social de los pases del Primer
Mundo en parte debido a la precariedad de su situacin fiscal, la cual ha implicado todo este

65

tiempo alto endeudamiento para financiar el dficit, altos intereses, alta inflacin, constantes
restricciones para ejecutar los presupuestos institucionales lo cual significa menos inversin
infraestructural y social. Otro es el factor de improvisacin y dispendio en la toma de
decisiones, asignacin y ejecucin del gasto pblico disponible, lo cual produce efectos
ms devastadores que la restriccin misma del gasto, segn veremos a lo largo de todo este
trabajo.
En materia de pobreza, de proteccin de los derechos de nios y adolescentes, as como en
desarrollo ambiental, hemos podido constatar de manera directa producto de nuestras
investigaciones de muchos aos tradas a puntos conclusivos en sendos estudios realizados
precisamente al amparo de la Universidad de Costa Rica, cmo ese ideario de pas ha sido
literalmente esquivado u obviado por nuestra clase poltica nacional, a pesar de mltiples y
constantes proclamas formales o electorales en sentido contrario. 27 Y, cmo ello se ha debido a
las inadecuadas visiones y malas praxis de todo tipo propias de nuestra cultura poltica de origen
colonial, y de un sistema poltico anacrnico matizado por el presidencialismo y el centralismo que,
como si no bastara con lo anterior, propicia la recurrencia incontrastada de esa misma cultura
poltica.
Tal situacin se ha constituido, as, en un crculo vicioso que deja saldos muy negativos en
trminos de las modalidades de representacin y de participacin ciudadanas que, en un sistema
poltico distinto, seguramente impactaran ms significativamente -como la experiencia
incontestable de las democracias industriales y funcionantes de hoy, lo demuestra- los procesos de
decisin pblica o estatal de maneras mucho ms directas y ricas producto de la cercana y el
protagonismo que el ciudadano tiene con respecto a las distintas estructuras gubernativas
territorialmente jerarquizadas y legislativa o parlamentariamente diversificadas.
Ello se lograra ms naturalmente porque habra mayores y mejores mecanismos de expresin
de la representacin mltiple de los ciudadanos en muchos ms estamentos o niveles gubernativos
de eleccin directa, as como de participacin ciudadana, pues el rol y protagonismo de partidos
polticos, de grupos de inters como tales y del ciudadano individualmente considerado,
encontraran un mayor espacio real en esa multiplicidad de cargos electivos, de cargos
tecnocrticos en instituciones propias de cada mbito gubernativo o territorial, que entonces
estaran ms bajo el escrutinio y hasta la influencia directa del ciudadano y de sus grupos
representativos.
Es entonces correcto afirmar que la acumulacin histrica de ciertos elementos que se
manifestaron bajo las condiciones particulares de pocas pasadas segn hemos reseado en el
Captulo anterior, fundamentaron los cambios polticos y estructurales de la economa y de la
sociedad costarricense. Es tambin correcto interpretar que las estrategias ideolgicas de los
partidos polticos, sobre todo desde principios de la dcada de los cuarenta, para interpretar y dar
respuesta a los problemas econmicos y sociales emergentes, los cambios en la economa y la
poltica internacional despus de la Segunda Guerra Mundial, las presiones mismas del sector
privado y los avances tecnolgicos, fueron los elementos modificadores del accionar del Estado.
Pero, es tambin correcto concluir que dichas modificaciones en el caso costarricense, no
innovaron para nada el sistema poltico prevaleciente, es decir, el sistema presidencial y
centralizado de toda una vida, ni tampoco y en gran medida en consecuencia aunque no slo por
ello, el sistema electoral salvo en lo que fue la loable constitucin del Poder Electoral, lo cual
definitivamente sac la direccin y control electorales de manos del Gobierno de la Repblica.

27

Nuestros ms recientes trabajos de investigacin en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas y en el

Observatorio del Desarrollo de la UCR, desde septiembre del 2001, nos permiten sustentar esta afirmacin con mucha
evidencia nada casual, sino muy reiterativa de criterios y comportamientos de jerarcas polticos, funcionarios, acadmicos,
grupos de inters y centros de estudio de los mismos problemas, que dejan mucho que desear en cuanto a la falta de una
visin integral, unitaria y articulada que permita conectar un fenmeno con otro, y todos con aqul que determina la eficacia
misma del desempeo y accionar del Estado y de sus instituciones, como es el pertinente a cmo se dirige polticamente
un pas. En Apndices, damos buena cuenta de estos trabajos de manera que el lector pueda precisar.

66

La centralizacin gubernativa e institucional que haba existido hasta 1948, produjo ciertamente
excesos de poder, vicios administrativos, debilidades en los sistemas de pesos y contrapesos
dentro del mbito pblico, e incapacidad del Estado para responder efectivamente ante las
demandas socioeconmicas integrales de la poblacin costarricense.
En pocas previas a 1948, eran pocos los servicios pblicos que no estaban bajo
centralizacin gubernativa.
Aproximadamente cinco servicios estaban en manos de organismos descentralizados: un
banco nacional, un instituto de seguros de monopolio estatal, una fbrica de licores, un ferrocarril y
una institucin estatal de seguridad social. Estos cinco servicios indican claramente el rol
determinante que tena el Poder Ejecutivo conjunto de ministerios- en toda la gestin estatal para
la prestacin directa de bienes y servicios pblicos.
La guerra civil de 1948 y los cambios polticos y estructurales iniciados con la Junta de
Gobierno establecida y presidida por Jos Figueres Ferrer en ese mismo ao y durante dieciocho
meses, constituyeron un importante hito en las orientaciones que tomara el Estado y su aparato
institucional ante la acumulacin de necesidades socioeconmicas de la poblacin, tanto frente a
los efectos que produjo la segunda guerra mundial como de cara a las urgentes demandas de los
grupos ms progresistas de la poca por crear una plataforma social y poltica capaz de acelerar el
proceso de desarrollo en que se encontraba el pas, sobre todo a partir de las tenaces y novedosas
conquistas sociales durante la Administracin Caldern Guardia (1940-44).
Es por eso que los cambios polticos y estructurales de entonces impulsaron un modelo de
sistema institucional que se distingui por una fuerte descentralizacin funcional no as territorialde la Administracin Pblica, quedando ello normativamente consagrado en aquella Constitucin
de 1949.
No hubo, tampoco, una sustentacin conceptual por parte de los Constituyentes que permitiera
asegurar en la Constitucin misma una coherencia rigurosa entre el modelo de pas deseado, y el
modelo poltico e institucional indispensable que haba que entronizar para verdaderamente
permitir que se superaran real y estructuralmente las rigideces y excesos negativos propios del
sistema poltico e institucional altamente centralizado y presidencial existente antes de 1949. El
sistema poltico entronizado en dicha Constitucin, no vari radicalmente con respecto al
sistema imperante, y ello permiti que las malas praxis histricamente presentes en Costa Rica
se mantuvieran en las visiones y comportamientos reales del costarricense an despus de 1949,
segn lo evidenciaremos de seguido.
Precisamente, las premoniciones que Mario Alberto Jimnez hizo en su momento sobre si ese
modelo de pas en la Constitucin Poltica sera llevado a buen puerto por las sucesivas lites
gobernantes, encuentran clara respuesta en el fracaso relativo pero muy real que de hecho se ha
dado con ese modelo, inclusive si analizamos crticamente lo que ha ocurrido con respecto a
algunos de los grandes cambios que este mismo analista consider de gran relevancia en la
Constitucin de 1949.
Veamos lo que una fuente acadmica reciente le atribuye a Jimnez como las novedades de
dicha Constitucin Poltica que l visualiz, ninguna de las cuales resiste, a juicio nuestro, el
anlisis cido de lo que eran conceptos semejantes a la luz del ms riguroso arsenal terico
disponible inclusive en aquella poca menos hoy- proveniente de, y prevaleciente en, las
concepciones y experiencias con modelos polticos entonces vigentes tanto en los Estados Unidos
de Amrica como en Europa y de los cuales se tomaron prestados tantos de esos conceptos o
esquemas, a saber: el modelo presidencial versus el parlamentario, y el modelo central versus el
federal. Vemoslo. 28

28

Consltese el libro ya referido, Costa Rica contempornea. Races del Estado de la Nacin, EUCR, 1999, pgina 48.

67

Segn dicha fuente acadmica, ...una preocupacin central de los constituyentes fue la de
mejorar el sistema clsico de frenos, pesos y contrapesos. Su recuento nos permite descubrir las
debilidades conceptuales y fcticas del sistema clsico de frenos, pesos y contrapesos que
prevaleci entre los Constituyentes de 1949. Literalmente, se lee en el libro referido, pgina 48:
El Poder Ejecutivo perdi fuerza con las siguientes medidas:
Antes ese poder era ejercido exclusivamente por el presidente de la Repblica; ahora el
presidente debe compartirlo con el ministro del ramo correspondiente. Argumenta el autor de
esta parte del libro aqu referido, que el presidente y el ministro deben negociar entre ellos, por
ejemplo, el texto de un decreto.
Sin embargo, si aplicamos una interpretacin ms rigurosa podemos considerar que tal
prdida de fuerza del Presidente no se dio aun en este esquema constitucionalmente normado,
ya que el Presidente de la Repblica nombra y remueve a sus ministros con plena discrecionalidad,
y esto significa la preponderancia personal y subjetiva del criterio del Presidente ante sus ministros.
Por supuesto que el hecho de que el Presidente se vea formalmente obligado a firmar decretos y
leyes con cada ministro, lo deba comprometer a designar muy bien a stos, y deba tambin
comprometer a estos a aceptar con una clara determinacin de que su firma vale mucho y debe en
consecuencia estar dispuesto a concederla no por amiguismo y mero respeto al Presidente, sino
por conviccin de que las cosas se estn haciendo muy bien en contenido y plenamente
sustentadas en lo jurdico.
Los incumplimientos que expusimos en el Captulo previo con respecto al rgimen de
direccin poltica superior en la Ley General de la Administracin Pblica y al rgimen de
planificacin pblica, que precisamente obligan al Presidente y a cada Ministro a dirigir y coordinar
de maneras determinadas a conjuntos de entes autnomos y a otros ministerios en cada campo de
actividad, imponindoles metas y tipos de medios que ordenen sus ACTIVIDADES, son evidencia
fctica no terica- de que esos frenos, pesos y contrapesos constitucionales no
constituyen en nuestro sistema poltico e institucional, un marco referencial de uso prctico
y real por parte de quienes tienen que dar cuentas claras de su adecuado cumplimiento, ni de
quienes tienen que saber y poder exigirlas en caso de que aquellos no las den.
Se dot al Consejo de Gobierno, sigue el libro referido, de autoridad y funciones propias, lo
cual segn su autor constituy un debilitamiento de la autoridad del presidente y diluy el poder
antes centralizado en ste.
Es difcil estar de acuerdo con tal conclusin, primero porque la autoridad que la Constitucin
concede a dicho Consejo de Gobierno es mnima, jams comparable a la de un Gabinete en un
sistema parlamentario segn vimos en el Captulo III. Si bien se fue ms all de la figura del
gabinete propia del modelo presidencial hegemnico imperante en los Estados Unidos de
Amrica en aquel momento, no constituy ningn debilitamiento real del Presidente en Costa Rica.
Se dot a la Asamblea Legislativa, dice el autor en el libro citado, de facultades de control
poltico sobre el Ejecutivo (censura a los ministros y capacidad de investigar lo que
considerase oportuno).
Tambin aqu, la praxis nacional socava tan alta expectativa terica cuando sabemos que tal
capacidad de censurar ministros lleva, precisamente, a nada concreto, pues no implica ello la
revocatoria del mandato del ministro censurado, tal y como s ocurre en el modelo parlamentario.
Se sustituy el antiguo y dbil Centro de Control por una nueva Contralora General de la
Repblica, para fiscalizar el gasto pblico y como entidad auxiliar de la Asamblea
Legislativa....

68

Si bien en este aspecto s ha contado el pas con un mecanismo significativamente distinto y

poderoso para fiscalizar el gasto pblico, ha sido una persistente preocupacin nuestra el constatar
que dicho rgano fiscalizador no ha aprendido an, cincuenta aos despus, a exigir
integralmente del Gobierno de la Repblica el ms estricto y deseable cumplimiento de leyes que
estn llamadas a impactar el gasto pblico de maneras ms racionales y efectivas, colateralmente
a transformar las actitudes y comportamientos de nuestros gobernantes hacia niveles de una
mayor responsabilidad, transparencia y capacidad de liderazgo movilizador de los mejores
atributos institucionales y del pas, derivados del modelo constitucional de pas y de Estado, pero
tambin del modelo de sistema poltico.
La Contralora General de la Repblica, y ms recientemente la Defensora de los Habitantes,
segn profundizaremos adelante en el presente estudio, continan discurriendo por la vida
fiscalizando e indagando sobre deficiencias institucionales pero sin sustentarse en un
reconocimiento tan claro como esclarecido de cun fcil y obligatorio- es lograr que el Gobierno y
sus principales actores dejen de improvisar tanto la organizacin y ejercicio del poder poltico, pues
la Ley General de la Administracin Pblica de 1978 sobre todo, y ahora la Ley No. 8131 de
presupuestos pblicos, hacen indispensable tal comportamiento distinto, ms racional por sectores
de actividad, ordenando las actividades de ministerios y entes autnomos para lograr verdadero
concierto en la consecucin de objetivos gubernativos superiores, y hacerlo va directrices polticas
y planes de desarrollo.
Nada de esto se ha hecho, y el pas ha sufrido ostensiblemente tal doble incumplimiento de
ese marco legal tanto por parte del Gobierno de la Repblica como por parte de los rganos
fiscalizadores por s mismos y en su irrealizada labor de apoyo superior a la Asamblea Legislativa
para que sta pudiera ejercer un ms efectivo e impactante control poltico sobre aqul.
Se cre, dice el libro objeto de anlisis, el marco para las instituciones autnomas,
descentralizadas del Poder Ejecutivo (lo que se ver un poco ms adelante, segn ofrece el
texto que estamos revisando). Tal afirmacin hay que entenderla en el contexto de este
recuento, pues se busca demostrar en ese libro de 1996 cmo el Poder Ejecutivo perdi fuerza
con estas medidas.
Sin embargo, si bien el texto referido, ms adelante arroja algo de informacin sobre dicho
rgimen de instituciones descentralizadas, ella no ayuda a comprender el aporte real y la
problemtica que el pas experiment con ese rgimen de autnomas. No relata como deba, el
aporte extraordinario que tantos de esos entes dieron al desarrollo del pas como lo veremos abajo,
pero bajo qu condiciones de una real desarticulacin interinstitucional entre ellos y con respecto al
Poder Central, situacin que permite inferir que tales resultados institucionales pudieron haber sido
mucho mayores.
Ni se reconoce en ese libro cmo la recentralizacin que describe a partir de la reforma en
1968 al artculo 188 de la Constitucin para eliminar la garanta constitucional en materia de
gobierno a tales entes dejndolos sujetos a la Ley, o sea a una ley posterior, y sobre todo a partir
de la creacin del rgimen de presidencias ejecutivas en mayo de 1974, ha constituido en s un
factor desestabilizante en el accionar del Estado debido a los excesos que ese rgimen de
presidencias ejecutivas ha provocado, nunca logrndose por una serie de disfuncionalidades que
analizaremos, la tan ansiada mayor articulacin de tales entes a la accin de gobierno con sustento
en los planes nacionales de desarrollo, ni logrndose ninguna transparencia institucional mayor
que la que exista antes de ese rgimen (vase en Apndices, el anlisis crtico que
proporcionamos sobre el rgimen de presidencias ejecutivas).

69

El clientelismo poltico partidista que ese rgimen ha entronizado, ha ms bien

desestabilizado y hasta suprimido los mejores atributos de contrapeso que las juntas directivas de
tales entes ofrecan de frente al poder intimidante del Presidente de la Repblica, antes de tal
rgimen. La corrupcin, la complicidad y la consecuente impunidad administrativa y poltica en
muchas de las instituciones autnomas, han corrido desde entonces paralelas al mal uso que los
distintos gobiernos han hecho de las presidencias ejecutivas, entronizando criterios de amiguismo
y servilismo que contravienen los mejores principios de autoridad racional legal caractersticos del
ms sano concepto de burocracia weberiana y del rgimen de carrera administrativa por el que el
pas precisamente aval un nuevo modelo institucional y de empleo pblico en la Constitucin de
1949.
Ms grave ha sido el hecho de que, como se explicar ms abajo, el advenimiento de la LGAP
en 1978 haca innecesario dicho rgimen de presidencias ejecutivas debido a que con ella, el
Poder Ejecutivo adquiri toda la autoridad que necesitaba para dirigir a ministerios y entes
autnomos mediante directrices y un rgimen claro, transparente y eficaz que haca entonces
innecesario el otro rgimen distorsionado y desestabilizador, como lo fue el de presidencias
ejecutivas. Pero, ese libro no denuncia, es decir no reconoce esta situacin para nada, como
tampoco lo hacen los ms autorizados analistas y fuentes de investigacin del fenmeno poltico
nacional.
Nada de esto nos explica el libro referido, en particular en el siguiente punto tocante al
debilitamiento del Poder Ejecutivo en la Constitucin del 49: se separaron las
municipalidades de la tutela del Poder Ejecutivo, dndoles autonoma, lo cual constituy otro
factor de descentralizacin.
El punto a resaltar es que tampoco se cuestiona en este libro de 1999, el flagrante hecho de
que cuando en la Constitucin de 1949 se habl de descentralizacin, prefiri el Constituyente
privilegiar y fortalecer el modelo centralista que ya prevaleca, en lugar del modelo federal existente
y exitoso en aquel momento en Estados Unidos de Amrica, el cual garantizaba un mejor reparto
del poder poltico que sin duda podra haber impactado ms positivamente la representacin y la
participacin polticas del costarricense.
Tal reiteracin del modelo centralista en esa Constitucin de 1949, igualmente priv a las
municipalidades de asumir un mayor protagonismo real y directo en el desarrollo de los cantones,
dejando tal desarrollo en lo que pudieran eventualmente hacer, como intua Mario Alberto Jimnez,
los responsables de las futuras administraciones centrales. El resultado hoy es tan claro como
escueto: no han podido esas administraciones nacionales o centrales hacer o realizar, en procura
de instaurar el modelo de pas configurado en la Constitucin, lo que administraciones
municipales justamente fortalecidas y protagnicas articuladamente con gobiernos provinciales
autnomos, habran podido hacer de haber contado el pas con un sistema poltico integralmente
distinto, es decir, descentralizado y parlamentario, y segn los parmetros de desarrollo que esas
naciones industrializadas con tales sistemas polticos distintos del nuestro ofrecan
convincentemente en aquel momento histrico.
Hay otros puntos menores que el libro comentado resalta en este resumen de novedades que
a juicio de su autor, redujeron la hegemona del Poder Central en la Constitucin de 1949.
Nuestros comentarios sugieren otra lnea de interpretacin, y quedan enunciados para apoyar los
anlisis interpretativos que se proporcionan en Captulo III, sobre las disfuncionalidades de nuestro
sistema poltico unitario y presidencialista.
Reconozcamos, entonces, que la nueva estrategia de desarrollo del pas, del sistema poltico y
del Estado consolidada en la Constitucin Poltica de 1949, dio legitimidad al surgimiento de las
instituciones autnomas en un esfuerzo de descentralizar la accin estatal a cargo del Poder
Central, mayormente impulsado por la reaccin anticentralista que produjo el rgimen
administrativo previo a 1949.

70

La descentralizacin funcional o administrativa consolid la intervencin estatal creciente en la

economa, ciertamente restndole fuerza al Poder Ejecutivo pero como Poder Central
momentneamente, y al rgimen municipal. Esta frmula present, de hecho y de derecho, una
contradiccin fundamental: institucionaliz la descoordinacin entre el Poder Ejecutivo y las
instituciones descentralizadas as activadas, en el sentido de que se promovi una
descentralizacin funcional sin determinar las relaciones de una verdadera y efectiva articulacin
poltica entre los nuevos entes, y el Poder Central.

1.2 Estado Benefactor y Empresarial: intervencionismo solidario efectivo...

hasta cierto punto.
Por otra parte, la intervencin estatal a travs de dicha modalidad de entidad autnoma
nacional, fortalecera y desarrollara la actividad empresarial pblica como un medio de impulsar el
desarrollo econmico y social de la nacin.
En los mbitos nacional y local de gobierno, se encuentra una amplia intervencin reflejada en
los objetivos y funciones de las instituciones pblicas. El Gobierno, en sus diversos niveles, tiene
un mbito de accin general que es respaldado por el artculo 50 de la Constitucin, que dice: El
Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la
produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza.
Como se mencion anteriormente, el marco normativo constitucional no slo hace referencia a
la cobertura por parte del Estado de objetivos y funciones concernientes al bienestar de todos los
habitantes del pas, sino que fomenta an ms su intervencin en otras reas con respecto al
pasado.
Entre las mltiples funciones, consideremos las siguientes: 29
Con respecto a la educacin y a la cultura, la Constitucin impone al Estado costear,
adems de la primaria, la enseanza preescolar y la secundaria. Lo obliga asimismo a
contribuir al mantenimiento de la educacin superior, y a garantizar alimento y vestido a los
estudiantes indigentes.
La Constitucin tambin consagra la obligacin del Estado de instaurar un seguro de
desempleo, de proteger integralmente a los nios, adolescentes y sus padres, a dirigir
acciones concretas contra la situacin de pobreza as como en materia de afectacin
negativa del ambiente y de los recursos naturales.
Su artculo 50 define a un incuestionable Estado promotor de la produccin y distribuidor
de la riqueza de las mejores formas posibles.
Consagra, segn hemos anticipado criterio atrs, una autonoma muy cuestionable de las
municipalidades, asignndoles la administracin de los intereses y servicios locales de
cada cantn pero cuidndose de no especificarlos y de dejarlos, ms bien, bajo la
inminente futura asignacin a entes descentralizados nacionales.
La descentralizacin funcional del Poder Ejecutivo se hace patente por medio de la
creacin de instituciones autnomas, las que la propia Constitucin crea y las que ella
define, cuales son:
a.
b.
c.
d.
e.

Los bancos del Estado

Las instituciones aseguradoras del Estado
La Universidad de Costa Rica y dems instituciones de educacin superior
El Patronato Nacional de la Infancia
Las Municipalidades

29

Vase Evolucin socioeconmica de Costa Rica, OFIPLAN, 1980, para un anlisis detallado de estas referencias
institucionales y otras econmicas de relevancia para entender lo que era Costa Rica hasta la dcada de los setentas.

71

f.

Los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votacin no menor de
dos tercios del total de sus miembros.

La creacin del Tribunal de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeo de

su cometido: encargarse de la organizacin, direccin y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, y tiene rango de rgano de Estado
El establecimiento del Rgimen de Servicio Civil para toda la Administracin Pblica,
concepcin constitucional que segn diversos analistas fue tergiversada posteriormente al
promulgarse el Estatuto de Servicio Civil abarcando solamente a los servidores del Poder
Ejecutivo.
En la dcada de los setenta, el Estado cre 50 entes pblicos, entre ellos empresas estatales
en casi todos los sectores de actividad de la economa del pas, pero especialmente en el de las
industrias manufactureras, transporte pblico, almacenamiento y comunicaciones y en el de los
establecimientos financieros, seguros e instituciones de fomento.
El partido Liberacin Nacional y la Junta Fundadora de la Segunda Repblica (de la misma
filosofa poltica) crearon 74 instituciones de las 113 establecidas en el perodo 1950-80; el Partido
Unin Nacional cre 18 entes.
Por otro lado, y buscando subsanar una recurrente omisin por parte de analistas y fuentes
acreditadas de investigacin de problemas nacionales, conviene sealar que las nociones de
regiones y sectores como mbitos diferenciados de desarrollo socio-econmico con
protagonistas o actores distintos de los que distinguen a las cpulas nacionales, no han sido
reconocidas como nociones poltica e institucionalmente vlidas y necesarias.
Ello impidi, incluso en Amrica Latina, que tales nociones se percibieran y manejaran
explcitamente como mbitos de accin poltica e institucional que podan ordenar de mejor manera
el mismo fenmeno de la intervencin y crecimiento institucional del Estado con un mayor sentido
de coherencia y racionalidad, incluso econmica o presupuestaria.
En efecto, las nociones de regiones y sectores que aparecieron ya en algunos pases
latinoamericanos desde la dcada de 1960, no lo hicieron como amarradas o sustentadas en la
nocin de mbitos de desarrollo ni de procesos y fenmenos de polticas pblicas, ni en una forma
articulada entre s ni como componentes de un modelo poltico articulado en el que lo regional
implicaba un reconocimiento explcito a la conveniencia de descentralizar el poder poltico nacional
hacia mbitos inferiores.
La regionalizacin del desarrollo y la sectorializacin institucional, se manejaron con criterio de
la ms pura vertiente tecnocrtica sobre planificacin del desarrollo, reproduciendo as la
problemtica propia de la evolucin misma de la planificacin en Amrica Latina en el sentido de lo
que era una prctica de produccin tecnocrtica de estudios, diagnsticos y planes globales de
desarrollo desarraigados de viabilidad poltica y tcnica con respecto de los procesos reales de
lucha, negociacin, presiones, conflictos, toma de decisiones, rechazos populares, ineficacia y
reacciones ante la accin estatal-burocrtica, que en conjunto se siguen dando -con o sin el
reconocimiento expreso del tecncrata de la planificacin- en los mbitos de regiones de desarrollo
y de sectores de actividad.
En Costa Rica, se plante en 1976 desde la entonces OFIPLAN, una visin conceptual sobre
polticas pblicas, en la que regiones y sectores constituan puentes como mbitos de desarrolloentre el mbito de poltica global o del fenmeno global de desarrollo del pas, y el mbito de
desarrollo y de polticas asociado a cada institucin pblica en particular. Se reconoci la
experiencia latinoamericana de entonces, y la incipiente experiencia nacional sobre planificacin
regional y la nica sectorial que haba como era la del sector agropecuario, tambin como
instancia de planificacin. 30
30

Teoras administrativas en Amrica Latina. Perspectivas crticas, op. cit., 1988, ofrece un muy claro recuento sobre tales
procesos en su Captulo IV. Pero tambin Administracin Pblica. Teora y Prctica, op. cit., 1980, y sobre todo en su

72

Todo un esfuerzo de transformacin burocrtica y poltica se dio durante tres Administraciones

sucesivas de Arias Snchez a la primera mitad de Monge Alvarez, pasando por Carazo Odio-,
mostrando un caso muy interesante de persistencia y continuidad que arroj logros significativos,
pero no contundentes por los pasos atrs que se dieron tambin entre un gobierno y el otro
mientras unos pocos tecncratas logrbamos convencer a los nuevos jerarcas al inicio de cada
Administracin. En las siguientes secciones, se proporcionar un recuento crtico ms detallado de
estos procesos.
Es til identificar que hubo razones importantes que explican las insuficiencias y dificultades
para la no consolidacin de dicho esquema y proceso como una va totalmente vlida an al da de
hoy para intentar una profunda reforma del Estado costarricense. Una muy relevante, tuvo que ver
con la ausencia de reconocimiento y compromiso en cuanto a tales planteamientos y experiencias
a nivel de nuestros propios partidos polticos, dndose as una inadecuada sensibilidad e
informacin poltica entre los cuadros de dirigentes que llenaban luego la estructura de direccin
superior de las instituciones, sin reconocer las implicaciones e instrumentalidad poltica de tales
esquemas y sus medios de accin para mejorar sustancialmente la gestin del Estado y su impacto
en el pas.
Uno de los cometidos del presente estudio es, as, sealar factores esenciales sin cuyo
reconocimiento integral no ser posible partir de una base slida de cules son nuestras
debilidades polticas, sociales, econmicas e institucionales, y cmo construir consecuentemente
una estrategia integral de desarrollo nacional y de conduccin eficaz de los procesos
concomitantes.
La descentralizacin integral, real, del poder y de la institucionalidad como hoy la conocemos, y
el acercamiento a un rgimen cuasiparlamentario, es un marco ideolgico de referencia obligada.
De lo contrario, no trascendera el pas el simple objetivo de modernizar por modernizar
instituciones privilegiando enfoques marcadamente privatistas en el sentido de que provienen del
contexto de la administracin de negocios anglosajona, sobre todo-, y siempre con visin y efectos
fragmentados que impiden al pas dar un gran salto hacia el desarrollo sostenible con beneficio
para todos, superando la pobreza y consolidando la capacidad de generar sana riqueza con
mximo aprovechamiento de la explotacin racional y razonable de nuestros recursos nacionales y
naturales.
Si las reformas que se acometan en el pas en los prximos aos inmediatos no se orientan a
una profunda y seria descentralizacin del poder poltico y de la administracin de los recursos
pblicos hacia mbitos territoriales y nuevos actores sociales en stos, cualquier cambio orgnico o
jurdico que se pretenda como modernizador de la organizacin del actual poder central ser un
cambio cosmtico solamente.
Si, adems, las reformas no consideran la necesaria recomposicin de la estructura
institucional horizontal del sistema poltico para moverse hacia un modelo parlamentario o cuasi,
entonces los beneficios de una transformacin del sistema slo en su estructura vertical, sern
bastante menores.

segunda edicin de 1986, refiere tal proceso como una visin autctona costarricense, y ofrece una justificacin tericoconceptual de todo el tinglado poltico-administrativo, y los procesos concomitantes, que caracterizaban y deban
caracterizar a dicho tinglado y procesos de polticas pblicas. Se trata de una propuesta sumamente original que no se
reproduce en ningn otro libro que conozcamos, ya que fundamentalmente es el desarrollo que hicimos de un
planteamiento propio que, quizs por articulado ms que por complejo, ha sido poco comprendido por acadmicos que
pudieron haber contribuido ms a su interpretacin y aplicacin constructiva. Segn sealaremos adelante, es posible que
nuestra clase poltica no se ha sentido cmoda con esos enfoques o bien no los han estudiado, o habindolos hecho no
los han comprendido- y entonces han encontrado muy difcil aplicarlos con conviccin, a pesar de sus bondades intrnsecas
para facilitar un excelente Gobierno.

73

Todo lo anterior cobra especial fuerza cuando vemos con cunta facilidad nuestros analistas,
incluso serios acadmicos de tiempo completo y nuestra clase dirigente, y muchos analistas
forneos que escriben importantes obras que se difunden ampliamente en nuestras aulas
universitarias y en crculos de Gobierno, sostienen que la fase del Estado-Empresario y Benefactor
ya termin, y que hoy impera el Estado-Neoliberal.
Tal vez eso es as en otros pases latinoamericanos, pero no en Costa Rica. Nuestro Estado en
Costa Rica nunca ha dejado de ser ni Benefactor ni Empresario desde 1948, y ms bien ya era
empresario antes de la Constitucin de 1949.
El trmino empresario se acu, sin embargo, en la dcada de 1970 cuando el Estado en
toda Amrica Latina incursion, como por epidemia recurdese la abundancia de los
petrodlares y la influencia de los muchos vasos comunicantes entre gobiernos socialdemocrtas inspirados por sus homlogos europeos sobre todo- en actividades comnmente de
corte privado, asumindolas bajo formas de propiedad accionaria y derecho mercantil privado. Fue
esta vertiente de la actividad empresarial del Estado la que entr en crisis a fines de la dcada de
los setenta ciertamente, y le correspondi a la Administracin Carazo Odio cuestionar todo lo que
se haba hecho con CODESA desde la Administracin anterior de Oduber Quirs (74-78), e iniciar
un proceso de liquidacin de sus empresas, proceso que se prolong literalmente hasta la
Administracin Figueres Olsen (94-98).
Los hechos que interesa destacar, son:
a) un Estado que como el costarricense dedica ms de un 60% del total del gasto pblico, a gasto
social (inversin infraestructural, promocin social; desarrollo social propiamente en tantas reas
como educacin, salud, agua potable, etc.), no puede dejar de ser considerado un EstadoBenefactor. Sobre todo si la estructura programtica asociada a dicho gasto refleja una amplia
visin de promocin social, de equidad en la distribucin de la riqueza nacional, y de asistencia
misma de los ms desposedos. Hay tambin polticas generales dirigidas a una poblacin no
diferenciada que requiere an del soporte estatal para salir adelante, y hay polticas particulares
dirigidas a grupos particulares de beneficiarios. Lo importante es rescatar la nocin de que el
Estado costarricense no ha dejado de ser -Benefactor o -Bienestar;
b) por otro lado, un Estado como el costarricense que todava maneja en una proporcin
aproximada a un 40% del total del gasto en electricidad, telecomunicaciones, combustibles,
seguros comerciales, bancos, acueductos y alcantarillados, salud, educacin, vivienda, promocin
turstica, promocin de la produccin industrial y agrcola y su respectiva promocin y
comercializacin en apoyo de pequeos, medianos y grandes productores, y as en otros campos,
no puede ser considerado como que dej de ser Empresario.
Pinsese que en todos estos campos hay, en Costa Rica y en otros pases, una manifiesta
intervencin de empresarios privados, y sus actividades son, en consecuencia, empresariales, y
coexisten con las estatales. Esto no ha cambiado en Costa Rica, y por ello urge reconocer que tal
activismo empresarial en manos del Estado debe encontrar un desahogo en la modernizacin de
las reglas del juego que todava gobiernan esas actividades, por conservadurismo, por miopa
poltica y gerencial, por esnobismo jurdico, o por simple desconfianza en el funcionario
costarricense. De aqu nuestra propuesta global e integral en el Captulo final de este
planteamiento.

74

La actualidad de la discusin sobre eficacia y eficiencia.

Recordemos uno de nuestros artculos en pgina 15 de La Nacin: Eficiencia o eficacia en la crisis
actual...?, de septiembre de 1982. Decamos entonces: El descalabro financiero de muchas
empresas e instituciones pblicas, no refleja en modo alguno, como algunos pensadores liberales
opinan, el fracaso del Estado empresario y productor en Costa Rica... Obviamente, la productividad
con que una institucin, o sectores de actividad, utilizan sus recursos, ciertamente afecta los
niveles de eficacia que se buscan con tales acciones institucionales, pues agotan recursos de todo
tipo que podran aprovecharse ms racionalmente precisamente en la prestacin de ms y mejores
bienes y servicios sociales y econmicos... Esto es as con el ICE, INS, CCSS, ICAA, todas
instituciones que han logrado razonables niveles de eficacia pero con altos ndices de
ineficiencias... RECOPE y CODESA caen en este cuadro como casos de empresas pblicas
mayormente ineficaces e ineficientes. Pero la conclusin no est en que ello ha ocurrido porque as
es de irremediable con el Estado empresario. Ni la solucin, como muchos creen, est
nicamente en someter estas dos empresas pblicas a la Ley de Administracin Financiera y a la
Ley de la Contralora General de la Repblica, pues los otros casos de instituciones autnomas
ya citados, no han sido precisamente ms eficientes por haber estado stas sometidas a tales
controles. El problema es ms de fondo, y sin embargo, ms sencillo de solucionar, si slo se
acepta que la Administracin Pblica es una materia distinta de la administracin privada, y que
esto requiere formacin amplia pero especializada. Nuevos criterios y esquemas de direccin
poltica y gerencial, de organizacin, de planificacin socio-econmica y administrativa, de
coordinacin, y de control y evaluacin de eficiencia y eficacia, son indispensables en la
Administracin Pblica costarricense.
En el presente Captulo, se busca sustentar cul es la naturaleza de estos problemas desde
una ptica poltica-institucional actualizada, y el por qu de los cambios que se proponen hacia un
modelo viable, integral y eficaz de Estado y sistema poltico para el siglo XXI.
El gran supuesto que ahora se asume para ello, sigue siendo el de hace tantos aos:
Costa Rica no estaba ni est preparada para una gran privatizacin de activos estatales,
pues el Estado ha sido histricamente eficaz y productivo, ms que en otras naciones
latinoamericanas. Ello no significa que no pueda haber aperturas de los monopolios estatales
otrora exitosos bajo condiciones histricas distintas, en la medida en que, como hemos planteado
tan reiterativamente durante dcadas, no sea posible o viable recuperar tal desempeo exitoso
bajo esquemas ms modernos y flexibles de esos mismos activos estatales. El pas requiere,
sobre todo, de un cambio global, integral, coherente, que traslade poder real a los ciudadanos a
travs de una efectiva y novedosa descentralizacin del mismo, y sobre todo, de cara a la cultura
poltica inhibidora de ese o de pequeos cambios que nunca acaban en nada positivo para el pas.
El sistema-pas, ciertamente, no ha funcionado de acuerdo a como fue visualizado en la
Constitucin Poltica de 1949. Si bien toda consecuencia admite un anlisis de causa directa, en
este caso hay que hablar, precisamente, de un sistema-pas, lo cual exige partir de un
reconocimiento de causas principales y causas menores, causas directas e indirectas, que en
conjunto acaban condicionando la funcionalidad ptima de ese sistema-pas.
Se ha asumido en este trabajo como hiptesis mayor, el presupuesto de que el Estado es
parte orgnica del sistema poltico, y de que la funcionalidad de ste tiene un impacto
determinativo sobre la dinmica y eficacia de aqul por cuanto es dicho sistema poltico el que
establece normas, patrones y esquemas que privilegian o limitan la representacin poltica del
ciudadano o del pueblo como tal, mas tambin su participacin poltica en las estructuras y
procesos de decisin y de accin que ms afectan o determinan el nivel de bienestar
socioeconmico y ambiental del colectivo nacional, de segmentos o grupos, de asentamientos
humanos como tales, y del individuo particularmente considerado. Este concepto obliga a
visualizar, y entender, que el fenmeno poltico de un pas como Costa Rica se lleva a cabo, dentro
de sus confines a sabiendas de que hay confines externos que influyen notablemente, en mbitos

75

en donde concurren diversos actores en primera persona o a travs de representantes, e

individuos que actan en nombre del Estado y sus instituciones, para valorar situaciones de todo
tipo, decidir sobre ellas, y actuar de manera directa e indirecta para resolverlas.
Son estos mbitos de encuentro poltico los que ha costado visualizar colectivamente. Los
mismos individuos que tienen intereses obvios en incidir en aquellos procesos y decisiones
estatales que los comprometen beneficindolos, perjudicndolos o simplemente dejndolos en
una misma posicin que pueden no querer mantener voluntariamente-, no parecen tener claro en
este pas de esa situacin, y del derecho que les asiste para exigir la activacin de esquemas y
mecanismos formalmente promulgados en leyes y decretos desde hace dcadas.
La baja funcionalidad del sistema poltico malogra, en mucho, la conciencia participativa
del habitante de este pas en procesos valorativos y decisorios que lo afectan. Es importante
proporcionar un anlisis ms detallado y crtico, as como interpretativo, de lo que ha pasado en
Costa Rica en los ltimos treinta aos y que ha incidido en que el modelo centralista y presidencial
de la Constitucin del 49, y los procesos vigorosos en lo econmico y social desencadenados con
mayor sistematicidad y continuidad hasta ms o menos mediados de los setenta, hayan enfrentado
una evidente desaceleracin e inestabilidad que no es posible comprender va anlisis de aspectos
puramente econmico-financieros, ni jurdicos, ni del factor partidos polticos en abstracto, ni
aspectos electorales en particular. El factor de cultura poltica se hace evidente en el anlisis de
fondo que la situacin amerita. El pas ha avanzado, ha cambiado, y no para mal en todo sentido,
aunque s en muchos aspectos. Pudo avanzar mucho ms, y puede hacerlo aun dentro del rgido y
disfuncional sistema poltica e institucional vigente. Es preciso comprender los factores
convergentes que han hecho del pas un sistema que avanza a medias, no total ni
sosteniblemente. Hay una evidente mediatizacin del cambio poltico institucional registrado desde
mediados de los setentas, cuyo reconocimiento profundo permite comprender mejor por qu el pas
ha cambiado pero tan inestable y desordenadamente, beneficiando a unos y perjudicando tanto a
otros en materia econmica y social, cuando los beneficios pudieron y pueden- ser mucho
mayores generando as un mucho mayor impacto del voluminoso y creciente gasto pblico
efectivamente disponible y ejecutado todo este tiempo.
Pasemos a estos anlisis que permitan reconocer mejor lo que ha sido un proceso de cambio a
medias, con sabor, en muchos casos, a estancamiento sociopoltico y econmico.

2. La esttica del cambio poltico-institucional en los ltimos treinta

aos
Para comprender aun mejor lo que pasa hoy en nuestro sistema poltico-institucional, es til
analizar lo que muchos en el pas analizan en materia de reforma del Estado, tema tan trado a
colacin por tantos como sinnimo de la problemtica poltica-institucional del pas.
Es en este sentido til realizar un recuento global de procesos de los que hemos podido ser
protagonistas, investigadores y analistas crticos. Con ello, se busca contribuir con una memoria
escrita que no d lugar a especulaciones o manejos infundamentados del por qu de los problemas
de hoy, sin reconocer los factores causales que an prevalecen sin ser confrontados en serio e
integralmente.

76

Mientras esto no se reconozca y estudie a fondo, se seguir ignorando o pretendiendo ignorar

qu tan recientes son las causas, y cun lejanas otras, que dieron origen especfico a todos y
cada uno de los problemas que de seguido sern objeto de anlisis. Y, sobre todo, cmo incide en
todo ello la dinmica inexorable del sistema poltico instaurado en la Constitucin de 1949, una
dinmica que ms pareciera reflejar, a partir de la dcada de los ochenta, una resistencia al
cambio poltico, lo cual ha repercutido enormemente en que el cambio institucional y de estrategias
de desarrollo haya sido apropiado en los primeros aos despus de 1949, pero estril en la
segunda mitad del perodo que nos ocupa, hasta el da de hoy. Comprender por qu los
costarricenses somos tan estticos ante el cambio poltico y social segn los tiempos, es
importante pues ello nos dar an ms respuestas como las ofrecidas en la ltima seccin del
presente Captulo.
Tal actitud por muchos, conduce a otra muy comn en nuestra cultura poltica de pas en
proceso de desarrollo: nadie asume responsabilidades por esas causas, y al final todos se cobijan
en dicha evasin y plantean soluciones unilaterales muy ambiguas que no confrontan las causas
de origen y, en consecuencia, no resolvern tampoco los problemas de fondo del pas.
O, peor an: al pasar esas causas o factores mltiples y extraos delante de nuestros ojos, no
atinamos a verlas pues no estamos capacitados para reconocerlas, y entonces ni siquiera son
reconocidas en los muchos anlisis sobre qu anda mal en el pas y por qu razones. En
consecuencia, no se plantean ni medias soluciones integrales, y muchas de las que finalmente se
disean y busca ejecutar, no resuelven esas causas de fondo y trasfondo.

2.1 Las percepciones erradas sobre el tema de la reforma del Estado

Hay que comenzar por cuestionar lo que ciertos medios de comunicacin, lderes de opinin,
acadmicos y grupos de inters enfatizan pblicamente sobre este tema, omitiendo muy
importantes antecedentes histricos: que el proceso de reforma del Estado comenz en Costa Rica
en la dcada de los ochenta, pues lo asocian a los fuertes y concretos cuestionamientos y
exigencias tanto del Fondo Monetario Internacional como del Banco Mundial realizados a finales de
la Administracin Carazo pero, sobre todo, materializados a principios de la Administracin Monge
Alvarez, y de manera concreta en lo que fueron los contenidos de los primeros convenios con el
FMI y del primer Programa de Ajuste Estructural (PAE 1) negociado en dicha Administracin segn
se registr atrs, y aprobado en 1985.
Tales requerimientos externos buscaban efectivamente reducir el tamao del Estado mediante
la disminucin de la planilla pblica y de diversas transferencias presupuestarias de gran impacto
como eran las pensiones y el gasto de las universidades pblicas, as como mediante la venta de
un sinnmero de empresas estatales consideradas por dichos organismos como que no deban ser
estatales, venta que podra aportar segn esa tesis- enormes recursos en efectivo que
permitieran al Gobierno reducir o pagar su deuda interna y externa y eliminar as el problema
asociado al dficit fiscal consolidado que entonces ya menoscababa la hasta entonces relativa
eficacia de resultados del Estado costarricense y de su Administracin Pblica. Igualmente se
busc abrir los mercados financieros desmonopolizando los depsitos en cuenta corriente y
privilegiar las exportaciones de productos nuevos o no tradicionales, entre varias otras cosas 31
Se comprometi nuestro Gobierno tambin con eliminar las voluminosas transferencias
presupuestarias que con cargo al Presupuesto Nacional se hacan a muchos de esos entes
generadores de infraestructura pblica y de programas sociales, lo cual gener un aumento
considerable a partir de 1982 en las tarifas de todos esos servicios y bienes, ocasionando un gran
impacto en el costo de vida al ciudadano costarricense.
Adems, se pact que el Gobierno dirigiera e integrara las finanzas pblicas como un nico
sistema consolidado, pues ello permitira conjugar el creciente dficit del Gobierno Central (gasto
31

Vase la obra citada previamente de Wilburg Jimnez Castro, EUNED, 1999.

77

del conjunto de ministerios y transferencias a pensiones y universidades como se dijo arriba) con
los supervit que inevitablemente se empezaran a producir por parte de esos entes
descentralizados del Poder Ejecutivo, mediante dos vas: el aumento de tarifas de bienes y
servicios para que reflejaran el costo real de stos, y la cmoda poltica de obligar a dichos entes a
subejecutar sus presupuestos de gastos e inversiones para forzarlos a producir cada ao un
supervit ficticio que permitiera, a su vez, paliar el dficit del Gobierno Central mediante la compra
de bonos. As surge, sin duda, una causa importante de la incontenible prdida de eficacia y
productividad o eficiencia de muchas de nuestras otrora competentes instituciones
descentralizadas, hasta la fecha.
La verdad es que en Costa Rica ha habido, antes de la dcada de los ochenta, persistentes
aunque mayormente tmidos y desarticulados esfuerzos por reformar el Estado y la Administracin
Pblica a la par de algunas iniciativas de reformas poltico-electorales. La ltima gran reforma
poltico-institucional con visin global e integral del siglo veinte, a nuestro juicio, fue la
ejecutada en el perodo 48-49, tanto durante la Junta de Gobierno de don Jos Figueres Ferrer
como la definicin poltica, jurdica e institucional de pas, realizada en la Constitucin Poltica de
1949. Y, ya hemos sealado que sta no modific para nada el modelo poltico sustancial
centralista y presidencial.
Se ha tratado de reformas menores, casi todas encaminadas despus de 1949 a articular de
nuevo el desempeo de Gobierno Central con los numerosos entes descentralizados que surgieron
con sustento en el Art. 188 de dicha Constitucin Poltica. La primera de ellas, fue la promulgacin
de la primera Ley de Planificacin Econmica de 1964.
Nos interesa, por la naturaleza globalista e integral del presente estudio, enfatizar en este
punto que la praxis en el pas hasta 1974-75 en materia de reforma del Estado, se haba
circunscrito mayormente, salvo algunas de las otras reformas constitucionales y legales sobre
planificacin, autonoma de gobierno, juntas directivas de entes descentralizados y rgimen de
presidencias ejecutivas, a la aplicacin de enfoques bsicamente administrativos, y de carcter
microanaltico, concretamente de organizacin y mtodos. Se trataba, cuando mucho, de
esfuerzos de reformas administrativas, no poltico-institucionales del Estado, y mucho menos del
sistema poltico mayor en que ste se inserta.
La misma competencia asignada a OFIPLAN por la Ley de Planificacin de 1964, y
supuestamente reforzada en la reforma a sta de 1974, le adjudicaba una proyeccin en materia
de anlisis administrativo y organizacin y mtodos como va para modernizar la
Administracin Pblica, a la vez que estableca una Comisin de Eficiencia Administrativa,
enfatizando as, bsicamente, los aspectos muy procedimentales y estructurales, no
comportamentales ni procesales, de las instituciones. Se trataba de enfoques muy propios de las
teoras administrativas anglosajonas de principios de siglo, identificadas como mecanicistas y
cientficas: estudios de trmites, procedimientos, de espacio, de plazas, de estructuras pero con
visin organigrmica, es decir, con intencin de disear unidades, departamentos, direcciones, y
reflejar muy bien las relaciones de jerarqua, coordinacin o asesora entre stas, y los
procedimientos a establecer para hacerlos funcionar integradamente.
No haba en el pas entonces conciencia ni investigaciones, ni desarrollos tericoconceptuales, sobre el fenmeno organizativo global como tal, y mucho menos haba inters
acadmico o tecnocrtico, ni capacidad, de investigar este fenmeno articuladamente con los
fenmenos polticos, culturales, motivacionales, comportamentales, jurdicos, presupuestales, que
caracterizaban a las instituciones de aquellos das, as como a los distintos tipos de jerarcas y
funcionarios de jefatura y tcnicos de todo nivel en sus interacciones dentro de las instituciones y
externas con grupos de inters e individuos y partidos polticos. Y menos an, haba inters
intelectual por conocer el funcionamiento global del aparato institucional pblico como tal, pues
imperaba el nfasis y el inters en lo que cada institucin haca internamente. Cuando mucho, el
deseo de plasmar grficamente cmo estaba organizado el aparato estatal y su administracin
pblica, se concretaba en organigramas que mostraban tal divisin institucional y de rganos de
una manera sumamente esttica.

78

Por otro lado, la planificacin pblica era indicativa y muy macroeconomicista, con
desatencin de lo social y de lo administrativo/gerencial, y sobre todo, ejercitada por el rgano
central de planificacin con poca o ninguna participacin activa de las instituciones mismas que,
tericamente, deban estar reguladas por el Plan Nacional de Desarrollo resultante.
Un clsico de 1964 que an desnuda las debilidades de nuestra cultura poltica
Albert Waterston, en su excelente libro hecho por encargo del Banco Mundial, intitulado
Development planning: lessons of experience, de 1964, marc un hito en la forma de ver,
entender y enfrentar la planificacin del desarrollo en el mundo entero. El libro fue producto de una
investigacin de varios aos encargada por el Banco, y descubri las terribles omisiones y
desarticulaciones entre los esfuerzos de planificacin econmica que los gobiernos realizaban, con
los esfuerzos de programacin presupuestaria emprendidos por stos en total divorcio con
aquellos, as como con respecto a los esfuerzos en materia de poltica social. Dramticamente,
tambin proporcion incontestable evidencia sobre cmo los economistas planificadores, y otros
planificadores que laboraban aisladamente entre s, en conjunto ignoraban las realidades y los
requerimientos en materia administrativa, organizativa y gerencial de las instituciones pblicas, lo
cual al final de cuentas haca que los planes econmicos y otros, fueran inviables por cuanto se
formulaban por especialistas que no tenan ni el menor inters ni la menor idea sobre cmo medir y
prever la incidencia de la capacidad administrativa y gerencial en la ejecucin de los planes. Aparte
de ello, no haba una ligazn inteligente ni slida entre planificadores econmicos, y los polticos.
Esta resumida visin, dramatizaba en aquella poca una situacin compleja e ineficaz para el
accionar de los gobiernos que, retrotrayndola al da de hoy, sigue pareciendo actual en muchos
aspectos de actitudes y gestin tcnica y administrativa con que se visualizan y gerencian nuestras
instituciones y, por decir algo global, nuestra Administracin Pblica... 39 aos despus de esa
extraordinaria denuncia mundial, y tan acreditada, hecha para el Banco Mundial!
Las instituciones pblicas, por su lado, contaban en esa poca con unidades de organizacin
y mtodos que tambin producan, internamente, estudios de espacio, de tiempos, de
procedimientos, y de rediseos organigrmicos, con poca afectacin sobre los procesos
comportamentales y motivacionales al interior de las instituciones y, definitivamente, nunca entre
stas.
El panorama reduccionista descrito, se completaba con la profusin en nuestro pas de
asesores internacionales y de organismos idem, como el Instituto Centroamericano de
Administracin Pblica (ICAP), que privilegiaban tambin las tcnicas de organizacin y mtodos,
un poco de anlisis administrativo en el mejor de los casos, y aspectos sobre presupuesto por
programas, pero todos sin esa visin global, macro, y sobre todo investigativa de la realidad
interinstitucional, que pudiera arrojar informacin agregada nacional y sustentar estrategias o
polticas tambin globales e integrales, o macroadministrativas.
El ambiente era semejante en Amrica Latina, aunque ya a travs del Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD), organismo de los gobiernos latinoamericanos con
sede en Caracas, se empezaba a plantear en distintos eventos e intercambios, la necesidad de
remontar esos enfoques reduccionistas y elevar el nivel y categora de la actividad de investigacin
y diseo estratgico macro administrativo con miras a producir soluciones modelsticas macro,
globales, integrales, orgnicas, de valor para toda la Administracin Pblica.
A ello, Costa Rica como pas contribuy a travs del CLAD por medio de sus verdaderamente
tempraneros planteamientos e iniciativas crticas y prospectivas, sobre todo urgiendo la necesidad
de leyes orgnicas de la administracin pblica que permitieran a los gobiernos enfrentar las
grandes desarticulaciones interinstitucionales que casi todo pas de la regin mostraba en ese
campo. Ya en 1974-75 blandamos esa tesis, entonces, con algn sustento relativamente bien
informado de lo que vena siendo el proyecto de Ley General de la Administracin Pblica que
dorma el sueo de los justos en nuestra Asamblea Legislativa. 32
32

En mayo de 1980, presentamos la ponencia Proyecciones sobre el papel de la Administracin Pblica costarricense en la
dcada del 80, en la Mesa Redonda Proyecciones sobre el papel de las Administraciones Pblicas en la dcada de 1980,

79

La Administracin Oduber Quirs 1974/78-, por ejemplo, no produjo un Plan Nacional de

Desarrollo sino hasta abril de 1978 al final de su Administracin-, pero s fue consistente dicho
Presidente en el uso sistemtico del libro verde que el PLN haba ofrecido en campaa electoral,
como programa de gobierno desde el primer da de su gestin.
Fue ese muy bien elaborado programa electoral, el que constituy el documento-partitura que
gui la accin gubernativa a nivel de Consejo de Gobierno semana tras semana, con el apoyo
superior del excelente grupo coordinador de muy alto nivel que se constituy en la Presidencia bajo
la direccin del Primer Vicepresidente de la Repblica, Carlos Manuel Castillo (q.d.D.g), quien
haba sido designado como Ministro de la Presidencia.
Dicha partitura motiv y comprometi en una gestin bastante articulada, a todo jerarca de
ministerio y ente descentralizado, lo cual aunado a la creacin en mayo de 1978 del Rgimen de
Presidencias Ejecutivas, permiti al Poder Ejecutivo desplegar una labor de intensa y eficaz
coordinacin poltica e institucional hacia el cumplimiento de ms del 85% de las metas o
compromisos adquiridos en campaa electoral con sustento en aqul libro verde. 33
Aparte de tales logros de los cuales es posible aprender para sustentar una gestin
gubernativa exitosa sin grandes costos ni nuevas leyes ni aparatajes tecnocrticos
sobredimensionados, es deseable tambin no olvidar aquellas distorsiones en esa misma
Administracin que tambin llevaron a grandes yerros que entronizaron prcticas polticas, as
como las bases de un endeudamiento externo y de una mala administracin
financiera/presupuestaria,
ms un acentuado paternalismo estatal sin contrapartida de
responsabilidad ciudadana, que en conjunto generaron disfuncionalidades muy perniciosas del
sistema poltico e institucional que, lamentablemente, ningn partido poltico posterior ha buscado o
podido erradicar. Ms bien, las han confirmado y profundizado usufructundolas en inters propio y
nunca en inters nacional, enfrentando el pas hoy da vicios difciles de retrovertir pues han
crecido a la par de un clientelismo poltico muy fuerte al que estn asociados los partidos polticos
mayoritarios y muchos de sus dirigentes con aspiraciones presidenciales o diputadiles, adems de
mltiples grupos de inters nacidos al calor de esas malas praxis, muy dependientes del Estadopaternalista y de sus muchas instituciones satlite.

2.2 Ausencia de visin macro y estratgica sobre el sistema poltico y

Estado
Fue en 1975-76 cuando precisamente OFIPLAN dio un salto terico-conceptual en materia de
reforma del Estado y poltica.
En ese ao, OFIPLAN produjo un sinnmero de planteamientos y recomposiciones
conceptuales y metodolgicas que ponan a dicha Oficina a liderar un proceso de cambio integral
del aparato institucional pblico, con visin de conjunto, investigando los aspectos
macroadministrativos que distinguan a dicho aparato institucional en ese momento, y
desarrollando enfoques y conceptos tambin macro, incluso polticos, comportamentales y
jurdicos, as como transfiriendo el anlisis administrativo micro a las unidades institucionales de
organizacin y mtodos, reconvertidas por OFIPLAN en unidades de planificacin
administrativa.

realizada en Santo Domingo, Repblica Dominicana, por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD). Dicha ponencia, sin embargo, se bas en una ponencia anterior presentada por el mismo autor el suscrito- en el
Simposio Nacional sobre la Costa Rica del ao 2000, organizado por OFIPLAN en 1977.
33
La entonces Divisin de Planes y Poltica Administrativa de OFIPLAN, realiz en 1977 bajo nuestro mando, una
evaluacin integral de dicha gestin de Gobierno, y se pudo determinar este elevado porcentaje de cumplimiento, as como
los criterios estratgicos y mecanismos institucionales y de coordinacin interpersonal que contribuyeron a ello.

80

Se dise y consagr en la praxis del pas un sistema de reforma administrativa, y se trabaj

muy de cerca con la Contralora General de la Repblica en la organizacin de varios seminarios
sobre planificacin socio-econmica y administrativa para impactar las visiones y actitudes de los
especialistas en las instituciones.
La Divisin de Planes y Poltica Administrativa de OFIPLAN formul en 1976, el Plan Global de
Reforma Administrativa, el cual marc a nuestro criterio, ese nuevo inicio de visin macro poltica y
administrativa que dignific la actividad de investigacin y planificacin administrativa, elevndola a
un nivel de pleno reconocimiento intelectual y metodolgico en el contexto burocrtico del pas
debido a la novedad de los planteamientos que empez a generar, as como por la agresividad y
liderazgo que despleg al interior de OFIPLAN y, sobre todo, al exterior.
Todo ello provoc grandes discusiones y cambios internos que fortalecan en conjunto el
liderazgo de OFIPLAN sobre el resto del sector pblico, pero, esta vez con una gran articulacin de
visin estratgica y metodolgica generada entre los planificadores econmicos, los planificadores
sociales y los planificadores administrativos. Y, muy importante, suscitando todo ello un gran
reconocimiento por parte de los diversos jerarcas polticos que empezaron a comprender, incluso
para su gestin poltica, la utilidad de esos nuevos enfoques y mtodos movilizadores de grandes
masas de funcionarios pblicos otrora pasivos e indiferentes. 34
El gran salto conceptual que se dio, devel inditos anlisis sobre la dinmica motivacional,
cultural y comportamental de funcionarios y organizaciones pblicas a lo largo de procesos de
decisiones sobre polticas pblicas, para luego comprender cules normas organizativas, polticas
y jurdicas eran apropiadas o requeridas para darle consistencia y previsibilidad al modelo polticoadministrativo as definido y configurado. Y, cmo incida el sistema poltico de entorno, en dicho
sistema poltico-institucional. Adems, ello se enmarc en una imagen-objetivo global y articulada
de pas y sistema poltico deseado, en el que la descentralizacin del poder poltico enunciada en
dicho Plan Global de Reforma Administrativa se aproximaba a un deseable modelo cuasifederal, y
el ciudadano adquira real protagonismo en los procesos de decisiones que lo afectaban, con
sealamiento de cambios poltico-electorales que tambin impactaran las modalidades y prcticas
de representacin poltica que superaran las prcticas viciadas y concentradas en un bipartidismo
que ya se insinuaba inocuo desde esa poca, y en un Poder Legislativo tambin tan intrascendente
y limitado en su representatividad que tampoco daba para mucho ms.
El cambio de Gobierno en mayo de 1978, trajo consigo un equipo de Gobierno que entendi y
acogi de manera amplia y sin aparentes reticencias partidistas los esfuerzos y planteamientos ya
activados previamente. El hecho es que al mes de la nueva Administracin, ya haba un Plan de
Reforma Administrativa elaborado, el cual reproduca lo mejor del que habamos logrado elaborar
en la Administracin anterior.
Lamentablemente, no parecen haber fuentes acadmicamente vlidas que reconozcan estos
hechos, y por eso los registramos aqu de manera objetiva y responsable, refiriendo en notas al pie
de pgina los nombres y fechas de publicacin de los distintos documentos oficiales o de otra
naturaleza que respaldan las aserciones aqu consignadas, aunque nuestros artculos en la pgina
15 de La Nacin desde 1974 tambin nos permiten un slido respaldo moral e intelectual a las
fidedignas narraciones aqu proporcionadas.
Inclusive hay quienes habiendo sido protagonistas importantes en estos procesos, han
incurrido posteriormente en faltas gruesas cuando, al escribir sobre los mismos, han omitido de
manera total e inexplicable los antecedentes desde 1975 aqu descritos sobre este proceso de
reforma administrativa y estatal que fueron, como queda escrito aqu, el marco referencial
inobjetable del plan de reforma administrativa de la misma Administracin Carazo Odio y de la
Administracin Monge Alvarez, los cuales entre s muestran en los documentos oficiales
34

Ese Plan Global de Reforma Administrativa lo produjimos en enero de 1976 y se public como documento oficial de
OFIPLAN, a principios de 1977. A partir de ese momento, los esfuerzos en materia de reforma administrativa y del Estado,
ya no fueron los mismos esfuerzos simplistas, rectilneos, intrascendentes, que haban prevalecido hasta entonces bajo el
intrascendente liderazgo tcnico de OFIPLAN.

81

respectivos las evidentes semejanzas producto tambin de esa intervencin tcnica, intelectual y
profesional nuestra en el proceso durante esas dos Administraciones y, sobre las mismas bases y
ejes temticos, durante el primer ao de la Administracin Caldern Fournier.
Tal explicacin de seguro permitir a muchos finalmente comprender la importancia vital de
que se acepte que la reforma del Estado en Costa Rica o en cualquier pas semejante al nuestro,
no puede acometerse de manera efectiva aun hoy si no hay esa determinacin de verla con visin
estratgica, es decir, global, integral, coherente, articulada, en lo que respecta al sistema mayor y
a los subsistemas intermedios y menores que constituyen la totalidad indivisible de esa
problemtica, tal y como planteamos para Costa Rica desde 1976, y no como un problema de
reduccin del gasto pblico y de privatizar empresas estatales.
Sobre todo, es intelectualmente prudente enmarcar el tema en la discusin mayor del Estado
Social de Derecho configurado en nuestra Constitucin Poltica, pues el pas no ha abjurado de l
ni ha nadie propuesto un modelo paradigmtico o ideal integral que permita sustituir a aqul con
certeza de que as se resolvern mejor los severos problemas en todo sentido que el pas viene
mostrando en las ltimas dcadas.
Continuando con este anlisis histrico, resulta oportuno recordar que la Ley General de la
Administracin Pblica (LGAP) fue aprobada en la Asamblea Legislativa abruptamente en mayo de
1978, pocos das antes de la toma de posesin por don Rodrigo Carazo, quien busc
afanosamente diferir su puesta en vigencia por considerarla lesiva a sus intereses inmediatos por
el laberinto procedimental que introduca, hasta que el Contralor General de la Repblica de
entonces, Rafael Angel Chinchilla, hizo ver al Gobierno que ste no poda diferir tal puesta en
vigencia a partir de noviembre del mismo ao. Si quera cambiarla, sentenci el Contralor, tena
que ser por la va de posteriores reformas de acuerdo al trmite parlamentario.
Fue entonces, ante dicha disyuntiva, cuando esa LGAP fue positivamente entendida por dicho
Gobierno con base en nuestras propias interpretaciones poltico-administrativas, como el mejor
soporte legal que los esquemas de sectorializacin (con la potestad del Poder Ejecutivo de dirigir al
total conjunto de entes descentralizados as como a grupos de stos por sectores de actividad), ya
planteados por nosotros mismos desde haca unos tres aos, requeran para adquirir una vigencia
precisamente legal.
Los planteamientos sobre regionalizacin territorial del desarrollo del pas que venan
ejecutndose desde antes de 1974, liderados por INVU-OFIPLAN, fueron fortalecidos en esa
Administracin Carazo Odio sobre la base de las concepciones poltico-administrativas tambin
desarrolladas con nuestra activa participacin conceptual y fctica, desde 1976.
Nos referimos a dos documentos interpretativos que habamos elaborado: el primero, poco
despus de promulgada esa LGAP, intitulado Directrices polticas socio-econmicas y
administrativas en la Ley General de la Administracin Pblica, conocido y aprobado en Consejo
de Gobierno el 10 de abril de 1979.
El segundo, en materia de regionalizacin, fue el planteamiento pionero elaborado de igual
manera por la Divisin de Planes y Poltica Administrativa de OFIPLAN en 1976, intitulado
Organizacin institucional para el Pacfico Norte, acogido unnimemente como acuerdo por los
asistentes al XI Congreso de Municipalidades de la provincia de Guanacaste, organizado por
OFIPLAN conjuntamente con el IFAM en abril de 1977. En l se propona la constitucin de los
Consejos Regionales de Desarrollo con las caractersticas luego normadas por Decreto Ejecutivo, y
se sentaban las bases de la estrategia de regionalizacin administrativa paralela o concomitante
con lo que entonces se identificaba como regionalizacin econmica del pas.
En dicha estrategia administrativa, se estableca la necesidad de sectorializar y regionalizar la
accin pblica.

82

Sectorializar, deca el documento, significaba ...agrupar a las instituciones del nivel nacional
de gobierno (agencias ministeriales y de instituciones descentralizadas) en campos de actividad
que resultan comunes para varias de ellas o para programas de ellas, estableciendo organismos
rectores de cada sector y diferenciando las funciones de planificacin, coordinacin, control y
evaluacin, de las de direccin, organizacin y ejecucin administrativas propiamente de
programas. Se busca as mejorar notablemente lo que es el proceso administrativo de la gestin
pblica en la regin, evitando duplicidades costosas y a veces competitivas, y mejorando
ampliamente los niveles de logros, que son los que en ltima instancia inciden en forma directa en
el desarrollo regional.
En cuanto a regionalizacin, el documento estableca que ...regionalizar administrativamente,
es lograr un mayor nivel de desconcentracin orgnica, de recursos y de atribuciones para las
agencias regionales del nivel nacional de gobierno, as como un mayor grado de descentralizacin
o devolucin de recursos y actividades al nivel local de gobierno.... Ambas ideas se retoman luego
en otras secciones de este estudio.
El Gobierno de don Rodrigo Carazo Odio dio un apoyo importante a este esfuerzo novedoso
en el pas que en realidad fue concebido e impulsado desde antes de la Administracin Oduber
Quirs por funcionarios tcnicos de INVU y OFIPLAN, segn queda referido arriba.
La siguiente Administracin Monge Alvarez (82-86) lleg al Poder con la idea de descontinuar
mucho de lo realizado por Carazo Odio (recurdese la virulenta animosidad mostrada por el equipo
de Monge Alvarez hacia Carazo Odio, cobrndole el ser un exliberacionista quien en su vuelco
haba ganado las elecciones cuatro aos antes al PLN esgrimiendo, precisamente, una estrategia
electoral de denuncia de la corrupcin imputada a la Administracin Oduber Quirs). Sin embargo,
bajo la direccin del Ing.Claudio Antonio Volio como Ministro de Planificacin, logramos reactivar
la totalidad de acciones contenidas en el anterior Plan de Reforma Administrativa, dndose ms
bien un nuevo Plan de Reforma que acogi al cien por ciento el contenido del anterior, lo cual fue
amplia y noblemente reconocido por el nuevo Ministro en su presentacin del Plan mencionado, en
noviembre de 1982. 35
Es en tal Administracin Monge Alvarez cuando se negocia y acuerda el primer Programa de
Ajuste Estructural con el Banco Mundial (PAE 1), en el cual dndosele la espalda al Programa de
Reforma del Estado inicialmente suscrito por MIDEPLAN con el apoyo pleno del Presidente de la
Repblica- se comprometi ms bien una serie de acciones muy distintas y concretas en cuanto a
disminucin del nmero de empleados pblicos y de diversas privatizaciones de activos estatales,
reestructuracin de los sistemas de pensiones, diversificacin de la produccin sobre todo
agropecuaria para fomentar las exportaciones, as como de modernizacin del sistema financiero
nacional sobre la base de una apertura del monopolio estatal de los depsitos en cuenta corriente y
de los bancos pblicos como tales, tal y como se dijo arriba.
Se trat de acciones muy radicales y concretas, pero muy fragmentadas entre s, que en
conjunto no significaron, a nuestro juicio y a pesar de la idea errada de diversos analistas y medios
de comunicacin que plantean lo contrario, un verdadero plan estratgico de reforma del Estado.

35

Para una amplia y ms profunda referencia a este interesante y poco conocido proceso, vase Introduccin al anlisis de
la burocracia pblica, de Johnny Meoo Segura, EUCR, San Jos, 1978, y, del mismo autor, Administracin Pblica. Teora
y prctica, EUCR, San Jos, 1980, Primera Edicin. Sobre todo, en este segundo libro se explica en el Prembulo a la
Segunda Edicin de 1986, con total conocimiento de causa, cmo los subsistemas regional y sectorial se produjeron a nivel
de Decretos en la Administracin Carazo, como subsistemas de planificacin, y cmo en la Administracin Monge, y por
qu, logramos promulgarlos como subsistemas de direccin y planificacin, una diferencia sutil pero de un trasfondo
conceptual y poltico extraordinario, til para asumir hoy da actitudes abiertas y amplias, as como valientes polticamente
hablando, para comprender cules factores de cultura poltica, sobre todo, han contribuido en todo este tiempo a la
instrumentacin a medias de esos valiosos esquemas de trabajo poltico y gerencial, que por s mismos habran bastado
para acrecentar notablemente la eficacia de la accin del Estado durante todo este tiempo, si slo los sucesivos jerarcas y
Gobiernos hubieran mantenido un conocimiento y un compromiso consistente en la aplicacin de dichos esquemas.

83

Tal afirmacin est sustentada en una comparacin rigurosa realizada entre ese PAE 1,
con respecto al Plan de Reforma del Estado promulgado por MIDEPLAN a inicios de la misma
Administracin Monge Alvarez en noviembre de 1982 y suscrito por el Ministro de Planificacin
Claudio Antonio Volio. Se trat de un Plan que ofreca una mucha mayor riqueza de contenido
estratgico, integral y tambin operativo en trminos de identificar y resolver los problemas grandes
y pequeos de toda nuestra Administracin Pblica nacional, regional y local, con referencia
concreta a diversos aspectos tambin de nuestro sistema poltico-electoral. Plan que recoga, como
hemos afirmado arriba, los planteamientos estratgicos y las experiencias cosechadas desde
mediados de la Administracin Oduber Quirs as como los logros y experiencias durante la
Administracin Carazo Odio.
Es por todo esto que la afirmacin por muchos de que los esfuerzos de reforma del Estado
comienzan en Costa Rica a principios de la dcada de los ochenta, o a partir del PAE 1, no est
acorde con lo que el pas mostraba, al menos a nivel tecnocrtico de muchos funcionarios tanto en
MIDEPLAN como en muchas otras instituciones pblicas, en ese campo de la conceptualizacin y
praxis en reforma del Estado. La memoria de estos procesos previos a 1983-84 cuando se
empieza a negociar en serio el PAE I debera permitir, tal cual registramos en este estudio, mejores
y ms ricos enfoques, y prospecciones ms integrales y articuladas, sobre cmo reformar nuestro
Estado. Es el presente un registro, uno ms rico y mejor sustentado en trminos del mayor
beneficio para el pas, que lo que la otra memoria, la que dice que esos intentos arrancaron a
principios de la dcada de los ochenta, realmente ha permitido o permitira.
Vino luego la Administracin Arias Snchez (1986-90), cuyos esfuerzos en reforma del Estado
fueron realmente menores y, aunque tambin se incurri en la firma de un nuevo PAE II, ste
introdujo compromisos puntuales dirigidos a liberar an ms la economa y los monopolios del
Estado, as como a focalizar ms (identificar a los ms necesitados para no dispersar tanto los
recursos y esfuerzos) la poltica social de Gobierno. No hubo tampoco una verdadera estrategia
integral de reforma del Estado, sino de aspectos gruesos pero puntuales que dificultaban a juicio
del Gobierno el funcionamiento ptimo del sistema econmico, sobre todo el aspecto relativo al
gasto pblico excesivo. Lo realizado por esta Administracin gubernativa, lo analizaremos bajo la
lupa de la discusin posterior en el acpite Objetivos de privatizacin versus papel y mbito
necesarios del Estado.
Fue a finales de su Gobierno que el Ministro de Planificacin Jorge Monge, quien sustituy a
don Otn Sols a mitad del mismo, constituy una Comisin de Reforma del Estado Costarricense
(conocida como COREC I) con cuatro profesionales del PUSC y cuatro del PLN. Correspondi al
suscrito la confianza delegada por el Ministro de coordinar dicha Comisin y los importantes
esfuerzos de consulta que se activaron a nivel de San Jos y de toda regin de desarrollo, con
mltiples actores pblicos, privados y sociales. 36
Al final de cuentas, y cuando el suscrito asumi desde febrero de 1990 el cargo de Ministro
designado de la Reforma del Estado a peticin de don Rafael Angel Caldern Fournier, Presidente
Electo en febrero del mismo ao, abandonamos dicho trabajo de coordinacin. El producto final de
la COREC fue concretado en un libro muy interesante pero que reflej finalmente ms las
contribuciones intelectuales de los profesionales de la Comisin que los criterios de tantos actores
36

Coincidentemente, nuestro colega, amigo y hoy Director del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas, IICE,
Dr. Justo Aguilar Fong, elabor un trabajo encargado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo,
CLAD, en julio de 1994, en el que se someti a revisin lo actuado en reforma del Estado por Costa Rica desde 1989.
Aguilar Fong contribuye de alguna manera a la creencia de cundo comenz el inters por esta temtica, cuando en la
seccin Los Antecedentes de la Reforma, ubica a stos en la Administracin Arias Snchez, cuando a principios del ao
1989 se autoriza la creacin de la COREC. Amistosa pero acadmicamente, diferimos de esa interpretacin. El trabajo
elaborado por l, efectivamente analiza muy a fondo lo que ocurri en el pas a partir de la COREC y durante los cuatro
aos de la Administracin Caldern Fournier, incluido nuestro perodo de diez meses como Ministro sin Cartera de la
Reforma del Estado. El estudio realizado por este investigador universitario, permite profundizar en aspectos que aqu no
elaboramos por no ser ste un estudio sobre reforma del Estado, y el lector se enriquecer mucho si logra consultarlo. Sin
embargo, el presente recuento s complementa y ajusta el anlisis interpretativo proporcionado en dicho otro estudio, desde
la ptica, lgicamente, de alguien que fue protagonista e investigador directo y continuo de dichos cinco aos, y que lo ha
sido de la misma problemtica desde 1974 en que iniciamos labores pblicas en la entonces OFIPLAN, y aun despus de
1994en que renunciamos de la funcin pblica, pero continuamos labores como consultor de organismos internacionales
sobre problemas semejantes en el pas y en Amrica Latina.

84

pblicos, privados y sociales que el suscrito haba consultado, criterios que fueron debidamente
sistematizados ante de abandonar como Coordinador de la Comisin.
Despus de la experiencia con la COREC, el Presidente Electo Caldern Fournier nombr, en
febrero de 1990, al suscrito como primer Ministro sin Cartera de Reforma del Estado.
El nuevo Plan de Reforma del Estado que se present al pas, 37 fue igualmente global,
estratgico, con claros enunciados para transformar el pas y el Estado de manera integral y
simultnea en un sinnmero de frentes, incluido el rgimen municipal articuladamente con la
constitucin definitiva de la regin o provincia como nuevo mbito gubernativo y puente de unin
entre el cantn y la nacin, como eslabones de un esfuerzo de descentralizacin integral como
nunca se haba intentado (aunque, aclaramos, s se haba planteado en los previos planes de
reforma macroadministrativos aqu referidos, y en nuestros propios escritos).
Se propusieron en dicho Plan, asimismo, ideas y acciones para reformar el sistema polticoelectoral, as como para enfrentar global y radicalmente el problema de las debilidades y vicios
propios de la recaudacin tributaria del pas, y la necesidad de una ley orgnica de la
administracin pblica que configurara de una vez por todas, el modelo de administracin pblica y
Estado que Costa Rica necesitaba y deseaba para superar as todos los factores estructuralmente
arraigados y generadores de esos vicios y debilidades que no se han superado ni se superarn por
medio de acciones parciales, fragmentadas o individualizadas sobre problemas menores, o bien
sobre problemas graves y grandes pero aisladamente de todos los dems problemas asociados o
complementarios.
Las circunstancias de la contribucin en Gabinete de este primer Ministro sin Cartera de la
Reforma del Estado durante el primer ao de Gobierno, 38 fueron muy peculiares, y aunque se
activ un sinnmero de iniciativas, el hecho de ser Ministro sin Cartera constituy una limitacin
insuperable para hacer el trabajo requerido. Nuestra renuncia en marzo de 1991 fundamentada en
la urgencia del Gobierno de movilizar funcionarios y activar procesos de privatizacin con los que
dicho Ministro no estaba de acuerdo, se vio resuelta con el nombramiento del Dr. Carlos Vargas
Pagn a cargo del Programa de Reforma del Estado, el cual poco despus se integr con las
actividades ordinarias de MIDEPLAN al sustituir este mismo poltico al entonces Ministro de
Planificacin quien tambin renunci.
Muchas de las iniciativas activadas por quien esto escribe y continuadas por Vargas Pagn,
ms otras activadas por l y sustentadas en aquel plan inicial de Reforma del Estado, ms otras
activadas por l y su equipo como producto de su propio diseo, constituyen un importante acervo
a reconocer en el presente estudio, pues lo peor que puede hacerse en una accin como la actual
es pretender que se parte de cero.

37

Vase Plan de Reforma del Estado, APRE, publicacin de ISEP, Coronado, marzo de 1990. El hecho que lamentamos
muy tardamente, es que hubo muy posiblemente por razones ideolgicas- una nula reaccin de los medios de
comunicacin sobre dicho Plan, a pesar de la entrega del mismo a directores de peridicos y a destacados columnistas, y
esa falta de apoyo se dio a lo largo de nuestro ao en el Gobierno a pesar de las abundantes noticias sobre avances o
proyectos de modernizacin institucional y descentralizacin, entre otros muchos, que dimos en muchas conferencias de
prensa. Tal silencio de la prensa, ayud a que nuestra posicin en Gabinete no fuera crecientemente fuerte, sino dbil. El
apoyo de los medios se empez a manifestar cuando surgan noticias sobre despidos masivos y posibles privatizaciones,
temas que no estaban contemplados en nuestro Plan de Reforma mencionado y que, consecuentemente, no surgieron
como iniciativas de nuestro Despacho, sino de otros.
38
Tngase claro que nos referimos al suscrito, autor del presente estudio.

85

Administracin base cero: salida a la crisis?. Prospeccin todava vigente

Consltense sobre principales planteamientos de prospecciones modelsticas, adems de los
trabajos elaborados en OFIPLAN en 1976, 1977, y en 1980 para el CLAD, Teoras administrativas
en Amrica Latina. Perspectivas crticas, Ediciones Guayacn, San Jos, 1988, en su Captulo IV
intitulado Hacia un modelo poltico-administrativo eficaz en el siglo XXI. Direccin integral del
desarrollo: Costa Rica, un caso. Sin embargo, un artculo de agosto de 1983 en pgina 15 de La
Nacin intitulado Administracin base cero: salida a la crisis?, marc la formulacin de nuestra
visin estratgica sobre cmo entrarle al tema de la reforma y modernizacin del Estado
costarricense de una manera global, integral y exhaustiva, as como simultnea, a travs de un
consenso nacional y sobre todo entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo para producir el modelo
deseable de administracin pblica, con reconocimiento de la experiencia nacional en regiones y
sectores, y con un nfasis particular en descentralizacin integral, para consignarlo en una sola ley
orgnica o marco que reformara o eliminara todas las que se le opusieran. De esta manera, el
modelo resultante se instaurara en un perodo relativamente corto y de una sola vez, en vez de
continuar avanzando con tanta fragmentacin y unilateralidad que no llevan a ninguna
transformacin eficaz global, integral, articulada, etc.- de nuestro Estado y de su administracin
pblica, y s a un desgaste y falta de credibilidad en nuestras instituciones y en nuestra clase
dirigente, que a la postre adquiri identidad poltica en los sorpresivos resultados de las elecciones
presidenciales de 1998 el abstencionismo y la preferencia por nuevas fuerzas polticas- y en las
multitudinarias manifestaciones sociales en contra del combo energtico en marzo del 2000.
Sobre todo: es urgente para el pas enfrentar tambin de manera frontal, las enormes
debilidades de nuestra cultura poltica ya analizadas en el Captulo I, entendiendo a fondo cules
son sus causas y cmo se manifiesta sta en diversos campos, y cmo construir nuevos valores y
actitudes que lleven a nuevos comportamientos. Si el resultante ejercicio modelstico sobre el
Estado y sistema poltico que el pas requiere no aporta criterios y mecanismos significativos y
contundentes para impactar los factores que provocan ese comportamiento aletargado del
costarricense, no se lograr el cambio radical que se pretende slo normando correctamente como
muchos pretenden, mecanismos, prototipos de rgimen jurdico diverso, sistemas administrativos
de apoyo, fortalecimiento gerencial, cambios parciales electorales o en una sola de las
dimensiones horizontal o vertical que distinguen a un sistema poltico integralmente hablando, y
cualquier otro elemento de tipo estructural.
No puede escapar al presente anlisis, la problemtica global sobre el dficit fiscal recurrente
cuya solucin integral y estructural no ha sido acometida en el pas, causando serios reveses al
papel histricamente eficaz de nuestro Estado en los esfuerzos consistentes por resolver los
grandes y pequeos problemas de inequidad social y del errtico desarrollo econmico hasta la
dcada de los setenta, cuando se entronizaron precisamente los factores perniciosos que han
llevado a medidas duras, de relativo choque social, que no han resuelto los problemas financieros
del Estado. A esto, el presente estudio presta atencin, pues consideramos que ningn modelo de
Estado puede ser mejor que el actual si no se enfrenta y resuelve en importante medida, el
recurrente problema de la administracin efectiva del dficit fiscal del Gobierno Central. 39
Llegamos as a la poca reciente de cuando se aprob hace tres aos en primer debate en la
Asamblea Legislativa la ley de modernizacin del ICE despus de cinco aos de trmite legislativo,
39

Lamentablemente, y anticipando el diagnstico situacional que proporcionamos a lo largo de presente estudio, basta la
lectura de aquellos dos trabajos referidos atrs, ya entrados en aos, para apreciar que los problemas de Costa Rica en
esta materia, no son muy distintos de lo que fueron en aquel primer momento del diagnstico mundial sobre la planificacin
del desarrollo en 1964 y en el otro primer momento en que OFIPLAN lanz su Plan Global de Reforma Administrativa en
1976. Cuando mucho, los problemas han empeorado, pero nunca mejorado o disminuido. Nos referimos al trabajo de
Waterston mencionado en Nota de Pgina No. 1, y a nuestro libro Introduccin al anlisis de la burocracia pblica,
mencionado atrs. Dichas lecturas nos ocasionan un impacto verdaderamente dramtico y de valor histrico en cuanto a la
poca capacidad del tico polticos incluidos- para cambiar ante situaciones de crisis profundas y persistentes a lo largo de
los ltimos 36 aos, y sobre todo en los ltimos 25 aos en que el pas ya cont con enfoques e0stratgicos autctonos
sobre la materia, mucho antes de que los problemas fiscales se volvieran inmanejables a finales de los ochenta y vinieran el
FMI y el Banco Mundial a decirles a nuestros gobernantes cmo ajustarse.

86

y cuando inmediatamente despus debi el Gobierno ceder a las presiones y huelgas sindicales y
de otros grupos sociales el 4 de abril del ao 2000, devolviendo el Proyecto a una Comisin mixta
que en 4 meses o ms deba proponer ajustes, o un nuevo Proyecto. Esto, no ha sucedido a
octubre del 2004.
El hecho fundamental objeto de nuestro presente inters analtico, es que se aprob en abril
del 2000 una ley que ciertamente buscaba modernizar sin abiertamente vender- este vital activo
del Estado, cuando en realidad el problema de origen de la ineficacia del Estado de todo
ministerio y ente pblico descentralizado funcional y territorialmente- se manifiesta de manera
evidente en la obsolescencia de las leyes y normas de derecho pblico y administrativo que los
gobiernan. Son todas ellas leyes generales, prcticamente las mismas para todos, y
muestran todas rigideces procedimentales que producen el mismo entrabamiento operativo
que ha venido a afectar al ICE y a todo otro ente pblico durante los ltimos dieciocho aos, pues
todo Gobierno ha aplicado los mismos criterios de subejecuciones presupuestarias para disimular
el dficit fiscal del Gobierno Central desde entonces, afectando a cambio la calidad y cobertura de
los servicios pblicos de toda ndole, con notorio perjuicio de la calidad de vida y bienestar social
de los costarricenses.
Se busca as, en dicho esfuerzo legislativo, modernizar al ICE rompiendo el monopolio en
electricidad y telecomunicaciones, buscando dejar al ICE en relativas condiciones de competir bien,
tal y como se sigue pretendiendo ahora en el seno de la Comisin Mixta que analiza el Proyecto de
Reformas a la Ley Orgnica del ICE. Pero, y el resto de las instituciones pblicas, tambin
arrinconadas por una Autoridad Presupuestaria, por una ley de contratacin administrativa que en
alianza con una ley orgnica de la Contralora General de la Repblica introducen entrabamientos
absurdos a inicios del siglo XXI sobre la dinmica institucional pues parecen basarse en la
presuncin de que el funcionario pblico es corrupto hasta que no se demuestre lo contrario?
Consltese el estudio sobre el Proyecto de Reforma a la Ley del ICE que consignamos en
Apndices.
El problema de fondo es que dichas leyes someten a dicho funcionario pblico a criterios y
trmites dilatorios y anacrnicos, incluida repetimos- la muy poco sana prctica mencionada de
subejecuciones presupuestarias desde 1982 (a contrapelo segn nuestro mejor entender, de lo
que dictan la Constitucin y las leyes orgnicas de cada ente, pues tal prctica impuesta por el
Poder Ejecutivo evita el cumplimiento eficaz de los objetivos legales de cada ministerio e institucin
descentralizada).
Sobre todo esto, el presente estudio busca contribuir proporcionando anlisis muy bien
fundamentados sobre problemas de origen o causalidad, a veces de origen colonial, y
prospecciones estratgicas que permitan al lector del mismo adquirir una capacidad de anlisis
ms global y articulado sobre los problemas del pas en materia poltica-institucional.
La siguiente seccin o acpite, proporciona una mirada a los esfuerzos desordenados y
ayunos de un modelo o estrategia de cambio integral del sistema-pas a partir de la aceptacin
acrtica por parte de nuestros gobiernos, de los PAE prcticamente desde 1982. Se trata de
dramatizar la activacin de un proceso de cambio que no se sustent en un proyecto poltico
nacional convincente y articulado, sino en imposiciones forneas que tampoco aportaron un
modelo integral de cambio hacia un mejor sistema-pas. Al fin de cuentas, hubo algunas
realizaciones importantes, pero otras no-realizaciones ms importantes que en conjunto han
neutralizado y hasta sesgado negativamente el impulso transformador de esas varias realizaciones
positivas.

87

2.3 PAE, privatizaciones, transformacin del sistema poltico y del modelo

de Estado. La agenda pendiente.
2.3.1 El no-modelo de los PAE
Conviene retomar muy brevemente lo ya dicho sobre los PAE en una seccin anterior. La
complicada situacin fiscal-financiera en que se incurri con visos de inmanejabilidad ya desde
1979 por el peso del servicio de la deuda externa y del volumen del dficit consolidado de
ministerios y entes autnomos y empresas estatales, gener unas primeras relaciones conflictivas
entre el Gobierno de la Repblica y el Fondo Monetario Internacional en 1981-82, a partir de las
exigencias de ste para que el pas acatara y aplicara frmulas para enfrentar tales males
reduciendo significativamente el nivel del gasto pblico. Tal complicacin fiscal-financiera fue en
nuestro caso, en realidad, el detonante de una evolucin desarticulada que el Estado y el gasto
pblico haban venido mostrando desde dcadas atrs, pero en particular desde mediados de la
dcada de 1970 producto del incremento desbordante del endeudamiento externo sin clara
contraprogramacin de su debido pago.
Ello abon sin duda las posiciones de pequeos grupos nacionales que tradicionalmente
haban antagonizado el intervencionismo estatal en los mercados, slo que ahora dichas
posiciones encontraron bases slidas en las consecuencias que ya se evidenciaban como producto
de dicho tamao del Estado, va incrementos apurados de tarifas e impuestos, particularmente a
principios de la Administracin Monge Alvarez (1982-86) cuando se restablecieron negociaciones
con el FMI y con el Banco Mundial y estos organismos develaron, desde un principio, sus cartas de
requerimientos ante el Gobierno, que en conjunto apuntaban como ya se ha dicho a una reduccin
del gasto pblico, privatizacin de actividades en manos del Estado, incremento de tarifas de los
servicios pblicos que reflejaran la estructura real de costos de operacin de cada ente o empresa
(subsidiados hasta ese momento por el Gobierno Central), y reduccin violenta de la planilla
pblica.
Colateralmente, apareci en el Gobierno de Monge Alvarez la ayuda de la AID para liquidar las
operaciones de las empresas de CODESA mediante la donacin de $140 millones para sufragar la
deuda consolidada de sta con el Banco Central de Costa Rica, hacer atractiva la situacin
financiera de cada empresa, y lograr su venta a inversionistas privados de maneras bastante
subsidiadas gracias a esa regala norteamericana.
Con la Administracin Arias Snchez (1986-90) se plante un programa simultneo al proceso
que se vena dando con CODESA, sobre traslado de servicios pblicos al sector privado,
planteado como una forma costarricense de racionalizar el Estado y democratizar la economa.
Fue a travs de este Programa como se busc tmidamente identificar actividades en manos
del Estado que calificaran para tal traslado. Habindose formulado como producto de un trabajo
colegiado de diversos actores polticos superiores de Gobierno, su manejo se dej en manos de
MIDEPLAN, y los resultados generados fueron en realidad modestos, pues pocos fueron los casos
concretos en que se procedi a un completo traslado.
La corta experiencia mostr a fines de dicho Gobierno, sin embargo, la existencia de factores
cuyo anlisis pudo llevar a revisin del Programa y de su estrategia, particularmente dentro de una
estrategia integral hacia el futuro de una nueva Administracin, y en especial de frente a las
enormes consecuencias que se generaron en el pas a partir de los compromisos gubernativos de
ajuste econmico estructural con el Banco Mundial asumidos en ese Gobierno. La revisin de
dicho experimento no se dio, ni se ha dado hasta la fecha por ningn Gobierno.

88

Los PAE, sin embargo, no entronizaron a nuestro juicio un modelo de pas, ni de Estado ni de
sistema poltico. Slo busc sanear las finanzas pblicas a travs de un redimensionamiento del
Estado, achicndolo o reducindolo en su tamao y en su campo de proyeccin bajo preceptos de
un liberalismo aejo y ya superado en el siglo veinte. Ciertamente, los PAE incorporaron esquemas
importantes de apertura econmica y financiera, que buscaron conectar ms las economas de las
naciones endeudadas y subdesarrolladas al flujo comercial mundial. En Costa Rica, tales PAE
ayudaron a cimentar una estrategia agroexportadora que s diversific las actividades
agropecuarias y comerciales del pas, generando un cambio de actividad y empleo para muchos
costarricenses dependientes del agro, creando otros problemas de marginalidad para los pequeos
productores que perdieron el apoyo directo del Estado a travs de los numerosos planes y
programas previos que los favorecan y que si bien no generaban productividad, s mantenan una
relativa estabilidad a travs de numerosos subsidios estatales que se acabaron con los PAE.
Nuestros gobiernos, adems, abjuraron literalmente de la poca planificacin estratgica pblica
que se practicaba en el pas, atenidos a la preconizada eficacia de los cambios propulsados por los
PAE. Al fin de cuentas, el pas no realiz todos los cambios pretendidos en los PAE; algunos s, y
tuvieron un impacto que no ha sido negativo del todo, como la apertura bancaria, la diversificacin
exportadora como se dijo, la atraccin de inversiones de alta tecnologa, el fortalecimiento del
mercado de valores. Otras, las gruesas que pretendan reducir al Estado, a sus instituciones y su
ingerencia en la vida econmica-productiva y social del pas, no se materializaron.
Si bien la planilla estatal no ha crecido con el ritmo de aos anteriores a los ochenta, ha
seguido creciendo, y el empleo pblico sigue siendo significativo como factor de movilizacin social
y como masa crtica que incide en gran medida en la calidad de polticas y de bienes y servicios
producidos por ese Estado y por el enorme gasto pblico que ha mantenido una participacin
elevada en el PIB nacional. 40
El Estado, en consecuencia, sigue gravitando en la vida nacional de manera descollante y
determinativa. Un mal Estado, es un mal innecesario en este pas. Nuestra tesis clara y bien
fundamentada es la de que un Estado eficaz y productivo, no sera motivo de crtica ni de
preocupacin para nadie. Los PAE no transformaron integralmente al pas ni han transformado a
ningn otro pas. Demostraron, eso s, que con voluntad poltica aunque fuera contra la pared-,
nuestra clase dirigente y la burocracia pblica podan impulsar, liderar y concretar cambios
radicales en la forma de hacer las cosas en Costa Rica. Con la misma voluntad y capacidad de
cambio, es posible lograr mejores formas de hacer las cosas si se tiene el marco conceptual y
la visin estratgica adecuada para impulsar las transformaciones requeridas aun dentro del
sistema poltico vigente.
2.3.2 Objetivos de privatizacin versus papel y mbito necesario del Estado
La discusin de qu hizo Costa Rica al amparo de los PAE, puede adquirir un matiz ms
pragmtico si entramos en un anlisis de la consistencia y coherencia entre ciertos objetivos
explcitos e implcitos en el esfuerzo de privatizacin que se discute desde hace veinte aos en el
pas hasta el mismo da presente, y los retos y requerimientos potestativos, funcionales y orgnicos
que una nueva estrategia de desarrollo socio-econmico y poltico de verdadero nuevo cuo de
cara a los problemas sempiternos que el pas sigue enfrentando, imponen sobre el papel y
capacidad gestora del Estado, hoy.

40

Telmo Vargas, en un trabajo intitulado Reforma fiscal: polticas e instituciones, abril de 1998, da cuenta de que el sector
pblico consolidado en Costa Rica mostraba un gasto total (tamao del estado costarricense) con respecto al PIB nacional,
de un 47.2% en 1990, y de 45.5% en 1996. Adems, cuando se analiza el problema del dficit fiscal, dice Vargas, la
definicin de sector pblico que se utiliza excluye a los intermediarios financieros (bancos e INS)Tambin se excluye a
las municipalidades. Esto deja en la muestra de las empresas financieras slo al Banco Central de Costa Rica.

