Diritto dellUnione Europea

Luigi Daniele

Riassunto del manuale Diritto dellUnione Europea del prof. Luigi Daniele, aggiornato
alla quarta edizione (2010). Il riassunto stato integrato, ove necessario, con le lezioni
tenute dal prof. Marco Frigessi di Rattalma durante lanno accademico 2010-2011.

Ipassidellintegrazioneeuropea................................................................................................................5
1|LaricostruzioneeconomicaeilPianoMarshall.LOECEedilCOMECON.........................................5
2|IlPattoAtlanticoeilConsigliodEuropa...........................................................................................5
3|IlTrattatoistitutivodellaCECA..........................................................................................................6
3|IlprogettoCEDedilsuofallimento...................................................................................................6
4|ITrattatidiRoma(laCEEelEURATOM)...........................................................................................7
5|Ilperiodotransitorio(19571969).....................................................................................................7
6|IlTrattatodiLussemburgodel1970einuovipoteridelParlamentoeuropeo.LaCortedeiconti..8
7|LadesionedelRegnoUnito,dellIrlandaedellaDanimarca.............................................................8
8|LelezioneasuffragiouniversaledelParlamentoeuropeo...............................................................9
9|LadesionedellaGrecia,dellaSpagnaedelPortogallo.....................................................................9
10|IlLibrobiancoperilcompletamentodelmercatointerno.............................................................9
11|LAttounicoeuropeoelacreazionedelmercatounico..................................................................9
12|IlTrattatodiMaastricht.................................................................................................................10
13|Lunionemonetariaelintroduzionedelleuro..............................................................................10
14|LadesionedellaFinlandia,dellAustriaedellaSvezia...................................................................11
15|ilTrattatodiAmsterdam...............................................................................................................11
16|ilTrattatodiNizza..........................................................................................................................11
17|LadesionedinuoviStatielEuropaa27.......................................................................................12
18|IlTrattatodiLisbona......................................................................................................................12
19|SullanaturadellUnioneeuropea..................................................................................................13
Ilquadroistituzionale................................................................................................................................15
1|LUnioneeuropea,considerazionieprincipigenerali.....................................................................15
2|IlParlamentoeuropeo.....................................................................................................................16
3|IlConsiglioeuropeo.........................................................................................................................19
4|IlConsiglio........................................................................................................................................20
5|LaCommissioneeuropea................................................................................................................22
6|LaCortedigiustiziadellUnioneeuropea........................................................................................25
6|LaBancacentraleeuropea..............................................................................................................28
7|LaCortedeiconti.............................................................................................................................29
8|IlComitatoeconomicoesociale......................................................................................................29
9|IlComitatodelleRegioni..................................................................................................................29
10|LaBancaeuropeapergliinvestimenti..........................................................................................30
Leproceduredecisionali...........................................................................................................................31
1|Considerazionigenerali...................................................................................................................31
2

2|Ladefinizionedellacorrettabasegiuridica.....................................................................................31
3|Laproceduralegislativaordinaria...................................................................................................32
4|Leprocedurelegislativespeciali......................................................................................................34
5|LeprocedurelegislativenelsettoredelloSpaziodisicurezza,libertegiustizia...........................35
6|Leprocedurenonlegislative............................................................................................................36
7|LeprocedurenelsettoredellaPESC................................................................................................36
8|Laproceduradiconclusionenegliaccordiinternazionali...............................................................37
9|Leprocedureperladozionedegliattidattuazioneedesecuzione...............................................38
10|Laproceduraperinstaurareunacooperazionerafforzata...........................................................38
LordinamentodellUnioneeuropea.........................................................................................................39
1|Considerazionigenerali...................................................................................................................39
2|Itrattati............................................................................................................................................42
3|Iprincipigeneralideldiritto............................................................................................................45
4|segue:laprotezionedeidirittifondamentali..................................................................................46
5|LaCartadeidirittifondamentalidellUnioneeuropea....................................................................48
6|IlruolodeiprincipigeneraliedellaCartadeidirittifondamentali.................................................49
7|Ildirittointernazionalegeneraleegliaccordiinternazionali..........................................................50
8|Iregolamenti....................................................................................................................................52
9|LedirettiveeledecisioniquadrodellexIIIpilastro........................................................................53
10|Ledecisioni....................................................................................................................................55
11|GliattinelsettorePESC.................................................................................................................55
12|LadattamentodellordinamentoitalianoaldirittodellUnioneeuropea.....................................56
13|LadattamentodellordinamentoitalianoaldirittoderivatidellUnioneeuropea.......................59
14|LeRegionielattuazionedeldirittodellUnione...........................................................................62
IldirittodellUnioneeuropeaesoggettidegliordinamentiinterni..........................................................66
1|Considerazionigenerali...................................................................................................................66
2|Ipresuppostidellefficaciadiretta...................................................................................................67
3|Segue:casiparticolari(direttive,decisioni,attidegliexpilastrinoncomunitari)..........................68
4|Lobbligodiinterpretazioneconforme............................................................................................71
5|Ilrisarcimentodeldanno.................................................................................................................73
6|LatutelaprocessualedeidirittiderivantidanormedellUnione....................................................73
7|IlprimatodeldirittodellUnione.....................................................................................................74
Ilsistemaditutelagiurisdizionale.............................................................................................................77
1|Considerazionigenerali...................................................................................................................77
2|Ilricorsoperinfrazione....................................................................................................................79
3

3|Ilricorsodannullamento.................................................................................................................82
4|Ilricorsoincarenza..........................................................................................................................87
5|Ilricorsoperrisarcimentodidanni..................................................................................................88
6|Lacompetenzapregiudiziale:concettigenerali..............................................................................90
7|Segue:ammissibiliterilevanzadellaquestionepregiudiziale......................................................91
8|Segue:lanozionedigiurisdizione....................................................................................................92
9|Segue:facolteobbligodirinvio....................................................................................................92
10|Segue:loggettodellequestionipregiudiziali................................................................................93
11|Segue:ilvaloredellesentenzepregiudiziali..................................................................................94
LecompetenzedellUnioneeuropea........................................................................................................96
1|Considerazionigeneraliinmateriadicompetenza:ilprincipiodattribuzione...............................96
2|Ivaritipidicompetenza..................................................................................................................98
3|Ilprincipiodisussidiariet...............................................................................................................99
4|Ilprincipiodiproporzionalit........................................................................................................101
5|Lacompetenzaaconcludereaccordiinternazionali.....................................................................101
6|LecompetenzedellUnionenelsettoredellaPESC.......................................................................103

I passi dellintegrazione europea

1|LaricostruzioneeconomicaeilPianoMarshall.LOECEedilCOMECON

LidealediuncontinenteeuropeosiaffermasindalXIXsecolo.Loccasioneperpassaredaiprogettialle
realizzazioni concrete si presenta solo alla fine della WWII, le cui distruzioni e sofferenze convinsero i
politicidellepocadellineluttabilitdiunprocessodiintegrazioneeuropeacomeunicorimedioperevitare
ilripetersidieventitantoluttuosi.TalemovimentodiideeinizialmenteprendepiedesoltantotragliStati
dellEuropa occidentale, favorito anche della nascente contrapposizione tra il blocco filoamericano e
quellofilosovietico.Laricostruzioneeuropeacostituiva,pergliStatiUniti,unaopportunitperlegarealla
propriasferaeconomicaepoliticaalmenoipaesidellaparteoccidentaledelvecchiocontinente,creando
unbloccoalternativoaquellofilosovietico.FucoschegliStatiUniti,sullabasedelprogrammaenunciato
nel 1946 e noto come dottrina Truman, si adoperarono per una rapida ripresa degli Stati dellEuropa
occidentalealloscopodiaprirenuovimercatiallapropriasovrapproduzioneindustriale.
Conildiscorsotenutoil5giugno1947adHarvard,ilSegretariodiStatostatunitenseMarshalldelineava
i tratti fondamentali del programma di aiuti promosso dallamministrazione statunitense per favorire la
ricostruzionedegliStatieuropei:ilprogrammaconosciutocomePianoMarshall.
Lerogazione degli aiuti viene tuttavia subordinata alla condizione che la loro gestione avvenga in
manieracoordinatafratuttigliStatibeneficiari.Perrispondereatalecondizione,il16aprile1948sigiunse,
con la firma a Parigi di una apposita Convenzione, alla formazione di una Organizzazione europea per la
cooperazione economica (OECE). L'organo principale il Consiglio, composto da un rappresentante per
ogniStatomembro.Ledeliberazionisonoadottateallunanimit,salvocheilconsigliostesso,allunanimit,
nondispongaaltrimenti,PuemanareanchedecisionivincolantipergliStatimembri.Esauritasilafunzione
originaria,l'OECEavrebbedovutotrasformarsiinunazonadiliberoscambio:alcuniStatioptanoperforme
diintegrazioneancorapispinte,nasconoquindiletreComuniteuropee,mentrealtrirestanonell'ottica
di una semplice zona di libero scambio, istituendo l'EFTA (Stati EFTA + Stati CE formano la SEE, lo spazio
economico europeo). L'OECE si trasformer in OCSE (organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo
economico):conobiettividicooperazioneeconomicaglobaleenonpiregionale.
Gli Stati dellEuropa occidentale danno infatti vita a forme alternative di aggregazione militare
(lOrganizzazionedelPattodiVarsavia)edeconomica(Comecon)facentiriferimentoallUnionesovietica.
Solo dopo la caduta del muro di Berlino e lo scioglimento dellUnione sovietica (1991), tali Stati hanno
cominciatoapartecipareinmisurasemprecrescentealleformediintegrazionedimatriceoccidentale.

2|IlPattoAtlanticoeilConsigliodEuropa

Nel1949,il4aprile,ipaesidellEuropaoccidentalesiorganizzaronosulpianomilitareconlistituzione
della NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico), che non una organizzazione europea in
sensogeografico(nefannoparteancheStatiUnitieCanada)marappresentalaprimaformadiintegrazione
alivellostrategicomilitaree,quindi,politicodelloccidenteeuropeo.LorganoprincipaleilConsigliodel
Nord Atlantico, composto dai rappresentati permanenti degli Stati membri o, quando si riunisce a livello
ministeriale,daiMinistridegliesteri,delladifesaodaicapidiStatoediGoverno.Ledecisionisonoprese
allunanimit.
Nello stesso anno, il 5 maggio, venne istituito il Consiglio dEuropa, con lo scopo di favorire una pi
stretta collaborazione tra gli Stati membri al fine di salvaguardare gli ideali politici e di libert che
costituisconouncomunepatrimoniodiciviltedidemocrazia.LorganoprincipalecostituitodalComitato
5

deiministri,nelqualesiedonoiMinistridegliesteridegliStatimembrioilororappresentantipermanenti.
Per le decisioni pi importanti, richiesta la presenza della maggioranza semplice dei componenti e
lunanimit dei votanti. Lo strumento principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di
convenzioniinternazionalitragliStatimembri,spessoaperteanchealladesionediStatiterzi.Fragliaccordi
piimportantipromossidalConsigliodEuropavasegnalatalaConvenzioneeuropeaperlatuteladeidiritti
delluomoedellelibertfondamentali(CEDU)chehadatovitaadunvastosistemadiprotezionedeidiritti
delluomotutelatianchedaunappositoorganogiurisdizionale:laCorteeuropeadeidirittodelluomo.

3|IlTrattatoistitutivodellaCECA

Il 9 maggio 1950 lallora Ministro degli esteri francese Schuman rende una importante dichiarazione
(nota come Dichiarazione Schuman). Schuman esprime la convinzione che il contributo che unEuropa
organizzataevitalepuapportareallaciviltindispensabileperilmantenimentodellerelazionipacifiche,
ma che lEuropa non potr farsi in una sola volta, n sar costruita tutta insieme [] essa sorger da
realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidariet di fatto (c.d. Europa dei piccoli passi). Come
primatappadiquestopercorsoversounaFederazioneeuropea,ilGovernofranceseproponedimettere
linsieme della produzione francotedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorit, nel
quadrodiunorganizzazioneallaqualepossanoaderireglialtripaesieuropei.Lasceltadelsettorecarbo
siderurgicovienegiustificatadallacircostanzacheisitidiproduzionesiconcentranonellafasciadiconfine
traiduePaesi,dasempreoggettodicontesa.Ilcarboneelacciaiocostituiscono,poi,iprincipalielementi
perlaproduzionediarmamenti.
LapropostanascecomeunprogettoessenzialmentefrancotedescoapertoperadaltriStati,primifa
tutti gli Stati del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo). Quanto allItalia, gli uomini di governo del
tempo vedono nel progetto francotedesco loccasione per uscire dallisolamento politico e inserire il
nostroPaesenelgiocodegliaffarieuropeiedinternazionali.LapropostadellaDichiarazioneSchumanviene
cosaccoltadaseistati.Sorge,cos,lac.d.PiccolaEuropa.IseiStatidannovita,il18aprile1951aParigi,
alla Comunit Europea del Carbone e dellAcciaio (CECA) 1. La CECA venne riconosciuta come ente
sovranazionale dotato di propria personalit giuridica a livello internazionale, primo nucleo della futura
federazione europea. Il Trattato scaduto nel luglio del 2002 e le competenze della Ceca sono state
assorbitedallaComuniteuropea,oggiUnioneeuropea.

3|IlprogettoCEDedilsuofallimento

AParigiil27maggiodel1952vienefirmatoilTrattatoistitutivodellaComunitEuropeadiDifesa(CED).
Esso prevede un organo indipendente, al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli
Statimembri:ilCommissariato,affiancatodaunConsigliodeiministri,daunAssembleaedaunaCortedi

Dal punto di vista della disciplina settoriale, si prevede listituzione di un mercato comune del carbone e
dellacciaio,comprendenteunazonadiliberoscambiotragliStatimembri,ildivietodisovvenzionialleimpreseeil
divieto di pratiche restrittive della concorrenza. Dal punto di vista istituzionale, il ruolo centrale riservato allAlta
Autorit,unorganodiindividui,compostodaunnumerodipersonepariaquellodegliStatimembri,nominatedagli
stessi Stati di comune accordo e scelti in funzione della loro competenza professionale. I membri devono agire in
pienaindipendenza.LAltaautoritdisponedipoterideliberativipenetrantiepuemanare,oltreaipareri,decisionie
raccomandazioni che hanno effetti vincolanti nei confronti dei destinatari che possono essere gli Stati membri o le
impresedelsettorecarbosiderurgico.IlConsigliospecialedeiMinistri,compostodaunrappresentantedelgoverno
diogniStatomembro,hafunzioniconsultiverispettoallAltaAutorit.IlpareredelConsigliotuttaviavincolanteper
quelle materie in cui previsto che lA.A. deliberi su parere conforme del Consiglio. LAssemblea comune riunisce
rappresentanti dei parlamenti nazionali e ha funzioni consultive. La Corte di giustizia esercita funzioni di controllo
giurisdizionalesullalegittimitdegliattiodeicomportamentidelleistituzioni.

giustizia.ilTrattatoCEDnonentrpermaiinvigoreacausadelrifiutodellAssembleanazionalefrancese
diratificarlo.Ilrifiutolegato,oltrecheamotivicontingenti(larmistiziocoreano,lafinedelconflittoindo
cinese in cui coinvolta la Francia in quegli anni) anche e soprattutto per non trasferire ad un ente
sovranazionaleunodegliattributiessenzialedellasovranitnazionale:ilcompitodidifendereilterritorio
nazionale con la forza armata. Tale trasferimento avrebbe comportato, a carico degli Stati membri, una
perditaradicaleedimmediatadisovranit,contravvenendoallafilosofiastessadellEuropaapiccolipassi.

4|ITrattatidiRoma(laCEEelEURATOM)

InoccasionedellaConferenzadiMessina(giugno1955)sidecidedirilanciareilprocessodiintegrazione
europea,costituendounappositocomitatodistudio,presiedutodalministrodegliesteribelgaSpaak.Da
un lato, viene avanzata lidea di un mercato comune generale; dallaltra si prospetta la necessit di
prevedere un regime speciale per alcuni settori e in particolare per quello relativo alluso pacifico
dellenergiaatomica.IlprogettoportaallafirmaaRoma,il25marzo1957,diduediversitrattati:ilTrattato
che istituisce la Comunit Economica Europea (TCE/CEE) (la cui denominazione sar mutata in Comunit
Europea(CE)conilTrattatodiMaastricht)eiltrattatoistituiscelaComunitEuropeadellEnergiaAtomica
(CEEA/Euratom).Lecomuniteuropeediventanocostre.2
MentreilTrattatoCECAprevedevalinstaurazionediunareadiliberoscambiolimitatamentealsettore
delcarboneedellacciaio,iTrattatiCEEedEuratomgettanolebasiperlacreazionediununionedoganale,
che implicava anche ladozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi. Nel 1968 fu
fissataunatariffadoganalecomune;dopoquestadatatuttiglisforzideipaesimembrifuronoindirizzatialla
realizzazionediunaunioneeconomica,ciodiunospaziointernoincuifosseassicuratalapienalibertdi
circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone, nonch il perseguimento di politiche
economichecomuni.

5|Ilperiodotransitorio(19571969)

NeiTrattatidiRomasievitdiprevederelimmediatainstaurazionedelmercatocomuneesioptper
una realizzazione graduale dello stesso. Venne previsto un periodo transitorio, suddiviso in tre tappe,
ciascuna della durata di quattro anni, nel corso delle quali lintegrazione economica si sarebbe attuata
progressivamente. Nellestate del 1961 il governo inglese present la propria candidatura alla Comunit
scontrandosiconlopposizionedelgovernofrancesedelgeneraleDeGaulle,chevedevanelRegnoUnito
uncavallodiTroiadellapenetrazioneeconomicadegliUSAinEuropa,temendopoidiperderelapropria
posizionepreminentesugliorientamentirelativiallapoliticacomunitaria.
Unagravecrisiscoppinel1965allorchlaCommissionepresentunapropostaperilfinanziamento
dellapoliticaagricolapergliannisuccessivi,interrompendolaconsolidataregoladeicontributiforfettarida
partedeisingoliStatimembri,proponendoinvecelistituzionediunbilancioalimentatodaiprelieviagricoli

La struttura istituzionale delle due nuove Comunit prevede quattro istituzioni: la Commissione, il Consiglio,
lAssemblea parlamentare e la Corte di giustizia. Bisogna comunque tenere conto della diversa natura dei trattati
istitutividellaCECAedellaCEE:ilTrattatoCECAvienedefinitocomeuntrattatolegge,inquantostabilisceindettaglio
la disciplina del mercato carbosiderurgico; il potere dellAlta Autorit quindi un potere sostanzialmente
amministrativo, trattandosi di gestire il settore in questione applicando strumenti e regole gi definiti nel Trattato.
ViceversailTCEdettotrattatoquadroinquantoladisciplinainquestocontenutasilimitaspessoallenunciazionedi
obiettivi e principi che devono poi essere attuati attraverso lemanazione di atti normativi; le istituzioni CE sono
chiamateadesercitareunveroepropriopoterelegislativo.NellaCE,comeanchenellaCECA,lorganocentralenon
laCommissione,equivalenteallAltaAutorit,mainveceilConsiglio,alqualespettaladozionediquasituttigliatti(
lunicoorganonelqualegliStatisonodirettamenterappresentati).

e dai proventi dei diritti doganali e accompagnato da un rafforzamento dei poteri di controllo del
Parlamento europeo. In questo modo la cassa comune sarebbe stata implementata unicamente dalle
risorse proprie della Comunit. Inoltre con il passaggio alla terza fase del periodo transitorio per la
realizzazionedellunionedoganaleavrebbetrovatoampiaapplicazioneilvotoamaggioranzaqualificatain
seno al Consiglio, in luogo del voto allunanimit. Il timore che il voto a maggioranza potesse portare
allapprovazionedimisurenongradite,indusselaFranciaadisertareilavoridellaComunitperbensette
mesi,inaugurandolac.d.politicadellasediavuota,ciolassenzadellaFranciainConsiglioeneigruppidi
lavoro,conconseguentearrestodellattivitdellaComunit.
La situazione si sblocc il 29 gennaio 1966, quando i ministri degli esteri dei sei paesi membri si
incontrarono a Lussemburgo e raggiunsero una intesa. Nel comunicato finale (c.d. compromesso di
Lussemburgo) si precisava che quando erano in gioco interessi vitali di uno o pi paesi, il Consiglio si
sarebbe adoperato per pervenire a soluzioni da adottare allunanimit, anche in quelle ipotesi in cui era
possibile un voto a maggioranza qualificata. Tale regola sar progressivamente abbandonata prima
attraverso un mutamento della prassi del Consiglio e successivamente mediante le modifiche introdotte
conlerevisionideiTrattati.
Il1luglio1967entrinvigoreilTrattatodiBruxellessullafusionedegliesecutivi.IlTrattatoprevedeva
listituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica per tutte e tre le Comunit europee. La
fusioneerapersoltanto dicarattere organico,poichpermanevanotreordinamentidistintie ciascuna
istituzione conservava, rispetto alle singole Comunit, le competenze che le erano state attribuite dai
trattatiistitutivi.Dasegnalareanchelariunificazione,inununicoatto,delbilancioamministrativodelletre
Comunit.

6|IlTrattatodiLussemburgodel1970einuovipoteridelParlamentoeuropeo.LaCortedei
conti

Dopolafusionedegliesecutivi,primopresidentedellaCommissionefuJeanRey,cuispettildifficile
compito di uscire dalla crisi, acuita dalla rinnovata domanda di adesione alla Comunit del Regno Unito.
Jean Rey diede nuovo slancio alla politica agricola comune (piano Mansholt) ed elimin i residui ostacoli
tariffariallunionedoganale.
Al Vertice dellAja del 12 dicembre 1969 il nuovo Presidente francese Pompidou adott un
atteggiamento pi conciliante in merito allingresso del Regno Unito e degli altri candidati. Inoltre dalla
linea di sostanziale intesa scaturirono gli Accordi sul finanziamento della politica agricola comune, un
impegno di massima sullassegnazione alla Comunit di risorse proprie a partire dal 1978 ed il
rafforzamento dei poteri di bilancio del Parlamento europeo, sino ad allora limitato ad una semplice
funzioneconsultiva.
Il21aprile1970venneraggiuntoaLussemburgounAccordodefinitivoperlasostituzionedeicontributi
finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunit, conferendole in tal modo una solida
autonomiafinanziariachecostituivail necessariopresuppostoperlasuaindipendenza daisingoliStati.Il
nuovo indirizzo della politica finanziaria comunitaria e le nuove attribuzioni delle istituzioni comunitarie
resero anche necessaria listituzione, nel luglio 1975 di una Corte dei conti comunitari, subentrata alla
precedenteCommissionedicontrollodelbilancio.

7|LadesionedelRegnoUnito,dellIrlandaedellaDanimarca

Nelmaggio1967igoverniinglese,irlandeseedaneseinoltraronodomandediadesionealleComunit.
Versolafinediquellannoilconfrontofraiseisieraarenato,finoaquandograziealmutatoatteggiamento
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del governo francese, si giunse (giugno 1970) a veri e propri negoziati, in vista di uneventuale adesione
anchedellaNorvegia.Il22gennaio1972iDiecifirmaronogliattidiadesionetuttaviailgovernonorvegese
fu costretto a rinunciare in seguito allesito negativo dun referendum popolare allinterno. Il 1 gennaio
1973RegnoUnito,IrlandaeDanimarcaentraronoafarpartedelleComunitqualiprimipaesiaderenti.

8|LelezioneasuffragiouniversaledelParlamentoeuropeo

NelcorsodellariunionedelConsiglioeuropeotenutasiaRomail1dicembre1975icapidiStatoedi
governo dei paesi membri riuscirono ad accordarsi definitivamente sulla data della prima elezione a
suffragio universale diretto del Parlamento europeo. In origine i membri erano designati da ciascun
Parlamento nazionale tra i rispettivi componenti. Il Parlamento europeo ne trasse un prestigio morale
fortissimo,diventandolunicaistituzionechepossavantareunalegittimazionedemocraticaderivantedal
votopopolare.

9|LadesionedellaGrecia,dellaSpagnaedelPortogallo

Nel 1974 caddero due regimi autoritari dellEuropa mediterranea: quello portoghese, in seguito alla
rivoluzionedeigarofani,equellogreco,sullaspintadellacrisidiCipro.Inoltretrail1975eil1978sicomp
il processo di democratizzazione della Spagna dopo quasi quarantanni di dittatura. Il ritorno dei paesi
europei mediterranei alla democrazia apr le prospettive per un loro ingresso nella comunit europea.
LallargamentodellaComunitoffrivanuoveprospettivedisviluppomapresentavanotevoliproblemiper
gliequilibripoliticiecommercialitraipaesidellaComunit,inparticolarenelsettoreagricolo.LaGrecia
entrataafarpartedellaComunitdal1gennaio1981.LaSpagnaeilPortogallodal1gennaio1986.

10|IlLibrobiancoperilcompletamentodelmercatointerno

Allindomani della crisi mondiale che caratterizz gli anni settanta nuovo slancio e vigore alla
cooperazione europea fu dato dalla Commissione presieduta da Jacques Delors, che nel giugno 1985
present un Libro bianco per il completamento del mercato interno, che si prefiggeva di integrare i
mercatinazionalidellaComunit per trasformarliinun mercatounico;renderequesto mercato unicoun
mercatoinespansioneedinamico;garantirelanecessariaflessibilit,alfinedicanalizzarelerisorseumane,
materialiefinanziarieversoisettoridimiglioreutilizzazione.

11|LAttounicoeuropeoelacreazionedelmercatounico

I problemi e le soluzioni individuate nel Libro bianco costituirono la base della Conferenza
intergovernativa riunitasi a Lussemburgo nel settembre 1985, i cui lavori ebbero termine con ladozione
dellAtto unico europeo (AUE). Unico perch riuniva in un solo testo le disposizioni sulla riforma delle
istituzioni europee3 e sullampliamento delle competenze comunitarie, nonch le disposizioni sulla
cooperazione europea in materia di politica estera. Il Trattato, firmato nel febbraio 1986, entrato in
vigoreil1luglio1897aseguitodellaratificadeiParlamentidegliStatimembri.Lobiettivopiimportante
dellAUE era la realizzazione, entro il 31 dicembre 1992, del mercato unico, cio di uno spazio senza

Per quanto riguarda i poteri del Parlamento europeo, si introducono due novit: a) la procedura di parere
conforme, che impedisce al Consiglio di approvare determinati atti senza la approvazione parlamentare; b) la
proceduradicooperazione,cheoffrealParlamentoeuropeomaggioriopportunitperinfluiresulledeliberazionidel
Consiglio, essendo questo costretto, in alcuni casi, a ricorrere al voto unanime per superare lopposizione
parlamentare

frontiereinternenelqualefosseassicuratalaliberacircolazionedellemerci,dellepersone,deiserviziedei
capitali.
Negliannisuccessivi,lanecessitdiprocedereadunacompletaarmonizzazionedellelegislazionidegli
Statimembrialfinedieliminaretuttelebarriere(fisiche,tecnicheefiscali)chesifrapponevanoalprocesso
di integrazione, ha reso necessario un lungo e paziente lavoro della Commissione. Lobiettivo stato
centrato e, a partire dal 1 gennaio 1993, tra i paesimembri della Comunit europea sonocaduti tutti gli
ostacoli di natura burocratica e tariffaria alla circolazione dei beni e dei servizi. Le istituzioni comunitarie
avevano peraltro gi da tempo ai contatti che sarebbero sfociati nella firma del Trattato di Maastricht
ponendosiilpiambiziosotraguardodiunacompletaunioneeconomicaemonetaria.

12|IlTrattatodiMaastricht

ConlafirmadelTrattatodiMaastricht,ufficialmentedenominatoTrattatosullUnioneeuropea(TUE),
statainaugurataunanuovafasedelprogettodiintegrazioneeuropea,avviandolacostruzionediunavera
federazione.4 La struttura dellUnione europea, cos come delineata a Maastricht, era tripolare.
Figurativamente, lUnione paragonata ad un tempio greco con un frontone sorretto da tre pilastri. Il
frontonerappresentaledisposizionicomunicontenutenelTUEtralequalilart.4concernenteilConsiglio
europeo,mentreilbasamentocostituitodalledisposizionifinali,inparticolaregliartt.Sullaproceduradi
revisionedeitrattatiesuquelladiadesionedinuoviStati.Itrepilastrierano:
La dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni contenute nei trattati istitutivi delle
Comuniteuropee(c.d.primopilastro)
Lapoliticaesteraedisicurezzacomune(PESC)(c.d.secondopilastro)
Lacooperazioneneisettoridellagiustiziaedegliaffariinterni(CGAI)
Bench distinti, i tre pilastri sono funzionalmente legati luno allaltro. Essi peraltro (diversamente da
quanto previsto dallAUE) vengono gestiti da un quadro istituzionale unico, sebbene le modalit dazione
restino molto diverse. La struttura a tempio infatti il risultato di un compromesso che ha visto
salvaguardareilpoteredecisionaledegliStatimembrineisettoridellapoliticaesteraedegliaffariinternie
di giustizia. La principale differenza era data dal fatto che per le politiche avviate nellambito del primo
pilastrosiapplicavailc.d.metodocomunitario,espressionedisovranazionalit,conilpoterediiniziativa
della Commissione e la codecisione del Consiglio e del Parlamento europeo, mentre era marginalizzato il
ruolo dei governi nazionali. La collaborazione nellambito degli altri due pilastri era, invece, di carattere
tipicamente intergovernativa, attribuendosi tutto il potere decisionale agli Stati membri, mentre erano
limitatiipoteridellaCommissioneedelParlamentoeuropeoederanormalmentepreservatalunanimitin
sedediConsiglio.

13|Lunionemonetariaelintroduzionedelleuro

IlTrattatodiMaastrichthascanditoilprocessodiintegrazionemonetariaattraversofasisuccessiveche
sono culminate nelladozione di una moneta unica europea, leuro. Durante la prima fase (19901993)
stato completamente liberalizzato il movimento dei capitali con la conseguente necessit di un maggiore
coordinamento tra le politiche monetarie degli Stati membri. Dal 1994 al 1998 gli Stati membri hanno

La sua portata innovativa confermata dal travagliato processo di ratifica: in Francia stato sottoposto a
referendumedpassatosolodistrettamisura;nelRegnoUnitostatoapprovatosolodopocheilgovernohaposto
laquestionedifiducia;ilParlamentotedescohadovutoaspettareunapronunciadellaCortecostituzionaleprimadi
poterdepositarelapropriaratifica;inDanimarca,dopounprimoreferendumchehabocciatoiltrattato,sisvolta
unasecondaconsultazionechehadatoesitopositivo.IlTUEentratoinvigoreil1novembre1993.

10

cercato di far convergere le loro economie circa linflazione, le finanze pubbliche, i tassi dinteresse e la
monetanazionale.Ilcontrollodelrispettodeiparametristatoaffidatoadunistitutoadhoc,lIME,cheha
pubblicato un rapporto sullo stato di convergenza dei paesi dellUnione. Anche sulla base di questo
documento,nelverticedeiCapidiStatoedigovernotenutotiaBruxellesnelmaggio1998,sonostatiscegli
gli Stati che potevano adottare la moneta unica sin dallinizio della terza fase. La terza fase dellUEM,
iniziata il 1 gennaio 1999 con la fissazione dei tassi di cambio irrevocabili tra leuro e le valute dei
partecipanti,siconclusaseimesiprimadel2002,quandolanuovamonetaentratamaterialmente in
circolazioneedhasostituitolemonetenazionali.

14|LadesionedellaFinlandia,dellAustriaedellaSvezia

Gi nel corso del 1993 le istituzioni dellUE hanno avviato una serie di negoziati con lAustria, la
Finlandia, la Svezia e la Norvegia che avevano da tempo fatto richiesta di adesione. Latto di adesione
stato poi firmato nel giugno 1994 e sottoposto alla ratifica degli Stati aderenti: in Norvegia, per, la
consultazionereferendariahaportatoadunanuovabocciatura(dopoquelladel1972).Dal1gennaio1995
gliStatimembrisonopassatida12a15.

15|ilTrattatodiAmsterdam

IlTrattatodiAmsterdamstatofirmatoil2ottobre1997edentratoinvigoreil1maggio199.Lapi
importante novit introdotta nellambito delle politiche comunitarie stato limpegno assunto per la
promozionediunpialtolivellooccupazione.
Perquelcheriguardalassettoistituzionale,ilTrattatodiAmsterdamprevedevaleseguentinovit:
IlParlamentoeuropeodiventavaunveroepropriocolegislatoredellUnione,dalmomentochela
procedura di codecisione, introdotta dal Trattato di Maastricht, trovava una generalizzata
applicazione,conlasolaeccezionedellequestioniconcernentilunioneeconomicaemonetaria,per
laqualeavrebbecontinuatoadapplicarsilaproceduradicooperazione;
Alloscopodisnellireilprocessodecisionale,eranoesteseancheadaltrisettorileipotesinellequali
ilConsigliovotavaamaggioranzaqualificata;
IlPresidentedellaCommissioneassumevaunruolopiincisivocomeguidaeimpulsodelloperato
dellistituzione.
Venivapoitrasformatalacooperazioneinmateriadigiustiziaeaffariinterniincooperazionedipolizia
egiudiziariainmateriapenale:quasituttiisettoricherientravanonellambitodelterzopilastrovenivano
trasferiti nel primo pilastro, comunitarizzando materie che in precedenza erano trattate in ambito
intergovernativo (cooperazione doganale e pi in generale le questioni attinenti alla libera circolazione
dellepersone:visti,immigrazione..)

16|ilTrattatodiNizza

Il Trattato di Nizza viene firmato il 26 febbraio 2001 ed entra in vigore il 1 febbraio 2003; esso
apporta ai trattati preesistenti modifiche tecniche, indispensabili per delineare il nuovo equilibrio
istituzionaledellUnione,alfinedidotareleistituzionidiproceduredecisionalipisempliciedefficaci.Tra
lenovit:
La nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli Stati membri nelle istituzioni e negli
organicomunitari;
LampliamentodeipoteridelPresidentedellaCommissioneeuropea;
11

UnadrasticariduzionedeicasiincuiilConsigliodevedeliberareallunanimit;
Lemodificheallordinamentogiudiziariocomunitario;
Lintroduzione di una procedura di preavviso nel caso in cui siano constatate violazioni dei diritti
fondamentalidapartediunoStatomembro.

17|LadesionedinuoviStatielEuropaa27

SuccessivamenteallacadutadelmurodiBerlinoealladissoluzionedelbloccosovieticobendiecipaesi
dellEuropa centrale e orientale avevano presentato domanda di adesione allUnione europea, cui si
aggiungevanolerichiestediMaltaediCipro.LadesionedeinuoviStatistataunoperazionedelicata,sia
sotto il profilo politico, richiedendosi uno stabile assetto democratico, sia dal punto di vista economico,
datolosviluppoinferioredelleeconomiedeipaesidellEst,unitoaltimoredimoltiStatimembrididover
rinunciareapartedeifinanziamentieuropei,stornativersoinuovipaesiaderenti.
Nonostanteledifficoltil16aprile2003adAtenesonostatifirmatiitrattatidiadesionecon10nuovi
Stati (Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Slovenia, Solvacchia, Cipro e Malta.
SuccessivamentestatofirmatoancheiltrattatodiadesioneconlaRomaniaelaBulgariachefannoparte
dellUnioneeuropeadal1gennaio2007.

18|IlTrattatodiLisbona

La genesi del Trattato di Lisbona legata al Trattato di Nizza, al quale allegata una Dichiarazione
relativaalfuturodellEuropa,nellaqualesidelineaunpercorsoperavviareundibattitopiapprofonditoe
piampiosulfuturodellUnioneeuropea.
Il Consiglio europeo di Laeken, tenutosi nel dicembre 2001, approva unulteriore dichiarazione, nota
come Dichiarazione di Laeken, che definisce con maggiore precisione le questioni da risolvere,
articolandole in una serie di puntuali domande. Si decise inoltre di convocare una Convenzione con il
compito di esaminare le questioni essenziali che il futuro dellUnione comporta. Dopo un intenso lavoro,
nel 2003 la Convenzione ha presentato il progetto completo per una Trattato che istituisce una
Costituzioneeuropea,chevienepoisolennementefirmatoaRomail29ottobre2004.Nonostanteilricorso
al termine Costituzione, il testo firmato si presenta come un nuovo trattato di natura del tutto simile a
quelladeiprecedenti.
Nella fase di ratifica si visto poi il no maggioritario dei votanti francesi ed olandesi nelle
consultazionireferendarie.Dopocircadueannidicompletaparalisistatodecisodiabbandonarelideadi
sostituire ai trattati europei un unico testo di livello costituzionale e di convocare una conferenza
intergovernativaperprocedereinveceadunariformulazionedeitrattatipreesistenti.TaleCIGhaconclusoi
suoilavorinellottobre2007conlapprovazionedelTrattatochemodificailTrattatosullUnioneeuropeaeil
TrattatocheistituiscelaComunitEuropea,firmatoaLisbonail13dicembre2007,entratoinvigoreil1
dicembre2009.5

Laritardataentratainvigore
Sorprendentemente in sede di ratifica si sono avuti problemi con lIrlanda e la Repubblica ceca che avevano
ratificato senza difficolt il Trattato costituzionale. In Irlanda, in un referendum del giugno 2008 votano contro la
ratifica; in un secondo referendum nellottobre 2009 lesito favorevole. In sede di Consiglio si deciso di venire
incontroallepreoccupazionimanifestatedalGovernoirlandeseinmeritoatalunematerie(politicafiscale,dirittoalla
vita,allistruzioneeallafamiglia,politicadineutralitmilitare),adottandounadecisionecherassicuralIrlandachei
trattatielaCartadeidirittifondamentalinoninterferisconoconleautonomesceltedelGovernoirlandeseinmateria
fiscalenconledisposizionedellaCostituzionedIrlandanellemateriecitate.Analogamenteilconsigliohaoperato
conlaRepubblicacecadifrontealmancatoperfezionamentodellaratificadeltrattato.

12

PerquantoriguardaglielementidicontinuittrailTrattatocostituzionaleeilTrattatodiLisbona,sono
sopravvissuteleprincipaliriformeistituzionali:dallatrasformazionedelConsiglioeuropeoinunistituzione
vera e propria, alla creazione di un Presidente stabile di questo organismo, eletto per due anni e mezzo;
dallanuovacaricadiAltorappresentantepergliaffariesterielapoliticadisicurezza,alrafforzamentodel
ruolodelPresidentedellaCommissione;dallariduzionedellacomposizionedelParlamentoeuropeoedella
Commissione,allageneralizzazionedellaproceduralegislativaordinaria(vecchiaproceduradicodecisione).
Quantoaglielementididiscontinuit,lasceltadidecostituzionalizzazionedellariformahanumerose
manifestazioni.LaprimahacarattereformaleenonsiprocedepiallabrogazionedelTUEedelTCEmaci
si limita a emendarli. I trattati su cui fondata lUnione restano, come adesso, due. Il TUE comunque
completamenteriscritto.IlTCEaddiritturacambianomeenatura.LasoppressionedellaComuniteuropea
come entit distinta non giustifica pi un trattato a s stante e il TCE si trasforma in un Trattato sul
funzionamentodellUnioneeuropea(TFUE)ediventailcontenitorediquelledisposizionigiudicatemeno
importanti rispetto a quelle riservate al TUE. La seconda manifestazione ha carattere terminologico: non
vengono pi usati i termini che alludevano ad una natura superstatuale dellUnione. La terza
manifestazionedicontenutoeconsistenelleliminareoattenuarealcunenovitcheavvicinavanoilnuovo
trattato a una costituzione: p.e., nel Tr. Cost. si riproduceva la Carta dei diritti fondamentali dellUnione
europea,enelnuovotrattatoinvececisilimitaadaffermarechelUnionericonosceidiritti,lelibertei
principisancitinellaCarta,chehalostessovaloregiuridicodeitrattatimasenzacheilsuotestosiastato
riprodotto.
Sono poi state introdotti una serie di meccanismi di garanzia a favore degli Stati membri: alcuni
consentono ad uno o pi Stati membri di bloccare o ritardare lassunzione di decisioni alle quali siano
contrari (ad es., il nuovosistema di calcolo della maggioranza qualificata in sede di Consiglio, che sar in
vigoreapartiredal2017:finoaquelmomentounnumerodimembricherappresentanoioil55%della
popolazionepuchiedereunaprorogadelladiscussione,impedendoalConsigliodipassarealvoto).Altri
permettonoadunoopiStatimembridisottrarsiallaobbligatorietdicertepartideitrattatiodicertiatti
delleistituzionioancoradiaccettarediessernevincolatimainmanieramenointensarispettoadaltriStati
(les.pigraveilprotocollochepermetteallaPoloniaealRegnounitodiaccettareconparticolaririserve
ilcaratterevincolantedellaCartadeidirittifondamentalidellUnioneeuropea).
Semprenellaprospettivadifugarelefobieantieuropeistichevannoannoverati,daunlato,laripetuta
affermazione del carattere reversibile del processo dintegrazione europea e, dallaltro, la previsione di
strumenti idonei ad impedire unespansione incontrollata delle competenze dellUnione. Sotto
questultimo profilo si rafforza il potere di controllo dei parlamenti nazionali rispetto ad atti che, a loro
avviso,nonsianoconformialprincipiodisussidiariet.

19|SullanaturadellUnioneeuropea

AnzituttosipudirechelUnionenonunoStatoe,daltraparte,gliStatimembrinonhannopersola
loro statualit individuale. Anche da un punti di vista empirico, non potrebbe sostenersi che lUnione
europea eserciti effettivamente un potere completo di governo su un proprio territorio e su una propria
popolazione. La natura non statuale dellUnione poi legata alla mancanza del potere di definire
autonomamente le proprie competenze e dalla necessit del consenso unanime degli Stati membri per
modificareiTrattati.Laprimacaratteristicalegataalprincipiodiattribuzione.AdifferenzadiunoStato,
lUnioneeuropeaagisceesclusivamenteneilimitidellecompetenzechelesonoattribuitedaitrattatieper
realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. La seconda caratteristica attiene alla natura dei trattati. Se
lUnione fosse uno Stato federale, i trattati ne rappresenterebbero la Costituzione e sarebbero pertanto
modificabili attraverso procedure che richiedono maggioranze particolarmente elevante, ma non
13

lunanimit degli Stati membri. Il fatto che invece ci sia bisogno del consenso unanime dimostra come i
trattatiabbianoancoralanaturaditrattatiinternazionaliconclusidaStatisovrani.
Escluso che lUnione sia uno Stato, va comunque riconosciuto un quid pluris che contraddistingue
lUnionedaunasempliceorganizzazioneinternazionale:questocostituitodalfattoche,insuofavore,gli
Statimembriavrebberotrasferitopartedellapropriasovranit.LUnionesarebbepertantounentetitolare
diunasuasovranit,purtrattandosi diunasovranitparziale,perchlimitataallemateriepreviste dai
trattati,ederivata,perchfruttodiunconferimentoadoperadegliStatimembri.
Secondo la Corte la Comunit costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del
dirittointernazionale,afavoredelqualegliStatihannorinunziato,ancheseinsettorilimitari,ailoropoteri
sovrani,ordinamentochericonoscecomesoggettinonsoltantogliStatimembrimaancheilorocittadini.
LaCorteaffermacheadifferenzadeicomunitrattatiinternazionali,ilTrattatoCEEhaistituitounproprio
ordinamentogiuridicointegratonellordinamentogiuridicodegliStatimembriallattodellentratainvigore
delTrattatoecheigiudicinazionalisonotenutiadosservare.

14

Il quadro istituzionale

1|LUnioneeuropea,considerazionieprincipigenerali
ConilTrattatodiLisbonavieneacadereladistinzionetraComuniteuropeaeUnioneeuropeaesifa
riferimento ad un unico ente: lUnione europea. Alla struttura unitaria di un unico soggetto giuridico
tuttavianoncorrispondelimpiantotestualedisegnatoaLisbonadoveitrattaticontinuanoadesseredue,
integrati e modificati: il Trattato sullUnione europea il Trattato sul funzionamento dellUnione europea
sostitutivo del Trattato CE.. i due trattati hanno lo stesso valore giuridico. Mentre il Trattato sullUnione
europea diventa un Trattato di base, contenente le norme essenziali che stabiliscono i valori e principi
fondamentali,lecompetenze,lassettoistituzionaledellUnione,ilTrattatosulfunzionamentodellUnione
europeadiventauntrattatoapplicativo,fissaleregoledifunzionamentodelleistituzioni,deisuoiorgani,
disciplinailmercatointernoelepolitiche,definendoneilquadrodiriferimento.
CicherilevanelTrattatodiLisbona ilrichiamo aivalori,antepostiperla primavoltaagliobiettivi
dellUnioneeuropea:ilrispettodelladignitumana,dellalibert,dellademocrazia,delluguaglianza,dello
Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.
Questi valori sono comuni agli Stati membri in una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non
discriminazione,dallatolleranza,dallagiustizia,dallasolidarietedallaparittradonneeuomini.
LeistituzionisonolestesseperlinteraUnione,nediscendechelinsiemedelsistemagestitodaun
quadroistituzionaleunico.Tuttaviailruoloeipoteridellediverseistituzioninonsonosempreglistessima
mutanonotevolmentespostandosiancheinfunzionedellediverseproceduredecisionaliapplicabili.
Secondolart.13delTUE,lUnionedisponediunquadroistituzionalechemiraapromuoverneivalori,
perseguirnegliobiettivi,servireisuoiinteressi,quellideisuoicittadiniequellidegliStatimembri,garantire
lacoerenza,lefficacia elacontinuitdellesuepoliticheedellesueazioni.Dataledisposizionesievince
cheleazionisvoltedalleistituzioninellambitodeidiversisettoridicompetenzadellUnionedevonoessere
tradilorocoordinate,secondoilc.d.principiodicoerenza.
Ilpar.2dellart.13TUEenunciailprincipiodellequilibrioistituzionale:ciascunaistituzioneagiscenei
limitidelleattribuzionichelesonoconferitedaitrattati,secondoleprocedure,condizioniefinalitdaessi
previsti. La violazione di tale principio trova apposita sanzione nel vizio di incompetenza e comporta
lillegittimitdellattoadottatodaunaistituzionediversadaquellacompetente.6
Lart.prosegueenunciandoilprincipiodellalealecollaborazione:leistituzioniattuanotradilorouna
leale collaborazione. Il principio, inizialmente stato individuato dalla giurisprudenza della Corte di
giustiziadeducendolodallalloraart.10TCE,cheprevedevaunobbligodilealecollaborazioneacaricodegli
StatimembrineiconfrontidellaComunit.Lostessoprincipiosancitodallart.4,par.3,TUE,perquanto
riguarda i rapporti tra Unione e Stati membri: in virt del principio di leale collaborazione, lUnione e gli
Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nelladempimento dei compiti derivanti dai

InseguitoallincidenteprovocatodallesplosionediunreattorenuclearenellacentralediChernobylilConsiglio
avevaadottatounregolamentoperdeterminareiltassomassimodiresiduiradioattivichepotevaesserecontenutoin
prodottiortofrutticolidestinatialconsumoumano.Comebasegiuridicaerastatoutilizzatolart.31delTrattatoCEEA,
cherichiedesoltantolaconsultazionedelParlamento,enonlart.100TCE(oraart.144TFUE)che,nellaversionein
vigore allepoca, prescriveva invece la procedura di coppe razione. La Corte, nel dichiarare ricevibile il ricorso del
Parlamento,dichiarachelassenzanelTCEdistrumentiazionabilidirettamentedalParlamentopercontestareunatto
delConsiglioodellaCommissioneemanatoinspregiodelleproprieprerogativeconsideratodallaCorteallastregua
di una mera lacuna procedurale [] che non pu prevalere sullinteresse fondamentale alla conservazione ed al
rispettodellequilibrioistituzionalevolutodaiTrattatiistitutividelleComuniteuropee:

15

trattati.AnchelobbligodelleistituzionidiassisterelealmentegliStatimembrierastatoanticipatodalla
Cortedigiustizia.7
Prima del Trattato di Lisbona, si riteneva che per le istituzione valesse anche il principio del rispetto
dellacquis. Il termine acquis indica comprensivamente linsieme di quanto stato realizzato in un
determinatomomentostoricosulpianodellintegrazioneeuropea:nonsoltantoitrattatiegliattiadottati
dalleistituzioni,maancheiprincipigeneralielagiurisprudenzadellaCortedigiustizia.GliStatimembrinon
avrebberopotutomodificareitrattatip.e.,prevedendolaretrocessioneinlorofavoredicompetenzegi
attribuiteallUnione;dal puntodivistadelleistituzioni,aquestenonsarebbestatopermessoproporree
approvareattiregressivi.NelTrattatodiLisbonailprincipiononstatoconfermato,daunlatosiprevedere
che progetti intesi a modificare i trattati possono, tra laltro, essere intesi ad accrescere o a ridurre le
competenze attribuite allUnione nei trattati; dallaltro lato, il TFUE chiarisce che gli Stati membri
esercitanonuovamentelalorocompetenzanellamisuraincuilUnionehadecisodicessarediesercitarela
propria.SarebbequindilegittimounattodellUnionechedecidessedinonesercitarepiunacompetenza
ditipoconcorrente.

2|IlParlamentoeuropeo

Ciascuno dei trattati istitutivi delle Comunit europee prevedeva listituzione di unAssemblea
composta di rappresentati dei popoli degli Stati membri. Al momento della firma dei Trattati di rima si
prefer istituire unAssemblea unica per lesercizio delle competenze riconosciutele da ciascuno dei tre
Trattati. La denominazione di Parlamento europeo fu adottata solo nel 1962, e legittimata formalmente
conlAttounico.

