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NDICE
I
INTRODUCCION
19
CAPITULO I. REFLEXIONES TERICAS Y METODOLGICAS EN
TORNO AL DESARROLLO
1.1.- Tratamiento sociolgico del desarrollo
19
1.1.2- Otras propuestas sobre el desarrollo
34
1.2.- El Desarrollo Econmico Local (DEL) y Desarrollo Local
40
1.3- El Papel de los Gobiernos Locales en el Desarrollo Local
63
1.4- Condiciones de los gobiernos locales para el desarrollo local
72
1.4.1- Entorno Territorial
73
1.4.2- Gestin Municipal
76
81
CAPTULO II. PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO
LOCAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES EN CUBA
82
2.1.- Etapas de los gobiernos locales y el desarrollo local en el perodo
revolucionario cubano hasta 1990
101
2.2.- El desarrollo local y los gobiernos locales en el contexto de los noventa en
Cuba.
106
2.2.1- La reaccin local ante la crisis
114
2.2.2- Gobiernos locales y desarrollo local como alternativa
CAPTULO III. CONDICIONES DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE
140
MANICARAGUA PARA GENERAR DESARROLLO
140
3.1.- Dimensiones de anlisis de las condiciones
140
3.1.1- El entorno territorial del desarrollo local
183
3.1.2- Rasgos de la gestin municipal en Manicaragua
213
BIBLIOGRAFA GENERAL

Introduccin
Las discusiones sobre el desarrollo empiezan a ser objeto de
inters a partir de la posguerra (Sunkel y Paz, 1970), aunque
pueden evidenciarse antecedentes importantes tanto en
clsicos de la economa poltica como de la sociologa. La
importancia del crecimiento econmico, el papel del Estado,
mercado, capital y tecnologa seran las categoras ms
prximas desde la ciencia econmica que marcaran el
debate sobre el desarrollo y de los cuales autores como
Smith, Marx, Lenin y otros propusieron diversas formas para
su entendimiento. En la sociologa clsica de Comte,
Spencer, Durkheim y Weber se manifiestan algunos nexos
con el concepto desarrollo en aspectos como progreso,
crecimiento y evolucin.
Para 1941 la Carta del Atlntico sostiene que el nico
fundamento de paz reside en que todos los hombres puedan
disfrutar de seguridad econmica y social; de igual manera.
En 1945 la Conferencia de San Francisco, la cual dio forma a
las Naciones Unidas, se tuvieron presentes estos objetivos.
Otro momento importante lo constituyeron las Comisiones
Regionales, en particular a travs de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) la cual hace del
anlisis del desarrollo un tema preferente tanto en la reflexin
terica como en los estudios empricos (Boisier, 1999) dando
origen a la sociologa del desarrollo desde esta institucin.
En sus comienzos el concepto de desarrollo se identifica con
crecimiento econmico, como aparece desde la temprana
1

economa poltica inglesa. Desde el surgimiento de la

sociologa del desarrollo hasta los aos setenta prevalece la
identificacin entre ambos. El desarrollo es con frecuencia
sinnimo del PIB agregado y el per cpita la medida del nivel
de

desarrollo,

siendo

la

concepcin

que

predomina

actualmente entre los economistas y polticos, lo cual genera

un reduccionismo econmico del desarrollo (Prez Daz,
2005b).
Posteriormente,

desde

la

academia

organismos

internacionales, el concepto de desarrollo se ha convertido en

algo tan dinmico y cambiante como la propia sociedad sobre
la cual debe dar cuenta. A pesar de que el reduccionismo ha
persistido, puede decirse que en general se comienza a dar
una visin del desarrollo que incorpora multiplicidad de
aspectos y que transita hacia su integralidad. Al concepto de
desarrollo se han aadido otras dimensiones como son:
participacin, medio ambiente, gnero, cultura, equidad,
valores, entre otros aspectos. La necesidad de reformulacin
permanente de dicho concepto puede sustentarse en la crisis
de las polticas y prcticas para lograr desarrollo centrado en
la economa y el mercado.
Una distincin importante con respecto a los modelos y
enfoques del desarrollo tradicionales, fue la que tuvo lugar en
Europa

hacia

los

aos

setenta

ochenta.

Las

transformaciones de las economas europeas en ese perodo

determinan

que

se

visualicen

diferentes

modelos

de

desarrollo. Con estos modelos surgen nuevos actores

2

(instituciones locales y administraciones locales), los cuales

permiten influenciar en los procesos de transformacin
econmica y social.
El surgimiento de nuevas alternativas al desarrollo se
enmarca en la profunda crisis estructural que comienza a
generar el modelo de acumulacin capitalista desde los
setenta, y que tiene su expresin en el trnsito del
keynesianismo al neoliberalismo como modelo de dominacin
burguesa. Esto implic el reemplazo del modelo productivo
fordista por el modelo flexible de la produccin como ms
efectivo

para

la

acumulacin

global

capitalista,

el

cuestionamiento al centralismo del Estado y el inters hacia

nuevos actores de gobierno a fin de facilitar la circulacin
global del capital en la nueva era de la informacin y las
comunicaciones, el surgimiento de formas de gobierno
supranacional (Unin Europea), el redescubrimiento de los
gobiernos

locales

regionales,

las

leyes

de

descentralizacin de muchos pases como Italia, Francia y

Espaa que modificaron el papel de los gobiernos nacionales.
La descentralizacin hacia actores no tradicionales como
generadores del desarrollo empieza a extenderse por gran
parte del mundo a partir de la dcada del setenta y ochenta al
calor de la crisis de los Estados de Bienestar. As,
frecuentemente,

desde

organismos

internacionales

se

estimula a las polticas descentralizadoras como la solucin a

los

problemas

que

enfrentan

los

gobiernos,

se

responsabiliza a la gobernabilidad centralizada como la causa

3

fundamental de esos males: ineficiencia en la provisin de los

servicios, burocratizacin, inflacin y desempleo.
En el caso de Amrica Latina estas ideas se han difundido
bajo las doctrinas del Consenso de Washington

en

consonancia con el neoliberalismo. Los programas de ajustes

neoliberales recomendados hacia la regin han abogado por
la primaca del mercado, el recorte y la prdida de relevancia
del Estado como garante y rector dentro de la sociedad, la
reduccin de los programas sociales apoyados por el Estado,
y la privatizacin de los sectores monopolizados por dicho
actor, que registraba la concentracin estatal en el manejo
macroeconmico. Por consiguiente, se sugiere que el papel
de este actor sea ms limitado dentro de la sociedad, lo que
presupone

un

cambio

importante

en

sus

funciones

tradicionales.
En este mismo escenario aparecen las ideas a favor de
otorgar mayores responsabilidades a los gobiernos locales,
dado que estos actores pueden ser capaces de lograr una
mayor articulacin entre Estado y sociedad local, permiten
encarar de una manera ms adecuada las demandas locales,
promueven la participacin ciudadana, y por consiguiente la
democratizacin de la sociedad a partir de acercar las
decisiones a los electores; adems de incentivar la
conformacin de redes con capacidad de articularse al
mercado global, que escapan a la regulacin del Estado.
Asimismo aparece un escenario local con nuevos actores
sociales que obligan a un anlisis profundo respecto al rol del
4

Municipio, donde las perspectivas de trabajo deben aparecer

integradas en el mbito local para la transformacin. Esto ha
significado el desmontaje de la agenda social del Estado,
adems de la fragmentacin del movimiento social mediante
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otras formas de organizacin de la sociedad civil, donde no
se produzca el acceso real de los ciudadanos al poder, aun
cuando sea efectiva la accin de tales actores.
Los gobiernos locales en este escenario heterogneo pueden
superar los clsicos roles operativos del gobierno municipal,
tanto en sus viejas versiones burocrticas como en sus
versiones gerenciales recientes. El desbordamiento de las
funciones tradicionales se proyecta en dos dimensiones:
hacia la ampliacin de las agendas locales y hacia el
desarrollo en ellas de nuevos roles estratgicos y cualitativos.
(Gom y Blanco, 2002)
Cuba no ha estado exenta de las reformas producidas a nivel
internacional, aunque no se hayan realizado desde el prisma
neoliberal. Las profundas transformaciones ocurridas en el
escenario de los noventa han generado la necesidad de
iniciativas que contengan a los escenarios locales como
actores del desarrollo.
La reforma tuvo impactos importantes en las localidades; en
lo econmico, se aprob la ley de inversin extranjera, la
despenalizacin del dlar, la reestructuracin del Ministerio
de la Agricultura y el Ministerio del Azcar con la creacin de

las UBPC, la entrega de tierras en usufructo, la autorizacin

del trabajo por cuenta propia y la dualidad de monedas.
Desde la esfera poltica se han implementado cambios que
reajustan las relaciones entre los ciudadanos y entre los
distintos niveles de gobierno. Entre ellos podemos mencionar
la creacin de los Talleres de Transformacin Integral Barrial
(TTIB) por el Grupo de Desarrollo para la Capital,
expandindose por los barrios de Ciudad de La Habana en
los noventa; as como las modificaciones creadas en la
Nueva Ley Electoral. Un segundo grupo, que tambin parece
reajustar estos dos tipos de relaciones, est formado por
otras

medidas

descentralizadoras

de

carcter

ms

administrativo como, por ejemplo, la formacin de los

Consejos Populares (creados en 1991) y Consejos de la
Administracin

Municipal,

la

reestructuracin

de

los

Ministerios y la modernizacin de las funciones de los

gobiernos locales, y la exhortacin a estos a crear sus
estrategias de desarrollo local.
Todas ellas han perseguido la meta de dinamizar el ejercicio
de la toma de decisiones y/o de democratizarlas (Hernndez,
2005). Tambin para 1996 se cre el Grupo Ministerial de
Trabajo Comunitario Integrado por un grupo importante de
ministerios que tenan como objetivo concertar e integrar las
acciones de los organismos nacionales en relacin con las
comunidades y fortalecer las relaciones de apoyo y control a
las administraciones locales.

Algo similar ha sucedido con los Consejos Populares. La

reflexin generada alrededor de los logros y desaciertos de
esta nueva estructura local tambin ha sido amplia. Varios
estudiosos han considerado sus posibilidades como marco
idneo para canalizar la participacin popular (Del Ro, 1998),
y un escaln superior para el autogobierno local (Garca,
1998). Pero en gran medida, como enuncia Garca (1996), ha
existido cierta tendencia a convertirlo en una instancia
administrativa

ms,

escasamente

consultada

para

los

procesos de toma de decisiones.

La viabilidad de un modelo de desarrollo nacional que
incorpore ms el mbito local puede sustentarse no solo en el
agotamiento de los recursos centrales del Estado para
enfrentar

la

demanda

acumulada

las

crecientes

necesidades sociales, sino en que las localidades pueden

aportar desde sus propias potencialidades (Prez Daz,
2006a). El nivel local ofrece mejores posibilidades para la
distribucin equitativa de los bienes materiales y espirituales,
que el modo centralizado que tiende a ser homogenizador y
menos eficiente. El camino hacia el perfeccionamiento de la
participacin ciudadana en la sociedad cubana actual exige
una mayor promocin de las localidades no slo en la
construccin de los destinos locales, sino tambin en la
concepcin de una sociedad como totalidad.
Los estudios del desarrollo local en Cuba requieren una
revisin crtica de teoras y prcticas del desarrollo local que
se producen a nivel internacional, desde nuestra concepcin,
7

que parte de la premisa de la justicia social y la participacin

ciudadana en el proceso de construccin de la sociedad
cubana. Esto constituye un asunto complejo debido a las
particularidades del sistema poltico, jurdico, econmico y
social histricamente constituido.
Por

ello

es

vital

conceptualizaciones

una

sobre

readecuacin
el

desarrollo

de
desde

esas
las

condiciones concretas de nuestro pas. Se trata de la

construccin de un modelo de desarrollo local para nuestras
municipalidades que maneje acertadamente las tensiones
entre centralizacin y descentralizacin por medio de una
planificacin nacional y territorial-local en un sistema
integrado que potencie todas las instancias y recursos
disponibles en cada nivel.
El tema del desarrollo local presenta la complejidad de contar
con una diversidad de enfoques tericos sobre las prcticas
que se han dado en diferentes pases (centrales y
perifricos), y se caracteriza por no tener un cuerpo terico
propio (Tello, 2006). Muchas instituciones de pases centrales
(OCDE, Banco Mundial, Unin Europea, entre otros) se han
encargado de promover la investigacin y la prctica del
desarrollo local donde predomina el trasfondo neoliberal y
parten de la necesidad de incorporar las experiencias
(clusters, parques tecnolgicos, redes y municipios) al
proceso global. Los autores ms significativos son: Francisco
Alburquerque, Antonio Vzquez Vaquero, Alfonso Dubois,
Jean Pierre Pellegrin, Gioachino Garofolli y Mick Dunford. Por
8

su parte, en Amrica Latina desde instituciones regionales

(CEPAL, ILPES y CLAEH) tambin ha aparecido el inters
por el tema y autores dedicados a su estudio como Vctor
Hugo Torres, Jos Arocena, Enrique Galliccio, Sergio Boisier
y Jos Lus Coraggio.
No se vislumbra una teora del desarrollo local que se erija
sobre bases slidas y consensuadas en nuestro contexto,
como tampoco en el escenario internacional (Hernndez,
1998 y Meyer-Stamer, 2006), aun cuando instituciones en el
pas estn dando pasos importantes en investigaciones, y se
empiece a mostrar un inters creciente por algunas
estructuras de gobierno sobre el desarrollo local. Es
importante destacar que desde algunas instancias como la
Asamblea Nacional del Poder Popular, el Ministerio de
Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente, el Ministerio de
Economa y Planificacin y el Ministerio de Educacin
Superior se dan pasos para reconocer e identificar la
necesidad de explorar el mundo local, lo cual se manifiesta
en el apoyo a las investigaciones, talleres y eventos.
Es necesario destacar que algunas autoridades locales como
gobiernos municipales, el Partido en algunos municipios, y
otras estructuras que descansan en el nivel municipal se
interesan por el tema y han generado acciones concretas en
este sentido.

Se ha

avanzado

en

la

aprobacin

consolidacin por parte del Consejo de Estado de una

experiencia piloto sobre desarrollo local, llevada a cabo
desde la dcada de los noventa en Ciudad de La Habana por
9

la Oficina del Historiador de la Ciudad, y se han estimulado

otras iniciativas a partir de los gobiernos locales en diversos
territorios, como han sido los casos de municipios: Yaguajay,
Jatibonico y Placetas. Las acciones de transformacin local
del Programa de Desarrollo Humano Local tambin se han
difundido por el pas desde los noventa.
La continuidad del sistema poltico, social y econmico
cubano requiere buscar un modelo ms eficiente y capaz de
hacer frente a las demandas que se diversifican y amplan en
las condiciones actuales, que d reconocimiento protagnico
a las escalas locales. Es imperioso construir consensos entre
especialistas, polticos y administrativos, en cuanto a la
problemtica del desarrollo local, por ser el que se perfila
como una alternativa para superar los problemas y las
demandas escalonadas de la poblacin, sobre todo a nivel de
base. (Prez Daz, 2006a)
Los rganos Locales de gobierno en el contexto de una
economa centralizada y planificada desde la garanta que
representaba la insercin de Cuba en un sistema econmico
socialista internacional se caracteriz, entre otros aspectos,
por la estabilidad de su desempeo (con un alto nivel de
dependencia de las instancias superiores) y la efectividad de
acciones diseadas como parte de programas nacionales que
solucionaban las necesidades bsicas de la poblacin,
replicadas en los diferentes territorios en aras de la equidad,
aunque casi siempre de carcter sectorial e igualitario. Todo

10

ello limit las prcticas autotransformativas en las localidades

(Guzn, 2001).
La crisis de los noventa hace emerger con significativa
importancia el papel de los gobiernos locales, no solo en
administrar eficientemente los recursos y decisiones del
Estado,

sino

en

la

necesidad

de

plantearse

un

redimensionamiento de estos en las posibilidades de

desarrollo local (Prez Daz, 2009a). Ante esta emergencia
es necesario destacar la importancia en el estudio de las
problemticas que ataen a los gobiernos locales en Cuba.
Es vital conocer los procesos estructurales que acontecen al
interior

de

estos

rganos,

las

relaciones

entre

sus

componentes, las caractersticas de la gestin municipal, las

relaciones con los niveles superiores de gobierno, el papel de
los gobiernos locales como protagonistas del desarrollo en la
condiciones especficas de Cuba y las relaciones de estos
con el sistema institucional y econmico del territorio donde
se encuentran.
Se trata de analizar cmo los gobiernos locales pueden
enhebrar el sistema institucional con el entorno territorial y las
necesidades locales en funcin del incremento de la
satisfaccin de las demandas poblacionales. Es necesario
captar las condiciones en que se encuentran los gobiernos
locales cubanos a fin de recabar informacin que permita
superar el sistema de contradicciones a que se enfrentan y
dar desde una perspectiva del desarrollo local las respuestas
que el entorno territorial requiere.
11

El debate acadmico en Cuba ha aportado hasta el presente

importantes contribuciones sobre cmo se ha abordado el tema
del desarrollo local y los municipios. Puede sealarse que existe
un nmero importante de insuficiencias y la necesidad de
avanzar en estudios que focalicen la atencin en los municipios
como totalidad, en la descripcin de los procesos que en su
interior estn ocurriendo a raz de la crisis y la reforma de los
noventa que ha impactado notablemente en los territorios y
cmo se han encauzado muchos procesos desde una
perspectiva del desarrollo local.
En el presente trabajo se realiza una sistematizacin terica
de las principales conceptualizaciones sociolgicas acerca
del desarrollo para situarse en un enfoque integrado para el
conocimiento del objeto de estudio. Se elabora una
concepcin terica del desarrollo local centrada en el papel
de los gobiernos locales y se construye una estrategia
metodolgica para la indagacin de las condiciones que
presentan los gobiernos locales para generar procesos de
desarrollo local.
Adems el estudio analiza las condiciones que presenta el
gobierno municipal de Manicaragua, provincia de Villa Clara
(Cuba), para el diagnstico y toma de decisiones con vistas a
generar a nivel local procesos de desarrollo. El trabajo
subraya desde las dimensiones entorno territorial y gestin
municipal las potencialidades y limitaciones que presenta la
accin

de

gobierno

para

desencadenar

procesos

de

transformacin a escala local. Se combinan desde una

12

perspectiva integral mtodos cuantitativos y cualitativos como

herramientas analticas en funcin del objeto propuesto.
En este libro se valoran las condiciones del gobierno
municipal de Manicaragua para generar desarrollo local. Las
caractersticas geogrficas que posee el territorio combina
zonas montaosas y llanas, adems se conjugan las reas
urbanas, semiurbanas y rurales, teniendo cierta peculiaridad
en la provincia. Puede aadirse, la especificidad de su
estructura poltica administrativa, el cual se conforma en 1976
a partir de cuatro municipios. Ha sido seleccionado para
nuestro trabajo por ser un municipio donde se han empezado
a introducir elementos relacionados con el desarrollo local
desde el gobierno local, como son la implementacin de una
Estrategia de Desarrollo Local, la creacin de una oficina de
desarrollo local, y la generacin de iniciativas de desarrollo
local, siendo una experiencia piloto sobre el tema en la
provincia de Villa Clara. El estudio, parte de una demanda
realizada por el gobierno local de Manicaragua para
perfeccionar el diagnstico municipal con vistas a seguir
profundizando acciones referidas al desarrollo local.
Su contribucin se relaciona con la actividad de gobierno
municipal y en especial al papel de estos en sus contextos
para encarar el desarrollo local. Esta propuesta valora las
condiciones presentes en la realidad estudiada desde el
prisma del desarrollo local con un enfoque desde los
gobiernos locales, para lo cual se abarcan las dimensiones

13

entorno territorial y gestin municipal como elementos que se

articulan para el desarrollo del texto.
El libro se refiere a cmo el entorno territorial del municipio
Manicaragua, Provincia de Villa Clara(Cuba) en su aspecto
tangible (clima, paisaje y recursos naturales) condiciona de
manera favorable el escenario para generar polticas locales
de desarrollo en las que el gobierno local debe liderar por
medio de un proceso que integre los potenciales naturales,
necesidades locales y la diversidad de actores (nacionales,
provinciales y locales) que radican en el nivel local, en
funcin de proporcionar un desarrollo integral de la localidad.
La ubicacin geogrfica de este territorio proporciona un
contexto favorable al gobierno local en cuanto a posicin
fsica para acometer su papel mediador de procesos de
desarrollo local, sobre todo en el momento en que se plantee
en una visin prospectiva la necesidad de construir alianzas
estratgicas

con

gubernamentales

las
vecinas.

estructuras
Esto

administrativas

permitir

convertir

y
la

diversidad de fronteras evaluada como un obstculo al

desarrollo,

en

una

fortaleza

para

generar

iniciativas

cooperadas que permitan mejorar la calidad de vida de estas

reas por medio de un enfoque de desarrollo local.
Existe un grupo de recursos (culturales, polticos, econmicos
y sociales) que radican en el territorio y constituyen
potenciales para su desarrollo. Actualmente, el gobierno local
carece de una perspectiva que permita comprender la
extraordinaria fuente de insumos que posee el territorio para
generar procesos de desarrollo local. El papel promotor del
14

gobierno local radica en aglutinar esas capacidades internas

que aparecen desarticuladas en la realidad local. Es
necesario que se reconsidere una evaluacin del rol cotidiano
del

gobierno

local,

marcado

por

las

contradicciones

sistemticas que impiden una visin en que las soluciones y

satisfaccin de las demandas pasen por la elaboracin de
cambios estructurales que hagan viable un modelo desarrollo
sostenible a largo plazo.
La

presencia

de

una

economa

local

deprimida

desarticulada con el territorio aparece como uno de los

obstculos ms importantes que enfrenta el gobierno local en
su papel mediador en la creacin de un modelo productivo
local que satisfaga las necesidades locales y contribuya al
desarrollo nacional. A pesar de que el sistema normativo
(jurdico, poltico y econmico) cubano establece barreras
para la creacin de un entorno territorial favorable al
desarrollo local en el municipio de Manicaragua, no significa
que el gobierno local no pueda contribuir a un proyecto futuro
de sociedad local en que permita la interaccin social entre
los actores locales, facilite la cooperacin local, e incentive a
los actores locales a la participacin en funcin de la
transformacin para el bienestar colectivo.
El gobierno local est anclado en una economa local
caracterizada por la agricultura como sector predominante, la
cual no es una actividad que se haya estimulado de un modo
adecuado desde el Estado para que sea una fuente de
empleo atractiva. Las posibilidades de empleo local deben
estar asociadas en lo fundamental a lo agrario, pero con el
15

deterioro existente lejos de ser atraccin lo que provoca es

xodo, lo cual ubica al gobierno en una difcil situacin de
generacin de empleo local. Al mismo tiempo, como se ha
podido comprobar, el gobierno local se ha autolimitado de
participar en la toma de decisiones en especial en los asuntos
referidos a la agricultura.
La

divisin

poltico-administrativa

vigente

convierte

al

municipio de Manicaragua en un extenso territorio con una

distribucin espacial de la poblacin difusa en cuatro antiguos
municipios, en 17 Consejos Populares y 79 asentamientos lo
cual impide desde la actual gestin municipal una efectividad
y sistematicidad en el tratamiento diferenciado de las
necesidades locales de la ciudadana.
El fortalecimiento de la gestin municipal trae aparejado
ampliar las actividades de formacin del capital humano local
en herramientas, destrezas y habilidades en temas del
desarrollo local; fomentar iniciativas para atraer al municipio
la fuerza laboral calificada que se emplea en territorios
vecinos; imbricar ms la fortaleza que representan los
proyectos y acciones de instituciones cientficas en el
territorio con las necesidades locales; y aumentar el papel de
las estructuras de asesora tcnica al gobierno local, como
son el Consejo Tcnico Asesor y el Forum Municipal en
temas

de

asesora,

organizacin,

planificacin

implementacin de acciones orientadas al desarrollo local.