89

Martn (1987) identific varios objetivos que se constataban en distintas situaciones

latinoamericanas como los ms frecuentes, y advirti que esta multiplicidad de objetivos no es
indicador inequvoco de que la poltica de privatizacin, tal como se ejecuta en la prctica, obedece
a una racionalidad muy sofisticada; por el contrario, esa multiplicidad revela la carencia de un
anlisis claro y slido de sus propsitos y efectos. Los objetivos que l identificaba en 1987, son:
a. Mejorar el nivel de desempeo econmico de las empresas, que incluye incremento en su
eficiencia productiva y eficacia asignativa
b. Dar solucin a las dificultades de relacionamiento entre los organismos del gobierno central
y las empresas pblicas
c. Generar, por medio de la venta de activos productivos, ingresos fiscales
d. Promover una mayor difusin de la propiedad accionaria: democratizacin de la propiedad
o capitalismo popular
e. Atenuar el poder de los diversos grupos que ejercen presiones corporativas sobre la
empresa pblica (proveedores, contratistas, burcratas y sindicatos).
En el caso costarricense, algunos de estos objetivos podran pesar ms que otros, pero ello se
puede constatar en el anlisis de casos concretos, mas no como objetivos explcitos en ninguna
estrategia o poltica de privatizacin.
Veamos el caso nacional, objetivo por objetivo, y valrese cun oportunos son para arrojar ms
luz a la discusin nacional que sigue dndose sobre el ICE y que deber darse prximamente de
cara al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Amrica (TLC), con respecto a
muchas otras instituciones pblicas monoplicas o no- y a muchas polticas tambin pblicas que
hasta hoy vienen dndose, sostenindose y manejndose con criterios nada rigurosos ni
articulados, ni racionales segn patrones prevalecientes en las naciones con las que estamos
anuentes a asumir esos enormes e importantes compromisos de libre intercambio de bienes y
servicios.
Si bien el ms importante ahora es el TLC con los Estados Unidos de Amrica, los Tratados
con Mxico y Chile ya vienen exigiendo transformaciones institucionales y comportamentales de
nuestro Gobierno y funcionarios pblicos, aunque tambin de nuestros empresarios, que no se han
dado como deban haberse dado. El pas sigue esperando a que las cosas funcionen en su
beneficio pero sin esforzarse en buscar y encontrar la adecuacin institucional y comportamental
que le permita usufructuar integral y agresivamente las oportunidades que esos Tratados
realmente le abren.
Es un hecho que muchos analistas, grupos y cmaras empresariales, advierten con frecuencia
sobre la importancia de que el Estado y sus instituciones se readecen para enfrentar los
requerimientos de la globalizacin y de los tratados comerciales. Modernizarse es, para muchos,
desmantelar instituciones o empresas estatales y pasarlas al sector privado. Es en este escenario
en el que entra el tema de la privatizacin de activos estatales. Para otros, es desregular el sistema
econmico, lo cual tiene un gran sentido de pragmatismo cuando reconocemos cmo nuestra
cultura poltica de origen colonial sigue privilegiando la reglamentacin procedimentalista per se,
inclusive en la produccin misma de leyes que ms parecen reglamentos que normas globales y
estratgicas. Si bien Costa Rica no ha sido proclive a privatizar, hay quienes han promovido
durante toda una vida hasta el presente, que debe hacerlo. Veamos, entonces, los pros y contras
de esa alternativa de recomposicin estatal que muchos defienden como la nica forma inteligente
de resolver los problemas del dficit fiscal y de un Estado engorroso y obstaculizante del progreso
nacional.
Mejorar el nivel de desempeo econmico de las empresas con incrementos en su eficiencia
productiva y eficacia asignativa

90

Es vlido inferir que, en el caso costarricense, ha habido una cierta intencin de algunos
lderes polticos y asesores suyos en cuanto a mejorar el nivel de desempeo econmico de las
empresas estatales, as como de las actividades intermedias que han sido objeto de traslado
desde la Administracin Arias Snchez, presumiendo que ello ha de incluir incrementos en su
eficiencia productiva y asignativa. En realidad, no caben dudas de la presencia en el pas de la
presuncin de que trasladando o vendiendo activos estatales a manos privadas, se obtendr mayor
eficiencia productiva. 41
Lo que no est demostrado por las mismas razones apuntadas arriba sobre la ineficiencia
global de la economa y del mismo empresario privado corrupcin privada galopante a aadir en
el ltimo quinquenio-, es que esa mayor eficiencia productiva realmente cumple un propsito de
inters nacional semejante al que alienta al Estado, lo cual apunta a la nocin de eficacia ms que
eficiencia- asignativa de los recursos que, en un pas pobre como Costa Rica y en vas de
desarrollo, resulta de esencial importancia estratgica ya que el despilfarro, el uso no distributivo
de los excedentes as generados en manos privadas, es una faceta socio-cultural muy arraigada en
el comportamiento de nuestros agentes econmicos privados.
Por otro lado, el traslado o venta de actividades y activos a agentes privados, como ya se dijo,
debe hacerse en condiciones de viabilidad econmica cierta, y ello pone en clara ventaja
empresarial a los agentes privados que compren activos estatales, sobre otros agentes. Este
factor ciertamente arroja dudas sobre esta forma de democratizacin econmica ventajosa o
privilegiada, pues el esfuerzo y riesgo de diseo, inversin, desarrollo tecnolgico y econmicofinanciero y gerencial para hacer la actividad estatal rentable y atractiva, lo habra realizado
previamente el Estado, quien garantiza luego el mercado cautivo propio de la nueva situacin.
Pero, si la actividad pudo llevarse a un nivel de gran eficiencia y rentabilidad, entonces para qu
venderla, si puede ser ms eficaz para la colectividad nacional mantenerla en tales condiciones en
manos estatales?

Algunos supuestos de teora econmica a confrontar y profundizar en las discusiones sobre

empresas estatales 42
En el marco de la teora econmica neoclsica, una poltica redistributiva es aqulla que
permite lograr una distribucin equitativa del bienestar entre las personas. Segn lo establecido por
la teora del equilibrio general (Tresch), una organizacin de mercados competitivos no est
diseada para garantizar condiciones distributivas con criterios de equidad que permitan optimizar
el bienestar de la sociedad; en consecuencia, el gobierno debe asumir esta responsabilidad. Como
implicacin, se argumenta que la poltica del gobierno en el campo distributivo al emplear
esquemas impuestos/transferencias, debe ser neutral respecto al sistema de precios con el fin de
garantizar la eficiencia en produccin.
La observacin del desarrollo humano reciente, muestra que la interferencia del hombre en los
procesos de la naturaleza con fines productivos ha asociado efectos contaminantes y de
destruccin del ambiente. Es evidente que el desarrollo cientfico y tecnolgico generador de
nuevas tecnologas de produccin ha generado aumentos significativos del bienestar humano pero
que han inducido efectos perjudiciales en diferentes grados, todo lo cual plantea un amplio rango
de externalidades que se manifiestan en la operacionalidad de la organizacin de mercados. Ello
muestra que el diseo de polticas regulatorias es en extremo importante.

41

Es lo que se pretendi en la reforma del ICE (al menos en lo que fue el llamado combo elctrico) aunque an hoy da el
objetivo sigue siendo sustentado por muchos, y en las reformas del Sector Agropecuario (combo agrcola), cuando se
busca pasar actividades bajo normativa pblica (como investigacin agrcola del MAG o PIMA-CENADA) a normativa
comercial, huyendo de las rigideces enajenantes de la primera, en vez de procederse a modernizar dicha normativa pblica
y elevar as la eficacia asignativa y operativa de todo el aparato institucional del Estado.
42
J. Sitglitz, en Justo Aguilar Fong, Apuntes de clase, Escuela de Economa, UCR, 2003.

91

El gobierno es una institucin de accin colectiva que tiene el propsito de lograr el bien
comn de una sociedad. El gobierno instrumenta sus polticas con el fin de lograr el inters social
de la colectividad que representa. Cuando se trata del problema que generan las externalidades y
la ineficiencia del mercado, la intervencin del gobierno toma la forma de polticas regulatorias, las
cuales pueden ser de dos tipos: de orden y control, y polticas de incentivos (impuestos y
subsidios).
Hay una preferencia de los economistas para utilizar incentivos en vez de medidas de control y
se aduce por los defensores de esta posicin que este tipo de solucin al problema de la
externalidad tiene un coste menor para la sociedad. Adems, tiene la virtud de modificar las
conductas de los agentes del mercado al internalizar la externalidad en el proceso econmico bajo
condiciones de mayor eficiencia.
Con respecto al tema de la produccin pblica en los monopolios naturales, J. Stiglitz, 43 afirma
que los temas relevantes para la produccin pblica en industrias de costes decrecientes pueden
ser referidos a las siguientes preguntas:

Por qu estas actividades son denominadas monopolios naturales?

Cul es el rol y racionalidad del gobierno en su papel de productor de bienes y servicios,
tales como electricidad, telecomunicaciones y agua potable?
Por qu la produccin en el sector pblico es a menudo menos eficiente que la produccin
en el sector privado?
Cules son las alternativas que permiten la prevencin de los abusos del poder monoplico
en el sector privado?
Cules son los peligros y lmites de la privatizacin?

Las industrias de monopolios naturales son aquellas que presentan la particularidad de que
sus procesos de produccin estn dominados por una relacin desproporcionada entre los insumos
fijos (capital fsico) y los insumos variables (trabajo, materias primas), lo cual previene a la ley de
rendimientos decrecientes operar en una fase muy amplia de la produccin. Bajo condiciones de
mercado ello significara que conforme aumenta la cantidad producida del servicio, menor ser su
costo unitario, por lo cual la empresa con mayor escala de produccin lograr eliminar su
competencia en el mediano y largo plazo.
Stiglitz argumenta que en esa situacin, la intervencin del gobierno puede tomar dos formas:
primero, puede intervenir directamente en la industria y convertirse en un productor y de hecho la
produccin de energa, telecomunicaciones y servicios postales, es asociada con la produccin
pblica; segundo, el gobierno puede regular a la empresa privada en su condicin de monopolista,
por medio de la regulacin de precios y evitar de esa manera que ejerza su poder monoplico.
Sin embargo, el inters pblico tiene otras dimensiones, lo cual explica por qu los gobiernos
no han privatizado el sistema de defensa de un pas. De igual manera, los sistemas educativos
transmiten los valores cvicos y ayudan a formar el sentido de la nacionalidad y desde la
perspectiva del gobierno parece conveniente que estn bajo la administracin pblica. En
perspectiva, el mercado a pesar de sus fallos constituye un instrumento de mayor eficiencia, segn
este autor. Ello plantea el dilema de cmo sopesar la produccin pblica frente a la empresa
privada con regulacin.
Tambin segn Stiglitz, en el pasado los gobiernos asumieron la produccin en diversas
industrias monopolios naturales para prevenir el ejercicio del poder monoplico de las firmas
privadas. Sin embargo, recientemente se ha cuestionado la gestin pblica por sus bajos niveles
de eficiencia en la produccin, y se ha propuesto en su lugar la produccin privada bajo marcos de
regulacin, en particular por la fijacin de precios. Incluso se considera que el uso de subsidios le
permitira a la empresa privada aumentar su produccin al nivel socialmente deseable (cuando el
coste marginal iguala al precio).
43

Stiglitz en su libro Economics of the Public Sector, en Aguilar Fong, op. cit.

92

Las razones para pensar que la produccin privada bajo regulacin y subsidios es deseable, la
justifica Stiglitz por las siguientes razones:

Facilita una poltica nacional consistente y eficiente

La utilizacin de esquemas fiscales (impuesto/subsidio) permite la estimacin de los
costes asociados al logro de determinados objetivos
Existe la creencia de que los incentivos para eficiencia son mayores con firmas privadas,
an bajo regulacin.

La realidad muestra que los monopolios naturales en Estados Unidos han operado con firmas
privadas bajo marcos de regulacin, an cuando hay casos de empresas pblicas operando
servicios elctricos y de agua potable. Europa presenta en contraste una mayor dominancia de las
empresas pblicas. La regulacin genera costes de administracin y es aceptado que cualquier
esquema regulatorio induce distorsiones en el manejo de la industria afectada por costes
decrecientes que podran alejar el nivel de produccin de aquel que es socialmente deseable. Sin
embargo, contina Stiglitz, el decenio de los ochentas fue el escenario de un movimiento global
hacia la privatizacin de las empresas pblicas operando monopolios naturales y su sujecin a
esquemas regulatorios.
Acotamos en este punto, que esto no fue as en Costa Rica, y ya desde hace unos aos
presenciamos importantes rectificaciones conceptuales y estratgicas en organismos como el
Banco Mundial y el BID que apuntan hacia un redimensionamiento de los aspectos de eficacia
sociopoltica y econmica del Estado ms que de eficiencia y de reduccin de su tamao
institucional y del gasto asociado o la planilla, en claro reconocimiento del fracaso de las
estrategias de ajuste estructural que en casi ningn caso salvo el chileno, el cual resulta
irrepetible por razones obvias de derechos humanos y polticos- generaron las grandes soluciones
que el modelo predicaba con sustento en el eje privatizador que llev a casi todo gobierno
latinoamericano a vender sus activos ms importantes y a no resolver estructuralmente el problema
de su deuda acumulada, y s produciendo mayores niveles de inequidad y de pobreza extrema.
En todo caso argumentamos -como complemento correctivo a lo dicho por Stiglitz- que en
Amrica Latina se verificaba desde hace ya cuatro dcadas que sus sistemas econmicos privados
tampoco eran competitivos ni garantizaban la mejor asignacin productiva de los recursos as
canalizados.
Las mismas causas de la galopante corrupcin e inestabilidad poltica e incoherente
intervencionismo estatal con fines de proteccionismo a nuestros ineficientes empresarios desde las
mismas guerras de independencia a principios del siglo XIX, explican las debilidades estructurales
que el sistema de mercado arrastr hasta nuestros das.
Por otro lado, las recientes quiebras fraudulentas de grandes compaas o corporaciones
norteamericanas de carcter multinacional, la extraordinaria cada de grandes empresas italianas
desarrolladas al amparo de una clase poltica y burcrata corrupta en Italia desnudada a principios
de la dcada de los noventa, los reiterativos y crecientes casos de corrupcin empresarial y poltica
en altos crculos empresariales y polticos en Alemania y Francia, mas las sonadas denuncias y
encarcelamiento de connotados lderes empresariales privados de grandes y otrora respetadas
corporaciones, algunas en evidente contubernio con jerarcas superiores y medios de muy
importantes instituciones autnomas y hasta de Ministerios, nos dicen claramente que la teora
econmica de los monopolios naturales y de los mercados competitivos va por un lado y la praxis
empresarial por otra, exactamente como constatamos entre la realidad jurdica de muchos pases
latinoamericanos y de Costa Rica en particular, y su realidad poltica institucional.

93

En ltima instancia, pareciera que estos supuestos de teora econmica estn por ser
confrontados y cuando mucho validados en Costa Rica. El hecho es que el pas cuenta con varios
monopolios estatales que no necesariamente son naturales, no al menos bajo el precepto de que
en el largo plazo operan con costos decrecientes, situacin que se comprueba en el caso del ICE,
de AyA, del INS, de los bancos comerciales estatales, de RECOPE, de FANAL y de tantas otras
instituciones que manejan actividades tpicamente empresariales. Es importante plantearse por
qu.
Hay factores sociopolticos que la teora econmica neoclsica no contempla con claridad,
tales como el peso de los sindicatos en el manejo de dichas empresas estatales inclusive en su
asignacin de excedentes y en los costos laborales genricos producto de negociaciones
colectivas que no responden a criterios de mayor productividad ni tienen parangn en el giro
normal de nuestras propias empresas privadas, as como el peso de la intromisin poltico
partidista interesada de los distintos partidos polticos en el Poder va presidencias ejecutivas,
juntas directivas y cuadros de funcionarios ms comprometidos en afianzar sus carreras no por
mritos sino por complicidad y complacencia con los jerarcas del partido, ms la creciente
corrupcin producto de un rgimen anacrnico de contratacin administrativa para todo ente
pblico en el que coluden funcionarios y jerarcas, y empresarios que buscan ferozmente favorecer
sus intereses de maneras ilegales pero muy bien compensadas.
Tambin cuenta la persistente alianza entre polticos y empresarios mantenida hasta nuestros
das pero inaugurada de manera ostensible a mediados de la dcada de los setenta con la
tristemente clebre experiencia asociada a CODESA y a los otros desmanes sealados en prrafo
anterior. Agrguese el peso, en los costos crecientes de tales monopolios estatales, de la
persistente inflacin y devaluacin del coln en dimensiones todava no imaginables en las
economas ms desarrolladas de donde provienen esas teoras econmicas.
Todo lo anteriormente referido, tiene un impacto econmico importante que aun cuando no se
ha cuantificado en toda su magnitud, se entresaca de los constantes casos de corrupcin alrededor
de la administracin de recursos pblicos casi siempre va contrataciones, y en la administracin
de tantos incentivos econmicos precisamente dirigidos a ciertas actividades productivas, para no
mencionar las reconocidas inopias institucionales en la recaudacin tributaria y aduanera as como
en las retenciones indebidas de impuestos y contribuciones a la seguridad social en que
constantemente incurren muchsimos empresarios privados.
Ante tal panorama, sostenemos que es definitivamente imposible asumir en Costa Rica que
tales teoras econmicas constituyen una til ventana para encontrar las respuestas que el pas
requiere para dilucidar su incertidumbre colectiva matizada por evidentes amenazas de grupos
recalcitrantemente ideolgicos y polticos- de qu conviene al pas como estrategia para resolver
integralmente el problema de la deuda pblica y el dficit fiscal. En este contexto, se inserta la
problemtica actual del ICE, y agregamos que de toda institucin autnoma sobre todo de carcter
empresarial y con activos significativos. Puede consultarse en Apndices, segn referimos
previamente, el anlisis que adjuntamos sobre el ICE y el conjunto de empresas e instituciones
estatales.
Es preciso confrontar y someter a validacin o eliminacin los principales supuestos que la
teora econmica nos predica. Se requiere un enfoque pragmtico para entender y resolver el
problema macroeconmico y de pobreza crnicos que Costa Rica enfrenta.
Dar solucin a las dificultades de relacionamiento entre los organismo del Gobierno Central y las
empresas pblicas
Este objetivo es prcticamente inexistente en Costa Rica. No se da tal preocupacin a nivel
poltico, a pesar de que hay un rgimen claro de direccin poltica que debera ejercerse por parte
del Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados (Ley General de la Administracin Pblica,
1978). Se trata de una situacin en la que histricamente ha habido evidente reticencia a identificar

94

y aceptar que cada Ministro de Gobierno tiene responsabilidades ineludibles sobre la gestin,
desempeo y finanzas de los entes autnomos y empresas estatales ubicados en su ramo o
sector, pues tiene l las potestades para imponerles directrices de poltica, fiscalizar su
cumplimiento y lograr que se sancione hasta con la remocin de juntas directivas que incumplan
injustificadamente, sin responsabilidad para el Estado, intervinindolas para restituir el orden y la
eficacia.
Sostenemos as con gran conocimiento de nuestro devenir histrico desde 1978, que la no
activacin de este rgimen por las diversas razones que se han explorado en el Captulo III- es
causa directa del deterioro acelerado de la gestin y desempeo mismos del Estado, pues al no
activarse las potestades y mecanismos disponibles a nivel de cada ministro responsable de sector,
se privilegi prcticamente un manejo central, muy global, macroeconmico, de los recursos y
finanzas institucionales por parte del Ministerio de Hacienda, de la Autoridad Presupuestaria, de
MIDEPLAN, y de la misma Direccin de Servicio Civil va intervencin legislativa a travs de la Ley
de Equilibrio Financiero de 1983, todo lo cual ha introducido mltiples rigideces a la gestin estatal.
Se ha obviado as, la entronizacin de lo que debieron haber sido actitudes ms claras y
vigorosas de partidos polticos y grupos de presin e inters, y de rendicin de cuentas, que
hubieran permitido un debate mucho ms beneficioso para nuestro sistema poltico en cuanto a la
verdadera responsabilidad de la gestin pblica, del crecimiento y deterioro financiero, por parte
del Presidente y de sus respectivos Ministros, que son sin duda actores susceptibles de desarrollar
actitudes ms sensibles a la crtica pblica sobre su gestin poltica, incluidas las finanzas pblicas
de los entes de cada sector.
En ausencia de vigencia real de estos esquemas y mecanismos, la aparicin de esos rganos
y mecanismos globales ni resuelve el problema de fondo y estructural sobre el gasto pblico
deficitario, ni propicia condiciones para un mayor dinamismo institucional tan necesario en situacin
de crisis. Ello ocurre en parte al no reconocerse las particularidades de los distintos sectores de
actividad y, dentro de estos, de las respectivas instituciones, las cuales podran ser, ms bien,
agentes ms activos y tiles en la expansin sana de sus actividades productivas. Lo que ocurre
es, ms bien, todo lo contrario. Y esto, abre el debate sobre la deseabilidad y eficacia de un
esquema ms bien dinamizador como componente esencial de una estrategia integral hacia un
desempeo o una gestin sustancialmente ms efectiva del Estado como tal, incluso dentro de las
mismas condiciones poltico-burocrticas y jurdicas actuales, es decir, sin recurrir a nuevas leyes o
cambios constitucionales, como ha quedado en evidencia en el Captulo III en la seccin sobre por
qu nos empeamos en Costa Rica en hacer las cosas tan mal, pudiendo hacerlas muy bien..
La visin que el Plan Nacional de Desarrollo 86-90 transmiti, por ejemplo, en su objetivo visto
previamente sobre ...aumentar la eficiencia de los sectores hacia los cuales no se podran
transferir recursos o que tendrn que reducir los recursos que tuvieron en el pasado, no se
concret en polticas y acciones reales a nivel de sectores de actividad como tales, y la asignacin
de prioridades y recursos tendi a hacerse ms con criterio de instituciones, no de regiones y
sectores. Se malogr as la posibilidad de exacerbar la imaginacin y competitividad entre
tecncratas y jerarcas polticos para que realmente los sectores institucionales como tales pudieran
ver y manejar sus finanzas y acciones de desarrollo con verdadera visin de conjunto y
compromiso para encontrar formas propias de contribuir al manejo de tales situaciones, y con
especial esmero en activar sus ventajas comparativas y recursos disponibles. 44

44

Esta estrategia la logramos aplicar, al menos, durante el primer ao del Gobierno de don Rafael Angel Caldern Fournier
en nuestra condicin de Ministro de Reforma del Estado, cuando pudimos ordenar por sectores de actividad, la tarea de
decidir cmo recortar 2.000 millones de colones para diciembre de 1990 en el presupuesto ordinario de ese ao... a solicitud
del Fondo Monetario Internacional. Se trabaj claramente por sectores de actividad, bajo nuestra direccin, y todos los
ministros rectores realizaron ese anlisis con sus presidentes ejecutivos, proporcionando una verdadera posicin sectorial
sobre reduccin de gasto. En la Administracin Rodrguez Echeverra, tenemos referencias concretas de que lo mismo se
intent para la formulacin presupuestaria global del sector pblico a partir de directrices presidenciales propuestas por la
Autoridad Presupuestaria, para el presupuesto ordinario del ao 1999 y del 2000. Estas experiencias, lgicamente, debieron
dar paso a criterios y mecanismos menos aleatorios o casuales, y convertirse en ordinarios para una ms racional y
estratgica conduccin del gasto pblico, pero no fue as y la experiencia ni se valor ni ha recibido continuidad en la
presente Administracin.

95

Generar, por medio de la venta de activos productivos, ingresos fiscales

Este objetivo tiene ms peso en la venta de activos estatales completos, que en el traslado de
servicios parciales. Constituye casi la opcin ms inmediata de allegamiento de recursos sanos
para la disminucin del nivel de gasto pblico, salvo una accin de emergencia regenerativa
sobre el sistema aduanero y tributario que podra producir, segn las mismas Cmaras
empresariales del pas lo han denunciado una y otra vez, decenas de miles de millones de colones
adicionales con slo lograr diversas correcciones tcnicas y administrativas que, tambin por
desgracia, casi todo gobierno anuncia y da la impresin de asumir por un corto tiempo, pero
abandona por inconsistencia sin que el desempeo aduanero y tributario mejore radicalmente, y en
consecuencia sin que los factores que ocasionan tal oscurantismo e ineficacia institucional hayan
sido subsanados.
Pero, hay que entender que los recursos allegados por la va de venta de activos, se volatilizan
en el corto plazo redimiendo deuda si se dedicaran realmente a esto. Y, mientras el pago de
intereses no baje a cero producto de una redencin total de la deuda interna y externa, no puede
hablarse de que podr haber ms recursos para desarrollo como casi todo gobernante o lder
poltico enuncia con tanta facilidad, pues cualquier asignacin futura mayor de gasto implicar
inexorablemente ms endeudamiento, y por ende, pago de intereses. Adems, si no se resuelven
los factores causales del crecimiento del gasto pblico, ste continuar evolucionando con la
misma tasa, y pronto se tendra de nuevo un nivel elevado de dficit fiscal consolidado...
habindose consumido las joyas de la abuela, como ha ocurrido en experiencias suramericanas
harto documentadas por los mismos organismos internacionales que las urgieron.
El Plan Nacional de Desarrollo 86-90 de la Administracin Arias Snchez, en efecto, expuso
objetivos muy vagos sobre racionalizacin del sector pblico. Sobre el tamao del Estado, o ms
bien del gasto pblico deficitario, dicho Plan reconoca que ...las restricciones econmicas y
financieras heredadas del pasado se expresan en la necesidad de limitar el crecimiento del aparato
estatal durante el perodo de vigencia del Plan, y probablemente ms all de ste. El gasto pblico,
por tanto, no podr crecer en trminos reales durante el perodo 87-90. Tampoco crecer el empleo
pblico total (PND 86-90, p. 92, Volumen I).
Pero, este enunciado resultaba coyuntural mas nunca una medida sobre el tamao necesario
del Estado. No dijo qu pasara cuando los egresos alcanzaran el tan ansiado equilibrio con los
ingresos. Se trat as, de una medida de emergencia que no tuvo entonces, ni tiene relevancia hoy,
filosfico-poltica sobre el papel y tamao deseable y necesario del Estado, sino como criterio para
el manejo restrictivo de las finanzas pblicas en el corto y mediano plazo.
Presuponer que el tamao del Estado debe ser equivalente al gasto pblico equilibrado con el
total de ingresos, puede ser una buena receta para un pas rico y sin pobreza... slo que para
llegar a serlo, hay que atravesar perodos en los que el manejo inteligente de un dficit fiscalfinanciero estatal puede hacer la diferencia entre permanecer pobres, o superar la pobreza
estructural de un pas como Costa Rica.
Es en tal enunciado general de todos modos, donde se inscribieron los dos objetivos
estratgicos sobre tamao pretendido del Estado, que dicho Plan formul:
a. Aumentar la eficiencia de los sectores hacia los cuales no se podrn transferir recursos, o
que tendrn que reducir los recursos que tuvieron en el pasado;
b. Transferir al sector privado aquellas actividades que pueden ser llevadas a cabo ms
eficientemente por ste que por el Estado, siempre y cuando esto no signifique que el
gasto estatal tendr que aumentar para sostenerlas, o que se crearn estructuras
monoplicas que limitarn la capacidad de gestin del sector pblico.
Hoy, tiene importancia adicional reconocer, en un nivel ms especfico, el enunciado pertinente
a privatizacin incorporado en la seccin Areas prioritarias y acciones estratgicas en dicho
Plan. En efecto, el punto 2 sobre Redefinicin de funciones del sector pblico, deca a la letra:

96

Aquellas tareas que ejecuta actualmente el sector pblico y que pueden ser llevadas a cabo
en forma eficiente por el sector privado, sin demandar recursos adicionales permanentes del
Gobierno y sin convertirse en fuerzas monoplicas que puedan eventualmente limitar la capacidad
de accin del mismo, sern transferidas a empresas que absorban trabajadores del Estado, en
especial a cooperativas y otras formas empresariales organizadas por los mismos trabajadores
estatales.
Aqu se enunciaba como pre-condicin para privatizar, el que las tareas entonces en manos
del Estado pudieran ser llevadas a cabo en forma eficiente por el sector privado; no haba otra
pre-condicin estratgica. En principio, pareciera que toda tarea sera susceptible de ser trasladada
al sector privado, si ste daba muestras y no se estableca qu tipo de muestras convincentes- de
que poda ser eficiente, asumindose ello como opcin a una presunta situacin de inevitable
ineficiencia estatal.
Pero lo que s resulta estratgico en el enunciado visto, era que la transferencia deba ser
hecha a empresas que absorban trabajadores del Estado, en especial a cooperativas y otras
formas empresariales organizadas por los mismos trabajadores estatales. Haba aqu una
renuncia casi explcita a las formas de organizacin empresarial mercantil corrientes, donde pocos
individuos pueden constituirse rpida y ventajosamente en propietarios mayoritarios de activos
estatales a la venta.
La situacin de fondo que evidentemente se quera enfrentar a travs de acciones
gubernativas basadas en los anteriores preceptos u objetivos, era la de que mediante un programa
agresivo de traslado de servicios pblicos se poda lograr un impacto significativo sobre el nivel del
gasto pblico, reducindolo y con ello, enfrentando el problema del manejo del dficit consolidado
del Estado, ajustando as el tamao de ese Estado al tamao de la economa, adems de
mejorar la gestin misma de esos servicios hoy en manos estatales.
No se dispone de cuantificaciones sobre los alcances de semejante esfuerzo de traslado de
servicios pblicos, en trminos de que la reduccin de gasto por esa va enfrentara la brecha entre
ingresos totales y egresos totales, de forma que se pudiera entonces asegurar que sta es la va
para alcanzar ese equilibrio y eliminar la presin objetiva, real, que en trminos financieros
representa el dficit consolidado del Gobierno y que abona los clamores sobre tamao excesivo
del mismo y necesidad de reduccin de ese gasto con respecto al problema estructural de dicho
dficit consolidado.
An hoy da no se vislumbran estrategias claras que convenzan sobre cmo la venta de
importantes activos estatales eliminar la brecha entre gasto e ingresos de suerte que pueda
hablarse seriamente de que, a partir de dicha venta, el Estado podr dedicar as recursos liberados
del pago de intereses, a desarrollo sin incurrir en nuevas deudas. Retomaremos este punto abajo.
No pareciera que por la va de traslado de servicios pblicos a manos privadas se generaran
entonces las economas voluminosas que contrarresten el peso del dficit consolidado. Mxime
porque a cada actividad o tarea susceptible de traslado, en realidad corresponde un nivel de gasto
asociado que seguir en manos de ese Estado para pagar o adquirir dichos servicios de las nuevas
fuentes proveedoras de servicios intermedios, a menos que se trate de actividades completas de
produccin de bienes o servicios, es decir, de venta completa de los activos asociados a la
actividad y, consecuentemente, de renuncia por el Estado-burocracia a la fuente de ingresos
respectiva, de suerte que el usuario o cliente compre los bienes o servicios as producidos
mediante adquisicin directa en las nuevas condiciones de mercado privado.
En ltima instancia, surge la cuestin esencial de cmo reconocer y enfrentar el problema de
ineficiencia global de nuestra economa, lo cual obliga a darle mayor pensamiento a la posicin
fcil e irreflexiva de que privatizando, todo se solucionar, asumindose que el sistema privado
har la diferencia hacia una mejor gestin, y que con ello todos ganamos.

97

Surge as un enorme requerimiento de concertacin con los actores representantes de grupos

clave no estatales, hacia una visin compartida y comprometida sobre los trminos de cualquier
marco de poltica que busque la transformacin del sistema econmico como un todo, y los
sistemas de produccin pblica y privada unilateral pero articuladamente considerados; grave
contrasentido se da pasando polticas que vacan del Estado su capacidad analtica y de gestin, al
propiciar el traslado de sus cuadros pensantes y creativos profesionales al sector privado, como
todos los gobiernos lo han hecho desde 1983 a pesar de las denuncias pblicas de unos pocos
que nos atrevimos a sealarlo- con la todava vigente Ley de Equilibrio Financiero, la cual permiti
en su Art. 25 pagar prestaciones a quienes renunciaran con anuencia del Jerarca.
Se da en este contexto, la necesidad de un proceso de cambio global del sistema,
desregulando mediante nuevas regulaciones simplificadoras- en mucho la situacin actual, no
slo para cambiar las condiciones en que se desenvuelve y como se desenvuelve el agente
econmico privado, sino tambin las condiciones en que sera de todas maneras posible visualizar
opciones atractivas y viables de venta o apertura de activos pblicos asociados a actividades que
hoy, en manos estatales, se insertan en esquemas y condiciones que difcilmente las haran
razonablemente rentables en manos privadas. Lo cual hace pensar que tales actividades,
adecuadamente transformadas y modernizadas el caso del ICE sera un ejemplo actual claro y
vlido- seran susceptibles de operar ms exitosamente bajo esquemas y condiciones que las
hicieran ms rentables y viables econmicamente hablando, an en manos del Estado.
Pero, es indispensable distinguir entre las condiciones de regulaciones de poltica que rodean
a muchas actividades estatales -particularmente de carcter monoplico- sobre precios,
condiciones de produccin y entrega de servicios, y las condiciones de regulaciones de operacin
o gestin gerencial y administrativa, usualmente enmarcadas en regmenes de administracin
financiera (Ley de Administracin Financiera y de Contratacin Administrativa) y presupuestaria
(Autoridad Presupuestaria, MIDEPLAN, Contralora General de la Repblica). Estas ltimas
regulaciones, desaparecen automticamente en caso de venta o traslado de actividades, mas no
las primeras.
Sobre estas segundas de permanecer en manos estatales- habra que actuar
deliberadamente con intencin de crear un rgimen distinto, nuevo, que sin exacerbar el
eficientismo productivista a costa de la efectividad integral del Estado y del correcto manejo de
recursos, s permita condiciones mucho ms apropiadas para una gestin estatal ms dinmica,
eficiente y eficaz en todo sentido. Es ste el supuesto terico que ha de inspirar la actual
discusin sobre la modernizacin del ICE y del conjunto restante de empresas estatales
como el INS, los Bancos, Recope, AyA y prcticamente toda institucin que maneje actividades de
giro mercantil o comercial como lo pueden ser inclusive la CCSS, el INA, el CNP, las mismas
municipalidades en su total conjunto, y varias otras.
Cabe preguntarse qu otras opciones habra habido o habra, de no mediar la dependencia
sobre organismos financieros internacionales que sustentan sus demandas de ajuste a los
gobiernos a cambio de transformaciones que buscan un paradigma de sistema construido sobre
teoras monetaristas de cuo liberal. Qu ocurrir si surgiera como de hecho viene surgiendo en
los ltimos cinco o siete aos- en esos organismos un nuevo liderazgo que sustente otros marcos
tericos histricamente validados y exitosos en los que el Estado y el gasto pblico han constituido
la columna vertebral del paradigma de sistema econmico exitoso? 45

45

Aunque estas argumentaciones tambin datan de 1988, tngase presente que hoy da se estn dando crticas serias
desde los pases industrializados que gobiernan el FMI y el Banco Mundial, y en la dirigencia de estos organismos tambin,
en cuanto al rol conservador y monetarista de ambos, sealando que estas visiones y exigencias a los pases del Tercer
Mundo han provocado ms pobreza que riqueza y recuperacin, y que en consecuencia ambos organismos mundiales
deben adoptar nuevas visiones y estrategias menos restrictivas del papel del Estado y de las medidas para combatir el
gasto pblico deficitario. El reciente neo consenso de Washington ha sido ciertamente un replanteamiento bastante radical
al primer neo consenso logrado en Washington por los mismos organismos internacionales a principios de la dcada de los
ochenta y que dio como resultado ese apretamiento sobre los pases endeudados del Tercer Mundo bajo supuestos
monetaristas.

98

Se ha dicho prrafos atrs, que no se ha demostrado en el pas de manera seria cmo una
estrategia semejante de venta de activos generar los ingresos suficientes para pagar al menos
una parte sustancial de la deuda pblica. Esta cuantificacin falta, y mientras no se realice de
manera objetiva, ser muy poco lo que pueda hacerse para convencer a la opinin pblica de que
vendiendo ciertos activos atractivos y no estratgicos o esenciales para el pas, es la mejor salida a
adoptar por Costa Rica.
Estamos hablando de una deuda interna acumulada de ms de mil seiscientos millones de
millones en el ao 2003, la cual genera a su vez un pago en intereses de ms de trescientos mil
millones en el ao, es decir, ms de un 30% del Presupuesto del Gobierno Central. No es cierto,
entonces, que el vender un ICE o un BCR, o BICSA, o todos juntos, permitir dedicar ms recursos
a educacin o salud, pues los ingresos as generados no alcanzaran para eliminar esa deuda
consolidada, y en consecuencia el Gobierno deber seguir pagando intereses sobre la deuda
pendiente, y difcilmente podr aumentar gasto en esos sectores sin incurrir en nuevo
endeudamiento.
Otra sera la estrategia novedosa y radical de plantear al pas un plan consensuado de
eliminacin de la deuda completa, redimiendo mediante emisiones inorgnicas del Banco Central
de Costa Rica, el cien por ciento de los certificados tanto a instituciones pblicas como a tenedores
privados pero bajo el compromiso concertado, en el mejor inters nacional y con el Gobierno dando
un verdadero ejemplo de contencin y frugalidad, de no ejecutar o disponer de esos recursos en
Costa Rica por lo menos durante el siguiente ao.
O bien, disponer de ellos pero programadamente en obras de inversin pblica, al menos la
deuda que se redimiera a instituciones pblicas, bajo el supuesto terico de que destinar recursos
a inversin productiva no genera inflacin.
Un plan global bien diseado, puede incluso incorporar el uso constructivo, no inflacionario, de
toda esa masa monetaria redimida a los tenedores privados de ttulos mediante emisin inorgnica
y vuelta a manos estatales va nuevo e inmediato pero sano y programado endeudamiento, en
inversiones productivas sobre todo de infraestructura pblica (red vial, vivienda, acueductos y
plantas de tratamiento de aguas negras, electrificacin, mejoramiento sustancial de puertos);
particularmente, repetimos, si dentro del plan estratgico se incorporan factores que permitan un
uso de materiales y recursos nacionales de todo tipo colateralmente a la importacin de materiales
y materias primas.
La previsin y programacin de las formas y plazos en que esos dineros sern efectivamente
pagados por el Gobierno Central y por las respectivas instituciones que podran utilizar ese capital,
deber ser factor esencial en una estrategia semejante. Hablamos, en suma, de ms de dos mil
millones de millones de colones de capital de inversin fresca para sacar al pas del subdesarrollo
en que se sostiene desde hace dcadas.
No se trata de una frmula fcil, pero s de una estrategia viable si se le adoba con todos los
ingredientes interdisciplinarios propios de una solucin poltica integral a un problema que ha sido
polticamente producido por nuestras clases dirigentes y gubernativas. Aqu enunciamos su
filosofa bsica. Todo esto, aunado a las nuevas formas y mecanismos de imposicin tributaria que
planteamos en Captulo IV para provincias y cantones, constituye una estrategia integral y
diversificada para enfrentar estructuralmente el problema global del dficit fiscal en el pas.

99

No aprender de los errores ajenos...?

Traemos a colacin un artculo que escribimos en enero de 1984 en la pgina 15 de La Nacin,
mientras terminbamos en Londres, Inglaterra, nuestra tesis doctoral. Se intitul Costa Rica vale la
pena, pero.... Los conceptos que hoy da siguen teniendo un valor permanente como reflejo de
nuestra cultura poltica inspida e intrascendente, son los siguientes. Hemos dependido mucho de
lo que se piensa y experimenta en Europa o Estados Unidos. Nuestros textos universitarios en toda
disciplina siguen siendo mayormente forneos... Este es el gran problema de las ciencias
econmicas, cuando siguen sin reconocer la repercusin intrnseca sobre, y proveniente de, los
factores sociales dentro de un sistema econmico, y viceversa. Y este divorcio, aunque comn en
Amrica Latina... deviene de sus propias races tericas anglosajonas. Pretendemos manejar
nuestra sociedad y problemas aprendiendo lo que los grandes tratadistas forneos nos dicen de
sus problemas. No en balde el Banco de Inglaterra est publicando un trabajo de dos
econometristas de la Universidad de Oxford donde denuncian la falta de evidencia y seriedad
cientfica del profesor Milton Friedman en el tratamiento y hasta manipulacin as de fuerte es
su crtica- de datos relacionados con la evolucin de las economas britnica y norteamericana en
su libro Monetary trends in the United States and United Kingdom: their relation to income prices
and interest rates, 1867-1975, publicado el ao pasado como su obra cumbre. Como muestra
dramtica de la crtica, el profesor Hendry de Oxford dice: Una de las cosas ms asombrosas
acerca de nuestro estudio, es que no hemos podido encontrar ninguna evidencia de que la oferta
de dinero crea o genera, ya sea crecimiento de ingreso, o inflacin. No puedo predecir si tal
aplastante conclusin ms otras en el estudio- va a motivar al actual Gobierno britnico a
cambiar su actual poltica monetarista, o si generar tal cambio en los crculos del FMI, que sin
duda beneficiara a todos los gobiernos latinoamericanos y a sus poblaciones. As es que seguimos
sometidos al vaivn de las fuerzas polticas que adoptan sta u otras teoras forneas,
quedndonos con sinceros deseos de saber qu piensan nuestros economistas y otros cientficos
sociales en cuanto a soluciones autctonas a nuestros problemas... o si piensan que no existen del
todo!.
Por otro lado, cabe preguntarse en el caso de actividades esenciales y estratgicas, qu
mecanismos regulatorios efectivos va a ser indispensable dejar en manos del Estado para
garantizar la eficacia socio-econmica de la actividad en manos privadas, y cmo esos
mecanismos van a incidir adversamente sobre la deseable situacin de libertad y flexibilidad
empresarial -y consecuente rentabilidad- pretendida de las nuevas empresas.
En ltima instancia, habr casos en donde la voluminosidad de la inversin inicial requerida de
fuentes privadas para adquirir activos costosos del Estado, har necesario que se recurra a fuentes
externas de financiamiento, as como para obtener recursos de inversin futura, y ello generar
problemas semejantes a los actuales de endeudamiento, o exigir abrir las bases de una mayor
participacin expresa o encubierta- de inversionistas forneos, lo cual reducira los propsitos de
democratizacin econmica nacional, adems de otros problemas objetivos en cuanto a poner en
manos extranjeros la propiedad y manejo de actividades esenciales y estratgicas.
Promover una mayor difusin de la propiedad accionaria
El cuarto objetivo dentro del recuento visto de Martn para Amrica Latina, resulta un objetivo
explcito y relevante en el caso costarricense.
De nuevo, hay alguna mayor validez del mismo en lo que es traslado de servicios, pues en la
mayora de casos previstos en el pas se trata de actividades intermedias a las que se asocian
nmeros pequeos de trabajadores (sociedades laborales). Su conversin en propietarios bajo
formas cooperativas o autogestionarias de organizacin, en alguna medida implica si no un mayor
nivel de bienestar personal pues siguen dependiendo de un salario y de eventuales beneficios
que no se vislumbran como muy significativos en su modalidad de venta de servicios al Estadoburocracia-, s un mayor grado de independencia y sentido de pertenencia a una empresa suya.

100

Pero, permanece la relacin de dependencia con referencia al Estado en su condicin de

comprador monoplico o nico. En los casos previsibles de venta de activos, la cooperativizacin
de su propiedad arroja dudas importantes cuando, como en el caso de la empresa CATSA de
CODESA, la democratizacin econmica alcanz las dimensiones de un exagerado
fraccionamiento de la propiedad accionaria (varias decenas de miles de accionistas), y se corre el
riesgo de que estos pierdan inters en una participacin efectiva en los mecanismos de decisin y
fiscalizacin, desanimados por su exigua participacin en la distribucin de excedentes. Por otro
lado, una cooperativa representa una modalidad de grupo de presin en circunstancias adversas
de funcionamiento econmico-financiero, particularmente si ha surgido por estmulo expreso del
mismo Estado.
Se requieren provisiones para evitar que en tales eventuales casos, una situacin desfavorable
en las operaciones de la actividad cooperativizada lleve a presuponer una intervencin resarcitoria
o de salvamento estatal forzosa.
Por otro lado, transferir activos cuantiosos a exfuncionarios bien puede crear otra clase o casta
de nuevos ricos en el pas a costa de activos del Estado selectivamente cedidos.
Atenuar el poder de los diversos grupos de presin
En cuanto a este objetivo, hay grupos que ejercen presiones corporativas sobre la empresa
pblica (proveedores, contratistas, burcratas y sindicatos). Se da en el caso costarricense una
preocupacin implcita o latente que en alguna medida es factor estimulante sobre algunos actores
o grupos de inters en cuanto al deseo de privatizar. De particular relevancia es el caso del ICE,
pues hay en su entorno una pesada intervencin interesada de sindicatos que, adems de tener
intereses comerciales y econmicos por las inversiones realizadas en las actividades que giran
alrededor del ICE, manejan una fuerza movilizadora muy importante de ciertos grupos nacionales
de diverso origen, los cuales constituyen un reto importante a la propia capacidad movilizadora del
Gobierno de la Repblica cuando se trata, o trate, de promover reformas que huelan a privatizar o
abrir el monopolio de las telecomunicaciones o de la electricidad.
El punto en cuanto a este Objetivo, es que se asocia al papel intransigente y a veces
beligerante de sindicatos pblicos, importantes actitudes y comportamientos que constituyen en s
factores limitantes en el desempeo y en los niveles de eficacia y productividad de las actividades
en manos del Estado, producto de la existencia de determinadas conquistas sindicales que
ciertamente tienden a incrementar los costos de operacin y a generar dificultades para aplicar
sistemas de incentivacin y sancin al desempeo laboral de los funcionarios pblicos, as como
para aplicar estrategias correctivas de movilizacin y transferencia de funcionarios dentro de
entes o entre entes, segn prioridades definidas.
Hay intransigencia y obstruccionismo sindical, es cierto; pero tambin ha habido una tradicional
inadecuada concertacin por parte de los decisores superiores del Gobierno en esta materia; y,
menos existe un proyecto y una estrategia integral que permita slidas bases para tal concertacin.
En todo caso, tanto este factor sindical como el referente a las relaciones con proveedores y
contratistas, no tienen que permanecer inexorablemente afincados en los trminos inconvenientes
que hoy puedan identificarse, y es mucho lo que puede hacerse para modificar dichos trminos
hacia relaciones ms positivas y necesarias dentro de condiciones que aseguren incluso una
mayor idoneidad tica y operativa en el manejo de recursos pblicos involucrados en
contrataciones con los mismos agentes privados.

101

2.3.3 Cules transformaciones polticas significativas desde 1949?

Prcticamente ha sido ya sealado en el recuento hecho hasta este punto, que el pas no ha
experimentado grandes cambios polticos en su sistema de gobierno ni electoral desde 1949. Las
reformas ms significativas han sido en realidad muy restrictivas en trminos de su mbito de
proyeccin y de sus efectos palpables.
La reforma al Artculo 188 de la Constitucin Poltica en 1968, fue a nuestro juicio la ms
relevante por cuanto implic eliminar la norma constitucional que conceda autonoma de gobierno
a las instituciones autnomas, abriendo as la va para que mediante una nueva ley a futuro, tal
materia fuera normada sin recurrir a un cambio de Constitucin. La posibilidad se malogr por
muchos aos pues se modific en 1970 la constitucin de juntas directivas de tales instituciones,
entronizando la tristemente clebre configuracin 4-3 que a lo que ms ayud fue a hacer
prevalecer un criterio partidista ms que de poltica de gobierno en tales entes, pero no determin
una inflexin real para que esas instituciones se integraran ms a la gestin de gobierno por cuanto
podan aceptar o no polticas emitidas por el Gobierno y el incumplimiento de stas no era
considerada falta grave.
La tmida ley de planificacin econmica de 1963 daba para ms, pero tampoco impact las
prcticas y procesos polticos ni la participacin ciudadana en stos. No fue obligatoria en ningn
sentido para las instituciones sobre todo descentralizadas, ni impuso ninguna disciplina particular al
conjunto de municipalidades.
En 1974 se dio la ley que cre el rgimen de presidencias ejecutivas, una iniciativa que como
hemos demostrado previamente y lo profundizamos en el respectivo Apndice al final de este
estudio, fue de funestas consecuencias polticas en sentido amplio, pues habiendo una cierta
justificacin superior para establecerlo como una forma de integrar mejor a las descentralizadas o
autnomas con la gestin poltica del gobierno de turno, va una mejor articulacin de polticas y
acciones, el rgimen se excedi en la praxis por la fuerza poltica de los presidentes ejecutivos
ante juntas directivas de tiempo parcial, jerarcas que durante el primer ao se impusieron de
maneras realmente dramticas al rol tradicional tecnocrticamente vlido y solvente de los
gerentes generales, mas tambin se excedi el Gobierno en la promulgacin del Reglamento de la
Ley que fue mucho ms all y literalmente usurp ilegtimamente las competencias gerenciales a
favor de esos presidentes ejecutivos, sin que nadie recusara ni protestara airadamente, salvo el
suscrito investigador en diversos artculos y documentos de la poca, y en sus clases en la
Universidad de Costa Rica. No hubo eco de tal preocupacin intelectual y cvica, y el rgimen
se consolid en las siguientes Administraciones a pesar de frecuentes discursos de los diversos
candidatos que llegaron a Presidente, en el sentido de eliminarlo.
El significado para el sistema poltico nacional de esta reforma legal que no era precisamente
del mbito poltico en trminos de mejorar o afectar los criterios y mecanismos de representacin y
participacin polticas del ciudadano, impact los procesos polticos por cuanto instaur un rgimen
de gran dirigismo por el Poder Ejecutivo de turno, nada transparente, muy arbitrario, y muy
orientado a entronizar en cada institucin los mejores intereses poltico partidistas del partido en el
poder, como prioridad sobre los mejores intereses de las polticas pblicas que mejor convenan al
pas, las cuales a nuestro juicio como investigadores de esos procesos desde un inicio, estuvieron
bajo dicho rgimen supeditadas a los primeros intereses, y ello gener una condicionalidad
partidista en los cuadros de funcionarios otrora neutrales y comprometidos con las diversas
poblaciones objetivo de sus instituciones, hacia un sentido ms de compromiso partidario desde la
funcin pblica, incorporando malas praxis que tendan a favorecer con servicios pblicos, sobre
todo asistenciales, a las poblaciones simpatizantes con el partido en el poder.
La buena reforma a la Ley de Planificacin Nacional en 1974, fue otra accin que daba, y da,
para mucho ms en trminos de abrir mecanismos a una participacin ordenada y sistemtica de la
sociedad civil tanto en el centro del poder poltico en San Jos como en cada regin de desarrollo.
Ya hemos analizado cmo se manifestaron algunas expresiones de tal mandato legal, mayormente
desaprovechado sin que la Contralora General de la Repblica haya sido celosa fiscal de su
instrumentacin rigurosa por los gobiernos. Igual omisin ha cometido la Asamblea Legislativa al

102

no ejercer un control poltico constante y efectivo sobre tales incumplimientos de esta Ley que
estaba llamada a enriquecer nuevas prcticas de participacin de la sociedad civil en procesos
pblicos planificados, y a ordenar y disciplinar de mucha mejor manera la accin desarticulada de
gobierno que se daba previamente a esa Ley.
Referimos tambin cmo la extraordinaria Ley General de la Administracin Pblica de 1978
tambin daba, y da, para mucho ms con su rgimen de direccin interorgnica que vino a
delimitar la frontera entre gobierno y administracin, as como a proporcionar normas y
mecanismos conducentes a una total transparencia en la gestin pblica y a una constante y
obligada rendicin de cuentas mucho antes de que se diera la reforma constitucional que produjo el
Artculo 11 hace 3 aos. Si hubiera sido adecuadamente entendida y aplicada, o lo fuera hoy,
muchas cosas cambiaran para bien en cuanto a procesos polticos, estilos de toma de decisiones,
responsabilidad, transparencia, disciplina, articulacin interinstitucional, y lgicamente, eficacia
estatal.
Desde el punto de vista vertical de la organizacin del poder poltico en el pas, la reforma al
Cdigo Municipal de 1998 introdujo la eleccin directa del Alcalde y la posibilidad de revocatoria de
su mandato por referendo. La experiencia es muy reciente, y en las elecciones del 2002 hubo una
gran apata de los votantes. Desde entonces, hemos presenciado una experiencia poco rica, que
podra ser mejorada a partir de la prxima generacin de nuevos Alcaldes si los partidos polticos
prestan la debida importancia al rgimen municipal y promueven mejores cuadros dirigentes a ese
puesto y al de regidores municipales. Ni siquiera la Resolucin de la Sala IV de junio de 1999 sobre
autonoma municipal, ni la reciente de enero del 2004 sobre los incumplimientos del gobierno y la
municipalidad en San Juan Sur de Pos en materia hdrica, han sido adecuada y estratgicamente
utilizadas por ninguna municipalidad para alterar el escenario prevaleciente de gobiernos locales
subordinados y dciles a los muchos intereses en manos de ministerios y entes autnomos
nacionales que podran ser reclamados, y mejor manejados, por dichas municipalidades o por
empresas o establecimientos pblicos suyos segn lo permite dicho Cdigo Municipal.
La reforma constitucional que introdujo la Sala IV a inicios de los noventa, fue una accin de
gran relevancia poltica en el pas, pues incorpor un mecanismo de contrapeso del sistema
jurdico, pero tambin poltico e institucional, que ha sido de gran beneficio para Costa Rica.
Algunos podran no considerarla una importante reforma poltica, pero en nuestra ptica s lo fue
pues vino a subsanar la posibilidad y derecho del ciudadano a confrontar -y obtener relativa rpida
resolucin-, el ejercicio hegemnico, muchas veces arbitrario y generador de muchas injusticias en
la aplicacin de los derechos y obligaciones del costarricense en sus relaciones dentro y fuera de
las instituciones estatales de diverso tipo y rango. Compartimos muchas de las crticas que
analistas observadores de dicha Sala IV desde su creacin, con frecuencia sealan y que ameritan
revisiones y correcciones a la Ley de creacin, y ms aun a las prcticas y procedimientos que se
han vuelto lentos, engorrosos e inseguros en mucho sentido. Pero, el paso fue dado, y no ha sido
nocivo para el pas. Puede perfeccionarse, y sobre esto hay mucha conciencia que llevar sin duda
a cambios importantes en el contexto de reformas judiciales que se vienen discutiendo desde hace
varios aos.
La nueva Ley No. 8131 de administracin financiera y presupuestos pblicos del 2001, tambin
da para mucho ms, y si se le entiende y ejercita responsable y articuladamente con las leyes de
planificacin y general de la administracin pblica, podra inaugurar en el pas una nueva forma
disciplinada y transparente de gobierno y de prcticas polticas transparentes y ms eficaces, con
la Contralora de la Repblica fiscalizando de manera obligada o vinculante a que ello sea as,
segn veremos en la seccin final de este Captulo.
El sistema poltico e institucional de Costa Rica, est casi inclume desde su configuracin
constitucional en 1949. Nada extraordinario, por distinto al modelo all entronizado, se ha hecho.
Sigue el pas ostentando un sistema unitario o centralizado, y presidencialista, sin que
prcticamente nada haya movido el pndulo del poder poltico real hacia niveles o mbitos
inferiores. Todo lo actuado, por ejemplo, en materia de participacin ciudadana, ha surgido ms a
nivel de principios retricos legalmente consignados en muchas leyes, adems de la Ley de
Planificacin Nacional de 1974 como en tantas leyes ambientales y sobre recursos naturales, en

103

el Cdigo de Niez y Adolescencia, en el Cdigo Municipal mismo-, que como mecanismos

operativos que posibiliten una real y efectiva participacin ciudadana, ms all de la belicosa
iniciativa que distintos grupos civiles como asociaciones de desarrollo ONGs, fundaciones, etc.,
han tomado casi ante ese vaco de direccionalidad estratgica por parte de los distintos gobiernos.
La ms reciente iniciativa del Gobierno, de haber reactivado o repromulgado en marzo del
2004 el subsistema de organizacin regional decretado en trminos muy ricos y articulados desde
1976 hasta el ltimo decreto que sigue vigente, de principios de 1991 sobre el subsistema de
direccin y planificacin regional, est llamada a concretar en la praxis los compromisos electorales
del PUSC y del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno en materia de participacin ciudadana en
procesos pblicos, pero se queda totalmente corta y resulta ms bien un remedo del esquema
vigente aunque inaplicado que hemos referido en este mismo prrafo, pues lo que entroniza es un
tipo de consejo regional de desarrollo con participacin multitudinaria de todos los directores
regionales de ministerios y entes autnomos en cada regin. Nada ms. As, no se lograr la
activacin de los mejores atributos que vienen con la participacin comprometida y sistemtica de
los grupos diversos de la sociedad civil, y las municipalidades mismas, que tienen visiones tan
distintas de las de funcionarios pblicos y tanto que ofrecer en trminos de energas, recursos y
capacidades para la accin complementarias de los recursos y procesos que manejan las
instituciones pblicas como tales.
A nivel de partidos polticos, literalmente no ha habido cambios importantes en lo que muchos
sealan sobre democracia interna, y ms bien diversos respetados analistas denuncian lo que ha
sido una tendencia en los partidos polticos mayoritarios al menos, a la influencia del soporte
econmico para la eleccin interna para diputados, que se dice ha producido mediocridad en la
calidad y compromiso de muchos costarricenses que han llegado por esa va a la Asamblea
Legislativa.
sta, sigue sin ejercer el tipo de control poltico que podra desaletargar a los distintos
gobiernos en cuanto al manejo o ejercitacin improvisada del poder poltico puesto en sus manos y
que debera producir ms transparencia, rendicin de cuentas y eficacia en su impacto en el
desarrollo del pas, por sectores de actividad y regiones de desarrollo, con planes de largo,
mediano y corto plazo que ordenen la gestin de gobierno y combata el cortoplacismo y la
improvisacin generalizada con que se conducen los procesos pblicos y se asigna y ejecuta el
gasto pblico. Si slo la Asamblea Legislativa hiciera algo de este tipo de accin fiscalizadora
sobre el gobierno de turno, provocara un impacto trascendental pues obligara a presidente y
ministros a asumir una responsabilidad unipersonal por las consecuencias de sus actos en el
ejercicio del poder poltico puesto en sus manos.
Dentro de todo este desalentador panorama, qu puede hacer el pas que no requiera de una
transformacin constitucional integral? Esta pregunta nos lleva necesariamente a una reflexin
prospectiva sobre la agenda que Costa Rica tiene pendiente para definirse a reconocer sus
principales problemas y las salidas a ellos, pero con visin global, unitaria y estratgica.

2.3.4 La agenda pendiente: Estado Neosocial de Derecho?

Este anlisis previo sobre objetivos explcitos o latentes en las motivaciones observables sobre
privatizacin en Costa Rica y sobre el sistema poltico del que el Estado es parte orgnica, puede
alcanzar un nivel de utilidad pragmtica hacia una estrategia integral sobre la materia si tamizamos
la discusin de frente al anlisis realizado sobre factores o causas de la evolucin del Estado, y ello
en conjunto, de frente a los componentes esenciales de una nueva estrategia de desarrollo
nacional.

104

No hay un solo componente previsible en una estrategia viable de desarrollo, incluso en

trminos de los cambios visualizados en cada campo de actividad social y econmica en relacin
con situaciones pasadas y presentes, que no requiera de una accin interventora directa y agresiva
del Estado. Sea para desregular condiciones actuales, como para propiciar las nuevas
condiciones incluso en trminos de su propio retiro o alejamiento voluntario de ciertos campos o de
ejercicio de ciertas potestades, el Estado se erige en buja de cualquier nueva estrategia de
desarrollo.
No hay un componente en el que no se vislumbre una accin reguladora al menos, por parte
del Estado, para crear las condiciones apropiadas para el nuevo comportamiento socio-econmico
explcito en cada campo de actividad, tanto por parte de los agentes no estatales como del Estadoburocracia. Y hay muchas acciones en que se vislumbra un papel siempre muy significativo en la
produccin de bienes y servicios por parte de este Estado.
Y, este papel no puede entenderse, sostenemos, como subsidiario a los requerimientos
coyunturales generados por el manejo de las finanzas pblicas deficitarias.
El hecho general a reconocer al trmino de esta seccin, es el de que Costa Rica debe
confirmarse el derecho a tener el Estado necesario para su desarrollo. El tamao del mismo no
debe constituir problema alguno en la medida en que se garantice que sus niveles de desempeo y
eficiencia productiva son ptimos dentro de las condiciones ptimas que puedan propiciarse, as
como en trminos de los resultados que directamente y por externalidades, contribuya a generar
segn la estrategia de desarrollo integral que se propulse con el mayor grado de consenso sociopoltico posible.
La justificada preocupacin sobre el papel y eficacia del Estado, y sobre su tamao necesario,
ha abierto as muchas discusiones sobre racionalidad, reduccin del gasto y privatizacin. 46
Pocos son los que aun hoy da transmiten una visin equilibrada y justa del Estado en sus
muchos logros relevantes que no pueden ignorarse hoy da- en su evolucin histrica, y entonces
valoran a ese Estado de frente a la crisis que se vive desde hace varios aos.
Es as como Rati Ram porporcion un estudio sobre el impacto del tamao del Gobierno sobre
el crecimiento econmico (The American Economic Review, marzo 1986), considerando dos
premisas antagnicas: una, la que sugera que un gobierno grande iba en detrimento de la
eficiencia y crecimiento econmico; otra, la que le asignaba al gobierno un rol crtico en el proceso
de desarrollo econmico, y argumentaba que un tamao ms grande del Gobierno era un motor
ms poderoso de ese desarrollo (tngase presente quepara muchos economistas y organismos
internacionales, el tamao del Estado se determina por el nivel del gasto de gobierno central, no
del resto de gasto pblico en manos de instituciones y empresas estatales ni de gobiernos locales).
Su estudio, que abarc una muestra de 115 pases cubriendo dos dcadas completas, le permiti
las siguientes conclusiones:
a) El impacto global del tamao del gobierno sobre el crecimiento econmico, era positivo;
b) El efecto de las externalidades marginales de dicho tamao, era generalmente positivo;
c) Comparado con el resto de la economa, la productividad de los factores de produccin en
el gobierno fue ms alta que en el sector privado en la dcada de 1960, y pareca haber
declinado en la dcada de 1970 aunque el efecto de externalidad pareci incrementar;
d) Es posible, conclua Ram, que el efecto positivo del tamao del gobierno sobre el
crecimiento, tenda a ser ms fuerte en contextos de ingresos ms bajos.
Tales conclusiones no fueron contundentes, pero s nos resultaron tiles en aquel momento
para cuestionar la verticalidad del argumento sostenido por los antiestatistas locales en el sentido
de que el tamao grande del Estado costarricense era en s pernicioso, y de que por ello haba que
reducirlo y adecuarlo al tamao de la economa. Por supuesto que aquella posicin intelectual
46

Tnganse presentes los datos sobre tamao del Estado, dados con fundamento en el documento referido de T. Vargas
(1998).

105

nuestra no es que impact a la clase dirigente nacional, pero s nos fundament en nuestros
anlisis sobre la viabilidad real del cambio poltico institucional mayor pretendido en Costa Rica va
PAEs y presiones del FMI y del mismo BID. Ahora algunos de estos organismos van de vuelta en
sus consideraciones estratgicas, y Costa Rica por fortuna no desmantel su Estado ni sus
instituciones.
Las conclusiones de Ram de 1986, creemos que tienen validez el da de hoy como marco
referencial para valorar slidamente la conveniencia e impacto del Estado que Costa Rica muestra
hoy, con respecto a las disfuncionalidades de todo tipo que lo siguen haciendo objeto de
cuestionamientos ideolgicamente fundamentados pero serios, y la posibilidad de recomposiciones
importantes de visin y liderazgo poltico superior que permitan superar las debilidades funcionales
identificadas del Estado y que haran posible, entonces, que ste acrecentara su capacidad de
desempeo y su eficacia real con el mismo volumen de recursos actuales.
La gran opcin al problema del momento, es cmo reconocer esa relativa ineficacia e
ineficiencia estatales, en qu reas, y por qu causas, para proceder con claridad y voluntad
poltica, a enfrentarlas considerablemente. 47
No todo coln de gasto pblico es irremediablemente improductivo en trminos de todo criterio
de medicin social, econmico y poltico, micro y macro; ni lo que es objetivamente ineficaz e
improductivo ahora, es inexorable que siga sindolo, y que por ello hay que reducir y privatizar.
Habra as incrementando eficacia y productividad- ms bienes y mejores servicios pblicos
que, hoy ms que nunca, resultan indispensables; y sobre todo podra lograrse una mayor calidad
e impacto de la actividad reguladora del Estado sobre los agentes econmicos privados,
incrementando as la eficacia misma del sistema econmico. Es posible que si el Estado fuera hoy
mucho ms eficaz y productivo y se le hubiera exigido ms responsabilidad poltica, seguramente
nadie se opondra a su actual tamao o a uno mayor, pues no sera dicho Estado considerado
como agente importante de la crisis... o no habra crisis.
Al final de cuentas, no es mucho lo que se ha avanzado en trminos de beneficios de la
privatizacin en Amrica Latina, pues la mayora de pases que vendieron activos estatales en
grande mantienen problemas serios de deuda pblica global interna y externa- y altos niveles de
desempleo, salvo quizs Chile. No se ha avanzado mucho tampoco en lo que respecta a la
capacidad de los Gobiernos para tutelar eficazmente las modalidades privadas incluidos precios o
tarifas- resultantes de esos procesos de desestatizacin de ciertos activos, y los ltimos estudios
de fuentes confiables sobre la materia, arrojan resultados que bien vale la pena tener presentes,
sobre todo en el caso de Costa Rica que sigue sin entrarle de lleno como lo advertimos desde
47

Recurdese que este anlisis tambin forma parte de un documento elaborado por el suscrito en MIDEPLAN en 1988.
Han pasado ya quince aos y consideramos que la validez del mismo sigue siendo importante hoy da, pues ningn
gobierno ha abordado la problemtica integralmente, y se han intentado soluciones muy fragmentadas, sin direccionalidad
global y de conjunto. El Plan de Reforma del Estado que llevamos al Gobierno del Lic. Rafael Angel Caldern Fournier s
tena esa visin, pero no se pudo instrumentar por razones muy particulares, algunas de las cuales comentamos
previamente. Igualmente, hubo la iniciativa nuestra en septiembre del 1999 para realizar una reforma integral del sector
pblico con base en esta visin nuestra, en el contexto del crdito por $12.5 millones que el BID concedi a Costa Rica para
profundizar la reforma del Estado, por Ley No. 7760 del 27 de agosto de 1998, Contrato de Prstamo 1030/OC-CR. Nuestro
trabajo se extendi de septiembre a diciembre, produciendo un diagnstico integral y un modelo global y tambin integral
para finalmente consagrarlo en una nica ley marco de la administracin pblica que enfrentara y superara todos los
problemas serios que sta exhibe desde hace dcadas, incluidos aspectos de descentralizacin integral del aparato
institucional del Estado con consideracin lgicamente preferente del rgimen municipal- y participacin efectiva de la
sociedad civil en los procesos decisorios as descentralizados, y nada pas al nivel gubernativo para el cual elaboramos
dicho documento, a saber, la Segunda Vicepresidencia de la Repblica (ms bien se acort nuestra participacin
contractual en dicha actividad en un ao, de manera grosera e inexplicable, y el Proyecto de Ley resultante no slo
incumpli los trminos de referencia originales pactados con el BID en cuanto al modelo de Estado a disear, sino que
utiliz un sinnmero de conceptos que habiendo sido claros y muy bien desarrollados en nuestro planteamiento, fueron
inexplicablemente distorsionados por quienes quedaron a cargo del proceso, producindose as un modelo no slo que
fortaleca inconvenientemente el rgimen presidencialista vigente, sino creando un marco conceptual dbil y poco riguroso,
adems de sumamente confuso).

106

hace ms de dos dcadas que sera la cosa aqu, pues el Estado nuestro, al momento de la crisis
del endeudamiento externo, haba avanzado ms que en el resto de Amrica Latina en todo
sentido, es decir, fue ms eficaz y productivo, y era en consecuencia ms querido por el pueblo- a
la privatizacin de activos estatales.
Fue en tal sentido esclarecedora la comparencia del expresidente argentino Carlos Menem en
su visita de marzo del 2000 a Costa Rica cuando, entrevistado en el noticiario de Canal 7 y
comprometido a expresar su criterio sobre si Costa Rica hara bien en privatizar el ICE, ste
respondi que no estaba seguro, pues la situacin en Costa Rica era muy distinta a la de Argentina
cuando all se plante la privatizacin de la empresa estatal de telecomunicaciones y de
electricidad. Costa Rica, dijo esa noche Menem, haba avanzado mucho ms en cobertura y
calidad, sobre todo rural, en esos servicios que lo que Argentina haba logrado en aquel momento.
Aqu parece que el ICE, afirm Menem, ha sido bastante ms efectivo de como fue all nuestra
empresa homloga.
El dilema de que el Estado contrate y deje de administrar servicios...
Richard Batley, investigador del Development Administration Group de la School of Public
Policy de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, direccin de Internet R.A.Batley@bham.ac.uk,
reporta en setiembre de 1999 en un trabajo intitulado States as brokers of change: do the new
uniforms fit?, que (nuestra traduccin) ...cuando los Estados pasan del aprovisionamiento y
administracin directa de servicios para asumir un rol menos familiar como proveedor indirecto,
regulador o facilitador, su trabajo se vuelve ms fcil o ms duro? Y: compensan las ganancias
en trminos de desempeo, todo el trastorno?. Este investigador comunica que ...la hiptesis de
base del programa del Rol del Gobierno en Economas en proceso de Ajuste es que estos
nuevos roles pueden a menudo requerir habilidades y capacidades adicionales de parte de los
funcionarios. Los gobiernos enfrentan dificultades tcnicas, polticas y administrativas nunca antes
encontradas, segn ellos se afanan por apoyar una amplia variedad de nuevas formas de
aprovisionamiento de servicios en los que ahora mantienen slo un tenue inters. Con respecto al
estudio que se llev a cabo por parte del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino
Unido en Argentina, Costa de Marfil, Ghana, Kenya, India, Sri Lanka, Venezuela y Zimbabwe en
cuatro sectores (suministro de agua, salud clnica, mercadeo agrcola y mejoramiento de industrias
textileras), Batley anota que ...notablemente en los sectores sociales (salud y suministro urbano de
agua) parece... que puede tener ms sentido poner un mayor esfuerzo en mejorar el
aprovisionamiento directo de servicios por parte de agencias gubernativas que inventar nuevos y
complejos tratos contractuales. Esto lo concluye despus de razonar que los pre-requisitos para
lograr traslados efectivos del contexto pblico al privado, no son fciles de afianzar, como por
ejemplo, ...la generalizada persistencia de prcticas de control central donde ha habido un traslado
nominal hacia una gerencia descentralizada o a una gestin interesada, as como la pobre
comprensin (o falta de voluntad) para intentar someter el aprovisionamiento pblico o privado de
servicios a una base contractual orientada al desempeo, a los logros. Tambin reporta este autor
que la mayora de casos examinados, sin embargo, ...evidenciaron un dbil desempeo con la
lenta e incierta adopcin de reformas /por parte de los Gobiernos/, estas ltimas a menudo
dndose ms sobre el papel que en la prctica. No es sta, una descripcin que se asemeja a lo
que hemos identificado como factores de cultura poltica en Amrica Latina y en Costa Rica en
particular? El formalismo, la inconsistencia, la falta de disciplina y, sobre todo, la falta de visin
estratgica e integral para llegar al fondo de los problemas y de las soluciones eficazmente, en
serio, asumiendo los costos polticos de una sola vez con coraje y valenta, a sabiendas de que el
rdito a largo plazo arrojar un mayor reconocimiento poltico y social. Tambin muestra el relato
de este investigador ingls, la complejidad del problema de si privatizar o no.
El dficit fiscal global de Costa Rica, ciertamente no le hace ningn beneficio al pueblo ni a
los ricos ni a los que no lo son- cuando ha debido sostenerse con medidas draconianas que no
resuelven el problema de fondo durante dieciocho aos, desde 1982.

107

Pero ha resultado obvio en la experiencia latinoamericana, que la privatizacin como tal no es

la nica alternativa que el pas tiene para resolver el problema de dficit fiscal y de una sana y
efectiva administracin de la cosa pblica, ya que todava muchsimos cientos de miles de
costarricenses dependen de dicha cosa pblica para enfrentar y superar sus problemas
integralmente ms all de lo que una economa privatizada o liberalizada en extremo podra
permitir en el mediano plazo.
Al Estado hay que reformarlo integralmente, con una visin de conjunto, sistmica, que permita
que todo el aparato institucional de nivel nacional y local y nosotros visualizamos tambin una
recomposicin que permita hablar de un aparato de nivel regional o provincial-, y los sistemas y
criterios que gobiernan la recaudacin, asignacin y ejecucin del concomitante gasto real que se
ejecuta cada ao, sean intervenidos simultnea y articuladamente.
Pero, sostenemos an que si es posible elevar los niveles de desempeo y eficacia de todo
ese aparato institucional, tendremos un Estado mucho ms eficaz y productivo, y con ello, menos
costarricenses pobres y un sistema econmico ms vigoroso y constructivo. Adems, los
problemas fiscales deben resolverse tambin de manera global y simultnea, con frmulas polticas
novedosas y nacionalmente concertadas puesto que sus causas fueron y siguen siendo polticas
ms que financieras, y a esto aporta tambin el presente libro.
Se ha reiterado a lo largo de este estudio que, segn nuestra percepcin de hace muchos
aos, en Costa Rica no era viable en la dcada de los ochenta ni con la crisis fiscal-financiera
golpeando la economa y la equidad social lograda hasta entonces, que por ms presiones internas
y externas que hubiera aducindose por muchos la hiptesis de que el sector privado era ms
eficiente-, el pas abjurara de su Estado Social de Derecho consagrado en su Constitucin de
1949 y sustentado, al menos hasta 1974, en un desempeo institucional relativa y sostenidamente
eficaz, y honesto.
La transformacin estatal que se propuso al pas en el primer Plan Global de Reforma
Administrativa de OFIPLAN en 1976 atrs referido antes de la fracasada y nada transparente
aventura con CODESA, era la de que dicho Estado, primero, asumiera una rigurosa racionalidad
en la conduccin poltica y en la gerencia pblica de sus crecientemente desarticulados procesos y
programas; y segundo, que se incurriera en una revisin a fondo del sistema poltico del que el
Estado era parte orgnica, pues mostraba ya desde 1974 claros sntomas de prdida de
dinamismo y funcionalidad. Apuntbamos entonces, a una necesaria descentralizacin polticaterritorial y tributaria real, y a profundas revisiones del rgimen presidencialista.
Ni uno ni lo otro se ha hecho en los ltimos 30 aos.
Ms bien, el tristemente famoso consenso de Washington se dio a principios de los ochenta
para apretar an ms duro a los pases en desarrollo. El ms reciente neo consenso de
Washington de principios de la dcada presente, ciertamente ha permitido que importantes
organismos hayan reconocido ampliamente su mea culpa por las frmulas de ajuste estructural
recetadas, pues no resolvieron el problema del dficit y la deuda en casi ningn pas, y s
generaron mayor inestabilidad econmica y pobreza.
Nunca tomaron debida nota los tcnicos de esos organismos de que el Estado Social de
Derecho, tal y como relatamos en el Captulo III del presente estudio, fue una histrica y natural
evolucin del Estado Liberal que toda Europa y Estados Unidos adoptaron y que Amrica Latina
emul pero con ms aparencialidad formal que funcionalidad real, y bajo una sempiterna
corrupcin institucional- como aquel contrato social sustentado en derechos polticos y
econmicos, legalidad, y separacin de poderes. Ni que fue el impacto inequitativo de dicho Estado
Liberal sobre las grandes masas de poblacin, producto de un exitoso pero unilateral crecimiento
industrial y mercantil, el macro factor que forz a una evolucin paulatina de muchos aos y que se
consagr despus de la crisis financiera mundial de fines de 1920, en un enfoque que exiga que el
Estado asumiera holsticamente no aleatoriamente o en partes- la proteccin de los pobres y
marginados, y regulara ms la economa privada, para permitir as que los derechos polticos y
econmicos fueran complementados con derechos sociales de equidad y solidaridad.

108

Fracasado el ajuste estructural sin rostro humano, adnde queda hoy la nocin y praxis de
ese Estado Social? 48
Se ha demostrado previamente en el estudio presente, que la crisis de dicho concepto de
Estado social de Derecho desde mediados de los setenta, fue en Amrica Latina producto de
malos manejos polticos del endeudamiento externo y del gasto pblico en funcin de objetivos
populistas y mesinicos nada coherentes. Y por corrupcin.
Casi slo en Costa Rica y en un par de otros pases latinoamericanos por ratos-, coincidi la
noble enunciacin de ese Estado Social en la Constitucin de 1949, con una mejor praxis poltica e
institucional durante al menos las dos dcadas y media anteriores a 1974, logrndose grandes y
crecientes beneficios para toda la poblacin, con mucha menos corrupcin que en el resto de
Amrica Latina.
Ahora, vamos de vuelta de las truncadas pretensiones de quienes han querido instaurar un
Estado neoliberal en Costa Rica y en tantos otros pases an subdesarrollados, con un agravante:
no hubo por parte de los organismos internacionales que hincaron a esos pases con aquellos
programas de ajuste estructural sin rostro humano, el diseo integral de un modelo sustituto de
nuevo cuo de dicho Estado Social.
Costa Rica por las razones explicadas, y no por algn proyecto alternativo original, no
desmantel su Estado Social de Derecho a partir de esas exigencias internacionales, y est
inclume tanto en la Constitucin como, en gran medida, en la estructura institucional y del gasto
pblico del pas. El problema mayor hoy da, es que lo se le ha estrujado tanto, que muestra signos
vitales de gran peligrosidad.
Aqu es donde, precisamente, surgen las dos grandes vas que el pas tiene abiertas para
discutir su futuro dentro de un marco conceptual global y coherente: a) cmo hacer para que dicho
Estado retome ya su fuerza reivindicativa en todo aspecto con todo y dficit fiscal incluidoentendiendo y aplicando el Gobierno creativa y comprometidamente el adecuado marco legal
superior disponible (o, logrando que finalmente la Contralora, la Defensora y al menos la
oposicin legislativa exijan, como deben, ese cumplimiento por parte del Gobierno); y b) cmo
hacer para que nuestro sistema poltico d un salto constitucional y fctico mayor en este siglo XXI
que supere el modelo poltico centralista y presidencialista vigente, agotado como est no por el
peso del dficit fiscal sino porque funciona sin los adecuados pesos y contrapesos que han
generado xito real en las democracias occidentales que mejor funcionan, incluida una sustancial
descentralizacin precisamente tributaria y de gestin.
El debate pblico ms que acadmico, no se vislumbra aun, sino un sinnmero de iniciativas
muy retricas o parciales sobre representacin y participacin polticas, desprovistas de
verdaderas prospecciones globales e integrales sobre el pas que queremos a partir del pas que
tenemos. As, no se avanza.
Hay mucha evidencia que hemos registrado en el presente estudio, como para concluir que el
actual modelo poltico presidencialista y centralista, est ms que agotado. Pero, el mayor peligro
que enfrenta el pas es que la imaginacin y creatividad autctonas, muestran estar ms agotadas
an pues slo atinan muchos a proponer cambios parciales sin nunca ofrecer un diseo integral a
la medida de nuestras reales posibilidades, lo cual exige reconocer y confrontar las muchas
limitaciones de nuestra histrica cultura poltica de origen colonial.
48

E libro de Jolly et al, Ajuste con rostro humano, de 1987, marc con sus dos tomos un punto de inflexin en cuanto a los
programas de ajuste estructural del Banco Mundial, pues reconoci por parte de tan acreditados autores, todos funcionarios
internacionales con gran experiencia, cmo los pases que adoptaron Programas del mismo nombre vieron deteriorarse
muchos de sus indicadores de desarrollo social, sobre todo en materia de infancia. Dicho Banco, inici un proceso de
revisin crtica y de ajuste de su visin sobre el ajuste estructural como tal, y empez ya a mediados de los noventas a
suavizar sus concepciones y requerimientos estratgicos sobre los gobiernos que continuaron solicitando su ayuda
econmica y tcnica para emprender transformaciones institucionales o estatales de cierta monta en sus pases, pero ya no
con el objetivo de disminuir el tamao del Estado, sino de mejorar su eficacia y productividad para que hicieran mejor lo que
venan haciendo tan mal.

109

As, seguir el pas nadando contra corriente en un mundo, inclusive latinoamericano, que est
cambiando ms veloz y atinadamente que Costa Rica. Nos parece de elemental tica acadmica,
externarlo por este medio.

3. Disfuncionalidades mayores de nuestro sistema poltico institucional

Visto todo lo anterior, corresponde proporcionar un anlisis articulado sobre lo que son causas
mayores de cmo nuestra cultura poltica de origen colonial ha incidido en las actitudes y
comportamientos de gobernantes, dirigentes polticos, funcionarios pblicos y, en suma, los
costarricenses que de manera directa o indirecta aspiran a desplegar una influencia concreta en los
procesos determinativos de su bienestar particular o colectivo.
Con tal anlisis de factores y elementos concretos que cualquier lector puede reconocer sin
mucho esfuerzo, se estar aportando evidencia de cmo el sistema poltico prevaleciente desde
1949 en el pas acrecienta las debilidades de nuestra cultura poltica y nos inhibe de tomar los
pasos apropiados, estratgica y operativamente, para marchar firmes a un real y sostenido
desarrollo integral aprovechando, inclusive y sobre todo, el marco constitucional y legal que el
sistema presidencialista y centralizado de hecho permite utilizar, en sustento de tales aspiraciones,
sin inclusive incurrir en las transformaciones radicales del mismo sistema poltico y del Estado que
desarrollamos en el Captulo V.
Tal abordaje permite, tambin, reconocer cmo es posible o viable acometer una estrategia de
transicin que haga posible la reivindicacin del Estado Social de Derecho aun consagrado en
nuestra Constitucin Poltica y en el imaginario colectivo del pas, simultneamente con una
estrategia de recomposicin radical de nuestro sistema poltico y estatal que en definitiva haga
posible que el pas alcance el nivel de eficacia y funcionalidad sociopoltica necesarias para
mantener y acrecentar consistente y permanentemente los logros y avances que pueda acopiar
durante ese perodo de transicin, sin marchas atrs producto de la inestabilidad estructurada de
su endeble cultura poltica de origen colonial.
Veamos.

3.1 Dbil administracin poltica del pas

El Estado, segn hemos sostenido desde hace tres dcadas, ejercita un tipo muy claro de
direccin poltica sobre un pas. Ello significa la conduccin integral de la nacin y de los
individuos en sta- en todo campo de actividad.
En este sentido, no se logra an, en los procesos de toma de decisiones sustantivas y en
materia de actividades de apoyo administrativo entre instituciones y al interior de stas, un esfuerzo
unitario y central de direccin o conduccin poltica o gubernativa superior de la Administracin
Pblica que produzca un accionar integral y coherente de ministerios e instituciones, y menos entre
stos.
Ello es as, a pesar del consolidado centralismo institucional que se sigue dando desde las
instituciones sedes ubicadas en San Jos bsicamente, y an cuando en materia de direccin
interinstitucional se cuenta con un marco jurdico diverso y abundante para facilitar dichos procesos
Ley 4-3 de Juntas Directivas, Ley General de la Administracin Pblica, LPlanificacin, LAutoridad
Presupuestaria, LPresidencias Ejecutivas un rgimen pernicioso para Costa Rica que hay que
eliminar cuanto antes-, LPlanificacin Urbana, LOrgnica Sector Agropecuario en LFODEA, etc..
Esa fragmentacin conductiva o directiva malogra los resultados, fijados por Ley, que las
instituciones en particular y la Administracin Pblica en general estn llamadas a producir en el
tinglado socio-econmico del pas.

110

Ello a su vez limita el nivel de bienestar de la poblacin en trminos de su calidad de vida,

determinada sta mayormente por el acceso a, y por la distribucin territorial de, los servicios y
bienes pblicos realmente requeridos por todo estrato socio-econmico. Se incluyen en estos
requerimientos, las regulaciones y los mecanismos estatales de todo tipo que pretenden
direccionar el sistema de produccin y comercializacin de bienes y servicios privados, as como la
distribucin misma de los beneficios de dicha produccin, al igual que la distribucin como tal de la
correspondiente carga tributaria, carga sta que permite a la Administracin Pblica funcionar y a
la sociedad aspirar a mejores niveles de vida a travs de los servicios y bienes que aqulla presta.
Comencemos por analizar el significado o razn de ser, y el estado actual, de los rganos
llamados a proporcionar coordinacin intersectorial de cpula del Gobierno en apoyo del
Presidente de la Repblica: la Comisin Econmica y la Comisin Social. Ello nos permitir
identificar la confusin de visin y de conduccin de nuestras clases dirigentes y de quienes
asesoran a stas una vez en el Poder, y el efecto daino que esto tiene para el pas.
La filosofa poltica-administrativa original que desde la entonces OFIPLAN se busc imprimir
en el diseo de esos rganos a inicios de la dcada de los ochenta, fue la de generar una mayor
disciplina analtica y comportamental entre los protagonistas de los procesos decisorios al alto nivel
de la Presidencia y de los ministros sobre todo rectores de sector. Ello por cuanto se consider
que, a finales de la dcada de los setenta, los problemas de desarrollo del pas haban adquirido
una creciente complejidad en materia social y econmica, sobre todo con la aparicin de los
mltiples nuevos factores desequilibrantes de la hasta entonces relativa estabilidad financiera y
presupuestaria del Gobierno y de sus instituciones, y de la economa en general.
Es sabido que si bien lo social y lo econmico no son separables a nivel de las necesidades
unitarias del individuo, s estn separados y muy divididos los procesos y la organizacin y
capacidad que el Estado ha asumido para enfrentar y resolver aqullas.
En consecuencia, se pens en aquel momento que era fundamental, como lo es an hoy da,
que esa separacin o divisin del trabajo casi inevitable entre instituciones y de los
correspondientes procesos, deba ser objeto como sigue sindolo hoy- de una integracin
operativa o funcional, la cual no es orgnicamente alcanzable sino a estos niveles de altsimo nivel
de quienes por eleccin popular y designacin presidencial, encarnan la ms amplia autoridad y
responsabilidad de actuar como un cuerpo u rgano, o conjunto de rganos, unitario.
El diseo y operacin de dichas Comisiones o Consejos Econmico y Social del Consejo de
Gobierno, aunque decretados desde hace ms de dos dcadas y sostenidos Administracin tras
Administracin aunque con variaciones caprichosas del Presidente de turno, se plantearon bajo la
intencin de mejorar la coordinacin o articulacin de grupos de ministros rectores de sector y del
anlisis de problemas intersectoriales como una antesala de las sesiones del Consejo de Gobierno,
en donde tal grado de profundizacin de discusin particularizada es materialmente imposible. El
devenir de dichos rganos, sin embargo, ha sido muy errtico.
Unos Presidentes los activan y los apoyan a medias, y otros los inauguran al inicio de su
Administracin para luego restarles apoyo y vigencia, sobre todo cuando algn Vicepresidente y
ha ocurrido en casi toda Administracin- muestra indicios de querer excederse, sea por
motivaciones polticas o personales, en las atribuciones graciosamente otorgadas por el propio
Presidente, o cuando el Ministro de la Presidencia protesta por sentir que ese trabajo de
coordinacin entre Ministros le corresponde a l.
Las consecuencias son as muy negativas para la buena marcha de la poltica y de la
administracin pblica nacional, pues en ausencia de transparencia por ejemplo, no hay
directrices escritas en la mayora de los casos tal y como exige la Ley General de la Administracin
Pblica, que puedan ser valoradas por los receptores de esas orientaciones gubernativas y por la
opinin pblica-, lo que impera es la falta de ella, la cual lleva a la arbitrariedad, la secreca, la
subjetividad, la sumisin o servilismo, todos elementos forjados en nuestra historia colonial segn
hemos visto, de funcionarios de altsimo nivel quienes, estando obligados por ley a sustentar sus

111

actuaciones en directrices o instrucciones escritas, actan entonces, por amiguismo o lealtad

partidista, por su cuenta y riesgo en ausencia de stas. Esto los lleva con frecuencia a tomar
decisiones y practicar comportamientos que acaban enajenando en muchos casos el patrimonio de
las instituciones, que es el patrimonio del pueblo costarricense. Esto a su vez afecta negativamente
la eficacia de las mismas en perjuicio, de nuevo, de las poblaciones atendidas.
La situacin se vuelve ms errtica cuando se conoce que los Ministros llamados a ser
rectores de sector y a concertar con los grupos de inters de cada sector, por lo general han
tendido a no concertar y s a ejercer una direccin poltica muy arbitraria sobre los entes
autnomos bajo su mbito de control, sin que medie en ello la correcta emisin de directrices
concretas y transparentes sustentadas o motivadas en los respectivos planes oficiales, lo cual,
aunado a una Asamblea Legislativa sin una vocacin real para ejercer control poltico sobre tales
Ministros, y a grupos de inters nacionales o sectoriales indiferentes tambin includos colegios
profesionales-, genera un ambiente de impunidad en cuanto a la no rendicin de cuentas claras. 49
Nuestra principal conclusin sobre este punto es que no importa cun individualista o errtico y
bien intencionado sea el costarricense que llegue a la Presidencia por el favor popular, el pas no
puede exponerse ms a que el ejercicio del poder formal por parte de cada Presidente de la
Repblica sea igualmente errtico o fragmentado solo porque se trata del Presidente de la
Repblica y hay que concederle ese privilegio, pues asociado a un Presidente errtico, estn por
desgracia todos los dems colaboradores, formales o ad hoc que se han venido promoviendo en
los ltimos dos gobiernos, quienes en conjunto emulan ese estilo y en conjunto contribuyen a
enturbiar y distorsionar los procesos dichos... en nombre del Presidente de la Repblica.
Analizamos en el Captulo I, en la discusin sobre modelos polticos, cmo el centralismo
significa hegemona de rganos nacionales para decidir sobre todo el pas y toda la poblacin en
todos los asuntos que ataen al individuo. Significa que malas decisiones centrales impactan a
todo asentamiento del pas en todo campo de actividad, de los derechos, del ejercicio de
obligaciones, de la imparticin y administracin de justicia, de la legislacin; implica un derecho
desmedido de los rganos centrales que, si es arbitrario como ha sido en Costa Rica y mal
ejercido, por ejemplo en cuanto al gasto pblico financiado por los impuestos de todos los
costarricenses, genera toda clase de desigualdades y una injusta e injustificada reparticin de los
beneficios de tal financiamiento del gasto e inversin pblicas; o peor, el impacto negativo sobre la
poblacin de toda regin o provincia de un manejo central de los problemas fiscales producto de
decisiones y malos manejos de esos rganos centrales, que impiden desarrollo a pesar de que el
costarricense medio paga sus impuestos que son de recoleccin centralizada y disposicin tambin
centralizada; rganos y mecanismos y prcticas centrales corruptas, impactan a cada habitante y
asentamiento sin que stos puedan hacer nada para evitarlo directamente, o para asumir su propia
cuota de responsabilidad salvo en el nada representativo ni participativo derecho de votar por
individuos que representan, ms que al pueblo, a cpulas de partidos polticos
antidemocrticamente constituidos.

49

Prcticamente ningn ministro actual ni pasado, ha asumido conjuntamente con el Presidente la obligada prctica de
transmitir a los entes autnomos de su ramo o sector de actividad, as como a otros ministros que manejan actividades o
programas que deben ser objeto de su direccin poltica, los lineamientos de poltica pblica metas y tipos de medios- que
ordenen sus ACTIVIDADES y pongan orden o concierto en lo que es un desempeo errtico, desordenado y caprichoso por
cada jerarca e institucin y ministerio. Esto es as segn verificamos atrs, en educacin, en salud, en lucha contra la
pobreza y niez y adolescencia, as como en materia ambiental. Algunas directrices ministeriales emitidas, no guardan a
nuestro criterio los requisitos de fondo y forma que la LGAP estipula, pues no se refieren a METAS ni TIPOS DE MEDIOS, y
menos a la ACTIVIDAD principal del ente dirigido. Se procede as aleatoriamente a utilizar la DIRECTRIZ cuando lo que
correspondera sera el DECRETO EJECUTIVO, pues hemos visto hasta la saciedad en el presente estudio cmo una
difiere de la otra, siendo la DIRECTRIZ un instrumento de direccin gubernativa superior, mientras que el DECRETO no
acarrea las consecuencias inclusive de destitucin de juntas directivas de entes autnomos cuando incumplan reiterada e
injustificadamente tales lineamientos. Y, ni la Defensora de los Habitantes ni la Contralora General de la Repblica, ni
los Diputados al menos de oposicin, se inmutan ante esto. Ni, denunciamos con la mayor franqueza acadmica
requerida, nadie ms parece conmoverse por esta situacin de constante y deplorable INCUMPLIMIENTO de
deberes por parte de gobernantes, jerarcas y rganos fiscalizadores superiores de la Administracin. En tal
contexto, no es de asombrarse del por qu tanta y creciente CORRUPCIN ADMINISTRATIVA en el pas.

112

El impacto de todo esto sobre el rgimen municipal, se ver adelante. La ausencia de

gobiernos intermedios regionales o provinciales, tambin se ver abajo. Estamos en una situacin
de generalizacin de la corrupcin y de prcticas antidemocrticas en general, sin que las
poblaciones puedan asumir responsabilidad por su propia cuota de desarrollo o subdesarrollo, o de
corrupcin y financiamiento de ese desarrollo que no sea va Ministerio de Hacienda e instituciones
nacionales. Todo esto se reproduce con singular claridad negativa en el mbito de regiones de
desarrollo y de gobiernos locales o cantones.

