Professional Documents
Culture Documents
Madrid, 2010
ISBN: 978-84-693-3370-9
Dirigida por: Dr. D. Argimiro Rojo Salgado y Dr. D. Ernesto Carrillo Barroso
(ABRIL DE 2009)
ndice
PRIMERA PARTE:
INTRODUCCIN GENERAL A LA GESTIN PBLICA LOCAL Y A LA
GOBERNANZA EN EL MARCO DE LA CIENCIA POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN
CAPTULO I: INTRODUCCIN
1. Introduccin9
2. Delimitacin del objeto de estudio y preguntas de investigacin
2.1. Delimitando el objeto de estudio..11
2.2. Preguntas de investigacin.19
3. Hiptesis y resultados esperados.22
4. Metodologa.31
5. Plan de exposicin46
3. Conclusiones...............143
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS
GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y
PORTUGAL
CAPTULO
III:
EL
CAMBIO
ADMINISTRATIVO
EN
LAS
TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN PBLICA Y
GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE GALICIA Y EN LAS
CMARAS DE LA REGIO NORTE DE PORTUGAL
DE
INICIATIVAS
DE
GESTIN
PBLICA
Conclusiones
sobre
las
preguntas
de
la
investigacin,
las
PRIMERA PARTE:
INTRODUCCIN GENERAL A LA GESTIN PBLICA LOCAL
Y A LA GOBERNANZA EN EL MARCO DE LA CIENCIA
POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN
CAPTULO I: INTRODUCCIN
1. Introduccin
10
Para abordar este objeto de estudio debemos dejar de lado la mayor parte
de
la
plyade
de
organizaciones
pertenecientes
al
archipilago
Organizamos
nuestra
particular
galaxia
institucional
poltico-
Recogiendo el trmino acuado por BOTELLA para el sistema de gobierno local en Espaa,
y repetido por MENY para el francs, donde critica de una forma abierta el supuesto
uniformismo de nuestro sistema poltico-administrativo local: A los ojos del observador, la
supuestamente homognea realidad de los gobiernos municipales constituye un mosaico
variadsimo de situaciones, de problemas, de realidades completamente distintas en
trminos polticos, econmicos y sociales. Tratar de reducir a la unidad tal complejo mundo
exige razones en trminos de dispersin y fragmentacin: nos hallamos ms bien ante un
archipilago, ante una galaxia, en la que se puede encontrar todo tipo de realidades y de
procesos (BOTELLA, 1992: 145).
11
12
Niveles de
Administracin /
Niveles de Gobierno
Unin Europea
Administracin
General del Estado
Ministerios
Comunidades
Autnomas
Consejeras
Gobiernos y
Administraciones
Locales (Municipios)
Concejalas
Agencias
Entidades Pblicas
Empresariales, Organismos
Autnomos, Agencias...
Entidades Pblicas
Empresariales, Organismos
Autnomos, Agencias...
Administracin Exterior
Accin Exterior:
Oficinas de Representacin en
Bruselas.
Embajadas en otros pases
Entidades Pblicas
reas de gestin (Concejalas)
Empresariales locales,
especfica sobre RRII o Accin
Organismos Autnomos locales,
Exterior3.
Consorcios locales...
Presencia en Instituciones
Comunitarias (Comit de las
Regiones, Consejo Poderes Locales y
Regionales del Consejo de Europa...)
Participacin en redes, proyectos e
iniciativas de la UE y Organizaciones
Internacionales
Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a BALLART y RAMI (2000), OLMEDA y PARRADO (2000) y MRQUEZ (2004: 423-543).
Distintos autores han puesto de relieve la creciente importancia que ha ido adquiriendo la dimensin de la Accin Exterior Local en una Unin
Europea cada vez ms ampliada, cada vez ms glocalizada; vid. CLOTET, 1992; IZQUIERDO, 2001; IGLESIAS, 2002.
3
13
14
Son muchos los elementos que nos hablan de esta red de organizaciones
locales en el territorio (incluso fuera de l), pero lo que se nos antoja
incontestable es que los gobiernos y administraciones locales estn en ella
como actores con peso (SUBIRATS, 2002). Y es que estas organizaciones
se sitan en la malla de territorios y unidades de gobierno, compartiendo
con el resto de instituciones y organizaciones pblicas, tambin con la
sociedad civil organizada (parapblicas, organizaciones no gubernamentales
o como las deseemos denominar), y cada vez ms con las privadas, el
desarrollo de polticas pblicas y la gestin de competencias (propias otras
impropias)5, bajo la forma de servicios pblicos. Todo ello en un amplio
marco intergubernamental y en una suerte de gobernanza multinivel, que
ayuda a la prestacin de los servicios, lo que dota al sistema organizativo de
una mayor eficacia y eficiencia (legitimidad por rendimientos), adems de
ampliar la base de legitimidad del conjunto institucional que est implicado
en este territorio y responda al servicio mejorado.
Las que le son asignados por el marco legal, y aquellas que deben desarrollar fruto de la
demanda ciudadana de servicios pblicos. Sobre este tema volveremos ms adelante.
15
16
privadas,
extensin
fragmentacin,
contingencia
Sobre este particular conviene dejar planteada desde el inicio de esta investigacin uno
de sus conceptos claves, el de los concellos. Esta figura local, propia de la realidad poltica
y administrativa de Galicia y de Portugal, representa en esta Comunidad Autnoma espaola
y el conjunto del sistema local luso, la dimensin territorial (municipio-municpio) y polticoadministrativa (ayuntamiento-cmara); de forma que al emplearse de un modo genrico
estamos identificando los elementos bsicos que integran al gobierno y a la administracin
local en ambos Estados. De ah, que a lo largo del trabajo se utilice el concepto de
concellos en lugar del de municipios y ayuntamientos, tambin en sustitucin de municpios
y cmaras. Existen, sin embargo, ciertas particularidades que son resueltas a travs de la
definicin europea de NUTs, que para el caso luso comprendera las NUT 4 (308 Concellos),
mientras que para el caso espaol tendra que ver con la NUT 5 (8.112 Municipios). Para el
caso portugus hay que incorporar adems otra diferenciacin infralocal, las denominadas
Unidades Administrativas Locais (UAL), en razn de su extensin territorial adems de sus
capacidades competenciales; de esta forma el poder local luso tendra las UAL 1
(Municipios) y las UAL 2 (Freguesias), lo que equivaldra en Galicia a las Parroquias (que
quedan fuera del formato NUT, como el resto de entidades infralocales). Esta
consideracin infralocal es pertinente, como veremos, en el caso de la Eurorregin Galicia y
el Norte de Portugal (ms en la primera que en la segunda), ya que parte importante de su
territorio tiene consideracin rural, con un gran nmero de poblacin (ms del 50%)
viviendo en comunidades rurales; LAGE, 2007: 91-108.
17
Es por todas estas razones por las que entendemos que dentro del conjunto
de organizaciones locales, claramente lejos de su supuesto uniformismo,
existe una enorme variedad en la planta local que afectara de facto a la
organizacin de los propios municipios. Sobre ellos es sobre los que habra
que aplicar la taxonoma propuesta por BAENA. Sin ella resultara difcil
hablar de concellos en Galicia, cmaras en Portugal o en su Regio Norte; de
los modelos de gobierno local; de las polticas pblicas que despliegan, los
servicios que prestan y cmo estos son gestionados. A modo de propuesta
inicial contemplaramos algunos de los siguientes elementos que habran de
ser abordados para el estudio de la gestin pblica local en los Concellos de
Galicia y del Norte de Portugal:
18
10
19
administraciones
contextos/tradiciones
locales?,
se
encuentren
poltico-administrativos
estos
en
napolenicos,
20
Para resolver las tres primeras preguntas, 1), 2) y 3), se centraron los
anlisis, en sus primeros momentos, en la definicin de la gestin pblica y
gobernanza, as como su vinculacin terica con la Ciencia Poltica y de la
Administracin, y dentro de esta analizando cmo se ha evolucionado de los
marcos de la gestin pblica a la gobernanza.
Con relacin a las preguntas 4), 5), 6) y 7), cabe sealar que han sido
planteadas para poder entender y dirigir los modelos de gestin pblica y
gobernanza local hacia espacios territoriales y poltico-administrativos
concretos, con el objetivo de analizar sus particularidades; pero tambin
sus puntos de contacto en sistemas poltico-administrativos diferentes,
como es el caso de Espaa y Portugal, y dentro de ellos en sus niveles
subestatales, en la Comunidad Autnoma de Galicia y en la Regio Norte de
Portugal.
21
En la misma lnea, y con una orientacin clara al territorio, pero sin perder
de vista la dimensin global y multinivel europea, se aplican los elementos de
gestin pblica a un entorno espacial y poltico-administrativo concreto,
concentrando el anlisis de la realidad poltico-administrativa local en el
marco de la denominada como Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
12
22
acomodo
bajo
el
paradigma
de
la
gobernanza,
Estados,
con
sus
caractersticas
especficas
25
estos
niveles
de
gobierno-administracin
cabo
estrategias
comunes
de
desarrollo
de
Estados,
Comunidades
Autnomas-Regies)
13
27
de modernizacin administrativa:
o La casustica en la implementacin de modelos de gestin pblica
local es muy diversa, siendo sus actores impulsores los tcnicos
locales, los concejales municipales, y, en menor medida, las
instituciones superiores (centrales y regionales), bsicamente, a
travs de incentivos econmicos (subvenciones), premios y
reconocimientos pblicos. En la mayor parte de los casos la
implementacin de modelos y tcnicas de gestin pblica local es
aplicada a un espacio administrativo micro (unidad, empresa
pblica, concejala...), sin que esta decisin entre a formar parte
de la agenda poltica de un ayuntamiento, ni sean consideras las
implicaciones estratgicas ni horizontales del modelo al resto de
la organizacin local.
o Subhiptesis Los concellos y cmaras se orientan ms hacia la
mejora de la gestin en alguna de sus unidades administrativas,
que hacia el diseo de una estrategia ms holstica que tome
forma de poltica pblica de modernizacin administrativa local.
o Resultados esperados (objetivo especfico) Es para nosotros del
mximo inters demostrar que los concellos gallegos y las cmaras
portuguesas no suelen considerar a la gestin pblica y a la
gobernanza local como un factor estratgico de mejora en su
sistema poltico y administrativo, siendo slo unos pocos los que
dan
sentido
estas
estrategias
como
algo
estructural,
(respectivamente).
En
estos
espacios
poltico-
se
han
atrevido
plantear
modelos
ms
transfronteriza.
As,
los
concellos
gallegos
29
gobernanza
local
no
slo
en
los
tradicionales
marcos
apoyo
externo
(otras
administraciones
pblicas),
30
4. Metodologa
14
Teniendo en cuenta que una hiptesis indica lo que estamos buscando o tratando de
probar y se definen como explicaciones tentativas del fenmeno investigado, formuladas a
manera de proposiciones; vid. HERNNDEZ, FERNNDEZ y BAPTISTA, 2007: 73-95.
31
Cuadro N 2: Secuencia de Investigacin de la Tesis Doctoral: Sobre las Preguntas, Hiptesis de la Investigacin y las
Variables y Tcnicas Empleadas
Preguntas de
Investigacin
1) Qu es la gestin pblica y la
gobernanza local y cmo se analiza
desde el paradigma de la Ciencia
Poltica y de la Administracin.
2) Existe una gestin pblica y una
gobernanza local especfica, ms
all de la definicin genrica de
gestin pblica aplicada a todo tipo
de organizacin pblica, sea esta
del nivel de gobierno que sea?.
3) Cules son los modelos de gestin
pblica y gobernanza local y qu
elementos ms caractersticos nos
encontramos.
4.1) Son los modelos de gestin
pblica y gobernanza local
innovadores o reproducen prcticas
isomorfistas de otros niveles de
gobierno?
4.2) Si resultan mimticos, qu
influencia tienen los modelos
provenientes del Estado o de los
niveles regionales de gobierno?
Proposiciones
1.
Subhiptesis Descriptivas
2. Del isomorfismo a la
innovacin a travs de la
gobernanza multinivel en la
Gestin Pblica Local
Variables
Tcnicas de Investigacin
ENFOQUES DE ANLISIS DE
LAS ADMINISTRACIONES
PROCESOS DE CAMBIO
ADMINISTRATIVO:
Modernizacin y reforma
administrativa en el entorno de
Espaa y Portugal.
ELEMENTOS DE COMPARACIN
POLTICO-ADMINISTRATIVA:
contexto general; elementos
consustanciales del nivel central
de gobierno (Administracin
Central); elementos que tienen
que ver con el resto de niveles
territoriales (Administraciones
Regionales y Locales).
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES (ESTATALESREGIONALES): Normas de
32
Administraciones
regulacin y normas de
autorregulacin (premios,
concursos...).
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN: Eleccin de
modelos de gestin pblica.
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS:
Caracterizacin territorial,
socioeconmica, institucional y
poltico-administrativa de este
tipo de espacios, donde los
actores locales desarrollan
gobierno y gestin.
PROGRAMAS EUROPEOS:
Iniciativas Comunitarias
orientadas a la cooperacin
territorial (bsicamente la
transfronteriza)
CARACTERSTICAS ACTORES
GALICIA Y NORTE DE
PORTUGAL: mbito normativo
(normas comunitaria, estatales
y/o regionales que orientan la
cooperacin transfronteriza);
mbitos organizativos (estructura
de gobierno y organizacin);
mbitos de gestin pblica
(modelos de gestin de servicios
pblicos).
EXPERIENCIAS DE GESTIN
PBLICA LOCAL
EXPERIENCIAS DE POLTICAS
PBLICAS DE
MODERNIZACIN LOCAL
TRANSFRONTERIZA
Modelos de mejora continua
Revisin de la experiencia.
Estudio de casos.
Encuestas.
Entrevistas.
Grupos de expertos.
33
que tengan?
6.1) La implementacin de los
modelos de gestin pblica y
gobernanza local en los Gobiernos y
Administraciones locales de Galicia
y el Norte de Portugal, son
similares?
6.2) Cules seran sus
caractersticas especficas?
7.1) Existen pautas compartidas de
gestin pblica y gobernanza local a
uno y otro lado de la frontera entre
Galicia y el Norte de Portugal?
7.2) Si estos es as, se podra
hablar de un modelo de gestin
pblica local comn, considerando la
Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal como un todo?
7.3) Sera posible exportar este
modelo de gestin pblica local a
otras realidades transfronterizas
europeas?
desarrollados en las
organizaciones locales gallegas y
lusas, de forma individual (en cada
una de ellas), pero tambin de
forma compartida (entre
Ayuntamientos y Cmaras de
Galicia y el Norte de Portugal).
Polticas pblicas de
modernizacin administrativa
entre Concellos y Cmaras de
Galicia y Norte de Portugal.
34
35
36
condicin, disean sus organizaciones y formulan sus estrategias (De ah que las
estructuras impongan una seleccin estratgica, ofreciendo recursos y oportunidades al
poderoso, y condicionando, a la vez, al que no tiene poder y al subordinado. Por lo tanto, el
problema de la estructura y la actuacin es el del poder poltico, el de quin tiene el bastn
de mando; HAY, 1997: 212); es este el momento en el que entran en consideracin las
cuestiones relacionadas con la estructura organizativa tan bien expuesta por MINTZBERG
(1999) y RAMI (1999).
18
8 entrevistas en profundidad a expertos y responsables polticos y tcnicos de Portugal y
Galicia, en relacin con la modernizacin administrativa y la gestin pblica (ver captulo 5).
37
de
comparacin
(elementos
de
comparacin
poltico-
con
la
orientacin
de
cambio
(isomorfismo
versus
39
19
40
BERG-SCHLOSSER
DE
MEUR,
1996:
749-768)
como
20
Anlisis de caso que implica construir un objeto de estudio con unas fronteras ms o
menos claras que se analiza en su contexto y que se considera relevante bien sea para
comprobar, ilustrar o construir una teora o una parte de ella, bien sea por su valor
intrnseco; vid. COLLER, 2000: 29.
21
Vid. supra VILLORIA: 2005: 181-212.
41
(indefinicin
del
objeto
modernizacin)
22
23
43
Espaa y Galicia24, que casi siempre refleja una dispersin de las fuentes
de referencia para el anlisis de la realidad local, as como una escasa
actualizacin de los datos que de ellas provienen. De esta forma, cuando
deseamos conocer datos actualizados sobre personal local, la fuente
podra ser el Registro Central del Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas y los departamentos de Funcin Pblica de las
Comunidades Autnomas; aun as, nos encontramos con la inexistencia de
la desagregacin de los datos por concellos. Lo mismo ocurre cuando
hablamos de tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs), o
del e-Gobierno y la e-Administracin, donde hasta hace fechas recientes
no exista una fuente de referencia para el anlisis de estos datos a nivel
local, y s una gran pluralidad de estudios de consultoras y asociaciones
de municipios; esta situacin cambia en Galicia de una forma sustancial
desde la entrada en funcionamiento del OCEG25. En el fondo, no slo es
un problema de instrumental o de capacidades de investigacin (tiempo y
recursos econmicos y de personal), que tambin, sino de posibilidades
para generar redes de conocimiento ante objetos de estudio que estn
por crear (como pensamos es el que tenemos entre manos). De ah la
importancia de generar espacios de confianza entre investigadores e
instituciones de realidades cientficas aunque prximas, diferentes,
como es el caso de las Universidades de Galicia y el Norte de Portugal.
De esta forma, los estudios de caso analizados para nuestro objeto de
estudio, a lo largo de estos aos, han sido desarrolladas tanto de forma
24
Cuestin que no ocurre en Portugal debido a la centralizacin de los datos bsicos sobre
variables de gestin pblica local, como son los de personal (Balano Social), la financiacin,
o las TICs, a travs de sucesivos informes de la Direco-Geral das Autarquias Locais, que
depende directamente de la Presidncia do Conselho de Ministros (Secretrio Estado
Adjunto e da Administrao Local).
25
Observatorio da Calidade e da Administracin de Galicia (Consellera de Presidencia,
Administracins Pblicas e Xustiza, Xunta de Galicia); http://www.ocegobservatorio.eu
44
45
5. Plan de exposicin
El
cambio
administrativo
en
las
administraciones
pblicas
modernizacin
administrativa)
(de
la
gestin
pblica
local
49
50
1. Introduccin
Entonces,
cmo
organizar
la
estructura
del
presente
captulo?.
Otro tanto se har con la gobernanza, para la que hay que introducir el
debate sobre su gnesis conceptual; introducir los elementos que
distorsionan su conceptualizacin, as como los elementos metodolgicos
propios de la gobernanza; para, en ltimo lugar, definir la gobernanza local y
aproximarla a los entornos transfronterizos que van a ser analizados.
27
Todos estos autores, y algunos ms, han contribuido a lo largo de estas ltimas dcadas a
la autonoma de la Ciencia de la Administracin del Derecho Administrativo y a la
consolidacin de un enfoque propio de anlisis de las administraciones pblicas en Espaa.
28
Vid. ARAJO, J.F. (2006). Fundamento Cientfico. Criao de um Departamento
Conjunto entre AP e Cincia Poltica, artculo indito redactado por el profesor ARAJO
(Universidade do Minho, Braga), para apoyar cientficamente los argumentos de fusin de los
departamentos de Ciencia Poltica y Administracin Pblica en dicha Universidad, pp. 1-7
(citado con permiso del autor),
29
Sin nimo de entrar en el debate sobre la construccin de la Ciencia Poltica y de la
Administracin en Espaa y Portugal (ARAJO y VARELA, 2006), hay que decir que ambas
tradiciones politolgicas tienen races similares (derecho administrativo), evolucionando
desde el siglo XIX hasta nuestros das por influjo de las perspectivas de la public
administration anglosajona. Esta adaptacin hace que los estudios sobre la GPL y GL, como
desarrollo de la accin de gobierno y de la gestin local, reciban influencias en el mbito de
la democracia (Ciencia Poltica y Gobernanza) y en el de la eficacia (Gestin Pblica,
Polticas Pblicas, o Relaciones Intergubernamentales o redes de polticas-).
30
Vid. supra ALBA, 1997: 15-36.
31
Vid. supra CANALES y PREZ, 2002.
32
Vid. supra BILHIM, 2004.
53
Es por ello, por lo que los administrativistas, los economistas o los tericos
de la organizacin no aciertan a comprender cmo se pueden seguir
sosteniendo municipios con poca poblacin, o ayuntamientos con escasos
recursos35. Quizs (slo quizs), estos enfoques, al analizar la GPL y la GL,
plantean otros elementos ocultos como la legitimidad36 o la identidad37;
33
Como estudio del poder (COTARELO (1989: 7), socio-poltico (KAMMLER, 1971: 13-28),
de lo poltico y su implicacin con lo social; de forma que lo poltico es aquel mbito de
lo social en que se producen relaciones de poder, esto es, relaciones de mando y obediencia
o bien y ello dependiendo de los factores que uno decida acentuar- se trata de aquel
mbito en el que se dirimen los conflictos entre los grupos sociales por los bienes
colectivos, y las administraciones pblicas tienen un papel central como reguladores de
tales conflictos en este tipo de relaciones. Todo ello, en consecuencia, nos dirige la
atencin hacia aquellos sistemas y estructuras de poder administrativo o burocrtico
pblico (PANEBIANCO, 1993: 365-411).
34
Aspecto clave para entender el porqu del marco terico propuesto, Ciencia Poltica y de
la Administracin, y dentro de l, los enfoques empleados: Ciencia de la Administracin,
Teora de la Organizacin y Gestin Pblica, Relaciones Intergubernamentales y
Gobernanza.
35
Sin nimo de demagogia, podramos plantearnos las mismas dudas con relacin a las
Comunidades Autnomas o al mismo Estado; si dejaran de ser eficaces y eficientes, habra
que fusionarlos con otras regiones o con otros Estados, por ejemplo en Europa?. En todo
caso, los problemas de los Ayuntamientos en Espaa, estn sobradamente diagnsticados,
como ha puesto de relieve recientemente la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
en un acertado informe; vid. FEMP, 2006.
36
Autores como WEBER (1922), LIPSET (2001: 113-150), o BAN y CARRILLO (1997:
51-75), entre otros, han venido desarrollando este concepto politolgico, vinculndolo a la
funcin de gobierno, a la administracin y, por ende, a la eficacia (y viceversa). Sobre l
volveremos en el Captulo III.
37
Como cita VANACLOCHA (1997: 276): En cualquiera de los mbitos de actividad estatal,
incluido el local, la identidad gubernamental se conforma al menos en democracia, y al
54
55
39
Para ello hay que huir de visiones eficientistas excluyentes y reconocer el papel de la
poltica en la gestin (y viceversa): Entendiendo una poltica pblica como una forma
especfica de gestin estratgica (MINTZBERG, 1977), el analista de polticas sirve, en
este contexto, como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema
de valores subyacentes en toda poltica, con el proceso de implementacin de la misma, y la
valoracin sobre los resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la
actuacin de cualquier administracin pblica. La ya mencionada indefinicin de objetivos,
resultante del proceso decisional pblico, puede quedar compensada por ese dilogo entre
polticos, gestores y analistas, que irn recomponiendo equilibrios y reorientando el proceso
implementador. Es por ello que nos acercamos ms a una concepcin de la gestin pblica y
del papel del gestor en la que la capacidad de interpretacin poltica y de engarce entre
fines de la sociedad definidos de forma colectiva y actividades funcionales ocupe un papel
central (BARZELAY-OKEAN, 1989, pp. 68 y ss.). y nos alejamos de una concepcin que
ponga el nfasis en la <<neutralidad poltica>> (ECHEBARRA, 1993, P. 459) o el
eficientismo autorreferencial; vid. SUBIRATS, 1996: 160.
40
Poltica pblica especfica relacionada con el mbito local (SUBIRATS, 1997: 405-414), y
con l, de la gestin pblica local y la gobernanza local, denominado por MRQUEZ (2006:
8) como el paradigma de la poltica administrativa, o por CANALES (1999: 359-386) como
polticas pblicas locales estratgicas, administrativas.