Composizione.
ilparlamentoeuropeocompostodirappresentantideicittadinidellUnione.Illoronumerononpu
essere superiore a 750 pi il presidente. La rappresentanza dei cittadini garantita in modo
degressivamenteproporzionale,conunasogliaminimadiseimembriperStatomembro.AnessunoStato
membrosonoassegnatipidinovantaseiseggi.Ilconsiglioeuropeoadottaallunanimit,suiniziativadel
Parlamentoeuropeoeconlapprovazionediquestultimo,unadecisionechestabiliscelacomposizionedel
Parlamentoeuropeo.
I membri del Parlamento europeo sono eletti in ogni Stato membro tramite suffragio universale
diretto, per un periodo di cinque anni; essi non possono essere vincolati da istruzioni n sottostare a
mandatoimperativo.Nel2002statointrodottolobbligodiadozionedelsistemaelettoraleproporzionale,
e lincompatibilit della carica di parlamentare europeo con quella di parlamentare nazionale. Quanto al
periodo di svolgimento delle elezioni, esse si svolgono alla scadenza del mandato del Parlamento quasi
contemporaneamente in tutti gli Stati membri in un giorno, nellambito di un unico periodo che va dal
giovedalladomenicasuccessiva.

nellordinanza Zwartveld la Corte si occupa del rifiuto opposto dalla Commissione di cooperare con il giudice
istruttorediGroningen(PaesiBassi),inriferimentoadunprocedimentopenaleaventeadoggettopresuntefrodinella
gestione di fondi comunitari. La Corte afferma chelart. 5 del Trattato CEE (ora art. 4 TUE) impone anche alle
istituzionicomunitarieobblighireciprocidilealecollaborazionecongliStatimembri.Inparticolare,laCommissione
halobbligodicollaborareconilgiudiceistruttorecomunicandodocumentialgiudicenazionaleeautorizzandoipropri
dipendenti a deporre come testimoni nel procedimento nazionale, ameno che non sussistano motivi imperativi
attinentiallanecessitdievitareostacolialfunzionamentoeallindipendenzadellaComunit.

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Lelettoratoattivoconcessoatuttiicittadinieuropei:inItaliasonoelettoriancheicittadinideglialtri
StatimembridellUnioneche,aseguitodiformalerichiestapresentataentroil90giornoantecedentela
data per le elezioni, abbiano ottenuto liscrizione nella lista elettorale del Comune italiano di residenza.
Lelettorato passivo esteso a tutti i cittadini dellUnione. Sono eleggibili (in rappresentanza dellItalia)
ancheicittadinideglialtripaesimembridellUnionecherisultinoinpossessodeirequisitidieleggibilital
ParlamentoprevistidallordinamentoitalianoechenonsianodecadutidaldirittodieleggibilitnelloStato
membrodorigine.

Organizzazioneefunzionamento.
Il regolamento interno disciplina tutti gli aspetti dellattivit dellistituzione: lo status dei deputati, lo
svolgimentodeilavori,lorganizzazioneinterna,lerelazioniconlealtreistituzionietc.8
Ilavoridelparlamentodevonoessereresipubblici.Vannopubblicati:ilprocessoverbaledellaseduta,i
testi approvati dal Parlamento, il resoconto integrale della seduta e la registrazione audiovisiva delle
discussioni. La maggior parte dei lavori parlamentari viene svolta allinterno delle Commissioni
specializzate,suddivisealorovoltainsottocommissioni.

LeproceduredivotoinsenoallAssemblea.
Le deliberazioni del Parlamento europeo, salva diversa disposizione dei trattati, sono adottate a
maggioranzaassolutadeisuffragiespressi:leastensioninonentranonelcomputodeivoti.Ilquorumper
lavaliditdellesedutediunterzodeimembridelParlamento,malavaliditdiunavotazionenonpu
esserecontestataanchesepresenteunnumerodideputatiinferiore,amenochepreviamentenonsia
statarichiestalaverificadelnumerolegale.9

Lefunzioni.
IlParlamentoeuropeononmaistatotitolareesclusivodipoterideliberativi,puressendopartecipe
del procedimento di formazione degli atti comunitari. Oggi esercita, congiuntamente al Consiglio, la
funzionelegislativaedibilancio.Esercitafunzionidicontrollopoliticoeconsultiveallecondizionistabilite
daitrattati.
La funzione legislativa condivisa con il Consiglio nel procedimento di formazione degli atti
dellUnione. Tale funzione si traduce in due tipi di procedure: la procedura legislativa ordinaria e quella
speciale. La procedura legislativa ordinaria, che ricalca la procedura di codecisione, viene applciata nella
maggiorpartedeisettoridiinterventodellUnione:taleprocedutadicodecisionediventatalaprocedura
ordinaria di approvazione degli atti legislativi dellUnione europea. Nella procedura legislativa speciale si

8
Losvolgimentodeilavoridelparlamentoeuropeosiarticolain:

Legislature,cioladurataeffettivadelmandatoparlamentare(5anni)
Sessioni, che hanno durata annuale (i parlamentari europei, per la durata delle sessioni, beneficiano sul
territorio nazionale, delle immunit riconosciute ai membri del Parlamento dei loro paesi; sul territorio di
ogni altro Stato membro, della esenzione da ogni provvedimento di detenzione e da ogni procedimento
giudiziario;
Tornate,valeadiresingoleriunionidelparlamento,chediregolasisvolgonoognimese
Giornidiseduta,ovveroleriunioniquotidianedellistituzione.

LattivitpoliticanelParlamentoeuropeosisvolgeprevalentementeattraversoigruppipolitici:raggruppamenti
diparlamentarieuropeiappartenentiadiversiStatimembrieaventiunaffinitpolitica.Questacooperazioneporta
consvantaggiinmeritoallinfluenzaesercitatainsenoalParlamento,conelelezionedelpresidenteolapprovazione
degli emendamenti. A ci si devono aggiungere convenienze di tipo organizzativo; alcuni fondi sono distribuiti
secondouncontributofissoperciascungruppo,piunaquotasupplementareperciascunmembro.

17

attiva ora la funzione consultiva, ora il parere conforme del Parlamento che deve approvare una serie di
decisionidelConsiglioinsettoriincuiilsuoruoloera,precedentemente,inesistente.
La c.d. funzione di bilancio consiste sia nellapprovazione del quadro finanziario pluriennale che
nelladozionedapartedellostessoParlamentoedelConsigliodelladecisionesullespesedaiscriversinel
bilancio dellUnione, eliminando in tal modo la precedente distinzione che cera tra spese obbligatorie e
non,dovesoloperquesteultimeilParlamentoesercitavaungenericopoteredicontrollo.
Il Parlamento inoltre pu, a maggioranza dei suoi membri, chiedere alla Commissione di esercitare il
suopoteredipropostasullequestioniperlequalireputanecessarialelaborazionediunattodellUnione,ai
fini dellattuazione dei trattati (la c.d. iniziativa delliniziativa). Se la Commissione non presenta una
proposta,lastessanedevecomunicarelemotivazionialParlamento.Sitrattadiunpoterenonirrilevante,
resoeffettivodallamozionedicensuracheilParlamentopuemanareneiconfrontidellaCommissione.
Quantoalcontrollosulleistituzioni,talecontrollosiesplicainmanieradirettaattraversolelezionedel
presidentedellaCommissioneamaggioranzaqualificata.NeiriguardidellaCommissione,ilParlamentopu
intraprenderelaudizionedisingolicommissariprimadivotaresullinsiemedeisuoicomponenti.Unaltra
istituzionesottopostaalcontrollodelParlamentolaCortedeiConti.Lanominadeisuoimembriavviene
conladecisionedelConsiglio,inseguitoalpareredelParlamentocheadottalaproceduradiaudizionedei
candidati.
Quanto al controllo sullapparato amministrativo, si tratti di un controllo che si estrinseca sulla
Commissione:neisuoiconfrontiilParlamentodisponedellamozionedicensurache,unavoltaapprovata
dai parlamentari, obbliga i membri della Commissione a dismettere collettivamente le loro funzioni. Un
ulteriorestrumentodicontrollopoliticodatodalleinterrogazionicheciascunparlamentarepuporrealla
Commissione. Carattere residuale hanno una serie di attribuzioni spettanti al Parlamento europeo per
salvaguardareidirittideimembridellUnione,Stati,personefisiche,personegiuridiche.
unaformaditutelachemiraadassicurareleffettivaeconcretaapplicazionedeldirittoeuropeonei
confrontideisuoidestinatari.TaliattribuzioniriguardanolapossibilitperilParlamento:dicostituireuna
Commissionedinchiesta;dinominareunMediatore;diriceverepetizionisumateriediinteresseeuropeo.
Quanto alla Commissione dinchiesta, il Parlamento europeo, su richiesta di un quarto dei suoi
membri,apotercostituireunaCommissionetemporaneadiinchiestaincaricatadiesaminareledenuncedi
infrazioneodicattivaamministrazionenellapplicazionedeldirittodellUnione.Redattaunarelazionesui
fatti oggetto di indagine, la Commissione si scioglie. Il deposito della relazione deve avvenire entro il
terminefissatoallattodellasuacostituzioneo,alpitardi,entrounannodalladatadiquestultimae,in
ogni caso, alla fine della legislatura. I poteri della Commissione di inchiesta non inficiano le competenze
attribuite alla Commissione europea e alla Corte di giustizia nellaccertamento delle inadempienze degli
Statimembriesiescludonodallinchiestaparlamentareifattipendentidinanziadunagiurisdizione.
Il Mediatore eletto dopo ogni elezione del Parlamento europeo per la durata della legislatura e
disponediunmandatorinnovabile;lorganoabilitatoaricevereledenunce(anchedapartediqualsiasi
cittadino dellUnione) riguardanti i casi di cattiva amministrazione da parte degli organi dellUnione: il
Parlamento europeo nel 2001 ha adottato una risoluzione con la quale stato approvato un codice di
buona condotta amministrativa cui le istituzioni e gli organi dellUnione devono attenersi; in tale
documento si dice che si parla di cattiva amministrazione quando unistituzione omette di compiere un
atto dovuto, opera in modo irregolare o agisce in maniera illegittima. Lindipendenza dellorgano
garantita dal fatto che esso non accetta istruzioni da parte di alcun organismo ed prevista una
incompatibilit con qualsiasi attivit professionale, remunerata o meno. Di propria iniziativa ovvero sulla
basedelledenuncepresentategli,ilMediatorecompieleindagininecessariee,qualoraconstatiuncasodi
cattiva amministrazione, ne investe lautorit interessata che, entro tre mesi, dovr pronunciarsi con un
18

parere.IlMediatoretrasmetteunarelazionealParlamentoeuropeoeallistituzioneinteressata,mentrela
personachehasportodenunciavieneinformatadeirisultatidelleindagini.
Il Trattato di Maastricht ha istituzionalizzato il diritto di petizione. Legittimati attivi sono i cittadini
dellUnione nonch ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la propria sede in uno degli Stati
membri.Unavoltaricevutalapetizione,ilParlamentolatrasmetteallaCommissioneperlepetizioni,che
hailcompitodivalutarelapertinenzadellarichiesta.Incasopositivo,sipassaallesamedelmeritoequindi
alladecisionesullemisuredaadottare.Delladecisioneverrannoinformatigliautoridellepetizioni.

Parlamentoeuropeoeparlamentinazionali.
Il protocollo adottato a Lisbona prevede listituzione di una Conferenza degli organi parlamentari
specializzatipergliaffaridellUnione,conlospecificocompitodisottoporreallattenzionedelParlamento
europeo,delConsiglioedellaCommissioneicontributicheritieneutili.

3|IlConsiglioeuropeo

Il Consiglio europeo stato istituito dal Summit di Parigi del 10 dicembre 1974 dichiarando nel
comunicatofinaleche:icapidigovernohannodecisodiriunirsi,accompagnatidaiministridegliesteritre
volte lanno ed ogni qualvolta ci risulter necessario, come Consiglio della Comunit ed a titolo di
cooperazione polisca. Non era un organo previsto dai trattati istitutivi delle Comunit e doveva
originariamente svolgere un ruolo di stimolo per le pi importanti iniziative politiche della Comunit
nonchdirimerelecontroversiedinotevolerilevanzapoliticaedeconomicasorteinsenoalConsigliodei
ministri. Il Consiglio europeo ha poi ricevuto un fondamento giuridico con lAtto unico europeo. Con il
TrattatodiLisbonaelacontestualescomparsadellaComuniteuropea,ilConsiglioeuropeostatoelevato
adistituzionedellUnioneeuropea.

Composizione
IlConsiglioeuropeocompostodaicapidiStatoodigovernodegliStatimembri,dalsuopresidentee
dal presidente della Commissione. Lalto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di
sicurezzapartecipaailavori.Quantoalleriunioni,questeavvengonoduevolteasemestresuconvocazione
delpresidente.

Competenzeefunzionamento
IlConsiglioeuropeodallUnionegliimpulsinecessarialsuosviluppo,nedefiniscegliorientamentie
le priorit politiche generali ma il TUE precisa anche che il Consiglio europeo non esercita le funzioni
legislativesottolineando,insostanza,chesiintesoconservarealConsiglioeuropeoleserciziodiindirizzo
politico e mantenere il potere decisionale al triangolo formato da Commissione, Consiglio e Parlamento.
TuttavialecompetenzedelConsiglioeuropeosonoperlopicircoscritteallapoliticaesteraedisicurezza
comune(PESC).
Il TUE attribuisce al Consiglio europeo il compito di definire gli orientamenti generali e di decidere le
strategie comuni sulla cui base il Consiglio deve operare. Lo stesso Consiglio europeo opera le scelte
fondamentaliperlapoliticacomunedidifesa.Siprevedepoiche,nelcasoincuiunmembrodelConsiglio
dellUnionedichiari,che,perimportantimotividipoliticanazionale,intendeopporsiadunadecisioneche
richiede la maggioranza qualificata e qualora lAlto rappresentante non sia riuscito a concordare con lo
Stato in questione una soluzione accettabile per questultimo, allora, il Consiglio pu chiedere a
maggioranza qualificata che della questione sia investito il Consiglio europeo affinch si pronunci
allunanimit,venendocosadassumereunruolodiistanzadiappello.
19

I membri di questa istituzione si pronunciano per consenso, salvo nei casi in cui i trattati prevedono
diversamente. Deliberano allunanimit, a maggioranza qualificata per lelezione del suo Presidente e
dellAltorappresentanteperlaPESCeamaggioranzasempliceinmeritoallequestioniprocedurali.

IlPresidentedelConsiglioeuropeo
La figura del Presidente risponde da un lato allesigenza di garantire una certa continuit ed efficacia
allattivitdiquestaistituzionee,dallaltro,dioffriresullascenainternazionaleunamaggiorevisibilited
autorevolezza.Quantoallanomina,ilmandatodidueanniemezzo,rinnovabileunavolta.IlPresidente
non pu esercitare un mandato nazionale. I suoi compiti sono di: presiedere ed animare i lavori del
Consiglio europeo; assicurare la preparazione e la continuit dei lavori del Consiglio europeo; adoperarsi
perfacilitarelacoesioneeilconsensoinsenoalConsiglioeuropeo;presentarealParlamentoeuropeouna
relazionedopociascunariunione.

Gliatti
Sebbenerivestanocaratterepreminentementepolitico,conilTrattatodiLisbonasonodivenutioggetto
dicontrollogiurisdizionaledapartedellaCortedigiustiziadellUnioneeuropeo.

4|IlConsiglio

IlTUEprevedecheilConsiglioesercita,congiuntamentealParlamentoeuropeo,lafunzionelegislativa
e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni
stabiliteneitrattati.

Composizione
Il Consiglio unistituzione composta di Stati: titolare lo Stato membro che designa il proprio
rappresentante. Il TUE stabilisce che il Consiglio composto da un rappresentante di ciascuno Stato
membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad
esercitareil dirittodivoto.Inrealticomponenti delConsiglionondevononecessariamenterivestire la
qualificadiministri,manecessariochefaccianopartedellacompaginegovernativaechesianoabilitatiad
impegnareilpropriogoverno.IlConsigliosiriunisceinvarieformazioni,ilcuielencodeterminatodauna
decisioneadottaamaggioranzaqualificata.
TrattandosidiunaistituzionecompostadiStati,lecitocheilgovernonazionaleconferiscaunmandato
imperativo vincolando il mandato a precise istruzioni. Infatti, nellequilibrio istituzionale dellUnione,
mentre la Commissione rappresenta il momento di sintesi dellinteresse dellUnione considerato
globalmente,ilConsigliostrutturatoinmodotaledapoterdarvoceaisingoliinteressinazionali.10
La Presidenza delle formazioni del consiglio, ad eccezione della formazione Affari esteri, esercitata
dairappresentantidegliStatimembrinelConsigliosecondounsistemadirotazioneparitaria.LaPresidenza
esercitata da un gruppo predeterminato di tre stati, per un periodo di diciotto mesi, composti in
considerazione della loro diversit e degli equilibri geografici dellUnione, applicando un sistema di
rotazione paritaria. Allinterno del gruppo, ciascun membro esercita a turno la presidenza di tutte le
formazionidelConsiglioperunperiododiseimesi.

10

LattoadottatoinsenoataleistituzionenonimputabilesimultaneamenteaisingoliStatiperchilConsiglio
un organo dellUnione: gli atti adottati dal Consiglio sono passibili di controllo di legittimit da parte della Corte di
giustizia. Qualunque Stato membro pu presentare ricorso contro un atto del Consiglio, anche se il suo
rappresentantehavotatoafavoredellasuaadozione.

20

Il paese che a turno presiede il Consiglio: rappresenta il Consiglio; convoca il Consiglio di propria
iniziativaosurichiestadapartediunoStatomembroodellaCommissione;rispondealleinterrogazionidel
Parlamentoeuropeo;curalerelazioniinternazionalidellUnione.

Funzionamento
Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica, quando delibera e vota un progetto di atto legislativo.
Ciascuna sessione del Consiglio divisa in due parti: una dedicata alle deliberazione di atti legislativi e
unaltraalleattivitnonlegislative.
Laccrescersineltempodellamoledellavorocomunitarioelesigenzadiunpicostantecontattotra
Consiglio e Commissione fanno s che nel 1965 venisse riconosciuto giuridicamente il Comitato dei
rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER). Il comitato un organo intergovernativo
costituitodallerappresentanzediplomaticheedresponsabiledellapreparazionedellavorodelConsiglio
e dellesecuzione dei compiti che il Consiglio gli assegna. Il COREPER si riunisce a due livelli: di
ambasciatori rappresentati permanenti (COREPER II) per trattare gli affari di rilievo politico e quelli
concernentilerelazioniesterne;diministriplenipotenziarirappresentantipermanentiaggiunti(COREPERI)
pertrattaregliaffaricorrenti,diproceduraoessenzialmentetecnici.Essopertantoprovvedea:coordinare
lattivit di una serie di gruppi di lavoro; predisporre lagenda e lordine del giorno delle riunioni del
Consiglio; organizzare comitati per la trattazione sistematica di problemi specifici; adottare decisioni di
procedura nei casi previsti dal regolamento del Consiglio. Tali compiti non potrebbero essere svolti dal
Consiglio(lacuiattivitdiscontinua),ndallaCommissione(chehacaratteredindipendenza),mentreil
COREPERportatoredegliinteressidegliStati.

Isistemidivotazionesonotre:allunanimit,amaggioranzasempliceeamaggioranzaqualificata.
La votazione allunanimit prevista per alcune materie quali larmonizzazione fiscale e il
ravvicinamento delle legislazioni nazionali, oltre che per la politica estera e di sicurezza comune, per la
cooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenaleeadalcuniaspettirelativiallacittadinanzaeuropea.
Perunanimitsiintendeassenzadivotinegativi,enonconvergenzadivotituttipositivi.
La votazione a maggioranza semplice riservata in ipotesi estremamente limitate, e per il computo
dellamaggioranzanonsiprendeinconsiderazioneilnumerodeipresentiallasedutamaquellodeimembri.
La votazione a maggioranza qualificata il sistema utilizzato in generale. I voti di ciascuno Stato
membroavvengonoconilsistemadelvotoponderato,cheattribuisceunvalorediversoaciascunoStatoa
seconda della sua importanza demografica e politica allinterno dellUnione. Fino al 21 ottobre 2014 le
deliberazioniperlequaliprevistalapropostadellaCommissionesonovalidesehannoottenutoalmeno
255 voti che esprimano il voto favorevole della maggioranza dei membri; negli altri casi le deliberazioni
sonovalidesehannoottenutoalmeno255voticheesprimanoilvotofavorevoledialmenodueterzidei
membri.11 Lastensione di uno Stato, nelle votazioni a maggioranza qualificata, equivale ad un voto
contrario.
Le competenze attribuite al Consiglio investono tutti i settori dellattivit dellunione. In sintesi, le
funzioniattribuitealConsigliosono:
Adottaregliattilegislativi
CoordinarelepoliticheeconomichegeneralidegliStatimembri

11

La necessit di ottenere il voto favorevole della maggioranza degli Stati membri (e dei due terzi nel secondo
caso)costituiscelaprimadelleretidisicurezzaprevisteconilTrattatodiNizza.Loscopodievitareilverificarsidi
casi in cui una minoranza di Stati disporrebbe dei voti sufficienti per adottare una decisione. La seconda rete di
sicurezzacostituitadalladisposizionecheimponealconsigliodiadottareunattosoloquandoviilsostegnodiun
numerodiStaticherappresentiunacospicuamaggioranzadellapopolazionedellUnione.

21

Concludere accordi internazionali tra lUnione europea e uno o pi Stati o organizzazioni

internazionali. In questo settore i negoziati sono condotti dalla Commissione (o dallAlto
rappresentante),mentrealConsigliospettadiapprovaredefinitivamentetaliattipreviaeventuale
approvazionedelParlamento
ApprovareilbilanciodellUnioneinsiemealParlamentoeuropeo
Esercitare un controllo indiretto sul rispetto dei trattati e degli atti dellUnione, promuovendo
ricorsidavantiallaCortedigiustiziadellUnioneeuropea.

5|LaCommissioneeuropea

La Commissione un organo esecutivo, in quanto ha il compito di far applicare i trattati e gli atti
dellUnione e di gestire le politiche dellUnione; organo indipendente, in quanto i commissari sono
nominati a titolo individuale; organo collegiale, per cui tutte le delibere sono riferite sempre alla
Commissionenelsuocomplesso;organoatempopieno,chesiriuniscealmenounavoltaasettimana.
LaCommissionepartecipaanchealpoterelegislativo,essendoinvestitadelmonopoliodelliniziativae,
inunacertamisura,anchedelpoteregiudiziario,potendopresentarericorsiallaCortediGiustiziacontrogli
SatimembrielostessoConsiglio.

Nomina
La prima fase ha ad oggetto lindividuazione del solo candidato alla carica Presidente, effettuata dal
Consiglio europeo che decide a maggioranza qualificata, tenuto conto delle elezioni del Parlamento
europeoedopoavereffettuatoleconsultazioniappropriate.
LasecondafaseconsistenellelezionedelcandidatoPresidentedapartedelParlamentoeuropeo.
Alla terza fase partecipa lo stesso Presidente eletto, e consiste in una deliberazione de Consiglio, di
comuneaccordoconilPresidenteeletto,conlaqualeadottalelencodellealtrepersonalitselezionatein
baseallepropostepresentatedagliStatimembri,cheproponedinominaremembridellaCommissione.La
decisionedelConsigliovaadottataamaggioranzaqualificata.
NellaquartafaseilPresidente,lAltorappresentateeglialtrimembridellaCommissionesonosoggetti
collettivamente ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo (che procede ad audizioni
separateperciascunapersonapropostacomemembro).
LaquintafaseaffidataalConsiglioeuropeoche,amaggioranzaqualificata,nominalaCommissione.

Composizione
LaCommissionenominata(finoal31/10/2014)compostadauncittadinodiciascunoStatomembro,
compresoilpresidenteelAltorappresentantedellUnionepergliaffariesterielapoliticadisicurezza,che
unodeivicepresidenti.InfuturoicomponentisarannoinnumeroinferiorerispettoagliStatidellUnione.

IlPresidentedellaCommissioneeuropea
Eglipartecipaallasceltadeglialtricommissari,nominaivicepresidentitraimembridellaCommissione,
investitodiunruolodileadershipdalmomentocheimembridellaCommissioneesercitanolefunzioni
loro attribuite dal presidente, sotto la sua autorit. Egli poi tenuto a definire gli orientamenti nel cui
quadro la Commissione esercita i suoi compiti; decidere lorganizzazione interna della Commissione per
assicurare la coerenza, lefficacia e la collegialit della sua azione. Inoltre un membro della Commissione
deverassegnareledimissioniseilpresidenteglielochiede.

StatusdeimembridellaCommissione
22

I commissari sono nominati a titolo individuale e devono esercitare le loro funzioni in piena
indipendenza. La Commissione (a differenza del Consiglio) un organo formato da individui e non
rappresentatidegliStati,edagiscenellesclusivointeressedellUnione.Sololavolontcollegialedellorgano
viene in rilievo divenendo cos imputabile allUnione nel suo complesso. I commissari, non potendo
esercitare alcunaltra attivit professionale, non possono lavorare per P.A., imprese private o svolgere
attivitinproprio:essinonpossonosolodedicarsiadattivitdidatticheescientifichepurchnoncondotte
a livello professionale. Se violano gli obblighi professionali (lealt ed integrit) ed extraprofessionali
(esclusivitdelservizioprestatoallistituzione):incasodicolpagrave,siprocedealledimissionidufficio,e
incasodicolpanongravelesanzionicomedecadenzadaldirittoapensionedianzianitpossonoessere
comminateinalternativa.
AconfermadellindipendenzadeimembridellaCommissione,giocailfattocheessinonpossonoessere
rimossindaigoverninazionali,ndalConsigliondalConsiglioeuropeo.Unprovvedimentointalsenso
puesserepresosolodalParlamentoattraversolamozionedicensura,chenonpuessereadottataprima
che siano trascorsi tre giorni dal deposito della mozione e si considera approvata riportando una
maggioranza dei due terzi dei voti espressimi. In conseguenza delladozioni del provvedimento, i membri
dellaCommissionesarannotenutiadimettersieimembrinominatipersostituirequellisfiduciatiduranoin
caricasolofinoalladataincuisarebbescadutoilmandatodeiprecedenticommissari.
Un membro della Commissione cessa definitivamente le sue funzioni per scadenza del mandato,
decesso,dimissionivolontarieedimissionidufficio,chepossonoesseredichiaratedallaCortedigiustizia,
suistanzadelConsiglioodellaCommissione,quandounmembrodiquestultimanonsoddisfapiunodei
requisitiindispensabiliaricoprirelacaricaoquandoabbiacommessounacolpagrave.Incasodidimissioni
collettive i membri dimissionari continuano a curare gli affari di ordinaria amministrazione fino alla loro
sostituzione,perlarestanteduratadelmandato.

LAltorappresentantedellUnionepergliaffariesterielapoliticadisicurezza
LAlto rappresentante nominato dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata, con
laccordodelPresidentedellaCommissione.
LAltorappresentanteagisceinqualitdimandatariodelConsiglionellaguidadellapoliticaesteraedi
sicurezzacomunedellUnioneedaltempostessoVicepresidentedellaCommissioneeuropeaincaricato
dellerelazioniesterneedelcoordinamentodeglialtriaspettidellazioneesternadellunione.Nellesercizio
di queste responsabilit, in seno alla Commissione, lAlto rappresentante soggetto alle procedure che
regolanoilfunzionamentodellaCommissione.

Funzionamento
laCommissionefissailproprioregolamentointernoeprovvedeallasuapubblicazione.Ilregolamento
stabiliscelelineeessenzialidellemodalitdilavorodellorganocollegiale.LedeliberedellaCommissione
sonoadottateamaggioranzadeivotideimembrichelacompongonomalaprassisisempreorientatanel
sensodinondarcontopubblicamentedelnumerodivoticheharaccoltounattodellaCommissioneper
sottolineareilsensodellacollegialitdellaresponsabilitchesiassumonoimembridellaCommissione.

Attribuzioneepoteri
LacommissionepromuovelinteressegeneraledellUnioneeadottaleiniziativeappropriateatalfine.
Vigila sullapplicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virt dei trattati. Vigila
sullapplicazionedeldirittodellUnionesottoilcontrollodellaCortedigiustizia.Desecuzionealbilancioe
gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni
stabilitedaitrattati.AssicuralarappresentanzaesternadellUnione,fattaeccezioneperlapoliticaesterae
23

disicurezzacomuneeperglialtricasiprevistidaitrattati.Avviailprocessodiprogrammazioneannualee
pluriennaledellUnionepergiungereadaccordiinteristituzionali.
LaCommissionenondisponediunveroepropriopoteredecisioneautonomo,senonneipochicasiin
cui il trattato glielo attribuisce, ad es., il potere di emanare regolamenti relativi al diritto dei lavorati
emigranti a rimanere nel territorio di uno degli Stati membri dopo avervi lavorato; dispone invece del
potere di proposta di un atto legislativo che le spetta in via esclusiva e che rappresenta la condizione
affinchilConsiglioeilParlamentopossanoemanareattivincolanti.
LafunzioneesecutivadellaCommissionepuesseredistintainemanazionediattidiesecuzione,nella
funzionenormativadelegataenelleserciziodellealtrefunzioniesecutive.
Quanto agli atti di esecuzione, le competenze necessarie sono conferite alla Commissione o, in casi
specifici debitamente motivati, al Consiglio, allorch sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione
degli atti giuridicamente vincolanti dellUnione. Lesercizio di competenze di esecuzione conferito alla
Commissione sottoposto al controllo degli Stati membri, in quanto sono a questi ultimi che comporta
adottaretuttelemisuredidirittointernoatteadassicurarelesecuzionedegliobblighiderivantidaitrattati
edallanormativadelleistituzioni.
Quantoallafunzionenormativadelegata,unattolegislativopudelegareallaCommissioneilpoteredi
adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non
essenzialidellattolegislativo.Gliattilegislatividelimitanogliobiettivi,ilcontenuto,laportataeladurata
della delega di potere. Le condizioni, fissate dagli atti legislativi cui soggetta la delega sono che il
ParlamentoeuropeooilConsigliopossonorevocareladelega;inoltrelattodelegatopuentrareinvigore
soloseilParlamentoeuropeooilConsigliononsollevanoobiezionineiterminifissatidallattolegislativo.
Quanto alle altre funzioni esecutive, la Commissione d esecuzione al bilancio in quanto la stessa
Commissione che incassa le entrate ed effettua le spese; gestisce i programmi, svolge funzioni di
coordinamento, avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale per giungere ad accordi
interistituzionali.
Quanto alle funzioni di controllo la Commissione vigila sullapplicazione dei trattati e delle misure
adottate dalle istituzioni; vigila sullapplicazione del diritto dellUnione sotto il controllo della Corte di
giustizia.LafunzionedivigilanzadellaCommissionepucomportareduetipologiediintervento:
Si ha intervento diretto quanto i trattati o regolamenti prevedono che essa emani decisioni
vincolanti; ad es., ci avviene nel campo delle regole di concorrenza, dove la Commissione pu
prenderedecisionidirettamenteapplicabiliecheprevedonosanzionipecuniarieneiconfrontidelle
imprese. Anche le raccomandazioni e i pareri, a carattere non vincolante, rientrano nellambito
dellamanifestazionedirettadellafunzionedivigilanza;
Si ha intervento indiretto della Commissione come guardiana dei trattati, quando essa propone
ricorsiallaCortedigiustiziadellUnioneeuropeacontrogliStatieleistituzionicheabbianoviolato
gliobblighiloroincombenti.
Quanto alle funzioni di rappresentanza in ciascuno degli Stati membri, lUnione ha la pi ampia
capacit giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali; essa pu in particolare
acquistare o alienare beni immobili e mobili e stare in giudizio. A tal fine, essa rappresentata dalla
CommissioneLaCommissionedetieneunpoterequasiesclusivodirappresentanzadellUnionepertuttigli
atticompiutinellambitodeldirittointerno.LaCommissionerappresentaancheallesternolUnionenelle
negoziazionidegliaccordidellUnioneespettaallaCommissioneeallAltorappresentanteilcollegamento
conleNazioniUniteecongliistitutispecializzaticheglifannocapo.
Per la sua importanza, la Commissione stata definita il motore delle Comunit: essa partecipa al
tempo stesso al potere legislativo, avendo il monopolio delliniziativa, al potere esecutivo, gestendo in
24

modo diretto un buon numero di politiche e le relative risorse, al potere giudiziario, potendo presentare
ricorsiallaCortedigiustiziacontrogliStatimembrielostessoConsiglio.

6|LaCortedigiustiziadellUnioneeuropea

Al vertice del sistema giurisdizionale europeo posta la Corte di giustizia dellUnione europea creata
con il Trattato CECA e successivamente divenuta listanza giurisdizionale unica di tutte le Comunit
europee. Attraverso storiche sentenze la Corte ha contribuito in maniera determinante a delineare la
naturaelaportatadeldirittodellUnione.Nelcorsodeglianni,lattivitdellaCorteaumentatainmaniera
considerevole, tanto da richiedere la creazione, nel 1988, del Tribunale di primo grado: un organismo
giurisdizionale competente ad esaminare alcune categorie di ricorsi proposte da persone fisiche e
giuridiche,conriservadiimpugnazioneinnanziallaCortedigiustiziapermotivididiritto.Conladozionedel
Trattato di Lisbona la Corte di giustizia dellUnione europea concepita come unistituzione a carattere
unitario comprensiva al suo interno dei seguenti organi: la Corte di giustizia; il Tribunale; i Tribunali
specializzati.Taliorganisonotuttietrechiamatiadassolverelafunzionediassicurareilrispettodeldiritto
nellinterpretazione e nellapplicazione dei Trattati. Si differenziata altri organi giurisdizionali in primo
luogo perch possono adire la Corte non soltanto gli Stati membri, ma anche le istituzioni dellUnione,
nonch le persone fisiche e giuridiche a determinate condizioni; in secondo luogo perch tutte le
controversie nascono e sono risolte nellambito del diritto dellUnione; in terzo luogo perch la
giurisdizionedellaCorteobbligatoriaelecompetenzesonoampieedifferenziate.
IldirittodicuilaCortedevegarantireilrispettonellapplicazioneenellinterpretazionerappresentato
da quel complesso di norme che regolano lorganizzazione e lo sviluppo dellUnione europea nonch i
rapporti tra questa e gli Stati membri. A questo complesso normativo, che concorre a formare il diritto
dellUnione scritto, devono aggiungersi i principi generali di diritto mutati dai sistemi giuridici nazionali e
deiprincipigeneraliproprideldirittodellUnione.

Composizione
LaCortecompostadaungiudiceperStatomembroe8avvocatigenerali.Igiudiciegliavvocatisono
nominatidicomuneaccordodaigovernidegliStatimembri,previaconsultazionediunospecialecomitato
costituitoperfornireparerisulladeguatezzadeicandidati.Igiudiciegliavvocatidebbonoesseresceltifra
personalit che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per
lesercizio,neirispettivipaesi,dellepialtefunzionigiurisdizionali,ovverochesianogiureconsultidinotoria
competenza. Lindipendenza garantita dalla previsioni di particolari facolt ed esenzioni da obblighi
(immunit di giurisdizione, incompatibilit con lesercizio di una funzione politica, amministrativa o
professionaleetc.).
Lavvocato generale ha il ruolo di porsi al servizio dellinteresse generale del diritto dellUnione,
fornendonelcontempomaggiorigaranziediequilibrioedipreparazionetecnicaallaCortedigiustizia.gli
avvocati generali, sono inseriti organicamente nella struttura della Corte. Ciascuno di essi ha lufficio di
presentare pubblicamente, con assoluta imparzialit ed in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle
cause che conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dellUnione europea, richiedono il suo
intervento.12

12

Lavvocatogenerale,sintetizzaladiscussionescrittaedorale,ladepuradaognideviazione,indirizzandointal
modo la Corte verso quelle soluzioni pi consone alla tutela degli interessi delle parti nel processo. Le conclusioni
dellavvocatogeneralenonsonovincolatiancheseesercitanounanotevoleinfluenza.Esse,attraversounanalisidella
dottrinaedellagiurisprudenzadescrivonolacausaerilevanoinmanieraampiaeparticolareggiata,siasulpianodei
dattisiasulpianodeldiritto,chesonopiconsoniallasoluzionedaadottare.

25

I giudici e gli avvocati generali restano in carica sei anni, ma ogni tre anni si procede ad un rinnovo
parziale; il mandato rinnovabile. La Corte nomina ogni tre anni il Presidente, che dirige i lavori e le
udienze.

Laproceduraelesentenze
La procedura davanti alla Corte comprende una fase scritta, con scambio di memorie fra le parti, ed
una fase orale, introdotta dalla relazione del giudice relatore. Nel corso della procedura la Corte pu
condurre attivit istruttorie estese, anche negli Stati membri. Per lespletamento di queste ultime pu
richiederelassistenzagiudiziariadelleautoritnazionalidegliStatimembricuiincombonoprecisiobblighi.
LeudienzedellaCortesonodiregolapubbliche,mentreledeliberazionisonosegrete.Lesentenze,firmate
dalPresidenteedalCancelliere,devonoesseremotivateeletteinpubblicaudienza.Essesonodefinitivee
soggette a revisione soltanto in casi eccezionali; hanno efficacia vincolante fra le parti in causa e forza
esecutivaallinternodegliStatimembri.

Lecompetenze
Il compito assegnato alla Corte quello di assicurare il rispetto del diritto dellUnione attraverso il
controllo giurisdizionale degli atti e dei comportamenti delle istituzioni nonch attraverso
linterpretazionedeldirittodellUnione.LeprincipaliattribuzionidellaCorteriguardano:
LesamedeiricorsiintemadiinadempimentodegliStati
IlcontrollosullalegittimitdegliattidellUnione
Ilcontrollosulcomportamentoomissivodelleistituzioni
Lacompetenzaapronunciarsiinviapregiudizialesullinterpretazionedegliattidelleistituzioni
Lesame dei ricorsi per il risarcimento dei danni derivanti da responsabilit extracontrattuale
dellUnione
DigrandeimportanzalaconsiderazionecheallaCorteassegnataunafunzioneparticolare:quelladi
assicurare ununit di giurisprudenza e dinterpretazione, necessario presupposto per unintegrazione
effettiva.OccorresottolinearecheleattribuzionidellaCortesonotassative,nelsensoche,aldifuoridei
casi espressamente previsti dai Trattati, la competenza spetta ai giudici nazionali secondo le norme degli
ordinamentiaiqualiappartengono,anchequaloradebbaessereparteingiudiziolUnione.

IlTribunale
ConilTrattatodiLisbonailTribunaleappartieneaquellistituzioneacarattereunitariochelaCortedi
Giustizia dellUnione europea; competente a conoscere in primo grado alcune categorie di ricorsi ad
eccezione di quelle attribuite a un Tribunale specializzato e di quelle che lo Statuto riserva alla Corte di
giustizia.assiemeallaCortedigiustiziaedaitribunalispecializzatichiamatoadassicurareilrispettodel
dirittonellinterpretazioneenellapplicazionedeitrattati.

Segue:composizioneefunzionamento
Attualmente i giudici sono 27. I membri del Tribunale sono nominati di comune accordo dai Governi
degli Stati membri, per un periodo di 6 anni. Secondo quanto stabilito dal regolamento di procedura il
Tribunale siede in sezioni oppure in una grande sezione composta da 13 giudici; nei casi previsti dal
regolamento di procedura pu riunirsi in seduta plenaria o statuire nella persona di un giudice unico. La
ragioneditaleprevisionequelladisnellireilcaricodilavoro.Nonconsentitalagiurisdizionedelgiudice
unico in situazioni riguardanti alattuazione delle norme sulla concorrenza, gli aiuti di Stato, imprese,
agricolturaeinrelazioneaicasicontrolUfficioperlarmonizzazionedelmercatointerno.
26

La presenza dellavvocato generale prevista come continuativa e permanente solo nelladunanza

plenaria. I membri del Tribunale, per tutta la durata del loro incarico, sono soggetti alle medesime
obbligazioni e beneficiano delle stesse garanzie, privilegi ed immunit dei membri della Corte.
indispensabilecheessipossegganolacapacitperleserciziodellepialtefunzionigiudiziarie.

Segue:competenze
IlTribunalecompetenteaconoscereinprimogrado:
Deiricorsidannullamento
Deiricorsipercarenza
DeiricorsiperrisarcimentodeidanniderivantidaresponsabilitextracontrattualedellUnione
DellecontroversietralUnioneeisuoiagenti
Deiricorsipresentatiinvirtdiunaclausolacompromissoria;
Tuttaviavieneriservatalacompetenzaauntribunalespecializzatoperalcuniricorsiefacendounrinvio
alloStatutoperiricorsiattribuitiinviaesclusivaallaCortedigiustizia.Sonodicompetenzaesclusivadella
CortedigiustiziairicorsipresentatidagliStatimembri,dalleistituzionidellUnioneodallaBancacentrale
europeanelleipotesidiricorsodiannullamentoericorsoincarenza.
VisemprelapossibilitdimpugnazionedinanziallaCortedigiustiziadelledecisionidelTribunaledi
primogrado;ilriesamepossibileperisolimotivididirittoedallecondizioniedentroilimitiprevistidallo
Statuto. Il tribunale, inoltre, fungendo da giudice dappello, competente anche per quei ricorsi diretti
rientranti nellambito dei contenziosi speciali, vale a dire quelli attribuiti ai Tribunali specializzati. Con il
Trattato di Lisbona stata attribuita al Tribunale anche la competenza a conoscere delle questioni
pregiudiziali in materie specifiche determinate allo Statuto. Al momento, comunque, lo Statuto nulla
prevedeinmateria.

Segue:procedura
LaproceduradavantialTribunalecomprendeunafasescritta,conscambiodimemorietraleparti,ed
unafaseorale,cheintrodottadallarelazionedelgiudicerelatore.LeudienzedelTribunalesonodiregola
pubbliche,mentreledeliberazionisonosegrete.Perladecisionedellacausanecessariounquorumditre
giudici,quandoriunitoinsezione,dinoveinadunanzaplenaria.

ITribunalispecializzati
I tribunali specializzati sono organismi incaricati di conoscere in primo grado di alcune categorie di
ricorsipropostiinmateriespecifichedeterminatedalloStatutodellaCortedigiustiziadellUnioneeuropea.
Il potere di istituire Tribunali specializzati spetta al Parlamento europeo ed al Consiglio. Queste due
istituzioni, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono istituire tribunali specializzati
affiancati al Tribunale, e incaricati di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi proposti in
materiespecifiche.IlParlamentoeuropeoeilConsigliodeliberanomedianteregolamentisupropostadella
Commissione e previa consultazione della Corte di giustizia o su richiesta della Corte di giustizia e previa
consultazionedellaCommissione.
Ledecisionipossonoessereoggettodiimpugnazione,perisolimotivididiritto,dinanzialTribunalee,
qualorasiaprevistodalregolamentoistitutivo,ancheperi motividifatto.Ilricorsodiultimaistanzaalla
Corte di giustizia non previsto, ma, ove sussistano gravi rischi che lunit o la coerenza del diritto
dellUnionesianocompromesse,i ricorsiproposti alTribunalepotrebberoessereoggettodiriesame da
partedellaCorte.

27

6|LaBancacentraleeuropea

La Banca centrale europea, assieme alle banche centrali nazionali, forma il Sistema europeo delle
banche centrali (SEBC). Il SEBC retto dagli organi decisionali della Banca centrale europea che sono il
ConsigliodirettivoeilComitatoesecutivo.LaBCE,coscomelaBancaeuropeapergliinvestimenti,hauna
personalit giuridica distinta da quella dellUnione. Inoltre, la BCE indipendente nellesercizio dei suoi
poterienellagestionedellesuefinanze.Leistituzioni,organieorganismidellUnioneeigovernidegliStati
membririspettanotaleindipendenza.VidunqueancheunaresponsabilitdellaBCEdistintadaquella
dellUnione:laBCEdeverisarcire,conformementeaiprincipigeneralicomunialdirittodegliStatimembri,i
dannicagionatidaessastessaodaisuoiagentinelleserciziodellelorofunzioni.

Composizione
La BCE composta da tre organi di governo, di cui uno a carattere transitorio. Il Consiglio direttivo
rappresentailprincipaleorganodecisionaleedcostituitodaimembridelComitatoesecutivodellaBanca
centraleeuropeanonchdaigovernatoridellebanchecentralinazionalidegliStatimembrilacuimoneta
leuro.IlConsigliodirettivo,diregola,decideamaggioranzasemplice:ilquorumpervotaredei2/3dei
membri.Lesueriunionihannocaratterediriservatezza.
IlsecondoorganodigovernoilComitatoesecutivo,checomprendeilpresidenteeilvicepresidente
della BCE, ed altri quattro membri. Nessun membro pu avere altre occupazioni, tranne deroghe
eccezionali. I membri sono nominati tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel
settore monetario o bancario, dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata, su
raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo
dellaBancacentraleeuropea.Ilmandatodi8annienonrinnovabile.
Vi poi un organo di governo a carattere transitorio: il Consiglio generale, destinato a essere sciolto
una volta che tutti gli Stati dellUnione avranno adottato leuro. composto dal presidente e dal
vicepresidentedellaBCEedaigovernatoridellebanchecentralidei27Statimembri.

Attribuzioniecompiti
LaBCEresponsabiledellamonetaunicaeuropeaeilsuocompitopreservarneilpoteredacquisto.
Isuoicompitifondamentalisono:
DefinireedattuarelapoliticamonetariadellUnione
Svolgereleoperazionisuicambi
DetenereegestireleriserveufficialiinvalutaesteradegliStatimembri
Promuovereilregolarefunzionamentodeisistemidipagamento
LaBCEhapoiildirittoesclusivodiautorizzarelemissionedibanconoteineuroallinternodellUnione.
IlConsigliodirettivoadottagliindirizzieprendeledecisioninecessarieadassicurarelassolvimentodei
compiti affidati al SEBC. Formula la politica monetaria dellUnione, ivi comprese, le decisioni relative agli
obiettivimonetarieestabilisceinecessariindirizziperlaloroattuazione.
IlComitatoesecutivoattualapoliticamonetariasecondoledecisioniegliindirizzistabilitidalConsiglio
direttivo,impartendolenecessarieistruzioniallabanchecentralinazionali.
Il Consiglio generale tenuto a rafforzare la cooperazione tra le banche centrali nazionali degli Stati
membri;rafforzareilcoordinamentodellepolitichemonetariedegliStatimembrialloscopodigarantirela
stabilitdeiprezzi;sorvegliareilfunzionamentodelmeccanismodicambio;

28

7|LaCortedeiconti

LaCortedeicontiunorganodicontrollosullagestionefinanziariadellaComunit,menzionatadal
TUEtraleistituzionidellUniteuropea.
La Corte dei conti composta da un cittadino di ciascuno Stato membro. I suoi componenti sono
nominati dal Consiglio in base ad un elenco di candidati presentato da ciascuno Stato membro e
deliberando,previaconsultazionedelParlamento,amaggioranzaqualificata.ImembridellaCortedurano
in carica 6 anni e sono scelti tra personalit che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi paesi, delle
istituzionidicontrolloesternoocheposseggonounaqualificaspecificapertalefunzione.
LacorteesaminaicontiditutteleentrateelespesedellUnione,nonchdiogniorganismocreatoda
essa, a meno che latto costitutivo non esclude espressamente tale riesame. Quello della corte un
controllo formale di legittimit, ossia diretto a verificare la correttezza e la regolarit della gestione
finanziariaedancheuncontrollodimeritodirettoadaccertarelasanagestionefinanziarianelsensodi
verificarnelefficacia,leconomicitelefficienza.
Il controllo pu essere esercitato oltre che sui documenti anche in loco assumendo, in tal caso, la
funzionediunpoteredispezionechepueffettuarepressoilocalidelleistituzioniediqualsiasiorganismo
dellUnioneepressogliStatimembrichesonotenutiacollaborare.
La Corte dispone inoltre di un potere consultivo nelle materie di sua competenza, e pu in ogni
momentopresentaredipropriainiziativalesueosservazionisuproblemiparticolari.

8|IlComitatoeconomicoesociale

Il CES un organismo che assiste il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione europea,

esercitando funzioni consultive. il Comitato economico e sociale composto da rappresentanti delle
organizzazionididatoridilavoro,dilavoratoridipendentiedialtriattorirappresentatividellasocietcivile,
in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale. Attualmente risulta di 344
membri.
LaproceduradinominadeimembridelCESprevedecheavvengaadoperadelConsiglio,chedeliberaa
maggioranza qualificata adottando lelenco dei membri redatto sulla base delle proposte presentate da
ciascunoStatomembropreviaconsultazionedellaCommissione.IlmandatodeimembridelComitatodi5
anniedrinnovabile.
ImembridelCESnonsonovincolatidaalcunmandatoimperativo.Essiesercitanolelorofunzioniin
piena indipendenza, nellinteresse generale dellUnione. La consultazione del Comitato pu essere
obbligatoria o facoltativa e si concreta in pareri che non sono mai vincolati e che vanno emanati nel
terminediunmese.IlCESformulaanchepareridipropriainiziativa.