3.2 Concertacin circunstancial o concertacin como forma de gobierno

participativo?
La concertacin poltica, por su lado, es siempre declarada durante cada campaa poltica
como muy deseable para enriquecer la ptica y la viabilidad poltica de una gestin de Gobierno,
pero poco practicada en la realidad, a pesar de que los respectivos esquemas decretados en el
pas sobre direccin y planificacin regional y sectorial, contemplan mecanismos precisos para
lograrla, de manera consistente, desde 1976/77, segn se explicar ms adelante.
El desperdicio con viejas y sanas intenciones concertadoras en Costa Rica
Ya hace muchos aos, en 1980, Enrique Saravia, especialista argentino del PNUD, report que
salvo alguna aislada excepcin, no se perciban en el mundo soluciones de carcter general al
problema de la forma de autonoma de los entes descentralizados. Sin embargo, advirti que ...la
forma de organizacin de los Consejos Sectoriales en Costa Rica nos parece...altamente
innovadora y con una gran potencialidad para armonizar las diferentes instituciones del aparato
gubernamental. La circunstancia de que todos los rganos del sector, includas las entidades
descentralizadas, se congreguen para discutir las polticas y la planificacin del respectivo sector
har que dicha poltica sea cumplida por las instituciones autnomas en la medida en que ellas han
hecho conocer su opinin en un foro adecuado y han participado del proceso consensual que
origin dicha poltica. En otras palabras, ser ms fcil que acaten una poltica de cuya elaboracin
han participado, y por tanto, no les ha sido necesariamente impuesta. Enrique Saravia, Relaciones
entre Gobierno Central y Administracin Descentralizada en la Repblica de Costa Rica, informe
preliminar preparado por el PNUD, San Jos, marzo de 1980. Colateralmente en lo que respecta al
esquema regional, vase la nota al pie de pgina No. 43, adelante, para reforzar la idea de que el
pas cuenta con esquemas y mecanismos idneos desde hace mucho tiempo para mejorar la
concertacin interna y con los grupos de inters y de usuarios en todo campo de actividad, que no
han sido adecuadamente utilizados, con las consecuencias nocivas que se conocen al da de hoy
en cuanto a la tradicional erraticidad y arbitrariedad con que se ejercitan los canales del poder
formal. Tngase presente aqu el anlisis proporcionado en el tema anterior sobre el significado de
la renuncia del Ministro de Agricultura en mayo del 2000.
Veamos, sobre la base de la llamativa experiencia al inicio de la Administracin Rodrguez
Echeverra (1998-2002), algunos criterios clarificadores de lo que debe ser y no debe ser, a juicio
nuestro, un proceso efectivo de concertacin.
1. El experimento en concertacin al inicio de dicho Gobierno, adoleci de un involucramiento
directo del Presidente de la Repblica y de los Ministros responsables de sectores de actividad.
Adems, sabemos por estudio y observacin, que las cpulas nacionales en San Jos
representativas de la sociedad civil de todo el pas, no reflejan fielmente los anhelos de los grupos
de esa sociedad civil en cada regin de desarrollo o provincia.
2. En adicin, un proceso de concertacin no debe limitarse a un momento en el largo plazo de un
Gobierno y slo cuando urgen acuerdos circunstanciales sobre temas lgidos, sino que tal proceso
debe ser continuo, ordenado en mecanismos que permitan la participacin permanente de los
distintos grupos de inters en los mbitos territoriales o polticos en que stos se manifiestan. Si
este precepto esencial no se reconoce, entonces es fcil vaticinar que el esfuerzo ser estril.

113

En efecto, los esquemas definidos por OFIPLAN hace tantos aos en materia regional y
sectorial contemplaban la concertacin socio-poltica como un patrn de comportamiento rutinario
de nuestros jerarcas polticos en las instituciones pblicas y de los mismos grupos de inters. Para
el Presidente de la Repblica se defina un consejo nacional consultivo con las cpulas nacionales
de todo grupo de inters: cmaras, sindicatos, asociaciones, etc.
Con los ministros rectores de sector, se establecan comisiones tambin consultivas que
deban ser activadas y consultadas mes a mes por ellos, definindose que esas comisiones
estaran configuradas por los grupos de inters organizados de cada sector de actividad (as en
agricultura, en educacin, en vivienda, en salud, en comercio, en industria, en turismo, en trabajo y
asistencia social, etc.).
Y, a nivel de regiones, en donde se proyectan los mismos tipos de grupos de nivel nacional
pero en sus filiales menores, y reconociendo con realismo que normalmente estos grupos
menores enfrentan problemas y posiciones distintas de sus cpulas nacionales y con respecto a
las dems regiones, se establecan los consejos regionales de desarrollo con una participacin
directa de todos esos grupos de inters territorial, ms representantes de las municipalidades y los
directores regionales de ministerios y entes autnomos nacionales desconcentrados en cada
regin.
Recin se promulg un decreto sobre regionalizacin que, siendo muy bien intencionado,
daba para mucho ms y de paso muestra cunto nos cuesta a los ticos aprender de ciertos logros
que la historia muchas veces nos ensea.
Cmo est hoy, el problema que se quiso solucionar hace 30 aos en materia de
regionalizacin del desarrollo, desde OFIPLAN? No ha cambiado para nada: un centralismo
presidencialista y poltico administrativo enajenante, que privilegia mayormente decisiones
gubernativas centralizadas y su impacto beneficioso para el desarrollo del centro del pas en
perjuicio de las periferias. Aquella poltica decretada desde 1976, busc revertir esa situacin a)
superponiendo una divisin territorial ms homognea que las provincias, b) obligando a todo
ministerio e institucin a establecer direcciones regionales con capacidad de decisin y para
mejorar el desempeo en el campo, c) integrndolas adems en consejos regionales de desarrollo
muy bien estructurados, los cuales adems d) incorporaban proactivamente a municipalidades,
sociedad civil y empresarios. Todo ello demostr las bondades de una verdadera participacin de
actores que, en cada regin, tienen visiones y capacidades de accin muy distintas de las
exhibidas por polticos y funcionarios josefinos.
El esfuerzo, sin consolidrsele, empez a ser desmantelado a principios de los noventa. Gan
la visin distorsionada de quienes crean que tal esquema atentaba contra el presidencialismo y la
eficacia demostrada por el centralismo institucional del pas.
Todo este tiempo ha habido, as, un interregno super negativo que explica en gran parte por
qu la pobreza, el desorden ambiental, el desorden agrcola, el desigual desarrollo turstico y todo
lo dems, no han sido vencidos: nadie asume responsabilidad por dirigir, planificar y coordinar
integralmente para lograr concierto, por sectores de actividad y regiones de desarrollo, en la
asignacin y ejecucin del voluminoso gasto pblico. Colateralmente, ni la Contralora ni la
Asamblea, ni nadie, ha querido exigir el cumplimiento de tales elementales mecanismos. La labor
de las instituciones ha andado, as, a la deriva en toda provincia con aqul consecuente impacto
negativo (cunto desearamos que se nos demostrase lo contrario!).
El Gobierno promulg en marzo del 2004 el decreto No. 31768-MIDEPLAN, dando la espalda a
esa buena experiencia y a los concretos compromisos del PUSC en campaa, y los de don Abel
Pacheco, ya Presidente, en el vigente Plan Nacional de Desarrollo. Es as como la participacin
municipal y de la sociedad civil queda ahora a voluntad de los funcionarios pblicos, aun cuando
las demandas reales por ms participacin ciudadana se han incrementado todo este tiempo. El
consejo regional, resulta un rgano multitudinario que no lograr que decenas de directores
regionales se pongan de acuerdo coherente y unitariamente; y, no se configuran los sectores

114

institucionales para mejorar su proyeccin de campo. Por fortuna, no se derog el excelente

decreto sobre el subsistema de direccin y planificacin regional promulgado en 1991 que s
reglamenta las leyes de planificacin y general de la administracin pblica. Hay, as, dos decretos
vigentes: cul exigir cumplir la Contralora para sustentar los PAO?
3. Otro factor que es esencial comprender en materia de concertacin, es el pertinente a la
importancia de la existencia o ausencia de una estrategia marco o global e integral en materia de
desarrollo socio-econmico y poltico con que los gobiernos usualmente llegan a consultas
populares de la naturaleza concertadora discutida en este punto.
Si el Gobierno de turno, o sus representantes, no llegan con un marco referencial que siente
pautas claras en el plano global/nacional de los grandes objetivos de desarrollo nacional, y en el
plano del desarrollo social y econmico desglosado en sectores de actividad, y ms an en el
plano de las prioridades y contribuciones que cada regin de desarrollo enfrentara o
proporcionara segn el Gobierno, entonces las bases de la consulta se vuelven confusas.
Adems, es lgico que en tal situacin toman ventaja los grupos sociales que lleguen bien
preparados, normalmente con posiciones muy sectarias o sectoriales, sesgo que no se da entre los
grupos de regiones o provincias pues stos, por la naturaleza de su mbito territorial, tienden
normalmente a partir de una definicin del desarrollo integral deseado para el conjunto de cada
regin. Pero, ya vimos que estos grupos no tuvieron ninguna representacin ni participacin en el
proceso de concertacin de inicios del presente Gobierno. As es que su deseable aporte visionario
y estratgico brill por su ausencia.
4. Cuando, por otro lado, los temas convocatorios de un proceso temporal de concertacin como el
que se tuvo en 1998 son tan genricos, globales/nacionales o intersectoriales, es posible que el
Gobierno logre que los grupos de inters que participan efectivamente puedan concentrar sus
anlisis y aportes en aquellos. Hay, sin embargo, un costo de oportunidad en que se incurre, y es
fundamental darlo a conocer.
Dicho costo de oportunidad consiste en que esos grupos no se ven as obligados a entrar a
definir ni a comprometerse en modo alguno en lo pertinente a sus respectivos campos sectoriales y
con respecto a otros sectores vinculados directa e indirectamente (entindase en materia de
desarrollo social y econmico con visin de conjunto), perdindose entonces la oportunidad de
concertar entre sectores hacia una estrategia global del conjunto, cediendo en unos aspectos y
ganando apoyo en otros, es decir, superando conflictos inter-sectoriales tan comunes en Costa
Rica.
Si la concertacin, en cambio, funciona consistente y continuamente a lo largo de una gestin
gubernativa, ser posible que las necesarias y naturales agregaciones y desagregaciones de
inquietudes, posiciones o demandas de los diversos grupos representativos en cada mbito en que
operan pueden llegar a ser ms pragmticas y constructivas, pues todos pueden llegar a contribuir
en los temas globales/nacionales o intersectoriales que al Gobierno le interesan, pero sin descuidar
los temas sectoriales y territoriales o regionales. Por ejemplo, si los sectores de actividad actuaran
continuamente bajo el liderazgo de cada ministro rector de sector, aqu los grupos de inters
estarn manifestndose continuamente sobre la marcha del pas en conjunto, del Gobierno y de los
programas que les afectan a diario; igual en las regiones, con los grupos representativos de stas.
Estos errores, hay que reconocerlos para no cometerlos de nuevo.

115

3.3 Limitacin de la capacidad gerencial pblica

Paralelamente, los cuadros de direccin superior, intermedia y operativa de las instituciones
pblicas as como de las municipalidades, muestran diversas debilidades que coadyuvan al
problema sealado arriba, y ello es grave pues tales cuadros de gerencia pblica comparten
responsabilidades en cuanto a la eficacia de las instituciones, ya que son los llamados a dar
soporte, continuidad y ejecutividad a la estructura de direccin poltica superior.
Es por esta razn que analizamos este factor gerencial en este punto preciso, y no despus
como si se tratara de un tema eminentemente tcnico y no poltico:
a) normalmente, son especialistas o profesionales en diversas disciplinas no administrativas o
gerenciales, sin formacin o capacitacin al menos elemental en administracin y gerencia
pblicas, o lo que es lo mismo formados en teoras administrativas forneas que no explican el
funcionamiento institucional costarricense, quienes desempean tales cargos, mostrando severas
limitaciones de liderazgo administrativo o gerencial que tienen consecuencias significativas en los
niveles de eficacia y eficiencia de sus unidades administrativas y de cada institucin en general,
tanto en trminos de la asignacin y uso de recursos de todo tipo -includos los humanos- como de
los resultados producidos en cada perodo de ejecucin anual
b) ha habido en las ltimas dos dcadas una creciente inestabilidad o discontinuidad de tales
cuadros de direccin pblica, as como grandes disputas y recelos entre muchos de ellos, debido
en gran parte a la creciente politizacin partidista que las instituciones han experimentado, lo cual
significa que, aunado ello al proselitismo activo que muchos funcionarios ejercitan en favor de
partidos polticos concretos, los hace objeto de desconfianza poltica y tcnica por parte de
compaeros suyos de partidos distintos as como por parte de los jerarcas que llegan en una
Administracin posterior.
El asunto se agrava con la cada vez ms directa y desenfadada intromisin de Diputados y
grupos de inters afines al Gobierno de turno en la seleccin y nombramiento de funcionarios
pblicos de manera interina y en propiedad, fenmeno especialmente consolidado en el sistema
educativo a cargo de nuestro Ministerio de Educacin Pblica, aunque el mismo se da con
diferentes matices en prcticamente todo ente pblico.
Si los Directores Regionales de las instituciones estn llamados, en el esquema y posteriores
decretos de regionalizacin tanto de MIDEPLAN, a representar al Ministro y al Ministerio y a actuar
en su nombre en la toma de decisiones educativas, una subordinacin partidista de stos al
jerarca de turno y al Diputado y grupos de inters del partido poltico respectivo que los llevaron a
esa posicin por influencias ajenas a la carrera administrativa por mrito, ciertamente genera una
actitud de servilismo en diversos grados que acaba inhibiendo a ms de un Director Regional a
actuar apegado a su tica y conciencia profesional y funcionaria cuando se trate de promover y
defender ideas, polticas y programas que surjan como ptimos para su regin pero que no son del
agrado de esos grupos, Diputados o Jerarcas en San Jos.
Esta situacin tambin contribuye a discontinuar la capacidad de anlisis y de manejo de
polticas y programas que se construye al menos sobre la base de la experiencia ganada por
muchos funcionarios gracias a aos continuos de servicio.
Ello alimenta tambin la posicin de muchos individuos en el pas que hoy proponen sin medir
las consecuencias, que deben cambiarse las reglas del juego en cuanto a formalizar o legalizar
el derecho de cada jerarca que llega en cada cambio de Administracin, para poner a gente de
confianza poltica suya en tantos puestos de jefatura como sea posible afectar, para con ello
contrarrestar as el proselitismo o simpata partidista que los ocupantes de esos puestos
muestran hacia el Partido que gobernaba previamente, lo cual, dicen los que as piensan,
constituye un verdadero obstculo, por el obstruccionismo consciente que ello acarrea, a los
nuevos gobernantes.

116

El asunto se consolid legalmente por acuerdo bipartidista, con la reforma del Artculo 4 del
Estatuto de Servicio Civil del 2 de abril de 1998, mediante la cual se determin que Directores y
Directores Generales de Ministerios y de oficinas adscritas, desconcentradas y descentralizadas
que dependan de Ministros o Viceministros, sern considerados de confianza, y podrn ser
removidos libremente.
Se trata de una reforma que, por desgracia, propicia an ms las condiciones de beligerancia y
proselitismo polticos entre los funcionarios pblicos, as como de botn poltico, que se
desencadenaron claramente desde mediados de la dcada de los setenta. Pero recurdese que
una situacin parecida, alcanz niveles intolerables para el pas en la dcada de los cuarenta, lo
cual se haba superado sanamente despus de la Guerra Civil de 1948 a travs del rgimen de
autonoma institucional consagrado en el Art. 188 de la Constitucin Poltica as como con sustento
en el Estatuto de Servicio Civil para lo que es Gobierno Central.
En nuestra ms reciente experiencia como Gerente del Programa UNIR de la Fundacin
Kellogg de la UNA, de diciembre de 1995 a marzo de 1999, comprobamos cmo en el cambio de
Gobierno en mayo de 1998, la totalidad de Directores Regionales de al menos diez de las
instituciones pblicas, salvo la Gerente Regional del IMAS, con las que trabajamos exitosamente
para llevar sus bienes y servicios a las cinco comunidades pobres atendidas por el Programa en la
Regin Huetar Atlntica, fueron cambiados de posicin por razones de conveniencia poltica.
El mismo fenmeno lo hemos verificado en Administraciones anteriores, incluso cuando una
Administracin liberacionista ha reemplazado a la Administracin previa tambin del PLN. Ello
denota la irracionalidad a que ha llegado el activismo partidista del funcionario pblico, azuzado y a
veces constreido por los partidos polticos, cuyos dirigentes no parecen perdonar o aceptar la
condicin de imparcial o neutral y de compromiso con la funcin pblica de dicho funcionario, como
s ocurre en las naciones hoy ms desarrolladas. Adems, muchos funcionarios han visto en tal
activismo partidista incluso en pleno ejercicio de sus funciones pblicas, un medio para ascender
en su carrera administrativa y de disfrutar de los beneficios colaterales becas, seminarios y otros
privilegios comunes en la burocracia pblica- ms veloz y fcilmente, que sometindose a los
requisitos formales de ascenso, y acceso a tales beneficios, por mrito.
c) prevalece en muchos funcionarios de jefatura, producto parcial de esa ausencia de formacin o
capacitacin pro tempore en administracin o gerencia pblica, una visin y un celo propio de la
disciplina de cada uno, as como un recelo por la autonoma de su trabajo y de su institucin que
les hace rehuir conscientemente muchas veces, la bsqueda de un mejor trabajo articulado con
otros funcionarios de su propia institucin y, peor an, de otras instituciones con quienes
comparten o complementan responsabilidades en la atencin de sus grupos de usuarios.
d) las mismas universidades no contribuyen mucho con investigacin de campo y construccin de
marcos conceptuales que sean producto de sistematizaciones de nuestra realidad, al menos en
materia de administracin y gerencia pblicas, y en materia de los complejos fenmenos derivados
de los procesos de polticas pblicas como tales, lo cual demanda una intervencin acadmica de
prcticamente especialistas en cada rama o carrera universitaria en lo que respecta a investigacin
entrecruzada o multidisciplinaria de esos procesos (economa, administracin de empresas;
educacin, salud, vivienda, promocin y asistencia social, relaciones laborales y empleo;
agricultura, industria, comercio, turismo, infraestructura de diverso tipo, medio ambiente, recursos
naturales, energa y telecomunicaciones, puertos, carreteras; anlisis poltico propiamente sobre
todos esos procesos en todos esos campos, etc.).
Ningn texto forneo en ciencias sociales, sostenemos en conclusin, constituye una
explicacin a nuestra cultura poltica, y en consecuencia sus soluciones slo pueden ser un buen
marco referencial para someter aqullas a validacin en Costa Rica. A menos que, por supuesto y
como ha ocurrido en aos anteriores, se trate de investigadores forneos que han venido a realizar
excelentes investigaciones sociales de campo en nuestro pas.

117

3.4 Obstculos normativos a la dinmica poltica/gerencial en las

instituciones
De manera simultnea, hemos constatado en nuestras observaciones y anlisis constantes de
los procesos pblicos, que los jerarcas polticos y directores o jefes en la Administracin Pblica
encuentran cada vez ms un creciente problema para la toma expedita y oportuna de decisiones:
los sistemas de apoyo administrativo -en presupuesto (formulacin y ejecucin), usos de equipos y
materiales, compras, manejo de personal (incluidas acciones disciplinarias)- as como los tipos de
decisiones en materias o programas sustantivos, se caracterizan hoy da por un complejo
andamiaje normativo producto de diversas leyes y reglamentos que regulan en detalle, y no
siempre articuladamente, esos aspectos de la gestin administrativa. La consecuencia indeseada
es que ello genera para los decisores una necesidad sintomtica de buscar un asesoramiento
constante, casi diario, por parte de las unidades jurdicas en cada institucin, as como por parte de
las unidades de contralora o auditora interna.
El efecto visible de lo anterior es que los procesos y criterios de decisin administrativa y
tcnica se vuelven cada vez ms lentos, pues el director o jefe, o el jerarca mismo, se vuelven ms
dependientes de aquel asesoramiento especializado para evitar la comisin de errores y, con ello,
la generacin de responsabilidad administrativa o de otros tipos. Ello tambin se da en el campo de
las mltiples relaciones e intercambios entre instituciones cuando se trata de prestaciones que
implican movilizar o aportar recursos materiales, humanos o presupuestarios para acciones o
programas conjuntos de inters de grupos de usuarios.
Vemos un verdadero problema adicional en el hecho de que los actos y el complejo rgimen de
nulidades en la LGAP, permea y afecta la interpretacin y aplicacin de todo otro procedimiento
administrativo regulado en toda otra Ley, retardando, generando apelaciones como se ve a diario
en materia de contratacin administrativa, que la Contralora General de la Repblica, la
Procuradura General de la Repblica y cada oficina legal en ministerios y entes autnomos, y en
municipalidades, tienen que cuidar y aplicar con esmero debido a su sujecin lgica a hacer
respetar el principio de legalidad imperante en nuestro Estado de Derecho.
El fenmeno es harto conocido, y de ocurrencia creciente.
La otra cara de la moneda de esta problemtica, es de relativa simple identificacin y conviene
enunciarla: si tales profesionales en Derecho y en Auditora, no se preparan adecuadamente para
comprender la complejidad y naturaleza de los procesos poltico-institucionales en los que estn
inmersas sus competencias de anlisis y asesoramiento a jerarcas y funcionarios de alto nivel en
las instituciones, entonces sus anlisis y recomendaciones carecern de la profundidad y exactitud
legal, administrativa, institucional y tcnica que realmente contribuyan a orientar a aquellos en una
prctica ms efectiva en el ejercicio del poder poltico y tecnocrtico que se ha puesto en sus
manos para influir sobre los destinos del pas en sus campos de accin, lo cual equivale a influir los
destinos de los individuos y grupos que dependen de sus decisiones para mejorar sus condiciones
socioeconmicas y como personas en general.

118

3.5 La planificacin pblica insuficiente y no vinculante; el presupuesto

pblico desarticulado y la tambin insuficiente participacin social
La planificacin socio-econmica y administrativa puede reputarse sin mayores problemas
como la actividad que debe propiciar, para quienes dirigen, los procesos e instrumentos de anlisis
y formulacin de polticas y programas en diversos plazos, y en consecuencia, debe llegar a
constituir la actividad que ms puede permitir el acrecentamiento de la participacin ciudadana en
los procesos pblicos que la afectan, as como una mayor transparencia de esos procesos
decisorios y de ejecucin de programas, al igual que en materia de rendicin y exigencia de
cuentas ante el pblico, los partidos y el Poder Legislativo.
Es, as, instrumental de la direccin gubernativa o poltica, as como de la direccin gerencial, y
no debe verse como que antecede el ejercicio de dicha direccin sino como parte constitutiva de
sta, pues de lo contrario se disocian unos procesos de los otros, como se constata en Costa Rica
y en Amrica Latina, y la planificacin entonces pierde total reconocimiento poltico y utilidad
tcnica en el contexto pblico, en el mejor estilo y praxis denunciada por Waterston en 1964, segn
referimos previamente en este estudio.
Ha habido en Costa Rica, sin embargo, una praxis zigzagueante de tan importante actividad y
disciplina-, y reconocerla debe ayudar a comprender cmo se manifiesta una de las ms
debilitantes facetas de la cultura poltica nacional: la improvisacin, la indisciplina y el
cortoplacismo en la gestin de gobierno.
Una primera aseveracin de gran valor poltico y fctico, es que la planificacin en Costa Rica
se ha caracterizado por ser muy inoportuna (los planes de desarrollo con frecuencia se han
formulado al final de una Administracin), muy terica, poco participativa de los funcionarios
especialistas en las distintas instituciones pblicas, y con poca profundizacin en las articulaciones
entre los problemas nacionales y sus manifestaciones a nivel de sectores de actividad, y an ms
con respecto a las regiones de desarrollo como tales.
En la pasada Administracin Rodrguez Echeverra, fue el hijo del Presidente de la Repblica
quien constituy un equipo de trabajo bajo su mando, en el que particip un pequeo grupo de
tcnicos de MIDEPLAN para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo, pidindose
contribuciones muy puntuales a las distintas instituciones. En muchos casos, estos aportes fueron
serios y extensos, e integrados por sectores de actividad, pero slo se incorporaron algunas de
esas ideas o planteamientos institucionales y sectoriales en dicho Plan, sin que mediara una
retroalimentacin hacia abajo de la estructura planificadora de nuevo.
En la presente Administracin Pacheco de la Espriella, el Plan fue pretendidamente elaborado
con gran participacin de las instituciones, pero su integracin muestra una agregacin de
planteamientos, no una construccin unitaria como debi haber garantizado MIDEPLAN. Su
contenido estratgico y programtico muestra menos consistencia que la mostrada por el
Programa Electoral del PUSC en el cual debi inspirarse, y la dimensin regional del desarrollo
deja mucho que desear. La Contralora General de la Repblica ha de estar teniendo serias
dificultades para verificar ao con ao, cun consistentemente los PAOs de las instituciones
descentralizadas y de cada ministerio retoman de manera concreta los objetivos y metas del
PND, segn exige la Ley No. 8131 de presupuestos pblicos.
Por otro lado, ha tenido la planificacin poca fuerza vinculante en las instituciones pblicas, con
un rgano central -MIDEPLAN- que a veces ha ejercido liderazgo y a veces no, dependiendo del
Ministro de turno, y con enfoques y metodologas normalmente muy economicistas o muy
agregativas en cuanto a los aportes que en ciertos momentos se solicitan a las instituciones
participantes. MIDEPLAN dispone de competencias aprobatorias de proyectos de inversin y de
programas de cooperacin internacional, pero en momentos ha tendido a prevalecer un criterio
poltico superior del Ministro o del Presidente de la Repblica, o bien no se utilizan esos
instrumentos para comprometer a las instituciones al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo
en lo pertinente.

119

Los planes de desarrollo sectoriales y regionales, cuando los ha habido, tampoco han
resultado vinculantes, y aunque en un par de oportunidades los Gobiernos han promulgado los
planes nacionales por Decreto Ejecutivo, no hubo consistencia ni seguimiento por parte de
MIDEPLAN ni del Ministerio de la Presidencia, ni del respectivo Presidente de la Repblica, para
asegurar la ejecucin eficaz de aqullos. El Decreto, as, se convierte en un ejercicio simblico en
un momento, pero no en un efectivo instrumento mandatorio de aplicacin continua.
El ms completo plan regional que se ha formulado en el pas en los ltimos quince aos, fue
el de la Provincia de Limn 2000-2009, elaborado a principios del 2000 por todas las fuerzas
pblicas y sociales de la Provincia bajo la coordinacin de JAPDEVA y del Sector Agropecuario
Regional. Consta de tres volmenes en donde no qued ningn problema sin analizar y sin
propuestas de soluciones. Visibiliz de manera responsable y objetiva lo que es la inversin estatal
voluminosa en ese territorio que va mucho ms all de lo que JAPDEVA invierte y hace- y sent
las bases para una accin unitaria de toda la institucionalidad y fuerzas sociales y empresariales
presentes, bajo una ptica propiamente regional que, sinceramente, nunca ser posible obtener si
ello estuviera en manos de actores nacionales ubicados en San Jos.
El Plan requera que el Gobierno de turno lo respaldara va Decreto Ejecutivo para hacerlo
vinculante para ministerios e instituciones, al menos. Esto, no se logr ni se ha logrado hasta el
presente, por razones que aunque comprendemos muy bien pues las hemos analizado y
denunciado constantemente, no pueden aceptarse ni como legtimas ni convenientes para el pas
pues denotan la cultura poltica mezquina y utilitaria de intereses coyunturales de gobernantes y
asesores suyos. El entusiasmo y sentido de compromiso que se gener entre tantos individuos y
grupos en la Provincia en su gestacin, ha sido seriamente maltratado, y ocasiona sin duda
escepticismo entre ellos con respecto a las intenciones del Gobierno de la Repblica, cualquiera
sea el costarricense que ocupe la Presidencia.
Por otro lado, es importante registrar en este punto del estudio que al menos en dos momentos
y modalidades distintas, se trat en el pas de lograr la tan necesaria articulacin de los
presupuestos, con el plan o los planes: en 1974, enviando el Departamento de Presupuesto
Nacional normado en la Constitucin Poltica, a la entonces OFIPLAN, con miras a vincular al Plan
Nacional de Desarrollo al menos al conjunto de Gobierno Central. Pero esta integracin no se logr
pues hubo roces entre el Director de Planificacin Nacional Oscar Arias Snchez en ese
momento- y el Director de dicho Departamento, el cual tena, y sigue teniendo, rango
constitucional. Adems, hubo falta de inters y de apoyo por parte del entonces Presidente Oduber
Quirs. Posteriormente, en 1978 la nueva Administracin devolvi dicho Departamento al
Ministerio de Hacienda, y se perdi la deseable coordinacin operativa que poda lograrse entre el
PND y el Presupuesto Nacional.
En 1982 se promulg con semejante intencin la Ley de la Autoridad Presupuestaria, pero ni la
cpula de sta -Ministro de Planificacin, Ministro de Hacienda y Presidente del Banco Centralfuncion ordinariamente ni la Secretara Tcnica de aqulla ha sustentado consistentemente las
propuestas de directrices presupuestarias, en las polticas y prioridades dictadas en los planes
como exiga el Art. 7 de dicha Ley, sino en consideraciones financieras muy coyunturales y de
corto plazo, adems de que dichos planes no siempre se formulan de manera oportuna, ni siquiera
a nivel de sectores de actividad. O, no se formulan del todo.
La misma Contralora General de la Repblica no ha exigido celosamente que las
directrices de la Autoridad Presupuestaria, ya en su manifestacin concreta sobre los presupuestos
al menos de cada ente descentralizado, se sustentaran en dichos planes de desarrollo, y ello
contribuye a una gran evasin de responsabilidad en la materia tanto por parte de la Autoridad
Presupuestaria como de las instituciones en s, sea porque los Ministros rectores de sector nunca
se preocupan de formular tales planes pues no reciben sanciones de ningn tipo por tal
incumplimiento legal de sus deberes, o sea porque la misma Contralora incumple ella misma sus
deberes al no exigir de dichos jerarcas tal grado de racionalidad y disciplina para promulgar esas
partituras que le permitiran a ella fiscalizar ms cabalmente el grado de cumplimiento de los

120

objetivos legales de las instituciones en cuanto a los criterios con que se asigna y se ejecuta el
gasto pblico. La indolencia total de la Asamblea Legislativa en cuanto a ejercer el debido control
poltico con apoyo obligado e ilustrado de la Contralora, contribuye an ms a que todos
incumplan sus deberes ms elementales de fiscalizacin control y evaluacin del desempeo- con
total impunidad administrativa, civil, penal y, sobre todo, poltica.
Hoy da, la Contralora tampoco exige que el Gobierno y sus instituciones asignen y ejecuten
su gasto de acuerdo a la normativa de sectores y regiones de manera que haya un orden y una
jerarquizacin de prioridades en funcin de objetivos mayores a los de cada institucin y ministerio
en particular, a pesar de que la Ley No. 8131 de presupuestos pblicos del 2001 as lo establece,
siempre y cuando se le interprete articuladamente con la Ley General de la Administracin Pblica
y la Ley de Planificacin, tal y como se desarrolla este tema en la ltima seccin de este Captulo.
La planificacin y la poltica econmica en Amrica Latina
CEPAL/ILPES analizan el problema en el trabajo El rgimen jurdico de la planificacin en
Amrica Latina, Cuaderno No. 37, Santiago de Chile, 1993. Dice en pg. 164: En Amrica Latina,
se han planteado dos problemas clsicos con respecto a la planificacin: el primero, es si la
realidad de la poltica econmica corresponde a lo propuesto en los planes; el segundo se refiere a
la medida en que los organismos de planificacin influyen en la ejecucin de los planes... A nivel de
los organismos tcnicos, el estado de cosas es diferente, porque con razn se ha sostenido que los
organismos planificadores compiten habitualmente con otros centros de poder burocrticos que
tienen preeminencia en la fase de ejecucin del proceso o controlan recursos de mayor gravitacin,
como es el caso de los Ministerios de Finanzas o de los Bancos Centrales... Sin embargo, para que
la planificacin sea efectiva es preciso que los organismos responsables de la misma puedan
intervenir en las decisiones de mayor trascendencia contempladas en los programas de los
gobiernos. Con ese objeto, es importante vincular el plan al presupuesto y a la ejecucin de las
polticas econmicas. Algunos pases han optado por integrar al sistema de planificacin no slo el
organismo tcnico pertinente, sino tambin a la entidad presupuestaria. Otros han concebido
sistemas an ms amplios, que incorporan diversos rganos relacionados con la poltica
econmica gubernamental, como en los casos de Bolivia y Mxico.
MIDEPLAN mismo ha perdido liderazgo tcnico y poltico, pero ello por cuanto el Presidente de
turno permite que eso pase. Actualmente, tiene Titular a la Primera Vicepresidenta, lo cual debera
de significar un factor muy positivo. Pero, no lo ha sido a nuestro juicio.
Su proyeccin regional se extingui hace tres Administraciones, y entonces en esta materia las
instituciones adolecen de un liderazgo tcnico para profundizar en las problemticas territoriales y
mejorar as la coordinacin de esfuerzos en la ejecucin de acciones en las regiones. Esto
ocasiona un gran costo poltico y, sobre todo, socioeconmico para las poblaciones atendidas en
cada campo de actividad, pues se fragmenta an ms la tan necesaria entrega operativa, real, de
bienes y servicios institucionales a clientelas homlogas. Se ha dicho arriba, que el reciente
decreto de regionalizacin de marzo del 2004 no agrega nada mejor, y ms bien revierte muchas
de las facetas de gran valor y funcionalidad definidas en el otro decreto promulgado a principios del
2001 y que estq vigente pues ste de marzo no lo derog.
A nivel de sectores de actividad, tambin MIDEPLAN ha perdido liderazgo tcnico, y la
sectorializacin no encuentra un apoyo consistente y agresivo en dicho Ministerio, perdindose as
mucha de la dinmica y eficacia interinstitucional lograda durante al menos la dcada que fue de
1976 a 1986, recuperndose un liderazgo importante durante 1990-94 pero sobre todo en materia
de reforma del Estado. Lo que constituye formalmente el sistema de direccin y planificacin por
regiones y sectores, se ha debilitado al extremo de que es poco lo que, por parte de las mismas
unidades de planificacin en las instituciones pblicas, se maneja en cuanto a relaciones
interinstitucionales como su objeto de atencin comprometida y efectiva, tanto en materia socioeconmica como de planificacin administrativa o de reforma del Estado, a pesar de los
reconocimientos internacionales sobre estos esquemas costarricenses.

121

Regionalizacin y sectorializacin: reconocimiento internacional, no nacional

Tambin CEPAL-ILPES, en su Cuaderno No. 37 de 1993 sobre El rgimen jurdico de la
planificacin en Amrica Latina, editado en Santiago de Chile, consigna lo siguiente sobre los
interesantes modelos costarricenses en materia regional y sectorial. En una seccin dedicada al
Subsistema de planificacin sectorial en Costa Rica, pgina 93, se escribe que El caso
costarricense merece que se le trate en forma separada, por ser el suyo un sistema de
planificacin autntico. Fue en Costa Rica donde naci este concepto de subsistema, a pesar de
que la Ley del Sistema Nacional de Planificacin de 1974 solamente contemplaba la existencia de
oficinas sectoriales de planificacin en los ministerios e instituciones autnomas. Fue mediante el
Decreto 14.184 del 19 de enero de 1983, que se cre el Subsistema de Direccin y Planificacin
Sectorial, considerado el ms completo de los existentes en la regin. Sin embargo, se debe tener
en cuenta que dentro de l se incluyen algunos rganos, tales como los participativos, que en otros
pases forman parte del denominado nivel nacional o global (nuestro nfasis en negrita).
Aclaramos que dicho Decreto aqu referido por CEPAL/ILPES, el cual logramos formalizar con don
Claudio Antonio Volio como Ministro de Planificacin, en realidad se sustent en el Decreto
homlogo sobre el Subsistema de Planificacin Sectorial que se dict en 1979, y ste a la vez se
sustent en un Proyecto de Decreto preparado por la entonces Divisin de Planes y Poltica
Administrativa de OFIPLAN, en 1977. En sentido parecido, el libro de CEPAL-ILPES contina en
pgina 112: En Costa Rica, el Subsistema de Planificacin Regional se cre en 1979, mediante el
Decreto 10.157-P-OP, con el objeto de promover un desarrollo socioeconmico equilibrado del
pas. Dicha Ley acaba de ser modificada por un Decreto del 2 de marzo de 1988, sobre
Constitucin del Subsistema de Direccin y Planificacin Regional. No obstante, interesa referirse a
algunos aspectos de la anterior legislacin, por su originalidad con respecto a la de los dems
pases de la regin (nuestro nfasis en negrita). El documento reconoca la utilidad de los rganos
o mecanismos diseados a nivel de regiones: Los rganos regionales propiamente dichos son los
Consejos Regionales de Desarrollo: su propsito es garantizar que la poblacin de las diversas
regiones del pas participe en la identificacin, formulacin y ejecucin de los planes, programas y
proyectos prioritarios para las mismas. Su composicin es muy amplia, ya que no slo comprende
al sector pblico poltico y administrativo (gobernadores de las provincias, coordinadores de los
comits sectoriales de cada regin, regidores de las municipalidades...), sino tambin al sector
privado (organizaciones de ndole social, econmica, cultural y deportiva, as como representantes
de empresas privadas dedicadas a actividades productivas en la regin). Valga esta importante
referencia a Costa Rica realizada por el organismo latinoamericano de las Naciones Unidas
especializado en la promocin de la planificacin y el desarrollo econmico de Amrica Latina, tan
recientemente como 1993. La aclaracin de rigor que de inmediato hacemos es la de que tambin
en este caso, el Decreto de 1979 sobre la materia se sustent en un Decreto anterior, el No. 6400P-I-MEIC del 27 de setiembre de 1976 y en varios otros que fueron derogados en ste de 1979.
El plan de desarrollo no es visto en el pas como una verdadera partitura programtica de
ningn Gobierno, ni por lo general se sustenta en lo que son los programas de campaa poltica
una vez que el partido vencedor llega al Poder, sobre todo porque muy pocas veces stos
reconocen los logros y limitaciones de la gestin del Gobierno en curso, y de sus polticas y
programas. Se da, as, un divorcio inconveniente y poco transparente entre lo que los partidos
proponen en campaa poltica, y lo que luego adoptan como programa de Gobierno una vez en el
poder, sobre todo por no tomar seriamente en cuenta las condiciones reales y potenciales que el
pas y el Gobierno de turno enfrentan al momento de concebir tales programas electorales. Ello
ocasiona un desencanto y prdida de credibilidad entre el pueblo.
Adems, las metodologas de formulacin de los planes nacionales, regionales y sectoriales
han exagerado la complejidad tcnica, y acaban constituyendo documentos que muy pocos
funcionarios entienden, en cuyo seguimiento hay muy poco compromiso del Presidente mismo y de
los Ministros, pero tambin de los funcionarios tcnicos que contribuyeron en su formulacin en las
instituciones.

122

A esto ayuda la ausencia de un criterio de rendicin de cuentas sobre la base de los planes
de desarrollo, y la misma Asamblea Legislativa contribuye a ello cuando, teniendo la oportunidad
de exigir cuentas al Presidente y a cada Ministro rector de sector sobre el desempeo funcional o
presupuestario diario o anual de la Administracin Pblica en su total conjunto y de cada grupo de
instituciones que configuran cada sector de actividad, se limita a un anlisis muy superficial del
informe presidencial del 1 de mayo, no incurriendo en cuestionamientos ni interpelaciones a los
Ministros rectores para que profundicen y convenzan sobre los logros o problemas de su ministerio
y de los entes descentralizados bajo su direccin poltica.
Por otro lado, el exigir cuentas anualmente y no sobre la marcha diaria del ao interpelando al
Presidente de la Repblica y a ministros particulares cada vez que sea necesario, ciertamente
constituye un desafo de no poca monta para los Diputados por la complejidad temtica de un
informe anual de esa naturaleza y por los tipos de indicadores que todo Presidente -ante la
ausencia de criterios normativamente delineados por la misma Asamblea Legislativa para controlar
y evaluar al Gobierno de una manera relativamente objetiva- se acomoda a su libre albedro o, lo
que es igual, a la medida de su inters inmediato de impresionar bien.
Se da un problema adicional: el hecho de que la misma Asamblea no est organizada por
sectores de actividad, y las comisiones diputadiles en ella no coinciden con stos, contribuye a que
se pierda as la oportunidad de comprender y cuestionar ms pragmtica e integralmente la
responsabilidad y resultados de la gestin gubernativa, la cual inexorablemente est organizada
por campos o sectores de actividad social y econmica, an cuando la praxis de stos no responda
a los ms idlicos lineamientos normativos en la LGAP o en el Decreto Ejecutivo vigente sobre el
subsistema de direccin y planificacin sectorial.
La misma debilidad en lo que es direccin poltica interinstitucional Ministros rectores sobre
entes descentralizados en cada ramo o sector de actividad- se manifiesta en una inexistente
vinculacin de dichos Ministros con planes sectoriales o nacionales, los cuales estn llamados a
ser el marco obligado de referencia, una vez promulgados, para motivar y justificar con total
transparencia y vinculacin, la emisin de directrices polticas.
La ltima reforma constitucional al Art. 11 que se dio en el 2001, se qued muy corta pues
resulta ambigua y falla en particularizar la responsabilidad sobre todo que compete a los Ministros
sectoriales como rectores de acuerdo a la LGAP. Las consecuencias sern posiblemente las de
siempre: una gran ambigedad en la Ley que d contenido normativo a este artculo constitucional,
sobre cmo ejercitar la correspondiente exigencia de cuentas, y un mbito de rendicin de cuentas
muy reducido a las funciones propiamente institucionales que cada funcionario desempea, sin
forzar a stos ni a quienes pueden exigirlas, a que expliquen las consecuencias de decisiones y
actos de esos funcionarios sobre mbitos mayores de influencia, como son el sector y la regin, y
peor an, lo que debera ser la participacin organizada de la sociedad civil para exigirlas
adecuada y eficazmente.

123

3.6 Ley de Planificacin Urbana: incumplimiento y eficacia malograda

La indiferencia con que MIDEPLAN y los Gobiernos han visto la misma Ley de Planificacin
Urbana vigente desde 1968, explica en mucho sentido por qu los planes nacionales, regionales y
sectoriales de desarrollo han sido tan dbilmente sustentados jurdicamente hablando, pues dicha
Ley ofrece importantes sustentos normativos para darle obligatoriedad a lo que es planificacin
territorial y urbana, la cual en sentido amplio de acuerdo a las teoras ms en boga desde hace
muchos aos, abarca la totalidad de la problemtica social y econmica, as como ambiental y
geogrfica, de un pas.
Y, el hecho a resaltar es que la Ley referida ha sido de muy poco o ningn uso por los
respectivos Gobiernos, quizs por estar muy vinculada con el papel estelar que en ella deba jugar
el INVU, un ente descentralizado que por su misma naturaleza no ministerial, ha tenido muy poca
capacidad de convocatoria del resto de jerarcas y funcionarios de la Administracin Pblica.
Resulta obvio que la Direccin de Urbanismo del INVU no ha tenido la proyeccin reguladora
en materia de ordenamiento del territorio, que la Ley dicha le asigna. Confirmamos que esta Ley es
slida y coherente, pero MIDEPLAN nunca se bas en ella, y menos reconoci la deseable
colaboracin por parte de la Direccin de Urbanismo, en su importante promocin de la
planificacin regional desde 1975/76. No hubo tampoco un Plan Nacional de Desarrollo Urbano
que definiera contenidos precisos en el mbito regional y local sobre ordenamiento del suelo, lo
cual habra significado prcticamente la delimitacin de cmo entra todo ente pblico a contribuir
en una estrategia de desarrollo ordenado y equilibrado de los asentamientos humanos, partiendo
desde la necesaria ptica regional en que es posible ordenar la oferta de bienes y servicios
pblicos.
Se ha desaprovechado, as, un importante basamento legal que permitira acrecentar el poder
poltico real de las municipalidades con respecto a la Administracin Pblica nacional, lo cual
habra sido oportuno y til para abrirle un mayor espacio de experiencia y proyeccin a dichos
Gobiernos Locales ante el inminente fortalecimiento que se lograr para ellos en el siglo presente.
En todo caso, el concepto de planificacin urbana en esta Ley, debe ser radicalmente
confrontado y superado segn las definiciones sobre ordenamiento territorial ambiental en la Ley
Orgnica del Ambiente de 1995, dentro de las cuales se inserta y ubica en un razonable mbito
subordinado, aqul de planificacin urbana. 50

3.7 La descentralizacin territorial insuficiente

Adems de las anteriores disfuncionalidades polticas e institucionales que se dan literalmente
en la cpula del poder poltico de Gobierno y que se irradia hacia niveles y mbitos inferiores, estn
las disfuncionalidades que precisamente se identifican con claridad y creciente preocupacin en
estos niveles y mbitos inferiores en nuestro sistema poltico presidencialista y centralizado. La
dimensin vertical del poder poltico organizado, resta total dinamismo a lo que deberan ser pautas
y mecanismos de una mayor y ms eficaz representacin y participacin polticas, toda vez que
slo cuenta el pas con un verdadero centro decisorio cual es el que se ubica en San Jos, sea en
el mbito del Poder Ejecutivo, o sea en el mbito del Poder Legislativo mas tambin del Poder
Judicial.
Las posibilidades de descentralizar poltica y administrativamente el pas, pasa primero por un
reconocimiento franco y crtico, adems de integral, de lo que es Costa Rica hoy en trminos de
esa estructura vertical de organizacin del poder poltico segn el modelo constitucional vigente
desde 1949.
50

Puede consultarse nuestro estudio Hacia una estrategia nacional ambiental integral, unitaria y viable, Instituto de
Investigaciones en Ciencias Econmicas, UCR, diciembre 2002, y publicado bajo el No.
de la Serie Trabajos de
Investigacin.

124

3.7.1 Algunos supuestos a desmitificar en materia de descentralizacin y rgimen municipal

Es importante comenzar el anlisis de este tema reconociendo y confrontando ciertos
supuestos que se manejan en Costa Rica sobre descentralizacin y rgimen municipal, que son
producto de aquel formalismo propio de la cultura poltica latinoamericana y que dan la sensacin
de que todo se puede hacer con slo normar las cosas, o bien la reticencia histrica que existe a
descentralizar y, en particular, a fortalecer el rgimen municipal.
En el pas prevalece una opinin pblica reducida, pero a la postre influyente- que acta
promoviendo la descentralizacin y el apoyo al rgimen municipal con sustento en una serie de
supuestos sociopolticos que no necesariamente son correctos a la luz de la cultura poltica
imperante en el pas. Se trata de ciertas hiptesis que muchos abrazan creyndolas verdaderas y
viables.
Es sobre esos supuestos que muchos de esos analistas, centros de estudio acadmicos y
municipales, lderes municipales y dirigentes promunicipales, diputados en la Asamblea Legislativa,
ms unos pocos jerarcas y funcionarios nacionales que querran ayudar a dicho rgimen municipal,
y diversos organismos de cooperacin internacional, justifican sus iniciativas de apoyo a las
municipalidades. Su utilizacin acrtica ha llevado a que mltiples acciones de fortalecimiento
municipal fallen en su diseo final o en su aplicacin prctica, ya que no tomaron en cuenta o no
responden a esa realidad sociopoltica caracterizada por el impacto de una cultura poltica que todo
lo permea o influye.
Veamos esos supuestos o hiptesis que conviene confrontar y ubicar en su justa dimensin
poltica e institucional.
o

DESCENTRALIZAR, DESARROLLA. No es cierto, pues no hay una relacin de causaefecto, o lineal, si no se cuenta con criterios y reglas claras que configuren una estrategia
unitaria e integral que direccione los frutos deseables de ese estatus jurdico de poder
transferido. La muestra de ello es Amrica Latina, en donde la descentralizacin jurdica
normada en diversos pases que han adoptado el esquema federal norteamericano en sus
constituciones y en la distribucin misma del gasto pblico y en alguna medida del
sistema tributario que lo sustenta-, no ha acarreado un mayor desarrollo integral de ningn
pas. La eficacia operativa o real de los modelos, debe buscarse en los pases altamente
desarrollados, en los cuales la realidad jurdica normada en cuanto a descentralizacin y
rgimen municipal, se aproxima con gran exactitud a la realidad poltica institucional que
caracteriza el comportamiento de los individuos, grupos e instituciones sociales vigentes.
El modelo justo, hay que enraizarlo en las caractersticas sociopolticas de Costa Rica.

CUENTA EL PAS CON LA CULTURA POLTICA ADECUADA PARA GENERAR UN

DESARROLLO REAL Y SOSTENIDO? La cultura poltica conjunto de valores, actitudes y
patrones de comportamiento que determinan el grado de participacin real de los
individuos en los procesos poltico-institucionales de los que depende el bienestar de
todos-, es responsable en Costa Rica y Amrica Latina como se ha buscado demostrar en
Captulo I, de los magros resultados de su desarrollo. Es de origen colonial, y es
propiciatoria de corrupcin, centralismo, paternalismo sin contrapartida ciudadana,
caudillismo y personalismo en el ejercicio del poder poltico institucionalizado, de falta de
visin estratgica y capacidad conceptualizadora de largo plazo, de improvisacin, de una
gran secreca en el manejo de los procesos pblicos, y de un enorme formalismo.

Son todos estos segn se dijo en aquel Captulo, factores que generan falta de transparencia,
reticencia a rendir cuentas, y un vido deseo de promulgar leyes copiadas muchas veces de
pases desarrollados- creyendo que con ello se resuelven los problemas, pero que nadie acata una
vez promulgadas. Todo ello genera aquella gran brecha entre la realidad poltica-institucional y la
realidad jurdica de estos pases, tambin sealada en varias partes del presente estudiio.

125

HAY QUE DESCENTRALIZAR NTEGRAMENTE EN FAVOR DEL REGIMEN

MUNICIPAL. Esta estrategia, no ha sido efectiva casi en ningn pas hoy desarrollado. En
el caso costarricense, hacerlo as podra implicar el que se pase de una situacin de
ingobernabilidad en que se dice que el pas en su conjunto ha cado por su centralismo
poltico, a una situacin de ingobernabilidad integral a nivel de 81 gobiernos municipales
o cantones. No se debe perder de vista la necesaria dimensin intercantonal esencial y
agregativa, de la provincia o regin. Muy pocos en este pas se nos han unido al inters
intelectual, acadmico y poltico de valorar la conveniencia de que Costa Rica se mueva
hacia un modelo cuasi-federal, en el sentido de entronizar a las provincias o regiones como
nuevas estructuras de poder poltico real compartido con las estructuras de poder central
prevalecientes en nuestro modelo actual, y las estructuras de poder local o cantonal que
aunque constitucionalmente santificadas en la Constitucin de 1949, no han aportado nada
significativo al desarrollo del pas pues han sido presa fcil del poder poltico nacional
inclusive de las cpulas de los partidos polticos mayoritarios y de la complicidad de sus
representantes en el Poder Legislativo que ha legislado asignando ms y ms
competencias como se dijo en una seccin precedente, a ministerios y entes autnomos
nacionales, mas no a los gobiernos locales.

HAY QUE DESCENTRALIZAR POR LEY. Hay quienes insisten en que con una Ley sobre
rgimen municipal, se resuelven los problemas de falta de recursos y autoridad. Nuestra
tesis es que si la Ley no establece, sin timideces ni clculo poltico, los plazos,
competencias, base tributaria y trminos en que se transferirn las respectivas
competencias y actividades desde ministerios y entes autnomos, todo queda entonces
bajo la iniciativa y discrecionalidad, y hasta titularidad, de tales jerarcas nacionales,
quienes por naturaleza tienden a ser los ms acrrimos enemigos de un verdadero
fortalecimiento municipal. El Proyecto actualmente durmiendo el sueo de los justos en la
Asamblea, sobre transferencias municipales, es buena prueba de esto. Hay un crculo
vicioso de la desconfianza que se debe romper de un golpe, en cualquier reforma legal
futura, sin dejarlo todo a la decisin ltima del Poder Central o sus representantes, y sin
una verdadera estrategia integral que defina los trminos dentro de los cuales es deseable,
viable y ms eficaz, transferir esas competencias hoy nacionales, a las municipalidades o a
empresas o establecimientos, o federaciones, de stas.

NO SE DEBE TRANSFERIR NADA PUES LAS MUNICIPALIDADES NO TIENEN

RECURSOS NI CAPACIDAD POLTICA E INSTITUCIONAL. Este, resulta un supuesto
antagnico a la descentralizacin, pero es muy frecuente escucharlo en Costa Rica.
Quienes as argumentan, asumen que si se piensa transferir educacin, salud, desarrollo
agrcola, acueductos, etc., entonces las municipalidades no podrn porque ni tendrn
experiencia ni profesionales disponibles en medicina, educacin, ingeniera civil y agrcola,
y as en todo otro campo. Quienes esto piensan, concluyen apresuradamente que en tanto
las municipalidades no adquieran esa capacidad, no pueden asumir las nuevas
competencias y actividades. 51

Esto, resulta un verdadero crculo vicioso sin solucin de continuidad y nunca habr entonces,
por esta va de argumentacin, ninguna transferencia. La posicin estratgica que convendra
adoptar es la que reconocera que los recursos humanos expertos y suficientes para el desarrollo
cantonal, ya forman una masa crtica en las regiones, cantones, distritos y en asentamientos
especficos; el asunto es que tales funcionarios profesionales son hoy agentes del Ministerio de
Educacin, de la Caja de Seguro Social, de Acueductos y Alcantarillados, del Ministerio de
Agricultura, etc.., es decir, empleados del Poder Central. Con una estrategia adecuada y
debidamente concertada, y teniendo claro que la descentralizacin implica determinar las
jerarquas competenciales a asignar a distintos niveles de gobierno el nacional, el provincial y el
cantonal, por ejemplo-, Costa Rica no necesitara o requerira establecer colegios, acueductos,
clnicas y hospitales, etc., simultneamente por parte del Poder Central por parte de las provincias,
y luego por parte de las municipalidades, pues ello generara grandes duplicaciones y conflictos de
51

Esa tpica posicin de circularidad viciosa se constata en afirmaciones registradas en La descentralizacin real en Costa
Rica, Roy Rivera, FLACSO, p. 27, San Jos, 1998.

126

diverso tipo y, sobre todo, sera muy costoso. En pases como Estados Unidos de Amrica, tal lujo
de lo que es una oferta gubernativa duplicada es objeto de grandes crticas y preocupaciones
desde hace dcadas. En una estrategia correcta de descentralizacin, las competencias
sern otorgadas segn el criterio de cules servicios y bienes han de corresponder a cada
nivel o mbito de gobierno.
En el caso que nos ocupa, la transferencia de se habla no es slo de competencias, sino de
los mismos recursos hoy disponibles, de manera que si algo se transfiere del Poder Central a la
municipalidad, debe hacerse integralmente, es decir, incluidos recursos humanos e infraestructura,
bajo el supuesto de que el Estado seguir siendo el patrono y de que en las nuevas condiciones
los servicios y bienes sern mejor administrados por las municipalidades o, como insistiremos
abajo, por las diversas modalidades organizativas que sas pueden crear fuera de sus estructuras
internas, es decir por empresas industriales y comerciales, establecimientos pblicos; o bien, por
Federaciones municipales. Lo que cambiara, as, sera las condiciones de prestacin de los bienes
y servicios que hoy esos mismos funcionarios prestan como empleados del Poder Central,
pasando a ser empleados de la provincia, o de nuevas empresas municipales, con contrapesos
importantes de participacin y fiscalizacin suya propia y de los usuarios en rganos superiores
directivos de las mismas. La imaginacin modelstica, aqu, se plantea a sabiendas de que este
supuesto en s, requiere de toda una valoracin y discusin nacional de gran envergadura, incluso
con los sindicatos de empleados pblicos, pues es un tema de gran resonancia poltica.
o

LA COOPERACIN INTERNACIONAL ES MUY NECESARIA PARA FORTALECER EL

REGIMEN MUNICIPAL. Muchos asumen que tal cooperacin, no importa de dnde venga
y cmo se d, es buena para el pas. Nuestra impresin es que la misma, ayuda poco
cuando tantos recursos de pases u organismos se canalizan sin que las municipalidades
en su conjunto, o cada una, cuenten con un marco referencial estratgico de su ms
deseable desarrollo que sea unitario e integral y que en consecuencia permita que cada
apoyo o aporte forneo unilateral, agregue a la capacidad de cada Gobierno Local para
impactar mejor el desarrollo integral del Cantn. Se malogra as mucho recurso externo,
que es tan escaso y vital.

UN ENTE NACIONAL PUEDE PROMOVER EL DESARROLLO MUNICIPAL? Un ente

autnomo del Poder Central difcilmente ser el mejor agente para promover y lograr
agresivamente el cambio para el Rgimen Municipal, por razones obvias. El pas hara bien
en definirse por un ente intermunicipal, con rentas propias, autnomo en todo sentido del
Poder Central para luchar agresiva y comprometidamente por ese fortalecimiento municipal
que difcilmente llegar dejndolo en manos de ese Poder Central. Sin embargo, si no es
posible lo anterior, un ente como el IFAM dotado de la personera poltica debida, podra
ser un gestor municipal ms calificado, que como lo es hoy da como ente autnomo. Tal
cambio de condicin podra darse si al Presidente Ejecutivo de la Junta Directiva, el
Presidente de la Repblica le asigna el nombramiento de Ministro sin Cartera, praxis que
es frecuente en Costa Rica con sustento en la LGAP mencionada atrs. Tal condicin
implicara un reconocimiento y compromiso del Presidente con el pas y sobre todo con el
rgimen municipal, de que su Gobierno ha decidido impulsar las reformas polticas e
institucionales, o impulsar los cambios institucionales dentro del ordenamiento jurdico
vigente, que permitan al rgimen municipal adquirir FINALMENTE un rol mucho ms
dinmico, protagnico y agresivo en la promocin del desarrollo de los cantones de comn
acuerdo con el Gobierno.

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN HACER MAS POR FALTA DE RECURSOS.

Nuestro criterio es que s pueden lograr, ya, mejor y ms desarrollo para los cantones por
la va de la tutela y direccionamiento de los recursos y actividades que manejan ministerios
y entes autnomos nacionales. Los instrumentos: Constitucin Poltica, Resolucin No.
5445 de julio de 1999 de la Sala IV sobre autonoma municipal, Ley de Planificacin
Urbana de 1968 planes reguladores y ordenamiento urbano-, sta necesariamente
articulada con la Ley Orgnica del Ambiente de 1995, el Cdigo Municipal vigente, y la Ley
No. 8131 del 2001 sobre presupuestos pblicos. Colateralmente, la Ley General de la
Administracin Pblica por su rgimen de direccin poltica de ministros rectores sobre

127

entes autnomos, lo cual facilitara grandemente la interlocucin y negociaciones serias y

agresivas de un Alcalde con tres o cuatro ministros que representen los intereses de veinte
o treinta entes autnomos, el Cdigo de Niez y Adolescencia en aspectos de proteccin
integral de los derechos de esta poblacin a nivel cantonal va Juntas Locales de
Proteccin de Nios y Adolescentes en las que la Municipalidad tiene importante
representacin. REQUISITO ESENCIAL: contar con una interpretacin articulada de todas
estas leyes para sustentar un real liderazgo municipal. Cada una individualmente
considerada, no da para mucho en el sentido aqu sugerido.
o

LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN MANEJAR EDUCACIN NI SALUD SI NO HAY

TRANSFERENCIAS DESDE ARRIBA. Sostenemos que s pueden establecer, si quieren,
escuelas y colegios, clnicas u hospitales, bonos de vivienda, asistencia social, extensin
agrcola, fomento industrial y turstico, y mucho ms, por duplicativos que sean de aquellos
ofrecidos por instituciones del Poder Central. Tngase presente que, en la medida en que
se cubran grupos poblacionales distintos o que no estn siendo atendidos por esas
instituciones hoy existentes, no hay ninguna duplicacin de ningn tipo de la cual
preocuparse. El financiamiento? Transferencias tributarias centrales, compra de esos
servicios por parte del Poder Central, convenios entre ste y cada municipalidad; o, venta
de esos servicios a cada comunidad, como lo hara cualquier agente privado.

Es indispensable sin embargo, y para determinar la conveniencia y viabilidad poltica de lo

anterior y para cualquier reforma futura que implique deseables transferencias nacionales al
cantn, que se establezcan de una vez por todas racional y sustentadamente, las condiciones y
trminos de direccin y gerencia, planificacin, organizacin y financiamiento bajo los cuales podr
garantizarse que las municipalidades, directamente o por medio de empresas comerciales,
industriales o mixtas de su propiedad, o bien intercantonales, sern entonces ms eficaces y
eficientes que lo que han sido, son y podrn ser ministerios y entes autnomos. Se requiere, en
suma, de una estrategia integral slidamente sustentada y no slo emocionalmente promovida. El
IFAM, con el apoyo explcito de MIDEPLAN, tiene un reto que no admite ms dilaciones, pues la
opcin que enfrenta el rgimen municipal y el pas, es seguir en ms de lo mismo quin sabe por
cuntas dcadas ms, ya que nadie est demostrando los beneficios o bondades que tal
transferencia a municipalidades, producira a las poblaciones diversas a lo ancho y largo del pas.
3.7.2 Rgimen Municipal: inoperancia integral. La agenda de cambios en cartera a nivel cantonal
Hay un conjunto de caractersticas del rgimen municipal en Costa Rica a no perder de vista
en un anlisis integral del sistema poltico institucional costarricense como el abordado en el
presente estudio.
Hay 81 municipalidades, algunas en cantones de gran extensin y otras en cantones de
muy pequea extensin geogrfica y poblacin, y con muy diverso desarrollo social entre
ellas producto ms de la intervencin de instituciones del Poder Central, lo cual significa
que unas gozan de ingresos relativamente elevados en el contexto de las municipalidades,
y otras carecen de ingresos adecuados para asumir la realizacin de obras municipales. El
liderazgo poltico, sin embargo, que una municipalidad pequea puede asumir ante las
instituciones del Poder Central para lograr ms y mejores bienes y servicios para su
cantn, no depende de cuntos recursos propios pueda generar, sino de la visin, la
voluntad poltica con apoyo en los ciudadanos, y la estrategia de negociacin que el
Alcalde y su Concejo Municipal puedan desplegar ante el Poder Central.
Hay Alcaldes de Alcaldes, unos ms dinmicos e imaginativos que otros. Algunas
municipalidades han logrado movilizar a la poblacin por medio de los Concejos de Distrito
bajo el liderazgo del Alcalde, y muchas otras no. En los primeros casos, es fcil comprobar
cmo la visin colectiva de muchos ciudadanos, y los liderazgos ms locales que se dan
en los Distritos con respecto al que puede ejercer la misma Municipalidad como tal, tienen
un impacto positivo pues se aproximan ms a la capacidad de accin y a la voluntad de
quienes participan. Es aqu en este mbito territorial dentro del cantn, donde los
mecanismos de planificacin municipal participativa pueden generar un involucramiento de

128

segmentos importantes de las poblaciones, hacia un proceso ms consensual y

comprometido de determinacin de la voluntad de los habitantes para, eventualmente,
sustentar una mayor capacidad y apoyo poltico popular a la municipalidad en sus
negociaciones con el Poder Central en el sentido de alianzas y transferencias inteligentes
en un sinnmero de campos de actividad, segn se propone ms adelante.
Muchos opinan en Costa Rica que el deterioro de las finanzas pblicas nacionales,
constituye una oportunidad para que los Gobiernos Locales adquieran un mayor
protagonismo. Compartimos este criterio, sobre todo si se vende la idea polticamente
hablando de que las municipalidades, a travs de sus Federaciones o empresas creadas al
efecto, pueden generar una mayor eficacia institucional de muchos servicios y bienes hoy
en manos del Poder Central va convenios o alianzas muy slidamente sustentadas.
Los tratados de libre comercio (particularmente el TLC que se negocia con los Estados
Unidos de Amrica, ms varios otros con Mxico, Canad, Chile, el Caribe), ms la
globalizacin comercial en la que Costa Rica est inmersa, est generando temores en
cuanto a eventuales desempleo y prdida de competitividad; adems, han motivado la
aparicin de programas estatales para una mayor competitividad y diversificacin
econmica, promocin de pequeas y medianas empresas (PYMES), alternativas de
empleo a agricultores desplazados, programas de capacitacin intensiva laboral, etc., que
en conjunto son gestados por instituciones del Poder Central pero que podran encontrar
en esas nuevas modalidades de actuacin municipal (empresas municipales industriales o
comerciales, Federaciones, etc.) un gran respaldo para intentar o experimentar de
maneras ms imaginativas y agresivas, adems de con ms flexibilidad organizativa de lo
que puede hacerse va ministerios y entes autnomos nacionales, sujetos todos stos a
rgidas normas de empleo pblico, de contratacin administrativa y de administracin
financiera y presupuestaria.
El desencanto poltico que prevalece en el pas en la ltima dcada, y que ha producido la
emergencia de partidos polticos nuevos distintos de los dos mayoritarios
socialdemcratas y socialcristianos-, la apata en las votaciones, la indiferencia de la
juventud por los asuntos polticos y locales, son factores que adecuadamente interpretados
y ubicados en una estrategia de promocin poltica del rgimen municipal, sobre todo
ahora con la eleccin directa de los Alcaldes, podran ser revertidos desde el punto de vista
local o cantonal como una forma de reactivacin de actitudes e ideales que respalden una
mayor capacidad negociadora de las municipalidades en su conjunto, ante el Poder Central
para acelerar convenios o alianzas que permitan hacer ms y mejores cosas hoy en manos
de ste, si se realizaran en el mbito cantonal integradamente con aqullas.
El nmero de mujeres en puestos de eleccin popular en el pas, ha aumentado
considerablemente, hasta exhibir un 40% del total de regidores despus de las elecciones
del 2002.
La corrupcin que se identifica a nivel del Poder Central, la asociamos precisamente al
poco espacio para exigir cuentas por parte del ciudadano o de grupos de ciudadanos, as
como a la baja representatividad que el sistema poltico permite por medio de un nico
rgano legislativo nacional (57 Diputados). Disminuir esa corrupcin mediante una
aproximacin del gobierno al ciudadano lo cual puede lograrse en el mbito territorial de
la provincia o regin, y ms an del cantn y del distrito-, es una va estratgica que puede
encontrar apoyo y simpata en las poblaciones cantonales, siempre y cuando ello se
ofrezca como contrapartida a un mayor protagonismo de los gobiernos locales, una mayor
y real participacin ciudadana en rganos y mecanismos que pueden ser fcilmente
activados y organizados en ese mbito cantonal, y que tienen sustento en el Cdigo
Municipal y en la Ley de Planificacin Urbana de 1968. Tambin la Ley No. 8131 de
presupuestos pblicos del 2001, fundamenta ya acciones concretas hacia una mayor
transparencia municipal y una obligacin de activar procesos de planificacin cantonal con
participacin ciudadana.
Por otro lado, la economa formal que crece vertiginosamente en el pas, ms la pobreza
que si bien no crece se mantiene en niveles de un 20% de la poblacin a pesar de los
multimillonarios recursos que ya existen para combatirla efectivamente, ms la inseguridad
ciudadana tambin creciente, ms la necesidad de una promocin y diversificacin
econmicas ms pegada a tierra distrito por distrito y cantn por cantn y con un mejor
conocimiento de causa del que puedan tener las instituciones del Poder Central, son todos

129

factores que estimulan a pensar que la municipalidad tiene mucho que ofrecer en
trminos de intermediacin o administracin directa de muchos de esos recursos
disponibles pero que hoy se ejecutan a travs de agencias desconcentradas de esos
mismos ministerios y entes autnomos, sin la visin de conjunto sobre los problemas y sus
soluciones que buenas municipalidades, comprometidas con cada poblacin y con
participacin activa de sta, pueden proporcionar fcilmente.
Todo lo pertinente al desarrollo ambiental, como manejo integrado de cuencas
hidrogrficas, lucha contra la degradacin de tierras, contaminacin, reas silvestres,
bosques, diversidad biolgica, etc., ms ordenamiento del suelo integralmente concebido,
puede ser convenido con las municipalidades por el Poder Central para lograr respuestas
ms flexibles, ms locales y mejor administradas que como es hoy en manos de
ministerios y entes autnomos nacionales. Se requiere una estrategia de esta naturaleza,
integral y unitaria, que convenza al Poder Central sobre sus bondades. El marco
conceptual y estratgico proporcionado en el presente estudio, aspira a constituir un apoyo
para posibilitar semejante va de trabajo intermunicipal.
Son muchos los males municipales que el IFAM y la Contralora General de la Repblica, pero
tambin la Defensora de los Habitantes, identifican.
Las debilidades mayores que los habitantes denuncian ante la Defensora de los Habitantes,
por ejemplo, se canalizan a la planificacin territorial, a los planes reguladores en las zonas
costeras, y a la desproporcin existente entre obras hoteleras millonarias y los escasos ingresos
municipales que ellas generan, lo cual apunta a un problema de ineficacia e inconveniencia en los
cnones pero tambin en la deficiente gestin de cobro municipal. Los permisos de construccin y
las urbanizaciones, son otra constante queja de los ciudadanos con respecto a las
municipalidades.
Es igualmente til para el presente anlisis, identificar el conjunto aunque no integrado- de
iniciativas sobre todo que requieren procesamiento legislativo y cuyo objetivo inmediato es el
fortalecimiento del rgimen municipal, principalmente aquellas iniciativas promovidas por el Instituto
de Fomento y Asesora Municipal, IFAM. 52
De tal anlisis es fcil comprender cmo el abordaje de la problemtica municipal sigue sin
plantearse con una visin estratgica integral y unitaria que realmente llegue a tener un impacto
transformador sobre dicho rgimen. Se trata ms bien de diversas y muy loables iniciativas que, de
ser aprobadas en su totalidad, tampoco significarn un impacto de fondo sobre las municipalidades
en un sentido de dotarlas de mayor protagonismo en la administracin de los intereses y servicios
locales en cada cantn, como para contrarrestar o bien complementar o asumir, competencias,
actividades y recursos hoy en manos de las instituciones del Poder Central.
El modelo poltico como tal no se est cuestionando a fondo en Costa Rica, ni hay proyectos
planteados en la corriente legislativa que cuenten con un decidido apoyo de las autoridades
centrales del pas como para darles un impulso que imponga un nuevo estado de cosas, sobre
todo en la necesaria estructuracin territorial que todo Estado moderno se ha impuesto en el
sentido de establecer gobiernos intermedios entre la nacin y el cantn, es decir, gobiernos
provinciales o regionales en el espritu del modelo federal. Pero, no se pueden dejar de reconocer
algunas iniciativas valiosas en este campo. 53
52

IFAM, Compendio temtico para fortalecer la gerencia municipal, op. cit., Captulo 2.
Hemos podido estudiar el Proyecto de Ley de Descentralizacin y Participacin Ciudadana del Partido Fuerza
Democrtica (hoy sin representantes en la Asamblea Legislativa), presentado para estudio en Comisin en diciembre de
1999. Se trata de un Proyecto interesante en donde se crean las regiones de desarrollo siguiendo la divisin impulsada
desde 1976 por MIDEPLAN y ciertos mecanismos de articulacin regional llamados Corporaciones de Desarrollo; se
establecen intendencias municipales como agrupamientos de varias municipalidades; se buscaba declarar de eleccin
popular al Alcalde (situacin que se logr en el Cdigo Municipal de 1998, habindose realizado tal eleccin directa en
diciembre del 2002), y se imponan diversas transferencias de competencias con una restringida transferencia de recursos
presupuestarios como parte de un tanque general de recursos a distribuir bajo ciertos criterios entre el conjunto de
municipalidades no se transferan, a la usanza del ejemplo colombiano en educacin y salud, los recursos humanos
asociados a esas competencias, sino cierta infraestructura fsica. El Proyecto era y es- confuso y complejo pues careca de
un marco referencial realmente unitario y estratgico, y trataba de consignar un modelo complaciente con todos, es decir,
normando cambios importantes pero muy poco sustentados en competencias polticas y administrativas reales de los
mltiples y jerarquizados rganos propuestos en el mbito regional, subregional, cantonal y distrital. Sin embargo, la
53

130

Veamos los principales puntos en agenda que al menos el IFAM, con el presunto apoyo superior
del Gobierno de la Repblica, busca colocar en la Asamblea Legislativa con respecto al rgimen
municipal. 54
Reformas en el campo econmico:
Aprobacin de una ley en cumplimiento del Transitorio del artculo 170 de la Constitucin
Poltica, en donde se defina que las competencias a que se destinarn los recursos
correspondientes al primer 1.5% del Presupuesto del Gobierno Central sern aquellas
relacionadas con la Red Vial Cantonal, Ordenamiento del Territorio y Manejo de Desechos
Slidos, mismas que actualmente ya tienen los Gobiernos Locales pero carecen de los
recursos para su debida implementacin. 55
El IFAM considera que acueductos y alcantarillados sanitarios, proteccin de mantos
acuferos, administracin de cuencas hidrogrficas y seguridad integral a nivel local, son
temas que los Gobiernos Locales pueden ir asumiendo, y que temas como educacin y
salud pblica pueden quedar para etapas ms avanzadas del proceso de descentralizacin
que necesariamente se impone promover en nuestro pas.
Reforma integral de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles, con la finalidad de
eliminar exoneraciones ah existentes, se ajuste la base imponible a una ms real y
conveniente, y se definan adecuadamente los procedimientos de valoracin de los
inmuebles. 56
iniciativa se dio con apoyo de un partido poltico minoritario (tena tres Diputados), y recoga bocetos de modelos
latinoamericanos que tampoco han funcionado muy bien. Pero est ah para ser estudiado y valorado al amparo de un
Proyecto como el presente de la CE. Tambin hemos estudiado a fondo tres iniciativas de estructuras regionales
presentadas en la Asamblea Legislativa aos ha, y que denotan la preocupacin por muchos en el pas de definir algo
importante en ese mbito territorial intermedio entre la nacin y el cantn. Concretamente, hubo una iniciativa para crear la
Corporacin de Desarrollo Guanacasteca para la Provincia de Guanacaste, en 1987, y otra para crear la Corporacin de
Desarrollo para la Provincia de Puntarenas, siguiendo ambas la experiencia que el pas vivi desde 1976 en materia de
consejos regionales de desarrollo impulsados va Decreto Ejecutivo, no leyes, por los gobiernos de turno a travs de
MIDEPLAN. El tercer ejemplo, el de la Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR) s naci a la luz pblica producto de
una Ley especfica y asociada a la creacin y explotacin del Depsito de Libre Comercio de Golfito en la zona sur del pas.
Es un caso interesante tambin que evidencia la preocupacin en el pas por contar con estructuras de intermediacin entre
la nacin y el cantn, pero que en el fondo se sustentan en los tradicionales recelos con respecto al rgimen municipal, y a
las asociaciones que las municipalidades pueden crear por voluntad propia en el mbito de provincias, sea como ligas o
federaciones municipales, segn se dijo arriba. Las provincias de Cartago y de Heredia tambin convirtieron por Ley en
sendas figuras equiparables a regiones de desarrollo con consejos regionales participativos y abiertos a la sociedad civil,
pero por ese formalismo del que se habl previamente no han pasado de ser leyes que fueron creadas para ser incumplidas
integralmente, ya que no han tenido esas estructuras regionales o provinciales ninguna activacin ni protagonismo que
pudiera dar paso a una valoracin sobre las bondades fcticas de su existencia jurdica. El problema de fondo, considera
NOMISMA, es que en ausencia de tales estructuras, la provincia o regin no funciona como una estructura intermedia real y
efectiva en trminos de administrar la transicin al menos, del quehacer gubernativo nacional y su quehacer operativo en
la prestacin de bienes y servicios en el territorio, y el quehacer municipal como gobiernos cantonales con pocos recursos y
competencias pero con muchas posibilidades de generar un mucho mayor protagonismo poltico e institucional con la
estrategia adecuada que usufructe al mximo posible el marco jurdico disponible en el pas para lograrlo.
54
Misiva dirigida por el Presidente Ejecutivo del IFAM, Juan Jos Echeverra, al Presidente de la Asamblea Legislativa el 25
de junio del 2003.
55
El Gobierno de la Repblica, sin embargo, prefiri supeditar dicha transferencia presupuestaria normada en esa reforma
constitucional, a la promulgacin de una Ley de Transferencia de Competencias al Rgimen Municipal que, en el mejor
espritu prevaleciente de la desconfianza histrica hacia el rgimen municipal, estableca que toda transferencia de
competencias sera por convenio y a discrecin de cada jerarca de ministerio o de ente autnomo nacional, y nunca
cediendo a las municipalidades la titularidad de las competencias ya en manos de tales instituciones nacionales. A juicio de
NOMISMA, tal Proyecto de Ley no deca nada nuevo con respecto a lo que el Cdigo Municipal vigente ya permite en
cuanto a convenios entre municipalidades y tales entes nacionales. El Proyecto referido, en todo caso, no est entre las
prioridades del Gobierno, mxime que cuando fue anunciado su envo a la Asamblea Legislativa hace ao y medio diversos
sindicatos, sobre todo de educadores, amenazaron con paros y huelgas slo ante la insinuacin que en el Proyecto se
haca de que las municipalidades podan fiscalizar la educacin pblica en manos del Ministerio de Educacin Pblica. El
Cdigo Municipal, sin embargo, ya permitira tal fiscalizacin sin necesidad de nuevas leyes, sobre todo si se interpreta este
Cdigo conjuntamente con las claras disposiciones sobre planes reguladores municipales normados en la Ley de
Planificacin Urbana de 1968 en cuanto a ordenamiento de ubicacin y calidad de servicios pblicos en cada cantn, aun
cuando sean stos prestados por ministerios y dems entes nacionales.
56
Es en materia catastral para apoyar una mejor identificacin y valoracin de bienes inmuebles, donde diversos
organismos de cooperacin internacional vienen apoyando al rgimen municipal, sin haberse logrado grandes avances en
casi ninguna municipalidad, menos en las rurales. De particular importancia es en la actualidad el Programa de
Regularizacin de Catastro y Registro financiado mayormente por el BID, que tiene en el IFAM, tambin, en un papel de
liderazgo por su apoyo a la estructura operativa del proyecto. Segn la Contralora General de la Repblica en su ltima

131

Revisin de las leyes que regulan los impuestos a licores nacionales y extranjeros a favor
de los Gobiernos Locales, particularmente en lo que se refiere a la distribucin de esos
recursos, procurando que la misma sea ms equitativa y ajustada a fundamentos bien
sustentados, tales como poblacin y territorio.
Revisin de las Leyes que regulan las Patentes Comerciales, con la finalidad de que se
apruebe una ley comn para todos los Gobiernos Locales, en donde se definan y
uniformen los procedimientos para la Administracin y cobro de tales recursos, pero
dejndole a cada Gobierno Local la toma de decisin final sin necesidad de aprobacin
legislativa.
Revisin de las Leyes que regulan diferentes actividades autorizadas por los Gobiernos
Locales, tales como los permisos para la explotacin de tajos y canteras, construcciones y
espectculos pblicos, as como las que definen cobros por limpieza de vas y zonas
pblicas, alumbrado pblico, aceras, cordn y cao y otros similares, con la finalidad de
que se apruebe una ley comn para todos los Gobiernos Locales, en donde se definan y
uniformen para cada uno de esos temas, los procedimientos de administracin y cobro de
tales recursos, pero dejndole a cada Gobierno Local la toma de decisin final sin
necesidad de aprobacin legislativa.
Que se promueva una Ley que garantice la obligacin para dotar de los recursos
provenientes de las partidas especficas en el marco de la Ley que regula la materia. 57
Reformas en el campo electoral-poltico:
Trasladar la eleccin de Regidores y Regidoras para que se realicen junto con la de
Alcaldes, Sndicos, Concejales y Concejos de Distrito, Intendentes, etc., de manera que no
se elijan en la misma ocasin que la eleccin para Presidente de la Repblica y Asamblea
Legislativa.
Que la eleccin de Autoridades Locales se realice a mitad del perodo presidencial, dos
aos despus de stas.
Que las elecciones locales cuenten con el aporte econmico del Estado conocido como
deuda poltica, equivalente a la tercera parte del monto asignado con ese mismo propsito
para las elecciones nacionales.
Que se desmonopolice el derecho exclusivo de los partidos polticos para postular
candidaturas a nivel local, de manera que con las mismas condiciones exigidas para los
partidos polticos, se permita a cualquier organizacin civil sin fines de lucro, postular
candidaturas a cualquier puesto.
Que se modifique el Cdigo Municipal a efecto de que se defina que el Alcalde ser quien
presida el Concejo Municipal con vos y voto.
Que se elimine la normativa que establece que la Asamblea Legislativa deber de aprobar
la disposicin de activos por parte de los Gobiernos Locales, de manera que estos puedan
decidirlo en virtud de su autonoma.
Que se promueva nuevamente la Reforma Constitucional que eleva a ese rango la figura
del Alcalde Municipal.
Del mismo documento, se transcribe una idea importante de pertinencia total para el presente
estudio: El IFAM reitera su absoluta conviccin y permanente compromiso de promover reformas
como las aqu planteadas, con carcter integral y propuestas radicales, ya que hemos concluido
que gran parte de la diversa problemtica que afecta la gobernabilidad de nuestro pas, es de
carcter estructural y que se ve agravada por el modelo de excesivo centralismo estatal, razn por
la cual la nica estrategia coherente y apropiada en las actuales condiciones, es la definicin de un
proceso planificado, ordenado y sistemtico de reformas a la estructura del Poder Poltico, que
garanticen un clima de convivencia armnica con lo Local dirigido a un desarrollo social y
Memoria Anual del ao 2002 sobre Rgimen Municipal, el mayor porcentaje de recaudacin de ingresos municipales viene
de la venta y administracin de patentes; la segunda fuente es el impuesto de bienes inmuebles, y la tercera es el cobro de
servicios municipales como alumbrado elctrico, recoleccin de basura, etc..
57
Se refiere a que el Ministerio de Hacienda retiene tales transferencias dictadas por ley, cuando enfrenta los problemas de
flujo de caja producto del financiamiento del dficit fiscal, lo cual ocurre todos los aos.

132

econmico que promueva la mejora en la calidad de vida de los habitantes de Costa Rica y la
dignificacin del ser humano como fin primario y permanente de la gestin pblica del Estado
costarricense y de todos los servidores pblicos.
Estos, son los buenos deseos del IFAM. Convertirlos en realidad requiere, sin embargo, de un
conocimiento bastante ms profundo del contexto poltico e histrico de Costa Rica que el
transmitido en las diversas publicaciones que hemos visto de esa institucin. Tal conocimiento
realista permitira ir an ms all de tales buenos deseos, y contribuir a realmente desarrollar una
estrategia global e integral de cmo llevarlos a buen fin, sea dentro de grandes reformas polticas e
institucionales que implicaran un cambio de modelo poltico y constitucional, o sea dentro del
marco constitucional y legal vigente, tal y como introdujimos prrafos arriba.
Corresponde sealar, con respecto a ese contexto costarricense, algunas caractersticas
propias del sistema mayor mas tambin del propio rgimen municipal, segn la autorizada visin
del mismo IFAM, y complementadas por nuestra propia percepcin de la realidad costarricense en
los mismos aspectos.
3.7.3

Pero, la vida contina... qu se puede hacer hoy por, y con, el rgimen municipal, para
redimensionarlo sin esperar a un cambio constitucional de modelo poltico como se
propone en Captulo IV?

Consideremos que es posible actuar en dos frentes o escenarios que no son excluyentes:
Lo que s se puede hacer hoy, dentro del rgimen jurdico vigente, para lograr cambios
significativos en la funcionalidad y eficacia poltica e institucional de las municipalidades.
Lo que necesariamente requerir de transformaciones permanentes u orgnicas del
sistema poltico costarricense para realmente mejorar a niveles superiores y confiables de
gobernabilidad, la representacin y participacin polticas del ciudadano.
Nuestra posicin estratgica contempla, para lo primero, el reconocimiento e interpretacin
articulada del gran marco jurdico que s permite configurar una estrategia de intervencin en
apoyo del rgimen municipal con pleno sustento jurdico. Para lo segundo, hay que cambiar el
modelo poltico, y esto lo abordaremos en el Captulo V. Veamos:
o

Si bien la Constitucin Poltica y varias otras leyes que enunciamos luego, son referencia
obligatoria para comprender la gran asignacin competencial que el legislador le quiso
atribuir a las municipalidades, el presente autor considera que resulta clave para una
comprensin integral del potencial jurdico y competencial del rgimen municipal partir de
una lectura rigurosa de la Resolucin No. 5445 de julio de 1999 de la Sala Constitucional
sobre autonoma municipal, pues en ella se da un marco interpretativo de extraordinario
alcance sobre este tema, confrontando de paso varias otras leyes que, como la de
Planificacin Urbana de 1968, otorgan competencias importantes a las municipalidades
pero las sujetan a autorizaciones del Poder Central (como en el caso de la formulacin de
planes reguladores, que deben ser visados por la Direccin de Urbanismo del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU, antes de ser aprobados por la poblacin del
cantn segn lo establecido en esa misma Ley). Sin embargo, en dicha Resolucin
tambin se encuentran disposiciones interpretativas en cuanto a lo que las municipalidades
s pueden hacer, ... aun contraviniendo o contrariando polticas emitidas por el Poder
Central. Se trata de una Resolucin vinculante para todo el sistema jurdico-institucional de
Costa Rica, y comprenderla integral y constructivamente, ayudar mucho a incurrir en las
restantes interpretaciones jurdicas y polticas que permitan que diversas iniciativas para
fortalecer al Rgimen Municipal hoy, sean viable y exitosas.
El Cdigo Municipal en su total conjunto, es un marco excelente y amplio para una
proyeccin agresiva y diversificada de cada municipalidad, pero ha sido muy tmida o
limitadamente interpretado, y peor aplicado. Es ms lo que permite para una ambiciosa y
bien sustentada expansin municipal, que lo que limita. Los mecanismos de convenios con
instituciones del Poder Central, la creacin de Federaciones entre varias municipalidades,

133

la potestad para crear empresas industriales y comerciales o establecimientos pblicos o

sociedades mixtas para asumir actividades importantes para el cantn, el poder jurdico y
poltico concedido a los Concejos de Distrito con respecto a las mismas municipalidades y
para coordinar la accin de las instituciones nacionales en el mbito distrital para propiciar
una mejor articulacin interinstitucional que redunde en una mejor resolucin de
problemas, ms la obligacin de planificar a largo, mediano y corto plazo el desarrollo del
cantn con gran participacin ciudadana, son todos elementos o componentes que no hay
que inventar o normar en una nueva ley. Hay que saber interpretarlos y aprovecharlos
dentro de una interpretacin estratgica como la proporcionada en el presente estudio.
La Ley de Planificacin Urbana de 1968, constituye seguramente la mejor
complementacin del Cdigo Municipal en todo lo dicho, y mucho ms all en cuanto a la
competencia de regulacin del suelo en cada cantn, pues permite a la municipalidad fijar
prioridades y criterios rigurosos sobre ubicacin y calidad de servicios pblicos. Si bien es
una competencia que prcticamente ninguna ha ejercido histricamente por las razones de
debilidad del liderazgo personal e institucional propio de las municipalidades ante el Poder
Central, no hay razn para que no se constituya en una piedra angular, jurdicamente
fundamentada, dentro de una estrategia de expansionismo e intervencin municipal que le
d fuerza particular ante las expectativas y deseables compromisos del Gobierno de la
Repblica, adecuadamente asumidos por el IFAM en apoyo del Rgimen Municipal, y de la
misma Unin Nacional de Gobiernos Locales si quiere trascender el poco apoyo efectivo
que ha dado a la transformacin real de dicho rgimen.
El anlisis de leyes como la Ley Orgnica del Ambiente, tambin permite comprender
cmo las municipalidades pueden insertarse con xito en todo esfuerzo gubernativo del
Poder Central para racionalizar y ordenar el desarrollo ambiental sostenible en cada cantn
y entre cantones. Tal Ley asigna competencias a las municipalidades que hasta ahora no
se han cumplido a cabalidad, dejndolo todo en manos de instituciones del Poder Central,
cuando aquella figura de empresas municipales referidas arriba, o de Federaciones de
municipalidades, o los mismos Concejos de Distrito, facilitaran los mecanismos e
instrumentos para que el Gobierno Central valorara la conveniencia de entrar en alianzas
estratgicas y operativas en materia ambiental, y en otros campos, en donde las
municipalidades o sus organizaciones derivadas, podran ser ms eficaces y productivas
en el manejo de los recursos y las actividades hoy malamente gerenciadas o administradas
por agencias regionales de ministerios y de entes autnomos nacionales.
Las muchas otras leyes sobre recursos naturales tambin fijan funciones a las
municipalidades, que podran ser planteadas y gerenciadas no como aleatorias sino como
un conjunto convincente de actividades unitarias e integrales que cada municipalidad por
su misma estructura corporativa, puede manejar como tales, al contrario del Poder Central
que se fragmenta en un sinnmero de ministerios y de entes autnomos cuya articulacin
ha resultado tan difcil hasta el momento. Hablamos de las leyes y reglamentos en materia
de biodiversidad, de suelos, de aguas o recurso hdrico, de contaminacin, de parques
nacionales, de reas silvestres, de zonas marino costera y humedales, y otras.
Las leyes generales con que el pas cuenta y que regulan los procesos y competencias
superiores de direccin, planificacin y presupuestacin, sin las cuales es imposible
vislumbrar cmo acrecentar la capacidad de las municipalidades para negociar con el
Poder Central de manera racional e integral desde el punto de vista de las necesidades
cantonales. Aqu est en primer lugar la Ley General de la Administracin Pblica, LGAP,
que permitira que cada municipalidad o el conjunto de stas pudiera negociar con pocos
ministros rectores de sector que representan polticamente a varias decenas de entes
autnomos nacionales (por sectores de actividad). La Ley de Planificacin Nacional que
establece los planes de largo, mediano y corto plazo, la organizacin sectorial y
regionalizada de las instituciones del Poder Central, y la participacin activa de la sociedad
civil, con las municipalidades ejercitando un rol clave en dichos procesos. La Ley No. 8131
de presupuestos pblicos de octubre del 2001, la cual establece la obligatoriedad de
formular planes institucionales de largo, mediano y corto plazo, que debern ser
fiscalizados por la Contralora General de la Repblica en su total conjunto y en cada caso
particular, y autorizar los presupuestos anuales de las municipalidades y de los entes
autnomos nacionales con base en ellos. Los de los entes autnomos nacionales, tienen
que reflejar los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. La Contralora, sin

134

embargo, puede realizar un rol ms efectivo de su fiscalizacin sobre dichas

administraciones, pues est en condiciones ptimas para vigilar, y exigir, una ms estrecha
articulacin entre lo que es la oferta municipal para el cantn que debe ser reflejada en el
respectivo plan de desarrollo cantonal, y la oferta institucional del Poder Central segn se
refleja sta en el Plan Nacional de Desarrollo y en planes sectoriales precisos. Nada de
esto requiere cambios legales, o nuevas leyes, sino convencer a la CGR por ejemplo, a
que adopte dicha visin estratgica sobre sus propias poderosas competencias no
ejercitadas de esa manera hasta ahora.
El Cdigo de Niez y Adolescencia, tambin define un ordenamiento idneo de la oferta
gubernativa nacional para enfrentar los problemas de prdida o restitucin de los derechos
de nios y adolescentes y de sus familias, la mayora de las cuales se ubica en los niveles
o mbitos de pobreza claramente sealados por el Gobierno. Adems, asigna tambin
competencias a las municipalidades a nivel cantonal y de asentamientos humanos
especficos, de manera que constituye un marco referencial en el que las municipalidades
pueden aspirar a alianzas estratgicas con el Gobierno y sus instituciones para una
intervencin ms eficaz y menos costosa va establecimientos pblicos que, como se dijo,
toda municipalidad puede crear por decisin propia de su Concejo Municipal.
Otras leyes como la Ley de Promocin de la Competencia Efectiva del Consumidor, la Ley
de Simplificacin y Eficiencia Tributaria y la Ley de Simplificacin de Trmites
Administrativos, la propia Ley de Asociaciones de Desarrollo No. 3859 de 1967 y las
estructuras representativas de las comunidades organizadas a lo ancho y largo del pas
como la Confederacin Nacional de Asociaciones de Desarrollo, CONADECO, y las
Uniones Cantonales de dichas Asociaciones-, constituyen un marco que articuladamente
interpretado, sustenta importantes acciones y reformas globales del rgimen municipal
sobre todo en trminos del desempeo institucional o administrativo que redunde en
mejores servicios y proyeccin en beneficio de las poblaciones cantonales... sin recurrir a
nuevas leyes o reformas de las existentes.
Adems, el Plan Nacional de Desarrollo constituye la oferta mayor del Gobierno de la
Repblica y sus instituciones autnomas para resolver los problemas socioeconmicos del
pas. Las municipalidades haran bien en valorar muy bien las necesidades y prioridades
socioeconmicas de sus cantones, para constituir un sustento racional de sus propios
planes cantonales de manera que estos tiendan a reconocer y articularse con aquella
oferta gubernativa. Esto permitira un acercamiento conceptual y programtico que,
debidamente tutelado por la propia Contralora General de la Repblica, podra
constituir una base slida para identificar en cules reas y actividades las
municipalidades o empresas o establecimientos suyos- podran asumir con mayor eficacia
y productividad la prestacin de muchos de aquellos bienes y servicios en manos del
Poder Central, mediante convenios que podran darse a satisfaccin plena de las partes,
segn se dijo previamente.

Para lo segundo tal como anticipamos al inicio de esta seccin, es til anticipar que el modelo
integral de recomposicin del sistema poltico costarricense, debe basarse en el reconocimiento
explcito de lo que son modelos polticos vistos en Captulo II tanto en su dimensin horizontal de
organizacin del poder poltico (con los modelos disponibles de presidencialismo versus
parlamentarismo), como en su dimensin vertical de organizacin de dicho poder poltico (con los
modelos disponibles de centralismo o unitarismo, y federalismo). Esto, motivara una discusin
abierta entre los pros y contras que ambos tipos de modelos en ambas dimensiones de
organizacin de un sistema poltico, presentan para un pas como Costa Rica. La consideracin de
modelos intermedios sera til pues estos otros disponibles en el mundo, podran no ser cien por
ciento atractivos o viables para este pas. Sin embargo, su discusin bien sustentada en diseos
integrales que contemplen no slo los cambios horizontales sino los verticales y su impacto
integrado sobre la eficacia democrtica del pas en vez de ubicarse en una sola de esas dos
dimensiones, como muchos lo hacen-, forzara a un reconocimiento sobre la importancia de
privilegiar o no un ordenamiento territorial intermedio entre la nacin y el cantn, o sea la provincia
o regin.