41
De la que han transcurrido 30 aos en Espaa (1979), y sobre la que se ha modificado
sustancialmente sus bases, sobre todo por el cambio de percepcin de los ciudadanos en
relacin con el papel de las instituciones y organizaciones locales. Un buen documento para
recordarnos ahora cmo nos veamos casi tres dcadas es el coordinado por NAVARRO, en
1981: Ayuntamientos democrticos.
42
Sobre este particular de la participacin ciudadana, encontramos una gran amplitud de
lneas de trabajo (desde la sociologa, la ciencia poltica, la gestin pblica, con aplicacin
de viejas y nuevas tecnologas). Sin embargo, y al objeto de introducirnos en esta
dimensin del gobierno y la administracin local, merece la pena revisar algunos de los
informes ms destacados en Europa, uno de ellos centrado en el caso francs, como es el
Informe Mauroy (2002); as como sobre la participacin ciudadana en las ciudades
(BLANCO y GOM, 2002; IGLESIAS, DELGADO y VILLORIA, 2005), o sobre la
democracia y territorio en Galicia (LPEZ MIRA, 1996), donde el mbito local juega un
papel esencial para el desarrollo de la gestin y la gobernanza del conjunto de la Comunidad
Autnoma.
56
43
57
Relaciones
Aspectos internos
intergubernamentales
Organizacin
Reformas estructurales
Reformas organizativas
Aspectos decisionales
Reformas funcionales y
Reformas de procesos de
procedimentales
decisin
Recursos financieros
Reformas financieras
Reformas financieras
intergubernamentales
locales
Fuente: DENTE y KJELLEBERG (1988: 11), citado por ALBA (1997: 33).
58
CABRERO, destaca que la implementacin de procesos de reforma en sistemas polticoadministrativos en transicin a la democracia, o en proceso de consolidacin de la misma,
como es el caso de algunas comunidades locales en Amrica Latina (en este caso de
Mxico), requerir de una lectura crtica del cambio y sus orientaciones debiendo inclinar la
balanza hacia elementos de refuerzo democrtico, de gobernanza (o de nueva gobernanza
pblica, como sealar MENEGUZZO).
48
Por citar slo alguno de estos ejemplos, encontramos de gran inters las reflexiones
aportadas por REICHARD, 2003: 345-363; SCHEDLER, 2003: 325-344; HENDRIKS y
TOPS, 2003: 301-323, para los sistemas de gobierno local en Alemania, Suiza y Holanda, en
un encuentro desarrollado en el ao 2002 y publicado por la revista Public Administration
en 2003. Los matices en la implementacin de la Nueva Gestin Pblica, da lugar a la
incorporacin de modelos propios de cambio (tambin con sus luces y sombras), como puede
ser el caso del alemn new steering model (REICHARD, 2003: 361): With regard to
NPM, Germany, was a late and relatively hesitant reformer. While federal and Lnder
governments moved relatively modestly from traditional to newmodels of public
management, local government in Germany has benn quite active and invented the new
steering modelas the dominant plan for local management.
59
En relacin con el otro binomio planteado por BRUGU y GOM (1998: 19,
20), se nos dice que la realidad de la poltica-administracin que se vive en
los gobiernos y administraciones locales, favorece la gerencializacin, que
se inserta en los procesos de cambio local y su adaptacin a nuevas
realidades democrticas (como es el caso de Espaa y Portugal): En sus
inicios,
la
democratizacin
de
los
municipios
espaoles
despert
(re)incide
en
la
parte
poltica
de
los
gobiernos
locales:
la
En esta lnea, BRUGU (2002: 13), nos plantea las siguientes hiptesis en
torno a las cuales se confirman los ejes del localismo-repolitizacin
anteriores, planteamientos que hacemos nuestros para el presente estudio:
61
49
Aunque no todos estn de acuerdo con esta aproximacin relacional a travs de las redes
de gobernanza; vid. PARADA, 2007: 16-80.
50
Un estudio que muestra con claridad las implicaciones de estos cambios aparecen en
investigaciones concretas aplicadas a ayuntamientos en Espaa, donde se constata la
evolucin de la figura del concejal tradicional al concejal estratgico, ya en entornos
locales de gobernanza local; vid. BRUGU, 2002: 9-37.
62
Por todas estas razones, sintetizamos en la siguiente figura 2.1. (ver pgina
siguiente), el esquema bsico de anlisis de la complejidad y las
perspectivas, con el fin de intentar aplicar la GP y la GL a entornos
glocales (BORJA y CASTELLS, 1997: 328, 229)51, entre los que figuran,
con entidad propia, las Eurorregiones de Galicia y el Norte de Portugal; de
las que nos ocuparemos en profundidad en la Segunda y Tercera Parte de la
Tesis Doctoral.
51
Entendida por estos autores como la ... articulacin entre lo global y lo local. Esta nocin
se aplica hoy tanto a la economa (la ciudad como medio econmico adecuado para la
optimizacin de sinergias) como a la cultura (las identidades locales y su relacin dialctica
con el universalismo informacional de base meditica). En este caso la glocalizacin supone
enfatizar el mbito urbano y el papel gestor-coordinador-promotor de los gobiernos locales
para la implementacin de polticas que tienen en cuenta unos referentes globales y se
posicionan respecto a ellos. En sntesis: globalizacin ms proximidad.
63
Figura 2.1. Conceptualizacin Gestin Pblica y Gobernanza Local en Espaa y Portugal (I)
Complejidad de lo local:
1. Extensin y poblacin
2. Nmero y complejidad (vs. homogeneidad)
3. Gobierno y Poltica: Democracia
4. Administracin y Gestin: Eficacia
Supranacional-Supraestatal
Unin Europea
Global-Local = Glocal
Subnacional-Subestatal
Regional-Local
Qu
Porqu
Con quin
Cmo
Cundo
Cunto
Dnde
Portugal
Norte
Portugal
Espaa
Eurorregiones
Galicia
Asimetra
Cooperacin
Transfronteriza
Modelo Comn
Modernizacin
Administrativa Local
64
Pero para definir GPL y GL, debemos intentar un desbroce conceptual inicial
asumiendo la dificultad en su definicin.
En menor medida o adscrita a ella, p.ej. la calidad, o enfrentada a ella, p.ej. la gestin
relacional o estratgica o la gobernanza.
53
No creemos necesario recordar la tradicin cientfica de la Teora de la Organizacin y
la Gestin Pblica, la revisin de las contribuciones de sus diferentes escuelas al desarrollo
del anlisis cientfico del trabajo y de las organizaciones desde principios del siglo XX
hasta nuestros das. Otros lo han hecho con mayor claridad, entre ellos BALLART y RAMI
65
Por esta razn, la primera aclaracin que se podra realizar es que la GPL,
tiene races comunes con la gestin pblica que se realiza en otros niveles
de gobierno, aunque, como veremos, incorpora los matices lgicos de un nivel
de gobierno y administracin de proximidad con los ciudadanos.
Otras autoras como OLAS (2001: XI) asumen que este cambio ha
resultado de gran calado y asimilado con cierta celeridad por las
organizaciones pblicas: El campo de la gestin pblica ha sufrido en los
ltimos aos desarrollos que bien pudieran calificarse de sorprendentes. La
(1993 a) y b); vid. BOUZAS (1995); vid. supra RAMI (1996 y 1999a); vid. supra OLMEDA
(1999); vid. OLIVEIRA (2001: 51-69); vid. TOMPKINS (2005: 1-8); vid. PRATS (2005); o
vid. AGUILAR (2006); vid. BOURGON, 2007: 7-26.
54
Vid. supra CANALES, 2002: 123-146.
66
67
Porque es en este punto donde han surgido los conflictos entre lo pblico y
lo privado, donde instituciones y organizaciones han sido reinterpretadas, a
veces, a la luz de un conocimiento terico dbil58 en base a procesos
55
Entre las razones de esta adaptacin de las tcnicas privadas al mbito de lo pblico,
OLAS (2001: 10) nos dira que la panoplia de enfoques, tcnicas y herramientas de accin
pblica destinadas a cambiar las prcticas administrativas tradicionales, no estaran
desprovistas de ideologa, dirigindose fundamentalmente contra el leviatn moderno que
supone la burocracia (y sus considerados privilegios) en los Estados del Bienestar. Entre los
enfoques que apoyaran estas opciones gerencialistas, encontramos, entre otras, las
escuelas de eleccin pblica y la de economa pblica.
56
Para OLAS (2001: 3), la gerencia pblica, ... es una nocin que proviene del sector
privado y que alude a su especfica manera de obtener resultados para el mercado. La
gerencia pblica tiene que ver con la introduccin en el sector pblico de las tcnicas y
mtodos del sector privado con el fin de hacer ms eficientes y ms eficaces las
organizaciones pblicas... En la gerencia es de especial inters la labor directiva impulsora
de los managers o gerentes; de ah que la mayor parte de las perspectivas subrayen este
aspecto. Lo caracterstico de la gerencia pblica es que se desenvuelve en un entorno
poltico lo cual quiere decir, en primer lugar, que afecta a los intereses colectivos
57
Evolucionando como ciencia social de segunda generacin cuyo sustrato es compartido
por la economa, la sociologa, la psicologa, la antropologa, la ingeniera, la politologa e,
incluso, por la historia y el derecho. Las diferentes corrientes difieren entre s en la
composicin y combinacin de este sustrato; vid. supra RAMI, 1999: 34.
58
Que algunos recogen de forma peridica reinterpretando las bases epistemolgicas de la
teora, de forma ms o menos acertada. Es interesante la reciente reflexin de HINTZE
(2008: 131-172) sobre la teora de la desorganizacin, asumiendo la misma como un
elemento positivo de cambio en las instituciones pblicas, a travs del refuerzo del capital
institucional; vid. HINTZE, 2008: 131-172. Este concepto de desorganizacin, nos recuerda
68
incrementales
de
investigacin59,
que
han
dado
lugar,
incluso
69
GAEBLER,
1992)
[]
los
trminos
<<nueva
gestin
pblica>>
70
Casi todos ellos, aludan a la NGP como El Dorado que perseguir (la
eficacia y la eficiencia), la Meca a la que peregrinar (Estados Unidos de
Amrica, Reino Unido), el Becerro de Oro al que adorar (privatizaciones)65.
63
BRUGU y SUBIRATS (1996: 11), siguen a Peter DRUCKER (1993) cuando este seala
que la moda de la gestin responde a la propia evolucin de la civilizacin occidental. As,
en la maduracin del modelo capitalista occidental, DRUCKER distingue tres perodos: 1) La
revolucin industrial (1750-1850); 2) La revolucin de la productividad (1850-1950), y 3) La
revolucin de la gestin (1950-1990).
64
OLAS (2001: 12-20), entiende que entre las propuestas ms recurrentes de la NGP
aparecen la descentralizacin de las organizaciones, el aplanamiento de las jerarquas, la
ruptura del monolitismo y la especializacin, la desburocratizacin e introduccin de los
mercados de los pblico (competencia entre organizaciones pblicas), el desmantelamiento
de la estructura estatutaria del personal, la introduccin del concepto de cliente de
servicios pblicos, la evaluacin de polticas y servicios, y el cambio de cultura
administrativa (tica pblica). Sin embargo, recalca que el elemento fundamental, la gua de
la NGP es, en resumen, la reduccin del tamao del sector pblico en tamao, recursos,
mbito e influencia (WRIGHT, 96, 97); vid. supra OLAS, 2001: 12.
65
Sito este contexto de la NGP, porque ante la irrupcin de la crisis financiera y
econmica global actual, es fcil mantener principios como los de la eficacia, la eficiencia,
72
Y digo casi todos, porque existe una corriente del pensamiento de la Ciencia
Poltica y de la Administracin crtica con lo que algunos intentan justificar
como paradigma (BARZELAY y ARMAJANI, 199866; BARRAGN, 200067);
de forma que los primeros (GREENWOOD y WILSON, 1989: 141; PETERS,
1994: 283-293; ARAJO, 2000: 38-47 y 2004b68; RAMI, 1999: 1-30;
1999: 65-97; 2001: 1-24; ARELLANO, 2002: 1-21; CANALES, 2002: 123-
el ahorro, la productividad, aunque, desde luego, ya no con base en las experiencias del
sector privado. Entre otras razones porque creemos que precisamente en el radica parte
de las causas de la recesin actual, despus de dcadas de crecimiento desordenado,
desregulado, y, nos atreveramos a decir, especulativo. Tan slo dejar constancia de algunas
de las reflexiones que hacia el profesor Carles RAMI en el marco del Curso de Directivos
de la Xunta de Galicia en el 2008; RAMI acertaba cuando sealaba que para comprobar la
base emprica de los trabajos de referencia en el mbito de la NGP, los de PETERS y
WATERMAN y los de OSBORNE y GAEBLER, no habra ms que analizar aos despus la
cuenta de resultados de estas empresas citadas como de xito o excelentes (GORE,
1998; ABERBACH y ROCKMAN, 1999: 3-17), o las que haban cerrado, o estaban sometidas
a enormes procesos de reconversin (por algunos denominada eufemsticamente
reingeniera), o el nmero de ellas que estn siendo auxiliadas por los Gobiernos, o aquellas
que estn siendo compradas por compaas de la India. En nuestra opinin, deberamos
hacer ms caso al aprendizaje organizativo, teniendo como referencia el benchmarking
pblico (donde existen un buen nmero de ejemplos de xito), y plantear la comparacin
pblico-privado desde pticas ms institucionales y menos eficientistas.
66
Como podemos ver, la utilizacin del concepto de paradigma se nos antoja variable e
interesado por parte de los autores adscritos a las ciencias sociales, por lo que sin desear
entrar en el debate epistemolgico abierto por KHUN en los aos 60 (2004), asumimos la
definicin de HARMON (1970), citada por BARZELAY y ARMAJANI (1998: 41): la manera
fundamental de percibir, pensar, evaluar y hacer vinculada a una particular visin de la
realidad. Un paradigma dominante rara vez, de serlo, se plantea explcitamente; existe
como entendido indiscutible y tcito que se transmite por medio de la cultura y a
generaciones sucesivas y, ms que ensearse, se transmite por la experiencia directa. Este
punto sobre la consolidacin paradigmtica de las orientaciones sobre la gestin pblica
(burocrtica o postburocrtica), es importante porque sobre l insistirn los seguidores de
la NGP, como ahora lo hacen los de la gobernanza, al objeto de incorporar legitimidad a
dichos enfoques, siempre necesitados de refuerzo terico y acadmico.
67
El autor (BARRAGN, 2000: 21) dejara constancia de este intento cuando seala que
Ante ello [crisis Estado social] la Administracin pblica debe ser capaz, porque no puede
olvidar el marco social pluralista e interrelacionado en el que se desenvuelve, de conseguir
atender las exigencias individualizadas de aquellos que requieren sus servicios. El debate
terico puede plantearse en el paradigma de la New Public Management, como marco de
investigacin y de ensayo, cuya concrecin en los aos 90 es la modernizacin
administrativa [sic].
68
Vid. supra ARAJO, 2004: 27.
73
146; BAENA, 2000: 18; OLIVEIRA, 2001: 51-6969; LONGO, 2007: 249-281)
consideran a la NGP como una teora contingente (OLAS, 2001: 9), mera
trasposicin acrtica de tcnicas provenientes del sector privado al pblico,
sin tener en consideracin sus condiciones institucionales, principios y
valores sobre los que se asienta su funcin (la del gobierno de los intereses
generales); algunos incluso reconvirtiendo sus iniciales alabanzas a la NGP,
hacia la crtica ms directa y clara del supuesto modelo terico de gestin
pblica (BARZELAY, 2003).
GUNN (1996: 41-55), OLIVEIRA (2001: 67), CANALES (2002: 133) y
LONGO (2007: 260) resumiran el debate de una forma clara y
contundente. Para el primero, no estaramos hablando de un paradigma
porque PERRY y KRAEMER (1983) han presentado de forma ordenada e
interesante una til coleccin de lecturas, as como su propia y provocativa
introduccin comentada. Sin embargo, sigue sin convencerme su intento de
desarrollar una versin de la gestin pblica entendida como un paradigma
nuevo e integrador. El anlisis es excesivamente simplista, el compromiso
demasiado blando, y resulta dificultoso saber cules son los interrogantes
radicalmente nuevos que aparecen o cules son los novedosos modelos de
pensamiento que emergen en lo que ellos denominan un nuevo paradigma.
Para el segundo Grande parte da ideologa managerial assenta na ideia de
que no existe diferena entre gerir uma empresa e um hospital. E se
existem diferenas que impeam o funcionamento do mercado e a medio
dos lucros, essas diferenas devem desaparecer a pesar destas melhorias
assistiu-se em meados da dcada de noventa a uma crise na Administrao
Pblica, perguntando-se muitos (Boyne, 1996), se o management no ser o
problema e a razo desta crise. El tercer autor es de la opinin de que La
69
74
75
por
conjugar,
en
definitiva,
institucin
con
organizacin75.
Para CENTELLES (2006: 26 y 27, citando a VZQ UEZ), el orgware sera la mejora de
las capacidades organizativas que adquieren los actores locales para disear y monitorear
el conjunto de la estrategia de desarrollo. Se trata de mejorar las relaciones entre los
diferentes actores locales y no locales, a base de dotarse de una nueva institucionalidad
que consolide unas formas de operar adecuadas a la nueva realidad y que garantice la
sostenibilidad del desarrollo inducido.
71
Vid. POLLITT, 1993.
72
O lo que es lo mismo, gestin tcnica e impacto social. Esta es la ltima parte de la
gestin que a los tericos de la organizacin (por todo lo planteado anteriormente en
relacin con lo pblico y lo privado), les queda un poco ms alejado de sus postulados. Es
lgico, a no ser que contemplemos las organizaciones pblicas desde enfoques sociotcnicos
(vid. supra RAMI, 1999: 17-23; vid. CARAVANTES, 1984), y como instituciones con
responsabilidad social, la efectividad quedara oculta tras la tecnocracia, por lo que, como
dira CARAVANTES, es absolutamente necesario incorporar la efectividad a la gestin
porque va ms all del concepto de eficacia, que se restringe a los objetivos organizativos
temporales. Efectividad se refiere a objetivos ms amplios de equidad y desarrollo social
[traduccin del doctorando] (CARAVANTES, 1984: 194, citando a MOTTA).
73
En el mismo sentido, pero incorporando el concepto de legitimidad (vid. supra LIPSET,
2001: 113-150 y BAN y CARRILLO, 1997: 51-75), CAMPS (1997: 20, citando a
BOUCKAERT) aclara que el mejor gobierno es el que cumple tres objetivos: eficiencia,
efectividad y legitimidad, donde: La eficiencia es la relacin entre el proyectos (input) y la
accin (output). La efectividad es la relacin entre la accin y sus consecuencias. La
legitimidad es el grado de aceptacin de una autoridad por parte de aquellos que tienen que
aceptar esa autoridad.
74
De esta forma, no porfiaramos todo a las reingenieras, excelencias, innovaciones o
reinvenciones del gobierno en torno a programas como los Next Steps britnicos o
National Performance Review de Al GORE. Existen postulados alternativos, ms
neopblicos, que han buscado profundizar en las realidades de lo pblico, sin paragn en
las experiencias de gestin empresariales, si bien es cierto que con menos xito literario,
como la de Wesley BJUR y Geraldo CARAVANTES de la Readministracin (BJUR y
CARAVANTES, 1997: 219-239).
75
Vid. SALVADOR, 2001: 1-19.
70
76
Los intentos por sintetizar dos orientaciones han sido recogidos de forma
clara por aquellos que promueven metasoluciones, como el buen gobierno
(GINER y SARASA, 1997: 9-1876; CENTELLES, 200677), los que son
partidarios de aproximaciones ms concretas en el mbito de la gobernanza,
o los que prefieren ceirse a la ptica de organizacin y gestin, que creen
posible integrar eficiencia y democracia a travs de una suerte de
denominado gerencialismo institucional.
77
78
Este argumento nos liga a las polticas pblicas y al argumento de DYE, as como a la fase
de implementacin de las mismas, que en el caso de las de modernizacin, hemos sealado
como especialmente relevantes. O dicho en palabras de ORTEGA: Ni un slo instante se
deja descansar a nuestra actividad de decisin. Inclusive cuando desesperados nos
abandonamos a lo que quiera venir, hemos decidido no decidir.
78
Capacidad de
Autoorganizacin
en consecuencia, las decisiones de
Modernizacin
Local
sern adoptadas bajo los principios de la
Autonoma
Local
por parte del personal polticoadministrativo local
Electos
Tcnicos
Estrategia y/o
Tctica
Poltica Pblica
Buena Prctica
Espaa
Eurorregiones
Galicia
Asimetra
Cooperacin
Transfronteriza
Modelo Comn
Modernizacin
Administrativa Local
79
79
Estos estudios sobre decisiones (GHERARDI, 1996: 267-312), tendra su base en las
investigaciones relacionadas con el cambio organizativo y la cultura administrativa
(SCHEIN, 1993: 373-393), con raz en los estudios de SIMON (1957) sobre el
comportamiento organizativo; que buscan entender cmo los individuos que integran las
organizaciones interaccionan y manejan los recursos de poder, cmo responden a la cultura
organizativa, como se desenvuelven a travs del ciclo de vida de una organizacin (RAMI,
1999: 250-277; KAUFMAN, 1993: 417-437) y que determinan su grado de madurez, clave
para entender la disponibilidad y predisposicin de los recursos de todo tipo, necesarios
para implementar con xito el modelo o tcnica de gestin previsto. Es desde esta
perspectiva, desde la cual se entiende que los electos y tcnicos locales opten por
diferentes cursos de accin para solucionar un problema pblico local, adopten diferentes
decisiones sobre modelos de polticas y gestin. Por esta razn, y aunque quede fuera de
nuestro objeto de estudio, nos parece tan importante esta consideracin sobre la decisin
pblica, ya que, entendemos, que en ella tienen su base los cambios organizativos, as como
la introduccin (o no) de la modernizacin y la reforma en la agenda pblica (ELCOCK, 1996:
421-445). De esta forma podemos vincular el anlisis de la Teora de la Organizacin y de
las Polticas Pblicas, a travs de la evolucin los estudios de toma de decisiones vinculados
al poder y a la autoridad pblica (vid. NIGRO y NIGRO, 1981: 239-266), a sus mecanismos
de gestin de los problemas (KAUFMANN, 1996: 201-231), y las mejores tcnicas de
gestin para poder solucionarlos.
80
Este poder no se reconoce de forma expresa en la Constituio da Repblica Portuguesa
de 1976, aunque se infiere de los apartados donde se trata el poder local, especialmente en
relacin con la descentralizacin administrativa (art. 237) y el poder reglamentario (art.
241).
80
81
cooperacin
territorial);
en
definitiva,
pensando
estratgicamente qu, por qu, con quin, cmo, cundo, cunto y dnde.
83
La posicin que adoptara un tcnico local ante una decisin similar, variara en este
esquema, por ejemplo, en funcin de su ubicacin en el organigrama (directivos vs. personal
de lnea), o en funcin de la capacidad de influencia que este tenga sobre los centros de
poder poltico (responsables de departamentos de gestin horizontal o que gestionen
delegaciones con alta representatividad poltica, como por ejemplo urbanismo, participacin
ciudadana).
82
cuenta
con
personal
adecuado
(nmero,
formacin,
84
Que RAMI (1999: 256. 257) entendera posible, siguiendo a KAUFMAN, si se dispone
de: reconocimiento legal (la potestad de autoorganizacin auspicia estas iniciativas);
proteccin de la poltica pblica y de la unidad lder por parte de los polticos (de su
partido, de otros que estn en el gobierno local, si es este de coalicin, y de altos
directivos); capacidad presupuestaria (programa de buenas prcticas de otros niveles de
gobierno); independencia organizativa de la unidad (Gerencia, Agencia, OOAA); buena
participacin de las unidades en el juego poltico interno en un ayuntamiento;
83
eleccin de la tcnica, y, por ende, del xito del servicio pblico local
prestado.