9|IlComitatodelleRegioni

un organo che svolge funzioni consultive nei riguardi della Commissione, del Consiglio e del
Parlamento europeo. Il Comitato composto di rappresentanti delle collettivit regionali e locali. I
membridevonoesseretitolaridiunmandatoelettoralenellambitodiunacollettivitregionaleolocale,
oppurepoliticamenteresponsabilidinanziaunassembleaeletta.Attualmentecisono344membri.
La nomina dei membri del Comitato effettuata dal Consiglio che, previa consultazione della
Commissione, delibera a maggioranza qualificata adottando lelenco dei membri redatto sulla base delle
propostepresentatedaciascunoStatomembro.ImembridelComitatonondevonoesserevincolatiaalcun
29

mandato imperativo ed esercitano le loro funzioni in piena indipendenza e nellinteresse generale

dellUnione.
Il Comitato svolge funzioni consultive che si concretizzano nellemanazione di un parere. Questo pu
essere facoltativo (quando il Comitato agisce di propria iniziativa) o obbligatorio (quando ricihesto dal
Parlamento, dal Consiglio o dalla Commissione), ma non in nessun caso vincolante. Il Comitato delle
RegionihaunaposizionedirilievoancheperchlorganoconsultivoditutteleistituzionidellUnione.

10|LaBancaeuropeapergliinvestimenti

LaBEInellostessotempounorganismodellUnioneeunabanca.sonomembridellaBancaeuropea
per gli investimenti gli Stati membri, la Bei ha una propria personalit giuridica distinta da quella
dellUnione; dispone di risorse proprie, di un proprio bilancio, di organi di amministrazione e di gestione
propri. Di conseguenza, la Banca si presenta come unorganizzazione autonoma, seppure funzionalmente
collegataconLunione,piuttostochecomeunistituzioneveraepropriadellUnionemedesima.
Il suo compito di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali ed alle proprie risorse, allo
sviluppo equilibrato della Unione. Dispone di un proprio capitale, sottoscritto fin dallinizio dagli Stati
membri e periodicamente aumentato. Opera appoggiando quelle iniziative economiche allinterno degli
Stati membri la cui realizzazione si rivela di volta in volta opportuna, al fine di attenuare gli squilibri
esistentitraregioniofrasettoriproduttiviallinternodellacompagineeuropea.Iprestitidirettiafinanziare
i progetti possono essere concessi sia ai governi che a singole imprese, pubbliche o private, degli Stati
membri. La BEI non persegue fini di lucro. Per la concessione dei prestiti si avvale di risorse proprie o di
risorseottenutefacendoappelloalmercatodeicapitali.
LaBEIstatainseritanelquadrosanzionatoriodeideficiteccessividibilancio:infattiilConsigliopu,
nel caso in cui uno Stato membro non si conformi alla sua decisione, invitare la Banca europea per gli
investimentiariconsiderarelasuapoliticadeiprestitiversoloStatomembroinquestione.

30

Le procedure decisionali

1|Considerazionigenerali

Perproceduredecisionalisiintendelasequenzadiattiofattirichiestadaitrattatiaffinchlavolont
dellUnione possa manifestarsi attraverso determinati atti giuridici. Le procedure decisionali hanno
prevalentemente carattere interistituzionale. Le procedure decisionali si distinguono per la loro grande
variet.
Ladisciplinadelleproceduredecisionalistabilitadirettamentedaitrattatiedpertantoinderogabile
dalle istituzioni. Un atto adottato da una di esse non pu modificare le procedure previste o istituire
procedurediversedaquellestabilitedaitrattati.13
IlTFUEriservaallaadozionedegliattilegislativialcunespecificheprocedure:
Laproceduralegislativaordinaria,diapplicazionegenerale,checonsistenelladozionecongiunta
di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del
ConsigliosupropostadellaCommissione.
Leprocedurelegislativespecialichesiapplicanosoltantoneicasispecificiprevistidaitrattatie
prevedono ladozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del
Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di questultimo con la
partecipazionedelParlamentoeuropeo.
Mentrelaproceduralegislativaordinarialargamentetipizzata,leprocedurelegislativespecialihanno
incomunesoltantolapartecipazionedientrambiilParlamentoeuropeoeilConsiglio.Lesattosvolgimento
diciascunadefinitodivoltainvoltadalladisposizionedeitrattatichelaprecede.
Accantoalleprocedurelegislative,itrattatineprevedonoaltreperladozionediattidinaturadiversa
(procedurenonlegislative).

2|Ladefinizionedellacorrettabasegiuridica

Perstabilirequaleproceduravadaseguitadivoltainvolta,occorredefinirelabasegiuridicadellatto
che si intende adottare. La corretta individuazione della base giuridica dipende dallanalisi di alcuni
elementi oggettivamente rilevabili, tra i quali soprattutto lo scopo e il contenuto dellatto; secondo la
Corte: la scelta del fondamento giuridico di un atto non pu dipendere solo dal convincimento di
unistituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato
giurisdizionale.
Pu tuttavia accadere che uno stesso atto persegua una pluralit di scopi o presenti contenuti
differenziati.Incasidelgenere,labasegiuridicavadedottadalc.d.centrodigravitdellatto,mentrenon
dovrtenersicontodiscopiocomponentisecondarioaccessori.

13

La Corte si trovata di fronte a un caso del genere nella sentenza 6 maggio 2008 Parlamento europeo c.
Consiglio. Il Parlamento chiede lannullamento di alcuni artt. della dir. Del Consiglio recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, che
prevedono per ladozione dellelenco dei paesi c.d. sicuri una procedura modellata su quella di consultazione. Il
Parlamentosostieneinvecechelelencodeveessereapprovatosecondolaproceduradicodecisione.SecondolaCorte
riconoscereadunistituzionelafacoltdiporreinesserefondamentinormatividerivati,chevadanonelsensodiun
aggravioovverodiunasemplificazionedellemodalitdadozionediunatto,significherebbeattribuireallastessaun
poterelegislativocheeccedequantoprevistodalTrattato.PertantolaCorteaccoglieilricorsodelParlamento.

31

Qualoranonsiapossibiledeterminareilcentrodigravitdellatto,perchivariscopieivaricontenuti
hanno uguale importanza, latto dovr eccezionalmente avere una base giuridica plurima, consistente in
tutteledisposizionideitrattaticorrispondentiaisuoivariscopioaivaricontenuti.14
Questasoluzioneeccezionalenonperammissibileseledisposizionichedovrebberofungeredabase
giuridica plurima prevedono procedure decisionali incompatibili. In casi del genere la base giuridica non
potrcheessereunasolaeandrpreferitalabasegiuridicachenonpregiudichiipoteridipartecipazione
delParlamentoeuropeoallaproceduradecisionale.
Secondolagiurisprudenza,lasceltadellacorrettabasegiuridicadiciascunattoadottatodalleistituzioni
rivesteunimportanzadinaturacostituzionale.

3|Laproceduralegislativaordinaria

Laproceduralegislativaordinariaconsistenelladozionecongiuntadiunregolamento,diunadirettiva
o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. In
passatoeranotacomeproceduradicodecisioneperchtramiteessaledueistituzionigestisconoinsiemeil
poteredecisionale,senzachelunapossaprevaricaresullaltra.15
Ladisciplinadellaproceduresifondasuunsistemadiripetuteletturedellapropostadiattolegislativo
dapartedelledueistituzioni.Lattualedisciplinacontemplafinoatreletture.Ingeneralelaprocedurasi
apreconlapropostadellaCommissione.Visonopercasiincuileserciziodiquestopotereindottoda
unarichiestaesternaallaCommissione:
PuesseredeterminatodaunarichiestaformulatadalParlamentoeuropeo:amaggioranzadei
membri che lo compongono, il Parlamento europeo pu chiedere alla Commissione di presentare
adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria lelaborazione di un atto
dellUnioneaifinidellattuazionedeitrattati.SelaCommissionenonpresentaunaproposta,essa
necomunicalemotivazionialParlamentoeuropeo.Sebbenenonsiaprevistaalcunasanzionenel
caso in cui la Commissione non si attivi, ci potrebbe indurre il Parlamento ad approvare una
mozionedicensura.
Pu essere determinato da una richiesta formulata dal Consiglio: il Consiglio, deliberando a
maggioranzasemplice,puchiedereallaCommissionediprocedereatuttiglistudicheessoritiene
opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del
caso.SelaCommissionenonpresentaunaproposta,necomunicalemotivazioni.Lasuarichiesta
nonvincolante.
Pu essere determinato da una richiesta formulata da un milione di cittadini dellUnione:
cittadini dellUnione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero
significativo si Stati membri, possono prendere liniziativa dinvitare la Commissione europea,
nellambitodellesueattribuzioni,apresentareunapropostaappropriatasumaterieinmeritoalle
quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dellUnione ai fini dellesecuzione dei
trattati. Riferendosi la norma ad un semplice invito, da ritenersi che la Commissione non sia
obbligataadagire.

14

Il Principio stato affermato dalla Corte nella sentenza giugno 1992 Commissione c. Consiglio sul caso del
Biossidodititano.LaCortegiudicacheunadirettivainmateriadirifiutidellindustriadelbiossidodititanopersegue
inscindibilmente,tantolatuteladellambientequantoleliminazionedelledisparitnellecondizionidiconcorrenza.
15
La principale differenza tra la procedura di codecisione e quella di cooperazione, sta nel fatto che, in
questultima,ilConsigliopuapprovareallunanimitunattochesiastatorespintodalParlamentoeuropeo,mentre
nellaproceduradicodecisioneinquestocasolattosiconsideradefinitivamentenonadottato.

32

Partendo dal presupposto che la Commissione portatrice dellinteresse generale della Comunit,
mentreilConsigliorappresentagliinteressiindividualidiciascunoStatomembro,ilTFUElimitailpoteredel
ConsigliodimodificadellapropostadellaCommissione.SiprevedeinfatticheilConsigliopuemendarela
propostasolodeliberandoallunanimit.Ilcriteriodellunanimitdovrebbegarantirechelattoadottato,
purnonessendougualeaquellopropostodallaCommissione,rispondanondimenoallinteressegenerale
dellaComunit.AdognimodoilverboemendareimplicacheilConsigliononpuallontanarsiinmaniera
radicale dalla proposta, altrimenti latto sarebbe annullabile mediante ricorso alla Corte di giustizia. il
requisitodellunanimitnonsiapplicadurantelafasedelcomitatodiconciliazioneelaterzalettura.
QuestomeccanismopuperportareadunasituazionedistalloquandoilConsigliononsiadispostoad
approvare la proposta della Commissione cos com, n sia in grado di deliberare allunanimit gli
opportuni emendamenti. In genere, infatti, il Consiglio non obbligato a deliberare sulle proposte della
Commissione, con la conseguenza che lomessa deliberazione non produce alcun effetto giuridico e non
puessereoggettodisindacatodapartedellaCortedigiustizia.alfinedievitareunasituazionedistallo,si
prevedechefintantochilConsigliononhadeliberato,laCommissionepumodificarelapropriaproposta
inognifasedelleprocedurecheportanoalladozionediunattodellUnione.Cipuavvenireanchenel
corso delle stesse riunioni del Consiglio, essendo in quella sede presente un membro della Commissione
delegatoadapportareleopportunemodifiche.SiritienechetraipoteridellaCommissionecisiaancheil
poterediritirarelaproposta.
Laprocedurasiarticolanelleseguentiquattrofasi:
1 fase (fase della prima lettura). La Commissione presenta una proposta congiuntamente al
Consiglio e al Parlamento e su di essa questultimo formula la sua posizione, nella quale pu
proporre o meno emendamenti, e la invia al Consiglio. Se il Consiglio accetta gli emendamenti
proposti(oppurenonvisonoemendamenti)lattovieneadottatosenzaulterioriadempimenti.Se
invece non approva la posizione del Parlamento europeo, il Consiglio adotta la sua posizione in
primaletturaelatrasmettealParlamentoeuropeo.
2 fase (fase della seconda lettura). Se, entro un termine di tre mesi da tale comunicazione, il
Parlamentoeuropeo:
a)approvalaposizionedelConsiglioinprimaletturaononsipronunciato,lattoinquestionesi
consideraadottatonellaformulazionechecorrispondeallaposizionedelConsiglio;
b) respinge la posizione del Consiglio in prima lettura, a maggioranza dei membri che lo
compongono,lattopropostosiconsideranonadottato;
c) propone emendamenti alla posizione del Consiglio in prima lettura, a maggioranza dei membri
che lo compongono, il testo cos emendato comunicato al Consiglio e alla Commissione che
formulaunpareresutaliemendamenti.
Aquestopuntose,entrountermineditremesidaltestocosemendato,ilConsiglio,deliberandoa
maggioranzaqualificata:
a)approvatuttigliemendamenti,lattoinquestionesiconsideraadottato;
b) non approva tutti gli emendamenti, il presidente del Consiglio, dintesa con il presidente del
Parlamento europeo, convoca entro sei settimane il Comitato di conciliazione. Il Consiglio deve
deliberare allunanimit sugli emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha dato parere
negativo.
3fase(fasedellaconciliazione).IntervieneinquestafaseilComitatodiconciliazione,compostodai
membridelConsiglioedaltrettantimembrirappresentantiilParlamento.Esso,avvalendosianche
dellattivitdimediazionedellaCommissioneeuropea,hailcompitodigiungereadunaccordosu
un progetto comune a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio e a maggioranza dei
membri rappresentanti il Parlamento, entro un termine di sei settimane dalla convocazione,
33

basandosisulleposizionediParlamentoedelConsiglioinsecondalettura.Se,entrounterminedi
sei settimane dalla convocazione, il Comitato di conciliazione non approva un progetto comune,
lattoinquestionesiconsideranonadottato.
4 fase (fase della terza lettura). Se, invece, entro tale termine di sei settimane, il Comitato di
conciliazione approva un progetto comune, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono
ciascuno di un termine di sei settimane a decorrere dallapprovazione, per adottare latto in
questioneinbasealprogettocomune;ilParlamentodeliberaammaggioranzadeivotiespressieil
Consiglioamaggioranzaqualificata.Seledueistituzionideliberanoentrambeladozionedellattoin
questione, latto si considera adottato e la procedura si conclude. In mancanza di una decisione,
lattoinquestionesiconsideranonadottatoelaprocedurasiconclude.

4|Leprocedurelegislativespeciali

Diverse disposizioni del TFUE prevedono procedure legislative speciali il cui svolgimento definito di
voltainvoltadalledisposizionichefungonodabasegiuridica.Inunnumerolimitatodicasilattodeliberato
dal Consiglio sottoposto allapprovazione del Parlamento europeo (procedura di approvazione). Salvo
eccezioni, listituzione competente non pu deliberare in mancanza di una proposta della Commissione.
Quando invece il TFUE prevede che il potere di adottare atti legislativi in un certo settore spetti al solo
Consiglio,ilpoterediquestaistituzionecontrobilanciatodallobbligodiconsultareilParlamentoeuropeo.
Siparlainquesticasidiproceduradiconsultazione.QuellocheilParlamentochiamatoademettereun
parere consultivo: obbligatorio ma non vincolante. Nella sentenza 29 ottobre 1980 Roquette Frres c.
Consiglio16, la Corte afferma: la consultazione lo strumento che consente al Parlamento leffettiva
partecipazione al processo legislativo della Comunit. Questo potere costituisce un elemento essenziale
dellequilibrioistituzionalevolutodalTrattato.EssoriflettesiapurelimitatamentesulpianodellaComunit
un fondamentale principio di democrazia, secondo cui i popoli partecipano allesercizio del potere per il
tramitediunassemblearappresentativa[].LaregolareconsultazionedelParlamentoneicasiprevistidal
Trattatoquindiunaformalitsostanziale,lacuiinosservanzaimplicalanullitdellattoconsiderato.La
consultazionedelParlamentodevequindiessereunaconsultazioneeffettivaeregolare.
Per quanto riguarda le procedure legislative speciali, il TFUE non stabilisce alcun termine per
lemanazionedelparare delParlamento,purnonpotendoquesticercaredi evitarelapprovazionediatti
non graditi dilazionando sine die il rilascio del proprio parere: il Parlamento tenuto, in osservanza al
principio di leale collaborazione, ad emanare il parere entro un termine ragionevole e a tenere conto
delle eventuali richieste avanzate dal Consiglio per ottenere una delibera urgente. In mancanza, al
Parlamento precluso il diritto di invocare il difetto di consultazione essendosi reso responsabile di un
comportamentoslealeversoilConsiglio.17Se,poi,dopolaconsultazionedelParlamentoilConsigliodecide
di modificare latto nella sostanza o la Commissione ritira la proposta e ne presenta unaltra diversa,
necessariaunasecondaconsultazione.18

16

Un fabbricante di una sostanza dolcificante (isoglucosio) aveva impugnato un regolamento del Consiglio che
fissavaquotediproduzioneditalesostanza.Unodeimezziinvocatiriguardavalacircostanzacheilregolamentoera
statoadottatosenzailparereconsultivodelParlamentoprescrittodallabasegiuridicadelregolamento.
17
Taliprincipisideduconodallasentenza30marzo1995Parlamentoeuropeoc.Consiglio:ilParlamentoaveva
impugnato un regolamento del Consiglio sulle preferenze doganali generalizzate per il 1991, affermando che il
regolamentoerastatoemanatosenzaattendereilproprioparere.Inquestocaso,tuttavia,ilConsigliosierainvano
attivatoperottenerecheilParlamentoemanasseilparereconurgenza.
18
Nel caso Chemiefarma, unimpresa impugna una decisione della Commissione che le commina unammenda
perviolazionedellenormesullaconcorrenza:Chemiefarmafavalerelillegittimitdelladecisioneperchemanatain
forza di un regolamento a sua volta invalido per mancata consultazione del Parlamento. La proposta originaria di

34

In alcuni casi di particolare importanza, il TFUE prevede che latto legislativo deliberato dal Consiglio
debba essere approvato dal Parlamento europeo (procedura di approvazione). Ad es., il Consiglio,
deliberandoallunanimitsecondounaproceduralegislativaspecialeepreviaapprovazionedelParlamento
europeo, pu prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la
razza,lorigineetnica,lareligioneoleconvinzionipersonali,ladisabilit,letolorientamentosessuale.
Ladifferenzatralaproceduralegislativaordinariaelaproceduradiapprovazioneche,inquestultima,il
Parlamentosilimitaadapprovareoarespingerelatto.
Infine, per alcuni atti legislativi il cui contenuto destinato a sostituirsi o a integrare la disciplina
prevista dal TFUE, prescritto che latto adottato con la procedura di approvazione o, pi raramente, di
consultazione,perentrareinvigoredebbaessereapprovatoanchedagliStatimembriconformementealle
rispettivenormecostituzionali(es.,adozionedelladecisionechestabilisceilregimedellerisorseproprie).

5|LeprocedurelegislativenelsettoredelloSpaziodisicurezza,libertegiustizia

InmateriadiSpaziodisicurezza,libertegiustizia,laproceduralegislativaordinariaprevistacircale
misure amministrative concernenti i movimenti di capitali e i pagamenti, in materia di controlli alle
frontiere, asilo e immigrazione; sulla cooperazione giudiziaria in materia civile; sulla cooperazione
giudiziariainmateriapenale;sullacooperazionedipolizia.
Procedure legislative diverse sono richieste per ladozione di specifiche misure. Ad es., per le misure
riguardantiildirittodifamigliarichiestaunaproceduradiconsultazione.Laproceduradiapprovazione
inveceprevistacircalistituzionediunaProcuraeuropea.
Va comunque segnalato che qualunque sia la procedura legislativa applicabile, nel settore della
cooperazione amministrativa, di polizia, giudiziaria in materia penale, il potere di proposta non spetta
soltantoallaCommissionemaanchealliniziativadiunquartodegliStatimembri.
In numerosi casi sono poi previsti taluni strumenti procedurali che consentono agli Stati membri
contrariadeterminatiattidiimpedirneoritardarneladozione(c.d.emergencybrake).LoStatomembro
contrario interviene perch ritiene che il progetto di atto incida su aspetti fondamentali del proprio
ordinamento giuridico penale. Lintervento avviene prima della deliberazione dellatto da parte del
Consiglio e comporta la sospensione della procedura legislativa ordinaria. Lesame dellatto passa al
Consiglioeuropeochehaquattromesiperapprovarelattoperconsenso.Seciavviene,lattoinviatoal
Consiglioelaproceduralegislativariprende.Incasocontrario,sealmenonoveStatimembridesiderano
instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di atto, essi ne informano il Parlamento
europeo, il Consiglio e la Commissione e lautorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata si
consideraconcessa.
In altre ipotesi ivnece lo strumento procedurale associato a procedure legislative speciali che
richiedonounadeliberaunanimedapartedelConsiglio.Inquesticasilostrumentoconsentedisuperare,
siapureparzialmente,lamancanzadiunanimit.SitrttadelleipotesidiistituzionediunaProcuraeuropea
edellacooperazioneoperativatraleautoritdipolizia(art.87par.3):inmancanzadiunaunanimitun
gruppo di almeno nove Stati membri pu chiedere che del progetto di atto sia investito il Consiglio
europeo.Entroquattromesi,ilConsiglioeuropeo,decidendoperconsenso,rinviailprogettoalConsiglio

regolamentosullaqualeilParlamentosierapronunciatoerainfattidiversadaltestoadottatodalConsiglio.LaCorte
per respinge la censura constatando che il testo oggetto del parere del Parlamento sostanzialmente identico a
quelloapprovatodalConsiglio.Lasecondaconsultazionenonrichiestanemmenoquandositrattadiemendamenti
corrispondentiallepropostedimodificaformulatenelpareredelParlamento;mentredovrebbeessercinelcasoincui
siapassatomoltotempoosianomutatelecircostanzerispettoallaprimaconsultazione,edancoranelcasodirinnovo
delParlamentoeuropeo.

35

perch lo adotti. Altrimenti, come nel caso precedente, almeno nove Stati membri possono notificare al
Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione la loro intenzione di instaurare una cooperazione
rafforzatasullabasedelprogettodiattoelanecessariaautorizzazionesiconsideraconcessa.

6|Leprocedurenonlegislative

InmolticasiitrattatiprevedonoladozionedapartedelleistituzionidellUnionediattinonlegislativie
stabilisconodivoltainvoltalaproceduradecisionaleapplicabile.
Il Consiglio europeo, delibera seguendo procedure diverse da caso a caso. In alcuni casi, come per
lelezione del Presidente del Consiglio europeo, il Consiglio europeo decide in piena autonomia, senza
necessitdialcunapropostaesenzachesiarichiestalaconsultazioneolapprovazionedialtreistituzioni.Vi
sono poi casi in cui bench la deliberazione del Consiglio europeo non sia condizionata da una proposta
proveniente da altri soggetti, tuttavia subordinata allapprovazione di unaltra istituzione o organo:
lapprovazione del Parlamento europeo ad es. necessaria per la nomina del Presidente della
Commissione, mentre per la nomina dellAlto rappresentante, occorre laccordo del Presidente della
Commissione. In altri casi il Consiglio europeo non agisce di propria iniziativa ma ha bisogno di una
proposta: per es., necessita di una proposta di un terzo degli Stati membri, o della Commissione, per
constatare, con decisione allunanimit, lesistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno
Stato membro dei valori di cui allart. 2 TUE. In questo caso anche necessaria lapprovazione del
Parlamentoeuropeo.

7|LeprocedurenelsettoredellaPESC

IlTUEprecisachelaPESCsoggettaaprocedurespecifiche.Unprimoelementodistintivocostituito
dal ruolo del Consiglio europeo che esercita un vero e proprio potere decisionale, seguendo unapposita
procedura. Un secondo elemento caratteristico che le procedure decisionali consistono per lo pi in
deliberazioniassuntedalConsiglioallunanimit,suiniziativanondellaCommissionemadegliStatimembri
odellAltorappresentante.InfineilruolodelParlamentoeuropeomoltoridosso,essendoessooggettodi
semplice consultazione.Comunquenessunadelleproceduredecisionalichesarannodescrittepu essere
definitalegislativa.
CominciandodalleproceduredecisionaliseguitedalConsiglioeuropeo,sirilevacomeladisciplinanel
TUE sia scarna: il Consiglio europeo individua gli interessi strategici dellUnione, fissa gli obiettivi e
definiscegliorientamentigeneralidellapoliticaesteraedisicurezzacomune,ivicompreselequestioniche
hanno implicazioni in materia di difesa e adotta le decisioni necessarie lunica regola di carattere
proceduraleindicacheilConsiglioeuropeodeliberasempreallunanimit,salviicasiincuiilcapodelTUE
relativoallaPESC,dispongadiversamente.Casidelgenerenonsoloalmomentoprevisti.Nonspecificato
su iniziativa di chi il Consiglio europeo deliberi, e questo implica la possibilit di deliberare di propria
iniziativaosupropostadialtrisoggetti,senzachesiaperrichiestaalcunaparticolareformalit.
AncheleproceduredecisionaliseguitedalConsiglioinambitoPESCsonodisciplinatesommariamente.
Comeregolageneralesisegueilprincipiodellunanimit.19Siprevistocomunquechealcunedeliberazioni
venganoassuntedalConsiglioamaggioranzaqualificata:

19

SicercatodiindurreimembridelConsiglicontrariadunapropostadiastenersi,piuttostocheaesprimere
votocontrario:siintrodottoaquestoscopolistitutodellastensionecostruttivapercuiincasodiastensionedal
voto, ciascun membro del Consiglio pu motivare la propria astensione con una dichiarazione formale a norma del
presentecomma.Intalcasoessononobbligatoadapplicareladecisione,maaccettacheessaimpegnilUnione.In
unospiritodimutuasolidariet,loStatomembrointeressatosiastienedaazionichepossanocontrastareoimpedire

36

QuandoadottaunadecisionechedefinisceunazioneounaposizionedellUnione,sullabasediuna
decisionedelConsiglioeuropeorelativaagliinteressieobiettivistrategicidellUnionedicuiallart.
22par.1
Quando adotta una decisione che definisce unazione o una posizione dellUnione in base a una
propostadellaltorappresentantedellUnionepergliaffariesterielapoliticaidisicurezza
Quando adotta decisioni relative allattuazione di una decisione che definisce unazione o una
posizionedellunione
Quandonominaunrappresentantespeciale
Peraltro, la pur limitata possibilit di assumere deliberazioni a maggioranza qualificata pu essere
paralizzatagrazieallaclausoladisalvaguardia:seunmembrodelConsigliodichiarache,perspecificatie
vitalimotividipoliticanazionale,intendeopporsialladozionediunadecisionecherichiedelamaggioranza
qualificata, non si procedere alla votazione. Lalto rappresentante cerca, in stretta consultazione con lo
Stato membro interessato, una soluzione accettabile per questultimo. In mancanza di un risultato il
Consiglio,deliberandoamaggioranzaqualificata,puchiederechedellaquestionesiainvestitoilConsiglio
europeo,invistadiunadecisioneallunanimit.NonesclusocheilConsiglioeuropeo,unavoltarisoltoil
conflittosortoinsedediConsiglio,possaspingersifinoallapprovazioneformaledellatto.
Perquantoriguardailpoterediniziativa,essospettaadogniStatoeallAltorappresentante,dasoloo
conlappoggiodellaCommissione.QuestononescludecheilConsigliopossaagiredipropriainiziativa.
Quanto al Parlamento europeo, esso non svolge alcun ruolo attivo nellelaborazione delle decisioni
PESC. LAlto rappresentante lo consulta regolarmente sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali
della PESC e provvede affinch le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in
considerazione. Da parte sua il Parlamento pu rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al
ConsigliooallAltorappresentante.
PerquantoriguardalAltorappresentantevasegnalatoancheilpoterediattuazionecheglicompetein
ambito PESC: la politica estera e di sicurezza comune attuata dallalto rappresentante e dagli Stati
membri,ricorrendoaimezzinazionalieaquellidellUnione.

8|Laproceduradiconclusionenegliaccordiinternazionali

La procedura caratterizzata dal ruolo centrale del Consiglio che decide su tutte le fasi.20 Nel corso
dellinteraprocedurailConsigliodeliberanormalmenteamaggioranzaqualificata,tranneeccezioni.Lafase
della conclusione segue in generale il modello della procedura di consultazione, salvo nei casi di accordi
cheriguardinoesclusivamentelaPESC,doveinveceilParlamentononvieneconsultato.Sisegueinvecela
proceduradiapprovazioneneiseguenticasi:
Accordidiassociazione;
Accordo sulladesione dellUnione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
delluomoedellelibertfondamentali
Accordichecreanounquadroistituzionalespecificoorganizzandoproceduredicooperazione;

lazione dellUnione basata su tale decisione, e gli altri Stati membri rispettano la sua posizione: il descritto
meccanismoinapplicabilequantoilnumerodegliStatimembrichevifannoricorsoparialunterzochetotalizzino
almenounterzodellapopolazionedellUnione:intalcasoladecisionenonadottata.
20
In particolare, il negoziato si apre in seguito ad autorizzazione del Consiglio su raccomandazione della
Commissione o dellAlto rappresentante, se si tratta di accordi che riguardano esclusivamente o principalmente la
PESCevienesvoltodaunnegoziatoredesignato,infunzionedellamateria,dalConsiglio.Lafirmaautorizzatadal
Consiglio su proposta del negoziatore con decisione, che potr disporre anche leventuale applicazione provvisoria
dellaccordo, in attesa della sua entrata in vigore. Altrettanto vale per la decisione relativa alla conclusione e alla
sospensionedellaccordo.

37

AccordichehannoripercussionifinanziarieconsiderevoliperlUnione;
Accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la
proceduralegislativaspecialequalorasianecessarialapprovazionedelParlamentoeuropeo.

9|Leprocedureperladozionedegliattidattuazioneedesecuzione

MoltofrequentementegliattidelConsigliooquelliadottaticongiuntamentedalParlamentoeuropeoe
dalConsiglioaffidanoallaCommissioneilcompitodiadottareattidiattuazione/esecuzioneodisecondo
grado.Inalcunicasilattodibasesilimitaadefinireglielementiessenzialidelladisciplina:incasidelgenere
lattodibasedelegalaCommissioneacompletareladisciplinastessaconregoledidettagliooaddirittura
autorizzalaCommissioneamodificareladisciplinadibasesuaspettinoncentrali,inparticolarepertenerla
aggiornataainuovidatitecniciescientifici.Inquesticasisiparladiattidiattuazione.
In altri casi invece latto di base conferisce alla Commissione soltanto il compito di applicare la
normativa contenuta nellatto di base, adottando provvedimenti di carattere generale o individuale a
questofine.Inquesticasisiparladiattidiesecuzione.
IlTFUEallart.290introducenelsistemadellUnionelistitutodelladelegadiattuazione.Essoprevede
cheunatto legislativopudelegareallaCommissioneilpotere diadottareattinonlegislatividiportata
generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dellatto legislativo. Gli atti
legislativididelegaavrannoilseguentecontenuto:delimitanoesplicitamentegliobiettivi,ilcontenuto,la
portataeladuratadelladelegadipotere;fissanoesplicitamentelecondizionicuisoggettaladelega.
Leistituzioniautricidellattolegislativodidelega(Consiglioe/oParlamento)hannosullaCommissioneun
potere di controllo, che pu consistere: a) nel revocare la delega; b) nellimpedire lentrata in vigore
dellattodelegatosollevandoobiezionientrounterminefissatodallattolegislativodidelega.
Lart. 291 TFUE si occupa dellesecuzione degli atti giuridici vincolanti dellUnione: nella nozione
rientranotantogliattilegislativi,inquantoadottatiattraversounaproceduralegislativi,quantogliatti,che
puressendoadottatiattraversounaproceduranonqualificatacomelegislativa,produconoeffettigiuridici
vincolanti. Lesecuzione normalmente affidata agli Stati membri, i quali adottano tutte le misure di
dirittointernonecessarieperlattuazionedegliattigiuridicamentevincolantidellUnione.Lesecuzionepu
essere affidata alla Commissione o eccezionalmente al Consiglio, soltanto allorch sono necessarie
condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dellUnione. Il conferimento del
potere desecuzione al Consiglio, invece che alla Commissione, pu avvenire soltanto in casi inerenti
allazione esterna dellUnione in particolare alla PESC. Quanto al controllo da parte degli Stati membri
sulloperato della Commissione, si prevede che le regole e i principi generali relativi alle modalit di tale
controllo saranno stabiliti dal Parlamento europeo e dal Consiglio deliberando mediante regolamenti
secondolaproceduralegislativaordinaria.

10|Laproceduraperinstaurareunacooperazionerafforzata

ListitutodellacooperazionerafforzatasiaffermatoinoccasionedelTrattatodiAmsterdam.Scopodella
cooperazionerafforzatadiconsentireadungruppodiStatimembridiutilizzareleistituzioni,leprocedure
edimeccanismidecisionaliprevistidaitrattatiperistauraretraloroformedicooperazionenoncondivise
datuttigliStatimembri.21
La procedura per lautorizzazione ad instaurare una cooperazione rafforzata diverge a seconda che
loggetto della cooperazione riguardi o meno la PESC. Per la PESC la richiesta di instaurare una

VediDanielepag.129130suirequisitimaterialinecessariperlacooperazionerafforzata.

38

cooperazionerafforzatapresentatadagliStatiinteressatialConsiglioetrasmessaallAltorappresentante
e alla Commissione perch esprimano un parere sulla coerenza con la PESC e con le altre politiche
dellUnione e al Parlamento europeo per conoscenza. Lautorizzazione concessa dal Consiglio con
deliberazioneallunanimit.
Per agli altri settori invece gli Stati membri interessati devono trasmettere la loro richiesta alla
Commissione. Questa pu presentare al Consiglio una proposta al riguardo ma anche rifiutarsi di farlo,
informando gli Stati membri delle ragioni di tale decisioni. Lautorizzazione concessa secondo una
procedura di approvazione: il Consiglio delibera (a maggioranza qualificata) previa approvazione del
Parlamentoeuropeo.
La composizione delle istituzioni, le modalit deliberativi e le procedure decisionali applicabili
nellambitodiunacooperazionerafforzatasonoquelleordinarie.LunicaparticolaritriguardailConsiglio.I
rappresentantidiStatimembrinonpartecipanti,nonpossonovotare.

Lordinamento dellUnione europea

1|Considerazionigenerali

QuantoallanaturagiuridicadellUnioneeuropea,laCortedigiustizia,nellasentenzaVanGend&Loos
conclude che la Comunit costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto
internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri
sovrani,ordinamentochericonoscecomesoggettinonsoltantogliStatimembrimaancheilorocittadini.
Tale concezione viene ribadita nella sentenza Costa c. Enel dove la Corte afferma che: a differenza dei
comuni trattati internazionali, il Trattato CEE ha istituito un proprio ordinamento giuridico integrato
nellordinamento giuridico degli Stati membri allatto dellentrata in vigore del Trattato e che i giudici
nazionalisonotenutiadosservare.SecondolaCorte,gliStatimembrihannolimitato,siapureincampi
circoscritti,iloropoterisovraniecreatoquindiuncomplessodidirittovincolanteperilorocittadinieper
lorostessi.
StadifattochelapplicazionedeldirittocomunitarioneisettoriassegnatiallasovranitdellaComunit
e allinterno degli Stati membri non subordinata alladozione da parte di tali Stati di misure interne di
adattamento (principio dellefficacia diretta). Nemmeno possibile che lapplicazione del diritto
comunitario sia ostacolata o addirittura impedita dalla presenza di provvedimenti preesistenti degli Stati
membriodallaadozionedinuoviprovvedimenticontrariaquantoprevedeildirittocomunitario(principio
delprimato).22
FinoralaCortehaparlatodiordinamentoautonomosoltantoconriferimentoaldirittocomunitarioe
non ha avuto ancora occasione di pronunciarsi sul se sia possibile dirsi altrettanto dellordinamento
dellUnione nelsuocomplesso,comprensivoanchedelledisposizionideitrattatiegliattidelleistituzioni
riguardantisettoriche,primadelTrattatodiLisbona,costituivanoilIIeilIIIpilastro.Seinpassatoeralecito

22

Si obiettato che la pretesa autonomia dellordinamento comunitario rispetto agli ordinamenti interni
contraddettadallaincontestabileconstatazionechelintegrazionedeldirittocomunitarioneldirittointernodipesae
dipendedaunattodiautolimitazioneliberamenteaccettatodagliStatimembrialmomentodellaratificadeitrattati.
Come risulta dalle clausole europee presenti in tutte le costituzioni nazionali e nellinterpretazione che di queste
hanno dato le stesse corti costituzionali, lintegrazione europea e la partecipazione allUnione di ciascuno Stato
membro rappresentano esse stesse un valore costituzionale che vincola gli organi degli Stati membri. Ci
renderebbemoltodifficile,senonimpossibileunritirounilateraleoconcordato

39

dubitare che la categoria dellautonomia potesse applicarsi ad un complesso di norme che mantenevano
marcatecaratteristichedistampointergovernativo,oggi,conlaparzialeabolizionedellastrutturaapilastri,
oltrechelesplicitoriconoscimentoallUnionedellapersonalitgiuridica,lasituazioneparediversa,perun
ordinamentoche,nelnuovoassetto,vuoleessereunicoeonnicomprensivo.
Anche lordinamento dellUnione si fonda su un sistema di fonti di produzione del diritto. lattuale
gerarchiapuessereschematizzatacomesegue:
itrattati,iprincipigeneralideldiritto,laCartadeidirittifondamentalidellUnioneeuropea;
le norme del diritto internazionale generale e gli accordi internazionali conclusi dallUnione con
Statiterzi;
gliattiadottatidalleistituzioni;
gliattidattuazioneodiesecuzioneadottatidallaCommissioneodalConsiglio.
Ladistinzionefondamentalerestaquellatradirittoprimarioedirittosecondariooderivato:laprima
categoria composta dai trattati, mentre la seconda costituita dagli atti che le istituzioni possono
adottareinattuazionedeitrattari.
Allinternodeldirittoderivato,pustabilirsiunagerarchiatraattidibaseeattidattuazione.Gliattidi
attuazione sono sempre adottati dalla Commissione su delega disposta da un atto legislativo adottato,
secondo i casi, congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio ovvero dalluna o dallaltra di
queste istituzioni. Gli atti desecuzione invece sono emessi dalla Commissione ovvero, in casi specifici,
debitamentemotivati,enellecircostanzeprevisteagliartt.24e25delTUE,dalConsiglio.
Tragliattiadottatidalleistituzionifiguranocategoriediattimoltodiversiquantoallaloronaturaealla
lorostruttura.Perquantoriguardalaloronatura,ladistinzionetraattilegislativieattichetalinonsono
stata introdotta dal Trattato di Lisbona, e si basa sulla procedura decisionale applicabile per ladozione:
soltanto gli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi. In concreto, si
possonoavereregolamenti,direttiveodecisionilegislativieregolamenti,direttiveedecisioninonlegislativi
asecondadellaproceduradecisionalemediantelaqualeciascunoattostatoadottato.Dalmomentoche
laproceduradecisionaleapplicabileindicatadallabasegiuridicainforzadelqualelattoadottato,la
stessabasegiuridicachedeterminalanaturalegislativaomenodegliattiadottati.Peraltro,leprocedure
legislative,ordinarieospecialichesiano,contemplanoladozionediattidapartedelParlamentoeuropeoe
del Consiglio congiuntamente o separatamente. Di conseguenza gli atti delle altre istituzioni saranno a
priorinonlegislativi.23
Ilfattocheunattogiuridicosiaomenolegislativocomportaalcuniimportanticonseguenze:
ilavoridelConsigliperladozionediunattolegislativodovrannosvolgersiinsedutapubblica;
in merito agli atti legislativi saranno esercitati i poteri di controllo dei parlamenti nazionali circa il
rispettodelprincipiodisussidiariet
lecondizionidiricevibilitdeiricorsidannullamentodellepersonefisicheogiuridichesarannopi
severeselattoimpugnatohacaratterelegislativodiquantolosarannoincasodiimpugnazionedi
attiregolamentarichenoncomportanoalcunamisuradesecuzione

Anchedalpuntodivistadellalorostrutturagliattidelleistituzionipresentanograndidifferenze.Lart.
288TFUEcontienelelencazioneeladescrizionedegliattipifrequentementeutilizzatidalleistituzioni(c.d.

23

Tra gli atti non legislativi, in realt, figurano atti che, in un ordinamento interno come quello italiano,
verrebbero qualificati come atti amministrativi, ma anche atti che hanno funzione di dare attuazione a specifiche
disposizionideitrattatiecheavrebberovalenzalegislativasenonaddiritturacostituzionale:es.ladecisioneconcuiil
ConsiglioeuropeostabiliscelacomposizionedelParlamentoeuropeoolede

40

attitipici):iregolamenti;ledirettive;ledecisioni;ipareri;leraccomandazioni.Iparerieleraccomandazioni
nonsonovincolanti.24Lart.288nonprevedealcunagerarchiatragliattivincolantiditipodiverso.
Normalmente la base giuridica specifica di volta in volta quale tipo di atti le istituzioni possono
adottare.Pucapitarecheiltipodiattodaadottarenonvengaaffattoprecisato.Inquestocaso,spettaalle
istituzionicompetentieffettualelasceltanelrispettodelprincipiodiproporzionalit.
Latipologiadiatticontenutanellart.288noncompletantassativa.Glistessitrattatiprevedonoatti
noncorrispondentiaitipicodificatinellart.cit.(attiatipici,ades.ilbilanciodellaComunit).Accantoagli
attiatipici,mapursemprecontemplatidaitrattati,vannoannoveratialcunitipidiattoaffermatisisoltanto
inviadiprassi,soprattuttonelsettoredelladisciplinadellaconcorrenzaedegliaiutidiStatoalleimprese.
InentrambiquestisettorilaCommissionegodedipoteridirettidicontrolloedisanzione,maanchediun
ampio margine di discrezionalit. Per orientare i comportamenti dei destinatari di tali poteri (imprese e
Statimembri),laCommissionepubblicaperiodicamentedellecomunicazioni(denominate,secondoicasi,
orientamenti,codici,disciplina,lineedirettrici)perrenderenotoilmodoincuiintendeapplicarelenorme
del Trattato con riferimento a determinate categorie di fattispecie. Pur non avendo un vero e proprio
valore normativo, le comunicazioni sono considerate dalla giurisprudenza come atti attraverso cui la
Commissione definisce i limiti del proprio potere discrezionale, non potendo cos discostarsene nella
valutazionedeicasiconcreti.25
Unameraprassi,anchesecostanteedilungadurata,chenonsisiatradottaincomunicazionideltipo
di quelle menzionate, pu invece essere variata nel tempo dalla Commissione, senza che le imprese
interessatepossanovantareunlegittimoaffidamentocircailmantenimentodellaprassianteriore.26
Aspetticomuniatuttigliattidelleistituzionisono:lamotivazione(gliattidelleistituzionisonomotivati
efannoriferimentoalleproposte,iniziative,raccomandazionirichiesteopareriprevistidaitrattati);firma
(gli atti legislativi sono firmati dal Presidente del Parlamento e/o dal Presidente del Consiglio, a seconda
della procedura applicabile; gli atti non legislativi sono firmati dal Presidente dellistituzione che li ha
adottati); entrata in vigore (sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dellUE gli atti legislativi e, tra gli atti
non legislativi, i regolamenti, le direttive rivolte a tutti gli Stati membri, le decisioni che non designano i

24

Nella sent. 13/12/1989 Grimaldi, la Corte chiamata dal Tribunale del lavoro di Bruxelles a pronunciarsi
sullinterpretazione di alcune raccomandazioni della Commissione in materia di malattie professionali. La Corte
accetta di rispondere ai quesiti ricordando che i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le
raccomandazioniaifinidellasoluzionedellecontroversiesottoposteallorogiudizio,inparticolarequandoessesonodi
aiutonellinterpretazionedinormenazionaliadottatealloscopodigarantirelaloroattuazione.
25
Nellaset.24/03/1993causaCIRFSlaCorteconosceunricorsodannullamentocontrounadecisioneconcuila
CommissioneavevastabilitocheunaiutoerogatodalGovernofranceseadunimpresaperlacreazionediununitdi
produzionedifibresintetichedestinateadusoindustrialenonerasoggettoallobbligodinotificapreventivaprevisto
dal TFUE. La ricorrente sostiene che la decisione viola la disciplina sugli aiuti nel settore delle fibre sintetiche
contenutainunaletterainviatadallaCommissioneagliStatimembri.Ladisciplina,infatti,prevedelobbligodinotifica
pertuttigliaiutidelgenere,senzaesentaregliaiutidestinatiafabbricantidifibreadusoindustriale.LaCorteannulla
ladecisioneimpugnata,affermandocheunattodiportatageneralenonpuesseremodificatoimplicitamentedauna
decisioneindividuale.
26
Il principio si desume dalla set. 28/06/2005 Dansk Rorindustri, a proposito del metodo per calcolare le
ammendeinflittealleimpreseresponsabilidiaverviolatoleregolecomunitarieinmateriadiconcorrenza.Ilpoteredi
infliggereammendedelgenereeraprevistodalreg.delConsiglio.LaCommissionegodeva,inproposito,dinotevole
discrezionalit. Soltanto con la comunicazione intitolata orientamenti per il calcolo delle ammende [] la
Commissione aveva pubblicato i criteri in base ai quali intendeva operare. Tuttavia tali criteri si erano rivelati, per
alcuniaspetti,diversiepiseveririspettoaquelliseguitiinprecedenza.Nellafattispecieoggettodellasentenza,la
decisionedellaCommissionevenivaimpugnataperavereapplicatoinuovicriteriadunipotesidiviolazionecommessa
primadellapubblicazionedegliOrientamenticit.secondolaCorte,correttamenteilTribunaleavevadedottochele
impresecoinvolteinunprocedimentoamministrativochepudareluogoadunammendanonpossonoriproporre
un legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non superer il livello delle ammende praticato
anteriormente.

41

destinatari. Gli atti pubblicati nella GU entrano in vigore venti giorni dopo la pubblicazione, salvo che sia
disposto diversamente. Le direttive rivolte a determinati Stati membri e le decisioni che designano
destinatarihannoefficaciainvirtdellanotificazione).

2|Itrattati

LefontididirittoprimariodellUnionesonoinmassimapartecontenuteneitrattati,comeemendatidai
trattati di revisione e modificati dai trattati di adesione che si sono succeduti nel tempo. I due trattati
hanno lo stesso valore giuridico ma tra i due testi esiste un legame funzionale, nel cui ambito il TFUE
serventerispettoalTUE:naturadifontiprimariehannoancheiProtocolliegliAllegatiaitrattati.
Una questione dibattuta quella della natura giuridica dei trattati. Tradizionalmente, lalternativa si
ponetraduepossibilisoluzioni:itrattativannoconsideraticomesemplicitrattatiinternazionaliovvero,nel
loroinsieme,comeunacartacostituzionale.Asostegnodellaprimasoluzionepuinvocarsilacircostanza
che i trattati sono stati conclusi nelle forme e secondo i procedimenti propri di un normale trattato
internazionale.PonendociinveceinunaprospettivainternaalsistemagiuridicodellUnione,sembrainvece
possibile ammettere che i trattati assolvano ad una funzione di natura costituzionale. La disciplina
contenuta nei trattati, peraltro, inderogabile dalle istituzioni e dagli Stati membri, se non seguendo la
proceduradirevisione.Certononsitratterebbediunacostituzioneditipostatuale.Tuttavialatesicheil
TCEsianullaltrocheuntrattatointernazionalenonsoddisfa.
Sta di fatto che la Corte di giustizia considera e adopera i trattati come una costituzione. Tale
concezione si riflette nei criteri interpretativi seguiti dalla Corte. Le norme che consentono agli Stati
membri di adottare o mantenere provvedimenti derogatori rispetto alle regole generali sono oggetto di
interpretazionerestrittiva,comeanchelenormechemiranoaconsentireagliStatimembridicontinuaread
utilizzare le loro competenze parallelamente a quelle comunitarie. Risulta perci rovesciato il criterio
normalmenteseguitodaigiudiciinternazionali,secondocuilelimitazionedellasovranitdegliStatinonsi
presumono.
UnaltrocriteriointerpretativoapplicatoallenormedelTrattatoquellodelleffettoutile.Tralevarie
interpretazioni possibili, la Corte preferisce quella che consente di riconosce alla norme la maggiore
effettivit possibile, in maniera che gli scopi a cui la norma rivolta possano essere raggiunti pi
compiutamente.27

I trattati possono essere modificati soltanto ricorrendo alle procedure previste a questo scopo dagli
stessitrattati.Lapiimportanteproceduradirevisionelaproceduradirevisioneordinaria,cheanche
la sola ad avere un campo dapplicazione generale. Sono previste poi due procedure di revisione
semplificate.Laproceduradirevisioneordinariasiarticolacomesegue:
presentazione al Consiglio di un progetto di modifica da parte del governo di qualsiasi Stato
membro,delParlamentoeuropeoodellaCommissione;
decisione del Consiglio europeo, a maggioranza semplice, favorevole allesame delle modifiche
trasmessedalConsiglioalConsiglioeuropeo;

27

Nellasent.5/05/19799Ratti,laCortechiamataapronunciarsisulseunproduttoredivernicipossainvocare,a
giustificazionedellamancataosservanzadellanormativanazionale,lacircostanzachetalenormativanonconforme
adunadirettivaadottatainmateria.Neldarerispostaaffermativaalquesito,laCorteafferma:particolarmentenei
casiincuileautoritcomunitarieabbiano,mediantedirettiva,impostoagliStatimembridiadottareundeterminato
comportamento,leffettoutiledellattosarebbeattenuatoseagliamministratifossepreclusodivalerseneingiudizioe
aigiudicinazionalidiprenderloinconsiderazioneinquantoelementodeldirittocomunitario.