135

En todo caso, es importante que una estrategia en tal sentido contemple estos dos escenarios
o componentes, de manera que se convenza sobre la seriedad e integralidad que la caracterizar,
o sea: planteando por un lado la activacin de los atributos jurdicos e institucionales y polticos
disponibles en el pas para convencer, sobre la marcha, de que hay voluntad poltica por parte del
Poder Central de fortalecer sin mayores sobresaltos constitucionales y legales a dicho rgimen
municipal y con ello dinamizar aun ms la eficacia o desempeo direccionador y tutelar de dicho
Poder Central; y planteando por otro lado, el diseo ms global, estratgico e integral del sistema
poltico e institucional costarricense que sustente discusiones de fondo que, en el marco del
presente anlisis, provoque las mejores contribuciones y buena voluntad hacia los vientos de
cambio integral que muchos actores y grupos en Costa Rica visualizan para el pas, solo que sin el
sustento conceptual integrador que pretendemos proporcionar en este trabajo presente.
Los partidos polticos mayoritarios al menos, Liberacin Nacional, PLN, y el gobernante Partido
Social Cristiano, PUSC, comparten visiones globales y propositivas sobre la conveniencia de
valorar las implicaciones de un rgimen parlamentario como sustituto del rgimen presidencial que
caracteriza al pas. Simultneamente, dirigentes y acadmicos de ambos partidos, mas tambin
analistas y acadmicos independientes, se pronuncian de vez en cuando sobre la conveniencia de
uno o de otro esquema, pero nunca reconociendo la totalidad que ambos esquemas constituyen en
trminos de lo que es un sistema poltico (es decir, sus dimensiones horizontal y vertical).
Sin embargo, en Costa Rica no se ha dado la discusin seria y slidamente sustentada sobre
la reforma poltica integral, pues nadie parece reconocer la simultaneidad o convergencia real que
ambas dimensiones o vertientes de organizacin del poder poltico tienen, no importa el modelo
poltico adoptado. Tal vaguedad conceptual, impacta las actitudes de los costarricenses porque
ninguna per s, es decir individualmente argumentada, convence sobre las bondades de una
reforma unilateral por cuanto no se vislumbran los necesarios pesos y contrapesos que generen
confianza y confiabilidad de que lo que se fortalece por un lado, por ejemplo pasar de un
presidencialismo a un parlamentarismo en el mbito horizontal o nacional fsicamente concentrado
en San Jos, la capital del pas que es donde tales rganos y mecanismos operan, se contrapese
por el otro lado, por ejemplo a travs de una fuerte y seria descentralizacin poltica y
administrativa, para evitar un acrecentamiento de la corrupcin, de la falta de transparencia y de la
efectividad del Estado en su conjunto, sobre todo.
En este contexto, es entendible que muy pocos costarricenses confen en que el ciudadano a
lo largo y ancho del pas, contar con nuevos y mejores criterios y mecanismos de participacin y
fiscalizacin que le permitan sentir tranquilidad en el sentido de que tales reformas le sern de
beneficio en su desarrollo humano integral y comunitario, y que sern adecuada y efectivamente
balanceadas por un mayor protagonismo suyo y de los grupos representativos, en esa nueva
estructura en que se habra organizado el ejercicio del poder poltico distintamente de como hoy
se da, es decir distinto del modelo totalmente centralizado y presidencial vigente.
Aun en el escenario en que el fortalecimiento municipal se puede lograr dentro del marco
jurdico existente debidamente interpretado y aplicado, las municipalidades requieren de un apoyo
inmediato para mejorar sus habilidades y destrezas a nivel individual y a nivel institucional, en todo
aquello que implican actividades propositivas y de negociacin, capacidad poltica y de gestin
misma, tan improvisada y subvalorada en todo el sector pblico costarricense pero en particular en
el mbito municipal, en donde los recursos humanos son mucho ms escasos y menos
profesionalizados que en el mbito de las instituciones del Poder Central.
En materia de gerencia pblica municipal, de administracin financiera y presupuestaria
incluyendo toda la amplia gama de aspectos propios de las finanzas y tributacin municipal-, de
contratacin administrativa y de manejo de recursos humanos y mejoramiento salarial propiamente,
incluido el fortalecimiento de la carrera administrativa municipal; de planificacin cantonal, de
regulacin del uso del suelo, de negociacin poltica como se dijo previamente y de resolucin de
conflictos, de metodologas eficaces para promover y lograr una participacin ciudadana
protagnica en los asuntos municipales y del cantn y distritos, en todos estos campos, en suma,
resulta indispensable disear modalidades novedosas y eficaces que respondan al reconocimiento
de por qu en esos campos se ha logrado tan poco hasta el da de hoy, a pesar de que el pas ha

136

contado con importantes recursos y respaldo de la cooperacin internacional y del mismo IFAM.
Sobre todo, debe dejar el pas de improvisar en estas materias, y esto implica reconocer por todos
lo que son las manifestaciones del fenmeno poltico y pblico propio de los procesos
institucionales del Estado, con respecto al fenmeno empresarial de mercado, inclusive en cuanto
a sus requerimientos administrativos y de gerencia. Muchsimos conocimientos de teora, tcnicas
e instrumentos, no son idneos para ambos contextos, y casi ninguna universidad ni pblica ni
privada, lo reconoce tal y como se ha discutido en secciones previas, y se siguen formando
administradores de negocios y muchos otros profesionales que asumen, sin la debida formacin
publicista, posiciones de directores tanto de reas tcnicas como administrativas sin tener las
habilidades, destrezas y visin requeridas por las demandas de una verdadera gestin o gerencia
pblica.
Otros recomendables principios a asumir que no requieren de cambios legales para lograr
transformaciones de actitudes que redunden en comportamientos distintos y ms eficaces en el
mbito del rgimen municipal, son las que enunciamos a continuacin en el contexto del nuevo
mecanismo de eleccin directa de los Alcaldes desde diciembre del 2002.
1. El compromiso con la tica comienza por un compromiso con la legalidad y el buen gobierno
No basta enunciar, como tanta buena gente lo hace a nivel nacional o cantonal cuando aspiran
a puestos electivos, compromisos con la moralidad y la tica cvica y pblica, y con obras a realizar
en muchas reas sin sealar fuentes de financiamiento y capacidad tcnica y gerencial o
administrativa que siempre se requieren para pasar de las palabras a los hechos.
Hay que demostrar que se sabe de lo que se habla, pues de lo contrario se caer fcilmente en
el error de comprometer cosas sin conocimiento y sin ningn sustento, y ello es uno de los factores
que han hecho que el pueblo se frustre de la clase poltica que histricamente viene ofreciendo
muchas cosas en campaas electorales y se olvida de cumplir, o llega sin capacidad de saber
cmo hacerlo, una vez en el poder.
Una Municipalidad, primeramente y tal como se ha insistido en este trabajo, no tiene que tener
todos los recursos presupuestarios, materiales y humanos que siempre se dice que debe tener
para hacer cosas.
Lo que se requiere es, en suma,
a) una visin estratgica sobre los problemas y potencialidades del Cantn,
b) apego al marco legal existente no slo el pertinente a lo urbano y a lo municipal- que
posibilitara esas alianzas extraordinarias entre la municipalidad y entes pblicos
nacionales, y entre municipalidades,
c) una tica de quien llegue a la Alcalda y al Concejo Municipal a prueba de marrulleras y de
corruptelas inclusive ya entronizadas muchas de ellas, y
d) una agresiva y verdadera apertura a la participacin ciudadana efectiva en los procesos
que hoy estn en manos escondidizas de polticos y burcratas que ni quieren dar cuentas
ni responden a la exigencia de cuentas que se canalice hacia ellos por ciudadanos o
grupos de stos a quienes asiste la razn de pedirlas.
Es por ello que un primersimo compromiso ante el pueblo al que se solicit su voto para
Alcalde y Alcaldes suplentes, es para con las leyes que obligan a un comportamiento intachable y a
la vez permiten hacer realmente cosas que los polticos tradicionales o desinformados dicen
continuamente que no se pueden hacer.
Con una buena dosis de imaginacin creativa, se podrn hacer cosas importantes
directamente con recursos de la municipalidad, y lograr que se hagan cosas esenciales en
beneficio del Cantn pero a travs de ministerios y entes autnomos, los cuales realizan y manejan
extraordinarios servicios y bienes pero de manera totalmente fragmentada, desarticulada ms que

137

descoordinada, no logrando de esa forma resolver los problemas de cada familia y de

comunidades enteras que en un principio han ameritado la creacin de cada ministerio e institucin
autnoma, inclusive usurpando competencias que deban ser de la Municipalidad.
Esta ineficacia creciente de las instituciones nacionales, es ms y ms reconocida por
polticos, por jerarcas en las instituciones e inclusive por funcionarios tcnicos honestos de
ministerios y entes autnomos.
Los principales partidos polticos en Costa Rica y los principales especialistas nacionales y de
todo organismo internacional influyente como el Banco Mundial, el BID, Naciones Unidas, estn de
acuerdo en que hay que descentralizar sobre todo en los pases latinoamericanos y de otras
regiones subdesarrolladas como Asia y Africa, para lograr un mejor desempeo de los gobiernos,
pues el centralismo es ya inefectivo para resolver problemas que en todo campo de actividad
social, econmica y ambiental aquejan al ciudadano en asentamientos humanos especficos, no en
las ciudades capitales, pero es aqu donde se siguen tomando casi todas las decisiones, sin
conocimiento de causa ni liderazgo para movilizar a esa poblacin que vive en comunidades
urbanas o rurales alejadas de las cmodas oficinas centrales de ministros, presidentes ejecutivos y
tecncratas en San Jos, al menos en el caso de Costa Rica.
Costa Rica es el pas ms centralizado de Amrica Latina, incluida Amrica Central. Hasta
fines del 2002 se pudo elegir Alcaldes y Concejos de Distrito de manera directa y popular, cuando
toda Amrica Central lo hace desde hace aos. Esto permite, vindolo positivamente, iniciar esta
histrica etapa en la vida poltica del pas reconociendo buenos ejemplos y evitando los graves
errores que han caracterizado a esos otros pases que se han descentralizado mucho antes que
Costa Rica pero que no han logrado superar sus muchos problemas en el manejo municipal de sus
esfuerzos de desarrollo.
La frmula que se propone, es sencilla pero fresca: cada Municipalidad, con un Alcalde
comprometido con el pueblo, imaginativo y con capacidad de liderazgo y con regidores igualmente
comprometidos, puede precisamente proporcionar un modelo interesante para el mismo Gobierno
de la Repblica ofrecindose para intermediar en muchas de las actividades que hoy hacen esos
ministerios y entes autnomos tan mal, y que podran de repente hacerlas mejor con el pleno
protagonismo coadyuvante y cofinanciero de la Municipalidad y de los mismos Concejos de
Distrito, adecuadamente conducidos por sta.
El sustento de esto, es el reconocimiento claro de que s hay leyes que permiten el desarrollo
sano y articulado del pas, y de cada cantn, pues proporcionan los criterios y mecanismos
inclusive para cooperar mutuamente, que facilitaran un accionar estratgico, articulado,
adecuadamente planificado a largo, mediano y corto plazo, y que ponen en gran medida a cada
Municipalidad en el centro de esos procesos no tanto por los recursos financieros que stas tengan
que son muy pocos- sino por el liderazgo articulador que puede ella ejercer sobre ese enorme
aparato institucional que ya existe y sobre el enorme deseo de las poblaciones de participar ms y
ms de maneras directas en la definicin de su destino.
Aprovchense as, la Ley de Planificacin Nacional, la Ley de Planificacin Urbana vigente, el
Cdigo Municipal, la Ley General de la Administracin Pblica, la nueva Ley de Administracin
Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131 de octubre del ao pasado, el extraordinario Cdigo
de Niez y Adolescencia de 1998, y diversas leyes del ambiente y de la biodiversidad con que el
pas cuenta, pero sobre todo la Ley Orgnica del Ambiente por las competencias que asigna a las
Municipalidades.
Todas ellas, constituyen a nuestro juicio un verdadero marco legal que no ha sido
adecuadamente apreciado, pues todas tienen caractersticas comunes que abren un gran espacio
para una Municipalidad imaginativa y agresiva, y bajo el liderazgo de un Alcalde que busque lo
mejor para su poblacin:

138

a) definen un rgimen de direccin poltica superior del Gobierno y de planificacin

estratgica muy claro y que bien exigido en su aplicacin por la Municipalidad, permitirn
que el Presidente y sus Ministros como rectores de sector se vean motivados por no decir
obligados ante tal posicin municipal- a asumir sus responsabilidades para ordenar la
oferta gubernativa de ministerios y entes autnomos precisamente por sector de actividad,
y que con base en ello la municipalidad pueda entonces buscar y negociar los mejores
trminos para que dichos sectores de actividad social, econmica y ambiental del Gobierno
entonces asuman mayores compromisos con la municipalidad para proyectar sus bienes y
servicios, e inversiones de todo tipo, en cada cantn,
b) debidamente articulados y liderados por la Municipalidad y los Concejos de Distrito, con
sustento en
c) un buen plan regulador o de desarrollo integral del cantn que no toma mucho costo ni
esfuerzo preparar con sentido pragmtico, o bien para
d) lograr de tales sectores organizados del Gobierno convenios bien fundamentados para que
la Municipalidad asuma un mayor protagonismo en varias de esas actividades nacionales
como en medio ambiente, lucha contra la pobreza y proteccin de la familia, educacin,
salud y vivienda- tal y como el Cdigo Municipal permite. Por eso decimos que no
necesariamente la Municipalidad tiene que tener recursos propios para lograr que se
hagan cosas buenas para el Cantn.
Adems, la nueva Ley No. 8131 de presupuestos pblicos obliga a todo ente, y a toda
municipalidad por supuesto, a trabajar con una visin de largo, mediano y corto plazo, y a definir
sus compromisos de accin inclusive presupuestarios ao con ao con ese fundamento de largo
plazo. Esto evitar la improvisacin y desorden en que el cortoplacismo mete a las instituciones y
en particular a las Municipalidades. Se tiene conciencia de esto, y es por ello que cada Alcalde
har bien en convencer con sus actos a la poblacin del Cantn de que:
a) se lleg a trabajar seriamente, con visin de largo plazo, a disciplinar la gestin municipal
tanto de sus jerarcas polticos como de todos sus funcionarios como prerrequisito para
que permanezcan en sus puestos al servicio del pueblo y no a su propio servicio o al de
un Alcalde que llegue para beneficiarse l o a su partido, y de que se
b) incorporar de manera convincente y precisa la contribucin de los Concejos de Distrito
para descentralizar an ms dentro del mismo Cantn lo que se haga a nivel de
Municipalidad como tal y para que con ello se facilite la verdadera participacin ciudadana
en la determinacin de sus destinos, entonces se
c) convertir la vocacin y compromiso de cada Alcalde por la rendicin de cuentas, en un
derecho que los ciudadanos podrn ejercitar como exigencia constante de cuentas en
todo nivel del Cantn, propiciando una gestin de cara al pueblo, sin ocultamientos de
ningn tipo, sin abusos en perjuicio del ciudadano, con un programa de gobierno global,
articulado, coherente, cuya ejecucin ser posible gracias a esa bsqueda de
d) alianzas negociadas inteligentemente con el Gobierno de la Repblica y sus instituciones,
respaldadas de manera convincente por
e) una participacin real de los ciudadanos en la identificacin de sus problemas, en el
control y evaluacin de los procesos y decisiones que los afectan, en lo que podra ser
una disposicin de todos los habitantes del Cantn a dar una contribucin mayor inclusive
monetaria que las nuevas condiciones de honestidad y liderazgo municipal le motivarn a
dar para ayudar ms a los ms necesitados del Cantn y ayudarse ms a s mismos en
formas en que definitivamente hoy ya no pueden hacerlo de manera directa ministerios y
entes nacionales.
2. La imaginacin al servicio del desarrollo del cantn
El Cdigo Municipal permite comprometer hoy cosas que antes no eran posibles, y que
estamos convencidos redundarn en un mejor gobierno cantonal que en manos de un buen
Alcalde sirva de manera excelente los intereses de los habitantes del Cantn. Veamos algunas
acciones estratgicas, superiores, que permitiran grandes cambios funcionales sin modificar el
rgimen legal o constitucional vigente:

139

1. UNA ALCALDA TRIPARTITA PARA UN MAYOR LIDERAZGO CANTONAL. La

eleccin de Alcalde implic tambin la eleccin de dos Alcaldes suplentes. Es as como las
propuestas de cada partido no slo consideraron la conveniencia de contar con un
candidato o candidata sino que consideraron tambin dos candidatos que no slo deben
ahora flanquear al Alcalde electo como establece el Cdigo Municipal, sino que deberan
desempear un importante y activo coliderazgo ya en la municipalidad, manejando reas
de importancia relevante para el desarrollo del Cantn, en el sentido en que los dos
Vicepresidentes de la Repblica pueden y han llegado a asumir papeles relevantes de
coordinacin de reas, o de recargo de Carteras ministeriales. Cada pueblo debe ver la
opcin electoral finalmente seleccionada, como un triunvirato comprometido con ese
desarrollo integral y con la estrategia de conduccin poltica y gerencial que aqu se
enuncia.
2. LOS CONCEJOS DE DISTRITO: MOTORES DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO
EN EL CANTON. La eleccin de Alcalde y Alcaldes suplentes, tambin implic la eleccin
de Concejos de Distrito, los cuales deberan ser los brazos de accin del Alcalde y de la
municipalidad, sin recelos de ningn tipo, haciendo buena la determinacin del Cdigo
Municipal en su Artculo 54, cuando dice que estos Concejos ...sern los rganos
encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas
municipalidades. Si el pueblo toma conciencia de la importancia de estos Concejos segn
el Cdigo Municipal, inclusive para influir decisivamente sobre las municipalidades en
cuanto a las prioridades de cada distrito en desarrollo social, econmico y ambiental,
adems de vigilar el desempeo de la municipalidad, entonces es ms probable que le
darn en cada Cantn la importancia que se merecen para corresponder a un verdadero
compromiso o determinacin de gobernar con ellos, que es lo mismo decir que gobernar
con el pueblo, no a espaldas de ste, pues se dar entonces a tales Concejos de Distrito
un papel relevante como intermediarios calificados entre lo que la municipalidad y cada
ministerio y ente autnomo nacional, deben y pueden hacer de manera ms articulada,
uniendo fuerzas, en pro del desarrollo de cada distrito. Esto permitira evitar tanta ineficacia
producto del sinnmero de mecanismos, comits y redes que las instituciones nacionales
establecen tan desordenadamente para coordinar sus actividades en el campo, a costa
de ignorar a los Concejos de Distrito en parte por indolencia de stos en su desarrollo
histrico hasta hoy, en parte por ese deseo de polticos y burcratas nacionales a
fragmentar y mantener independencia con respecto a tantas otras instituciones (coordinar
simplemente, le cuesta mucho a esos funcionarios pblicos, y por eso prefieren no
hacerlo). Cada Alcalde deber procurar afanosamente enfrentar y superar esta situacin
de tanta dispersin institucional, para bien del Cantn, y los Concejos de Distrito sern
pieza clave del engranaje propuesto.
3. HACIA MINISTROS O SECRETARIOS MUNICIPALES DE ALTO NIVEL DE LIDERAZGO.
Toma slo algo de imaginacin, proponer esto: cada Alcalde puede asumir modalidades
ms novedosas para gobernar y administrar, como por ejemplo contar con profesionales y
lderes de muy alto nivel del Cantn para ayudarles, sin mucho costo, a analizar
situaciones y a disear propuestas y estrategias nuevas que permitan promover y
concretar alianzas con ministerios y entes autnomos, y con organismos internacionales
interesados en ayudar a Costa Rica. Pero no para contratarlos como funcionarios
municipales, sino para designarlos Ministros o Secretarios Municipales de confianza del
Alcalde para que, por fin, la Municipalidad cuente con destacados ciudadanos del Cantn
que por diversas razones no son hoy da ministros o presidentes ejecutivos, o diputados, y
no han querido postularse para regidores o alcaldes pues no han considerado que la
poltica amerita abandonar la paz de sus familias y de sus profesiones debido a la
ingratitud y la corruptela que en gran parte esa poltica en el pas viene entronizando en las
ltimas dcadas.
Cada Alcalde podra considerar a varios destacados ciudadanos del Cantn para que les
ayuden en esa calidad de Secretarios o Ministros Municipales, a cargo de grandes reas
que abajo delineamos, y que le permitirn con el apoyo del Concejo Municipal y de los
funcionarios tcnicos de la Municipalidad, proyectar una imagen de mayor peso poltico y

140

profesional para negociar con el Presidente de la Repblica y con jerarcas de entes

nacionales y con grupos de inters y empresarios, y convencerlos de que vale la pena
apostar por el cantn, invirtiendo, confiando en la Municipalidad, conviniendo con sta un
sinnmero de actividades y recursos que podrn ser mejor administrados dentro del
Cantn que desde oficinas de instituciones nacionales en San Jos.
Es as como vislumbramos Secretarios Municipales de tiempo parcial mientras no se
cuente con los recursos suficientes para un tiempo completo, que podran ganar una suma
simblica equivalente a un cuarto de tiempo de un Catedrtico de la Universidad de Costa
Rica, y que a cambio de ello daran lo mejor de ellos para proyectar al Cantn con el apoyo
del Alcalde a niveles de gran respetabilidad en el mbito nacional, y con ello ganar
recursos y buena voluntad de toda institucin pblica y grupos de inters y empresariales
para trabajar de acuerdo con nuestra estrategia de desarrollo integral.
Vemos as colaboradores de este altsimo nivel en reas como educacin, salud, vivienda,
control ambiental, lucha contra la pobreza y proteccin de los derechos de los nios y
adolescentes, as como en fomento de la industria, el comercio y el turismo. Y, por qu no,
en agricultura y desarrollo rural.
Esta simple frmula, que es novedosa a nivel nacional, podran asumirlo los Alcaldes para que los
pueblos constaten el grado de imaginacin y entusiasmo, adems de realismo, que estarn
aportando en el ejercicio del poder poltico municipal, para beneficio del Cantn. Ser en estas
reas, donde los Concejos de Distrito podran desplegar un gran activismo para a su vez organizar
a los habitantes de los distritos a que participen sistemtica y ordenadamente en la determinacin
de sus prioridades, en vez de abrir, repetimos, mltiples foros y comisiones dispersas donde no se
logra focalizar ni los problemas ni las soluciones integrales e integradas que resuelvan los
problemas de la comunidad. Estaramos, as, ante una nueva forma de gobernar y administrar los
esfuerzos cantonales en pro del desarrollo integral.
4.
LA NECESARIA MODERNIZACION INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD. La
modernizacin institucional de la Municipalidad, debe ser tambin una prioridad de cada Alcalde.
Se tiene conciencia en el presente trabajo del enorme descontento de muchos pueblos con el mal
funcionamiento institucional de las actuales Municipalidades, y no slo con respecto a la clase
dirigente. Es preciso entrarle a fondo a las malas prcticas tcnicas y administrativas, y gerenciales
por supuesto, que slo oscuridad de los procesos generan, y malestar de los ciudadanos que
esperan ms de su gobierno cantonal.
El principio fundamental del que deberan partir los Alcaldes, y al que debern adherirse
incondicionalmente empleados, regidores actuales, sindicatos y otros grupos de inters que no
han hecho el propio para que las cosas funcionen transparente y fluidamente en beneficio del
ciudadano, debera ser el siguiente: si aplican en la praxis institucional una nueva visin estratgica
como la que aqu se propone sobre cmo hacer mejor las cosas, con el inters del ciudadano de
todo partido poltico o aun sin partido poltico, con seriedad y capacidad tcnica y gerencial lo cual
puede lograrse con cambio de actitudes y capacitacin, cada Municipalidad podr hacer
muchsimas mejores cosas para bien del Cantn, con los mismos recursos de que hoy dispone. Si
adems, se trabaja para convertir la confianza mayor que sin duda se podr generar en todos,
dentro y fuera del Cantn, en allegar o encontrar ms y nuevos recursos, entonces cada Alcalde
lograr todava muchas mejores cosas para todos.
Sobre todo, debe cada Alcalde hacerle ver al ciudadano algo fundamental en esa Ley No. 8131 de
Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, a lo que cada Alcalde debera dedicar un
particular inters y compromiso pues ser su mejor aliado en la lucha por el adecentamiento de la
funcin pblica municipal y por el desarrollo de cada Cantn: la Ley incorpora un rgimen de
responsabilidad administrativa extraordinario, inexistente en Costa Rica hasta ahora, y que por
primera vez tipifica el incumplimiento de proyectos o programas presupuestarios, o de objetivos y
metas del plan institucional de largo plazo en el cual hay que sustentar los planes anuales y los
presupuestos a ser autorizados por la Contralora de la Repblica, y la omisin de decisiones

141

oportunas por jerarcas, como faltas graves que llevarn al despido del funcionario, o a
denunciarlo ante el Presidente de la Repblica o ante la Asamblea Legislativa tratndose de
ministros o presidentes ejecutivos de entes nacionales.
Tngase claro el panorama completo: el plan institucional tiene que anteceder al presupuesto
anual, y de seguido planteamos lo que debe ser una posicin racional y polticamente necesaria en
cuanto al proceso de planificacin municipal y cantonal: si el presupuesto no cumple las exigencias
del plan institucional que tiene que ser, repetimos, de largo, mediano y corto plazo, entonces la
Contralora podr no aprobar el presupuesto anual de la Municipalidad respectiva, o partidas del
mismo. Al final de un perodo, el incumplimiento de metas, o de proyectos o programas, ser
considerado falta grave del Alcalde o de los regidores. He aqu por qu cada Alcalde Electo debe
comprometer aquello que slo podr cumplirse con una frrea conducta y disciplina que tenga al
ciudadano como prioridad suya. No desear ningn Alcalde exponerse a un constante rechazo o
sanciones por parte de la Contralora General de la Repblica, por incompetencia, o
irresponsabilidad, o desidia. Lo que se ponga en el plan de desarrollo del Cantn, la Municipalidad
tiene que cumplirlo, o el Alcalde podra encontrarse saliendo antes de tiempo.
No es sta, acaso, una garanta de cumplimiento para el ciudadano, llegue quien llegue a la
Alcalda? No resulta, por su lado, esta garanta la mejor vara para medir el grado de seriedad y de
capacidad de los candidatos a Alcalde que se presentaron a las pasadas elecciones con las manos
limpias y los ojos sealando hacia un futuro realmente mejor a partir de los compromisos que
adquieran hoy para cumplir como el pueblo y las leyes mandan, sobre todo a partir de esta
excelente Ley No. 8131?
5.
EL PLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DEL CANTON: MOVILIZACIN POPULAR
PARA UN MAYOR COMPROMISO DE TODOS. Insistimos en que la nueva Ley de Administracin
Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131 de octubre del ao pasado, constituye un marco
extraordinario para apoyar una labor de una Municipalidad cuyos lderes polticos quieran
realmente dar el gran salto hacia un nuevo tipo o manera de gobernar y administrar recursos y
procesos de desarrollo de un cantn.
No hay ya excusas para que una Municipalidad, o su Alcalde, digan que no hay recursos para
hacer un buen plan regulador. Debe hablarse en Costa Rica, ms bien, de un plan de desarrollo
del Cantn con total sustento en lo que la Ley de Planificacin Urbana de 1968 establece sobre
planes reguladores, pero con el soporte fresco que desde el ao 2001 esa nueva Ley de
Presupuestos Pblicos introdujo en cuanto a producir planes de desarrollo nacionales y cantonales,
con parmetros tan claros y concretos en cuanto a contenido y estructura, que no es posible seguir
aduciendo que no se puede hacer algo si no se nos dan ms recursos. Lo que se requiere es
liderazgo poltico, el cual deber ser dado con creces por cada nuevo Alcalde, y un gran apoyo
tcnico, el cual ser dado por los mismos funcionarios municipales de hoy que vern
inevitablemente cambiar sus prcticas y mtodos de trabajo para ser mejores funcionarios y hacer
ms de lo que hoy hacen con los mismos recursos de que dispone la Municipalidad.
El Plan de Gobierno Cantonal que cada Alcalde debe presentar para aprobacin del Concejo
Municipal segn el Cdigo Municipal, debe en todo momento ofrecer la visin y estrategia as como
las nuevas modalidades y metodologas que permitirn dar un salto cualitativo enorme para
beneficio del Cantn, en el sentido de adoptar esa agenda importante de problemas y de posibles
soluciones, pero para recomponerlas dentro de esa deseable mejor forma de hacer las cosas,
menos improvisadas, y con sustento en la Ley No. 8131 de presupuestos pblicos que posibilitar
una mucha mejor utilizacin y aplicacin del Cdigo Municipal en su total conjunto, y una mejor
articulacin con la oferta de bienes y servicios del propio Gobierno Central y sus instituciones.
Esta Ley No. 8131, FINALMENTE, entroniza como se dijo arriba, un nuevo estilo y cdigo de
comportamiento para cada Alcalde y para el mismo Concejo Municipal. Slo as se puede gobernar
para el pueblo, con apoyo del pueblo, y rindiendo cuentas constantes al pueblo. As deben los
funcionarios municipales entenderlo en todo Cantn, pues estamos de hecho ante una Ley que
introduce un nuevo cdigo de tica y de transparencia.

142

Un Plan de Desarrollo Cantonal, en suma, ser el gran instrumento de gobierno de todos. Se

consignar en l un modelo de desarrollo cantonal que debera ser ejemplo para el pas, y que
constituya en cada Cantn un verdadero plan-piloto que el Gobierno de la Repblica apoyara con
entusiasmo para hacer vlidas sus propias prdicas de campaa electoral en cuanto a fortalecer la
participacin popular, fortalecer a la municipalidad y descentralizar muchas actividades y
competencias de ministerios y entes autnomos nacionales.
Debe cada Alcalde entender tambin que el elector difcilmente perdonar si no se cumple lo
ofrecido en campaa electoral. Debe por ello cada Alcalde valorar muy bien lo aqu discutido, pues
mucho apunta hacia una recomposicin de cosas al interior de la Municipalidad para que sea un
mucho mejor gobierno cantonal, pero muchas otras ideas y sealamientos apuntan hacia un
cambio radical de actitud y de comportamiento de los mismos ciudadanos, inclusive en materia
impositiva as como de los diversos intereses ya establecidos en la forma tradicional e
irresponsable en que ciudadanos y municipalidades se han confabulado para permitir un manejo
desordenado y de muy negativas consecuencias para el bienestar de la poblacin, de muchas
actividades comerciales e industriales, igual que urbansticas, que tanto dao vienen causando sin
que nadie parezca tener la capacidad o la fuerza suficiente para confrontarlas y revertirlas.

3. Bases para una partitura de gobierno local

Lo planteado anteriormente, constituye un adecuado marco referencial del que cada Alcalde
puede hacer uso para reafirmar al pueblo que lo eligi lo que es su clamor contra al chambonismo,
la improvisacin, la corrupcin, la indisciplina, el cortoplacismo, el despilfarro con que se
acostumbra hacer las cosas en Costa Rica.
Cada Cantn debe competir por convertirse en ejemplo para otros cantones. Si a ello se une la
fuerza de la ley, de leyes excelentes que hemos descrito previamente y que existen para gobernar
excelentemente, no hay quien pueda impedir que cada Alcalde logre lo aqu enunciado como
estrategia de conduccin o de ejercicio de su liderazgo.
Las reas que se enuncian de seguido, podran ser objeto de atencin particularizada del Alcalde y
de los dos Alcaldes suplentes en cada cantn, tanto en esta condicin como en su calidad de
Secretarios Municipales de reas ms otros destacados dirigentes y profesionales de cada Cantn
segn enunciamos arriba. Es un aporte preliminar a la identificacin de una estrategia unitaria e
integral de desarrollo cantonal que puede encontrar eco poltico y gran apoyo en el mbito del
Gobierno de la Repblica, si el Alcalde y sus colaboradores inmediatos logran movilizar los
esfuerzos y procesos necesarios para darle contenido poltico y programtico a nivel cantonal, para
negociar con ese Poder Central.
Se trata de reas temticas y acciones que han de constituir objeto de elaboracin en el respectivo
plan de desarrollo cantonal a que obliga la Ley No. 8131. Veamos.

MEDIO AMBIENTE Y ENERGIA

La proteccin de los recursos naturales y arqueolgicos de cada Cantn debe ser una prioridad
mayor a la que cada Alcalde deber brindar la mxima atencin, buscando para ello la debida
negociacin con el MINAE que permita, como en otros campos, lograr una verdadera concertacin
o alianza que posibilite a la Municipalidad y en consecuencia a los habitantes y grupos sensibles
del Cantn, direccionar los esfuerzos, competencias y recursos hoy en manos de dicho Ministerio,
mediante una administracin delegada de programas actuales del MINAE pero que podran ser
mejor canalizados por la Municipalidad a travs de modalidades novedosas que hoy no se utilizan
pero que el Cdigo permite, como sociedades mixtas, empresas pblicas de propiedad municipal,
etc., segn Art. 13 inciso p), pues permitirn mucha ms flexibilidad y dinamismo administrativo
que las actividades actuales en manos de estructuras ministeriales.

143

Y, sobre todo y como ya anticipamos en la introduccin de esta seccin, con un ingrediente

indiscutible de participacin ciudadana en los rganos de direccin superior o juntas directivas de
esas novedosas organizaciones municipales segn se logre establecerlas de manera totalmente
justificada, de suerte que haya absoluta certeza de que las decisiones y procesos estarn en
manos de ciudadanos respetables ciertamente preparados y con gran liderazgo social- de todo
grupo social y poltico, sin distingos, lo cual ser una garanta de que no vendr cada nuevo
Alcalde a continuar en la gestin municipal con oscuros intereses y arreglos a espaldas de los
legtimos y ms sagrados intereses ciudadanos.
O bien, podr inyectar la Municipalidad pequeas cantidades de dinero fresco para permitir la
liquidez adicional que muchas actividades hoy en manos del MINAE, enfrentan, como puede ser
con las reas de Conservacin en las que casi todo Cantn tiene inmerso su propio territorio.
Todo lo que se requiere es llevar a la Municipalidad una visin clara, estratgica de cmo hacer
mejor las cosas inclusive en materia de los recursos presupuestarios disponibles, y cmo
replantarlos con imaginacin de la buena y bajo nuevas pautas de liderazgo poltico y de gerencia
administrativa que confronten la improvisacin que hoy vemos en todo campo de actividad
municipal.
Paralelo a lo anterior, est el inters nuestro sobre cmo articular mejor los mltiples rganos
decisorios y de coordinacin que en materia de ambiente estrangulan al pas y a cada Cantn en
particular, producto de leyes dispersas sobre biodiversidad, aguas, cuencas, bosques, minera,
vida silvestre, etc.. Esto, exige de racionalidad poltica y administrativa, y la nueva gestin de cada
Alcalde podra poner un especial nfasis en lograrlo ante las instituciones nacionales y en el mejor
inters de que esas leyes ambientales funcionen adecuadamente en su Cantn.
Convendra que hubiera, as, un Secretario Municipal que ayude al Alcalde a conducir y articular
estas reas, mientras se consolidan y devienen ms complejas. Los equipos tcnicos de la
Municipalidad se reordenaran de manera que apoyen directamente el trabajo en esta rea. Igual
se har con las dems reas que se describen a continuacin.

CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES

Cada Cantn amerita una dedicacin agresiva y constante de su Municipalidad para poner orden
tambin en estos aspectos en los que intervienen numerosos entes nacionales que no coordinan
entre s menos articulan o se integran-, como el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y
rganos adscritos como el ICODER; el MOPT, el IMAS, el MSalud, etc.
La Municipalidad buscar imponer tambin en este campo un liderazgo particular que propiciar
aunar esfuerzos primero de coordinacin, y despus de contribuciones presupuestarias semilla
o base que complementen los recursos de esos otros entes nacionales para realizar un plan
ordenado de instalaciones deportivas y de esparcimiento, y de actividades deportivas bien
organizadas.
En este campo tambin, como en todos los dems, se valorar la conveniencia de aprovechar la
gran facilidad que el Cdigo Municipal permite para que el Concejo Municipal, a iniciativa de cada
Alcalde, pueda crear establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la
constitucin de sociedades pblicas de economa mixta (Art. 13, inciso p), de manera que se
aplique una gran creatividad en la realizacin de actividades que admitiran un manejo semejante
al de actividades privadas pero propiedad de la Municipalidad- en reas en donde los ciudadanos
seguramente consideraran adecuado y conveniente contribuir monetariamente para financiarlas,
sin llegar a los niveles de costos de empresas privadas que buscaran una gran rentabilidad. Esta
posibilidad de accin municipal, permitira contar con un Cantn ms limpio, ms sano, con ms
reas y actividades de esparcimiento mental y fsico, financiadas por sus pobladores para disfrute
de todos.

144

Un Secretario Municipal que apoye al Alcalde, constituir igualmente un soporte de gran valor
para conducir y articular estas reas con una mucha mayor efectividad, sin que implique costos
adicionales elevados, salvo la muy pequea remuneracin insinuada atrs.

OBRAS CIVILES
Aqu tambin caben los esquemas planteados previamente de buscar una verdadera
negociacin con el MOPT y otros entes pblicos nacionales para direccionar con mejor orientacin
sus inversiones y regulaciones, y para que la Municipalidad busque inteligentemente imponer los
intereses cantonales segn prioridades que esos organismos nacionales no siempre reconocen
adecuadamente, sobre todo con respecto a lo que deber ser el plan regulador o de desarrollo del
Cantn segn planteado en este estudio.
Tambin habra un Secretario Municipal encargado, con el soporte tcnico de funcionarios de
planta, en el mismo espritu planteado para los campos anteriormente enunciados.

SEGURIDAD SOCIAL Y VIVIENDA

Es ste, un campo muy amplio en donde la Municipalidad puede lograr muchsimo si desarrolla
la visin y habilidad necesarias para negociar con tantas instituciones nacionales que hoy da, por
desgracia, no slo operan muy fragmentadamente entre ellas en sus definiciones nacionales o
centrales en San Jos, sino en su ejecucin en el territorio.
La lucha contra la pobreza extrema no se est ganando para nada, y esto el mismo Gobierno lo
ha reconocido pblicamente. El Plan Vida Nueva anunciado en agosto del 2002, tampoco
soluciona los factores causantes de la pobreza pues representa una oferta estatal de cada ente
por separado, y no una oferta que reconozca la necesidad de llegarle a cada familia realmente
pobre de manera unitaria, simultnea, convergente, de suerte que se le proporcione la totalidad de
programas, servicios y recursos que tanta institucin maneja. Esto se repite en el caso de la
proteccin de los derechos de nios y adolescentes, y ni siquiera el muy buen Cdigo de Niez y
Adolescencia de 1998 se cumple, aunque el mismo establece un ordenamiento claro y
potencialmente efectivo de la oferta estatal para resolver problemas de fondo.
Es por ello que aqu se visualiza tambin una ardua capacidad negociadora de la
Municipalidad con el conjunto de instituciones nacionales agrupadas en el Consejo Nacional de
Niez y Adolescencia (PANI, IMAS, MTSS, MSALUD, MEP, MJUSTICIA, INA, CCSS, INS, y las
organizaciones sindicales, empresariales y sociales en l representadas), para convencerlos de
que en el Cantn es posible intentar un plan piloto que les permita intervenir articuladamente
entre ellas, y articuladamente en lo que es lucha contra la pobreza extrema con proteccin de los
derechos de nios y adolescentes, aplicando mecanismos como las Juntas de Proteccin Local de
Niez y Adolescencia en las que la Municipalidad tiene representante, ms los Comits Tutelares
en cada asentamiento humano, y entre ambos niveles los Concejos de Distrito, as como integrar
tambin con una visin y liderazgo municipal y con gran participacin de la comunidad del Cantn,
los recientemente anunciados Comits de Vivienda, pues aqu tambin cada Municipalidad tiene
que asumir una posicin no slo de avanzada sino agresiva en inters de su poblacin y ante el
mismo Gobierno de la Repblica, para evitar tanta fragmentacin de acciones que perjudican el
xito en tan bien intencionados programas nacionales.
Tambin aqu es posible canalizar muchas de esas loables iniciativas y recursos nacionales de
ministerios y entes autnomos, a travs de la potestad y flexibilidad municipal para crear
establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitucin de
sociedades pblicas de economa mixta, pues en el campo de lo que debe ser lucha contra la
pobreza bajo un enfoque unitario de derechos de la familia, los ministerios y entes autnomos
nacionales encuentran muchas rigideces para operar bien.

145

La Municipalidad podr propiciar estas iniciativas que seguramente el Gobierno de la

Repblica encontrar tiles para experimentar en serio y, como se dijo arriba, de acuerdo a los
compromisos de campaa electoral asumidos por el entonces candidato a la Presidencia, Dr. Abel
Pacheco, en cuanto a fortalecer el rgimen municipal. Hoy como Presidente de la Repblica, cada
Alcalde debera esperar la consistencia y coherencia necesarias para cumplir con ese compromiso,
y el Cantn se presentara en ste y otros campos, como Cantn-piloto con las condiciones de
liderazgo y seriedad que el Alcalde respectivo garantiza, todo debidamente amalgamado o
articulado entre s y con los dems campos o reas de actividad aqu desarrolladas, dentro del
concepto de plan regulador o de desarrollo cantonal de que tambin hablamos aqu, de manera
que nada quedar a la libre de nadie, sino que todo responder a una visin unitaria y responsable
del desarrollo del Cantn en su conjunto.
Lo importante es que cada pueblo entienda que hay mejores formas de canalizar todas estas
acciones esenciales para su desarrollo, de manera integral, articulada, y que si las instituciones de
gobierno nacional no lo han podido hacer, la Municipalidad bajo un nuevo liderazgo lo buscar
agresivamente con una gran capacidad negociadora y con argumentos que convencern al
Gobierno de la Repblica a querer pactar con cada Municipalidad para lograr mayores xitos en
tanta actividad en pro del desarrollo que de hecho se realizan pero tan dispersamente y con tanta
ineficacia.
La Municipalidad deber emerger entonces, para el Gobierno, como un socio de respeto en el cual
confiar para hacer mejor lo que hoy se hace tan mal a pesar de los multimillonarios recursos
dedicados al desarrollo social de cada Cantn y, por qu no, del pas como un todo.
Aqu tambin habra un Secretario Municipal, o podran ser dos actuando articuladamente,
pues sera el rea ms dura y compleja, mientras se afianza el plan de trabajo y se logra
convencer al Gobierno para transferir actividades clave. Lgicamente como en todos los dems
campos aqu enunciados, el personal disponible de cada Municipalidad sera reacomodado de
acuerdo a estas reas de accin municipal.

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

Tambin en esta rea vital para la creacin de empleo sano y numeroso, cada Alcalde debera
declarar una prioridad total. Las fuerzas empresariales de muchos Cantones al menos, son
muchas, y la actitud constructiva y solidaria de muchas de ellas podrn ser mejor articuladas y
direccionadas hacia una visin de desarrollo solidario que hoy no existe, inclusive para luchar
contra los vicios de otros malos empresarios o de empresarios bien intencionados pero que no han
descubierto an, por falta de ese liderazgo municipal precisamente, que la tica en la realizacin
de actividades productivas de todo tipo no tiene que reir con la rentabilidad de los negocios
privados.
El contexto de orientacin y de liderazgo constructivo, lo tiene que aportar la Municipalidad, y
estamos seguros de que en este sentido los empresarios actuales y potenciales de cada Cantn,
respondern con creces para actuar con una mayor cohesin y sentido de la proyeccin social de
sus habitantes, pues entre ms bienestar haya y menos pobreza exista, ms prosperidad comercial
y empresarial habr, especialmente si se aplica una estrategia de atraccin de inversiones tanto
nacionales como internacionales ofreciendo como contrapartida condiciones de calidad de vida en
todo sentido y de incentivos econmicos que cada Municipalidad tiene autonoma para aplicar, todo
lo cual se podra valorar y formular con amplia participacin de la poblacin y los empresarios en
particular bajo el enfoque de desplegar la mxima imaginacin dentro de la legalidad, para el
desarrollo econmico de cada Cantn. Todos ganamos, y cada Alcalde debera ser consciente de
que este deseable milagro puede lograrse con visin y liderazgo desde la Municipalidad.

146

Habra igualmente, un Secretario Municipal dedicado a su promocin y a las relaciones

concomitantes con los empresarios y comerciantes del Cantn y de fuera, organizando esta
importante fuerza social-productiva hoy adormecida en mucho sentido.

REFORMA INSTITUCIONAL DE LA MUNICIPALIDAD

El Alcalde y los dos Alcaldes suplentes, asumiran un rol proactivo en la necesaria revisin y
transformacin de cada Municipalidad, con el debido asesoramiento experto externo y una
participacin directa y comprometida protagnica- de los actuales funcionarios, quienes tienen
una experiencia y habilidades adquiridas que seguramente sern fuente de inspiracin para el
cambio, siempre y cuando el liderazgo superior sea el necesario para canalizarlos hacia mejores
rumbos de lo que son los limitados resultados de hoy.

PLAN DE DESARROLLO DEL CANTON

Todo lo anteriormente expuesto se vendra por el suelo ante cuestionamientos serios de los
ciudadanos, si cada Alcalde no tuviera claro que nada de ello debe quedar al albedro personal o
casual suyo y del Concejo Municipal, pues ello a la postre llevara a una situacin de arbitrariedad,
de la falta de cumplimiento de compromisos as adquiridos en campaa electoral, a la
improvisacin, a la falta de transparencia, a la ineficacia y dilapidacin de recursos, con las
funestas consecuencias que ello ya est teniendo en el desarrollo de muchos Cantones.
El Alcalde estuvo comprometido a que el documento electoral de programa de Gobierno,
constituyera la base del Plan Regulador y/o de Gobierno que el Cdigo Municipal establece sin
ninguna duda en su Artculo 13 inciso k) -atribuciones del Concejo Municipal-, a saber: Aprobar el
Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base
en su programa de gobierno. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las
municipalidades.
Sepan los Alcaldes algo que muy pocos costarricenses conocen: el presupuesto municipal ser
aprobado o improbado- por la Contralora General de la Repblica con pleno sustento en esos
planes, de acuerdo a la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131 del
2001. El panorama no podra ser ms claro y estimulante para entender que si un Alcalde lleg o
llega para seguir improvisando en la formulacin y ejecucin del presupuesto ordinario anual de la
Municipalidad, sin sujetarlo a planes institucionales de largo, mediano y corto plazo bien hechos
con base en el incipiente Programa de Gobierno propuesto en campaa electoral por cada Alcalde
Electo, la Contralora podr improbar esos presupuestos y la comunidad se ver afectada inclusive
en los pocos servicios que hoy brinda la Municipalidad.
Tngase claro tambin que lo anterior compromete de modo particular al Concejo Municipal y a
todos los partidos polticos constituyentes del mismo. El pueblo debe saber, as, que la gestin
municipal en su conjunto no slo deber responder a una nueva visin estratgica, imaginativa,
sino que habr un componente de PLANIFICACIN ESTRATEGICA que sustentar su
desempeo, y que en tal componente, el VOTO de diciembre del 2002 implic la ms concreta
voluntad popular para que cada Alcalde Electo pudiera llegar a cumplir con lo ofrecido en su
propuesta de plan de gobierno, y sobre todo a responder por ello, pero tambin el Concejo
Municipal solidariamente. De manera que en este panorama claramente delineado inclusive con
fuerza de ley, el pueblo gana. Ya no habr ms manejo caprichoso, improvisado, poco
transparente, irresponsable de los procesos y recursos que el pueblo ha puesto en manos de la
Municipalidad.
El pueblo podr supervisar y exigir cuentas en todo momento y de maneras concretas, con
sustento en cada Programa de Gobierno ofrecido y en los planes municipales que se elaborarn
concretamente, sin excusas, a partir del cambio de Alcalde el primer lunes de febrero del 2002!

147

Es sta una actividad en la que el Alcalde, los dos Alcaldes suplentes y los Secretarios
Municipales, pondran un liderazgo especial para lograr la VALIDACIN COLECTIVA con los
ciudadanos, de dicho Plan de Desarrollo con sustento en el presente documento, segn se enunci
en la seccin estratgica anteriormente elaborada.
Todo lo anteriormente expuesto, es lo que hoy se puede hacer en el mbito de cada cantn y
dentro del ordenamiento jurdico vigente.

3.7.4

La provincia o regin: de pasiva a activa. Los elementos existentes hoy para fundamentar
una descentralizacin integral maana.

La buena experiencia con regiones de desarrollo y con Consejos Regionales de Desarrollo,

cubri un perodo amplio, de 1976 a 1992, cuando el Gobierno de turno elimin las Direcciones
Regionales de MIDEPLAN, y los Consejos Regionales empezaron a morir por inanicin. Sin
embargo, a pesar de que el esfuerzo estuvo respaldado por dbiles decretos ejecutivos, la
experiencia durante al menos diecisis aos tuvo gran relevancia poltica pues permiti enriquecer
la participacin ordenada a nivel de regiones de los principales grupos de inters social y
productivo que no tienen adecuada representatividad en las cpulas nacionales en San Jos.
Permiti asimismo, facilitar una continua y significativa participacin de las municipalidades hombro
a hombro con los representantes de las instituciones nacionales.
En nuestro estudio de la experiencia de regionalizacin en el pas, y comparativamente con la
de otros pases latinoamericanos que han avanzado mucho ms consistentemente que Costa Rica,
sostenemos que el pas no puede seguir sin rumbo en materia regional o provincial, supeditados
bsicamente a que la Constitucin Poltica no permite hablar ms que del cantn como mbito de
Gobierno, adems de la nacin.
La regionalizacin geogrfica y administrativa: vieja invitada, dbil protagonista
Ya desde 1976 el CLAD divulg las incipientes experiencias en materia de regionalizacin, en
el libro Administracin regional en Amrica Latina, Buenos Aires, Ediciones SIAP, 1976, y de l se
derivaban muy buenas enseanzas para el esfuerzo que en ese campo Costa Rica haba iniciado
desde antes de 1974, pero que consagr en un primer Decreto Ejecutivo en 1976. Recientemente,
el BID dedic su informe anual de 1994 a la materia de descentralizacin fiscal, y tambin aporta
bases muy tiles, tanto conceptuales como empricas, sobre los logros e insuficiencias de esos
procesos en toda Amrica Latina, con Argentina y Colombia muy consolidados en materia de
verdadera descentralizacin fiscal y de autoridad hacia niveles provinciales, cantonales y
distritales, y Chile mostrando una regionalizacin muy centralista, pues no responde sta a
mecanismos jurisdiccionales propiamente de decisores regionales como tales, sino a mecanismos
representativos en cada regin del poder central para investigar situaciones, formular planes y
ejecutarlos en nombre de dichas estructuras centrales gubernativas. El caso de Costa Rica con
Consejos Regionales de Desarrollo constituy, a nuestro juicio, una experiencia en
desconcentracin poltica. Ni descentralizacin poltica real, ni administrativa; tampoco fue
desconcentracin administrativa, la cual s se dio y se da an con respecto a las agencias
regionales de ministerios y otros entes nacionales. Recurdese cmo CEPAL/ILPES vieron este
proceso en Costa Rica, calificndolo como un modelo original en Amrica Latina. 58

58

Un libro ms reciente sobre esta problemtica en Amrica Latina, y que plantea o ms bien recoge la tendencia actual en
materia de desarrollo regional y rural de manera coincidente tanto con nuestros anlisis situacionales o diagnsticos como
con nuestros planteamientos prospectivos de hace tantos aos sobre Costa Rica y Amrica Latina citados a lo largo de este
libro presente, es Desarrollo sostenible. Organizacin Social, marco institucional y desarrollo rural, Sergio Seplveda y
Richard Edwards, editores, BMZ/gtz e IICA, Tomo 6, Serie Publicaciones Miscelneas, 1996, San Jos. Especialmente el
trabajo de Seplveda, Marco institucional para el desarrollo sostenible microrregional, ya citado anteriormente.

148

Si bien es ste un pas pequeo, hay enormes diferencias geogrficas, ambientales, as

como culturales, de infraestructura y de desarrollo socio-econmico que en conjunto impiden que
los problemas de cada comunidad, o cantn, sean resueltos adecuadamente por y con funcionarios
tcnicos y profesionales representantes del Estado que tienen una presencia fsica en cada regin,
cantn, distrito y comunidades particulares, pero son parte de una cadena jerrquica de mando en
la que la cspide, inalcanzable, repetimos, para esas poblaciones distritales y cantonales, o an
regionales, decide por ellas en ltima instancia en cmodas oficinas en San Jos.
Limn, Guanacaste y Puntarenas, por citar las tres Provincias ms cortejadas por los partidos
polticos al menos en campaa electoral- por sus condiciones de mayor pobreza generalizada,
han estado sujetas y seguirn estndolo si no cambia el sistema poltico presidencialista y
centralizado, precisamente a los arbitrios totalmente centrales de un nico individuo y unos pocos
colaboradores Presidente y ministros- que, si son improvisadores o malos gerentes polticos,
darn al traste con las aspiraciones de aquellas por confrontar y superar sus problemas de
siempre. Hay algo muy perverso en esta situacin, y es producto del sistema poltico imperante.
Las poblaciones de cada Provincia encontraran una mayor y mejor modalidades o modalidades de
representacin y participacin polticas, en un sistema poltico que les diera una real injerencia en
la determinacin de su propio destino, asumiendo por ello la responsabilidad directa que les
corresponda.
Un Gobierno nacional o central debe mantener las competencias que le permitan entrar a
imponer equilibrios a gobiernos menores si stos estn siendo irresponsables o incompetentes, o
enfrentan situaciones objetivas que les impiden alcanzar sus sanos objetivos de desarrollo. Pero,
eso no sera lo mismo que decidir como hoy lo hacen, por ellas. Un mal lder o gobernante
nacional, recurdese, o un mal parlamento nacional tambin, arruinan fcilmente a un pas. Malas
prcticas gerenciales en manos de tecncratas centrales que dominan los procesos institucionales
internos inclusive en su proyeccin regional o territorial, tambin inciden en malas gestiones de las
agencias desconcentradas de las mismas instituciones.
La anterior visin crtica la sustentamos en el reconocimiento de muchos aos aparte de puro
sentido comn- de que se est ante centros de decisin centrales o capitalinos que usualmente
desconocen y en consecuencia nunca promueven como debe ser- la naturaleza y la dinmica real
y potencial de participacin activa que esas poblaciones pueden desplegar allegando valiossimos
recursos comunitarios a los ya de por s abundantes pero mal gerenciados recursos estatales o
pblicos- para alcanzar as la solucin misma de los problemas que las aquejan.
Otra importante referencia la encontramos en el documento La transformacin del Estado
costarricense 1990-1994, Mideplan, Abril de 1994. En l se reconoce la importancia de las
regiones como parte de un sistema de Gobierno perfeccionado. El documento registra que en esta
materia, de lo que se trata es de ...un proceso de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Los
niveles centrales definen las grandes orientaciones y los topes de recursos y con estos insumos,
las unidades regionales y locales formulan el presupuesto para que se integren a nivel central... A
grandes rasgos, esta metodologa, y, sobre la base del esquema anterior (definicin de un tope o
techo presupuestario para la institucin, definicin de prioridades nacionales, institucionales y
regionales), pretende dotar a las unidades operativas regionales de instrumentos para definir qu
van a hacer dada su disponibilidad financiera (pginas 166, 167). Igual importancia reviste, para el
tema de descentralizacin y rgimen municipal, lo que este documento reconoce como reticencia
de las autoridades nacionales en cuanto a transferir competencias hacia las municipalidades, a
pesar de numerosas reuniones que el documento reporta que fueron realizadas entre MIDEPLAN y
stas, y Jerarcas de mltiples instituciones nacionales. La experiencia fallida, que este documento
reconoce, es fundamental tenerla presente para no incurrir en errores de clculo y de estrategia
semejantes en el futuro.
El documento, concretamente en pgina 171, lamenta que a pesar del optimismo con que se
inici la actividad la cual de paso fue activada de nuevo durante nuestra gestin como
responsables de la Reforma del Estado en esa Administracin- de negociar con muchas
instituciones el traslado de algunas competencias, hubo un momento clave en que el proceso ...se
empez a detener... pues los jerarcas delegaron responsabilidades en subalternos que se

149

opusieron desde el principio a iniciar el traslado de competencias de su entidad a las

municipalidades. Entre otras instituciones se deben citar el MOPT, ICT, PANI, IMAS, IDA, CCSS,
ICE, INA, MIN. DE TRABAJO, MIN. DE CULTURA, MIN. DE EDUCACIN y SENARA. Se trata de
una denuncia muy fuerte y seria. El documento profundiza ms, y advierte que slo en el caso de
las municipalidades de la Regin Huetar Norte se continu el proceso de negociacin del traslado
de competencias, en parte por la persistencia de algunos funcionarios de MIDEPLAN localizados
en la regin. Pero, lamenta una vez ms que el asunto, incluso en esa regin, no cuaj ni siquiera
en la figura jurdica del Convenio, debido a ...la falta de conciencia, plenamente conformada,
alrededor de la imperiosa descentralizacin que urge se lleve a cabo-. El mensaje prospectivo
que el documento lanza, es valioso en s y lo transcribimos pues tiene importancia estratgica para
el modelo que elaboramos en el Captulo V: Por ese motivo, se lleg a la conclusin de que el
proceso de traslado de competencias debe abocarse con la aprobacin de una ley, que le de pleno
e irrenunciable derecho.
Hubo asimismo valiosos planes de desarrollo regional promulgados,
e importantes
compromisos de MIDEPLAN de consultar el criterio de los Consejos Regionales para verter
dictamen tcnico sobre las inversiones pblicas en cada regin. De nuevo, la falta de voluntad
poltica de los respectivos Presidentes de la Repblica, a pesar del dictado de nuevos decretos
ejecutivos sobre la materia para reactivar cada vez el sistema, un dbil liderazgo de MIDEPLAN
y la falta de compromiso del Gabinete con respecto a los Consejos Regionales de Desarrollo, evit
que la experiencia se institucionalizara para bien del pas.
Un novedoso planteamiento sobre descentralizacin no aprovechado hasta ahora
Tmese nota del amplio, claro y novedoso escenario que en 1990 plantebamos en el
documento oficial de la entonces APRE (Autoridad Presidencial de la Reforma del Estado), a
inicios de la Administracin Caldern Fournier, intitulado Estrategias y acciones polticoinstitucionales para la reforma del Estado, pginas 7 y 8, el cual se deriv del Plan de Reforma del
Estado al que nos referimos previamente: Numeral 3. Regionalizacin del desarrollo: Filosofa. La
dimensin regional se usar para una revisin de perspectivas y acciones hoy muy centralistas. Se
pretende una mayor asignacin de recursos y de poder a niveles u organismos de decisin fuera
del Area Metropolitana. Debe darse a las comunidades mayor participacin a nivel de regin, de
cantones y de comunidades, con los mecanismos que asuman competencias y responsabilidades
en relacin con su desarrollo integral; 3.1 Desconcentracin administrativa de todo ente: a) durante
1990 se sentarn las bases para la desconcentracin durante 1991, de las sedes y oficinas
centrales de todo ente nacional ubicado en San Jos, con sustento en la divisin territorial que
formalmente promulgar el Gobierno. Se har as un claro sealamiento de las ciudades que sern
sedes de cada regin y en las que toda Direccin Regional tendr que instalarse durante 1991
para acrecentar la coordinacin de sus operaciones en relacin con las dems Direcciones
Regionales de otros ministerios y entes autnomos, segn cada sector de actividad...; 3.2
Directores regionales y recursos para las regiones: a) se otorgar durante 1990 y se concretar en
1991, una desconcentracin o delegacin amplia de potestades en materia tcnica y administrativa
hacia el Director Regional del Ministerio y ente autnomo, de suerte que funja como verdadero
representante directo del jerarca del ente y pueda resolver conflictos en cada regin...; b) el
crecimiento del gasto de las instituciones se canalizar preferentemente a apoyar operaciones e
inversiones en las regiones y no en San Jos, y en este sentido la Autoridad Presupuestaria dictar
regulaciones claras, para concretar las asignaciones presupuestarias ao tras ao; 3.3
Fortalecimiento del rgimen municipal: a) se propiciar a partir de 1991 el traslado paulatino de
responsabilidad y recursos en el suministro de servicios pblicos, a las Municipalidades, con base
en el Cdigo Municipal y dando preferencia a la modalidad de empresas locales o intermunicipales,
incluso considerando la transferencia de funcionarios de entes nacionales a gobiernos locales, sin
prdida de beneficios laborales y profesionales; b) igualmente, se activar en 1991 una revisin del
rgimen poltico-electoral y financiero de las Municipalidades que busque acrecentar la calidad de
lderes municipales, as como dotarlas de poder de determinacin de tributos lo cual requiere una
reforma constitucional- o de allegamiento de mayores recursos para financiar el desarrollo
cantonal, sin supeditarse a autorizaciones legislativas, como hoy ocurre...; 3.4 Corporaciones
Regionales de Desarrollo: se iniciar tambin en 1991 un debate nacional sobre el esfuerzo

150

tendiente a crear en cada regin una instancia de decisin, sujeta a polticas y a legislacin
nacional, pero con carcter jurdico regional y patrimonio propio, autnomo en relacin con el
Gobierno Nacional, que se sustente en la experiencia y modelo de Consejos Regionales de
Desarrollo, y que ofrezca vas de desarrollo integral que hoy se niegan a travs de las formas
tradicionales de cmo opera el Estado; 3.5 Consejos Regionales de Desarrollo: se fortalecer por
Decreto Ejecutivo a los Consejos Regionales de Desarrollo, y se instalar durante 1991 un Consejo
Interregional como instancia conciliadora de intereses regionales, y que permita la participacin
ilustrada de los Presidentes de stos con el Presidente de la Repblica, as como con el Consejo
Social y Econmico, con miras a acrecentar la integracin entre intereses regionales y nacionales
en cuanto a prioridades de desarrollo y gasto. Esto se manejar como paso previo a la accin
enunciada en el punto 3.4; 3.6 Financiamiento del Desarrollo Regional: se buscar y orientar a
partir del segundo semestre de 1991, las bases de una estructura muy equilibrada de captacin de
ingresos para una mayor utilizacin en cada regin de las fuentes de ingreso que sus actividades
productivas generen. El ao 1991 no lleg para nosotros pues, como ha sido dicho previamente,
tuvimos que renunciar del Gabinete en marzo de ese ao. Sin embargo, las bases estratgicas de
un gran cambio quedaron inclumes, y como sostenemos abajo, algunas de ellas fueron
retomadas por quien lleg posteriormente como Ministro de Planificacin, con resultados que aqu
analizamos. Son dichas bases estratgicas, tambin, las que constituyen un arsenal muy valioso
para la estrategia de cambio global que propiciamos en el Captulo V.
La regin o en su defecto la provincia con autonoma poltica y administrativa, tal y como se ha
consagrado en cualquier pas hoy desarrollado, o en pases latinoamericanos que han avanzado
en esta materia federalismo- muchsimo ms que Costa Rica aunque con menos tradicin y
atributos de democracia poltica, constituye un eslabn indispensable entre la nacin y el cantn,
incluso para fines redistributivos tributarios o fiscales y de promocin del desarrollo integral.
Preocupa sobremanera que en materia de regionalizacin o descentralizacin, mientras que en
el resto de Amrica Latina, incluida Amrica Central, se han fortalecido verdaderamente
estructuras descentralizadas de Gobierno, en Costa Rica las ideas sobre la materia siguen siendo
vagas. Ya el Presidente Arias Snchez haba propuesto transferir un escaso 10% del Presupuesto
Nacional a las municipalidades a lo largo de varios aos.
Esta es la tesis que prevaleci en la reforma constitucional de hace dos aos al Art. 170 en
cuanto a financiamiento al rgimen municipal, y es una idea que consideramos insuficiente, muy
limitada, pues un porcentaje semejante del mal llamado Presupuesto Nacional siendo ste
apenas una tercera parte del gasto pblico total- aumentara el gasto municipal de menos de un
0.6% actual a menos de un 3% de ese total del gasto pblico nacional. An cuando significara una
multiplicacin con respecto al actual nivel de gasto (100 mil millones de colones ms a distribuir
entre 81 municipalidades), seguira siendo insignificante, sobre todo de frente a una oferta real de
servicios locales mayoritariamente en manos de esas diversas instituciones nacionales. Adems,
resulta poco viable pensar en transferir esos recursos lquidos, no comprometidos, por un 10% o
12% del Presupuesto Nacional, sin afectar directamente el financiamiento y la oferta de los
servicios y bienes actualmente prestados y generados, con base en dicho Presupuesto, por el
conjunto de ministerios.
La discusin anterior en este estudio sobre cmo transferir ya los recursos integrales
asociados al gasto que ministerios e instituciones autnomas nacionales hoy ejecutan
desconcentradamente, pero hacerlo bajo nuevas formas autnomas institucionales-empresariales
tuteladas por cada Municipalidad, permitira una asignacin mucho mayor de recursos pblicos
hoy nacionales, a instancias territoriales de decisin menores, en un porcentaje mucho ms
significativo que ese 3%, y mucho ms all de un 10% del mal llamado presupuesto nacional.
Tampoco se violentaran las actuales condiciones de rigidez y de falta de experiencia municipal
en direccin y administracin de esas complejas actividades que, debiendo ser de administracin
local, han sido toda una vida prestadas y administradas por instituciones nacionales. La estrategia
propuesta arriba permitira que las Municipalidades superen esas rigideces y ganen la necesaria

151

experiencia, tutelando durante un perodo de transicin amplio la prestacin de esos bienes y

servicios locales, e inyectando nuevos recursos que sin duda emergern, a esas actividades
diversas que estaran a cargo de las tambin emergentes instituciones-empresas cantonales y
regionales de servicios pblicos.
Igual ocurre cuando se lee a fondo el Ideario Costarricense ya referido de UNA-MIDEPLAN, de
1993, en donde aparecen decenas de ponencias de los ms preclaros intelectuales y polticos
nacionales, sin verdaderas frmulas novedosas en materia de descentralizacin, tanto poltica
como organizativa y financieramente hablando.
Los pases latinoamericanos que desde hace dcadas adoptaron el federalismo (Mxico,
Venezuela, Brazil, Argentina), y los que recientemente como Colombia, han hecho lo mismo, han
experimentado, con distintos grados de efectividad poltica, con sistemas legislativos y
gubernativos completos en el mejor espritu del sistema norteamericano. Y decimos en el mejor
espritu pues para variar no ha sido en la mejor praxis, dados los niveles de pobreza o
subdesarrollo en que esos pases latinoamericanos an se encuentran con respecto a los Estados
Unidos de Amrica, pas en el que el sistema fue muy bien diseado y acordado por la voluntad de
quienes se adhirieron a l y ha sido una constante respetada como mecanismo crucial y central
desde la independencia misma.
Es decir, estos pases latinoamericanos han establecido Gobernaciones como sinnimo de
Gobierno Central o Poder Ejecutivo nacional, con Gobernadores de eleccin popular, y con un
aparato institucional de accin con ministerios o secretaras estatales o provinciales, de apoyo a
dichos Gobernadores. Cuentan tambin con Legislaturas, normalmente de una sola Cmara de
Diputados o Senadores de eleccin directa y popular, con elecciones simultneas con las
nacionales y a mitad del perodo presidencial.
Son esos, sistemas en donde ciertamente la democracia participativa y representativa ofrece
ms posibilidades que las que permite un rgimen tan abigarradamente centralista como el
costarricense, con un Gobierno nacional realmente hegemnico, y gobiernos cantonales,
municipales, muy dbiles, en los que la nocin de legislatura se pierde en la pobreza y pequeez
de miras o visin y disponibilidad, sobre todo, de los ciudadanos que llegan a ocupar los puestos
de eleccin popular llamados regidores. No vemos que stos reconozcan que ellos estn
llamados a ser, en el mejor espritu de nuestra Constitucin Poltica y de la ms vigente doctrina
poltica sobre gobierno local o municipal, los verdaderos legisladores cantonales.
En Costa Rica nada de esto funciona como deba. Y la Provincia como tal, cuenta slo para
fines electorales, aunque su valor sentimental para los pueblos deviene poltico cuando se
pretende destronar dicho concepto con alguno otro que implica, incluso, la particin geogrfica
del territorio, como es el caso con la nocin de regin, introducida en el pas desde mediados de
la dcada de los setenta pero sostenida, como lo hemos anticipado arriba, con dbiles Decretos
Ejecutivos y an ms dbiles mecanismos de coordinacin y participacin de los protagonistas
pblicos y privados o sociales de ese desarrollo regional.
Para que el pas decida si conviene la provincia o la regin, es un asunto que los polticos
tienen que dirimir y plantear muy claramente. Tcnicamente, hay pros y contras para ambas
opciones, y el pas cuenta con especialistas que pueden sustentar mejor ambas tesis. Hay
provincias bastante desintegradas geogrfica, econmica y culturalmente hablando, como San
Jos y Puntarenas. Pero, la nocin de regin no es que tenga mucho arraigo histrico y emotivo,
aunque podramos especular con el absurdo dialctico de que de haberse seguido criterios
geogrficos modernos, nuestros administradores coloniales habran seguramente configurado las
provincias de maneras muy semejantes a como desde 1974/75 nuestro Gobierno empez a
identificar y organizar las regiones a partir de un importante apoyo de la cooperacin tcnica
alemana.

152

Es til, por otro lado, reconocer el pesimismo de muchos especialistas nacionales, por no
decir el desconsuelo, cuando diagnostican que la regionalizacin territorial como MIDEPLAN la ha
promovido, no ha sido adecuadamente aplicada por toda institucin pblica, ni siquiera en un
mismo sector de actividad. Nos referimos a la delimitacin geogrfica de las regiones y a la
escogencia de las sedes recomendadas por MIDEPLAN.
Si bien lo anterior es cierto, no es insuperable. Genera problemas de coordinacin y
comunicacin entre muchas instituciones, pero en el mediano plazo stas se han adecuado al
menos en forma operativa, material, en sus criterios y mecanismos de planificacin de actividades.
Desde el punto de vista administrativo, lo que cuenta es el proceso real de transferencia de
recursos que todo ente pblico casi sin excepcin, ha practicado de San Jos a cada regin de
desarrollo. En ltima instancia, en una eventual recomposicin territorial-constitucional-legal por
regiones o provincias, nos resulta de elemental lgica que la homologacin de criterios tendr que
ser base esencial de la aqulla, y toda institucin pblica tendr que adecuarse.
Nuestra apreciacin estratgica basada en observaciones de muchos aos, es la de que a nivel
de regin o provincia es donde mejor se puede articular el encuentro estratgico entre oferta
pblica y demanda social, y no a nivel de cantones. Pero es a nivel de cantones, sin embargo, a
partir de donde mejor se puede materializar la ms eficaz y productiva organizacin y prestacin
directa de los bienes y servicios pblicos -ordenados desde la regin o provincia-, segn la
demanda social concreta de usuarios y de grupos de estos ubicados en comunidades o
asentamientos concretos. 59
Es precisamente a dicho nivel regional y cantonal donde se constata, ao tras ao desde que
empezamos a estudiar estos problemas sistemticamente a partir de 1974, la valiosa masa crtica
de funcionarios pblicos que se han ido transfiriendo de San Jos a esos mbitos territoriales, y
que han llegado a conocer los problemas de las poblaciones que atienden de maneras ms
realistas que sus superiores jerrquicos ubicados en San Jos.
Es en dichos niveles donde tambin hemos podido identificar una enorme necesidad de la
poblacin civil por encontrar mejores mecanismos de intercambio y comunicacin con el sector
pblico costarricense, experimentando ms bien gran desilusin e impotencia cuando deben viajar
a San Jos para que el Director Nacional o ms bien el respectivo Ministro o Presidente Ejecutivo,
les decidan sobre aspectos elementales de su inters ms local, que deban y podran ser
resueltos por los respectivos Directores Regionales u otros funcionarios menores pero tcnica y
cognoscitivamente bien preparados para hacerlo. Es til recordar el Proyecto de Ley sobre
regionalizacin de servicios pblicos referido en Nota de Pgina No. 53, arriba, en la presente
discusin. 60
Es en estos niveles, finalmente, donde encontramos que resulta preciso para el pas
desbloquear la creciente inhabilidad de las oficinas centrales o josefinas de ministerios y entes
autnomos para asignar, hacer que se ejecute y controlar adecuada y eficazmente el voluminoso
gasto para desarrollo social y econmico del pas asociado a cada uno de esos organismos. Es
decir: no parece haber a estas alturas de nuestro desarrollo institucional ninguna capacidad central
o centralizada en San Jos ya no slo para identificar prioridades y definir polticas y programas
59

El documento referido La transformacin del Estado costarricense 1990-1994, de MIDEPLAN, tambin sustenta una
estrategia a seguir en materia de descentralizacin, que no difiere mucho de todos modos de la estrategia plasmada en el
Plan de Reforma del Estado 1990-94 de inicios de la Administracin Caldern Fournier y que tuvo plena vigencia durante el
primer ao de Gobierno. En pgina 172, el documento aludido al inicio de este prrafo comenta la formulacin de un
Proyecto de ley de descentralizacin... por parte del entonces Programa de Reforma del Estado, el cual fue analizado y
avalado por la dirigencia de los Consejos Regionales de Desarrollo existentes en aquel momento. Sus objetivos bsicos
eran: crear y propiciar el funcionamiento de la administracin provincial y regional en el marco de la distribucin territorial
administrativa de la Repblica; posibilitar la descentralizacin y desconcentracin de funciones que, actualmente, ejercen la
administracin central y las instituciones autnomas, a favor de los gobiernos locales o de las entidades provinciales y
regionales; fortalecer las municipalidades del pas mediante la asignacin de nuevos recursos, competencias y mecanismos
de accin. Son stas, muy importantes orientaciones prospectivas que retomaremos en la parte propositiva de este libro.

Anexo 1.

153

que resuelvan los problemas en cada rincn del pas, sino para asignar y controlar
consecuentemente el gasto disponible ao con ao, de las formas ms racionales requeridas por
cada comunidad del pas que depende de esos programas y servicios para superar su pobreza
crnica o para desarrollarse ms o an para sostener su nivel de desarrollo actual si ste es
aceptable.
La capacidad de esas oficinas centrales para asignar el gasto anualmente, choca con la
realidad de que los funcionarios centrales por un lado, desconfan por naturaleza de los directores
regionales, a quienes endilgan por lo general toda suerte de inopias e incapacidad de accin y
decisin; y por otro lado, no tienen por lo general esos mismos funcionarios centrales ninguna
posibilidad de efectuar supervisin o control, y mucho menos una evaluacin, de impacto o
eficacia y racionalidad en la ejecucin operativa de esos presupuestos ya en el mbito de dichas
direcciones regionales.
Es frecuente escuchar de funcionarios de oficinas centrales quejas sobre la incapacidad de
decisin y accin de los Directores Regionales, quienes debiendo actuar como ministros o
gerentes de la institucin en cada regin, no lo hacen sea por fundados temores, por mala
formacin, y por otros muchos factores incluso analizados en este libro. Pero, se sigue adelante sin
que esos funcionarios centrales y otros diversos analistas y especialistas, y grupos de inters y
partidos polticos, y polticos como tales, reconozcan que es que el sistema centralizado de
administracin pblica en su conjunto, lleg, simple y llanamente, a su fin.
Vemos as, por ejemplo, a un Ministerio de Educacin Pblica con un voluminoso presupuesto
ordinario, el ms grande rubro de gasto individual en el Presupuesto de la Repblica. Este se
ejecuta, como casi todos, en gran parte desconcentradamente, por cuanto el grueso del gasto est
constituido por salarios y gastos de educadores y centros educativos, los cuales por lgica operan
desconcentrados fsicamente, en cada comunidad o localidad. Cada Direccin Regional debe
ciertamente actuar como si fuera el MEP en cada regin o mbito territorial, y cuenta para ello con
un personal administrativo y tcnico particular. Adems, tal figura administrativa es muy clara en la
Ley Orgnica del MEP de 1965.
No sabemos ahora si dichos cuadros de funcionarios son suficientes o no en cada regin
educativa. Lo que s afirmamos con claro conocimiento de causa es que debe corresponder a cada
Director Regional y a su equipo de apoyo inmediato en la sede regional y aqul en cada circuito
educativo, la direccin y administracin supervisin, control y evaluacin incluidos- de toda la
masa crtica de recursos bajo su jurisdiccin, la cual significa en cada caso miles de millones de
colones de gasto que se presupuestan en oficinas centrales, presupuesto global que va a la
Asamblea Legislativa para su aprobacin con el resto de ministerios y de los dems Poderes del
Estado en el mal llamado Presupuesto de la Repblica.

154

En el caso del MEP, por citarlo como un ejemplo dramtico del nocivo e histrico formalismo
jurdico o legalista, la Ley Orgnica de 1965 establece toda una organizacin institucional llamada
entonces a entronizar sanas prcticas anti-botn poltico, con un Administrador General de
Enseanza que estaba llamado a ser una especie de Secretario Permanente al estilo ingls, es
decir, un jerarca de carrera y mrito ante el cual los ministros y viceministros deben circunscribirse
en el ejercicio de su autoridad superior, siendo aquel Administrador General el jerarca de todo el
personal.
En la praxis, los gobiernos desde entonces han incumplido estas normas y han prohijado
esquemas de su inters ms personal y partidista, como dividir el trabajo arbitrariamente poniendo
finanzas y personal bajo oficiales mayores o viceministros, proveedura separada de estas reas, y
las administraciones provinciales o regionales bajo algn viceministro o directamente bajo el
ministro de turno, cuando todos, absolutamente todos deban estar comandados por aquel
administrador general de carrera administrativa y darle as continuidad y un marco de proteccin e
imparcialidad al funcionario tambin de carrera. Hoy, sabemos cunto el MEP se ha descarriado
paralelamente a casi todo otro ministerio y ente pblico, y cmo ello atenta contra la eficacia
institucional en s y de la educacin como tal, a que todos aspiramos en el pas. 61
Pareciera que es hora de que el pas decida asumir una posicin estratgica y contundente en
cuanto al criterio de asignacin del gasto pblico que crece y se ejecuta inexorablemente ao con
ao, con o sin dficit fiscal.
Igual debe ser con la discusin sobre rgimen municipal y la Resolucin No. 5445-99 de la
Sala Constitucional al proponer que el principio sobre lo que es local no debe sujetarse a que un
Juez interprete y resuelva caso por caso, sino que debe partirse de la posicin envolvente de que
ms bien habra que justificar qu no es local para que una competencia o funcin sea asignada
por Ley a un ente u rgano nacional y no local, as consideramos que en toda actividad pblica es
preciso definir y aceptar que cada coln de nuevo gasto cada ao, debera de asignarse primero a
los centros de prestacin de bienes y servicios en cada comunidad del pas, y que lo que sobre
dentro de un orden de prioridades anuales que slo puede establecerse sobre la base de planes
seriamente formulados, se asigne entonces a estructuras superiores (como direcciones regionales
y oficinas centrales en San Jos).
Es el anterior, un factor esencial que no debe dejarse de lado en el presente anlisis, pues la
tendencia de muchos funcionarios de oficinas centrales en San Jos es la de buscar un
crecimiento de sus actividades pero a partir de un crecimiento de recursos para aplicarse en sus
propias oficinas, y no en las regiones mismas. Esta debilidad muy humana, implica en la praxis que
tales oficinas centrales buscan ms recursos y personal para poder incluso controlar mejor a las
direcciones regionales, negndoles as a stas la posibilidad de crecer cuantitativamente para
desempear sus funciones, incluso de control de calidad de sus propios procesos y funciones ms
cerca del mbito territorial donde stos se ejecutan, con mayor capacidad. Esto hay que revertirlo.
Esa desconfianza que hoy da se genera por parte de funcionarios y jerarcas de oficinas
centrales de ministerios y entes autnomos, con respecto a la capacidad y actitud de muchos de
los funcionarios regionales de esas instituciones, sobre todo Directores Generales, entindase que
constituye un factor de esencial relevancia a tomar en cuenta para la viabilidad poltica de dicha
61

Por ejemplo, en la Administracin Figueres Olsen (1994-98), se dio un Decreto Ejecutivo de regionalizacin educativa
firmado por el Presidente y el Ministro Eduardo Doryan, en el que se establecieron esquemas totalmente contrapuestos a
dicha Ley Orgnica de 1965, sin que ni la Asesora Jurdica del MEP ni del Ministerio de la Presidencia ni de MIDEPLAN,
signatarios obligados de este tipo de Decreto organizativo, ni los sindicatos de educadores que deberan ser celosos
vigilantes del principio de legalidad en lo que concierne a las operaciones y actos trascendentales de su Ministerio, se
inmutaran para nada. El Decreto se dio, y aun cuando no ha sido plenamente instrumentado cosa que a nadie tampoco
parece preocuparle en el pas-, constituye un acto a nuestro juicio ilegal, inconveniente y errtico por el distorsionado diseo
organizativo y de asignacin de competencias y funciones segn los distintos rganos y mbitos involucrados. Puede
consultarse nuestro documento de consultora El modelo ideal y viable de desconcentracin territorial mxima del MEP,
PNUD, San Jos, 12 diciembre 2001, Versin 2.0.

155

estrategia de transferir verdadera autonoma administrativa y tcnica a los actuales funcionarios

regionales de esos ministerios y entes descentralizados nacionales, deseablemente reconvertidos
en nuevas instituciones o empresas de servicios pblicos regionales o provinciales.
Segn se ha dicho tan reiterativamente a lo largo del presente estudio, hay tambin una gran
politizacin partidista por parte de dichos cuadros de tecncratas que genera desconfianza
continua y total segn el Gobierno en el poder. Esto lo verificamos constantemente en nuestras
comunicaciones formales e informales con diversos funcionarios pblicos de alto y medio nivel.
Pero tambin hay una gran desconfianza tcnica sobre muchos de ellos por cuanto de San Jos se
aduce con insistencia que tales Directores Regionales son indolentes, y que no tienen iniciativa ni
sentido de la responsabilidad para manejar los importantes recursos hoy puestos en sus manos va
delegacin jerrquica.
El gran cuestionamiento que hay que prever sobre una estrategia semejante a la que
planteamos, es el relacionado con la siguiente pregunta: habra suficiente voluntad poltica en el
actual Gobierno, o en uno futuro, para promover una legislacin que efectivamente transfiera
autoridad y recursos con autonoma administrativa a toda esa nueva estructura regional que
surgira de las actuales direcciones regionales de ministerios y autnomas, a sabiendas de que en
muchos casos, dependiendo del Gobierno de turno, muchas de esas direcciones estaran en
manos de tcnicos o profesionales que no pudieron ser removidos o desplazadas por ese
Gobierno y en consecuencia no son de su confianza poltica y permaneceran entonces en esas
posiciones clave de por vida, hasta su pensin o hasta que cometan faltas significativas si la
legislacin resultante en empleo pblico las contempla? O bien, tcnicos que, segn los jerarcas de
turno, no son capaces profesionalmente hablando?
Es ste un factor ominosamente presente en el pas, para efectos de cualquier reforma poltica
e institucional. Estarn los partidos de oposicin dispuestos a avalar tal reforma si, por otro lado,
se asume que el Gobierno que la promueva tratar de beneficiarse dejando en esas posiciones
clave a correligionarios suyos? Es un factor presente tambin en una eventual reforma de juntas
directivas de entes autnomos, o si se elimina el rgimen de presidencias ejecutivas y se fortalecen
las gerencias generales como aqu hemos adelantado y segn propondremos en el Captulo V.
El factor es real, omnipresente, como adelantamos. Hay que reconocerlo, y no evadirlo. Es
preciso ubicar el problema en el contexto del inters nacional, y practicar un diseo tan integral del
deseable cambio poltico-institucional, con pesos y contrapesos tan convincentes que los partidos
polticos y sobre todo, la opinin pblica, lo apoyen bajo la conviccin de que el sistema resultante
o recompuesto asegurar un equilibrio y eficacia mayor que el actual. Es aqu donde entra en juego
el gran factor de contrapeso en una recomposicin radical de este sistema y de sus reglas de juego
actuales: la participacin efectiva de la sociedad civil.
Lo intentado en el pas hasta ahora en este campo, ha sido tmido. La legislacin se ha cuidado
de no definir ms que una participacin muy marginal, muy tutelar, pero no decisoria. Hay que dar
el gran salto que puede generar credibilidad y certeza de que si se descentraliza como la situacin
del pas lo demanda, se lograr una mayor gobernabilidad y eficacia operativa del Estado, pues la
sociedad civil -sus grupos de inters representativos, o grupos de usuarios- adquiriran un derecho
de participacin efectiva en dichos procesos decisorios, hoy vedados a ellos.
A nuestro juicio, el factor determinativo para superar este impasse poltico podra ser el de
lograr dicha insercin novedosa de la sociedad civil en ese nuevo tinglado o tramado institucional,
tanto a nivel de entes nacionales como en el contexto de nuevas estructuras cuasi-gubernativas
regionales o provinciales como explicaremos adelante y en Captulo V, as como a niveles
cantonales, distritales y comunitarios. Ello podra marcar la diferencia hacia un salto mayor en lo
que sera una real y efectiva transferencia de autoridad, competencias y recursos incluso a
individuos o funcionarios pblicos que hoy o antes de esa gran reforma, estaran seguramente
cuestionados por los partidos polticos en cuanto a su grado de confianza o desconfianza, o
lealtad y deslealtad hacia ellos, o idoneidad profesional, como para decidirse a apoyar tal reforma
o no.

156

3.7.4.5 Ministerios y entes en las regiones: integracin orgnica para su

mejor proyeccin territorial?
Es en este mbito territorial regional y en el contexto del tema que recin cubrimos en los
prrafos precedentes tambin, donde vemos con gran viabilidad institucional y legal, aunque
tambin poltica, la posible integracin o fusin de instituciones dentro del concepto de sector y
como piedra angular de la estrategia de descentralizacin integral que visualizamos en el Captulo
V.
En efecto, no tiene sentido seguir manteniendo, ni siquiera a nivel nacional, la separacin tan
ficticia entre ministerios como tales y entes descentralizados.
En particular, no tiene ello sentido si se le entra a fondo a una revisin y modernizacin con
nuevas bases doctrinarias
poltico/institucionales y jurdicas- de los sistemas de apoyo
administrativo. Si el pas logra un giro radicalmente distinto y novedoso en tales sistemas de apoyo
contratacin administrativa, administracin financiera y presupuestaria y empleo pblico-, y se
logra tambin reconstituir las reglas de juego y los rganos polticos y tcnicos superiores de
ministerios y entes descentralizados para erradicar de estos el clientelismo poltico-partidista ya
referido en este mismo Captulo, entonces no habr fuerza mayor para mantener un tipo de ente
pblico autnomo distinto de cada ministerio del ramo.
Pero, an si desea mantenerse esa separacin a nivel nacional por consideraciones
polticamente vlidas y ciertamente puede haber muchas-, corresponde argumentar que a nivel
regional o provincial no existen razones vlidas de ningn tipo para mantener esa disgregacin tan
artificial. Especialmente si, como anticipamos en el prrafo anterior, se procede de acuerdo con
nuestra estrategia modelstica propuesta en el Captulo V, pues no habr entonces justificacin
alguna para mantener, por ejemplo, un sector agropecuario regional autnomo con respecto a San
Jos pero fragmentado en un pequeo MAG, en un pequeo CNP, en un pequeo IDA y en un
pequeo SENARA en cada regin o provincia.
Correspondera ms bien pensar como las poblaciones beneficiarias han soado por tantas
dcadas- en la constitucin de un solo ente pblico regional o provincial a cargo del desarrollo
agropecuario de ese mbito territorial, con todos los recursos humanos, presupuestarios,
infraestructurales, materiales, de equipamiento, etc., integrados bajo una misma o nica direccin
jerrquica. Igual sera en cada otro sector de actividad (la CCSS y el MSalud, mantenindose AyA
quizs como un ente individual dentro del sector de salud regional; el INA y el MEP; el ICE y
MINAE; el INVU y el MIVAH; el IMAS, PANI e IAFA y el MTrabajo; y as con los dems sectores).
Pinsese en las ventajas de la mayor eficacia gerencial que se podra lograr al juntar a los
mejores funcionarios pblicos en cada provincia, hoy laborando en instituciones distintas, bajo un
mismo alero institucional. Las posibilidades de seleccionar a los mejores y ms experimentados de
cada ente para gerenciar los nuevos entes fusionados, seran mucho mayores que si se
mantienen las actuales direcciones regionales de cada ente reconvertidas, an en el espritu de
nuestra propuesta, en nuevos entes de la regin, con autonoma administrativa plena. As se
acrecentaran tambin, las capacidades de manejo y prestacin de servicios en el mbito provincial
tanto en materia de apoyo administrativo como en materia tcnica o sustantiva de cada nuevo
ente.
Considrese adems la conveniencia financiera/presupuestaria de una estrategia de fusin
interinstitucional de esa naturaleza en cada regin o provincia. Las prcticas hoy nocivas en
materia de subejecucin del gasto que el Gobierno Central impone a los entes autnomos para
que obtengan un supervit ficticio que sirva para comprar bonos que generen los ingresos que
sufraguen el dficit del Gobierno Central, desapareceran al integrarse las actividades y
presupuestos hoy ministeriales con las actividades y presupuestos de los respectivos entes
autnomos de cada sector, dando lugar as a un nuevo ente integrado con un nuevo presupuesto
tambin integrado.

157

Es a partir de esta situacin futura idnea, de donde razonamos igualmente que, en

condiciones en que las poblaciones vean un acercamiento tal, y un empoderamiento por su parte
de esas actividades y recursos pblicos hoy tan arbitrariamente regidos en todo sentido desde San
Jos, esas poblaciones estarn mucho ms anuentes que hoy a contribuir en adicin para
solventar ese crnico dficit fiscal y para financiar el desarrollo socio-econmico que ellas
determinen autnomamente, de maneras ms amplias y directas a travs del aporte de recursos
que hoy esconden o simplemente no desean canalizar al Gobierno Central a travs del Ministerio
de Hacienda o en forma de ms altas tarifas a distintos entes autnomos nacionales.
El pas puede no estar listo para saltar de una sola vez a un sistema provincial federal en el
sentido ms completo del concepto. Este, implica la constitucin de una estructura realmente
gubernativa en ese nivel intermedio, llmese estado, regin o provincia, es decir, una estructura
completa legislativa articulada con un poder ejecutivo, como en los Estados Unidos de Amrica, o
Venezuela, o Argentina, o Colombia, o los otros pases referidos.
Nuestro sentido de viabilidad nos recomienda por eso, pensar en una aproximacin radical y
novedosa al sistema federal de gobierno, pero no tan radical. Es decir, pensamos en un gran salto
hacia una estructura cuasi-gubernativa, en donde se den condiciones claras de eleccin popular
de un ejecutivo regional o provincial un Gobernador-, articuladamente con una estructura
corporativa que integre los intereses ms representativos de la regin o provincia no una
legislatura como tal, sino una cuasi-legislatura- como en el mejor espritu y letra de lo que el pas
experiment en materia de consejos regionales de desarrollo desde 1975/76 hasta al menos
1992/93.
Esta idea ser desarrollada en el Captulo V, pero baste por ahora sealar la conveniencia de
que lo que se haga, es preferible basarlo en experiencias que ya el pas ha visto crecer y
desarrollarse hasta puntos muy interesantes de gran participacin y motivacin de los distintos
grupos regionales de funcionarios pblicos nacionales y locales as como de la sociedad civil.
La incorporacin de un sistema regional o provincial con un Gobernador de eleccin popular a
la cabeza, ciertamente podra ser un detonante hacia la requerida participacin popular o social de
nuevo cuo que el pas necesita para ver y pensar las cosas de maneras distintas a como se han
visto hasta ahora, recomponiendo el poder poltico e institucional de formas ms manejables y,
aunque menos violentas con respecto a lo establecido, s ms radicales que lo que ahora existe
y, sin embargo, ms tolerables por todos segn esquemas y prcticas que no son totalmente
extraas en Costa Rica, como lo son aquellos viejos consejos regionales de desarrollo, y la figura
del gobernador.

4. UNA NECESARIA SNTESIS DEL CAPTULO: por qu tantos se

empean en hacer las cosas tan poco transparentemente y sin rendir
cuentas, cuando el sistema obliga a todo lo contrario? Nuestra cultura
poltica al desnudo
Este Captulo III ha buscado proporcionar un conjunto de anlisis sobre la dinmica y
funcionalidad del sistema poltico e institucional de Costa Rica, partiendo de una caracterizacin
del modelo de pas consagrado en la Constitucin Poltica.
No es difcil conjeturar cun reticentes hemos sido los costarricenses en la instrumentacin de
ese modelo, instrumentacin que debi y pudo haber sido mucho ms eficaz, pero no lo ha sido. La
evidencia proporcionada en este anlisis, puede no ser compartida por todo lector, pero s ser sin
duda considerada como un marco referencial a profundizar o a validar, sea para demostrar su
inoperancia o inexactitud, o para arrojar ms evidencia sobre la validez de los anlisis entregados.

158

Es preciso recapitular. Y, las preguntas clave que es indispensable no dejar de atender como
producto de la lectura del Captulo, deben ser directas, inquisitivas y confrontativas, de manera que
el lector no quede con dudas al menos sobre la justificacin y sustentacin de los anlisis
aportados hacia un mejor conocimiento de nuestras ms graves debilidades sociopolticas.
Esas preguntas clave y factores estratgicos que el presente Captulo tiene que haber podido
clarificar en la mente de cualquier lector, son los siguientes:
a. Ha habido un costo socioeconmico preciso para el pas por incumplir un extraordinario marco
superior tanto legal como de polticas de estado que ha existido para propiciar y lograr el desarrollo
integral del pas. Ese marco legal superior est constituido por:
- La Constitucin Poltica
- La Ley de Planificacin Nacional de 1974
- La Ley General de la Administracin Pblica de 1978
- La Ley No. 8131 de administracin financiera y presupuestos pblicos del 2001
- La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica
b. Cuntos billones de colones han sido desperdiciados total o parcialmente en bienes y servicios
mal dirigidos, mal planificados, mal presupuestados; y, peor aun, mal ejecutados, sin orden ni
concierto? O sea, cunto se ha dejado de lograr, y cunto se ha mal ejecutado, en gasto real y
esfuerzos multitudinarios dispersos, fragmentados, que EVIDENTEMENTE no han resuelto los
problemas del pas?
c. QUINES SON RESPONSABLES? Cada una de esas leyes, y todas en conjunto, permiten
identificarlos con absoluta claridad: unos, por no ejercer correctamente el poder poltico; otros, por
no saber o querer exigirlo como deban hacerlo.
d. Agrguense otras leyes excelentes en materias sustantivas, con clarsimas definiciones
estratgicas de polticas bien estructuradas y articuladas (polticas de Estado), pero
consistentemente incumplidas: Ley Orgnica del Ambiente de 1995, Cdigo de Niez y
Adolescencia de 1998; Ley orgnica del MEP de 1965; Ley del IMAS; Ley del PANI; Ley FODEA
de 1987 (en cuanto a la creacin del Sector Agropecuario).
e. Cuntos billones de colones invertidos bajo tan nobles cometidos legales... que no han resuelto
ningn
problema
a
fondo?
f.

QUIENES

SON

RESPONSABLES?

Estas leyes, ms las anteriores, permiten reconocerlos sin lugar a dudas.

Incorporamos, as, un anlisis crtico como caso particular para entender mejor nuestro marco
terico-conceptual aplicado a un mucho mejor conocimiento de la situacin de Costa Rica,
partiendo del anlisis previamente elaborado de que se trata de un pas que ha mostrado un
desarrollo bastante progresista bajo el paradigma de Estado Social de Derecho desde su
Constitucin Poltica de 1949, alcanzando estndares de desarrollo humano de orden superior en
Amrica Latina junto con los tradicionales pases Argentina, Uruguay y Chile an al da de hoy.
Su tradicin democrtica y progresista, se ha dicho en captulos anteriores, data de toda una
evolucin histrica inclusive colonial en la que no primaron intereses de aventurerismo
conquistador, pues no contaba el pas con grandes contingentes de indios a ser esclavizados ni
con grandes riquezas minerales que generaran ni inters poltico ni codicia de quienes manejaban
el Imperio Espaol generacin tras generacin.