84
86
Por la propia entidad, mediante sociedad de capital ntegramente pblico, o por medio de
contratos domsticos o in house; vid. SOSA, 2008: 77-218.
87
Concesin de servicios pblicos locales, gestin interesada, concierto, arrendamiento,
sociedad mixta, consorcio y otras formas de gestin (contrato de colaboracin entre el
sector pblico y el privado, convenio, grupos pblicos de sociedades); ibid. SOSA, 2008:
218-388.
88
Sobre esto no quedan ms dudas que las que los constitucionalistas y administrativistas
consideran en virtud del reparto de tareas en un estado compuesto; as, todo lo que un nivel
de gobierno puede hacer est recogido en sus competencias. Aunque sabemos que hay
niveles de gobierno de diferentes categoras, como es el caso local, donde algunos de ellos
(sobre todo los de mayor poblacin) se ven abocados a desarrollar no slo las propias, sino
tambin las impropias o servicios no obligatorios (FEMP, 2006)
89
A modo de intervencin directa de los poderes pblicos, en este caso locales, se podra
definir como una actividad o serie de actividades de naturaleza ms o menos intangible que
usualmente, aunque no necesariamente, tiene lugar en la interaccin entre una persona y
una organizacin, a travs de medios fsicos y sistemas de prestacin, los cuales son
ofrecidos como soluciones a las demandas de aquella persona (SANCHO, 1999: 93 y 94,
citando a GRNROOS, 1994).
90
No en todos los modelos de gobiernos local se entienden las mismas frmulas jurdicas,
aunque se coincide en las grandes categoras de produccin y provisin; vid. FERRIS, 1997:
171-198. El marco general en el que se integran estas nuevas perspectivas de gestin de los
servicios (tambin en el caso local), est directamente relacionado con la creacin de
dinmicas de mercado en los servicios pblicos; una de estas frmulas es la externalizacin
(SANCHO, 1999: 113-117), contractualizao en Portugal (RAMOS y PEREIRA, 1999: 71100), que GARCA, SALVADOR y RAMI (2007: 27) distinguen de produccin y provisin
En la bibliografa espaola se acostumbra a diferenciar entre produccin y provisin, y la
externalizacin se refiere a la produccin del servicio pblico (produccin privada para un
servicio de provisin pblica), mientras que en la principal bibliografa anglosajona esta
diferencia no se destaca y se utiliza el trmino delivery en referencia a la entrega del
servicio al ciudadano.
91
La importancia de la distincin conceptual entre provisin y produccin radica en que
ambas actividades no tienen por qu coincidir en una misma organizacin. El modelo
convencional de administracin pblica consiste en juntar ambas actividades, de tal manera
que el gobierno local es al mismo tiempo una unidad de provisin y produccin. Sin embargo,
es posible imaginar frmulas alternativas para unir ambas piezas, reservando las decisiones
de produccin al gobierno local y las operaciones de produccin a otra organizacin distinta.
85
La justificacin de esta posibilidad radica en que los criterios para la organizacin de una
unidad de provisin y de produccin son diferentes. As, lo ms importante para una unidad
de provisin es que permita abordar los problemas de la revelacin de preferencias, la
equivalencia fiscal y la responsabilidad. En cambio, para la produccin los problemas ms
importantes son las economas de escala y la coordinacin. Incluso el concepto de eficiencia
de una unidad de provisin y de produccin vara. Una unidad de provisin es eficiente en la
medida en que permita satisfacer mejor las preferencias individuales de los ciudadanos.
Mientras que la eficiencia en la produccin tiene que ver con la transformacin de los
recursos en productos al menor coste; vid. BAZAGA, CARRILLO Y DELGADO, 1997: 419.
En la misma lnea los tres autores definiran a las unidades de provisin como ... tanto
organizaciones pblicas como privadas cuyo propsito es adoptar decisiones colectivas
respecto de asuntos comunes de una comunidad local (ibid. BAZAGA, CARRILLO Y
DELGADO, 1997: 418), mientras que las unidades de produccin seran ... organizaciones
pblicas los departamentos, organismos o empresas pblicas de un gobierno local o bien
organizaciones administrativas de otros gobiernos- o privadas empresas, organizaciones no
gubernamentales, voluntarios- que adoptan decisiones sobre aspectos ms tcnicos de
fabricacin del servicio, esto es, relativas a la transformacin de inputs en outputs; ibid.
BAZAGA, CARRILLO y DELGADO, 1997: 419.
92
Por ejemplo, para la gestin directa, entre otras, se contemplan la empresa pblica,
organismo autnomo local, entidades pblicas empresariales locales, fundaciones privadas
de iniciativa pblica, sociedades mercantiles locales; para la indirecta son comunes las
asociaciones de municipios (Mancomunidades y Consorcios), las entidades supramunicipales
(Provincias, Comarcas y Entidades Metropolitanas), o por delegacin en las Comunidades
Autnomas y/o la Administracin General del Estado.
86
Tipos
Gestin indirecta
Vertical
Gestin
intergubernamental
Provisin
(o produccin separada)
Produccin
(propia)
Gestin directa
Mecanismos y Actores
Organizacin del propio Concello
Gestin directa mediante rgano especializado (rgano
desconcentrado)
Organismos autnomos locales
Entidad Pblica Empresarial local / Empresa Municipal e
Intermunicipal
Sociedad mercantil exclusivamente de participacin local /
Sociedade de Capitais maioritariamente Pblicos
Fundacin pblica del servicio
Servios Municipais
Servios Municipalizados
93
87
Gestin relacional
Gestin de la
gobernanza
Concesin / Concesses
Concierto
Gestin interesada
Arrendamiento
Protocolos
Contratos Programa
Acordos de Colaborao
Sociedad Mercantil (capital parcial de la Entidad Local) /
Sociedade de Capitais Mistos com Participao Pblica
Minoritria
Cooperativa (capital parcial de la Entidad Local) /
Cooperativa de Interesse Pblico ou Rgies Cooperativas
Empresas privadas
Otros actores no gubernamentales (organizados en
asociaciones, fundaciones...) / Associaes sem Fins
Lucrativos y Fundaes
Cooperacin transfronteriza y Territorial (Eixo Atlntico,
Comunidades Territoriales de Cooperacin CTC-, Uniminho,
Grupos de Accin Local GAL-, Agrupaciones Europeas de
Cooperacin Territorial -AECT-, Asociaciones de
Cooperacin de Segunda Generacin, Associaes de
Desenvolvimento Regional)
Redes de asociaciones locales de mbito internacional de
diverso carcter
Fuente: Elaboracin propia siguiendo BAZAGA, CARRILLO y DELGADO (1997: 415443) y MRQUEZ (2004: 423-543 y 2006: 5-61).
Y que, a su vez, haran girar la gestin municipal en torno a cuatro ejes BALLART y
RAMI (2000: 309-314), siguiendo a BRUGU y GOM, 1998 y la Fundacin Encuentro
(1998): a) Eje sobre el modelo de gestin: modelo burocrtico versus modelo gerencial;
b) Eje sobre el modelo de gestin municipal en relacin con el entorno: modelo de gestin
mediante los propios aparatos administrativos versus modelo relacional; c) Eje territorial,
88
Gestin
Burocrtica
Gerencial
Modelo
mixto
Gestin / entorno
Gestin /
territorio
ciudadana
nicamente
Centralizacin.
instancias
Orientacin
municipales
interna
Red de
Descentralizacin.
organizaciones
Orientacin
privadas o
externa
semiprivadas
En funcin del
Mixtas instancias
tamao:
municipales y red
centralizada o
de organizaciones
descentralizada
privadas
Burocrtica
suavizada o
Gerencial o
Mixta
BurocrticaGerencial
Fuente: BALLART y RAMI, 2000: 313.
Gestin
Cerrada
Abierta
Abierta.
Orientacin
externa
89
b) Pero adems del enfoque jurdico que crea el marco formal de la gestin,
existe otra decisin clave relacionada con la modernizacin y la gestin
pblica local: escoger entre una dimensin de poltica pblica y/o unas
tcnicas de gestin ms instrumentales de apoyo al proceso de cambio. La
literatura disponible sobre el particular, est relacionada con los modelos y
tcnicas de gestin en las organizaciones, aquello que MENDOZA (1996:
235-261), defini como tcnicas gerenciales, que estaran englobadas en lo
que ALLISON (1983, citado por BRUGU y SUBIRATS, 1996: 14),
denominara como las funciones de gestin: 1) La gestin estratgica
(establecer objetivos y prioridades y disear planes operativos para
alcanzarlos; 2) la gestin de los componentes internos (organizar, gestionar
los recursos humanos y los financieros y controlar los resultados obtenidos),
y 3) La gestin de los componentes externos (tratar con las unidades
externas de la propia administracin pblica, con otras organizaciones
independientes, con la prensa y con los ciudadanos). El mismo MENDOZA
(1996:
253,
254,
citando
ELIASSEN
KOOIMAN,
1987:
5),
(sociales,
polticos
administrativos).
El
tercer
nivel
Es este el punto clave del anlisis de la gestin pblica local96, porque bajo
la observancia de la contingencia que le ha sido adjudicada por la teora a
los marcos y las tcnicas de la GPL, es aqu donde los gobiernos y
administraciones locales son capaces de decidir cmo desean desarrollar el
tipo de accin pblica (poltica y/o servicio) formulado.
91
92
93
de
cambio
organizativo,
entre
ellas
todo
tipo
de
94
95
Por tal motivo, consideramos que este ha sido el verdadero esfuerzo de las
administraciones pblicas locales en su intento de incorporacin a la
modernizacin, ya que ha tenido lugar el momento en el cual sus agentes
polticos y tcnicos han evolucionado de las definiciones conceptuales, de la
fijacin de los marcos de referencia tericos, a la praxis organizativa local.
por una o varias tcnicas micro, entre las que se podran sealar las de
calidad, una poltica integrada de gestin de la informacin, de recursos
humanos, etctera.
En la figura 2.3., vemos el mapa completo de niveles de decisin (jurdicoformal y tcnico-instrumental), as como de sus diferentes opciones.
97
Modelos
Organizacin
Tradicional
Emergente
Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales
Modelos
Produccin y
Provisin
Primer
Nivel
Decisin
Produccin
propia
Segundo
Nivel
Decisin
Mixto
Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional
Gestin
Gobernanza
Gestin
Intergubernamental
Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro
Sector
Pblico
Gestin
Estratgica
Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos
Funcionamiento
Interno
Gestin
Interna
Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin
Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin
Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa
Tcnicas
Directivas
Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin
Conocimiento
98
116
Tan slo coincidencia en el listado de tcnicas, que evolucionan (siempre mejoran) con el
tiempo, se adaptan a nuevos entornos (los pblicos y de democracia participativa, por
ejemplo) e incluso incrementan su nmero y variedades.
117
Algunas tcnicas han suscitado (y lo siguen haciendo) enorme controversia entre
autores, escuelas y experiencias de gestin. Un caso claro tiene que ver con la estrategia,
abordada por MINTZBERG, como estudioso ms sobresaliente, en 1991 a travs del obra
colectiva The Strategy Process, y cuestionada por l mismo al cabo de los aos (1994)
desde The Rise and Fall of Strategic Planning.
99
personal,
materiales,
han
sido
calculados,
contabilizados,
Sin embargo no todas las organizaciones, ni en todos los sectores han sido
capaces de asumir el reto de la medicin. Ni siquiera a da de hoy, y tras
dcadas de influjos tayloristas y neotayloristas118, las organizaciones
ms preparadas para el desafo de los nmeros (las privadas y de produccin
de productos) estn exentas de problemas119. Aunque, se haya asumido que
118
100
la Organizacin Cientfica del Trabajo sent las bases de una nueva forma
de analizar, de investigar, de aportar conocimiento estable y cientfico
sobre el funcionamiento de las organizaciones. Estamos hablando, claro est
de las organizaciones privadas y su capacidad de medir120, de cuantificar de
decir con nmeros algo que creemos relevante (ZEISEL, 1990)121. No es
esta la situacin (o no lo ha sido hasta pocas ms recientes), de las
organizaciones privadas de servicios, con ejemplos claros de dificultades en
la medicin de actividades como las del sector bancario, o del asegurador
(por citar algunos de los ms significativos)122.
101
Para RAMI (1999: 132), cinco son los elementos que ayudan a
establecer esta distincin productos-servicios: La participacin del
consumidor en el proceso de servuccin y la seleccin de la ubicacin
de la prestacin del servicio de acuerdo con la segmentacin del tipo de
clientes. La simultaneidad en la produccin y consumo del servicio y la
naturaleza perecedera de los servicios. La intangibilidad del servicio. La
importancia del factor humano. La dificultad en la valoracin del
resultado.
Por su parte, MUOZ (1999: 85) alude a las siguientes particularidades:
El servicio suele ser consecuencia de la relacin directa entre el
prestador y el receptor []. Los servicios no son almacenables ni
transportables. Los servicios son inseparables de quien los presta. Los
servicios se construyen en muchos casos a medida que se prestan.
Finalmente, JUANES y BLANCO (2001: 13) mencionan que los servicios
son intangibles (directamente relacionados con las prestaciones o
experiencias
particulares
de
cada
ciudadano),
son
heterogneos
102
123
En este punto, nos vemos obligados a disentir parcialmente con el autor ya que
encontramos ms coincidencias que diferencias entre la gestin de servicios pblicos y
privados de lo que pueda parecer. No hay ms que recordar las similitudes entre las figuras
de procedimientos y procesos (RAMI, 1999: 104-130), lo que ha ayudado enormemente a
implementacin de tcnicas de calidad en las organizaciones pblicas; por otro lado
recordar el hecho mismo de las organizaciones burocrticas y este no es ni ms ni menos
que el procedimentalismo, paso previo a la estandarizacin, la normalizacin de sus
procedimientos administrativos. Finalmente hacer mencin a la importancia del
cumplimiento de la legalidad por parte de organizaciones pblicas y privadas, y aunque bien
es cierto que las empresas se dotan de normas de autorregulacin, no menos lo es el hecho
de que estas normas no pueden dejar de cumplir la ley; no tenemos ms que revisar la
Familia de Normas ISO (9000 o 14000) para darnos cuenta de la necesidad que tienen
estas organizaciones privadas de cumplir la legalidad en materia de responsabilidad civil,
prevencin de riesgos laborales, medio ambiente, normativa bsica laboral...
104
Sector empresarial
privado y tercer sector
Externalizacin de
servicios pblicos
Organismo no
gubernamental
Sociedad de economa
mixta
Sociedad pblica
Organismo autnomo
Administraciones nucleares de
Administracin Central del
Estado, Administraciones
Regionales, y Locales
rgano administrativo
desconcentrado
Continuum que ya fue puesto de manifiesto dcadas atrs por DAHL y LINDBLOM
(1976) y RAINEY (1997), destacando la enorme cantidad de zonas grises que se han
venido estableciendo en la accin pblica, de la que toman parte empresas, organizaciones
del tercer sector y las mismas instituciones pblicas.
125
La gestin (prestacin o produccin) de servicios podra definirse como trmino que se
utiliza para denominar el proceso de produccin de servicios y as, diferenciarlo del trmino
produccin, que hace referencia a la generacin de bienes materiales. El sistema de
124
105
106
127
Recordamos aqu la anunciada, por OLAS (2001: 9), contingencia de las tcnicas
gerenciales provenientes de la NGP.
128
Para RAMI (1999: 20), mbito caracterizado por ayudar a las organizaciones a
controlar sus elementos, sus procesos y actuaciones; revisan si las dinmicas atienden a
todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se disean sistemas de
informacin y control que facilitan el diagnstico continuo de los elementos organizativos y,
en caso necesario, se impulsan lgicas de cambio y mejora organizativa.
129
Las seis proposiciones sobre la calidad expuestas por BAN y CARRILLO (1996: 177179), exponen de forma clara la polisemia del concepto de calidad: Proposicin 1 La
calidad no es una realidad objetiva, sino una reconstruccin conceptual definida por el
observador, Proposicin 2 ... en lo que respecta a los servicios pblicos no existe un
nico observador, sino varios actores crticos con intereses y expectativas de beneficio
diferentes; Proposicin 3 ... las expectativas de beneficio de un actor concreto
generalmente abarcan varias dimensiones de calidad del servicio a las que otorga una
prioridad diferentes; Proposicin 4 ... las dimensiones de la calidad pueden
operativizarse mediante indicadores de calidad, sin embargo, la mejora de los indicadores
no tiene por qu reflejarse en trminos de percepcin de actores crticos. En este sentido,
la calidad tambin es imagen de calidad; Proposicin 5 ... la calidad no es constante a lo
107
modelos y tcnicas (incluso otros conceptos)131 que tienen que ver con la
medicin132, con la inspeccin, con el control, con el aseguramiento, con la
percepcin133, con la atencin al ciudadano (CANTALAPIEDRA, 2009: 243247), o con la evaluacin; en definitiva, con la gestin de procesos en
mbitos de produccin y de servicios (BELTRN, 2000: 23-36).
108
134
109
TCNICAS DE
CALIDAD
Calidad Institucional
SIGLO XXI
Instituciones en Gobernanza
Organizaciones Servicios
Pblicos
Organizacin Servicios
Privados
Organizaciones Industriales
Pblicas
Organizaciones Industriales
Privadas
AOS 20-30
Buenas Prcticas
Innovacin
Excelencia
Calidad Total
Gestin Calidad
Aseguramiento Calidad
Control Calidad
Control Productos
Inspeccin
Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a LFFLER (1996), JUANES y BLANCO (2001: 5), y AGUILAR (2006:
41-421).
110
111
Como podemos observar, pues, el reto que han tenido que asumir las
instituciones pblicas locales en este proceso, no slo ha consistido en
adaptar unas organizaciones pblicas a un modelo de gestin especfico
(como es el de la calidad) que permita medir servicios pblicos, si no de
hacerlo bajo los principios y valores de lo pblico, reforzando sus elementos
institucionales, la legitimidad de sus actuaciones y mejorando la percepcin
que los ciudadanos tienen de ella.
112
Poltico. El primero de ellos tiene que ver con el modelo de gobierno local,
en el cual se inserta el sistema poltico local. ALBA (1997: 17) sita bien
el debate al considerar como rasgos esenciales del gobierno local los
siguientes: En primer lugar, opera en un rea geogrfica limitada dentro
de una nacin. En segundo lugar, funciona con mecanismos de seleccin
de lderes por medio de elecciones peridicas. Finalmente, disfruta de
una cierta autonoma que deber incluir necesariamente competencias
fiscales. Aunque nosotros iramos un poco ms all, completando el
marco establecido por ALBA, que estara relacionado con: a) su posicin
como
actor
poltico
en
entornos
comunitarios
(transfronterizos,
135
Podran estar organizados de otra forma, como establece CARRILLO (1991: 14) en su
trabajo sobre los recursos humanos, la presupuestacin y la hacienda local en Espaa,
donde considera los siguientes elementos del gobierno local: el territorio, las instituciones
de Gobierno (organizacin, movilizacin de recursos humanos, legales y financieros-, y la
produccin de programas), adems del reclutamiento de las lites polticas; o ser algunos
ms, como comenta REBORDO (2003: 199-217) para el caso portugus: naturaleza del
poder poltico local, politizacin de los altos funcionarios, etctera.
113
136
Esto no quiere decir que los gobiernos locales no tengan capacidades propias para incidir
sobre los elementos anteriores, ya que es posible en determinados sistemas polticos
locales modificar el trmino municipal (fusin-segregacin), adems de poder actuar sobre
la demografa a travs de polticas socioeconmicas de desarrollo y atraccin de inversin;
RODRGUEZ, 2005.
114
la
que
BAENA
(2005:
18-23),
incorporaba
administrativa
(extensin),
as
como
su
fragmentacin
137
En palabras de ALBA (1997: 16), son problemas similares a los que tienen los gobiernos
locales en Europa: a) el lugar del gobierno local con respecto a sus poderes y relaciones
con otros niveles de gobierno (nacional o regional-autonmico); b) los cambios en la
organizacin de la prestacin de los servicios locales; c) las transformaciones en la gestin
poltica del gobierno local y el futuro de la democracia local (Stoker, 1991).
116
1. Extensin y poblacin
2. Nmero y complejidad (vs.homogeneidad)
3. Gobierno y Poltica: Democracia
4. Administracin y Gestin: Eficacia
1. Legal-institucional
2. Poltica
3. Territorial
4. SocioEconmica
5. Polticas Pblicas
6. Gestin Pblica
7. Gobernanza
Tipo
Organizacin
Poltica
Modelos
Organizacin
Tradicional
Emergente
Mixto
Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales
Modelos
Produccin y
Provisin
Primer
Nivel
Decisin
Produccin
propia
Segundo
Nivel
Decisin
Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional
Gestin
Gobernanza
Gestin
Intergubernamental
Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro
Sector
Pblico
Gestin
Estratgica
Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos
Funcionamiento
Interno
Gestin
Interna
Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin
Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin
Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa
Tcnicas
Directivas
Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin
Conocimiento
Elementos
Gestin
Gobernanza
Organizativos
Normativos
117
el instrumento a travs del cual un electo y/o un tcnico de un gobiernoadministracin local intentan transformar su institucin-organizacin
poltico-administrativa a travs del manejo de instrumentos normativos,
organizativos, de gestin y de gobernanza, destinados a introducir mejoras
sostenibles en el interior de sus organizaciones, que se proyectan a la
118
Por ello creemos pertinente acercarnos a la actualidad del debate que sobre
la gobernanza (o governance o gobernabilidad o gobernacin) tenemos
encima de la mesa los investigadores relacionados con la res pblica. Podra
parecer irrelevante volver de forma parcial nuestros pasos, sobre lo ya
caminado, incluso ahondar en la dialctica de los modos y sistemas de
gobiernos, pero cmo no afrontar el reto del debate epistemolgico acerca
de qu es el gobierno local y cmo se pone en marcha su ejercicio?. Adems,
y pese a todos los debates previos que han formado y forman parte de la
construccin de este concepto, nos quedan dudas sobre la gobernanza en
clave local; confusiones sobre su aplicabilidad a los complejos sistemas de
gobierno multinivel de los que nos hemos dotado las democracias
119
multilevel
governance,
teniendo
en
consideracin
los
mbitos
Por todo ello, las preguntas a responder en los siguientes apartados podran
girar en torno a: sera posible hablar de gobernanza en un Estado sin
contemplarla en las regiones con capacidades poltico-administrativas?, es
correcto hablar de gobernanza local sin considerar a los entes locales como
gobiernos y administraciones con capacidades efectivas de gestin pblicas
y poltica?, podramos acercarnos a la gobernanza sin pensar en la Unin
120
138
Hasta tal punto es as, que a da de hoy, a veces tenemos dudas de que sea
correctamente utilizada en mbitos acadmicos (respondiendo preguntas tericas y dando
respuestas a cuestiones sociales), porque bien podra estar siendo utilizada para avalar
nuevas modas pseudocientficas sociales (avaladas, eso s, por definiciones de topics en
los congresos, seminarios, publicaciones de referencia, etctera).
121
de
la
indefinicin139,
del
exceso
de
pluralismo,
de
lo
122
local
governance,
global
governance,
democratic
141
123
124
visin,
profundizara
en
los
mecanismos
polticos
de
base,
operatividad
propia
de
la
gestin
intergubernamental
146
Ante las dudas que surgen sobre si la gobernanza implica el fin de la poltica, o el
gobierno sin poltica, como dira VALLS (2006: 434, 435), la respuesta que nosotros le
encontramos es que no; otra cosa es el papel que la poltica debera jugar en esta nueva
era del gobierno, que, coincidiendo con este autor, pensamos que tiene que ser el rol
estratgico de catalizador y rbitro de conflictos.
147
Vid. supra MORO, 2003: 49-67.
148
Para RAMREZ (2004: 63) la gobernanza tendra origen en el francs del siglo XIII:
En el francs medieval, gouvernance, gouverne et gouvernement son sinnimos de gobierno
y se refieren a la funcin de conduccin de la sociedad de acuerdo con la metfora del
pilotaje de un navo.