La gestin municipal en Manicaragua requiere adoptar una
visin ms estratgica en cuanto al problema del desarrollo
local. Esto implica que el rol del gobierno local sea re16

conducido de un actor que se concentra en el tratamiento de

problemticas cotidianas que se reiteran sistemticamente y
que determinan la vitalidad del municipio, a una propuesta
coherente que permita la colaboracin entre los agentes
econmicos y la utilizacin eficiente de los recursos
endgenos a favor de un fortalecimiento institucional y
econmico para propiciar procesos de transformaciones
desde las estructuras locales con un nivel elevado de
sostenibilidad.
La ausencia de relaciones interactivas locales entre los
actores sociales en espacios diseados en la estructura de
gobierno cubana para generar procesos de integracin
econmica y social, aparece como una necesidad importante
a identificar y potenciar en la agenda del gobierno local, para
crear

interdependencias,

acuerdos

colectivos

la

cooperacin local para propiciar un bienestar colectivo

utilizando un enfoque del desarrollo local.
El libro est estructurado en tres captulos. En el primero se
aborda el estado actual de las teorizaciones sobre desarrollo,
en especial el surgimiento y conceptualizacin del desarrollo
local desde la perspectiva sociolgica. Se presenta una
propuesta referida al desarrollo local donde los gobiernos
locales figuran como actores cardinales en estos procesos.
Tambin se muestran a nivel terico las dimensiones entorno
territorial y gestin municipal como categoras esenciales de
las condiciones de los gobiernos locales para generar
desarrollo local.
17

El segundo realiza un recorrido por los momentos que han

ido transformando el espacio local y los gobiernos locales
desde

que

se

empieza

implementar

el

proyecto

revolucionario cubano. Posteriormente se analiza cmo el

contexto de los noventa en Cuba ha sido el condicionador
fundamental para una emergencia notoria del tema del
desarrollo local y el papel de los gobiernos locales, tanto
como alternativa a la crisis desatada en el perodo como por
su funcin en el desarrollo nacional.
En el tercer captulo se analiza, a partir de un estudio
emprico en el municipio de Manicaragua, provincia de Villa
Clara, las dimensiones entorno territorial y gestin municipal
como aspectos esenciales para examinar las condiciones de
los gobiernos locales como actores cardinales para generar
desarrollo local, donde se presenta un anlisis a partir de las
potencialidades y limitaciones desde cada uno de los
indicadores seleccionados metodolgicamente. El estudio
que combina datos cualitativos y cuantitativos se realiza a
partir de los indicadores propuestos para cada dimensin
seleccionada.

18

CAPTULO

I.

REFLEXIONES

TERICAS

METODOLGICAS EN TORNO AL DESARROLLO

El presente captulo concentra la atencin en la evolucin
histrica de algunos enfoques sobre el desarrollo, tomando
como punto de partida algunos nexos presentes en el
pensamiento sociolgico clsico y en la economa poltica. Se
introduce la problemtica del desarrollo local, el papel de los
gobiernos locales en estos procesos, y las dimensiones para
evaluar las condiciones de los gobiernos locales para el
desarrollo local.
1.1

Tratamiento sociolgico del desarrollo.

La preocupacin por el desarrollo, en sus distintas visiones

(progreso, evolucin y crecimiento), y el intento por
comprender cmo se produce para poder alcanzarlo, no es
patrimonio exclusivo de los economistas de la segunda mitad
del siglo XX. El inters puede fijarse en el siglo XVIII para los
economistas clsicos, y en el XIX con los fundadores de la
naciente sociologa; estos dos momentos intelectuales
pueden sealarse como antecedentes de las concepciones
sobre el desarrollo. (Prez Daz, 2006)
Las ideas de Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (17721830) y otros de sus contemporneos1 de la Economa
1 Los Mercantilistas pueden verse tambin como pioneros del desarrollo. Su poltica
econmica mercantilista pretenda la expansin y el desarrollo de su estado
domstico, formado por centros desarrollados y las zonas de las que obtenan las
materias primas. Se destaca la obra de Thomas Mun, La riqueza de Inglaterra por el
comercio exterior, de 1664 (Mun (1978 [1664]. Los fisicratas se centraban en la
necesidad de realizacin del potencial agrcola de Francia (Quesnay (1980 [17581760]. Por su parte Robert Malthus (1766-1834) se centra en el principio de la
poblacin, sobre todo en su obra Ensayo sobre el principio de la poblacin, de 1798
(Malthus (1986 [1798]). David Ricardo (1772-1830) presenta un abordaje ms
completo de una teora del desarrollo en su obra Principios de economa poltica, de

19

Poltica Inglesa establecen los momentos iniciales a la

problemtica del desarrollo en el siglo XVIII y principios del
XIX, ubicando su pensamiento tras la desintegracin
estructural del feudalismo, en los marcos de una Revolucin
Industrial que impona la necesidad de expansin del
mercado para lograr un desarrollo del capitalismo junto con la
necesidad de este sistema de ampliar las formas de
autorrealizacin individual, eliminando las ataduras que
haban caracterizado la sociedad tradicional. La idea cardinal
de estos autores se sustenta en el crecimiento econmico
como desarrollo. Ello recorrera el debate sobre este asunto
hasta la actualidad, siendo para el liberalismo de Smith clave
el papel del mercado como mecanismo esencial en el modelo
capitalista a largo plazo, previsto ya desde el contexto del
industrialismo ingls.
El motor principal de crecimiento econmico lo constituyen la
acumulacin de capital y la reinversin del excedente, el
factor vital de crecimiento es la acumulacin de capital, de la
que depende la ampliacin del mercado (Bustelo, 1998). Para
Smith el libre mercado y la propiedad privada son los nicos
fundamentos racionales

del progreso en la sociedad

capitalista. Todo lo dems interrumpe, obstaculiza el orden

QDWXUDO (O PHUFDGR HV JREHUQDGR SRU XQD PDQR LQYLVLEOH
cuya lgica conduce a que cada uno persiguiendo su propia
ILQDOLGDGHJRtVWDHQJHQGUDHOEHQHILFLRSDUDHOUHVWR\HVWH
no debe ser regulado por el Estado.
1817. La teora del desarrollo de Ricardo atiende tres factores productivos, la renta de
la tierra, el salario de los trabajadores y los beneficios de los capitalistas (Hidalgo,
1998).

20

Desde la Economa Poltica de Carlos Marx (1818-1883), que

se apoy en sus antecesores y en el contexto ingls, se puso
de manifiesto la ley econmica fundamental que explicaba su
gnesis, evolucin, transformacin y cambio revolucionario
por las masas en medio de la lucha de clase entre el
proletariado y la burguesa a escala universal o al menos de
los pases dominantes del capitalismo. En esta concepcin el
Estado posee, como herramienta de dominacin de clase, un
lugar esencial en el propio devenir de la sociedad, en
particular en todo lo relativo al desarrollo. De igual modo
Engels sostiene la idea del Estado como institucin que surge
producto de las contradicciones entre clases propias de
determinadas relaciones de produccin, y a la vez resulta una
institucin facilitadora del desarrollo de esas relaciones de
produccin. El Estado es entendido cRPR una necesidad
cada vez ms ineludible(QJHOVSDUDHOGHVDUUROOR
de la sociedad.
Su interpretacin se centra en explicar el modo de produccin
capitalista como un sistema antagnico y contradictorio que
generara el paso a una sociedad superior y necesaria para la
emancipacin humana.
Consideraba que la destruccin del sistema capitalista, y por
lo tanto el cambio social hacia un nuevo tipo de sociedad, se
puede solo realizar por medio de un perodo histrico que
denomina transicin, el cual en ocasiones y puede ser muy
prolongado. Existen dos condicionantes fundamentales que
propician tal acontecimiento, la misma crisis que va
enquistndose al interior del sistema y las luchas polticas
21

que se producen desde el antagonismo de clase (burgueses

y proletariados) creadas por el mismo sistema de dominacin
capitalista.2
Si bien Marx no aporta de manera explcita un concepto del
desarrollo, su propuesta de cambio social mediante la
sustitucin de un modo de produccin por otro a partir de la
superacin por medio de la revolucin social, a diferencia de
los

socilogos

clsicos,

puede

evaluarse

como

un

antecedente importante (Prez Daz, 2005b).

Para analizar cada etapa de la historia es vital tener en
cuenta el resultado material que sta ha logrado y el grado de
desarrollo alcanzado, sintetizado en lo que se denomina
fuerzas productivas, las cuales se suceden de generacin en
generacin. Cada etapa histrica se identifica como de
acumulacin de fuerzas productivas, de capital y de
circunstancias que la nueva generacin ha sido capaz de
modificar y que le imprime un desarrollo definido creando
condiciones de vida muy especficas que determinan un tipo
de acontecimiento irrepetible (Marx, 1975).3 Marx ha aportado
ideas que afloran en perspectivas futuras como en el
concepto de desarrollo humano, debido a su proyeccin
Marx en los Manuscritos econmicos y filosficos de 1844, hace referencia a la
transicin hacia el nuevo modelo de sociedad que sustituya al enajenante sistema
capitalista por una nueva sociedad alternativa.
3Tambin, Marx sostiene algunas de sus ideas en torno a los nudos tericos de su
concepcin de desarrollo, cuando afirma: En la produccin social que llevan a cabo los
hombres, entran en determinadas relaciones que son indispensables e independientes
de su voluntad; estas relaciones de produccin corresponden a una etapa definida del
desarrollo de sus capacidades materiales de produccin. La totalidad de estas
relaciones de produccin constituyen la estructura econmica de la sociedad; el
cimiento real sobre el cual se erigen las superestructuras jurdicas y polticas y al cual
le corresponden formas definidas de conciencia social. El modo de produccin de la
vida material determina el carcter general de los procesos sociales, polticos y
espirituales de la vida. (Marx, 1975)
2

22

humanista, pues para l la primera condicin del desarrollo es

la emancipacin del hombre en sentido amplio.
La condicin del progreso exige la satisfaccin creciente de las
necesidades humanas. As una parte de los conceptos actuales
sobre el desarrollo aparecen anunciados ya en la obra de Marx:
el desarrollo humano y las necesidades humanas (Marx, 1989).
La obra de Marx es una base indispensable para el proceso
actual de repensar el desarrollo.
Los socilogos clsicos, por su parte, tambin se ocuparon
de explicar el trnsito del feudalismo al capitalismo y de
legitimar el nuevo orden, sobre todo en el contexto del siglo
XIX y principios del XX. La obra de los primeros socilogos se
dirigi a dar respuestas al conjunto de transformaciones
estructurales que desde el siglo XVIII hasta inicios del XX se
daban en el contexto europeo, sobre todo en Inglaterra,
Francia y Alemania. Los cambios ocasionados por la
revolucin

industrial

inglesa

la

revolucin

francesa

trastrocaron el orden social anterior. En la bsqueda de la

estabilidad del nuevo sistema que vertebraba la clase
fundacional (la burguesa) ser donde se encuentre la
proximidad con el debate por el desarrollo. (Prez Daz,
2006)
A diferencia de la propuesta de cambio radical de Marx sobre
la sociedad capitalista emergente, el programa de los
socilogos propona un conjunto de reformas con la finalidad
de ordenar y estabilizar el sistema diseado por la clase
burguesa dominante. No existe un basamento estructurado
del desarrollo en los clsicos, sus ideas se presentan desde
23

el cambio social a partir de la reforma y el diseo de un grupo

de conceptos que pueden ser ubicados como conservadores.
Para Augusto Comte (1798-1857), por ejemplo, su categora
ms prxima al desarrollo ser el concepto de progreso, el
cual es utilizado en trminos de continuidad. La idea del
SURJUHVR VH HQWHQGtD FRPR HO GHVDUUROOR GHO RUGHQ &RPWH
se negaba a pensar en el orden y el progreso como entidades
independientes, as consideraba que ambas se encontraban
muy ligadas entre s pues se definan recprocamente. El
progreso, pues, es esencialmente idntico al Orden, y debe
ser considerado como la manifestacin del Orden. El
progreso se alcanzaba desde la perspectiva de las
estructuras y funcionalidad dentro del sistema social, donde
estas partes y el sistema en general estaran en un estado de
armona. Tambin es importante para comprender la
evolucin social en Comte, la ley de los tres estados por los
que ha evolucionado la sociedad: teolgico, metafsico, y
positivo.

diferencia

del

liberalismo

ingls,

incluso

distancindose de Herbert Spencer, Comte consideraba al

Estado como lder social y garante del equilibrio. Emile
Durkheim (1858-1917), por su parte, se centr en explicar el
movimiento de la evolucin social como un proceso que
ocurre globalmente, el cual se orienta por un progreso que
puede entenderse por la creciente divisin del trabajo y en la
diferenciacin de tareas, deberes, papeles ocupacionales, en
las interdependencias y en la intensificacin de las relaciones
sociales que se ha venido produciendo.
24

Durkheim, al igual que Spencer, propone una orientacin de

la evolucin universal a partir de los grupos y las
instituciones. A partir de la solidaridad mecnica y solidaridad
orgnica crea una perspectiva para explicar el cambio de un
tipo de sociedad a otra. Para comprender las tipologas
Durkheimianas es vital la categora divisin social del trabajo.
Como defensor del orden capitalista, Durkheim coloca al
Estado como lder social, siendo la institucin social que se
encarga de representar al cuerpo social en su conjunto y
dirigirlo en la bsqueda del progreso (Durkheim, 1931). El
Estado posee la fuerza y la capacidad necesarias para
ejercer el control y la mediacin en las sociedades modernas.
Debe controlar todas las esferas de la vida social y vigilar
cualquier conducta anmica que afecte la cohesin del
organismo social. (Medina, 2002)
La otra lnea dentro del positivismo clsico es la que abre
Herbert Spencer (1820-1903), enmarcado en el contexto
ingls de la Revolucin Industrial, y que se sita en una teora
de la evolucin de la sociedad, muy influenciada por los
descubrimientos sobre el mundo natural y el liberalismo
econmico contemporneo. La evolucin se produce por
medio de diferenciaciones sucesivas donde el progreso o
movimiento es de lo simple a lo complejo, de lo homogneo a
lo heterogneo, de la forma y funcin indiferenciadas a las
diferencias estables y articuladas; este proceso de cambio es
natural a todas las sociedades.

25

Para Spencer el Estado, con su intervencin, no deba

perturbar las leyes de la vida econmica, pues este cumple
una funcin mnima de proteger la OLEHUWDGGHORVLQGLYLGXRV
para que pueda producirse la evolucin espontnea de la
sociedad. Su orientacin, como en los economistas clsicos,
rechaza cualquier intervencin en las leyes del mercado
(fuerza motriz del proceso evolutivo) que pueda entorpecer la
realizacin individual y la evolucin social en su conjunto
como expresin del desarrollo.
Max Weber (1864-1920) en La tica protestante y el espritu
del capitalismo (1930), a nuestro criterio realiza una
aportacin interesante al desarrollo, aadiendo los aspectos
culturales, tico-valorativos y religiosos. La existencia de una
tica religiosa, que impulsa a los hombres a un trabajo
continuo, sistemtico y asctico para aumentar la produccin,
es una de las principales causas del desarrollo del
capitalismo. El hombre viene buscando la ganancia desde la
antigedad, pero no es hasta la aparicin de la Reforma
Protestante, y en especial del Calvinismo, que cuando surge
OR TXH GHQRPLQD HO HVStULWX GHO FDSLWDOLVPR HO FXDO KDFH
referencia a la actitud que tienen los protestantes ante el
trabajo. (Weber, 1979)
Weber desde su contexto alemn, en el cual el retraso del
capitalismo era evidente, enfatiza en el papel del Estado para
acelerar la industrializacin, y por ende el desarrollo del pas
(Giddens, 1995). En esta tesis el elemento econmico queda
subordinado a una actitud tico-religiosa y contrasta con una
26

tradicional concepcin econmica determinante del problema

del desarrollo.
V. I. Lenin (1870-1924), por su parte, tuvo la vala histrica de
presentar aportes tericos y prcticos como continuador de la
obra de Marx y Engels, y como dirigente mximo de la Gran
Revolucin de Octubre de 1917 en Rusia. Adems esboz la
teora de la revolucin proletaria en las nuevas condiciones, y
organiz el movimiento revolucionario bolchevique.
La Revolucin Rusa confirm la posibilidad de una nueva va
de desarrollo en su sentido ms amplio, un proceso
totalmente indito en un pas del capitalismo monopolista
atrasado. En la construccin socialista dominara la propiedad
social frente a la propiedad privada, el Estado asumira un
papel decisivo en la economa ms all de su lgico papel en
la superestructura: la planificacin del desarrollo econmico y
social frente al mercado que expresaba el dominio del
hombre sobre su historia. (Figueroa, 2005)
La amplitud del proceso de desarrollo llevado a cabo se
sustenta en un verdadero proceso de liberacin: la igualdad
social, tnica y de gnero; la educacin, la salud, la cultura, la
supresin del desempleo, y la mxima equidad en la
distribucin del ingreso; tambin se atendi la ciencia y la
cultura como expresiones de desarrollo humano en conjunto
(Figueroa, 2005).
De 1929 a 1933 se produce la gran depresin del capitalismo,
acentuada en los Estados Unidos donde a diferencia de la
experiencia sovitica tras la Revolucin Rusa de 1917 el
modelo de desarrollo econmico capitalista se sustentaba en
27

el papel del mercado y en la propiedad privada como

mecanismos de dominacin capitalista en el contexto del
capitalismo monopolista de Estado. Como una salida a esta
crisis aparece una teora que hace un aporte importante al
desarrollo en la figura de John Maynard Keynes (1883-1946).
La crisis puso al descubierto que el equilibrio automtico de la
oferta y la demanda en general no era un fenmeno
espontneo en la era del capitalismo monopolista de Estado.
(OPHUFDGROLEUHODPDQRLQYLVLEOHGH6PLWKSRUVtVRORQR
poda solucionar los problemas de desempleo, la inflacin y
otros males evidentes con la crisis. En este sentido, Keynes
propone la intervencin del Estado, como alternativa a la
crisis, al considerarlo como fuerza capaz de establecer una
regulacin eficaz de la economa y

lograr el equilibrio

macroeconmico (Bustelo, 1998).