159

Es bien conocido que en Costa Rica durante la colonia, los gobernadores tenan que trabajar la
tierra con sus manos si queran sobrevivir. La ausencia hoy, de grandes reliquias arquitectnicas
propias inclusive de otros pases centroamericanos de Nicaragua hacia el norte, es evidencia de la
simpleza de vida de la poblacin mayormente espaola constituida por familias que buscaban
verdaderamente vivir en paz en el Nuevo Continente. La eliminacin real del ejrcito en 1949 por
don Jos Figueres Ferrer, triunfador de una guerra civil de corto tiempo, y la nacionalizacin ese
mismo ao de importantes actividades como la banca, la electricidad y telecomunicaciones, se
agregaron a importantes conquistas sociales anteriores inclusive del siglo XIX, que fueron
estableciendo una base productiva y distributiva relativamente ms equitativa que en casi toda otra
nacin latinoamericana. El rgimen judicial ha logrado consolidarse de manera importante como un
contrapeso esencial en la vida institucional del pas, a pesar de crecientes clamores por
modernizarlo en todo sentido.
Sin embargo, es importante insistir en el contexto del presente estudio en que, a pesar de
tantos logros, el pas an exhibe una notable incapacidad para dar el salto a un desarrollo
sostenible y sostenido, pero ms por inopia poltica y capacidad gerencial pblica propiamente, que
por ausencia de leyes que lo propicien y de capacidades tcnicas en casi todo campo del
desarrollo social y econmico. Inclusive el problema recurrente del dficit fiscal que ao con ao
genera la inestabilidad y presiones inflacionarias reconocidas en este mismo captulo, amerita ms
una solucin poltica que financiera.
Los factores que impiden ese salto mayor para lograr el necesario consenso nacional sobre la
base de un modelo integral de desarrollo, surgen a nuestro juicio de esa cultura poltica descrita
en el Captulo I.
El abordaje, entonces, del tema de cultura poltica en un pas como Costa Rica, implica
focalizar el reto que el pas tiene ante s, de comprender la enorme brecha que hay que superar
entre su realidad poltica y su realidad jurdica.
Esto, constituye la esencia misma de las debilidades de la cultura poltica latinoamericana y en
particular costarricense: una aparencialidad legal de que se est a la altura de las naciones
democrticas industrializadas, slo para constatar en cualquier anlisis por superfluo que se haga
de los procesos pblicos y del impacto de stos en el nivel de bienestar socioeconmico, que la
realidad poltica e institucional de dichos procesos pblicos anda divorciada, en un alto grado, de
ese marco de idneo formalismo legal que muchos pases de la regin ostentan, como hemos
afirmado en este artculo.
En Costa Rica, este cuestionamiento no admite discusin alguna cuando se reconoce con
seriedad la existencia de un claro concepto de Estado unitario en nuestra Constitucin Poltica. 62
Hay aquellas tres leyes generales, sin embargo, que nos permiten demostrar la inconsistencia del
pas en cuanto a actuar en la praxis de acuerdo con ese mandato superior.

62

Sobre todo, en su extraordinario Artculo 50: El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas,
organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza... En todos los dems donde se habla del
Estado y sus competencias para regular, ordenar, proteger, etc., el Constituyente nunca dej de pensar en que se refera a
un nico y unitario Estado, independientemente de que la misma Constitucin estableci modalidades organizativas que
permitiran una racional divisin del trabajo entre rganos superiores de la Administracin del Estado como los ministros y
sus respectivas carteras, las instituciones autnomas (Art. 188) y los gobiernos cantonales (rgimen municipal). Si bien
puede discutirse la inconveniencia del concepto de autonoma de gobierno y administracin de tales entes
descentralizados originalmente consagrada en dicho Artculo 188, sta fue subsanada en 1968 con la reforma que les dej
slo la autonoma administrativa y supedit la de gobierno a la Ley; tambin la Constitucion incorpor con claridad el
concepto del Poder Ejecutivo como reglamentador de todas las leyes y rgano tutelar del desempeo de toda institucin
pblica. En todo caso, es nuestro argumento que no poda, por un lado, crearse un modelo de Estado unitario y
presidencialista, e impedir al mismo tiempo en la misma Constitucin que el rgano superior de la Administracin del Estado
constituido por el Presidente como tal y por el Poder Ejecutivo en s (Presidente y Ministro del ramo) pudiera ejercer dicha
tutela y direccionalidad elemental para asegurar la unidad y coherencia de accin de tanto ministerio y ente autnomo, pues
ello habra implicado renunciar en la misma Constitucin a que ese Estado enunciado en el Art. 50 pudiera cumplir con
semejante cometido, y con los dems cometidos que exigan desde ese momento, una capacidad de accin unitaria de
tanto ente pblico.

160

Una, es la Ley de Planificacin Nacional No. 5525 de 1974, pues en ella la voluntad poltica
en ese acto expresada por los legisladores para asegurar que el desempeo del Gobierno y sus
instituciones descentralizadas se sustentara en un Plan Nacional de Desarrollo de largo, mediano y
corto plazo claro concepto de planificacin estratgica que exiga y permita superar la visin
cortoplacista de todo equipo de Gobierno ante la inexistencia de reeleccin presidencial, y
operativa pues demandaba poner los pies en la tierra en cada perodo fiscal de un ao- no dejaba
lugar a dudas de ningn tipo en cuanto a la voluntad de los mismos legisladores de formalizar tal
afn poltico en un instrumento legal, y de entronizar prcticas de gran transparencia
gubernativa va planes de desarrollo que desnudaran pblicamente las intenciones y acciones
del equipo de turno en el poder, para a su vez responder plena y directamente por ellas sin
otras justificaciones de ningn tipo, y sin ningn otro tipo de restriccin o excusa.
La Ley, por desgracia, no previ sanciones por incumplimiento, y casi todo Gobierno desde
entonces la ha incumplido en diversas formas, sobre todo cuando diversos Presidentes han
debilitado volitivamente al propio Ministerio encargado de liderar dicha actividad, MIDEPLAN. Los
planes, as, no han servido a este trascendental propsito que habra impedido la aparicin y
acrecentamiento tan vertiginoso de la corrupcin identificable en el contexto pblico y en sus
impactos identificables sobre las malas praxis de muchos individuos, grupos y empresas privadas
en sus relaciones con el gobierno y sus instituciones, sobre todo a nivel de contratacin
administrativa.
La Contralora General de la Repblica, por su lado, nunca ha tomado conciencia clara
de que corresponda a ella todo este tiempo, y le sigue correspondiendo, la vigilancia y exigibilidad
de cumplimiento de este marco legal y sus procesos y mecanismos derivados en los mbitos
sectorial y regional. La Asamblea Legislativa tampoco ha tenido la menor conciencia o inters
de ejercer un control poltico verdadero y directo sobre la aplicacin y aplicabilidad de tal marco
legal de tan extraordinario valor. Gobiernos y fiscalizadores, as, han incumplido su misin
constitucional de regirse por la Constitucin y las leyes unos, y fiscalizar el debido cumplimiento de
esa Constitucin y esas leyes, los otros. Al fin de cuentas, si nadie rinde cuentas como debe y
nadie las exige como tiene que hacerlo, se asienta el caldo de cultivo de la complicidad e
impunidad que emergieron por las razones apuntadas en este Captulo, y que han prevalecido en
el pas desde aquella dcada de los setenta, propiciando una corrupcin galopante sin que se
vislumbren factores o puntos de inflexin realmente portentosos y estratgicos en nuestro
anacrnico sistema poltico, que la contengan de alguna manera efectiva.
Otra, es la Ley General de la Administracin Pblica No. 6227 de 1978 que introdujo, sobre
todo sus Artculos 1, 6, 26 b), 27.1, 97, 98, 99 y 100, un marco legal que, de nuevo, materializa
una voluntad poltica decidida a clarificar, delimitar y sobre todo, a personificar en la nocin de
ministros rectores la responsabilidad poltica llamada a darle direccionalidad y coherencia a esa
necesaria accin de tanto ministerio y ente descentralizado que no se lograba hasta entonces, en
un instrumento jurdico real y concreto que buscaba poner orden en el desorden imperante hasta
1978 en el manejo de los procesos y asuntos pblicos.
Sostenemos que a partir de esas dos leyes y artculos precisos citados, y sin referirnos an a
la tercera (la nueva Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131 de
octubre del 2001), el pas poda y sigue pudiendo si se aplicaran puntillosamente- experimentar
un enorme salto para enfrentar y superar la improvisacin y el ejercicio errtico del poder poltico
superior. El anlisis proporcionado en este estudio, en mucho reiteracin de nuestros trabajos
anteriores, no debe dejar lugar a dudas sobre la importancia clave que permite determinar que es
este especfico factor el que ms contribuye a generar el enorme desorden, fragmentacin y
desarticulacin que el conjunto de ministerios e instituciones exhiban en todos sus mbitos o
niveles de actuacin y exhiben crecientemente- en el abordaje de sus problemticas
institucionales sin consideracin alguna de su supeditacin o vinculacin con otras instituciones a
partir de objetivos superiores a cada una. Y que en tal orden de cosas, de nuevo, la
transparencia y rendicin de cuentas han resultado inexistentes en el pas y han permitido
la aparicin y acrecentamiento de prcticas corruptas -viruses?- en mltiples aspectos de la
gestin pblica sin que se hayan activado los contrapesos que habran permitido identificar y
eliminar, o aislar en cuarentena, como en un buen programa informtico de antivirus en nuestros

161

das presentes, esos males que han distorsionado tanto y que han hecho lento, fragmentado,
poco funcional, poco lcido o transparente, crecientemente ineficaz, el sistema operativo poltico
institucional que hace funcionar nuestro rgimen republicano y democrtico consagrado en la
Constitucin Poltica y perfeccionado en nuestro ordenamiento jurdico menor.
Tmese nota de que, al no estar tales objetivos superiores definidos concretamente para cada
ramo o sector en la Constitucin misma ni en Ley alguna, sino slo insinuados en aqulla y en la
LGAP al introducir sta el concepto de sector de actividad bajo ministros rectores en el marco del
articulado arriba referido, las instituciones y sus Jerarcas han preferido operar y aqu es donde
afirmamos que con la complicidad pasmosa de tecncratas, de grupos de inters, de medios de
comunicacin, de acadmicos y de toda la sociedad, pero sobre todo de la Contralora General de
la Repblica y de la misma Asamblea Legislativa- con total desapego a aquellas elementales
normas de articulacin, de convergencia, de simultaneidad interinstitucional, de transparencia
administrativa, de rendicin de cuentas, tanto en la definicin de sus polticas como en la
programacin de sus actividades y presupuestos en San Jos y en su ineludible ejecucin e
impacto regional. 63
Si slo se exhibiera aqu como se dijo arriba- el anlisis de esas dos Leyes generales
cuya comprensin articulada exige en s un grado especial de esfuerzo analtico, ya se est
en condiciones de denunciar que los principales acadmicos de este pas de toda disciplina
social, los principales colegios profesionales, las principales cmaras empresariales, los principales
sindicatos, los rganos fiscalizadores adscritos a la Asamblea Legislativa, los partidos polticos, los
principales centros de estudio del desarrollo nacional, han sido persistentemente omisos en el
anlisis y reconocimiento de esa cultura poltica con ese trasfondo histrico, pero tambin de
esas leyes generales, de los mecanismos diseados y reglamentados desde el Ministerio de
Planificacin Nacional (MIDEPLAN) a partir de 1976 con base en ellas, y de sus deseables,
potenciales y reales implicaciones trascendentales para el pas, incurrindose ms bien en
reiterativos anlisis disciplinarios unilaterales que llevan a la identificacin desarticulada o
fragmentada de problemas que estn ntima e intrnsicamente conectados y de las concomitantes
propuestas de solucin, las cuales se disean tambin de manera desarticulada o fragmentada con
respecto al fenmeno mayor de desarrollo integral con el cual hay que conectarlas.
El efecto de esa omisin ha significado, en la rigurosa interpretacin sociopoltica que el
presente anlisis ofrece, tres dcadas grandemente perdidas para Costa Rica, y no precisamente
por imposiciones violatorias sobre nuestra soberana por parte de organismos internacionales.64
63

Ni siquiera los activos grupos de inters de agricultores se han interesado en exigir del Gobierno una mayor
determinacin y claridad en sus estrategias y polticas para el agro, a pesar de que la Ley FODEA de 1987 en su Ttulo II
cre el primer y nico Sector de Actividad pblica, el Agropecuario, con clara definicin de competencias ministeriales en el
espritu y letra de lo que la LGAP plantea en cuanto a rectora poltica, y con mecanismos de participacin constante de
esos grupos en los procesos de anlisis y definicin de decisiones por parte del Gobierno de la Repblica. Tal indiferencia
pblica y social, slo puede explicarse en el contexto de las diversas causas que en este artculo estamos explorando sobre
cultura poltica.
64
De utilidad para facilitar a analistas de otros pases una profundizacin en cuanto a una probable problemtica en el
mismo sentido, aportamos el siguiente recuento. En nuestras ms recientes consultoras en los ltimos dos aos, hemos
constatado cmo en el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) por ejemplo, y en el Patronato Nacional de la infancia (PANI),
se enfrenta la lucha contra la pobreza extrema y la proteccin de los derechos de nios y adolescentes en familias en
situacin de riesgo social, no slo con una elevada fragmentacin estratgica y de polticas al interior de cada institucin,
sino de manera totalmente desarticulada entre ellas, como si se tratara de problemas y mundos distintos. Ello significa que
en sus normales planes estratgicos o anuales ni el IMAS menciona al PANI, ni ste al IMAS, cuando tenemos
conceptualmente claro y as lo predican tarda o extemporneamente los usuales organismos internacionales, pero lo
reconocen y predican al fin- que la materia de lucha contra la pobreza no puede simplemente darse a contrapelo de, o sin
reconocer, la intrnseca relacin entre un importantsimo y elevado segmento de esa pobreza, con las familias en situacin
de riesgo social. Tambin se da tal disociacin temtica y analtica en importantes publicaciones universitarias sobre esas
mismas materias. Este panorama se complica cuando entran en juego las dems instituciones con mandatos claros en el
Cdigo de Niez y Adolescencia de 1998, ley que ordena claramente la oferta gubernativa en la materia, sealando cmo el
IMAS, el PANI, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Educacin Pblica, la Caja Costarricense del
Seguro Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje, el Ministerio de Salud, y varios otros, deben concurrir convergentemente
para resolver ambos problemas pero unitariamente, es decir, el de los nios, adolescentes y sus familias pobres o en
situacin de riesgo social. Se complica an ms cuando los distintos jerarcas y funcionarios de cada ente evaden
constantemente inclusive el reconocimiento de esa articulacin conceptual y orgnicamente legitimada en sendos marcos
legales inconfundibles. Nos resulta portentoso cmo esta fragmentacin ocurre, inclusive en lo que es el papel tambin
regulado del Consejo Nacional de Niez y Adolescencia, sin que los rganos fiscalizadores externos a la Administracin

162

Se ha fallado as, en pleno uso de la soberana republicana y democrtica constitucional

malamente tutelada por los distintos gobiernos o administraciones gubernativas, en sealarle al
pas durante casi tres dcadas las vas entonces y ahora disponibles para dar el gran salto en
cuanto a comenzar a pensar y actuar global, estratgica, articulada e integradamente en materia
de gobierno y de administracin poltica del pas (lo contrario a la fragmentacin, improvisacin,
cortoplacismo y desorden con que realmente se ha actuado y se sigue, lamentablemente, actuando
hasta el da de hoy). 65
Pblica, o la misma Asamblea Legislativa, o los mismos grupos de inters directos representativos de los sufridos
beneficiarios, lo reconozcan y denuncien pblica y sistemticamente, o no acudan a la Sala IV para exigir la restitucin o
ms bien aplicacin de ese ordenamiento jurdico. Igualmente comn es encontrar a los mismos funcionarios pblicos y
representantes de la sociedad civil participando en diversos foros u rganos deliberativos como parte de redes
interinstitucionales organizadas para atender reas temticas que en su diseo original por diversos especialistas y en su
desempeo operativo, son vistas como distintas o separadas, slo para constatar an por simple observacin emprica
que muchas de ellas deberan de operar como, o bajo, una sola red o mecanismo integrador de esos mismos funcionarios
y representantes civiles. Esto se da particularmente en reas de lucha contra la pobreza, en cuestiones de gnero, de niez
y adolescencia, de agresin domstica, de adultos mayores, de madres adolescentes, de derechos de las mujeres, etc. El
caso es dramticamente comprobable, a manera de ejemplo concreto, en y alrededor de quienes ejercen como jefes de
Oficinas Locales del PANI y Gerentes Regionales del IMAS, pues deben multiplicar sus horas de trabajo y energas en
formas tan dispersas como irracionales, deviniendo innecesariamente inefectivos, cuando podran ser mucho ms efectivos
con menos horas de dedicacin y desgaste, si se actuara lgicamente integrando dichas mltiples redes cuya temtica
ineludible es la familia mayormente en situacin de riesgo social. Esperemos que la reciente decisin del Presidente de
designar a quien ejerce como Presidenta Ejecutiva del PANI con el recargo de Ministra sin Cartera de Niez y Adolescencia,
se canalice de acuerdo a las reglas de juego que en este campo estn claramente delineadas para evitar la confusin y
contradiccin jurdica y poltica de ese recargo. De lo contrario, lejos de resolverse un problema serio de desarticulacin y
dispendio de recursos multimillonarios bajo un claro y necesario liderazgo poltico especializado que nunca ha podido o
querido ser ejercitado por quienes llegan como titulares al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podra tal decisin
convertirse en parte del problema, a un costo muy alto para el pas: ms confusin, inaccin, inefectividad, dispendio, todo
ello generando ms ineficacia con perjuicio de nios, adolescentes y familias en situacin de riesgo social o pobreza. La
tambin muy reciente iniciativa del Defensor de los Habitantes (La Nacin, junio 19) para elevar a Ley la asignacin total de
un 20% del Producto Interno Bruto para ordenar el gasto pblico en desarrollo social y sobre todo asistencia y promocin
social (incluye lucha contra la pobreza), es bien intencionada, pero de nuevo implica esperar a un formalismo constitucional
cuando el marco legal que aqu hemos referido, ya permitira sin ninguna duda producir ese impacto deseado del Poder
Ejecutivo sobre esa totalidad de recursos. Cmo? Dirigiendo, o direccionando por fin, las actividades de todos los entes con
competencias, recursos y programas en ese campo, mediante el acto de emisin de directrices ministeriales que ordenen
la actividad, pero no los actos de tales entes, imponindoles las metas y los tipos de medios que han de utilizar para
realizarlas... (Art. 99.1 LGAP). Se requiere ms claridad que sta para actuar ya?
65
Una reciente y loable iniciativa de sindicatos y empresarios divulgada en el peridico La Nacin del 19 de junio para crear
un consejo econmico social que pueda ...discutir y tomar decisiones de manera consultiva y concertada..., constituido
por Gobierno, sindicatos y empresarios, da para meditar en el contexto de la discusin que en este artculo planteamos
sobre cultura poltica: a) sindicatos y empresarios no son exhaustivos representantes de la sociedad civil, ni por sectores
de actividad agricultores, industriales, empresarios tursticos; empresarios portuarios; grupos de inters en educacin,
salud, vivienda, lucha contra la pobreza, niez y adolescencia, etc.-, ni en cuanto a regiones de desarrollo. Ese rgano sera
una cpula nacional que no debera dejar por fuera a representantes calificados de esas otras organizaciones de cpula
sociales y regionales, error cometido en el proceso de concertacin fallido que aplic el Presidente Rodrguez Echeverra
hace cuatro aos; b) parten sus proponentes, por desgracia, ignorando u omitiendo la existencia de los esquemas ya
decretados desde hace aos e inaplicados pero an vlidos sobre todo a la luz de esta misma iniciativa, de regiones de
desarrollo y sectores de actividad diseados por la entonces Oficina de Planificacin Nacional, en los cuales la concertacin
sociopoltica constante, no aleatoria o casustica, era una filosofa plasmada en mecanismos concretos de participacin
continua de mltiples grupos representativos de la sociedad civil, sindical y empresarial, inclusive a nivel de una cpula o
consejo consultivo normado para el propio Presidente de la Repblica, pero incorporando protagnicamente a los ministros
en dicha actividad concertadora en cada sector de actividad; y a funcionarios, municipalidades y grupos sociales de todo
tipo y linaje, en cada regin a nivel de consejos regionales de desarrollo. Por qu se menosprecia y desperdicia as la
excelente experiencia poltica e institucional acumulada con esos esquemas en la reciente historia del pas? Por qu
tantos costarricenses de nobles ideales le dan la espalda al anlisis de realidades tan recientes como stas, y proponen
esquemas inviables y antagnicos a la Constitucin misma cuando se pretende que un rgano menor como el que se
plantea ahora, asuma competencias de decisiones que nunca deben dejar de ser del Gobierno de la Repblica? Una cosa
es concertar, y otra es decidir colectivamente asuntos que son del peculio del Poder Ejecutivo. Por qu, en otro ejemplo
aterrador de indolencia visionaria, la reforma del ao pasado al Art. 11 de la Constitucin sobre rendicin de cuentas
que exigi todo el costo, tiempo y energas propios de una reforma constitucional-, se qued en la figura del Ministro que
debe rendir cuentas a la Asamblea sobre su ministerio, cuando ya la Ley General de la Administracin Pblica, como
estamos viendo, incorpor claramente la competencia y responsabilidad de los ministros como rectores de sector, de dirigir
y coordinar a los entes autnomos de su ramo, intervenirlos en caso de incumplimiento injustificado de directrices, lo cual en
conjunto implica y exige- que tales ministros respondan por esos entes ante el pas, ante el Presidente y ante la misma
Asamblea Legislativa? Los ministros siguen saliendo polticamente impunes en este contexto, y nunca son increpados ni
siquiera por los mismos medios de comunicacin por el desorden y descoordinacin de los entes autnomos en cada
campo de actividad como si aquellos no fueran los responsables ya no de coordinar, sino de algo ms fuerte y crucial como
es dirigir. Las Memorias Anuales recientes de la Contralora y de la Defensora de los Habitantes, sealan tal
descoordinacin entre instituciones autnomas, sobre todo en el campo social, pero no reconocen, y en consecuencia no

163

Dicha omisin demuestra a nuestro juicio, un estado mental y actitudinal evasivo, cuando no
servil en muchos casos de procesos al interior del sector pblico y de interacciones de individuos,
grupos y empresarios con ste, propio de nuestro pasado colonial. No parece posible que tantos
costarricenses y grupos distinguidos y con capacidad de anlisis, de denuncia y de
prospeccin en todo campo de actividad del desarrollo del pas, hayan incurrido en
semejante omisin sin que ello responda a una explicacin de fondo como la que se
enuncia aqu. El costo de oportunidad para Costa Rica, segn anticipamos, ha sido demasiado
alto.
La cultura poltica costarricense no debe continuar impertrrita e imperturbable para
conveniencia de quienes, consciente o inconscientemente, no estn dispuestos a reconocer que el
problema de nuestro subdesarrollo no es mayormente de recursos ni de falta de capacidad de
pensamiento tcnico, sino de insuficiencia analtica para entender que el enredo de instituciones,
de programas, de polticas, de recursos de todo tipo, de debilidades comportamentales de
individuos y funcionales de instituciones, de visiones dispersas sobre los problemas y cmo
enfrentarlos producto de la ninguna concertacin que se practica en el pas, es efecto de una
inefectiva direccin y planificacin (CONDUCCIN) de los procesos pblicos y sociales. Y que, en
consecuencia, ello puede revertirse integralmente con una direccin y planificacin de nuevo
cuo que maximice la productividad e impacto de los actuales recursos y esfuerzos nacionales en
todo campo de actividad, y que esas dos leyes generales proporcionan las pautas y mecanismos
para lograrlo.
Ahora, si incorporamos en el anlisis la extraordinaria Ley de Administracin Financiera y
Presupuestos Pblicos No. 8131 de octubre del 2001, entonces nadie puede dudar de la
afirmacin de que la misma est llamada a cerrar el crculo vicioso de la mediocridad poltica e
institucional y ciudadana en este pas, para entronizar ms bien un crculo virtuoso que pondr
sin duda a Costa Rica en la senda del desarrollo sostenible y sostenido en el corto plazo,
impactando y cambiando para bien la mayora de factores de origen colonial que configuran
nuestra actual cultura poltica, teniendo como indispensable contrapartida anticorruptiva el
rgimen innegable de transparencia, rendicin y exigencia de cuentas que esta Ley conjuntamente
con las otras dos, proporcionan. El requisito esencial para lograrlo, es que esta Ley sea
mnimamente entendida y exigida en su aplicacin integral conjuntamente con las otras dos-,
sobre todo en materia de direccin, planificacin y presupuestos, al menos por un nico ente u
rgano fiscalizador superior: la Contralora General de la Repblica, mas tambin por la misma
Asamblea Legislativa. Si la Defensora de los Habitantes tambin lo hiciera, entonces el pas tendr
mejores opciones an para obtener una mejor defensa integral y unitaria de sus derechos
integrales y tambin unitarios.

denuncian para nada, lo que aqu enunciamos con total fundamento: que los responsables de esa descoordinacin son los
propios ministros que como rectores tienen que dirigir en el espritu y letra en que la LGAP lo dispone con total claridad y
contundencia. A pesar de tan excelentes anlisis y denuncias, el pas sigue sin entender, entonces, que la solucin
de dicho desorden funcional est en que FINALMENTE se exija del Poder Ejecutivo que cumpla con su potestad
de DIRECCIN GUBERNATIVA O POLTICA sobre los entes autnomos, en su conjunto y por sector de actividad,
pero tambin en sus operaciones regionales, en donde el desorden central se magnifica y eleva a niveles inaceptables,
el impacto inefectivo de la accin de nuestro Estado. Adems, nos preguntamos cmo diversas carreras universitarias en
ciencias sociales pueden ensear realidad costarricense en procesos polticos y pblicos en general, basndose en libros
o fuentes anglosajones, o en el anlisis de experiencias latinoamericanas en regiones y sectores de desarrollo o sobre
descentralizacin y rgimen municipal, pero nunca encarando el reconocimiento objetivo y con ello enriqueciendo las
indudables interesantes experiencias y enfoques forneos- de los planteamientos tericos costarricenses o investigaciones
realmente autctonas sobre nuestra propia problemtica en cuanto a cultura poltica as como en cuanto a procesos
polticos y pblicos, muchas de ellas generadas y sistematizadas desde OFIPLAN, hoy MIDEPLAN, hace ya 28 aos, para
citar slo esta relevante fuente oficial...

164

Si, por su lado, el Presidente de turno quisiera llenarse de legtimo reconocimiento

nacional por una gran labor cumplida, liderar l mismo la enorme transformacin a que dicha
Ley obliga simultneamente con el redimensionamiento necesario de las dos otras leyes generales
mencionadas arriba. Alternativamente, bastara con que el Contralor de la Repblica quiera, y
su personal lo apoye, para que Costa Rica empiece a experimentar una eficacia y modernizacin
creciente de su Estado y de sus instituciones, lo cual significar inevitablemente un mayor grado de
bienestar integral social, econmico, ambiental, cultural, de participacin social- en todas y cada
una de las provincias en que el pas est dividido, y se transformar nuestra cultura poltica en un
conjunto de valores, actitudes y comportamientos de nuevo cuo.
Como consecuencia de esto, el pas vera transformaciones relevantes en diversos
aspectos de sus disfuncionalidades presentes:
i) se acabara realmente la improvisacin con que cada Presidente organiza su equipo de
Gobierno pues tendr que hacerlo de manera inexorable por sectores de actividad no importa si
superpone consejos que integren a los ministros rectores de sector para una mejor articulacin y
coordinacin de visiones y esfuerzos-, ordenando y a la vez aceptando l mismo que los ministros
finalmente deben asumir como rectores de sector, lo cual significa convertirse en los lderes
polticos de grupos de instituciones y responsables unipersonales por stas ante la Asamblea
Legislativa y el pas, lo cual en conjunto entronizar a su vez el orden y la articulacin ms que la
coordinacin voluntaria entre entes- de sus esfuerzos y recursos en funcin de beneficiarios que
a su vez tendrn que ser unitaria y homogneamente identificados y atendidos, tanto en San Jos
como en cada regin de desarrollo o provincia.
Imagnese el impacto positivo que esto tendr sobre la lucha contra la pobreza, la proteccin
de los derechos de nios y adolescentes, hoy reas en las que las denuncias oficiales de
descoordinacin o desarticulacin de instituciones sociales abundan);
ii) habra por fuerza, adems, una verdadera participacin de la sociedad civil en esos
mismos mbitos hacia una labor gubernativa que tendr que privilegiar obligadamente la
concertacin permanente con sta a lo largo de sus procesos de direccin y planificacin, pero no
slo en una cpula nacional como se dijo arriba que pretenden hoy da empresarios y sindicatos.
Entre todos ser, as, ms sencillo encontrar y acordar las fuentes verdaderas de los problemas
nacionales, y sus soluciones integrales y viables.
El milagro de ese crculo virtuoso, es sustentable en nuestra interpretacin positiva de que
dicha Ley No. 8131 de octubre del ao 2001, dicta con claridad la obligatoriedad del Plan Nacional
de Desarrollo (Art. 4) para todo ente pblico, los cuales debern a su vez elaborar planes
institucionales de largo, mediano y corto plazo como antesala validadora de sus presupuestos
anuales, y sustentarlos obligadamente en dicho PND.
Esto, sin duda, redimensiona en todo su esplendor la Ley de Planificacin Nacional y al
Ministerio encargado en sta de liderar la actividad y proceso de planificacin, as como lo que
debe ser un contenido y una estructura estratgica y programtica del PND, pues no podr ste ser
cualquier documento, sino uno que sea formalizado por decreto ejecutivo y que sea claro en
definiciones clave sobre desarrollo por sectores y por regiones o provincias dentro de una
estrategia global nacional de pas. De lo contrario, ser bien poco lo que la Contralora pueda
verificar como realmente novedoso y necesario que permita superar la visin rectilnea y
centralista de nuestros polticos y tecncratas cmodamente ubicados en San Jos. 66
66

El Plan de Desarrollo Regional Provincia de Limn 1999-2004/2009 que fue literalmente promovido y activado por
nosotros desde el Programa UNIR de la Fundacin Kellogg en la UNA en nuestra calidad de Director Ejecutivo (de 1996 a
marzo de 1999), es un excelente ejemplo de cun distinta y rica es la visin sobre tal dimensin del desarrollo cuando la
misma es sistematizada por los actores directos del mismo y no por polticos y funcionarios centrales. Dicho Plan fue
finalmente producido o publicado con el concurso de todas las fuerzas pblicas, municipales, empresariales y sociales de
la Provincia de Limn a principios del 2000, y todava espera a que el Gobierno de la Repblica lo entienda y lo respalde
ojal que mediante un Decreto Ejecutivo que lo haga vinculante al menos para toda institucin pblica. Se trata de un
abordaje integral, global, intersectorial del desarrollo de una provincia. Quizs el temor oficial por avalarlo surge de la
fortaleza aqu referida en cuanto a que el Plan demuestra cun necesario y viable es acometer el desarrollo de nuestras

165

Adems, dicha Ley No. 8131 obliga a que la Contralora General de la Repblica (Art. 53)
autorice o impruebe los presupuestos de entes autnomos en la medida en que stos se
fundamenten en los objetivos y metas del PND. Introduce la Ley tambin, un indito rgimen de
responsabilidad y sanciones a jerarcas ministros y presidentes ejecutivos, por ejemplo- que no
cumplan con esos objetivos y metas en el PND o en sus planes o presupuestos institucionales, o
que omitan decisiones y directrices oportunas. Corresponder a la Contralora, precisamente,
levantar las denuncias correspondientes tanto ante la Asamblea Legislativa para que sta ejerza su
control poltico sobre el Poder Ejecutivo, como ante el propio Presidente de la Repblica.
Hay ms, pero hasta aqu llegamos en este anlisis de realidad jurdica de cara a la realidad
poltica que tenemos claramente identificada del pas. El crculo virtuoso de que hablamos,
permitir sin ninguna duda amalgamar ambas realidades para bien del pas.
Estamos, entonces, ante un escenario totalmente realizable, en el que todos pueden contribuir
con un pequeo grano de arena. El Contralor y su equipo de apoyo, ciertamente tienen la
mxima posibilidad y mandato legal de obligar inclusive a la entronizacin de ese crculo
virtuoso cuya inmediata consecuencia ser la de modificar de manera positiva la mayora de
atributos negativos que caracterizan las debilidades de nuestra cultura poltica. Y es aqu donde
sostenemos que nuestras academias estatales al menos, que tienen un gran componente de
inversin en investigacin, enfrentan una obligacin de reconocer ms nuestras realidades
con visin integral, realmente interdisciplinaria, tal y como sus respectivos Estatutos Orgnicos
claramente establecen.
El marco terico-conceptual que desarrollamos para entender y explicar, pero tambin
para confrontar y eventualmente superar, el fenmeno del desarrollo de este pas,
contempla esa necesaria visualizacin global, estratgica e integral de lo que son los
procesos pblicos y polticos en un pas como Costa Rica. Reconoce la complejidad de dichos
procesos, ubicndolos adecuadamente en los mbitos en que los mismos ocurren en sus distintos
niveles de especificidad.
La historia reciente s cuenta como acervo patrimonial de la nacin; no se puede, simplemente,
tirarla por la borda slo por sucumbir a ese estilo errtico e improvisador y poco transparente de
tantos, producto de nuestra peculiar cultura poltica.
Es as como es preciso reconocer el fenmeno mayor del desarrollo nacional en su
mbito global/nacional, pero tambin en sus caractersticas regionales y dentro de la regin,
el cantn, el distrito, las cuencas hidrogrficas y las comunidades concretas-, as como sectoriales
e institucionales propiamente. En estos mbitos participan distintos actores con visiones muy
distintas de sus problemas, y obviarlos implica, como ha ocurrido en Costa Rica en los ltimos
doce aos al menos por los distintos gobiernos -aunque acadmicamente esta omisin de estudio
ha sido una actitud incomprensible durante toda una vida-, al darle la espalda a dinmicas,
recursos y expectativas distintas an entre segmentos poblacionales aparentemente semejantes
(agricultores, industriales, comerciantes, empresarios tursticos; educadores y padres de familia,
mdicos y grupos de beneficiarios, y as en todo sector de actividad, y en cada regin de
desarrollo). 67
regiones o provincias con un muy elevado grado de autonoma participativa de sus actores propios, autctonos, no
centrales. No es esto lo que denunciamos aqu, en parte, sobre nuestra rgida cultura poltica que nos mantiene
subdesarrollados, pudiendo no serlo?
67
Pueden consultarse nuestros dos primeros libros en los que se exponen estos enfoques y esquemas, nada despreciables
inclusive en los momentos actuales pues en su ausencia lo que impera es el desorden, la fragmentacin de visiones y
acciones tanto de instituciones en su conjunto y de los ciudadanos y grupos de stos en particular: Introduccin al anlisis
de la burocracia pblica, San Jos, EUCR, 1980, y Administracin Pblica. Teora y Prctica, 2. Edicin, San Jos, EUCR,
1986. Nuestro ltimo libro actualiza los anlisis sobre las consecuencias hasta nuestros das, de la incomprensible omisin
en que todos en el pas han cado con respecto a la extraordinaria utilidad de los mecanismos contemplados en los
esquemas nacionales de sectorializacin y regionalizacin, impulsados desde la entonces OFIPLAN desde 1976 con
sustento primero en la Ley de Planificacin de 1974 y luego en la Ley General de la Administracin Pblica de 1978 (vase
Crisis nacional, estado y burocracia. Cmo superar nuestra rgida cultura poltica?, Cartago, ET, 2001). Son estos,
esquemas ampliamente reconocidos por CEPAL/ILPES como dos de los subsistemas ms originales y novedosos en
Amrica Latina, en su excelente publicacin El rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina, cuaderno No. 37,

166

Reconoce este enfoque, tambin, la importancia de contar con un conjunto de categoras

analticas que permitan identificar de manera articulada y coherente la complejidad del fenmeno
poltico-institucional en Costa Rica. Las categoras analticas de direccin, planificacin,
organizacin, control y evaluacin, las aplicamos en todos nuestros textos y en particular en el
ms reciente del 2001 (ET, Cartago), y permiten una caracterizacin muy completa,
multidisciplinaria, sobre cmo cada elemento importante de nuestro proceso de desarrollo sea el
conjunto de actividades socioeconmicas que lo distinguen, sea la naturaleza de los procesos de
direccin y planificacin propiamente (o conduccin), sea los tipos de actores pblicos y sociales
que participan- es posible comprenderlo dentro del complejo pero armnico conjunto de decisiones
y acciones que corresponde al Estado definir o legitimar, y hacer cumplir.
Hemos demostrado que nuestra cultura poltica es poco transparente, poco proclive a la
rendicin de cuentas pero tambin estimula poco la exigencia de cuentas como tal; es
paternalista y centralista, promueve la corrupcin en muchos frentes, es clientelista/partidista, poco
participativa, limita la conceptualizacin estratgica de largo plazo y sus implicaciones de corto
plazo, estimula la improvisacin en el manejo de la cosa pblica, y varias otras caractersticas
vistas previamente en el anlisis histrico de Amrica Latina, o derivadas de ese anlisis histrico
(y, reiteramos, la reversin de todo esto no se logra simplemente coordinando mejor a las
instituciones pblicas).
Sostenemos con total conocimiento de causa, que estas tres leyes generales aqu
reseadas, contienen los elementos indispensables en su articulacin orgnica para derivar
los mecanismos y patrones de comportamiento que finalmente entronicen o inauguren en el
pas un estilo ms civilizado y racional de conduccin poltica, y de participacin ciudadana directa
en sta. Es por ello que el libro concluye con un anlisis articulado de esas tres leyes, ms otras
vinculadas.
El mismo Artculo 11 de la Constitucin Poltica en su reforma de hace unos tres aos, no
puede ser adecuadamente comprendido e instrumentado, si no es con el auxilio concreto de estas
tres leyes generales que hemos referido, pues son ellas las que aportan los conceptos,
instrumentos y reglas de juego que permiten entender quin es responsable por qu, en cul
mbito institucional, interinstitucional o territorial, y cules sanciones puede enfrentar por las
consecuencias de sus errores. Y muy importante: quines, o cules rganos, estn obligados a
fiscalizar y a requerir o aplicar sanciones a quienes incumplan esas reglas de juego.
Nadie que quiera honestamente aplicar ese artculo constitucional, o que quiera sensibilizar a
quienes tienen que poder aplicarlo y ejercitarlo, puede darle la espalda a esas tres leyes referidas
pues no podr en ningn momento dar el salto abismal entre la norma constitucional y la aplicacin
precisa de sanciones a quienes deben rendir cuentas.
Precisamente la Resolucin de la Sala IV de febrero sobre los incumplimientos
institucionales del Gobierno y la municipalidad en San Juan Sur de Pos, abre una luz de
esperanza en cuanto a que dichos incumplimientos mayores aqu identificados y denunciados,
podran ser pronto elevados ante la Sala IV para que produzca una condenatoria integral sobre el
Gobierno y sus instituciones, y obligue a sus rganos superiores al Presidente de la Repblica y a
cada ministro- a cumplir como tienen que hacerlo ese marco legal superior que introducira gran
racionalidad y disciplina, transparencia y eficacia, en la funcin pblica. Y, que condenara tambin
a la Contralora General de la Repblica, a la Defensora de los Habitantes y, por qu no, a la
misma Asamblea Legislativa, para que aquellas dos hagan mucho mejor la fiscalizacin preventiva
sobre el gasto pblico y sobre la proteccin integral de los derechos del habitante que tienen que
hacer enmarcndose en ese marco legal superior que las obliga a cumplir a ellas mismos como

Santiago de Chile, 1993. Aqu en el pas, su reconocimiento y estudio acadmico ha sido casi inexistente. Comprender el
marco referencial interpretativo resultante, exige mucho esfuerzo investigativo, analtico e interpretativo, y esto no se ha
dado con respecto a estos planteamientos y esquemas normados y producidos en Costa Rica por costarricenses,
prefirindose entonces explicaciones forneas de fenmenos aparentemente parecidos pero no, definitivamente, de la
verdadera realidad nacional en estos campos.

167

rganos fiscalizadores externos de la Administracin Pblica, y para que Asamblea Legislativa

ejerza un mucho mejor control poltico de la gestin gubernativa, tambin aplicando ese marco
legal superior en cuanto est siendo incumplido por el Gobierno de la Repblica,
Por otro lado, la otra alternativa que hemos planteado previamente en cuanto a lograr una
transformacin orgnica poltica y jurdica- integral de nuestro Estado, de su Administracin
Pblica y del sistema poltico nacional, es tambin viable y asumimos la tarea de convencer sobre
ello en el prximo Captulo V. 68
Pero, y esto es vital compartirlo, sostenemos que en ausencia de tal reforma radical e
integral, es mucho lo que el pas puede lograr ya si nuestros ms influyentes acadmicos,
analistas y grupos de inters y de presin, dejan de mirar al exterior para ver qu est de moda en
cuanto a modernizacin institucional y poltica, y empiezan a estudiar con seriedad y un poco ms
de empeo lo que nuestro ordenamiento jurdico casero ya disponible, y sobre todo estas tres leyes
aqu referidas, pueden lograr en cuanto a transformaciones radicales y positivas de nuestra cultura
poltica... con slo entenderlas en su contenido articulado y convergente, asociarlas con esos vicios
y debilidades enraizados en nuestros valores y actitudes polticos, y exigir y vigilar la aplicacin
rigurosa por nuestros gobernantes de los mecanismos de ellas derivados ms otros que
ciertamente es deseable y posible disear e instrumentar- con el fin de impactar nuestro
comportamiento tan errtico, dscolo y fragmentado en todo sentido, para lograr lo contrario.
Hay una situacin dada con respecto al Estado costarricense que no puede ser comprendida
mediante un mero diagnstico de cmo es hoy, sino de cmo ha llegado a ser hoy, y cmo pudo
haber sido si el costarricense hubiera reconocido hace aos las debilidades de su cultura poltica y
hubiera actuado con sentido de urgencia y sensibilidad para cerrar la brecha entre la realidad
poltica y la realidad jurdica circundantes.
Se trata de una situacin cuyas proyecciones futuras estn a la vista con slo sustentarnos en
el anlisis que aqu proporcionamos sobre las caractersticas de esa evolucin estatal en los
ltimos treinta aos: ms de lo mismo, lo cual significa mantener la senda del subdesarrollo integral
sin visos de discontinuidad.
68

Cuando llegamos a formar parte del Gabinete de don Rafael Angel Caldern Fournier en 1990, llevamos este proyecto
como parte constitutiva de nuestro Plan de Reforma del Estado, el cual no alz vuelo por verse el Gobierno confrontado por
el FMI ante el incumplimiento en que el Gobierno saliente haba incurrido con ste desde octubre de 1989. Lo que era una
estrategia de transformacin radical, integral y simultnea del Estado, de su administracin pblica y del sistema poltico de
entorno, se vio superada por las exigencias para despedir funcionarios y para privatizar instituciones, objetivos que no eran
parte de nuestro plan ni compromiso poltico en el Gobierno, y nos llev a una lgica y necesaria renuncia a menos de un
ao de haber asumido. Sin embargo, no hemos visto hasta ahora ningn estudio acadmico que haya reconocido la riqueza
al menos conceptual y estratgica de dicho planteamiento sobre reforma integral del Estado, planteamiento que fue la
poltica de Gobierno al menos durante ese primer ao. Ms bien, han prevalecido en varios de esos anlisis que hemos
ledo, las crticas facilonas sobre despidos y posibles privatizaciones que tambin la prensa se dedic a divulgar y
destacar sin darle importancia al marco ms global de nuestro Plan de Reforma del Estado. Aquellas otras acciones
puntuales ms bien constituyeron las prioridades de accin de quien nos sustituy en ese puesto ministerial por los
siguientes tres aos de Gobierno, quedando ese primer ao literalmente invisibilizado en los anlisis de muchos
acadmicos quienes, entonces s, habran podido contribuir sobre ese extraordinario modelo estratgico de recomposicin
estructural de Costa Rica, a una discusin mucho ms rica, de fondo, estratgica, global y de gran impacto transformador
para el pas inclusive en materia de descentralizacin poltica/territorial, en el mismo espritu en que abordamos el tema en
nuestro ms reciente libro del ao pasado. En el gobierno Rodrguez Echeverra, planteamos a la Segunda Vicepresidencia
a mediados de 1999 un proyecto novedoso en ese sentido para producir un modelo integral de Estado, administracin
pblica y sistema poltico para convertirlo luego en una Ley Marco de la Administracin Pblica. El proyecto nos fue
aceptado con fondos del BID, pero en los primeros cuatro meses hubo intereses en juego nada tcnicos ni acadmicos, y
tuvimos que abandonar el proyecto, dndosele un giro totalmente distinto a lo pactado con el mismo BID en los trminos de
referencia. El modelo resultante Proyecto de Ley Orgnica de la Administracin Pblica- fue uno de un Poder Ejecutivo
desconcentrado, y no de un Estado descentralizado como nosotros propugnamos desde un inicio. Pero, que se puede, se
puede. Se requiere visin poltica estratgica, y un esfuerzo interdisciplinario modelstico, ms una apertura grande para
consultar y concertar ampliamente el modelo integral. Una vez diseado y consensuado el modelo, redactar la Ley es un
ejercicio sencillo. Y sobre todo: es imprescindible que en semejante diseo, se tome debida nota de los aspectos bsicos de
cultura poltica que es preciso incorporar en forma de normas, patrones deseados de comportamiento, y mecanismos,
pues de otra manera se incurre en uno de los tpicos formalismos que precisamente constituyen la caracterstica ms
peculiar de nuestra cultura poltica. Todo esto, lo tuvimos y tenemos presente en cuanta labor acadmica o intelectual
asumimos en la materia. No es as, por desgracia, en la mayora de iniciativas fragmentadas o parciales en estas materias
en que muchos otros siguen incurriendo al menos en Costa Rica.

168

El presente trabajo busca, as, desaletargar a muchos costarricense valiosos para que
puedan asumir posiciones ms slidas y convincentes acerca de lo que s se puede hacerse a
partir hoy, si slo dejamos de improvisar y oscurecer el manejo de los procesos polticos y pblicos
que distinguen al Estado costarricense y a sus instituciones en todo mbito en que se proyectan.
Es tal propsito el que nos anima: convencer de que podemos ser mejor pas y mejor sociedad si
slo dejamos de improvisar o de tomar decisiones slo por aparentar, pero no para cambiar. Y si
decidimos, sobre todo, exigir como se debe y se puede de nuestros gobernantes y de nuestros
propios rganos fiscalizadores de la funcin pblica para que a su vez empiecen a exigir como
tienen que hacerlo para que el sistema poltico institucional estatuido en nuestra Constitucin
Poltica, por anacrnico, centralista y presidencialista que sea, funcione mucho mejor.
Los conceptos, esquemas e ideas en general que se han ofrecido, proporcionan una slida
base para motivar al lector a un cambio de actitud y de comportamiento en estas materias.
Pasemos, ahora, a analizar los cambios de dicho sistema poltico institucional que s requieren,
por fuerza, un cambio de modelo constitucional.

169

CAPITULO IV: LAS TRANSFORMACIONES NECESARIAS Y VIABLES QUE S

REQUIEREN CAMBIO DEL MODELO POLITICO INSTITUCIONAL
El estudio presente ha abordado el anlisis de la problemtica sociopoltica e institucional de
Costa Rica bajo un enfoque crtico integral, es decir, un enfoque que incorpora un conjunto de
variables interrelacionadas que normalmente no son tomadas en cuenta por estudios semejantes.
Cultura poltica, procesos de direccin y planificacin pblicas, participacin social, concertacin
sociopoltica, organizacin pblica por sectores y regiones, rgimen municipal, modelos polticos,
modelo de pas y de sistema poltico en la Constitucin, gerencia pblica, mbitos de manifestacin
del proceso de desarrollo en un pas, centralizacin/descentralizacin polticas, etc., son conceptos
que ayudan al analista o al reformador, a identificar de manera relativamente sencilla y articulada el
complejo mundo de la poltica como fenmeno social y la proyeccin del Estado que caracterizan a
un pas como Costa Rica.
Creemos haber proporcionado un marco referencial slidamente fundamentado en evidencia
jurdica y fctica producto de nuestras propias observaciones e investigaciones y formulaciones
terico-conceptuales, que ayude a todo otro analista a recanalizar o profundizar ms en sus
propios aportes en estos campos bajo una perspectiva ms unitaria e integral de lo que es el
fenmeno del desarrollo sostenible en sus muy diversas y usualmente desatendidas
manifestaciones temticas.
Tomar decisiones de gobierno que materializan polticas pblicas y acciones que a su vez
deben permitir el cumplimiento eficaz de los cometidos legales de las instituciones o del Estado
como tal, es algo que muchos hacen de manera automtica, o sin contextualizar la naturaleza
diversificada o interrelacionada de una decisin particular. Hemos demostrado cmo esto genera
todo tipo de distorsiones e ineficacias pues impide que el jerarca, o el funcionario, o los mismos
mltiples grupos de inters y lderes sociales, se conecten al mundo ms amplio en el que otros
jerarcas y funcionarios de otras instituciones en San Jos, grupos sociales y lderes, y en otros
niveles de operacin de las instituciones en las regiones de desarrollo, tomen conciencia de la
importancia vital que para el pas y para cada poblacin-objetivo involucrada, tiene tal grado de
conciencia o inconciencia sobre tantas acciones errticas y fragmentadas de tantas instituciones
que conforman la administracin pblica, y el tipo de gobierno local que est la municipalidad
llamada a ser.
Analizar situaciones es importante con esa visin unitaria, global e integral. Analizar lo que el
sistema poltico e institucional del pas permite hacer de ms y mejor dentro del ordenamiento
constitucional y legal disponible en Costa Rica, es tambin vital para saber en qu hemos estado
fallando en el cumplimiento del mismo y cmo enmendar de inmediato para hacer mucho mejor las
cosas sin depender de ms recursos presupuestarios. Sobre esto, creemos haber proporcionado
evidencia, argumentos y enfoques que lo demuestran ms all de toda duda razonable.
Hay muchas cosas y dinmicas que, sin embargo, slo pueden ser abordadas en un
sistema poltico distinto.
Unos factores clave sobre los cuales hay que confrontar al pas para saber si ste est bien
con el actual sistema poltico e institucional, o si demanda una transformacin significativa del
mismo, son los siguientes:
Si el pas quiere:
1. ms y mejor representacin poltica, lo cual significa una ms amplia gama de puestos
electivos de escogencia directa, no de listas de partidos, por parte de distintos segmentos
poblacionales, y estructurados aquellos en ms de una nica cmara legislativa, de un nico poder
ejecutivo y de un nico poder judicial, y en ms de un nico nivel o mbito nacional en beneficio de
mbitos territoriales menores (la provincia o regin, el cantn, el distrito);

170

2. una mayor y ms efectiva participacin ciudadana, lo cual implica en gran medida ampliar las
posibilidades de eleccin de esas nuevas estructuras legislativas y ejecutivas con amplias
potestades decisorias y manejo de recursos presupuestarios, y posibilitar que el costarricense
pueda entonces incidir de distintas pero complementarias maneras en el desarrollo
socioeconmico y ambiental de los pueblos en distintos mbitos de proyeccin territorial en que
esas estructuras gubernativas diferenciadas actuarn, de suerte que los ciudadanos puedan tener
varios espacios alternativos a los cuales recurrir va participacin en planes y decisiones, y
exigencia de cuentas concretas y claras para obtener satisfaccin a muchas de sus necesidades;
3. mejores y ms democrticos partidos polticos, ampliados con otras agrupaciones cvicas que
puedan postular representantes a puestos electivos en cada nivel o mbito bajo condiciones de
rigurosa distincin entre su accionar cvico-social y los partidos polticos estructurados como tales;
4. ms y ms activos grupos de inters
5. ms y mejores contrapesos efectivos para una mayor gobernabilidad del pas;
Adems, o simultneamente con los anteriores factores, si el pas no quiere:
1. seguir dependiendo del juicio de un nico individuo en el Poder Central, o de 57 diputados para
legislar, o de la fuerza avasallante y a menudo caudillista de unos pocos lderes de los partidos
nacionales, y de una tecnocracia que determina en conjunto y arbitrariamente para todo el pas los
destinos de la poblacin de cada provincia o regin, y cantn y asentamiento humano
2. seguir sin activar los mejores atributos de sus poblaciones para hacer mejor las cosas y hasta
tributar mucho ms siempre y cuando tengan poder de decisin ms directo sobre tales esfuerzos
y recursos adicionales a los que hoy pagan al o esconden del- Gobierno e instituciones centrales,
Entonces, hay que dar el salto a un nuevo sistema poltico e institucional en el que:
1. se avance hacia un cuasi parlamentarismo (a la tica)
2. se avance hacia un cuasi federalismo (tambin a la tica), incluidos aspectos tributarios en todos
sus aspectos en donde ms de un 50% del gasto pblico total pueda ser decidido y administrado
por gobiernos provinciales o regionales, as como municipales y distritales, bajo claros y concretos
supuestos de que producirn un mayor rdito socioeconmico y poltico, y en donde se considere
la solucin integral del problema del financiamiento del dficit fiscal con visin de conjunto nacional
3. se avance hacia una concomitante modernizacin del sistema electoral y partidista para
garantizar mejores opciones de representacin y participacin polticas al ciudadano
4. se flexibilice y dinamice de manera amplia desregulando- la gestin institucional, sobre la
presuncin de que una descentralizacin responsable y transparente bajo una directa participacin
y escrutinio del ciudadano, disminuir el riesgo de corrupcin as como confrontar mejor los
antivalores de nuestra cultura poltica que nos sigue malamente distinguiendo como colectivo
social.

171

1. Las grandes reformas poltico-electorales

Dentro de los modelos polticos vistos en el Captulo II, sobresalen dos que hemos anticipado
proporcionan mayores condiciones para una ms amplia representacin y participacin polticas en
un sistema democrtico, que lo que proporciona hoy da nuestro entumido sistema presidencialista
y centralizado.
El siguiente planteamiento propositivo toma debida nota de esas condiciones y desarrolla las
bases estratgicas de lo que distinguira a un sistema cuasiparlamentario y cuasifederal en Costa
Rica, a partir de la situacin actual y teniendo presentes los factores de cultura poltica que tanto
bloquean la visin y capacidad de accin del costarricense, clase dirigente incluida.
La discusin en modo alguno se agota aqu. Es un punto de partida que toma en cuenta la
necesidad nacional planteada a todo lo largo del presente estudio en cuanto a romper con una
cultura poltica realmente limitativa de un mejor destino para los costarricenses. Es un ejercicio de
diseo modelstico, o escenarios, que pretende convencer de la importancia estratgica para
sustentar en modelos previamente diseados y acordados, cualquier intento futuro de
transformacin integral del pas que aconseje ir luego al establecimiento de una Asamblea
Constituyente. Primero el modelo, es lo que planteamos; despus, el cambio de Constitucin.
O, dicho a modo popular, primero la carreta, luego los bueyes. En recomposiciones de sistemas
polticos, es preferible aplicar este adagio porque el costo de errores de diseo ser mucho menor
que si el diseo llega a hacerse una vez establecida la Constituyente.
Nos referimos a que las posibilidades de discusin y de genuina concertacin nacional de
visiones y energas, seguramente sern mayores si se sigue este mtodo estratgico en el que los
costarricenses no se enfrascaran en discusiones estriles, prolongadas y desgarradoras en el
contexto de una Asamblea Constituyente convocada y funcionante, como muchos parecen
demandar. Primero, acurdese el modelo de pas y de Estado y sistema poltico deseado; luego,
redctese el proyecto de nueva Constitucin Poltica. Nos ir seguramente mejor.

1.1 Hacia un rgimen cuasi-parlamentario. Las relaciones PresidenteParlamento.

Podra aceptarse filosficamente que, aunque el rgimen parlamentario propio de naciones
europeas desarrolladas emerge como el mejor y ms adecuado para una democracia madura,
representativa y sostenible, existe tambin un temor de que Costa Rica est muy poco madura
para dar ese gran salto, precisamente por la cultura poltica vigente que atenta contra tal tipo de
reglas de juego. Habra un gran riesgo de entronizar el caos por manejos individualistas y recelos
interpersonales entre aspirantes a Presidente de la Repblica. Podra darse, as, la instauracin de
algo semejante a lo que ha ocurrido histricamente en Italia, pero sin tener Costa Rica el
contrapeso que s existe en ese pas en el sentido de que all, an cuando la alternabilidad poltica
fugaz en el Gobierno ha sido sintomtica desde la Segunda Guerra Mundial, con gobiernos que
pocas veces han durado ms de tres aos seguidos cuando mucho a contrapelo de lo que ocurre
en el resto de Europa, hay en Italia todo un rgimen descentralizado a nivel de regiones, cantones
y comunidades que compensa de manera efectiva cualquier inestabilidad a nivel nacional del
Gobierno y del Parlamento. Esa inestabilidad casi nunca afecta el desempeo social y de la
economa en esos niveles territoriales inferiores.
Pero, s es justificado pensar que una modalidad intermedia puede constituirse en Costa Rica
como una modalidad viable para enriquecer el juego poltico nacional, lo cual debera implicar el
poder de censurar y sancionar a un Gobierno que pueda estar llevando al pas al caos,
incumpliendo notoriamente sus compromisos estratgicos y programticos de campaa electoral. Y
viceversa: o sea, poder sancionar a un rgano legislativo que no est cumpliendo como el pueblo
espera.

172

Y, que tal modalidad pueda ser reproducida en los mbitos intermedios en que se ordenara el
pas de prosperar, simultneamente, la creacin de estructuras provinciales o regionales como se
ver en este mismo Captulo, o en el mbito cantonal en donde se proyectan las municipalidades,
en un espritu todava ms prctico y amplio que como se prev hoy da en el Cdigo Municipal en
cuanto a la posibilidad de remocin del Alcalde de eleccin popular.
No ocultamos el franco reconocimiento de que una recomposicin radical de un sistema
poltico en este sentido, ciertamente tiene un costo presupuestario grande para el pas. Hay
que sopesarlo a la luz del costo crecientemente fijo de no lograr el gran salto al concierto de
naciones desarrolladas, en gran parte debido al sistema poltico vigente, el cual tiene en la
acumulacin de poder poltico de los rganos superiores de conduccin y produccin legislativa,
uno de los factores ms ineficaces para posibilitar una real, dinmica y sostenida representacin y
participacin polticas hacia un sistema poltico e institucional con una mayor capacidad de
resolucin de los problemas que mantienen al pas atado a ese subdesarrollo socioeconmico y
ambiental.
La democracia no se da gratuitamente en ningn pas. Pensar en varios millones de colones
ms por ao para sostener un eventual Parlamento bicameral y estructuras cuasigubernativas
provinciales o regionales, puede resultar inaceptable para muchos costarricenses que hoy mismo
estn insatisfechos con una Asamblea Legislativa unicameral de 57 Diputados. Menos de acuerdo
podran mostrarse si se piensa en que un cambio de modelo legislativo puede implicar dos
cmaras y un total de ms de 200 o 300 representantes distritales o cantonales, o bien
interdistritales segn criterios de poblacin y territorio que permitiran determinar su mejor
combinacin posible. Sin embargo, el costo adicional debe ser sopesado de frente a los
beneficios sociopolticos y socioeconmicos y de desarrollo ambiental que el pas podra
experimentar de variarse las estructuras mismas del ejercicio del poder poltico tanto en el mbito
horizontal-nacional, como en el mbito territorial-vertical.
An cuando abajo se proponen profundas modificaciones alrededor del papel y relativa
estabilidad actuales de los Ministros de Gobierno sometindolos a censuras legislativas que
lleven a su destitucin inmediata por parte del Presidente- y la elaboracin obligada de planes de
desarrollo de nivel nacional, regional y cantonal, no podemos dejar de considerar que un
Presidente de la Repblica malo y pernicioso tiene que poder ser objeto de una censura
nacional que lo lleve a su separacin del cargo antes de terminar su perodo.
La alternativa a una sancin legislativa sobre el Presidente, puede ser el referendo nacional,
por el cual el pueblo pueda destituirlo en los mismos trminos como lo eligi. Un mecanismo de
esta naturaleza puede preverse como abierto a la iniciativa del Parlamento por votacin de
partes de diputados y representantes de ambas Cmaras, o bien por iniciativa de al menos
100.000 electores nacionales, a presentar ante el Tribunal Supremo de Elecciones en ambos
casos, organismo que organizara el referendo en muy poco tiempo.
Un costarricense que llegue a la Presidencia de la Repblica bajo tales condiciones,
ciertamente har lo imposible por actuar con eficacia, consistencia y transparencia buscando el
apoyo constante del pueblo.
Tal mecanismo, podra de articularse con otras importantes modificaciones de nuestro sistema
poltico-electoral, tales como: a) la necesaria reeleccin presidencial por al menos un nuevo
perodo continuo como en los Estados Unidos de Amrica-, b) la reeleccin de parlamentarios por
perodos ilimitados pero reduciendo el nmero de stos a menos de 57 en la primera cmara y
creando una nueva cmara de representantes; c) eleccin directa no por listas electorales- de
tales diputados y representantes; d) establecimiento de una nueva y adicional Cmara de
Representantes (al menos 1 representante popular por distrito electoral, lo cual implicara
replantear para tales efectos la divisin actual de distritos administrativos con el fin de integrar

173

electoralmente a ms de uno o dos de estos distritos aledaos); e) crear nuevas estructuras

cuasigubernativas a nivel de la regin o provincia que proponemos abajo, y del cantn como tal
con la figura descollante del Alcalde de eleccin popular y reeleccin indefinida, as como de los
regidores de eleccin tambin directa segn se elaborar en las secciones correspondientes de
este Captulo.
Un arreglo de esta naturaleza permitira que en lo pertinente a la estructura horizontal del
poder poltico, haya un reordenamiento colateral de la dimensin vertical estableciendo nuevas
estructuras cuasigubernativas en mbitos territoriales inferiores al de la nacin, pero que en este
mbito nacional la estructura legislativa evolucione hacia una que permita una notable ampliacin
de las posibilidades de representacin directa ms all de la dbil y desdibujada figura de nuestra
diputacin actual (el pas en manos de 57 diputados sin arraigo real en los clamores, prioridades,
angustias y verdadero compromiso de realizaciones de sus electores, y de rendicin de cuentas
verdaderas ante estos), y de participacin multitudinaria directa no slo en la figura de esos
eventuales representantes de las poblaciones como tales sino por el contacto directo y sistemtico
que stas tendran con esos representantes ubicados en el mximo centro nacional de poder
legislativo, en el sentido de que aquellos tendran que permanecer genuinamente arraigados
semana a semana con los grupos locales que los eligieron, a pesar de su ubicacin en San Jos, y
de maneras ms consistentes y directas que a como funcionan hoy los diputados rurales.
La jerarquizacin de competencias compartidas entre ambas eventuales Cmaras, no es difcil
de disear pues la experiencia norteamericana est ah para ser asimilada y, por qu no, ajustada
a nuestros rasgos particulares de cultura poltica que convenga no exactamente mantener pero s
abordar con un gran sentido de viabilidad. El propsito fundamental sera, en la mejor concepcin
modelstica de tal rgimen, lograr una ms diversificada y rica convergencia de representantes
populares en la formacin de la voluntad general de la nacin, la cual debe seguir expresndose
va produccin de leyes.
El punto polticamente estratgico a estas alturas del Siglo XXI, es que Costa Rica no
puede limitarse a observar los acontecimientos mundiales desde la barrera, y menos sus
procesos internos con menosprecio hacia aquello que en otros pases hoy desarrollados, ha
funcionado eficazmente. Si bien estamos contra el transplante acrtico de teoras, enfoques,
mtodos y mecanismos que funcionan en otros pases, debemos ser pragmticos y reconocer que
en aspectos poltico-electorales, el pas debe y puede aprender de la experiencia, practicando los
cuidados y ajustes indispensables que nuestra cultura poltica y organizativa adecuadamente
reconocidas- nos imponen de lgica y por fuerza para generar los cambios de valores, actitudes y
comportamientos que se buscaran con esos perfeccionamientos poltico-electorales aqu
sugeridos, pero tambin apadrinados, planteados o elaborados por muchos otros analistas y
especialistas en el pas, incluidas las ms recientes consultas y reformas articuladas por el
mismo Tribunal Supremo de Elecciones y por la Asamblea Legislativa como tal durante
1999.
La posible y deseable sancin de un Presidente a una Asamblea Legislativa, tambin
debe considerarse como un factor relevante en un sistema poltico de nuevo cuo en el que se
asegure al pueblo que los contrapesos tambin existirn para poner coto a un Parlamento inocuo.
El mecanismo y los criterios han de ser cuidadosamente considerados para no entronizar un
sistema inestable desde su mismo origen. El pas conoce las consecuencias de sistemas
demasiado endebles, y entre los europeos el italiano ha sido el ms dscolo de todos. Un
Parlamento a la tica debe someterse a criterios de voluntad popular que, por iniciativa del
Presidente de la Repblica como lo planteamos en el caso inverso, permita llegar a la finalizacin
sbita del perodo en vigencia para llamar de inmediato a nuevas elecciones. Esto se lograra
dotando al Presidente de autoridad de iniciativa para solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones la
realizacin de un referendo dentro de los siguientes dos meses, con un nico punto de
convocatoria: s o no, para dar por cancelado el perodo vigente de la Cmara que sea objeto de
interdiccin, o de ambas si el problema de inocuidad es as de grave a juicio del Presidente. Los

174

trminos de porcentajes para ganar el referendo, sern los mismos que para la eleccin de los
mismos parlamentarios. Igualmente, cualquier ciudadano o grupo de stos, o partido poltico,
estara autorizado para levantar o recoger 100.000 firmas de electores para que el TSE quede
autorizado y obligado a realizar la misma consulta en las mismas condiciones.
Un mecanismo de contrapeso? Si el referendo es desfavorable al Presidente de la
Repblica, es decir el pueblo elector no decide mandar a la casa a los diputados o representantes
de la cmara o cmaras respectivas segn el objeto del referendo, entonces el Parlamento podr
no estar obligado, pero podr- activar por partes de los votos totales de ambas Cmaras, un
referendo para destituir al Presidente de la Repblica en los trminos planteados previamente.
Si el referendo es favorable a las intenciones del Presidente y el pueblo lo apoya, la Cmara
respectiva ser disuelta de inmediato y el TSE tendr dos meses para llamar a nuevas elecciones,
pudiendo todos los diputados y representantes destituidos postularse de nuevo segn los criterios y
mecanismos establecidos para y por los partidos polticos y agrupaciones que, segn la legislacin
electoral entonces vigente, podran proponer candidatos al Parlamento nacional.
Para las eventuales estructuras regionales o provinciales que se proponen abajo, los criterios
seran semejantes pero de consecuencias y procedimiento distinto. Este tema se desarrolla en la
seccin pertinente, abajo.
El Presidente de la Repblica como responsable del Gobierno
Un Presidente de la Repblica est llamado a ser un lder en un pas presidencialista. Nuestro
marco constitucional y legal, sin embargo, no ha sido enftico en lo que respecta al verdadero
sentido en una democracia poltica de lo que son pesos o frenos, y contrapesos entre Poderes y
dentro de stos. El Presidente en Costa Rica realmente puede ejercer, cuando lo desee, con
caractersticas de monarca.
La misma democracia interna en los partidos polticos permite un rol exageradamente fuerte de
los candidatos a Presidente o, peor an, de quien surge como candidato de ese partido a la
Presidencia de la Repblica. Su influencia en los procesos internos para escoger delegados en las
asambleas estatuidas, condiciona grandemente quines surgen como aspirantes a la Asamblea
Legislativa dentro de cada partido. El poder del Presidente una vez en el ejercicio del cargo, es tan
hegemnico sobre toda la Administracin Pblica, particularmente a partir del rgimen de
presidencias ejecutivas instaurado en mayo de 1974, que su autoridad formal sobre todo recurso y
programa pblico lo hacen literalmente hegemnico tambin sobre su fraccin legislativa.
El Presidente de la Repblica, es nuestra tesis, tiene que responder en un nuevo sistema de
manera directa y responsable, y de verdad transparente ms all de la retrica ms reciente sobre
este concepto, por los resultados de su gestin global sobre toda la Administracin Pblica sujeta a
su potestad de direccin poltica. Y, tal rendicin de cuentas tiene que llevar a situaciones en las
que el Presidente pueda ser polticamente sancionado por la Asamblea Legislativa, tal y como
hemos enunciado previamente, ms all de las actuales censuras verbales a que la oposicin
poltica nos tiene acostumbrados en conferencias de prensa o, peor an, durante unos pocos das
despus de la lectura del Informe Anual cada 1 de mayo.
Compartimos el criterio que escribi Raymond Farley hace mucho pero que sigue teniendo
total vigencia hoy como con tantas otras viejas ideas y situaciones que hemos recordado en este
libro presente- (Farley, The economics of Latin America. Developmental problems in perspective,
1972), en el sentido de que en Amrica Latina es ms probable que un presidente o lder nacional
malo o indiferente al desarrollo econmico produzca la ruina de un pas, que en Estados Unidos o
Europa.
He aqu la inconfundible e inexorable lectura que un renombrado investigador forneo hizo de
una cultura poltica que, como la latinoamericana, an se funda en los mejores preceptos,
patrones y prcticas del rgimen monrquico del perodo colonial en manos iberoamericanas.
Patrones que tambin supeditaron a la misma Espaa, al menos hasta la muerte del General

175

Francisco Franco. Patrones que con gran inteligencia y madurez poltica Espaa ha logrado
revertir despus de la muerte de Franco, en slo veinticinco aos.... patrones que Latinoamrica
difcilmente ha siquiera reconocido como omnipresentes en sus sistemas poltico-institucionales
despus de ciento ochenta aos de vida independiente (salvo quizs Chile, bajo patrones
difcilmente reproducibles ni recomendables para toda otra nacin latinoamericana....!). 69
Cmo, entonces, visualizar el rol del Presidente de la Repblica en Costa Rica para superar las
rigideces y los patrones cuasi-monrquicos que negativizan su indispensable liderazgo moral y
efectivo sobre toda la poblacin nacional?
La responsabilidad de los precandidatos presidenciales
Si los precandidatos a Presidente de la Repblica no reconocen, ya, que ellos son los llamados
a hacer escuela en cuanto a cmo ejercer el eventual liderazgo transformador de nuestra cultura
poltica, no habr ideas, esquemas o amigos incondicionales que una vez en el Poder, logren el
milagro de cambio de actitudes y comportamientos que el pas requiere para desarrollarse en serio
y en el corto plazo.
Las funciones que a nuestro juicio deben caracterizar el rol del Presidente de la Repblica en
materia de direccin o conduccin su rol completo se desarrolla a lo largo de ste y los otros
tpicos en este Captulo- para enfrentar y superar los problemas en este campo, deben girar
alrededor de su capacidad formal y el pas espera que todo Presidente tenga tambin liderazgo
movilizador- para dirigir y coordinar al total conjunto de la Administracin Pblica, o bien al total
conjunto de la Administracin Descentralizada, pues de la Central l es Jerarca superior con
autoridad de mando vertical e incontestable.
Debe poder hacerlo, sin embargo, de una manera cristalina y equilibrada para superar las
frecuentes arbitrariedades e interferencias debilitadoras en que nuestros Presidentes y sus
ejrcitos de asesores en la Presidencia, incluidos familiares cercanos que no tienen ni competencia
ni autoridad poltica alguna- incurren con respecto a sus propios Ministros rectores de sector, as
como para dar la mxima transparencia en cuanto a rendicin y exigencia de cuentas sobre su
gestin. Ello slo puede lograrse a travs de la emisin de directrices formales que debern
responder a un ordenamiento consecutivo y a publicacin en La Gaceta, y ser stas dirigidas
a los rganos colegiados de las instituciones y a los rganos superiores de los ministerios.
En tal sentido, debe el Presidente de la Repblica en el espritu delineado hoy, pero
perfeccionado, en el Art. 99 de la LGAP- poder ordenar las actividades globales y genricas u
homlogas de tales grupos de entes, no sus actos, imponiendo las metas y los criterios generales
de organizacin y administracin de los tipos de medios necesarios para lograr stas (los tipos de
medios se refieren, en nuestro enfoque, a los recursos disponibles: financieros, materiales,
humanos, equipos, tecnologas, infraestructuras y bienes muebles e inmuebles).
Toda directriz deber motivarse o sustentarse en el respectivo Programa de Gobierno y en el
Plan Nacional de Desarrollo, que es del mbito del Presidente de la Repblica, o no ser vlida. Si
una directriz es vlida e incumplida por el ente respectivo, el Presidente debe poder, con su
respectivo Ministro, ordenar la intervencin del ente a travs de un rgano comisarial para poner
orden, y separar a sus directores temporalmente o en definitiva, pero a diferencia de ahora,
informando por escrito a la Asamblea Legislativa en forma amplia sobre los motivos de su accin.
Cabran los recursos de revisin y apelacin segn la legislacin permita a los afectados.

69

En nuestra tesis doctoral, como anticipamos captulos atrs, profundizamos en este campo de investigacin y lo
convertimos en base de los captulos II y III de nuestro libro Teoras administrativa en Amrica Latina. Perspectivas crticas,
op. cit., 1988.

176

Ser tambin una sana prctica de rendicin clara y concreta de cuentas lograr que el
Presidente ordene y exponga su Informe a la Nacin cada 1 de mayo, sobre la base estricta del
Plan Nacional de Desarrollo con particular referencia a la forma en que, para tales efectos, se
habra dispuesto durante el ao del gasto o presupuesto tanto del Gobierno Central como de la
Administracin Descentralizada. Se referira en exclusiva a los aspectos globales y genricos que
son objeto de Direccin por parte suya, pues los Ministros debern asumir los Informes Sectoriales
correspondientes. Posteriormente la Asamblea, como se define ms adelante, debe dedicar al
menos un mes de sesiones a la discusin profunda y evaluativa de dicho Informe Presidencial. De
lo contrario, dicho acto continuar constituyndose no en una verdadera rendicin de cuentas sino
en un mensaje de valor simblico y propagandstico.
El Presidente tambin debe quedar obligado a informar a la Asamblea Legislativa cada vez
que sea requerido por sta o por alguna Comisin suya, en cualquier momento, sobre la marcha de
la gestin de Gobierno en los aspectos aqu claramente delineados y siempre sobre la base del
Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, debe acudir al Plenario del Parlamento con ambas
Cmaras reunidas a dar cuentas, siempre que cualquiera de ambas Cmaras acuerde su
convocatoria por una mayora simple (mitad ms uno de sus miembros).
Asimismo, el Presidente debe preocuparse por el funcionamiento correcto de los dems
rganos colegiados superiores de que aqu hablamos, tanto en los que l participe activamente
como miembro que preside como en aquellos a cargo de Vicepresidentes y Ministros rectores de
sector. El debe ser tenido e increpado como el nico responsable de todo ello, y eso hara que la
escogencia de sus colaboradores de nivel superior sea rigurosa y ms racional desde antes de una
misma campaa electoral.
Los vicepresidentes, por su lado, no deben agotarse en el ejercicio de cargos ministeriales, a
menos que se trate de un Ministerio de la Presidencia recurdese la excelente experiencia con el
Dr. Carlos Manuel Castillo en la Administracin Oduber Quirs- o bien en un super ministerio de
planificacin como el que proponemos en este texto. Su eleccin directa por el pueblo, debe dar
para ms, y los candidatos a Presidente de la Repblica deben tener esto claro en su momento de
elegir a dichos compaeros de frmula, para evitar los celos y recelos de unos y otros una vez en
el Gobierno.
Deben tales actores tener, en principio y al inicio de toda Administracin, una funcin de
coordinacin de la labor sectorial de los Ministros rectores de Sectores Sociales y de los Ministros
rectores de Sectores Econmicos, convencionalmente ordenados por Decreto Ejecutivo por el
Presidente de la Repblica. Uno coordinar un Consejo Econmico y el otro un Consejo Social, los
cuales se considerarn rganos deliberativos de antesala del Consejo de Gobierno sin capacidad
de decisin, y tendrn la misin de analizar en detalle los asuntos que luego se vern en Consejo
de Gobierno. Su marco referencial para deliberar ser el Plan Nacional de Desarrollo y,
fundamentalmente, el Plan de Desarrollo de cada Sector de actividad. Tal labor de coordinacin
intersectorial de los Vicepresidentes, suplir la labor de coordinacin interministerial propiamente
que compete hoy al Ministro de la Presidencia, quien asumira un rol preponderante en las
relaciones con la Asamblea Legislativa y en las relaciones rutinarias, en nombre del Presidente,
con los grupos asociativos participantes en los foros de concertacin de ste, segn se propone
abajo. El Presidente formar parte de oficio de tales Consejos. Podr, en caso de conveniencia
gubernativa a estricto juicio suyo, reemplazar en tal funcin con otro funcionario de alto rango, a
cualquiera de los Vicepresidentes.
Puede apreciarse con facilidad que es posible lograr en tales foros nacionales de carcter
intersectorial, la satisfaccin del clamor de algunas cmaras o grupos sociales cuando hoy da
proponen la necesidad de que la poltica de comercio exterior, por ejemplo, sea discutida por el
Ministro de Comercio Exterior con otros ministros vinculados con la actividad productiva del pas y
para lograr que toda institucin pblica involucrada en los compromisos de los diversos tratados
comerciales tambin acte consecuente y disciplinadamente en la ejecucin de aquellos. Este
tema particular se retoma bajo el siguiente tema, pues de hecho nuestra legislacin ya permite
dicha articulacin, y ms bien la exige segn vimos en el Captulo anterior. Pero sostenemos que
los mismos grupos de inters han sido bastante proactivos en cuanto a ignorar la utilidad

177

omnipresente de esos marcos legales, pues estos existen concretamente desde la promulgacin
de las polticas de regionalizacin y sectorializacin en las Administraciones Oduber Quirs y
Carazo Odio y, ms claramente, con la Ley General de la Administracin Pblica de 1978.

1.2 Los Ministros: dirigir sectores y rendir cuentas claras por ello. El
Parlamento: organizarse idem, y pedir cuentas claras a los ministros
El papel de cada Ministro debe dirimirse por la va de su responsabilidad por el desempeo de
su ministerio y de los entes autnomos ubicados en su sector de actividad, de suerte que no
queden dudas sobre quin debe responder ante el pas y los grupos de inters por la eficacia y
productividad de la poltica y gasto sectorial en cada campo de actividad as definido.
Consecuentemente, cada Ministro debe tener la competencia necesaria para dirigir y coordinar su
gestin sectorial.
Ello puede finalmente lograrse mediante la definicin de que cada Ministro ejerza dicha
competencia mediante la emisin de directrices formalmente sustentadas en el respectivo Plan
Sectorial de Desarrollo o en su defecto, en el Plan Nacional de Desarrollo formalmente
promulgado. No hacerlo, debe ser motivo de incumplimiento justificado de toda directriz ministerial
por parte del ente respectivo, pero a la vez debe ser motivo de responsabilidad poltica y
administrativa por parte del Ministro, por lo cual ste debera ser objeto de censura por parte de la
Asamblea Legislativa, y removido de su cargo cuando esto se d sin que pueda ser restituido en el
mismo por el Presidente de la Repblica.
Cada Ministro sectorial debera poder emitir tales directrices individualmente a diferencia de
como regula hoy da el Art. 27 de la LGAP conjuntamente con el Presidente-, aunque se asumira,
en nuestra propuesta, que siempre lo hara en consulta con el Presidente. Adems, el Ministro
rector o sectorial deber promulgar sus directrices en la misma forma en que se regula aqu la
definicin de los contenidos de stas para el propio Presidente de la Repblica, orientndolas al
conjunto de instituciones de su sector, o bien a cada una de stas, segn la circunstancia lo
establezca. Podr tambin intervenir a tales entes cuando se den las razones definidas para el
caso del Presidente, siempre en consulta con ste, e igualmente deber reportar por escrito a la
Asamblea Legislativa sobre las razones de tal accin.
Cada Ministro informara a la Asamblea Legislativa cada 1 de mayo, a travs de la Comisin
respectiva, o cuando el Plenario de aqulla lo convoque o increpe por solicitud de cinco
legisladores o alguna Comisin suya lo convoque o increpe, sobre su gestin ministerial y sectorial
sobre la base estricta de la ejecucin del Plan Sectorial de Desarrollo, aclarando de manera
concreta la relacin lograda entre los presupuestos y planes operativos de los entes bajo su
mando poltico, y dicho Plan Sectorial. Ser l quien responda, de esta manera, por el desempeo
y los resultados de cada institucin descentralizada bajo su mbito de tutela poltica y
programtica. La Comisin legislativa respectiva, podr incorporar la discusin de sus anlisis en
Plenario, si as lo considerara conveniente.
Deber haber Ministros sin Cartera designados por Acuerdo Presidencial, con exactamente
las mismas competencias y responsabilidades que los Ministros con Cartera.

178

La Asamblea Legislativa podr, por mayora calificada, acordar censuras a Ministros

determinados por actos que aqulla considere graves en trminos de omisiones o informes que
denoten una ineficacia especfica de entes o global del Sector, o irracionalidad en la programacin
y utilizacin de recursos presupuestarios, que en conjunto afecten los resultados claramente
definidos como objetivos y metas en el respectivo Plan Sectorial de Desarrollo. Tal censura
implicar la separacin automtica de dicho Ministro por parte del Presidente de la Repblica,
y no podr ser reinstalado por ste en el mismo cargo. Esto, sin menoscabo de la responsabilidad
administrativa que le pueda caber segn el ordenamiento jurdico vigente.
Para tales efectos, la Asamblea Legislativa deber adoptar una organizacin de trabajo por
comisiones que coincidan con la organizacin sectorial del Gobierno y sus instituciones, de suerte
que desarrollen la mxima especializacin y capacidad de control y evaluacin posibles. Adems,
tanto la fraccin oficialista como las de oposicin, pero sobre todo sta, dispondrn la designacin
de sus Diputados como ministros sectoriales paralelos o sombra, de suerte que se conviertan en
los voceros calificados de dicha Asamblea Legislativa y de los partidos polticos involucrados en lo
que debe ser una funcin sistemtica y seria de anlisis parlamentario de problemas y desempeo,
control y evaluacin polticas, de instituciones particulares as como de los grupos de stas
organizadas como sectores de actividad pblica. Ello facilitar la sana, necesaria y sobre todo
ilustrada o informada interpelacin parlamentaria, sobre todo por parte de los partidos opositores, a
los Ministros de Gobierno en su calidad de conductores de sectores.

1.3 Los Viceministros: subconductores polticos de cada Ministerio

Habr tantos Viceministros como requerimientos programticos estratgicos haya en el
respectivo Ministerio, de acuerdo a su complejidad funcional y tcnica, segn decisin presidencial.
Cada Viceministro, y el Ministro tambin, contar con un muy pequeo equipo de confianza, dentro
del sano principio de racionalidad tcnica y administrativa, para el apoyo y asesoramiento ad hoc,
ya que dispondr del personal tcnico y administrativo del Ministerio para ejecutar las labores
ordinarias de ste, coordinando en todo momento los actos pertinentes con el Secretario
Permanente del Ministerio.

1.4 Los Secretarios Permanentes: para ahuyentar el clientelismo polticopartidista del Gobierno Central
Debe Costa Rica asumir una clara y radical determinacin para despolitizar al conjunto de
ministerios, y proporcionarle al funcionario de stos un nuevo aire de neutralidad e independencia
poltico-partidista. El intento de instaurar las oficialas mayores hace muchos aos, se bas en
dicho propsito formal, pero como tantas iniciativas en Costa Rica, la figura se ha distorsionado
totalmente, como ocurre con casi todo intento realizado por emular figuras o estructuras o normas
que s funcionan en pas anglo-sajones.
Ello puede lograrse ahora creando, en el mejor espritu britnico, una figura tcnica de carrera
administrativa que ejerza una verdadera autoridad jerrquica que distancie al funcionario tcnico
de tal subordinacin proselitista o partidista que hoy se da segn el partido poltico en el poder.
Tal figura es la de un Secretario Permanente que sera designado por concurso pblico, dando
preferencia en la seleccin final a quienes sean funcionarios pblicos idneos del Ministerio
respectivo, de la Administracin Central, de la Administracin Descentralizada, o bien del sector
privado, en ese orden, siempre y cuando sean el resultado de una preseleccin rigurosa e idnea
de seis candidatos.

179

El Secretario Permanente sera escogido por el Ministro pertinente, en consulta con el

Presidente de la Repblica, por tiempo indefinido y a propuesta estricta del tambin nuevo rgano
central del rgimen de personal pblico que se propone ms adelante, el cual tendra a su cargo el
proceso de reclutamiento y seleccin de dichas listas de candidatos a Secretarios Permanentes.
El Secretario Permanente sera el superior jerrquico del personal del Ministerio que no sea de
confianza, y respondera al Ministro y Viceministros como subordinado jerrquico, pudiendo ser
removido slo por causa grave de acuerdo a la legislacin laboral pertinente. Sera la instancia de
apelacin administrativa inmediata del personal de carrera del Ministerio ante rdenes o
instrucciones ministeriales o viceministeriales arbitrarias, o que alteraran de manera evidente la
naturaleza de sus funciones reglamentarias, o bien que causen perjuicio al desempeo eficaz del
empleado, de su unidad administrativa o de la institucin como tal, o bien al usuario o usuarios en
general. Sera tambin el garante institucional de que las funciones y normativas tcnicas y
administrativas que regulan y orientan el desempeo ministerial, se cumplan a cabalidad por todos,
debiendo dar cuenta ante el Ministro y Viceministros por tal desempeo, y aplicar las sanciones
disciplinarias y correctivas que correspondan. Deber vigilar asimismo, que los funcionarios del
Ministerio guarden el ms estricto apego a un comportamiento intachable dentro y fuera del trabajo,
as como a un sentido del deber y lealtad para con la funcin pblica y los usuarios, y no para
agrupacin o partido poltico alguno.

1.5 Los criterios estratgicos para racionalizar y dinamizar la administracin

y desempeo de ministerios, instituciones descentralizadas y empresas de
participacin estatal:
Los Ministerios e instituciones descentralizadas nacionales, debern contar con una
organizacin que responda a criterios de evidente sustentacin y racionalidad administrativa que,
en todos sus niveles, refleje una relacin de causalidad entre objetivos institucionales y funciones
departamentales, debidamente articulados con los objetivos del respectivo Sector, as como con el
usuario o grupos de usuarios claramente identificados en sus objetivos.
Para asegurar esto, el rgano central de planificacin nacional dispondra de una unidad
altamente especializada que asesorar en la materia, dictar las polticas de adecuacin y
homologacin organizativa y administrativa, y autorizar los reglamentos internos que afecten
dicha estructura administrativa de tales instituciones y sus posteriores ajustes. El criterio de
racionalidad tcnica administrativa a tener presente es: la estructura institucional debe ser lo ms
sencilla posible, lo ms articulada posible entre reas y funciones estrechamente asociadas, con el
menor nmero posible de niveles y jefaturas, con reconocimiento de las especializaciones propias
de funciones o disciplinas, y con criterios claros y concretos de evaluacin del desempeo tanto del
funcionario como tal como de las respectivas reas o unidades homlogas de trabajo, dentro de las
pautas globales de evaluacin que se dan como parte del modelo que aqu se desarrolla.
La organizacin administrativa de tales ministerios e instituciones, se dictara entonces
por Reglamento, nunca por Ley. En el caso de los Ministerios, el Presidente de la Repblica
refrendar el de cada Ministerio que le someta el respectivo Ministro, posteriormente a la
autorizacin por parte del rgano central de planificacin, el cual invariablemente deber contar
con el dictamen tcnico escrito e independiente del Secretario Permanente, en caso de que ste no
estuviera de acuerdo con las reformas y no estuviere endosndolas. En el caso de las instituciones
descentralizadas, ser el respectivo Ministro Rector de Sector, en consulta con el Presidente, quien
lo promulgue conjuntamente con el rgano colegiado o unipersonal superior del ente, posterior a la
autorizacin por parte del rgano central de planificacin.

180

En todo caso, las definiciones y cambios que se hagan a nivel institucional, tienen
forzosamente que reflejar los requerimientos organizativos, administrativos, gerenciales y tcnicos
definidos para el Sector como tal, de suerte que cualquier accin de modernizacin interna en tales
entes contribuya a una mayor capacidad para entender y lograr los objetivos del Sector.
Igualmente, los Ministerios dispondran, en un plazo de un ao, para materializar la
transferencia a las instituciones descentralizadas o bien a las estructuras regionales y cantonales
correspondientes, en los trminos y campos que se definan para cada caso y de acuerdo a los
criterios que se establecen abajo en cuanto a la organizacin por regiones de desarrollo o
provincias, de todos aquellos recursos humanos, equipos, bienes muebles e inmuebles que no
correspondan a su competencia bsicamente reguladora, por cuanto los Ministerios adquieren por
va de este modelo, una vocacin reguladora, no prestadora de servicios y de bienes, salvo casos
excepcionales que sern contemplados en Transitorios de una nueva ley marco o general que
configure, finalmente, dicho modelo.
Las instituciones descentralizadas por su lado, abandonaran todas aquellas funciones o
competencias que son esencialmente reguladoras y que ameritan una inmediata transferencia a
los respectivos ministerios con miras a una mayor eficacia en su manejo o aplicacin.
Los recursos presupuestarios con sus correspondientes rubros especficos de gastoasociados a tales funciones o competencias transferidas segn su fuente de financiamiento, sern
igualmente transferidos en los mismos plazos estipulados para las funciones o competencias, y en
la medida necesaria y concreta ello reformar en lo pertinente las actuales leyes orgnicas o
generales en la materia. La transferencia presupuestaria se dar segn trminos dictados en este
mismo modelo o, en su defecto, en la Ley Marco resultante.
Final y colateralmente a lo anterior, todos los ministerios e instituciones
descentralizadas nacionales, salvo casos excepcionales eventualmente justificados en el modelo
resultante, mantendrn nicamente de sus actuales estructuras y recursos presupuestarios,
y una vez efectuadas entre ellos las transferencias de funciones o competencias y recursos arriba
indicados, la administracin directa de las estructuras y recursos presupuestarios asociados
a sus operaciones en oficinas centrales. Los restantes recursos, hoy dispuestos en cada regin
de desarrollo o provincia, constituirn el patrimonio mnimo de inicio de actividades de las
empresas provinciales y cantonales que se proponen abajo. Podrn ser tales recursos ampliados
segn se determine en cada caso especfico.
Los aspectos relacionados con regmenes de pensiones y otros semejantes, as como lo
relativo a la recaudacin misma de impuestos y tarifas por bienes y servicios, continuarn
manejndose tal y como hoy se hace por los rganos y dependencias institucionales respectivos, y
por Reglamento de la eventual Ley Marco o General se dispondrn mecanismos y procedimientos
distintos segn la conveniencia de cada situacin.

1.6 Una mejor y menos politizada organizacin superior de las diversas

modalidades de entidades descentralizadas nacionales y de las empresas
de participacin estatal
No caben dudas a estas alturas del presente anlisis con base en el diagnstico elaborado en
Captulo IV sobre esta situacin- de que debe eliminarse la Ley 4-3 y la Ley de Presidencias
Ejecutivas, dejando en manos de una Junta Directiva lo menos politizada posible, y articulada con
un Gerente General, la conduccin poltica superior de cada ente. Tal Junta Directiva de nuevo
cuo podra ser constituida de la siguiente manera:

181

a) El Poder Ejecutivo del ramo o sector, designara y confirmara, en este orden, los siguientes
representantes de la siguiente manera, con el detalle de los grupos o asociaciones de la sociedad
civil a ser definidos en lo que podra ser el Reglamento de la eventual Ley Marco que surja del
modelo integral aqu esbozado:
i) dos representantes profesionales del propio Poder Ejecutivo, de comprobada experiencia y
capacidad en los tipos de actividades que el ente maneja;
ii) dos representantes del ms alto nivel profesional de los empleados del respectivo ente,
escogidos por stos en asamblea general de asociados.
iii) dos representantes escogidos por las cmaras o asociaciones empresariales ms vinculadas
con la actividad de la Institucin, designados en asamblea general de cada asociacin o cmara;
iv) dos representantes de las asociaciones de la sociedad civil y de usuarios o consumidores ms
vinculados con la actividad del ente, escogidos tambin en asamblea general de asociados. El
perodo de su nombramiento ser por cinco aos, pudiendo ser reelegidos por sus respectivas
cmaras o asociaciones por un perodo ms, de manera continua.
b) Adems, el Ministro del ramo designar un rgano o representante comisarial suyo, quien
participar en las sesiones de Junta Directiva con voz y sin voto. Podr revisar de oficio todos los
actos y archivos del ente, y podr comunicarse libremente con cualquier funcionario de ste, en
procura de una constante indagacin sobre la marcha global y especfica del ente, tanto para
sugerir asuntos en Junta Directiva como para realimentar al Ministro sobre lo mismo,
particularmente para motivar o sustentar mejor sus eventuales directrices polticas a la Junta
Directiva.
c) El Gerente General y el Subgerente o Subgerentes sern escogidos por dicho Consejo para un
perodo de 5 aos, por concurso pblico. Se considerar de manera prioritaria, a funcionarios del
ente que demuestren en el proceso del concurso su plena idoneidad, capacidad y lealtad para con
la Institucin, de acuerdo con el perfil definido por la Junta Directiva. Dicho Gerente General fungir
adems, como Presidente de la Junta Directiva, y ser l o su representante quien participe en los
mecanismos sectoriales de consulta del Ministro Rector de sector.
d) En los casos de empresas de participacin estatal, cada junta directiva o, en su defecto, el
Consejo de Gobierno, actuar como junta de accionistas y designar a los consejos directivos de
aqullas de la manera en que lo decida en cada caso.

1.7 Cmo lograr una mayor eficacia estatal mediante una slida
organizacin interinstitucional por sectores de actividad?
El Presidente de la Repblica conjuntamente con el nuevo Ministro de Planificacin y
Presupuesto, ordenara la organizacin sectorial global, y el Presidente con cada Ministro Rector
de Sector, y con dictamen tcnico del Ministro de Planificacin y Presupuesto, podra al inicio de
una nueva Administracin o sobre la marcha de sta, promulgar va Decreto Ejecutivo los cambios
institucionales e interinstitucionales pertinentes tanto en la configuracin institucional como en los
objetivos y prioridades de cada Sector. Pero, adems, podrn ejecutar, por la misma va del
Decreto Ejecutivo, cambios de funciones y de presupuestos entre instituciones con carcter
temporal, includa la transferencia de funcionarios, equipos y materiales, siempre que el cambio no
afecte a ms del 40% de los recursos institucionales segn se expresen stos
presupuestariamente, en cuyo caso se requerir entonces de cambios en las leyes orgnicas
respectivas. El rgano central de planificacin y presupuestos, deber autorizar ante el Presidente
de la Repblica tales iniciativas cuando provengan de Ministros rectores.