125
actores
internacionales:
Naciones
Unidas
(CONSEJO
126
127
empregados
da
sua
realidade
fsica
para
integrar
redes
128
161
129
162
130
163
131
2005164.
La aprobacin y constitucin de la Network of Excellence Connex
(Connecting Excellence on European Government)165 y NewGov166, como
proyectos destinados al estudio, anlisis y propuestas sobre la
gobernanza
en
Europa,
desarrollados
por
diferentes
entidades
164
132
protagonismo
(nuevos)
actores
de
cooperacin:
universidades,
133
la
gobernanza,
bien
en
estudios
sectoriales
(UNPD,
2005;
Vid.
http://ec.europa.eu/environment/life/funding/lifeplus/components/component_env.htm
(bsqueda realizada el 31 de Julio de 2008).
171
Vid. KAUFMANN, 2003 (http://www.worldbank.org/wbi/governance)
172
Este es el caso de las aplicaciones de los indicadores de gobernanza a polticas pblicas
concretas, que requieren de una mayor profundizacin y de respuestas especficas a sus
realidades de implementacin; vid. UNPD, 2005 (www.undp.org/oslocentre). Algunos de
estos impactos slo se pueden establecer previo estudio de caso, en algunos de ellos se
ponen de relieve los limitados efectos del paradigma: Using as a case study Community
occupational health and safety policy, characterised by a clear shift from old to new
governance since the 1990s, this paper warns us that one should be very cautious in
making normative claims on new governance. More horizontal and heterarchical governance
does not mean automatically more participatory governance in normative democratic
terms; vid. SMISMANS, 2006: 1-23 (http://www.connex-network.org/eurogov).
134
Naciones Unidas
y Comisin
Europea177
World Governance
Assessment (WGA)
Programa de Naciones
Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y
Eurostat
173
135
Union Europea
Connex y NewGov
Banco Mundial
Governance Matters
IV
Kaufmann, Kraay y
Calidad Institucional
Indicadores de
Gobernanza y Calidad
Institucional179
Governance
Internacional
Governance
International
180
Modelo de la Buena
Gobernanza
Mastruzzi178
Emergencia, evolucin
y evaluacin de nuevos
modos de gobierno;
delegacin, jerarqua y
responsabilidad en los
mismos; efectividad,
capacidad y
legitimidad;
aprendizaje,
experiencias de
gobernanza y reforma.
Voz y rendicin de
cuentas; estabilidad
poltica y ausencia de
violencia; efectividad
gubernamental;
calidad regulatoria;
Estado de derecho; y
control de la
corrupcin.
Integracin de
dimensiones y fuentes.
mbito Local: Codiseo; co-gestin; coproduccin; coasesoramiento
178
179
180
136
Esta lnea est siendo aprovechada por algunos niveles regionales de gobierno, como es
el caso de las Comunidades Autnomas de Cantabria y Andaluca, traducindose en el diseo
de nuevas estrategias de gobernanza en clave estratgica y territorial.
182
http://www.odi.org.uk/wga_governance/Docs/Making_sense_Goverance_stakeholders.pdf
183
Vid. supra CANALES y PREZ, 2002.
137
138
193
139
Para
BLANCO
GOM
(2002:
27),
la
gobernanza
local
tendra
la
determinacin
relacional
de
procesos
resultados.
La
Las otras son las que tienen que ver con la gobernanza multinivel, en la cual el actor local
es uno ms de la red territorial.
140
141
Todos ellos definen la gobernanza local. Todos aportan valor con sus
acotaciones de carcter territorial, poltico, de polticas, de gestin. Sin
embargo tenemos que optar por una que vaya ms all de la definicin de
GOSS y su red de actores territoriales.
142
4. Conclusiones
por
separado;
justificando
las
lgicas
(principio
de
Todo ello, acaba por conformar una gestin pblica local especfica, si cabe
an ms justificada en razn de la mayor presin ciudadana que sufren las
instituciones locales, lo que conduce a sus gobiernos a la necesidad de
profundizar en los mecanismos de calidad institucional.
143
144
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS
GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA
Y PORTUGAL
145
entre
poltica
administracin,
extensin
fragmentacin.
146
caracterizacin
bsica
de
sus
respectivos
sistemas
poltico-
administrativos.
147
CAPTULO III:
EL CAMBIO ADMINISTRATIVO EN LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES: BREVE REVISIN PARA EL CASO DE
ESPAA Y PORTUGAL
148
1. Introduccin
que
el
gerencialismo
aboga
por
la
descentralizacin,
la
factores
cruciales
centralizacin/descentralizacin,
en
el
diseo
institucional:
coordinacin/desregulacin
149
territoriales.
De
ah
la
propuesta
que
150
Figura 3.1.
Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos (Captulo III)
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y PORTUGAL
1. Proposiciones
CAPTULO III: EL
CAMBIO
ADMINISTRATIVO EN
LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES:
BREVE REVISIN PARA
EL CASO DE ESPAA Y
PORTUGAL
2. Del
isomorfismo a
la innovacin a
travs de la
gobernanza
multinivel en
la Gestin
Pblica Local
2. Hiptesis
3. Preguntas
La influencia de las
d.1) Son los
Administraciones superiores modelos de gestin
(centrales y regionales) en
pblica y
materia de gestin pblica y gobernanza local
gobernanza, en forma de
innovadores o
expertise (conocimiento de
reproducen
modelos, soporte de
prcticas
tecnologas de la informacin isomorfistas de
y las comunicaciones TIC-), otros niveles de
financiacin o ayuda con
gobierno?
personal cualificado, ha sido d.2) Si resultan
elemento destacado pero no
mimticos, qu
decisivo en la implementacin influencia tienen
de modelos y tcnicas de
los modelos
Gestin Pblica Local y
provenientes del
Gobernanza por parte de las Estado o de los
organizaciones locales. En
niveles regionales
algunos casos la innovacin y
de gobierno?
capacidad de cambio en
forma de introduccin de
instrumentos de mejora en
las organizaciones de los
Gobiernos Locales ha sido
superior a la llevada a cabo
por estas otras
Administraciones
4. Conceptos
1
TIPOS DE ESTADO
NIVELES DE
GOBIERNO Y
ADMINISTRACIN
MODELOS DE
GOBIERNO,
ADMINISTRACIN
(TAMBIN LOCAL) Y
MODELOS DE CAMBIO
ELEMENTOS
GESTIN PBLICA
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES
(ESTATALESREGIONALES)
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN
CARACTERSTICAS
ACTORES GALICIA Y
NORTE DE PORTUGAL
ESTRATEGIAS Y
TCTICAS DE
MODERNIZACIN
LOCAL
PROGRAMAS
EUROPEOS
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS
Enfoque
Terico
ANLISIS
CIENCIA
POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN
(ANLISIS
COMPARADO)
Y
TEORA DE LA
ORGANIZACIN Y
GESTIN PBLICA
(CAMBIO)
151
197
152
153
representativas205
de
los
modelos
clsicos
de
202
154
contra
el
fraude
fiscal,
desregulando,
promoviendo
155
mbito
territorial,
supranacionales
como
cediendo
la
Unin
competencias
Europea,
al
hacia
mismo
entidades
tiempo
que
Como
podemos
observar
estas
dimensiones
de
actuacin
de
las
156
208
157
Es propio de las ciencias sociales jugar con los significados de los conceptos
que le son propios, la polisemia favorece el debate sobre el sentido del
sujeto (administraciones pblicas) y del objeto (gestin pblica) de anlisis
como expusimos en el apartado anterior sobre la gobernanza. Por ello, se
nos antoja necesario contextualizar, si quiera brevemente, el cambio, la
modernizacin y/o reforma administrativa, con el fin de comenzar a
trabajar sobre estos procesos de cambios institucionales y organizativos en
el mbito pblico.
158
212
159
pblicas215, ya que como dira VILLORIA (1997: 77)216 ... se mantiene una
opcin
eclctica
en
relacin
al
elemento
desencadenante
de
la
Sin embargo existe una diferencia sutil, incluso cronolgica, en relacin con
el concepto de reforma y modernizacin. De nuevo RAMI (1996: 241)
insiste en que Os paradigmas mis claros de cambios planificados nas
administracins pblicas son os denominados programas de modernizacin.
Este
termo
apareceu
con
forza
nos
anos
80
en
determinadas
215
160
elaborados
aprobados
por
un
gobierno
cuya
y/o
atribuciones
concretas
en
organizacin
217
161
162
219
Entre otros, y ya desde los aos 90, el trabajo de HALLIGAN (1998: 151-167), pona de
manifiesto incoherencias en los procesos de cambio en el marco de los Estados que
integraban la OCDE, en la lnea de si estas transformaciones suponan nuevos modelos o
simplemente evoluciones de los anteriores; los lmites en la adaptacin del New Public
Management a las transformaciones de los diferentes sectores pblicos (al menos uno por
cada Estado); y, si no parecera ms adecuado intercambiar experiencias de modernizacin,
en principio similares, pero en el fondo, con grandes diferencias entre modelos de
administracin pblica: continentales, anglosajones En lneas similares se manifiestaba
POLLITT (2001: 471-492), a travs de sus investigaciones iniciada la presente dcada.
220
A travs de la bibliografa de este documento (OCDE, 2006: 264 y 265) encontramos un
listado ms exhaustivo del elenco de informes que la OCDE ha venido generando sobre este
tema en los ltimos aos.
163
depende
del
contexto.
El
contexto
nacional
genera
164
El segundo elemento valioso que aporta el informe de la OCDE tiene que ver
con la relativizacin222 que lleva a cabo la OCDE de las diferentes
experiencias de reforma y modernizacin, modelos de cambio, buenas
prcticas de gestin que se han desarrollado en los pases de nuestro
entorno en dcadas precedentes. Resultan de lo ms elocuente las
conclusiones de dicho informe, que citamos textualmente (OCDE, 2006:
234, 235):
no
debera
sobredimensionarse
la
magnitud
de
estas
165
166
Ser por tanto necesario, en aras a lograr la mejor definicin posible del
entorno y proceso de la modernizacin administrativa local que da como
resultado la implementacin de tcnicas de gestin pblica, realizar una
pequea introduccin al marco comparado de las transformaciones
167
Nuestro objetivo para las prximas lneas de trabajo supondr revisar para
contextualizar,
de
una
forma
breve,
los
procesos
de
reformas-
168
Pues bien, tanto la OCDE como las instituciones de la Unin Europea, no slo
se han dedicado a realizar anlisis sobre los procesos de reformamodernizacin administrativa en sus respectivos entornos, sino que tambin
se han visto obligadas a desarrollar algunas de estos modelos y tcnicas en
su propio seno, como una ms de las organizaciones que integran la tupida
malla de la gestin pblica a lo largo y ancho del mundo,
169
3.1. OCDE
La
OCDE,
como
organizacin
dedicada
orientar
programas
de
Para
ello
comienza
por
redefinir
sus
estructuras
225
Treinta Estados, entre los que se encuentran Espaa y Portugal, en la que la Comisin
Europea tiene un papel de colaborador en determinados estudios e informes.
226
Vid.
http://www.funcionpublica.gob.mx/ocde/acerca/doctos/Comite_Gobernanza_Publica_OCD
E1.pdf (bsqueda realizada el 31 de julio de 2008).
227
Vid. OECD, 2008: 98, 99; http://www.oecd.org/dataoecd/39/19/40556222.pdf
(bsqueda realizada el 31-VII-08).
170
Esta
situacin
de
impulso
de
programas
especficos
de
reforma-
Para el caso espaol y portugus sern fuentes de referencia en esta materia, como
veremos ms adelante.
229
Dentro de la estructura administrativa de la Asamblea General se encarga de estos
temas la Quinta Comisin (Asuntos Administrativos y Presupuestarios), que reporta
anualmente sobre el punto de situacin de la gestin dentro de las Naciones Unidas:
Examen de la eficiencia del funcionamiento administrativo y financiero de las Naciones
Unidas;
UN,
2007:
1-29;
http://www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga/62/fifth/index.shtml (bsqueda realizada
el 31-VII-08).
171
172
230
En esta lnea, la gestin en los mbitos comunitarios (en las instituciones europeas)
dejara fuera el manejo de determinados conocimientos y tcnicas vinculados a la
prestacin directa de bienes y servicios, sino, mucho ms abstractamente, a la capacidad
de intervenir en la realidad a travs de regulaciones, financiaciones, controles, y terceros
actores (sean estos gubernamentales e institucionales, o no); vid. CRESPO, 2001: 107.
173
Sin embargo no ha sido fcil que las instituciones de la Unin hayan puesto
en marcha procesos de modernizacin administrativa, mecanismos de
gestin pblica dirigidos a mejorar la gobernanza de Europa. Porque en
Europa
no
ha
existido
una
poltica
coordinada
de
modernizacin
231
Situacin esta que no se produce en otras arenas de polticas pblicas como el desarrollo
sostenible, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, incluso las orientaciones
europeas sobre innovacin.
174
175
Como
sealaba
METCALFE
(1995:
25-36)
en
los
aos
90,
Siguiendo una evolucin similar a la llevada a cabo por los diferentes pases
que integran la OCDE, que se dejaron guiar por sus recomendaciones y en
forma de presupuestos de la Nueva Gestin Pblica, la Comisin Europea
inicia su senda reformadora en estos aos, pudiendo destacarse los
siguientes hitos:
176
En
1996
participa
en
las
Conferencias
de
Ministros
de
las
momentos
transformador,
la
Comisin
incorporando
Europea
la
calidad
ejerce
a
la
el
liderazgo
agenda
de
las
la
formacin
la
transformacin
de
la
cultura
177
objetivos
cursos
de
accin
del
mayor
esfuerzo
se
concentra
genricamente
en
la
revisin
de
los
las
mejores
prcticas
de
calidad,
las
frmulas
de
178
MAP2000,
modernizacin
simplificacin
233
La importancia de Lisboa no slo tiene lugar por ser la primera conferencia sino tambin
por el nmero de actores clave participantes en los diferentes procesos de modernizacin
administrativa de mbito europeo: tcnicos de la Comisin Europea, Academia Speyer de la
EFQM, y IEAP.
179
OLIVEIRA
vincula
estos
resultados
los
excesos
del
reforma
administrativa
criou
uma
oposio
viceral
ao
180
234
Seguimos en este punto la definicin aportada por MORATA (2004: 36, 37) sobre
europeizacin, entendida como adaptacin institucional de los sistemas nacionales y
subnacionales a los nuevos conceptos, reglas y principios de actuacin generados por la UE.
181
Desde este ltimo punto de vista, la Unin se concibe como una nueva estructura de
oportunidades que altera la distribucin interna de los recursos de poder entre los
distintos actores generando, a la vez, un proceso de adaptacin institucional en el que los
actores adoptan e internalizan las nuevas reglas y prcticas. Este sera el caso de las
iniciativas en materia de modernizacin administrativa promovidas por la Comisin, as como
de la puesta en marcha de modelos de gestin pblica, como el CAF.
235
Como seala DANZINGER (2008: 18-21), la Ciencia Poltica aporta conocimiento,
entendimiento a los problemas del mundo, todo ello pese a su indefinicin como ciencia
real; y el mtodo comparado es una de las opciones de anlisis.
182
Este punto servir, por tanto, para establecer unas bases mnimas de
comparacin politolgica entre ambos sistemas poltico-administrativos
peninsulares. Porque en las ciencias sociales encontramos un grave problema
a la hora de comparar, de medir realidades iguales o similares (perrosgatos, comenta SARTORI236 con mucha dosis de irona), sobre todo cuando
stas son poltico-administrativas; en consecuencia, dependientes de
sistemas polticos distintos, de articulaciones territoriales ms o menos
complejas,
de
organizaciones
administrativas
burocrticas
Sobre este particular hay que reconocer la labor desarrollada dcadas atrs por
Giovanni SARTORI, siendo uno de los politlogos pioneros en reflexionar sobre mtodos o
tipos de comparaciones propios para los sistemas polticos, entre los que situaba: el
experimental, el estadstico-matemtico, el comparado y el histrico; vid. SARTORI, 1984:
261-318; y SARTORI, 1999: 29-49.
183
adoptando
una
posicin
investigadora
proactiva,
bien
2000:
574-816),
bien
proponiendo
bases
tericas
Para LAIZ y ROMN (2003: 109), nuestra aproximacin estara orientada desde
diferentes enfoques: Teora General de Sistemas, Estructuralismo y Funcionalismo,
Estudios de reas e Institucionalismo. Todos ellos niveles macro y meso, dado que nuestro
objeto de estudio tiene que ver con las burocracias, las polticas pblicas, y los sistemas
polticos vinculados a zonas geogrficas (no necesariamente por este orden).
238
Vid. supra BALLART y RAMI, 2000: 234-436.
184
De este modo, para PARRADO (2002: 218-250), tres son los elementos que
conforman
estos
sistemas
administrativos:
tensiones,
respuestas
Pblicas,
bien
travs
de
la
fragmentacin
239
Desarrollando el anlisis de los cambios que se han venido produciendo en los sistemas
poltico-administrativos contemporneos de nuestro entorno, agrupados en torno a cuatro
tradiciones o modelos: napolenica (Francia, Italia y Portugal), prusiana (Alemania),
escandinava (Suecia), y anglosajona (Reino Unido y Estados Unidos de Amrica); vid.
PARRADO, 2002: 218-250.
185
la
gestin
de
sus
respectivas
competencias
(eleccin
pblica,
186
241
De los muchos estudios que existen en Espaa sobre el sistema poltico nos quedamos
con el de LPEZ MIRA (2004b). Para Portugal, no son tantos los anlisis politolgicos, por
lo que, para su estudio, se podran revisar los trabajos de LAGARES (2000: 427-451) y
LEITE y FERREIRO (2001).
187
Ambos son pases con Constitucin y con una incidencia del sistema
poltico en el administrativo destacada, a travs de la produccin
normativa (por ejemplo, en materia de leyes de reforma de la
administracin).
El
marco
normativo
para
ambos
Estados,
parte
del
derecho
travs
de
la
conformacin
de
la
fuerza
242
188
Regional244,
en
el
caso
espaol,
desde
la
243
Creemos que son justificativos los argumentos empleados por PARRADO (2002: 39, 40)
al sealar que: los pases europeos de religin protestante (Suecia y el Reino Unido)
tendern a fortalecer los gobiernos locales cuando transfieran competencias nacionales,
mientras que los pases catlicos (Francia, Espaa e Italia) reforzarn los niveles regionales
de gobierno. La causa de estas tendencias,, tiene races histricas y est relacionada con
la participacin de la Iglesia en la prestacin de los servicios sociales, educativos y
sanitarios y con la configuracin organizativa de las iglesias protestante y catlica. La
iglesia protestante se organiza en torno a la parroquia, por lo que la transferencia de estos
servicios al Estado se canaliz a travs de las entidades locales. En cambio, la base
organizativa de la Iglesia catlica es la regin eclesistica (obispado). En los pases de
tradicin catlica, la poltica de descentralizacin territorial tender a reforzar el nivel
regional de gobierno. Alemania queda en una situacin intermedia, con el sur catlico y el
norte protestante. Estas diferencias afectaron, por ejemplo, a la poltica de fusin de
municipios alemanes de los aos setenta.
244
No existiendo las Regies Administrativas en la estructura territorial portuguesa, la
divisin rexional actual est coordinada por las CCDR (Decreto-Lei n 104/2003 de 23 de
maio), como entidades administrativas de ordenacin territorial con carcter local, esto es,
son poder local (autrquico) al igual que municipios y freguesias (vid. OLIVEIRA e FILIPE,
2003).
189
En ltimo lugar, encontramos los elementos que tienen que ver con la
distribucin
territorial
del
poder,
travs
de
gobiernos
y/o
en
el
caso
portugus,
con
inexistencia
de
regiones
190
intergubernamental
que
desarrolla
la
Administracin
4.1.
Puntos
en
comn
asimetras
en
los
sistemas
poltico-
191
Hay que comenzar diciendo que Portugal y Espaa son un producto polticoadministrativo de su poca, ya que tras superar en los aos 70 las
respectivas etapas de dictadura militar que las mantuvieron alejadas del
conjunto de Estados de su entorno. Su ingreso en la OCDE primero (ambos
en 1961) y veinte aos despus en la Unin Europea (ambos en 1986) ha
provocado su salida definitiva de la autarqua y la participacin en los
grandes foros de decisin regional y mundial (y viceversa).
Sin embargo, y dicho esto, concluyen aqu las similitudes y comienzan las
diferencias, que son asimetras claras en algunos casos. Por resumir el
estado de la situacin, y concretar el escenario en el cual han sido
desarrollados los procesos de reforma-modernizacin en Espaa y Portugal,
y la influencia de estos en la GPL y GL, habra que decir que:
192
peculiar
representacin
territorial.
El
peso
del
derecho
apoyado,
sin
duda,
en
los
mecanismos
de
la
proporcionalidad corregida.
En ambos casos encontramos modelos de decisiones e implementacin
basadas en la jerarqua, con un Portugal caracterizado como Estado
unitario y una Espaa denominada de las Autonomas. A partir de aqu,
las diferencias son notables con nfasis en la construccin de
modelos de administrativos que, con influencias de la OCDE, conducen
hacia estados desconcentrados, desregularizados, privatizados y con
base en mecanismos de mercado y sistemas de ejecucin tipo agencia;
caso este, de mayor desarrollo en Espaa que en Portugal, desde el
ao 2006.
2. Tenemos pues, con poco margen a los debates, que donde mayores
asimetras se producen entre Portugal y Espaa es en relacin con el
sentido, el papel, las funciones y las caractersticas que tienen las
administraciones
territoriales,
subnacionales,
subestatales
no
193
194
195
poltico-administrativa,
las
agendas
de
la
196
En su momento, introdujimos el marco terico de los procesos de reformamodernizacin, sin embargo, y como con casi todos los conceptos que
llevamos manejado en la presente investigacin, espaoles y portugueses
usan los trminos de forma similar aunque de manera diferente, esto es,
unos emplean reforma y otros, modernizacin, como vemos a continuacin.
Adems en los dos Estados peninsulares estos procesos de cambio
administrativo se producen de forma paralela en sus diferentes niveles
territoriales de gobierno, siendo en ellos caracterizados indistintamente
como reforma o modernizacin, segn el gobierno y administracin impulsor
del proceso.
197
como son sus principios y valores, por esta razn NALDA y CARRILLO
(1993: 26) subrayan que la modernizacin de la administracin pblica
espaola (General del Estado) comprendera tanto el cambio en los
instrumentos de gestin de las organizaciones pblicas (visto en el apartado
anterior de los aspectos tcnicos) como el cambio en la cultura de dichas
organizaciones,
introduciendo
en
ellas
valores
de
gestin
de
responsabilidad.
248
249
198
de
estructuras
estables
capaces
de
gestionar
la
Independientemente su ideologa poltica, ya que los planes y programas de reformamodernizacin administrativa introducen juicios de valor en el momento de su formulacin
influidos sin duda por la relacin que en este momento se establece entre el Estado y la
Sociedad (Modelo de Bienestar). Esta es una de las razones por la que VILLORIA (1996:
18) asegura que la modernizacin de la administracin no es el resultado de un
descubrimiento racional y democrtico de la verdad objetiva... Los discursos
modernizadores son inherentemente polticos e ideolgicos, y su construccin es el fruto
de la conquista poltica de una verdad desde la primaca comunicativa y de poder, no de la
conquista cientfica.
251
De ah que debamos tener presente su metodologa (VILLORIA e IGLESIAS, 2000:
199-231), adems de sus aspectos positivos pero tambin los contrarios, ya que es habitual
el choque, entre otros, de la poltica y la administracin en un entorno de transformacin
administrativa. DERLIEN (1996: 135), resume el conflicto de forma magistral: El personal
de la administracin central espera normalmente con curiosidad la llegada de un nuevo
ministros, para ver cuanto tardarn en educarle a manejar la burocracia y en hacerle
aceptar los puntos de vista polticos del departamento.