Estos

autores

pueden

definirse como

los

principales

antecedentes a la teora general del desarrollo y la sociologa

del desarrollo. Los aportes fundamentales al desarrollo van a
surgir posterior a la Segunda Guerra Mundial, en el marco de
condiciones que fueron propicias para tales acontecimientos,
as la guerra provoc la necesidad de recuperacin
econmica de los pases europeos y de Japn, de lo cual
result el Plan Marshall y el Plan McArthur respectivamente;
mientras tanto los pases que seguan bajo rgimen colonial y
neocolonial entraron en un proceso de lucha de liberacin
nacional.
Profundas diferencias se haban configurado histricamente
entre los pases industrializados y las ex colonias, por lo cual
28

fue necesario promover el desarrollo en estos pases que

dejaban de ser colonia bajo la lgica del capitalismo mundial,
para lo cual se crearon una amplia gama de organizaciones
mundiales con el fin de promover dichas acciones como
fueron: Naciones Unidas, Fondo Monetario Internacional,
Banco Mundial, FAO, UNESCO, y la CEPAL.
En este escenario surge la sociologa del desarrollo en el
marco de la CEPAL creada en 1948, la cual nace desde la
Teora de la Modernizacin, entre cuyos seguidores estaban
un grupo de autores como Gino Germani, Osvaldo Sunkel, W.
Rostov, W. A. Lewis, Paul Baran, Ral Prebisch, entre otros.
Dicha teora surge para explicar y proponer cmo deban
evolucionar las sociedades subdesarrolladas a desarrolladas.
En un primer intento se determinaron las cinco etapas que
dictaba

la

evolucin:

la

sociedad

tradicional,

la

de

precondicin para el despegue, el proceso de despegue, el

camino hacia la madurez, y una sociedad de alto consumo
masivo (Reyes, 2005).
La modernizacin es considerada como un proceso que se
evidencia como irreversible para la sociedad, donde los
pases que se acojan a este modelo de desarrollo, entran en
contacto con las naciones Occidentales, sobre todo Estados
Unidos y Europa, de tal modo no podrn resistirse a la forma
en que estos pases se desarrollan (Tipps, 1976). Este grupo
de ideas que conformaron la teora de la modernizacin tuvo
su auge en Amrica Latina, donde fueron acogidas por los
gobiernos populistas que promovan los procesos de
industrializacin desde un Estado con papel preponderante.
29

Las caractersticas fundamentales de la teora de la

modernizacin pueden resumirse segn (Bustelo, 1989) en:
a)

La

identificacin

del

desarrollo

con

el

desarrollo

econmico, ste con el crecimiento econmico, y este otro, a

su vez, con el crecimiento del PNB per cpita; los factores
sociales sobrantes se identificaron con la modernidad y los
polticos con la libertad; b) La consideracin del fenmeno del
subdesarrollo

como

un

problema

de

atraso

relativo,

consecuencia de la existencia de crculos viciosos que

mantienen a estos pases en una situacin de estancamiento
permanente;

c)

La

importancia

concedida

la

industrializacin en el modelo de desarrollo, al considerarla

como elemento fundamental de la modernizacin y aspecto
imprescindible del desarrollo; d) El papel otorgado al Estado y
a la planificacin como elementos esenciales de la poltica de
desarrollo; y e) La defensa del ahorro externo, en forma de
ayuda, crditos o inversiones, como activador del proceso de
crecimiento.
Por su parte Cardoso y Faletto (1969),4 desde la escuela
sociolgica de la dependencia, rechazan fuertemente el
concepto de desarrollo evolutivo y lineal planteado por sus
antecesores. La idea del desarrollo como transicin de una
estructura tradicional a una dual, y luego a una estructura
moderna (estadios tpicos) no es ni lgica ni necesaria en
la prctica. Estos autores entran en desacuerdo con la idea
de que el resto de los pases deban repetir la historia de las
4La dependencia puede considerarse una aproximacin a los problemas del
desarrollo, no es una sola teora sino que puede considerarse como un conjunto de
WHRUtDVSRUODGLYHUVLGDGGHKLSyWHVLVSRVWXODGRV\HQIRTXHVGHVXVFUHDGRUHV

30

naciones desarrolladas, porque los contextos sociales e

histricos son muy distintos y diametralmente opuestos a los
de Estados Unidos y Europa. Para Cardoso y Faletto (1969),
el caso de Amrica Latina no es el de un desarrollo anmalo
en relacin con Europa y Norteamrica que haya que
corregir, sino que se trata de una fase histrica y un contexto
completamente diferentes.
La contribucin fundamental al desarrollo de Cardoso y
Faletto (1972) reside en que plantean que, es necesario
investigar las interrelaciones entre el sistema econmico y la
organizacin social y poltica de los pases subdesarrollados,
puesto que, agregan, el subdesarrollo es un fenmeno
complejo, en el que desempean un papel tanto factores
externos (forma de relacin con el mercado mundial) como
internos (alianza de intereses entre clases sociales dentro y
fuera del pas). Con esa idea de interdependencia, Cardoso y
Faletto (1972) abandonan la argumentacin monocausal
corriente de las teoras de modernizacin y dependencia, que
ven la causa del subdesarrollo en forma unilateral bien en
factores endgenos o en la explotacin por parte de los
pases industriales. (Nohlen y Zilla, 2002)
Otra de las perspectivas sociolgicas del desarrollo va a ser
la escuela del Sistema Mundial, sobre todo por su papel en
predecir sucesos a nivel mundial. Immanuel Wallerstein y un
grupo de seguidores, argumentaron que la unidad de anlisis
ms importante era la economa mundial capitalista; siendo
necesario analizar el proceso desde su origen en el sistema
31

estatal europeo del siglo XVI y hasta el momento en que lleg

a abarcar el mundo entero. La evolucin de este sistema
mundial fue creando naciones, incluyendo las del Tercer
Mundo, y determin su posicin relativa en la jerarqua
internacional. En consecuencia, tena poco sentido hablar del
desarrollo nacional pues la nica entidad que realmente se
desarrollaba

era

la

economa

mundial

capitalista.

(Wallerstein, 1974)
Los principales supuestos de la teora de los sistemas
mundiales establecen que: a) hay un fuerte nexo entre las
ciencias sociales, especialmente entre la sociologa y las
disciplinas econmicas y polticas. Esta escuela reconoce
que generalmente se le da una mayor atencin al desarrollo
individual de cada una de estas disciplinas que a la
interaccin entre ellas, y a cmo estas interacciones afectan
en trminos reales las condiciones nacionales de una
sociedad dada; b) en vez de dirigir el anlisis a cada una de
las variables, es necesario estudiar la realidad de los
sistemas sociales; c) es necesario reconocer el nuevo
carcter del sistema capitalista. Desde la perspectiva de la
economa poltica el enfoque se basa en las condiciones
capitalistas de la revolucin industrial en el Reino Unido.
Hubo evidencia concreta para apoyar la libre competencia,
patrones ms productivos dentro del sector industrial, y de
amplios grupos de poblaciones que provean mano de obra a
las fbricas recin establecidas. (Wallerstein, 1977)

32

Para inicios de los aos noventa ya se habra concretado en

Estados Unidos lo que se ha denominado Consenso de
Washington,5 que implicaba un regreso al mercado como
actor central en los procesos de desarrollo y el desmontaje de
los Estados Nacionales, en especial en aquellos pases
(Argentina, Brasil y Chile como los fundamentales) en que el
populismo y las dictaduras hicieron que este actor tuviera un
papel preponderante en el desarrollo nacional. Este consenso
present un diagnstico de la crisis que atravesaban los
pases latinoamericanos, sobre todo en aquellos que haban
aplicado las polticas de industrializacin por sustitucin de
importaciones y donde el centralismo haba cobrado fuerza.
De este consenso se deriva un grupo de recomendaciones de
polticas econmicas a aplicar a corto plazo y de reforma
estructural hacia esos pases. El documento plantea que las
causas de la crisis que viven estos pases de la regin se
deben a la excesiva centralizacin y el crecimiento del
Estado, el proteccionismo, la regulacin y el peso de las
empresas pblicas, numerosas e ineficientes. Otros de los
elementos que inciden es el llamado populismo econmico, el
cual consiste en la incapacidad de los gobiernos para
controlar tanto el dficit pblico como las demandas de
aumentos salariales del sector pblico y del sector privado.
Se produce entonces el desmontaje del desarrollismo iniciado

5 Este consenso de inicios de los noventa sobre la naturaleza de la crisis

latinoamericana tuvo dentro de sus actores fundamentales con sede en Washington:
Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, Departamento del Tesoro y de
Estado de los Estados Unidos, ministros de economa del G-7, y presidentes de los
veinte mayores bancos internacionales. (Bresser Pereira, 1991)

33

con la Alianza para el Progreso, y de las conceptualizaciones

producidas dentro de la CEPAL.
En Latinoamrica la implementacin de esta perspectiva fue
presentada como ajuste neoliberal y consisti en siete
elementos fundamentales: 1) la apertura unilateral al
comercio exterior; 2) la creciente privatizacin de las
empresas estatales; 3) la desregulacin de los mercados de
bienes, servicios y trabajo; 4) la liberacin del mercado de
capitales, con una privatizacin profunda de las pensiones; 5)
el ajuste fiscal, basado en una reduccin drstica del gasto
pblico; 6) la reestructuracin y reduccin de los programas
sociales apoyados por el EstDGR \  HO ILQ GH OD SROtWLFD
LQGXVWULDO \ GH FXDOTXLHU RWUD IRUPD GH FDSLWDOLVPR \
concentracin estatal en el manejo macroeconmico. (Daz,
1996)
La difusin de estas ideas de conjunto con un programa
econmico

determin

una

concepcin

estratgica

del

desarrollo en trminos del xito del mercado. Todas estas

polticas de ajuste neoliberal han trado consigo una serie de
consecuencias negativas sobre todo para los pases
latinoamericanos. La necesidad de alternativas tanto de la
izquierda como de la derecha ha surgido en el continente en
los ltimos aos, con vistas a que el Estado recupere los
espacios de actuacin perdidos.
1.1.2 Otras propuestas sobre el desarrollo.
Hasta inicios de la dcada de 1991 a 2000 el debate por el
desarrollo ha estado marcado por el papel del Mercado (ida y
34

regreso), el capital, el Estado, la industrializacin, el

crecimiento econmico y otras variables econmicas que no
han centrado el desarrollo en el individuo, salvo en la
sociologa de la dependencia que interrelaciona el elemento
econmico con los culturales, polticos, organizativos y de
clase, y se aproximan a una propuesta integral en la
comprensin del desarrollo.
La ltima dcada del siglo pasado abri un cuestionamiento
desde las ciencias sociales, organismos internacionales,
cumbres, academia y sociedad civil a las concepciones
tradicionales sobre el desarrollo, lo cual ha motivado nuevas
propuestas en esta diversidad de actores,6 en busca de que
reflejen sus intereses o se transite hacia una mayor
integralidad del mismo. (Prez Daz, 2005b)
En 1988 el informe de la Comisin de Medio Ambiente de las
Naciones Unidas, presidida por la primera ministra de
Noruega Gro Harlem Bruntland va a marcar un hito histrico.
Este documento recoge las bases para la creacin de un
paradigma alternativo al modelo de desarrollo basado en
parmetros meramente econmicos, que no consideraba la
sostenibilidad de los procesos econmicos, ambientales y
sociales, y que por tanto haba conducido a un proceso de
crecimiento asimtrico injusto y destructor de la base natural
indispensable para el bienestar humano a largo plazo. El

6 Asumimos por actores sociales: clases, grupos, instituciones, ciudadana,

organizaciones o colectivos que van ms all de lo puramente personal y que tienen
alguna caracterstica comn que permite una identificacin entre estos en torno a
aspectos importantes de la vida social. (Basal, 2002a)

35

GHVDUUROOR VRVWHQLEOH IXH GHILQLGR FRPR aquel que satisface

las necesidades de la presente generacin sin comprometer
las necesidades de las futuras generaciones (Naciones
Unidades, 1988)
El desarrollo sostenible persigue el crecimiento de la
economa mundial basado en polticas que sostengan y
diseen la base de los recursos naturales. El desarrollo
sostenible propuesto por el informe Bruntland se presenta
como un nuevo estilo de desarrollo intergeneracional e
interregionalmente,

que

requiere

nuevas

formas

de

cooperacin internacional basadas en la solidaridad entre las

naciones.7
Con el concepto de desarrollo sostenible tambin se
comienza a introducir la dimensin de gnero como eje
importante en el desarrollo. La equidad de gnero es un
requisito indispensable para el logro del desarrollo sostenible
porque no se puede negar a las mujeres la posibilidad de
actuar en igualdad de condiciones con los hombres sobre los
recursos naturales, econmicos y culturales, pues el
desequilibrio que se ha producido histricamente a partir de
pautas culturales injustas an.8
En 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) presenta su primer informe, dando lugar al
concepto de desarrollo humano. Este enfoque del desarrollo
7 Otros acontecimientos histricos que fueron incidiendo sobre el concepto de
desarrollo sostenible han sido: la Declaracin de Ro sobre medio ambiente y
desarrollo o Cumbre de la Tierra (1992), y el Informe del Club de Roma donde los
lmites del crecimiento resucitaron los lmites malthusiano. (Hidalgo, 1998)
8 La perspectiva de gnero permite estudiar y comprender las asimetras que existen
entre hombres y mujeres en diferentes culturas.

36

tiene sus antecedentes en la propuesta de la UNICEF Ajuste

con rostro humano de 1987, y plantea una alternativa al
ajuste defendido por organismos como el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial. El concepto de desarrollo
humano ha impregnado la concepcin que tienen las
Naciones

Unidas

sobre

muchos

de

los

problemas

internacionales (Hidalgo, 1998).

El Desarrollo Humano es trascendental en materia de
desarrollo, sobre todo a partir de su publicacin en 1990 por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), es considerado como un proceso mediante el cual
se amplan las oportunidades del ser humano. En principio
estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el
tiempo. Sin embargo, a todos los niveles del desarrollo, las
tres ms esenciales son: disfrutar de una vida prolongada y
saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los
recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente.
Tambin tiene en cuenta dos aspectos como son la formacin
de capacidades humanas tales como un mejor estado de
salud, conocimientos y destrezas, y el uso que las personas
hacen de las capacidades adquiridas en el descanso, la
produccin o las actividades culturales, sociales y polticas.
Segn este concepto es obvio que el ingreso es slo una de
las oportunidades que la gente deseara tener, aunque
ciertamente muy importante, pero la vida no slo se reduce a
eso. Por lo tanto, el desarrollo debe abarcar ms que la
expansin de la riqueza y los ingresos. Su objetivo central es
el ser humano. Otras oportunidades, altamente valoradas,
37

van desde la libertad poltica, econmica y social, hasta la

posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a s
mismo y disfrutar de la garanta de derechos humanos. El
objetivo bsico en el paradigma propuesto por el PNUD es la
creacin y el mantenimiento de un ambiente propicio en el
cual las personas puedan desarrollar todo su potencial y
tener oportunidades razonables para llevar una vida cotidiana
y creativa. El Desarrollo Humano entraa una preocupacin
por la cultura. La cohesin social, basada en la cultura, en
valores y creencias compartidos, plasma el Desarrollo
Humano Individual.
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) tiene en cuenta nuevos
indicadores respecto al desarrollo; en primer lugar, su
multidimensionalidad, que responde a la concepcin del
desarrollo humano; en segundo lugar, su simplicidad, ya que
con slo cuatro variables consigue dar una aceptable
medicin del desarrollo; y en tercer lugar, su universalidad, ya
que incluye aspectos importantes no slo para los pases en
desarrollo, sino tambin para los pases desarrollados,
permitiendo tambin la comparacin a partir de los niveles de
desarrollo humano. Los informes posteriores han seguido
utilizando la misma metodologa que el de 1990, aunque se
han centrado en temticas concretas como desigualdad,
sociedad civil, pobreza, etc.
Otro aporte importante ha sido el concepto de Desarrollo
Cultural, que se encuentra en estrecha relacin con el
Desarrollo Sostenible y Desarrollo Humano. Con el programa
'HFHQLR0XQGLDOSDUDHO'HVDUUROOR&XOWXUDO-EDMR
38

la direccin de la UNESCO, se crea la Comisin Mundial de

Cultura y Desarrollo que plante la problemtica de la
relacin entre cultura y desarrollo. Los planteamientos
llevaron a un entendimiento integral del concepto de cultura,
constitutivo del desarrollo humano, siendo la diversidad
cultural un factor fundamental para el desarrollo frente a la
amenaza de la globalizacin (Gonzlez Mastrapa y Cambra
Bassols,

2004).

En

general,

estos

tres

conceptos

mencionados albergan tal relacin en sus campos, ya que se

entrelazan haciendo imposible una clara delimitacin entre
los mismos; de esta manera se configuran en el debate
internacional, podramos decir, como una nica teora del
GHVDUUROOR HQ RSRVLFLyQ D OD JOREDOL]DFLyQ QHROLEHUDO \ OD
cultura juega un papel fundamental en el desarrollo.
En los noventa se debate que el desarrollo es un concepto
que encierra una elevada complejidad: profundamente
axiolgico, multidimensional, constructivista, cualitativo (o
intangible) y cambiante; y que la manera en que se haba
entendido el desarrollo a partir de la idea del crecimiento
lineal y mecanicista (paradigma positivista) comienza a ser
fuertemente criticado y puesto en dudas. Empiezan as a
erigirse otras alternativas tericas para entender el desarrollo.
(Prez Daz, 2005b)
Se ha podido apreciar la diversidad de criterios expresados
por diferentes autores en relacin con el concepto de
desarrollo, lo que evidencia que ha ido impregnndose de
heterogeneidad. As al mismo tiempo que se ampla el
39

horizonte de aplicacin de tal concepto, se engloban en l

nuevos elementos, por lo que buscar una definicin cerrada
de dicho concepto carecera de sentido cuando se toma en
consideracin la amplia y diversa produccin intelectual en
torno a este concepto.
1.2 El Desarrollo Econmico Local (DEL)9 y

Desarrollo

Local
Desde la dcada de los setenta y los ochenta en los pases
centrales se ha estado gestando un proceso de revalorizacin
del entorno territorial que en la literatura aparece reflejado
como desarrollo econmico local (DEL). En los aos ochenta
paralelamente y al unsono empieza a tomar cuerpo un
proceso de descentralizacin que se extiende desde los
pases del centro hasta la periferia.
Dentro de las causas que han generado estos procesos se
encuentra la crisis que se empieza a gestar en los pases
capitalistas centrales (europeos, sobre todo) asociada a la
crisis del petrleo en los setenta y del agotamiento del
modelo de Estados de Bienestar planteado tras los efectos de
la gran depresin de 1929 a 1933, con la influencia de las
ideas keynesianas. El DEL y la descentralizacin hacia
actores intermedios y locales consistieron en una estrategia a
Tres posiciones se pueden fijar en torno al surgimiento de DEL (Rodrguez lvarez,
2003): a) El DEL iniciado desde la Administracin Central (desde arriba). El Estado
decide los criterios de desarrollo y quines han de ser beneficiarios. Coincide con los
principios keynesianos; b) Un enfoque de DEL basado en la iniciativa privada. El
mercado determina en ltima instancia el desarrollo local, debiendo limitarse al Estado
mnimo. Se asumen los principios neoclsicos; c) Enfoque de DEL iniciado localmente
(desde abajo). Es un modelo que considera a las comunidades locales en mejores
condiciones para decidir por su futuro, utilizando los recursos locales.

40

largo plazo de los idelogos capitalistas para reformar el

sistema capitalista, y evitar posteriormente una depresin. Se
trata del movimiento del keynesianismo al neoliberalismo, el
cual recupera el papel del mercado como aspecto cardinal en
la acumulacin global capitalista.
Otras ideas intentan ocultar la crisis estructural del modelo de
dominacin capitalista sustentando el inters por el DEL y la
descentralizacin desde pases desarrollados, as como su
exportacin hacia los pases en desarrollo, sobre todo
Amrica Latina, sealndose los postulados siguientes:
x Las deficiencias por parte de los gobiernos centrales para
responder a las necesidades de servicios pblicos en reas
locales en los pases, y por las demandas de sistemas ms
democrticos y con una mayor participacin ciudadana.
x La crisis del modelo productivo fordista en cadena que fue
necesario sustituir por uno ms flexible que se ajustara a las
nuevas condiciones en que el capital se trasnacionalizaba en
la nueva era globalizada, y que plantea la deslocalizacin de
la economa y el capital financiero. El cambio de modelo
productivo llevaba implcito la fragmentacin social y acortar
el poder alcanzado por los movimientos sindicales en los
pases desarrollados para reducir los intentos radicales de
cambio o paralizacin del sistema.
x Las propuestas de DEL surgen como una reaccin a la
insatisfaccin que gener el agotamiento del modelo de
desarrollo desde fuera, que era la propuesta establecida en
los aos sesenta y setenta (Vzquez Barquero, 1999).
41

x La crtica desde el consenso de Washington y los aparatos

ideolgicos

que

representan

al

gran

capital

hacia

Latinoamrica, en especial sobre los obstculos al desarrollo

que han presentado los gobiernos de corte populista,
centralista y proteccionista ha hecho que el tema del DEL y la
descentralizacin se conviertan en instrumentos idneos para
desmantelar

los

Estados

nacionales,

fragmentar

los

movimientos sociales y favorecer la libre circulacin de

capitales.
La literatura sobre el DEL desde sus inicios ha estado
GLUHFWDPHQWH OLJDGD D OD SUiFWLFD GH ORV SURIHVLRQDOHV GHO
GHVDUUROOR HFRQyPLFR ORFDO $Vt ODV SULQFLSDOHV WHRUtDV
LQLFLDOHV VREUH '(/ D OD YH] TXH GHVDUUROODQ DVSHFWRV
tericos

propiamente

dichos,

tambin

sirven

como

herramientas que fueron usadas por los profesionales de DEL

para abordar los respectivos problemas del desarrollo
econmico local. Meyer (1963) divide en dos categoras estas
WHRUtDVLQLFLDOHV
/D SULPHUD FDWHJRUtD HV OD GHQRPLQDGD Teora de la
/RFDOL]DFLyQ originada por Lsch (1953) e Isard (1956). El
problema central de esta teora es la determinacin del lugar
geogrfico de las actividades productivas (de bienes y
servicios) de las firmas. Los desarrollos de esta lnea de
investigacin inmersa en el rea de la Geografa Econmica
WUDGLFLRQDO HVWiQ UHODFLRQDGRV FRQ HO iUHD GH OD (FRQRPtD
5HJLRQDO 8UEDQD \ 5XUDO OD FXDO LQFRUSRUD RWURV IDFWRUHV
adicionales a los costos de transporte y extiende el objeto de
42

anlisis para incluir el estudio de las aglomeraciones

productivas, las estructuras econmicas y sociales de las
ciudades, y la asignacin de recursos y sus cambios en las
regiones. Por

otra

parte,

una

de

las

ms

notorias

contribuciones del rea de la Geografa Econmica es de la

1XHYD*HRJUDItD(FRQyPLFD originada por Krugman (1999).
El objetivo central de esta lnea es la explicacin de las
diferencias de tamao de las ciudades y la concentracin de
las actividades econmicas y demogrficas en determinadas
ubicaciones geogrficas.
La segunda categora de teoras iniciales es la denominada
7HRUtD GH 0XOWLSOLFDGRUHV R 7HRUtD GH OD %DVH (FRQyPLFD
formulada por Metzler (1950), Goodwin (1949) y Chipman
(1950). Esta teora postula que el crecimiento y desarrollo de
un rea geogrfica estn determinados en funcin de la
GHPDQGD H[WHUQD GH ELHQHV \ VHUYLFLRV RULJLQDGD IXHUD GH
GLFKD iUHD JHRJUiILFD /DV LQGXVWULDV TXH H[SRUWDQ R
producen bienes y servicios de la demanda externa se
GHQRPLQDQEDVHHFRQyPLFDGHOiUHDJHRJUiILFD
'RVWHRUtDVUHODFLRQDGDVFRQ la teora de la base econmica
son la teora del ciclo del producto de Vernon (1966) y la
WHRUtD GH OD FRPSHWLWLYLGDG GH ODV FLXGDGHV LQWHUQDV \
GHSULPLGDV GH 3RUWHU  WDPELpQ GHQRPLQDGD WHRUtD GH
ORV QXHYRV PHUFDGRV &XRPR  /D SULPHUD UHOaciona
el ciclo de los productos desde la fase de innovacin y
GLIXVLyQ KDVWD OD PDGXUH] \ HVWDQGDUL]DFLyQ FRQ HO WLSR GH
reas geogrficas que las producen. La segunda se basa en
43

el aprovechamiento de las oportunidades perdidas por la

situacin de pobreza en que se encuentran las ciudades
internas.10
La literatura econmica, sobre todo en el rea DEL y de la
prctica ha sido extensa. En la actualidad el rea acadmica
del desarrollo econmico local es un rea que incluye
diversas
Desarrollo

disciplinas

como

Regional;