42

conseguente convocazione da parte del Presidente della Consiglio europeo di una convenzione
composta da rappresentanti dei paralamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati
membri, del Parlamento europeo e della Commissione con lo scopo di esaminare i progetti di
modificaediadottareperconsensounaraccomandazioneperlaconferenzaintergovernativa;
in alternativa, qualora lentit delle modifiche non giustifichi la convocazione della convezione,
decisione del Consiglio europeo a maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento
europeo,chedefinisceilmandatoperlaCIG;
convocazionediunaCIGformulatadairappresentantideigovernidegliStatimembriperstabiliredi
comuneaccordolemodifichedaapportareaitrattati;
ratificadellemodificheapprovatedapartedituttigliStatimembriconformementeallerispettive
normecostituzionalieloroentratainvigore.
Lesperienza passata ha indotto a introdurre nellart. 48 un apposito comma che dovrebbe facilitare
lentratainvigoredeltrattatodirevisione.Ilpar.5prevede:qualoraalterminediunperiododidueannia
decorrere dalla data della firma di un trattato che modifica i trattati, i quattro quindi degli Stati membri
abbianoratificatodettotrattatoeunoopiStatimembriabbianoincontratodifficoltnelleproceduredi
ratifica,laquestionedeferitaalConsiglioeuropeo.LanormaevocalapossibilitcheilConsiglioeuropeo
decidamisurechefavoriscanolentratainvigoredeltrattatodirevisionenonostantelamancataratificada
partediununicoStatomembroodapartediunnumerolimitatodiStati.
Accanto alla procedura ordinaria, il Trattato di Lisbona ha previsto due procedure semplificate di
revisione.Laproceduradisciplinatadallart.48par.6TUE,puavereadoggettosoltantomodifichedelle
disposizionidellaparteIIIdeltrattatosulfunzionamentodellUnioneeuropearelativeallepoliticheeazioni
internedellUnionesenzaperchecicomportialcunaestensionedellecompetenzeattribuiteallUnione
nei trattati. Lunica differenza rispetto alla procedura ordinaria che si evita la convocazione della
convenzioneefinanchequelladellaCIG,essendoaffidatodirettamentealConsiglioeuropeoilcompitodi
definirelemodificheattraversounapropriadecisione.
La procedura disciplinata dallart. 48, par.7 TUE, invece pu avere ad oggetto soltanto quelle
disposizionidelTFUEodellaPESCcheprevedonoche:
ilConsigliodeliberiallunanimitinunsettoreoinuncasodeterminato,ovveroche;
ilConsiglioadottiattilegislativisecondounaproceduralegislativaspeciale.
NelprimocasopossibilestabiliscecheilConsigliodeliberiamaggioranzaqualificata,nelsecondoche
si passi alla procedura legislativa ordinaria. La procedura in esame infatti comunemente nota come
procedurapasserella.Laproceduraconstadelleseguentifasi:
iniziativadelConsiglioeuropeo
trasmissione delliniziativa ai parlamenti nazionali, ciascuno dei quali pu, entro sei mesi,opporsi
alliniziativa,impedendochelaproceduraprosegua;
inassenzadiopposizionidapartedeiparlamentinazionali,deliberazionedelConsiglioeuropeocon
decisioneadottataallunanimit,previaapprovazionedelParlamentoeuropeo.
Al posto della ratifica da parte degli Stati membri, sufficiente la delibera unanime del Consiglio
europeo con lapprovazione del Parlamento europeo. Lassenza di intervento diretto da parte degli Stati
membri per compensata dallobbligo di notificare ogni iniziativa del Consiglio europeo ai parlamenti
nazionaliedalpoterediciascunodiquestidiporreilveto,opponendosi.
I trattati prevedono infine alcune procedure speciali che permettono di modificare soltanto taluni
articoli o aspetti specifici. In generale lelaborazione e lapprovazione delle modifiche affidata ad una
delibera unanime del Consiglio europeo o del Consiglio ma lentrata in vigore subordinata
allapprovazionedapartedegliStatimembriconformementeallerispettivenormecostituzionali.
43

Cisichiestisevisianodeilimitiintrinsecialpoteredirevisione.SecondolaCortelintroduzionedi
normechepregiudichinoilsistemagiurisdizionaleprevistodaitrattati,alterandolafunzioneorestringendo
la portata della competenza della Corte di giustizia, non sarebbe consentita, nemmeno ricorrendo alla
procedura di revisione. Si pu ritenere che siano del pari immodificabili le norme che costituiscono il
nocciolo duro dellordinamento dellUnione europea quali lart. 2 TUE, che definisce i valori dellUnione,
lart.6,almenonelsuopar.3,cheimponeallUnioneilrispettodeidirittodelluomocomeprincipigenerali
del diritto e lart. 14 TFUE, che stabilisce il principio del mercato interno. Possono invece essere previste
taluneriduzionidellecompetenzedellUnione.

Un altro modo per modificare i Trattati previsto dallart. 49 TUE, che disciplina la procedura di
adesioneallUnionedapartedinuoviStati:pupresentaredomandadiadesioneallUnionea)ogniStato
europeo (condizione geografica) b) che rispetti i valori di cui allart. 2 e si impegni a promuoverli
(condizionepolitica).Laprocedurasisvolgecomesegue:
ladomandadiadesionepresentataalConsiglio;;diessasonoinformatiilParlamentoeuropeoei
parlamentinazionali;
la domanda approvata allunanimit dal Consiglio, previa consultazione della Commissione e
approvazionedelParlamentoeuropeo;
lecondizioniperlammissioneegliadattamentideitrattatidaessadeterminatisonooggettodiun
trattato concluso tra gli Stati membri e lo Stato candidato, che deve essere ratificato da tutti gli
Staticontraentisecondolerispettivenormecostituzionali.
Lattodiadesionehailsoloscopodistabilirelecondizionidiadesioneegliadattamentidaapportareai
trattati che siano determinati dalladesione. Si tratter di modifiche minoris generis rispetto a quelle che
possonoessereapprovateattraversolaproceduradirevisionedicuiallart.48.28
Uninnovazione interessante introdotta dal Trattato di Lisbona consiste nella possibilit di recesso
dallUnione.LoStatomembrocheintenderitirarsinotificataleintenzionealConsiglioeuropeo.Neseguela
conclusione di un accordo tra lUnione e lo Stato interessato volto a definire le modalit del recesso.
Tuttaviailrecessohaluogoancheinmancanzaditaleaccordo

Ci si posti la domanda se sia possibile modificare i trattati al di fuori delle procedure di revisione.
Qualorasiconsiderasseroitrattatisoltantonellavesteditrattatiinternazionali,ildirittointernazionalenon
escludeche gliStati contraentidiuntrattatopossanodecidere dimodificarlosenzaseguirelaprocedura
prevista a tale fine, a condizione che vi sia accordo in tal senso da parte di tutti gli Stati contraenti. Se
invece si tiene conto della funzione costituzionale svolta dai trattati, deve concludersi che le procedure
previste dallart. 48 TUE o da altre disposizioni specifiche, sono obbligatorie. In proposito va ricordata la
ripetutaenettapresadiposizionedellaCortecontroilriconoscimentodellapossibilitcheilTCEvenisse
modificatodaunaprassidifformedegliStatimembriodelleistituzioni.29

28

Lappartenenza allUnione richiede che il paese candidato abbia raggiunto una stabilit istituzionale che
garantisca la democrazia, il principio di legalit, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze (criteri
politici). Inoltre necessario dimostrare lesistenza di una economia di mercato funzionante nonch la capacit di
rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato allinterno dellUnione (criteri economici). infine
richiestaanchelacapacitdiassumersigliobblighiditaleappartenenza,inclusaladesioneagliobiettividiunUnione
economicaemonetaria(Criterirelativiallacquiscomunitario).
29
Nellasent.8/04/1976Defrennec.Sabena,laCortechiamataapronunciarsi,suunrinviopregiudizialediun
giudicebelga,sullapossibilitdiapplicare,inungiudizioinstauratodaunahostesscontrolacompagniadibandiera
belga, il principio della parit di retribuzione tra lavoratori e lavoratrici previsto dal TCE. La Corte risponde
affermativamente al quesito, negando che si possano trarre argomenti in senso contrario dalla circostanza che
lobbligoimpostodalTrattatononstatoosservatoindeterminatiStatiecheleistituzioninonhannoadeguatamente

44

3|Iprincipigeneralideldiritto

Tralefontiassimilabiliaquelledidirittoprimariosisegnalanoanzituttoiprincipigeneralideldiritto,
comprensivi dei principi relativi alla tutela dei diritti fondamentali delluomo. La tipologia dei principi
generaliampia.
Una prima categoria costituita dai principi generali del diritto dellUnione. Tali principi trovano
espressioneindeterminatenormedeitrattati,allequali,proprioperchconsideratecomecorrispondenti
adun principiogenerale, vengonoassegnati grandeimportanzaecarattere assolutamenteimperativo ed
inderogabile. Un esempio dato dal principio di non discriminazione, che allart. 18 TFUE vieta le
discriminazionilegateallanazionalit;nellart.19prevedeladozionediprovvedimentipercombatterele
discriminazioni fondate sul sesso, la razza o lorigine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli
handicap, let o lorientamento sessuale; lart. 40 vieta le discriminazioni tra produttori e consumatori
nellambito delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli; lart. 157 vieta le discriminazioni in materia
salarialetralavoratricielavoratori.SecondolaCorte,ledisposizionicitatesonospecificheapplicazionidel
principiogeneraledinondiscriminazioneevannopertantointerpretateinmanieraampia.Unesempio
fornitodallamanieraincuistatadefinitalaportatadellanozionedidiscriminazione.Allediscriminazioni
palesi o dirette sono state infatti assimilate le discriminazioni occulte o indirette.30 Anche il campo
dapplicazionedelprincipiodinondiscriminazionestatointerpretatoinsensoestensivo.31
Nonostante le molte sollecitazioni ricevute, invece, la Corte, non ritiene che rientrino nel campo
dapplicazione del principio generale di non discriminazione, le discriminazioni alla rovescia. Si tratta di
situazioni che si creano quando norme di uno Stato membro prevedono per i propri cittadini un
trattamentodeteriorerispettoaquelloriservatoaicittadinidialtriStatimembri.32
Traglialtriprincipigeneralideldirittocomunitariovannoannoverati:ilprincipiodiliberacircolazionee
il principio della tutela giurisdizionale effettiva. Sono talvolta considerati tali anche il principio

reagitoataleinadempimento:ugualmenteirrilevantevienegiudicatoilfattochegliStatimembriabbianoadottato
unarisoluzionerelativaallapplicazionedelprincipioinquestione,rinviandonelattuazionesecondounprogramma
scaglionatoneltempo.
30
Nellasent.12/02/1974Sotgiu,laCortechiamataapronunciarsisullacompatibilitconlart.45TFUEdiuna
normativatedescachesubordinalaconcessionealilavoratoridiunindennitdiseparazioneallacondizionecheilloro
luogo di residenza, prima dellassunzione, fosse compreso nel territorio tedesco. Di fatto, si impediva che di tale
indennitpotesserobeneficiareilavoratoriprovenientidaaltriStatimembri.LaCorteafferma.ilprincipiodiparit
di trattamento, vieta non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma altres qualsiasi
discriminazionedissimulatache,purfondandosisualtricriteri,pervengaalmedesimorisultato.
31
Nellasent.2/02/1989Cowan,laCorteaffrontailcasodiuncittadinobritannicoilqualeduranteunsoggiorno
turisticoinFrancia,statooggettodiaggressioneealqualevienenegatounindennizzoprevistopercasidelgenere
dallalegislazionefranceseafavoredeisolicittadininazionali.AvendoloStatofranceseobiettatochelalegislazionein
causa appartiene allordinamento processuale penale e che tale materia non rientra nel campo dapplicazione del
trattato,laCorterisponde:selalegislazionepenaleelenormediprocedurapenale,nelnoverodellequalirientrala
controversa disposizione nazionale, sono in linea di principio riservate alla competenza degli Stati membri, tuttavia
dallagiurisprudenzacostantedellaCorterisultacheildirittocomunitarioponedeilimitiatalecompetenza.Lenorme
non possono infatti porre in essere discriminazioni nei confronti di soggetti cui il diritto comunitario attribuisce il
dirittoallaparitditrattamento,nlimitarelelibertfondamentaligarantitedaldirittocomunitario:
32
laindifferenzadellordinamentodellUnionerispettoasituazionididiscriminazioneallarovesciacomportache
le stesse vanno risolte nellambito del sistema giuridiconazionaledello Stato membro in questione, eventualmente
ricorrendoalprincipiocostituzionalediuguaglianzadinanziallalegge.Lindicazioneprovenientedallagiurisprudenza
dellaCortedigiustiziastataraccoltadallaCortecostituzionaleitaliana,nellasent.30/12/1997PastificioVolpato.La
questione di costituzionalit era stata sollevata nel corso di un giudizio relativo ad una sanzione amministrativa
comminataperviolazionediunaleggechevietavalutilizzazionediingredientinonautorizzatinellafabbricazionedi
paste alimentari secche. Ritenendo pacifico che una tale normativa non avrebbe potuto essere applicata a un
produttorestabilitoinunaltroStatomembro,laCortenedichiaralincostituzionalitperviolazionedellart.3Cost.

45

dattribuzione,ilprincipiodisussidiarieteilprincipiodiproporzionalit.Trattandosituttaviadiprincipi
chesonoespressamenteprevistidaunanormaditrattatoedattengonoadunoggettospecifico,lattributo
generale,nellorocaso,serveasottolinearelimportanzaelinderogabilit,manonsignificachetaliprincipi
possanotrovareapplicazioneincontestidiversi.

UnsecondacategoriacostituitadaiprincipigeneralideldirittocomuniagliordinamentidegliStati
membri.SitrattadiprincipichevengonodesuntinondaldirittodellUnione,madallesameparallelodei
vari ordinamenti nazionali.33 Tra questi si segnalano il principio di legalit, in base al quale ogni potere
esercitato dalle istituzioni deve trovare la sua fonte legittimante in uno norma dei trattati che ne fissi le
condizioni di esercizio; il principio della certezza del diritto, secondo cui chi tenuto al rispetto di una
norma giuridica deve essere messo in condizione di poterlo fare e di conoscere il comportamento che la
norma gli impone; il principio del legittimo affidamento, che pu essere invocato in caso di modifica
normativa improvvisa e imprevedibile da parte degli operatori giuridici, senza che ci sa giustificato da
ragioni imperative di interesse generale; il principio del contraddittorio, secondo cui le istituzioni e gli
organi dellUnione, quando intendono assumere un provvedimento sfavorevole a carico di un singolo,
devonoconsentireaquestultimodifarvalereilpropriopuntodivistaprimacheilprovvedimentovenga
adottato.Particolareimportanzarivestepoiilprincipiodiproporzionalit.Essoimplicachegliintereventi
dallapubblicaautoritlimitatividellalibertodeidirittideisingoli,peresserelegittimi,a)devonoessere
idonei a raggiungere lobiettivo di interesse pubblico perseguito e b) devono essere necessari a questo
stessofine,evitandodiimporreaiprivatisacrificisuperflui.

4|segue:laprotezionedeidirittifondamentali

Dopo lentrata in vigore del Trattato di Lisbona, la protezione dei diritti fondamentali delluomo
oggetto dellart.6 TUE.Daltestorisultachelaprotezione dei dirittoumani nellordinamentodellUnione
trovalasuafonteelasuadisciplinainunapluralitdistrumentinormativi:
laCartadeidirittifondamentalidellUnioneeuropea;
laConvenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidelluomoedellelibertfondamentali(CEDU)
i principi generali di cui fanno parte i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e risultanti dalle
tradizionicostituzionalicomuniagliStatimembri.
LaCartadeidirittifondamentalieiprincipigeneralisonosindoravincolantiperlUnioneeuropea.La
CEDUinvecelodiverrsoltantoquandosarperfezionataladesioneadessadellUnionesecondoquanto
previstodalpar.2.
ItrattatiistitutividelleComuniteuropeedel1957noncontenevanoalcunanormarelativaallatutela
dei diritti fondamentali dellUomo. Il TCE conteneva per la previsione di alcuni diritti, quali la libert di
circolazionedellemerci,dellepersone,deiserviziedeicapitalieildivietodinondiscriminazioneinbase
allanazionalitealsesso.Tuttavia,questeliberteranostrumentaliallarealizzazionedelmercatocomune,
con la conseguenza che lindividuo non veniva tutelato come persona umana ma solo come individuo
lavoratore, individuo operatore economico, etc. La mancata tutela dei diritti fondamentali trova una
spiegazioneanchenellacircostanzachelaFrancianonavevaancoraratificatolaCEDUe,quindi,sarebbe
statodifficileottenereunsuoconsensoriguardolinserimentoneltrattatodinormeatuteladellelibert
fondamentali.Inoltre,inalcuniStaticerailtimorechelinserimentodiunaCartadeidirittifondamentali
nonavrebbepipostolimitialcampodazionedegliorganicomunitari.

33

Il TFUE fa uno specifico riferimento a tali principi, sulla responsabilit extracontrattuale della Comunit. La
norma si limita a sancire lobbligo dellUnione di risarcire i danni, mentre la disciplina materiale di tale obbligo va
desuntadaiprincipigeneralicomuniagliordinamentidegliStatimembri.

46

La Corte di giustizia, tra gli anni 50 e 60 aveva sottolineato la limitazione della propria competenza
allinterpretazione del diritto comunitario, escludendo di poter tenere conto dei diritti appartenenti alle
Costituzioni degli Stati membri. A seguito dellatteggiamento di netta chiusura della Corte di giustizia, le
Corte costituzionali italiana e tedesca si sono interrogate sulla necessit di operare un controllo di
legittimit costituzionale anche sugli atti comunitari. Riveste una particolare importanza al riguardo la
sentenzaFrontinidel27/12/973conlaqualelaCortecostituzionaleitalianadichiaravacheiltrasferimento
dicompetenzeallaComuniteleconseguentilimitazioniallasovranititalianapossonocomportareper
gli organi della CEE un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionaleeidirittiinalienabilidellapersona.Edovvioche,qualoradovessemaidarsiallart.189del
TrattatoCEEunacosaberranteinterpretazione,intaleipotesisarebbesempreassicuratalagaranziadel
sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilit del trattato con i principi
fondamentali. Sulla scia di questa sentenza, la Corte costituzionale tedesca nel caso Solange I del
29/05/1974,affermavachequalorasiverifichiuncontrastotralenormedidirittocomunitarioderivatoe
quellecostituzionalirelativiaidirittiumaniverrannoapplicatequesteultime.
LedecisionidelleCorticostituzionaliitalianaetedescahannocontribuitoaportarelaCortedigiustizia
adunmutamentodellasuainizialeposizione.GinellasentStauder,laCorteaffermavacheidirittiumani
fannopartedeiprincipigeneralideldirittocomunitariodicuilaCortegarantiscelosservanza.Secondo
limpostazionedellaCorte:
a) i diritti fondamentali vanno tutelati nellordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi
generalideldiritto
b)alfinedidefinireilcontenutoditalidirittielaportatadellatutelachedeveessereaccordataadessi,
la Corte utilizza, quale fonti di ispirazioni: le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e i trattati
internazionaliinmateriadituteladeidirittidelluomo.
Lasoluzioneelaboratadallagiurisprudenzastatapoirecepitaeconsacratadallart.6TUE,nellasua
versioneoriginale.
QuantoallostatusattualeefuturodellaCEDU,finoaquantoladesionenonsarperfezionata,laCEDU
continuercostituireperlUnioneunafontenondirettamentevincolante.Nonostantecivadatoattoche
laCortehaelettolaCEDUariferimentoprivilegiatoequasiinevitabilepereffettuareilpropriocontrollosul
rispetto dei diritti fondamentali. Negli ultimi anni, la Corte si spinta fino ad includere nelle proprie
sentenzeampieprecisiriferimentiallagiurisprudenzadellaCorteeuropeadeidirittidelluomo.
La mancata adesione formale della Comunit e ora dellUnione alla CEDU solleva il problema della
responsabilitdegliStatimembridifronteagliorganidellaConvenzioneinconseguenzadiattivitdelle
istituzioni ovvero di attivit poste in essere dagli Stati membri in esecuzione di atti delle istituzioni. Il
problemastatoaffrontatodallaCorteeuropeadeidirittidelluomo:essaharibaditochegliStatiiquali
abbiano trasferito a unorganizzazione sopranazionale come lUnione taluni poteri sovrani non sono
sottratti, per quanto riguarda lesercizio dei poteri sovrani oggetto del trasferimento, allobbligo di
rispettareidirittitutelatidallaCEDU.
LaCorteeuropeatuttavianonintendeesercitareilpropriocontrolloriguardoadogniequalsiasiattivit
intrapresa da uno Stato in attuazione degli obblighi derivanti dalla sua appartenenza a una tale
organizzazione. In proposito la Corte europea distingue tra i casi in cui gli Stati membri si limitando ad
attuare atti dellUnione e casi in cui gli stessi godono di un certo margine di discrezionalit. Per quanto
riguardaicasiincuimancaognidiscrezionalitincapoagliStatimembri,laCorteeuropeaconsideracheil
suo intervento non necessario. Infatti, secondo la sentenza, lUnione tutela i diritti fondamentali in un
modochealmenoequivalenteaquellodellaConvenzione.SipudunquepresumerecheaStatehasnot
diparte from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligation
flowing from its membership of the organization. Si tratta per di una presunzione passibile di prova
47

contraria. Qualora in the circumstances of a particolar case, it is considered that the protection of
Convention rights was manifestly deficient, permane la responsabilit degli Stati membri e la Corte
europea deve poter intervenire. Per quanto riguarda invece i casi in cui sussiste un margine di
discrezionalitincapoagliStatimembrineldareattuazioneagliobblighiderivantidaldirittodellUnione,la
CortegiudicacheaStatewouldbefullyresponsibleundertheConvention.
Va segnalato come limpostazione data dalla giurisprudenza della Corte di giustizia al problema della
tutela dei diritti fondamentali nellordinamento dellUnione non ha del tutto soddisfatto le Corti
costituzionali italiana e tedesco federale e non le ha indotte a rinunciare alla pretesa di assicurare un
autonomocontrollosulrispettoditalidirittidapartedelleistituzioni.34

5|LaCartadeidirittifondamentalidellUnioneeuropea

Ilfattodiconsiderareidirittifondamentalicomerientrantineiprincipigeneralideldirittocomportache
allaCortedigiustiziariservatounruolodeterminante:nonessendotenutaadapplicareuntestoscritto,
godedinotevoleflessibilitnegliinterventiinmateriadidirittiumani.Questoperpotevarenderepoco
trasparente il sistema. Per ovviare a questo difetto si deciso di predisporre la Carta dei diritti
fondamentali dellUnione europea (la Carta). Fino al Trattato di Lisbona, il valore giuridico della Carta
rimasto incerto: pur non essendo una autonoma fonte del diritto ha trovato impiego come strumento
interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti nellambito
dellordinamento dellUnione. Il Trattato di Lisbona definisce il valore giuridico della Carta, e linedita
formuladellart.6comporta,sulpianoformaleedellagerarchiadellefonti,cheledisposizionidellaCarta
hannoacquisitolostessocaratterecogentedellenormedeltrattati.
LafunzionedellaCartarisultadalpreambolo.Inessosiprecisachenecessariorafforzarelatuteladei
diritti fondamentali, rendendo tali diritti pi visibili in una Carta e daltra parte la Carta riafferma [] i
dirittiderivantiinparticolaredalletradizionicostituzionaliedagliobblighiinternazionalicomuniagliStati
membri,dallaConvenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeiDirittidellUomoedelleLibertfondamentali,
dallecartesocialiadottatedallUnioneedalConsigliodEuropa,nonchdallagiurisprudenzadellaCortedi
giustiziadellUnioneeuropeaedalquelladellaCorteeuropeadeidirittidelluomo.
Sembrerebbedunquechelacartanonabbiacaratterenormativo,nelsensochenoncreadirittichenon
siano gi ricavabili dalle fonti richiamate: tradizioni costituzionali comuni, trattati internazionali, in
particolarelaCEDU,lequali,alorovolta,corrispondonoallefontidiispirazionedatempoindividuatedalla
giurisprudenzadellaCortedigiustizia.laCartaavrebbeinvecepichealtrocaratteredocumentale.
NondimenoilrapportotralefontirichiamateelaCartasollevaalcunedifficolt,lacuisoluzionesitrova
negli artt. 52 e 53 della Carta: lart. 53 stabilisce la clausola di compatibilit, per la quale la Carta non
impediscelapplicazionedellaCEDUodellealtrefontirichiamatenellamisuraincuiquesteprevedanouna
tutela pi ampia di quella garantita dalla Carta. Lart. 42 si occupa solo della CEDU, introducendo una
clausola di equivalenza: la Carta deve essere applicata in maniera che il livello di protezione assicurato

34

Nellasent.8/06/1984Granital,laCorteitalianaharibaditoquantoaffermatonellasentenzaFrontinicircalasua
competenzaacontrollarelapersistentecompatibilitconiprincipifondamentalidelnostroordinamentodellalegge
desecuzionedelTCE.LaCortetedesca,percontro,nellasent.NotacomeSolangeIIharibaditoanchessalapossibilit
diconsiderareammissibiliricorsiorinviicostituzionaliaventiadoggettoattidelleistituzioniaccusatidiledereidiritti
fondamentali garantiti dalla Legge fondamentale. Tuttavia, ha chiarito che le condizioni perch ci possa avvenire
sonoestremamenterestrittive.Nonbastacheilricorrenteoilgiudiceremittentesostenganoche,inuncasospecifico,
il livello di protezione dei diritti umani assicurato dallordinamento dellUnione inferiore a quello garantito dalla
Legge fondamentale, ma necessario altres sostenere che la protezione dei diritti fondamentali di volta in volta
indispensabile non raggiunta in termini generali, ponendo a confronto il livello nazionale di protezione e quello
comunitario.

48

dalla Carta ai diritti tutelati anche dalla CEDU sia almeno equivalente a quello garantito da questultimo
strumento.
Ci si potrebbe domandare perch lart. 6 abbia mantenuto una struttura cos complessa, che utilizza
unapluralitdifontidiverseperlaprotezionedeidirittifondamentali.QuantoalladesionedellUnionealla
CEDU,lasuaprevisionesigiustificapersottoporrelUnionealcontrolloesternodegliorganidellaCEDUe
inparticolaredellaCortaeuropeadeidirittidelluomo.Menopacificalasceltadireiterareilrichiamoai
principigeneralitrattatidallaCEDUedalletradizionicostituzionalicomuniagliStatimembri.Daunlato,si
pu pensare che la Carta costituisce soltanto un minimum standard per la protezione dei diritti
fondamentaliechedunquenonbisognainalcunmodoimpedirelapplicazionedistandarddiprotezione
maggiori previsti da altre fonti. Dallaltro occorre tenere presente che, grazie al Protocollo n.30, la Carta
non costituisce uno standard di protezione interamente comune a tutti gli Stati membri. In questa
situazione, se non si fosse ribadito limpegno dellUnione, si sarebbe corso il rischio di un arretramento
rispettoallasituazionepreLisbonadellivellodiprotezioneneitreStatimembriinteressati.

6|IlruolodeiprincipigeneraliedellaCartadeidirittifondamentali

I principi generali del diritto e la Carta, allinterno del sistema delle fonti, svolgono un ruolo
strumentale:iprincipigeneralideldirittovengonoinrilievoinprimoluogocomecriteriinterpretatividelle
altrefontideldirittodellUnione;inpresenzadipiinterpretazionipossibili,linterpretedovrsceglierela
soluzionepicoerenteconiprincipigeneralieconilrispettodeidirittifondamentali.35
Insecondoluogo,iprincipigeneralifungonodaparametrodilegittimitpergliattidelleistituzioni.
In terzo luogo, i principi generali operano indirettamente da parametro di legittimit per alcuni
comportamenti degli Stati membri. Gli interventi degli Stati membri in attuazione del diritto dellUnione
devonoconformarsiaiprincipigeneralideldirittocomunitarioeinparticolareaquelliattinentialrispetto
dei diritti fondamentali. Qualora ci non avvenisse, tali interventi sarebbero incompatibili rispetto alla
normadellUnionecheliautorizzaoliprescriveeandrebberopertantodisapplicati.36
Non per escluso che talvolta i ruoli si invertano e siano gli Stati membri ad invocare i diritti
fondamentalipergiustificareipropriprovvedimenti.37

35

Uncasoincuilesigenzadirispettareidirittifondamentalicondizionalinterpretazionediunregolamentosiha
nella sent 19/07/1989 Wachauf. Il sig. Wachauf aveva preso in affitto un terreno agricolo avviandovi unattivit di
produzione di latte. Alla scadenza del contratto, aveva chiesto alle competenti autorit tedesche di beneficiare
dellindennit per cessazione della produzione, come previsto da un regolamento diretto a favorire la diminuzione
dellaproduzionedilatte.Ladomandaerastatarigettataperchunadisposizionedelregolarmenteprescriveva,nel
casodidomandapresentatadaunaffittuariodiazienda,ilconsensodelproprietario.LaCorteconcordaconilgiudice
remittentecheunadisciplinacomunitariacheavessepereffettodispogliarelaffittuarioallascadenzadelcontratto
diaffittodelfruttodelpropriolavoroodegliinvestimentieffettuatinellaziendaaffittata,senzaindennizzo,sarebbein
contrastoconleesigenzeinerentiallatuteladeidirittifondamentalinellordinamentogiuridicocomunitario.
36
Nella sent 28/10/1975 causa Rutili, la Corte chiamata a pronunciasi sulla compatibilit con lart. 45 par. 3
TFUEdiunprovvedimentodidivietodisoggiornareindeterminateareeimpostodalleautoritfrancesialsig.Rutili,
cittadinoitaliano.LaCorteaffermacheiprovvedimentirestrittividellelibertdicircolazioneadottatipermotividi
ordine pubblico debbono essere limitati a ci che necessario per il soddisfacimento delle esigenze di ordine
pubblico in una societ democratica e non possono consistere in divieti di soggiornare in determinate zone del
territorionazionale,qualoraprovvedimentidelgenerenonsianoprevistianchepericittadinidelloStatomembroin
questione.
37
quantosiverificanelcasoesaminatodallasent17/10/2004Omega.OmegagestisceaBonnunlaserdromo,
dove si praticano giochi a base di raggi laser: uno, in particolare, simula luccisione dellavversario. Il gioco viene
sfruttatodaOmegainregimedifranchisingsuconcessionediunimpresabritannica,laPulsar,cheloavevaideato.
Omega oggetto di provvedimento di divieto delluso del gioco da parte delle autorit locali, che lo considerano
contrarioallordinepubblico.Sostenendocheilprovvedimentodidivietolimitailsuodirittoallaliberaprestazionedei

49

Perch ad uno Stato membro possa essere contestata la violazione di un principio generale o la
violazionediunodeidirittifondamentaliriconosciutidallaCarta,necessariochesussistauncollegamento
tra il comportamento dello Stato membro e il diritto dellUnione. Occorre che lo Stato membro abbia
agito per attuare una norma dei trattati o un atto delle istituzioni o almeno che il comportamento
contestatovengaassuntoinunsettorerientrantenellambitodiapplicazionedeitrattati.
IcomportamentidegliStatimembriconfiggenticonidirittidelluomo,ancheseprividicollegamento
conilcampodapplicazionedeitrattati,possononondimenoessereoggettodellaproceduradicontrolloe
sanzioneprevistadallart.7Tue,incasodirischiodiviolazionegraveodiviolazionegraveepersistente
dei valori di cui allart. 2 tue, tra cui figura il rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone
appartenentiaminoranze.Lobbligodirispettareiprincipigeneralideldirittoeidirittifondamentalivale
pertuttoilcampodelleattivitdellUnione.

7|Ildirittointernazionalegeneraleegliaccordiinternazionali

ormai pacifico che lUnione costituisce un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto agli
Stati che ne sono membri: lUnione ha personalit giuridica (TFUE). In quanto soggetto di diritto
internazionale, lUnione tenuta a rispettare le norme di diritto internazionale generale. Un
comportamentodelleistituzioniassuntoinviolazionediunatalenormacostituirebbepertantounillecito
internazionale.UnoStatoterzoicuiinteressisianostatilesidalcomportamentodellUnionepotrebbefarne
valereilcarattereillecitoaifiniprevistidallordinamentointernazionale.Adognimodolenormedidiritto
internazionale generale vincolano lUnione soltanto nei confronti di soggetti terzi. Gli Stati membri non
possonoinveceinvocaretaliprincipineilororapportireciproci,quandoagiscononelcampodapplicazione
dei trattati. Le norme di diritto internazionale generale applicabili allUnione fanno parte del suo
ordinamentogiuridico;neconseguechelecompetenzedellUnionedevonoessereesercitatenelrispetto
deldirittointernazionale.
Le norme di diritto internazionale svolgono anzitutto una funzione ermeneutica analoga a quella dei
principi generali del diritto e vanno utilizzate per linterpretazione delle norme dellUnione, comprese
quelle dei trattati. Inoltre il diritto internazionale costituisce un parametro di legittimit degli atti delle
istituzioni.Inquestaduplicefunzione,lenormedidirittointernazionalegeneralepossonoessereinvocate
tanto dalle istituzioni e dagli Stati membri quanto dai soggetti degli ordinamenti interni, i quali possono
avvalersenenelleazionipropostedinanziaigiudicidegliStatimembri.

Gli accordi internazionali con Stati terzi che vengono in rilievo rispetto allordinamento dellUnione
sonoditretipi:accordiinternazionaliconclusidagliStatimembri;conclusidallaCE/Unione;conclusidalla
CE/UnioneedagliStatimembri(c.d.accordimisti).
Gli accordi internazionali conclusi da Stati membri con Stati terzi assumono rilevanza soltanto nella
misura in cui un accordo del genere, a determinate condizioni, pu essere invocato dallo Stato membro
contraente come causa di giustificazione per il mancato rispetto di obblighi derivanti dai trattati. Tale
possibilitvaleanzituttoperquantoriguardagliaccordiconclusidaunoStatomembroconunoStatoterzo
prima della data in cui il TCE entrato in vigore rispetto allo Stato membro in questione. Ci risulta dal
principio di diritto internazionale generale secondo cui il trattato concluso da due Stati non pu essere

servizi,Omegaimpugnailprovvedimentodidivietodinanzialcompetentetribunaleamministrativo,giungendofino
allorgano supremo di giustizia amministrativa. Su rinvio pregiudiziale di questultimo, la Corte constata che
effettivamenteiprovvedimentocomportaunalimitazioneallaliberaprestazionediservizimasidomandasesitratti
diunalimitazionegiustificatadamotividiordinepubblico.Lacorteosservacheilprovvedimentomiraallaprotezione
diunvalorefondamentalesancitodallaCostituzionenazionale,ossialadignitumana.

50

emendato,ntantomenoabrogatopereffettodellasuccessivaconclusionedialtrotrattatotradueStati,di
cui uno soltanto sia parte anche del primo trattato. Riconoscendo lesistenza di tale principio il TFUE
contiene unapposita clausola di compatibilit: le disposizioni dei trattati non pregiudicano i diritti e gli
obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al 1 gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti,
anteriormentealladatadellaloroadesione,traunoopiStatimembridaunaparteeunoopiStatiterzi
dallaltra.
LaclausoladicompatibilitconsentealloStatomembrointeressatodisottrarsiagliobblighiderivanti
deitrattatisoltantonellamisurastrettamentenecessariaperpermetterglidirispettaregliobblighiassunti
neiconfrontidelloStatoterzo.UnoStatomembrononpotrebbeinvocareunaccordoconunoStatoterzo
pergiustificarecomportamentichenonsonoimpostidallaccordostesso.38
Inoltre la clausola di compatibilit incontra un limite nel rispetto dei diritti fondamentali. Lart. 351
potrebbegiustificaredellederogheancheanormedirangoprimario,manonaiprincipichefannoparte
dei fondamenti stessi dellordinamento giuridico comunitario, tra i quali quello della tutela dei diritti
fondamentali, che include il controllo, ad opera del giudice comunitario, della legittimit degli atti
comunitari quanto alla loro conformit a tali diritti fondamentali: una soluzione particolare stata
delineataperquegliaccordiconStatiterziconclusianteriormentealladataindicatanellart.351datuttigli
Statimembri,cheabbianoadoggettomateriecompresenellacompetenzaesclusivadellUnione.Incasidel
generestataipotizzataunasortadisuccessionediquestaneidirittienegliobblighichegliStatimembri
contraentitraevanodagliaccordiinquestione.Pertantoincasidelgenere,lUnionenonsoltantotenutaa
consentire agli Stati membri contraenti di continuare a rispettare laccordo, ma essa stessa tenuta a
rispettarlonelleserciziodellapropriacompetenza.
Quanto agli accordi conclusi dallUnione con Stati terzi o con altre organizzazioni internazionali essi
fannosenzaltropartedellordinamentodellUnioneapartiredalladatadellaloroentratainvigore.
Molto diffusa la prassi consistente nel concludere accordi misti a nome dellUnione e dei suoi Stati
membri,nellaloroqualitdisoggettiautonomididirittointernazionale.LaCorteconsiderachegliaccordi
misti hanno nellordinamento dellUnione la stessa disciplina giuridica degli accordi conclusi senza la
partecipazione degli Stati meri per quanto riguarda le disposizione che rientrano nella competenza della
Comunit.InteoriainvecenonappartengonoallordinamentodellUnionequellepartidellaccordomisto
che hanno ad oggetto materie rientranti nella competenza dei soli Stati membri. Talvolta, allatto della
conclusione, lUnione e gli Stati membri indicano, in unapposita dichiarazione, le parti dellaccordo di
competenzadellunaodeglialtri.Tuttaviaunataledichiarazioneavrebbesoltantoeffettineiconfrontidelle
altreparticontraentienonpotrebbecertomodificarelaripartizionedellecompetenzecomestabilitadai
trattati. Va ricordato che la Corte si considera competente ad interpretare in via pregiudiziale le
disposizioni di un accordo misto, senza distinguere tra quelle di competenza UE e quelle di competenza
degliStatimembri.

38

Nella sent 15/01/2002 Gottardo, la sig.ra Gottardo invoca nei confronti dellINPS le disposizioni di una
convenzioneitalosvizzerainmateriadiprevidenzasocialecheconsentonoailavoratorinazionalidientrambeleparti
ditotalizzareiperiodilavorativicompiutineidueStatiaifinidellamaturazionedeldirittoadottenereunapensionedi
vecchiaia. LINPS respinge la domanda facendo notare che la sig.ra era divenuta cittadina francese in seguito al
matrimonio.IlTribunalediRoma,ritenutocheilrifiutodellINPSpossacostituireunaipotesididiscriminazionesulla
base della nazionalit, si rivolge alla Corte di giustizia, che risponde: quanto uno Stato membro conclude con un
paeseterzounaconvenzioneinternazionalebilateralesullaprevidenzasociale,ilprincipiofondamentaledellaparit
ditrattamentoimponeataleStatomembrodiconcedereaicittadinideglialtriStaimembriglistessivantaggidicui
godono i suoi stessi cittadini grazie alla detta convenzione, a meno che esso non sia in grado di addurre una
giustificazioneoggettivadelrifiuto:

51

Quanto al valore giuridico degli accordi internazionali e al loro rango nel sistema delle fonti
dellordinamentodellUnione,occorredistinguereirapportiditaliaccordiconlefontideldirittoprimarioe
assimilate,daunlato,eirapporticongliattidelleistituzioni,dallaltro.
Perquantoriguardaitrattati,noncdubbiochegliaccordiinternazionalisonoadessisubordinatie
devonorispettarli.Incasocontrario,laccordointernazionaleo,piprecisamente,lattodelleistituzionicon
cuistatadecisalaconclusione,illegittimoepuessereannullato.
Recentemente stato chiarito che gli accordi internazionali sono subordinati ai principi generali, in
particolarequellichetutelanoidirittifondamentali.
Perquantoriguardairapportitragliaccordiinternazionaliegliattidelleistituzioni,ilTFUEstabilisce
chegliaccordiconclusidallUnionevincolanoleistituzionidellUnioneegliStatimembri.Leistituzioni
non possono quindi adottare atti che non rispettino un accordo concluso dallUnione (tanto
individualmente,quantosottoformadiunaccordomisto).Incasocontrariolattoconfiggentepuessere
annullatooesseredichiaroinvalido.Ingeneralepertantogliaccordiinternazionalifungonodaparametrodi
legittimitdegliattidelleistituzioni.
Esistono per delle eccezioni. Lesempio pi importante dato dagli accordi allegati allAccordo
istitutivo dellOrganizzazione mondiale del commercio (OMC): la Corte considera che, a causa della loro
naturaflessibile,gliaccordiOMCnonfiguranoinlineadiprincipiotralenormativeallalucedellequalila
Corte controlla la legittimit degli atti delle istituzioni comunitarie. La Corte ammette tuttavia due
eccezioni alla eccezione, in cui lutilizzabilit degli accordi OMC come parametri di legittimit di atti
comunitarivieneammessa:a)lattoimpugnatostatoadottatoproprioperdareesecuzioneagliobblighi
derivantidataliaccordi;b)lattoimpugnatorichiamaespressamentespecifichedisposizionidegliaccordi.
Unulteriorecasodiaccordointernazionenonutilizzabilecomeparametrodilegittimitdegliattidelle
istituzionistatoindividuatonellaConvenzionedelleNazioniUnitesuldirittodelmare.SecondolaCorte,
laconvenzionenonstabiliscenormedestinateadapplicarsidirettamenteedimmediatamenteaisingolin
a conferire a questi ultimi diritti o libert che possano essere invocati nei confronti degli Stati,
indipendentementedalcomportamentodelloStatodibandieradellanaveechepertantolanaturaela
struttura della convenzione di Montego Bay ostano a che la Corte possa valutare la validit di un atto
comunitarioallaluceditaleviolazione.

8|Iregolamenti

Il regolamento ha portata generale. Esso obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente

applicabileinciascunodegliStatimembri.
La caratteristica della portata generale indica che il regolamento pone norme di comportamento
rivolte, non a soggetti predeterminati in funzione della situazione individuale di ciascuno di loro, ma alla
generalit dei soggetti. Pu anche darsi che il campo di applicazione sia talmente esiguo che si possa
individuare a priori coloro ai quali il regolamento, una volta entrato in vigore, si applicher. Non perci
potrdirsicheilregolamentoprivodiportatagenerale.Soloqualorailcontenutodiunregolamentosia
determinato in considerazione della situazione individuale in cui versa ciascuno dei soggetti ai quali il
regolamentostessosarapplicato,sidovrparlarediunregolamentosolodinome.
La seconda caratteristica lobbligatoriet integrale: il regolamento deve essere rispettato in tutti i
suoi elementi. Questa norma si rivolge soprattutto agli Stati membri, esplicitando che essi non possono
lasciareinapplicatetalunedisposizionidelregolamento,limitarneilcampodapplicazionedalpuntodivista

52

temporale,territorialeopersonale,subordinarleacondizionidapplicazionenonprevisteovverointrodurre
facoltdideroganoncontemplatedalregolamentostesso.39
Lultima caratteristica del regolamento la diretta applicabilit in ciascuno degli Stati membri. Tale
caratteristica presenta due profili distinti ma complementari. In primo luogo, la diretta applicabilit
riguarda ladattamento degli ordinamenti interni degli Stati membri o meglio i modi attraverso cui
ladattamento deve avvenire: ladattamento avviene direttamente, cio senza che sia necessario e
nemmeno consentito agli Stati membri subordinare lapplicazione del regolamento a uno specifico atto
interno di adattamento o di attuazione.40 La diretta applicabilit non esclude per che gli Stati membri
sianochiamatiadadottareprovvedimentinazionaliintegrativi.41Insecondoluogo,lapplicabilitdirettadei
regolamenti implica la loro capacit di produrre effetti diretti allinterno degli ordinamenti degli Stati
membri (c.d. efficacia diretta): il regolamento, alla stessa stregua di qualsiasi fonte normativa di diritto
interno,attoadattribuireaisingolideidiritticheigiudicinazionalidevonotutelare.

9|LedirettiveeledecisioniquadrodellexIIIpilastro

La direttiva vincola lo Stato membro cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere,
salvarestandolacompetenzadegliorganinazionaliinmeritoallaformaeaimezzi.
Ladirettiva,puressendounattovincolante,haunaportataindividualeenongenerale.Essahainfatti
dei destinatari definiti in ciascuna direttiva, che possono consistere in uno o pi Stati membri. Spesso la
direttiva rivolta a tutti gli Stati membri: in questo casi si parla, sia pur impropriamente, di direttive
generali. In prevalenza, le direttive mirano ad ottenere il ravvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentariedamministrativedegliStatimembriindeterminatematerie.
Comeilregolamento,ladirettivaobbligatoriaintuttiisuoielementi (c.d.obbligatorietintegrale).
Gli Stati membri non possono applicarla selettivamente o parzialmente. Tuttavia, a differenza del
regolamento,ladirettivasilimitaadimporreagliStatimembriunrisultatodaraggiungere,lasciandoliliberi
disceglierelemisurediadattamentonecessarieperrealizzareilrisultatoprescritto.

39

nellaset.Commissionec.Italia,laCommissionecontestaallItalialamancataapplicazionedelledisposizionidi
un regolamento del Consiglio, che prevedevano, al fine di ridurre leccessiva produzione comunitaria di latte, un
premio a favore degli allevatori che assumessero limpegno di non commercializzare il latte prodotto. LItalia,
riconoscendo laddebito, si difende, tra laltro, invocando linsufficienza delle misure comunitarie di contenimento
dellaproduzioneconlasituazioneitaliana.LaCorterespingetaliargomenti,statuendocheinammissibilecheuno
Stato membro applichi in modo incompleto o selettivo un regolamento della Comunit in guisa da paralizzare
determinatepartidellalegislazionecomunitaria.
40
Nella sent. 10/10/1973 Variola, la Corte chiamata a pronunciarsi sulla prassi italiana di dare esecuzione ai
regolamenti incorporandoli in altrettanti decreti legislativi. Il Presidente del Tribunale di Trieste si trova a dover
interpretare alcuni regolamenti del Consiglio, il cui contenuto era stato riprodotto secondo lesposta prassi, e si
domandaselaprassistessaescludalacompetenzapregiudizialedellaCorte.LaCorteaffermaperentoriamenteche
lefficacia diretta del regolamento implica che la sua entrata in vigore e la sua applicazione nei confronti degli
amministrati non abbisognano di alcun atto di ricezione del diritto interno e che gli Stati membri sono obbligati a
rispettare tale principio, che rappresenta una condizione indispensabile per lapplicazione simultanea ed uniforme
deiregolamenticomunitarinellinteraComunit.
41
Quantoaiprovvedimentinazionaliintegrativi,talvoltailregolamentostessocherichiedeagliStatimembri
ladozionedimisurediquestotipo.Possonoessereprovvedimentigenericamentedesignati,comegliarticolipresenti
intaluniregolamenticherichiedonoagliStatimembridiprevederesanzionidacomminareincasodiviolazionedelle
normeregolamentari.Inaltricasi,lanecessitdiprovvedimentinazionaliintegrativi,purnonessendoespressamente
prevista, implicita e discende dal principio di leale collaborazione. Si pensi ad esempio alle ipotesi in cui
lapplicazione dei regolamenti affidata agli Stati membri: ciascuno Stato pertanto chiamato a designare le
amministrazionicompetentieadindividuarelenormeproceduralidaseguireperemanareiprovvedimentiindividuali
di applicazione. Come ovvio, in nessuno dei casi citati, i provvedimenti nazionali integrativi possono limitare la
portatadelregolamentocomunitario.

53

Quanto alla diretta applicabilit, sotto il profilo della non necessit di misure di adattamento,
giocoforzaaffermarecheladirettivanongodedalladirettaapplicabilit.Glistatimembrisonotenutiad
adattarelordinamentointernoinmododaassicurarecheilrisultatovolutodalladirettivasiaraggiunto.In
mancanza,ladirettivanoningrado,dasola,diottenereilrisultatovoluto.Quantoalsecondoprofilodella
direttaapplicabilitecioallac.d.efficaciadiretta,certamenteladirettiva,proprioperlasuanatura,non
gode di efficacia diretta nella stessa misura in cui ne godono i regolamenti: perch possa parlarsi di
efficaciadirettadiunadirettivanecessariochesianosoddisfattealcunecondizionitemporaliesostanziali
individuatedallagiurisprudenzadellaCorte.
Lobbligo di attuazione della direttiva assoluto per ciascuno Stato membro al quale la direttiva
rivolta.LunicaipotesiincuipossibileometterediattivarsisihaquantoloStatomembroingradodi
dimostrare che il proprio ordinamento interno gi pienamente conforme alla direttiva. Lobbligo va
adempiutoentroilterminediattuazionefissatodalladirettivastessa.Iltermineimperativoeperentorio:
nonpossibileaddurregiustificazionidisortaperilmancatorispetto.Viceversa,inpendenzadeltermine,
lo Stato membro non pu adottare provvedimenti in contrasto con la direttiva o comunque tali da
comprometteregravementelarealizzazionedelrisultatocheladirettivaprescrive(c.d.obbligodistandstill
odinonaggravamento).42
GliStatimembrisonocompetentiquantoallasceltadelleformeedeimezzidiattuazione.Lasceltanon
peraltro del tutto libera. infatti anzitutto necessario tener conto della gerarchia delle fonti del diritto
interno. In secondo luogo, devono essere scelti strumenti di attuazione che garantiscano trasparenza e
certezza del diritto. La Corte ha sistematicamente giudicato insufficienti modi o procedure agevolate di
attuazione, consistenti nellapprovazione di misure di carattere amministrativo, circolari o semplici
istruzioni rivolte agli uffici amministrativi, in quanto modificabili liberamente dallamministrazione e
sprovvistediadeguatapubblicit.