199
de
la
Administracin
del
Estado
(1989),
autntico
253
200
201
255
202
256
En palabras de los dos autores JUANES y BLANCO (2001: 3), Si nos preguntamos por
el significado de modelo podremos observar diferentes formas de definir este concepto
que, sin embargo, podemos resumir como una descripcin simplificada de la realidad que
nos permite comprenderla, analizarla y modificarla. Por otra parte, si prestamos atencin
al trmino calidad encontraremos muchas ms definiciones todava si cabe, que del trmino
anterior. Tradicionalmente, se ha entendido por calidad la propiedad o conjunto de
propiedades inherentes a un producto o servicio obtenido en un sistema productivo que
permiten apreciarlo de forma igual, mejor o peor que los restantes de su categora.
203
Y es que, intentando salvar los muros que son levantados con cada modelo y
tcnica implementado en una organizacin pblica, contemplamos, con la
perspectiva que dan los aos, el gran trabajo realizado por un buen nmero
de polticos y tcnicos de diferentes niveles de gobierno (central, regional y
local), en Espaa y Portugal, a travs de la participacin activa en
instituciones, asociaciones y foros257 que se dedican a debatir sobre el
futuro de la gestin en los mbitos pblicos; el concurso en premios que
reconocen la labor de mejora (LFFLER, 1996: 36-66; OLIVEIRA, 2006:
78-96)258; la intervencin en comits de normalizacin y certificacin de
257
204
205
Existe muchas definiciones de mejora continua, aunque nos quedamos con la que
desarrolla la FEMP en el marco de sus estudios sobre gestin pblica en los ltimos aos, ya
que entendemos tiene perfecta validez el incremento continuo de la satisfaccin del
usuario, en base a una actividad constante de aplicacin de pequeos pasos de mejora,
integrada en el ciclo anual de la planificacin de las actividades de cada Organizacin; vid.
FEMP, 2002a: 2.
263
Como seala ARMIJO (2004: 4), citando el informe de HELGASON (1997),
International Benchmarking. Experiencies from OECD Countries. el Benchmarking es
entonces, basarse sobre los estndares de desempeo, pero lograrlo por la comparacin de
resultados o procesos, identificando la mejor prctica e iniciando procesos de
mejoramiento.
206
264
207
Modelos
Organizacin
Tradicional
Emergente
Mixto
Decisiones de Gestin
Tcnico-Instrumentales
Modelos
Produccin y
Provisin
Primer
Nivel
Decisin
Produccin
propia
Segundo
Nivel
Decisin
Gestin
Directa
Provisin
Gestin
Indirecta
Gestin
Relacional
Tercer
Nivel
Decisin:
Macro
Micro
Gestin
Gobernanza
Gestin
Intergubernamental
Buenas Prcticas
Gestin
Estratgica
Tcnicas
Direccin
Global o
Gerencial
Estrategia
Cambio
DpO
Proyectos
Gestin
Interna
Sectores
Pblicos
Especficos
Gestin
Externa
Tcnicas
Apoyo
Ciclo Gestin
Tcnicas
Directivas
Servicios
Marketing
Operaciones y
Calidad
Diseo
RRHH
Financiero
SI y TICs
Evaluacin
Habilidades
Directivas:
Negociacin,
Toma
decisiones,
Liderazgo,
Equipo,
Creatividad,
Innovacin
ISO 9000
Calidad (N+C)
Premios
Funcionamiento
Interno
Tcnicas
Modelos
Autoevaluacin
Sector
Pblico
Mejora Continua
DEMING
PDCA
208
http://www.femp.es/index.php/femp/areas_de_gesti_n/gobierno_local_y_funci_n_p_blic
a/modernizaci_n_y_calidad
209
268
http://egap.xunta.es/investigacionLineasEficienciaObservatorio.php
210
Pero como vamos a intentar mostrar en el Captulo IV, no slo los actores
centrales y no centrales (HOCKING, 2004: 395-426), llevan a cabo la labor
del fomento de la gestin de la calidad para los Gobiernos Locales, tambin
las entidades de cooperacin transfronteriza que se mueven a uno y otro
lado de las fronteras de Espaa y Portugal, son capaces de fomentar,
impulsar, incluso, definir modelos de gestin pblica y gobernanza local.
Entre ellos, y de forma destacada, aparece el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, que ser objeto de especial anlisis.
Tras los argumentos ofrecidos con anterioridad, apostamos por dar sentido
a la proposicin que se corresponde con el captulo III, donde planteamos la
posibilidad
de
que
las
prcticas
de
mejora
en
los
gobiernos
211
obra, ya clsica, de Moore (1995). Esta perspectiva asume que los conceptos
de eficacia y eficiencia se hallan imbricasos en el mbito pblico (KOCH y
HAUKNES, 2005: 1-102)269, por atributos que derivan de las peculiaridades
de los procesos de creacin y evaluacin del valor pblico, diferentes de
aquellos que operan en el mbito privado. As, las consideraciones de calidad
democrtica, equidad, seguridad jurdica, inclusin social y otras que forman
parte de esta peculiaridad obligan a los gestores pblicos a tener en cuenta
criterios de evaluacin nada sencillos ni mecnicos, y vuelven, como es
sabido, especialmente compleja la tarea de medir la eficacia y eficiencia de
la accin pblica.
212
Los gobiernos locales en esto no han sido una excepcin, aprovechando los
impulsos, inercias y oportunidades que les abra el contexto general del
cambio, la Nueva Gestin Pblica y las tcnicas que provenan del sector
privado.
213
271
Somos conscientes de que esta innovacin puede ser definida como isomorfismo (en
cualquiera de los tipos de isomorfismo institucional establecidos por DIMAGGIO y
POWELL en 1991, citado por SALVADOR y RAMI, 2002: 107), como por ejemplo el
isomorfismo mimtico, el isomorfismo normativo (buenas prcticas en determinados
Ayuntamientos o Cmaras); o, en muchas menos ocasiones, el isomorfismo coercitivo, ya
que la mayor parte de los modelos y tcnicas expuestos tienen que ver con la
autorregulacin, no siendo, por tanto, de obligatoria implementacin. Por ello, creemos que
la innovacin en la gestin es clara, dada la enorme cantidad de lneas de cambio (personal,
tecnolgica, financiera), y de modelos y tcnicas asumidas que hacen de este proceso
global de modernizacin local, en s mismo un modelo innovador
214
Administrativa,
Secretria
de
Estado
Adjunto
da
Todos ellos, son, tan slo, una pequea muestra de cmo el pequeo mundo
local ha convertido las islas de excelencia que formaban los ocanos de la
modernizacin local en cada Estado, en autnticos archipilagos donde las
buenas prcticas, en ocasiones, tienen mayor poder de transformacin y
generan mejores modelos que en el resto de niveles de gobierno y
administracin de cada Estado.
215
CAPTULO IV:
GESTIN PBLICA LOCAL Y GOBERNANZA LOCAL EN
GALICIA Y EL NORTE DE PORTUGAL: UN MARCO
TERRITORIAL Y POLTICO-ADMINISTRATIVO COMN DE
REFERENCIA
216
1. Introduccin
217
Figura 4.1.
Correlacin Captulos, Esquema de Investigacin y Enfoques Tericos (Captulo IV)
SEGUNDA PARTE:
LA GESTIN PBLICA LOCAL Y LA GOBERNANZA EN LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES LOCALES DE ESPAA Y PORTUGAL
1. Proposiciones
CAPTULO III: EL
CAMBIO
ADMINISTRATIVO EN
LAS SOCIEDADES
OCCIDENTALES:
BREVE REVISIN PARA
EL CASO DE ESPAA Y
PORTUGAL
2. Del
isomorfismo a
la innovacin a
travs de la
gobernanza
multinivel en
la Gestin
Pblica Local
2. Hiptesis
3. Preguntas
La influencia de las
d.1) Son los
Administraciones superiores modelos de gestin
(centrales y regionales) en
pblica y
materia de gestin pblica y gobernanza local
gobernanza, en forma de
innovadores o
expertise (conocimiento de
reproducen
modelos, soporte de
prcticas
tecnologas de la informacin isomorfistas de
y las comunicaciones TIC-), otros niveles de
financiacin o ayuda con
gobierno?
personal cualificado, ha sido d.2) Si resultan
elemento destacado pero no
mimticos, qu
decisivo en la implementacin influencia tienen
de modelos y tcnicas de
los modelos
Gestin Pblica Local y
provenientes del
Gobernanza por parte de las Estado o de los
organizaciones locales. En
niveles regionales
algunos casos la innovacin y
de gobierno?
capacidad de cambio en
forma de introduccin de
instrumentos de mejora en
las organizaciones de los
Gobiernos Locales ha sido
superior a la llevada a cabo
por estas otras
Administraciones
4. Conceptos
1
TIPOS DE ESTADO
NIVELES DE
GOBIERNO Y
ADMINISTRACIN
MODELOS DE
GOBIERNO,
ADMINISTRACIN
(TAMBIN LOCAL) Y
MODELOS DE CAMBIO
ELEMENTOS
GESTIN PBLICA
INFLUENCIA
ADMINISTRACIONES
SUPERIORES
(ESTATALESREGIONALES)
ISOMORFISMO vs.
INNOVACIN
CARACTERSTICAS
ACTORES GALICIA Y
NORTE DE PORTUGAL
ESTRATEGIAS Y
TCTICAS DE
MODERNIZACIN
LOCAL
PROGRAMAS
EUROPEOS
MBITOS
TRANSFRONTERIZOS
Enfoque
Terico
ANLISIS
CIENCIA
POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN
(ANLISIS
COMPARADO)
Y
TEORA DE LA
ORGANIZACIN Y
GESTIN PBLICA
(CAMBIO)
218
nueva,
caracterizada
por
versiones
avanzadas
del
diseo
219
Para ello vamos a seguir, los principios que nos marca el enfoque de las
redes anunciado en la Primera Parte de la investigacin, dejando de lado los
marcos del neoinstitucionalismo al que slo recurriremos en forma de
encuadre descriptivo, por tanto no analtico. Las razones sobre tal decisin
tienen que ver con la necesidad de trascender el anlisis de las estructuras
(que
tambin)
para
estudiar
los
contactos
entre
actores
220
transfronteriza
entre
Galicia
(Espaa)
Portugal,
221
para
el
anlisis
de
la
cooperacin
en
materia
de
273
274
275
276
222
Con qu objeto?, sin duda con el de demostrar que con esta participacin
ms internacional (HOCKING, 2004: 395-426), los Concellos suman
esfuerzos no slo para gestionar un programa concreto (educacin, servicios
sociales, cultura, juventud), sino para definir cmo quieren dirigir y
gestionar sus respectivas estructuras de poder poltico y administrativo en
la globalizacin, recurriendo a estrategias de poltica pblica comunes en
materia de modernizacin y de gestin y gobernanza pblica.
Slo tras este esfuerzo, que desplegaremos a travs del presente captulo
IV, seremos capaces de vislumbrar no una, sino muchas experiencias de GPL
y GL. Y lo que es ms importante, creemos que as estaremos en condiciones
de poder apostar porque las polticas pblicas de modernizacin, pese a los
dficit institucionales y polticos, sern una realidad en el mundo local
gallego y portugus sobre las bases de las experiencias que, ya en el
Captulo V, mostraremos.
223
Es
conveniente
recordar
la
idiosincrasia
de
los
modelos
poltico-
224
NUTs I277
7 Agrupaciones de Comunidades
autnomas
3 Territorios en el Continente
PT1
NUTs II (Regiones)
Regio Norte
Tipo de Regin
Autnomas
Poltico-administrativa
Inexistentes
Instituciones de Goberno
Gobierno Autnomo
Xunta de Galicia
NUTs
2 Governos Autnomos y 5
Comisses de Coordenao e
Desenvolvimento Regional
30 unidades NUT III
18 Distritos
Comisso de Coordenao e
Desenvolvimento Regional do Norte
(CCDR-N)
Alto Trs-os-Montes, Ave, Cvado,
Douro, Entre Douro e Vouga,
Grande Porto, Minho-Lima, Tmega
(5 Distritos: Porto, Braga,
Bragana, Viana do Castelo e Vila
Real)
III
(Provincias,
Subregies y Distritos)
277
Reglamento (CE), nm. 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 26 de mayo de 2003, por el que se establece una Nomenclatura Comn
de Unidades Territoriales Estadsticas (NUTS); Reglamento (CE) n 105/2007 de la Comisin, de 1 de febrero de 2007, por el que se modifican los
anexos del Reglamento (CE) n 1059/2003 por el que se establece una nomenclatura comn de unidades territoriales estadsticas (NUTS) (DO L 39 de
10.2.2007, p. 1).
225
Entidades Supralocales
39 Mancomunidades
27 Consorcios
(Pendientes aprobacin Lei reas
Metropolitanas en Vigo y A Corua)
Concellos
8.112 Municipios
308 Concelhos
4.257 Freguesias
Organos de gestin da
315 Concellos
3.781 Parroquias
29.947 Entidades Singulares de
Poblacin
Secretara Xeral de Relacins
Direco Regional de Administrao
Exteriores, Presidencia da Xunta de Local da Comisso de Coordenao e
Galicia (Xunta de Galicia)
Desenvolvemento Regional-Norte
(CCDR-N)
Eurorregin
Instituciones comunes
para la cooperacin
Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal, reconvertida en la actualidad en una Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial (AECT),
denominada Galicia-Norte de Portugal-Agrupacin Europea de Cooperacin Territorial.
Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular
transfronteiriza
Fuente: Elaboracin propia siguiendo a OLIVEIRA y FILIPE (2003); MRQUEZ (2006: 5-62; 2004: 423-543); LPEZ, MNDEZ y
SOUTO (2005: 159-230); CANCELA (2008: 157-189); publicada en 2006 (RIO, ROJO, SA y VARELA, 2006: 116-118) y actualizada para
la presente Tesis Doctoral.
278
En la presente dcada, se recupera el modelo de las NUT III, abandonado en aos anteriores, con el fin de mejorar la coordinacin intermunicipal,
lo que supone que en el caso de la Regio Norte se confirman las unidades siguientes: Alto Trs-os-Montes, Ave, Cvado, Douro, Entre Douro e Vouga,
Grande Porto, Minho-Lima, Tmega.
226
las
diferencias
de
modelos
legales,
de
niveles
de
los
aspectos
bsicos
del
entorno
(territoriales
2.1. Historia
han
dado
como
resultado
una
realidad
territorial
279
Que como seala MORATA (2004: 76) tambin ayuda a europeizar el gobierno local,
desde la cooperacin, los modelos de partenariado y las bases tericas de la gobernanza en
red; en el caso concreto de la Iniciativa Equal (como veremos posteriormente con la
Interreg), a travs de los partenariados de Desarrollo (PDD), como se refleja en su
anlisis del Proyecto Elionor (con liderazgo local, en este caso de la Diputacin de
Barcelona). Es este el estadio previo, comn a las Iniciativas Comunitarias, desde el cual los
Gobiernos y Administraciones locales son conscientes de su papel en Europa (ms all de
otras figuras clsicas como los hermanamientos), de que Europa es local, y de que que el
poder local debe gestionar las agendas (modernizacin) y los mtodos (tcnicas propias y
externas): Esta estrategia de europeizacin plantea retos organizativos y de gestin
considerables para las administraciones responsables ya que implican, al mismo tiempo, una
adaptacin interna de mtodos de trabajo (transversalidad) y una capacidad de gestin de
las relaciones entre los distintos actores clave (trabajo en red); vid. MORATA, 2005: 82.
228
Gallaecia romana y sueva, con fronteras que ... a maiora dos autores sitan
o lmite administrativo da que, convencionalmente, entendida como Galicia
romana (Gallaecia) polo sur coa Lusitania no ro Douro, probablemente
abranguendo vila seguindo a lia deste, con bastante mis claridade e
precisin c lmite leste (os establecidos polo mar o Gallaicum Oceanum de
Marcial- norte e oeste non ofrecen alternancia), ainda que na divisin de
Augusto do 27 a. C. o lmite seguramente era o ro Sella, e pode que coa de
Diocleciano abarcase un pouco mis leste, inclundo boa parte do territorio
dos cntabros e case todo o Convento Cluniacense (LPEZ MIRA, 1998:
21).
280
Que puede tener una visin desde Galicia y una visin desde Portugal, pero que, en todo
caso, requiere una mirada nueva comn, ya que comunes fueron la races de las que
partieron ambos territorios; vid. DE ALBUQUERQUE, GUERREIRO, NOVOA y POSTIGO,
2006.
229
sociales,
econmicos,
culturales
y,
por
desde
luego,
230
231
poltico-administrativo,
ms
menos
vivos
en
lo
lingstico
Porque
adems,
la
Europa
de
los
Estados
se
ha
federalizado
Bien es cierto, que no as en las instituciones clave de la Unin, como puede ser el
Comit de las Regiones, lo que limita su capacidad de actuacin poltica en Europa.
232
Entendiendo por esta, la que tiene que ver con la participacin en los ingresos del
Estado y de las Comunidades Autnomas, adems de la generada por su participacin en
proyectos comunitarios que aportan fondos extra a la gestin municipal.
285
En palabras de MORATA (2000: 153), en la cooperacin adquieren cada vez ms
importancia las colectividades subnacionales ya que en la actualidad es fruto de una
concertacin estrecha entre la Comisin y el conjunto de autoridades pblicas competentes
de cada Estado miembro, designadas por el Gobierno central para participar en todas las
fases de la programacin, se abra la puerta a la participacin de los gobiernos subcentrales
en la formulacin, la gestin la financiacin, el seguimiento y la evaluacin de la poltica
regional comunitaria.
286
Los antecedentes hay que buscarlos en esta reforma de la poltica regional y en el
mencionado principio de cooperacin, sobre todo desde 1988 a travs de la Decisin de la
Comisin de creacin de un Consejo Consultivo de los Entes Regionales y Locales (Direccin
General XVI). Dicho Consejo Consultivo integrado por miembros propuestos por la
Asamblea de Regiones de Europa (ARE) y por el Consejo de Municipios y Regiones de
234
definidas
por
IZQUIERDO
(2001:
286)
como
los
235
3-51),
instrumentos
para
de
quien
inicialmente
cooperacin
las
transfronteriza
eurorregiones287
entre
seran
colectividades
236
237
policy networks, eso s asimtricas entre ellas, entre los territorios y con
resultados dispares en sus polticas pblicas.
238
producen entre Francia, Pas Vasco, Catalua y Aragn, desde luego distinta
de la que tiene lugar entre las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla y
Marruecos.
Sobre 136.40 km2 que ocupa el total del territorio de cooperacin Espaa-Portugal.
239
Con relacin a la poblacin, podemos confirmar que la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal291 est integrada por un total de 6,4 millones de
habitantes (un 11,2% para el total de la frontera Espaa-Portugal)
concentrados en mayor nmero en la parte portuguesa (3,7 millones, el
35,4% del total portugus), residiendo en Galicia 2,7 millones (12,1% de la
poblacin espaola). Es la parte portuguesa la que ms crece (un 6,2% entre
1991 y 2001), mientras que la parte gallega pierde poblacin (-1,3%), al igual
que el conjunto de la frontera entre Galicia y el Norte de Portugal (2,4%)292.
240
294
241
Cuadro N 10: Comparativa Contexto Socioeconmico y Demogrfico en los Documentos POCTEP y PECGNP
Dimensiones
Principales diferencias regionales EspaaPrincipales diferencias regionales Galicia-Norte
del anlisis
Portugal (POCTEP, 2007-2013)
de Portugal (PECGNP, 2007-2013)
Distincin entre el interior y el litoral en relacin con la densidad de la poblacin (sobre todo en el Norte. Los valores mximos se registran en el Norte
Distribucin de
Litoral de Portugal y en Galicia (Cvado 323 hab/Km2; Pontevedra 206; Minho-Lima 114.
la
Flujo de poblacin del rural (desruralizacin) a las zonas urbanas, especialmente del litoral
poblacin
Los crecimientos demogrficos ms intensos se han registrado en las
Evolucin demogrfica negativa, con un progresivo envejecimiento,
Dinmicas
regiones del litoral norte y sur as como en las NUT III que integran el
especialmente en el interior de Galicia y el Norte de Portugal.
demogrficas
corredor Lisboa-Madrid. Las regiones litorales son tambin las que
Concentrndose en las ciudades del litoral la poblacin joven.
Escolaridad y
Educacin
Empleo295
Los sectores econmicos predominantes para la frontera luso-espaola, son el terciario (57,2%), el secundario 26,9% y, en menor medida el
primario 15,9%. Sin embargo una lectura comparada con el conjunto de Espaa y Portugal, matiza estos los trminos de forma que tendramos: que el
peso del sector primario es muy superior a las medidas nacionales de Espaa (6,52%) y Portugal (9,91%); el secundario es similar a estas medias
(Espaa el 29,08% y Portugal el 29,77%); mientras que el terciario destacara por ser ligeramente inferior (Espaa 64,4% y Portugal 60,32%), aunque
con cierta expansin en Galicia y el Norte de Portugal.
296
La tendencia hacia la reduccin de la tasa de paro es especialmente destacada en Galicia (8,8%).
295
242
Rendimientos y
productividad
Salud
Turismo
Fuente: Elaboracin propia, siguiendo el PECGNP, 2007-2013, pp. 20-30298 y el POCTEP, 2007-2013, pp. 34 y 35.
297
En concreto, Pontevedra a provincia mis desenvolvida, con indicadores de equipamento turstico superiores media nacional; vid. PECGNP,
2007-2013, pp. 25.
298
Hay que destacar que el informe en cuestin, analiza datos con referencia en el ao 2001.
243
De todas formas, estos datos coinciden con los estudios que los agentes
sociales y think tanks de las entidades financieras vienen realizando en los
ltimos aos sobre las caractersticas socioeconmicas de la Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal (MEIXIDE y DE CASTRO, 2001; ALCAIDE, 2002:
246-262; GABINETE TCNICO DE CC.OO., 2005: 1-31; VV.AA., 2007), y
que nos hablan de tendencias de convergencia entre ambas realidades;
aunque como tales, estas proyecciones se encuentran sujetas a los vaivenes
de la globalizacin econmica299 y la siempre presente dificultad para
recorrer un camino comn en materia sociolaboral, motivada, entre otras
razones, por las trabas al establecimiento de polticas comunes de todo tipo
(p. ej. de empleo, sanidad o educacin), pero tambin por la heterogeneidad
poltica, las barreras administrativas, por la asimetra, en definitiva, que se
produce en todos estos espacios eurorregionales.
299
244
instituciones
diferentes
(administraciones
centrales,
300
245
dimensiones
asociativas-),
juegan
papeles
diferentes
(financian,
Todo esto nos conduce a que, aunque seamos capaces de describir y analizar
actuaciones pblicas ms o menos coordinadas en espacio transfronterizos,
ello no suponga la consolidacin de un espacio institucional claro, reforzado
y sostenible. Pese al elevado grado de institucionalizacin jurdica de la
cooperacin entre Espaa y Portugal, persisten estas asimetras, que tienen
raz, entre otros, en tres motivos (DOMNGUEZ, 2008: 13-48):
Segn
DOMNGUEZ
(2008:
45,
46)
El
grado
de
ellos
obtienen
los
rendimientos
suficientes
la
confianza
con
la
finalit
di
rafforzare
la
legittimazione
dell`Euroregione;
o evitare la creazione di programmi che non costituiscano un reale
valore aggiunto per l`Euroregione;
o l`apprendimento congiunto relativo alla gestione delle asimmetrie
(poltico-amministrative, socioeconomiche, linguistico-culturali e
247
adquiriendo as la
Porque
las
instituciones,
requieren
de
anlisis
organizativos
248
Qu
aportan,
pues,
las
instituciones
pblicas,
las
organizaciones
249
ella hay que aadir las redes sociales y empresariales303, pero sin el impulso
de las primeras, sin la decidida apuesta poltica y administrativa por parte
de polticos y tcnicos regionales y locales, poco se habra llevado a cabo.