182

En la situacin as autorizada, los regmenes de remuneracin no cambiarn pues cada

institucin seguira aportando, por administracin directa o mediante transferencia a la o las
instituciones receptoras de sus funciones, los recursos presupuestarios vinculados. Tales cambios
podrn sostenerse an con la eventual autorizacin legislativa de que se habla en el punto
siguiente, durante dos aos seguidos. El Ministro del Sector respectivo, sin embargo, deber
informar al Plenario de la Asamblea Legislativa en nombre propio y del Presidente, y de manera
directa y personal pero documentada, sobre las razones de estrategia y poltica gubernativa
sectorial que justifican tales iniciativas, y de los objetivos y metas que las mismas permitirn
alcanzar. De no haber veto legislativo, el Poder Ejecutivo deber presentar al final de los dos aos
a la Asamblea, el respectivo Proyecto de cambios legales necesarios que resulten de la
experiencia en esos dos aos, debidamente motivada en los logros obtenidos.
La Asamblea Legislativa nombrara una Comisin o pedira a una establecida, que analice la
situacin y rinda un informe al Plenario sobre tales iniciativas en no ms de tres semanas
calendario. Por una votacin con mayora simple del total de Diputados, la Asamblea podr
disponer que no se avance ms por la va del Decreto Ejecutivo en la reforma o las reformas
presentadas por el Ejecutivo y dictaminadas por la Comisin.
El Reglamento de la eventual Ley Marco establecer los criterios y procedimientos precisos
para lograr la transferencia operativa presupuestaria y de recursos, equipos y materiales
concomitantes, aqu enunciados.
El Sector de actividad, de esta manera, se constituir en una modalidad de organizacin
macro de la Administracin Pblica nacional, por medio de la cual el Presidente de la Repblica
restringe su mbito de conduccin y control inmediato a aqul sobre sus Ministros, y stos amplan
el suyo a aqul de las instituciones descentralizadas de su Sector. El Sector se constituye tambin
en el mbito inmediato de direccin poltica por parte del Ministro del ramo, aunque segn las
competencias y naturaleza interinstitucional de la actividad, podr haber Ministros cuyas
directrices tengan un impacto sobre diversos Sectores o sobre todos, en cuyo caso el Presidente
de la Repblica resolver los diferendos que surjan entre Ministros rectores. El Ministro sectorial
tendr, as, que rendir cuentas claras al pas y a la Asamblea Legislativa sobre el desempeo
presupuestario y funcional de los entes asignados a su mbito de direccin poltica o gubernativa.
En adicin, la Asamblea Legislativa no deber proceder a crear instituciones nuevas sin
una profunda evaluacin de gestin, resultados y costos pertinentes al desempeo de la
institucin o grupo de instituciones, y sobre todo del sector, de donde est emergiendo la
funcin a ser creada. Ello, con el objetivo expreso de que se agoten primero las opciones de
asignar a una institucin ya existente la o las nuevas funciones antes de crear una nueva
institucin, o bien de cuestionar y tomar las decisiones correctivas del caso para que la institucin y
ministro rector respectivos puedan recomponer los factores internos, o ajustarlos con mnima
legislacin, que permitan superar los factores que inhiben una gestin eficaz de la funcin objeto
de atencin parlamentaria. Asimismo, en caso de justificarse la nueva institucin y proceder la
Asamblea a crearla, o en caso de procederse a los ajustes legales necesarios para que el sector e
instituciones existentes sean ms eficaces en el manejo de esa funcin, la Asamblea Legislativa
debera quedar obligada a ordenar evaluaciones semestrales de lo actuado con miras a determinar
el estado de situacin, el avance o dificultades existentes, y tomar las acciones pertinentes para
ayudar a corregir la situacin o a establecer responsabilidades polticas, pudiendo llegar a la
eliminacin de la Ley que hubiere dado lugar al nacimiento de la institucin o bien a ajustes
practicados por ella misma a cualquier Ley pertinente, o a censurar al respectivo Ministro sectorial
o responsable, con las consecuencias previstas en este mismo modelo.

183

1.8 Cmo desregular y simplificar administrativamente nuestro aparato

burocrtico de una manera expedita y concreta?
Por su lado, tanto el conjunto de ministerios y sus rganos desconcentrados, como el conjunto
de instituciones autnomas y empresas de participacin estatal, al igual que las municipalidades y
sus empresas cantonales o intercantonales, quedaran obligadas por la eventual Ley Marco a dejar
sin efecto inmediato a partir de la vigencia de la misma, todas las regulaciones internas que
norman sus actos y procedimientos administrativos y tcnicos, as como las regulaciones que
afectan la forma en que el usuario o usuarios estn obligados a prestar o a demandar sus servicios
ante la institucin o ante terceros, para proceder a definir dentro de los siguientes seis meses un
nuevo ordenamiento regulatorio ms expedito, actualizado, eliminando trmites, pasos y requisitos
innecesarios, y garantizando la indispensable articulacin de procesos y procedimientos
concomitantes o complementarios en manos de otros entes vinculados. El criterio reordenador:
simplificar y unificar trmites al usuario, preferiblemente bajo el criterio riguroso de ventanillas
nicas realmente operativas y funcionales para diversos tipos de usuarios, y privilegiando la
confianza en el funcionario y en el ciudadano o usuario.
Se sealaran las excepciones que de rigor impliquen aspectos de seguridad nacional o pblica
con respecto a procedimientos y tramitacin de documentos oficiales, para no afectar la marcha
mnima de los servicios pblicos en punto a las demandas ciudadanas que seguirn dndose da
tras da.
Esto lo haran en obligada comunicacin y asesoramiento con una Comisin Nacional de
Desregulacin temporalmente adscrita al Ministerio de Planificacin y Presupuestos, dando
cuentas claras de qu reglamentos o normas estaban vigentes al momento de dicha Ley Marco,
cmo han sido simplificados, y con qu consecuencias previstas para un mejor y ms expedito
servicio sin menoscabo de los necesarios controles internos que aseguren que lo actuado lleva a
buen fin y se hace con apego a una tica funcionaria transparente y confiable. Todo ello se
ejecutara en el mximo plazo de seis meses desde la vigencia de la Ley Marco, y si no se logra
cumplir con ello sin justa causa, los funcionarios responsables asignados por el Jerarca a esa
tarea seran suspendidos sin salario por 6 meses, y el Jerarca separado de su cargo sin posibilidad
de restitucin en el mismo, trtese de un ministro o de un gerente de institucin autnoma.
Igual revisin procedimental se har durante el mismo perodo con respecto a la Ley General
de la Administracin Pblica, pero ello a cargo de una comisin de alto nivel con tres abogados
institucionales especialistas en la misma, tres jefes o directores de alto nivel preferiblemente
especialistas en la disciplina de administracin pblica y con larga experiencia pblica, y con el
asesoramiento externo de por lo menos tres especialistas en derecho administrativo con amplia
experiencia tambin en anlisis de situaciones de realidad administrativa. Esto, por cuanto es esta
Ley la que ha entronizado conceptos sobre actos, nulidades y procedimientos que han venido a
distorsionar la aplicacin de muchas otras leyes, sobre toda aqulla en contratacin administrativa,
y a bloquear la discrecionalidad administrativa de todo jerarca y jefe pblico como se dijo atrs en
el Captulo IV. Dicha Ley obliga inclusive a la Contralora General de la Repblica a impugnar actos
o situaciones especficas que deberan ser subsanables posteriormente a la adjudicacin definitiva
de un contrato.

184

1.9 Criterios y mecanismos para mejorar la direccin, planificacin y

coordinacin interinstitucional en cada sector de actividad
Habra diversos mecanismos de coordinacin entre instituciones de un mismo sector de
actividad, que ayudarn al Ministro rector en su importante labor de conduccin sectorial, a saber:
los Gerentes Generales de las instituciones descentralizadas, debern constituir con l y bajo su
presidencia, un Consejo Nacional Sectorial que coadyuve en la discusin y asesora sobre la
marcha integral del Sector, buscando generar aqu los consensos necesarios sobre polticas,
prioridades y en general la marcha del sector; los mecanismos o comisiones consultivas que se
mencionaron en el ttulo sobre Planificacin gubernativa, as como comisiones operativas tanto de
directores de unidades de planificacin bajo la coordinacin del director de la respectiva unidad
planificadora del Ministerio, y otros directores de unidades sustantivas o socio-econmicas cuya
coordinacin operativa o concreta de actividades, resulte de inters primordial para la eficacia
deseada del sector como tal en lo que atae a esfuerzos complementarios y simultneos entre dos
o ms instituciones del mismo.
Los Ministerios debidamente transformados en lo esencial en rganos reguladores, dispondrn
de unidades internas de planificacin y presupuesto que debern asumir no slo las tareas de
programacin interna sino tambin las pertinentes al sector, reemplazando as a las secretaras
sectoriales de planificacin existentes hoy da y creadas por Decreto Ejecutivo. En tal sentido, las
Direcciones sustantivas del Ministerio que emerjan como necesarias, tendrn bsicamente un rol
de apoyo directo al Ministro en la labor de ste de regular sobre las instituciones del Sector va
directrices, y coordinarn estrechamente su trabajo con la unidad ministerial de planificacin
sectorial y de presupuesto referida arriba, de suerte que en conjunto, todas ejerciten una tarea
integrada de planificacin sectorial o del sector como tal, ministerio includo.

2. COMO
MEJORAR LA ACTIVIDAD DE PLANIFICACIN
INTEGRAL DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA PARA IMPACTAR
MAS EFICAZMENTE EL DESARROLLO SOCIO-ECONOMICO DEL
PAIS Y LA PARTICIPACION CIUDADANA?
2.1 Obligatoriedad, plazos y contenidos de los planes de desarrollo
nacionales, regionales y sectoriales
El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales Nacionales debern ser de
acatamiento obligatorio por toda la Administracin Pblica de nivel nacional, y enmarcarn
vinculantemente el contenido de los respectivos planes regionales, as como constituirn las
fuentes de referencia obligada de polticas y regulaciones de inters y nivel nacional, para los
cantones, dentro de una clara determinacin de lo que debe ser una necesaria, razonable y
consistente jerarquizacin de decisiones y normas de competencia nacional, regional y cantonal.
La Ley No. 8131 de presupuestos pblicos del 2001, contempla importantes normas en este
sentido, aunque el principio deber de entronizarse en la Constitucin Poltica para que adquiera el
mayor rango posible y demuestre la voluntad poltica nacional de producir la mxima transparencia
y responsabilidad personal por los aciertos y desaciertos de quienes dirigen las instituciones a nivel
superior, y como una complementacin necesaria al actual Art. 11 constitucional, el cual, hemos
dicho, es vago o ambiguo.
Competer al nuevo rgano central de planificacin y presupuesto, valorar en el plazo
inmediato las incompatibilidades entre tales planes que se presenten a su conocimiento entre
jurisdicciones, y arbitrar entre las partes. Si no hay acuerdo, elevaran ante el Presidente de la
Repblica y ante los Ministros rectores de sector segn sea el caso, los respectivos proyectos de
resolucin sobre tales diferendos. Las resoluciones presidenciales o ministeriales en esta materia,
podran ser entonces recurridas ante el rgano constitucional superior, como lo es la Sala IV.

185

El Plan Nacional de Desarrollo se caracterizara por tener un contenido estratgico y global

sobre la problemtica y soluciones que corresponden al Presidente de la Repblica disponer en
materia de desarrollo social y econmico del pas, pues el detalle de sectores lo asumir cada
Ministro Rector en el respectivo Plan Sectorial. Dicho Plan Nacional preceder necesariamente a la
formulacin presupuestaria de todos los entes e instituciones vinculadas. En tal sentido, tanto a
nivel nacional como a nivel de cada ministerio e institucin descentralizada, as como en los
rganos y organismos jurisdiccionales menores, la funcin de formular y supervisar la ejecucin de
los presupuestos institucionales en su mbito, estar integrada con la funcin de formular y
supervisar la ejecucin del respectivo Plan de Desarrollo.
Lo anterior implica la creacin de un nuevo y muy selecto Ministerio u oficina central de
planificacin y presupuesto, que integre lo que es hoy MIDEPLAN con la Autoridad Presupuestaria
y la Direccin de Presupuesto Nacional, y que resuma asimismo una capacidad de anlisis,
asesoramiento, arbitraje, control y evaluacin, de lo que ser la formulacin y ejecucin de planes
regionales y sectoriales. Implica asimismo un nuevo Ministerio de Hacienda y de Crdito Pblico
dedicado a las funciones de ordenar y conducir lo pertinente a la racionalizacin y generacin de
las finanzas pblicas y del manejo del crdito pblico, sin distraerse con la actividad de formulacin
presupuestaria. Igual simbiosis funcional debe darse a nivel de toda institucin pblica, sea
ministerial, descentralizada, regional o local.
El Plan Nacional de Desarrollo sera as el documento sobre el cual el Presidente de la
Repblica controlara la gestin de su Gobierno y reportara al pas y a la Asamblea Legislativa. Lo
mismo se dar en el caso de los Ministros Rectores de Sector, y con los organismos y rganos o
jerarcas regionales de que se habla en este modelo, al igual que a nivel de Municipalidades. Seran
asimismo dicho Plan y los Planes Sectoriales, el marco referencial de anlisis y seguimiento en
Consejo de Gobierno as como en los Consejos Econmico y Social referidos arriba.
Con miras a asegurar al mximo un proceso de participacin de la sociedad civil en la
formulacin y ejecucin de dichos Planes, con capacidades concretas para exigir cuentas, se
crearan los mecanismos de participacin de dicha sociedad civil bajo los siguientes criterios:

1. Un Consejo Nacional Consultivo del Presidente de la Repblica, que funcionara como

mnimo una vez al mes o extraordinariamente cuando el Presidente y el Consejo lo
acuerden. Estara integrado por representantes de las cpulas nacionales de las
principales organizaciones empresariales, gremiales y sociales vinculadas a los procesos
de desarrollo econmico y social del pas. En la regin o provincia se estableceran
estructuras paralelas segn se plantea abajo, ya que tenemos claro que las cpulas
nacionales no representan adecuadamente en todo sentido a los grupos de inters
homlogos en el mbito territorial menor que es la provincia y los cantones, pues hay
problemas distintos an cuando sea vlido el contar con estrategias y polticas nacionales
comunes a todo grupo o actividad econmica y social.
2. Comisiones Consultivas en cada Sector de actividad, que cada Ministro Rector de Sector
activar y reunir tambin un mnimo de una vez al mes, con representacin de los
principales grupos de inters del Sector. 70

70

Una cosa es Consejos Consultivos para asesorar a los Ministros rectores que representan al Gobierno o Poder Ejecutivo
del ramo, y otra cosa es Consejos Rectores de Sector como algn candidato poltico plantea en su propuesta de Programa
de Gobierno. Tal nocin es peligrosa, adems de que para instaurarla se requerira una reforma constitucional. Sin
embargo, la peor consecuencia sera la de colegiar la responsabilidad poltica que corresponde a un Ministro
unipersonalmente. El que al da de hoy no hayan nuestros polticos y grupos de inters entendido y querido aplicar la
clarsima y contundente nocin de responsabilidad unipersonal de cada Ministro como rector de sector por el desempeo de
su Ministerio y de los entes descentralizados de su sector, inaugurando as la activacin de una necesaria plataforma que
ya existe sobre rendicin y exigencia de cuentas, no significa que el pas vaya a funcionar mejor con rganos colegiados
sectoriales que sustituyan a cada Ministro en la direccin o conduccin de los procesos de Gobierno. De nuevo, el problema
es de fondo, es de cultura poltica, y este libro busca aportar evidencia convincente de que ningn esquema va a funcionar
si no reconocemos y cambiamos nuestras actitudes y comportamiento poltico.

186

En ambos casos, estos rganos debern pronunciarse formalmente ante estos Jerarcas en
cuanto a contenido y forma de los respectivos planes, sin que ello se entienda como mandatorio
para stos. Su labor mensual sera la de supervisar la ejecucin de cada Plan de Desarrollo, y
asesorar al Presidente o al Ministro respectivo sobre aspectos que ameritan ajustes o
rectificaciones, as como pedir cuentas con sentido de oportunidad sobre la marcha de los
procesos, y no despus.
2.2 Los Programas electorales de partidos polticos y su vinculacin inmediata a los planes de
Gobierno
Para lograr los anteriores enunciados, vemos como una nueva y sana prctica que los Partidos
Polticos con candidatos a la Presidencia de la Repblica, quedaran obligados a inscribir ante el
Tribunal Supremo de Elecciones su respectivo Programa electoral de Gobierno seis meses antes
de las elecciones, y dicho Tribunal tendra la potestad de no autorizar el inicio de campaa
electoral al Partido cuyo Programa electoral de Gobierno no rena requisitos de contenido y forma
que aseguren que el mismo ofrece o plantea al electorado, una sana crtica y una alternativa
ideolgica o programtica distinta o semejante, y razonada, a lo que viene siendo la gestin poltica
e institucional del Gobierno de turno. 71
Lo anterior evitara que las propuestas electorales de partidos polticos resulten enunciados
propositivos abstractos que no siempre permiten al elector determinar a qu identificacin realista
de problemas y de la marcha del Gobierno en ejercicio, responden realmente.
En tal sentido, el Programa electoral de Gobierno del Partido poltico que haya ganado las
elecciones cada 4 aos, se constituir a partir del 8 de mayo respectivo, por Decreto Ejecutivo, en
el Programa de Gobierno durante los primeros tres meses de la Administracin, y el Plan Nacional
de Desarrollo y los planes sectoriales respectivos, debern ser promulgados por Decreto Ejecutivo
al inicio del 4 mes de Gobierno. Debern definir los alcances de la gestin a realizar en los
siguientes tres aos y medio, y sealarn ejes de trabajo de ms largo plazo cuando ello sea
esencial para hacer valer la importancia de acciones o inversiones que debern continuar en una
Administracin diferente para que la opinin pblica y los partidos polticos estn adecuadamente
informados y manifiesten su oposicin oportuna o sus criterios que permitan enriquecer y ajustar
tales lneas de trabajo con una mayor viabilidad poltica en su ejecucin.
La Contralora General de la Repblica actuar como el rgano fiscalizador segn la vigente
Ley No. 8131 de presupuestos pblicos, de manera que ningn gobierno podr reformar o suplir el
vigente Plan Nacional de Desarrollo ni los planes sectoriales, si no es va decreto ejecutivo
debidamente justificado en trminos de las prioridades y objetivos ya normados en el vigente Plan,
de manera que la Contralora deber garantizar para el pas, y denunciar ante la Asamblea
Legislativa si es pertinente, o aplicar la competencia autorizativa de PAOs que su Ley Orgnica y
dicha Ley No. 8131 le otorgan, para hacer saber al equipo de gobierno entrante que el
procedimiento aqu establecido segn sea ste adecuadamente recogido en la Ley Marco que se
propone- ser de obligado acatamiento por el Gobierno y sus entes.

71

En nuestros planteamientos tempraneros sobre Administracin Pblica, recordamos que desde 1976 elaboramos un
conjunto de diferencias bsicas entre lo pblico y lo privado como ya hemos referido en el Captulo anterior. La primera gran
diferencia era precisamente la que planteaba la necesidad de reconocer que el Programa electoral del Partido que ganara
las elecciones deba convertirse naturalmente en la fuente del Programa de Gobierno, y que ello exiga de actitudes y
habilidades especiales por parte del funcionario pblico en general y del especialista en Administracin Pblica en particular
con respecto al administrador privado o de negocios. Vase el Cap.1 de nuestro libro ya citado, Administracin

Pblica. Teora y Prctica, San Jos, 1980.

187

2.3 Los planes reguladores del desarrollo cantonal

Las municipalidades quedaran obligadas a trabajar con base en planes de desarrollo de
mediano plazo (cuatro aos), y sobre ellos justificarn su programacin presupuestaria anual. En
tal sentido, la Contralora General de la Repblica verificar la correlacin entre tales planes y los
proyectos de Presupuesto anual de las municipalidades.
El Cantn como tal contara con un plan de desarrollo integral, o plan regulador del territorio del
Cantn, elaborado por la Municipalidad respectiva con el concurso obligado de los gerentes y
juntas directivas de las empresas o instituciones cantonales de servicios pblicos referidas abajo
en la seccin sobre Organizacin.
Se asegurara igualmente la consulta con los representantes de las asociaciones de la
sociedad civil y agrupaciones empresariales organizadas por Distrito o a nivel del Cantn y
debidamente registradas en la Municipalidad respectiva y que no sean miembros activos de las
juntas directivas de las aqu llamadas empresas cantonales de servicios pblicos, segn se
desarrolla esta idea abajo. Su aprobacin se har por mayora calificada por el Concejo Municipal,
posterior a una asamblea pblica cuasi-plebiscitaria donde, adems del pblico interesado,
participen los regidores, el Alcalde, los Gerentes Cantonales y los miembros de las Juntas
Directivas de dichas empresas cantonales de servicios pblicos, dentro de los primeros tres meses
del inicio de una nueva Administracin gubernativa.
Tales planes podrn ser revisados y ajustados o corregidos por la misma va, cuando ello sea
requerido segn las circunstancias y las justificaciones racionales de cualquiera de los
participantes en el proceso de formulacin de los mismos.
Las instituciones o empresas cantonales de servicios pblicos, y cada Municipalidad como tal,
ajustarn estrictamente sus presupuestos anuales de gastos al orden de prioridades y
programtico de tales planes. Las primeras debern articular stos con los requerimientos del plan
regional respectivo y dems planes nacionales que marquen polticas o prioridades y pautas
tcnicas en sus campos a nivel cantonal.
Habr en cada Cantn una Junta Cantonal de Planificacin, constituda por dos representantes
de los Gerentes Cantonales referidos, tres representantes de la Municipalidad designados por el
Consejo Municipal a propuesta del Alcalde, y tres representantes de las asociaciones de la
sociedad civil y empresariales designados en la asamblea cuasi-plebiscitaria mencionada arriba a
propuesta de dichas asociaciones. Esta Junta ser una instancia de apelacin y resolucin de
primera instancia en cuanto a diferendos sobre el Plan Regulador del Cantn entre los distintos
grupos e instituciones participantes. Sus resoluciones sern apelables slo ante la Municipalidad.
Con respecto a diferendos entre Cantones y entre jurisdicciones cantonales y regionales, los
mecanismos de resolucin sern los que se estipulan abajo, en Organizacin Pblica.

188

3. Hacia una necesaria organizacin pblica y social, por fin, por

regiones o provincias. La descentralizacin integral necesaria
3.1 Nuevas y autnomas Corporaciones Provinciales de Desarrollo, y
Presidentes-Gobernadores de eleccin popular
Independientemente de que llegue a prevalecer en Costa Rica la nocin de regin o provincia,
consideramos esencial que el pas d el gran salto hacia la constitucin de un nivel de gobierno
intermedio entre la nacin y el cantn, autnomo con respecto a ambos, pues de ello depender el
equilibrio justo para compensar no slo la generacin de nueva riqueza tributaria entre cantones
fuertes y dbiles y con ello lograr un mejor desarrollo socio-econmico de todos ellos, sino para
compensar la intermediacin poltica entre las estructuras nacionales de Gobierno que seguirn
existiendo por fuerza, y aqullas cantonales que implican, en nuestra propuesta, tanto al rgimen
municipal como lo conocemos hoy da, como a nuevas modalidades de proyeccin estatal y social
caracterizadas por una fuerte y real participacin del ciudadano-usuario en la conduccin de tales
modalidades institucionales-empresariales.
Es por ello que resultara fundamental crear las Corporaciones Provinciales de Desarrollo
como entes de desarrollo de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio.
Estaran a cargo de un Presidente-Gobernador corporativo deseablemente de eleccin popular,
eleccin que se realizara simultneamente con la eleccin del Presidente de la Repblica. Los
candidatos podrn ser propuestos por partidos polticos nacionales o provinciales, o bien por
grupos o asociaciones de la sociedad civil de la Provincia.
Contaran dichas Corporaciones con una planta administrativa y tcnica mnima de
asesoramiento al Presidente y a sus rganos superiores segn se define abajo, financiada con
aportes de los presupuestos de todas las instituciones de cada Provincia o Regin, includas
Municipalidades, a determinarse reglamentariamente.
Contaran, como rgano corporativo superior, con una asamblea general con representacin
mayoritaria de las municipalidades de la Provincia a razn de tres muncipes por municipalidad
ms los respectivos Alcaldes; adems, participaran en dicha asamblea los gerentes de las
instituciones-empresas provinciales de servicios pblicos que funjan como coordinadores de los
respectivos sectores de actividad pblica en la Provincia, de acuerdo con la organizacin sectorial
definida por el Presidente y el Ministro de Planificacin y Presupuesto a nivel nacional. Dicha
asamblea se reunira al menos una vez cada dos meses, y aprobar el Plan de Desarrollo
Provincial. Ser tambin la instancia de resolucin de diferendos entre los rganos constitutivos de
la Corporacin, a saber: el Presidente de sta, el Consejo Directivo, las empresas provinciales de
servicios pblicos, las municipalidades como tales cuando ello sea esencial y vlido, y las
organizaciones representativas de la sociedad civil.
Participarn en dicha Asamblea, adems, representantes de las cpulas provinciales de los
principales grupos de actividad social, sindical y empresarial de la provincia, segn estn aqullos
registrados y debidamente validados en el Despacho del Presidente de la Corporacin Provincial.
Habr un Consejo Directivo presidido por el Presidente provincial, que ser el rgano
deliberativo superior de la Corporacin, constituido por los Alcaldes de la Provincia, dos
representantes de las empresas provinciales de servicios pblicos designados de entre los
coordinadores de sector referidos arriba uno, por los sectores sociales, y otro por los sectores
econmicos-, y tres representantes de las organizaciones de la sociedad civil, a saber: uno
sindical, uno empresarial y uno de las organizaciones sociales o comunitarias, designados tambin
de entre los representantes respectivos en la Asamblea General. Este Consejo Directivo constituir
un foro de discusin para la formulacin y ejecucin del Plan Regional de Desarrollo, as como
para el anlisis de problemas y ajustes necesarios al Plan. Asesorar al Presidente de la

189

Corporacin, pero no podr impartirle rdenes ni instrucciones. Sin embargo, podr vetar sus
decisiones siempre vinculadas a la ejecucin del Plan, lo cual obligar a referir el diferendo a la
Asamblea General de la Corporacin, la cual decidir en va administrativa. Los interesados
siempre podrn llevar en alzada sus derechos de apelacin ante los rganos pertinentes, incluso
ante el rgano central de planificacin si es materia que compete a ste, o bien a los respectivos
Ministros rectores de Sector cuando se trate de evidentes diferencias con polticas nacionales
sectoriales, o al Presidente de la Repblica si se trata de diferencias con polticas nacionales
contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Adems de las rentas que se identifiquen para su propia administracin, la Corporacin podr
tramitar y obtener emprstitos nacionales y extranjeros tanto para actividades de inversin
productiva, infraestructural o social extraordinarias y temporales, o bien para canalizar dichos
recursos hacia los distintos organismos constitutivos de la misma como pueden ser las
municipalidades de la Provincia o las empresas provinciales y cantonales de servicios pblicos. Los
emprstitos debern estar directa y claramente vinculados a actividades en el Plan de Desarrollo
Provincial o Regional, sea desde su promulgacin misma o por la va de posteriores modificaciones
al mismo, y su factibilidad financiera, administrativa y tcnica deber ser aportada por la
Corporacin de manera explcita o de lo contrario el rgano central de planificacin y presupuesto
denunciar y vetar tales iniciativas, para que el Presidente de la Repblica resuelva, sin
menoscabo del derecho de apelacin que la Corporacin tendr a su disposicin dentro del marco
legal vigente. En tal sentido, dicho rgano central de planificacin y presupuesto podr asesorar
tcnicamente a las Corporaciones que as lo soliciten en las materias de su inters.
Igualmente, la Corporacin ser el canal de recepcin y transferencia de los recursos
presupuestarios anuales que el Ministerio de Hacienda y cada institucin autnoma nacional
debern trasladar a las nuevas empresas provinciales y cantonales aqu creadas y que nacen del
seno de tales entes nacionales y ministerios, a travs de cuentas distintas segn el origen de los
recursos, con subcuentas segn el destino de stos.
Por va del plan de desarrollo regional, la Corporacin tendr competencias de tutela y de la
consecuente exigencia de cuentas sobre todo el aparato institucional pblico no municipal que
opere en la Provincia o Regin, en todos aquellos campos de actividad social y econmica objeto
de regulacin en el mismo plan.
La Corporacin podr convocar a la poblacin de la Provincia a plebiscito, con el fin de lograr
consenso sobre nuevas fuentes de financiamiento adicional en forma de contribuciones
especficas, o bien temporales, para atender de manera ms eficaz problemas especficos de
desarrollo en la Provincia, de acuerdo al Plan de Desarrollo Provincial y a programas de inversin
especficamente diseados y publicitados para respaldar la decisin. Tales iniciativas las llevar a
cabo la Corporacin ya sea que se trate de inversiones o programas intercantonales, o sea que se
trate de esfuerzos encaminados a dotar a cantones especficos de infraestructura o servicios
prioritarios con base en una determinada estrategia de solidaridad provincial en cuanto a los
Cantones ms pobres o menos pudientes.
En tal caso, los rganos nacionales de recaudacin tributaria, o bien las municipalidades
respectivas, o bien las empresas provinciales o cantonales de servicios pblicos, podrn actuar
como cajas recaudadoras de tales nuevas contribuciones. La administracin de la construccin y
manejo de las obras o servicios ser realizada preferentemente por tales empresas provinciales o
cantonales de servicios pblicos cuando ello sea idneo, o bien por contratacin a empresas
privadas si sta resulta la mejor opcin en todo sentido, o a travs de acciones de las mismas
organizaciones empresariales o de la sociedad civil representadas en la Corporacin, o bien a
travs de las respectivas municipalidades o de nuevas o temporales empresas municipales
creadas para tal fin.
En todo caso, la discusin y decisin de tales opciones se dar en el seno de la Asamblea
General, a propuesta del Presidente-Gobernador de la Corporacin. Slo en casos excepcionales
de evidente inters y conveniencia para la Provincia, o por inopia del marco institucional disponible,

190

podr la Corporacin como tal adoptar inversiones o programas bajo administracin suya
temporalmente, disponiendo desde un inicio los trminos, plazos y criterios bajo los cuales se
transferir la actividad a una jurisdiccin o ente existente de la Provincia o del cantn, una vez
consolidada dicha actividad.
Fortalecimiento de un vnculo entre las nuevas Provincias y el Gobierno de la Repblica
Con miras a fortalecer e institucionalizar a la provincia o regin como puente entre la nacin y
el cantn, se creara un Consejo Nacional de Desarrollo Regional integrado por los PresidentesGobernadores y el Presidente de la Repblica, el cual se reunir ordinariamente cada dos meses, y
extraordinariamente cuando el Presidente de la Repblica o los Presidentes-Gobernadores lo
convoquen. El Presidente de la Repblica procurar realizar reuniones extraordinarias de dicho
Consejo con su Gabinete, de forma que se promueva un intercambio efectivo entre Jerarcas
rectores de sector, y aquellos de regiones, hacia una ptima homologacin de intereses polticos e
institucionales entre ambos mbitos de accin estatal, tanto en el proceso relativamente corto a
principios de cada Administracin para formulacin de los respectivos planes nacionales,
sectoriales y regionales, como en el ms prolongado proceso para la ejecucin de aquellos durante
el resto del perodo de cada Administracin.

3.2 Emergentes instituciones y empresas provinciales y cantonales de

servicios pblicos
Las actuales estructuras constitudas por las Direcciones Regionales de ministerios e
instituciones descentralizadas nacionales, pasaran a constituirse, salvo en casos de calificadas
excepciones segn se menciona abajo, con todos los recursos humanos, materiales,
infraestructurales y financieros desconcentrados en el territorio con que cuentan hoy da, ms
aquellos restantes que puedan y convenga transferir desde sus sedes en San Jos en el trmino
del siguiente ao posterior a la vigencia de la eventual Ley Marco, en instituciones provinciales de
derecho pblico, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma administrativa de su
gestin, con respecto a las actuales sedes centrales en San Jos, quedando sujetas a direccin
poltica o gubernativa de los actuales rganos superiores de cada ente ministros, o bien los
gerentes de autnomas en consulta con la respectiva Junta Directiva-, en los mismos trminos
definidos para el Presidente de la Repblica y para cada Ministro Rector de Sector, a saber:
directrices formalmente emitidas y sustentadas en el respectivo plan de desarrollo, nacional o
nacional-sectorial. Alternativamente, y si las condiciones polticas o sindicales as lo aconsejaran,
podran entonces constituirse como dependencias con mxima desconcentracin administrativa,
con personalidad jurdica instrumental.
Habr as un nivel provincial de direccin superior y de personal base esencialmente
constituido con los recursos humanos adscritos hoy a las oficinas sede de dichas Direcciones
Regionales en cada cabecera de regin o de provincia. El resto de recursos humanos disponibles
en la Provincia conjuntamente con los respectivos bienes muebles e inmuebles o infraestructurales,
seran divididos y organizados, cuando ello fuere racional y augurare una mayor eficacia y
productividad operativas, como unidades subsidiarias de la institucin madre regional en cada
cantn de la Provincia y con personalidad jurdica instrumental, o bien a nivel de distritos y
comunidades cuando haya infraestructura y recursos humanos concretos que slo pueden operar
en tales niveles territoriales, lo cual se da en los casos concretos de educacin y salud, y en
programas de proteccin y asistencia a la niez, en seguridad ciudadana, en asistencia tcnica al
campesino, etc.. La eventual Ley Marco dispondra que para este tipo de unidades menores, haya
una situacin de mxima desconcentracin administrativa con respecto a la institucin regional
madre, con miras a asegurar una amplia autonoma administrativa para decidir sobre la asignacin
presupuestaria y de programas y prioridades regionales determinadas por la Junta Directiva
Provincial de la naciente institucin-empresa cada ao.

191

Esto hara posible un mayor mbito de discrecionalidad en las decisiones por parte de los
rganos colegiados representativos de la sociedad civil referidos abajo. Estaran sujetas dichas
emergentes instituciones cantonales, de esta manera, a direccin superior por parte de dicha
Gerencia Provincial, direccin que deber ser ejercitada de igual manera con sustento especfico
en el Plan Regional de Desarrollo respectivo o en pautas superiores que ajusten ste, promulgadas
por la Asamblea General de la Corporacin de Desarrollo Provincial. Podrn darse casos concretos
como se anticip en este mismo prrafo, en los que el personal regional de la institucin, o su
misma modalidad de trabajo, no hagan viable su posterior desagregacin a nivel de Cantones,
segn se detalla abajo (como podra ser el caso de un IMAS, por ejemplo). En situaciones
semejantes, se admitir que solamente exista la respectiva institucin de servicios pblicos en su
nivel regional o provincial, con capacidad de atencin como lo puede haber hecho hasta ahora, de
los Cantones respectivos. Esto se sealara en Transitorios de la eventual ley marco o general. Sin
embargo, en materia de salud y educacin, la desconcentracin mxima deseable se llevar hasta
niveles de distritos y comunidades especficas, en los cuales los vecinos o usuarios constituirn los
rganos directivos superiores de cada unidad prestataria de dichos servicios (colegios, escuelas;
clnicas, centros de salud, EBAIs), con la debida y equilibrada representacin de tcnicos,
administradores y profesionales de dichos servicios. Sera entonces a nivel de distritos donde se
configurara una instancia o mecanismo de articulacin tcnica-administrativa del conjunto de esas
unidades operativas.
En casos calificados de acuerdo a la naturaleza del patrimonio actual, de las tecnologas a
manejar, de los requerimientos futuros de inversin y del carcter interprovincial e intercantonal de
inversiones y administracin de los servicioscomo el ICE, los bancos comerciales del Estado, el
INS, AyA, la CCSS con Hospitales, etc.- segn se determine en el modelo elaborado a este nivel
de detalle, se prescindira de esta norma general en cuanto a la predicada autonoma de las
actuales direcciones regionales, y en cambio se recomendara un rgimen jurdico que garantice
una clara vinculacin y adscripcin de stas con la institucin madre en San Jos, propiciando
incluso un carcter de empresas subsidiarias de derecho privado de propiedad central, o bien
desconcentrando pero garantizando la mxima autonoma administrativa y presupuestaria para
stas, con un claro esquema donde se promueva al mximo la responsabilidad y la rendicin de
cuentas sobre resultados.
Tngase presente que en todo caso nuestro modelo busca dar solucin global a los problemas
operativos de todo ente pblico, a travs de una modernizacin y flexibilizacin tambin globales e
integrales de todas las leyes generales que regulan los sistemas de apoyo administrativo, segn
elaboramos en la seccin corresponde al final de este Captulo.
Las nuevas instituciones-empresas provinciales de servicio pblico, contaran entonces con un
consejo directivo que ser el rgano poltico superior de cada una, constituido de la siguiente
manera: un representante de la institucin homloga con sede en San Jos, designado por el
ministro o bien por el gerente general del ente central, y quien actuar como comisario o fiscal del
desempeo de la institucin; un representante de la respectiva Liga de Municipalidades de la
Provincia o bien del conjunto de Municipalidades de acuerdo a decisin conjunta de los Alcaldes
respectivos; un representante del Presidente de la Corporacin de Desarrollo Provincial; y cuatro
representantes calificados de las asociaciones sociales y productivas de la Provincia en igualdad
de proporcin-, seleccionados por las organizaciones de cpula regional debidamente registradas
ante el Presidente de la Corporacin. El Gerente Provincial ser miembro con voz y con voto, y
actuar como Presidente del rgano.
En el caso de las eventuales empresas subsidiarias provinciales referidas arriba, el Jerarca
de la empresa pblica central o bien su junta directiva, actuar con respecto a stas mediante la
emisin de acuerdos accionarios, que sern de acatamiento obligatorio para aqullas. En estos
casos tambin habr una direccin superior de un rgano colegiado articulado con un rgano
unipersonal ejecutivo, o Gerente, quien presidir el rgano colegiado. La constitucin de este
rgano colegiado la determinar el ente central, pero propiciar una representatividad propia de la
provincia respectiva semejante a la enunciada en el punto anterior, y segn se definir en el
Reglamento de la Ley Marco.

192

A nivel cantonal, cada institucin-subsidiaria resultante con personalidad instrumental,

contara tambin con un rgano colegiado como rgano directivo del ente, articulado con el
Gerente Cantonal respectivo. Dicho rgano participar de los procesos de anlisis de problemas,
de decisiones y de supervisin de la marcha toda de la institucin, incluidos aspectos
presupuestarios, de empleo y de contratacin administrativa, tendr autoridad de decisin y podr
vetar decisiones del Gerente Cantonal, en cuyo caso el Gerente Provincial decidir el diferendo
inapelablemente, a menos que se trate de asuntos de contenido del Plan Regional de Desarrollo,
en cuyo caso podr dicho rgano elevar apelaciones ulteriores al Presidente-Gobernador de la
Corporacin Provincial de Desarrollo o bien a la Asamblea General de sta. Estar dicho rgano
colegiado a nivel cantonal constituido de la siguiente manera:
un representante de la
Municipalidad respectiva y cuatro representantes de las asociaciones sociales y productivas del
Cantn que estn debidamente acreditadas ante la Municipalidad.

3.3 De la recomposicin sectorial de las instituciones en cada provincia

El modelo que visualizamos determinara a nivel operativo en cules casos de sectores
institucionales especficos convendra integrar como una sola unidad organizativa o institucional en
la respectiva Provincia, a conjuntos de instituciones que hoy operan como parte de un sector, an
cuando se diera la desconcentracin mxima o descentralizacin que aqu hemos desarrollado
como opciones vlidas para el pas.
Ejemplo de ello puede ser el Sector Agropecuario, en cuyo caso los recursos de todo tipo a
transferir del MAG, CNP, IDA y SENARA, por ejemplo, se trasladaran a una sola institucin
provincial o empresa pblica de desarrollo agropecuario, establecindose en el modelo los
trminos y plazos en que la homologacin de los actuales patrones de empleo pblico y en otras
reas correspondientes a las cuatro instituciones, deber concretarse.
Igual situacin puede darse con respecto a los siguientes sectores e instituciones: i) los
colegios vocacionales y agropecuarios del MEP, pasan al INA en cada Provincia; ii) con la totalidad
de los servicios de salud del MSalud, pasan a la CCSS. Adems, se puede lograr tambin con
respecto iii) al MINAE y sus principales dependencias desconcentradas, integrndolas con el ICE y
con AyA; y iv) diversos servicios sociales en manos del PANI, del IAFA y del MTrabajo, con el
IMAS. Y varios otros casos vinculados. El objetivo: lograr que en las Provincias se realice
operativamente la fusin de tales actividades en manos de ministerios que generan un gasto
deficitario cada ao, con los respectivos entes autnomos HOY superavitarios, y permitir que stos
puedan finalmente adquirir una dinmica presupuestaria y administrativa que las libere de las
normales subejecuciones presupuestarias para que puedan inyectar todos sus recursos sanos y
crecientes cada ao en el mejoramiento de sus normales operaciones y, de paso, inyectar una
nueva eficacia en aquellas actividades que en manos de ministerios, hoy da estn sumidas en un
deterioro creciente de su eficacia y productividad.
Estas nuevas modalidades se enriqueceran an ms con recursos frescos que el esquema
plebiscitario referido a la Corporacin Regional de Desarrollo arriba, as como el que se propone
abajo para el rgimen municipal, producira por parte de nuevos aportes que los ciudadanos de la
Provincia y de cada Cantn estaran sin dudas dispuestos a pagar al saberse ellos co-dueos
reales, y administradores, de esa nueva organizacin pblica y social tan cercana entonces a ellos.
Adicionalmente, se establecera que en cada Provincia, y en aquellos casos en que sea
evidente la conservacin relativa de la actual composicin sectorial de los diversos entes o
instituciones o empresas pblicas resultantes, se dara una estricta delimitacin sectorial para
mejorar la coordinacin operativa de las nuevas instituciones resultantes. Ello implicar determinar
a cul Gerente Provincial le corresponder ejercer la coordinacin poltica y tcnica del nuevo
tinglado institucional sectorial. El criterio genrico a seguir es el siguiente: los Gerentes
Provinciales de las actuales direcciones regionales ministeriales respectivas, actuaran como

193

coordinadores polticos y tcnicos de los sectores resultantes, y esto ser definido en el eventual
Reglamento de la Ley conforme a la tnica de cmo defina el Poder Ejecutivo nacional la
organizacin sectorial nacional.

3.4 Del Rgimen Municipal

El Rgimen Municipal constituye el centro de gobierno del Cantn, y por ello cada
Municipalidad tendr la capacidad de iniciativa de activar y liderar el proceso hacia el plan
regulador o de desarrollo del Cantn, en los trminos arriba expuestos (en la seccin sobre
Planificacin Gubernativa).
Adicionalmente, tutelar todos los servicios pblicos que se presten en el Cantn, no slo mediante
el derecho de tener representantes en todos los consejos directivos de dichos servicios pblicos
segn se defini arriba, sino tambin asumiendo una capacidad de veto sobre las actividades que
tales instituciones cantonalizadas, puedan efectivamente asumir en dicho mbito territorial. Tal
veto se manifestara primero al interior de esos consejos directivos de estas instituciones o
empresas cantonales de servicios pblicos, o, posteriormente, ante la Gerencia Provincial, o bien
ante la Asamblea General de la Corporacin de Desarrollo Provincial, o bien ante el Jerarca central
de San Jos ante quien responde finalmente la respectiva institucin de acuerdo a la jerarqua de
las polticas y normas gubernativas en juego.
Tal veto se fundamentara en el respectivo plan regulador del Cantn, e implicara la obligacin
legal de la institucin respectiva a nivel de Provincia o Cantn, de paralizar la ejecucin de la
actividad pretendida hasta que no se resuelva el diferendo en la ltima instancia jurisdiccional (la
Sala Constitucional). Ello obligar a una preclara determinacin de objetivos y prioridades en el
respectivo Plan Regulador del Cantn, y sobre todo, a un proceso negociador muy transparente,
participativo y riguroso bajo el liderazgo de la Municipalidad respectiva, hacia la formulacin de
dicho Plan.
Asimismo, las municipalidades podrn realizar plebiscitos ellas mismas, o referendos, en
coordinacin con la respectiva Corporacin Provincial de Desarrollo, para someter a la poblacin
del Cantn la conveniencia de contribuciones especiales y especficas para promover objetivos de
desarrollo econmico y social del Cantn. Esta potestad debe cada Municipalidad sustentarla en el
respectivo Plan de Desarrollo o Regulador del Cantn, y ser requisito sine qua non que la
poblacin tenga claro a la hora de la votacin, en qu reas o programas especficos de bienestar
para sta, y con qu criterios de factibilidad econmica, social y financiera se cuenta, para la
inversin efectiva y temporal de esos recursos as generados. Esto no ir en menoscabo de
iniciativas semejantes de la Corporacin Provincial de Desarrollo segn se estableci arriba, pero
requerir de una detallada coordinacin entre ambos niveles jurisdiccionales.
Prioritariamente, la Municipalidad deber preocuparse de generar esos nuevos ingresos con
amplia base y voluntad popular para canalizarlos hacia las actividades hoy en manos de
instituciones nacionales que operan desconcentradamente en el territorio, pero ya convertidas en
nuestro modelo- en empresas cantonales de servicios pblicos. Concretamente, se tratara de
fortalecer las alianzas y convenios con esas resultantes instituciones o empresas cantonales de
servicios pblicos para mejorar infraestructuras, equipamiento de todo tipo, rubros de gastos que
hoy son limitados en manos de agencias ministeriales locales o las correspondientes a agencias de
entes autnomos nacionales.
El convenio Municipalidad-instituciones o empresas de servicios pblicos, ser el instrumento a
desarrollar por ambas partes, pero siempre para satisfacer exigencias de la Municipalidad en
cuanto a calidad y cobertura de tales servicios, sea por iniciativa propia o por exigencia de la
comunidad misma. Tal convenio puede ser para acordar un mejoramiento de los servicios o bienes
actuales mediante una inyeccin de nuevos recursos municipales a las nuevas instituciones o
empresas de servicios pblicos cantonales, o puede ser para crear una nueva empresa cantonal
de servicios pblicos especficos o diversificados con aporte de ambas partes.

194

Slo en casos excepcionales a ser decididos en el consiguiente plebiscito y que requieran del
financiamiento concomitante a ser decidido en ese plebiscito, podr la Municipalidad respectiva
asumir actividades hoy en manos de instituciones nacionales, como actividades propiamente
municipales a travs de la figura de nuevas empresas municipales de servicios pblicos, propiedad
de la Municipalidad pero de derecho privado, y con clara participacin en su rgano superior o
colegiado de los tipos de representacin diversificada planteados arriba para las nuevas
instituciones o empresas provinciales y cantonales de servicios pblicos.
En casos en donde la Municipalidad no requiera de nuevo financiamiento del aqu indicado y
con base en una autntica identificacin de necesidades no satisfechas de la poblacin, sta podr
asumir los servicios y bienes pblicos que desee mediante mecanismos organizativos propios que
el Cdigo Municipal le permite, an cuando sean semejantes a los que puedan estar prestando
instituciones nacionales, siempre y cuando ello sea bajo condiciones que aseguren un
mejoramiento cualitativo y de cobertura de la poblacin atendida o no atendida por las agencias
pblicas no municipales.
Para mejorar su capacidad de anlisis de problemas, de concertacin, de negociacin, de
diseo, ejecucin y supervisin del Plan Cantonal de Desarrollo o Plan Regulador, cada
Municipalidad adoptar en su organizacin ordinaria interna un esquema sectorial que corresponda
con los sectores institucionales definidos por el Poder Ejecutivo, de suerte que sus funcionarios
asimilen una capacidad tcnica realista y funcional que genere el mximo asesoramiento posible al
Alcalde y al Concejo Municipal en la labor poltica y gerencial de alto nivel que ambos rganos
deben llevar a cabo en nombre del Cantn.

4. CRITERIOS Y PRACTICAS EN CONTROL Y EVALUACIN DE

LOS PROCESOS PUBLICOS
4.1 Por parte del Presidente de la Repblica sobre la Administracin Pblica
en su total conjunto
Debe corresponder al Presidente de la Repblica controlar y evaluar el desempeo del total
conjunto de la Administracin Pblica sobre la que tiene potestad de direccin gubernativa. El
Presidente ejercer dicho control integral con sustento estricto en el Plan Nacional de Desarrollo, el
cual ser el instrumento de programacin global que el Presidente deber utilizar como marco de
referencia obligado en las sesiones de Consejo de Gobierno, y ser el instrumento sobre el que
deber informar a la Nacin y a la Asamblea Legislativa cada 1 de mayo, o cuando sea requerido
por alguna Comisin o el Plenario de aqulla. Los Ministros rectores de sector, tendrn en dicho
rgano y en la antesala que significarn los Consejos Econmico y Social referidos en este
modelo, la obligacin de informar de manera actualizada sobre la marcha de sus respectivos
sectores en funcin de las prioridades y compromisos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
El Ministerio de Planificacin y Presupuesto, articuladamente con los dos Vicepresidentes, ser
el organismo encargado de proporcionarle al Presidente de la Repblica un recuento evaluativo
integral del grado de ejecucin de dicho Plan Nacional de Desarrollo.
Para tal fin, el Ministerio referido establecera, en consulta con el Presidente y con los dos
Vicepresidentes, los criterios precisos aunque sencillos y manejables por funcionarios de distinto
nivel, de programacin y ejecucin presupuestaria articulados al contenido estratgico y
programtico del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes sectoriales, que permitan un control
permanente de la ejecucin as como una evaluacin tambin permanente sobre la marcha, e
integrada al final de cada ao, sobre la eficacia y productividad con que dicha ejecucin se ha

195

logrado. Toda institucin pblica en este mbito de referencia, deber asegurar la existencia de
una oficina o unidad de planificacin y programacin presupuestaria altamente especializada y
capaz de apoyar al rgano poltico superior del ente en cuanto a los requerimientos que dicho
Ministerio planificador estar imponiendo para facilitar de manera oportuna y slida dicha labor de
control y evaluacin por parte del Presidente de la Repblica.
El Informe anual o parcial del Presidente, deber ofrecer una narracin que permita
comprender cmo el total los recursos pblicos presupuestarios programados para el ao tanto el
Presupuesto Nacional como los de toda la Administracin Descentralizada-, han conducido o han
permitido el logro de los resultados previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, y cules factores
incidieron significativamente, de manera positiva o negativa, en la generacin de dichos resultados,
y qu ajustes o rectificaciones har para el siguiente perodo.

4.2 Por parte de cada Ministro rector de sector, sobre las instituciones
descentralizadas
Cada Ministro rector de sector, por su lado, controlar y evaluar el desempeo de las
instituciones y actividades puestas bajo su mbito de direccin poltica por el Presidente de la
Repblica. Para ello, se sustentar en los criterios metodolgicos y de programacin
presupuestaria que el rgano central de planificacin y presupuesto establezca genricamente, y
complementar stos con los criterios especficos que convengan para su sector.
En este sentido, cada Ministro ejercera as un control constante sobre el desempeo de su
propio Ministerio y de las instituciones bajo su mando poltico, y podr pedir cuentas
continuamente, tanto a travs del representante comisarial que tendr en cada junta directiva,
como a travs de los mecanismos de representacin y participacin de los mismos jerarcas de
tales instituciones y de representantes de grupos de inters, segn se defini en Organizacin
Pblica, arriba, a saber: el consejo nacional sectorial, la comisin consultiva del sector, y la
comisin tcnica de planificacin sectorial.
Cada Ministro sectorial deber contar con una oficina altamente especializada en materia de
planificacin y presupuestacin, con proyeccin en dos mbitos: el interno propiamente del
Ministerio cuando la magnitud de ste lo amerite, y el externo sobre el sector. Ser un rgano de
apoyo y asesora permanente del Ministro y de los rganos superiores del sector como tales, en el
anlisis de situaciones, en la definicin de pautas y mtodos de planificacin y presupuesto, y de
control y evaluacin tcnicos del desempeo de todo ente del sector.
Corresponder a cada Ministro el envo a las instituciones bajo su mbito sectorial, de las
necesarias y bien fundadas directrices en materia del plan sectorial y de la programacin
presupuestaria que aqullas deben atender cada ao. En esta tarea, el rgano central de
planificacin y presupuesto elevar al Consejo de Gobierno su propuesta de directrices generales y
particulares segn su visin, y ser este rgano el que se pronuncie y recomiende al Presidente
de la Repblica, lo cual debe constar en Acta de la o las sesiones respectivas de dicho rgano.
Igualmente, corresponder a cada Ministro sectorial disponer, sometindolas a discusin en el
respectivo Consejo Econmico as como en el Consejo Social, las directrices especficas que
considere necesarias emitir a los entes autnomos de su sector de acuerdo al respectivo Plan
Sectorial de Desarrollo. Tales directrices presupuestarias las deber remitir cada Ministro sectorial
a la respectiva Comisin de la Asamblea Legislativa con el fin de que stas se mantengan
debidamente informadas y puedan pedir cuentas cuando lo consideren conveniente.
Las instituciones descentralizadas de cada ramo o sector, remitiran copias de su presupuesto
debidamente regionalizado- a presentar a la Contralora General de la Repblica (mientras no se
modifique la Constitucin Poltica), tanto al respectivo Ministro rector asignado como al Ministerio
de Planificacin y Presupuesto, para que stos analicen y evalen la congruencia del presupuesto
con el plan sectorial respectivo y con el plan nacional de desarrollo. Cualesquiera comunicaciones

196

de alerta a la Contralora General de la Repblica cuando no haya tiempo o xito para lograr los
necesarios ajustes institucionales ante alguna incongruencia, se harn a la Contralora a travs de
dicho Ministerio y no directamente por cada Ministro rector de sector.
El Ministro rector de sector elaborara un informe evaluativo anual sobre la relacin planes y
presupuestos del sector, en trminos de logros y dificultades, para remitir a la Comisin Legislativa
respectiva con el Informe Presidencial el 1 de mayo. Deber estar disponible para informar
personalmente ante aqulla, o bien en Plenario cada vez que se le cite segn se defini arriba en
la seccin de Direccin gubernativa o interorgnica, y enfrentar las consecuencias previstas ante
cualquier voto de censura por parte del Plenario.
La necesidad de fortalecer, no debilitar, las auditoras internas
Cada ministerio y ente autnomo o empresa de participacin estatal, por su lado, tendr
obligatoriamente una unidad de auditora interna debidamente dotada del presupuesto y personal
especializado que le permita actuar con total propiedad e independencia tcnica en el control
integral de la legalidad de las operaciones presupuestarias institucionales y la incidencia que ello
puede tener sobre el desempeo y eficacia o eficiencia de la institucin en el cumplimiento de sus
objetivos institucionales. Dicha unidad depender del Secretario Permanente del Ministerio
respectivo, y de la junta directiva del ente o empresa pblica pertinentes. Corresponder al Poder
Ejecutivo Presidente de la Repblica y Ministro de Hacienda y Crdito Pblico- la promulgacin
del Reglamento de Trabajo de dicho sistema de auditoras internas de toda la Administracin
Pblica, para lo cual recabar el criterio formal de la Contralora General de la Repblica.

4.3 Por parte de la Asamblea Legislativa sobre la Administracin Pblica

La Asamblea Legislativa se organizara, como se dijo arriba, por comisiones que correspondan
a la organizacin sectorial dictada por el Poder Ejecutivo va Decreto Ejecutivo, sin menoscabo de
otras comisiones no vinculadas a dicha organizacin sectorial.
Los Diputados que ejercieran como ministros sectoriales sombra podrn pedir las cuentas
que requieran a los Ministros rectores en cualquier momento de la marcha de las labores ordinarias
del Ministerio e instituciones respectivas. Sern quienes asuman en Comisin o en Plenario, la
coordinacin y representatividad de su fraccin en cuanto a los cuestionamientos o anlisis sobre
la labor ministerial, sea casusticamente o sobre la base de los informes anuales o parciales que
cada Ministro deba presentar a la Asamblea.
La Asamblea Legislativa conocera anualmente los Informes del Presidente de la Repblica y
de los ministros rectores de sector, y dedicara hasta un mes posterior al 1 de mayo a analizar y
pronunciarse en Comisiones y en Plenario, sobre los alcances del grado de cumplimiento o
incumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y de los respectivos planes sectoriales de
desarrollo, y ser en ese plazo que podrn pedir votos de censura a ministros sobre la base de
dichos Informes. Para ello, cada Ministro rector de sector deber remitir a la Comisin respectiva
de la Asamblea Legislativa, al inicio de la Administracin y segn las fechas sealadas en la Ley
Marco, el plan de desarrollo del sector.
La aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa del Presupuesto de la Repblica cada ao,
tambin requerir que dicho proyecto de Presupuesto conforme lo remita el Ministerio de
Planificacin y Presupuesto, refleje con detalle causal cmo se insertan en l, primero, las
prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo para cada ministerio o para el conjunto de
stos, y segundo, cmo se articulan a l o con l las prioridades definidas para las diversas
instituciones descentralizadas, de manera que sea viable para las Comisiones legislativas
respectivas el analizar y entender cmo el Gobierno de la Repblica busca alcanzar objetivos
institucionales que rebasan el mbito de accin directa de cada Ministerio como tal.

197

Adicionalmente, podr la Asamblea Legislativa tener una base comparativa clara y concreta para
analizar y evaluar el siguiente Informe ministerial anual sobre cada sector como tal.
La Asamblea Legislativa deber tener en la Contralora General de la Repblica, al organismo
especializado que podr controlar y evaluar situaciones de la Administracin Pblica para
conocimiento de dicha Asamblea con un nivel de profundidad tcnica y administrativa, sobre la
marcha de la ejecucin de labores o bien sobre la base de los respectivos Informes anuales
presidencial y de ministros rectores. Esto lo har dicha Contralora de oficio como corresponde a
su labor fiscalizadora sobre la ejecucin presupuestaria, o bien a solicitud de cualquiera de las
Comisiones legislativas o del Plenario mismo de dicha Asamblea. Dicha Contralora deber
asegurar tambin su capacidad interna de anlisis por sectores de actividad. No podr dicha
Contralora en ningn momento, paralizar la actividad administrativa del Gobierno Central o de ente
autnomo alguno por razones o cuestionamientos que no sean de estricta legalidad del gasto.

4.4 De los Presidentes de Corporaciones Provinciales de Desarrollo

Para efectos del sistema de responsabilidad administrativa de que se habla abajo, cada
Presidente de Corporacin Provincial de Desarrollo sera considerado el Jerarca de la Provincia.
Asimismo, lo sern los Gerentes Provinciales de las nacientes instituciones-empresa de servicios
pblicos, y los Alcaldes Municipales.
Correspondera al Presidente corporativo controlar y evaluar la totalidad del desempeo del
aparato institucional al servicio de la Provincia y representado debidamente en la Asamblea
General, ante la cual deber dar cuentas anualmente cada 2 de mayo, de manera casi paralela a
cuando las rinda el Presidente de la Repblica ante la Asamblea Legislativa. Igual deber hacerlo
el respectivo Alcalde ante el Concejo Municipal y ante el pueblo, en Cabildo convocado para tal fin
cada 3 de mayo.
El Presidente Corporativo ofrecera su informe anual sobre el estado de la Provincia, con pleno
sustento en el grado de cumplimiento del Plan Regional o Provincial de Desarrollo, dividiendo dicho
Informe en: a) lo que compete a sus funciones propiamente y realizaciones a nivel de la
Corporacin, as como en b) lo que son funciones de los dems cuerpos u rganos y organismos
integrantes de la Asamblea General. Adicionalmente, reportar sobre: c) el grado de dificultad o
apoyo obtenido en el trabajo de la Corporacin, de los organismos y estructuras nacionales.
Finalmente, el Informe deber contener una narracin clara de los retos inmediatos y mediatos, y
las medidas correctivas que deben tomarse para enfrentarlos con xito de acuerdo a la estrategia
de desarrollo provincial contenida en el Plan de Desarrollo Provincial, o bien para corregir dicha
estrategia con sentido de oportunidad.

4.5 De la Contralora General de la Repblica, sobre las Administraciones

De la Contralora General de la Repblica, hemos dicho casi todo lo que se puede decir. En el
rgimen presente, o en el aqu planteado, estaramos ante un caso de relativa complejidad
institucional si se pretendiera que tambin este importante rgano auxiliar de la Asamblea
Legislativa debe fracturarse segn los mbitos territoriales en que se reorganice la estructura
gubernativa segn se propone en el resto de este Captulo IV.
De hecho, vemos razones tcnicas y administrativas, pero tambin polticas, que aconsejaran
mantener a la Contralora como un rgano central auxiliar de la Asamblea Legislativa, para que
sta tenga un soporte tcnico tan valioso como ste para poder ejercitar una vigilancia real o
control poltico- sobre todo el aparato gubernativo nacional en sus distintos mbitos territoriales. Y,
que el pas cuente con un rgano nico fiscalizador, que ejerza la visin unitaria e integral
que se requiere para hacer que ese nuevo aparato gubernativo funcione como debe, pero
sufriendo la Contralora los cambios internos que garanticen que sus cuadros tcnicos podrn

198

ejercer una eficaz fiscalizacin ex ante y ex post, mas tambin durante, sobre las distintas
Administraciones territoriales. Si la Contralora hace bien su trabajo, el nuevo sistema poltico
e institucional funcionar correctamente, tal y como sostenemos que debe, puede y tiene
que hacerlo de inmediato, sin esperar a cambios de sistema poltico.
Un anlisis crtico integral sobre qu anda mal en la Contralora hoy, y desde hace mucho,
puede encontrarlo el lector como un caso en Apndices. Esto le dar una idea global e integral de
nuestra percepcin diagnstica sobre este importantsimo rgano fiscalizador. Las acciones
correctivas, han de tomarse ya, sin esperar a nuevas reformas legales de ningn tipo. La
Contralora, ha sido nuestra crtica a lo largo de todo el presente estudio, ya incumple
ostentosamente y con graves consecuencias para la buena marcha del pas y de su sistema
poltico e institucional.

199

APENDICES: lo que s se puede hacer en Costa Rica con visin,

voluntad y liderazgo. Casos de nuestra vida real
Apndice 1. EL CASO DEL ICE: VENDER, TRANSFORMAR O
ABRIRLO A COMPETENCIA? 72
Nuestra percepcin es que no se sabe hoy a ciencia cierta si el inters del pas debe
ser el de vender el ICE en muy buenos trminos respondiendo a un objetivo fiscal, es
decir, para utilizar los ingresos resultantes en bajar la deuda pblica y con ello aminorar el
peso de sta en el equilibrio y progreso macroeconmico del pas tal y como los
privatizadores preconizan. En tal caso, nadie ha dado an las cifras que permitan sopesar
si el ingreso por venta sera tan significativo como para bajar tanto la deuda pblica de
manera que compense la prdida que el Estado y el pas sufriran de una actividad tan
estratgica para el desarrollo del mismo, sopesada dicha posible venta ante la opcin de
realmente modernizar y liberar al ICE de amarras polticas y administrativas para que
entonces opere con la flexibilidad de una empresa privada de propiedad estatal.
Pero es que tampoco los defensores del ICE en su condicin de actividad estatal, han
aportado argumentos contundentes a la discusin de qu gana el Estado y el pas
manteniendo al ICE como empresa estatal, aparte de los recurrentes argumentos de que
no hay que permitir que otros actores privados y especialmente multinacionales sin
arraigo en Costa Rica se enriquezcan, o de que precisamente el ICE ha sido muy bueno
y puede seguir sindolo si se procede simplemente a flexibilizar su desempeo. Aducir
como se ha hecho recientemente, que este Instituto aporta ya al Gobierno grandes sumas
de dinero por impuestos directos pagados a proveedores y cobrados en nombre del
Gobierno a los clientes de sus servicios, es algo que cualquier empresa pequea o
grande hace de igual manera, y no es ningn mrito o aporte extraordinario al pas.
El gran argumento sobre por qu y cmo el ICE hara innecesaria -de liberrsele
amplia y contrapesadamente eso s de las actuales amarras propias de entes pblicos-, la
competencia privada interna o internacional, no lo hemos visto ni de parte de analistas ni
acadmicos, ni de sindicalistas ni de autoridades gubernativas, salvo las recientes cifras
ofrecidas por el Frente Interno de los Trabajadores del ICE (fit) en cuanto a la
comparacin muy favorable de tarifas entre el ICE y aqullas que la Bell South
norteamericana ha impuesto en muchos pases latinoamericanos donde ha comprado
empresas estatales o entrado a competir con stas. Esto, Lo retomamos abajo. Hay, aqu,
un vaco conceptual semejante al de quienes quisieran lo contrario, es decir, un mercado
en electricidad y sobre todo en telecomunicaciones libre de ICE y de interferencias
directas estatales para que el empresario privado lo explote y lleve a niveles de
desempeo tecnolgico y econmico que no es posible lograr dejndolos en manos
estatales.
72

Este anlisis lo elaboramos tambin al amparo de la presente investigacin con una finalidad especfica: generar
conciencia en la comisin legislativa que tramita la reforma a la Ley del ICE sobre implicaciones que no estn siendo
contempladas ni por los legisladores ni por los diversos asesores suyos ni grupos de la sociedad civil que de buena
intencin contribuyen con sugerencias. Buscamos de esta manera, reflejar cules aspectos clave para una modernizacin
ptima de esta importante empresa estatal deben considerarse de manera prioritaria, pues de lo contrario se producirn
cambios legales que no mejorarn, a nuestro juicio, el desempeo unitario del ICE e integral del sector pblico costarricense
del que esta institucin es parte instrumental. Y, ms bien, sealamos cmo, en ausencia de esas otras reformas que
consideramos esenciales, el ICE podra seguir sometido a nuevas y crecientes errores de desempeo y de falta de
transparencia, de rendicin de cuentas, y sobre todo de eficacia institucional-empresarial, ante las casi inevitables aperturas
que las condiciones externas del pas literalmente imponen.

200

Tampoco las teoras econmicas ms en boga segn anticipamos- sobre

monopolios naturales, como vimos muy resumidamente, arrojan ninguna respuesta
contundente en cuanto a qu conviene ms a un pas como Costa Rica que ya tiene
varios monopolios no necesariamente naturales en manos estatales pues hay
experiencias en otros pases en las que lo que aqu es estatal all no lo es, y funcionan
bien segn los ms importantes estndares de medicin de calidad e impacto econmico
y socioproductivo.
El problema, en el fondo, no parece ser econmico, ni siquiera en su dimensin
macro. Cuando mucho, podra ser burdamente fiscal en el sentido de que nuestro
Gobierno necesita fondos frescos y muchos- para redimir parte de su deuda y bajar el
servicio de la misma y en consecuencia su presin sobre las tasas de inters que debe
entonces pagar. Pero, estas cifras no se han dado y en consecuencia no son sustento
objetivo para valorar la problemtica en trminos de cmo un eventual ingreso monetario
por la venta o la apertura del ICE podra impactar en una proporcin tan significativa la
deuda y el servicio de sta, como para apostarle a esa opcin de frente a los muchsimos
inconvenientes de diverso tipo que tal va de accin conllevara irremediablemente en
Costa Rica.
El problema de fondo, entonces, es poltico, e ideolgico, y no slo por el escaso
margen de maniobra que el Gobierno de la Repblica tiene ante un sindicalismo
beligerante y con gran capacidad movilizadora de otras fuerzas laborales y sociales no
sindicales.
El Presidente Pacheco De la Espriella ha sentenciado una y otra vez que el ICE no
est en venta, aunque en los ltimos das despus de la visita de Zoellick, reconoce la
posibilidad de una apertura.
Pero, ello no debe llevar al pas a someterse a la voluntad no tan claramente solidaria
y patritica de los sindicatos del ICE y de otros aliados suyos, y dejar dicha actividad
estatal en manos totalmente extraas al Gobierno de la Repblica segn el Proyecto de
Ley de reformas al ICE que se maneja en el seno de la comisin especial que lo propuso,
pues ello constituira una flagrante violacin constitucional y un grave error de percepcin
de qu es el ICE y para qu debe servir en este pas en donde, todava, hay un Gobierno
de la Repblica que debe realmente gobernar, es decir, mandar y fijarle el rumbo aunque
los recientes gobiernos francamente no lo han querido hacer como deban- al pas, ICE
incluido.
Ideolgicamente, el pas opt por nacionalizar electricidad y telecomunicaciones hace
muchos aos, y en manos del ICE ello funcion muy bien, al igual que lo hizo con banca,
seguros comerciales, combustibles, produccin de alcohol, y ha mantenido una febril
actividad empresarial en acueductos y alcantarillados, en educacin, en salud, en
puertos y aeropuertos (hasta la concesin a ALTERRA del Aeropuerto Santamara), y en
construccin y rehabilitacin de vas y puentes, todas stas actividades susceptibles de
una prestacin privada en su totalidad o simultnea como es el caso real en la mayora de
pases no socialistas.
El fracaso con CODESA y sus subsidiarias a mediados de la dcada de los setenta,
por desgracia no pareci constituir para nuestra clase dirigente una leccin de fondo en
cuanto a los malos resultados que se experimentan cuando se entremezclan ambiciones

201

gubernativas sin sujecin a racionales previsiones de factibilidad econmica y social en

todo sentido, con ambiciones poltico-partidistas de quienes buscan el xito econmico
instantneo arriesgando los recursos del Estado y no los propios.
Hubo, en este contexto, un punto de inflexin que afect esa dinmica de autonoma
tcnica y administrativa del ICE y del resto de entes autnomos de importancia
significativa para el pas, y que ha hecho una gran diferencia a nuestro juicio- desde
entonces hasta nuestros das: la reforma legal en 1970 para constituir las juntas directivas
de entes autnomos al inicio de un Gobierno con cuatro directores del partido ganador y
tres del partido de oposicin, con miras a lograr una mayor influencia sobre su
desempeo por parte del Poder Ejecutivo de turno.
Pero, la reforma ms significativa por perniciosa, fue la creacin del rgimen de
presidencias ejecutivas en 1974, pues ello implic retrotraer a dichas juntas directivas
con su inevitable y creciente efecto cascada al interno de cada institucin- a un inters
ms partidista que gubernativo, entronizndose en prcticamente todo ente desde
entonces una nefasta praxis de botn poltico que ha generado un activismo partidista al
interno de los cuadros de tecncratas y generado crecientes niveles de mediocridad, de
mediatizacin, de inestabilidad, de corrupcin, de persecucin poltica, afectando los
previos niveles de competitividad y carrera administrativa por mritos personales del
funcionario; tan nefasta praxis no difiere mucho de los criterios y prcticas aplicados ms
librrima y descontroladamente en el caso de CODESA.
Este crucial factor, sin embargo, no lo tocan ni corrigen para nada los autores del
Proyecto de Ley para el Fortalecimiento y Modernizacin del ICE (Reforma parcial a la
Ley 449 de 1949) que presentaremos abajo, y ms bien deja la situacin inclume en
mucho sentido, lo cual constituye un claro contrasentido conceptual, operativo y poltico
tpico de nuestra cultura poltica de origen colonial.
La Ley General de la Administracin Pblica de mayo de 1978, introdujo la tan
necesaria delimitacin entre gobierno y administracin que la reforma del Artculo 188
de la Constitucin Poltica dej prevista desde 1968. Fue en ese momento cuando el
rgimen de presidencias ejecutivas debi haber sido eliminado, pues mantenerlo signific
albarda sobre aparejo en cuanto a la ya recargada intromisin gubernativa nada
transparente- en la conduccin superior interesada de tales entes.
Dicha LGAP permita que el Poder Ejecutivo del ramo o sector, ejerciera una direccin
poltica clara, contundente pero equilibrada o contrapesada para evitar abusos de poder,
mediante la potestad para ordenar la actividad, no los actos, del ente, imponindole las
metas y los tipos de medios para lograrlas (Art. 99), y luego vigilando su ejecucin e
interviniendo y destituyendo juntas directivas va Consejo de Gobierno- que incumplieran
injustificada y reiteradamente dichas directrices (Arts. 98 y 100).
Tan claro rgimen no ha sido correctamente aplicado, pero sostenemos desde
entonces que de serlo, hara operativamente innecesario el rgimen de presidencias
ejecutivas. Este, en todo caso, ha sido disfuncional y excesivo, y nada transparente por
cuanto los lineamientos gubernativos en materias no presupuestarias, cuando se dan,
parecen ms componendas que otra cosa pues no responden a directrices escritas claras
y lcidas como la LGAP ordena.

202

Adems, en nuestro rgimen presidencialista a ultranza, toda iniciativa para

realmente descentralizar administrativamente o hacia mbitos territoriales inferiores al de
la nacin como la provincia o el cantn- choca contra las fuerzas centrpetas propias de
quinientos aos de evolucin sociopoltica como conglomerado. Ello ha significado que lo
que era un rgimen relativamente discreto en su diseo normativo en la Ley de
Presidencias Ejecutivas en el sentido de ubicar a dicho nuevo funcionario superior en un
papel ms o menos de almirantazgo supervisor de la marcha de un ente, sin
involucrarse en la gestin administrativa-gerencial del mismo, se convirti por obra de
magia del Reglamento de la Ley promulgado en el mismo ao en un rgimen en donde
dicho Presidente Ejecutivo absorba ntegramente las funciones del Gerente, a pesar de
que ello violentaba y violenta- el ordenamiento de casi toda Ley Orgnica de tales
instituciones pues ellas definan la figura y competencias altamente ejecutivas e
integradoras de la gestin institucional, del Gerente y su responsabilidad directa ante la
Junta Directiva.
Sabemos que hoy da son los partidos polticos, y concretamente cada Presidente de
la Repblica o sus asesores de confianza, quienes dan el visto bueno a casi todos los
gerentes de entes autnomos nombrados por cada Junta Directiva. Ms politizacin que
sta, es casi imposible de lograr dentro de nuestro ordenamiento jurdico actual
totalmente violentado e incumplido en lo que deban ser efectivos contrapesos a ese
ejercicio abusivo del Poder Central.
Enfrentamos entonces, en el caso del ICE, un problema exactamente idntico al del
resto de entes autnomos con presidencias ejecutivas. Este problema, es preciso tenerlo
claramente identificado pues debe ser parte de la solucin integral que la gobernabilidad
del pas exige con sentido de los pesos y contrapesos que estn legalmente normados,
pero que se han perdido en la praxis generando ms bien toda clase de disfunciones,
contratiempos, externalidades negativas para el buen desempeo de la Institucin, y
distorsiones inclusive conceptuales que impiden vislumbrar los mejores escenarios de
transformacin del ICE y de los dems entes autnomos que lo ameritan de frente a las
exigencias inaplazables que las dinmicas externas de la globalizacin econmica y
comercial, imponen a un pas como Costa Rica.
Hasta ahora no ha habido ninguna discusin al menos pblica, sobre la conveniencia
de mantener al ICE, o transformarlo o venderlo, por razonamientos econmicos de peso
y de frente a esa globalizacin predicada por todos y temida por muchos. Hemos dicho
que difcilmente la veremos en el corto o mediano plazo, pues imperan ms los
argumentos ideolgicos y polticos, los cuales no son en modo alguno perniciosos ni
desechables. Cuentan, y slo exigen una deseable cuantificacin que no es imposible de
lograr. El presente trabajo de investigacin, explcitamente promueve una accin en este
sentido, en particular de cara a esta reciente exigencia norteamericana respaldada por las
declaraciones de expresidente Arias Snchez y la disposicin de varios Diputados del
PLN de plantear el tema de la apertura en el Proyecto de Ley que se discute en Comisin
Mixta.
Hay varios factores de importancia actual que conviene sistematizar en un modelo de
anlisis de situacin que los articule para su mejor comprensin del fenmeno que
tenemos frente a nosotros en las actuales circunstancias polticas del pas, y de frente a
innegables retos y presiones externas e internas por replantear el modelo institucional de
ICE que ms le conviene al pas.

203

Pero tambin, es preciso replantear el modelo de institucin autnoma en general

que conviene al pas. No debemos regodearnos en que lo nico que el pas necesita es
un ICE modernizado para superar con xito las exigencias de desempeo y produccin, y
distribucin social, que Costa Rica como nacin enfrenta.
Conviene reconocer los principales enunciados que distintos grupos nacionales han
manejado en el contexto de la iniciativa para producir el Proyecto de reforma a la Ley
Constitutiva del ICE, presentado al pas en agosto del ao pasado, el cual refleja un
deseable nuevo modelo institucional para el ICE que a nuestro juicio no supera las
principales rigideces a corregir, y ms bien entroniza muchas otras.
Este Proyecto, es una muy buena base de inicio por cuanto tal declaracin es reciente
y refleja un amplio consenso sobre cmo enrumbar al ICE.
Nuestra posicin de inicio, sin embargo, es que el Proyecto no es equilibrado ni
asegura un mucho mejor desempeo institucional-empresarial que cumpla con objetivos
claros y concretos que corresponde al Gobierno de la Repblica delinear; adems,
sostenemos que deja inclumes los grandes vicios y omisiones propios de nuestra dscola
cultura poltica. Son estos, factores que contribuyen a que tanta institucin loablemente
creada para resolver problemas serios, no los resuelvan y sigan vegetando sin
cuestionamientos de fondo ni correctivos ni de parte de la misma Asamblea Legislativa
que los ha creado, ni de los rganos fiscalizadores superiores de la Administracin como
son la Contralora y la Defensora, ni de partidos polticos como tales, y menos de grupos
de inters que tienen obligaciones cvicas de actuar ms ilustrada y consistentemente en
la vigilancia y exigencia de cuentas de nuestros gobernantes y jerarcas en los distintos
campos de proyeccin social, econmica y ambiental en que tales grupos se ubican.

204

Apndice 2. HACIA UNA ESTRATEGIA AMBIENTAL INTEGRAL,

UNITARIA Y VIABLE 73
1. Anacronismos polticos. La investigacin desnuda las debilidades, primeramente, de
nuestro anacrnico sistema poltico centralizado y presidencialista-, y las prcticas
aleatorias con que todo gobernante por lo general llega a ejercer el poder poltico que el
pueblo le confa, sin conocer o aceptar que la Constitucin Poltica y sobre todo la Ley
general de la Administracin Pblica, ms la Ley de Planificacin Nacional y desde
octubre del 2001 la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, entronizan
una modalidad vinculante especfica para ejercer tal poder poltico superior por ramos o
sectores de actividad y por regiones de desarrollo, con los ministros debiendo actuar
como rectores de sector.
Esto significa algo muy concreto y no lo que a cualquiera se le ocurra, pues implica
DIRIGIR LA ACTIVIDAD, no los actos, de otros ministerios y entes autnomos,
imponindoles las metas y tipos de medios necesarios, que es la forma en que el autor
argumenta como mejor podra el Gobierno de la Repblica lograr unidad conceptual,
funcional y programtica sobre la estrategia de conduccin poltica superior que permita,
en consecuencia, la tan indispensable unidad conceptual, funcional y programtica de la
estrategia de desarrollo socioeconmico y ambiental que el pas requiere para dar el salto
definitivo a un verdadero desarrollo integral.
Esas debilidades, nos caracterizan en nuestra forma improvisada, poco transparente e
indisciplinada de abordar los problemas y los procesos polticos e institucionales que
llevan al anlisis de problemas y al diseo de soluciones, en prcticamente todo campo
de actividad nacional, ambiente incluido.
2. Inexistente unidad conceptual del tema ambiente. El anlisis proporcionado, parte de
otro gran reconocimiento: en materia ambiental, existe al da de hoy una compleja
diversidad de conceptos, pero difcilmente uno que englobe a todos estos en su mayor
unitariedad superior. Desde los mismos esfuerzos de Estocolmo 72 y Ro 92, y el de las
organizaciones asociadas al sistema de Naciones Unidas hasta destacados cientficos y
especialistas, la nocin de ambiente se diluye en el sinnmero de definiciones de las
subreas que responden a tratamientos ms particularizados de aqulla, como
biodiversidad, suelos, aire, clima, conservacin, agua, etc..

73

Incorporamos en este Apndice, un resumen ejecutivo del estudio que al amparo del IICE tambin, realizamos de
septiembre a noviembre del 2002 sobre la problemtica ambiental en Costa Rica. La investigacin fue publicada bajo el
ttulo de Hacia una estrategia ambiental integral, unitaria y viable, y representa una crtica frontal a la dispersin conceptual,
temtica y analtica que caracteriza este campo de estudio y del desarrollo nacional en materia propiamente ambiental,
jurdica, poltica e institucional. Es otra buena muestra sobre cmo enredamos tanto lo que con una debida visin
conceptual y metodologa de interpretacin articulada con otros fenmenos concurrentes o convergentes, como aquellos de
direccin y planificacin del desarrollo, Costa Rica ya puede actuar para dar un gran salto hacia un mucho mejor estado de
situacin ambiental, sin esperar a nuevas reformas constitucionales o legales. Resultar obvio al lector, cmo hemos
aplicado el mismo marco terico conceptual que el presente estudio sociopoltico de Costa Rica utiliza, para comprender
integral y articuladamente qu pasa en materia ambiental y cmo abordar la necesaria reinterpretacin del fenmeno sin
recurrir, de nuevo, a la perenne excusa de que hay mucha dispersin legal, contradicciones competenciales, confusin
entre instituciones, y en consecuencia nada se puede hacer si no se cambian las leyes; o, peor aun, si no se establece o
clarifica quin es rector de la materia ambiente, cuando a nuestro juicio ya este es un punto totalmente clarificado en
nuestra legislacin y no admite ms dilaciones o dudas que impidan actuar con la racionalidad y eficacia requeridas.

205

3. Influencia de convenios internacionales. Los convenios y tratados internacionales

adoptados por el pas, y las leyes aprobadas para darles contenido jurdico a stas,
tampoco aportan esa definicin global y unitaria que permita cmodamente a quienes
tengan la responsabilidad poltica de dirigir y planificar los complejos procesos pblicos y
sociales respectivos, ejercitar competencias y funciones que realmente lleven a la
deseable utilizacin y conservacin inteligente de los recursos naturales del planeta y de
nuestro pas. Hay, como en lucha contra la pobreza, una verdadera Torre de Babel casi
imposible de descifrar, y a esto el documento dedica una principal atencin.
5. Una Torre de Babel temtica y jurdica. Lo anterior se manifiesta en la profusa creacin
de rganos y mecanismos que, en el caso de Costa Rica, distorsionan la claridad y
contundencia de aquellas otras leyes existentes que como se dijo en el numeral 1., s
definen centros polticos superiores el Ministro rector de sector, no el Ministerio ni
rganos colegiados superpuestos que no tienen origen constitucional-, e instrumentos
concretos y transparentes de obligado acatamiento el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes institucionales, todos debiendo mostrar sus alcances de largo, mediano y corto
plazos, stos como justificacin de los presupuestos anuales-, entre otros, llamados a
producir una deseable coherencia total en la conduccin de tales procesos. Tales
instrumentos, sin embargo, se obvian en parte por un problema de reticencia de nuestros
polticos y jerarcas polticos a gobernar con verdadera transparencia y a rendir cuentas
por los resultados de su gestin un problema de cultura poltica que el documento
investiga a profundidad en el contexto histrico latinoamericano6. El nocivo legado de nuestra cultura poltica colonial. El investigador plantea que
mientras no se reconozca tal legado histrico de cultura poltica de origen colonial, ser
imposible que se pueda enderezar la barca de nuestro SISTEMA POLTICO COMO TAL
y, por ende, del Estado mismo y de sus instituciones para el desarrollo, como para ver el
sol claro en el plazo inmediato. Ello seguir permitiendo que se mantenga una situacin
institucional, de polticas y de acciones, pero tambin de grupos de especialistas y de
inters asociados a cada marco legal especializado en materia ambiental, nada
conveniente para el pas pues se malogra la indispensable toma de conciencia de que el
Gobierno, en nuestro rgimen de Derecho, es encarnado en nombre del Pueblo por el
Poder Ejecutivo Presidente de la Repblica y Ministro del ramo o sector-. No por rganos
colegiados.
7. Quin manda polticamente en materia ambiental? El efecto ms discernible de esa
confusin de conceptos, mecanismos y prcticas, es que nadie asume responsabilidad
personal por nada, pues sta se diluye en tales rganos colegiados que nunca funcionan
y el Ministro del ramo enfrenta toda suerte de obstculos y confusiones para comprender
y ejercitar su competencia de Ministro rector.
8. La LOA: marco obligado de una estrategia ambiental unitaria y viable. El estudio
tambin arroja una positiva interpretacin de la Ley Orgnica del Ambiente, aunque
advierte al menos dos errores de diseo jurdico en sta, segn se explica abajo, en el
numeral 15. Lo positivo tiene que ver con el anlisis que sobre las categoras
ambientalistas, el autor realiza, proponiendo una lectura ms de fondo de dicha Ley.
9. La salida al desorden conceptual: ordenamiento territorial en la LOA. Es as como
encuentra -y propone que se acepte- que el concepto mayor legalmente sustentado en
dicha Ley de 1995- que engloba a los dems en la misma Ley, es el de ordenamiento
territorial. La propuesta de objetivos y criterios ordenadores que el documento ofrece en
esta categora conceptual, es creativa y slida, pues parte de una jerarquizacin muy

206

adecuada y envolvente de categoras analticas segn las valora el investigador de cara

al contexto y problemtica ambiental del que ha partido.
10. La menor especificidad de otras categoras analticas. Las otras categoras analticas
consignadas en dicha LOA, el autor las ordena segn el nivel de especificidad que a su
juicio muestran y que han de tener en el contexto de la misma LOA. Es as como
proteccin y calidad ambiental en asentamientos humanos ocupa segn el autor, un
segundo nivel en cuanto a su mbito de proyeccin sobre el territorio dentro del concepto
mayor de ordenamiento territorial, y los dems subsistemas o reas definidas en la Ley,
tales como biodiversidad, agua, suelo, tierra, contaminacin, clima, etc., ocupan un lgico
tercer nivel de especificidad y deben redefinirse en funcin de los dos mayores. El
documento aporta ciertamente una propuesta o borrador de tales definiciones
sustentndose en la misma LOA, que seguramente facilitar la labor de anlisis y
replanteamiento de los especialistas en cada materia.
11. Evaluacin, y sanciones ambientales y polticas. El documento no se queda en ese
nivel, sino que incorpora los criterios de evaluacin de impacto con base en la LOA, y de
cumplimiento de competencias polticas por parte de jerarcas segn la Ley de
Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131 de octubre del 2001, la cual
a su juicio resulta a todas luces LA Ley que podr sacar al pas en ste y otros campos
donde reina la confusin de criterios, conceptos, instrumentos y responsabilidad, hacia
una situacin de claridad y mucha mayor eficacia poltica-institucional. Igual plantea el
documento en materia del rgimen de sanciones que en dicha Ley No. 8131 y en la LOA,
coexisten ahora claramente para establecer responsabilidades de quin es responsable
por qu.
12. Recomposicin del Sector y del MINAE. Mejores prcticas de gestin poltica y
gerencia pblica. El documento propone una recomposicin de criterios, de reglas de
juego y de prcticas polticas e institucionales, as como de gerencia pblica, que
finalmente permiten entrever por dnde deben canalizarse las acciones de reforma o
transformacin poltica e institucional ms deseable para mejorar radicalmente la
efectividad estatal y social en el manejo de estos complejos y relevantes procesos
ambientales con respecto a lo social y a lo econmico del desarrollo del pas, sin
esperarse a nuevas leyes.
Ms bien advierte el documento cun frecuente resulta en Costa Rica que la Asamblea
Legislativa, por indolencia propia del legislador y de sus asesores, y en parte por sucumbir
a grupos de inters convertidos en grupos de presin cuando de legislar se trata, incurren
en aprobacin de leyes que vienen a confundir la situacin ya catica del pas en materia
pblica, precisamente por ignorar u omitir el estudio valioso del marco legal ya disponible.
Se seala reiterativamente en el estudio, cmo una y otra vez los grupos de presin
capitalizan sus intereses particulares y el marco legal crece y crece sin unicidad ni visin
estratgica y global en todo campo del desarrollo nacional.
13. Conduccin poltica y gestin ambiental. El documento analiza a fondo este marco
legal disponible, y llama a una profunda seriedad para reconocerlo y aceptar que la
materia ambiental tiene dos dimensiones bsicas para su ms efectiva comprensin y
gestin: una, los aspectos ambientales o sustantivos, los cuales andan dispersos y
errados aunque la LOA ofrece un sustento conceptual jurdicamente slido; y los aspectos
propiamente de gestin o conduccin, que tienen que ver con la direccin y planificacin
superiores de los procesos.

207

14. Un Ministro con dos roles distintos: jerarca de su ministerio y rector de un sector. En
ambos aspectos, el autor desnuda otra serie de debilidades que hay que confrontar y
superar simplemente aplicando la justa interpretacin legal, poltica-institucional y
sustantiva que el marco legal ofrece, inclusive en lo que es la insercin del MINAE como
tal un mosaico complejo de Dependencias especializadas sin una visin o estrategia
comn, tampoco- en apoyo del ejercicio de las competencias superiores que el Ministro
del Ambiente y Energa debe, como tal, ejercitar con pleno apoyo del Presidente de la
Repblica para realmente ORDENAR LAS ACTIVIDADES en su conjunto de ministerios y
entes autnomos que total o parcialmente deben ser objeto de direccin poltica unitaria
en materia ambiental.
En este caso, el autor clarifica sin lugar a dudas cmo el MINAE como tal tiene
ciertamente capacidades y competencias reguladoras en ciertos campos, pero no en
todos los pertinentes a la materia ambiental ni en la forma en que el Ministro como tal s
puede y debe actuar va DIRECTRICES POLTICAS con las consecuencias propias de
este instrumento y de este rgimen de direccin gubernativa. El Ministro, explica el
documento, debe ser visto como proyectndose en dos roles muy distintos: uno, como
jerarca del Ministerio en donde prevalecen las relaciones de autoridad jerrquica; otro,
como rector de un sector en donde prevalecen las relaciones de direccin entre rganos,
o poltica, a ejercitarse va DIRECTRICES, no rdenes.
15. Dos pequeos conceptos a dilucidar para tener el panorama claro hacia una
estrategia ambiental unitaria y viable. Finalmente, la LOA presenta dos pequeos
problemas que el autor del documento resuelve fcilmente: cmo interpretar el concepto
de Gobierno en su Artculo 3, y el rol del Consejo Nacional Ambiental, el cual el autor
sostiene que no puede ni sustituir ni invisibilizar el rol rector del Ministro del Ambiente
como tal. Si se aceptan sus interpretaciones y en consecuencia sus propuestas, habr
va libre para que el pas pueda recomponer en el corto plazo su rumbo y logros en esta
materia, crucial para la supervivencia del planeta, con los mismos recursos actuales.

208

Apndice 3. PRESIDENCIAS EJECUTIVAS: UN RGIMEN A

ELIMINAR
El siguiente anlisis crtico corresponde a nuestra crtica de una publicacin de un
profesor de administracin pblica a fines del 2003. 74
Cuando se dio la Ley General de la Administracin Pblica en 1978, el suscrito autor del
presente estudio literalmente descubri en ella la existencia de un rgimen de direccin
interorgnica el Poder Ejecutivo con potestades de direccin sobre todo ente autnomo-. Desde
entonces, hemos sido consistentes en denunciar que aqul rgimen de presidencias ejecutivas
instaurado en mayo de 1974 ya no era necesario pues la tan ansiada coordinacin
interinstitucional que justamente se busc con l por los excesos de individualismo en que venan
incurriendo tales entes, era suplida sobradamente por un rgimen de direccin gubernativa tan
claro que, de activrsele como se deba, haca innecesario el de presidencias ejecutivas y, de
paso, permitira una mayor transparencia institucional y rendicin de cuentas por nuestros
gobernantes y jerarcas superiores.
A este rgimen de direccin en la LGAP, curiosamente muy pocos analistas y estudiosos en el
pas le han prestado la atencin de rigor, lo cual lleva en la actualidad a un estudioso como el
profesor Gutirrez Lpez y a quienes lo asesoraron, todos profesores de la Escuela de
Administracin de la UCR, a proponer la creacin de presidencias ejecutivas en el Poder
Ejecutivo, lo cual adems de confuso resultara innecesario por complicado y duplicativo de aquel
rgimen de rectora poltica que ya existe desde 1978 (qu se propondra que se hiciera con los
ministros quienes, adems de jerarcas de sus Carteras, son ya rectores de sector segn esa LGAP
y, lgicamente, la misma Constitucin Poltica?). 75

Vamos al detalle del planteamiento del Profesor de la Escuela de Administracin de la

UCR, M.Sc. Max Gutirrez Lpez.
1.1 La autonoma de las instituciones ni el sector descentralizado como algunos le
llaman, desaparecieron con la Ley 4-3 ni con el modelo de presidencias ejecutivas,
tal y como el Profesor Gutirrez Lpez afirma en su estudio. Ni a partir del ao 1968,
varios gobiernos tomaron algunas medidas que conducen a la mxima
centralizacin en la prctica del control poltico sobre la gestin pblica. Es
importante ser rigurosos en el uso de conceptos en cualquier tema y en particular en
materia de procesos pblicos, pues es esa ambigedad conceptual tan aleatoria la
que en gran parte nos tiene en una situacin de subdesarrollo constante, ya que casi
nada podemos definir en Costa Rica con sustento slido y unitario como punto de
partida de anlisis de problemas comunes o de propuestas de solucin. Veamos.

74

Se trata del trabajo de Max Gutirrez Lpez, publicado por la Editorial de la Universidad de Costa Rica bajo el ttulo
Restauracin del modelo de empresas autnomas del Estado, en el 2003, bajo la Serie Reforma del Estado, No. 5 (21
pginas). El lector asumir los argumentos de Gutirrez Lpez al leer nuestra rplica. Nuestra incursin en este campo data
de 1975, un ao despus de creado el rgimen de presidencias ejecutivas, y consideramos importante la presente rplica
analtica pues hay errores de bulto interpretativos y conclusivos que podran llevar a la Diputada Ruth Montoya, del PAC,
quien acogi esa iniciativa acadmica el ao pasado, a errores de apreciacin sobre el rgimen referido, los cuales podran
convertirse en serios errores de diseo legislativo y ocasionar consecuencias muy disfuncionales para el sistema
institucional costarricense si se aceptaran como buenas las aseveraciones proporcionadas en ese documento acadmico
publicado por la EU.
75
El dictamen Opinin Jurdica No. O.J.-001-2001 del 3 de enero de 2001 de la Procuradura General de la Repblica, no
deja lugar a dudas sobre la naturaleza de rectora poltica en manos del Poder Ejecutivo del ramo o sector, o sea del
Presidente de la Repblica con el respectivo Ministro. No slo es criterio de dicha Procuradura, sino de la Sala IV en
diversas Resoluciones que esa Opinin Jurdica analiza. Esta, ha sido nuestra tesis intelectual desde la promulgacin de la
LGAP en 1978.