(Tello,

Geografa

2006):

Economa

Econmica;

Economa

Urbana, de las Ciudades y los Distritos Industriales;

Desarrollo Econmico de las Comunidades; Economa Rural,
Agraria y del Medio Ambiente.
Blakely (2003) describe el rea DEL de la manera siguiente:
'HVDUUROOR (FRQyPLFR /RFDO HV XQD FRPELQDFLyQ GH
disciplinas

una

mezcla

de

polticas

prcticas

SURIHVLRQDOHV>@HO iUHD KD VLGR SDUWH GH OD SUiFWLFD GHO

JRELHUQR GHVGH PX\ WHPSUDQR GH OD HUD LQGXVWULDO>@D
diferencia

del

sector

agropecuario,

el

cual

depende

enteramente de la calidad de la ubicacin para la produccin,

en el sector manufacturero la ubicacin de la produccin
poda ser ms movible y poda ser cambiada y sujeta a
GHFLVLyQ>@ODV ORFDOLGDGHV FRPXQLGDGHV FRPLHQ]DQ D
competir [entre ellas] por la ubicacin de las plantas sobre la
EDVH GH DWULEXWRV WDOHV FRPR WUDQVSRUWH>@EDMR FRVWR GH OD
WLHUUDDJXD\HQHUJtDDVtWDPELpQEDMDVWDVDVGHLPSXHVWRV
Por su parte Bingham y Mier (1993) identifican tres fases del
desarrollo de la literatura DEL: La primera surge en la dcada
10

(VWDVFLXGDGHVLQWHUQDVFRUUHVSRQGHQDORVFHQWURVGHODVFLXGDGHV

44

de los treinta cuando los estados del Sur de los Estados

Unidos realizaban esfuerzos por atraer la industria a dicha
regin. En esta fase se originaron dos literaturas: la de
desarrollo regional y comunitario, y la teora de localizacin
(ubicacin). La segunda fase emerge en la dcada de los
sesenta y se concentra en la distribucin de los beneficios de
la prctica del desarrollo econmico [local]. Esta literatura
concierne a la economa poltica de DEL, y se basa en sus
inicios en las teoras marxistas. La tercera fase nace en la
asociacin entre los sectores privado y pblico [de los
programas DEL en los Estados Unidos. El rea de las teoras
DEL proviene de una variedad de disciplinas [tales como]
economa, administracin de negocios, ciencia regional,
planificacin,

ciencia

poltica,

administracin

pblica

psicologa.
Los Modelos Endgenos de Crecimiento Econmico por su
parte

se

distinguen

de

los

modelos

neoclsicos

de

crecimiento econmico en que tratan de explicar los cambios

en la productividad a partir de la acumulacin de factores
intangibles, los cuales aparecen en la literatura como:
1) El capital humano en sus varias formas; stock, calidad y el
generado por el aprendizaje por realizar actividades (Lucas,
1988; Romer, 1986);
2) La produccin y el uso de ideas e innovaciones tecnolgicas
(Romer, 1990);
3) Instituciones (Aron, 2000, Mauro, 1995);
4) Infraestructura (Paul Lau-Sin, 1997), y
45

5) Otros determinantes de la Productividad Factorial Total.

La aparicin de esta prctica y conceptualizacin en Europa
se sustent en la incapacidad de los modelos que se
caracterizaron por el desarrollo polarizado, concentrado
WHUULWRULDOPHQWH\ODGLIXVLyQGHOGHVDUUROORGHVGHDUULED (O
auge del capitalismo europeo haba sido posible gracias a la
continua expansin de la gran industria, preferentemente
localizada en los grandes centros urbanos. Las innovaciones
tecnolgicas, las polticas econmicas y el desarrollo de las
infraestructuras permitieron la formacin de economas de
escalas y crecientes.
Este Modelo de desarrollo de concentracin/difusin tuvo sus
orgenes desde de los aos cincuenta en la teora de los
polos de crecimiento. En esta perspectiva, el crecimiento
urbano/industrial del desarrollo es liderado por las grandes
empresas, de manera que se producen fuertes desigualdades
territoriales, al producirse un fuerte crecimiento econmico en
las grandes ciudades frente al empobrecimiento de las zonas
rurales. (Sanchis Palacio, 2006)
A partir de los ochenta se hizo visible el complejo de sistemas
locales de produccin del noreste italiano. En tal sentido los
trabajos de Pyke, Becattini y Sengenberger (1992) intentaron
dar muestras de la presencia de los fenmenos de desarrollo
regional fundados en la acumulacin flexible en el contexto
europeo, destacndose los casos de Baden Wuttemberg, la
lle de France, los distritos de Jutlandia en Dinamarca. Se
sumaron, adems, algunos casos de la periferia europea que
46

mostraban experiencias de desarrollo econmico local bajo

los criterios de la industrializacin difusa. (Ramiro, 2001)
Por su parte en Estados Unidos tambin se introducan las
nuevas estrategias flexibles de competicin. El aferramiento
por grandes estructuras industriales a las formas rgidas de
gestin y organizacin explicaban sus retrasos a nivel
internacional

(Best,

1990).

Se

comenz

exhibir

esperanzadoramente Silicon Valley y en menor medida a la

Route 128 de Boston, como las variantes de high tech de los
conglomerados de acumulacin flexible. Se sumaron otros
como los de la industria flmica, los cuales se utilizaron para
fundamentar la existencia de una progresiva ruptura con los
viejos patrones fordistas.
Los noventa fueron el espacio de introduccin de estos
patrones en las zonas perifricas, dndose un fuerte proceso
de re-estructuracin productiva de estos espacios a partir de
su instrumental analtico. Dentro de las experiencias estuvo la
coreana, la cual se interes en abordar la problemtica de la
Especializacin Flexible y la convivencia de las grandes
empresas con aglomeraciones regionales de Pymes; adems
el resto del continente asitico estuvo sujeto a consideracin,
como refieren los exmenes de la experiencia de Singapur
(Liew Mung Leong, 1992 en Ramiro, 2001). Tambin
ocurrieron experiencias en la India, Paquistn, e incluso en
frica empiezan a generalizarse las aglomeraciones de
Pymes en pases como Kenya, Ghana y Burkina Faso.

47

En el contexto latinoamericano empez a aflorar una

diversidad de estudios sobre el tema del desarrollo local, ya
sea a travs de la evaluacin de las condiciones heredadas
en la regin, como de los estudios de caso que muestran la
emergencia de la re-estructuracin territorial. En lo que
respecta a los estudios de caso, trabajos como los de Arias
(1994) y Rabelotti (1994) en Mxico, as como los de Schmitz
(1995) en Brasil, y los de Quintar, Ascua, y Gatto en
Argentina (1993) han tenido resultados cada uno con sus
especificidades, utilizando la ptica del desarrollo local.
(Ramiro, 2001)
De acuerdo con Bingham y Mier (1993): DEL ha sido definido
por el Consejo Americano de Desarrollo Econmico como el
proceso de creacin de riqueza y puestos de trabajo a travs
de la movilizacin de los recursos naturales, humanos,
financieros, y capital fsico. El papel del sector privado es el
de crear riquezas y empleos produciendo bienes y servicios y
realizar los intercambios, y el papel del sector pblico es el de
facilitar y promover la creacin de empleos y riqueza del
sector privado y asegurar que a corto y largo plazos sirva a
los intereses de la mayora de la poblacin.
Esta conceptualizacin asocia el desarrollo a acumulacin de
riqueza, con lo cual no puede confundirse el desarrollo local.
La acumulacin de riqueza se transforma en palanca de
desarrollo si deviene capital territorial. Debe ponerse en
marcha junto a procesos participativos desde la poltica
pblica, requiere excedente econmico, fortalecimiento del
48

capital social y el fortalecimiento de un sistema empresarial

local

que

no

est

siempre

supeditado

empresas

trasnacionales que extraen estas riquezas generadas en

entornos locales. Se centra la atencin en el sector privado y
descarta la posibilidad de interaccin con otros como pudiera
ser el pblico. Tampoco queda claro quin lidera el proceso
de desarrollo, si la esfera pblica (Estado) o la iniciativa
privada basada en el mercado. Sin embargo, nos aporta la
nocin sobre el papel que se le atribuye a los recursos y el
capital fsico en sentido amplio con los que pueden disponer
los territorios para generar procesos de desarrollo local.
Segn Malizia (1985: 42) las teoras de DEL estn asociadas
a la definicin de DEL. l sostiene que La teora de la Base
Econmica define el DEL como el crecimiento en producto,
ingreso y empleo generados localmente por el sector
H[SRUWDGRU /DV WHRUtDV GH ORFDOL]DFLyQ HQIDWL]DQ HQ OD
definicin DEL como la calidad de la riqueza local pblica y
privada y no humana. En las versiones ms desarrolladas de
las teoras de la base econmica tales como las del ciclo del
producto, se define como el proceso de iniciacin, difusin, y
produccin de bienes y servicios estndares.
Asumimos los elementos presentes en el trabajo de la
CEPAL de Alburquerque-Aghn-Corts (2001: 22) que
VXEUD\D (O '(/ HV XQ proceso de crecimiento y cambio
estructural de la economa de una ciudad, comarca o regin,
en que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una
econmica, caracterizada por su sistema de produccin que
49

permite a los empresarios locales usar eficientemente los

factores productivos, generar economas de escala, y
aumentar la productividad a niveles que permitan la
competitividad en el mercado; otra sociocultural, en la cual el
sistema

de

relaciones

econmicas

sociales,

las

instituciones locales y los valores sirven de base al proceso

de desarrollo; otra poltica y administrativa, en la que las
iniciativas locales crean un entorno favorable a la produccin
HLPSXOVDQHOGHVDUUROOR(VWDYLVLyQUHFDOFDVXDWHQFLyQDOD
insercin de la economa local como un conglomerado a
partir de la competitividad en el mercado y de un reacomodo
estructural

local.

interrelacionan

Es
las

importante
dimensiones

la

forma

en

propuestas

que
como

componentes esenciales del desarrollo local.

Tello (2006: 8) define el DEL FRPRXQSURFHVRGHGLQiPLFD
econmica, social y poltica de un rea geogrfica especfica
dentro de las fronteras de una economa (pas o nacin)
resultante del comportamiento, acciones e interacciones de
los agentes (econmicos, polticos, y sociales) que residen en
un rea geogrfica, y que tiene la finalidad de incrementar
sostenida y sosteniblemente el nivel y la calidad de vida de
los habitantes de dicha rea geogrfica usando plena y
HILFLHQWHPHQWHVXVUHFXUVRVKXPDQRV\QRKXPDQRV
En este libro se asume la multidimensionalidad del concepto
de

desarrollo

econmico

local

como

se

expresa

anteriormente. Esta condicin del desarrollo a escala local se

muestra necesaria no slo en los resultados de ELHQHVWDU
50

econmico, social y cultural de la comunidad local en su

FRQMXQWR11 (Vzquez Barquero, 1999: 25); sino tambin en el
proceso

mismo

de

construccin

en

que

se

deben

interrelacionar en OD HVWUDWHJLD GH GHVDUUROOR ORV DVSHFWRV

productivos (agrarios, industriales y de servicios) con las
dimensiones sociales y culturales que afectan el bienestar
coOHFWLYRGHODFRPXQLGDG (Vzquez Barquero, 1999: 26)
Tello (2006) nos aporta para nuestro estudio una visin de
DEL en la cual un requisito indispensable resultan las
interacciones de los agentes que residen en un rea
geogrfica y que son considerados como actores del
desarrollo. La interaccin (social, econmica y poltica) es la
encargada de propiciar la cooperacin y construccin del
tejido institucional local, que se convierte desde nuestra
perspectiva en lo que rebasa la posicin del desarrollo
econmico local o la perspectiva del desarrollo local vista
ms adelante desde la experiencia latinoamericana.
Esta visin del desarrollo introduce la perspectiva espacial
como aquel lugar no solo en el que se asientan o se pueden
atraer los recursos externos al territorio, sino que la extiende
y nos interesa destacarla en el sentido de contemplarla como
La comunidad se entiende como una unidad social (agregacin social) cuyos
miembros participan de algn rasgo comn, y hace referencia a la base territorial y la
distribucin del espacio. Los miembros participan de algn rasgo comn, con
conciencia de pertenencia, situados en un rea geogrfica delimitada en la cual existe
una pluralidad de actores que deben interactuar ms entre s que con otro contexto.
En este tipo especial de interacciones e interrelaciones entre los actores miembros y
externos se pueden implementar diferentes polticas y acciones con la intencin de
lograr la transformacin de la sociedad en general, procurando alcanzar determinado
nivel de desarrollo.
Esta definicin de comunidad ha sido elaborada a partir las nociones de Ander-Egg
(1995).

11

51

proceso de UHODFLRQHVLQWHUDFWLYDVHQWUHDFWLYLGDGHFRQyPLFD
y sistema de valores locales (Garofoli, 1984: 2)
En el espacio la interaccin entre actores es clave, y se
rebasa la visin tradicional como el rea geogrfica donde
transcurre la actividad econmica y social. El espacio
(heterogneo) se construye y modifica a medida que se van
produciendo las transformaciones, constituyendo un actor
que toma vida. &DEHUHFRQRFHUTXHel espacio local para el
desarrollo constituye as el conjunto de interdependencias de
orden productivo y sociocultural existentes en el mbito local
(Garofoli, 1988: 4)
El DEL como expresin relacional entre actores se puede
materializar, a partir del papel que desempea el liderazgo
del Estado, los gobiernos locales con sus ciudadanos y con
las formas organizativas locales. La existencia de voluntad
poltica de impulsar experiencias permanentes de incidencia
social en la poltica pblica juega un rol preponderante en el
impulso del Desarrollo Local.
La planificacin participativa con visin regional da a las
experiencias una perspectiva global, que suele aportar el
actor poltico de gobierno (superando las reivindicaciones
sectoriales o localistas). Este aporte se puede cumplir en la
medida en que se acepte como lder, lo que implica cumplir
un rol algo ms complejo que el de articulador solamente.
(Pintos, 2008)
Tanto en la visin del Consejo Americano de Desarrollo
Econmico como de Tello (2006) se menciona el papel
52

recursos locales para generar procesos de desarrollo local,

siendo un elemento que aparece en algunas propuestas que
se presentan sobre el DEL y las ideas del Desarrollo Local en
Amrica Latina.
El aspecto de los recursos locales es un eje permanente en
mltiples definiciones de la literatura, y es un elemento
esencial para el Desarrollo Local. Boisier (2003) ha sealado
que el desarrollo HVXQDSURSLHGDG emergente de un sistema
territorial

complejo,

altamente

sinergizaGR.

El

capital

sinergtico es generado por medio de la articulacin de los

distintos tipos de capitales (cognitivo, simblico, cultural,
social, cvico, institucional, psicosocial y humano) presente a
nivel local.
Alburquerque (1999) identifica los distintos tipos de recursos
que tiene el territorio, los cuales pueden ser vistos como
potencialidades

de

estos.

Dentro

de

los

recursos

fundamentales que se entrelazan en este proceso se

encuentran los fsicos y los socioculturales. Estos rasgos
constituyen la especificidad de cada territorio y su presencia
puede marcar la velocidad con la que los actores locales
elaboran sus iniciativas.
Segn Vzquez Barquero (1999), este tipo de desarrollo
persigue satisfacer las demandas de una poblacin local a
travs de la participacin activa de la comunidad en los
procesos de desarrollo, para lo cual introduce el eje
participacin. A diferencia de las nociones latinoamericanas
este trmino es enfocado por este autor desde la arista del
53

papel del empresariado en el sistema productivo local, y en

los

vnculos

cooperativos

que

se

expresan

en

la

conformacin de un tejido productivo, a pesar de que se

conecte lo productivo con otras variables de ndole social.
Los autores latinoamericanos12 han acogido las nociones de
DEL bajo el nombre de desarrollo local, incorporando un
conjunto de aspectos que se relacionan con la historia y
dinmica particular de esta realidad, y con el desarrollo de un
territorio que abarca una multiplicidad de aspectos en la
localidad. Como veremos en lo sucesivo, las propuestas de
estos autores se centran en variables que pueden estar ms
a tono con la realidad cubana por mostrar un referente terico
que incluye categoras muy cercanas a lo que se plantea en
la construccin de un modelo de desarrollo con enfoque local.
Para Arocena (1995) el desarrollo local se define como un
proceso orientado, es decir, es el resultado de una accin de
los actores o agentes que inciden (con sus decisiones) en el
desarrollo de un territorio determinado. Estas decisiones no
solamente se toman a una escala local, sino que existen
decisiones que tomadas en otra escala (a nivel nacional o
internacional) tienen incidencia en el desarrollo de un
territorio. La preeminencia de las decisiones de los actores
locales, por sobre otras decisiones que no responden a los

12 A partir del anlisis de los autores latinoamericanos el concepto toma el sentido de

desarrollo local que es como el autor lo considera, aunque se parte de tomar como
referencia o punto de partida los anlisis de DEL que existen en la amplia literatura
econmica sobre todo y que proviene de pases centrales como Europa y Estados
Unidos.

54

intereses locales, es lo que define un proceso de desarrollo

local.
El planteamiento de Arocena (1995), respecto a que el
desarrollo local no es solo el resultado de los actores locales,
sino de otros actores externos al territorio que tienen
incidencia en los procesos de cambio. El Estado nacional por
medio de polticas pblicas u otras acciones se convierte en
co-actor a nivel local en las propuestas latinoamericanas.
Para Pintos (2008) las polticas estatales nacionales y
provinciales pueden ser facilitadores en la medida en que se
enganchen con las necesidades territoriales.
El Estado debe compartir su liderazgo con los actores locales
y su accionar no puede verse fragmentado desde una
perspectiva de desarrollo local que intente superar las
funciones divididas tradicionalmente de los componentes
nacionales, regionales y locales. El accionar colectivo de
estos niveles debe estructurarse desde la realidad local para
asegurar la multidimensionalidad e integralidad. (Prez Daz,
2010)
Existen obstculos institucionales (organizativos) de los
Estados, y particularmente a nivel municipal, para reaccionar
en este sentido: a nivel macro el Estado carece de
estrategias nacionales coherentes de desarrollo local y
cuando existen estn teidas de sectorialismo y son materias
intra-ministeriales; en el nivel meso, cuando las polticas
diseadas centralmente se transfieren a los territorios en sus
unidades ejecutivas, la dbil conexin de las mismas con el
55

tejido local hace poco fecundas las iniciativas de Desarrollo

Local; a nivel micro, sea derivado de polticas municipales,
provinciales o nacionales, la instrumentacin de la estrategia
de desarrollo local tiene serias dificultades en cuanto a
producir sinergias entre los actores por las carencias de
recursos humanos y de Know how local.
Otro

elemento

distintivo

en

las

aproximaciones

latinoamericanas, es la participacin como eje esencial del

desarrollo. La opcin de un esquema que atiende la
participacin como aspecto importante est influenciado por
las recetas producidas desde el modelo neoliberal y sus
instrumentos (Consenso de Washington, Banco Mundial y
Banco Interamericano de desarrollo) que han insistido en la
democratizacin de los espacios locales, ONGs y sociedad
civil en general. Tambin por las necesidades propias de las
sociedades latinoamericanas urgidas de procesos reales de
democratizacin

como

consecuencia

de

pocas

de

dictaduras y populismo, el auge de los movimientos sociales

y gobiernos de izquierda emergentes en la regin como
necesidad de cambios estructurales. La motivacin por la
participacin ha sido un componente central en la mayora de
las propuestas. (Prez Daz, 2010)
Para el Programa de Desarrollo Local de la Fundacin
Interamericana el desarrollo local debe caracterizarse por ser
participativo para abordar y resolver diversos problemas
socioeconmicos en nuestros territorios. Deben establecerse
alianzas entre la sociedad civil, los gobiernos locales y el
56

sector privado que conduzcan al desarrollo sostenible, al

mejoramiento de la calidad de vida de los grupos de bajos
ingresos y al fortalecimiento de la democratizacin.
La participacin se convierte en un requisito indispensable en
la concepcin latinoamericana sobre el desarrollo local, la
cual sirve no solo para democratizar la sociedad, sino que es
una necesidad para la concertacin, planificacin, ejecucin y
monitoreo de las estrategias encaminadas al desarrollo local.
La promocin del desarrollo local (Elizalde, 2003 y Garda,
2006) supone la formulacin de un Plan Estratgico de
Desarrollo Local debidamente consensuado, como producto
de la instalacin de un proceso continuo de planificacin en
que la participacin debe atravesar todo el proceso. Es vital
en este proceso la articulacin horizontal de los diferentes
actores que concurren a nivel local (nacional, provincial y
local). El gran desafo para los lderes locales consiste en
alcanzar niveles de consenso para crear un acuerdo territorial
en funcin del cambio social.
Para otros latinoamericanos como De Matos (1990) y Sols
(1999) la participacin para el desarrollo local implica
aumentar el poder, la autonoma de decisin junto con el
control de los recursos, las responsabilidades y las
competencias de las colectividades locales, todo ello en
detrimento de los rganos del poder estatal central, lo cual
constituye

un

enfoque

eminentemente

poltico

administrativo. La primera parte de esta definicin enaltece la

transferencia de poder y autonoma hacia los actores de base
57

en el control y uso de los recursos, pero estos como

elementos

constitutivos

de

la

participacin

requieren

habilidades, destrezas, saberes, conocimientos tcnicos,

cmo pensar globalmente o en marcos de actuacin ms
amplios, capacidad de planificacin, potencial movilizador,
poner los saberes endgenos y exgenos en funcin del
desarrollo.