Hasta el mes de septiembre de 2008, la Comunidade de Traballo GaliciaNorte de Portugal era una entidad jurdica de mbito europeo que dependa
de los respectivos niveles de gobierno-administracin gallego y portugus
(Secretara Xeral de Relacins Exteriores de la Xunta de Galicia y CCDR-N,
respectivamente)
303
Por parte de los agentes sociales es destacable la creacin del Consello Sindical
Interrexional Galiza-Norte de Portugal (13-IX-1995), integrado por el Sindicato Nacional
de CCOO, Unin Xeral de Traballadores de Galicia, Unio Geral de Trabalhadores de
Portugal y la Confederao Geral dos Trabalhadores de Portugal. Para el caso de los
agentes econmicos, pese a la dinamicidad y nmero de encuentros entre asociaciones
empresariales todava no se ha conseguido la creacin de un foro comn; mientras que en el
mundo de la Universidad se cre en 2002 el Centro de Estudios Eurorrexionais
(actualmente con formato de Fundacin); vid. DOMNGUEZ, 2004: 36, 37.
250
Para poder seguir este nivel de anlisis, vamos a recorrer las siguientes
etapas de institucionalizacin, propuestas por el profesor CANCELA (2008:
162-167), tambin apuntadas por los profesores DOMNGUEZ (2004: 3-51)
251
implican
un
gran
esfuerzo
comn
por
acordar
Transfronteriza
entre
Instancias
Entidades
Situacin que destaca BOUZAS (2004: 8-10), en su estudio sobre el sistema polticoadministrativo de la Xunta de Galicia, y que denomina como perodo de estabilidad (19992001) y de institucionalizacin completa (1991-2001); vid. BOUZAS, 2004: 1-33.
305
... representa certamente uma nova etapa de cooperao transfronteiria lusoespanhola na medida em que introduz uma disciplina jurdica apropriada para as actividade
de cooperao. Esta nova disciplina contrasta, pelo seu esprito profundamente
regulamentador, com a (quase) total informalidade que enformava as actividades de
cooperao nos ltimos anos; vid. VENADE, 2004: 76.
306
Con relacin al Acuerdo de 1991 VENADE (2004: 64) dira que ...o referido acordo
pode certamente constituir um marco relevante na histria da cooperao transfronteiria
mas no um modelo de segurana jurdica, visto que se trata de um documento de
carcter privado, inter-administrativo, sem qualquer valor jurdico.
255
los
elementos
bsicos
de
direccin
gestin
de
las
(actores
intraorganizativos
parmetros
culturales
de
la
307
Que habrn de sumarse tanto a las entidades con personalidad jurdica (Associaes de
Direito Pblico, Empresas Intermunicipais y Consorcios), como sin personalidad jurdica
(Comunidades de Traballo y Grupos de Traballo), ya existentes.
256
de
la
lnea
media
provistos
de
autoridad
formal
fuera
del
flujo
de
trabajo
de
operaciones,
de
personal,
econmica,
informtica,
reprografa,
este
tipo
de
entidades
de
cooperacin
territorial
258
308
Siguiendo las propuestas establecidas en los diferentes marcos normativos que ocupan
nuestro anlisis multinivel: la Administracin General del Estado (Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno; y Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento
de la Administracin General del Estado), la Xunta de Galicia (Ley de la Xunta), los
Concellos (LRBRL y Ley 57/2003), la CCDR-N (Decreto-Lei n 104/2003, de 13 de Maio) y
los Concellos de Portugal (Lei n 142/85, de 18 de Novembro, modificada por la Lei n
124/97, de 27 de Novembro y n 32/98, de 18 de Julho).
259
Cuadro N 11: Mintzberg y Rami, Dos Propuestas sobre una Estructura Comn de Anlisis para los Actores de la
Cooperacin Territorial
Modelo de Estructura
RAMI
MINTZBERG
Figuras de estructura
Poltico-Administrativa
Estructura
poltica:
A
Asambleas y Plenos
Aprueba el mbito sociotcnico y el
Consejos de Administracin y
A 1 de Carcter Deliberante
cultural
A 2
De Carcter Ejecutivo
Estructura Administrativa
Estratgica
Ncleo de operaciones
Fuente: Elaboracin propia, siguiendo a RAMI (1999: 17-20) y MINTZBERG (1999: 43-60).
260
Si seguimos el modelo propuesto en el cuadro anterior, vemos como la CT GNP309, que a su vez depende de la Xunta de Galicia y de la CCDR-N, dispone
de una serie de figuras de direccin, organizacin y gestin que se
corresponden con estas tres dimensiones (DOMNGUEZ, 2004: 3-51;
VENADE, 2004: 53-88; CANCELA, 2008: 162-167):
261
262
312
263
2007-2013
debe
contribur
ao
establecemento
dunha
313
265
2008
315
267
Sin embargo, y a falta de las decisiones polticas que den la apertura oficial
a la sede, con el nombramiento de los responsables de la G-NP AECT, s es
verdad que se incrementa la institucionalizacin de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal (CANCELA, 2008: 179-181), al contar con una mejor
definicin jurdica y administrativa, con personal propio, financiacin
estable (adems de la variable fruto de su concurso en las convocatorias
comunitarias 2007-2013), y una programacin a medio plazo que la dota de
la misin y visin estratgica necesaria. El modelo de organizacin, direccin
y gestin basado en las tres dimensiones, anteriormente aplicado a la CT GNP, dejara una G-NP AECT con el siguiente esquema:
268
Esta es la gran virtud (entre otras muchas), del Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular, asociacin transfronteriza de Municipios, que bajo la figura
jurdica de Asociacin de derecho privado portugus y con domicilio social
en Porto (Portugal), mantiene una estructura de dos sedes (Porto y Vigo),
personal tcnico y presupuesto propio (en 2008, 2.906.990), y una posicin
de actor privilegiado (no slo local) en el contexto de la Eurorregin gallega
y portuguesa.
269
[En el ao 2007] deuse un paso firme cara a una nova etapa no Eixo,
como asociacin transfronteriza de Concellos da Eurorrexin GaliciaNorte de Portugal, caracterizada por un doble proceso de integracin
territorial da sa trama urbana e de posicionamento transnacional.
Por un lado, porque se produce a consolidacin territorial da organizacin
coa ampliacin dos seus asociados a 34 membros, en 2008. O Eixo
Atlntico do Noroeste Peninsular integra deste xeito una estructura
urbana de ciudades grandes e medianas galegas e portuguesas, que incle
a case que seis millns e medio de habitantes, e que ratifica o acerto da
sa creacin e expansin da visin e obxectivos, concluida a principios da
presente dcada coas (pen)ltimas incorporacins.
Por outro, e complementario ao anterior, polo inicio dun doble proceso de
afianzamento transfronteirizo como un actor chave na Eurorrexin
Galicia-Norte de Portugal, e de posicionamento noutros contextos
transrrexionais rexional-locais como pode ser a travs da presencia nos
270
Incluso para el perodo que est por llegar de 2013-2020, sobre todo a travs de
iniciativas como la ya comentada en el Seminario sobre Cooperacin de Segunda Generacin.
271
Por parte gallega: Vigo, A Corua, Santiago, Pontevedra, Ourense y Ferrol; por parte
portuguesa: Porto, Braga, Bragana, Chaves, Viana do Castelo e Vila Real.
320
Monforte de Lemos y Vilagarca de Arousa.
321
Guimares, Peso da Rgua y Vila Nova de Gaia.
322
Lugo.
323
Por parte gallega: O Barco de Valdeorras, Carballo, Laln, Vern y Viveiro; por parte
portuguesa: Barcelos, Famalio, Matosinhos, Mirandela y Vila do Conde.
324
Por parte gallega: O Carballio, Santa Uxa de Ribeira y Sarria; por parte portuguesa:
Lamego, Macedo de Cavaleiros y Penafiel.
325
Vid. supra VANACLOCHA, 1997: 276.
326
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
327
Ya en el perodo vigente 2007-2013, el Eixo ha conseguido la estabilidad presupuestaria
necesaria para afrontar estos aos, tras la reciente concesin por parte de la Comisin
Europea (28-I-09) de un milln de euros para el desarrollo de su programa de actividades
272
(imagen,
recursos
materiales)
para
sus
asociados
(http://www.eixoatlantico.com).
5. Construccin
de
una
estructura
de
gestin
organizativa
de
273
http://www.femp.es/index.php/femp/direcci_n_de_internacional_y_cooperaci_n/hermana
mientos
330
Concello que lider una Asociacin de Ciudades de Galiza e do Norte de Portugal
(DOMNGUEZ, 2004: 37).
331
DOMNGUEZ (2004: 42-47), distinguira entre 1992 y 2000 dos subetapas: A etapa
inicial, entre 1992 y 1995, baixo a presidencia de F. Gomes, alcalde de Porto e
Eurodeputado, na que o Eixo pnsase, case que exclusivamente, en termos de lobby. A
etapa de consolidacin, entre 1996 e 1999, baixo a presidencia de M. Prez lvarez,
Alcalde de Vigo, na que sen deixar de ser un lobby, o Eixo intenta converterse nunha
Axencia de Desenvolvemento Eurorrexional. Somos de la opinin de que, efectivamente,
esta evolucin de funciones lobbistas hacia otras que le pudieran haber dado ms
consistencia estructural, no dejaron de ser un intento y como tal aportaron poco a la
construccin institucional del Eixo. An podramos decir ms, esta ambicin de
sobredimensin eurorregional el Eixo la ha conseguido a travs de su buena gestin de
Interreg, la participacin en foros transnacionales y el refuerzo de sus capacidades de
think tank, sin abandonar la posibilidad de la Agencia, que con muchas probabilidades podra
conseguir a partir de 2009 a travs de dos mecanismos: a) la aprobacin de un programa
Interreg al que se ha candidatado para la creacin de una Agencia de Ecologa Urbana de la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal; b) la aprobacin de una AECT especfica para el
Eixo (como luego confirmaremos).
274
regionales
locales333,
aunque
tambin
ciertas
http://www.fegamp.es
Posiblemente por aprovechar de forma conjunta su incorporacin al Mercado nico,
posiblemente por mostrar una posicin comn de actores ante el Gobierno Central.
334
Esta es la esencia de una organizacin de cooperacin transfronteriza, ya que por un
lado ocupa un espacio que tradicionalmente lo tena asignado la Administracin Central, con
el consiguiente recelo de esta; por otro, con los resultados asimtricos que un ente de esta
naturaleza aporta a cada uno de sus integrantes. As se producen estas suspicacias, ms
por la parte espaola que portuguesa (que apoy al Eixo desde sus orgenes), ms por la
parte de los Concellos del Norte de Galicia, que del Sur y los del interior que de la costa. A
la larga, este tipo de desconfianzas se han consolidado abrindose nuevos espacios de
dudas, pero tambin de oportunidad, entre los participantes en un Eixo ampliado. As en la
actualidad, es el Estado portugus el que apoya al Eixo sin ambages, los concellos del
interior de Galicia y Norte de Portugal se muestran ms activos que los de la costa, los
rurales mucho ms que los urbanos, mientras que el Eje Porto-Vigo a pasado a Vigo-Gaia,
con la reciente aprobacin de la AECT G-NP (con sede en la ciudad viguesa).
335
La CT G-NP estaba impulsada por el PP desde el Gobierno Autonmico y el Eixo por el
PSOE y el PSE portugus desde los gobiernos locales de Vigo y Porto; vid. supra
DOMNGUEZ, 2004: 37.
333
275
Tcnicas,
Direccin
Tcnica,
posteriormente
convenios
con
instituciones
autonmicas
de
mbito
276
277
278
espacio
de
debate
aprobacin
de
las
lneas
Cuestin que se valor en la Asamblea Xeral de Enero de 2008 (Vigo), y que fue
retomada en la de Febrero de 2009 (Guimares).
281
282
345
Hasta mediados de los aos 90, las estructuras administrativas de apoyo a la gestin del
Eixo estaban integradas por el personal de la Cmara de Porto, lo que en palabras del
Presidente de la Cmara de Porto supona, ya en 1995, una anomala que implicaba asumir el
reto de la gestin de la entidad: polo que respecta creacin faltou una organizacin
tcnica que fose o soporte da asociacin; de feito foron os servicios de Relacins
Internacionais da Cmara do Porto quen constituu a estructura de traballo do Eixo e pens
que se xustifica, crear, agora que estamos consolidados, una estructura fixa, en Galiza e
Portugal, que sexa sostida polos recursos do Eixo e que permita, independientemente das
presidencias, a existencia dunha estructura mnima de funcionarios do Eixo que asegure a
continuidade e o traballo da asociacin e poida pasa-los dosieres dunha presidencia para
outra, sen que iso implique sobresaltos no desenvolvemento do traballo normal da
asociacin; vid. DOMNGUEZ, 2004: 42.
346
En total 3 empleados fijos (Secretario General y 2 Coordinadores), 8 contratados en las
dos Sedes de Porto y Vigo, adems de una extensa red de colaboradores de las
Universidades de Galicia y el Norte de Portugal.
283
El concepto es similar al utilizado por la Comisin Europea, y aunque en el caso del Eixo
no responde a los mismos criterios empleados por esta, lo hemos utilizado para dar sentido
de gestin de proyectos en torno a grupos de trabajo polticos y tcnicos.
348
No existen Comisiones Territoriales, pese al incremento territorial que ha sufrido la
entidad en los ltimos dos aos, con la incorporacin de 16 nuevos Concellos.
284
Toda esta estructura, que ha ido creciendo a lo largo de los ltimos 16 aos
(1992-2008), est financiada con cargo a la programacin comunitaria, y con
ella a los marcos programticos y econmicos facilitadores de la realidad de
gestin al Eixo Atlntico. De esta forma, el porqu (capacidad para
participar en convocatorias comunitarias) da sentido al cmo (organizacin
del Eixo para conseguir estos objetivos). Resulta as una organizacin
funcional, muy operativa, adhocrtica como ya comentamos, que pone al
servicio
de
los
actualmente
34
concellos
gallegos
portugueses
Elementos positivos:
o El xito del Eixo radica en su capacidad para articular consensos
entre actores eurorregionales y estatales (Lisboa, Madrid y los
propios Concellos de Galicia y el Norte de Portugal). Siendo as
reconocida por el poder local gallego (FEGAMP) y premiada con
sucesivas ampliaciones.
o El refuerzo de su papel de lobby se extiende en la actualidad no slo
a Bruselas, sino a otras redes de cooperacin local transfronteriza en
Europa (EUROMOT), dentro del propio Eixo (por ejemplo, redes
locales como Galicia Central, Galicia Interior, Douro Alliance y
Portugal
(especialmente
entre
la
Comunidad
Autnoma
de
Extremadura y la CCDR-Centro)349.
o Todo ello ha consolidado su autonoma poltica y de gestin, as como
el incremento de su liderazgo local, lo que la proyecta en el territorio
349
286
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
Desarrollando una visin propia de la realidad eurorregional, como se pudo comprobar a
travs del Interreg 2000-2006: Euroregio: Una Eurorregin para el Siglo XXI;
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
352
Interreg 2000-2006: Ambiente 21 Implantacin de Agendas 21 Locales y realizacin
de Auditoras Urbanas en los Municipios del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular; vid.
http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
353
Con los antecedentes que supusieron la gestin del Interreg 2000-2006, desde dos de
sus programas: SIUTEA / SP1.E161/03 Sistema de informacin urbano transfronterizo del
Eixo Atlntico; y DESURB / SP1.E159/03 Desarrollo estratgico del sistema urbanos del
Eixo Atlntico; vid. http://www.galicia-nortept.org/proyectos2.asp?id=290&tipo=1
354
Programa Interreg 2007-2013: Regions for Economic Change.
351
355
287
Elementos negativos
o La relacin entre CT G-NP y el Eixo no se ha consolidado ms all
de la incorporacin de este ltimo a travs de una Comisin.
Ambos actores caminan por la misma senda eurorregional pero con
diferentes ritmos de pasos, y con visiones distintas de qu es
aquello que debe ser la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
o Al igual que con la CT G-NP, la relacin del Eixo con los gobiernos
portugus y gallego depende de tiempo de programacin y los
proyectos. El gobierno portugus sigue siendo el mximo valedor
del Eixo ante Europa, mientras que en Espaa es el Gobierno
espaol el que apoya sus iniciativas (en parte por su capacidad de
288
cerrando
parcialmente
el
crculo
eurorregional
(la
parte
portuguesa asociativa local queda pendiente) en relacin con el tema que nos
ocupa.
290
Es precisamente este segundo plano de anlisis el que nos interesa para que
el estudio sobre la GPL y GL cobre un sentido pleno, como mecanismos
operativos de profundizacin en la democracia (participacin y ciudadana) y
en la eficacia (tcnicas e instrumentos), que los poderes locales han
conseguido desarrollar tras dcadas de esfuerzos por tener un papel propio
en la Unin.
para
posteriormente
consolidar
estructuras
de
gestin
Por todo ello, podemos decir que Interreg es algo ms que una Iniciativa
Comunitaria, que adems (y no es menos cierto), ha ayudado a la cohesin
territorial. El profesor DOMNGUEZ (2008: 13) resume perfectamente la
justificacin del xito de la Iniciativa Interreg entre las fronteras de
Espaa y Portugal, en las que se concentran una serie de rasgos singulares
que avalan dicha opcin:
Una baja densidad, excepto entre las NUTs III de Pontevedra y Minho
y la parte meridional de Huelva y Algarve.
Una poblacin envejecida y zonas en claro proceso de desertificacin
demogrfica, especialmente ente las NUTs II de Castilla y Len y
Centro.
Una dbil red urbana en la primera lnea de frontera, predominando las
pequeas ciudades. Todava hoy, a 50 km. de la frontera slo superan los
100.000 habitantes Vigo, Badajoz y Huelva, todas ellas ciudades
espaolas que no alcanzan los 150.000 habitantes358.
358
292
Una economa con un sector primario muy significativo, una industria muy
poco innovadora y asentada en pequeas empresas y con un sector
terciario muy dependiente de la iniciativa pblica.
Un aislamiento notable con un grado de accesibilidad por carretera y
ferrocarril muy limitado tanto con el otro pas como con el resto del suyo
propio.
Un marco jurdico y poltico-administrativo diferente
293
294
los
(transfronterizo),
fondos
Interreg
en
tres
IIIB
subprogramas:
(transnacional),
Interreg
IIIA
Interreg
IIIC
361
295
de
MORATA
(2000:
183):
organizaciones
cooperativas
2000)362
con
la
consiguiente
redefinicin
de
los
papeles
296
363
297
locales
(asociaciones
de
Municipios)
entre
ambos
(consorcios).
Los recursos que se extraen de la cooperacin entre los diversos actores
participantes en las redes de cooperacin transfronteriza (modelos de
partenariado pblico-privado).
Y, por ltimo, como base de la cooperacin transfronteriza, aquellos que
tienen que ver con la gestin de las unidades administrativas,
departamentos, comisiones, etctera, que integran las instituciones de
gobierno
administracin
de
la
cooperacin
transfronteriza
365
298
En relacin con esta dimensin hay que ser realistas, siendo un factor de
distorsin no elimina la cooperacin transfronteriza pero si la ralentiza e
incluso le resta calidad en sus resultados. Adems, la lnea de politizacin de
la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal est vinculada a los procesos de
subsidiariedad auspiciados por la Unin Europea, a los movimientos de la
gobernanza multinivel comunitaria, y a los renovados esfuerzos por
repolitizar el mbito local (como ya vimos de moda en Europa y Espaa), lo
que sin duda ayuda a identificar eficacia y democracia. Y es que, la
substanciacin poltica de la Eurorregin, su proceso de construccin como
entidad poltica, de creacin de identidad propia, como sujeto poltico con
capacidad plena de participacin en la toma de decisiones de proyectos e
iniciativas comunitarias, de profundizacin en los valores democrticos de la
participacin de todos los actores en ella implicados, es algo que ayuda a
potenciar la democracia (incluso en mbitos tan forzados como los
transfronterizos). Porque como dira BESSA (2005: 34, 35): A regio, em
si, existe; no sei se existe para si, inscrita nas preocupaes conscientes
e estratgicas dos seus actores, antes de mais, dos seus actores polticos...
Estamos a falar de poltica [en relacin con la Eurorregin y el Eixo
Atlntico]. E poltica fundamental. Para termos poltica, o Prof. Valente de
Oliveira afirmou que temos de prestar ateno s redes, e tirar partido das
299
Consorcios,
mancomunidades...),
privadas
(empresas,
300
(fronterizos
de
Espaa
Portugal),
se
convierten
en
ultraperifricos.
Programa
(POCTEP,
Operativo
de
2007-2013)367,
Cooperacin
que
da
nueva
Territorial
forma
Espaa-Portugal
la
cooperacin
convirtindose
en
cooperacin
territorial368:
intervencin
Fuentes:
www.poctep.eu;
http://ec.europa.eu/regional_policy;
www.aebr.net;
www.eixoatlantico.com.
368
Es importante esta aclaracin para no confundir las antiguas Iniciativas Comunitarias
Interreg, con el Programa Interreg IVC que parte del Objetivo Europeo de Cooperacin
Territorial, destinado a compartir experiencias regionales en materia de conocimiento.
301
369
302
Espaa
Portugal
Espacios de frontera
(cooperacin territorial
entre Comunidades
Autnomas y CCDRs) la
adaptacin de estos a
sus respectivas
realidades territoriales
y socioeconmicas
Tras este nuevo desarrollo, tenemos que las lneas iniciadas en aos
anteriores dirigidas a mejorar la cohesin institucional y las redes de
cooperacin, vuelven a aparecer en el POCTEP, 2007-2013, en forma de
orientaciones dedicadas a la cooperacin e integracin social y promocin de
la igualdad de oportunidades:
303
Medida
4.2.
Desarrollo
conjunto
de
servicios
En la cuanta de los fondos, no as en variedad de iniciativas, a las que hay que sumar
otros programas sectoriales regionales (Interreg IVC, que financia la iniciativa de la
Comisin Europea denominada Regions for Economic Change), locales (JESSICA, pensado
para reforzar el desarrollo urbano sostenible, y URBACT II, para programas de
cooperacin urbana), adems de subprogramas del POCTEP dedicados a la mejora de la
gestin urbana: gestin urbana, gobierno electrnico y utilizacin conjunta de
equipamientos colectivos.
371
Transcurrido un ao desde la aprobacin del POCTEP, de las 328 candidaturas
presentadas a los cuatro ejes, se han presentado 57 al mbito de la cooperacin
institucional, siendo aprobadas 16 (20%), en las cual las autoridades regionales han
conseguido un 33% y las entidades locales un 25%; vid. ZAMORA, J.A. (2008). El Futuro
de la Poltica de Cooperacin Transfronteriza, presentacin realizada en el Seminario de
Cooperacin Transfronteriza de Segunda Generacin, celebrado en Guimares el 4 y 5 de
febrero de 2009 (sin publicar).
304
(procedimiento
administrativo,
contratacin,
programas
de
de
encuentro
comn
son
capaces
de
crearse
estructuras
http://www.galicia-nortept.org/proyectos.asp?tipo=1&vert=1&comision=8&ano=0
307
Pblica
(Braga,
2004);
Ciclo
de
Conferencias
Luso-Galegas
sobre
308
Y es que, a nuestro entender, fueron acertadas las bases sobre las que se
trabaj, por parte de tcnicos regionales y locales (en un primer momento
de la Xunta y de la CCDR-N, posteriormente tambin de los concellos), a
favor de la incorporacin a la agenda de iniciativas comunitarias, de las
cuestiones relacionadas con el conocimiento mtuo sobre los sistemas
administrativos.
309
Tras una reposada lectura del presente captulo podemos asumir que era
necesario el esfuerzo de contexto realizado de situar a los actores
eurorregionales ante la GPL y la GL.
Para alcanzar tal fin, ha sido necesario conseguir fondos y gestionarlos bien,
cosa que ha hecho con singular xito el Eixo Atlntico do Noroeste
Peninsular a travs, entre otras, de las Iniciativas Comunitarias Interreg.
Entre las razones ms destacadas, porque de su clsica misin de una
asociacin local transfronteriza, se fue transformando con acciones
efectivas hacia al desarrollo de una visin de poder local eurorregional, con
la vista puesta en las redes europeas.