Nellambitodiquelloche,finoalTrattatodiLisbona,eranotocomeIIIpilastro(cooperazionedipolizia
egiudiziariainmateriapenale),leistituzionipotevanoadottareunaseriediatticherispondevanoaduna
tipologiadiversarispettoaquellaprevistaperilpilastrocomunitario:ilTUEelencavaquattrotipidiatti:le
posizioni comuni, le decisioniquadro, le decisioni e le convenzioni. Di questi, merita soffermarsi sulle
decisioni quadro, che come fine hanno il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari
degliStatimembri.ComeledirettivepoiledecisioniquadrosonovincolantipergliStatimembriquanto
al risultato da ottener,e salva restando la competenza della autorit nazionali in merito alla forma e ai
mezzi.Sussisteperunadifferenzaconledirettive:ledecisioniquadrononhannoefficaciadiretta.

42

Tali principi sono affermati nella sentenza InterEnvitorment Wallonie. La questione pregiudiziale posta dal
ConseilDEtatbelgariguardalalegittimitdiunadisposizionedellaRegionevalloneche,inpendenzadeltermineper
attuare una direttiva relativa ai rifiuti, aveva adottato un provvedimento giudicato dal giudice di rinvio come
contrastante con la direttiva stessa. La Corte distingue il caso di disposizioni difformi rispetto alla direttiva e che si
presentino come trasposizione definitiva e completa della direttiva dal caso in cui lo Stato membro abbia adottato
disposizioniprovvisorieoabbiasceltodiattuareladirettivainvariefasi.Nelprimocaso,loStatomembroviolerebbe
lobbligo di leale collaborazione prima ancora della scadenza del termine di attuazione, qualora appaia che le
disposizioniadottatenonpossanoesseremodificateintempoutileechepertantoilrisultatoprescrittodalladirettiva
non sar realizzato entro i termini stabiliti. Nel secondo caso, invece, nessuna violazione degli artt. Citati potrebbe
essere contestata allo Stato membro prima della scadenza del termine, posto che la difformit di disposizioni
transitoriedeldirittonazionalecondettadirettivaolomessatrasposizionedialcunedisposizionidiquest0ultimanon
comprometterebbenecessariamenteilrisultatodaessaprescritto.Uncasodiversosihaquandovisialobbligopergli
Statimembri,deducibiledalladirettivastessa,diadottaremisurediattuazioneprogressiva.SecondolaCorte,tale
obbligosarebbeprivatodiognieffettoutilesefosseconsentitoaldettoStatomembrodiadottare,duranteiltermine
diattuazionedelladirettiva,misureincompatibilicongliobiettividelladirettiva.

54

10|Ledecisioni

Ladecisioneobbligatoriaintuttiisuoielementi;sedesignaidestinatariobbligatoriasoltantonei
confrontidiquesti.Esistonodunqueledecisioniindividuali,dotatedidestinatariindividuatinellatto,che
sonoisolisoggettiallasuaportataobbligatoria;ledecisionigenerali,privedidestinatariindividuati,cheha
pertantoportataobbligatoriagenerale.
Ladecisioneindividualeobbligatoriaintuttiisuoielementiedevequindiessererispettatanellasua
interezza. Daltra parte per non ha portata generale, vincolando i soli destinatari da essa designati. A
differenzadelladirettivaladecisionepuessererivoltanonsoloaStatimembri,maancheadaltrisoggetti,
compresiisingoli.
Le decisioni individuali rivolte agli Stati membri sono nella sostanza simili alle direttive, qualora
impongano un obbligo di facere. Tuttavia lobbligo di facere imposto dalle decisioni spesso molto pi
specifico dellobbligo di attuare una direttiva e lascia dunque allo Stato membro un margine di
discrezionalitmoltopiristretto.Esistonoanchedecisionichesilimitanoaprescrivereunobbligodinon
facere.
Le decisioni individuali rivolte ai singoli hanno natura spiccatamente amministrativa. I casi pi
importantisonorappresentatidalledecisionichelaCommissioneadottanellambitodelladisciplinadella
concorrenza,chepossonoprevedereanchelacomminazionedisanzionipecuniarieacaricodelleimprese.
In questo ultimo caso gli atti del Consiglio, della Commissione o della BCE che comportano, a carico di
personechenonsianogliStati,unobbligopecuniariocostituisconotitoloesecutivo.
Ledecisionigeneralihannonaturavaria.Gliesempipiimportantisonocostituitedaalcunedecisioni
che il Consiglio europeo adotta nellambito delle procedure di revisione dei trattati, in particolare quelle
cheriguardanoalcuneproceduresemplificate.AlcunedecisionigeneralisonopresedalConsiglio:es.quelle
in cui constata lesistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei
valoridicuiallart.2,oppurequelleconcuiautorizzaunacooperazionerafforzata..

11|GliattinelsettorePESC

Aisensidellart.35TUE,gliattigiuridiciattraversoiqualilUnioneconducelaPESCsonodiduetipi:a)
gliorientamentigenerali;b)ledecisioni.
Gli orientamenti generali sono atti del Consiglio europeo, che si configurano come atti di altissima
politica, che definiscono le linee guida su cui lUnione deve muoversi nel settore PESC, comprese le
questionichehannoimplicazioniinmateriadidifesa.
LedecisionisonoinveceattidelConsiglio.Essepossonoassumerevaricontenuti,potendodefinirei)le
azioni che lUnione deve intraprendere; ii) le posizioni che lUnione deve assumere; iii) le modalit di
attuazionedelledecisionidicuiaipuntii)eii).LedecisioniPESCpossonoquindiessereadottatequando
una situazione internazionale richieda lintervento operativo dellUnione, definendone gli obiettivi, la
portataeimezzidicuilUnionedevedisporre,ovveroquandooccorradefinirelaposizionedellUnionesu
unaquestioneparticolaredinaturageograficaotematica.
GliattichepossonoessereadottatinellambitoPESCnonhannomaicaratterelegislativo.Ledecisioni
pervincolanogliStatimembri.Siricordicheaisensidellart.24,par.3TUEgliStatimembrisostengono
attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dellUnione, in uno spirito di lealt e
solidarietreciprocaerispettanolazionedellUnioneinquestosettore.43

43

Vedisent.Gestorasproamistiasullanaturaesullecaratteristichedelleposizionicomuni,pag.77

55

12|LadattamentodellordinamentoitalianoaldirittodellUnioneeuropea.

Introduzione
IrapportitraordinamentoitalianoelordinamentodellUEsonostatiimpostatiinizialmenteinbaseal
principio della separazione degli ordinamenti, secondo un approccio tradizionalmente dualistico.44 La
stessadinamicadellintegrazioneeuropeaharesoevidentechelordinamentonazionalenonpotevaessere
consideratototalmentedistintodaquellocomunitario:sipensialpoteredelleistituzionidellUEdiemanare
disposizionivincolantipergliStatimembrinonchlesentenzedellaCortedigiustiziacheattribuivanouna
efficaciadirettaamoltedisposizionicontenuteneitrattatiistitutivi.

Costituzioneitalianaeordinamentoeuropeo
AitrattatiistitutividelletreComunitstatadataesecuzioneinItaliamedianteordinediesecuzione
contenuto in una legge ordinaria, con la conseguenza di attribuire lo stesso rango a tutto il diritto
dellUnioneeuropeacosintrodottonelnostroordinamento.Questohadeterminatochenormedidiritto
europeo derivato ma anche le norme dei trattati istitutivi potessero prevalere solo su norme di rango
inferiore o su leggi ordinarie anteriori ma avrebbero dovuto cedere il passo non solo di fronte a norme
internecostituzionalimaanchealeggiordinariesuccessiveeconessecontrastanti.
Mentreunapartedelladottrinaritenevanecessariochesiprocedesseconleggecostituzionaleadare
esecuzione ai trattati istitutivi delle Comunit europee, la dottrina prevalente invece era del parere che
sarebbe stata sufficiente una legge ordinaria, a condizione di reperire nella Costituzione una norma che
potesse dare copertura costituzionale alla legge di ratifica e di esecuzione dei trattati. Tale fondamento
costituzionalestatoindividuatonellarticolo11dellaCostituzione.

Lelimitazionidisovranitprevistedallart.11dellaCostituzione
Lart.11Cost.recitaL'Italiaripudialaguerracomestrumentodioffesaallalibertdeglialtripopolie
comemezzodirisoluzionedellecontroversieinternazionali;consente,incondizionidiparitconglialtri
Stati,allelimitazionidisovranitnecessarieadunordinamentocheassicurilapaceelagiustiziafrale
Nazioni;promuoveefavorisceleorganizzazioniinternazionalirivolteatalescopo.Benchilcostituente
avesse in mente lOrganizzazione delle nazioni Unite, la Corte costituzionale ha ritenuto che, con il
riferimento alle limitazioni di sovranit, la norma si prestava ad essere invocata anche per consentire le
fortilimitazionidicompetenzaintrodottedaitrattatiistitutivi.LastessaCortecostituzionale,sindallasua
prima pronuncia, ha invocato lart. 11 come fondamento costituzionale delladesione alle Comunit
europee.Ilsuoprimointerventosiebbenel1964conilcasoCostac.Enel:nellapartechequiinteressa,la
sentenza stabil che consentito stipulare trattati con cui si assumono limitazioni di sovranit ed
consentitodarviesecuzioneconleggeordinaria.
Lart. 11 ha costituito per lungo tempo lunico ancoraggio costituzionale della partecipazione italiana
allintegrazione europea, a differenza di altri Stati membri che hanno invece provveduto ad operare
modifichedellelorocartecostituzionali.

44
Nel diritto internazionale lapproccio dualistico si fonda sul principio di netta separazione dellordinamento
giuridiconazionalerispettoaquellointernazionale,cosicchnonsipudeterminarealcunaformadigerarchiatrale
normeinterneelenormeinternazionali.Idueordinamentidifferisconoperisoggetti(avendoilsolodirittointerno
carattere interindividuale e il diritto internazionale carattere interstatale) e per le fonti (nel diritto interno
principalmenteleleggidelParlamentoeneldirittointernazionalelaccordoelaconsuetudine).

56

NormedidirittodellUnioneeuropeaenormestatalidiparirango:orientamentigiurisprudenziali
LaCortesioccupperlaprimavoltadeirapportitraildirittocomunitarioeildirittointernonel1964
nellasent.Costac.ENEL.Inquelloccasioneavevaaffermatochelenormecomunitarieeranodaporresul
medesimo piano della legge ordinaria, dal momento che i trattati istitutivi erano stati recepiti con legge
ordinaria. Il criterio adottato per la risoluzione delle antinomine fra norme configgenti era quello
cronologico (lex posterior derogat priori). In senso nettamente contrario si pronunciava la Corte di
giustizia,laquale,nellastessacontroversia,coglievaloccasioneperaffermareilprincipiodellasuperiorit
dellanormaeuropeasullanormainternaposterioreconessaincompatibile.
Una importante evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale si avuta nel 1973 con la
sent.Frontini.InquelloccasionelastessaCortericonoscevailprincipiodelprimatodeldirittodellUnione
europea sul diritto interno, ricorrendo allinterpretazione estensiva dellespressione limitazioni di
sovranit nellart. 11 Cost.: la norma di diritto dellUE veniva immessa nel nostro ordinamento non
semplicemente mediante ordine di esecuzione, ma mediante lart. 11 Cost. che autorizzava limitazioni di
sovranit derivanti dalladesione dellItalia a ordinamenti che perseguono scopi di pace. Il diritto
dellUnione,assuntoperiltramitedellart.11.Cost.dirangocostituzionale,avrebbeprevalsosuqualsiasi
norma interna di rango ordinario, precedente o successiva e con esso contrastante. Nella stessa sent. Si
prendeva anche in considerazione gli effetti del principio della diretta applicabilit dei regolamenti
affermando lillegittimit di atti statali a carattere riproduttivo, integrativo o esecutivo degli stessi
regolamenti.
Taleprincipiovenneribaditonel1975conlasent.IndustrieChimicheItaliaCentraleS.p.A.c.Ministero
del commercio con lestero. In quelloccasione la Corte affermava che il contrasto fra un regolamento e
una successiva legge dello stato deve essere risolto a favore del regolamento, mediante dichiarazione di
illegittimit costituzionale della legge interna. Tuttavia nella stessa sentenza la Corte aveva escluso che il
giudice italiano potesse autonomamente disapplicare le norme interne successive incompatibili con i
regolamenticomunitari,affermandoche,affinchpotesseesseredisapplicata,lanormanazionaledoveva
essereabrogataodichiaratacostituzionalmenteillegittimadallorganocostituzionalecompetente.Questo
orientamentopresentavaildifettodicondizionarelapplicabilitdelregolamentoadunattointernodello
Stato,cosaesclusadallart.189delTrattatodiRoma(oggi288TFUE).IlcontrastoconlaCortedigiustizia
riemerse dunque nel 1978 nella causa Simmenthal: la Corte di giustizia sottolineava la necessit di un
controllo diffuso nel quale spettasse a ciascun giudice nazionale, in sede di applicazione delle norme
europee, garantire la piena efficacia delle stesse, disapplicando la norma interna contrastante senza la
necessitdisollecitarelinterventocaducatoriodellaConsulta.
Il conflitto stato superato soltanto con la sentenza del 1984 Granital c. Ministero delle finanze. I
principalipassaggidellasentenzapossonoesserecossintetizzati:
lordinamento dellUE e quello nazionale vanno configurati come autonomi e distinti ancorch
coordinati,secondolaripartizionedicompetenzestabilitadaltrattato;daquestoassuntodiscende
laprevalenzadelregolamentoneiconfrontidellaleggenazionale;
ilregolamentooperaperforzapropriaconlacaratteristicadiimmediatezza;
al giudice spetta il potere di accertare se la normativa europea regola il caso sottoposto al suo
esameedintaleipotesiapplicarla;
poich il regolamento fissa la disciplina applicabile, il giudice nazionale tenuto a disapplicare la
normanazionaleincompatibile;
la norma nazionale non risulta quindi abrogata (estinta o derogata) data la distinzione fra i due
ordinamenti;

57

al di fuori dellambito materiale in cui vige la disciplina europea la legge conserva pienamente la
propria efficacia restando sottoposta al regime tipico dellatto legislativo ordinario, compreso il
controllodicostituzionalit;
la legge di esecuzione del trattato resta assoggettata al sindacato di legittimit costituzionale in
riferimentoaiprincipifondamentalidelnostroordinamento.

In due distinte sentenze del 1994 e del 1995 la Corte ha parzialmente modificato la propria
impostazionechiarendocheilgiudiziodilegittimitcostituzionaledaritenersiammissibilequandoesso
instauratoinviaprincipale.Insintesi:
nel giudizio in via incidentale, la Corte si dichiarata incompetente a conoscere di un eventuale
contrasto tra una norma interna ed una norma dellUnione europea, rimettendo al giudice il
compitodidisapplicareleventualenormativainternaconfiggente;
nel giudizio in via principale, la Corte si dichiarata competente a pronunciarsi sulla legittimit
costituzionale di una legge regionale o statale in contrasto con una normativa europea,
dichiarandolaincostituzionalesedelcaso.

LaL.cost.3/2001edilrispettodeivincolieuropei
Il rapporto tra lordinamento interno e quello dellUnione europea ha trovato chiara conferma nella
nuova formulazione dellart. 117, comma 1, Cost., introdotta dalla L. cost. 3/2001. La norma, infatti,
sanciscechelapotestlegislativaesercitatadalloStatoedalleRegioninelrispetto..deivincoliderivanti
dallordinamento dellUnione europea e degli obblighi internazionali. Limportanza nella norma risiede
nellesplicito riferimento che, per la prima volta, la nostra Carta costituzionale da allordinamento
dellunioneeaivincoliderivantidallapartecipazionedellItaliaallUnioneeuropea.
La portata innovativa dellart. 117 in relazione alla questione del primato stata definitivamente
sancitadallaConsultainunasent.del2007.InessalaCortecostituzionalehadichiaratochesebbenelart.
117 non attribuisca rango costituzionale alle norme internazionali contenute in accordi internazionali
oggettodiunaleggeordinariadiadattamento,esso,per,comportalobbligodellegislatoreordinariodi
rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompatibile con gli obblighi
internazionalidicuiallart.117violapercistessotaleparametrocostituzionale.Lamodificaallart.117,
coscomeinterpretatadallaSupremaCortehainaltreparolesancito,alivellocostituzionale,ilprimatodel
dirittodellUnioneeuropeasuldirittointerno.

Icontrolimiti
La Corte costituzionale ha per sempre precisato che il rispetto dei diritti inviolabili della persona
umana e dei principi fondamentali costituisce un limite invalicabile al recepimento di qualunque
disposizione dellUnione europea. Questo nonostante la Corte di giustizia abbia sempre affermato il
contrario: non pu giustificarsi una competenza della Corte costituzionale a sindacare la legittimit di un
attonormativodellUnioneeuropeaperdueragionifondamentali:
lillegittimit di una norma comunitario non pu essere apprezzata se non nellintero contesto
europeo.Risultaquindiinconcepibilelapplicazionediunanormacomunitariasoloinalcunipaesi
membri;
la Corte costituzionale, in quanto giudice di ultima istanza, tenuta ad operare un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia su qualunque questione che coinvolga linterpretazione e la
validitdellenormecomunitarie.EpoichledecisionidellaCortedigiustiziasonovincolantiperil
giudiceaquo,nonrisultaesservialcunospaziodigiudizioincapoallaCortecostituzionale.
58

LateoriadeicontrolimitielaboratadallaCortecostituzionalestatainognicasoriaffermataancoradi
recente,nellottobre2007.

13|LadattamentodellordinamentoitalianoaldirittoderivatidellUnioneeuropea.

Lattuazionedegliattididirittoderivato
Lordinamento dellUE ha bisogno, per potersi completamente realizzare, dellintegrazione degli
ordinamenti degli Stati membri. Tale necessit sottolineata anche dal TUE, laddove si impone agli Stati
membridiadottareognimisuradicaratteregeneraleoparticolareattaadassicurarelesecuzionedegli
obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dellUnione. il c.d. principio di
lealecollaborazione,invirtdelqualevilobbligo,pergliStatimembri,diadempiereaidoveriprescritti
dallenormedeltrattatoedagliattididirittodellUEderivato.Inparticolare,viunobbligoacontenuto
positivocheimponeladozionedituttelemisurefinalizzateadareattuazioneallenormedidirittodellUE;
e un secondo, a contenuto negativo, che impone lastensione da tutti i comportamenti che rischino di
comprometterelarealizzazionedegliscopidellaComunit.
Nellesperienza italiana, stato particolarmente difficoltoso il percorso di adattamento
dellordinamento alle direttive. A lungo si provveduto mediante le ordinarie fonti di produzione
normativa,conuncronicoritardonelrecepimentoditaliatti.Lasituazionepoimiglioratadapprimaconla
leggeFabbri(1987)poiconlaleggeLaPergola(1989)chehaintrodottolaleggecomunitaria,e,daultimo,
conaleggeButtiglione(L.4/02/2005n.11).Questariorganizzazionedelladisciplinarispondeallesigenzadi
garantireunmaggiorecoinvolgimentodelParlamento,ediadeguarsialmutatoquadrocostituzionale.
Sulla base di queste esigenze, lart. 1 della L. 11/2005 indica quali finalit proprie del nuovo
provvedimentonormativo,quelledidisciplinareilprocessodiformazionedellaposizioneitaliananellafase
di predisposizione degli atti comunitari (fase ascendente) e di garantire ladempimento degli obblighi
derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione europea, sulla base dei principi di sussidiariet,
proporzionalit,diefficienza,ditrasparenzaedipartecipazionedemocratica.

Laumentare del numero di soggetti coinvolti nel processo di formazione e attuazione del diritto
dellUnioneeuropeahaindottoillegislatoreacreareunappositocomitatointerministerialepersvolgere
unattivit di coordinamento. Si tratta del CIACE (Comitato interministeriale per gli affari comunitari
europei);glispettailcompitodiconcordarelelineepolitichedelGovernonelprocessodiformazionedella
posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti dellUnione europea e consentire il puntuale
adempimento dei compiti derivanti dal recepimento nel nostro Paese degli atti approvati in ambito
europeo.IlCIACEconvocatoepresiedutodalPresidentedelConsigliodeiministriodalMinistroper le
politicheeuropeeevipartecipanoilMinistrodegliaffariesteri,ilMinistropergliaffariregionalieglialtri
Ministri che hanno competenza nelle materie oggetto dei provvedimenti e degli argomenti inseriti
allordinedelgiorno.AlleriunionipossonopartecipareancherappresentantidelleRegioniodelleProvince
autonome,quandositrattatoquestionicheinteressanoquestienti.

LafaseascendentedeldirittodellUnioneeuropea.
IlruolodelloStatoitalianonellaformazionedellepoliticheedeldirittodellUnioneeuropearicoperto
principalmentedalGoverno.GiconalcunemodificheallaleggeLaPergolasieracercatodirisponderealle
istanze del Parlamento per un maggiore coinvolgimento nella fase di predisposizione degli atti di diritto
dellUnioneeuropea.LaleggeButtiglione,nellaversioneattualmentevigente,prevedecheilGoverno:

59

trasmetta alle Camere i progetti di atti comunitari e dellunione europea. Su questi argomenti gli
organiparlamentari possonoformulareosservazionieadottareogniopportunoattodiindirizzoal
Governo.
Assicuri alle Camere uninformazione qualificata e tempestiva sui progetti e sugli atti trasmessi,
curandoneilcostanteaggiornamento;
Prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo, riferisca alle Camere, illustrando la
posizionecheintendeassumere;
RiferiscasemestralmentealleCamereillustrandoitemidimaggioreinteressedecisioindiscussione
in ambito europeo e informi i competenti organi parlamentari sulle risultanze delle riunioni del
ConsigliodeiMinistridellUnioneeuropeaedelConsiglioeuropeo,entro15giornidallosvolgimento
dellestesse.
Gli artt. 4 e 5 della legge Buttiglione prevedono la possibilit di apporre la c.d. riserva di esame:
secondo quanto previsto dai citati artt. Il Governo, a seguito di una richiesta del Parlamento o della
ConferenzaStatoRegioni,puapporre,insedediConsigliodeiMinistridellUnioneeuropea,unariservadi
esame sul testo o su una o pi parti di esso. In tale ipotesi il Governo sospende la propria votazione
nellambito dellistituzione europea per un periodo massimo di 20 giorni, in attesa della pronuncia
dellorgano che ha richiesto lapposizione della riserva; decorso tale termine lesecutivo pu comunque
procederealleattivitdiretteallaformazionedeirelativiattidellUnioneeuropea.45

LafasediscendentedeldirittodellUnioneeuropea
Iregolamenti.Quandounregolamentoimponeunadisciplinaprecisaecompleta,chenonnecessitadi
alcunprovvedimentonazionalediintegrazione(sibadi:nondiesecuzione)essopupienamenteesplicarei
suoi effetti nellordinamento interno degli Stati membri. Ci non esclude che vi possano essere dei
regolamentichenecessitanodellemanazionediattinazionaliperpoterdispiegarepienamenteiloroeffetti
eavereattuazioneconcreta(ilcaso,ades.,diregolamenticheprevedonolapplicazionedisanzionipenali
nellipotesidellaloroinosservanza;nonpotendolaComunitfissaredirettamentesanzioniditipopenale
spettaaisingoliStatimembriprocedereallapprovazionedellepertinentidisposizioni).
Le decisioni. La decisione un atto obbligatorio in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa
designati.Tuttaviaperquantoconcernelefficaciadirettabisognadistingueretradecisionirivolteaisingoli
edecisioniindirizzateagliStatimembri.Inquestultimocasosoloquandolobbligochiaroeprecisoesso
puesserefattovaleredirettamentedaiprivatidifronteaigiudicinazionali.Incasocontrarionecessitadi
disposizioni di attuazione. Per le decisioni rivolte alle persone fisiche e giuridiche, invece, il problema
dellefficacianonsipone.LaL.11/2005imponealMinistroperlepoliticheeuropeelobbligodiriferireal
Consiglio dei Ministri la notificazione di decisioni destinate alla Repubblica italiana che rivestono una
particolareimportanzapergliinteressinazionaliochecomportanorilevantioneridiesecuzione.IlConsiglio
deiministri,eventualmenteintegratoconlapresenzadiunPresidentediRegioneodiprovinciaautonoma,

Accanto al Parlamento e alle Regioni la L. 11/2005 ha incluso tra i soggetti cui compete lesame degli atti

45

dellUnione europea in preparazione anche gli enti locali e le parti sociali. Qualora i progetti e gli atti riguardino
questioni di particolare rilevanza negli ambiti di competenza degli enti locali, essi sono trasmessi alla Conferenza
Statocitt ed autonomie locali e, per il tramite di questultima, alle associazioni rappresentative degli enti locali,
affinchesprimanoeventualiosservazionisultesto.Unaprocedurasimileprevistaancheperilcoinvolgimentodelle
partisociali.IdocumentipreparatoridegliattididirittodellUEriguardantimateriediparticolareinteresseeconomico
e sociale sono trasmessi al CNEL, che pu far pervenire alle Camere e al Governo le valutazioni e i contributi che
ritieneopportuni.

60

esamina il testo e pu: a) deliberare leventuale impugnazione della decisione; b) emanare le direttive
opportuneperlesecuzionedelladecisione.
Le direttive. Per lesecuzione delle direttive in passato si tendeva ad utilizzare lo strumento
dellattuazione diretta o della delega legislativa al Governo. La lentezza del procedimento generava un
estremo ritardo nel recepimento delle direttive che spesso portava ad una sentenza di condanna per
inadempimentodapartedellaCortedigiustizia.ilprimotentativoperlarazionalizzazionedelleprocedure
diadeguamentostatocompiutonel1987conlaleggeFabbrichefavorivailpipossibileilrecepimento
delle direttive in via regolamentare o amministrativa. Proseguendo su questa linea, nel 1989 stata
approvatalaleggeLaPergolacheregolavaperlaprimavoltainmodocompiutoilprocessodiadeguamento
dellordinamentoitalianoalledisposizionicomunitarie,introducendolostrumentodellaleggecomunitaria.
LaleggeLaPergolastataabrogatadallaL.11/2005notacomeleggeButtiglione,chehaperconservato
lostrumentodellaleggecomunitaria.
Laleggecomunitarialaleggeannualeconlaqualesiprovvedeallaricognizionedegliatticomunitari
da recepire nellordinamento interno e si procede alla definizione delle opportune procedure per
ladattamento dellordinamento nazionale. La legge impone al Governo di presentare annualmente alle
Camere un disegno di legge in grado di disciplinare le modalit di attuazione della normativa europea
nellordinamentoitaliano.Conlaleggecomunitariasiprovvedesoprattuttoadareattuazionealladirettive,
maprevistolinserimentoanchedialtredisposizioni:
a) disposizionimodificativeoabrogativedileggistataliincontrastoconattieuropei.Sitrattadellac.d.
normazione diretta, con la quale la stessa legge comunitaria provvede alladeguamento
dellordinamento.
b) disposizioni modificative o abrogative di leggi statali vigenti oggetto di procedure di infrazione
avviatedallaCommissioneneiconfrontidellItalia;
c) delegalegislativaalGovernoperdareattuazioneadattididirittodellUE;
d) delega per attuare in via regolamentare le direttive, in materie disciplinate dalla legge ma non
copertedariservaassolutadilegge;
e) disposizioni per dare attuazione ai trattati internazionali conclusi dallUnione europea nel quadro
dellerelazioniinternazionali;
f) disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le Regioni possono
procedereallattuazionedegliatticomunitarinellematerieconcorrenti;
g) delega al Governo per lemanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali nelle materie di
competenzalegislativaresidualedelleRegioni.46
h) disposizioniemanatenelleserciziodelpoteresostitutivodelGoverno.

Secondo una significativa giurisprudenza, unaltra fonte normativa direttamente applicabile sarebbe
rappresentatadallepronunceemessedallaCortedigiustizia.LaL.11/2005affermacheloStatoitaliano
garantisce ladempimento degli obblighi derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione europea che
conseguono, tra laltro, allaccertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia dellUnione
europea, della incompatibilit di norme legislative e regolamentari dellordinamento giuridico nazionale
conledisposizionidellordinamentocomunitario.Nel1989laCortecostituzionalericonoscevachenonv

46

Lart. 117 Cost. attribuisce alla potest legislativa esclusiva dello Stato la disciplina dellordinamento civile e
penale,ragionpercui,laddoveunattodellUEchedeveessereattuatodalleRegioniprevedaanchelapredisposizione
disanzionipenali,dovressereilGovernoadintegrareilprovvedimentoregionalediattuazioneconlapprovazionedi
unappositodecretolegislativochedisciplinilapplicazionedisanzionipenali.

61

dubbio che la precisazione o lintegrazione del significato normativo compiute attraverso una sentenza
dichiarativadellaCortediGiustiziaabbianolastessaimmediataefficaciadelledisposizioniinterpretate.

La L. 11/2005 contiene comunque una disposizione che consente di adottare misure urgenti per il
recepimento di provvedimenti dellUE laddove non sia stata ancora approvata la legge comunitaria di
riferimento; si tratta di uno strumento aggiuntivo rispetto alla legge comunitaria che consente di dare
maggiore flessibilit alla fase di attuazione del diritto comunitario. Qualora vi siano atti normativi e
sentenze degli organi giurisdizionali europei che comportino obblighi di adeguamento immediati e non
procrastinabili, e la loro scadenza cade prima del termine previsto per lapprovazione della legge
comunitaria,ilConsigliodeiMinistripuadottareiprovvedimentinecessariadareesecuzioneataliatti.
poi prevista una procedura semplificata per il recepimenti di atti che apportano solo modifiche
tecnicheadatticuigistatadataesecuzionenelnostroordinamento.

14|LeRegionielattuazionedeldirittodellUnione

Lelimitazionidisovranitimpostedallordinamentoeuropeo
Ratificando i trattati istitutivi delle Comunit europee, le limitazioni a cui ha acconsentito lo Stato si
impongono in modo parallelo anche alle Regioni nelle materie di loro competenza. In presenza di atti
adottati in materie che sul piano interno sono di competenza regionale, nasce il problema di individuare
lorganocompetenteadareattuazionealledisposizionididirittodellUE.LaCortediGiustiziaattribuisce
soltantoalloStatolaresponsabilitpereventualiviolazionideldirittocomunitario.
Gli aspetti controversi stanno nella circostanza per cui: a) se il potere di dare attuazione alle
disposizioneeuropeenonfosseattribuitoalleRegioni,siassisterebbeadunaulteriorelimitazionedelleloro
competenze,condizionatesiadallanormativaeuropeachedaquellastatalediattuazione;b)attribuendo
tale potere alle Regioni, uneventuale violazioni delle diposizioni europee sarebbe comunque imputabile
alloStato,chesitroverebbesprovvistodistrumentiperimporreilrispettodegliobblighieuropei.

LattuazioneinvialegislativadegliattidellUnione:leRegionicomelegislatore
LafacoltdelleRegionididareattuazioneagliattidellUnioneeuropeastataalungocontrastatadal
legislatore statale, che nei primi anni di operativit delle Regioni ha di fatto precluso loro ogni possibile
azioneinquestocampo.
Il sistema delle relazioni tra lItalia e lUE e, in particolare, la partecipazione delle Regioni allattivit
normativacomunitaria,hatrovatounacompiutadisciplinaalivellocostituzionaleconlapprovazionedella
L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Il comma 1 del nuovo art. 117 Cost. prevede una clausola generale di
compatibilitdellalegislazione(nazionaleeregionale)conivincoliderivantidallordinamentocomunitario;
ilcomma2attribuisceallapotestlegislativaesclusivadelloStatoladisciplinadeirapporticonlUE,mentre
per il successivo comma 3, rientra nella potest legislativa concorrente la disciplina dei rapporti tra le
RegionielUE.Ladisposizionepiinnovativarappresentatadalcomma5checosrecita:leRegioniele
ProvinceautonomediTrentoediBolzano,nellemateriedilorocompetenza,partecipanoalledecisioni
diretteallaformazionedegliattinormativicomunitarieprovvedonoallattuazioneeallesecuzionedegli
accordi internazionali e degli atti dellUE, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello
Sfato,chedisciplinalemodalitdieserciziodelpoteresostitutivoincasodiinadempienza.
La norma costituzionalizza i tre principi che disciplinano il ruolo delle Regioni nella formazione e
nellattuazionedeldirittoderivatodellUE,mediantelaprevisionediunapartecipazionedelleRegionialle
fasic.d.ascendentiediscendentideldirittodellUE,nonchconlaprevisionedellaformazionediunalegge
62

organicadelloStatochedisciplinilemodalitdieserciziodellapotestlegislativaperlattuazionedeldiritto
derivatodellUEeilrelativopoterediinterventosostitutivo.

Lafaseascendente:leRegionielaformazionedegliattidellUnione
LeRegionieleProvinceautonomeconcorrono,nellemateriedilorocompetenza,allaformazionedegli
atti dellUnione europea. Tale partecipazione resa possibile dalla presenza di esponenti regionali nelle
delegazionidelGovernochecollaboranoalleattivitdelConsigliononchneigruppidilavoroeneicomitati
dellostessoConsiglioedellaCommissione.

QuantoallapartecipazionealledecisionirelativeallaformazionediattidellUE,laL.11/2005dispone:
il Governo tenuto a trasmettere alla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle province
autonome e alla Conferenza dei presidenti dellAssemblea, dei Consigli regionali e delle Province
autonomeiprogettiegliattidellUE,indicandoladatapresuntaperlalorodiscussioneoadozione;
ilGovernotenutoadassicurareuninformazionequalificataetempestivasuiprogettiesugliatti
trasmessicherientranonellemateriedicompetenzadelleRegioniedelleProvinceautonome;
entro20giornidalladatadelricevimentodegliattiedeiprogetti,leRegionieleProvincepossono
trasmettereosservazionialGoverno;
nelle materie di competenza regionale il Governo pu convocare singoli tavoli di coordinamento
nazionali cui partecipano rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome allo scopo di
definirelaposizioneitalianadasostenereinsedediUE;
il Governo deve informare, tramite la Conferenza dei Presidente delle Regioni e delle Province
autonome,delleproposteedellemateriedicompetenzadelleregioniinseriteallordinedelgiorno
delleriunionidelConsigliodeiMinistridellUE.

PeriprogettidiattidellUEcheriguardanounamateriaattribuitaallacompetenzadelleRegioni,unao
pi Regioni possono chiedere al Governo di convocare una sessione della Conferenza StatoRegioni allo
scopo di raggiungere unintesa entro 20 giorni, decorsi i quali (oppure se esiste unurgenza motivata
sopravvenuta) il Governo pu procedere anche in mancanza dellintesa. Le Regioni possono chiedere al
Governo,periltramitedellaConferenzaStatoRegioni,diapporreunariservadiesameinsedediConsiglio
deiMinistridellUEqualorasianoindiscussioneatti cherientranonellalorocompetenza.Inquesticasiil
Governo comunica lavvenuta apposizione della riserva e concede alla Conferenza 20 giorni per
pronunciarsisullargomento.

Lafasediscendente:leRegionielattuazionedeldirittodellUnione
LeRegionieleProvinceautonome:
nelle materie di propria competenza (piena o residuale) possono dare immediata attuazione alle
direttivedellUE,senzaalcunalimitazione;
nellemateriedicompetenzaconcorrentepossonodareimmediataattuazionealledirettivedellUE,
anche se in questo caso devono rispettare i principi fondamentali non derogabili individuati nella
leggecomunitaria.
Le Regioni possono anche adottare una propria legge comunitaria. La riforma costituzionale operata
conlaL.cost.3/2001hafornitounesplicitaconfermadellesclusivacompetenzadelloStatonellamateria
dellordinamento penale sicch, nelle ipotesi in cui gli atti dellUE necessitano dellemanazione di norme
sanzionatorie,lapotestlegislativaspettasoltantoalloStato,anchequandolattoriguardiunamateriadi
competenzadelleRegioni.

63

IlpoteresostitutivodelloStatoeilprincipiodicedevolezza
IlpoteresostitutivodelloStato,intesocomefacoltpergliorganistatalidiadempieredirettamentead
obblighichenormalmentesonodicompetenzadegliorganiregionaliechedaquestinonsonorispettati,
trovailsuofondamentocostituzionalenellart.120Cost.,chenelsuoultimoperiodoprecisacheunalegge
definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietedelprincipiodilealecollaborazione.LaL.131/2003allart.8prevedeleseguentifasi:
su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche europee e del
Ministro competente per materia viene assegnato allente interessato un congruo termine per
adottareiprovvedimentidovutionecessariperporrefineallaviolazionedellanormativaeuropea;
scadutotaletermine,ilConsigliodeiministri,sentitolorganointeressatoesempresupropostadei
soggettiprimacitati,adottaiprovvedimentinecessari;
ilprovvedimentodelConsigliodeiministripuconcretizzarsinellemanazionediunattonormativo
oregolamentareoppurenellanominadiunCommissarioadacta.

NellaL.11/2005statoformalmenteprevistoilprincipiodicedevolezza,checostituisceilprincipale
strumentoattraversoilqualeloStatosituteladapossibilisentenzedicondannadovuteadinadempienze
attribuibili alle Regioni, intervenendo in anticipo con provvedimenti legislativi o atti regolamentari
applicabilifinchleRegioninonprovvedonoallemanazionedegliattidilorocompetenza.IlGoverno:
puadottare,previoesamedellaConferenzaStatoRegioni,attinormativieattiregolamentarinelle
materiedicompetenzalegislativadelleRegionialfinediporrerimedioallinerziaditalienti;
gliattiapprovatisiapplicano,perleRegioninellequalinonsiaancorainvigorelaproprianormativa
di attuazione, a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per lattuazione della rispettiva
normativaeuropea;
taliattiperdonocomunqueefficaciadalladatadientratainvigoredellanormativadiattuazionedi
ciascunaRegioneerecanolesplicitaindicazionedellanaturasostitutivadelpotereesercitatoedel
caratterecedevoledelledisposizioniinessicontenute.

IlricorsoallaCortedigiustiziasurichiestadelleRegioni
La L.. 131/2003 art. 5 comma 2 attribuisce alle Regioni il potere di chiedere al Governo di proporre
ricorsoallaCortedigiustiziacontrogliattidellUEritenutiillegittimi.Lart.263TFUEattribuisceilpoteredi
ricorrereallaCortedigiustiziaperfardichiararelillegittimitdiunattoemanatodalleistituzionieuropeea
trecategoriedisoggetti:
leistituzioniqualiParlamento,ConsiglioeCommissione,gliStatimembri,chesonodefinitiricorrenti
privilegiati in quanto non devono dimostrare che un atto illegittimo li tocchi direttamente per
potereadirelaCorte
la Corte dei Conti, la BCE e il Comitato delle Regioni (ricorrenti semiprivilegiati) che possono
proporrericorsomasolopersalvaguardareleproprieprerogative;
lepersonefisicheegiuridiche(ricorrentinonprivilegiati),chepossonoproporreunricorso,peraltro
al Tribunale e non alla Corte, solo contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano
direttamenteedindividualmente,econtrogliattiregolamentarichelariguardanodirettamentee
chenoncomportanoalcunamisuradeccezione.
A parte lipotesi che le Regioni si attivino tramite il Comitato delle Regioni, la Corte di giustizia le ha
sempre considerate incluse nel novero dei ricorrenti non privilegiati, escludendo che esse potessero
essere equiparate agli Stati membri. Le Regioni dunque potrebbero agire solo nella limitata ipotesi in cui
lattoleriguardidirettamenteeindividualmente,escludendo,pertanto,lipotesidiunricorsonelcasoincui
sitrattidiunattoaportatagenerale(inparticolareregolamenti).Perquestomotivostataintrodottala
64

facolt per le Regioni o le Province autonome di richiedere lazione del Governo avverso atti considerati
illegittimi,disciplinandointalmodounistitutoprocessualeperinterpostapersona.Larichiestapuessere
rivolta:
dallasingolaRegioneodapiRegioni.Inquestocasolesecutivonazionalenonnemmenotenuto
amotivareleventualerifiutoadagire;
allaConferenzaStatoRegioniconunavotazioneadottataamaggioranzaassoluta.Inquestipotesiil
Governotenutoapresentareilricorso,senzamarginedidiscrezionalit.

65

Il diritto dellUnione europea e soggetti degli ordinamenti

interni

1|Considerazionigenerali

Le norme facenti parte dellordinamento dellUnione presentano due dimensioni distinte: una
dimensioneinternazionaleeunadimensioneinterna.
DitipointernazionalisticosonoirapportigiuridicicheildirittodellUnionefasorgereincapoagliStati
membrieallUnionestessa.Nellambitoditalirapporti,loStatomembrointeressatosipresentainmaniera
unitaria,analogamenteaquantoavvienenellordinamentointernazionale.
AppartengonoadunadimensioneinternaallordinamentodiciascunoStatomembro,irapportigiuridici
interessatidaldirittodellUnionechecoinvolgonosoggettiditaliordinamenti.Talvolta,sitrattadirapporti
chevedonocontrappostiunsoggettoprivatoadunaltro(rapportiorizzontali),pispesso,essisorgonotra
unprivatoeunsoggettopubblico(rapportiverticali).IldirittodellUnionepuinterveniresutalirapporti
con intensit variabile. In primo luogo, pu darsi che il diritto dellUnione fornisca, in tutto o in parte, la
disciplinaditalirapporti.Ciavviene,inparticolare,nelcampodapplicazionedeiregolamenti,cheessendo
applicabili, costituiscono una fonte che assume valore normativo allinterno degli ordinamenti nazionali
sostituendosi alle eventuali norme interne preesistenti (effetto di sostituzione). Un siffatto effetto pu
derivareanchedaaltrefontididirittodellUnione,compreselenormedeitrattati.
In secondo luogo il diritto dellUnione pu interessare la disciplina di un rapporto giuridico dettando
principigeneralioancheregoleparticolarichesilimitanoadimpedirelapplicazionedinormeinternead
essecontrarie(effettodiopposizione).Incasidelgenereladisciplinadelrapportorestasoggettaaldiritto
interno,dalqualevengonoespuntesoltantolenormeincompatibiliconildirittodellUnione.
Tantonelcasodieffettodisostituzione,quantonelcasodieffettodiopposizionesisuoledirechela
norma comunitaria produce effetti diretti ovvero gode di efficacia diretta negli ordinamenti interni.
Lefficacia diretta di una norma dellUnione implica che il soggetto nei cui confronti la norma produce
effettifavorevolipupretenderneilrispettodapartedellaltrosoggettodelrapporto(efficaciadirettain
sensosostanziale).Incasodimancatorispetto,lefficaciadirettacomportaanchelinvocabilitingiudizio:
i soggetti favoriti dalla norma dellUnione possono chiedere al giudice nazionale lapplicazione in giudizio
dellanormastessa,ottenendonelacorrispondentetutelagiurisdizionale.Occorrerilevareche,soprattutto
in passato, la Corte usava indistintamente i termini efficacia diretta e applicabilit diretta. In realt,
lapplicabilit diretta in senso stretto (nel senso di non necessit di misure di attuazione da parte degli
Statimembri)riservatadallart.288TFUEaisoliregolamenti.Lefficaciadirettainveceunacaratteristica
chepuesserepresenteancheinaltrefontideldirittodellUnione,compreseledirettiveeledecisioni.
Adognimodo,nonsemprelenormedellUnionepresentanolecaratteristichenecessarieperprodurre
effetti diretti. Lefficacia diretta non costituisce poi lunica forma attraverso cui le norme dellUnione
assumonorilevanzanormativa:lagiurisprudenzahaindividuatoalmenodueformediefficaciaindiretta.La
prima si concreta nellobbligo per i giudici nazionali di operare una interpretazione conforme al diritto
dellUnione,capacediovviareasituazionidiapparente(manoninevitabile)conflittotranormeinternee
norme dellUnione. La seconda consiste nel riconoscere che la mancata attuazione di una norma
dellUnioneanchesenondirettamenteefficacefasorgere,incapoacolochesonostatidanneggiatidalla
mancataattuazione,ildirittoalrisarcimentodeldannoacaricodelloStatomembroresponsabile.

66

2|Ipresuppostidellefficaciadiretta

NonessendolefficaciadirettaunacaratteristicapropriadiogninormadellUnione,ilgiudicenazionale,
qualora intenda trarre da una norma effetti diretti al fine di risolvere una controversia, ha lonere di
verificare dufficio se la norma presenti le caratteristiche necessarie, avvalendosi, se del caso, del rinvio
pregiudiziale.
NellindaginevoltaastabilireseunanormadellUnioneabbiaomenoefficaciadiretta,laCortemiraad
individuarenellanormainquestionealcunecaratteristichesostanzialichelarendonosuscettibilediessere
applicata dal giudice, senza che questo debba sostituirsi al legislatore. Le caratteristiche richieste dalla
Cortesonoespresseconformulevariabilimaruotanosempreintornoalconcettodisufficienteprecisionee
incondizionatezzadellanorma.
Ilpresuppostodellasufficienteprecisionehariguardoallaformulazionedellanorma:considerataalla
lucedelsuoscopoedelcontestoincuisiinserisce,lanormadevecontenereunprecettosufficientemente
definito perch i soggetti destinatari possano comprenderne la portata e il giudice possa applicarlo nei
giudizidipropriacompetenza.Essorichiedechelanormacomunitariaspecifichealmenotreaspetti:47
a) iltitolaredellobbligo;
b) iltitolaredeldiritto;
c) ilcontenutodeldirittoobbligocreatodallanormastessa.
Pu accadere che una stessa norma dellUnione sia considerata sufficientemente precisa per
determinati fini e non per altri. In altri termini, la diretta efficacia si determina anche in funzione del
contenutochesiintendeazionare.48
Il presupposto della incondizionatezza attiene allassenza di clausole che subordinino lapplicazione
della norma ad ulteriori interventi normativi da parte degli Stati membri o delle istituzioni dellUnione,
ovvero consentano agli Stati membri un certo margine di discrezionalit nellapplicazione. Lesistenza di
norme che consentono agli Stati membri di derogare allapplicazione di unaltra norma per determinati
motivinonescludediperslefficaciadirettadiquestultima.Sitengainfinecontoche,aifinidellaverifica
dellefficaciadiretta,ladestinatarietformaledellanormanonhaalcunrilievo.Inparticolarelacircostanza
che la norma si rivolta agli Stati membri o alle istituzioni non comporta necessariamente che sia priva di
efficaciadiretta.
In linea di massima, i presupposti dellefficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il tipo di norma
dellUnionerispettoallaqualeilproblemasipone.Nondimeno,lecaratteristichepropriediciascunafonte
portanoadalcunedifferenzediapproccio.Perquantoriguardaledisposizionideitrattati,varilevatoche

47

Questotipoditestutilizzatoquandoisoggettiinteressatichiedonoalgiudicelatutelagiurisdizionalediun
diritto sostanziale che la norma dellUnione intende loro attribuire. Il test invece pi generico e meno esigente
quandolanormasiarivoltaadimporreagliStatimembrideterminatiadempimentiproceduralievieneinvocatadaun
soggettosoltantoperopporsiallapplicazionedelprovvedimentodiunoStatomembroadottatosenzailrispettodella
prescrittaprocedura.
48
Ad es., una dir. Del Consiglio in materia di parit di trattamento tra lavoratori e lavoratrici, impone agli Stati
membri di adottare nel loro ordinamento giuridico interno i provvedimenti necessari per consentire a chiunque si
consideri leso da una discriminazione di far valere i propri diritti per via giudiziaria. Tale norma stata considerata
direttamente efficace nella sent. 15/05/1986 Johnston, dove veniva invocata per consentire a una donna membro
della polizia nordirlandese di contestare in giudizio un provvedimento discriminatorio, riguardo al quale
lordinamentointernoescludevaognipossibilitdijudicialreview.Lastessanormanonstatagiudicatadirettamente
efficacenellasent.10/04/1984causavonColsondovevenivainvocatadaunadonnaesclusadallaselezioneperun
postodidirettoredistabilimentopenitenziarioperragionilegatealsuosesso,asostegnodiunadomandatendente
adottenerelassunzionenegata.LaCortericonosce,infatti,chegliStatimembrihannolapossibilitdiscegliereiltipo
di rimedio da assicurare in casi del genere e possono optare per limposizione al soggetto responsabile della
discriminazionediunobbligodirisarcimento.

67

alcunediessesiriferisconoespressamenteaisingoli.Unesempioimportantedatodallenormeinmateria
diconcorrenzachevietanoalcunicomportamentidelleimprese.Questenormesonodirettamenteefficaci
nelsensochesonodirettamenteopponibilialleimpreseinteressate.Anchenormedeitrattatiformalmente
rivolte agli Stati membri possono produrre effetti diretti qualora siano dotate delle caratteristiche della
sufficiente precisione e della incondizionatezza. C la possibilit di invocare il disposto delle norme dei
trattatinonsoltantoneiconfrontidiunautoritpubblica,maancheneiconfrontidiunprivato:perquesto
siparladiefficaciadirettaverticaleediefficaciadirettaorizzontale.

Il problema dellefficacia diretta si pone anche riguardo agli accordi internazionali conclusi dalla
Comunit/UnionecongliStatiterzi.infattipossibilechesoggettiprivatisianointeressatiafarvalorela
disciplinacontenutaintaliaccordi,percontestarelalegittimitdicomportamentiodiprovvedimentidegli
Stati membri o delle istituzioni. La verifica svolta dalla Corte per decidere circa lefficacia diretta delle
disposizioni contenute in accordi internazionali si caratterizza per la particolare attenzione rivolta al
contesto.Lanalisisisvolgeinduetempi:
a) dapprima occorre dimostrare che la natura e la struttura dellaccordo permettono di riconoscere
effettidirettiallesuedisposizioniingenerale;
b) successivamente, necessario provare che la specifica disposizione invocata presenti le
caratteristichedellasufficienteprecisioneedellaincondizionatezza.