Muchas

de

estas

aptitudes

cualidades

difcilmente pueden encontrarse en las municipalidades,

siendo una limitacin importante a este proceso, como ha
sealado Pintos (2006). La brecha educativa en las
sociedades latinoamericanas dificulta la adquisicin de
herramientas mnimas para conocer, interpretar y proyectar
las acciones ms all de la cotidianeidad por parte de
muchos sectores sociales, dificultndose la capacitacin.
Los autores se refieren al detrimento de los rganos del
poder central. Estamos en desacuerdo y consideramos que
existen funciones tradicionales del Estado que no se deben
perder o transferir a los municipios como ha ocurrido en la
etapa PXQLFLSDOLVWD13 El Estado asume nuevas funciones en
las experiencias de desarrollo, no solo es un interventor de
cambio para el territorio desde afuera, sino que manteniendo
sus funciones tradicionales se convierte en un co-actor local
participando en las iniciativas que la localidad genera. El
Estado debe presentar un papel clave en el desarrollo

Se refiere al momento histrico que promovi el neoliberalismo (aos ochenta) en

Amrica Latina y se convirti al municipio en bandera del desarrollo transfiriendo a
ellos muchas decisiones a cargo del Estado Central y desmantelando sus funciones a
nivel local, al mismo tiempo que muchas empresas estatales fueron privatizadas.

13

58

nacional ya que debe mantener las polticas pblicas que se

dirijan a reas vulnerables o estratgicas.
Si bien es necesario reducir la dependencia tradicional que
los municipios han tenido del Estado, es necesario que se
creen espacios de encuentro desde los mbitos municipales
para que se genere un entramado de vnculos entre los
diferentes actores que de una manera aislada, fragmentaria e
individualista radican en el territorio.
El desarrollo local debe ser una nueva forma de mirar y de
actuar desde lo local en el contexto de globalizacin. Es
necesario hacer visible el territorio completo, en sus regiones,
PXQLFLSLRV \ FRPXQLGDGHV QR VyOR FRPR SUREOHPDV R
IXHQWHV GH GLYHUVDV GHPDQGDV VLQR como sujetos y
generadores

de

desarrollo

(Gallicchio,

2004),

lo

que

presupone una organizacin del territorio (Elizalde, 2003).

Esto representa que el desarrollo local es un proceso
orientado.

La

cooperacin

diferentes

niveles

entre

institucionales

actores
(locales,

pblicos

de

regionales,

nacionales, internacionales) es vital, as como la cooperacin

entre el sector pblico y el privado son aspectos centrales.
El propio Gallicchio (2004) considera tres elementos claves a
la hora de hablar de desarrollo local y que son esenciales: a)
Se trata de un enfoque multidimensional e integrador; b) Se
define por las capacidades de articular lo local con lo global; y
c) Se orienta a la cooperacin y negociacin entre esos
actores.

59

Enrquez (2002) resume lo que a nuestro entender significa

desarrollo local, al incluir aspectos que han sido tratados por
autores anteriores y al abordarlo como: a) Proceso de largo
plazo; b) Concertacin entre los agentes-sectores y fuerzas
que interactan en un contexto determinado; c) Exige de un
enfoque transformador. Se trata de un enfoque que combine
pensamiento y teora con una conexin importante con la
realidad; d) Debe impulsar la participacin permanente,
creadora y responsable de los ciudadanos y ciudadanas; e)
Es un proyecto comn de desarrollo; f) Incluye la generacin
de crecimiento econmico, equidad, cambio social y cultural,
sustentabilidad ecolgica, enfoque de gnero, calidad y
equilibrio espacial y territorial; h) Se plantea elevar la calidad
de vida de cada familia, cada ciudadano que vive en ese
territorio; i) Debe contribuir al desarrollo del pas y enfrentar
adecuadamente

los

retos

de

la

globalizacin

las

transformaciones de la economa internacional.

Esto Implica: 1) Una visin a mediano y largo plazos, que
establezca el punto de llegada y el horizonte que determinan
y dan sentido a las acciones de corto plazo, y que permite
avanzar gradualmente; 2) La concertacin de los agentes
locales con los supralocales; 3) Una nueva visin de cmo
comprender y construir el pas, 4) El reconocimiento de que la
realidad

es

diversa.

Se

recupera

el

valor

de

las

particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El

desarrollo local se convierte en un instrumento para la gestin
de la diferencia. Los procesos regionales y locales, con sus
diferencias, pueden y deben ser el motor del desarrollo
60

nacional, 5) Que los municipios sean concebidos como

fuentes de procesos y recursos que, si generan las
condiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo
nacional.
Esta propuesta interrelaciona una multiplicidad de aspectos
en su concepcin. Promueve un concepto integral del
desarrollo local, y propone la articulacin de los diferentes
niveles en concordancia con los intereses locales para
contribuir al desarrollo nacional, lo cual a nuestro criterio
puede ser aplicable al contexto cubano. Se destaca la
necesidad de mostrar a los municipios como fuentes de
desarrollo y como fuentes de problemas y necesidades.
Resalta la elaboracin de un proyecto que tenga visin de
corto, mediano y largo plazos y vincula el crecimiento
econmico con otras variables como la equidad, gnero,
medio ambiente y la especialidad de lo local.
Por otra parte, resulta insuficiente al vincular la participacin
nicamente hacia la ciudadana y no desde la perspectiva del
sistema empresarial o institucional, donde la concepcin de
participacin ciudadana queda en el terreno de nadie y puede
figurar como mera declaracin. Tampoco destaca quin lidera
o impulsa los procesos de participacin, cooperacin y
concertacin entre actores.
Nuestra propuesta asumida en este libro apunta a enfocar el
desarrollo local en los aspectos siguientes: 1) Un proceso
dinmico de transformacin estructural (econmica, social,
poltica y psicolgica) de un territorio que permitan elevar la
61

calidad de vida de una poblacin local; 2) La utilizacin

eficiente y autnoma de los recursos locales (econmicos,
naturales, institucionales, culturales, humanos), para afrontar
las necesidades locales; 3) La identificacin de oportunidades
a explotar en funcin del bienestar colectivo, creacin de un
ambiente colectivo favorable a la innovacin y a la
construccin de un proyecto sostenible y de futuro en un
territorio; 4) La identificacin, implicacin y cooperacin de los
actores locales en ese proyecto de sociedad local; 5) La
participacin real debe convertirse en un eje transversal en
todo momento del proceso que involucra a los actores locales
(econmicos, polticos, institucionales, privados, pblicos y
ciudadanos) en las diferentes etapas por las cuales debe
atravesar

el

proceso.

La

participacin

ciudadana

se

estructura por medio de las instituciones, sociedad civil, o la

implicacin de la ciudadana en determinadas acciones; 6) En
el tratamiento a las necesidades y potencialidades locales
debe prevalecer un enfoque multidimensional (que trascienda
el sectorialismo y la fragmentacin), y deben articularse las
dimensiones (econmicas, polticas, sociales, culturales,
institucionales y ambientales) tanto en el proceso como en los
resultados propuestos, lo que supone una integralidad; 7)
Integracin desde la localidad y no para la localidad de los
diferentes niveles de polticas, programas y gobierno en
funcin de las acciones encaminadas al desarrollo local; 8)
Necesidad de un liderazgo que permita la concertacin
estratgica

de

interacciones,

los

actores

procesos

de
62

en

funcin

cooperacin,

de

propiciar
un

tejido

institucional, interdependencias, cadenas, clusters, redes y

estrategias colectivas. Los gobiernos locales deben poseer el
control de las acciones encaminadas y convertirse en un
facilitador de las interacciones entre los sujetos del desarrollo;
9) Es preciso una actitud activa, en la que los involucrados en
el proceso de desarrollo se impliquen y comprometan de
forma decidida en la definicin y puesta en marcha de un
proyecto comn de mejora econmica y social a nivel local.
1.3 El Papel de los Gobiernos Locales en el Desarrollo
Local
El gobierno local como organizacin poltico-administrativa
forma parte del Rgimen Constitucional del que recibe su
impronta. En este marco es parte del Estado, ejerce poder
pblico y, en consecuencia, su funcin ya no es solamente
administrativa, sino esencialmente gubernativa, de definicin
y de ejecucin de las polticas territoriales, sociales y
econmicas a nivel local. La territorialidad caracteriza al
municipio y define los lmites espaciales de su jurisdiccin. Es
por eso que se trata de una organizacin poltica,
administrativa y territorial, basada en la comunidad local.
(Garda, 2006)
El gobierno es local en tanto que responde a un territorio en
el que vive una comunidad determinada, y en cuanto
responde a un rea socioeconmica con cierto grado de
coherencia e interconexin interna y se subordina a su nivel

63

opuesto que es el Estado o gobierno (o administracin

central).14
En la realidad latinoamericana, los espacios locales han
estado mucho tiempo impedidos de realizar una serie de
acciones dentro de sus territorios, dado por la fuerte
dependencia hacia niveles superiores, especialmente en lo
referente a recursos financieros, pero tambin por las
escasas facultades constitucionales que se les otorgan, lo
que hace que los gobiernos locales ms que gestores sean
simples ejecutores de decisiones que se toman en niveles
superiores de gobierno. (Mota Daz, 2004)
Entre las ventajas que ofrecen los gobiernos locales para
favorecer al desarrollo local, a nuestro criterio, se encuentran:
el conocimiento detallado de la realidad socio-econmica que
facilita la identificacin y priorizacin de inversiones o
estrategias para el territorio; la oportunidad para mejorar la
coordinacin entre actores y ejecutores; el manejo de la
informacin bsica del territorio; la generacin de proyectos
ajustados a la realidad; la posibilidad de establecer
mecanismo de participacin en el que se involucren los
actores del desarrollo, y la condicin de control que puede
ejercer la comunidad sobre las acciones del gobierno local.
(Aghn y Corts, 2000)
14 En Amrica Latina existen alrededor de 16 mil gobiernos locales con los nombres de
Municipalidad, Alcalda, Ayuntamiento, Intendencia o Prefectura segn el pas los
gobiernos locales tienen en comn el estar dotados de un territorio, ser habitados por
una poblacin que mantiene relaciones sociales mltiples, constituir el espacio de
desarrollo de una cultura nica y particular, y poseer un gobierno local elegido por los
ciudadanos. Los gobiernos locales encabezan sistemas sociales complejos y
dinmicos que deben ser respetados cuando generan su propio desarrollo. (FLACMA,
2002)

64

Los gobiernos locales influyen en el desarrollo local de

distintas maneras, ya que les resulta posible servir de
complemento a las polticas nacionales. A la vez pueden
reducir las barreras normativas a la inversin privada y crear
un entorno propicio para el pleno aprovechamiento de
recursos locales no utilizados, elevar la capacidad de sus
territorios para competir con otros, y atraer inversiones
directas. (Prez Daz, 2010)
stos son los actores que deben tener el liderazgo
fundamental en la elaboracin e implementacin de una
estrategia de desarrollo local que integre la diversidad de
actores que radican a dicho nivel y que, por sus objetivos,
intereses y funciones deben articularse en la localidad. Para
la puesta en marcha de esta estrategia los gobiernos locales
deben construir participativamente una visin de futuro del
territorio, considerando la necesidad de alianzas estratgicas.
Esto representa un cambio en el papel de los gobiernos
locales que dejan de actuar como proveedores directos de
servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado para
convertirse en entidades que planifican, construyen e
involucran

la

sociedad

local

en

un

proyecto

de

transformacin en funcin del bienestar colectivo.

Los gobiernos locales, consideramos, requieren adoptar una
visin ms estratgica del problema del desarrollo y su
actividad

debe

ser

re-conducida

para

incidir

en

la

colaboracin con los agentes econmicos y financieros en la

bsqueda de diferencias competitivas vinculadas al territorio y
a la utilizacin eficiente de los recursos endgenos.
65

Una cuestin central para los gobiernos locales en el nuevo

contexto globalizado es identificar acciones estratgicas y
prospectivas

que

puedan

reducir

las

emergentes

complejidades derivadas de los entornos cambiantes, de

diseos institucionales y polticas pblicas que tienen
impactos

importantes

en

los

territorios.

Esto

supone

dimensionar formas de gestin que se orienten a asumir la

conduccin de sus propios procesos modernizadores acordes
con sus necesidades.
Los gobiernos locales deben impulsar la participacin activa
de los ciudadanos para dar legitimidad a las decisiones
polticas y mayor transparencia a los procesos de decisin,
como tambin activar procesos de reflexividad respecto de
los

riesgos

costos

asociados

las

decisiones

modernizadoras que se pretenden realizar en los espacios

locales. (Haefner, 2007)
Los gobiernos locales participan en la provisin de producir
bienes

servicios

directos

travs

de

diversos

procedimientos para crear, desarrollar y regular mercados

especficos que aporten los bienes y servicios requeridos a la
poblacin que permitan el bienestar local. (Osborne y
Gaebler, 1992)
A pesar de los procesos de descentralizacin que han
ocurrido tanto en los pases desarrollados como en vas de
desarrollo, los gobiernos locales, segn Meyer-Stamer
(2006), siguen, ms extendido en Amrica Latina, carentes
de recursos humanos y financieros para la planeacin
66

estratgica. Este enfoque del desarrollo local con nfasis en

la planeacin estratgica desde los gobiernos locales, posee
grandes

requerimientos

en

trminos

de

destrezas

habilidades de planeacin, y exige de recursos cuantiosos en

trminos de dinero y energa humana para el diagnstico,
ejecucin y monitoreo de las acciones.
Las Estrategias de Desarrollo Local en ocasiones resultan
endebles por no cumplir en muchas ocasiones los requisitos
sustantivos de incorporar participativamente a los actores
relevantes de las localidades, por lo cual se le reconoce una
baja capacidad de orientador de la toma de decisiones
estratgicas, tanto a nivel pblico sectorial y municipal
como de los sectores sociales y productivos. Por parte de los
gobiernos locales existe desconocimiento de las directrices
estratgicas a seguir en la formulacin de sus planes de
inversin social y en la generacin de los planes municipales.
(Haefner, 2007)
Consideramos

que

se

necesitan

mayores

cuotas

de

autonoma y traspaso de recursos suficientes para funcionar

adecuadamente entregando a los ciudadanos los servicios
indispensables para dinamizar el desarrollo. Los gobiernos
locales debern ser capaces de captar, manejar y controlar
sus propios recursos, los cuales provienen tanto del Estado
como de la localidad. Estos actores debern poseer ciertos
grados de autonoma local que le permitan tomar sus
decisiones en el mbito de sus competencias y recursos.

67

La estructura interna de los gobiernos locales debe ser cada

vez ms horizontal, integrada y participativa para facilitar la
accin eficiente de sus componentes en la respuesta a los
desafos de su entorno local. Deben actuar como servidores
pblicos efectivos, para lo cual deben estar dotados de buena
informacin, formacin permanente, implicacin y conciencia
de necesidades-potencialidades en su demarcacin para
facilitar procesos de desarrollo local. Debe existir una poltica
de desarrollo de los recursos humanos municipales tanto
como antecedente a la creacin de iniciativas de desarrollo
local como en el pleno desenvolvimiento de estas.
La funcin principal de los gobiernos locales es la promocin
del desarrollo local en sus diferentes espacios, cuestin que
debe lograr en sus acciones teniendo en cuenta una visin
amplia del territorio. En este espacio deben confluir
concertadamente los

gobiernos nacionales, ministerios,

empresas

diferentes

de

los

niveles,

instituciones

gubernamentales y no gubernamentales. Los gobiernos

locales deben desempear el rol de agente integrador y
conciliador de todos los esfuerzos en funcin de un desarrollo
local integral.
Los gobiernos locales tienen el deber de integrar en funcin
del desarrollo local todos los actores que pueden ser
portadores del desarrollo de la comunidad local, en la que se
inscribe el patrimonio histrico-cultural conformado,

el

patrimonio natural, el capital fsico y un saber tecnolgico.

Los gobiernos locales en su visin del desarrollo local
68

debern articular las identidades y las culturas locales como

patrimonio colectivo y potencial del desarrollo, siendo
esencial la preservacin de estos rasgos. Es obligacin de los
gobiernos locales que en el uso de estos recursos se
preserve el medio ambiente para garantizar el uso racional y
beneficio de las generaciones actuales y futuras. El
ordenamiento territorial y la planificacin son los instrumentos
idneos para cumplir estas complejas tareas.
El desarrollo local es una tarea altamente compleja que
requiere del compromiso y movilizacin de todos los actores
bajo la forma de amplias alianzas pblico-privadas con metas
estratgicas y compromisos consensuados para el largo
plazo. Las alianzas entre los actores econmicos e
institucionales para el desarrollo local deben ser lideradas o
estimuladas por los gobiernos locales, los cuales actan
como facilitadores para gestar el plan estratgico y ayudan a
negociar y definir los roles de los diversos agentes. Las
instituciones

acadmicas

pueden

apoyar

los

emprendedores tanto en iniciativas de innovacin, creacin

de nuevos productos, como mediante acciones de extensin
y asistencia tcnica.
Una tarea importante de los gobiernos locales, desde nuestra
visin, es apoyar la integracin de los procesos de desarrollo
territorial. Los espacios administrativos de los municipios no
estn aislados y los procesos de desarrollo generalmente
trascienden los lmites municipales. Es necesario que los
gobiernos locales incorporen en sus agendas de trabajo
69

actividades, informacin y servicios para apoyar la integracin

de las polticas locales y producir efectos positivos de
sinergia.
Si bien desde los aos ochenta se da una revalorizacin de
los gobiernos locales, en la prctica stos se han enfrentado
a una serie de limitantes, pues en la mayora de nuestros
pases latinoamericanos la descentralizacin no se ha
acompaado de recursos ni de instrumentos que permitan a
los gobiernos locales la gestin eficiente del desarrollo local,
ni tampoco su intervencin en las ciudades, lo que en parte
explica los problemas de ilegalidad, desorden, marginalidad y
pobreza con que se ha dado el fenmeno de urbanizacin.
Se requiere de gobiernos locales que incorporen a su decidir
la urgencia de contar con competencias que le permitan ser
el

configurador

de

su

desarrollo

local

no

actuar

reactivamente a las tendencias y actores que actan

territorialmente.
Tanto en los pases centrales como en los perifricos lograr
una articulacin de diversos actores en funcin del desarrollo
local est casi siempre condicionado por la coyuntura,
intereses particulares, clculos electorales, burocracia, falta
de visin estratgica, inflexibilidades organizativas y recursos.
Se demanda contar con un liderazgo y animacin proactivo
que permita el surgimiento de iniciativas y su integracin
dentro de objetivos estratgicos, as como para motivar a la
poblacin que participe del proceso de construccin social del
territorio.
70

Pensamos que para lograr avanzar hacia gobiernos locales

con una real capacidad decisoria se requiere tambin de
competencias de planificacin con visin prospectiva. Es una
bsqueda creativa, organizada, sistemtica, sistmica y
comprometida de incidir sobre el futuro del territorio.
Requieren planear prospectivamente, formular escenarios,
determinar objetivos y metas, estrategias y prioridades,
asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin,
coordinar esfuerzos, evaluar etapas, resultados y asegurar el
control de los procesos.
Planear prospectivamente presupone la capacidad de
escoger, entre varias alternativas, la que resulte ms
conveniente a los futuros deseables y posibles que se han
dado no slo en la organizacin municipal, sino aquellas
visiones que emanan de una ciudadana empoderada con su
propio desarrollo. Implica decidir en el presente las acciones
que habrn de ejecutarse en el futuro, con el fin de lograr los
objetivos previamente establecidos. (Miklos, 1993)
Modernizar los gobiernos locales significa acercarlos a la
comunidad, y que sean conscientes de que lograr su eficiente
gestin

municipal

significa

acoplarse

la

creciente

complejizacin social y cultural que presenta el sistema

societal actual.
En las condiciones de Cuba se hace necesario replantear las
funciones y prcticas del Estado, transfiriendo a los
eslabones provinciales y municipales funciones de diverso
orden en procesos de descentralizacin y desconcentracin
71

que permitan darle ms autonoma y capacidad a los

municipios y provincias. El nudo central est en lograr una
visin estratgica articulada y coherente de pas, provincia y
municipio. Las estrategias y programas de desarrollo
municipal y provincial no entraran en competencias con los
nacionales, sino que los complementaran, dejando al nivel
central del Estado las tareas estratgicas, dentro de una
visin de equidad territorial y soberana nacional.
1.4 Condiciones de los gobiernos locales para el
desarrollo local.
El desarrollo local requiere de un rol activo y de una actitud
expansiva por parte del gobierno local, conjuntamente con
otros actores sociales. Para ello es necesario considerar las
condiciones que este posee en tanto potencialidades y
limitaciones para generar desarrollo local, como expresin de
sus posibilidades de actuacin.
Las condiciones de los gobiernos locales tienen un reflejo
importante en aquellas estructuras y procesos que tienen
lugar en el espacio local municipal, es decir, en el cual se
produce la des-integracin de lo macro, lo meso y lo micro.
Es donde concurren mltiples factores que intervienen en la
posibilidad de la construccin de un esquema de desarrollo
en que los gobiernos locales sean actores protagnicos. Para
los fines de este estudio se concentra la atencin en definir
como dimensiones fundamentales de esas condiciones el
entorno territorial y la gestin municipal.