El actual proceso de redefinicin institucional de la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal (AECT GNP y futura AECT del Eixo Atlntico) debera
aportar valor poltico (formulacin de la estrategia de cambio a travs
de instituciones reforzadas) y de gestin (diseo de modelos) a las lneas
de futuro de la modernizacin administrativa local.
Hay que determinar qu actores y sobre qu modelos de modernizacin y
gestin, estn dispuestos a continuar manteniendo en sus respectivas
agendas pblicas las polticas pblicas de modernizacin. Porque la
asimetra en los impulsos y compromiso con los modelos es la norma
general en los concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal.
Hay que establecer, si adems de la institucionalizacin (SALVADOR y
RAMI, 2005: 11-22) y sostenibilidad de los modelos de modernizacin
administrativa, GPL y GL, los gobiernos y administraciones locales de
Galicia y el Norte de Portugal sern capaces de asumir el reto de
desarrollar estrategias modernizadoras comunes, coordinar esfuerzos,
unificar modelos e implementar tcnicas que puedan ser aplicables a sus
respectivas organizaciones, independientemente de los territorios en los
cuales se ubiquen sus trminos municipales.
312
Viejos actores:
o Empoderar a la nueva AECT Galicia-Norte de Portugal y a la CT GNP, otorgando un mayor contenido de gestin a las definiciones
polticas que planteen sus actores internos de primer grado
(Secretara Xeral Relacins Exteriores y CCDR-N)374, y los de
373
En s mismo, el estudio de todos los actores y la percepcin que estos tienen sobre la
Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, est por desarrollar. De hecho, los actores polticoadministrativos, no han considerado relevante la percepcin que el resto de actores
privados y del tercer sector tienen de la Eurorregin; tampoco se ha insistido en el
conocimiento sistemtico que la juventud, como futuro de las eurorregiones, tienen de
ellas. Para muestra, una experiencia reciente de anlisis llevada a cabo por MORATA y
RODRGUEZ (2008: 99-119), donde se pone de manifiesto que uno de los problemas del
desarrollo eurorregional es la ausencia de implicacin de los actores clave de la sociedad
capaces de dotar de contenidos y continuidad a estos mecanismos de cooperacin; vid.
MORATA y RODRGUEZ, 2008: 118.
374
Y dentro de cada una de estas estructuras de gestin, la coordinacin de los
respectivos departamentos encargados de la modernizacin administrativa regional y local.
En el caso de Galicia, la Direccin Xeral de Administracin Local y la Direccin Xeral de
Calidade e Avaliacin de Polticas Pblicas, ambas pertenecientes a la Consellera de
Presidencia, Administracin Pblica e Xustiza de la Xunta de Galicia. En el caso de la Regio
Norte de Portugal, la Direco de Servios de Apoio Jurdico e Administrao Local,
integrado por la Diviso de Apoio Jurdico (DAJ), la Diviso de Apoio Administrao Local
(DAAL) y el Gabinete de Coordenao do Investimento Pblico e dos Servios
Desconcentrados (GCIPSD).
313
Portugal
(Associaes
de
Municipios,
GAT,
Areas
Quadrilatero).
o Apoyar desde las instituciones de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal las nuevas frmulas de accin exterior local, tales como
la EuroCiudad Chaves-Vern.
o Dar entrada, de una forma decidida y definitiva, a la sociedad civil
organizada, a las empresas, a las entidades empresariales
asociativas, a los agentes sociales, y a las Universidades,
rompiendo el excesivo tecnocratismo en el cual han cado las
redes de cooperacin tranfronteriza en los ltimos dos perodos
314
315
TERCERA PARTE:
ESTUDIOS DE CASO: INICIATIVAS DE GESTIN
PBLICA Y GOBERNANZA LOCAL EN LOS CONCELLOS DE
GALICIA Y EN LAS CMARAS DE LA REGIO NORTE DE
PORTUGAL
316
Dos son las proposiciones que hemos reservado para esta parte final de la
Tesis Doctoral. Por un lado, la proposicin 3: de la gestin pblica local a las
El reto es doble puesto que, a) una vez mostrada la compleja y extensa red
territorial y poltico-administrativa que conforma la Eurorregin GaliciaNorte de Portugal, hemos otorgado a la investigacin una dimensin europea,
siempre con el fin de poder exponer una tipologa de experiencias de
gestin y gobernanza pblica, donde tienen cabida las de carcter ms
tctico pero tambin las ms estratgicas, en el espacio comparado de las
organizaciones locales gallegas y portuguesas; b) adems, describiendo las
experiencias, los estudios de caso, avanzaremos sobre las posibilidades que
tienen estas buenas prcticas de evolucionar de modelos individuales o
separados (bien en un concello, bien en una agrupacin de ellos) de GPL y GL,
hacia otros ms sobrepuestos o intergubernamentales (integrados en
317
transfronterizas
y,
en
un
futuro
transrregionales
319
320
1. Introduccin
Dos son las proposiciones e hiptesis que hemos dejado reservados para
este captulo V, ncleo desde el que pretendemos dar validez a la parte final
de la hiptesis general de la Tesis Doctoral, que proponamos como: la
capacidad de decisin de los actores locales para tomar la senda de la
gestin desde las bases estratgicas de las polticas pblicas de
modernizacin, o bien asumir presupuestos de gestin pblica ms tcticas
(tcnicas de gestin en un departamento), ahora bien con capacidad para
hacer de forma individual (en su organizacin), de forma compartida con
otros gobiernos locales, tanto en el territorio de cada de uno de los
Estados, como en el espacio transfronterizo de forma compartida para
gobiernos locales de Portugal y Galicia.
321
1. Proposiciones
CAPTULO V:
ESTUDIOS DE CASO
DE GESTIN PBLICA
LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN LA EURORREGIN
GALICIA-NORTE DE
PORTUGAL: DE
INICIATIVAS DE
GESTIN PBLICA A
INICIATIVAS DE
POLTICAS PBLICAS
DE MODERNIZACIN
3. De la
Gestin
Pblica Local
a las Polticas
Pblicas
Locales de
Modernizacin
Administrativa
2. Hiptesis
Los Concellos y
Cmaras se
orientan ms hacia
la mejora de la
gestin en alguna
de sus unidades
administrativas
que hacia el diseo
de una estrategia
ms holstica que
tome forma de
poltica pblica de
modernizacin
3. Preguntas
4. Conceptos
Enfoque
Terico
d.3) En
EXPERIENCIAS
consecuencia,
GESTIN PBLICA
tienen lugar
LOCAL
dentro de las
EXPERIENCIAS
organizaciones
POLTICAS
locales estrategias
PBLICAS
sostenidas de
MODERNIZACIN
gestin pblica y
LOCAL
gobernanza en
TRANSFRONTERIZA
forma de polticas
pblicas de
modernizacin, o
simplemente
resultan apuestas
departamentales
de mejora de la
gestin y
desarrollo de
buenas prcticas?
ANLISIS
POLTICAS
PBLICAS
(REDES) Y
TEORA
ORGANIZACIN
Y GESTIN
PBLICA
322
Enfoque
Terico
1. Proposiciones
CAPTULO V:
ESTUDIOS DE CASO
DE GESTIN PBLICA
LOCAL Y
GOBERNANZA LOCAL
EN LA EURORREGIN
GALICIA-NORTE DE
PORTUGAL: DE
INICIATIVAS DE
GESTIN PBLICA A
INICIATIVAS DE
POLTICAS PBLICAS
DE MODERNIZACIN
4. De la Gestin
Pblica Local
Intergubername
ntal y Multinivel
a la Gestin
Pblica Local
basada en la
Gobernanza
Transfronteriza
2. Hiptesis
3. Preguntas
4. Conceptos
323
especialmente
complejo
de
intentar
dar
coherencia
la
para
que
los
actores
multinivel
de
los
Estados,
que
Para ello, como ya fue dicho, hemos recurrido a la seleccin de una serie de
unidades de anlisis que nos ayuden a identificar elementos comunes para el
estudio en las instituciones y en las organizaciones locales de Galicia y el
Norte de Portugal: modelos de organizacin poltica y administrativa,
recursos humanos, recursos econmicos, sistemas de gestin... Si en ellas no
324
a)
b)
Estudios
de
casos
polticas
pblicas
de
modernizacin
transfronteriza.
325
Anticipamos que los casos que van servir de anlisis para el estudio de la
GPL y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal, incorporarn a
algunos de los concellos de Galicia y el Norte de Portugal, no a todos,
centrndonos de manera especial en aquellos que integran el Eixo Atlntico
do Noroeste Peninsular.
Sobre ellos es los que nos preguntamos aquellas cuestiones que tienen que
ver con las proposiciones lanzadas en la investigacin que estamos
concluyendo. Y llegados a este punto, es donde comenzamos a apreciar las
sutiles diferencias entre gestin pblica y poltica pblica, momento en el
que ambas aparecen en el escenario transfronterizo de la Eurorregin.
Tiene sentido, pues, que nos cuestionemos su dimensin estratgica (poltica
pblica) o tctica (gestin departamental), si un mismo tipo de gestin
pblica o poltica pblica se aplica por igual a un concello gallego y a otro
portugus, incluso si los procesos de implementacin coinciden, an ms si
son comunes, estos es, si se desarrollan de forma intergubernamental, de
326
Para OLIVEIRA (2004: 76), no se puede hablar de una GPL comn a los
concellos de Galicia y el Norte de Portugal. Entre los argumentos figura la
siguiente aclaracin al comienzo de su trabajo en la publicacin colectiva
sobre cuestiones de la Ciencia Poltica y de la Administracin en Eurorregin
Galicia-Norte de Portugal375: O tema que suposto desenvolver levanta um
conjunto de dificuldades. Em primeiro lugar, Portugal um pas centralizado
que no tem autonomas, excepto Madeira e Aores, pelo que a evoluo da
reforma da administrao e da gesto pblica idntica em todo o
territrio, no fazendo sentido sentido falar, em especial, da gesto pblica
no Norte de Portugal. Em segundo lugar, no existe especial conexo entre a
Galiza e o Norte de Portugal no que concerne gesto pblica. Se existem
influncias mtuas, elas reportam-se a Portugal no seu todo. De resto, os
ponto de contacto e os agentes comuns devem buscar-se ao movimiento de
reforma administrativa e aos paradigmas que lhe servem de suporte, isto
ao new public management e teoria da escolha pblica.
Nmero monogrfico de la Revista de Pensamento do Eixo Atlntico (6, 2004):
Reflexins sobre a poltica e a administracin na Eurorrexin Galicia-Norte de Portugal;
en la que colaboraron adems de investigadores de Ciencia Poltica y de la Administracin
de las Universidades de Vigo y Minho, investigadores de Ciencia Poltica y de la
Administracin de la Universidad de Santiago de Compostela (www.eixoatlantico.com).
375
327
Porque podemos avanzar que las visiones sobre la GPL y GL son diferentes
segn la posicin que ocupe el actor en el mapa intergubernamental y
multinivel; tambin resultan dispares las opiniones en relacin con
la
376
328
Cuadro N 14: Entrevistas y Preguntas de Contexto para la GPL y la GL en Galicia y el Norte de Portugal (20042005)
Fecha
Entrevistado
Preguntas
29-VI-04
1-VII-04
7-VII-04
5-X-04
13-X-04
25-V-05
Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa local espaola.
Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin local espaola y gallega.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Qu es la DXAL y cul es su papel en relacin con la modernizacin administrativa local gallega.
Sobre qu programas de mejora de calidad trabajan para las Administraciones Locales.
Cules han sido los marcos tericos de la Modernizacin administrativa local portuguesa.
Cmo ha tenido lugar el proceso de cambio en la Administracin local espaola y portuguesa.
Cules son sus fases e hitos ms destacados.
Qu es la Secretara de Estado y cul es su papel en relacin con la modernizacin
administrativa portuguesa.
Cul es el papel del Ministerio con relacin a los Municipios portugueses y su modernizacin.
329
330
1. Existe una diferencia poltica (sistemas) clara entre los actores que
definen la modernizacin y la GPL en Portugal y en Galicia: las asimetras
del sistema poltico administrativo (unitario-descentralizado) hace que
las visiones del nivel intermedio poltico administrativo de Gobierno en
Espaa (Comunidad Autnoma de Galicia), sean estratgicas, mientras
que en Portugal, el nivel regional administrativo (CCDR-N) resultan una
extensin de la estrategia estatal (Secretaras de Estado de Finanzas y
de Administraciones Territoriales) en el territorio (Regio Norte de
Portugal).
2. De esta forma, en Portugal, los expertos que se sitan en el territorio
(Regio Norte de Portugal) coinciden en lo esencial (existe un nico
proceso de modernizacin administrativa en Portugal, y en l se incluye a
los gobiernos locales), pero varan en la percepcin de estos temas
segn pertenezcan o no a la Administracin Central. As, para el
investigador de la Universidade do Minho y la responsable del IGAP, la
mmesis en la implementacin de modelos de gestin377 provenientes de
los niveles centrales de gobierno a los niveles locales, es completa,
aunque con cierto margen para la innovacin y la incorporacin de
modelos que no provengan del Estado. Tal y como sealan ARAJO y
VILELA (2006: 77), para el caso de los gobiernos y administraciones
locales de la Regio Norte de Portugal, se perfila un modelo propio de
gestin pblica local basado en la New Public Management, con margen
377
331
(premios
de
buenas
prcticas,
protocolos,
formacin):
332
autarquias
com
maiores
necessidades
de
intervenoes
de
333
entrevistados,
coinciden
en
dos
cuestiones
sobre
la
334
Expresin empleada o confirmada en las entrevistas con los responsables del IGAP,
CCDR-N, DXAL de la Xunta de Galicia y Concello de Vigo.
381
No as en el plano conceptual, como hemos dejado escrito en el Captulo II de la Tesis
Doctoral.
335
organizativa),
acometan
de
forma
voluntaria
la
precisamente
este
ltimo
elemento,
la
capacidad
para
la
Aunque ya fue sealado, conviene recordar que este es el caso de los modelos
formulados desde la FEMP (Espaa), ms propios de lo local, tales como la adaptacin de
la mejora continua a travs del modelo de ciudadana (http://www.femp.es); o en
Portugal, con la adaptacin del SIMPLEX para el mbito local (Simplex Autrquico Douro;
http://www.ccdr-n.pt/).
336
Ante esta pluralidad de visiones sobre la GPL y la GL, por parte de actores
del escenario multinivel de Galicia y Portugal, y la evolucin que el objeto de
estudio ha sufrido a lo largo de la presente dcada, somos de la opinin de
que debemos establecer un modelo propio de anlisis de la gestin y la
gobernanza pblica en los concellos de la Eurorregin Galicia-Norte de
Portugal, para entender el conjunto de esfuerzos modernizadores locales
que estn llevando a cabo las organizaciones poltico-administrativas
gallegas y portuguesas.
337
384
338
Para la investigacin que nos ocupa, sern 7 los estudios de caso sobre la
GPL y GL en las organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal,
como mostramos en la siguiente figura 5.3. (ver pgina siguiente):
339
Figura 5.3.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (I)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia
Objeto
2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia
Organizacin/es
analizadas
3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza
Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal
6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico
Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones
340
Estos casos han sido agrupados en dos categoras que hemos elaborado
siguiendo la lgica de la gestin pblica y de las polticas pblicas, y
aplicndolas a sus modelos:
Los modelos de gestin pblica local, tienen que ver con el desarrollo
de actuaciones voluntarias en materia de mejora continua, buenas
prcticas, o cualquier otra implementacin de modelos, tcnicas e
instrumental que ayuden a los departamentos de las organizaciones
pblicas locales a mejorar la prestacin de sus servicios, y a hacer
cumplir de forma eficaz, eficiente, efectiva, productiva y con
legitimidad las competencias recogidas en sus respectivos marcos
legales. En estos modelos podemos encontrar una gran variedad de
iniciativas de gestin realizadas de forma separada (cada concello) o
sobrepuesta (intergubernamentales) en colaboracin con otras entidades
locales, supralocales e incluso, con otros municipios fuera de los mbitos
estatales (cooperacin territorial europea e internacionales). Esta es la
situacin de los primeros 5 estudios de caso: 1 (Gestin Pblica Local en
Galicia, Proyecto DXAL, 2002); 2 (Elaboracin Relaciones de Puestos de
Trabajo en 2 Concellos de Galicia); 3 (Diseo de cartas de servicios para
las organizaciones locales de Galicia y el Norte de Portugal, Proyecto eQualitas); 4 (Gestin Pblica Local en los Concellos del Eixo Atlntico,
Segundos Estudios Estratgicos del Eixo); y 5 (Anlisis de los Sistemas
de Informacin Geogrfica en los Concellos del Eixo Atlntico, Proyecto
SIUTEA).
Los modelos de polticas pblicas de modernizacin transfronteriza,
tienen que ver con el estudio de aquellas experiencias que los concellos
341
Proyecto
Agendas
21
Locales);
y,
sobre
todo,
342
343
390
344
345
3.2.1.
346
Figura 5.4.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (II)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia
Objeto
2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia
Organizacin/es
analizadas
3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza
6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico
Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal
Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones
347
348
349
proxectos
de
excelencia
para
modernizacin
da
350
en
los
asuntos
pblicos
(ms
democrtica
segn
los
Un caso claro es el de los Secretarios municipales, habilitados nacionales que deben ser
contratados de forma agrupada por varios ayuntamientos ante la insuficiencia de recursos
financieros; la frmula sera agrupaciones de municipios para el sostenimiento en comn de
las plazas de funcionarios de administracin local con habilitacin de carcter nacional
(artculo 165 y siguientes de la Ley de Administracin Local de Galicia, 5/1997).
351
nos aproximamos tan slo a las figuras locales que los concellos
desarrollaron para cumplir la labor de informacin al ciudadano, donde
aproximadamente la mitad de ellos dicen que cuentan con un servicio
adecuado (53,1%), aunque la mayora no disearan sistemas de gestin
de la atencin tales como encuestas de satisfaccin (84,5%), libros de
reclamaciones (73%) o iniciativas de calidad (96,4%).
Este estudio, realizado a lo largo del ao 2002, nos ofrece una primera
muestra de las diferencias existentes entre la GPL y la GL en los
concellos de Galicia y las polticas de modernizacin administrativa en
sus sistemas poltico-administrativos. A travs del estudio, podemos
observar cmo es posible enumerar un sinfn de experiencias de gestin
pblica, de buenas prcticas, que bien por apoyo externo (de otras
administraciones), o desde la iniciativa propia de electos y/o tcnicos
locales, dan como resultado la generacin de experiencias de calidad, de
mejora continua en diversos mbitos de gestin. As se constata a travs
de la propuesta y resolucin de los premios a las iniciativas de calidad
que la Direccin General de Administracin Local de la Xunta de Galicia
promovi durante unos aos a principios de la presente dcada (20012004), entre ellos: manuales de estructura y funciones, gestin de la
prevencin de riesgos laborales, de la energa, cartas de servicios,
simplificacin de procesos. Sin embargo, esto no significa que podamos
anunciar
propuestas
de
formulacin
diseo
de
polticas
de
352
entonces
han
transcurrido
ms
de
seis
aos.
Dadas
las
395
353
354
355
398
356
401
En este sentido, las recomendaciones emitidas por algunos informes del Consello de
Contas de Galicia, como mxima institucin fiscalizadora de la actuacin en materia
econmico-financiera de los concellos gallegos, son claras:
Creacin de rexistros de persoal e adecuacin da estructura organizativa s
necesidades e dimensins das entidades, centralizando a xestin, tramitacin e arquivo
dos expedientes, as como coordinando as distintas unidades implicadas na xestin do
persoal.
Formacin e publicacin das relacins de postos de traballo, que deber incluir as
denominacins, caractersticas esenciais dos postos, retribucins e requisitos esixidos
para o seu desempeo, de acordo co previsto nos artigos 90.2 da Lei 7/1985 LRBRL e
16 da Lei 30/1984 LMLRFP.
Reestructurar as plantillas de persoal cubrindo os postos de traballo de carcter
permanente con persoal laboral fixo ou ben, no seu caso, con persoal funcionario, a
travs dos oportunos procesos selectivos.
Aprobacin das ofertas de emprego pblico segundo o previsto legalmente, inclundo
nas mesmas a totalidade das prazas vacantes Fiscalizacin dos gastos de persoal:
2000-2001 Consello de Contas 27 ocupadas interinamente, tramitando as convocatorias
e realizacin dos procesos selectivos para a cobertura das mesmas conforme
normativa aplicable.
Adecuar os acordos reguladores das condicins de traballo do persoal e/ou convenios
colectivos Lei 9/1987 de rganos de Representacin, Determinacin das Condicins
de Traballo e Participacin do Persoal Servizo das Administracins Pblicas e, no seu
caso, Estatuto dos Traballadores. As mesmo terase en conta o sinalado na sentencia
do 22 de outubro de 1993 do Tribunal Supremo, relativa inviabilidade dunha
regulacin unitaria para todo o persoal servizo da entidade. Tamn deberanse axustar
s contidos e disposicins reguladoras dos citados acordos s materias susceptibles de
negociacin ou pacto.
Adecuar o sistema retributivo previsto no artigo 23 da Lei 30/1984 LMRFP e no RD
816/1986, as como o disposto nas distintas leis de orzamentos xerais do Estado.
Adecuar o rxime de dedicacin e retribucins dos cargos electos disposto no artigo
75 da LRBRL, segundo s previsins introducidas pola Lei 14/2000, de Medidas Fiscais
e Administrativas e de Orde Social.
Seleccin do persoal mediante convocatoria pblica, utilizando os sistemas establecidos
no artigo 91.2 da LRBRL, respetando os principios constitucionais de igualdade, mrito e
capacidade, as como de publicidade, e axustando os procedementos de seleccin
normativa aplicable.
Regularizar determinadas situacins do persoal contratado en rxime de colaboracin
social.
Respetar a clasificacin econmica dos gastos establecida na Orde de 10 de setembro
de 1989, as como tamn o principio de anualidade orzamentaria.
Analizar as necesidades de carcter permanente en relacin cos servizos prestados a
travs de asistencias tcnicas, estudiando a conveniencia da sa realizacin mediante
persoal propio, adoptando no seu caso os tramites oportunos para a sa seleccin; vid.
CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA, 2003: 26, 27.
357
402
El informe del Consello de Contas de Galicia referido en este Estudio de Caso, analizaba
realidades de personal de Concellos que iban de los 296.703 habitantes del Municipio de
Vigo a los 22.900 del de Cambre.
358
360
Estudio
de
Caso
3:
Diseo
de
cartas
de
servicios
para
las
Administrao
Pblica,
Mancomunidade
da
Comarca
de
Vern,
Por parte desta Direccin Xeral, duselle gran importancia s proxectos relacionados
co funcionamento das administracin luso-galegas, en canto se van realizar estudos de
diagnose e implantacin de prcticas tiles na administracin, que permitirn identificar
proxectos de excelencia para a modernizacin da administracin rexional e local,
asegurando a posterior divulgacin das accin efectuadas; vid. supra DXAL, 2001: 229.
404
361
Mancomunidades y 3 Cmaras Municipales) incorporados al proyecto eQualitas. De esta forma, la estructura metodolgica de las Cartas es
similar (aunque no igual) a la establecida en el Real Decreto 1259/1999,
de 16 de Julio, de la Administracin General del Estado de Espaa.
Adems de la estructura, hubo de adaptarse el presupuesto de gestin
del proyecto a partes iguales para las entidades lusas (3) y para las
gallegas
(2,
pero
en
las
que
participaban
concellos
de
la
362
instrumento
de
gestin
fue
empleado
sobre
todo
en
la
406
363
comunitarios
(Accin
de
Cooperacin
Social
364
Desde nuestro punto de vista, el Proyecto e-Qualitas nos conduce hacia una
fase de cooperacin intergubernamental decidida en materia de GPL y GL
entre los concellos de Galicia y el Norte de Portugal; haciendo aflorar la
dimensin oculta de las relaciones intergubernamentales, ya de carcter
transfronterizo, y ayudando a consolidar las relaciones institucionales entre
los gobiernos locales de uno y otro lado de la frontera.