Quanto ai regolamenti, la caratteristica della diretta applicabilit implica che, normalmente, le

disposizioni dei regolamenti siano anche capaci di produrre effetti diretti. Nel caso di regolamenti che
richiedonolemanazione daparte degliStatimembridiprovvedimentidi integrazioneodiesecuzione, in
mancanza di provvedimenti nazionali, non si pu tuttavia fare a meno di verificare che la disposizione
regolamentareinquestionepresentiipresuppostidellasufficienteprecisioneedellaincondizionatezza.49
Ancheperiregolamentipossibileparlarediefficaciadirettaverticaleediefficaciadirettaorizzontale.

3|Segue:casiparticolari(direttive,decisioni,attidegliexpilastrinoncomunitari)

Sullefficaciadirettadelledirettive.Perquantoriguardaipresuppostisostanziali,ancheledirettive,per
essere direttamente efficaci, devono presentare le caratteristiche della sufficiente precisione ed
incondizionatezza. Le differenze con le altri fonti, nellindagine sulla diretta efficacia, riguardano invece il
momento a partire dal quale lefficacia diretta si produce e i soggetti nei cui confronti pu essere fatta
valere.
Per quanto riguarda la portata temporale, la disciplina dei rapporti giuridici interni rientranti nel suo
oggetto non viene posta dalla direttiva stessa, ma dalle norme di attuazione emanate da ciascuno Stato
membro, di regola, le direttive hanno unefficacia normativa interna indiretta o mediata. Nondimeno,
capita spesso che gli Stati membri attuino le direttive in ritardo oppure in forme tali da impedire il
raggiungimentodelrisultatovaluto.Soloincasidelgenere(che,purfrequenti,appartengonoallapatologia
delmeccanismodelledirettive)siponeilproblemadistabilireseladirettivapossaprodurreeffettidiretti.

49

Nellasent.17/05/1972lasig.LeonesioesigevadalMinisteroitalianodellagricolturailpagamentodelpremio
per labbattimento delle mucche da latte previsto da un regolamento. Il Ministero si opponeva sostenendo che il
regolamento poneva a carico degli Stati il pagamento del premio e che, in mancanza dello stanziamento dei fondi
necessari da parte delle competenti autorit nazionali (nel caso di specie, il Parlamento), le disposizioni relative al
premio non sarebbero state direttamente efficaci. Secondo la Corte questa tesi sarebbe contrario al principio
fondamentalecheprescrivelapplicazioneuniformedeiregolamentiallinternodellinteraComunit.LaCortericorda
che le disposizioni del regolamento in questione, nellenumerare in modo tassativo le condizioni alle quali
subordinatoilsorgeredeidirittisoggettividicuicausa,nonvincludonoconsiderazionidibilancio.

68

Lunico caso di efficacia diretta anticipato potrebbe darsi nellipotesi di attuazione completa effettuata
prima della scadenza del termine. In questo caso, lo Stato membro in questione rinuncia al termine
concesso in suo favore e pertanto, qualora le misure dattuazione si rivelino inadeguate, potrebbe
soggiacereanticipatamenteaglieventualieffettidirettidelladirettiva.
La seconda differenza riguarda la portata soggettiva dellefficacia diretta di una direttiva. La
giurisprudenzachehariconosciutoanchealledirettivenonattuatelapossibilitdiprodurreeffettidiretti,
ha seguito un percorso argomentativo alquanto vario, ma coerente nel sottolineare il nesso tra efficacia
direttaeviolazionedellobbligodiattuazionechegravasugliStatimembri.50
Dal momento che lefficacia interna della direttiva inattuata conseguenza dellobbligatoriet della
stessa nei confronti degli Stati membri, si comprende perch la Corte abbia limitato tale efficacia ai soli
rapportiverticalie,pispecificamente,airapportiincuiladirettivainvocatacontrounautoritpubblica.
Viceversa, la direttiva inattuata, bench contenente disposizioni sufficientemente precise ed
incondizionate, non pu produrre effetti diretti in modo da addossare obblighi ai soggetti privati.51 La
direttivapertantohasoltantoefficaciadirettaverticalementreprivadiefficacianelleseguentisituazioni:
a) quando la direttiva invocata da un soggetto pubblico contro un soggetto privato (c.d. rapporti
verticaliinvertiti)
b)quandoladirettivainvocatadaunsoggettoprivatocontrounaltrosoggettoprivato(c.d.rapporti
orizzontali).
Di fronte ad una direttiva inattuata, risulta pertanto determinante stabilire se il soggetto nei cui
confrontisiintendeinvocareladirettivaunsoggettopubblicoounsoggettoprivato.LaCorteconsidera
che lobbligo di attuare la direttiva non incombe soltanto sugli organi dello Stato centrale, ma anche su
qualsiasiarticolazionedellastrutturapubblica,indipendentementedalsesitrattidientitdotatedipoteri
autoritativiovverodientitcheagiscanoconglistrumentidellautonomiaprivata.52

50

Inizialmente, la Corte ha puntato sul carattere obbligatorio della direttiva, avvicinandola in tal modo al
regolamento,maanchesullateoriadelleffettoutile,cheportaadinterpretarelenormecomunitarieinmanierada
consentire che esse esplichino i loro effetti nella maggiore misura possibile. Successivamente la Corte introduce un
nuovo argomento che sembra assimilare lefficacia diretta ad una sorta di sanzione a carico dello Stato membro
inadempiente. Tale nuovo argomento appare per la prima volta nella sent. 5/04/1979 causa Ratti. Al sig. Ratti le
autorit italiane contestavano la violazione delle norme interne relative alletichettaggio delle vernici. Il sig. Ratti si
difendevaaffermandochetalinormeeranoincompatibiliconunadirettivacomunitariaadottatainmateria,allaquale
leautorititalianenonavevanodatotempestivaattuazione,esostenendocheleetichettedeipropriprodottierano
conformi alla citata direttiva. La Corte afferma quanto segue: lo Stato membro che non abbia adottato, entro i
termini, i provvedimenti di attuazione imposti dalla direttiva non pu opporre ai singoli linadempimento, da parte
sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa. In altri termini, secondo la Corte, lo Stato membro che non ha
recepitoladirettiva,devesubireleconseguenzedelproprioinadempimentoenonpuimpedireaisingolidiavvalersi
deidirittiadessiriconosciutidalladirettivainattuata(principiodellestoppel).
51
Nella sent. 14/07/94 Faccini Dori, la Corte si occupa dellefficacia diretta di una direttiva per la tutela dei
consumatoriincasodicontrattinegoziatifuoridailocalicommerciali.lart.4delladirettivaattribuiscealconsumatore
undirittodirecessodaesercitareentroundeterminatotermine.Ladirettivanonerastataattuatatempestivamente
dallItalia.Sitrattavapercidistabilireselasig.FacciniDori,cheavevaconclusouncontrattorientrantenelcampo
dapplicazione della direttiva, potesse esercitare il diritto di recesso nei confronti dellaltra parte, in mancanza di
misuredattuazione.AlGiudiceconciliatorediFirenzecheavevasollevatoquestionepregiudizialediinterpretazione,
la Corte risponde negativamente: estendere la giurisprudenza relativa allefficacia diretta delle direttive inattuate
allambitodeirapportitrasingoli,significherebbericonoscereincapoallaComunitilpoterediemanarenormeche
facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi, mentre tale competenza le spetta solo
laddovelesiaattribuitoilpoterediadottareregolamenti.
52
Nellasent.Marshall,laCorteaffermachegliamministratiqualorasianoingradodifarvalereunadirettivanei
confrontidelloStato,possonofarloindipendentementedallaqualitnellaqualequestoagiscecomedatoredilavoro
o come pubblica autorit. Un caso estremo rappresentato da quello esaminato nella sent. 12/07/90 Foster. La
sig.raFosterinvocavaunadirettivacontroilpropriodatoredilavoro,laBritishGasplc.Questaeraunimpresaprivata

69

Ilrifiutodiriconoscerelefficaciadirettaorizzontalediunadirettivainattuataoggettodimoltecritiche
dapartedelladottrina.InrealtlagiurisprudenzadellaCorte,postulandocheunastessanormadidirettiva
possaononpossaprodurreeffettidirettiasecondadelcontestoincuivieneinvocata,negachelefficacia
direttasiaunaqualitobiettivadellanormastessamaleattribuisceuncaratterevariabilelegato,perdipi,
afattorecasuali.Ades.unadirettivainmateriadilavoropotrebbeessereconsiderata,aparitdituttele
altrecircostanze,direttamenteefficaceomenoasecondachesiainvocatadaundipendentepubblicooda
undipendenteprivato.LaCorte,coscientedelledifficoltchelasuagiurisprudenzainmateriasolleva,cerca
dilimitareicasiincuiessatrovaapplicazione,peres.,intendendoinmanieramoltoampialacategoriadei
soggettipubblicineicuiconfrontiunadirettivainattuatapuavereeffettidiretti.LaCortehapoiammesso
delleeccezionialprincipiogiurisprudenzialechenegalefficaciadirettaorizzontalediunadirettiva.
Una prima eccezione riguarda situazioni che si potrebbero definire rapporti triangolari. Questi sono
rapporti in cui un privato invoca lapplicazione di una direttiva inattuata nei confronti di un organo
pubblico, a titolo principale, ma anche nei confronti di altri soggetti privati, la cui posizione verrebbe
compromessadallapplicazionedelladirettiva(controinteressati).53
Una seconda eccezione alla regola della mancanza di effetti diretti orizzontali riguarda un particolare
tipodidirettive:quellechesottopongonolemisuredeglistatimembriadunaproceduradicontrollo.Tali
direttive,ineffetti,nonsonodiretteadattribuiredirittiasoggettiprivatioadefinireladisciplinadelleloro
relazionicontrattuali,mariguardanoadempimentiprescrittiacaricodeisoliStatimembri.Inquesticasi,la
direttivainattuatanoninfluiscesulladisciplinadeirapportiinterprivati,senonindirettamente,nelsensodi
precluderelapplicazionediunanormativaodiunprovvedimentoemanatoinviolazionedelleproceduredi
controllo.
Unaterzaeccezionestataprospettata(manonaccettatafinoradallaCorte)pericasidisuccessionedi
normeinterne,dicuilapirecente,adifferenzadellapiantica,siaincompatibileconunadirettiva.Si
sostenutocheincasidelgenereladirettivanoncomporterebbediperseffettinegativiacaricodiprivati,
dal momento che essa si limiterebbe ad impedire lapplicazione della disposizione interna pi recente;
sarebbe invece lo stesso ordinamento interno, attraverso la norma pi antica tornata in vigore, che
produrrebbeeffettidelgenere.LatesistatarespintadallaCortenellasent.Berlusconi.Occorretuttavia
sottolineare che la sentenza stata resa con riferimento a casi in cui il riconoscimento di effetti diretti
(seppureditipopuramenteoppositivo)avrebbecomportatounaggravamentodellaresponsabilitpenale
degliimputati.Nonesclusoche,inuncontestochenoncoinvolgaconseguenzeditipopenale,laCorte
possaaccoglierelatesisopradescritta.

Raramente la Corte stata chiamata pronunciarsi sullefficacia diretta delle decisioni. I dubbi
riguardanosoprattuttoledecisionichahannogliStatimembricomedestinatari.Nellasent.6/10/70Grad,
laCorte,occupandosidiunadecisionedelConsigliorivoltaagliStatimembri,hariconosciutolapossibilit

cheavevarilevatoilserviziopubblicodidistribuzionedelgaselogestivainregimedimonopolio.LaCortehaconcluso
che la direttiva pu essere fatta valere nei confronti della British Gas, osservando che si tratta di un organismo
incaricato, con atto della pubblica autorit, di prestare, sotto il controllo di questultima, un servizio di interesse
pubblicoechedispone,aquestoscopo,dipotericheeccedonoilimitidiquellirisultantidallenormechesiapplicano
neirapportitraisingoli.
53
Nellasent.22/06/89FratelliCostanzo,inviolazionediunadirettivainmateriadiappaltidilavoripubblici,la
normativa italiana continuava prevedere lesclusione automatica dalle gare delle offerte che risultassero
anormalmente basse. Applicando la normativa italiana, il Comune di Milano aveva escluso lofferta dellimpresa
Costanzo. La pretesa dellimpresa Costanzo che la propria offerta non venga esclusa dalla gara dappalto, avrebbe
dovutoportareallariaperturadellagara.Coneventualerischiodiperditadellaggiudicazionedapartedellimpresacui
lappalto era stato originariamente assegnato. Secondo la Corte in casi del genere non pu dirsi chela direttiva
impongadegliobblighiaiprivaticontrointeressatimasitratterebbesoltantodimereripercussioninegative.

70

che tale decisione possa essere invocata non soltanto dalle istituzioni dellUnione, ma anche da qualsiasi
soggetto interessato al suo adempimento. La Corte non ha per mai avuto occasione di precisare se le
decisioni inadempiute possono avere efficacia diretta anche orizzontale ovvero se anche a questi atti si
applicano le stesse limitazioni individuate a proposito delle direttive. Essendo lefficacia diretta delle
decisioniunaconseguenzadellorocarattereobbligatorioneiconfrontidegliStatimembricuisonorivolte,
dovrebbe arguirsi che anche le decisioni sono prive di efficacia orizzontale. A qualche incertezza pu dar
luogotuttavialagiurisprudenzarelativaalledecisioniinmateriadiaiutistatalialleimprese.Moltospesso,
talidecisioniprescrivonoalloStatomembrodestinatariolobbligodipretenderedalleimpresebeneficiarie
larestituzionedegliaiutigierogati.Lobbligodirestituzionecollegatoallart.108,par.3,TFUE,dalquale
sievinceildivietodierogareaiutinonpreviamenteautorizzatidallaCommissione.Insituazionidelgenere,
lo Stato membro interessato pu opporre alle imprese lobbligo di recupero derivante dalla decisione,
creandoapparentementeunasituazionedieffettoverticalec.d.inverso,vistocheleimpresericavanouno
svantaggiodalladecisionerivoltaalloStato.Abenvedere,tuttavia,leffettosfavorevoleperleimpresenon
derivadalladecisioneinquantotale,madaiprovvedimentidiattuazionecheloStatomembrotenutoad
assumere.

Per quanto riguarda gli atti delle istituzioni emanati nellambito di quello che, prima del Trattato di
Lisbona,venivaconsideratoilIIIpilastro(Cooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenale),siricordi
chelart.34,par.3,TUEescludevaespressamentecheledecisioniquadroeledecisioniavesseroefficacia
diretta. Verosimilmente nemmeno gli atti appartenenti alle categorie di cui allart. 34 TUE o gli atti PESC
eranoidoneiaprodurreeffettidiretti.AnchedopoilTrattatodiLisbonaglieffettigiuridicidegliattiadottati
dalle istituzioni ai sensi del TUE; cio dei pilastri non comunitari sono mantenuti finch tali atti non
saranno abrogati, annullati o modificati in applicazione dei trattati. verosimile pensare che con la tale
formulasisiaintesopreservareanchelamancanzadieffettidirettidicuiparlavalart.34apropositodelle
decisioniquadroedelledecisioni.

4|Lobbligodiinterpretazioneconforme

Lindividuazione di forme di efficacia indiretta del diritto dellUnione stata valorizzata in particolare
rispetto alle direttive, considerati i limiti temporali e soggettivi degli effetti diretti che tali atti possono
conseguire.Laprimaformadiefficaciaindirettaconsistenellobbligodiinterpretazioneconforme:quando
sonochiamatiadapplicarenormeinterne,glioperatorigiuridicieigiudicisonotenutiadinterpretarle,ove
possibile,inconformitconildirittodellUnione,anchesequestonondirettamenteefficace.Taleobbligo
siricollegaallobbligodilealecollaborazione,dicuicostituisceunapplicazionespecifica.Inquantoorgani
dello Stato membro, i giudici sono tenuti a fare il possibile perch il risultato voluto dalla direttiva sia
raggiunto.Ladifferenzatradirettaefficaciaeinterpretazioneconformerisiedenelfattoche,mentrenel
primo caso il giudice disapplica la norma interna configgente con la norma dellUnione, nel secondo egli
applicapursemprelanormainternamainterpretandolainmodoaderenteaquelladellUnione.
Lobbligodiinterpretazioneconformestatoaffermatoanzituttoquandoilgiudicenazionalesitrovaa
dover interpretare e applicare le disposizioni che uno Stato membro ha specificamente adottato per
attuareunadirettiva.Incasidelgenere,devepresumersicheloStatomembroabbiaavutolintenzionedi
adempierepienamenteagliobblighiderivantidalladirettiva.
Successivamente, lobbligo di interpretazione conforme stato esteso anche a disposizioni nazionali
pianticherispettoalladirettivaepertantoprivediqualunquelegamefunzionaleconladirettivastessa.
Da ultimo, la Corte ha chiarito che lobbligo in questione riguarda tutto il diritto nazionale, senza
distinzioni.
71

Come si ricava dalla giurisprudenza, lobbligo di interpretazione conforme non incondizionato ma

incontra alcuni limiti. In primo luogo, lobbligo resta subordinato allesistenza di un margine di
discrezionalitcheconsentaallinterpretedisceglieretrapiinterpretazionipossibilidellanormainterna.
In altre parole, lobbligo di interpretazione conforme non pu servire da fondamento ad
uninterpretazione contra legem del diritto nazionale. La sent. 4/07/06 Adeneler importante perch
fornisce loccasione alla Corte di precisare un secondo limite, di carattere temporale, allobbligo di
interpretazione conforme: lobbligo non sorge prima della scadenza del termine di attuazione della
direttivainquestione.54
LaCorteaffermapoiche,nelladempierealproprioobbligodiinterpretazioneconforme,ilgiudicedeve
osservare i principi generali del diritto: in altri termini, linterpretazione conforme non pu condurre a
risultati normativi con si pongano in conflitti con i principi generali. Tra i principi generali rilevanti in
questo contesto, la Corte menzione quello della certezza del diritto e dellirretroattivit. Tali principi
trovanoinparticolareapplicazionenelcampopenaleesioppongonoachelinterpretazioneconformeporti
ad un aggravamento della responsabilit penale degli individui, creando nuove ipotesi di reato o
estendendoilcampodapplicazionediquellegiprevistedallordinamentointerno.
La pi volte richiamata distinzione tra obbligo di interpretazione conforme ed efficacia diretta
risultata ulteriormente valorizzata dalla sent. 16/06/05 Pupino. La Corte ha affermato che tale obbligo
sussisteancheriguardoalledecisioniquadroadottatenellambitodellalloraIIIpilastro.55

54

Il sig. Adeneler e diversi suoi colleghi erano statiassunti nella P.A.grecacon numerosi, successivi contratti a
tempodeterminato.Taleprassierapalesementecontrariaadunadirettivainmateriadicontrattodilavoroatempo
determinato. Gli attori chiedevano quindi che lamministrazione greca fosse condannata ad assumerli a tempo
indeterminato.Ladirettiva,tuttavia,purimponendoagliStratimembridiprevederedellesanzioniincasodiabusodei
contratti a tempo determinato, non prescriveva agli Stati membri lobbligo di riconoscere ai lavoratori interessati il
diritto ad ottenere la trasformazione del contratto di questo tipo in un contratto a tempo indeterminato. La Corte
ricordaalloraalgiudicegrecolobbligodiinterpretazioneconformemaprecisa:nelcasoditardivaattuazionediuna
direttiva, lobbligo generale che incombe ai giudici nazionali di interpretare il diritto interno in modo conforme alla
direttivaesistesolamenteapartiredallascadenzadelterminediattuazionediquestultima.SibillinamentelaCorte
peraggiungechedalladataincuiladirettivaentratainvigore,igiudicidegliStatimembridevonoastenersi,per
quantopossibile,dallinterpretareildirittointernoinunmodocherischierebbedicomprometteregravemente,dopo
lascadenzadelterminediattuazione,larealizzazionedelrisultatoperseguitodaquestadirettiva:
55
Lasig.raPupinoeraindagatadinanzialTribunalediFirenzeperireatidiabusodimezzididisciplinaelesioni
personali commessi nei confronti di alcuni suoi alunni minorenni. Il pubblico ministero aveva chiesto, nellinteresse
dellevittime,chelassunzionedellelorotestimonianzeavvenisseanticipatamenterispettoaldibattimento,applicando
le modalit dellincidente probatorio. Il giudice delle indagini preliminari, ritenendo che tale norma avesse portata
eccezionale e fosse applicabile soltanto ai reati specificamente indicati, interroga in via preliminare la Corte circa
linterpretazionedelladecisionequadrorelativaallaposizionedellavittimanelprocedimentopenale.Ilgiudiceaquo
sichiedeseladecisionequadrogliimpongadiconsentirelassunzioneanticipatadellaprovatestimonialeinuncaso
come quello di specie. Secondo la Corte, la questione pregiudiziale mira ad accertare se lobbligo che incombe alle
autoritnazionalidiinterpretareillorodirittonazionaleperquantopossibileallalucedellaletteraedelloscopodelle
direttivecomunitariesiapplichiconglistessieffettielimitiqualoralattointeressatosiaunadecisionequadropresa
sulfondamentodeltitoloVidelTrattatosullUnioneeuropea.LaCortedallaquestioneunarispostaaffermativa.Essa
si basa su tre argomenti. Il primo trae spunto dalla circostanza che il vecchio art. 34, par.3, lett b), riconosce alle
decisioni quadro carattere vincolante negli stessi termini delle direttive. Il secondo argomento si ricollega alla
previsionediunacompetenzapregiudizialedellaCortedigiustiziaanalogaaquellaprevistadallart.267TFUE:tale
competenzasarebbeprivatadellaspettoessenzialedelsuoeffettoutileseisingolinonavesseroildirittodifarvalere
ledecisioniquadroalfinediottenereuninterpretazioneconformedeldirittonazionaledinanziaigiudicidegliStati
membri.Ilterzoedultimoargomentoruotaintornoallesistenzadiunobbligodilealecollaborazioneacaricodegli
Stati membri anche nellambito dellallora III pilastro nonostante lassenza di una disposizione specifica al riguardo.
SecondolaCorteSAREBBEDIFFICILEPERLUnioneadempiereefficacementeallasuamissioneseilprincipiodileale
cooperazionenonsiimponesseanchenellambitodellacooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenale,chedel
restointeramentefondatasullacooperazionetragliStatimembrieleistituzioni.

72

5|Ilrisarcimentodeldanno

Unaltra forma di efficacia indiretta consiste nel riconoscere che la norma dellUnione, anche se non
direttamenteefficace,puesserefontediundirittoalrisarcimentodeldanno.
Nonvdubbioche,qualoragliorganidiunoStatomembroledanoildirittoattribuitoadunsingoloda
una norma dellUnione direttamente efficace, provocando un danno, tali organi siano tenuti al
risarcimento. In questi casi, il diritto al risarcimento costituisce un corollario necessario delleffetto
direttoriconosciutoallenormecomunitarielacuiviolazionehadatooriginealdannosubito.
Nel caso di mancata attuazione di una direttiva priva di efficacia diretta, invece, il comportamento
omissivo degli organi statali impedisce il sorgere stesso del diritto che la direttiva intendeva garantire ai
singoli, per cui il pregiudizio subito non si rapporta alla lesione di un diritto gi sorto, ma ne precede il
sorgere.Incasidelgeneresipuperciparlarediefficaciaindirettadelladirettiva,postocheildirittoal
risarcimento costituisce non gi unintegrazione o unalternativa rispetto ad un diritto principale, ma un
dirittoasstante.
Lecondizionidefinitedallagiurisprudenzaperchildirittoalrisarcimentosorgasonotre:
la norma dellUnione violata deve essere diretta a conferire diritti ai singoli danneggiati, il cui
contenutopossaessereindividuatoinbaseallanormastessa;
laviolazionedellanormadeveesseresufficientementegraveemanifesta;
tralaviolazioneeildannodeveesistereunnessodicausalitdiretto;

Quantoagliorganiche,conillorocomportamentocommissivooomissivo,possonomettereingiocola
responsabilit per danni dello Stato membro, la Corte ha riconosciuto che pu trattarsi degli organi
legislatividiunoStato,diautoritfiscali,diunacassadiprevidenza,diunentelocalemaanchedelpotere
giudiziario.
Lecondizioniformaliesostanzialiperleserciziodeldirittoalrisarcimento,compresaladefinizionedel
giudice competente, dipendono dalle varie legislazioni nazionali, salvo il rispetto dei limiti che tali
legislazioni devono osservare quando si applicano ad azioni aventi ad oggetto diritti che trovano la loro
fonteinnormedellUnione.

6|LatutelaprocessualedeidirittiderivantidanormedellUnione

Aquestopuntooccorrestabilirequalefonteregoligliaspettiattinentiallesercizioingiudiziodeldiritto
dellUnione: termini di prescrizione o decadenza, giudice competente, oneri processuali, ripartizione
delloneredellaprovaecosvia.Inlineadimassimapudirsicheinmancanzadiunaspecificadisciplina
comunitaria, lordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice
competente e stabilisce le modalit procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei
dirittispettantiaisingoliinforzadellenormecomunitarieaventiefficaciadiretta.Taleprincipionoto
come principio dellautonomia processuale degli Stati membri, principio che tuttavia non assoluto. Le
condizioniperchquestoprincipiopossavaleresonodue:
le modalit definite dal diritto nazionale per lesercizio di posizioni che derivano dal diritto
dellUnione non possono essere meno favorevoli di quelle applicate per la protezione in via
giudiziariadiposizionianaloghe,dioriginepuramenteinterna(principiodiequivalenza);
lemodalitnonpossonoesseretalidarenderepraticamenteimpossibileoeccessivamentedifficile
leserciziodeidirittiderivantidanormedellUnione(principiodieffettivit).
Le due condizioni sono cumulative. Di conseguenza, il solo fatto che una determinata modalit
processualesiaapplicabilesenzadistinzioniaposizionitantodiderivazionecomunitariaquantofondatesu
73

norme interne, non esime il giudice dallesaminare se la modalit stessa non violi il principio
delleffettivit.56
Ilprincipio dellautonomiaprocessualedegliStati membrieilimitiatale principiosiapplicanoanche
nel caso di azioni per ottenere il risarcimento del danno imputabile agli organi statali per violazione del
dirittodellUnione.57

7|IlprimatodeldirittodellUnione

La capacit del diritto dellUnione di produrre effetti diretti allinterno degli ordinamenti degli Stati
membri pone il problema dei conflitti che possono sorgere tra norma dellUnione e norme interne
incompatibili. Conflitti del genere sono risolti in base al principio del primato del diritto dellUnione,
secondo il quale le norme nazionali non possono in alcuna maniera ostacolare lapplicazione del diritto
dellUnione allinterno degli ordinamenti degli Stati membri. Quando la norma dellUnione direttamente
efficace incontra una norma interna incompatibile, il principio del primato impone che la prima prevalga
sullaseconda.
Daunpuntodivistalogico,ilprincipiodelprimatosisaldaconquellodellefficaciadiretta:selefficacia
direttanonsiaccompagnassealprimato,lanormadellUnionenonpotrebbeconcretamentecrearediritti
in capo ai soggetti di quegli ordinamenti degli Stati membri in cui fossero presenti norme interne
incompatibili.IlprincipiodelprimatointesocomeprevalenzaimmediatadellanormadellUnionesuogni
norma interna incompatibile non vale invece in assenza di efficacia diretta. In altri termini la norma
dellUnionechesiaprivadieffettidirettinonpuessereapplicatadirettamentedalgiudiceepertantonon
puportarealladisapplicazionedellanormainternaincompatibile.58
AcederedifrontealdirittodellUnionesonolenormeinternediqualunquerango,senzadistinzionetra
normedicarattereamministrativo,legislativoocostituzionale.Ilprincipiodelprimatosiaffermatoinvia

56

Nella sent. 13/07/06 Manfredi, alcuni assicurati per la responsabilit civile derivante dalla circolazione di
autoveicoliavevanopropostoazionedirisarcimentoneiconfrontidellerispettivecompagnieassicuratrici,sostenendo
cheiprimiassicurativieranostatifissatiadunlivelloeccessivo,inquantolecompagniestesseavrebberodatovitaad
unintesavietata.LaCorte,oltreadaffermarecheancheunsoggettoestraneoallintesalegittimatoafarvalerela
nullitdellintesaeachiedereilrisarcimentodeidannisubiti,giudicanonrispondentealcriteriodieffettivitcheil
dannorisarcibilevengalimitatoalsolodannoemergenteenonancheallucrocessante.Inoltreescludecheincasidel
genereilterminediprescrizioneiniziadecorreredalgiornoincuilintesastatapostainessere.
57
Nella sent. 13/06/06 Traghetti del Mediterraneo, la Corte ha negato che la disciplina italiana della
responsabilit dei magistrati risponda al principio delleffettivit. TDM aveva proposto azione di risarcimento nei
confrontidiTirrenia,suaconcorrentenelcampodeicollegamentimarittimiconleisolemaggiori,accusandoladiaver
ricevuto dallo Stato aiuti vietati dagli artt. 107 e 108 TFUE. Lazione veniva rigettata in primo grado, in appello e,
infine,dallaCortedicassazione.Questultima,inparticolare,avevaritenutochenonsitrattassediaiutiincompatibili
con i citati artt., ritenendo che tale soluzione risultava da una costante giurisprudenza della Corte di giustizia e
rifiutando cos di effettuare un rinvio pregiudiziale, nonostante lobbligo di rinvio previsto per i giudici di ultima
istanza.ConvintochelasentenzadellaCortedicassazionefossemanifestamentecontrariaaldirittodellUnione,TDM
proponeva azione di risarcimento ai sensi della L. n. 117/88. Tale legge, tuttavia, impone condizioni estremamente
restrittive per potere ottenere un risarcimento. Su rinvio del Tribunale di Genova, la Corte ha statuito:il diritto
comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilit dello Stato
membroperidanniarrecatiaisingoliaseguitodiunaviolazionedeldirittocomunitarioimputabileaunorgano
giurisdizionalediultimogradoperilmotivochelaviolazionecontroversarisultadauninterpretazionedellenorme
giuridicheodaunavalutazionedeifattiedelleproveoperatedataleorganogiurisdizionale.Ildirittocomunitario
ostaaltresadunalegislazionenazionalechelimitilasussistenzaditaleresponsabilitaisolicasididoloocolpa
gravedelgiudice,oveunatalelimitazioneconducesseadescluderelasussistenzadellaresponsabilitdelloStato
membrointeressatoinaltricasiincuisiastatacommessaunaviolazionemanifestadeldirittovigente.
58
Ci non vuol dire che la norma dellUnione priva di effetti diretti abbia una minore forza obbligatoria nei
confrontidegliStatimembri.Anchelaviolazionediunanormadelgenerepuinfattiessereoggettodiunricorsoper
infrazione.

74

giurisprudenziale, esplicitato per la prima volta dalla Corte nella sent. 15/07/64 Costa c. Enel: la legge
italianadinazionalizzazionedellenergiaelettrica,dicuiilsig.Costacontestavalacompatibilitconalcuni
articoli del TCE, era infatti successiva alla legge contenente lordine desecuzione del trattato stesso. Il
GovernoitalianosostenevalinammissibilitassolutadellaquestionepregiudizialedelGiudiceconciliatore
diMilano,affermandocheilgiudicenazionalecomunquetenutoadapplicarelaleggeinterna.Secondola
Corte,invece,lintegrazionedeldirittodellUnionenellordinamentointernodiciascunoStatomembroha
percorollariolimpossibilitpergliStatidifarprevalere,controunordinamentogiuridicodaessiaccettato
a condizione di reciprocit, un provvedimento unilaterale ulteriore, il quale pertanto non potr essere
opponibileallordinecomune.SelefficaciadeldirittocomunitariovariassedaunoStatoallaltro,infunzione
delle leggi interne posteriori, ci metterebbe in pericolo lattuazione degli scopi del Trattato. Un atto
statalesuccessivoalTCEmaconessoincompatibilesarebbedeltuttoprivodiefficacia.
SecondolaCorte,lordinamentodellunionenonsoltantoimponelaprevalenzadellanormadiquesto
ordinamento sulla norma interna incompatibile, ma determina altres le modalit attraverso cui tale
prevalenza deve trovare applicazione e in particolare lorgano competente a farla valere. La Corte
riconosce, in particolare, che il giudice nazionale, incaricato di applicare nellambito della propria
competenza,ledisposizionideldirittocomunitario,halobbligodigarantirelapienaefficaciaditalinorme,
disapplicando alloccorrenza di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione
nazionale,ancheposteriore,senzadovernechiedereoattenderelapreviarimozioneinvialegislativao
mediantequalsiasialtroprocedimentocostituzionale(causaSimmenthal).59
NemmenocompatibileconilprincipiodelprimatolaprassigiurisprudenzialesviluppatasiinunoStato
membroche,perragionidituteladellegittimoaffidamentodeisoggetticoinvolti,prevedache,neigiudizi
tra privati, la disapplicazione della norma avvenga soltanto dopo che sia stato effettuato un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia il giudice nazionale, investito di una controversia tra privati, non
tenuto,mahalafacoltdisottoporreallaCorteunaquestionepregiudizialesullinterpretazione.
LaCortestataspessointerrogatasullostatusdellanormainternaincompatibileconquelladellUnione
e pertanto destinata ad essere disapplicata. Lorientamento attuale della Corte che il fenomeno della
disapplicazione quale conseguenza del primato non postula che la norma interna incompatibile debba
essereconsideratainvalida.Leeventualiconseguenzesulpianodellacostituzionalitdellanormainterna
epertantolanecessitoalmenolapossibilitdifarnedichiararelaincostituzionalitsecondoleprocedure
previstedaciascunordinamentonazionalenonsonoquestionidisciplinatedaldirittodellunionemadal
dirittointernoapplicabile.
LesigenzadiassicurarelatutelagiurisdizionaleimmediatadellenormedellUnioneproduttivedieffetti
direttiimplicaaltresilpotereperilgiudicenazionalediemanareprovvedimentiprovvisori,checomportino
la sospensione dellapplicazione di una norma interna, in attesa che sia definitivamente accertata
(mediante rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia) lincompatibilit della norma interna con la norma
dellUnione.

59

Simmenthal chiedeva la restituzione di alcuni diritti di visita sanitaria riscossi dallamministrazione italiana in
relazioneallimportazionedicarnebovineoriginariedellUnione.DaunaprecedentesentenzadellaCorterisultavache
idirittiinquestionecostituivanodelletassedeffettoequivalenteaundaziodoganaleederanopertantovietatidaun
regolamento del Consiglio. Tuttavia, per accogliere la domanda di SImmenthal, il Pretore di Susa avrebbe dovuto
preliminarmente disapplicare le disposizioni di legge italiane che prevedevano la riscossione dei diritti e che erano
successive rispetto al regolamento. Considerata la giurisprudenza della Corte costituzionale, il Pretore chiede alla
Cortedigiustiziaseladirettaapplicabilitdellenormecomunitarievadaintesanelsensocheeventualidisposizioni
nazionalisuccessiveconesserecontrastantivannoimmediatamentedisapplicatesenzachesidebbaattenderelaloro
rimozione ad opera dello stesso legislatore nazionale (abrogazione) o di altri organi costituzionali (dichiarazione di
incostituzionalit)

75

La circostanza che una norma interna sia incompatibile con il diritto dellUnione e vada pertanto
disapplicatadalgiudicenazionaleinforzadelprincipiodelprimato,nonesimeloStatomembrointeressato
dalprovvedereallaabrogazionedellanormaincompatibileoallasuamodifica.Inmancanza,lapermanenza
dellanormanellordinamentodelloStatomembromantienegliinteressatiinunostatodiincertezzacirca
lapossibilitlorogarantitadifareappelloaldirittocomunitario.

76

Il sistema di tutela giurisdizionale

1|Considerazionigenerali

Lordinamento dellUnione comprende un sistema di tutela giurisdizionale che assicura la protezione

delleposizionigiuridichesortepereffettodeldirittodellUnione.Talesistemaripartitosuduelivelli:
la Corte di giustizia dellUE (articolata in Corte di giustizia, Tribunale e Tribunale della funzione
pubblica)
gliorganigiurisdizionalidegliStatimembri.
Al primo livello spettano in via esclusiva alcune azioni tassativamente enumerate dai trattati, che i
soggettiinteressatipossonoproporredirettamentedavantiadunadellearticolazionidellaCortedigiustizia
(c.d.competenzedirette):
a) ricorsiperinfrazione,chevengonopropostineiconfrontidiunoStatomembroaccusatodiaver
violatogliobblighiderivantidaitrattati
b) ricorsidannullamento,attraversoiqualivienecontestatalalegittimitdiattidelleistituzioni
c) ricorsi in carenza, attraverso i quali si vuole far constatare lillegittimit delle omissioni
addebitabilialleistituzioni
d) ricorsi per risarcimento, che hanno ad oggetto la responsabilit extracontrattuale delle
istituzioni

IlTFUEattribuisceallacompetenzadirettadellaCortedigiustiziaanchealtreazioniminorisgeneris:a)
lecontroversietraleistituzionieipropridipendenti;b)lecontroversiriguardantilaBancaeuropeadegli
investimenti; c) le controversie derivanti da contratti di diritto privato stipulati dellUnione, qualora il
contrattocontengaunaclausolacompromissoriacheprevedalacompetenzadellaCortedigiustizia;d)le
controversie tra Stati membri connesse con loggetto dei trattati, qualora le parti concludano un
compromesso che le sottoponga alla Corte di giustizia. inoltre, linvalidit di un atto di portata generale,
puesserefattavalere,nonsoltantoinviadirettaattraversounricorsodannullamento,maancheinvia
deccezione,nellambitodiunaltracontroversiadicompetenzadellaCortedigiustiziaincuivengainrilievo
lapplicazione del diritto stesso (c.d. eccezione dinvalidit). A queste competenze di tipo contenzioso, si
aggiungonocompetenzeconsultive:lapiimportanteriguardalacompatibilitconitrattatidegliaccordi
internazionalilacuiconclusioneprevistadalleistituzioni.
Al di fuori di tali azioni, vige invece la competenza dei giudici nazionale. I soggetti interessati
allapplicazione di una norma dellUnione possono infatti rivolgersi ai giudici nazionali e chiedere loro di
assicurarelatutelagiurisdizionaledelleposizionigiuridichelorospettanti.gliStatimembristabilisconoi
rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati
daldirittodellUnione.
Per evitare che, nellapplicare il diritto dellUnione, i giudici degli Stati membri possano pregiudicare
luniformit delle disposizioni di tale diritto, i trattati hanno previsto uno strumento di raccordo con la
Cortedigiustizia:sitrattadellaproceduradelrinviopregiudiziale.Attraversodiessailgiudicenazionaleha
la facolt o, in taluni casi, lobbligo di deferire alla Corte di giustizia le questioni riguardanti il diritto
dellUnione.
Secondo la Corte di giustizia, tale sistema di tutela giurisdizionale , in linea di principio, completo.
Lordinamento dellUnione, infatti, rispetta il principio generale del diritto ad una tutela giurisdizionale
effettiva. Ne consegue, da un lato, che il titolare di una posizione soggettiva derivante da norme dellUE
77

deve avere la possibilit di esperire un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice competente contro gli atti
della autorit pubbliche di uno Stato membro che violino tale sua posizione. Dallaltro un soggetto che
venga pregiudicato da un atto delle istituzioni, deve potere ottenere il controllo giurisdizionale della
validitditaleatto.
Qualoradovesserodarsidellelacune,nelsensochemanchiun rimediogiurisdizionaleutilizzabile per
ottenere la protezione di determinate posizioni soggettive, la lacuna dovrebbe essere colmata attraverso
uninterpretazioneevolutivadellenormeapplicabili.Perchsipossaparlaredilacunetuttavianecessario
prendere in considerazione i rimedi esistenti tanto a livello dellUnione, quanto a livello nazionale.
LinsufficienzadeirimediesperibilidinanziallaCortedigiustizianoncomportaviolazionedeldirittoadun
rimediogiurisdizionaleeffettivo,qualoraesistaunrimedioadeguatochepossaessereazionatodavantiai
giudici nazionali. Nellipotesi che nessun rimedio giurisdizionale effettivo esista n a livello di Corte di
giustizianalivellonazionale,sorgelanecessitdicolmarelalacunainviainterpretativa.Cipuportare
adinterpretazioniparticolarmenteestensive(financhemanipolative)tantodinormedeitrattati,quantodi
normedegliStatimembri.
PrimadellariformadelTrattatodiLisbona,nilsecondo,nilterzopilastrodellUnionedisponevanodi
un sistema di tutela giurisdizionale analogo a quello stabilito per il pilastro comunitario. La disciplina del
TitoloVTUE,relativoallaPESC;concontemplavaalcuntipodirimediogiurisdizionale.Perquantoriguarda
ilTitoloVI,relativoallaCooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenale,lart.35TUEattribuivaalla
Corte di giustizia talune competenze dirette e in via pregiudiziale molto ridotte rispetto alle analoghe
competenzeprevistedalTCE.Lasoppressionedelladistinzionetrapilastrinonhacomportatoilvenirmeno
di tale situazione. Il TUE e il TFUE continuano ad escludere ogni competenza della Corte in ordine alle
disposizionideitrattatirelativeallaPESCeagliattiadottatiinvirtditalidisposizioni.Lunicaeccezione
costituita dal ricorso dannullamento speciale previsto dallart. 275 avente ad oggetto le decisioni che
prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio. Circa gli
attiadottatinellambitodellexIIIpilastrosiprevistounperiodotransitoriodi5anniincuicontinuanoad
applicarsi le norme precedenti, salvo per gli atti che subiscono modifica nel corso di tale periodo. La
modificafascattarelapplicazioneimmediatadelladisciplinaordinaria.
InconsiderazionedelcarattereancoraoggilimitatodellecompetenzedellaCortenelsettorePESCenel
settoredellaCooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenalecisipotrebbedomandareseilprincipio
generaledeldirittoadunatutelagiurisdizionaleeffettivasiarispettatointalisettori.Nellasent.27/02/02
Gestoras pro Amnistia la Corte ha preso posizione sul punto. Chiedendosi di quale tutela giurisdizionale
unassociazione potesse godere contro una posizione comune PESC che la include in un elenco di
organizzazioniterroristiche,laCorteaffermaquantosegue:spettaagliStatimembri,inparticolareailoro
organigiurisdizionali,interpretareeapplicarelenormeproceduralinazionalichedisciplinanoleserciziodel
dirittodiazioneinmanieradaconsentireallepersonefisicheegiuridichedicontestareinsedegiudizialela
legittimit di ogni decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo allelaborazione o
allapplicazione nei loro confronti di un atto dellUnione europea e di chiedere il risarcimento del danno
eventualmentesubito.Inaltritermini,qualoranonesistesseunrimediogiurisdizionaleazionabiledinanzi
allaCortedigiustizia,sarebberoigiudicinazionaliadoverfarsicaricodioffrireuntalerimedioattraverso
uninterpretazioneampiadellenormedelpropriodirittointerno.60

60

Nellastessasent.Sistatuisceanchechenormalmenteunaposizionecomunenondovrebbe,dipers,produrre
effetti giuridici nei confronti dei terzi ma che una posizione comune che, in forza del suo contenuto, abbia un
portatachesuperquellaattribuitadalTrattatoaquestogenerediatti,devepoteresseresottopostaalsindacatodella
Corte. La Corte in quel caso conferma lirricevibilit del ricorso sancita dal Tribunale, ma ammette che un giudice
nazionale,difrontealqualesiponesseilproblemadellavaliditdiunataleposizionecomune,potrebberimetterealla
Cortequestionepregiudizialedivaliditdellatto.

78

2|Ilricorsoperinfrazione

Loggetto del ricorso la violazione da parte di uno Stato membro di uno degli obblighi a lui
incombentiinvirtdeitrattati.PerStatomembrovaintesoloStatoorganizzazione,comprensivoditutte
learticolazioniincuiorganizzatoleserciziodelpoterepubblicosulterritoriostatale.UnoStatomembro
pu pertanto essere chiamato a rispondere non soltanto di comportamenti di organi facenti capo al
Governonazionale,maanchedicomportamentiimputabiliapoteriindipendentirispettoaquelloesecutivo
oadentiterritorialidotatidiautonomiaedicompetenzeesclusive.61
Loggetto del ricorso pu riguardare la violazione di qualsiasi obbligo derivante direttamente dai
trattati o dagli atti adottati in base ad essi. Particolarmente frequenti sono i ricorsi per mancata o non
correttaattuazionedelledirettiveentroiltermine.62
Laviolazionechepucostituireloggettodiunricorsoperinfrazionepresainconsiderazionenelsuo
obiettivomanifestarsi.Nonpertantonecessariodimostrarelapresenzadiunatteggiamentopsicologico
didoloodicolpadapartedelloStatomembroodeisuoiorgani.Daltrocanto,loStatomembrononpu

61

Nella set. 9/12/03 causa Commissione c. Italia, viene accolto un ricorso in cui linfrazione contestata
imputabile alla giurisprudenza interna. Secondo la Commissione la legislazione italiana applicabile alle domande di
rimborso di tributi riscossi in violazione del diritto dellUnione, viene costantemente applicata e interpretata dai
giudici italiani in senso incompatibile con il diritto dellUnione. La Corte constata che quando una normativa
nazionaleformaoggettodidivergentiinterpretazionigiurisprudenzialichesianoplausibiliecheconducano,alcune,ad
unapplicazione della detta normativa compatibile conil diritto comunitario, altre, ad unapplicazione incompatibile
con esso, occorre dichiarare che, per lo meno, tale normativa non sufficientemente chiara per garantire
unapplicazione compatibile con il diritto comunitario. Essendo provato che linterpretazione della legislazione in
questionefornitadallacostantegiurisprudenzaportaadunasuaapplicazioneincompatibileconildirittodellUnione,
laCorteaccoglieilricorsodellaCommissione:ilGovernoitalianoavrebbedovutomodificaretalelegislazione.
Nellasent.16/01/03Commissionec.Italia,linfrazionecontestataderivadauncomportamentodiunentelocale.
La Commissione lamenta che le tariffe per lingresso nel Palazzo dei Dogi in Venezia violano il divieto di
discriminazioneinbaseallanazionalit,inquantoriservanounariduzioneaisolicittadiniitalianiultrasessantenni..il
Governoitalianosidifendesostenendochelafissazionedelletariffeperlingressoneimuseiedaltrimonumentidi
carattereregionalerientranellacompetenzaesclusivadelleregioni.LaCorterespingeladifesa,argomentandocome
segue: gli Stati membri non possono richiamarsi a situazioni del loro ordinamento interno per giustificare
linosservanzadegliobblighiderivantidaldirittocomunitario:
62
sonoprevistetuttaviadelleeccezioni.Unaprimaeccezioneriguardailrispettodeldivietodidisavanzieccessivi.
UnricordoperinfrazionenonesperibilenemmenoriguardoalcomportamentodiunoStatomembrochecomporti
violazione dei diritti delluomo tutelati in quanto principi generali del diritto comunitario, salvo che il
comportamentostessosiastatoadottatodalloStatomembroinattuazionediunanormacontenutaneitrattatiodi
un atto delle istituzioni che ne autorizzi o ne richieda ladozione. Tuttavia per le ipotesi di violazione grave e
persistentedapartediunoStatomembrodeivaloridicuiallart.22,lart.7,par2ss.,TUEprevedeunaprocedura
di constatazione affidata ad una delibera unanime del Consiglio europeo, previa approvazione del Parlamento
europeo,cuipufarseguitounadecisionedelConsiglio,amaggioranzaqualificatachefisserdellesanzioniacarico
dello Stato membro interessato. inoltre prevista una procedura di preallarme in caso di evidente rischio di
violazionegravedapartediunoStatomembrodiunoopideivaloridicuiallart.2.IncasidelgenereilConsiglio
che,deliberandoamaggioranzaqualificatasemprepreviaapprovazionedelParlamentoeuropeo,procedeaunatale
constatazioneepurivolgerealloStatomembrointeressatodelleraccomandazioni.GliattidelConsiglioeuropeoo
del Consiglio adottati ai sensi dallart. 7 sono soggetti al controllo di legittimit della Corte soltanto per quanto
riguardailrispettodellesoleprescrizionidicarattereproceduraleprevistedalsuddettoarticolo.
Vipoiunaltrolimiteindirettoalcampodapplicazionedelricorsoperinfrazionevalidopersoltantoneisettori
dellaCooperazionegiudiziariainmateriapenaleedipolizia(exIIIpilastro):laCortedigiustizianoncompetentea
esaminare la validit o la proporzionalit di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati
dellapplicazionedellaleggediunoStatomembrooleserciziodelleresponsabilitincombentiagliStatimembriper
ilmantenimentodellordinepubblicoelasalvaguardiadellasicurezzainterna:impedendoallaCortediriesaminare
lavaliditelaproporzionalitdelleoperazionimenzionate,lart.276sembraanchevolereescluderecheunricorso
perinfrazionepossaesseremossocontrounoStatomembroinmeritoallalegittimit,aisensideldirittodellUnione,
delleoperazionistesse.