72

1.4.1 Entorno territorial

Los procesos de desarrollo local transcurren en un territorio
especfico; por lo tanto, cuando hablamos de desarrollo local
nos referimos al desarrollo de un territorio. ste no es un
mero espacio fsico, sino algo socialmente construido.
El territorio es, en esta perspectiva, a la vez condicionador y
condicionado por y desde las acciones de los gobiernos
locales, y por su relacin con el resto de los actores en el
entramado donde convive (Gallicchio, 2004). Por lo que el
territorio (entorno territorial) constituye una de las dimensiones
operativas del desarrollo, como escenario principal en donde
transcurren en el tiempo los procesos de desarrollo. (Espina,
2006)
El entorno territorial no est determinado a priori; es una
categora conceptual construida por los actores y los tcnicos
involucrados. No es ni una escala, ni una divisin polticoadministrativa ms. Es un espacio local, que desde el punto
de vista sociolgico, contempla toda la dinmica relacional y
las actividades que se generan en un lugar o rea especfica,
es el contenedor de toda la vida pblica cotidiana
perteneciente a un rea especfica, y donde los gobiernos
locales deben enmarcarse para generar los procesos de
GHVDUUROOR ORFDO (O HVSDFLR ORFDO HV XQ concepto relativo,
construido, que se da siempre en relacin con un mbito
global, y cambia segn el territorio que se defina. (Gallicchio,
SN)

73

El territorio se define como el conjunto de relaciones y redes,

econmicas, sociales, culturales ambientales, polticas e
histricas, que convierten a dicho espacio en una unidad o
sistema, conectado con un conjunto de mayor generalidad,
pero con una estructuracin y conectividad interna propias,
que le confieren relativa autonoma y especificidades en su
funcionamiento, debido a las peculiaridades ambientales y de
recursos naturales. (Espina, 2001)
Nuestro estudio toma al municipio como equivalente de un
tipo de territorio, entendiendo que

la divisin poltico-

DGPLQLVWUDWLYD YLJHQWH HQ &XED VLQWHWL]D XQ FRQMXQWR de

redes y nexos econmicos, sociales y de administracin, que
ODKDFHQIXQFLRQDUFRPRXQLGDGGLIHUHQFLDEOH(VSLQD
Nos identificamos con Alburquerque (2003) cuando asume
como importante para el desarrollo local los rasgos fsicosterritoriales y considera para esta dimensin algunos
indicadores importantes como la situacin geogrfica, clima,
orografa, recursos naturales disponibles y caractersticas
ambientales, los cuales ejercen influencia en la especificidad
en que los actores locales elaboran sus iniciativas de
desarrollo.
El Territorio es tambin un trmino polismico cuyo sentido est
relacionado con las dimensiones de la realidad social desde la
que se le refiera (polticas pblicas, procesos econmicos,
movimientos sociales), y en cual su significado puede variar
segn la disciplina cientfica. (Labrada, 2008)

74

Nos adherimos al enfoque de desarrollo endgeno que

comprende el nivel local como el lugar donde se asienta una
determinada estructura productiva, mercado de trabajo,
capacidad empresarial, recursos naturales, estructura social y
poltica, o tradicin y cultura, sobre la que puede articularse
su crecimiento econmico y la mejora del nivel de vida de la
poblacin. (Vzquez Barquero, 1986)
Tambin es importante para nuestro trabajo, destacar que en
el entorno territorial entraran los distintos tipos de capitales
(cognitivo, simblico, cultural, social, cvico, institucional,
psicosocial, humano y sinergtico) como insumos importantes
para el desarrollo local, los cuales deben incorporarse
integradamente desde la estrategia del gobierno local.
(Boisier, 2003)
Alburquerque (1999), nos aporta una concepcin que
identifica los distintos tipos de recursos que tiene el territorio,
los cuales pueden ser vistos como potencialidades. Dentro de
los recursos aparecen los fsicos (situacin geogrfica,
recursos

naturales,

infraestructura

capital

fijo)

socioculturales (cultura, historia y valores), los cuales

constituyen

elementos

esenciales

para

la

eficiencia

productiva y competitividad de las actividades econmicas

locales. Otros recursos importantes son los humanos; de ah
la importancia de reconocer la base demogrfica y las
caractersticas del mercado de trabajo local, as como los
rasgos culturales y valores sociales locales. (Alburquerque,
1999)
75

(O HQWRUQR WHUULWRULDO SXHGH VHU YLVWR WDPELpQ FRPR  un

espacio donde los ayuntamientos, a travs de la concertacin
y la movilizacin de recursos no pblicos, intentarn
conseguir los objetivos polticos fijados por los rganos de la
corporaciQ. (Friedman, 2001: 3)
Para nuestros fines el entorno territorial constituye el
conjunto de relaciones y redes, econmicas, sociales,
culturales, polticas, ambientales e histricas que convierten
un espacio en una unidad de anlisis independiente que se
encuentra conectado con otras unidades; adems posee
rasgos distintivos como son recursos tangibles e intangibles,
y se encuentra marcado por un escenario geogrfico
especfico y ejercen un efecto a los gobiernos locales en la
generacin de las polticas de desarrollo local que se
implementen.
1.4.2 Gestin Municipal
El tema de la gestin se ha venido relacionando con los
JRELHUQRV ORFDOHV VH KDEOD GH XQD YHUGDGHUD UHYROXFLyQ
JOREDO HQ FDVR GH ORV PXQLFLSLRV FRQ El ascenso del
gobierno de corte emprHVDULDO (David Osborne y Ted
Gaebler, 1992). Se afirma la necesidad de dirigir desde los
gobiernos locales con espritu emprendedor y sembrar esta
mentalidad emprendedora en la burocracia.
El

nuevo

paradigma

que

ha

surgido

en

pases

industrializados15 se orienta hacia una Nueva Gestin Pblica

Pases occidentales han puesto en marcha un conjunto de reformas para
transformar los sistemas tradicionales de las administraciones municipales, entre ellos
se destacan: El Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Noruega, Holanda, Blgica,

15

76

caracterizada por la incorporacin de los principios y tcnicas

empresariales al campo de lo pblico, en especial al nuevo
rol de las administraciones locales. La reforma municipal en
pases centrales segn Friedman y Micco (1993) abarca las
siguientes dimensiones: las relaciones entre los diferentes
niveles administrativos, la creacin de iniciativas llamadas
FRPXQDV OLEUHV ODV UHODFLRQHV HQWUH DGPLQLVWUDFLyQ \
ciudadanos, las estructuras internas (gestin, organizacin y
personal), y las redefiniciones de las relaciones entre poltica
y administracin.
El nuevo modelo de gestin municipal se centra en
(Friedman, y Micco, 1993):
x Redefinicin del rol municipio
x &RQFHSWR GHO PXQLFLSLR FRPR 0RGHUQD (PSUHVD
Prestadora GH6HUYLFLRV0XQLFLSLR-Empresa)
x Municipio como autoridad habilitadora (Enabling Authority)
x Municipio estratgico capaz de construir consensos
x Una Administracin Municipal Receptiva
x Centralizacin en el ciudadano (Cliente-Customerizing)
x Empoderamiento (Empowerment) de los ciudadanos
x Municipio de calidad-gestin de calidad total: servir al
ciudadano/ cliente
x Municipio

competitivo-inyectar

competitividad

en

la

prestacin de servicios

Alemania y Espaa; y otros como Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda
y Japn.

77

x Modernizacin de las estructuras y del funcionamiento del

municipio
x Municipio Virtual-On Line
x Humanizar el Municipio-Desarrollo de RR. HH.
Lo esencial en la gestin est en que es un proceso de
SODQHDU RUJDQL]DU GLULJLU HYDOXDU \ FRQWURODU 3XHGH
entenderse como un conjunto de diligencias para desarrollar
un proceso o para lograr un producto determinado (Mora,
1999). Es asumido como parte de la direccin del gobierno
para hacer que las cosas funcionen, con capacidad de
generar procesos que transformen la realidad.
En un enfoque dinmico, la capacidad puede catalogarse
como factor facilitador del logro de los objetivos propuestos y
el desempeo exitoso. Aparecen como las capacidades
necesarias para la gestin relacional: la capacidad de
negociacin, capacidad para descifrar el contexto y la
capacidad de representacin. (Grandinetti, 2003)
/DJHVWLyQPXQLFLSDOTXHDVXPLPRVGHEHFRQYHUWLUVHHQun
proceso democrtico, dinmico y flexible de ordenar y regular
el espacio socio-cultural y urbano, con la participacin de las
organizaciones de masas, polticas, el gobierno local y la
poblacin, en funcin de darle solucin a las problemticas.
Es una funcin pblica, un proceso tcnico, socio-poltico y
administrativo y constituye un sistema compuesto por los
SODQHV\ODVQRUPDVMXUtGLFDV (Padilla, 1998: 14)
Por otra parte debe implicar la capacidad de las comunidades
en participar en el control y uso de los recursos para el
78

mejoramiento del entorno. Debe existir la pretensin de

auspiciar la participacin de la poblacin beneficiaria,
definindose esta participacin a partir del criterio de
transferir a la comunidad la capacidad de analizar su
problemtica,

tomar

decisiones,

implementar

cogestionariamente los programas y proyectos actuando

sobre la base de la bsqueda de un ideal democrtico.
(Padilla, 1998)
La gestin municipal actual exige la innovacin poltico
administrativa, donde la autonoma debe ser el eje sobre el
cual se defina el marco de actuacin y las competencias
pblicas de la instancia local en relacin con los mbitos
superiores. La autonoma local no puede definirse de forma
unidimensional

desde

el

puro

objetivismo

localista

regionalista, sino que requiere ser situado en el marco del

ordenamiento integral del Estado, en tanto los municipios
sean

considerados

como

entidades

bsicas

de

esa

organizacin y como cauces inmediatos de participacin

ciudadana en los asuntos pblicos. (Chvez, 2003)
La gestin municipal asumida para generar procesos de
desarrollo local debe reivindicar el trabajo en equipo, visin y
estrategias

conjuntas,

participacin

ciudadana,

fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para

abordar los problemas del desarrollo, el rescate de la
metodologa de la planificacin popular y de seguimiento y
rendicin de cuentas (DHIAL, 2001). Entre las principales
funciones de los gobiernos locales est detectar y crear los
79

espacios de interaccin y contacto entre los actores y sus

mecanismos de negociacin, resolucin de conflictos y
procesos de toma de decisiones, la seleccin de opciones de
polticas pblicas y la implantacin de proyectos de desarrollo
local.
Consideramos que a diferencia de la prdica neoliberal se
requiere de un Estado fuerte y una poltica que apoye a los
gobiernos locales en su poltica de desarrollo local. El
gobierno local puede desempear una funcin cataltica de
las fuerzas sociales y polticas en las comunidades, donde
sea capaz de obtener consenso en las decisiones sobre
polticas de desarrollo local. Tambin en ser catalizadores de
las actividades productivas y promocin del tejido socioeconmico. (Garda, 2006)
A nuestro entender el papel de la gestin municipal consiste
en administrar los esfuerzos de las estructuras locales para
establecer un sistema de informacin y planeacin coherente
con el desarrollo local. El diseo e implantacin de programas
de desarrollo local integral debe considerar la pluralidad de
actores dentro del territorio, a efecto de establecer acuerdos,
compromisos y esfuerzos afines con una mayor eficiencia en
la implementacin tanto de las polticas nacionales como
regionales y locales.
La gestin municipal es un proceso socio-cultural, tcnico y
administrativo, devenido un sistema de comunicaciones,
condicionado por tradiciones culturales que se establecen en
un espacio o lugar determinado, para materializar el
80

planeamiento contenido dentro de los planes parciales, desde

su concepcin hasta la ejecucin y administracin, mediante
la accin social, la seleccin y la transmisin social a travs
de un proceso innovador, con la participacin democrtica de
los gobiernos locales, las organizaciones y la comunidad,
responsabilizada en la decisin del control y uso de los
recursos para el logro de una adecuada transformacin
integral del entorno territorial. (Caldern y Salas, 2007)
Los planeamientos anteriores nos conducen a concebir la
gestin municipal como el conjunto de acciones que se
promueven desde el gobierno local y se caracteriza por la
capacidad que tenga en el manejo de recursos (humanos,
tcnicos y fsicos) para lograr ms eficiencia en las
respuestas a las necesidades de la localidad en la concrecin
de las polticas de desarrollo local.
CAPTULO II. PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DEL
DESARROLLO

LOCAL

LOS

GOBIERNOS

MUNICIPALES EN CUBA
En el presente captulo se abordan los antecedentes del
desarrollo local que se fueron materializando en la bsqueda
de un modelo econmico, social y poltico que comienza a
gestarse con el triunfo de la Revolucin Cubana; tambin se
presenta la creacin y particularidades de los gobiernos
locales en nuestro contexto. En un segundo epgrafe se
contextualiza el surgimiento del tema del desarrollo local en
los noventa y las iniciativas generadas a raz de los cambios
ocurridos en el perodo sealado. Al mismo tiempo se ofrecen
81

los rasgos ms esenciales que marcan el debate por el

desarrollo local y los gobiernos locales en el contexto actual.
2.1 Etapas de los gobiernos locales y el desarrollo local
en el perodo revolucionario cubano hasta 1990
Ciertamente las ideas del desarrollo local en nuestro pas han
aparecido en el contexto histrico-social de la dcada de los
noventa, esto no quiere decir que no hayan existido
antecedentes que pudieran estar estrechamente vinculados
con esta manera particular de concebir esta acepcin del
desarrollo. (Prez Daz, 2009a)
Existen estudios (Mndez, 1997; Mndez y otros, 2007;
Gonzlez Fontes y otros, 2002; y Becerra Lois y Pino Alonso,
2005) en el mbito nacional que han intentado sistematizar
desde la disciplina econmica los antecedentes del desarrollo
territorial y local en Cuba, los cuales se han centrado en las
etapas del desarrollo territorial sobre la base de la
planificacin econmica. Cabe sealar que existen otros
trabajos donde se ha reflexionado de alguna manera acerca
de los antecedentes del desarrollo local en Cuba. (Dvalos,
1997; Dilla, 1993; Guzn, 2001; Hernndez, 2005; Romero
Surez y Fonseca Marante, 2007)
La Revolucin Cubana cuando asciende al poder en 1959
establece la necesidad imperiosa de impulsar polticas que
permitieran equilibrar las diferencias territoriales que se
haban conformado histricamente desde la etapa colonial y
republicana, y ante la cual el gobierno revolucionario empieza
a reaccionar de manera inmediata. La bsqueda del equilibrio
82

y la equidad entre los territorios cubanos ha sido un

permanente inters desde la poltica del Estado cubano en la
construccin del desarrollo nacional. Es a partir de esta
nueva etapa en que comienzan a percibirse esfuerzos no solo
en el ordenamiento territorial sino en la dotacin equilibrada
de infraestructuras bsicas para el desarrollo de los espacios
territoriales.
Las profundas diferencias socioeconmicas entre el oriente y
el occidente del pas repercutieron notablemente en la
manera de enfocar el desarrollo econmico y social. Los
contrastes en torno al desarrollo de las fuerzas productivas y
de los asentamientos humanos expresados en el marco de la
relaciones de dominacin capitalista hacen que el nuevo
Estado inicie un proceso de reordenamiento. La introduccin
de nuevas formas de propiedad con el propsito de
transformar la economa tiene su expresin en un conjunto de
iniciativas que se fueron experimentando para atender las
desproporciones entre las regiones, provincias, municipios y
localidades. Las principales cuestiones en que el Estado
cubano se ve inmerso a partir de los sesenta para enfrentar
las diferencias intra-regionales pueden definirse de la manera
siguiente (Mndez, 2007): a) Organizacin territorial de la
actividad poltica y administrativa del Partido y el Estado; b)
Estructuracin territorial de las unidades de produccin
agropecuaria estatal; y c) Racionalizacin y ampliacin de las
relaciones agroindustriales en el sector azucarero.

83

Dentro de las primeras reformas que tuvieron un impacto en

la estructura de los territorios estuvieron las leyes de Reforma
Agraria, que expropiaban las extensas propiedades y
producan una redistribucin de la tierra a los niveles nacional
y local. En estas medidas el Estado y los campesinos
empezaban a convertirse en el actor central en los territorios
en el control y uso de la tierra. (Prez Daz, 2009a)
El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) adems de
tener un papel activo en las Reformas Agrarias fue el
principal creador de los primeros rganos oficiales locales,
denominados Zonas de Desarrollo Agrario (ZDA). Desde esta
institucin se impuls el fomento de cooperativas, el
desarrollo de la produccin agropecuaria con sedimentacin
territorial con criterios de equidad territorial y polticas de
industrializacin producidas hacia los territorios desde lo
nacional

para sustituir

importaciones

y diversificar

la

produccin. La nueva acumulacin nacional favorece el

desarrollo

de

los

territorios

ms

atrasados,

la

descentralizacin de actividades econmicas y de servicios,

la configuracin de territorios con capacidad para asumir sus
recursos laborales, dar servicios sociales y expandir la
produccin con introduccin de tecnologas y prcticas
avanzadas en correspondencia con la poca.
Las ZDA no podan resolver la situacin como rgano de
gobierno, aunque haban llenado la falta de ese poder
poltico, por lo que fue necesario sustituir el Consejo

84

Provincial y de Gobierno Municipal existentes durante el

capitalismo. (Mndez, 1997)
Para 1960 se crea el Instituto de Planificacin Fsica (IPF)
adscrito al ministerio de la construccin que buscaba
armonizar el desarrollo nacional a partir de la planificacin
fsica de los territorios y del pas en su conjunto para ubicar
los planes estratgicos nacionales teniendo en cuenta las
posibilidades territoriales, las necesidades nacionales, la
planificacin urbana, y el desarrollo agrario e industrial.
En los tres primeros aos de la dcada de los sesenta las
direcciones provinciales de planificacin fsica pusieron en
marcha la planificacin. Estas direcciones contribuyeron a la
transformacin de los territorios, porque significaron una
poderosa herramienta para la nueva construccin social,
sobre todo en la implementacin de los nuevos valores y los
contenidos de accin poltica e ideolgica. Estas direcciones
intentaron desarrollar mecanismos funcionales a escala
territorial

porque

perseguan

la

coordinacin

la

compatibilizacin entre los planes y los programas sectoriales

que confluan a nivel territorial.
La creacin en 1960 de la Junta Central de Planificacin
(JUCEPLAN) signific un avance importante en el proceso de
planificacin territorial. Para 1961 se funda la Junta de
Coordinacin e Inspeccin (JUCEI), entre cuyos objetivos se
destaca

coordinar

los

trabajos

de

los

organismos

administrativos, polticos y sociales en los diferentes niveles,

lo cual evidencia elementos descentralizadores, todava con
85

alto grado de centralidad. Estas tuvieron dentro de su objetivo

ordenar y resolver los problemas del gobierno local y
establecer una relacin ms estrecha, orgnica y diaria entre
el pueblo y su poder (Castro, 1961). En 1966 las JUCEI
seran sustituidas por los Poderes Locales, los cuales se
caracterizaban

por

una

propuesta

descentralizadora

ambiciosa. Estos poderes desaparecieron en corto tiempo,

influidos por la divisin poltico administrativa, la falta de
recursos para encarar las demandas de la poblacin, y la
dbil institucionalizacin de la sociedad cubana. (Mndez,
2007)
Desde los primeros aos el Estado fue proporcionando un
impacto favorable en el desarrollo de los territorios a partir de
la creacin de granjas estatales en funcin de los rasgos
territoriales, el mejoramiento y la ampliacin de las redes de
comunicacin entre los territorios, la construccin-induccin
de asentamientos humanos con niveles altos de urbanizacin
e infraestructura, la dotacin de un esquema productivo
propio a los territorios sobre la base de la creacin de empleo
y prestaciones, la orientacin de las inversiones industriales
en zonas territoriales estratgicas y la transferencia de
equipamiento escolar hacia los territorios, donde la campaa
de alfabetizacin y otros programas educacionales permitan
que

el

capital

humano

de

los

territorios

se

fuera

incrementando en funcin de su desarrollo. (Prez Daz,

2009a)

86

La dinmica del entorno territorial cubano fue cambiando en

la misma medida en que el Estado presentaba un proyecto
poltico de justicia social, soberana social y un modelo
productivo orientado al trnsito del modelo agroexportador y
monoproductor

uno

agroindustrial

diversificado.

Las

medidas revolucionarias de nacionalizacin de la propiedad

extranjera (banca, industria, agricultura, entre otros aspectos)
tambin significaron la necesidad de un reajuste a nivel
territorial de las relaciones de produccin, donde el Estado
comenz

asumir

una

actuacin

directa

entre

las

necesidades territoriales y la poblacin.

En esta etapa se trata de un perodo de bsqueda, de
ordenamiento correspondiente al nuevo Estado que pretende
desarrollar el pas con herramientas de planificacin central
de manera diversificada, por medio de polos vinculados a una
diversificacin

tcnico-productivo

que

comprende

transformaciones en el sector agropecuario y agroindustrial,

en la industria y servicios de base urbana y rural con un
creciente proceso de descentralizacin de servicios bsicos
hacia los territorios.
En este perodo se reestructuran las relaciones del comercio
interno a partir de la ofensiva revolucionaria, donde el
gobierno toma el control sobre las industrias locales y
pequeas propiedades privadas que garantizaban una serie
de servicios a nivel local y que posean ciertos niveles de
cooperacin local. Estas actividades pasan a la propiedad
estatal por medio de la creacin de un poder local para
87

hacerse cargo de los sectores intervenidos. Se comienza la

sustitucin de estos por una industria ms moderna y
productiva, donde se concentran en unidades (consolidados)
diversas actividades econmicas.
Tras el fracaso de la Zafra de 1970 para la cual el pas se
encontraba dividido en regiones, que posteriormente seran
las provincias, se decide por la direccin del gobierno la
insercin como Estado socialista en el Consejo de Ayuda
Mutua Econmica (CAME). El ordenamiento regional y la
experiencia que se acumula en esos aos fue un antecedente
a la nueva divisin poltico administrativa que se realiz a
partir de un reagrupamiento de las regiones existentes. Un
grupo importante de municipios resultaban pequeos para
sostener programas de desarrollo territorial, y la provincia
demasiado extensa por tal motivo se regionalizan las
provincias, agrupando niveles de homogeneidad (recursos,
poblacin y relaciones histricas), y que giraban en torno a un
centro regional desde donde se diriga el proceso con cierta
autonoma o en representacin del centro.
Las prerrogativas concedidas a Cuba como miembro del
CAME, organismo que agrupaba a los pases del campo
socialista posibilitaban una solvencia econmica. Esto
contribuy al fortalecimiento del sistema socialista y al
desarrollo de una infraestructura desde el Estado central
hacia los territorios que garantiz la elevacin de la calidad
de vida de la poblacin y atencin de las disparidades.