365
407
366
investigadores
de
las
universidades
gallegas
408
367
En Portugal los premios son impulsados por la Direco-Geral das Autarquias Locais, a
travs de la Commiso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte CCDR-N
(Modernizao Autrquica. Boas Prticas. 1998 2003); en Galicia, ya comentado en el
primer estudio de caso, la desarrollada por la Direccin Xeral del Administracin Local de
la Xunta de Galicia (Premios de Iniciativas de Mellora da Calidade de Xestin de Servicios
nas Entidades Locais de Galicia, Decreto 195/2002, de 23 de Mayo).
368
en
las
organizaciones
locales
de
cualquier
territorio,
410
369
de
gestin
son
adaptadas
las
necesidades
de
las
411
370
Sin embargo, s somos conocedores de cmo los concellos y las cmaras que
integran el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular van aproximando sus
posiciones gerenciales (a veces de forma involuntaria e inconsciente, pero
real), a travs del desarrollo de tcnicas de gestin de calidad. La gestin
de la calidad es el nexo, el espacio comn en el que los expertos (electostcnicos) pueden llegar a hablar el mismo lenguaje, proponer las mismas
soluciones
problemas
locales,
implementar
idnticos
modelos,
As, las respuestas a parte de las preguntas que lanzamos para este
captulo, siguen teniendo sentido (como en el Estudio de Caso del Proyecto
e-Qualitas), y son respondidas afirmativamente: las tcnicas de gestin de
la calidad se implementan en todo tipo de organizaciones pblicas, incluidas
las locales; incluidas las que pertenecen a territorios de dos Estados.
371
el
413
Universidades de Santiago de Compostela, A Corua, Vigo, Porto, Minho (Braga) y Trasos-Montes e Alto Douro (Vila Real).
372
Los
elementos
de
gestin
son
estratgicos
373
departamentos
de
informtica,
empresas
414
Los marcos jurdicos de cesin e intercambio de datos tienen relacin directa con el tipo
de datos y las instituciones oficiales responsables de las mismas. Por ejemplo, en Espaa
algunas de estas fuentes proceden del Instituto Nacional de Estadstica, de los Ministerios
(por ejemplo Agricultura o Defensa), de los Catastros de las Comunidades Autnomas, o de
otros departamentos que estas hayan creado para la gestin de la informacin geogrfica
(en Galicia el SITGA, por ejemplo). En Portugal, la situacin de dispersin de las fuentes es
similar, aunque con instituciones diferentes, entre ellas el Ministrio de Agricultura, las
Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional, etctera.
374
375
376
377
ms
desarrolladas,
adelante),
que
van
eje
haciendo
de
las
diferentes
evolucionar
nuestro
investigaciones
problema
de
378
Figura 5.5.: Casos Prcticos Tesis Doctoral: Elementos de Anlisis para la GPL
y GL en la Eurorregin Galicia-Norte de Portugal (III)
Casos
gestin pblica local
1. Gestin Pblica
Local en Galicia
Objeto
2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia
Organizacin/es
analizadas
3. E-Qualitas
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
5. SIUTEA
Casos
polticas pblicas de
modernizacin transfronteriza
6. Agendas 21
Locales
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico
Metodologa
Estructura de
Casos GPL y GL
Eurorregin
Galicia-Norte de
Portugal
Tiempo Trabajo
Campo
Descripcin
Normativa
Asociada y
Modelos GPL y GL
Conclusiones
379
380
415
381
382
Aplicar esta lgica y anlisis a una red de concellos, a uno y otro lado de la
frontera de espaola en Galicia y de la portuguesa en la Regio Norte de
Portugal, supone focalizar el difuso mbito transfronterizo, por tanto de
sostenibilidad
gobernanza
transfronteriza,
como
una
suerte
de
Nos resulta difcil aplicar as, el esquema metodolgico diseado para este
proyecto de anlisis de la gobernanza y la sostenibilidad en Espaa y Galicia.
Pero no es imposible ni mucho menos.
383
384
Deseamos agradecer la informacin facilitada por los responsables del Eixo Atlntico do
Noroeste Peninsular, en la figura de su Secretario Xeral, Xon VZQUEZ MAO, y de uno
de los responsables tcnicos de la Agenda 21 del Eixo, Francisco CRDENAS, en sendas
entrevistas concedidas los das 14-XI-06 y 13-XI-06, respectivamente.
417
Adems de las responsables de Administracin en Galicia y Norte de Portugal, el rea
de Comisiones Delegadas en Galicia y de Juventud y Comisiones Delegadas en Porto, as
como el rea Financiera de Proyectos Europeos (Porto).
385
tanto
los
concelleiros-vereadores
como
los
tcnicos,
o Comit
Tcnico
Municipal
que
implica
responsables
418
Reunidas en: 7-VII-03, Vigo; 30-IX-03, Vila Nova de Gaia; 15-IV-05, Vigo; 27-II-06,
Vigo; 13-III-06, Viana do Castelo; 5-IV-06, Viana do Castelo; 21-VI-06, Oia; 11-IX-06,
Guimares; 19-X-06, Monforte de Lemos.
419
Reunidas en: 27-II-04, Vigo; 30-III-04, Guimares; 14-VII-04, Vigo; 12-V-05, Vigo; 27VI-05, Vigo.
386
420
387
421
La siguiente secuencia de encuentros y reuniones tiene que ver exclusivamente con las
reuniones de los concellos del Eixo y resto de actores integrados en el proceso de A21Eixo
en el marco de las Comisiones Delegadas. Intercaladas tienen lugar las Comisiones Tcnicas
y de Seguimiento de la Agenda 21, de gran relevancia, pero supeditadas a las primeras por
la importancia poltica y calado de las decisiones del proceso. Deseamos agradecer
expresamente la colaboracin prestada por el Secretario Xeral del Eixo, y las facilidades
obtenidas en el manejo de la documentacin necesaria para la elaboracin de este apartado
por parte del personal del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular en Vigo.
388
En sus inicios (acta 7-VII-03), las dudas entre los responsables del medio
ambiente de los concellos eran muy elevadas, sobre todo en relacin con la
estrategia a seguir (se estaba hablando de una Agenda 21 Local de los 18
Concellos o de 18 Agendas 21 Locales?, sera un proceso local-concello o
global-Eixo?); la bsqueda de indicadores y datos que fueran compatibles y
de inters para el Gobierno portugus por un lado y al gallego por otro; la
necesidad o no de desarrollar un diagnstico general; la posibilidad de
incorporar estudios previos ambientales o incluso AG21L desarrolladas en
algunos de los concellos...
389
Ciudades tipo A (A Corua, Vigo, Porto y Vila Nova de Gaia), como los
concellos de mayor poblacin del Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.
Ciudades tipo B (Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra, Santiago de
Compostela, Braga, Bragana, Guimares, Viana do Castelo, Vila-Real),
como concellos intermedios.
Ciudades tipo C (Monforte, Vilagarca de Arousa, Chaves y Peso da
Regua), como concellos de menor poblacin del Eixo.
422
390
un
representante
de
la
DRAOT-Norte,
un
423
Por motivos diferentes, ya que como sabemos Vilagarca de Arousa haba comenzado a
trabajar en materia de Agendas 21 Locales de una forma mancomunada (Mancomunidade do
Salns) apoyada por la Xunta de Galicia; mientras que Pontevedra estaba ms interesada en
el desarrollo de una estrategia de desarrollo sostenible basada en la planificacin
urbanstica.
424
Tras el correspondiente Concurso Pblico Internacional para contratao de prestao
de servios para assistncia tcnica para a implantao de Agendas Vinte e Um Locais e
realizao de Auditorias Urbanas nos Municpios do Eixo Atlntico.
391
392
Una vez que se adopta esta posicin en Comisin Delegada tienen lugar
dichos encuentros a lo largo del 2005 y principios de 2006 (dos Comisiones
de Seguimiento y dos Comisiones Tcnicas), a travs de los cuales se
contina el trabajo diseado sobre la implementacin de la A21Eixo.
393
394
395
final
de
ao);
los
indicadores
normalizados
(se
est
desean
incorporan
sus
respectivas
webs
corporativas
425
396
397
Cuadro N 17: Reuniones de los equipos de trabajo del Eixo en materia de A21Eixo
Comisiones Delegadas
Comisiones de Seguimiento A21Eixo
Comisiones Tcnicas
Reuniones (21) /
Concellos (18)
A Corua (6)
Ferrol (19)
Lugo (18)
Monforte de Lemos
(20)
Ourense (3)
Pontevedra (1)
Santiago de
Compostela (16)
Vigo (15)
Vilagarca de Arousa
(1)
Braga (14)
Bragana (19)
Chaves (19)
Guimares (21)
Peso da Rgua (13)
Porto (19)
Viana do Castelo (19)
Vilanova de Gaia (18)
Vila-Real (19)
CCDR-N (12)
XUNTA (10)
730VII- IX03
03
15IV05
27II06
13III06
5IV06
21VI06
11IX06
19X06
19IX05
11I06
6II06
27II04
27VI05
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboracin propia siguiendo las actas del proceso de A21Eixo (2003-2006).
398
datos
podemos
constatar
cmo
de
unos
inicios
con
un
Ya fue comentado como slo dos concellos, y por diferentes razones, no se integran en
el modelo diseado por el Eixo Atlntico do Noroeste Peninsular.
399
regionales
administrativamente
en
400
401
Hay que decir, que si bien es cierto, que este escenario es innovador,
resulta difcilmente generalizable al resto de polticas, dado que su
experiencia
se
circunscribe
una
poltica
pblica
claramente
dependiendo
del
impulso
poltico,
incluso
de
la
403
404
comparaciones
de
su
estructura
jurdica,
de
gobierno,
de
por
aquellos
tcnicos
que
estuvieran
implicados
en
comn
(instituciones-organizaciones
locales),
pero
estructuras
de
gobierno,
de
personal,
recursos
definiendo
un
modelo
comn
para
una
serie
de
409
administrativa,
cmo
sus
asociados
asumen,
como
las
Comisiones
Delegadas,
puesto
que,
como
hemos
reflejado
410
411
aportar
valor
la
sostenibilidad
conectarla
con
la
22-XI-07
11-XII-08
Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Estudio sobre la
Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Plan de Accin 2008-2013
Plan de Formacin
SIUTEA 2008-2013
Estudio sobre la
Modernizacin
administrativa en los
Concellos del Eixo Atlntico
(2006-2008)
Plan de Accin y Formacin
2008-2013: Agenda Local
Digital i-2010
413
la
modernizacin
administrativa
(rgimen
interior,
As por parte de los concellos gallegos 5 son los que han participado en
todas las reuniones (2 de la etapa de Eixo 9, y 3 de la etapa Eixo 17),
430
Los argumentos los hemos aportado en el Captulo I de la Tesis, y las hemos recuperado
parcialmente en el estudio de caso 1.
431
Nombrados con la fecha en la que tuvo lugar la Comisin Delegada, pero que responden a
diferentes denominaciones y con orden del da y objetivos similares, pero no iguales.
415
variando en los perfiles de los asistentes, tanto por la parte poltica como
tcnica. Se muestra en el siguiente cuadro (N 19 un cierto estancamiento
de la participacin, tanto por parte de los concellos recin ingresados (2007
y 2008), como de los anteriores.
CD 16-3-06
A Corua
Ferrol
Lugo
Monforte de Lemos
Ourense
Pontevedra
Santiago de Compostela
Vigo
Vilagarca de Arousa
O Barco de Valdeorras
Carballo
O Carballio
Laln
Riveira
Sarria
Vern
Viveiro
Total
1
1
1
1
1
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
8
CD 25-10-06
1
1
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
CD 18-4-07
1
1
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
CD 22-11-07
1
1
1
0
1
0
1
1
1
1
1
0
0
0
1
1
0
11
CD 11-12-08
1
0
1
0
1
0
1
1
0
1
0
0
1
1
1
1
0
10
Total
5
4
4
1
4
1
3
5
2
2
1
0
1
1
2
2
0
38
416
417
PORTUGAL
Braga
Bragana
Chaves
Guimares
Peso da Rgua
Porto
Viana do Castelo
Vila Nova de Gaia
Vila Real
Barcelos
Lamego
Macedo de Cavaleiros
Matosinhos
Mirandela
Penafiel
Vila do Conde
Vila Nova de Famalico
0
1
1
1
1
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
Total
CD 25-10-06
0
0
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
CD 18-4-07
0
0
1
1
1
1
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
6
CD 22-11-07
0
1
1
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
1
0
1
1
9
CD 11-12-08
0
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
14
Total
0
3
5
2
3
3
2
5
4
2
1
1
2
2
0
2
2
39
418
419
420
433
421
de
nuevas
tecnologas,
rgimen
interior,
participacin
434
Aunque esto no signifique que los Concellos y las Cmaras dejen de tener iniciativas en
relacin con el proceso de modernizacin (pueden no estar interesados en las iniciativas del
Eixo o no disponer de tiempo, lo que supone una priorizacin de otros elementos de gestin
local, en detrimento de las estrategias modernizadoras).
422
especialidades
en
servicios
generales,
personal,
administracin,
423
Cuadro N 21: Nmero y perfiles de los asistentes a las Comisiones Delegadas implicadas en la modernizacin
administrativa del Eixo Atlntico
Nmero y
Nmero
Perfiles de Puestos
Perfiles /
Fechas
Polticos
Tcnicos
Polticos
Tcnicos
Comisiones
16-III-06
SIG435
12 de diversos
departamentos436
25-X-06
Planificacin y
Rgimen
Interior438
18-IV-07
Gobernanza440
1 Concejal
1 Presidente, 2
Vicepresidentes y 2
Concejales
12 responsables
polticos, entre 1
Vicepresidente y 11
Concejales
22-XI-07
Modernizacin
Administracin442
435
Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 8 Concellos gallegos y 7 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.
437
En ocasiones hasta dos por Concello.
438
Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 5 Concellos gallegos y 3 portugueses.
439
En ocasiones hasta dos por Concello.
440
Sobre 18 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 4 Concellos gallegos y 6 portugueses.
441
En ocasiones hasta dos por Concello.
436
424
11-XII-08
Modernizacin
Administracin444
13 responsables
polticos, con 1
Vicepresidente y 2
Tenientes de Alcalde,
adems de 9 Concejales
Son mayora los de TICs (en menor medida SIGs), as como los
de Administracin General
442
443
444
445
Sobre 34 Concellos gallegos (9) y portugueses (9), participaron 11 Concellos gallegos y 9 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.
Sobre 34 Concellos gallegos (17) y portugueses (17), participaron 10 Concellos gallegos y 14 portugueses.
En ocasiones hasta dos por Concello.
425
Con las Agendas Locales Digitales, estamos sin duda ante un modelo
innovador de GPL y GL, tras el que slo resta esperar a ver su evolucin en
forma de apoyo financiero por parte de la Unin Europea, y de implicacin
de cada institucin local.
426
427
3. De la
Gestin Pblica
Local a las
Polticas
Pblicas Locales
de
Modernizacin
Administrativa
7. Modernizacin
Concellos del Eixo
Atlntico
4. Gestin Pblica
Local en GaliciaNorte de Portugal
6. Agendas 21
Locales
2. Relaciones Puestos
de Trabajo 2
Concellos de Galicia
5. SIUTEA
3. E-Qualitas
1. Gestin Pblica
Local en Galicia
4. De la Gestin
Pblica Local
Intergubername
ntal y Multinivel
a la Gestin
Pblica Local
basada en la
Gobernanza
Transfronteriza
428
Tras lo dicho, podemos concluir que bien es cierto que no estamos ms que
ante los albores de una poltica pblica de modernizacin administrativa
local de carcter transfronterizo. Pero no lo es menos, que todos los pasos
que se han ido dando por parte de los actores implicados nos conducen hacia
ella, conformando una suerte de buena gobernanza transfronteriza.
Mientras tanto, y como no poda ser de otra forma en virtud del principio de
autonoma local, de sus capacidades de autoorganizacin, y de las decisiones
soberanas que son tomadas en el seno de los concellos y cmaras, los
gobiernos y administraciones locales de Galicia y Portugal siguen apostando
por la gestin pblica y por la gobernanza, como slo un gobierno local sabe
hacer.
429
430
Pero para todo ello, hemos debido proceder a responder las preguntas,
asumir una serie de proposiciones sobre cada una de ellas, plantear las
pertinentes hiptesis de la investigacin y comentar los resultados, que
expusimos al inicio de la Tesis Doctoral y que a continuacin recuperamos a
modo de conclusin del trabajo de investigacin.
2.
Conclusiones
sobre
las
preguntas
de
la
investigacin,
las
de
los
movimientos
de
cambio
reforma,
modernizacin-,
instituciones urbanas (casi en igual medida las rurales), han estado apoyadas
en todo momento por las entidades asociativas de referencia (en el caso de
Espaa por la FEMP y en el caso de Portugal por la ANMP), las cuales se han
revelado como excelentes interlocutores entre otros niveles de gobierno y
los locales a la hora de hacer llegar las informaciones, los programas, las
lneas de subvencin necesarias para el xito de la modernizacin local. Pero
no slo esto, las asociaciones han sido capaces de asumir el rol de
negociacin clave para que los modelos y tcnicas de gestin diseados en
otros mbitos gubernamentales (desde la UE hasta la propia administracin
central) recogieran los elementos sustanciales de las institucionesorganizaciones locales, de forma que las versiones finales de algunos de
estos modelos y tcnicas pudieran ser implementadas sin apenas cambios
por las peculiaridades locales.
434
A esto dedicamos las siguientes lneas, respondiendo a cada una de las siete
preguntas que se han expuesto al inicio de la investigacin, concluyendo as
nuestra investigacin.
gobierno-administracin
local
intentan
transformar
su
institucin-
II. Existe una gestin pblica y una gobernanza local especfica, ms all
de la definicin genrica de gestin pblica aplicada a todo tipo de
organizacin pblica, sea esta del nivel de gobierno que sea?
gestin
intergubernamental,
de
la
gestin
relacional,
donde
el
Los modelos de gestin pblica, por extensin local, seran tres: aquellos
destinados a la direccin o gerencia de una institucin; los que se orientan a
dar apoyo al ciclo de gestin de las organizaciones; y los que tienen que ver
con el desarrollo de habilidades de direccin. A estos tres grandes modelos
podemos incorporar todo el elenco de tcnicas macro y micro, grandes
y pequeos instrumentos destinados a mejorar los sistemas de produccin
de servicios, a orientarlos mejorar, a profundizar en los mecanismos de
participacin ciudadana Todos y cada uno de ellos, tienen una rplica en el
mbito local, desde la planificacin estratgica de ciudad, hasta la direccin
pblica profesional a travs de los modelos de habilitados y no electos (Ley
57/2003); desde los mecanismos de calidad (cartas de servicios en mbitos
locales, como las que se proponen a travs de alguno de los proyectos
europeos analizados en la investigacin), hasta el marketing (por supuesto,
de ciudad).
Con los modelos de gobernanza, ocurre algo similar a lo que hemos descrito
sobre la gestin pblica, la adaptacin del paradigma al mbito local ha sido
posible gracias al anlisis de las especificidades de la democracia en clave
438
todos los Estados de nuestro entorno; que tales transformaciones han sido
desarrolladas en paralelo por los niveles centrales, regionales y locales, de
forma que se han producido movimientos de cambio administrativo local
sealados vinculados a municipios de diferentes caractersticas (en la
estructura de gobierno y en la organizacin administrativa, adems de en
sus elementos territoriales y socioeconmicos), con claros signos de
innovacin local; aunque lo que ha predominado en Espaa y Portugal, es el
desarrollo de procesos de modernizacin de carcter isomorfista,
impulsados por el Estado y/o por las Comunidades Autnomas (en el caso de
espaol) y por las CCDRs (en el caso luso), y apoyados por la actuacin y la
legitimidad de las asociaciones de municipios.
administraciones
locales?,
se
encuentren
estos
en
440
Porque
somos
conocedores
de
la
gestin
pblica
bajo
novedosos
formatos
de
cooperacin
asociacin
441
442
La
ltima
de
las
cuestiones
planteadas
en
la
investigacin,
est
444
comunicacin
presentada
al
European
Group
of
Public
448
Methodology
for
Extrapolation-Oriented
Research,
en
G.;
BARTOLINI,
S.;
COTTA,
M.;
MORLINO,
E.;
450
451
G.
POLLITT,
Ch.
(1995).
Defining
Quality,
en
Ministerio
de
Administraciones
Pblicas,
Ministerio
de
la
455
C.
FONSECA,
F.
(2006).
Administrao
Pblica.
Administrativa n 27.
457
Documentos. Tomo I, Valencia: Tirant lo Blanch, pp. 2313-2351 y pp. 23522372 (respectivamente).
CENTELLES, J. (2006). El buen gobierno de la ciudad. Estrategias urbanas
para
el
Desarrollo
Social
(INDES),
pp.
1-69
(http://www.lse.ac.uk/collections/MES/pdf/Barzelay%20Guia%20Metodolo
gica%20EC%20final%20editada.pdf).
COTARELO, R. (1994). La Ciencia Poltica en Espaa, en REYES, R. (Ed.).
J.N.
(2008).
Understanding
the
Political
World.
Continua
en
las
Administraciones
Pblicas
Atento
Telecomunicaciones; www.femp.es.
DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS (DESA) (2007).
CASTRO,
J.L.
(2008).
Nuevos
instrumentos
de
cooperacin
T.L.
HORNE,
T.
(2002).
Managing
Public
Services.
do
Noroeste
Peninsular
Instituto
Financeiro
para
management.
Reflexiones
sobre
una
dcada
de
modernizacin
Escola
Galega
de
Administracin
Pblica.
462
de
la
Xunta
de
Galicia.
Nivel
individual.
J.
(2008).
El
Caso
de
la
Eurorregin
Pirineos-
463
Leyes, polticas pblicas, instituciones y opinin pblica, Madrid: CIS, pp. 327.
464
465
Q. y
466
Comparative
Policy
Analysis,
en
GOODIN,
R.E.
467
O.E.
(2003).
Public
Management
&
Administration.
An
Q. y
469
Ministerio
de
Administraciones
Pblicas,
Ministerio
de
la
470
W.J.M.
(2001).
Public
management
reforms
in
western
of
the
European
Commission,
en
International
Review
of
textos bsicos de ciencia poltica, Barcelona: Ariel Ciencia Poltica, pp. 113150.
LFFLER, E. (2000). Best-Practices cases reconsidered from international
perspective, en International Public Management Journal, N 2: 191-204.
LFFLER, E. (1996). La modernizacin del sector pblico desde una
perspectiva comparativa: conceptos y mtodos para evaluar y premiar la
calidad en el sector pblico en los pases de la O.C.D.E., en Documentos
I.N.A.P., N 8.
LONGO, F. (2007). Innovacin en los servicios pblicos: por qu, para qu y
cmo, en XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
L.
(2006).
Relaciones
Intergubernamentales
en
la
Espaa
Autoevaluacin
para
la
Administracin
Pblica,
Ministerio
de
473
MARANO,
V.
FLORESTANO,
P.
(1999).
La
Administracin
476
in
the
Portugueses
Local
Government,
en
Seminario
477
democrtica.
Tesis
Doctoral
(Universidad
Complutense
de
Madrid)
(http://www.ucm.es/BUCM/tesis/19972000/S/1/S1034401.pdf).
NATERA, A. y VANACLOCHA, F.J. (Dirs.) (2005). Los liderazgos en el
B.
(1988).
Administracin
Pblica,
en
REYES,
R.
(Dir.).
479
L.J.
(Jr.)
(2000).
Research
on
Policy
Implementation:
480
481
neopblicas:
cultura
administrativa,
valores
pblicos
C.
(1996).
483
485
M.
RAMI,
C.
(2002).
La
configuracin
de
las
486
489
N.
(2006).
Os
Agrupamentos
Europeus
de
Cooperao
M.
(1997).
Modernizacin
Administrativa
Gobierno
en
492
Cuadros
493
494
Figuras
Grficos
496