79

addurregiustificazionitrattedaeventiinterniqualiloscioglimentoanticipatodelparlamentonazionaleo
una crisi di Governo, n pu invocare particolari difficolt derivanti, ad es., dalla necessit di rispettare
determinatiadempimenticostituzionaliolaripartizionedellecompetenzeinternetraStatoeRegionioaltri
entiterritoriali.Nonnemmenopossibiletrarregiustificazionidalcomportamento,anchessocontrarioal
dirittodellUnione,tenutodaaltriStatimembri.
Il procedimento per proporre un ricorso per infrazione varia a seconda del soggetto che ne assume
liniziativa. Lart. 258 TFUE disciplina lipotesi pi frequente, che sia la Commissione ad aprire il
procedimento.Lart.259invececontemplalapossibilitcheadagiresiaunoStatomembro.63Inentrambii
casisonoprevisteduefasi:a)unafaseprecontenziosapreliminare;b)unafasecontenziosaveraepropria,
chesisvolgedinanziallaCorte.
La fase precontenziosa ha due scopi. In primo luogo, favorisce la composizione amichevole della
controversa riguardante il rispetto degli obblighi dei trattati. In secondo luogo, la fase ha uno scopo
processuale: il suo svolgimento condizione di ricevibilit del ricorso alla Corte. Anche linserimento
nelloggetto del ricorso di contestazioni diverse da quelle sollevate nella fase precontenziosa
provocherebbe lirricevibilit parziale del ricorso, salvo che si tratti della semplice continuazione di
comportamentigicontestati.
La fase contenziosa, invece, prevede il ricorso alla Corte di giustizia e lemanazione di una decisione
giudiziaria.
Nelcasodisciplinatodallart.258,lasceltadidareavvioalprocedimento,quelladiportarloavanticon
maggiore o minore celerit e persino quella di porvi un termine spettano alla Commissione.64 la
Commissione,quandoreputicheunoStatomembroabbiamancatoaunodegliobblighialuiincombenti
in virt dei trattati, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di
presentarelesueosservazioni.Inpratica,lafaseprecontenziosasiarticolaneiseguentimomenti:
a) invio allo Stato membro di un atto non formale, noto come lettera di messa in mora, con cui la
Commissione,dopoavercontestatoalloStatomembrodeterminaticomportamenti,gliassegnauntermine
entroilqualepresentareleproprieosservazioni;
b) presentazione delle osservazioni da parte dello Stato membro (in mancanza la Commissione pu
passareallafasesuccessiva)
c) emissione di un parere motivato, mediante il quale la Commissione espone in via definitiva gli
addebitimossialloStatoeloinvitaaconformarsientroilterminefissato.
Nel sistema del TFUE il potere di constatare linfrazione commessa da uno Stato membro non spetta
alla Commissione, ma alla Corte. Ne consegue che lo Stato membro non obbligato a conformarsi al
pareremotivato,malofarsoltantosepreferisceevitareilricorsoallaCortedigiustizia.65

63

Non consentito ad altri soggetti, in particolare ai singoli, aprire il procedimento e, in generale, rivolgersi
direttamenteallaCorteperfarvalerelaviolazionediunobbligoderivantedaitrattatidapartediunoStatomembro.
Essi potranno semmai denunciare la violazione alla Commissione o al proprio Stato membro per sollecitarli ad
intervenire.
64
Nondunquepossibileproporreunricorsoincarenzacontrolomessaoritardataaperturaoconclusionedel
procedimento.laCommissionenontenutaadinstaurareunprocedimento,mainpropositoessadisponeinvecedi
un potere discrezionale, che esclude il diritto dei singoli di esigere dalla stessa istituzione di decidere in un senso
determinato.
65
Nella prassi, il dialogo tra lo Stato membro e la Commissione molto pi articolato e passa attraverso lo
scambio di numerose lettere e la tenuta di uno o pi incontri tra funzionari dello Stato e della Commissione. Una
proceduraspecialeprevistainmateriadicontrollosugliaiutidiStatoalleimprese.IntaleambitoalCommissione
dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, assume una vera e propria decisione, con cui
obbligaloStatocheabbiaconcessounaiutononpermesso,asopprimerloomodificarlonelterminedaessafissato.
SeloStatomembrononviprovvede,laCommissionepuadiredirettamentelaCortedigiustizia.

80

Ilpassaggioallafasecontenziosapossibilesoltantounavoltacheilterminefissatonelparremotivato
sia decorso invano qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla
Commissione,questapuadirelaCortedigiustizia.laCommissionedunquenonobbligataaricorrere
alla Corte, n a farlo entro un termine predeterminato. Una volta presentato il ricorso alla Corte, per,
leventuale eliminazione da parte dello Stato membro della violazione contestata non comporta alcuna
conseguenzasullesitodelgiudizio(amenochelastessaCommissionenonaccettidirinunciarealricorso.
PerlaCorte,infatti,purenelcasoincuilinosservanzasiastatasanatadoposcadutoilterminestabilitoa
norma del 258 TFUE, vi interessa alla prosecuzione del giudizio onde stabilire il fondamento
delleventualeresponsabilitdelloStatomembro,inconseguenzadellinadempimentoneiconfrontidegli
altriStatimembri,dellaComunitodisingoli.
LacasecontenziosaterminaconunasentenzadellaCorte.Incasodiaccoglimentodelricorso,laCorte
si limita a riconoscere che lo Stato membro ha mancato ad un obbligo derivante dai trattati. Si tratta
pertanto di una sentenza di mero accertamento e non di una sentenza di accertamento costitutivo
(annullamentodeiprovvedimentinazionaliriconosciuticomeincompatibili,n,tantomeno,dicondanna.Il
TFUE prevede tuttavia che lo Stato membro tenuto a prendere i provvedimenti che lesecuzione della
sentenzadellaCortecomporta.LasentenzanonindicaaqualiadempimentoloStatomembrodovrdar
corsoeneppureiltermineentrocuidovrprovvedere.66
Lamancata(oritardata)adozionedeiprovvedimentinecessariaconformarsiallasentenzapuindurre
la Commissione ad avviare nei confronti dello Stato membro un secondo procedimento di infrazione per
violazionedellart.260.Ilsecondoprocedimentopucondurreallemanazione,acaricodellostatomembro
inadempiente,diunaveraepropriasentenzadicondannaalpagamento di unasanzionepecuniaria. Nel
casoritengacheunoStatomembrononabbiapresoiprovvedimentiimpostidaunaprecedentesentenza
dellaCorte,laCommissione,dopoaverpostoloStatoincondizionidipresentareosservazioni,puadirela
Corte precisando limporto della somma forfettaria o della penalit da versare da parte dello Stato
membro in questione, che essa consideri adeguato alle circostanze: la Corte, se riconosce che lo Stato
membro non si conformato alla precedente sentenza, pu comminargli il pagamento di una somma
forfettariaodiunapenalit.
Lart. 259 TFUE disciplina il procedimento di infrazione avviato su iniziativa di uno Stato membro. Lo
Stato deve rivolgersi alla Commissione, chiedendole di agire nei confronti dellaltro Stato membro. La
Commissione deve porre in condizione gli Stati interessati di presentare in contraddittorio le loro
osservazioni. Successivamente la Commissione emette un parere motivato. Se per il parere non stato
formulatoneltermineditremesidalladomanda,loStatopupresentarericorsodirettamenteallaCorte.
NelcasoincuilaCommissionescelgadiprenderesudisilcaso,ilprocedimentoproseguirnelleforme
previste dallart. 258. In caso di inerzia dalla Commissione, invece, lo Stato membro riacquista la propria

66

PerquantoriguardalaportatadellobbligocuisoggiaceloStatomembroinseguitoallasentenzadellaCorte,un
interessante esempio contenuto nella sent. 13/07/72 Commissione c. Italia. La Commissione contesta allItalia di
nonoaverrispettatogliobblighidicuiallart.260inrelazioneadunaprecedentesentenzadellaCorte,conlaquale
serastatadichiaratalincompatibilitconlart.30TFUE(divietoditassedeffettoequivalenteaundaziodoganale)di
unatassasuglioggettidiinteressestorico,artisticoedarcheologico,avendocontinuatoariscuoterelapredettatassa
anche dopo la data della sentenza. Il Governo italiano si difende adducendo la necessit di abrogare la tassa in via
legislativa.DallasentenzasievincecheloStatomembrodevea)cessareimmediatamentediapplicareiprovvedimenti
nazionaliincuisiconcretalaviolazionedellobbligoderivantedaitrattatieb)adottarenelminortempopossibiletutti
i provvedimenti (ad esempio di natura abrogativa o modificativa di precedenti disposizioni) necessari per eliminare
completamentelasituazionecheavevadatovitaallinfrazioneconstatatadallasentenzadellaCorte.

81

libertdiagireepuadirelaCortedigiustizia.Incasodiaccoglimentodelricorso,lasentenzadellaCorte
avrlestessecaratteristichediunasentenzaemanataaseguitodiricorsodellaCommissione.67

3|Ilricorsodannullamento

Il ricorso dannullamento costituisce la forma principale di controllo giurisdizionale di legittimit

previstapergliattidelleistituzioni.Essomiraadottenerelannullamentodegliatticherisultinoviziati.Il
sistema di tutela giurisdizionale dellUnione prevede altre procedure che consentono alla Corte di
effettuareuncontrollosullalegittimitdegliattidelleistituzioni:a)leccezionediinvalidit;b)lequestioni
pregiudizialidivalidit.Uncontrollodilegittimitpuessereesercitatoatitoloincidentalenellambitodi
un ricorso per risarcimento dei danni extracontrattuali, dal momento che la responsabilit
extracontrattualedellUnionepresupponelinvaliditdellattochehacausatoildanno.
La Corte ritiene di essere investita del monopolio sul controllo di legittimit del diritto derivato
dellUnione.Inveceigiudicinazionali(compreseleCorticostituzionalideglistatimembri),nondispongono
del potere di dichiarare invalido o anche soltanto di disapplicare un atto delle istituzioni che non sia gi
stato dichiarato invalido dalla Corte. la coerenza del sistema [di tutela giurisdizionale] esige che sia
parimenti riservato alla Corte il potere di dichiarare linvalidit dello stesso atto, qualora questa sia fatta
valeredinanziadungiudicenazionale.Ilgiudicenazionalechenutradeidubbisullavaliditdiunatto
delle istituzioni, non haaltra scelta che sottoporre unaquestione pregiudiziale di validit alla Corte. In
questicasiilrinviodivieneobbligatorio,ancheseilgiudicenondiultimaistanza.Viceversa,secondola
Corte,igiudicinazionalipossonoesaminarelavaliditdiunattocomunitarioe,seritengonoinfondatii
motividinvaliditaddottidalleparti,respingerli,concludendoperlapienavaliditdellatto.

Gliattiimpugnabilisonodefinitifacendoriferimentoatrecriteri:a)lautore;b)iltipo;c)glieffetti
Perquantoriguardalautore,possonoessereimpugnatigliattiditutteleistituzionieccettolaCortedi
giustiziaelaCortedeiconti,nonchgliattidegliorganioorganismidellUnione.Tuttiquestisoggettisono
pertantodotatidilegittimazionepassivanellambitodelricorsodannullamento.
Quantoaltipodiattiimpugnabili,lart.263distinguegliattilegislatividagliattichelegislativinonsono.
Gli atti legislativi sono sempre impugnabili. Per gli altri limpugnabilit dipende dal terzo criterio, quello
degli effetti. Lart. 263, infatti, mira a limitare limpugnazione agli atti non legislativi che sono atti a
produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Per il Consiglio, la Commissione e la BCE questo scopo
raggiunto implicitamente, escludendo limpugnabilit di raccomandazioni o pareri e ammettendo, a
contrario,limpugnabilitdiqualsiasialtroattoditaliistituzioniappartenenteallealtrecategoriedellart.
288 TFUE (regolamenti, direttive e decisioni). Per le altre istituzioni (Parlamento europeo e Consiglio
europeo)eperorganieorganismidellUnioneinvece,consideratalanaturaperlopiatipicadegliattiche
adottano,lart.263stabilisceespressamentechedevetrattarsidiattidestinatiaprodurreeffettigiuridici
neiconfrontideiterzi.68

67

IlpoteredichiederelacomminazionediunasanzionepecuniariaacaricodelloStatomembroinoccasionedi
unsecondoprocedimentodiinfrazionetuttaviariservatoallaCommissione.
68
I dubbi sul se latto sia destinato a produrre effetti giuridici obbligatori si pongono, in realt, soltanto nei
confrontidegliattiatipici.Mancandounadefinizionenormativadeglistessi,necessariovalutarne,divoltainvolta,la
natura per dare una risposta. Nel caso della set. 16/06/93 Francia c. Commissione, la Francia impugna una
comunicazione della Commissione relativa al controllo degli aiuti statali alle imprese pubbliche. Secondo la
Commissione,lattoimpugnatononimponealcunobbligonuovoagliStatimembri,masilimitaadesplicitarequanto
giprevistodagliartt.107e108TFUEedaunadirettivadellaCommissionerelativaallatrasparenzadellerelazioni
finanziariefragliStatimembrieleloroimpresepubbliche.AvendoconstatatochelacomunicazioneimponeagliStati
membrilobbligodicomunicareallaCommissioneinmodosistematicoegeneralizzatotalunidatirelativialleimprese

82

I soggetti legittimati a proporre il ricorso dannullamento sono individuati dallart. 263 che prevede
condizionidiversediricevibilit,alpuntochepuparlarsiditrecategoriediricorrenti.
La prima categoria nota come quella dei c.d. ricorrenti privilegiati (gli Stati membri, il Parlamento
europeo, il Consiglio, la Commissione). Il loro diritto di ricorso ha portata generale, e possono proporre
ricorso contro qualunque atto che rientri nella definizione di atto impugnabile e non devono dimostrare
alcunospecificointeressearicorrere,essendoconsideratiportatoridiuninteressegeneraleallalegittimit
degliattidelleistituzioni.69
LasecondacategoriacostituitadallaCortedeiconti,dallaBCEedalComitatodelleregioni(ricorrenti
intermedi). La legittimazione a ricorrere di tali soggetti specificamente finalizzata a salvaguardare le
proprie prerogative. Esse possono quindi ricorrere solo sostenendo che latto impugnato invade la sfera
riservataallelorocompetenzeonepregiudicalesercizio.
Laterzacategoriacostituitadallepersonefisicheegiuridiche(ricorrentinonprivilegiati).Lecondizioni
alle quali sottoposto il loro diritto di ricorso sono definite in maniera particolarmente restrittiva:
qualsiasi persona fisica o giuridica pu proporre alle condizioni previste al primo e secondo comma, un
ricorsocontrogliattiadottatineisuoiconfrontiocheloriguardanodirettamenteedindividualmentee
contro gli atti regolamentare che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura
desecuzione.
La norma disciplina tre ipotesi distinte. La prima ipotesi quella in cui una persona fisica o giuridica
impugna un atto adottato nei suoi confronti, cio un atto di cui il ricorrente sia il destinatario. In questo
caso, occorre soltanto dimostrare di avere interesse a ricorrere (cio che la posizione giuridica del
ricorrentepregiudicatadallapermanenzadellattoimpugnato).
Lasecondaipotesiquellaincuiunapersonafisicaogiuridicaimpugnaunattodicuiformalmentenon
ildestinatario.Perricorrerecontrounattodelgenereilricorrentedevedimostrarechelattoloriguarda
direttamenteedindividualmente.
La terza ipotesi costituisce una deroga rispetto alla seconda. La persona fisica o giuridica anche in
questo caso non il destinatario formale dellatto impugnato. Latto per deve a) essere un atto
regolamentare e b) non comportare alcuna misura desecuzione. Per impugnare atti del genere al
ricorrente baster dimostrare che latto lo riguarda direttamente (e non anche individualmente come
nellasecondaipotesi).

pubblichedelsettoremanifatturieroechetaleobbligoeccedequantoprevistodallacitatadirettiva,laCorteconclude:
occorrepertantoconsiderarelacomunicazioneunattodestinatoaprodurreeffettigiuridicipropridistintidaquelli
delladirettivasullatrasparenza,echequindiessapuessereoggettodiunricorsodannullamento.statainvece
considerata improduttiva di effetti giuridici la lettera con cui la Commissione comunica al denunciante che non
intendeagirecontrounoStatomembrodenunciatopercomportamenticontrarialdirittocomunitario(Commissione
c.Max.mobil).
Un caso particolare dato dai c.d. atti preparatori (o endoprocedimentali). Si tratta di atti che esauriscono le
variefasidiunprocedimentocomplesso,destinatoasfociareinunprovvedimentofinale.Inlineadiprincipio,latto
preparatorio, in quanto non definitivo, non autonomamente impugnabile. Pertanto, i suoi vizi vanno fatti valere
impugnando latto finale. La soluzione diversa soltanto qualora latto preparatorio sia in grado, gi di per s, di
modificarelaposizionegiuridicadegliinteressati.UnesempiodicicostituitodalladecisionedellaCommissionedi
dareavvioallaproceduradicontrollodegliaiutidiStatoalleimprese.
69
PerStatimembrisiintendonolesoleautoritdiGovernodegliStatimembrienonanchegliesecutividiregioni
e di comunit autonome, indipendentemente dalla portata delle competenze attribuite a questi ultimi. Di
conseguenza una regione che voglia impugnare una atto delle istituzioni deve rispettare le condizioni previste dal
quartocommaperlepersonefisicheogiuridiche.InItalia,nellemateriedicompetenzalegislativadelleRegioniedelle
Provinceautonome,ilGovernopuproporrericorsodinanziallaCortedigiustiziaavversogliatticomunitariritenuti
illegittimianchesurichiestadiunadelleRegioniodelleProvinceautonome;mentreilGovernotenutoaproporre
talericorsoqualoraessosiastatorichiestodallaConferenzaStato.RegioniamaggioranzaassolutadelleRegioniedelle
Provinceautonome.

83


Perchunapersonafisicaogiuridicapossaimpugnareunadecisionerivoltaadunaltrapersonafisicao
giuridica (che non sia uno Stato membro), lonere probatorio da superare non eccessivo. Basta
dimostrarecheilricorrenteportatorediuninteressequalificatoallannullamentodellatto.Unsiffatto
interesse spesso ritenuto implicito nel fatto di aver provocato lavvio del procedimento che ha portato
alladozionedellattoimpugnatoonellavervipartecipato,presentandoosservazionichesonostatepresein
considerazione nellatto impugnato. Questa soluzione seguita, in particolare, riguardo allimpugnazione
delledecisioniinmateriadiconcorrenza.
Qualorainvecelattoimpugnatosiacostituitodaunregolamentooanchedaunadecisionerivoltaa
uno o pi Stati membri, lonere probatorio che il ricorrente non privilegiato deve superare senzaltro
maggiore.Ledifficoltnonriguardanotantolinteressediretto,intesocomedimostrazionecheilricorrente
pregiudicato direttamente dallatto impugnato e non da successivi provvedimenti di esecuzione o di
attuazioneadottatidalleistituzioniodagliStatimembri.Periregolamenti,consideratochesitrattadiatti
direttamente applicabili negli Stati membri, linteresse diretto in re ipsa. Quanto alle decisioni rivolte a
Stati membri, si tratta di provare che le autorit nazionali non dispongono di alcun potere discrezionale
riguardoallapplicazionedelladecisioneoche,purgodendodellafacoltdinonapplicareladecisioneodi
applicarla parzialmente, hanno gi manifestato in anticipo la loro volont di dare allatto piena
applicazione.
Ilveroscogliocostituitoinvecedallinteresseindividuale.Inproposito,lagiurisprudenzaapplicauna
formulaparticolarmenterigorosa,risalenteallasent.15/07/63Plaumann.Trattandodellimpugnazioneda
partediunimpresadiunadecisionedellaCommissionerivoltaadunoStatomembro,laCorteafferma:chi
nonsidestinatariodiunadecisionepusostenerechequestaloriguardaindividualmentesoltantoqualora
ilprovvedimentolotocchiacausadideterminatequalitpersonali,ovverodiparticolaricircostanzeatte
a distinguerlo dalla generalit, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari. Dalla formula
Plaumann e dalla giurisprudenza ad essa ispirata si evince quanto segue: ci che rileva non che latto
impugnatocolpisca(ancheinmanierasignificativa)ilricorrente,maaqualetitoloilricorrentesiacolpito.
Nonbastacheciavvengainquantoilricorrenteappartieneadunacategoria(ancheristretta)disoggetti
astrattamente individuata. In casi del genere il ricorrente colpito alla stessa stregua di ogni altro
appartenente (attuale o potenziale) alla medesima categoria e non alla stessa stregua dei destinatari.
Occorreinvecedimostrarechelattohapreso(oavrebbedovutoprendere)inconsiderazionepropriola
posizione individuale del ricorrente e pertanto a) produce effetti giuridici soltanto sulla sua posizione
individualeovverob)producesulricorrenteeffettigiuridicidiversi(presumibilmentepigravi)rispettoa
quellichesiproduconoacaricodituttiglialtrisoggetti.

Convienesoffermarsisuicasiincuilinteresseindividualepuessereconsideratosussistente.Talvolta
necessarioricorrereallosmascheramentodellatto:ilricorrentedevefornireladimostrazionechelatto
nonquelcheappare,mainsostanza,unadecisioneindividualeneisuoiconfronti.
In altri casi, senza bisogno di contestare la natura normativa dellatto impugnato, sufficiente
dimostrare che latto contiene disposizioni che riguardano in maniera individuale determinati operatori
economici.70

70

Un caso del genere offerto dalla sent 18/05/94 causa Codorniu. Una societ spagnola, produttrice di vini
spumanti recanti la denominazione Grand crmant, impugna un regolamento che le impedisce di continuare a
utilizzare tale denominazione, riservandola ai produttori francesi e lussemburghesi. La Corte considera che la
posizione di Codorniu distinta da quella della generalit degli operatori economici, in ragione del gatto che la
CodorniuharegistratoilmarchioGrandCrmantdeCodorniuinSpagnanel1924echehafattousotradizionalmente
ditalemarchiosiaprimasiadopolaregistrazione.

84

La presenza di un interesse individuale inoltre dimostrata dalla circostanza che latto impugnato
contengaunespressoriferimentoadeterminatisoggetti,ovverodallacircostanzacheilcomportamentodi
determinati soggetti sia stato preso in considerazione nel corso del procedimento per lemanazione
dellattoimpugnato.71
Linteresseindividualepuancoraderivaredallecaratteristichedelprocedimentocheconduceallatto
impugnato. Qualora, infatti, sia prescritto che il procedimento coinvolga obbligatoriamente determinati
soggetti o sia garantita la partecipazione di altri soggetti interessati, si presume che tutti questi soggetti
siano portatori di un interesse qualificato che consente loro limpugnazione dellatto finale,
indipendentementedallasuanatura.72
In maniera analoga, linteresse individuale provato se listituzione autrice dellatto impugnato
soggettaallobbligodiprendereinconsiderazionelaposizionegiuridicadideterminatisoggetti(anchese,in
concreto,cinonsiaavvenuto).73

Dalla dottrina era stato evidenziato il rischio che si potessero produrre lacune nel sistema di tutela
giurisdizionale in situazioni in cui i soggetti pregiudicati non dispongano di alcun rimedio giurisdizionale
effettivo in alternativa al ricorso diretto ai sensi dellart. 230, quarto comma, TCE. Lacune si sarebbero
potute avere, in particolare, nel caso di regolamenti che non richiedono alcun provvedimento
desecuzione da parte delle autorit nazionali. In casi del genere, sarebbe infatti venuta meno anche la
possibilit per gli interessati di rimettere in discussione la legittimit del regolamento, impugnando il
provvedimentonazionaledesecuzioneeindicendoilgiudicenazionalecompetenteasollevarequestione
pregiudiziale circa la validit del regolamento cui il provvedimento nazionale d esecuzione. Ci avrebbe
comportatounaviolazionedeldirittofondamentaleadunrimediogiurisdizionaleeffettivo.74

71

Nel caso di impugnazione di regolamenti istitutivi di dazi antidumping, la Corte ammette la ricevibilit delle
impugnazioni proposte dalle imprese produttrici ed esportatrici del prodotto colpito dal dazio, in quanto i dazi
antidumping possono essere istituiti soltanto in base ad accertamenti effettuati mediante indagini sui prezzi di
produzione e sui prezzi desportazione di determinate imprese. Di conseguenza gli atti che istituiscono dazi
antidumpingpossonoriguardaredirettamenteedindividualmenteleimpreseproduttriciedesportatricichepossono
dimostrare di essere state individuate negli atti della Commissione o del Consiglio o prese in considerazione nelle
indaginipreparatorie.
72
Unesempiomoltorilevantedicidatodalledecisioniinmateriadiaiutistatalialleimprese.Ilprocedimento,
regolatodalTFUE,prevedeche,primadirivolgerealloStatomembrointeressatounadecisioneinmateriadiaiuti,la
Commissionedebbaintimareagliinteressatidipresentareleloroosservazioni.
73
Nella sent. 26/06/90 Sofrimport, la ricorrente impugna un regolamento della Commissione che sospende il
rilascio di titolo di importazione per mele da tavola originarie del Cile. Sofrimport sostiene che il regolamento le
impediscelimportazionediunapartitagiincorsodispedizionealladatadiadozionedelregolamentoeperlaquale
eragistatorichiestoilrilasciodeirelativititolodimportazione.LaCorteconstatacheunarticolodelregolamentodi
basedelConsiglioimponeallaCommissioneditenerecontodellasituazioneparticolarediprodottigiavviativersola
ComunitsecondolaCorte,talearticoloconferisceunaprotezionespecificaagliimportatoriche,comeSofrimport,
si trovano nella descritta situazione alla data di adozione del regolamento impugnato, i quali, pertanto, debbono
poteresigerechedettaprotezionesiarispettataedessereingradodiproporreatalfineunricorsogiurisdizionale.
74
Facendosicaricoditalipreoccupazioni,lavv.Gen.Jacobssostieneche,nelcasodiregolamentinonrichiedenti
provvedimenti nazionali di esecuzione, si impone uninterpretazione meno restrittiva dei requisiti di ricevibilit
previsti dallart. 230, quarto comma TCE. Nella poco successiva sent. JegoQur, il Tribunale di primo grado,
occupandosi dellimpugnazione di un regolamento dello stesso tipo (nella specie il regolamento impugnato vietava
limpiego di determinate reti nella pesca al nasello), condivide la necessit evidenziata dallavv. .gen. Jacobs di
attenuare il rigore della giurisprudenza relativa alla cit. norma, e propone quanto segue: al fine di garantire una
tutelagiurisdizionaleeffettivadeisingoli,unapersonafisicaogiuridicadeveritenersiindividualmenteinteressatada
una disposizione comunitaria di portata generale che la riguarda direttamente, ove la disposizione di cui trattasi
incida, in maniera certaed attuale, sulla sua sfera giuridica limitando i suoi diritti ovvero imponendole obblighi per
tenerecontodeldirittoadunrimediogiudiziarioeffettivo.Comesivede,lavv.gen.Jacobssuggeriscedidarerilievo
allimportanzadelpregiudiziosubito(attualmenteopotenzialmente)dalricorrente,mentreilTribunaleproponedi

85

Lappello della Corte contenuto nelle sent. Cit. a che gli Stati membri provvedano a riformare le
condizionidiricevibilitdiunricorsodannullamentopresentatodaunapersonafisicaogiuridicacontroun
attodicuinonildestinatarioe,inparticolare,controunattodiportatagenerale,nonrimastodeltutto
inascoltato. La terza ipotesi ora prevista dallart. 263, quarto comma, TGUE, sembra infatti prendere in
considerazione proprio casi del tipo di quelli oggetto delle sent. Unione de Pequeno agricultores e Jego
Qur. La nuova frase finale del quarto comma infatti stabilisce condizioni di ricevibilit dei ricorsi
individuali meno severe (basta soltanto dimostrare che latto riguarda il ricorrente direttamente). Tali
condizioni per valgono soltanto se loggetto dimpugnazione sono: a) atti regolamentari b) che non
comportanoalcunamisuradiesecuzione.75

Lart.263,secondocomma,elencaivizidilegittimit,chepossonoesserefattivalerenellambitodiun
ricorsodannullamento:a)incompetenza;b)violazionedelleformesostanziali;c)violazionedeitrattatiodi
qualsiasiregoladidirittorelativaallaloroapplicazione;d)sviamentodipotere.
Lincompetenzapuessereinternaoesterna.Sihaincompetenzaesternanelcasoincuilistituzione
che emette latto non ha il potere di farlo, perch tale potere spetta ad altra istituzione. Si ha
incompetenza esterna quando nessuna istituzione ha il potere di emanare latto in questione, che non
rientraaffattonellacompetenzadellUnionema,semmai,inquelladeglistatimembri.
La violazione delle forme sostanziali sussiste quando non sono rispettati quei requisiti formali di tale
importanzadainfluiresulcontenutodellatto.Putrattarsi,anzitutto,diformerelativealprocedimentoda
seguireperlemanazionedellatto,qualiades.lobbligodiconsultazione delParlamentoodelComitato
economicoesocialeo,inmateriadiconcorrenza,laudizionedelleimpreseinteressateprimadelladozione
delladecisionefinale.Altreipotesidiformesostanzialiattengonoallattoinquantotale.Lapiimportante
costituitadallaviolazionedellobbligodimotivazione,prescrittointerminigeneralidallart.286,secondo
comma,TFUE.SecondolaCorte,lobbligodimotivazionemira,perunverso,aconsentireagliinteressatidi
conoscere le ragioni del provvedimento adottato per poterne valutare la fondatezza e, per altro verso, a
permetterealgiudicecompetentediesercitareilpropriocontrollo.Lobbligodimotivazionerisultaviolato
quandolamotivazionedeltuttoassenteoppurequandoinsufficiente.
Il vizio di violazione dei trattati e di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione il pi
frequentemente invocato, dal momento che, da un punto di vista logico, esso ingloba anche
lincompetenza e la violazione di forme stanziali. Il vizio espressione del principio della gerarchia delle
fonti dellUnione pu riguardare la violazione di qualunque norma giuridica che sia da considerare
superiore rispetto allatto impugnato, compresi i principi generali, i diritti fondamentali, i principi del
dirittointernazionalegeneraleegliaccordiinternazionali.

focalizzare lattenzione sul carattere certo ed attuale del pregiudizio. Nessuno di tali suggerimenti stato accolto
dallaCorte.Nellasent.25/07/02UniondePequenosagricultores,laCorterifiutalideastessachelinterpretazione
deirequisitidiricevibilitpossavariareasecondache,inciascuncasodispecie,ilricorrentedispongaomenodiun
rimedio giudiziario effettivo a livello nazionale. Un sistema del genere comporterebbe infatti che, per ogni caso
specifico, il giudice comunitario esamini e interpreti il diritto processuale nazionale, il che esulerebbe dalla sua
competenzanellambitodelcontrollodellalegittimitdegliatticomunitari.Inconclusione,laCorteponesuigiudici
nazionali lonere di interpretare le norme processuali del loro ordinamento, in maniera da consentire ai soggetti
interessatidiesperirerimedigiudiziarieffetticontroatticomunitariinvalidi,inattesachesianogliStatimembri,in
conformitallart.48Tue,ariformareilsistemaattualmenteinvigore.Restacomunqueilfattochelacompletezza
delsistemagiurisdizionaleapprestatoperisingolidallordinamentocomunitarioapparemenoassolutadiquantola
Cortehasemprepreteso.
75
La nozione di atti regolamentari che non comportano alcuna misura desecuzione sembra alludere a una
particolarecategoriadiattiprobabilmentenonlegislativimadiportatagenerale,nonmenzionataaltroveneitrattati,
epercistessodiincertadefinizione.

86

Lultimoviziodilegittimitcostituitodallosviamentodipotere,chesihaquandounistituzioneemana
unattochehailpoterediadottare,perseguendoperscopidiversidaquelliperiqualiilpoterelestato
attribuito.

Anormadellart.263,quintocomma,TFUE,ilteminediricorsodiduemesi.Essodecorre:a)dalla
pubblicazionesullaGU,selattostatopubblicato;b)dallanotificazione,selattostatonotificato(solo
per il destinatario della notificazione); c) in mancanza di pubblicazione o notifica, dal giorno in cui il
ricorrentehaavutoconoscenzadellatto.
Lart.264TFUEdisciplinalefficaciadellesentenzediannullamento.seilricorsofondato,laCortedi
giustizia dichiara nullo e non avvenuto latto limpugnato. La sentenza ha quindi portata generale e
retroattiva: latto nullo erga omnes, e la nullit retroagisce al momento in cui latto stato emanato.
tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dellatto annullato che devono essere
consideratidefinitivi.76
Aisensidellart.266TFUElistituzione,lorganoolorganismodacuiemanalattoannullato[]sono
tenuti a prendere i provvedimenti che lesecuzione della sentenza della Corte di giustizia dellUnione
comporta.comunquefattosalvoildirittodegliinteressatiafarvalerelaresponsabilitextracontrattuale
dellautoredellattoannullato.
ilcontrollosugliattidelleistituzioniesercitatodallaCortedigiustiziainbaseallart.263uncontrollo
dimeralegittimit.Lasentenzapertantosilimitaadannullarelatto,qualorasiariscontratalesistenzadi
un vizio di legittimit e il ricorso venga accolta. Il TFUE prevede tuttavia che regolamenti adottati
congiuntamentedalParlamentoedalConsiglioodalsoloConsigliopossanoattribuireallaCortedigiustizia
anche una competenza di merito, limitata al riesame delle sanzioni previste nel regolamento stesso. In
casidelgenere,laCortedisponedelpoteredimodificarelammontaredellasanzione.

4|Ilricorsoincarenza

Costituisce unaltra forma di controllo giurisdizionale della legittimit del comportamento delle
istituzioni.Loggettodelcontrollouncomportamentoomissivochesiassumeillegittimo,perchtenuto
inviolazionediunobbligodiagireprevistodaitrattati.Ipresuppostidelricorsosonoperci:a)lesistenza
diunobbligodiagireacaricodellistituzioneincausa;b)laviolazionedellobbligostesso.
escluso che si possa ricorrere in carenza contro lomissione di atti la cui adozione affidata alla
discrezionalitdelleistituzioni.77

Laviolazionediunobbligodiagirepuesserefattavalereacondizioneche:a)listituzione,lorganoo
lorganismoincausasianostatipreviamenterichiestidiagireeb)siascadutounterminediduemesida
talerichiestasenzachelistituzioneabbiapresoposizione.

76

LelimitazionistabilitedallaCortepossonoavereadoggettolaportatarationepersonarumdellannullamento.
Pispessolalimitazionehaadoggettolaportatatemporaledellannullamento.
77
Nonpu,ades.,esperirsiricorsoincarenzacontrolomessaemanazionediunpareremotivatoaisensidellart.
258TFUE.Dopoalcunitentennamenti,lagiurisprudenzahafinitoinveceperammetterelapossibilitdiricorrerein
carenza in caso di mancato avvio del procedimento di indagine (violazione delle regole di concorrenza) ovvero di
mancata adozione di una decisione definitiva di rigetto della denuncia entro un termine ragionevole (violazione
delleregolerelativeagliaiutidiStato).Perilcasodidenunciaperviolazionedelleregoleinmateriadiaiutidistato,il
Tribunaleammettelaricevibilitdiunricorsopresentatodaundenuncianteericonosceimplicitamentelesistenza,in
casidelgenere,diunobbligodiagireacaricodellaCommissione.

87

Lart.265prevedeunafaseprecontenziosaobbligatoria.Larichiestadiagire(notaanchecomemessa
inmoraodiffida)deveessereformulatainmanieratalechelistituzionecomprendache,incasodiinerzia,
rischia di subire la presentazione di un ricorso. Inoltre, deve indicare con chiarezza e precisione i
provvedimenti che listituzione richiesta di adottare. Per interrompere la mora sufficiente che
listituzioneprendaposizione.Restasalvalapossibilitdiimpugnaregliattidellistituzioneaisensidellart.
263 TFUE. La presa di posizione, tuttavia, deve essere definitiva. Una comunicazione di carattere
meramenteinterlocutoriolascerebbesussisterelamora.
Selistituzionenonprendeposizioneentroduemesidallarichiesta,ilsoggettochelhaformulatapu
presentarericorsoallaCortedigiustiziaentroulterioriduemesi(fasecontenziosa).78
I soggetti, conto i quali pu essere proposto un ricorso in carenza (legittimazione passiva) sono: a) il
Parlamentoeuropeo,ilConsiglio,laCommissioneelaBCE;b)gliorganiegliorganismidellUnione.
Isoggettichepossonoadireilgiudicecomunitario(legittimazioneattiva)sonodistintiinduecategorie.I
ricorrenti privilegiati, dispongono di un diritto di ricorso particolarmente ampio e non soggetto a
limitazioniattinentiallinteressearicorrereoaltipodicarenzacontestata.EssisonogliStatimembriele
altre istituzioni. La seconda categoria include ogni persona fisica o giuridica (ricorrenti non privilegiati):
ogni persona fisica e giuridica pu adire la Corte alle condizioni stabilite dai commi precedenti per
contestareadunistituzione,organooorganismodellUnionediavereomessodiemanareneisuoiconfronti
unattochenonsiaunaraccomandazioneounparere.Lanormadovrebbeconsentireallepersonefisiche
e giuridiche di ricorrere anche contro lomissione di un regolamento o di una decisione da rivolgere ad
altrepersone,acondizionedidimostrarechelattoomesso,seemanato,riguarderebbedirettamenteed
individualmenteilricorrente.
Seilricorsovieneaccolto,ilgiudicecomunitarioemanaunasentenzadiaccertamento.Nonspettaalla
Corte colmare la carenza, adottando latto omesso, e nemmeno condannare listituzione responsabile ad
un obbligo di facere specifico. Allistituzione, organo o organismo la cui astensione sia stata dichiarata
contrariaaitrattati,vieneimpostoildoverediprendereiprovvedimentichelesecuzionedellasentenza
dellaCortedigiustiziacomporta.

5|Ilricorsoperrisarcimentodidanni

laCortedigiustiziadellUnionecompetenteaconosceredellecontroversierelativealrisarcimentodei
danni di cui allart. 340. A sua volta, lart. 340, secondo comma, recita: in materia di responsabilit
extracontrattuale,lUnionedeverisarcire,conformementeaiprincipigeneralicomuniaidirittidegliStati
membri,idannicagionatidallesueistituzioniodaisuoiagentinelleserciziodellelorofunzioni.
La competenza della Corte di giustizia pertanto limitata a danni derivanti da responsabilit
extracontrattuale. Riguardo alla responsabilit contrattuale dellUnione (che, ai sensi dellart. 340
regolatadallaleggeapplicabilealcontratto),lacompetenzadellaCortedigiustiziapuessereprevistada
unaclausolacompromissoriainseritanelcontratto.
Nel contesto delle varie competenze della Corte, la definizione di ci che debba intendersi per
controversie relative al risarcimento dei danni di cui allart. 340 ha dato luogo a notevoli difficolt. La
Corte ha insistito sul fatto che il ricorso per risarcimento concepito dal Trattato come un rimedio
autonomo, dotato di una propria funzione che lo distingue dalle altre azioni esperibili e sottoposto a
condizionidieserciziochetengonocontodelsuooggettospecifico.Neconseguechesarebbeincontrasto
contaleautonomia,comepureconlinterosistemadeirimedigiuridiciistituitidalTrattato,ilconsiderare

78

Qualora lapresa di posizione intervenga decorsi i due mesi dalla richiesta, il ricorsodiviene privodi oggetto,
salvalapossibilitdellacondannadellistituzioneallespeseprocessuali.

88

comecausadiirricevibilitilfattoche,indeterminatecircostanze,leserciziodellazionedidannipuavere
conseguenzeanalogheaquelledellazioneincarenza.
stato inoltre necessario distinguere il ricorso per risarcimento dalle azioni che i soggetti interessati
possonoesperiredinanziaigiudicidegliStatimembri.Ilcriteriodistintivolegatooltrechealloggettodella
pretesadelsingolo,anchedalladisponibilitdiunazionedaproporredinanziaigiudicinazionali,chesiain
gradodisoddisfarepienamentelapretesastessa.Seunazionedelgenerepossibile,lacompetenzadella
Corte ai sensi dellart. 268 esclusa. Il ricorso per risarcimento si configura pertanto come un rimedio
residualerispettoallatutelachepossonooffrireigiudicinazionali.79
I presupposti della responsabilit extracontrattuale della Comunit non sono definiti dai trattati, ma
vanno tratti dai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, principi che spetta alla
giurisprudenza individuare. Secondo la Corte, presupposti della responsabilit della Comunit sono un
dannoeffettivo,unnessocausaletradannoecomportamentodelleistituzionielillegittimitdiquesto
comportamento.Aquestipresupposti,chesonosemprenecessari,seneaggiungonoaltriduequalorail
comportamento delle istituzioni consista nellesercizio di poteri caratterizzati da un ampio margine di
discrezionalit e, in particolare, nelladozione di atti normativi implicanti scelte di politica economica. In
questi casi altres necessario dimostrare che: a) la norma violata dalle istituzioni sia preordinata a
conferiredirittiaisingoli;b)laviolazioneditalenormasiasufficientementecaratterizzata,inaltritermini
chesitrattidiunaviolazionegraveemanifesta.
Lasceltadisubordinarelaresponsabilitdelleistituzioniincasodieserciziodipoteridiscrezionalie,in
particolare,normativiaspecificipresuppostiaggiuntividiscendedallanecessitdievitarechelistituzione
inquestionesiaostacolatanellesuedecisionidallaprospettivadiazionididanniognivoltachedebba
adottare, nellinteresse generale, provvedimenti normativi che possono ledere interessi di singoli,
potendosi invece pretendere dal singolo che sopporti, senza poter farsi risarcire col denaro pubblico,
determinati effetti, dannosi per i suoi interessi economici, prodotti da un atto normativo, ance se questo
vienedichiaratoinvalido.
Recentementelagiurisprudenzastatachiamataadecidereseintalunicasisiapossibileprescindere
dal presupposto dellillegittimit del comportamento che provocato il danno: in altri termini se alle
istituzioni possa essere eccezionalmente imputata una responsabilit da attivit lecita (nota anche come
responsabilit senza colpa). Nella sent. 9/09/08 FIAMM la Corte nega la stessa possibilit di una
responsabilit delle istituzioni per fatto lecito. Secondo la Corte non sussiste alcuna convergenza tra gli
ordinamentidegliStatimembriperquantoriguardalesistenzaeventualediunprincipiodiresponsabilit
di presenza di un atto o di unomissione leciti della pubblica autorit, in particolare quando essi sono di
ordinenormativo.80

79

Nella sent. 12/12/79 Wagner, un operatore aveva chiesto allente tedesco incaricato dellapplicazione della
politicaagricolacomune(BALM)lannullamentodiunalicenzadiesportazionedizuccheroelovincolodellacauzione
costituitaagaranziadelleffettuazionedelloperazione.IlBALMrespingevalarichiesta,applicandoalloperazioneun
regolamentodellaCommissionecheescludeva,apartiredaunacertadata,lapossibilitdiottenerelannullamento
dellelicenzedesportazione.Tuttavia,comeerarisultatodaunasuccessivasentenzadellaCorte,ilregolamentodella
CommissionenoneraapplicabilerationetemporisallarichiestadiWagner.Wagnerpresentaricorsoperrisarcimento
controlaCommissione.LaCommissioneeccepiscelirricevibilitdelricorso,sostenendocheessometteindiscussione
la legittimit di provvedimenti adottati dal BALM. La Corte accoglie leccezione. Essa ricorda che il ricorso per
risarcimentoNonhaloscopodiconsentireallaCorteilcontrollodellavaliditdeiprovvedimentiadottatidagliorgani
nazionalicompetentiperlattuazionedideterminatemisurenellambitodellapoliticaagricolacomune.Secondola
CortespettavaaigiudicinazionalistatuiresullalegittimitdeiprovvedimentidirifiutodelBALMinrelazionealdiritto
comunitario,nelleformestabilitedaldirittointerno,evalendosieventualmentedelprocedimentodicuiallart.267
TFUE:
80
Nellasent.06/12/08Masdar,laCorteammetteinvecechepossaesserepropostanellambitodiunricorsoai
sensi dellart. 268 TFUE unazione per arricchimento senza causa. Secondo la Corte la possibilit di proporre un

89

Ildirittoalrisarcimentodeidannisoggettoadunterminediprescrizionedicinqueanni,adecorrere
dalmomentoincuiavvieneilfattochedloroorigine.Ilterminesiinterrompesevienerivoltaistanzadi
risarcimento allistituzione responsabile. In casi di rigetto dellistanza, il ricorso assumer le forme di un
ricorso dannullamento e andr proposto entro due mesi. In caso di silenzio dellistituzione, andr
presentatounricorsoincarenza.

6|Lacompetenzapregiudiziale:concettigenerali

LaCortedigiustiziapu,osecondoicasi,deveesserechiamataapronunciarsiinviapregiudizialesulle
questioniriguardantiildirittodellUnionechesipongononellambitodiungiudizioinstauratodavantiad
unorganogiurisdizionalediunodegliStatimembri.IlgiudicenazionalechiedeallaCortedipronunciarsisu
determinate questioni perch reputa necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo
punto.LapronunciadellaCortehaquindinaturapregiudiziale,siainsensotemporale,perchprecedela
sentenzadelgiudicenazionale,siainsensofunzionale,perchstrumentalerispettoallaemanazionedi
talesentenza.
Lacompetenzadicuiallart.267dunqueunacompetenzaindiretta,inquantoliniziativadirivolgersi
alla corte non assunta direttamente dalle parti interessate. Essa anche una competenza limitata,
potendo la Corte esaminare soltanto le questioni di diritto dellUnione sollevate dal giudice nazionale, il
qualerimanecompetenteapronunciarsisututtiglialtriprofilidellacontroversia.
Quanto allo scopo del meccanismo disciplinato dallart. 267, la competenza pregiudiziale finalizzata
non soltanto ad evitare divergenze nellinterpretazione del diritto comunitario che i tribunali nazionali
devonoapplicaremaancheesoprattuttoagarantiretaleapplicazione,offrendoalgiudiceilmezzoper
sormontare le difficolt che possono insorgere dallimperativo di conferire al diritto comunitario piena
efficacia nellambito degli ordinamenti giuridici degli Stati membri. In quanto garanzia della corretta
applicazioneedelluniformeinterpretazionedeldirittodellUnione,lacompetenzapregiudizialehadatoun
contributodiinestimabileimportanzaallosviluppoditalediritto.bastipensarecheprincipifondamentali
quali lefficacia diretta delle norme dei trattati, lefficacia diretta delle direttive, il primato sulle norme
interneincompatibili,laresponsabilitdegliStatimembriperdanniconseguentiallaviolazionedeldiritto
dellUnione hanno tutti trovato la loro affermazione e il loro progressivo sviluppo in pronunce rese dalla
Corteaisensidellart.267.81

ricorsobasatosullarricchimentosenzacausacontrolaComunitnonpuesserenegataalsingoloperlasolaragione
che il Trattato CE non prevede espressamente un mezzo di ricorso destinato a questo tipo di azione.
Uninterpretazionedegliartt.268e240TFUEcheescludesseunatalepossibilitcondurrebbeadunrisultatocontrario
alprincipioditutelagiurisdizionaleeffettiva.
81
PerquantoriguardailsettoredellaPESC,anormadeitrattatilaCortenoncompetenteperquantoriguardale
disposizionirelativeallaoliticaesteraedisicurezzacomuneegliattiadottatiinbaseadettedisposizioni.Tuttavia,
nellasent.20/02/07GestorasproAmnistia,laCortesembraammetterechelacompetenzapregiudizialepossaessere
attivata dal giudice nazionale riguardo ad una posizione comune anche se avente parzialmente base giuridica nelle
diposizioniPESC,qualorasitrattidiunattocheproducaeffettigiuridicineiconfrontiditerziechepertantoinforza
delsuocontenutoabbiaunaportatachesuperaquellaattribuitadalTrattatoUEaquestogenerediatti.Perisettori
della Cooperazione giudiziaria in materia penale e della Cooperazione di polizia, rientranti nellex III pilastro, in
passato il TUE prevedeva la possibilit per ciascuno Stato membro di depositare una dichiarazione di accettazione
dellacompetenzapregiudizialedellaCorteediscegliereselimitareilrinvioallesolegiurisdizionidiultimaistanzao
estenderlo ad ogni giurisdizione (lItalia aveva effettuato una tale dichiarazione, scegliendo il rinvio pi ampio). In
forza dellart. 10 del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie, per un periodo di cinque anni la disciplina della
competenzapregiudizialerestaperisettoridellexIIIpilastroquellacontenutanelvecchioart.35.Diconseguenza,la
competenza pregiudiziale della Corte e la sua portata dipender dalle dichiarazioni di accettazione effettuate da
ciascunoStatomembro.