88

Los territorios se vieron favorecidos por los planes de

desarrollo implementados para satisfacer la demanda del
CAME, por la infraestructura transferida y por la elevacin del
nivel de su capital humano en todo el proceso de formacin
ocurrido a partir de los vnculos con estos pases, en especial
con la URSS.
Para 1972 la introduccin de los rganos globales de la
economa en las provincias constituyen los antecedentes
para el enfoque territorial en el plan econmico nacional,
sobre la base de los informes de las delegaciones
provinciales de los organismos, aun cuando en estos aos la
planificacin territorial exista de manera incipiente. En 1975
el Instituto de Planificacin Fsica (IPF) era el mximo
responsable de la planificacin territorial, donde convergan
los planes sectoriales a este nivel. (Mndez, 1997)
La dcada de los setenta fue un perodo importante en las
localidades en cuanto al fortalecimiento de los organismos,
las organizaciones de masas y la administracin del Estado,
lo que contribuy extraordinariamente a que la sociedad
cubana, en los aos posteriores, se sumergiera en el proceso
de institucionalizacin que favoreci al desenvolvimiento de la
planificacin territorial. En los aos 1974 y 1975 se produce la
experimentacin de los rganos del Poder Popular (OPP) en
la provincia de Matanzas, lo que represent un paso
importante en la institucionalizacin y en la descentralizacin
poltico-administrativa del pas.

89

La instauracin en 1976 de los rganos locales del Poder

Popular y de un subsistema municipal fue una accin
importante en el proyecto de modernizacin del sistema
poltico y estatal, el cual se denomin proceso de
institucionalizacin16. Esta institucin acrecent las facultades
y atribuciones y fortaleci la autoridad e importancia de los
municipios, los cuales asumieron la administracin de un
grupo de empresas y establecimientos que anteriormente
eran administrados por el poder central. De este modo se le
facilit el marco legal a los municipios para desarrollar con
mayor flexibilidad la planificacin y administracin de
actividades econmicas y sociales. (Becerra Lois y Pino
Alonso, 2005)
Esta etapa constituye una etapa superior en el proceso de
institucionalizacin que se materializa. Se produce una
profundizacin en el establecimiento de la planificacin
territorial, sobre la base de la nueva divisin polticoadministrativa, el establecimiento de los rganos del Poder
Popular en todo el pas y la implantacin del Sistema de
Direccin y Planificacin de la Economa, (SDPE).
La nueva divisin poltico-administrativa (DPA) fue necesaria
por una serie de insuficiencias que presentaba la estructura
administrativa anterior, la cual contaba de tres eslabones
LQWHUPHGLRVSURYLQFLDUHJLyQ\PXQLFLSLRORTXHprovocaba
un alejamiento excesivo entre el nivel central y las industrias,

La institucionalizacin incluy varias acciones bsicas, dos de las cuales fueron la

implantacin de una nueva Divisin Poltico-Administrativa (DPA) y la implantacin
paulatina del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa Nacional (SDPE).

16

90

unidades agropecuarias y dems centros econmicos,

educacionales o de servicios en la base, complicando las
tareas de direccin, organizacin y control del Partido, de los
organismos del Estado y de las organizaciones de masas17
No resulta la actual divisin poltico-administrativa ni racional
ni funcional de acuerdo con las exigencias de nuestro modelo
de desarrollo econmico y social planificado, con el
perfeccionamiento

de

las

instituciones

del

Estado

revolucionario18 Se dificultaba el cumplimiento de los

asuntos de direccin del pas, de gestin poltica y social en
la base. Resultaba contraproducente la divisin hasta ese
entonces con el modelo de desarrollo planificado que se
estaba

implementando,

impeda

asegurar

el

19

perfeccionamiento de las instituciones estatales .

Ante estas limitaciones causadas por la divisin vigente para
1975, en el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba
(PCC), apoyndose en estudios de factibilidad demogrfica,
econmica y social se arriba a las conclusiones siguientes:
primero es aconsejable simplificar nuestra estructura de
Informe al Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba, Editorial Pueblo y
Educacin, Ciudad de La Habana, 1978. p.159.
Tesis y Resoluciones del Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba, Editorial
Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1978. p.156.
19 La DPA heredada se haba establecido por el rgimen espaol en 1878 y ya de por
s era arbitraria y contradictoria con la realidades geogrficas, econmicas y sociales
del pas, la isla qued dividida en seis provincias y 132 municipios que an subsisten.
A partir de 1963 se crean las regiones como un eslabn intermedio entre las
provincias y los municipios. Para 1973, mantenan los lmites provinciales 58 regiones
territoriales y 407 municipios y seccionales. La estructura de direccin comprenda tres
eslabones intermedios entre la direccin nacional y la base: la provincia, la regin y el
municipio o seccional. La nueva divisin de 1975 contemplaba 14 provincias y 169
municipios. La Isla de la Juventud quedara como un municipio especial atendido
directamente por las instancias centrales de la nacin. Ver: Informe del Primer
Congreso del Partido Comunista de Cuba, Editorial Pueblo y Educacin, Ciudad de La
Habana, 1978.
17

18

91

direccin poltico-administrativa, mediante la supresin del

eslabn regional; segundo, crear un nmero mayor de
provincias, y tercero, reducir el nmero de municipios,
ajustndose a un criterio de uniformidad en cuanto a rea,
poblacin, actividades productivas, servicios, comunicaciones
y otros aspectos.20
La nueva divisin poltico-administrativa puede considerarse
como un proyecto racional y realista que deriv en una
consecuente

poltica

regional

dirigida

reducir

las

disparidades de desarrollo, promover la integracin e

interdependencia regional y, al mismo tiempo, disminuir la
brecha campo-ciudad de la cual resulta compromisoria. (Dilla,
1993)
Esta divisin permiti aumentar las facultades y funciones de
las provincias al conformarse los rganos del Poder Popular,
las cuales jugaran un rol importante en el mbito econmico.
Los municipios se encaminaban a administrar la unidades
(ahora de subordinacin local) atendidas hasta entonces por
los Organismos Centrales del Estado, adems de facilitarles
la planificacin y administracin de la actividad econmica y
social, acorde con el Sistema de Direccin de la Economa
TXHUHTXHUtDuna relacin adecuada entre la centralizacin y
descentralizacin de las decisiones, un alto nivel de
participacin de las masas [...] y un alto grado de eficiencia y
organizacin en cuanto a la gestin ecoQyPLFD (Rassi,
1981). Los nuevos centros municipales comenzaron a
Informe al Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba, Editorial Pueblo y
Educacin, Ciudad de La Habana, 1978. p.161.

20

92

fortalecerse

con

inversiones

administrativas

de

infraestructura social.
El fortalecimiento de los municipios result un paso de
avance no solo en la organizacin, control, gestin y
desarrollo de los recursos econmicos, culturales y humanos,
sino tambin una marcha importante en el perfeccionamiento
del sistema poltico y democrtico cubano, a partir de la
vinculacin y participacin de las masas organizadas en el
desarrollo de los territorios y, por consiguiente, en el nacional.
Esta creacin, represent un trnsito hacia la bsqueda de
mecanismos que combinaran de una manera adecuada los
procesos de centralizacin y descentralizacin de las
entidades administrativas y la bsqueda de las reglas bsicas
que deban normar las relaciones de las instancias inferiores
del Poder Popular con los ministerios y dems organismos
centrales.
Se abri el camino de la institucionalizacin de la
participacin de las masas en los asuntos del gobierno de
forma institucionalizada y en la solucin de los mltiples
problemas que afectan a la localidad. Se abog por la
creacin de dispositivos de participacin de la comunidad en
la planificacin, y en el control de sus recursos; se buscaron
mecanismos para los procesos de nominacin de candidatos
y de eleccin de los delegados a las Asambleas y de los
miembros de los Comits Ejecutivos del Poder Popular, la
determinacin

de

las

estructuras

93

administrativas

ms

adecuadas, la delimitacin de las funciones y relaciones entre

Partido, Poder Popular, UJC, y las organizaciones de masas.
Esto represent el comienzo de un camino en el marco de un
complejo proyecto de modernizacin, descentralizacin y
democratizacin del sistema poltico y estatal. El sistema
poltico cubano se dot de nuevos

mecanismos de

participacin y legitimacin que tendran en los municipios

uno de sus pivotes ms relevantes (Dilla, 1993). La eleccin
democrtica y directa de los delegados en la base, en sus
circunscripciones, elevaba el nivel de representatividad real
de la poblacin en las Asambleas Municipales.
Para facilitar la gestin de los nuevos entes de gobierno se
crea el Sistema de Planificacin de la Economa (SDPE),
sobre todo para respaldar la actividad econmica atendiendo
a la complejidad y diferenciacin de los territorios. As se
crearon las direcciones tanto provinciales y municipales de
planificacin fsica que se subordinaban a la JUCEPLAN. El
IPF pasa del ministerio de la construccin a la JUCEPLAN en
1976 y esta crea la Direccin de Planificacin Territorial, lo
que constituy un importante impulso para el desarrollo de tal
actividad.
El plan quinquenal de 1976-1980,21 hizo especial hincapi en
la necesidad de lograr una acertada distribucin territorial de
las fuerzas productivas entre las distintas zonas del pas. La
Junta Central de Planificacin (JUCEPLAN) consider como
una lnea importante de su trabajo el perfeccionamiento de la
21 Los planes quinquenales se empiezan a elaborar en Cuba a partir de la entrada al
CAME, con la finalidad de planificar la economa del pas a mediano y largo plazos.

94

planificacin

territorial,

aspecto

que

incluy

en

el

Anteproyecto de Indicaciones Metodolgicas del Plan de la

Economa Nacional. (Becerra Lois y Pino Alonso, 2005)
Los planes quinquenales restringan la participacin de las
estructuras empresariales en su elaboracin, sobre todo
GHVGH OD EDVH Se le sealaba a este proceso rigidez y
lentitud, no exentas de burocratismo y de falta de una
adecuada

participacin

de

los

eslabones

productivos

primarios (empresas) cuyo papel era casi nulo OYDUH]

2000: 32). Los planes quinquenales fueron el detonante de la
prdida de una integralidad en la confeccin de los planes,
donde emergi con fuerza el carcter sectorial de los
ministerios y entidades.
Desde que hicimos nuestros primeros esfuerzos en la
planificacin y el desarrollo, un espritu sectorial ha
prevalecido en todas las agencias, en cada ministerio y, al
final, en la prctica el plan no ha sido necesariamente
racional u ptimo. (Todos) demandaron recursos y cada
sector reclam que sus necesidades eran las ms esenciales,
las ms decisivas, las ms importantes. Lo que hemos visto
HVXQDJXHUUDGHFDGDDJHQFLD(Castro, 1985: 3)
En 1978 se aprueba conjuntamente por el Partido y el Comit
Ejecutivo del Consejo de Ministros una estrategia de
desarrollo a largo plazo que tuvo como prioridad fortalecer el
papel de la planificacin territorial en la economa, en la cual
se recoge una visin integral del desarrollo territorial basado

95

en la poltica orgnica de desarrollo econmico y social.

(Mndez, 1997)
A pesar de crearse todo un sistema nacional organizativo y
ciertas condiciones para el desarrollo de la planificacin
territorial los resultados esperados quedaron por debajo de lo
que se pronosticaba. No se pudieron alcanzar todas las
metas, pues estuvo restringido el trabajo a la organizacin,
planificacin y control de las tareas orientadas por los OPP
en sus diferentes niveles.
En 1982 se realizaron discusiones en los territorios para
valorar las situaciones socioeconmicas de estos, y buscar
un uso ms racional de los recursos en funcin de las
prioridades nacionales y locales; garantizar niveles esperados
de

produccin,

el

comportamiento

probable

de

las

exportaciones, el desarrollo de las inversiones, la eficiencia

controlada desde los territorios y el manejo acertado de los
recursos locales.
En 1983 se cre una comisin con el objetivo de perfeccionar
la DPA de 1975. En esta comisin aflor que se haba
producido un desarrollo socioeconmico ascendente en la
escala provincial donde se incorporaban los territorios ms
atrasados del pas. En contraste un grupo de municipios,
sobre todo del oriente, segua careciendo del suficiente
potencial econmico y social para desde las administraciones
locales resolver aceptablemente con cierta autonoma las
problemticas locales. (Lpez y otros, 1987)

96

Desde esta comisin se expresaba, la necesidad de

establecer facilidades organizativas, administrativas y de
servicios para los habitantes de aquellos asentamientos que
dejaron de ser cabeceras municipales histricas (26), adems
de la conveniencia de que existiera en ellos una autoridad
subordinada al municipio que por su naturaleza se deba
denominar Consejo Popular. (Guzn, 2001)
Se demandaba un nuevo rgano que pudiera fiscalizar la
calidad y eficiencia en la prestacin de servicios de los
organismos y entidades en su demarcacin, e impulsar la
solucin de los problemas eminentemente propios de la
localidad. La experiencia haba demostrado que cuando un
lugar

perda

su

condicin

poltico-administrativa,

se

observaba posteriormente el debilitamiento de su desarrollo

econmico y social. La delimitacin de los territorios como
resultado de conformar unidades econmicas en s mismas,
en muchos casos haba trado como consecuencia la ruptura
de redes de identidad. (Prez Daz, 2009a)
Lo

anterior

se

ratific

en

la

Resolucin

sobre

el

perfeccionamiento de la DPA del Tercer Congreso del PCC.

En este momento se aprueban las bases para la creacin de
los

Consejos

Populares,

realizndose

las

primeras

experiencias puntuales en las zonas rurales del pas. (Guzn,

2001)
En el perodo de 1986-1990 las Asambleas del Poder Popular
fueron escenario de discusin de los planes econmicos en
sus diferentes niveles; en este espacio se discutan tanto las
97

problemticas municipales que podan ser resueltas a estos

niveles como en otros.
Desde inicios de los ochenta ya empezaba a emerger una
serie de limitaciones, algunas desde aos anteriores, las
cuales impedan una articulacin eficaz de todos los
componentes que deban intervenir en el plan econmico
territorial. La falta de cooperacin entre los organismos
enclavados en un mismo territorio sobresale hasta la
actualidad como factor clave en el desarrollo territorial
integrado,

porque

impeda

el

uso

eficiente

de

las

potencialidades en las localidades.

Otras dificultades percibidas desde mediados de los 80
fueron los insuficientes mtodos para la confeccin, control y
ejecucin

de

los

proyectos

que

no

garantizaban

la

participacin de los diferentes organismos que deban

implicarse en los planes. La falta de coordinacin entre los
organismos hizo mella no solo en la elaboracin sino tambin
en la puesta en prctica de los planes territoriales, donde los
OPP fueron incapaces de lograr una horizontalidad con las
instituciones y organizaciones de niveles superiores de
subordinacin, sobre todo por el marcado sectorialismo que
comienza a evidenciarse desde los diferentes ministerios u
organismos centrales del Estado.
El Tercer Congreso del PCC (1983) intent superar e
impulsar a una fase superior la planificacin territorial, en
busca de un perfeccionamiento del SDPE. Se enfatiz en el
papel activo que deban desempaar los rganos locales en
98

sus territorios, y cmo estos deban involucrar y coordinar los

procesos de planificacin territorial con el objetivo de que se
involucraran ms en los procesos de direccin de la
economa nacional. Como aditivo se seal que las
provincias tenan posibilidades decisorias pero siempre en
concordancia con los planes previstos.
En 1989 en la provincia de Matanzas se realiz otro
experimento con la finalidad de instrumentar la planificacin
continua, la cual empez a generalizarse en otras provincias
como Villa Clara, Granma, y Holgun; en los noventa se
ampli an ms. (Mndez, 1997)
Hasta finales de los ochenta puede decirse que se trabaj
incesantemente

en

el

establecimiento

de

las

bases

organizativas y las condiciones necesarias para garantizar un

desarrollo ms equilibrado de los territorios y reducir las
disparidades. Se intent que la planificacin territorial pasara
a una etapa superior para garantizar la proporcin debida en
el desarrollo econmico y social de los territorios, lo que
permitira una participacin ms activa de los rganos locales
del Poder Popular, y que los objetivos previstos en los planes
correspondieran con

las

decisiones

que tomaran las

provincias. (Becerra Lois y Pino Alonso, 2005)

Aun cuando existieron estos intentos de descentralizacin en
todo el perodo recorrido, puede afirmarse que hasta finales
de la dcada de los ochenta, el sistema de planeamiento
fsico y econmico a partir de los gobiernos locales creados
en

1975,

se

estructur

de
99

manera

marcadamente

centralizada, lo cual no facilitaba la participacin de la

sociedad local, ni de sus instituciones de base, de gobierno o
administrativas, ni de la propia comunidad en su concepcin y
ejecucin. Por otra parte, la primaca del planeamiento
sectorial sobre el territorial, generaba frecuentes problemas
de falta de integralidad del proceso inversionista en los
niveles locales. (Garca Pleyn, 1995)
La estrategia general se orient, entre otros aspectos, a
considerar la integridad entre los aspectos econmicos y
sociales del desarrollo y a extender las polticas sociales a
todo el territorio nacional, donde los municipios en la nueva
divisin y con las nuevas atribuciones desempearon un
papel significativo en la implementacin de tales objetivos
centrales. El nfasis estuvo en las provincias, ciudades
intermedias o secundarias y en las zonas rurales, lo que
favoreca la integracin entre el campo y la ciudad.
Sin duda fue una etapa donde se obtuvieron logros
importantes, los cuales coexistieron con varias deficiencias
que impidieron el xito de las polticas regionales y retardaron
el propio proceso de desarrollo y su evolucin integral, al
amenazar la obtencin de los resultados esperados en
determinados objetivos estratgicos. Entre las deficiencias
aparecen:

escasa

cooperacin

interregional,

falta

de

autonoma municipal (ms importancia al papel de las

provincias), exceso de centralizacin econmica y financiera,
ausencia de una cultura de trabajo en la base para asumir la
descentralizacin,

limitaciones
100

errores

del

proceso

inversionista;

carencia

de

documentacin

terico-

metodolgica, poca aplicacin de tcnicas de anlisis

regional, falta de preparacin tcnica y profesional de los
tcnicos en la base, limitaciones de la informacin estadstica
regional. (Becerra Lois y Pino Alonso, 2005)

2.2 El desarrollo local y los gobiernos locales en el

contexto de los noventa en Cuba.
A pesar de los logros alcanzados en la descentralizacin del
sistema productivo y de servicios (educacin, cultura, salud y
comunales) hacia los municipios, desde la dcada de los
ochenta el sistema poltico cubano se caracterizaba por un
alto grado de centralidad, en contraste con las reformas que
se daban en Amrica Latina. El Estado cubano ejerca una
elevada

verticalidad

sobre

las

instituciones

polticas,

econmicas, sociales y gubernamentales. Desde esta forma

de organizacin que se haba conformado tras dcadas de
gestacin, el Estado gener ndices importantes de bienestar,
desarrollo

humano,

industrializacin,

maduracin

de

instituciones que se haban creado tras la efervescencia

revolucionaria; adems del compromiso con su pueblo. El
Estado demostraba ser un ente importante en el desarrollo de
los territorios. El pas haba logrado hasta los ochenta una
estabilidad de sus principales indicadores globales de la
economa, la cual present 15 aos muy favorables de
expansin en su crecimiento. Para los aos 1986-87 se
produce una crisis econmica, cuyos efectos recesivos se
101

extendieron hasta 1989, y el nacimiento del proceso de

UHFWLILFDFLyQ GH HUURUHV \ WHQGHQFLDV QHJDWLYDV %HFHUUD
Lois y Pino Alonso, 2005)
La gobernabilidad empezaba a mostrar ciertos sntomas de
agotamiento como causa de la crisis del modelo de desarrollo
econmico (Hernndez, 2005), de una crisis estructural
solapada y una ausencia de insercin en el mercado
internacional capitalista. El ritmo de crecimiento haba
decrecido considerablemente para el ltimo quinquenio de la
dcada de los ochenta, a diferencia de 1981 a 1985 en que la
regularidad del crecimiento del PIB era de un 7%, ya para el
ltimo quinquenio era de solo el 0,7%.
La crisis estructural que viva el pas se hizo ms profunda y
evidente para 1989, cuando empieza a desarticularse el
campo socialista, lo que result un suceso que afect no solo
la estabilidad y produjo una cada de los indicadores
macroeconmicos, sino tambin que por consiguiente puso
en crisis el sistema poltico que se haba construido a partir
de las contradicciones que emergan desde la realidad. La
prdida de las relaciones comerciales con el bloque
eurosovitico detuvo el proceso de rectificacin y el pas tuvo
que emprender una reconstruccin de la relaciones de
produccin

para

insertarse

en

relaciones

econmicas

internacionales de mercado.
El desplome del sistema socialista donde se haba insertado
el pas hasta 1990 y el despliegue del modelo neoliberal,
sobre todo en Amrica Latina, cre la disyuntiva de, por una
102

parte, conservar los fundamentos de la sociedad socialista

creada y, por otra, remontar la crisis desatada cuando se
conjugaron las ineficiencias del modelo centralizado y la
prdida

abrupta

de

las

relaciones

externas

con

el

recrudecimiento de la hostilidad desplegada por el gobierno

de los Estados Unidos. (Burchardt, 2006)
En la dcada de los noventa, la sociedad cubana empieza a
percibir los efectos combinados de la crisis interna, el
derrumbe del campo socialista y el recrudecimiento del
bloqueo de Estados Unidos, todo lo cual tiene su momento
ms abrupto en 1993. Estos tres factores confluyeron en la
DSDULFLyQGHOGHQRPLQDGR3HUtRGR(VSHFLDOR&ULVLVGHORV
QRYHQWD TXH FDUDFWHUL]y D OD VRFLHGDG FXEDQD HQWUH RWURV
aspectos por:
- La reduccin drstica de las importaciones de los pases
socialistas, calculada en un 85%, donde Cuba se insertaba
en una posicin ventajosa, hizo recortar los recursos que
eran distribuidos equitativamente por el Estado cubano.
Adems, las limitaciones para la provisin de productos
afect considerablemente el funcionamiento de mercados,
tiendas, escuelas, servicios, entre otros aspectos que
garantizaban una calidad de vida adecuada a la poblacin
cubana; lo que supuso una reduccin drstica de recursos
para atender las necesidades sociales en las localidades.
(Cao, 1998)
- La cada estrepitosa de los indicadores macroeconmicos
fue muy superior a la experimentada en la crisis que tuvo
103

lugar en la dcada del ochenta, durante los noventa se

desencadenaron fenmenos como la inflacin, prdida de
valor del circulante, elevacin de los precios como causa de
la escasez de productos, deterioro de la industria, contraccin
del sector agropecuario, entre otros aspectos.
- Comenzaron a sentirse los problemas de la dcada de los
ochenta con mayor rigor, como el decrecimiento de la
productividad, la ausencia de correspondencia entre gastos
sociales y resultados econmicos, exceso de liquidez y
desequilibrio de las finanzas internas, crecimiento de la
economa sumergida, cada del salario real, crecimiento del
subempleo, absorcin ineficiente de los incrementos de la
poblacin econmicamente activa por el sector estatal,
insuficiente despliegue y fortalecimiento de las formas de
propiedad socialista, debilitamiento de los ncleos centrales
de los componentes socioclasistas fundamentales, y una
situacin relativamente desventajosa de la clase obrera.
(Espina, 1997)
- Se pusieron al descubierto y catalizaron fenmenos sociales
supuestamente ajenos al proyecto socialista entre ellos la
corrupcin, violencia, prostitucin, estratificacin social o
diferenciacin social, marginalidad, pobreza. Tambin se
produjo un notable proceso migratorio interno del campo a la
ciudad, de las ciudades de menor desarrollo a las de mayor
desarrollo, y de la regin oriental a la central y a la occidental,
lo que propici una reconfiguracin del capital humano, de

104

culturas y de los espacios locales, tanto en las comunidades

de origen como de destino.22
- Se desat un proceso de polarizacin comparativamente
superior a etapas precedentes, excluyendo la dcada de los
sesenta, de los intereses y necesidades de la creciente
diversidad de grupos sociales y territorios (Cao, 1998). La
crisis influy en la poltica de igualamiento entre las distintas
regiones del pas, en cuanto a oportunidades de acceso al
bienestar material y espiritual y gener un proceso de
territorializacin

de

las

desigualdades

(Espina,

2001).