209

1.2 Si bien la Ley 4-3 de 1970 busc entronizar una influencia interventora del Poder
Ejecutivo en los entes autnomos, las Juntas Directivas siempre mantuvieron su
autonoma jurdica y fctica en lo gubernativo y en lo administrativo, pues aparte de
intentos del Gobierno por convencer a algunos directores de tales entes sobre
asuntos particulares, stos en conjunto mantuvieron su independencia plena para
decidir los asuntos de cada ente, pues la reforma de 1968 al Art. 188 de la CP les
quit la garanta constitucional en materia de gobierno, pero la dej sujeta a la ley,
y les mantuvo la administrativa. Antes de 1978, no hubo una tal ley, y as los
directores slo podan ser removidos por causa grave, cosa muy difcil de lograr por
mero incumplimiento de polticas gubernativas que el Poder Ejecutivo les quisiera
imponer.
1.3 Algunos analistas como el autor del pequeo ensayo objeto de este comentario,
simplifican demasiado el reconocimiento de la gran labor de los entes autnomos
como empresas estatales, primero porque la figura de autonoma creada en el Art.
188 de la CP, respondi no a una modalidad empresarial sino a la emulacin de un
modelo norteamericano de institucin autnoma de aquellos aos, que permitiera al
Estado o al Gobierno como tal, daba lo mismo- promover el logro de los objetivos
del nuevo Estado Social de Derecho consagrado en dicha Constitucin, sin tanta
interferencia interesada, o corrupta, del Poder Ejecutivo o Gobierno Central segn la
crisis de gestin que se haba dado previamente en esa misma dcada. Si bien
estos entes crecieron y fueron buenos haciendo cosas con apego a la tcnica y no a
la poltica partidista segn argumenta el profesor Gutirrez Lpez, tambin es cierto
que llegaron a constituir un Estado dentro del Estado pues actuaban unilateral y
desarticuladamente entre ellos, y desapegados de polticas gubernativas que
corresponda al Poder Ejecutivo definir en inters del pas, y de acuerdo a las mismas
competencias de tutela y direccin que la CP asignaba a dicho Poder Ejecutivo. Se
dio un contrasentido: el que una institucin se fortalezca y se modernice
internamente, y que todas por ejemplo en un mismo sector o campo de actividad lo
hagan por ejemplo, en el sector agropecuario, o en lucha contra la pobreza, o en
ambiente (y lo vemos hoy da aun)-, no significa EN ABSOLUTO una mayor eficacia
agregada del Estado para resolver los problemas de las poblaciones que deben ser
objeto de atencin integrada y unitaria por parte de esos entes y ministerios!
1.4 Ms bien, lo anterior ha generado gran ineficacia, pues las instituciones iban, y
siguen yendo por la vida, haciendo como quieren para quien quieren, desarticuladas
de otras instituciones que deberan estar haciendo cosas complementarias y
convergentes para las mismas poblaciones objetivo. Este, es el mbito del sector de
actividad y de objetivos sectoriales que competa y compete- al Gobierno a travs
del Poder Ejecutivo, definir, pues es el Presidente de ese Gobierno y de la Repblica
quien fue electo por el pueblo, y no juntas directivas de entes autnomos. Esa
enorme dispersin de los muy activos y competitivos nacientes entes autnomos
despus de 1949, llev al pas y al mismo PLN propulsor de esa autonoma total en
la CP de 1949, a impulsar la reforma de 1968 al Art. 188, aunque fue durante el
Gobierno de don Jos Joaqun Trejos cuando la Asamblea la promulg. En suma, no
parece razonable argumentar que esos entes eran tan buenos en todo lo que hacan
como para justificar luego que cualquier reforma que los limitara, vena a ser espuria
o indebida. Los entes autnomos llegaron a ser un dolor de cabeza por su dispersin
y excesiva autonoma gubernativa con respecto al Gobierno de la Repblica, y ello
amerit ese cambio constitucional de 1968; aunque, repito, nada significativo se logr
en ese sentido, dos aos despus, con la nueva Ley 4-3. Nuestra tesis pblicamente
expuesta a partir de 1974, era que resultaba urgente para el pas integrarlos a la
accin del Gobierno de turno, pues los partidos ofrecan legtimamente objetivos

210

electorales que dependan, de llegar el partido al Poder, de un accionar unitario e

integrado de tales entes, y esto no se poda lograr con semejante autonoma de
gobierno. El Estado unitario Social de Derecho vena siendo, as, menos eficaz de
lo que deba ser debido a esa resistencia de las autnomas en integrarse con el
Gobierno en el cumplimiento de su programa de accin para cuatro aos, y ms.
1.5 El rgimen de presidencias no nos parece hablar de un modelo, pues ni jurdica ni
administrativamente es correcto ya que fue normado en una Ley y se convirti en
eso, en un rgimen-, tampoco invadi legalmente la materia de administracin,
menos la de gobierno, como se afirma en el ensayo objeto de este anlisis. Si se
lee cuidadosamente la Ley de Presidencias Ejecutivas, se ver que es respetuosa de
ello, pues lo que hace es poner a un Presidente de Junta de tiempo completo, y
aunque lo define como el funcionario de mayor jerarqua para efectos de gobierno de
la Institucin, sigue mantenindolo como un subordinado de la Junta Directiva, y no
el superior de sta; ni lo pone a gerenciar la institucin. La Junta sigui siendo hasta
el da de hoy, para todo efecto, el rgano poltico superior de todo ente rgano es un
concepto de mucho mayor rango que funcionario-, en materia de gobierno y
administracin, lo cual significa que cualquier DIRECTRIZ GUBERNATIVA que se
diera por parte del respectivo Poder Ejecutivo y que pretendiera imponerle a un
ente autnomo metas y tipos de medios como la LGAP dispone, deba ser remitida
estrictamente a esa Junta, no a su Presidente Ejecutivo, ni al Gerente, y mucho
menos a ningn funcionario subordinado.
Las reacciones que el profesor Gutirrez Lpez menciona y registra en su ensayo, de
gerentes de la poca, don Fidel Tristn y don Jorge Carballo, por lo menos, eran naturales
en esos momentos, pues dichos gerentes realmente eran de carrera administrativa y
leales al ente, no al gobierno o partido en el poder. Sin embargo, en poltica as son las
cosas, y podemos constatar cun voltil es el ser humano cuando se ve tentado por el
ejercicio del poder avasallante de los partidos polticos, al recordar que precisamente esos
dos exgerentes aceptaron gustosos, posteriormente, ser instrumentos del Gobierno en
esa supuesta violacin de la autonoma administrativa del INS y de AyA, respectivamente,
que aos atrs defendieron con tanto celo, cuando fueron presidentes ejecutivos de esos
mismos entes, en distintas administraciones y por distintos partidos polticos. Por algo lo
habrn aceptado as, pero esto no se analiza del todo en el ensayo pues no se entra en el
anlisis de contexto e histrico que en el presente estudio nosotros hemos procurado
abordar en profundidad. El resultado es que los anlisis y recomendaciones del profesor
Gutirrez Lpez, a la postre, no toman en cuenta factores cruciales para entender por qu
se dio ese rgimen, cmo se dio, cmo ha evolucionado, por qu personas distinguidas
que estuvieron en contra de l aceptaron y aceptan- despus ser parte de l, y qu
pasara hoy si simplemente se le elimina. A esto, dedico atencin ms abajo.
El sistema de pesos y contrapesos pblicos para mantener una cierta
transparencia administrativa y poltica, sostengo por estos y otros argumentos producto de
mis anlisis de esa materia desde su inicio mismo, era y es claro, aun en presencia de la
Ley de Presidencias Ejecutivas. Cunto lo hemos invisibilizado e inaplicado por no exigir
su ejercitacin plena por nuestros gobernantes -me refiero a esos pesos y contrapesos-,
es algo que tambin hemos denunciado constantemente durante estos tantos aos
pasados, hasta el da de hoy, con consistencia y sustentacin en la praxis de los efectos
negativos para el pas.

211

Por otro lado, la Ley de creacin de CODESA del 72 que se cita en el ensayo de
marras, fue muy distinta de la de presidencias ejecutivas del 74 como para compararlas,
y esto puede confundir al estudiante, pero tambin al estudioso no especialista en estos
asuntos, y a la misma Diputada y a sus asesores. Si bien es cierto que este tiempo
completo dado al Presidente Ejecutivo, fue un factor crucial en su confrontacin con los
gerentes tradicionales, me parece irrazonable adjudicarle el peso que el autor le adjudica,
como un factor casi responsable de la prdida de esa autonoma y de la visin de largo
plazo que toda institucin contena en su naturaleza misma. Esto, no lo compartimos por
razones que mis estudios de esas situaciones me indican.
Lo que vino a alterar el equilibrio entre presidentes ejecutivos y gerentes, fue el
Reglamento de la Ley, promulgado ese mismo ao, y que s fue mucho ms all de la Ley
al usurpar las competencias del gerente para drselas al presidente ejecutivo en un
sinnmero de reas. Aqu, hubo un rompimiento flagrante y nocivo de los pesos y
contrapesos que el rgimen de autonoma institucional aun mantena en el marco de la
ley como tal, y eso nadie lo denunci en su momento aparte de quien esto escribe. Pero,
el hecho tctico a plantear es que un reglamento se elimina por la misma va, y no hace
falta una ley. La materia de una ley para eliminar el rgimen, entonces, se debe justificar
sobre un argumento ms trascendental y mejor justificado que el que realmente se puede
percibir en la propuesta de Gutirrez Lpez.
1.6 Adems, no debera verse como problema el que este otro acadmico seala y que
refer arriba, es decir que en nuestro rgimen unitario y presidencialista, el Poder
Ejecutivo buscara, y busque aun hoy da, concentrar lo mejor posible su capacidad de
control poltico. Esto, no debe ser un problema, pues en todo sistema poltico as es,
y as debe ser. Quizs el profesor Gutirrez quiso decir otra cosa, pero como est
dicho amerita esta aclaracin de rigor analtico. El problema ha sido que todo el peso
del clientelismo poltico-partidista se carg sobre los entes autnomos, y
lamentablemente nadie se nos uni a nuestras constantes denuncias desde hace 26
aos sobre lo pernicioso de este rgimen. Pero, es bastante irrazonable pensar que
un Gobierno no busque ejercer el mximo control poltico sobre la administracin
descentralizada, as como la Asamblea Legislativa debe buscar ejercer lo cual no
hace- el mximo control poltico sobre el Gobierno. El problema, son los pesos y
contrapesos del sistema. Y a eso paso de inmediato, pues este argumento del control
poltico no ayuda tampoco a entender el problema de fondo, y ms bien puede
confundir al lector y a quienes sin mayores criterios comparativos, acojan el
planteamiento avalado por una Escuela universitaria formadora de profesionales en
Administracin Pblica.
2. Lo que planteamos a partir de 1978 cuando sobrevino la LGAP, hasta el da de hoy, es
que esa Ley tan desdeada por todos, especialmente por los administradores pblicos de
profesin y por una gran mayora de profesores en la materia, vino a ser la ley que
anticip la CP cuando se reform el Art. 188. Es esta Ley la que sin lugar a dudas, pues la
Sala IV nos ha dado (impersonalmente, claro est) la razn en tantas Resoluciones aos
despus de que argumentramos que as era, la que vino a dirimir en Costa Rica qu
debamos entender por gobierno, y qu por administracin. Realmente extraa que el
profesor Gutirrez no hace ninguna referencia a ella en su anlisis, pues si lo hiciera,
cambiara todo el escenario o contexto del mismo. No vendra luego a proponerse algo
tan incomprensible e indefinido como presidentes ejecutivos fuera de los entes
autnomos, imaginamos que como rganos del Poder Ejecutivo, pues no se encuentra
en dicho esquema propositivo adnde se ubicar entonces a los ministros rectores de

212

sector, ya que por un lado si bien el ensayo objeto de nuestra crtica no reconoce la
existencia jurdica de ese rgimen de direccin poltica o gubernativa en la LGAP,
tampoco recomienda eliminarlo de dicha Ley General. As es que coexistiran ambos, y si
funcionaran como deban, tendramos un verdadero caos poltico.
3. Aqu, a partir de 1974 y segn demostramos en nuestros diversos textos desde hace
tantos aos, y en el ltimo libro del 2001, fue cuando se dio una situacin de albarda
sobre aparejo, pues estando los Presidentes Ejecutivos como actores interesados del
Poder Ejecutivo de turno inmiscuidos en los entes sin enfrentar ninguna contraposicin de
los funcionarios de carrera en las instituciones tambin por intereses partidistas muchos
de ellos: listas de funcionarios del PUSC o del PLN a quienes haba que perseguir, hasta
el da de hoy, producto ello a la vez de funcionarios que han querido hacer fcil su carrera
aunque fuera por cuatro aos, haciendo proselitismo abierto siendo funcionarios pblicos,
por el partido de sus simpatas y provocando entonces esas reacciones viscerales de
compaeros suyos y de los nuevos jerarcas de otros partidos-, estando esos actores
interesados en servir al partido en el Poder, decamos, vino ese otro rgimen legal en la
LGAP que pona a los ministros a ordenar las actividades de los entes, no los actos,
imponindoles metas y tipos de medios, y todo lo dems asociado en dicha Ley a este
rgimen de direccin, que todos deban conocer muy bien.
4. Dicho rgimen de direccin poltica en la LGAP, es cierto, nunca ha funcionado
correctamente, por culpa de tantos costarricenses que le han dado la espalda inclusive en
nuestra UCR, y en esto hemos denunciado tambin el incumplimiento en que todos han
incurrido, incluida la Contralora por no exigir como deba y escuelas universitarias por no
contribuir agresiva y conscientemente a generar pensamiento crtico sobre ello pues era, y
es, su obligacin acadmica (si no, en qu estn las unidades acadmicas que preparan
especialistas en los procesos pblicos del pas?).
Ahora, en su Memoria Anual 2002 la Contralora reconoce finalmente y de manera
integral despus de 29 aos de no hacerlo!!!- aunque an tmida y limitadamente en
sus verdaderos alcances fcticos, el marco referencial por el que he luchado todos estos
aos, lo cual da plena vigencia a conceptos y esquemas que por desgracia para la
formacin de los profesionales en administracin pblica en particular, han tendido a ser
ignorados o distorsionados en su anlisis incorrecto. Me satisface asumir que, a partir de
tal toma de posicin por la Contralora, ser difcil que centros universitarios de formacin
en estas reas le sigan dando la espalda a estos planteamientos, y los estudiantes sern
seguramente mejor preparados para entender situaciones en las que ellos deban ser ms
expertos inclusive que los abogados como tales, debido a su deseable visin
interpretativa ms amplia sobre el fenmeno poltico-institucional del Estado.
Tambin los Diputados actuales, tendrn en esa Memoria un marco referencial para
saber que han estado incumpliendo, igual que la Contralora como tal y tantos otros, su
vital labor de control poltico sobre el Gobierno por no haber reconocido o entendido
dicho rgimen de direccin gubernativa en la LGAP, el cual los obligaba y obliga a llamar
a cuentas a los ministros pero como rectores de sector, es decir, para que expliquen qu
estn haciendo de concreto cuntas directrices con sustento legal y poltico han emitido,
cunta vigilancia han ejercitado y a cuntas juntas directivas que han incumplido reiterada
e injustificadamente han procedido a intervenir o remover- para lograr que los entes
autnomos de cada sector estn actuando y asignando su gasto bajo objetivos sectoriales
unitarios, es decir, como un reloj. En materia del rgimen y de la autonoma
administrativa de los entes descentralizados, creo que el documento del profesor
Gutirrez plantea una confusin muy grande en el anlisis y en la propuesta final.

213

5. El rgimen de presidencias ejecutivas es malo y pernicioso, pero no exactamente,

repito, por los argumentos que l utiliza. Es, reitero, por lo que deja de analizar, por lo que
ha hecho tanto dao al pas colateralmente al incumplimiento de ese rgimen de direccin
en la LGAP o a la misma obligacin de gobernar sobre la base de planes de desarrollo,
como establece desde 1974 la Ley de Planificacin Nacional, y como lo hace desde
octubre del 2001 la Ley No. 8131 de presupuestos pblicos. Al proponer que se
conviertan en una funcin propia de Gobierno central, confunde pues aplica un marco
referencial que no se sostiene del todo, ni poltica, ni administrativa ni jurdicamente.
Hablar del rol de Gobierno de nivel Central como conduccin, llevar el timn, rectora,
regulacin, polticas de gobierno y polticas de Estado, como se hace en ese ensayo,
francamente introduce una jerga sin jerarquizacin ni sustento terico ni conceptual en lo
administrativo ni en lo jurdico. Si se tiene claro lo que es rectora en la LGAP, entonces
sabra que ese concepto, precisamente, engloba a todos los dems: conducir, llevar el
timn, definir polticas... No se debe definir conceptos tan claramente definidos y
jerarquizados, como iguales, pues esto confunde a cualquiera, y sobre todo al estudiante
que lo lea, y quizs hasta a los mismos Diputados. Me preocupa, en consecuencia, el
marco referencial terico-conceptual que el profesor Gutirrez y quienes lo apoyaron a
redactar este documento y lo autorizaron para publicacin, utilizaron, pues no es ninguno
que resista un anlisis medio riguroso como el que estamos aplicndole.
Adems, sostengo como argumento de fondo que, si slo se elimina el rgimen de
presidencias ejecutivas como propone este profesor universitario, y no la Ley 4-3 y la
estructuracin actual de las juntas directivas, el mal proseguir, pues la metstasis del
servilismo partidista est ya difundida en ese tipo de rgano superior de los entes y al
interior de stos, haya o no Presidente Ejecutivo. Es ste, un tema mayor al que no le
dedica ninguna atencin, como tampoco se lo dedican quienes discuten en la Comisin
Mixta de la Asamblea Legislativa las reformas a la Ley Orgnica del ICE, pues dejan de
reconocer cun nocivo ha sido el rgimen mismo, o modelo, de junta directiva tal y como
existe hoy da, y sus implicaciones al interno de las instituciones.
Si al ICE o a cualquier ente se le quita el presidente ejecutivo pero se le deja la junta
directiva 4-3 o 7-7 como es en la actualidad cuando un mismo partido se sustituye en el
gobierno, tenemos suficiente evidencia para augurar que la semilla de la complacencia, el
compadrismo y clientelismo, la complicidad, la impunidad, el irrespeto a la legalidad y a la
transparencia, permanecern inclumes. Pero a esto el ensayo universitario no le dedica,
por desgracia, ninguna atencin y es una gruesa omisin que hara incurrir en una
reforma legal formalista, es decir, aparencial, pues no erradicar el problema de fondo
que se viene dando en las descentralizadas a raz, ciertamente, de la consolidacin y la
praxis de ese rgimen de presidencias ejecutivas articuladamente con el de juntas
directivas impuestas por cada gobierno, y el impacto que ello ha tenido en las actitudes,
valores y comportamiento de decenas de miles de burcratas que han perdido el Norte
del servicio pblico al ciudadano y la tica asociada para, ms bien, afincarlo en el inters
inmediato de servir, cueste lo que cueste, al partido poltico de sus simpatas.

214

6. En qu queda para el profesor Gutirrez Lpez, me pregunto concretamente, el

rgimen de direccin gubernativa en la LGAP? Qu se le ha justificado a los Diputados
que acogieron el planteamiento, como para que enfrenten eventualmente a la Sala IV
cuando se tenga que hacer la consulta de rigor si el Proyecto va adelante como podra
ser sabiendo como lo s cun poca capacidad crtica y valorativa hay en la misma
Asamblea Legislativa, asesores de Diputados incluidos-, a sabiendas de que en esta
materia la Sala tiene doctrina y jurisprudencia tan voluminosa como contundente, y toda
apunta a una claridad conceptual contra la que chocara inevitablemente toda esta
confusa argumentacin dada en el documento de marras?
La distincin que hace de Poder Ejecutivo como una entre Gobierno de nivel Central y
de nivel Descentralizado, nos preocupa tambin, pues no la encontramos funcional ni
clarificadora. No vemos en ella por ningn lado, el fundamento de la conclusin a la que
llega, en el sentido de que esta diferenciacin restablecera el modelo de instituciones
descentralizadas autnomas... El asunto de fondo es que la estructura del Poder
Ejecutivo es una, unvoca, y en ella no caben los entes autnomos o descentralizados. El
Poder Ejecutivo est constituido, segn la LGAP, por el Presidente, los ministros, el
Consejo de Gobierno, y el Presidente con cada ministro. Son los rganos constitucionales
superiores de la Administracin del Estado. Dicho Poder, o dichos rganos, estn para
gobernar, aunque tambin tienen que administrar, y esto es su negocio constitucional.
Gobierno Central, es otra cosa. Aqu, entran esos rganos superiores, y sus Carteras o
ministerios, y otros rganos desconcentrados que las leyes han venido creando. Los
entes autnomos, son otra categora, no son Poder Ejecutivo propiamente, aunque son
parte de la rama ejecutiva del Estado, si se quiere aplicar terminologa de administracin
pblica, no jurdica. Estos entes, estn, y deban estar siempre, para ser instrumentales
del Poder Ejecutivo en el diseo y ejecucin de un programa de gobierno del que el Poder
Ejecutivo es, constitucional y legalmente, responsable. Convendra mejor, que utilizara la
definicin de Administracin Pblica que nos da la LGAP.
7. Por otro lado y en contraposicin con lo que se interpreta en el ensayo bajo revisin, los
entes autnomos dejaron de planificar en realidad porque los PAE acabaron de agotar la
poca paciencia que nuestros Presidentes tenan para con la planificacin pblica. Ello, es
producto de nuestra cultura poltica de origen colonial, no de un modelo de ente
autnomo ni de presidencia ejecutiva, y esto amerita otra clarificacin de fondo pues en
el ensayo ni siquiera se reconoce el tema.
La verdad es que la planificacin econmica, sobre todo, tuvo en Costa Rica un
historial muy lamentable que tambin analizamos a fondo en nuestros textos, y fue Albert
Waterston en 1964 quien dio la clarinada mundial de cmo los pases subdesarrollados
eran subdesarrollados por la forma bestial, superflua y utilitarista en que se adhirieron,
por aparentar, a las exigencias de planificar de Naciones Unidas y del gobierno
norteamericano para que no desperdiciaran los recursos de la ayuda externa, sobre todo
a partir de la Alianza para el Progreso en Amrica Latina, aunque en Africa y Asia la
situacin no fue muy distinta, producto del subdesarrollo y barbarismo poltico en que
vivan esas naciones. El ICE planificaba muy sensatamente, mas casi ningn otro ente lo
haca ni bien ni responsablemente, y repito que Waterston slo nos inspir a investigar
nuestra situacin con sus mismos supuestos y nos permiti verificar tal situacin en el
pas, 10 aos despus de su estudio mundial. Esta, es la realidad institucional que vivi el
pas de 1949 a 1982, y as la tenemos registrada en nuestras diversas publicaciones tanto
al amparo de la entonces OFIPLAN como de la misma Escuela de Administracin Pblica
cuando colaboramos all, y en mltiples otras publicaciones formales.

215

Pero debe saberse, al contrario de lo que plantea Gutirrez Lpez, que aun en esos
incipientes aos de 1974 a 1978, y durante los siguientes, el rgimen de presidencias
ejecutivas para nada demerit la praxis de la planificacin institucional. Simultneamente
con la Ley de presidencias ejecutivas, vino tambin la nueva Ley de Planificacin
Nacional en 1974, y en sta se consign la obligacin de tales entes para aportar el 1%
de sus presupuestos de gastos a OFIPLAN para fortalecer la formulacin y ejecucin del
Plan Nacional de Desarrollo, ms la regionalizacin territorial y la sectorializacin
institucional; y se crearon en la Ley de Presidencias Ejecutivas, las unidades de
planificacin institucional adscritas al Presidente Ejecutivo, muchas de las cuales brillaron
ilustremente durante muchos aos en distintas instituciones bajo el liderazgo tcnico de
OFIPLAN. El Consejo Interinstitucional que la Ley cre, funcion bien en ese gobierno, y
en el siguiente, y hasta mediados del de Monge Alvarez (aqu, coordinado por don Danilo
Jimnez Veiga, a la postre Ministro de la Presidencia), y todos esos aos hubo un
hervidero que no todos han de recordar, gracias al liderazgo que OFIPLAN ejercit en
materia de planificacin y reforma del Estado a partir, precisamente, de nuestras
inquietudes, planteamientos y liderazgo interno en OFIPLAN, irradiando cambios y nuevas
prcticas planificadoras y administrativas en el resto del sector pblico con nfasis en lo
sectorial y lo regional... hasta que lleg Juan Manuel Villasuso de Ministro en 1984 y lejos
de entender ese excelente esquema y proceso que se vena dando, dedic a MIDEPLAN
a ver cmo se satisfacan los fuertes requerimientos internacionales para concordar el
primer PAE, el cual se firm en 1985. E
No resulta ocioso comenta que durante la Administracin Oduber (74-78), el rgimen
de presidencias ejecutivas coadyuv en grande a que, brillantemente coordinado desde el
Ministerio de la Presidencia y con ilustres profesionales y polticos del PLN ocupando
esas posiciones superiores en cada ente autnomo, se lograra casi un 90% de
cumplimiento de las metas ofrecidas por el PLN en campaa electoral en su famoso libro
verde, que fue la partitura rigurosa de aquel gobierno pues no hubo durante su gestin un
Plan Nacional de Desarrollo sino hasta el ltimo mes. Este es un factor que muy pocos
parecen conocer, y nosotros tenemos ese inusual privilegio pues aplicamos nuestro
inters intelectual en el ejercicio de nuestro cargo profesional en OFIPLAN y pudimos
evaluar dicho Programa con el personal de nuestra entonces Divisin de Planes y Poltica
Administrativa a un ao de su final. Qu nos indicaba este escenario? Que un
gobernante con visin de estadista y disciplina de conduccin, y con una buena partitura
programtica de gobierno, puede hacer milagros articulando como se debe la accin de
tantos entes autnomos y ministerios, cosa no lograda anteriormente al gobierno de don
Daniel Oduber por la resistencia real de los entes autnomos a, precisamente,
integrarse con la accin unitaria de gobierno.
Hubo ciertamente gran corrupcin en esa Administracin producto de abusos de todo
tipo, inclusive en el uso de dicho rgimen de presidencias ejecutivas, y esto lo advertimos
desde aquellos aos oficiosa, pblica y acadmicamente, sin tener nunca eco de nadie
ms. Por eso, la LGAP de 1978 nos permiti plantearle al gobierno y al pas que el
rgimen de presidencias sala sobrando, o bien que si el gobierno lo aplicaba como deba
a travs de la figura en esa nueva LGAP de rectora ministerial sobre conjuntos de entes
por sector de actividad, el efecto nocivo de dichas presidencias mal ejercitadas,
disminuira y el proceso de politizacin partidista iniciado con el PLN, se parara. Pero, no
fue as en la siguiente Administracin Carazo Odio a pesar del apoyo que tuve en mis
planteamientos por parte del entonces Ministro de Planificacin: ni se elimin el rgimen
de presidencias como el candidato Carazo Odio haba ofrecido en campaa electoral, ni
se aplic como deba el rgimen dicho en la LGAP, por razones que hemos analizado
elaboradamente en nuestros escritos y que nadie ms parece conocer o haber estudiado
a fondo. Y el asunto empeor en el siguiente gobierno, y sucesivamente hasta hoy da.

216

Nada de esto lo reconoce el profesor Gutirrez en su anlisis, y configura un entorno que

obliga a sopesar muy bien para qu, y cmo, conviene modificar ese rgimen de
presidencias ejecutivas.
8. Yo en lo particular sostengo, que aun si se lograra eliminar el rgimen de presidencias,
nada se ganar si, por un lado, se acoge una alternativa como la que se propone en ese
pequeo ensayo, pues implica ella sinceramente una negacin de la transparencia
administrativa, de la divisin de poderes, del equilibrio entre gobierno y administracin y
de la unidad misma del Estado constitucionalmente definido algo parecido al
inconcebible y contradictorio manejo que un abogado hizo en el Proyecto de Ley Orgnica
de la Administracin Pblica en materia de rectora poltica, poniendo a cuatro rganos
distintos a dirigir a cada ente autnomo va directrices!-, y si por otro lado no se modifica
sustancialmente el modelo aqu s- de junta directiva. Y, si por un tercer lado, no se
clarifica y activa plenamente el rgimen de direccin gubernativa en la LGAP y, por ltimo,
si no se exorciza el demonio del clientelismo partidista al interior de los cuadros de
burcratas de todo nivel que han hecho del servilismo incondicional sobre todo a los dos
partidos polticos mayoritarios factor que ha causado tanta corrupcin institucional por
razones obvias-, su credo de servicio pblico.
9. La medicina sera peor que la enfermedad. Comenzando porque sabemos que desde
ya, si solo ms acadmicos nos ayudarana sensibilizar aun ms a la Contralora y a la
Asamblea Legislativa, y quizs a un par de partidos de oposicin vigorosos que quieran
hacer historia, sera posible que los entes autnomos funcionaran con la eficacia y
transparencia con que estn llamados a funcionar si nicamente se activa de manera
plena ese rgimen de direccin poltica, pues esto implicara ni ms ni menos que las
juntas directivas tendrn que acatar directrices formal, transparente y concretamente
emitidas por cada ministro rector para que los entes hagan lo que tienen que hacer como
instrumentos de gobierno, pero de cara al pblico, a la Contralora y a la Asamblea
Legislativa, y respetando su marco legal, no pidiendo o imponiendo cosas antojadizas, o
de lo contrario caeran cabezas con frecuencia hasta que todos entiendan que la cosa no
es jugando. Si la Contralora se interesa en esto, y adems exige como debe sobre la
base de los PAO y presupuestos anuales con sustento en la Ley No. 8131 de
presupuestos pblicos, muchas cosas mejorarn, aun dentro del actual marco legal e
institucional, con todo y presidencias ejecutivas.
10. El fro, por otro lado, no est en las cobijas. No s correcto ni recomendable asumir una
iniciativa de stas e involucrar a la Asamblea Legislativa, sin reconocer el contexto mayor
en que el fenmeno de las presidencias ejecutivas se viene dando, pues entonces,
repito, la medicina podr tener ms peores consecuencias que la enfermedad.

217

11. Creo que las presidencias ejecutivas deben desaparecer, y el modelo de junta
directiva como lo conocemos hoy, tambin y ser sustituido por un modelo en donde el
Gobierno pueda escoger pero no designar sino por iniciativa de los diversos grupos
representativos de la sociedad civil segn el campo de proyeccin de cada ente, tal y
como explico en detalle en mi planteamiento del IICE sobre el ICE. Creo que, como digo
en dicho planteamiento sobre el ICE, hay que restituir al Gerente en un rol aun ms
preponderante que antes de la reforma de 1974, y debe l definirse tambin como
presidente de cada junta directiva. Si a esto se contrapone el rgimen de direccin
gubernativa en la LGAP, donde los ministros simplemente asumen como rectores de
sector, tendramos una solucin ms sencilla que la de crear la figura de presidencia
ejecutiva del Poder Ejecutivo que Gutirrez Lpez propone. En todo caso, tendramos
slo ministros rectores de sector con base en la LGAP, y dejaramos de tener presidentes
ejecutivos y juntas directivas partidariamente serviles.

218

Apndice 4. LUCHA CONTRA LA POBREZA 76

II. CONCLUSIONES ESTRATGICAS que SUSTENTAN UN NUEVO
ABORDAJE DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA EN COSTA RICA
El punto central de la presente Seccin II, es la sustentacin de la tesis de la
Comisin UCR de que una estrategia de ataque frontal a la pobreza debe ser
considerada como contenido inherente u orgnico de la estrategia misma de desarrollo
del pas, en el sentido hegemnico de que la erradicacin de la pobreza debe tener un
papel central en dicho desarrollo sobre todo cuando se incorporan de manera explcita los
factores de equidad, ambiente y sostenibilidad. Dentro de esta estrategia general -la cual
debe responder a la orientacin misma del Plan Nacional de Desarrollo y que el Subplan
de Reactivacin Econmica ya formulado por el Gobierno busca hacer viable-, es posible
visualizar un Subplan de Lucha contra la Pobreza que centre su atencin en aquellos
elementos medulares que permitan darle un giro a las polticas pblicas hacia el norte
pretendido de reduccin efectiva y sostenible de la incidencia e intensidad de la pobreza
en el desarrollo integral del pas. Este Plan de Lucha contra la Pobreza sera entonces
formulado a partir de una serie de principios orientadores sobre el combate efectivo a la
pobreza, los cuales enumeramos a continuacin pues constituyen ellos la base
facilitadora de ese necesario nuevo abordaje que el pas requiere para ganar ese combate
y que desarrollaremos en la Seccin III del presente documento.

Ganar la lucha contra la pobreza no es responsabilidad exclusiva

de la poltica de desarrollo social
El vnculo entre pobreza y la imposibilidad de una insercin socioeconmica plena
est condicionado por la productividad, la competitividad y la capacidad de generar
empleo de la economa, esto es, por la creacin de oportunidades econmicas. No es
casual entonces que la pobreza se concentre en aquellos sectores, como la agricultura y
la produccin informal urbana, donde los bajos ingresos tienen como contraparte una baja
productividad y una escasa dotacin de activos productivos.

76

Estamos ante un tema de relevante importancia para Costa Rica. Igualmente que en los dems Apndices ofrecidos, en
ste reiteramos la bondad analtica de aplicar nuestro marco terico conceptual utilizado en el presente estudio sobre la
evolucin sociopoltica de Costa Rica, al tema de pobreza, tambin amparados en nuestra condicin de investigadores del
Observatorio del Desarrollo de la UCR en el contexto de una comisin creada por el entonces Rector Gabriel Macaya, para
propiciar al Gobierno una crtica y propuesta alternativa al Plan Vida Nueva que anunci el Gobierno en agosto del 2002. Lo
que incorporamos en este Apndice, es mayormente el conjunto de ideas con las que contribuimos a la generacin
de ese documento universitario salvo lo pertinente a los cuadros estadsticos sobre la situacin social del pas, producto de
otros colegas, aunque s los esquemas que se identifican como de nuestra autora-, intitulado Hacia una solucin integral en
la lucha contra la pobreza, noviembre 2001, Rectora-Vicerrectora de Accin Social. Es por ello que la enumeracin de
prrafos o secciones no siempre corresponde a un orden o secuencia estricta. En todo caso, el lector podr apreciar
claramente cules son esas ideas nuestras por su similitud con lo que hemos desarrollado en el presente estudio. Fueron
coautores de este otro trabajo sobre pobreza, en distintas calidades, los colegas Edgar Gutirrez, Director del Observatorio
del Desarrollo, Mayela Cubillo, Directora de la Escuela de Administracin Pblica, Juan Diego Trejos, investigador del IICE
de la UCR y notorio especialista en la materia de pobreza, y Juanny Guzmn, exDirectora de la Escuela de Ciencias
Polticas. El trabajo, de nuevo, demuestra la eficacia analtica e interpretativa del marco terico conceptual que
aplicamos y desarrollamos en el presente estudio, y sobre todo demuestra lo que s se puede hacer en Costa Rica
dentro del marco legal superior vigente en materia de pobreza, niez y adolescencia, y sobre todo de procesos de
direccin y planificacin del desarrollo, si slo nuestros gobernantes y funcionarios de alto nivel los reconocieran
como corresponde, y los aplicaran. O, si slo la Contralora General de la Repblica los exigiera como debe.

219

Para que el combate a la pobreza sea efectivo, la poltica econmica debe promover
un crecimiento econmico sostenido que genere empleo productivo y bien remunerado y
que valorice el capital humano de que dispone el pas. Un crecimiento reducido, voltil o
excluyente, no sustentado en un aumento de la productividad y la competitividad, no
posibilita la generacin de empleo, las mejoras en las remuneraciones reales ni el
aumento de la rentabilidad de los activos en manos de los pobres. En otras palabras, no
posibilita el aumento en el ingreso corriente necesario para potenciar las capacidades de
consumo de la poblacin, ni facilita por lo tanto los procesos de acumulacin de activos,
procesos necesarios para reducir la vulnerabilidad ante procesos de empobrecimiento
futuro.
Para ello no basta con una poltica macroeconmica que garantice la estabilidad
econmica y promueva el crecimiento a partir de sectores estratgicos. Esa resulta una
condicin necesaria pero no suficiente como ha mostrado la experiencia nacional y
regional a partir de las reformas econmicas. Se requieren polticas econmicas
especficas a niveles meso y micro para facilitar el acceso de los pobres al mercado y a
los frutos del crecimiento. El Plan de Lucha contra la Pobreza identifica esas polticas que
tienen un impacto directo a favor de los grupos ms pobres y promover su aplicacin.
La poltica econmica debe tambin amortiguar lo choques externos y evitar los
desequilibrios financieros y cuando estos se producen, debe buscar su restablecimiento
protegiendo a los grupos ms vulnerables, es decir, se debe distribuir los costos del ajuste
en relacin directa con las capacidades e inversa con los grados de vulnerabilidad de la
poblacin. La crisis fiscal que nos agobia debe enfrentarse con medidas que protejan
directamente, y ahora, a la poblacin pobre. La promesa de das mejores en el mediano
plazo no justifica ticamente una carga desproporcionada del ajuste sobre los grupos ms
dbiles.
La ptica global que el pas debe asumir para tener xito en su lucha por salir del
subdesarrollo que an nos agobia, debe basarse en un claro reconocimiento de que an
las relaciones y procesos complejos del desarrollo del pas pueden ser mejor reconocidos
y gestados a partir de una ptica mayor que permita ver la relacin intrnseca entre
desarrollo social y desarrollo econmico, as como la naturaleza particular de lo que son o
deben ser polticas universales y polticas focalizadas a segmentos especficos de la
poblacin.
Para entender esto, hay que aceptar un necesario convencionalismo conceptual
de partida: el Estado-unitario visualizado en el Art. 50 de nuestra Constitucin Poltica, se
ha fragmentado por efectos de la necesaria divisin del trabajo, por la especializacin
tecnolgica, pero tambin por influencia de grupos de inters poderosos, o por simples
insuficiencias de nuestros legisladores en lo que deba ser una labor ms racional de
diseo institucional y de rigurosa evaluacin de la institucionalidad existente antes de
decidirse a crear nuevas instituciones que vienen a fragmentar an ms la compleja y
dispersa estructura institucional de nuestro Estado.
Ello, sin embargo, no implica que automticamente el ciudadano costarricense
debe sentirse desconsolado y verse irremediablemente sujeto a las arbitrariedades
y dispersin de ese Estado multiforme y desarticulado. La misma Constitucin Poltica
y el marco legal que en este documento hemos referido con particular esmero,
proporcionan los criterios y mecanismos que estn llamados a mantener la coherencia y
unidad de visin y de accin de ese Estado, en beneficio del ciudadano particular, o de
grupos de stos. La nocin de sectores de actividad segn fue impulsada por OFIPLAN
desde 1976 y con sustento en la LGAP de 1978, mantienen total vigencia y validez al da

220

de hoy, aunque su praxis ha sido persistentemente distorsionada. Su no utilizacin

plena, ms bien, ha sido causa de no pocas distorsiones e improvisaciones en la
formulacin y ejecucin de polticas de desarrollo en el pas.
Veamos, esquemticamente, cmo comprender mejor el tramado a primera vista
complejo y fragmentado de ese Estado y su aparato institucional, pero
conceptualmente unitario segn leyes y reglamentos vigentes que son
persistentemente irrespetados pero exigibles por cualquier ciudadano u rgano
fiscalizador o Diputado, o activables por la sola voluntad del propio Presidente de la
Repblica. Sobre este esquema de ordenamiento superior de la oferta estatal, el presente
documento sustentar gran parte de la imagen-objetivo desarrollada en la Seccin III.

221

rea de Desarrollo Econmico

Polticas
Universales

rea de Desarrollo Social

Polticas
Focalizadas
LUCHA CONTRA LA
Familias

Sectores
Agropecuario- Com- Ind. -TurExt.

Ambiente y
Energa

Sectores
Educ Salud Viv

en

riesgo

Niez, Adolescencia y
Seguridad Social

MEP AyA
MAG IDA

ICT

Recope ICE

Cdigo NA* Ley PANI

PANI

vinculantes
para todo ente

social extremo: Otros pobres:

Sectores
PROGRAMAS:
propios del
Sector
provenientes de
de otros
Sectores

PANI
MTSS
IMAS
MSP

INA
CCSS
MSalud

MEP
MCJD
INS
MIDEPLAN
+INAMU y otros
*Cdigo
Niez
y

Adolescencia de 1998

Fuente: J. Meoo (2002

POBREZA

SIPO y SAB

Hay programas
como tal,
y
otros
fuera, es decir,

Programas
de
otros
sectores

Programas
de
otros
sectores

Programas
propios
del sector

Programa
1
Programa
2
Programa
3

Programa

222

Tenemos presente que el actual Gobierno de la Repblica ha decidido activar una

organizacin de cpula que intermedia entre a) el Consejo de Gobierno y el
Presidente de la Repblica, y b) los ministros como rganos constitucionales superiores
de la Administracin del Estado (LGAP, Art. 21) y como rectores de sector (LGAP, Art.
27.1, 98, 99 y 100). Se trata de los Consejos Econmico y Social, segn anticipamos en el
presente documento.
Para efectos de nuestro inters prospectivo en la Seccin III, entindase ahora que los
sectores como tales aglutinan al ministerio del ramo si lo hay- y a varios entes
autnomos que concurren en el mismo ramo o sector, bajo la direccin poltica de un
ministro, con o sin Cartera (sta, es el Ministerio respectivo). El sector como tal puede
constituirse por el ministerio y entes autnomos cuyas actividades sustantivas caen en el
mismo en un 100%, pero puede tambin constituirse de manera plena o meramente
complementarse- con actividades o programas en manos de ministerios y entes que
pertenecen mayoritariamente a otros sectores.
Es por ello que reflejamos en el esquema anterior el impacto o contribucin que
instituciones en sectores econmicos, o bien en sectores sociales que manejan polticas
universales bsicamente, por ejemplo, deben aportar en el gran sector de lucha contra la
pobreza, y cmo ste a su vez lo visualizamos mayormente sustentado en el concepto de
los derechos normados en el Cdigo de Niez y Adolescencia de 1998 y en la Ley del
PANI pues ambas estipulan de maneras concretas los derechos integrales de nios,
adolescentes y sus familias, inclusive con discapacidades y sin igualdad real en muchos
casos tal y como otras leyes complementarias enuncian- ms otros adultos que por
razones diversas no constituyen o forman parte de familias como tales.
La oferta estatal que nuestra visin integral identifica a nuestro mejor entender,
est as constituida de manera inconfundible por los beneficios en manos de las
instituciones que ntegramente caen en ese sector como PANI e IMAS- , ms por
otras actividades y programas de otras instituciones y ministerios que en lo
sustantivo forman parte mayoritaria de otros sectores de actividad, como es el caso con
los sectores econmicos (agropecuario, turismo, comercio, industria, ambiente,
transportes) y los sectores sociales a cargo de polticas universales (educacin, salud,
vivienda).
Es as como planteamos que los programas y actividades de todos estos otros
ministerios y entes que no son ntegramente del mismo, deben proyectarse en el sector
de lucha contra la pobreza o niez, adolescencia y seguridad social. La implicacin
inmediata de gran inters poltico, institucional y legal, es que todos ellos deben de estar
sujetos a la direccin poltica o gubernativa por parte del Ministro a quien el Presidente
asigne y esto deviene obligatorio constitucional y legalmente hablando- rector poltico de
este gran sector, con competencia para ordenar la actividad, no los actos, de los entes
bajo su mando poltico, imponindoles las metas y los tipos de medios que han de utilizar
para realizar aqullas, vigilando su cumplimiento y removiendo sin responsabilidad para el
Estado a las juntas directivas de tales entes que incumplan reiterada e injustificadamente
sus directrices polticas.
Ms claridad legalmente hablando, no podemos pedir en materia de poner
verdadero orden en la organizacin superior indispensable del Gobierno en lo que
es su capacidad y responsabilidad de direccin y planificacin integrales hacia una

223

efectiva resolucin de los problemas que aquejan al pas en todo campo de actividad,
pero sobre todo en ste de lucha contra la pobreza. La Comisin UCR no desea ser
omisa ante el pas y ante el Gobierno en este esencial sentido.

La pobreza demanda intervenciones integrales, integradas y

unitarias. La necesaria modernizacin institucional y la disponible
legalidad para el desarrollo
El carcter multifactico de la pobreza demanda de intervenciones integrales para que
tengan efectividad. Pero deben ser stas, tambin, integradas y unitarias, conceptos que
no parecen estar en el lenguaje y comportamiento ordinarios de una mayora de polticos
y tecncratas, pero tampoco de grupos de inters representativos de los beneficiarios de
las polticas sociales focalizadas. Los pobres, particularmente los que estn en situacin
crnica, padecen limitaciones en el albergue, en el acceso a los servicios de salud y
educacin que les impide acumular capital humano y muestran una insercin precaria en
el mercado de trabajo, con reducidos activos y escasa productividad. Los bajos ingresos
que ello genera se traducen tambin en problemas de desnutricin que comprometen las
posibilidades de aprendizaje (acumulacin de capital humano).
Una intervencin integral contra la pobreza no solo implica vincular la poltica
econmica con la social y con la ambiental. La integralidad tambin es un imperativo al
interior de las polticas pblicas sociales, econmicas y ambientales, lo que pasa por
romper el aislamiento o feudalismo institucional para que los programas puedan ser
interinstitucionales, intersectoriales y multidisciplinarios y, sobre todo unitarios, para que
de esa manera generen en conjunto el mayor impacto combinado posible sobre cada
beneficiario.
La accin conjunta, no solo tornara ms eficiente la accin estatal, sino que adems
tendera a reforzar y potenciar recprocamente los efectos de cada una y, con ello,
agregar un ms positivo impacto sobre los pobres, as como una mayor seguridad
social de que superar su pobreza crnica y se mantendrn fuera de ella por el
resto de sus vidas. El crdito al campesino o al microempresario puede tener un impacto
nulo o escaso sin una adecuada asistencia tcnica y capacitacin en administracin,
produccin y mercadeo o sin inversiones de apoyo como caminos de penetracin o
centros de mercadeo. El rendimiento educativo de los nios de hogares pobres no
mejorar si no se compensan las deficiencias en nutricin y en apoyo educativo que
obtienen de parte de su hogar por el menor clima educativo de ste.
Estas polticas integrales deben tener al ncleo familiar como su objetivo bsico,
aunque las distintas intervenciones vayan dirigidas a miembros particulares de ste. Lo
contrario a dicho objetivo bsico de atender integralmente a cada unidad familiar, es la
situacin comn que lleva a muchos polticos y funcionarios a situaciones extremas de
querer organizar internamente en cada institucin los programas y subprogramas que
deberan ser temtica o conceptualmente unitarios, pero motivados en diversas y
dismiles categorizaciones conceptuales de la problemtica como mujer, gnero,
infantes, nutricin, violencia domstica, persona joven, nios deambulantes,
discapacitados, etc.-, lo cual desvertebra el sentido de unidad nuclear de la familia como
tal y evita la direccionalidad que toda poltica pblica y accin institucional y social debe
exhibir hacia la solucin integral de los problemas de dichas unidades familiares. El
presente documento pretende aportar soluciones integrales y viables a esta problemtica.

224

Sin embargo, el problema de la dispersin conceptual, legal e institucional se percibe

ms dramticamente cuando se analiza la situacin de instituciones clave como el IMAS,
el PANI y el MEP ste en sus multimillonarios programas sociales-, y emerge una
preocupante situacin idntica de fragmentacin orgnica y funcional interna de los
programas sociales en cada institucin, y peor an entre ellas mismas, producto en gran
medida de esa fragmentacin conceptual de reas temticas que debiendo verse y
atenderse unitariamente, se subdividen de acuerdo a los intereses inmediatos de grupos o
especialistas que tambin han perdido o nunca han adquirido- esa visin global y
unitaria. Esto es particularmente cierto en materia ambiental, en lucha contra la pobreza y
en proteccin de los derechos de nios, adolescentes y sus familias en situacin de riesgo
social extremo.
Ello implica reconocer que con harta frecuencia el IMAS ignora en sus planes de
mediano y corto plazo lo que el PANI y el MEP deben aportar en trminos de procesos,
recursos y esfuerzos, y que estas instituciones tambin ignoran entre s los mismos
aspectos. El panorama se agrava cuando, teniendo a mano el excelente Cdigo de Niez
y Adolescencia, por ejemplo, el cual ordena claramente como hemos dicho la oferta
estatal en materia de pobreza y derechos de nios y adolescentes en riesgo social, y
entroniza mecanismos articuladores importantes a nivel de San Jos, de cantones y
comunidades especficas, entran en juego muchas otras instituciones como el MTSS, el
MSALUD, la CCSS, el MCJD, el MJusticia, el INA, el INS, dentro de un idneo todo
armnico que no es respetado por ninguna de estas instituciones, y menos por sus
jerarcas y funcionarios.
El asunto cobra mayor importancia cuando incorporamos en el anlisis la Ley de
Planificacin Nacional, una Ley General de la Administracin Pblica en sus aspectos de
direccin interorgnica, as como la nueva Ley de Administracin Financiera y
Presupuestos Pblicos y la misma vieja Ley de Planificacin Urbana, para mencionar slo
stas que son generales, y descubrimos que una interpretacin y aplicacin articulada y
convergente de ellas garantizara el desempeo efectivo e integral y unitario del Gobierno
y de sus instituciones que todos aoramos en este pas, slo para verificar da tras da los
reiterados e incomprensibles incumplimientos en que incurren individuos e instituciones y
las funestas consecuencias que esos incumplimientos tienen en el desarrollo del pas, y
en particular en la lucha contra la pobreza y la proteccin de los derechos de nios y
adolescentes.
Costa Rica tiene toda la legalidad que necesita para su desarrollo integral, pero
la menosprecia y, peor an, ello ocurre sin que ningn jerarca superior reciba sanciones
por incumplimiento, tal y como la Constitucin Poltica y las leyes previenen sobre todo
con respecto a sus gobernantes y funcionarios pblicos.
El eventual Plan de Lucha contra la Pobreza debe poner el nfasis en la definicin de
unos criterios estratgicos integrales que sirvan de base, modelo, ejemplo y aprendizaje
para reorientar, en el futuro inmediato, el diseo del resto de las polticas pblicas y las
reformas institucionales requeridas. El marco legal idneo para ello, ya existe; los
instrumentos jurdicos y administrativos necesarios, estn claramente definidos en esas
leyes referidas y en pocas otras de mucho valor agregado. La visin y voluntad poltica
precisas, ha faltado para ordenar esta situacin.

225

El Plan que anunci con tanto optimismo y evidente buena fe el Gobierno de la

Repblica en agosto pasado, no hace ms que reiterar una oferta institucional por
agregacin, no por construccin colectiva a partir de criterios centrales o
nacionales unitarios. As, no se ganar nunca la lucha contra la pobreza.
La pobreza impone intervenciones diferenciadas regional y localmente
Dada la heterogeneidad de la pobreza, las mltiples carencias por atender y las
singularidades de los programas sociales, se deben abandonar los esfuerzos por
establecer programas selectivos homogneos y por instaurar mecanismos o instrumentos
nicos de seleccin de beneficiarios para todos los programas sociales de carcter
selectivo, aunque s se hace necesario avanzar hacia un sistema nico de beneficiarios,
que sea vinculante para toda institucin pblica y para todo individuo o grupo familiar que
realmente desee accesar esos cuantiosos beneficios estatales. El SIPO es una buena
base, pero es preciso ampliarlo incorporndole como proponemos adelante, el enfoque
de derechos, sobre todo con base en el Cdigo de Niez y Adolescencia. El SAB por su
lado, debe constituirse tambin en el sistema de registro de beneficios que permita
evaluar y constatar en un momento dado el impacto o progreso de las familias
beneficiarias con respecto al momento inicial de intervencin gubernativa para resolverles
integral o supletoriamente sus problemas de pobreza. En particular es necesario
reconocer que la pobreza no es un resultado exclusivamente individual sino que tiene un
importante componente colectivo que demanda de programas que acten sobre el
contexto sociocultural y econmico en el cual residen los pobres. Aqu es donde resulta
indispensable tener claridad de visin en cuanto al contenido y alcances complementarios
deseables de las polticas sociales universales y de las focales, pues ambas requieren de
contextos de anlisis, reflexin y definicin distintos como anticipamos atrs, y en
consecuencia los rganos y mecanismos de articulacin de esfuerzos de quienes deben
participar en esos procesos no pueden volverse ambiguos o multitudinarios, o ser
simplemente los mismos.
En Costa Rica ha estado conceptualmente claro desde mediados de la dcada de los
setenta, gracias a los visionarios esfuerzos desde la entonces OFIPLAN, de que el
desarrollo del pas debe ser percibido en las particularidades o especificidades propias de
sus diversos mbitos territoriales, o sea la nacin, la regin, la subregin, el cantn, el
distrito y finalmente el asentamiento humano. Desafortunadamente, tal claridad
conceptual ha estado ms del lado de tcnicos que de polticos que van y vienen, y
entonces las excelentes definiciones y experiencias promovidas consistentemente por
dicha Oficina de Planificacin desde 1976 hasta principios de los noventa, se han
malogrado de distinta manera, dndose hoy una confusin sobre la deseable eficacia de
esos esquemas entre costarricenses de buena voluntad pero comprometidos o
identificados con visiones muy parcializadas del desarrollo.
Conviene asimismo tener un panorama bastante claro sobre la magnitud del
fenmeno de administracin poltica que caracteriza a Costa Rica desde el punto de
vista de los desencuentros que se repiten histricamente para no repetirlos hoy- entre
lo que debe ser la OFERTA ESTATAL de bienes y servicios, y la DEMANDA SOCIAL por
los mismos, en el contexto de los mbitos territoriales y sociopolticos en que planteamos
se dan las distintas manifestaciones del fenmeno del desarrollo nacional. Veamos el
siguiente esquema de posibles encuentros entre esa oferta y esa demanda, teniendo en
mente que un problema real que, por leyes que nacen descontextualizadas o por accin

226

de especialistas y grupos de inters con fuerza poltica, se da hoy en el pas en cuanto a

la proliferacin exagerada y confrontativa de mecanismos de participacin burocrtica y
social que se definen sea como redes o como comits y comisiones o consejos, los
cuales normalmente acaban por asfixiar y limitar la eficacia de los mismos funcionarios,
jerarcas polticos y representantes de grupos sociales y empresariales, pues siendo
limitada la disponibilidad de lderes y dirigentes dentro de reas de accin conceptual y
temticamente unitarias, se fragmentan esos mecanismos llamados a hacer converger a
los mismos actores de maneras tan irracionales y duplicativas, que acaban precisamente
afectando sus niveles de entusiasmo, de dedicacin y de eficacia.
Al fin de cuentas, los problemas no se resuelven, y se buscan entonces nuevos y
sustitutivos mecanismos o redes, cuando la solucin radica a nuestro juicio en identificar
el gran mecanismo de acuerdo a la gran rea temtica que amerita la mayor
dedicacin de energas de todos los involucrados en su deseable manejo. A esta
identificacin de mecanismos tambin unitarios que acrecienten la eficacia integral
y global o agregada de los mltiples actores pblicos, sociales y privados que
tienen que ver con la lucha exitosa contra la pobreza, se aboca el siguiente
esquema comparativo de lo deseable, de lo que existe, y de lo que es viable en esta
materia.
Estamos ante una clara urgencia de cmo identificar y facilitar el encuentro crucial
entre OFERTA ESTATAL y DEMANDA SOCIAL dentro del marco referencial de la
experiencia y legalidad costarricenses, pues ello nos dar una mejor pauta de lo que
puede ser ideal y, a la vez, viable en todo sentido.

227

ESQUEMA GRFICO DE LOS DESEABLES ENCUENTROS ENTRE DEMANDA SOCIAL Y OFERTA ESTATAL
(segn nuestro ordenamiento jurdico y reglamentario, y la realidad poltica/institucional imperante)

Ciudadanos

Vnculos
o
mecanismos
que
posibilitaran el
encuentro
entre
oferta
estatal
y
demanda social

estn
Estos, ya existen Estos,
espontneamente debidamente
normados, salvo
el primer rgano,
pero
son
mayormente
incumplidos

Grupos de
inters
nacionales
(cpulas
nacionales, y por
sector de
actividad. Ej.:
Unin de
Cmaras,
Federacin de
Colegios
Profesionales,
Federacin de
Sindicatos, etc;
Grupos de

Debera haber un
Consejo
Presidencial de
Concertacin
Nacional (con las
cpulas
nacionales)

Institucionalidad
pblica

Instrumentos para
decidir y actuar
Tipos y niveles de
planes

Proceso
presupuestario

Organos que aprueban, y

leyes que los respaldan

Varios de stos,
estn debidamente
normados pero son
AMBITO NACIN
tambin incumplidos

Presidente de la
Repblica
Consejo de
Gobierno
Consejos
Econmico y Social

Comisiones
Sectores de
consultivas de
actividad a cargo de
concertacin
ministros rectores
sectorial, una en
cada sector de
actividad bajo
cada ministro
rector

Plan Nacional de
Desarrollo (PND):
debe contener una
visin global del
pas, una visin
global por sectores
y una visin global
de cada regin de
desarrollo
Planes en cada
sector de actividad

Da sustento
Presupuesto de
Repblica.

al Aprueba Asamblea Legislativa

la con dictamen de CGR, segn
Ley No. 8131

Da sustento a
Presupuestos de
entes autnomos.

Aprueba CGR, segn Ley No.

8131

Sustentan PAOs de
entes.
stos,
combinan el plan
anual operativo y la
programacin
presupuestaria anual
de cada ente. Son los

Ley No. 8131: establece que

CGR debe autorizar PAOs de
entes
asegurando
que
cumplan con Objetivos y
Metas del PND. Impone
sanciones por incumplimiento
de Jerarcas.

228

Sector Agrcola,
de Educacin, de
Turismo, de
Industria, de
Salud, etc.)

rector

AMBITO REGION
Sociedad civil:
cmaras,
sindicatos,
asociaciones,
ONGs, en cada
regin

-Consejos

Regionales de
Desarrollo,
u
otro mecanismo
vlido
de
carcter general
que integre una
visin regional.
-Se
han
propuesto por J.
Meoo
(PNUD/UNICEF,
2002), Comits
Regionales de
Niez,
Adolescencia y
Seguridad
Social

Ley de Planificacin: establece

liderazgo de MIDEPLAN en
elaboracin
del
PND.
Presidente
lo
aprueba.
Preconiza amplia participacin
de sociedad civil en planes.
LGAP:
ordena
ejercicio
superior del poder poltico,
normando alcances de figura
de Ministro rector (Arts. 27.1,
98, 99 y 100)
ordena por regiones, no
La oferta estatal se cantones

instrumentos clave y
ms idneos para
propiciar
la
participacin
ciudadana en los
presupuestos
pblicos.

Direcciones
Regionales de
ministerios y
entes
autnomos
nacionales
Municipalidades

Planes regionales
de desarrollo

Presupuestos
regionalizados de
ministerios y entes
autnomos; conjunto
de presupuestos
municipales en la
regin

No se dan en la praxis
ordinaria de los entes ni de
ministerios. La CGR tiene una
obligacin
que
no
ha
ejercitado, de exigir del Poder
Ejecutivo y entes autnomos
la regionalizacin de sus
presupuestos. Debe exigir
tambin
cumplimiento
del
Decreto del Subsistema de
Direccin
y
Planificacin
Regional de 1991, vigente.

229

AMBITO CANTON

Mismos actores del mbito regional,

en sus
organizaciones
cantonales

-Juntas
de
Protec-cin
Local de Niez,
Adolescencia y
Seguridad
Social
-Podra haber

Comisiones
Cantonales
Idem

Planes cantonales
Agencias
de desarrollo
cantonales
de
ministerios
y
entes
autnomos
nacionales
Municipalidad
del cantn

La prestacin
estatal mejor por
cantn

de bienes y servicios se
organiza

Gasto pblico de
ministerios y entes
autnomos que se
ejecuta
cantonalmente.
Gasto de la
respectiva
municipalidad.

No
hay
presupuestos
cantonalizados, salvo los de
cada municipalidad. Desde
1998, MIDEPLAN desarrolla
un sistema de registro de
inversiones pblicas de 50
instituciones en los cantones
del pas.

En este nivel, lo que

se da es la prestacin
directa de bienes y
servicios, usualmente
a travs del concurso
de funcionarios
pblicos e
infraestructura varia.
Presupuestariamente,
se identifican tales
gastos o inversin en
forma de unidades
bsicas (EBAIs,
docentes, promotores
IDA e IMAS,
extensionistas MAG;

Es difcil lograr en el corto

plazo, que los ciudadanos
puedan participar en los
presupuestos institucionales o
municipales. Hay dificultades
tcnicas y de procedimientos,
adems de una gran
dependencia de todos con
respecto a Oficinas Centrales
de todo ente. El Tringulo de
Solidaridad facilit
negociaciones de proyectos y
acciones especficas pero a
nivel de distrito, y no sobre la
totalidad de acciones y gasto
de cada ente, sino sobre una

AMBITO
COMUNITARIO
Asociaciones de
Ciudadanos
Desarrollo y
individualmente
otras; Comits
considerados;
Tutelares de
familias en
Niez y
comunidades o
Adolescencia;
asentamientos
ONGs.
humanos concreNo existen otros
tos
mecanismos
articuladores
que integren a
este ni-vel
territorial la
oferta
institucional con
la demanda

MAG
IDA
CNP
INCOPESCA
MSALUD
CCSS
AyA
MTSS
IMAS
PANI
MEP
INA
MIVAH
ICE
Otros entes

Planes comunitarios
integrales,
estructurados segn
oferta de Gobierno
en PND
(experiencia del
Programa UNIR de
la Fundacin
Kellogg en la UNA,
de 1995 a 1999)

230

social

Fuente: J. Meoo
2002)

nacionales
Municipalidades

y proyectos de
inversin tales como
acueductos,
electrificacin y
telefona, obras
comunales y otras)

pequea porcin. Lo que s es

posible, es lograr participacin
en la fijacin de prioridades,
objetivos y metas
institucionales en los
respectivos planes, pues una
vez stos formalizados por la
respectiva autoridad superior,
se convierten en marco
obligante para elaborar los
presupuestos pblicos de todo
ministerio y ente autnomo,
segn pleno respaldo de Ley
No. 8131.

231

El esquema anterior sustenta plenamente la necesidad de conceptualizar y formalizar la

configuracin institucional y de procesos- idnea en tales mbitos territoriales, pero hacerlo no
omitiendo como muchos hacen, su necesaria articulacin unitaria en funcin del desarrollo
integral del pas. Ello sigue siendo una prioridad en Costa Rica, pues el desorden que la
situacin vigente provoca en la definicin de prioridades, de polticas, e inclusive en la
asignacin presupuestaria y peor an en la ejecucin de programas, bienes y servicios
institucionales, es maysculo y no ayuda para nada a solventar los problemas de pobreza y de
desarrollo econmico armnico y consistente con los intereses superiores del desarrollo
ambiental del pas.
Tan vigente resulta dicha necesidad de consensuar visiones sobre este factor territorial, que
no quedan dudas de que la oferta estatal de bienes y servicios encuentra hoy da un natural
ordenamiento en el mbito territorial de la regin, no cantonal ni distrital. Si bien casi ninguna
institucin pblica, ni el Presupuesto de la Repblica, permiten distinguir su oferta institucional
regional en sus presupuestos anuales, sabemos que son sus Direcciones Regionales o
desconcentradas las que constituyen las unidades que median en los procesos y decisiones
que bajan de la nacin al cantn y a cada comunidad especfica, y que suben de stas a la
nacin.
La regin tiene as, independientemente del serio desorden que muchas instituciones han
generado al escoger sus sedes en ciudades distintas de las definidas en la poltica oficial de
MIDEPLAN, una razn de ser que resulta esencial para llegar el pas a ordenar el deseable o
indispensable encuentro entre esa oferta estatal con sentido integral, integrado y unitario, y la
demanda social que an siendo hoy da tan dispersa y difusa, nace en cada asentamiento
humano a lo largo y ancho del pas y dispone de muy pocos espacios para su manifestacin
integrada hacia arriba, y ciertamente no cuenta con ningn instrumento planificador que
permita expresarla tambin de maneras sensatas y racionalmente agregativas hacia ese mbito
superior como lo es la regin. La nueva Ley de Administracin Financiera y Presupuestos
Pblicos, insistimos, conjuntamente con la Ley de Planificacin Nacional y el Cdigo Nacional
de Niez y Adolescencia en particular, proporcionan medios e instrumentos que pueden ser
idneos en ese sentido. Este documento dedica atencin particular a esta materia, adelante.
Sin embargo, sabemos que an considerando conglomerados geogrficos tan amplios
como las regiones de planificacin, la pobreza muestra diferencias importantes tanto en
extensin como en cuanto al tipo de carencias predominantes. El espacio local y regional tiene
as un importante potencial para las polticas sociales selectivas integrales y para las polticas
meso y microeconmicas y en esa dimensin deben definirse. Esta intervencin local permite
identificar la pobreza, vertebrar acciones que atiendan las singularidades espaciales de la
pobreza de una manera coordinada, adecuar la oferta de servicios, potenciar la voz de los
pobres y atender las vulnerabilidades especficas, particularmente las de origen ambiental. El
deseable Plan de Lucha contra la Pobreza debe identificar reas geogrficas prioritarias y
concentrar los programas integrales en esos dominios.
Esta Comisin UCR considera, por otro lado, que el pas y el Gobierno harn bien en tomar
muy en cuenta los mecanismos que a nivel distrital el Cdigo Municipal entroniza, sobre todo a
partir de diciembre en que los pueblos escogern directa y libremente a sus Alcaldes y
miembros de Concejos de Distrito. Las funciones de stos no son nada despreciables en
trminos de lo que debera ser una mayor y ms protagnica participacin ciudadana en la
definicin y vigilancia de asuntos pblicos no slo municipales sino de ministerios y entes
nacionales en su proyeccin distrital, inclusive en materia ambiental y de lucha contra la
pobreza. A esto, el presente documento tambin dedica importantes prospecciones adelante,
en la Seccin III.

232

La bsqueda de eficiencia y eficacia estatal y social, es ineludible. Hacia una gerencia

pblica no improvisada.
Los recursos financieros de que dispone la sociedad en general, y el Estado en particular,
son por definicin limitados. El eventual Plan de Lucha contra la Pobreza, sin embargo, debe
definirse partiendo de ese marco estrecho de recursos. Pero las restricciones presupuestarias
de los programas pueden superarse en mucho sentido elevando la direccionalidad y
productividad de los recursos, lo cual pone
un nfasis realmente estratgico en la
indispensabilidad de que los programas sean recompuestos sobre la base de criterios de la
mayor eficiencia posible (es decir, que se brinden al menor costo) y que alcancen el mayor o
ms eficaz impacto combinado posible con respecto a sus objetivos y metas racional y
unitariamente definidos . Ello requiere de programas oportunos, bien diseados, incluida la
coherencia con las especificidades de la pobreza, su escala acorde con la extensin de la
pobreza, la viabilidad operativa, econmica y poltica, la adecuada insercin institucional, y su
verdadera articulacin ms que la mera coordinacin- con programas complementarios que lo
potencien, incluidas las polticas econmicas. Esto demanda una revisin, simplificacin y
racionalizacin de la oferta estatal. No es posible continuar con una oferta estatal atomizada en
cientos de programas pequeos, en recursos e impactos, con duplicaciones y problemas de
diseo y con una ausencia fundamental de la informacin necesaria para evaluar su impacto.
Tambin implica la bsqueda de formas innovadoras de gestin (gerencia, organizacin y
desempeo) que demuestren una mayor efectividad integral, que garanticen la calidad y
posibiliten el financiamiento adecuado. Por ejemplo la descentralizacin o desconcentracin, la
segmentacin de mercados, la recuperacin de costos cuando sea pertinente, el uso de
diversas formas de organizacin comunal y la diversificacin de entes ejecutores, junto a
mecanismos efectivos de participacin de los usuarios y de rendicin de cuentas.
Spase, sin embargo, que las modalidades y requerimientos de gestin institucional y de
procesos en el contexto pblico son muy distintas de las que se dan en el contexto privado de
los negocios y las empresas, pero en Costa Rica se sigue adelante sin que se entienda que la
gerencia de la cosa pblica amerita un tratamiento muy diferente del proporcionado por los
gerentes de empresas privadas o administradores de negocios cuando mucho, pues tambin
se asume que la administracin de procesos pblicos e instituciones puede ponerse en manos
de cualquier profesional de cualquier disciplina, no de especialistas, pues eso se aprende con
la experiencia o leyendo un buen artculo sobre administracin. Las consecuencias de esto
para el pas han sido funestas, y lo seguirn siendo mientras no se intervenga en serio y a
fondo para ordenar esta alegre improvisacin de los procesos pblicos en que todos tienen
responsabilidad, por comisin unos y por omisin otros. Esta Comisin UCR no considera tico
mantener silencio sobre problema tan serio.
Un Plan de Lucha contra la Pobreza debe poner un nfasis especial en el diseo de los
programas integrales en los aspectos de gestin (productos, instituciones, mecanismos de
direccin y coordinacin, y de participacin), as como en los requerimientos para un adecuado
seguimiento y evaluacin (informacin requerida, mtodos a utilizar, instancias de validacin).
Tngase claro que, en este tema, el pas cuenta con el marco legal que hemos descrito
previamente y que posibilitara esa redencin poltica/institucional si quienes deben, lo toman
en serio y lo aplican como se debe. La Comisin UCR considera como particularmente
importante, el impacto que la aplicacin a fondo de la referida Ley No. 8131 sobre
administracin financiera y presupuestos pblicos, podr generar en el pas. Slo requiere que

233

el Presidente la tome en serio y la aplique plenamente, o que el Contralor exija su debido

acatamiento y aplicacin por el Gobierno y sus instituciones. En Anexo 1 se ver por qu, y aqu
anticipamos que se trata, sobre todo, de una Ley que redimensiona la actividad de planificacin
en la Ley de Planificacin, la actividad de direccin gubernativa sobre entes autnomos en la
LGAP, y el ordenamiento obligado de la oferta de gobierno en la lucha contra la pobreza y los
derechos de nios y adolescentes, y sus familias, con sustento en el Cdigo de Niez y
Adolescencia, y de otras leyes muy buenas pero incumplidas como las del PANI, del IMAS, del
mismo MEP, as como en materia ambiental y en ordenamiento territorial. Retomaremos esto
adelante.
La rendicin de cuentas debe acompaar el proceso, y por ello el pas debe reconocer
la importancia vital de su contrapartida, la exigencia de cuentas
Una estrategia de combate a la pobreza debe ser flexible y ajustable pues las
caractersticas de la pobreza cambian en el tiempo, los acontecimientos exgenos son
impredecibles y porque no todos los programas tienen los diseos, impactos o pertinencia
adecuados. Ello demanda avanzar en la instauracin de una cultura de evaluacin y
seguimiento, lo que ha sido una experiencia reciente, y an en desarrollo, en la administracin
pblica. Se deben seguir mejorando los mecanismos de seguimiento, control y evaluacin de
los programas que ejecuta o financia el Estado, sin restarles eficiencia, para no cometer un
error de siempre en Costa Rica: pretender que se debe pasar, por ejemplo, de un seguimiento
de acciones a una evaluacin de impacto, cuando la realidad es que en el pas nunca se ha
consolidado ni siquiera una actividad razonablemente continua en seguimiento, y
menos se tienen las condiciones actitudinales y comportamentales para instaurar una actividad
razonablemente continua y firme en materia de evaluacin de impacto. No porque los
conceptos se pongan de moda, ya podemos aplicarlos sin ms.
El hecho es que Costa Rica tiene ya ese extraordinario marco legal referido arriba, y en
particular la Ley No. 8131 entroniza las pautas precisas que han de incidir en un
comportamiento distinto de jerarcas y tcnicos de todo nivel, pero sobre todo de los primeros
pues el rgimen de responsabilidad administrativa por incumplimientos de objetivos, metas o
programas y proyectos que dicha Ley introduce en su Ttulo X, con la Contralora General de la
Repblica encargada de establecer y pedir las acciones disciplinarias contra aquellos ante el
Presidente de la Repblica o la misma Asamblea Legislativa, no tiene parangn en la historia
legal del pas. Ahora s existen criterios y pautas legalmente obligatorias para ejercer
control y evaluacin de procesos y de resultados, con el Plan Nacional de Desarrollo erigido
como el marco referencial obligatorio de todo ministerio y ente autnomo nacional al cual
sujetarse en cuanto a definicin de objetivos y metas de largo, mediano y corto plazo.

234

Entindase, sin embargo, que la antesala obligatoria para exigir o rendir cuentas, es el
rgimen o sistema, debidamente normado sobre el principio de legalidad pues Costa Rica
sigue siendo un Estado de Derecho-, de direccin y planificacin integral que caracteriza al
Gobierno de la Repblica. Ello permite identificar con claridad a los jerarcas responsables de
definir objetivos, polticas, programas y proyectos, y responder por ellos. Si no existiera tal
rgimen de direccin y planificacin, no sera posible entonces saber quin debe rendir cuentas
sobre qu cosas, o a quin exigirlas sobre lo mismo. Esta concepcin aqu transmitida no debe
ser obviada por nadie, pues histricamente en Costa Rica constatamos cmo tal omisin o
desinformacin ha llevado a tanta gente a abrazar sobre todo en la ltima dcada- la idea de
rendicin de cuentas pero de una manera, para variar, fragmentada, descontextualizada no
slo de la contrapartida de exigencia de cuentas sino por la confusin o simple ignorancia DEL
CONCEPTO de que slo puede rendir cuentas sobre el desempeo y resultados institucionales,
quien tenga claras y legales competencias para tomar y hacer que se ejecuten decisiones y
acciones institucionales y externas, que en ltima instancia determinan el grado de eficacia y
eficiencia con el que las instituciones y el Gobierno en su conjunto, logran o no alcanzar los
objetivos por los que se justifica su existencia.
Es de lgica asumir que la labor de exigencia clara de cuentas a jerarcas y
funcionarios, sobre todo a ministros como rectores de sector segn la LGAP, ser
recomendable que el propio Gobierno y otros rganos como la Defensora de los Habitantes y
MIDEPLAN, y sin dudas el SINE mismo, acepten que la misma debe ser debidamente
articulada con la Contralora General de la Repblica, pues sta tiene la prerrogativa de
establecer como lo ha hecho en los ltimos dos aos al menos, su propia normativa vinculante
para las instituciones y ahora para el conjunto de ministerios- en materia de programacin y
presupuestacin anual, y de fiscalizacin y evaluacin de resultados antes del inicio de cada
ao fiscal autorizacin de presupuestos institucionales y dictamen ante la Asamblea
Legislativa del proyecto de Presupuesto de la Repblica, para el ao siguiente- y despus de
cada ao fiscal evaluaciones sobre desempeo y resultados, a remitir a la Asamblea
Legislativa en marzo del ao siguiente.
El crculo de la impunidad en la rendicin de cuentas se cierra, repetimos, si se entiende
bien que grupos de inters, ciudadanos, comunidades, partidos de oposicin, ONGs,
asociaciones, etc., pueden ya exigir cuentas de maneras concretas al Presidente de la
Repblica y a cada ministro como rector de sector, lo cual significa exigir cuentas sobre el
desempeo del conjunto de cada sector y particular de cada ente autnomo bajo su mando
poltico. Tambin puede hacerse en el mbito de la ejecucin regional que ministerios y entes
autnomos de hecho materializan cada da del ao. El ciudadano y los grupos representativos
pueden as ser ms eficaces en dicha exigibilidad de cuentas si se ubican en lo que es la
accin sectorial y regional de la administracin pblica y de las instituciones como tales, y en
ese debido marco legal de trasfondo. Ello puede generar una cultura ms generalizada de
respuesta o de rendicin de cuentas, por parte de los funcionarios y jerarcas as
emplazados.
Consideramos en esta Comisin que no debe el pas ignorar la importancia de
rganos esenciales como los Concejos de Distrito sobre todo a partir de las elecciones locales
de diciembre entrante o cuando se instalen en febrero del 2003, as como las Juntas de
Proteccin Local de Niez y Adolescencia y los Comits Tutelares creados en el Cdigo de
Niez y Adolescencia, ms los deseables Consejos Regionales de Desarrollo creados por
Decreto Ejecutivo desde 1976 pero inactivos desde hace unos diez aos, las Comisiones
Consultivas tambin creadas en el respectivo Decreto del Subsistema de Direccin y
Planificacin Sectorial desde 1979 y mantenidas en el ltimo de 1983 aunque tambin inactivas,

235

o la del Sector Agropecuario creada en la Ley FODEA y todava vigente aunque para variarinaplicada en estos aspectos de organizacin sectorial, ms varios otros mecanismos con los
que el pas ha experimentado y diversas otras leyes, sobre todo en materia ambiental. Todos
estos rganos y mecanismos han venido a constituir en su total conjunto aunque con gran
desorden, una verdadera red existente y disponible para sustentar toda una estrategia seria y
amplia de rendicin y exigencia de cuentas.
Lo que un Plan de Lucha contra la Pobreza debe hacer en este campo para contribuir a su
propia viabilidad operativa, es simplificar y articular todo este tramado hoy disperso, y
hacerlo con base en un diseo integrado que se sustente en el reconocimiento profundo
de la jerarqua de las leyes y de los mecanismos que en el pas determinan claramente la
materia de gobierno y de planificacin/presupuesto, control y evaluacin sobre todo, y
reconozca cules son los rganos y mecanismos ms articulados y constitucional y legalmente
fundamentados- que podrn poner finalmente un orden en los hoy muy dispersos criterios,
patrones de comportamiento y de funcionalidad; y que ese nuevo ordenamiento permita que
las instituciones y las personas funcionen ms eficaz e integradamente resolviendo en serio y a
fondo los problemas que justifican su existencia y la del Estado mismo.
Esta Comisin UCR plantea pblicamente que Costa Rica no debe desaprovechar
experiencias que han probado ser efectivas y bien aceptadas cuando ha habido inters o
voluntad poltica, o en ciertos casos cuando la Ley simplemente ordena el funcionamiento de
tales y cuales rganos y mecanismos... siempre y cuando prevalezca el rgimen de Derecho
que decimos impera en Costa Rica, y el concomitante principio de legalidad que en todos
estos casos descritos parece haber sido olvidado -sin aparentes perjuicios polticos para
muchos dirigentes y ciertamente sin sanciones por prevaricato o incumplimiento- por tantos
protagonistas de procesos pblicos y sociales, sobre todo en materia de lucha contra la pobreza
y proteccin de derechos de nios y adolescentes en familias en riesgo social extremo.
Tngase claro tambin en este aspecto, que la nueva Ley No. 8131 establece la
obligatoriedad del Plan Nacional de Desarrollo y, enmarcado en ste, de planes institucionales
de largo, mediano y corto plazo. Corresponde a la Contralora verificar ao con ao que tal
norma, y todas las dems de inters para la estrategia aqu enunciada de lucha contra la
pobreza, se cumplan. Las verificar? Este documento pretende constituir un recordatorio de
mucha seriedad en ste y en todos los dems sentidos en l tratados, creemos que con gran
propiedad y sentido de la responsabilidad acadmica para con el pas.

236

III. LA IMAGEN-OBJETIVO IDEAL Y VIABLE PARA UNA ESTRATEGIA EFECTIVA

DE LUCHA CONTRA LA POBREZA.
A. Justificacin de esta Seccin.
El actual Gobierno de la Repblica, se planteara como una de sus metas, reducir el
porcentaje de la poblacin en condicin de pobreza y disminuir realmente el nmero de
familias que se encuentran en pobreza extrema.
El Programa Vida Nueva anunciado por el Gobierno al menos como sugerimos
redimensionarlo en el presente documento, respondera a la estrategia nacional para la
reduccin de la pobreza que afecta al 20% de la poblacin y a la necesidad de desarrollar una
accin integral dirigida a la poblacin en pobreza extrema que se estima en un 5.9% de la
poblacin total de Costa Rica, que permita abordar de manera integral, multisectorial e
interinstitucional el problema de la pobreza a lo largo y ancho del pas.
Los elementos fundamentales que lo sustentaran, seran aquellos que se derivan del
anlisis situacional ofrecido en la Seccin I de la presente propuesta, y las conclusiones
estratgicas en la Seccin II. No se repetirn en esta Seccin diagnsticos o conceptos ya
enunciados, salvo sentida necesidad en el contexto del tema ahora tratado.
Se pretende que este programa no slo mitigue las situaciones de desventaja social e
incapacidad de subsistencia de aquellas personas o familias en pobreza extrema sino que
contribuya a erradicar sus causas, disminuir sus consecuencias y prevenir los factores de riesgo
y vulnerabilidad social a los que estn expuestas.
Se parte de una concepcin de sociedad incluyente que garantice a todas las personas el
ejercicio legtimo y pleno de sus derechos fundamentales; donde se establezcan relaciones de
compromiso y solidaridad entre todos los actores involucrados en la gestin del programa, sean
stos generadores, distribuidores o usuarios de los programas, segn criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad.
Y, sobre todo, incorporando el reconocimiento explcito por parte del Gobierno y de todos
sus jerarcas y funcionarios involucrados, de que la gerencia pblica requerida de tales procesos
y programas, tiene que ser de nuevo cuo, o de lo contrario el pas seguir sin avanzar
mucho hacia la solucin integral del problema. Es decir, una gerencia pblica que
reconozca deliberadamente que mientras no se confronte y supere la improvisacin que
caracteriza el manejo de aquellos procesos y programas por distintos especialistas o empricos
sin ninguna formacin o nocin de las diferencias entre los procesos pblicos y los privados o
de empresas, y ms an de los procesos pblicos dirigidos a movilizar y hasta articular los
complejos e indispensables procesos sociales o de participacin de la sociedad civil en la
identificacin de problemas, de opciones de solucin, de las mejores y ms viables decisiones
deseables y posibles, y la administracin misma de recursos y procedimientos para entregar
exitosamente los bienes y servicios as definidos, el pas seguir sin avanzar mucho hacia la
solucin integral del problema.

237

Consideramos en esta Comisin UCR que est ms que comprobado que la improvisacin
en los diseos de polticas y programas, as como en la organizacin de los esfuerzos y de los
mecanismos y procedimientos para entregar finalmente en cada comunidad el conjunto de esos
bienes y servicios es un factor muy responsable, quizs ms que el clientelismo polticopartidista y el personalismo, de ese fracaso estatal hasta el da de hoy.
Vida Nueva se basara tambin, y vase sta como una reafirmacin estratgica de lo ya
enunciado en Secciones anteriores, en una concepcin de Gestin Suprasectorial en donde las
metas constituyen esfuerzos intersectoriales que persiguen resultados integrales, centrndose
en la familia como base de la estructura social, mediante intervenciones orientadas a fortalecer
el desarrollo familiar, dentro de un contexto comunitario y social en el cual se establecen
relaciones que se influyen mutuamente. Se busca estimular los espacios y mecanismos que
apunten hacia formas efectivas de participacin social y familiar, de manera que las familias
sean tambin partcipes de su propio desarrollo; esto, sin duda, requiere de un cambio de
conceptos, de actitudes y de prcticas. Pero, sobre todo, exige que las instituciones mismas
replanteen integral y exhaustivamente como ya se dijo tambin atrs, simplificndola al
mnimo indispensable, su actual oferta de programas y servicios, y sus metas, para
enderezarlas de manera integral, integrada y unitaria hacia aquellas familias, e individuos fuera
de stas, en situacin de pobreza extrema, o sea hacia ese 5.9% de la poblacin total de Costa
Rica, dentro de un sentido pragmtico de hasta dnde es posible hacer llegar o sostener
durante un ao o por el tiempo deseable segn la actual disponibilidad de recursos reales del
Gobierno y sus instituciones, esa atencin integral, integrada y unitaria o simultnea de todos
los programas y servicios a los beneficiarios as seleccionados. El concepto del Enfoque de
Derechos sustentado sobre todo en el Cdigo de Niez y Adolescencia, es un marco
referencial de obligatorio reconocimiento si el pas quiere ganarle la lucha a la pobreza
extrema.
En el plazo inmediato se debern identificar y recomponer los programas que ejecutan las
diferentes instituciones dirigidos a la poblacin en condicin de pobreza extrema,
integrndolos en un solo programa que podra denominarse, con base en el sustento
legal disponible y a la vez mandatorio en estricto apego a los parmetros sobre
planificacin-presupuestos-rgimen de sanciones por incumplimientos entronizados en
la nueva Ley No. 8131, Familia y Seguridad Social, o bien Niez, Adolescencia y
Seguridad Social, u otro que refleje su inclusividad. En esa clasificacin programtica se
articularan, a la vez con pleno sustento en el Cdigo de Niez y Adolescencia de 1998 y en
otras leyes colaterales como las del PANI y del IMAS, las acciones y los recursos bajo un nuevo
modelo de gestin, que permita la reduccin paulatina y efectiva de la pobreza extrema. La
propuesta modelstica de esto ltimo la presentamos adelante, en el numeral pertinente a
las recomendaciones organizativas. Las diferentes instituciones pasan a ser actores
fundamentales de este programa, unificando esfuerzos para reducir en un 2% esta condicin,
respondiendo a la actual poltica gubernamental.
En el mediano plazo se identificarn, revisarn y redisearn los programas actuales para
determinar cules deben continuar, cules requieren ser modificados o eliminados y cules
programas deben crearse, buscando mayor eficiencia y eficacia en los productos. Asimismo,
deber efectuarse la transversalidad del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo
(SIPO) y del Sistema de Atencin de Beneficiarios (SAB) del IMAS.
En el largo plazo, se esperara convertir la Poltica Social en una poltica verdadera de
Estado, donde se logre la integracin real de la poltica social y la econmica; de tal manera que
el diseo mismo de la poltica econmica incorpore objetivos explcitos de reduccin de la
pobreza y desigualdad.

238

D. Caracterizacin precisa de la intensidad y magnitud de la pobreza

La mayor incidencia de la pobreza se sigue presentando en la zona rural tal y como se
anticip en la Seccin I; los grupos ms afectados son los menores de 12 aos y los adultos
mayores; hay mayor presencia de hogares con jefatura femenina; el tamao de los hogares
pobres es mayor; sus tipos de ocupacin se ubican prioritariamente en actividades agrcolas,
comercio, construccin, industria de la manufactura, ocupaciones ligadas a la informalidad. 77
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos INEC, durante los ltimos
cinco aos78, la proporcin de hogares pobres y hogares no pobres, se ha mantenido
relativamente estable, transitando alrededor del 20% para hogares pobres y 80% para hogares
no pobres; igual situacin se observa respecto al porcentaje de hogares en pobreza extrema
que experimenta un estancamiento en su condicin, con una media durante el perodo de 5,9%,
como se puede apreciar en la siguiente tabla.

77
Consultora de asistencia tcnica para el desarrollo de mecanismos de seleccin de beneficiarios y un plan para su
administracin, marzo 2002 IMAS, Ana Mercedes Brealey.
78
Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, junio de 2001; INEC (versin digital)

239

Tabla 1
Relacin Hogares Pobres Hogares No Pobres en Costa Rica
Segn Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (%)
Perodo 1997 2001
Aos
1997
1998
1999
2000
2001

%
total

Hogares
No pobres

Hogares
Pobres

N. B. I.

Pob. Ext.

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

79,3
80,3
79,4
79,4
79,7

20,7
19,7
20,6
20,6
20,3

15,0
14,4
13,9
14,5
14,4

5,7
5,3
6,7
6,1
5,9

IMAS: construccin propia, con base en los datos del INEC,

para el perodo. (Encuesta de Hogares de Propsitos
Mltiples).

240

Grfico 1
Relacin Hogares Pobres Hogares No Pobres en Costa Rica
Segn Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (%)
Perodo 1997 2001
100
80
60

79.3

80.3

79.4

79.4

79.7

20.7

19.7

20.6

20.6

20.3

1997

1998

1999

2000

2001

40
20
0
Hogares Pobres

Hogares No Pobres

Esta misma fuente indica a julio del 2001 que la situacin en el pas muestra el siguiente
perfil: del total de hogares registrados 797.712, el 20,3% (162.064) se ubica en la categora de
Hogares Pobres; dentro de los cuales, el 5,9% (47.320) son de extrema pobreza y el 14,4%
(114.744) conforma el grupo de hogares que no satisfacen las necesidades bsicas.
Por su parte, el Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO/IMAS), mantiene un
registro a mayo del 2002 de 237.998 familias, de las cuales 189.326 se ubican en el grupo de
Familias Pobres 79, caracterizadas segn el mtodo de Lnea de Pobreza LP, conformando el
79,9% del total registrado, contra el 21,1% que conforman el grupo de familias No Pobres. Para
esta caracterizacin de pobreza extrema se ha considerado el grupo de familias Prioridad 1,
segn puntaje SIPO, diferenciado por zona urbana y rural:

Tabla 2
Puntaje prioridad 1, por zona
Modelo SIPO
Grupos
Prioridad 1

79

Zona urbana
Mnimo Mximo
225
360

Zona rural
Mnimo Mximo
288
400

La poblacin objetivo del IMAS cubre a las familias en Pobreza Extrema y Pobreza Bsica.

241

La distribucin de las familias Prioridad 1, segn SIPO, por provincia es la siguiente:

Familias en Prioridad 1 Registradas en SIPO

Distribucin por Provincias
(Relativo)
(Absoluto)
Grfico 2
Tabla 3
16%
9%
27%
11%

7%
18%

12%

Alajuela

Cartago

Gte.

Lim n

Punt.

San Jos

Heredia

Provincia
Alajuela
Cartago
Guanacaste
Heredia
Limn
Punta.
San Jos

Prioridad 1
10.706
6.174
7.652
4.461
7.860
12.012
19.115

Totales

67.980

Para el total de familias en Prioridad 1 (67980), se le relacion el mtodo de puntaje

(prioridad 1), con el mtodo de Lnea de Pobreza (pobreza extrema), logrndose precisar la
identificacin de las familias que presentan mayores carencias. Se trata de un total de 50.627
familias en mayor prioridad para su atencin, cuya situacin amerita del esfuerzo
interinstitucional.
A continuacin se presenta una leve caracterizacin sobre este ltimo grupo de familias
Composicin por grupos de edad de la poblacin en prioridad 1 de puntaje
Las 50.627 familias constituyen 199.232 personas.
Como se observa en la tabla siguiente, los grupos ms afectados por la pobreza extrema
son los nios, nias y los adolescentes, representando el 63.1% del total, por lo que este
grupo requiere de atencin prioritaria del programa conjuntamente con sus
responsables familiares- sean padre y madre, o una madre jefa de hogar, o un padre
jefe de hogar-, lo cual eleva dicho porcentaje. He aqu la vinculacin estratgica que
recomendamos realizar en lo pertinente a la organizacin superior de los esfuerzos
gubernativos para enfrentar integralmente esta situacin: constitucin de un sector de niez,
adolescencia y seguridad social en el cual esta poblacin constituye junto con los
respectivos padres o responsables del hogar- el segmento mayoritario objeto de atencin
integral y unitaria, conjuntamente con el restante segmento de personas pobres solas. El
sustento slido es, adems de conceptual, legal, pues como hemos dicho el Cdigo de
Niez y Adolescencia de 1998 ordena con claridad y sentido de unitariedad la compleja oferta
gubernativa en proteccin de derechos de nios y adolescentes, sobre todo en familias en
pobreza extrema; tales mandatos son, a la vez, obligaciones del Estado y derechos de los
nios, adolescentes y sus familias. Mejor sustentacin legal es difcil de encontrar en pas
alguno; mayor incumplimiento sin que haya habido consecuencias inclusive civiles y
penales para los responsables del mismo, es difcil de explicar.

242

Segn el SIPO, la poblacin total registrada en el grupo de 65 aos o ms, es de 45.982

personas. Dentro del cual, se encuentran 8.640 personas Adulto Mayor en prioridad 1 y
constituyen el 4,3% de la poblacin registrada en esta categora; grupo que deber considerarse
en forma particular.

Personas en Prioridad 1 Registradas en SIPO

Distribucin por Rango de Edades
Tabla 4

Rango
de Edad

Grfico 3 (%)

No.
Personas

0-5
6 -12
13 -18
19 -39
40 - 64
65 y ms

43.556
51.915
30.366
44.559
20.196
8.640

21,9
26,1
15,2
22,4
10,1
4,3

Total

199.232

100,0

3030
2525
2020

21.9
21.9

26.1
26.1

15.2
15.2

22.4
22.4

10.1
10.1

4.3
4.3

1515
1010
55
00

0 0- 5- 5 6 6a a1212 1313a a18181919a a3939 4040a a6464 6565y y

mm
ss

Pobreza y Gnero
La distribucin de la jefatura de las familias prioridad 1, segn sexo es la siguiente:
-

El 45,5% de las familias es jefeado por hombres (22.507); mientras que el 55,5% (28.120) la
jefatura de familia la ejerce una mujer.

Esta proporcin es comn a todas las regiones, con la excepcin de Puntarenas, donde el
nmero de familias con jefatura masculina es mayor.

243

Jefes de Familia en Prioridad 1 Registradas en SIPO

Distribucin por Provincia y Sexo
Tabla 5

Grfico 4

Provincia
San Jos
Alajuela
Cartago
Heredia
Gte.
Punt.
Limn

Femenino
8.674
4.234
2.744
1.930
3.245
4.235
3.058

Masculino
4.573
4.125
1.766
1.185
2.832
5.018
3.008

Total
13.247
8.359
4.510
3.115
6.077
9.253
6.066

Suma
%

28.120
55,5

22.507
45,5

50.627
100,0

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

S. Jos

Alajuela

Cartago

Heredia

Fem enino

Gte.

Punt.

Masculino

Escolaridad y Pobreza.
Los datos del SIPO indican que en el caso de las 28.120 familias con jefatura femenina:
-

El 16,8% no tiene ningn grado de escolaridad.

El 70% tiene una escolaridad de primaria incompleta o completa.
El 11,7% tiene secundaria incompleta.
El 1,6% ha logrado completar la secundaria o algn ao del nivel superior de estudios.

En el caso de las 22.507 familias con jefatura masculina, la situacin es la siguiente:

-

El 27,2% no tiene ningn grado de escolaridad.

El 66% tiene una escolaridad de primaria incompleta o completa.
El 5,4% tiene secundaria incompleta.
El 1% presenta secundaria completa o algn ao del nivel superior de estudios.

Por otra parte, el bajo nivel de escolaridad y condicin de actividad que tienen tanto
hombres como mujeres la oportunidad de empleo para los jefes y jefas de familia en estas
condiciones, son muy reducidos. La condicin laboral de la poblacin registrada, muestra el
siguiente perfil:

244

Limn

Tabla 6
Jefes de familias prioridad 1 Registrados en el SIPO
Por condicin de actividad y sexo
Hombres
%
0,82

Mujeres
%
46,75

Desempleado
Estacional
Ocasional (*)

51,79

25,25

Permanente
Estudiante
Otros
Pensionados
Rentista

28,41
0,19
7,58
11,20
0,02

8,48
1,72
6,82
10,96
0,02

Total

100,00

100,00

Actividad
Ama de Casa

(*)Se agrega considerando su inestabilidad laboral y econmica.

En el caso de las mujeres, sobresale la ocupacin Ama de Casa (46,7%) y la condicin de

Desocupado/ estacional /ocasional (25,25%). De igual forma, merece indicarse que tan slo el
8,4% tiene un trabajo permanente.
En el caso de los hombres, la condicin de Desocupado/ estacional/ ocasional llega al 52%
y nicamente el 28,4% tiene ocupacin permanente.
En ambos casos, los datos reflejan la difcil situacin de estas familias, en donde solamente
un 37 % aparecen en condicin de actividad permanente.
Discapacidad y Pobreza.
La situacin de discapacidad en las personas Jefes de familia que pertenecen al grupo de
familias en prioridad 1, vale decir, del grupo de 50.627 familias, es la siguiente:
Del total de jefes de familia, se registran 6.810 personas con discapacidad (13.4 %).
-

En este ltimo grupo, encontramos: 3.678 (54%) hombres y 3.132 (46%) mujeres.
De 6957 adultos mayores jefes de familia, es importante hacer notar que 2560 de ellos
son personas con discapacidad, lo que significa que del total de jefes de familias en
Prioridad 1, el 5,1% est constituido por adultos mayores con discapacidad: 1.450
hombres y 1.110 mujeres.