90

Lacompetenzapregiudizialevieneinrilievoanchesottoilprofilodeldirittofondamentaleadunatutela
giurisdizionaleeffettiva.OmettendodisollevareunaquestionepregiudizialedavantiallaCortedigiustizia
quando invece le circostanze lo richiederebbero, il giudice, soprattutto se di ultima istanza, pregiudica il
dirittodeisoggettiinteressatiadunrimediogiurisdizionaleeffettivooaddiritturalidistogliedellorogiudice
naturale.82

7|Segue:ammissibiliterilevanzadellaquestionepregiudiziale

Il meccanismo della competenza pregiudiziale costituisce uno strumento di cooperazione fra i giudici
nazionali e la Corte di giustizia. non pu invece dirsi che esista una gerarchia, per cui i giudici nazionali
sarebbero, in qualche modo, subordinati alla Corte. Lassenza di un rapporto di tipo gerarchico spiega
perchlaCortenonesercitialcuntipodicontrollosullacompetenzadelgiudicenazionaleaconosceredel
giudizionelcuiambitolequestionipregiudizialisonostatesollevate,ovverosullaregolaritdelgiudizio
stessoe,inparticolare,delprovvedimentodirinvio.Sitrattadiaspettichenonsonodisciplinatidaldiritto
dellUnione,madaldirittointernodelgiudicenazionaleepertantononpossonoessererisoltidallaCorte.
LaCortehainvecepostodeirequisitiriguardantiilcontenutodelprocedimentodirinvio.Essarichiede
che, soprattutto quando le questioni si riferiscono al settore della concorrenza, caratterizzato da
situazionidifattoedidirittocomplesse,ilgiudicenazionaledefiniscalambitodifattoedidirittoincuisi
inserisconolequestionisollevateocheessospieghialmenoleipotesidifattosucuitaliquestionisono
sollevate. In mancanza di sufficienti indicazioni al riguardo, la Corte non potrebbe giungere ad
uninterpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale e si riserva quindi la
possibilitdinonrispondereallequestionipregiudiziali.
Normalmente, la Corte non verifica la necessit del rinvio e la rilevanza delle questioni di diritto
dellUnione rispetto alla soluzione del caso pendente davanti al giudice nazionale. Il giudice nazionale,
infatti, si rivolge alla Corte qualora reputi necessario per emanare la sua sentenza una decisione sul
punto.LaCortesiperriservatailpoterediverificarelarilevanzadellequestionipregiudizialialfinedi
controllare se essa sia competente a rispondere e se non sussista alcuna delle ipotesi patologiche
individuatedallagiurisprudenza.Taliipotesisono:
a) questionipostenellambitodicontroversiefittizie,cosdefiniteperchlepartisonodaccordotradi
lorosullinterpretazionedadareallenormedellUnioneevoglionosoltantoottenereunapronuncia
dellaCortesulpuntoche,cometuttelesentenzepregiudiziali,abbiaefficaciaergaomnes
b) questioni manifestamente irrilevanti, in cui la norma dellUnione oggetto della questione
pregiudizialemanifestamenteinapplicabileallafattispecieoggettodelgiudizionazionale
c) questioni puramente ipotetiche, cos definite in ragione della loro genericit o del fatto che non
rispondonoaduneffettivobisognodelgiudicenazionale,invistadellasoluzionedellacontroversia.
Nella fase attuale, latteggiamento della Corte nuovamente orientato verso maggiore prudenza. La
Corte infatti, pur ribadendo il suo potere di rifiutarsi di rispondere a questioni pregiudiziali in casi
eccezionali, parte da una sorta di presunzione di rilevanza, essa considera che qualora le questioni
sollevatedalgiudicenazionalevertanosullinterpretazionediunanormacomunitaria,inviadiprincipiola
Cortetenutaastatuire.

82

NellordinanzaMoosbruggerc.Austria,laCorteeuropeadeidirittidelluomoricordacheanabsoluterightto
haveacasereferredtotheCourtofJusticecannotbederivedfromtheprovisionsoftheConvention.Nondimeno
theremaybecertaincircumstancesinwhichsucharefusalbyanationalcourtmifhtinfringetheprincipleofthe
fairness of judicial proceedings, as set forth in Article 6 1 of the Convention, particularly when it appears to be
arbitrary.

91

8|Segue:lanozionedigiurisdizione

Lacompetenzapregiudizialepuessereattivatasoltantodaunorganochepossaesseredefinitocome
unorganogiurisdizionalediunodegliStatimembri.LaCortesiriservailpoterediverificarechelorgano
autore del rinvio pregiudiziale rientri effettivamente in tale nozione, considerandola come una nozione
autonoma e perci non necessariamente coincidente con le definizioni ricavabili dagli ordinamenti degli
Statimembri.
Il primo requisito che un organo nazionale deve soddisfare, perch possa operare un rinvio
pregiudiziale,chesvolgaunafunzionegiurisdizionale,ciochesiachiamatoastatuirenellambitodiun
procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale. Quanto agli organi
italiani, la Corte ha negato che la Corte dei conti svolga una funzione giurisdizionale quando esercita il
controllo a posteriori sulla regolarit dellattivit amministrativa mentre ha accolto lopposta soluzione
riguardo al Consiglio di Stato, quando agisce nellambito di un procedimento di ricorso straordinario al
PresidentedellaRepubblica,valorizzandolaconsiderazionecheilpareredelConsigliodiStatovincolante,
salvadeliberazionecontrariadelConsigliodeiministri.PerquantoriguardalaCortecostituzionale,occorre
distinguereleposizionedellaCortedigiustiziarispettoaquelladellastessaCortecostituzionale.LaCortedi
giustiziaharispostoadalcunequestionipregiudizialisollevatedallaCortecostituzionalenellambitodiun
giudizio di costituzionalit in via principale. La Corte costituzionale ritiene invece di essere legittimata al
rinviopregiudizialesoltantonellambitodelgiudiziodicostituzionalitinviaprincipalemanoninquelloin
viaincidentale.QuantoallAutoritgarantedellaconcorrenzaedelmercatodaritenersichenonsiada
considerarsi giurisdizione, mentre ben possibile che una questione pregiudiziale venga sollevata
nellambitodelgiudiziodiimpugnazionedelprovvedimentidellAGCMdinanzialT.A.R.
Neicasidubbi,debbonoessereinoltreverificatialtrirequisiti.Secondounaformulaspessoripresadalla
Corte, la possibilit che un determinato organo effettui un rinvio pregiudiziale dipende da una serie di
elementi quali lorigine legale dellorgano, il suo carattere permanente, lobbligatoriet della sua
giurisdizione,lanatura contraddittoria delprocedimento,ilfatto chelorgano applichinormegiuridichee
che sia indipendente. Tuttavia, lesame della giurisprudenza rivela come lapproccio della Corte sia
caratterizzato da notevole elasticit e come la presenza degli elementi menzionati nella formula di cui
sopranonvengaverificatainmanierasistematicaenemmenoconrigorecostante.
PirigorosoinveceapparsolatteggiamentodellaCorteconriferimentoalrequisitodelloriginelegale
dellorgano,conparticolareriferimentoalcasodegliarbitri,aiqualihacostantementenegatoilpoteredi
sollevare questioni pregiudiziali. Lunica eccezione ammessa riguarda i casi di arbitrato obbligatorio,
quandolepartisonotenuteperleggeasottoporreadarbitratolepropriecontroversieinunadeterminata
materia.

9|Segue:facolteobbligodirinvio

Rispetto al rinvio pregiudiziale, la posizione dei giudici nazionali varia secondo che essi emettano
decisioni contro le quali sia possibile proporre un ricorso giurisdizionale di diritto interno oppure no. Nel
primocaso,ilrinviooggettodiunasemplicefacolt,mentrenelsecondocaso,ilgiudicesottopostoad
unobbligodirinvio.
La ratio della distinzione si rinviene da un lato nella circostanza che lobbligo di rinvio da parte del
giudicediultimaistanzacostituiscelestremaformaditutelaoffertaaisoggettiinteressatiallacorretta
applicazione giudiziaria del diritto dellUnione. Daltro lato, lerronea soluzione data da un giudice di
ultima istanza a questioni di diritto dellUnione rischia di essere accolta in numerose altre pronunce
giudiziarieedunquediconsolidarsi,nonostantelasuanoncorrettezza.
92

Lanozionedigiudicediultimaistanzadipendedallapossibilitconcretadiproporreunimpugnazione
controledecisionidelgiudiceenonsoltantodalrangocheoccupanellordinamentogiudiziarionazionale.
Per stabilire se vi sia la possibilit di proporre un ricorso giurisdizionale di diritto interno vanno presi in
considerazione soltanto i rimedi ordinari. In Italia, sono giudici di ultima istanza, oltre alla Corte di
cassazione,ancheilConsigliodiStatoelaCortecostituzionalealmenonelgiudiziodicostituzionalitinvia
principale.
Lafacoltdirinviochespettaaigiudicinondiultimaistanzaimplicachequestisonoliberidiscegliere
se sollevare o meno le questioni di diritto dellUnione davanti alla Corte di giustizia, indipendentemente
dallarichiestadelleparti,ecioanchedufficio.Talelibertsiestendeinoltreallasceltadelmomentoincui
effettuareilrinvio,anchese,secondolaCorte,potrebbeessereopportunoche,primadirinviare,sianogi
statiaccertatiifattiesianogistaterisoltelequestionididirittointerno.
Nellinterpretare la portata dellobbligo di rinvio a carico dei giudici di ultima istanza, la Corte ha
introdotto alcuni elementi di flessibilit. Anzitutto i giudici di ultima istanza dispongono dello stesso
poteredivalutazionedituttiglialtrigiudicinazionalinellostabiliresesianecessariaunapronunciasul
punto di diritto comunitario onde consentire la loro decisione. La sola circostanza che le parti abbiano
sollevatoquestionididirittodellUnionenoncomportaperciobbligodirinvio.
InoltrelaCortehaindividuatoalcuneipotesiincui,purinpresenzadiquestionirilevanti,ilrinviopu
essereomesso.Incasidelgeneresipuparlaredifacoltdirinvioancheperigiudicidiultimaistanza:
quando la questione sia materialmente identica ad altra questione, sollevata in relazione ad
analogafattispecie,chesiastatagidecisainviapregiudiziale
quandolarispostadadareallequestionirisultidaunagiurisprudenzacostantedellaCorteche,
indipendentementedallanaturadelprocedimentoincuisiastataprodotta,risolvailpuntodidiritto
litigioso,ancheinmancanzadiunastrettaidentitfralemateriedelcontendere
quando la corretta applicazione del diritto dellUnione si imponga con tale evidenza da non
lasciareaditoadalcunragionevoledubbiosullasoluzionedadareallaquestionesollevata(ipotesi
dettadellattochiaro)
LaCortecomunqueprecisache,primadiconcluderenelsensochelaquestionechiaraeilrinvionon
dovuto,algiudicediultimaistanzafattoobbligodiprocederealleseguentiverifiche:
convincersichelastessasoluzionesiimporrebbeancheaigiudicideglialtriStatimembrieallaCorte
digiustizia;
raffrontarelediverseversionilinguistichedellenormedellUnione;
tenere conto della non necessaria coincidenza tra il significato di una medesima nozione giuridica
neldirittodellUnioneeneldirittointerno;
ricollocarelanormadellUnionenelsuocontestoeallalucedellesuefinalit.

La distinzione tra giudici di ultima istanza e giudici delle istanze inferiori stata ulteriormente
attenuata, introducendo unipotesi di obbligo di rinvio anche per i giudici non di ultima istanza. Essa
riguarda le sole questioni pregiudiziali di validit. La Corte ha infatti negato che un giudice possa
autonomamenteaccertarelinvaliditdiunattodelleistituzioni.Dunque,qualoraritengafondatiimotivi
dinvalidit addotti dalle parti riguardo ad un atto delle istituzioni, il giudice, anche se non di ultima
istanza,tenutoarinviareallaCortelarelativaquestionepregiudiziale.

10|Segue:loggettodellequestionipregiudiziali

93

La competenza pregiudiziale della Corte pu riguardare questioni di interpretazione e questioni di

validit. Le questioni pregiudiziali di interpretazioni possono avere ad oggetto: a) i trattati b) gli atti
compiutidalleistituzionidagliorganiedagliorganismidellUnione.
Pertrattatisideveintendereiltesto delTUEe del TFUEnellaversioneapplicabilerationetemporisi
fatti della causa pendente davanti al giudice nazionale, compresi i protocolli e gli allegati, tenendo conto
degli emendamenti intervenuti o degli adattamenti apportati in occasione delladesione di nuovi Stati
membri,eglistessiattidiadesione.
Lanozionediatticompiutidalleistituzionimoltoampiaecomprendeanzituttogliattiappartenenti
alle categorie di cui allart. 288 TFUE, incluse le raccomandazioni e i pareri, ma anche gli atti atipici, gli
accordiinternazionaliegliattiprividiefficaciadiretta.83
Laletteradellart.267escludeche,nellambitodiunaquestionediinterpretazione,laCortepossaessa
stessa procedere allapplicazione di norme dellUnione alla fattispecie oggetto del giudizio pendente
dinanzi al giudice nazionale. Nondimeno, le risposte fornite dalla Corte vanno spesso al di l di
uninterpretazionemeramenteastrattadellanormadellUnione.
ParimentinonprevistochelaCortepossaprocedereallinterpretazionedinormedegliStatimembri
o pronunciarsi sullincompatibilit di una norma nazionale con norme dellunione. Entrambi questi
compiti spettano al giudice nazionale che ha operato il rinvio. Occorre tuttavia osservare che qualora il
giudice nazionale chieda alla Corte un giudizio sulla compatibilit con il diritto dellUnione di specifiche
norme interne, la Corte, pur mantenendo fermo il principio della sua incompetenza a rispondere a
questionidelgenere,nonledichiarasenzaltroinammissibili,maleriformula,inmododafornirealgiudice
nazionale tutti gli elementi di interpretazione che gli consentano di valutare tale compatibilit ai fini
dellasoluzionedellacausa.Inquestomodo,sipermettecheilrinviopregiudizialesiautilizzatodaigiudici
nazionali per ottenere dalla Corte un giudizio sulla compatibilit della norma interna con il diritto
dellUnione, con effetti non molto diversi da quelli di una sentenza emessa contro lo Stato membro in
questioneallesitodiunricorsoperinfrazione(c.d.usoalternativodelrinviopregiudiziale).
LaCorteaccettadipronunciarsisuquestioniinterpretativeancheselenormedellUnioneoggettodella
questionenonsonoapplicabilialcasodispecieinquantotale,mainvirtdiunrichiamooperatodanorme
interne.
Lequestionipregiudizialidivaliditpossonoavereadoggettosoltantogliatticompiutidalleistituzioni
dagliorganiedagliorganismidellUnione.Lanalogiaconilricorsodannullamentocomportacheoggetto
di una questione pregiudiziale di validit possano essere tutti gli atti contro i quali si pu proporre un
ricorso ai sensi dellart. 263. Anche i motivi di invalidit che possono essere fatti valere sono gli stessi di
quelli menzionati nel secondo comma dellart. cit. Tuttavia la questione di validit che riguardi un
regolamento o una decisione rivolta a terzi non sottoposta alle condizioni restrittive di cui al quarto
commadellostessoarticolo.
Parimenti non trova applicazione il termine di due mesi. Tuttavia, qualora sia pacifico che il soggetto
che si rivolge al giudice nazionale avrebbe potuto proporre ricorso di annullamento contro latto
comunitarioinquestioneenonlohafatto,lasciandodecorrereilterminedicuialquintocommadellart.
263,ilgiudicenazionalenonpupisollevarequestionepregiudizialedivalidit.

11|Segue:ilvaloredellesentenzepregiudiziali

83

NonrientranoinvecenellacompetenzapregiudizialedellaCortegliaccordioleconvenzioniconclusetragliStati
membri. La competenza pregiudiziale della Corte riguardo a tali convenzioni, stato consentita solo istituendola
direttamentedaciascunaditaliconvenzioniovverodaappositiprotocolli.

94

Le sentenze rese dalla Corte in un procedimento a norma dellart. 267 TFUE vincolano anzitutto il
giudicecheavevaeffettuatoilrinvio.Questinonpudiscostarsene,mapusoltanto,qualoraloritenga
necessario, adire nuovamente la Corte per chiedere ulteriori chiarimenti. Tuttavia, tenuto conto del
carattere obiettivo della competenza esercitata in questi casi, la sentenza della Corte assume un valore
generale. Qualunque giudice nazionale, il quale si trovi a dover risolvere questioni in merito alle quali la
Corte si gi pronunciata mediante sentenza pregiudiziale, deve adeguarsi a tale sentenza, salva la
possibilitdirivolgersinuovamenteallaCorte.
Ilprincipiostatoaffermatoconparticolarechiarezzanelcasodisentenzepregiudizialidivaliditche
dichiaranolinvaliditdiunattodelleistituzioni.84
Inlineadiprincipiotuttelesentenzepregiudizialihannovaloreretroattivo.Linterpretazionecontenuta
in una sentenza pregiudiziale, infatti, chiarisce il significato e la portata della norma quale deve o
avrebbe dovuto essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore e la norma cos
interpretatapuedeveessereapplicatadalgiudiceanchearapportigiuridicisortiocostituitiprimadella
sentenza interpretativa se, per il resto, sono soddisfatte le condizioni che consentono di portare alla
cognizionedeigiudicicompetentiunacontroversiarelativaallapplicazionedidettanorma.85
Il valore retroattivo delle sentenze della Corte rese a titolo pregiudiziale va tuttavia conciliato con il
principio generale della certezza del diritto. Di conseguenza un soggetto che non abbia agito in giudizio
entroiltermineprevistodallordinamentoatalefine,nonpu,scadutoiltermine,invocareunasentenza
pregiudizialeemessadallaCorte,amenocheiltermineinquestionenonosiairragionevole.
InoltrelaCortesiriservailpoteredilimitareneltempolaportatadellepropriesentenzepregiudiziali
tanto interpretative quanto di validit. Lesercizio di tale potere viene in genere motivato da esigenze di
certezzadeldirittoetuteladellaffidamento.LaCortetuttavia,ancheinseguitoadalcunedecisepresedi
posizione assunte da giudici nazionali, fa generalmente salva la possibilit di invocare la sentenza
pregiudizialedapartedicolorocheabbianopropostounazionegiudiziariaounreclamoequivalenteprima
dellasentenzastessa.

84

International Chemical Corporation propone azione dinanzi al Tribunale di Roma per ottenere la condanna
dellamministrazioneitalianaalrimborsodialcunecauzionicheeranostatecostituiteanormadiunregolamentodel
Consiglio,dichiaratosuccessivamenteinvalido.IlTribunalediRomachiedeallaCorteseladichiarazionediinvalidit
diunregolamentocomunitarioabbiaefficaciaergaomnesovverosiavincolantesoloneiconfrontidelgiudiceaquo.
LaCorterispondechelasentenzadellaCortecheaccertiinforzadellart.177delTrattato,linvaliditdiunattodi
unistituzione, in particolare di un regolamento del Consiglio o della Commissione, sebbene abbia come diretto
destinatariosoloilgiudicechesirivoltoallaCorte,costituisceperqualsiasialtrogiudiceunmotivosufficienteper
consideraretaleattononvalidoaifinidiunadecisionechessodebbaemettere.
85
Negliannifrail1971eil1974,Denkavititalianahaversatoallamministrazioneitalianavariimportiatitolodi
tasse sanitarie. Successivamente risulta che gli importi non erano dovuti, perch, secondo quanto nel frattempo
affermatodallaCortedigiustizia,letassesanitariecostituisconounatassadeffettoequivalenteaundaziodoganale.
Nel 1978 Denkavit italiana propone dinanzi al Tribunale di Milano azione per ottenere il rimborso. Interrogata in
propositodalTribunale,laCorterispondechelefficaciadirettadellart.30TFUEimplicalapossibilitdiproporrealle
autoritamministrativeogiurisdizionalidegliStatimembri,asecondadeicasi,ricorsidiretticontrotassenazionalidi
effetto equivalente a dazi doganali, o domande di rimborso di dette tasse, anche per il periodo anteriore al
momentoincuitalequalificazionerisultatadallinterpretazionedelladallaCortedigiustizia.Iterminielealtre
condizioni procedurali perch Denkavit possa gire sono disciplinati dal diritto interno del giudice di fronte al quale
lazionedirimborsostataproposta.

95

Le competenze dellUnione europea

1|Considerazionigeneraliinmateriadicompetenza:ilprincipiodattribuzione

Inizialmente il problema di come vanno delimitate e qualificate le competenze dellUnione si posto

soprattuttoperquantoriguardalaCE.RispettoallealtrecomponentidellUnione,laCEinfattinonsoltanto
haavutounavitamoltopilunga,nelcorsodellaqualesiassistitoadunosviluppoampioearticolato
dellesuecompetenze.LaCEeraanchecaratterizzatadaunimpostazionesovranazionale,chelarendeva
molto autonoma rispetto agli Stati membri, questi non sempre riuscivano a controllarne i processi
decisionali,conilrischiochesiverificasseunastriscianteestensionedellecompetenzedellaComunit(c.d.
competencecreep)senzapassareattraversolaproceduradirevisioneeprivandocosgliStatimembridel
loropotereindividualediveto.
Ilproblemadelladelimitazionedellecompetenzestatoaffrontato,apartiredalTrattatodiMaastricht,
principalmente con riferimento al TCE: in tale trattata stato infatti inserito lart. 5, nel quale venivano
enunciati alcuni principi generali in materia: il principio di attribuzione, il principio di sussidiariet e il
principiodiproporzionalit.
Lesigenzadidefiniree(implicitamente)dicontenerelecompetenzedellUnionehapoicostituitouno
deitemicentralideldibattitoedeinegoziatichehannoportatoallariformadelTrattatodiLisbona.stato
poi previsto uno speciale ed innovativo sistema di controllo del rispetto del principio di sussidiariet
affidato ai parlamenti nazionali disciplinato dal Protocollo n.2 sullapplicazione dei principi di
proporzionalit e sussidiariet. Daltro lato, il Trattato di Lisbona codifica e chiarisce la distinzione tra le
variecategoriedicompetenzedellUnioneefornisceunaloroelencazionecategoriapercategoria.
Trattando di competenze dellUnione necessario partire dal principio dattribuzione (detto anche
principiodellacompetenzadattribuzione).Lart.5par.1ladelimitazionedellecompetenzedellUnionesi
fondasulprincipiodattribuzione;invirtdelprincipiodiattribuzione,lUnioneagisceesclusivamentenei
limitidellecompetenzechelesonoattribuitedagliStatimembrineitrattatiperrealizzaregliobiettivida
questi stabiliti. In questa definizione si posto laccento sul carattere derivato delle competenze
dellUnione.VienepoiespressalideadellaspecialitdellecompetenzedellUnionerispettoaquelledegli
Statimembri:QualsiasicompetenzanonattribuitaallUnioneneitrattatiappartieneagliStatimembri.
Lastessaidearipresanellart.4,par.1,TUE:inconformitallart.5,qualsiasicompetenzanonattribuita
allUnioneneitrattatiappartieneagliStatimembri.
IlprincipiodiattribuzioneesigecheperciascunattodellUnionevengaindicatalabasegiuridicasucui
lattofondato.SecondolaCortelindicazionedeldettofondamentogiuridicosimponeancheallaluce
delprincipiodellecompetenzediattribuzione.

Laportatadelprincipiodiattribuzionerisultatuttaviaamenorigidadiquellochepotrebbesembrare.Da
un lato la Corte di giustizia ha ammesso che, pur in mancanza di unespressa attribuzione di poteri,
lUnionepossaessereconsideratacompetentequandoleserciziodiuncertopotererisultiindispensabile
perleserciziodiunpotereespressamenteprevistoovveroperilraggiungimentodegliobiettividellente
(teoriadeipoteriimpliciti).86

86

Tra i casi pi celebri vi laffermazione della competenza comunitaria a stipulare accordi internazionali in
materiaditrasporti,purlamancanzadiunesplicitaprevisionealriguardo,inforzadelc.d.principiodelparallelismo
deipoteriinterniedesterni(lUnionepuconcludereaccordiinternazionaliintuttelematerieperlequalidisponga
delpoterediadottareattisulpianointerno).

96

Daltro lato, i trattati stessi prevedono una sia pur parziale deroga al principio della competenza
dattribuzione, attraverso lart. 352 TFUE. Tale norma nota come clausola di flessibilit e dispone: se
unazionedellUnioneapparenecessaria,nelquadrodellepolitichedefinitedaitrattati,perrealizzareuno
degliobiettividicuiaitrattatisenzachequestiultimiabbianoprevistoipoteridiazionerichiestiatalefine,
ilConsiglio,deliberandoallunanimitsupropostadellaCommissioneepreviaapprovazionedelParlamento
europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorch adotta le disposizioni in questione secondo una
procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altres allunanimit su proposta della Commissione e
previaapprovazionedelParlamentoeuropeo.
GliStatimembri,coscientidellimpossibilitdidefinireinanticipoeconesattezzaipoteridicuilUnione
potrebbe avere bisogno per raggiungere i suoi fini, hanno consentito entro limiti molto ristretti e con il
rispettodiunaprocedurarigorosa,lassunzioneautonomadinuovipoteri.
Daunpuntodivistasostanziale,occorrechesianosoddisfattenumeroseecomplessecondizioni:
la nuova azione deve apparire necessaria nel quadro delle politiche definite dai trattati per
realizzareunodegliobiettividicuiaitrattati
senzachequestiultimiabbianoprevistoipoteridiazionerichiestiatalfine
La nuova azione non pu comportare unarmonizzazione delle disposizione legislative e
regolamentaridegliStatimembrineicasiincuiitrattatiloescludono
EnonpuservireperilconseguimentodiobiettiviriguardantilaPESC
Laprimacondizione(necessitdellazione)comportaunnotevolemarginedidiscrezionalitinfavore
delle istituzioni. La vastit degli scopi previsti infatti tale che qualsiasi azione potrebbe essere
agevolmentecollegataconessi,qualoracenefosselavolontpolitica
Quantoallasecondacondizione(mancataprevisionediadeguatipoteri)laCortesottolineailcarattere
residuale della norma in esame escludendone lutilizzabilit ogni volta che il TCE prevedeva un base
giuridicaalternativa.
Laterzacondizione(esclusionedimisuredarmonizzazionedeisettoriincuinonsonopreviste)miraad
impedire che le istituzioni possano aggirare un limite alla loro competenza espressamente voluto dai
trattati.
Lart. 353 affida alle istituzioni la scelta del tipo di atto da adottare, riferendosi genericamente a le
disposizioni appropriate. Nella prassi sono stati fondati sulla norma in esame direttive, regolamenti e
ancheaccordiinternazionali.
Cisidomandatise,aldildelleesclusioniespressamenteprevistedaltestodellanorma,esistanodei
limiti intrinseci alla possibilit di ricorrere a questa norma, che evidentemente un minus rispetto alla
proceduradirevisione.SecondolaCorte,ilvecchioart.308TCEnonpotevaessereinognicasoutilizzato
quale base per ladozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro
conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura prevista nel trattato medesimo
perci da ritenersi, in primo luogo, che la norma in esame consenta nuove azioni, ma non deviazioni o
derogherispettoalladisciplinamaterialefissatadaitrattati.Lastessasoluzionenegativavaleperilcaso
in cui le disposizioni che si vorrebbero fondare sullart. 352 siano tali da modificare, sia pure
indirettamente, la struttura istituzionale dellUnione, come delineata dai trattati. invece possibile
riconoscere allUnione nuovi poteri, nel senso di consentirle di intervenire in settori non menzionati
espressamente dai trattati.87 Una limitazione al ricorso allart. 352 determinata dal principio di
sussidiariet,ilqualeapplicabileogniqualvoltalasolabasegiuridicadisponibileperlazionedellUnione

87

Nellaprassi,lart.308TCEstatoutilizzatoperprenderepossibileladozionediinterventinelcampomonetario
ed economico, in quello della protezione dellambiente, della politica regionale, della ricerca e dello sviluppo
tecnologico,dellapoliticaindustriale,dellapoliticaenergeticaedellatuteladeiconsumatori.

97

costituita dallart. 352. In casi del genere la competenza di tipo concorrente e soggiace al principio in
questione.Cinonpunonindurreadunamaggiorecautelanelconsideraresussistenteilrequisitodella
necessitdellanuovaazionedelConsigliorichiestacomecondizioneperlutilizzazionedellart.352.

2|Ivaritipidicompetenza

Art. 3 TFUE ripartisce le competenze dellUnione in diverse categorie: esclusive, concorrenti,

complementari. Oltre a queste tre categorie si prevede anche una competenza di coordinamento nel
campodellepoliticheeconomicheedelloccupazioneelacompetenzaperdefinireeattuarelaPESC.
Quanto alle competenze esclusive: Quando i trattati attribuiscono allUnione una competenza
esclusivainundeterminatosettore,sololUnionepulegiferareeadottareattigiuridicamentevincolanti.
Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dellUnione oppure per dare
attuazioneagliattidellUnione.DunquegliStatimembripossonoagiresoltantoinduecasi:seautorizzati
dallUnione;sesitrattadiattidestinatiadareattuazioneadattidellUnione.88
LelencazionedeisettoriincuilUnionehacompetenzaesclusiva,daconsiderarsitassativa.Isettoriin
questionesono:
Unionedoganale
Definizionedelleregolediconcorrenzanecessariealfunzionamentodelmercatointerno;:
PoliticamonetariapergliStatimembrilacuimonetaleuro
Conservazionedellerisorsebiologichedelmarenelquadrodellapoliticacomunedellapesca
Politicacommercialecomune
Inoltre prevista unulteriore competenza esclusiva in merito alla conclusione di accordi
internazionali.89

Quanto alle competenze concorrenti: Quando i trattati attribuiscono allUnione una competenza
concorrenteconquelladegliStatimembriinundeterminatosettore,lUnioneegliStatimembripossono
legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro
competenza nella misura in cui lUnione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano
nuovamentelalorocompetenzanellamisuraincuilUnionehadecisodicessarediesercitarelapropria.
LecompetenzeconcorrentisicaratterizzanodunqueperlapienezzadelpoterediazionedegliStatimembri
finchlUnionerestainerte;daunaprogressivaperditadelpoterediazionedegliStatimembrimanmano
chelUnioneagisce;riacquistodelpoterediazionedapartedegliStatimembrinellamisuraincuilUnione
decide di cessare dallesercitare la propria competenza. In forza del principio di leale collaborazione, gli

88

IlprimocasoincuigliStatimembripossonoagirecorrispondeaquantostabilitodallaCortenellasent.5/5/81
Commissionec.RegnoUnito.LaCommissionecontestavaalRegnoUnitodiaveradottatoprovvedimentiprovvisoridi
conservazione delle risorse biologiche marine, trattandosi di un settore ricadente nella competenza esclusiva
comunitaria.IlRegnoUnitoobiettavache,allepocadeifattidicausa,ilConsiglio,nonostantelepropostesottoposte
inpropositodallaCommissione,nonavevaancoraesercitatolacompetenzacomunitaria.LaCorte,tralealtrecose,
statuisce che:trattandosi di un settore riservato alla competenza della Comunit [] uno Stato membro non pu,
qualorailConsigliononintraprendaunazioneadeguata,porreinvigoreprovvedimentiprovvisoridiconservazione
eventualmente imposti dalla situazione, se non collaborando con la Commissione, nel rispetto del compito di
sorveglianzadellart.17TUEattribuisceaquestaistituzione.
Il secondo caso in cui gli Stati membri possono agire in un settore di competenza esclusiva dellUnione
corrispondealprincipioespressodallart.291TFUE,secondoilqualegliStatimembriadottanotuttelemisuredi
dirittointernonecessarieperlattuazionedegliattigiuridicamentevincolantidellUnione.
89
Il TCE non precisava se una determinata competenza comunitaria fosse esclusiva o soltanto concorrente.
Pertanto, il problema di come qualificare una determinata competenza andava risolto in via interpretativa, dando
rilievosoprattuttoagliscopiperseguitidaltrattatonellattribuireallaCEdeterminatipoteri.

98

Statimembrisonotenutiadastenersidaqualsiasimisuracherischidimettereinpericololarealizzazione
degliobiettividellUnione.Essinonpotrebberopertantoadottareprovvedimentiinmateriegioggettodi
attidellUnione.QualorapoilUnionescegliessediadottareinuncertosettoredicompetenzaconcorrente
una disciplina completa e dettagliata, agli Stati membri sarebbe precluso qualunque intervento. La
competenzadellUnione,incasidelgenere,puressendooriginariamenteconcorrente,diverrebbeneifatti
esclusiva(perunfenomenochepuesseredefinitocomesvuotamentoopreemption).
IlTFUEpoiipotizzachelaperditadicompetenzasubitadagliStatimembripereffettodellesercizioda
partedellUnionediunapropriacompetenzaconcorrentenonsiamaidefinitivamapotrebbeveniremeno
qualora lUnione decidesse di non esercitarla pi. Ci si verifica quando le competenti istituzioni
dellUnionedecidonodiabrogareunattolegislativo,inparticolareperassicuraremeglioilrispettocostante
deiprincipidisussidiarieteproporzionalit.
Nonprevistaunelencazionetassativadellecompetenzeconcorrenti.LecompetenzedellUnionesono
concorrentiamenochenonricadanotraquelleespressamentequalificatecomeesclusiveoditerzotipo.
Lart.4TFUEcontieneunelencazionedeisettoridicompetenzaconcorrente,maprecisachequellielencati
sono soltanto i settori principali: mercato interno; politica sociale; coesione economica, sociale e
territoriale; agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; ambiente;
protezione dei consumatori; trasporti; reti trans europee; energie; spazio di libert, sicurezza e giustizia;
problemicomunidisicurezzainmateriadisanitpubblica.
Atalisettorivannoaggiuntilaricerca,losviluppotecnologicoelospaziononchlacooperazioneallo
sviluppo e laiuto umanitario. Per questi settori il TFUE stabilisce quali tipi di interventi rientrano nella
competenza dellUnione ma precisa che lesercizio di tale competenza non pu avere per effetto di
impedireagliStatimembridiesercitarelaloro.Cidimostrachelecompetenzeneisettoricitatimancauna
caratteristicatipicadellacompetenzaconcorrente:laprogressivaperditadicompetenzadapartedegliStati
membricomeconseguenzadelleserciziodellacompetenzadellUnione.

Quantoalterzotipodicompetenzeintalunisettorieallecondizioniprevistedaitrattati,lUnioneha
competenzapersvolgereazioniinteseasostenere,coordinareocompletarelazionedegliStatimembri,
senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori; inoltre gli atti giuridicamente vincolanti
dellUnione adottati in base a disposizioni dei trattati relative a tali settori non possono comportare
unarmonizzazionedelledisposizionilegislativeeregolamentaridegliStatimembri.
Isettorioggettodellecompetenzedelterzotiposonoindicatiinmanieratassativa:
Tutelaemiglioramentodellasaluteumana
Industria
Cultura
Turismo
Istruzione,formazioneprofessionale,gioventesport
Protezionecivile
Cooperazioneamministrativa

3|Ilprincipiodisussidiariet

Lart. 5 TUE recita cos: la delimitazione delle competenze dellUnione si fonda sul principio di
attribuzione mentre lesercizio delle competenze dellUnione si fonda sui principi di sussidiariet e
proporzionalit.Ilpar.3dellostessoarticolodefinisceilprincipiodisussidiariet:invirtdelprincipiodi
sussidiariet, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva lUnione interviene soltanto se e in
quanto gli obiettivi dellazione prevista non possono essere conseguiti i misura sufficiente dagli Stati
99

membri,nalivellocentralenalivelloregionaleelocale,mapossono,amotivodellaportataodegli
effettidellazioneinquestione,essereconseguitimeglioalivellodellUnione.
Quanto al campo dapplicazione del principio di sussidiariet, esso vale soltanto nei settori che non
sonodicompetenzaesclusivadellUnione,iqualiessendopochissimierappresentandoleccezione,rendo
laprecisazionedicuisopradiscarsarilevanza.Considerandoche,neisettoridicompetenzaconcorrente,la
sopravvivenza della competenza statale dipende dalla maniera con cui la competenza dellUnione viene
esercitata,ilprincipiodisussidiariethagrandeimportanzaproprioinquesticasi.
Inastratto,ilprincipioinesamepotrebbeessereconsideratocomeneutrale,nelsensocheconsentedi
dare la preferenza allazione statale ovvero a quella dellUnione sulla base di un giudizio di efficienza
relativa.PercomerisultaformulatoepercomeessovieneintesodagliStatimembri,invece,ilprincipiodi
sussidiarietesprimeunfavorperlazionestatale.Infattilart.5par.3nonponelazionestataleelazione
dellUnione sullo stesso piano, ma esige che, prima di decidere se e come esercitare una propria
competenza,lUnionevalutiseegliobiettividellazioneprevistapossanoessererealizzatisufficientemente
tramiteunazionedegliStatimembriovveropossanoessererealizzatimeglioalivellodellUnione.Itermini
del confronto non sono pertanto identici. Lazione statale va preferita se assicura il raggiungimento degli
obiettivipresceltibenchsoloinmisurasufficiente,mentrelazionedellUnionepuesseresceltasoltanto
senegarantisceilraggiungimentoadunlivellosuperiore.

Leistituzionisisonopreoccupatesoprattuttodistabiliregaranzieproceduralichefavoriscanoilrispetto
di tale principio in occasione della approvazione dei vari atti. Alla questione dedicato il Protocollo n.2
sullapplicazionedeiprincipidisussidiarietediproporzionalit.Aciascunparlamentonazionaleocamera
di esso attribuito il potere di formulare, entro otto settimane dalla trasmissione di un progetto di atto
legislativo, un parere motivato di non conformit del progetto al principio di sussidiariet. A ciascuna
camera parlamentare sar assegnare un voto, mentre ai parlamenti unicamerali spetteranno due voti.
Qualorasisianoespressiinsensonegativoparlamentiocamereparlamentaricherappresentinoalmenoun
terzo dei voti disponibili (un quarto, se la proposta riguarda lo spazio di libert, sicurezza e giustizia), il
progettodeveessereriesaminatodalsuoautore,conpossibilitdimantenerlo,modificarlooritirarlo,ma
conobbligodispecificamotivazione.90

Si a lungo discusso se il rispetto del principio di sussidiariet possa essere oggetto di controllo
giurisdizionaleosesitrattidiunindicazionemeramentepoliticarivoltaalleistituzioni.LaCortehaoperato
con estrema prudenza, tenendo conto che la scelta di considerare un atto conforme al principio di
sussidiarietappartieneaquellasferadidiscrezionalitpoliticachedeveessereriservataalleistituzionie
nella quale il giudice non intende intromettersi, salvo il caso di travalica mento dei limiti della
discrezionalitodierroremanifesto.LaCortehapoiavutomododiprecisarechelaverificadelrispetto
delprincipiodisussidiarietvaeffettuatasottodueprofilidistinti:occorreesaminareinprimoluogoa)se
lobiettivo dellazione progettata potesse essere meglio realizzato a livello comunitario e, in secondo

90

Unadisciplinadiversaprevistaseperladozionedellattosideveseguirelaproceduralegislativaordinaria.In
questo caso, se a votare contro il progetto di atto legislativo sar stata la maggioranza semplice dei parlamenti
nazionali, la Commissione, se decide di mantenere il progetto di atto, deve emanare un parere motivato e la
proceduralegislativaordinariaconosceunafasepreliminare,primadellaprimalettura,esclusivamentededicataalla
verifica del rispetto del principio di sussidiariet. Basta che il Consiglio voti a maggioranza del 55% dei membri nel
senso che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiariet o che altrettanto faccia il Parlamento
europeo a maggioranza deivoti espressi a far s che la proposta legislativa decada enon formi oggetto diulteriore
esame.

100

luogo,b)chelazionecomunitarianonabbiaoltrepassatolamisuranecessariaperrealizzarelobiettivo
cuitaleazionediretta.

4|Ilprincipiodiproporzionalit

Lart.5par.4TUEprevede:invirtdelprincipiodiproporzionalit,ilcontenutoelaformadellazione
dellUnione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Tanto nei
settori competenza esclusiva, quanto in quelli di competenza concorrente, lintervento dellUnione, una
volta che sia stato deciso, deve infatti essere limitato a quanto necessario per il conseguimento degli
obiettivi dei trattati. Il principio di proporzionalit dunque ha la funzione di tutelare gli Stati membri da
interventidellUnionediportataingiustificatamenteampia.91
Lesigenzadi rispettarela proporzionalitcomporta restrizioniperquantoriguardatantolasceltadel
tipo di atto da adottare, quanto il contenuto di questultimo. Circa il primo aspetto, lart. 296 TFUE
prescrivechequaloraitrattatinonprevedanoiltipodiattodaadottare,leistituzionilodecidonodivolta
involta,nelrispettodelleprocedureapplicabiliedelprincipiodiproporzionalit.

Occorre poi chiarire il rapporto tra il principio di proporzionalit di cui allart. 5, terzo comma, e il
principiogeneraledellostessonome,gidatempoindividuatodallagiurisprudenzaedinclusotraiprincipi
generali del diritto comunitario. In realt, il principio generale di proporzionalit si inizialmente
affermatocomestrumentodiprotezionedeisingolineiconfrontidelleistituzioniovverodelleautoritdegli
Statimembri,quandoquesteultimeagisconoinunsettorerientrantenelcampodapplicazionedeitrattati.
Il principio esige infatti che i sacrifici e le limitazioni di libert imposti ai singoli non eccedano quanto
necessario per il raggiungimento degli scopi pubblici da perseguire e, in particolare; a) siano idonei a
raggiungerelobiettivoperseguitoeb)sianonecessariaquestostessofine,evitandodiimporreaiprivati
sacrificisuperflui.

5|Lacompetenzaaconcludereaccordiinternazionali

ParticolarmentecomplessasirivelaladefinizioneelaclassificazionedellacompetenzadellUnioneper
quantoriguardalaconclusionediaccordiinternazionali(c.d.competenzaesterna).
Inquantosoggettoautonomodidirittointernazionale,lUnionehalacapacitdiconcludereaccordicon
altri soggetti di tale ordinamento senza dover passare attraverso i propri Stati membri. Tuttavia la
competenza esterna dellUnione non ha portata illimitata. Anche sotto questo profilo essa soggiace al
principiodattribuzione.InoltrelasoggettivitdidirittointernazionaledellUnionecoesisteconquelladegli
Statimembri.

91

Nella sent. Regno Unito c. Consiglio 13/05/97 lo Stato ricorrente impugnava una direttiva del Consiglio
concernentetaluniaspettidellorganizzazionedellavoro,stabilendo,inparticolare,prescrizioniminimeinmateriadi
orariodilavoro.Traivarimotividiricorso,ilRegnoUnitoinvocavalaviolazionedelprincipiodiproporzionalit.La
Corte ricorsa, in primo luogo, la propria giurisprudenza secondo cui, al fine di stabilire se una norma di diritto
comunitariosiaconformealprincipiodiproporzionalit,sideveaccertareseimezzidaessacontemplatisianoidonei
aconseguireloscopoperseguitoenoneccedanoquantonecessarioperraggiungeredettoscopo.Secondolacorte,
per quanto attiene al controllo giurisdizionale delle condizioni richiamate, si deve tuttavia precisare che il Consiglio
disponediunampiopoterediscrezionaletrattandosidiunsettoreche,comenelcasodispecie,implicadapartedel
legislatore scelte di politica sociale e dove esso chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Di conseguenza, il
controllogiurisdizionaledelleserciziodiunacompetenzasiffattadevelimitarsiaesaminareseessononsiainficiato
daerroremanifestoosviamentodipotereoselistituzioneinquestionenonabbiamanifestamenteoltrepassatoi
limitidellasuadiscrezionalit.

101

In passato, mancava una norma dei trattati che si occupasse, da un lato, di definire la portata della
competenza esterna dellUnione e, dallaltro, di precisare se si trattasse di competenza esclusiva o
concorrenteconquelladegliStatimembri.IlTrattatodiLisbonahacolmatolalacuna:
Lart.216definisceinqualicasilUnionecompetenteaconcludereaccordiinternazionali
Lart.3par3stabilisceinqualicasilacompetenzaesternadellUnionehacarattereesclusivo.
Entrambelenormecodificano,conalcunevarianti,irisultatiacquisitineltempodallagiurisprudenza.

Aisensidellart.216TFUEicasiincuilUnionedotatadicompetenzaesternasonoiseguenti:
a) Casiincuilaconclusionediunaccordoprevistadaitrattati;
b) Casi in cui la conclusione di un accordo necessaria per la realizzazione di uno degli obiettivi
fissatidaitrattati,nellambitodellepolitichedellUnione;
c) CasiincuilaconclusionediunaccordoprevistadaunattogiuridicovincolantedellUnione;
d) Casoincuilaccordodaconcluderepossaincideresunormecomunioalterarnelaportata.
I casi sub a) costituiscono quella che pu essere definita la competenza esterna normativamente
prevista. I casi sub b) e c) e d) comprendono le ipotesi che venivano fatte rientrare nella competenza
esterna parallela. La Corte di giustizia aveva stabilito che lUnione pu concludere accordi internazionali
nonsoltantoneicasiincuiciespressamenteprevistodaitrattatimaancheintuttelealtrematerieper
le quali disponga del potere di adottare atti sul piano interno (c.d. principio del parallelismo dei poteri
interniedesterni).
Questione ancora pi delicata stabilire se la competenza esterna dellUnione ha natura esclusiva o
concorrente.Anzituttoilpar.1dellart.3normaattributivadicompetenzaesternaditipoesclusivo:in
altri termini i settori definiti dalla norma di competenza esclusiva dellUnione lo sono sia per quanto
riguardalacompetenzasulpianointernocheperquantoriguardalacompetenzasulpianointerno.
LacompetenzaesternadellUnioneesclusivaneiseguenticasi:
a) AccordicheriguardanosettoririentrantinellacompetenzaesclusivadellUnionesulpianointerno;
b) AccordilacuiconclusioneprevistainunattolegislativodellUnione
c) AccordilacuiconclusionenecessariaperconsentireallUnionediesercitarelesuecompetenzea
livellointerno
d) Accordilacuiconclusionepuincideresunormecomuniomodificarnelaportata.
Ilcasoa)quellodellacompetenzaesternaoriginariamenteesclusiva.Icasib),c)ed)sonotutticasidi
competenza esterna esclusiva derivata. Si tratta di accordi aventi ad oggetto settori rientranti nelle
competenze concorrenti o anche in quelle di sostegno, coordinamento e completamento. Un accordo
internazionale che rientri in uno di questi settori potrebbe essere concluso, in teoria, dalla sola Unione,
dallUnioneedagliStatimembri,ovverosoltantodagliStatimembri.Lasceltatraquesteformulespesso
dettatadaconsiderazionidiordinepolitico.
Nei settori di competenza concorrente o di terzo tipo tuttavia nel tempo si possono produrre delle
condizionichehannoleffettodiaccentrarelacompetenzaesternaincapoallUnionesoltanto.
Neicasib)ed)sitrattadicasiincuiquestoeffettodiaccentramentodipendedallavvenutoesercizio
dellacompetenzainternadellUnione.
Nelcasod)leserciziodellacompetenzainternasitradottonelladozionedinormecomunidellUnione
sullequalilaccordochesiintendeconcludereinciderebbeolacuiportatasarebbemodificatadallaccordo
stesso.
Nel caso b) lesercizio della competenza interna si tradotto nelladozione di un atto legislativo che
prevedalaconclusionedellaccordoinquestionedapartedellUnione.Inquestocasolattolegislativoche
nonsarebberispettatoselaccordofosseconclusosolooanchedagliStatimembri.
102

Nelcasoc)inveceleffettodiaccentramentoincapoallUnionedellacompetenzaesternadipendedal
fattoche,senzalaconclusionedellaccordoinquestione,lacompetenzaesternanonpotrebbepiesserlo
nemmenoinfuturo.

6|LecompetenzedellUnionenelsettoredellaPESC

Quanto al tipo di competenza va osservato che la competenza avente ad oggetto la definizione e

lattuazionedellaPESCconsideratadallart.2TFUEcomeasstante.Comunqueinquestoambitononvi
sonosettorioquestionichepossanodirsidicompetenzaesclusivadellUnione.
La circostanza che nel settore PESC machi una competenza di tipo esclusivo comporta che la sola
previsionedellacompetenzadellUnioneadagireperperseguiredeterminatiobiettividipoliticaesteraedi
sicurezzacomunenonprecludeaffattoagliStatimembridiagireautonomamenteneimedesimiambiti,fino
aquandolUnionenonabbiaesercitatoipropripoteri.
LacompetenzadellUnionenelsettoredellaPESCpresentaalcunecaratteristichedellecompetenzedi
terzo tipo, soprattutto della competenza di coordinamento. Ad es. lart. 24 par. 3 afferma che gli Stati
membrisostengonoattivamenteesenzariservelapoliticaesteraedisicurezzadellUnione.Ilsecondo
comma impone agli Stati membri di astenersi da qualsiasi azione contraria agli interessi dellUnione o
taledanuocereallasuaefficaciacomeelementodicoesionenellerelazioniinternazionali.Ladozionedi
misure sempre pi numerose nel settore PESC non comporta un corrispondente svuotamento della
competenza degli Stati membri a condurre una propria politica estera e di sicurezza, ma impone loro
soltantounobbligodicoerenzaeunobbligodicoordinamento.
Lobbligo di coerenza si ricava per es. dallart. 29 dove si afferma che Gli Stati membri provvedono
affinchleloropolitichenazionalisianoconformialleposizionidellUnioneadottatedalConsiglio.
Quantoallobbligodicoordinamentosivedalart.32secondoilqualegliStatimembrisiconsultanoin
sede di Consiglio in merito a qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza di interesse generale per
definire un approccio comune e sono obbligati a consultarsi reciprocamente prima di intraprendere
qualsiasi azione sulla scena internazionale e di assumere qualsiasi impegno che possa ledere gli interessi
dellUnione.
Quanto al problema della delimitazione di competenza tra il settore della PESC e gli altri settori
rientranti nella competenza dellUnione, il problema rilevante dal momento che la PESC soggetta a
norme e procedure specifiche. A norma dellart. 40 lattuazione della PESC lascia impregiudicata
lapplicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati
per lesercizio delle competenze dellUnione di cui agli artt. Da 3 a 6 ma daltra parte lattuazione delle
politiche previste in tali articoli lascia parimenti impregiudicata lapplicazione delle procedure e la
rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per lesercizio delle competenze
dellUnioneatitolodelpresentecapo.
La Corte di giustizia si era considerata competente a verificare, in sede di ricorso di annullamento
controattidelConsigliobasatisulledisposizionidelIIIpilastro,chetaliattinoninvadanolecompetenzeche
ledisposizionidelTrattatoCEattribuisconoallaComunit.Lastessasoluzionevaleoggicomeinpassatonel
caso di atti basati su disposizioni PESC. Lart. 275 par. 2 TFUE prevede che la Corte competente a
controllareilrispettodellart.40deltrattatosullUnioneeuropea.
Peresercitaretalecompito,laCorteaccertaselabasegiuridicapresceltaperlattoimpugnatostata
individuata correttamente, cio in funzione di criteri oggettivi, in particolare lo scopo e il contenuto
dellatto.

103