245

Tabla 7
Jefes de Familia: Adultos Mayores y Adultos,
Segn Sexo y Condicin de Discapacidad
(SIPO/IMAS; mayo 2002)
CONDICIN
DISCAPACIDAD
Con
discapacidad (*)
Sin
discapacidad
Subtotales
Total General

DE

Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres

Adultos
(18 a 64 aos edad)
Hombres Mujeres
2.228
2.022
16.582
22.838
18.810
24.860
43.670

Adulto Mayor
(65 aos edad y ms)
Hombres
Mujeres
1.450
1.110
2.247
2.150
3.697
3.260
6.957

Totales
3.678
3.132
18.829
24.988
50.627
50.627

(*)

Para este anlisis, nicamente se consideran: limitaciones fsicas permanentes;

limitaciones mentales permanentes y limitaciones fsicas y mentales permanentes. Se
excluyen las discapacidades temporales.
F.

Los criterios clave para producir las necesarias estrategias y polticas pblicas
integradas, integrales y unitarias en materia de lucha contra la pobreza extrema.
Los objetivos.
Segn anticipamos, los criterios clave a no perder de vista para el diseo del mejor
modelo o escenario deseable y viable de estrategias y polticas, son:
a) la articulacin de los conceptos de familia en situacin de pobreza extrema y de
proteccin de los derechos de nios y adolescentes segn el Cdigo de Niez y
Adolescencia y la Ley Orgnica del PANI,
b) la activacin plena de los procesos, potestades y mecanismos de direccin y
planificacin legalmente sustentados y disponibles en Costa Rica para una MAS
EFECTIVA administracin poltica del desarrollo por parte del Estado, incluyendo una
deseable mayor participacin en tales procesos de la misma sociedad civil, y
c) la determinacin de los mbitos y sus caractersticas ms determinativas o
condicionantes- en que se deben definir las polticas pblicas con sentido de unidad y
para asegurar su mayor impacto combinado posible sobre cada beneficiario real y
potencial, a saber: el mbito nacional, el mbito regional y dentro de ste, los mbitos
subregional, cantonal, distrital y comunitario-, el mbito sectorial y el mbito institucional
propiamente, en donde cada mbito representa un distinto nivel de especificidad de las
mismas polticas, y la participacin de distintos actores pblicos y privados dentro de
una jerarqua poltica, autoritativa y social que debe mantener la unidad institucional y
territorial del Estado-nacin consagrado en nuestra Constitucin Poltica.

246

Veamos a continuacin el esquema integrador que permitir perfeccionar, con los criterios
tcnicos pertinentes, la nocin de atencin integral, integrada y unitaria de las unidades
familiares en condicin de pobreza extrema, lo cual exige a su vez identificar los
programas y servicios existentes en trminos de recursos disponibles en sus dos
dimensiones o modalidades de aplicacin o utilizacin inmediata:
a) recursos asignados en programas de carcter expansivo vegetativo pero que
ameritan una valoracin inmediata para determinar la pertinencia o selectividad de
los actuales beneficiarios (como comedores escolares, transporte estudiantil,
becas y bonos, o bien atencin de adolescentes embarazadas o atencin mdica
integral a no asegurados, o bien hogares comunitarios, CEN-CINAIs, diversas
instituciones de bienestar social, o bien capacitacin por parte del INA, etc.), y
b) recursos asignados a travs de programas de otorgamiento de beneficios lquidos
o en efectivo (como pensiones no contributivas de la CCSS, subsidios temporales
del IMAS, bonos de vivienda, financiamiento para microempresas, etc.).

247

HACIA LA DEFINICIN DE CRITERIOS UNITARIOS PARA LA ATENCIN INTEGRAL DE BENEFICIARIOS

Segn SIPO complementado con el Cdigo de Niez y Adolescencia. Debe definirse segn programas enumerados ms
abajo, debidamente revisados, replanteados y simplificados con respecto a su actual diversidad.
M.
M.
M. Educacin
Salud Trabajo

M.
Cultura

Cdigo
Niez
SIPO

PANI:
determina CCSS IMAS: verifica asignacin de INA
beneficios por parte del
asignacin parcial o
PANI. Con base en su Ley
integral de beneficios
Orgnica y supeditado a
a familias con base
Cdigo
de
Niez
y
en su Ley Orgnica y
Adolescencia, y a Ley
en Cdigo de Niez y
Orgnica PANI
Adolescencia

INS

Programas
Puntaje
(aproximativo)
Familias en
riesgo social

Varios Varios

225-360

xxx

360

xxx

xxx

400

Comed-Transp- BecasBonos-

Varios Prev.-Atencin- Protec.

xxx

xxx

xxx
xxx

xxx

xxx xxx

xxx

xxx

xxx

xxx

xxx

xxx

xxx

Varios Hogares -Subsid. Temp.Comun.

xxx

xxxx
xxx

xxx

Capacit.

xxx

xxx

xxx
xxx

xxx

xxx
xxx

500
600
Fuente: J. Meoo (2002)

248

Reiteramos en este punto que los documentos en nuestro poder del Gobierno sobre
pobreza implican aun, a nuestro juicio, una agregacin de la oferta de cada institucin,
mas no una construccin colectiva en conjunto sobre la base de criterios y parmetros
centrales y unitarios que obliguen a cada institucin, ms bien, a revisar crtica y
selectivamente su oferta, y a CONSTRUIRLA COLECTIVAMENTE a partir de METAS
realmente comunes. Esto no se logra aun cuando en los documentos analizados se enuncia tal
buen propsito con total claridad. El hecho es que luego, los programas y metas tanto
universales como focalizados se presentan prcticamente por institucin, sin clarificar cul ser
esa poblacin-meta comn de manera precisa y cmo llegarle unitariamente segn sus
necesidades integrales.
Es as como, por ejemplo, en las metas en Educacin se habla de incrementar en 40.000
nios la asistencia a comedores escolares para sumar un total de aproximadamente 540.000
beneficiarios entre nios y adolescentes, mas no se cuestiona lo que objetivamente ya est
probado en distintos recientes estudios: que de los actuales 500.000 beneficiarios, muchsimos
no requieren el beneficio pues tienen medios adecuados para pagarse su refrigerio y vienen
debidamente alimentados de sus hogares.
Ello en consecuencia afecta la calidad nutricional de dicha alimentacin, ya que diluye tanto
el beneficio ofrecido, que no se logra dirigir ste a los ms o menos 140.000 nios con severos
problemas nutricionales producto de su pobreza extrema y que hoy estn excluidos del sistema
educativo pues ste no aplica esos voluminosos recursos disponibles para atraerlos. Si bien
sabemos que dicha prctica se ha establecido en muchos centros educativos para evitar que
unos nios y adolescentes se vean marcados como pobres con respecto a los que no
requeriran de ese apoyo, tambin es conveniente pensar en el conjunto de beneficios,
especialmente de los destinados a equidad en educacin pues ya hay bonos, becas,
transporte estudiantil, claramente dirigidos a los pobres y resulta notoriamente conocido por
todos los dems nios y padres no pobres. Pueden ser ellos concedidos con estricto sustento
en el mismo SIPO perfeccionado y ampliado como planteamos abajo, bajo una estrategia que
permita acordar con las familias que no califiquen, que tales beneficios puedan ser recibidos por
sus hijos mediante el expediente solidario de acordar con el centro educativo el pago anticipado
por mes o por ao escolar del importe por uso del comedor escolar por sus hijos, de manera
que en la prctica todos puedan asistir sin distingos evidentes.
En adicin, la no asistencia al sistema educativo de muchos de estos nios y adolescentes
tiene que ver con el transporte adecuado a muchos de esos mismos nios, pero esto no se
infiere de la meta de incorporar a 33.000 estudiantes ms al programa de transporte escolar
sin plantearse la conveniencia de revisar la poltica actual de dar transporte a todo el que viva a
cierta distancia y donde no haya servicio pblico, aun cuando se trate de nios y adolescentes
de familias pudientes que podran pagar por el servicio.
Cuando se revisan las dems metas, constatamos que no hay ese criterio unitario que
permita la definicin articulada de las mismas de manera que cada beneficio o programa sea
definido para que agregue a cada otro con el mismo beneficiario en mente y con la sincrona o
simultaneidad que garantice que el apoyo del Estado ser integral y que lograr el mayor
impacto combinado posible de todos esos beneficios de acuerdo a las necesidades integrales
de cada familia o beneficiario. Abajo retomaremos este concepto.

249

Nuestra idea de criterio unitario, corresponde a la identificacin, con sustento en el SIPO,

del nmero de familias en extrema pobreza (50.627, Prioridad 1) segn el mtodo de Lnea de
Pobreza (pobreza extrema), y con respecto al porcentaje mayoritario (un 63.1% del total)
constituido por nios y adolescentes dentro de este segmento de Prioridad 1.
Veamos un ejemplo aplicando modelsticamente el SIPO complementado con el Enfoque de
Derechos de Nios y Adolescentes (segn el Cdigo de la Niez y de la Adolescencia). Una
forma integral y unitaria de enfrentar el problema, sera ( Nota metodolgica: el Gobierno de
la Repblica deber elaborar las estimaciones sobre disponibilidad de recursos bajo los criterios
enunciados arriba en cuanto a programas expansivos vegetativos y programas con recursos
frescos o lquidos):
ENUNCIACIN EJEMPLIFICATIVA DE UNA META UNITARIA E INTEGRAL PARA el 2003.
En la ptica que recomendamos en este documento, veramos la siguiente meta como un
ejemplo de un abordaje unitario e integral de las necesidades de familias pobres con el objetivo
expreso de lograr de todos los beneficios disponibles el mayor impacto combinado posible
sobre tales familias. Ello exige, lgicamente, revisar y recomponer sistemas organizativos
institucionales y mtodos de trabajo interinstitucional casi inexistentes hoy da. El presente
documento tambin recomienda sobre esto, adelante.
Atencin de 75.000 nios y adolescentes de las familias ms pobres, y sus respectivas
familias asumamos que unas 15.000 de Prioridad 1, un porcentaje de las cuales habita en
asentamientos campesinos del IDA-, y segn el SIPO ajustado con el enfoque de Derechos de
acuerdo al Cdigo de Niez y Adolescencia. Estos, recibirn integralmente los siguientes
beneficios (es decir, "paquetes" completos, lo cual significa recibirlos convergente y
simultneamente y dentro de las necesidades reales que cada familia muestre exhibir de
acuerdo a los parmetros clasificatorios del SIPO debidamente confrontados con la situacin
concreta de cada una):
a) alimentacin integral en comedores escolares, transporte (si lo requieren), becas, bonos,
textos y suministros (MEP), y asistencia a escuelas PROMECUM, para sus hijos; ms
b) atencin nutricional y cuido de sus hijos menores (CEN-CINAIs del MSalud, Hogares
Comunitarios del IMAS), ms
c) capacitacin a sus padres por el INA, colateralmente al necesario soporte paralelo por parte
de las instituciones del Sector Agropecuario en el caso de familias rurales y en particular de
asentamientos del IDA, ms
d) capacitacin paralela a los padres bajo un nuevo concepto de capacitacin por pareja con
fines de fortalecimiento sicosocial de los lazos familiares, por parte del INAMU, ms
e) subsidios o salarios temporales de un monto razonable a sus padres por el IMAS por el
tiempo necesario que dure capacitarlos y enrumbarlos en actividades productivas, ms
f) financiamiento a stos para iniciar microempresas despus de capacitados o reconvertidos
(MTSS e IMAS), ms
g) atencin mdica integral a jvenes embarazadas (CCSS), ms
h) atencin mdica integral a hijos y a sus padres (CCSS), ms
i)
cuidado de miembros discapacitados o de adultos mayores que requieren cuidados
especiales, en instituciones de bienestar social (IMAS y PANI), ms
j)
proteccin judicial y fsica de nios y adolescentes por parte del PANI en casos de
abandono
familiar o cuidado temporal, ms

250

k) casa para la unidad familiar como tal, ms

l) arreglos especiales para conexin elctrica y servicio de agua potable con perodos de mora
en caso de falta de pago y mientras el IMAS ayuda integralmente a la familia sin tener que
proceder ste al pago de tales servicios, y as en la mejor letra y espritu del Cdigo de
Niez y Adolescencia que ordena esa profusa y diversa oferta estatal, con soporte adicional
en la Ley Orgnica del IMAS y en la del PANI, y otras convergentes.
Colateralmente, definira el Gobierno otras metas y beneficios para el resto de la
poblacin en pobreza que requiera algunos, no todos, de esos beneficios segn su nivel
de pobreza en el SIPO, pues sabemos que el Gobierno no debe dejar abandonadas a familias
que en algn aspecto parcial puede encontrar en esa ayuda estatal, el necesario acicate o
soporte para enderezar su situacin y salir adelante integralmente hablando.
Hasta aqu el ejemplo de atencin integral, lo cual exige criterios, esquemas y acciones
tanto en direccin y planificacin (rectora) poltica como en estrategias y polticas tanto
sustantivas o tcnicas como en materia de recomposicin institucional, pues exige afectar las
visiones, actitudes y comportamientos actuales de tantos funcionarios pblicos de ministerios y
entes autnomos que han venido operando por dcadas bajo criterios sumamente
fragmentados y unilaterales, e improvisando ostensiblemente el manejo o gerencia misma de
procesos complejos que exigen una mucha mayor capacidad administrativa pblica no privada
o de negocios- adecuada a la naturaleza del fenmeno poltico-administrativo propio del
contexto pblico costarricense.
Inventario de beneficios o programas a asignar (Nota metodolgica: es necesario
que el Gobierno disponga revisarlos a fondo segn el Cdigo de Niez y Adolescencia, Ley del
PANI y Ley del IMAS, y hacerlo bajo el criterio de determinar el impacto sustancial pretendido
de cada uno y simplificarlos al mnimo razonable, as como hacerlo en su deseable impacto
combinado con los dems, segn se propone en el siguiente numeral, abajo. ESTO LTIMO
SER POSIBLE SI SE ACEPTA QUE TODOS ESTOS BENEFICIOS DEBEN, A SU VEZ, SER
OBJETO DE UNA UNICA DIRECCIN POLTICA O GUBERNATIVA por parte del Poder
Ejecutivo del ramo o sector, y sobre esto nadie debera albergar dudas de ningn tipo. Si esto
no se acepta y se logra, entonces lo dems no vendr por aadidura pues se mantendrn los
factores de fragmentacin de visiones y acciones que hasta el da de hoy han atentado contra la
efectividad de esas importantes acciones gubernativas para ganar la lucha contra la pobreza.

Beneficios

Transferencias
necesidades
bsicas *
Cupn
Supermonos *
Becas de educacin
formal *

Metas
Familias

Inversin

Instituciones Responsables
IMAS/Tiene demasiada fragmentacin de
beneficios y ello limita su eficacia institucional.
Se requiere simplificarlos e integrarlos segn
criterios que sugerimos abajo. Esto debe
lograrse bajo una Subgerencia de Desarrollo
Social que asuma el liderazgo y competencias
requeridas.
IMAS/Idem arriba
FONABE/MEP/Ver comentario siguiente

251

MEP/Sus beneficios operan fragmentadamente

Bono
para
educacin *

la

Transporte escolar *
Comedores
Escolares *
Campaas
VIF. *

contra

entre s, incluidas becas. Es preciso integrarlos

bajo un nico mando y criterio unitario, como
propuso PNUD en diciembre del 2000 en
materia de Equidad en Educacin.

MEP/Idem arriba
MEP/Idem arriba
INAMU/Es preciso integrar su gestin
permanentemente al Sector de Lucha contra la
Pobreza
INA/Debe valorarse conveniencia de que

Capacitacin
tcnica *

asuma toda capacitacin que realiza el IMAS, y

bajo cules parmetros lo podr hacer
eficazmente.

Procesos
socioeducativos
individuales y grupales (*)
*

IMAS-DINADECO- ONG's - CNREEConsejo

Adulto
MayorConsejo
Personas Jvenes-Universidades-Corte
Suprema de Justicia- MSP./Es preciso
articular tantos rganos superiores y los
procesos que stos manejan, bajo el estricto
paraguas del Sector que nos ocupa

Bonos para compra

lote, construccin,
reparacin,
ampliacin vivienda

MIVAH-BANHVI/Debe
integrarse
funcionalmente al Sector presente en materia
de bonos, y operar estrictamente bajo el SIPO y
paraguas de este Sector segn ejemplo ofrecido
arriba.

Centros de atencin
para
menores,
adultos
mayores,
personas
con
discapacidad y otros
*

IMAS-PANI-IAFA
Mayor-CNREE-

Obras
infraestructura
bsica

de

Consejo
Adulto
ONG's-/Deben

simplificarse y evaluarse integralmente para

determinar la eficacia real de las modalidades
de instituciones de bienestar social y ONGs
con miras a limitarlas o a utilizarlas ms amplia
y agresivamente.

MOPT- MEP-ICE-ICAA- MS ICODERMunicipalidades./El esquema sectorial

normado por MIDEPLAN, contempla incorporar
participacin y aportes sistemticamente de
actividades y programas de todas estas
instituciones que son de otros Sectores, en este
Sector

IMAS- PRONAMYPE- ONG's -Empresa

Privada./Tiene que haber una nica fuente
Apoyo
productivo
para
emprendimientos *

gubernativa en este campo, y racionalizar muy

sustentadamente cules sern las mejores
modalidades privadas y sociales para
administrar estos recursos y programas ms
eficazmente que como hoy se hace. Y lograrlo,
tambin bajo estrictos parmetros del Sector.

252

MS-CCSS-Clnicas
Prevencin
en
salud:
atencin
primaria *
Pensiones
Rgimen
Contributivo
Seguro
por
estado *

del
no
el

Medidas
de
proteccin
contra
violencia y abuso. *
Atencin
emergencias

de

Privadas./Los
programas de salud son resistentes a integrarse
o articularse bajo criterios unitarios impuestos
por una direccin poltica distinta de la del
Sector Salud. Es preciso impulsar esta
integracin.
CCSS
CCSS
PANI- Corte Suprema de JusticiaINAMU./Hemos clarificado ms all de toda
duda legal y tcnica, cmo la Ley y proyeccin
del PANI dan para mucho ms en su deseable
liderazgo en este campo.

CNE

(*) Creacin de Espacios de participacin social, de educacin, de desarrollo personal y familiar,

habilidades, destrezas y capacitacin en las personas.
* Todos estos beneficios o programas estn clara y articuladamente definidos en el Cdigo de Niez y
Adolescencia. Una comprensin integral y unitaria de los mismos sobre todo con respecto a sus alcances
para los adultos que cohabitan en el seno de cada unidad familiar, es posible lograrla con sustento en la
Ley Orgnica del PANI, como se ver abajo.

253

G. Criterios estratgicos legalmente sustentados, para replantear los roles bsicos

de PANI e IMAS para una ms efectiva lucha contra la pobreza extrema:
Lo anterior nos lleva a plantear una deseable determinacin de roles con sustento en
el marco jurdico disponible (es decir, aplicndolos, no evadindolos), as como
aprendiendo de las muy diversas acciones de reforma o modernizacin institucionales
practicadas en los ltimos dos aos al menos, en estos dos campos especficos de lucha
contra la pobreza y proteccin de los derechos de nios y adolescentes, y de sus
familias; es decir, haciendo acopio de la experiencia histrica que el pas muestra en
estos campos, hasta nuestros das, las cuales tipificamos con mucho sustento como
ineficaces, y no necesariamente por los diseos propuestos en algunos casos por ejemplo
de trabajos respaldados por PNUD, sino por la tradicional indolencia o reticencia de
nuestros principales protagonistas en estos procesos de pensar global, estratgica,
articulada y unitariamente. Veamos.
1. PANI: debe ser quien determine en deseable consulta obligada con el IMAS- la
asignacin parcial o integral de beneficios a familias, y hacerlo con el sustento en las
razones legales y tcnicas que se dan abajo. Sobre todo: su competencia para dictar
medidas de proteccin integral ante situaciones familiares, es nica y puede ser mucho
mejor desarrollada y aplicada a la luz de una nueva estrategia de lucha integral contra la
pobreza extrema en el contexto de esta propuesta, y lgicamente a travs de los
esfuerzos de cambio de actitudes y capacitacin de sus funcionarios.
IMAS: debe verificar la asignacin de beneficios por parte del PANI.
En caso de diferendos, ambos entes se someteran a los Comits Tutelares de Niez
y Adolescencia (segn Cdigo idem) sociedad civil organizada- que funcionan, o han de
funcionar, en cada comunidad concreta para la resolucin de diferendos, con apelacin
nicamente ante las Juntas Locales de Proteccin de Niez y Adolescencia, tambin. En
caso de ausencia de los primeros, las segundas actuarn como instancia de apelacin
definitiva.
2. PANI e IMAS debern acordar un programa de trabajo conjunto intensivo para
tener una propuesta integral que sea conocida en el eventual Consejo Nacional de
Niez, Adolescencia y Seguridad Social segn proponemos abajo, sobre los
criterios unitarios que han de distinguir el manejo integral del conjunto de
beneficios aqu consignados. El o los Ministros rectores segn se propone tambin
abajo- decidirn su elevacin al Consejo Social, donde el conjunto de los Ministros
rectores sociales ms el Coordinador del Consejo Econmico, acordarn la forma precisa
del contenido de la propuesta, y la elevarn a conocimiento del Presidente de la
Repblica, para ser discutida y acordada en Consejo de Gobierno.
3. Por su lado, el Presidente de la Repblica y el Ministro Rector que ste designe,
dispondrn la emisin de una directriz o decreto ejecutivo que sustentar de
inmediato una decisin por parte de todo ministro y junta directiva de ente
autnomo, para que procedan a consignar bajo un solo programa presupuestario y
bajo una nica direccin o jefatura tcnica en cada institucin, todos los programas y

254

recursos dedicados al cumplimiento de mandatos en el Cdigo Nacional de Niez y

Adolescencia, bajo el clasificador genrico de Familia y seguridad social, o bien Niez,
adolescencia y seguridad social.
De esta manera, el pas y los grupos interesados directamente podrn conocer con
claridad el monto de recursos, y los programas en su total conjunto, dirigidos a lucha
contra la pobreza; en adicin, el Poder Ejecutivo tendr el panorama totalmente
identificado con respecto al asunto de sobre cules actividades y recursos deber ejercitar
su direccin poltica integral y unitaria para ordenarlas, imponindoles precisamente
las metas y tipos de medios que finalmente harn el milagro de visibilizar los
resultados esperados para familias concretas en condicin de pobreza, y quines
son los responsables polticos de que ello se logre con xito; adems, tal esquema
facilitar la articulacin tcnica interinstitucional en apoyo del trabajo de dicho
Poder Ejecutivo en la medida en que se contar con un nico responsable tcnico o
gerencial por institucin en materia de esta esencial labor de Gobierno, en vez de
tantos jefes cuya mera coordinacin es casi imposible, como ocurre hoy da
producto de esa dispersin organizativa interna en ministerios e instituciones.
4. SIPO y SAB: asegurarn que los criterios y parmetros de identificacin y asignacin
de beneficios sean de utilidad universal, lo cual se podr lograr por medio de un Decreto
Ejecutivo que vincule a todo ministerio y ente autnomo. Ello significara que toda familia
que busque, o califique para, programas y beneficios estatales dirigidos a familias y
personas en pobreza o riesgo social, deber ser rigurosamente registrada y atendida por
todo ente pblico segn dichos criterios y parmetros.
5. El IMAS, por su lado, debe reducir el abanico de programas y beneficios que
ofrece hoy da, bajo una rigurosa revisin de impacto deseado (hay 7 reas estratgicas
que se bifurcan en cerca de treinta tipos de beneficios). Hay tres prioridades bsicas
que deberan observarse en sus programas, sin otras ramificaciones para evitar que las
ayudas se dispersen tanto como hoy da: apoyo a hogares comunitarios pero
debidamente articulados con los CEN-CINAI del Ministerio de Salud- por la trascendencia
de la modalidad para madres que deben y desean trabajar; ayuda a instituciones de
bienestar social, pero sometiendo a un riguroso escrutinio la eficacia y costos de
operacin de todas ellas; adems, subsidios y sueldos por desempleo ms apoyo
financiero para formar microempresas.
6. Un criterio semejante se deber contemplar en la revisin crtica de todo otro
programa en todo ente pblico, aplicando con rigurosidad y razonabilidad tcnica
los enunciados de derechos en el Cdigo de Niez y Adolescencia y en otras leyes
convergentes.
7. El PANI, por su lado, es la Institucin que por Constitucin y por Ley tiene la
proteccin y tutela integral del bienestar de las familias y menores, no as,
sostenemos, la rectora poltica pues sta reside en el Poder Ejecutivo como tal,
segn hemos visto previamente en este documento.
En tal sentido, su Ley Orgnica es muy clara y no puede seguir ignorndose u
omitindose ni por el PANI mismo ni por el Gobierno de la Repblica y dems entes
pblicos, pues a partir de octubre del 2002 es posible y deseable que la Contralora
General de la Repblica haya procedido a verificaciones rigurosas de su cumplimiento
con sustento en la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos No. 8131:

255

Art. 3 e): brindar asistencia tcnica y proteccin a la niez, la adolescencia y a la familia,

en situacin de riesgo;
Art. 3 l): dictar e implementar las polticas en materia de infancia, adolescencia y familia
en coordinacin con la sociedad civil y las instituciones estatales;
Art. 4 d) : realizar el seguimiento y la auditora del cumplimiento de los derechos de los
menores de edad y evaluar peridicamente las polticas pblicas sobre la infancia y la
adolescencia;
Art. 4 e): realizar diagnsticos e investigaciones sobre la realidad econmica, social,
psicolgica, legal y cultural de la niez, la adolescencia y la familia;
Art. 37. Obligacin de colaborar. Para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 55
de la Constitucin Poltica, las instituciones y los rganos gubernamentales quedan
obligadas a coadyuvar en las reas de su competencia con el Patronato... en la atencin
integral de la niez y la adolescencia, cuando ste lo solicite para lograr el pleno
cumplimiento de sus fines.
8. Si el SIPO, por ltimo, se aplica con rigurosidad y carcter obligatorio para, y por
todo ente pblico, la asignacin de beneficios estatales se replantear de la siguiente
manera: los beneficios en manos de todo ente se darn preferentemente a estas familias
(clasificadas de antemano, lgicamente, por el mtodo de puntaje), del nivel 1 (mximo
para familias en total estado de pobreza con sustento en Ley PANI, en Cdigo de Niez
y Adolescencia y en la misma Ley IMAS- hasta el nivel 5 (familias carentes slo de algn
factor bsico para recuperarse), en donde el Nivel 1 implicara literalmente (tal y como
se mostr en el ejemplo de atencin integral a 15.000 familias) la accesibilidad
inmediata e integral del beneficiario al total de programas y beneficios
determinados de acuerdo al Cdigo de Niez y Adolescencia, y definidas las medidas
de proteccin integral de sus derechos por el PANI con el apoyo y verificacin del IMAS.

H. La mejor organizacin posible y viable para una eficacia mayor en los procesos
de lucha contra la pobreza extrema:
Abogamos por lo que son mecanismos ya normados en las leyes generales referidas
atrs y en los diseos de OFIPLAN/MIDEPLAN que son a nuestro juicio an vlidos, con
ajustes clave que deben incorporarse a raz de la reciente decisin presidencial de darle
rango ministerial, como recargo, a la Presidenta Ejecutiva del PANI (mas no al PANI como
tal).
El esquema siguiente tipifica un diseo de direccin y planificacin integrales para el
desarrollo sostenible del pas ambiente incluido-, y en donde el tema de lucha contra la
pobreza extrema se articula con el de proteccin de los derechos de la familia.
1. El Presidente de la Repblica. Constituye el rgano constitucional unipersonal superior
de la Administracin del Estado. Sobre esto no debe haber dudas, y la LGAP seala
de manera concreta cmo debe el Presidente ejercer sus atribuciones en tal
condicin, sobre todo en su Art. 26 b. Es l la mxima autoridad en materia social,
econmica y ambiental, y sobre esto la Universidad de Costa Rica considera que no
debe haber fisuras o ambigedades en cualquier planteamiento que se eleve a
conocimiento del Gobierno de la Repblica.

256

2. El Consejo de Gobierno. Es otro rgano constitucional superior de la Administracin

del Estado, y lo vemos como el mecanismo con obligacin de discutir, integrar y
articular en apoyo del Presidente, la estrategia de desarrollo integral del pas, es decir,
lo social, econmico y ambiental. Lo configuran, precisamente, los Ministros y el
Presidente en exclusiva. Los Ministros, en consecuencia, tienen que ser vistos en
su condicin de rectores de sector por partida doble: por un lado, por lo que la
LGAP dispone segn veremos abajo, y por otro lado, porque con el Presidente y en
Consejo de Gobierno, pero tambin actuando individualmente, constituyen rganos
constitucionales superiores de la Administracin del Estado. Cualquier otro rol o
estatus, menoscaba tal rol superior como rganos superiores de Gobierno.
3. Los Consejos Econmico y Social. En apoyo del Consejo de Gobierno, y en calidad de
antesala que analice, filtre y articule las propuestas de poltica social, econmica y
ambiental que surjan de los sectores como tales posibilitando de esa forma una labor
ptima del Consejo de Gobierno, es razonable que se constituyan un Consejo
Econmico y un Consejo Social, pero bsicamente con ministros rectores, no con
presidentes ejecutivos ni otros funcionarios de menor rango constitucional, pues con
esto se menoscabara la eficacia pretendida de coordinacin intersectorial a lograr con
tales rganos colegiados subordinados, al incorporar a muchos que ms bien
deberan de ser actores activos en el mbito de cada sector de actividad pero
claramente bajo el liderazgo poltico del respectivo ministro rector.
Ambos Consejos, en consecuencia, deberan de operar con slo ministros rectores de
sector, no con presidentes ejecutivos, y en ambos debera de tener asiento el Ministro
del Ambiente en vez de ubicarlo slo en el Consejo Econmico. La importancia del
tema lo amerita, o bien debera constituirse un tercer Consejo Ambiental, pero sin gran
sentido poltico-institucional pues lo constituiran los ministros rectores que ya
pertenecen a uno de los otros dos. La redundancia sera obvia, y es preferible
redimensionar adecuadamente al Ministro del Ambiente como una acertada decisin
del Presidente de la Repblica, que proceder a crear otro rgano colegiado superior
en materia ambiental.
Por otro lado, resulta importante interpretar que la idea del actual Presidente de la
Repblica de designar a dos individuos coordinadores de ambos Consejos con rango
de ministros sin cartera, es decir sin ministerio, tiene una importancia poltica real
pues implica que como pares entre ministros, dichos coordinadores tienen voz y voto
en el Gabinete o Consejo de Gobierno y no son menos que los restantes ministros.
Sin embargo, esto no debe llevar a pensar que tales coordinadores pueden
entonces constituir un nivel intermedio autoritativo entre los ministros a cargo
de sectores y unos pocos sin sectores, y el rgano superior llamado Consejo de
Gobierno. Adems, ambos coordinadores de Consejos tienen un justificado papel
como coordinadores precisamente de los debates y anlisis que deben promoverse
en estos rganos superiores entre ministros rectores, mas no pueden asumir ellos
mismos una rectora que implicara emitir directrices y sancionar con la
remocin a juntas directivas de entes que las incumplan injustificadamente, ya que su
materia o competencia es literalmente la coordinacin intersectorial, no la direccin
sobre entes autnomos especficos. sta, corresponde ejercerla en el mejor
espritu y letra de la LGAP a cada ministro con o sin Cartera a quien el
Presidente asigne competencias especficas sobre entes autnomos
propiamente.

257

En este contexto, el Consejo Social debe en adicin a lo planteado en el punto

anterior- preocuparse tanto de polticas universales como de polticas focalizadas o
direccionadas a aquella poblacin que lo amerita. Es aqu donde debe garantizarse
para el Presidente, y para el pas sobre todo, la mxima articulacin y unitariedad de
las polticas sociales en su total conjunto as como de los procesos institucionales y
sociales que de necesidad se generan para llegar a ellas, o a partir de su definicin
superior.
Har bien el Consejo en contar con una Secretara Tcnica que apoye al rgano en tal
misin, y en ello debe tenerse sumo cuidado de que no sustituya tal grupo tcnico a
los que deben de existir en cada sector de actividad para apoyar al respectivo ministro
rector en la direccin y planificacin integrales del sector como tal.
4. Los sectores de actividad y los ministros rectores. A nivel inmediatamente inferior,
debe visualizarse que el mbito organizativo/institucional ms importante y a la vez
operativo para traducir ese proceso de agregacin y desagregacin en la construccin
y ejecucin de polticas sociales, es el sector de actividad. En la legislacin
costarricense, concretamente en la Ley General de la Administracin Pblica y en la
Ley de Planificacin y decretos que reglamentan stas, el sector aglutina a un
ministerio normalmente, cuando existe una cartera; en ausencia de sta, el
Presidente puede nombrar ministros sin cartera- y a un conjunto de entes autnomos
sujetos a direccin poltica superior del ministro del ramo o rector de sector, con o sin
cartera. En las definiciones impulsadas desde OFIPLAN hace muchos aos y que
fueron recogidas en los diversos decretos, quedaba claro que el sector estaba
constituido por instituciones, programas y actividades. Valga mencionar que sobre
esto ha habido en el pas muchas personas que han analizado este esquema sectorial
e intersectorial con una ptica distorsionada, y han clamado que el esquema era
rgido porque no toda institucin cae ntegramente en un solo sector, y que mucho
sector precisamente se deba constituir con muchos programas y actividades de
instituciones ubicadas sustantivamente en otros sectores.
El esquema era y es adecuado por la sencilla razn de que lo importante era, y es,
clarificar la responsabilidad poltica de quin deba dirigir integralmente y sealar
prioridades de poltica, y rendir cuenta por ello, lo cual apunta al Ministro de sector,
quien en tal calidad lo que tiene que hacer es, precisamente, ORDENAR LA
ACTIVIDAD de los entes autnomos en la forma ya anticipada. Entindase que en
este caso, en un sector puede haber instituciones con el 100% de su ACTIVIDAD
ubicada en l, o puede haber ACTIVIDADES en porcentaje menor de instituciones
de otros sectores. Si se acepta esta interpretacin bien fundamentada, entonces se
entender que no hay ningn problema legal, poltico o institucional para retomar
inclusive en el campo de lucha contra la pobreza la vieja idea de sector de actividad
que OFIPLAN impuls con tanto ahnco pero con tanta incomprensin de tantos, fuera
por conveniencia o por omisin en cuanto a la fuerza, disciplina y transparencia que
ese esquema ciertamente exige.
5. El necesario Sector de Niez, Adolescencia y Seguridad Social. A nivel de sectores,
entonces, vemos la conveniencia de proponer un diseo ajustado del modelo
propuesto en el documento de PNUD/UNICEF de abril de este ao sobre la reforma
institucional en el PANI y en el Sistema Integral de Proteccin de Derechos de Nios y
Adolescentes. Este, implica concebir va Decreto Ejecutivo al Consejo Nacional de
Niez y Adolescencia, como Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Seguridad

258

Social, incorporando en el mismo al Ministro de Trabajo y Seguridad Social y a la

Ministra de Niez y Adolescencia como Poder Ejecutivo colegiado al cual adscribir
dicho rgano, segn Art. 170 de dicho Cdigo. Entindase que tradicionalmente el
Ministro de Trabajo y Seguridad Social ha sido el responsable de la lucha contra la
pobreza por la naturaleza de su sector y de su misma cartera ministerial, aunque muy
pocos ministros han asumido protagnicamente tal rol.
Por eso fundamentamos en su momento la idea de recargar el rango de Ministro sin
Cartera, a quien fungiera como presidente ejecutivo del PANI y establecer as una
ms vigorosa e interesada conduccin superior de tal actividad de lucha contra la
pobreza, mas no como PANI sino como nuevo Poder Ejecutivo del ramo. En las
condiciones actuales, esta doble rectora es una opcin que vale la pena
presentar al Presidente, pues permitira que l dilucide su posicin en cuanto a
la decisin de haber dado rango de Ministra sin Cartera a la Presidenta del PANI pero
sin reconocerle su papel de rectora en la materia como Poder Ejecutivo del ramo.
Adems, el IMAS podra tener un natural inters en ser dirigido mejor por el Ministro
de Trabajo como rgano poltico superior representativo del rea de lucha contra la
pobreza.
Este Consejo Nacional, en todo caso, ya incorpora a todos los jerarcas que
constituiran el respectivo Consejo Nacional de Trabajo y Seguridad Social, y a
otros ms, y podr ampliarse con el IDA, el MAG, el INAMU, el MOPT, el ICE, AyA,
cuando ello convenga segn los temas a discutir. Incorpora tambin a
representantes de las asociaciones civiles, cmaras patronales y organizaciones
laborales, de manera que es un rgano deliberativo y concertador importante, si se le
apoya y activa plenamente por parte del Presidente de la Repblica.
En caso de que el Presidente no desee establecer tal rectora compartida, el Ministro
de Trabajo y Seguridad Social mantendra su carcter de jerarca del Ministerio, y
participara ocasionalmente, como otros ministros rectores o no, en el Consejo
Nacional de Niez, Adolescencia y Seguridad Social, conforme las circunstancias lo
exijan para contribuir y comprometerse en lo que atae a su Cartera con respecto a la
definicin y ejecucin del eventual Plan de Lucha contra la Pobreza.
5.1 El Ministro rector, y el Consejo Nacional referido, deben entonces contar con una
Secretara Tcnica propiamente especializada en materia de niez, adolescencia,
familia y lucha contra la pobreza. La misma puede constituirse como secretara
sectorial de planificacin de acuerdo al esquema vigente de sectorializacin, o puede
constituirse como se plante en dicho trabajo de PNUD/UNICEF referido arriba, dentro
del PANI como una unidad adscrita a la Presidencia Ejecutiva pero de apoyo a la
Ministra sin Cartera de Niez y Adolescencia para ejercer la verdadera rectora poltica
que slo el Poder Ejecutivo no el PANI, insistimos- puede ejercer sobre los entes
autnomos. La naturaleza de dicha unidad de diseo y monitoreo de polticas con
visin interinstitucional e intersectorial, conviene mantenerla o ms bien promoverla
ahora en esta propuesta de la Universidad de Costa Rica ya que resulta racional y
muy bien fundamentada en aquella propuesta. El ajuste novedoso a sugerir ahora,
pues no se hizo en ese momento en abril de este ao por razones circunstanciales, es
que una unidad semejante debe nacer estrechamente articulada con la unidad de
planificacin del IMAS para aprovechar la gran experiencia acumulada por sta en el
anlisis de problemtica, de opciones, de prioridades y de diseo superior o central de
polticas y programas.

259

5.2 Tambin convendra mantener, de manera rigurosamente replanteada en cuanto a

quines lo deben constituir, el Comit Tcnico Asesor de dicho Consejo Nacional,
pues cumplira un papel relevante en la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales,
sobre todo si se procede con nuestra sugerencia de que cada programa hoy disperso
en cada institucin que se sustente en mandatos del Cdigo de Niez y Adolescencia,
se integre bajo un nico director o jefe tcnico en cada ente. Tambin la Secretara
Tcnica de dicho Consejo Nacional conviene mantenerla con las funciones que el
mismo Cdigo le asigna.
6. El Sector en su proyeccin territorial. A nivel desconcentrado del territorio nacional,
conviene tener presente lo tambin propuesto en abril en el documento para el PANI
de PNUD/UNICEF ya referido: promover la constitucin de un nico tipo o modelo de
mecanismo a nivel regional y cantonal, que reproduzca la configuracin del Consejo
Nacional referido arriba, ms el funcionario que funja como director regional del
MINAE por la temtica ambiental. Ello evitar la superposicin de nuevos rganos y
mecanismos a los que ya existen tanto en este campo de pobreza y familia, como en
materia ambiental, y sin que haya un rgano superior que articule los intereses de la
regin en su conjunto, tal y como se plantea abajo.
Todo esto asegurar que haya total congruencia entre lo que se decide o requiere a
nivel nacional en materia de familia y lucha contra la pobreza, y lo que debe hacerse a
niveles territoriales inferiores por los representantes de aquellos. La coordinacin que
se propuso de tal rgano tcnico a realizar por parte del Coordinador Regional del
PANI, puede ser vlido en mucho sentido que se complemente con una incorporacin
mancomunada en tal labor, de cada Gerente Regional del IMAS.
6.1 Consejos Regionales de Desarrollo u otro rgano aglutinador regional. El otro
factor importante a tener muy presente, es que tal adecuacin institucional a nivel
regional y cantonal en este campo, se debe realizar con reconocimiento, tal y como se
ha mostrado en el esquema de encuentro entre oferta estatal y demanda social que
presentamos en la Seccin II, de que hay una necesidad real en cada regin para
entender y definir su propia estrategia de desarrollo de manera integral, y que para
ello debe promoverse la deseable reactivacin del esquema regional de MIDEPLAN
en donde los Consejos Regionales de Desarrollo jugaran un papel relevante, tal y
como el Programa de Gobierno presentado por el actual Presidente de la Repblica
en campaa electoral, ofreca. Es de esperar que el Plan Nacional de Desarrollo
incorpore este compromiso y permita materializarlo o llevarlo a la prctica en serio.
Aqu lo enunciamos para ser coherentes y anticiparnos con lo que podran ser
acciones futuras del Gobierno, o bien que sirva nuestro anlisis para recordarle al
Gobierno de la Repblica que este tema est pendiente de realizacin, en caso de
que dicho Plan Nacional no lo reivindique. El escenario actual a nivel regional es uno
de total confusin por la cantidad de rganos particulares y desarticulados que han
sido creados en materia de familia y niez y adolescencia, as como en materia
ambiental (reas de conservacin, consejos ambientales regionales, comisiones
forestales, etc.), sin que la oferta estatal encuentre un mecanismo articulador que evite
tanta fragmentacin e ineficacia.

260

6.2 Otros rganos de la red local en materia de niez, adolescencia y seguridad social.
Se reconoce tambin la necesaria incorporacin en este esquema, de las Juntas de
Proteccin Local y de los Comits Tutelares definidos en el Cdigo de Niez y
Adolescencia. A nivel de diseo o rediseo de estos mecanismos, debe contemplarse
la indeseable e innecesaria constitucin de otros tipos de comits que slo
dispersarn an ms la ya innegable dispersin de organizaciones sociales de todo
tipo; tal sera el caso de los comits de vivienda que se proponen en el documento de
Gobierno en el rea de vivienda, u otros que no tengan asidero o insercin lgica en el
esquema mayor delineado arriba para propiciar un desarrollo ms integral y efectivo
de cada regin o provincia, y agregando hacia arriba, del pas como tal. Estos nuevos
rganos o mecanismos debe el Gobierno insertarlos de necesidad, o asimilarlos, en
los mecanismos articuladores aqu delineados en niez, adolescencia y seguridad
social, lo cual podra facilitarse ampliando las bases de representacin de aquellos
rganos legalmente estatuidos con algunos grupos nuevos contemplados, por
ejemplo, en esos comits de vivienda promovidos por el MIVAH. O bien, la articulacin
de estos con aquel otro, y sobre todo la accin tutelar del PANI e IMAS debe ser
claramente normada.
7. Direccin, planificacin, control y evaluacin: rendicin y exigencia de cuentas.
Finalmente, tngase presente que la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos
Pblicos No. 8131 de octubre del ao pasado, ya referida y explicada ms
ampliamente en Anexo 1, proporciona a la presente propuesta pero igualmente al
Gobierno de la Repblica y al pas en su conjunto, un marco referencial en el que no
quedan dudas de la obligatoriedad de todos de contemplar y respetar lo establecido
en otros marcos legales generales sobre direccin poltica (rectora) y planificacin,
pues el rgimen de responsabilidad administrativa que incorpora inclusive para
ministros y presidentes ejecutivos, y el rol riguroso que asigna a la Contralora General
de la Repblica para que exija el cumplimiento de esta misma Ley y de las otras, y del
Plan Nacional de Desarrollo en cuanto a objetivos y metas, slo podr ser incumplido
si hay una total y consensuada irresponsabilidad de todos en Costa Rica.
Este ao ha visto surgir, tambin, la Ley de Control Interno, la cual incorpora ms
medidas de fiscalizacin por parte de la Contralora General de la Repblica y en
particular por las auditoras internas de ministerios y entes autnomos as como de
municipalidades, las cuales adquieren un mayor protagonismo paralelamente a una
mayor independencia de accin con respecto a los rganos jerrquicos superiores,
para ejercer una fiscalizacin interna que ponga en manos de cada Administracin
activa una mayor responsabilidad en ese campo que impida que tantos casos de
incumplimientos o errores internos lleguen a conocimiento de dicha Contralora. El
monitoreo que se asigna a cada Jerarca con el soporte obligado de cada auditora
interna, ciertamente agrega en cada ente una mayor capacidad de monitoreo de
procesos y asignacin y ejecucin del gasto, lo cual ha de redundar en la generacin
de informacin objetiva y sistematizada sobre la cual los jerarcas y los ciudadanos
podrn sustentar una mejor praxis de rendicin de cuentas unos, y de exigencia de
stas otros.

261

Algunos podrn querer seguir desinformados de tales nuevas normas, otros querrn
simplemente no reconocer tales nuevas reglas de juego que obligan a un
comportamiento disciplinado y transparente en la funcin pblica, otros omitirn aspectos
de esa Ley. Pero, lo que no podemos concebir es que todos puedan ignorar al mismo
tiempo sin que nadie lo denuncie- todos los aspectos que la Ley incorpora para
impactar, a nuestro bien informado juicio, la cultura poltica misma de los costarricenses,
para bien del pas.
Es nuestra actitud y propuesta como Universidad de Costa Rica, que con esta
iniciativa nos aseguremos de que una importante mayora de actores protagonistas
de estos procesos pblicos, privados y sociales- tomen debida conciencia de la
necesidad nacional de evitar que el pas pueda llegar a este escenario extremo de
indiferencia que nos llevara a un rgimen de total y peligrosa ineficacia general e
impunidad en todo campo del quehacer nacional. La Universidad puede, ciertamente,
evitar que esto ocurra.

262

Apndice 5. EL CASO DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA

REPBLICA: COMPETENCIAS LEGALES Y ATRIBUTOS
TCNICOS PARA REALIZAR UNA EXCELENTE FISCALIZACIN
REIVINDICATIVA DEL ESTADO, MALOGRADOS POR UN
PROBLEMA DE VISIN Y DE NEGLIGENCIA 80
Contralora General de la Repblica y sus competencias
9) Considera Usted satisfactoria la estructura funcional de la Contralora?
Considero que la reforma realizada bajo el actual Contralor, apunta en la direccin
correcta desde el punto de vista de diseo administrativo u organizacional. Haber
integrado en unidades organizativas autocontenidas toda la capacidad de anlisis
administrativo, tcnico-sustantivo y legal, para facilitar por sectores de actividad
gubernativa las labores y requerimientos unitarios sobre una misma rea temtica o
conjunto de ACTIVIDADES, de auditora y fiscalizacin evaluativa, me parece un
acierto, aunque tengo dudas sobre la utilidad con respecto al todo unitario de los
procesos pblicos objeto de fiscalizacin superior externa que se puso en manos de la
as llamada Divisin de Desarrollo Institucional, la cual amerita un estudio a fondo para
determinar la conveniencia y funcionalidad de algunos aspectos o tareas que se le
asignaron.
Faltan, sin embargo, estructuras o unidades tcnicas que considero urgentes en dicha
Contralora para proporcionar un pleno asesoramiento a la Asamblea Legislativa:
a) en materia de anlisis prospectivos, de tendencias del pas y de la institucionalidad
pblica nacional y local requerida. Tambin,
b) para estar en condiciones de detectar, por iniciativa propia de una nueva unidad
tcnica y con sustento en la adecuada y focalizada interpretacin de los anlisis
de auditora y de fiscalizacin que otras unidades hagan, los incumplimientos
mayores y menores del marco legal en que las instituciones y los individuos
incurren sistemticamente, para poder as exigir cumplimiento por las autoridades
y para asesorar tambin a la Asamblea para un mayor y mejor control poltico o
exigencia de cuentas (sera una funcin en el espritu de la Contralora Ambiental
normada en la Ley Orgnica del Ambiente, es decir, vigilar el cumplimiento cabal
de toda la legislacin ambiental en su ejercitacin de conjunto, aunque en la praxis

80

Consideramos de importancia actual consignar en este Apndice lo que fueron algunas de las respuestas ms relevantes
que formulamos ante la Comisin de Nombramientos de la Asamblea Legislativa en abril del 2004, cuando participamos
como candidato a Contralor General de la Repblica y respondimos a un cuestionario de 42 peguntas. Nuestras respuestas
constituyen un enfoque crtico y de fondo sobre los incumplimientos de dicho rgano fiscalizador segn el marco terico
conceptual que nos ha sustentado el anlisis a lo largo del presente estudio. Adems, proporcionan al lector una
profundizacin sobre la problemtica que el suscrito buscara resolver sea directamente o indirectamente- desde dicho
rgano fiscalizador, aplicando de la misma manera su marco terico conceptual. El suscrito investigador, ocup el primer
lugar en la terna pero no suscit el apoyo de los Diputados para ocupar el puesto a pesar de que nuestro abordaje fue el
ms crtico y elaborado sobre lo que la Contralora ha dejado de cumplir y de hacer para lograr un mejor Estado y gobierno,
y con ello un mejor desarrollo integral del pas. Albergamos el inters de que ms de un costarricense que llegue a este
Apndice en su lectura del presente estudio, se motive para unrsenos en la exigibilidad de cuentas que en este sentido hay
que desplegar ante dicha Contralora, ante la Asamblea y ante el Gobierno mismo, para que cumplan como deben ese
marco jurdico superior unos aplicndolo como deben; otros, exigindolo como tienen que hacerlo- que permitira al pas
funcionar, repito, mucho mejor en todo sentido, aun con el vigente modelo poltico e institucional.

263

dicha Contralora Ambiental de una persona se dedica estrictamente a atender

quejas de usuarios).
Otras disfuncionalidades no orgnicas o estructurales, las abordo en el siguiente punto.
10) Cre Usted que la Contralora cumple sus funciones adecuadamente?
Creo que ha demostrado gran capacidad y transparencia en sus auditorajes y
fiscalizaciones ex post, pero cuando ya nada se puede hacer para impedir los errores
y sus impactos negativos. Aqu, la capacidad para recomendar a futuro, es buena pero
sobre males consumados.
En su capacidad para fiscalizar ex ante, preventivamente como planteo desde hace
mucho, ha dejado bastante que desear. Sus Informes Anuales a la Asamblea
Legislativa, cuando mucho dejan entrever su consejo a las instituciones de sectores
sociales por ejemplo, para que coordinen mejor sus acciones, sin percatarse o
querer entender y aplicar la exigibilidad que su Ley Orgnica y varias otras, le otorgan
para que el Gobierno y sobre todo el rgano conocido como Poder Ejecutivo
Presidente de la Repblica con cada Ministro- ejerciten la competencia de
DIRECCIN POLTICA, o rectora poltica, que con pleno respaldo en la competencia
constitucional de tutela administrativa desarrolla a niveles concretos y muy claros la
Ley General de la Administracin en sus Arts. 26.b, 27.1, 97, 98, 99 y 100.
De esta manera, la revisin de los Planes Anuales Operativos que respaldan los
presupuestos anuales, no la realizan las distintas reas de dicha Contralora ni con
visin unitaria de sector lo cual implica saber cules DIRECTRICES HAN SIDO
EMITIDAS POR CADA MINISTRO con miras a conocer cmo se ha pretendido
ordenar las ACTIVIDADES de los entes autnomos con aquellas del Ministerio del
ramo propiamente, y cmo eso impacta el gasto presupuestado y la eficacia del
conjunto de instituciones.
Tampoco pide la Contralora conocer cmo las instituciones han asignado el gasto por
regiones de desarrollo, y qu disposiciones cada Ministro o el Gobierno como tal ha
propiciado para garantizar que en ese mbito tambin, haya la mxima integracin y
articulacin posible de las acciones del Gobierno y sus instituciones en la prestacin
directa de sus bienes y servicios.
Tampoco ha logrado la Contralora a su interior, segn observo de sus Memorias y
frecuentes auditoras y fiscalizaciones divulgadas por la prensa, articular los anlisis
que las distintas reas realizan con respecto a la Administracin activa. Las
configuraciones sectoriales que utilizan, son muy rgidas, pues parten de un concepto
errado de sector y entonces incluyen slo instituciones enteras, creando as un
sesgo ms grave al que ya significa no exigir del Gobierno y de sus ministros que
asuman su papel de rectores, dirigiendo a conjuntos de entes autnomos. Me explico:
el sector, en la nocin que el suscrito impuls en OFIPLAN desde 1975-76, es distinta
a la de Amrica Latina, pues implica constituir campos de accin bajo la direccin
poltica de Ministros, no de ministerios, en los que intervienen el ministerio del ramo si
existe, entes autnomos al cien por ciento si efectivamente se ubican all en todas sus
ACTIVIDADES; mas tambin implica ubicar en el sector las actividades y programas
de otros ministerios y entes autnomos que se proyectan en ese, y que deben estar
sujetos a DIRECCIN POLTICA del Ministro rector respectivo. El desconocer esto,
significa que en la praxis las reas de la Contralora slo revisan aspectos muy
parciales de una temtica o campo de poltica pblica, y colaboran as,
inadvertidamente, a que los jerarcas polticos evadan su enorme responsabilidad
poltica.

264

Ejemplos: el Sector Ambiente y Energa para la CGR, est constituido solo por el MINAE,
Fondo de Parques Nacionales, Fondo Forestal, Instituto Meteorolgico, y otros
rganos menores del mismo MINAE. No contemplan al ICE en energa, al AyA en
utilizacin del recurso hdrico, a SENARA, INCOPESCA, a RECOPE, instituciones
todas que tienen ACTIVIDADES que deben ser objeto de direccin unitaria y
articulada por el Ministro de Ambiente segn la LGAP, direccin que tiene que incidir
forzosamente en el grado de racionalidad y eficacia con que se presupuesten y
ejecuten los multimillonarios recursos econmicos disponibles para el desarrollo
ambiental sostenible del pas! Tampoco ubican las actividades y programas
elementalmente AMBIENTALES que manejan el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Agricultura, el Ministerio de Transportes y el Ministerio de Educacin, no logrndose
tampoco que la Contralora genere del Gobierno, aplicando tal ordenamiento interno,
un mucho mayor grado de articulacin interministerial e interinstitucional... en beneficio
del desarrollo sostenible del pas.
Ejemplo: en el rea de Servicios Sociales, la Contralora ubica al MTSS, al MIVAH, IMAS,
PANI, FODESAF, Juntas de Proteccin y otros fondos menores. Pero, no reconoce
la CGR que los multimillonarios programas sociales (Equidad en Educacin) del MEP
comedores, becas, bonos, textos y suministros, PROMECUM, transporte estudiantil-,
ms programas de salud de la CCSS, ms los CEN-CINAI y otros programas del
Ministerio de Salud, tienen una explcita naturaleza de lucha contra la pobreza y deben
ser objeto de direccin poltica por el Ministro del ramo (debe ser el de Trabajo y
Seguridad Social, pero el Gobierno ha omitido este pequeo detalle y ha creado el
Consejo Social que no tiene competencia legal ni poltica para asumir tal rectora
poltica unitaria, y la Contralora no ha objetado el mecanismo teniendo obligacin de
hacerlo).
Tampoco asesora la Contralora, a mi juicio, a la Asamblea Legislativa para que ejerza un
mejor control poltico sobre el Gobierno, propiciando un muy bien sustentado soporte
sobre cmo deban recomponerse las comisiones legislativas y cmo pueden ya
llamar a los ministros en su calidad de rectores de sector, para que den cuentas sobre
el desempeo y operaciones y gasto no slo de su ministerio sino de los entes
autnomos de cada sector. Ni aconseja cmo la oposicin poltica realizara un mejor
control poltico organizndose por ministros sombra sectoriales para fiscalizar y
cuestionar constante y directamente a cada ministro rector para que d cuentas claras
del desempeo de sus instituciones y de su plan de gobierno. Ni aconseja la
Contralora sobre las tendencias del momento, las proyecciones a futuro del Estado y
de sus instituciones en funcin de los retos que el pas enfrenta y enfrentar, y los
deseables cambios de estructuras, sistemas o procesos que una Asamblea Legislativa
clarividente y responsable debe estar en condiciones de auscultar, valorar y definir
antes de que los problemas o las crisis generen emergencias que luego son
enfrentadas incrementalmente o a pasitos lentos y desarticulados.
Tampoco ha logrado la Contralora imponer su liderazgo ilustrado al sistema de control
interno en el que se ubican las Auditoras Internas de la Administracin Activa, ni ha
promovido la debida articulacin entre dichas Auditoras con las Contraloras de
Servicios, los Departamentos de Planificacin y de Presupuesto, unidades todas que
tienen como objetivo comn en cada institucin la planificacin, control y evaluacin
de la eficacia de los programas y procesos institucionales en cumplimiento de sus
objetivos legales.

265

Sostengo que si la Contralora no practica la fiscalizacin preventiva por sectores y

regiones que propugno con base en el marco legal vigente, poco se lograr
fortaleciendo a las Auditoras Internas para que stas hagan excelentemente su
trabajo en cada institucin, pues esto nunca generar logros agregados de las
instituciones hacia la satisfaccin de las necesidades comunes de cada poblacin
objetivo en cada campo, o entre campos de actividad. Recordemos que ese Estado
unitario en sentido de integral y articulado que se define en el Art. 50 de la CP, se ha
fragmentado en la realidad por la divisin del trabajo y especializacin en que se ha
debido incurrir con tantas competencias diversas que no puede manejar con xito una
sola institucin o un solo ministerio de estado. Pero, dicha fragmentacin resulta
criminal y negligente, cuando los responsables de hacerla funcionar como un sistema
o un reloj, el Presidente y sus ministros, o la Contralora si exigiera como debe, no lo
hacen como de hecho ocurre. La nocin de Contralora de segundo piso no debe
significar en modo alguno, que las Auditoras o la Administracin activa deben hacer
su fiscalizacin primaria y que luego la Contralora entrar a revisar resultados y a
sentar responsabilidades. Ya la Ley No. 8131 de presupuestos pblicos, cambi
totalmente esta dimensin errada de cmo hacer las cosas en todo campo, inclusive
en el de la fiscalizacin externa que la CGR realiza sobre la Administracin activa. La
Contralora no puede seguir dndole la espalda a este mandato legal, ni a los que han
existido desde 1974 en materia de planificacin pblica y desde 1978 en materia de
direccin gubernativa interorgnica.
11) Cre Usted necesaria una reforma para hacer ms eficiente el trabajo de la
Contralora?
La reforma es necesaria, pero al interior de la Contralora. La propia Direccin de
Fiscalizacin Operativa y Evaluativo, DFOE, lo reconoca hace poco ms de un ao en
documentos internos, al aceptar franca y crticamente que el proceso de cambio
impulsado por el actual Contralor y plasmado en el documento Hacia la Contralora del
Siglo XXI. Principales lineamientos para su modernizacin, de 1999, haba cado en el
problema en que por no haberse atendido oportunamente una serie de necesidades
del proceso de cambio, asociadas fundamentalmente a la cultura de la organizacin y
al desarrollo de instrumentos de trabajo que promovieran el cambio de esa cultura, los
sistemas de trabajo continuaban guardando similitud con los que tradicionalmente
vena empleando la Contralora General, con el riesgo de que se consolidaran de esa
forma dentro de la nueva estructura. En varias charlas que pude ofrecer a grupos de
fiscalizadores y auditores hasta diciembre del 2002, y por conversaciones con
diversos Gerentes de rea y funcionarios, y por la lectura de la Memoria Anual 2002
publicada en mayo del 2003, y por informes fiscalizadores de la DFOE que he visto
referidos en la prensa recientemente as como por contactos indirectos en mis trabajos
de consultora en procesos pblicos, no me quedan dudas de que la Contralora no ha
encontrado aun el marco conceptual adecuado como el que he elaborado hasta el
presente en estas respuestas, y ms que me queda por delinear- que le permita
adquirir el sentido de ubicacin conceptual, estratgico, metodolgico y tcnico que le
posibilite subsanar esas deficiencias o debilidades mayores en el ejercicio de sus
funciones.
A todo esto, el nuevo Contralor debe prestarle esmerada y personal atencin. Se requiere
su visin estratgica y su liderazgo movilizador para desaletargar al excelente
personal profesional que est dispuesto y disponible para mejorar radicalmente su
desempeo, segn dije en la pregunta 10). No puede ser un Contralor que llegue de

266

inicio a aprender, o que no conozca ese contexto de cultura poltica y burocrtica

nacional que todo lo bloquea sin que el rgano con mayor competencia y capacidad
para desbloquear, adquiera conciencia de que eso, precisamente, le corresponde a l
ms que a nadie, y que para ello debe convertirse en el mejor soporte tcnico de la
Asamblea Legislativa para que sta ejercite, reitero, un control poltico clarividente,
estratgico y efectivo que tambin impacte ese cierto pero real letargo poltico en que
se encuentran nuestros gobernantes e instituciones.
12) Cul debe ser la relacin del Contralor (a) y Sub Contralor (a) con los Diputados
(as)?
Ya lo anticip arriba, y debe darse en el claro espritu y letra de los Arts. 22, 29, 31 y 32
de la Ley Orgnica de la Contralora, entre otros:
a) comunicacin constante suya y de sus Gerentes de rea, y tcnicos en casos
excepcionales, para el asesoramiento estratgico a nivel de Comisiones
Legislativas, proporcionando mensual o trimestralmente, o semana a semana
segn la importancia del asunto, los planteamientos globales o especficos que le
permitan a aquellas estar mejor informadas de las insuficiencias e incumplimientos
inclusive LEGALES en que las instituciones y los sectores de actividad incurren en
perjuicio de una mejor asignacin y ejecucin del gasto pblico en su totalidad,
incluidos aspectos de ingresos y leyes orgnicas de entes que se irrespetan en
perjuicio de los objetivos legales determinados por el legislador;
b) asesorar sobre cmo los Diputados pueden ya actuar como ministros sombra
sectoriales apoyados en la labor de las Gerencias de rea, y estar siempre en
condiciones ptimas para llamar a cuentas a los ministros como rectores de
sector, y expliquen el comportamiento o desempeo, y los errores, que su
ministerio y los entes autnomos de su sector puedan estar cometiendo en
perjuicio de la poblacin atendida;
c) asesorar sobre el rumbo del pas con mucha mejor oportunidad y sustentacin que
la visin ms acadmica y anual en que lo hace el Informe Estado de la Nacin, y
proponer cambios globales y estratgicos, o puntuales, que en el conjunto del
asesoramiento por parte de dicha Contralora a la Asamblea constituyan una
plataforma conceptual y modelsticamente slida para otear y moldear el pas y su
sistema poltico e institucional con la oportunidad del caso, y no improvisando
mediante golpes cortos o muy incrementales de timn.
14) La Contralora como institucin es una institucin poltica o tcnica? Explique
La considero una institucin pblica auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuyas funciones
tcnicas claramente definidas en la Constitucin y en su Ley Orgnica y en otras
pertinentes, la meten en la valoracin de los procesos polticos de toma y ejecucin
de decisiones. Estas, son competencia de los individuos que habiendo sido
contendientes en una campaa electoral, comenzando por el propio Presidente de la
Repblica, y quienes pidieron votos al pueblo para materializar un planteamiento
electoral de gobierno, llegan luego a ocupar las posiciones superiores de poder
poltico designados por el Presidente de la Repblica. No importa cuntos tcnicos de
carrera en las instituciones ayuden luego al equipo que llega a perfeccionar dicho
planteamiento electoral, el programa de gobierno resultante o Plan Nacional de
Desarrollo cuando se da de manera formal y concreta, expresa la visin y voluntad
poltica del Presidente electo y de su equipo de colaboradores inmediatos, los
ministros.

267

En su rol auxiliar con la Asamblea, las relaciones con Diputados son forzozamente de una
naturaleza poltica, no partidista que es otra cosa.
Nada impide, sin embargo, que la Contralora ejercite sus competencias y funciones con
un gran sustento tcnico y con una gran visin y sensibilidad poltica. As debe hacerlo
todo funcionario pblico, pues no es lo mismo servirle con lealtad al partido poltico
desde la funcin pblica, lo cual genera corrupcin de diverso tipo, que servir con
sentido de sensibilidad y viabilidad a los jerarcas polticos de turno, pero hacerlo
dentro de los lmites de la propia tica personal y de una plena lealtad a la funcin
pblica.
15) El Contralor debe ser un poltico o un tcnico? Como lo combinara?
Est en gran parte respondido en la pregunta anterior: un Contralor que no tenga
sensibilidad y sentido de la viabilidad poltica de su misin y de la misin de la
Contralora misma, siendo dicha misin tan abiertamente cuestionadora de la forma
improvisada, personalista y hasta corrupta de cmo muchas veces se hacen las cosas
en el contexto pblico, no sabr trazar la lnea limtrofe entre la lealtad a la funcin
pblica y el inters general pblico al que la Contralora y el Contralor sirven, con
relacin a lo que es el inters particular de quedar bien o generar simpatas con algn
partido poltico o con todos los partidos polticos con el fin de granjearse algn
reconocimiento o apoyo para ulteriores propsitos para los que su paso por la
Contralora habra sido utilitario.
Aun en condiciones de denuncia rigurosa de corrupcin o de negligencia de gobernantes
o de los mismos Diputados, el Contralor General de la Repblica tiene que actuar con
un sentido de la conveniencia y viabilidad poltica de su comportamiento y el de sus
tcnicos, de manera que nunca pierda credibilidad ni siquiera ante aquellos a quienes
en nombre del inters pblico, tiene que denunciar.
Su sentido de la viabilidad poltica de la misin de la Contralora, tiene un Contralor que
sustentarlo slidamente en una formacin tcnica esplndida y amplia para que no
acte slo con base en el sentido comn o las circunstancias momentneas, sino con
base en un marco referencial global, estratgico y realista sobre la naturaleza de la
cultura poltica del pas y de las disfuncionalidades de su sistema poltico e
institucional que son causa directa de la mayora de desventuras, errores y horrores
que, incidiendo en el mal uso del gasto pblico, deben ser objeto de su fiscalizacin
operativa y evaluativa.
16) La Contralora afecta los procesos de la contratacin administrativa (infraestructura;
compras)? Cmo podra contribuir a la eficiencia?
Hay que incurrir en una revisin a fondo como la que propongo en mi ltimo libro Crisis
nacional, estado y burocracia. Cmo superar nuestra rgida cultura poltica?, Editorial
Tecnolgica, Cartago, 2001, o en mis trabajos de hace tres dcadas producidos y
divulgados desde la entonces OFIPLAN:
a) hay que reconocer factores de los que son responsables las instituciones mismas,
producto de una inadecuada capacidad de gerenciamiento de los procesos de
contratacin administrativa. Esto, lo ha denunciado reiterativamente la Contralora,
y tienen mucha razn;

268

b) hay que reconocer los factores que las propias normas legales vistas
articuladamente Ley de Contratacin Administrativa y aspectos de la Ley General
de la Administracin Pblica sobre actos y nulidades-, tambin han introducido y
que han llevado el principio de legalidad en ste y otros campos a un extremo
enfermizo en que cualquier pequesimo vicio de forma genera nulidades. La
Contralora tiene que ser respetuosa de dicho principio, y muchas veces acta en
cumplimiento de l aunque le duela;
c) hay que revisar a fondo dicho rgimen de contratacin administrativa, el cual
podra flexibilizarse al mximo si tuviera como contrapartida una reforma radical de
la estructuracin de juntas directivas de entes autnomos al menos, en donde a
una mayor delegacin de atribuciones para contratar ms libremente
corresponda una mayor garanta de que tales entes gozarn, efectivamente, de
una mayor autonoma administrativa y con grandes contrapesos que se
antepongan a la creciente corrupcin en el sector pblico, cosa que se pretende
pero no se logra para nada en el Proyecto de Reformas a la Ley del ICE. El
problema no es slo del ICE, sino de toda la Administracin Pblica, y la
Contralora bajo mi liderazgo entrara en una labor de revisin de sta y de otras
leyes que regulan aspectos pertinentes del gasto pblico, en pleno apoyo de la
respectiva Comisin legislativa para que desde aqu se den las condiciones de la
mayor participacin posible de los ciudadanos mejor informados en la revisin y
diseo de ese marco superior de la contratacin administrativa, entre otras leyes
como he referido.
17) Cul debera ser la relacin de la Contralora y la sociedad civil? En su criterio, qu
papel debe jugar la Sala Constitucional?
La Contralora no debera tener nexos formales con lo que se llama sociedad civil. Su
labor fiscalizadora no da para tanto, y sus procesos y procedimientos son tan tcnicos
y tan puntuales en cuanto a qu fiscalizar y cmo hacerlo aunque hemos dicho que
muchas cosas no las hace bien o no las hace del todo-, como para argumentar que
dichos procesos deben abrirse a una participacin de la sociedad civil. La atencin de
denuncias ciudadanas, es otra cosa, y esto lo hace bastante bien aunque resulta muy
excluyente pues no siempre parece aplicar los mismos criterios para acoger denuncias
de todo ciudadano.
Lo que s me parece que la Contralora no hace y debera hacer, es identificar todas
aquellas buenas leyes donde se norman rganos y mecanismos que propician la
participacin ciudadana sea de personas o de grupos- para enriquecer los procesos
de decisin pblica, los cuales en principio afectaran los procesos presupuestarios. Al
no activarlos, el Gobierno y las instituciones incurren en una omisin e incumplimiento,
pues sostengo que no se est cumpliendo la voluntad legisladora en el sentido de que
representantes de los ciudadanos puedan al menos informarse bien, y opinar
ilustradamente en nombre de sus representados, sobre los procesos de decisiones y
de asignacin y ejecucin de recursos pblicos asociados a los planes o campos de
accin en los que su participacin ha sido dispuesta.
No veo, por otro lado, el papel de la Sala IV como no sea el de acoger como lo hace, para
estudio y resolucin, los diversos tipos de recursos que los ciudadanos o instituciones
plantean para lograr interpretaciones en cuanto a lesiones de intereses de esa
sociedad civil por no activar el Gobierno y sus instituciones muchos de esos rganos
donde grupos representativos de ella tienen participacin.

269

18) Le parece a UD adecuada la decisin adoptada por el constituyente en el sentido de

que los presupuestos de las autnomas y municipalidades no tengan control poltico y
nicamente sean aprobados por la Contralora?
Me parece adecuada esa decisin. Lo que me parece inadecuado, es que los seores
Diputados no hayan tomado debida conciencia desde 1974 en que se dio la Ley de
Planificacin Nacional, y sobre desde 1978 en que se dio la Ley General de la
Administracin Pblica, de que ya ellos han podido todo este tiempo exigir cuentas
claras y concretas sobre los presupuestos de las autnomas y de las municipalidades,
ejerciendo un control poltico efectivo e integral mucho ms all de lo que permitira tal
aprobacin presupuestaria. Cmo?
a) La LGAP instituy el rgimen de direccin gubernativa sobre los entes autnomos,
lo cual significa ministros rectores con potestades para ordenar la actividad de
tales entes a travs de sus juntas directivas, imponindoles las metas y tipos de
medios necesarios, vigilando el cumplimiento de sus directrices, y destituyendo va
Consejo de Gobierno juntas que incumplan reiterada e injustificadamente. Los
Diputados pueden llamar ya a cualquier ministro para pedirle cuentas de cules
directrices ha emitido que hayan ordenado u orientado el desempeo de los entes
de su sector, y qu incidencia concreta ha tenido en la asignacin y ejecucin del
gasto de esos entes, y en los resultados alcanzados durante un perodo de tiempo.
b) Los planes de desarrollo a que la Ley No. 8131 sobre todo, obliga, de corto,
mediano y largo plazo, han de ser marco referencial inmediato para que los
legisladores llamen a cuentas a conjuntos de entes autnomos por medio de los
ministros respectivos como rectores de sector;
c) Los informes de la Contralora sobre rgimen municipal, y no slo la Memoria
Anual, deberan permitir a los Diputados tambin ejercer un tipo de valoracin
polticamente estratgica con respecto al rgimen municipal. Control poltico
propiamente, como s tiene que hacerlo y puede hacerlo sobre el Gobierno y sus
instituciones, con miras a un cuestionamiento directo al desempeo del Presidente
o de sus ministros, o de juntas directivas y presidentes ejecutivos de entes
autnomos inclusive para censurar y solicitar sus renuncias, no puede hacerlo
porque estamos ante gobiernos corporativos cantonales autnomos en todo
sentido con rganos polticos de eleccin popular, salvo en aquellos pocos
aspectos que la misma Constitucin prev. Sin embargo, sostengo que para algo
ms tienen que servir esas Memorias en el espritu y letra de los Arts. 22 y 31 de
la Ley Orgnica de la Contralora, y ms aun el Art. 134.3 de la CP, pues aqu la
intencin del Constituyente fue la de que sirvan para que el Contralor exponga las
opiniones y sugestiones que considere necesarias para el mejor manejo de los
fondos pblicos. No tiene la Asamblea que cruzarse de brazos ante tales
sugerencias. Puede aadir sugerencias e indicaciones para que el Contralor
investigue y propicie otros cambios entre las municipalidades. O, puede la
Asamblea asumir iniciativas que va ley o reformas al Cdigo Municipal, se hagan
eco de esas necesidades de mejoramiento en el manejo de los fondos pblicos
municipales.
19) Qu tipo de fiscalizacin ejerce la Contralora a la hora de aprobar esos
presupuestos, son suficientes?

270

Son insuficientes. Tngase presente todo lo dicho hasta ahora para entender mejor el
siguiente anlisis.
a) En su evaluacin previa, no se aplica rigurosamente aun la norma de la Ley No.
8131 que establece que la Contralora debe asegurar que los planes
institucionales y en consecuencia los presupuestos anuales- se refieran a los
objetivos y metas en el Plan Nacional de Desarrollo. Esto implica que el Gobierno
incumple, pues ni se disciplina en la calidad de contenido del PND ni en el
individualismo en que siguen incurriendo los entes.
b) La Contralora no exige de las instituciones la presentacin de las DIRECTRICES
MINISTERIALES explcitas las cuales casi no se dan de todos modos por ese
incumplimiento mayor del que he hablado atrs- que han impactado o que
impactan sus ACTIVIDADES a travs de las metas o tipos de medios que el
Ministro rector debe imponerles. Sin esto, no hay forma de que la fiscalizacin
evaluativa previa que se realice, permita a la Contralora ni obligue a la
Administracin, a mostrar objetivos sectoriales que estn por encima de los
institucionales y que permitiran racionalizar mucho ms el gasto pblico
presupuestado por cada institucin y alcanzar mejor los resultados perseguidos en
beneficio de las poblaciones objetivo.
c) La Contralora tampoco exige que las instituciones regionalicen sus asignaciones
presupuestarias y sus operaciones, y no exigen del Ministerio de Planificacin en
particular para que ejerza sus competencias legales en esta materia sobre el total
conjunto de la Administracin Pblica de nivel nacional. Ello impide valorar cmo
en tal ejecucin territorial dichas instituciones asegurarn una articulacin de
acciones con las otras instituciones con las que tienen que coincidir y converger en
polticas, actividades, programas, acciones, y bienes y servicios para la misma
poblacin meta.
d) Igual en materia municipal, no se exige el cumplimiento de normas elementales del
Cdigo Municipal y de la Ley de Planificacin Urbana sobre planes reguladores
para que las municipalidades asuman una mayor disciplina planificadora con el
soporte participativo de los Concejos de Distrito.
e) La Contralora puede exigir y facilitar las cosas para municipalidades y autnomas,
e inclusive puede hacer mucho ms para promover una mayor articulacin entre
las ofertas de ambos tipos de institucin estatal unas del mbito del Poder
Central y otras cantonales- va planes institucionales y cantonales, pero ms bien
complica el diseo tecnocrtico para formular esos planes, exigiendo criterios y
niveles de detalle que son de difcil manejo para los seres humanos que trabajan
en las instituciones, y que aun en el mbito de oficinas de planificacin no tienen el
tiempo ni las destrezas para acatar tales instrucciones normativas, convirtindose
mucho del proceso de planificacin requerido por dicha Contralora, en
formalismos poco comprometedores de los muchos funcionarios que participan por
inercia o sin conviccin y profundidad en su elaboracin, slo para satisfacer las
altas expectativas tecnocrticas de la Contralora, mas no para mejorar
sustancialmente los procesos y la eficacia interna e interinstitucional insinuada en
los planes.
f)
22) Qu opinin le merece la forma en que el Poder Ejecutivo; las instituciones
descentralizadas y la propia Contralora rinden cuentas? Qu sistemas de evaluacin
considera Usted procedentes para medir su labor?

271

La rendicin de cuentas es un tema de moda, pero nadie realmente lo aplica como debe.
Todos de alguna manera, insisten en que hay que legislar sobre la materia, cuando a
mi juicio ya las leyes generales que he mencionado previamente, proporcionan el
marco superior para la mxima transparencia y rendicin de cuentas posible. Ms,
sera exagerar. Por qu entonces no se practica? Por nuestra cultura poltica de
origen colonial, que estimula la evasin de responsabilidad personal por parte de
polticos y funcionarios.
El Art. 11 de la Constitucin fue modificado como dije muy al inicio, pero no fue ms all
de particularizar la responsabilidad de los jerarcas por sus instituciones. No tom en
consideracin que por LGAP los ministros son responsables de todo un sector de
actividad y que tienen que responder por ellos ante el Presidente, la Asamblea
Legislativa y el pas, pero nadie responde ni rinde cuentas, ni nadie las exige con esta
visin.
La Ley de Planificacin ya permite desde 1974 rendir cuentas y exigirlas, con sustento en
planes de desarrollo de largo, mediano y corto plazo. Pero la Asamblea ni nadie, las
exige al Presidente de la Repblica sobre esa base, y los informes del 1 de mayo del
Presidente son lo que ste quiera que sean, pues no responden a criterios de
medicin impuestos por la Asamblea misma para poder realmente evaluar de manera
integral y sustentada su labor anual. No exige la Asamblea ni nadie, menos la
Contralora General de la Repblica, la formulacin de planes sectoriales que
descubriran las intenciones o la inopia de todo ministro como rector de sector, factor
que llevara fcilmente a una exigibilidad de responsabilidad poltica sobre cada
ministro que eventualmente justificara su salida obligada de un Gabinete. Los planes
regionales de desarrollo segn dicha Ley de Planificacin, tampoco son exigidos por
nadie para valorar la gestin integral del Gobierno en su proyeccin regionalizada.
Ya dije lo que la LGAP de 1978 permite, pero no se acostumbra incomodar a los
ministros a que ejerzan como rectores de sector, y sus memorias anuales son la mejor
demostracin del incumplimiento en que todos incurren en esta materia pues sus
rendiciones de cuentas son sobre el Ministerio, no sobre el sector en su total
conjunto.
La Ley No. 8131 de octubre del 2001, debera cerrar este crculo de la no rendicin de
cuentas-impunidad-incumplimientos-no rendicin de cuentas-ms impunidad, y as
hasta el infinito. El rgimen de responsabilidad que entroniz en su Ttulo X, es
suficiente para que la Contralora y la Asamblea Legislativa reconozcan que de no
entenderlo y aplicarlo, estarn ellas mismas incurriendo en incumplimiento y
negligencia.
Los criterios de evaluacin pueden ser muchos y eficaces. He escrito hasta el cansancio
sobre evaluacin de eficacia y eficiencia. El SINE que aplica el Gobierno, es un
sistema de evaluacin permisivo y complaciente. La Contralora no ha desarrollado
por su lado criterios evaluadores convincentes y eficaces, ni en su Circular No. 8270
de agosto del 2000, sobre el sistema planificacin-presupuesto, a pesar de una crtica
de fondo que produjimos para esa Contralora por parte del PNUD en octubre del
2001.

272

En mi constante trabajo de investigacin y estudio de problemas nacionales, he llegado a

verificar y sustentar criterios de evaluacin de eficacia y eficiencia que adquieren un
incontestable fundamento legal en todas esas leyes que he mencionado, inclusive las
ms sustantivas como la Ley Orgnica del Ambiente, el Cdigo de Niez y
Adolescencia, la Ley del IMAS, la del PANI, la del MEP, la Ley FODEA, y muchas
otras.
El secreto est en entender que el objeto de evaluacin integral donde habran de morir
las palabras, es el que tiene que ver con el concepto de POLTICA segn mi propia
interpretacin fundamentada en lo que el Art. 99 de la LGAP ya mencionado, dispone.
Cun diligente ha sido el Gobierno, y concretamente cada ministro rector de sector,
para identificar y direccionar las ACTIVIDADES de los dems ministerios y entes
autnomos que tienen que ver con su sector, imponindoles METAS y TIPOS DE
MEDIOS, es lo que hay que evaluar, sea mediante la formulacin obligada de planes
sencillos y accesibles, o de directrices particulares. Las leyes marcan la cancha de la
pretendida eficacia institucional; las directrices y planes, indican el resultado que se
quiere. Su medicin por todos, debera ser muy fcil. Basta con entender el marco
referencial mayor del que hablamos, y saber aplicarlo instrumental y
consistentemente. En esto, la Contralora debera sentar ctedra y apoyar a la
Asamblea Legislativa para que tambin la siente.

23) Qu opinin le merece la creacin del Sistema General de Transparencia y rendicin

de cuentas en el Estado costarricense?
Creo que est de ms, por todo lo dicho en el punto previo, y ms aun si incorporamos la
reciente Ley de Control Interno. Si no hemos sido capaces de entender un sistema
relativamente sencillo que ya permite la mxima transparencia y rendicin-exigibilidad
de cuentas, es improcedente dar un salto para adoptar otros criterios y parmetros
que difcilmente funcionarn, sobre todo porque no toman en cuenta para nada eso
que decimos que ya existe en el pas para uso de todos, y en particular de la
Contralora y de la Asamblea en su labor de control poltico.
24) Considera usted que el proyecto de pacto fiscal en el tema de rendicin de cuentas
contribuye a la mejora en el gasto pblico?
No, porque no agrega mayor cosa ni clarifica interpretativamente todo el marco legal
vigente aqu referido y que ya permite una rendicin de cuentas clara, transparente y
concreta.
25) Qu evaluacin hara usted de la aplicacin de la Ley de Presupuestos Pblicos?
Es a mi juicio deficitaria su aplicacin. Tanto por parte del Ministerio de Hacienda como de
la Contralora, y de MIDEPLAN tambin. No se ha consolidado ningn acuerdo entre
estos tres organismos para producir el conjunto unitario de criterios y normas que en vez
de confundir a las instituciones, les permitan sumar a la hora de elaborar sus planes
anuales operativos y sus presupuestos.

273

La Contralora no se ha decidido a aplicar su exigibilidad sobre el Gobierno para que haya

una correcta, racional y ordenada planificacin sectorial y regional de sus planes y
presupuestos. Ello porque no exige, como he dicho reiterativamente en este cuestionario,
que el Gobierno cumpla con la competencia mayor de DIRECCIN.
La Asamblea tampoco ha comprendido el potencial de empezar a exigir del Presidente y
de sus ministros como rectores de sector para que respondan por el Plan Nacional de
Desarrollo y sus desagregaciones menores por sectores de actividad y regiones de
desarrollo.
Los otros aspectos menores sobre la creacin de subsistemas de contratacin
administrativa y administracin de materiales, de presupuesto, de tesorera, etc., me
parecen de un impacto muy formal, muy centralizador en Hacienda en perjuicio de una
mayor flexibilidad y dinmica administrativa de los ministerios sobre todo. El Ministerio de
Hacienda no es precisamente el organismo mejor abanderado del desarrollo del pas, y su
clara vocacin fiscalista marca la orientacin de esos mecanismos e instrumentos
derivados, con una inflexible instrumentacin limitativa para el mejor albedro de los
ministerios.
26) Si usted fuera nombrado Contralor o Sub Contralor, qu propuestas hara para
reformar el sistema de control?
Reitero que la Contralora de segundo piso es inocua y perjudicial, si el primer piso no
est sustancialmente clarificado y fortalecido, y ello requiere de una presencia
constante de la Contralora aun en lo que debe ser su vigilancia proactiva del
desempeo de las Auditoras Internas.
A lo anterior hay que incorporar como tambin anticip, la colaboracin de otras unidades
que hacen control y evaluacin, o que deben hacerlo con visin de conjunto, como las
Contraloras de Servicios, las Unidades de Planificacin y de Presupuesto,
articuladamente con las Auditoras Internas.
La Contralora tiene que decidirse a hacer, sin que medien nuevas leyes o normas, esa
fiscalizacin preventiva de conjunto por sectores y regiones de desarrollo y con
sustento en planes de largo, mediano y corto plazo sencillos y prcticos para su
evaluacin, articuladamente con los de las municipalidades en cada cantn, e informar
sobre ello constantemente a la Asamblea Legislativa va las distintas comisiones
encargadas del control poltico o recompuestas si corresponde- de los sectores de
actividad gubernativa.
Adems, revisara en y con apoyo de la Asamblea Legislativa, las leyes de Contratacin
Administrativa, de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, de Control
Interno y la propia Ley Orgnica de la Contralora, as como aspectos bsicos sobre
actos y nulidades de la propia Ley General de la Administracin Pblica, para impulsar
un nuevo ordenamiento mucho ms coherente y unitario en el sentido en que he
preconizado a lo largo de este documento, es decir, en el sentido de entronizar un
sistema de control y evaluacin en donde no se presuma que el funcionario es
corrupto y que hay que frenarlo antes de que cometa errores u horrores, renovando
asimismo la propia capacidad de la Administracin activa como dije cuando me refer
a lo que se pretende con el ICE, pero con contrapesos tan slidos y confiables que

274

susciten ms que la desconfianza, el apoyo del pblico, y que en conjunto, permitan

un mayor dinamismo, ms confiable pero punitivo a la vez, de los procesos
administrativos que entran en el campo de regulacin del control y evaluacin.
28) Cul es su posicin con respecto a las compras del Estado?
Son un motor del desarrollo del pas, pero admiten muchas acciones permisivas a pesar
de la rigurosa Ley de Contratacin Administrativa y su Reglamento. Opino que su
manejo debe someterse a revisin bajo los criterios que he proporcionado
previamente, sobre todo en la pregunta 16) y en otras sobre los criterios y sistemas de
control y evaluacin.
En cuanto al impacto, estoy convencido de que el Art. 50 de la CP sustenta un criterio
estratgico en cuanto a que ciertos volmenes de compras en ciertos sectores de
actividad, deben poderse canalizar hacia el fortalecimiento productivo de individuos y
grupos costarricenses que slo mediante un expediente de esa naturaleza pueden dar
el salto definitivo a una situacin de pequeos productores competitivos. Ya en el pas
se ha hablado de esto con respecto a los pequeos productores agroalimentarios de
asentamientos campesinos, o a microempresarios apoyados por el IMAS o por el
MTSS, o por el CNP. Tal discusin y revisin debera darse con el concurso de los
pequeos y grandes productores, y atendiendo algunos parmetros incorporados en el
TLC para no incurrir en contradicciones groseras con respecto al rubro de compras
del Estado.
32) Podra usted enumerar al menos 10 acciones que tomara como Contralor General
de la Repblica en el tema del control del gasto pblico?
El control del gasto pblico debe responder a una visin integral sobre la eficacia y
racionalidad que se debe y puede imprimir a dicho gasto desde su asignacin misma
por las instituciones. Tratar de resumir todas las ideas transmitidas hasta ahora, slo
que en este punto o pregunta las presento bajo la motivacin de control del gasto
pblico:
a) Promover agresivamente que el Gobierno y sus instituciones, va ministros
rectores de sector, clarifiquen en un plazo a acordar, tanto el contenido del Plan
Nacional de Desarrollo como de los planes sectoriales e institucionales, ms
aquellos regionales, en trminos del concepto de POLTICAS que he desarrollado,
a saber: METAS y TIPOS DE MEDIOS que el Gobierno a travs del Presidente
para el total conjunto de la Administracin Pblica y cada Ministro para su sector
de actividad, deber utilizar como su marco obligatorio para motivar sus
DIRECTRICES o, directamente, para exigir de toda institucin y ministerio el
cumplimiento riguroso de aquellas polticas.
b) Determinar el nivel de especificidad al que se quiere llegar, posiblemente
PROGRAMAS MAYORES, de manera que los planes y presupuestos tambin se
expresen con una relativa sencillez o simplicidad descriptiva, evitndose llegar a
los niveles de exageracin de detalle que hoy distinguen a planes y presupuestos
pues tratan ellos de definir casi las tareas que cada individuo debe realizar
(asemejndose tales definiciones ms a la descripcin de funciones en un Manual
de Puestos, que las grandes actividades a emprender y resultados a obtener

275

c) Pedir al Gobierno y sus instituciones, incluidos ministerios, que procedan a

identificar de manera homologada sus programas presupuestarios que
correspondan a campos semejantes de actividad sectorial, de manera que, no
importa quin los administre, se tenga claro a qu ministro corresponde
ORDENARLOS y asumir responsabilidad pblica y notoria por ello. Por ejemplo:
en niez y adolescencia y lucha contra la pobreza, todas las instituciones
sealadas en una respuesta anterior, debern bautizar sus programas vinculados
a esos campos como programas de seguridad social o de lucha contra la
pobreza o niez, adolescencia y seguridad social. Esto demarcara claramente
el mbito del sector o campo de proyeccin de cada ministro rector, y se tendr
una clara idea de cules recursos y en qu instituciones, han de ser objeto de esa
direccin poltica superior unitaria que permitir atender las necesidades integrales
y unitarias de las familias en situacin de pobreza.
d) Ello implicara adicionalmente, exigir a las instituciones con programas varios a su
interior, como el MEP y el IMAS, que establezcan jefaturas superiores unificadas
de ese PROGRAMA unificado, toda vez que hoy da son departamentos
individuales bajo distintas jefaturas que no responden a criterios ni manejos
unitarios superiores.
e) Lograr que el sistema unificado de control al interior de las instituciones,
desempee un papel previo de autoevaluacin institucional que asegure que los
planes y presupuestos formulados resistirn la prueba del cido que la
Contralora les aplicar.
f) Exigir con base en la LGAP la activacin plena de la organizacin sectorial en
donde el Ministro rector asuma la obligacin y competencia de revisar y autorizar
informalmente (mientras no se cambie la CP) los planes institucionales en su
coherencia y convergencia, adems de conveniencia, con sustento en el plan o
directrices sectoriales que l habra promulgado previamente. Para ello, el Ministro
requerir de una oficina tcnica de planificacin sectorial, tal y como la Ley de
Planificacin dispone y como el pas experiment hace aos, en el espritu de la
SEPSA actual en el Sector Agropecuario. El Ministro tambin deber preocuparse
de la modernizacin tcnica y administrativa de las instituciones del Sector y de su
debida articulacin regional, de manera que tenga un rol protagnico en
racionalizacin institucional y preventiva del gasto con el concurso sistemtico y
comprometido de los dems jerarcas de su sector y de los cuadros de tecncratas
tambin del sector (en esto, los alcances del Decreto Ejecutivo No. 14184-PLAN
de 1983, son tan claros como contundentes, y el Decreto no slo est vigente sino
que constituye una reglamentacin de aspectos normativos de la Ley de
Planificacin de 1974).
g) La Contralora entonces podr revisar los planes y presupuestos institucionales
cada ao pero con sustento en las proyecciones de largo y mediano plazo, y
evaluarlos sobre la marcha, con pleno soporte en la base de los indicadores
explcitos de avance y logros que podrn derivarse de las METAS y TIPOS DE
MEDIOS debidamente identificados en esos planes y presupuestos. Adems, la
Contralora desplegar una actividad de valoracin de cmo los diversos marcos
legales generales y de toda institucin estn siendo cumplidos o no, y cmo ello
afecta la eficacia y la productividad en el uso de los recursos pblicos.
h) Solicitar la activacin de todos los rganos y mecanismos que diversas leyes han
establecido con participacin de la sociedad civil o individuos y grupos, pero dentro
de una estrategia integral que impida activar aquellos que se confronten entre s
por errores de diseo legislativo, y propiciar su participacin informada en la

276

i)

j)

revisin y fiscalizacin del desempeo de las instituciones sobre todo en sus

operaciones desconcentradas en el territorio nacional.
Realizar internamente un movimiento estratgico y metodolgico para permitir que
las reas a cargo de sectores de actividad y aqulla a cargo del Rgimen
Municipal, realicen un esfuerzo altamente articulado de revisin de la oferta de
instituciones del Poder Central segn se refleja ella en los PAOs, y de la oferta o
demandas registradas en los planes municipales o cantonales, de manera que se
propicie un acercamiento o articulacin de dichas ofertas para que se aproximen a
una oferta agregada de mayor beneficio para las poblaciones objetivo de ambas
modalidades de accin del Estado. Los Concejos de Distrito debern ser
especialmente estimulados por y desde la Contralora va municipalidades, para
que intervengan en representacin de los mejores intereses de las poblaciones de
su jurisdiccin.
La Contralora deber liderar todo lo anterior con sustento en un marco tericoconceptual muy completo, as como desarrollando las metodologas adecuadas
lo cual exige cambios de visin y comportamiento de sus buenos cuadros de
funcionarios-, y desplegando un esfuerzo de capacitacin y asesoramiento a las
instituciones para que puedan habilitarse en el corto plazo y respondan
plenamente a tales nuevos enfoques y prcticas que redundarn de fijo en un
mejor control y eficacia del gasto pblico TODO LO ANTERIOR, LO HARA LA
CONTRALORA BAJO MI LIDERAZGO y EN ESTRICTO ACOMPAAMIENTO
CONTINUO Y SISTEMATICO CON LAS COMISIONES LEGISLATIVAS
pertinentes, de manera que no haya duda de que el trabajo de la Contralora
constituir una plataforma proactiva para lo que podr ser un control poltico
constante y ms efectivo por parte de dicha Asamblea Legislativa.

33) Considera usted que las competencias asignadas a la Contralora General de la

Repblica le permiten actualmente ejercer una adecuada fiscalizacin del gasto
pblico?
Creo que queda ampliamente demostrado en todo el
anterior, que s se puede ejercer esa adecuada
cambiar leyes, y con el marco terico-conceptual
sustitucin de visiones y metodologas que hoy se
lo he demostrado.

anlisis ofrecido hasta la pregunta

fiscalizacin del gasto pblico sin
y las metodologas pertinentes en
aplican sin efectos positivos segn

34) En su opinin, cul es el rol que debe jugar la Contralora en materia de control de
ingresos?
Pienso que debe actuar ms rigurosamente sobre el anlisis de las causas de la baja
recaudacin fiscal y tributaria. En la certificacin de ingresos prevista cada ao, la
Contralora puede dar un paso adelante y ser ms incisiva y dedicar esfuerzos ya
public un libro costoso sobre la materia- y recursos a la investigacin objetiva y
profunda de cmo evitar las evasiones tributarias, y asesorar en este campo al
Ministerio de Hacienda al igual que a las instituciones que generan ingresos
voluminosos por cobro de tarifas o cnones (como el IMAS con los moteles).
Los Arts. 25 y 37.1 de su Ley Orgnica, son contundentemente claros en este sentido y
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