Adems puso de manifiesto que pese a los esfuerzos por

contribuir a eliminar las disparidades territoriales y regionales
en las dcadas anteriores, an persistan.23
-

La crisis

econmica influy directamente sobre la

gobernabilidad, sobre todo del Estado. Este actor se mostr

incapacitado de dar respuestas a las necesidades de la
poblacin, las cuales haba podido enfrentar fcilmente en
otras dcadas. Se produjo una ruptura en la concepcin del
Estado en cuanto a la pretendida igualdad entre los

En 1998 Rosa Elena Simen present ante la Asamblea Nacional del Poder Popular
un informe que refera en esa fecha que un milln de personas haban emigrado hacia
diferentes puntos dentro de la geografa cubana en los ltimos 25 aos,
sobrecargndose las cabeceras, tanto provinciales como municipales, y donde La
Ciudad de la Habana fue la ms afectada. El perodo especial fue la etapa de mayor
movimiento migratorio interno.
23 Las situaciones ms crticas sobre deterioro social del pas, se concentraban en 36
municipios todos localizados en las provincias orientales, (5 en Las Tunas, 9 en
Holgun, 8 en Granma, 5 en Santiago de Cuba y 9 en Guantnamo), en los cuales
coincide un elevado deterioro del nivel de vida con altas tasas migratorias. Para la
identificacin de estos municipios se tuvo en cuenta el comportamiento de las tasas
migratorias en el perodo 1989-95, el indicador sinttico de nivel de vida que
usualmente se ha utilizado en el pas, y diferentes valoraciones realizadas por las
Direcciones de Planificacin Fsica. (Simen, 1998)

22

105

ciudadanos, sobre la base del acceso a las condiciones

materiales y espirituales.
A nuestro juicio se evidenci una crisis del sistema, donde el
centralismo y el paternalismo emergieron como rasgos
negativos para enmendar las crisis. Las instancias locales de
gobierno se mostraron ineficientes e incompetentes para
desde una perspectiva autnoma y en relacin con los
niveles superiores afrontar la crisis. Los niveles inferiores de
gobierno haban sido educados en un sistema con alta
verticalidad y centralidad de las decisiones, lo que determin
su carcter pasivo e incapacidad en sus demarcaciones para
afrontar los nuevos desafos.
2.2.1 La reaccin local ante la crisis
Un cmulo de iniciativas se generaliz por todo el pas para
intentar revertir la desfavorable situacin. Algunas de ellas
aparecieron con el apoyo del Estado, otras con el
financiamiento de las ONGs extranjeras que empezaron a
otorgar recursos para concretar diversos proyectos locales de
desarrollo.24 En el caso de las que contaron con apoyo estatal
se encontraron las experiencias que sucedieron en algunas
localidades

del

pas

donde

los

Consejos

Populares

consiguieron llenar espacios de coordinacin y gestin a

En la dcada de los noventa el Estado cubano permiti la colaboracin de agencias,

organismos internacionales y ONGs para cooperar con proyectos de transformacin
en los escenarios locales. Para tales fines se cre el Ministerio para la Colaboracin y
la Inversin Extranjera. Muchos proyectos de corte comunitario y local se han
financiado por estas instituciones, a pesar de las trabas burocrticas. En los primeros
aos de la dcada del 2001-2010 el Estado cubano orient privilegiar la regin oriental
para la colaboracin de estas instituciones, debido a las desproporciones existentes
en cuanto a niveles de desarrollo. Esto ha reflejado la ubicacin de un gran nmero de
proyectos con financiamiento en divisas en la regin, logrndose resultados notables.

24

106

partir de nuevas agendas, y que el Estado no poda satisfacer

con eficacia (Cao, 1998). Los Consejos Populares fueron
promotores,

tambin,

de

lo

que

se

ha

denominado

movimientos comunitarios en Cuba (Dilla, Fernndez y

Castro, 1996). Estos han desempeado un papel protagnico
en la movilizacin de los recursos locales, en el mejor
aprovechamiento de los recursos centrales, en el incentivo a
la

innovacin

social,

en

identificar

efectivamente

las

prioridades de la base y en la mejora de la calidad de vida de

los ciudadanos.
A pesar de que en los Consejos Populares se ha manifestado
la tendencia a convertirlos en una instancia administrativa
ms (Garca Brigos, SN), podemos afirmar que algunas
experiencias concretas en el pas han gestado proyectos
importantes de desarrollo, y otros casos han resultado
eslabones importantes para el fortalecimiento de la gestin
municipal en sus estrategias de desarrollo local.
Otras alternativas surgidas a tenor de la crisis, fueron las
experiencias surgidas durante los noventa en el medio
urbano de Ciudad de La Habana, experiencias de trabajo
comunitario desde la dimensin local-barrial promovida desde
el Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital. Los Talleres
de Transformacin Integral de los Barrios (TTIB) se
establecieron en tres barrios capitalinos, y posteriormente se
generalizaron por los restantes barrios de la capital. Si bien
cada

una

de

multidisciplinarios)

estas
han

agencias

(equipos

implementado
107

tcnicos

metodologas

diferentes (Coipel y otros,1996, 1998; Alonso y otros, 2004;

Dvalos, 1996, 1997; Uriarte y Fernndez, 1996; Derriche,
1999; Barbn Daz, 1999; LLanes Marrero, 1996; Arranz
Gonzlez, 1996 y Fernndez Daz, 1996) que poseen rasgos
comunes como son (Cao, 1998): a) el nfasis en el
mejoramiento de las condiciones de vivienda; b) el desarrollo
de la economa local; c) la educacin urbana ambiental; d) el
fomento de la identidad barrial, la promocin del trabajo
cultural como instrumento de prevencin social.
La puesta en prctica de los Talleres de Transformacin
Barrial (TTIB) mostr la evidente necesidad de disponer de
fuentes propias de ingresos para poder proyectar la
transformacin de los barrios. Comienzan a producirse
experiencias en la produccin local de materiales de la
construccin, en la explotacin del potencial turstico y en las
actividades culturales que aprovechan y destacan tradiciones
locales. Tambin se empezaron a financiar importantes
proyectos con colaboracin internacional, lo que signific un
aporte significativo para el desarrollo de iniciativas puntuales
en las localidades en que se desenvuelven estos actores.
En los noventa emergi una experiencia de desarrollo local
que

ha

tenido

considerable

importancia

para

la

transformacin integral del centro histrico de la Ciudad de La

Habana, siendo una de las iniciativas ms consolidadas. A
partir del deterioro acumulado del patrimonio histrico
(tangible e intangible) en el casco histrico del municipio
Habana Vieja y por tanto la necesidad de una restauracin de
108

toda esa zona se hizo necesario la implementacin del

Decreto ley 143 del Consejo de Estado cubano que otorga a
la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana la
personalidad jurdica y un conjunto de facultades para su
intervencin en pro de la restauracin y preservacin del
Centro Histrico. Esta iniciativa, desde la Oficina del
Historiador ha sido la principal facilitadora, as se ha
involucrado, a partir de diversas formas, a la poblacin del
territorio en el cambio del entorno urbano desde una
perspectiva que integra los aspectos fsicos y sociales.
(Bristmat, 1999)
Otro de los proyectos de desarrollo local importante y
distintivo, con bases participativas, ha sido el Proyecto de
Transformacin del Parque Metropolitano de La Habana. Esta
iniciativa ha intentado aunar a la poblacin, instituciones,
rganos de gobierno, empresas y otro grupo importante de
actores sociales en la recuperacin, cuidado y desarrollo del
medio ambiente. (Uriarte y Fernndez, 1996)
Una de las acciones importantes puestas en prctica en el
contexto de los 90 en Cuba ha sido el Programa de
Desarrollo Humano Local (PDHL), a partir del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en un marco
de cooperacin descentralizada, por medio de una red de
aliados interesados en coordinar sus esfuerzos para enfrentar
el desafo del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del

109

Milenio.25 Su papel se centra en elevar la calidad de vida de

la poblacin mediante el fortalecimiento y la apropiacin de
los procesos de desarrollo local, con nfasis en los territorios
de menor desarrollo humano. En el caso cubano las acciones
del PDHL se han concentrado en las provincias orientales,
orientadas por un inters del Estado en fortalecer el
desarrollo en esa regin.26
Dentro de los objetivos que persigue el PDHL en sus modos
de actuacin en Cuba se encuentra:
x Fortalecer los instrumentos estratgicos y las capacidades de
gestin de los gobiernos y entidades locales, con la
participacin comunitaria, la perspectiva de gnero y el uso
de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC).
x Movilizacin de recursos tcnicos y financieros para realizar
iniciativas especficas formuladas local.
x Apoyar el desarrollo de los recursos humanos vinculados a
los procesos de desarrollo local.
x Perfeccionar las capacidades de las entidades y empresas
locales.

Dentro de los Objetivos del Milenio se encuentran: 1) Erradicar la pobreza extrema y

el hambre; 2) Lograr la enseanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre
los gneros y la autonoma de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la
salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7)
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y 8) Fomentar una asociacin
mundial para el desarrollo. Ver: Qu son los Objetivos del Milenio?
http://www.undp.org/spanish/mdg/basics.shtml
26 La presencia del Programa de Desarrollo Humano Local (PDHL) desde 1998 en seis
provincias de Cuba (cinco orientales y Pinar del Ro), as como en el municipio de La
Habana Vieja y en otras provincias a las cuales se extiende, es tambin un indicador
de que el camino del desarrollo local se va convirtiendo tambin en una alternativa,
junto a la prctica tradicional de diseo y ejecucin de polticas nacionales (Fleitas
Ruiz y Rojas Ochoa, SN). Adems en el Departamento de Sociologa de la
Universidad de La Habana se ha fundado desde inicios de la dcada de 2001-2010 la
Ctedra de Desarrollo Humano.
25

110

x Apoyar la aplicacin de los resultados de ciencia, tcnica e

innovacin en actividades que impactan en el desarrollo local.
x Aplicacin de instrumentos econmicos y acciones para la
generacin de recursos locales asociados a la seguridad
alimentaria y dems necesidades de los territorios.
x Facilitar el acceso a mecanismos que promuevan la eficiencia
de las empresas locales.
x Apoyar y promover estrategias nacionales que contribuyan al
desarrollo humano local.
x Fortalecer las metodologas e instrumentos que implementan
las estrategias nacionales en el mbito local.
x Favorecer el financiamiento de iniciativas locales por medio
de los crditos del FRIDEL.
x Apoyar la ejecucin de proyectos locales demostrativos e
inter-sectoriales, los cuales promuevan la participacin de las
mujeres.
Un grupo de experiencias en desarrollo comunitario27 se
generalizaron, en esta etapa, y pueden considerarse
antecedentes al debate y acciones en materia de desarrollo
local que emerge a finales de los noventa. Estas experiencias
resultaron novedosas en la manera en que enfocaron algunos
aspectos como la utilizacin de recursos locales para generar

Las experiencias en Desarrollo Comunitario si bien en la dcada de los sesenta y

setenta tuvieron un antecedente importante, no es hasta la dcada de los noventa que
emerge con gran fuerza el inters por la comunidad como alternativa a la crisis. El
Desarrollo Comunitario puede ser entendido como los procesos de transformacin
social que se realizan desde la comunidad en funcin de atender problemticas y
necesidades que han sido identificadas desde este escenario de actuacin. Para ello
ha sido importante el papel otorgado a la participacin social e institucional en los
procesos de cambio que se gestaron a partir de la dcada de los noventa en muchas
comunidades del pas.
27

111

iniciativas, el papel otorgado a los actores de base en los

procesos de participacin, planificacin, cooperacin e
integracin para el cambio, la atencin a los problemas de la
economa local y la transformacin integral del espacio local.
Para la generalizacin de estas iniciativas surgidas al calor de
la crisis se crearon comisiones de trabajo comunitario desde
la Asamblea Nacional, las cuales intentaron extender el papel
de la comunidad como agente transformador.
Algunos trabajos investigativos de finales de los noventa
entre los cuales se destacan Guzn (1997), Comisin para el
desarrollo del trabajo comunitario (1998), Simen (1998),
Cao (1998), daban cuenta de un cierto estancamiento y
reflejaban en comn los siguientes obstculos que impedan
el avance de estas experiencias que se desarrollaban a lo
largo del pas:
- En los proyectos analizados el aspecto econmico resultaba
deficitario y no prevea el fortalecimiento de la economa local
lo cual atentaba con la sostenibilidad de estos, tambin
resultaban carentes de un enfoque de gnero y de la
dimensin medio ambiente, en general carecan de visin
integral.
- Dificultades para la integracin por los distintos sectores que
conforman el sistema de gobierno local (educacin, cultura,
deporte y salud) que estn presentes en las comunidades,
donde cada uno de ellos de manera aislada concreta sus
proyectos.

112

- Multiplicidad de programas institucionales que no se

integran en las comunidades, sino que coexisten y se
desencuentran. Estos, son elaborados centralmente y no
poseen una retroalimentacin desde las localidades, a partir
de sus especificidades, lo que imposibilita la eficacia para el
logro de sus resultados previstos y la integracin horizontal
en la realidad.
- Resultaba insuficiente, a pesar de los logros alcanzados, la
capacitacin

dirigida

al

logro

de

habilidades

en

la

participacin, la reflexin y las cuestiones organizativas de la

comunidad. En los actores propulsores del desarrollo
comunitario se registra una ausencia de conocimientos
adecuados para ejercer el rol. Las formas de participacin
seguan siendo limitadas por la influencia de la cultura
centralista y verticalista del modelo, lo que se reproduce
hacia la base lastrando la creatividad en los actores sociales.
- Se observaba un elevado capital humano asentado en las
comunidades, pero su aprovechamiento era insuficiente,
sobre todo por su no insercin en las iniciativas. Al mismo
tiempo que otros recursos como financieros y materiales no
se aprovechaban lo suficiente.
- Falta de una relacin adecuada entre las estrategias de
desarrollo

de

los

gobiernos

locales

los

proyectos

comunitarios, los cuales muchas veces carecan de un apoyo

gubernamental efectivo.
-

Tendencia

la

generalizacin

uniformidad

de

experiencias, sin la realizacin de estudios previos para

113

determinar las particularidades, y la no consulta a las

comunidades para ser depositarias y participes de tales
acciones.
- Existan carencias metodolgicas para la intervencin
comunitaria

que

potencien

las

dimensiones

integrales

(econmicas, sociales, de gnero y ambientales) del

desarrollo. Adems de la tendencia a desarrollar diagnsticos
de baja calidad por el nivel de desarticulacin y paralelismo
en su elaboracin.
2.2.2

Gobiernos

locales

desarrollo

local

como

alternativa.
La reforma del Estado a inicios de la dcada de los noventa,
por su parte, consisti en un grupo de medidas que se hacan
necesarias para reconstruir sus relaciones econmicas
internacionales en las que el mercado ejerca de mecanismo
regulador. El Cuarto Congreso del PCC respald una serie de
reformas polticas y econmicas destinadas a reanimar a
Cuba en forma segura del trauma ocasionado. Las medidas
econmicas del Perodo Especial eran similares a las de un
plan de crisis econmica en tiempos de guerra; sus medidas
SROtWLFDV HVWDEDQ EDMR OD U~EULFD JHQHUDO GH SHUIHFFLRQDU \
UHYLWDOL]DUODVLQVWLWXFLRQHV/eoGrande, 2007)
La Reforma Econmica radic en modificaciones funcionales
y estructurales que se adecuaran a la situacin adversa y
manifestaran resultados satisfactorios en la produccin, a
partir de una rearticulacin en la relacin centralizacindescentralizacin. Uno de los cambios acaecidos fue, la
114

transformacin de las granjas estatales en Unidades Bsicas

de Produccin Cooperativas (UBPC), las cuales se forman
bajo el precepto de la descentralizacin, enfatizando en la
necesidad de autonoma para stas dentro del marco
permitido por el Estado.28 Tambin fueron entregadas
pequeas parcelas de tierra en usufructo, y se abri el
mercado de productos agropecuarios e industriales.
Otras medidas se centraron en la apertura a la inversin del
capital

extranjero

con

carcter

complementario

la

formacin de empresas cubanas estatales que lograron

ciertas posiciones en el mercado mundial y cuotas superiores
de autonoma por parte del Estado. Se abri la economa a
otras formas de propiedad que sirvieron de resortes para
atenuar la crisis, entre las cuales se destacan las empresas
mixtas

el

sector

por

cuenta

propia,

adems

la

despenalizacin del dlar, lo que trajo como consecuencia la

circulacin de dos monedas.
Sin dudas las reformas econmicas se hacan incompatibles
con algunos aspectos con los que tradicionalmente haba
funcionado el sistema de gobierno cubano. Este sistema
caracterizado por el excesivo centralismo en la planificacin,
el alto grado de verticalidad y el burocratismo en plena
expansin entorpeca los nuevos mecanismos de regulacin
y articulacin econmica que se creaban para salir de la

Si bien la creacin de las UBPC result en un primer momento en los noventa una
medida descentralizadora implementada por el Estado, enfatizando en la necesidad
de dotar en autonoma este sistema cooperativo surgido al calor de la crisis, la
realidad demostr que en la mayora de estas unidades este principio no se cumpli, e
incluso la tendencia posterior ha sido a la desaparicin del entorno territorial.

28

115

crisis. La creacin de nuevos actores econmicos y

transformacin de otros signific que los espacios de
actuacin de estos se vieran transformados hacia una
dinmica de interrelaciones diferentes. Las municipalidades
cubanas y en especial los gobiernos locales deban comenzar
a interactuar con estos actores, para lo cual deban recibir un
marco legal que les propiciara tal relacin.
En 1992 fue necesaria una Reforma Constitucional que
reestructurara las formas de propiedad y algunos rasgos del
propio sistema de gobierno cubano ya que se necesitaba un
marco legal para responder a los desafos que la realidad
impona. Con las modificaciones la propiedad estatal
empezaba a coexistir con otras formas de propiedad, en las
cuales se redefina el rgimen de propiedad socialista.
(Hernndez, 2005)
En el plano gubernativo se produjeron cambios significativos
con vistas a transformar la estructura y funcionamiento del
Poder Popular, en 1992 la Asamblea Nacional del Poder
Popular aprueba la Ley de Reforma Constitucional mediante
la cual se introducen cambios en estos rganos tales como
(Constitucin de 1992): sustitucin de los Comits Ejecutivos
de las Asambleas Provinciales y Municipales por los
Consejos de Administracin, Establecimiento del voto libre,
directo y secreto para la eleccin de diputados al parlamento
y miembros de las Asambleas Provinciales al igual que en el
caso de las Asambleas Municipales, se realizaron precisiones
sobre la gestin gubernamental en provincias y municipios
116

con vistas a conceder ms autoridad a delegados y

asambleas y se instituy constitucionalmente el Consejo
Popular.
Estos cambios buscaban democratizar el sistema de gobierno
cubano al mejorar los criterios de representatividad, ya que a
las reuniones previas al Cuarto Congreso del Partido el
pueblo haba criticado a la Asamblea Nacional, y era
necesario revitalizar su papel; y de hecho se realiz a partir
de que se comenz a dar valor a los debates en sus
comisiones de trabajo. (LeoGrande, 2007)
En las reuniones pre-Congreso tambin se critic que los
delegados a la Asamblea Nacional y Provincial fueran
escogidos por los delegados municipales, por lo que no
resultaban representativos. En el Cuarto Congreso se adopt
la sugerencia de que todos los delegados a las asambleas de
los OPP fueran elegidos directamente por sus electores y se
exhort a fortalecer las comisiones de trabajo de la Asamblea
1DFLRQDO(OFUHFLHQWH\OHJtWLPRGHVHRGH nuestra poblacin
de participar de un modo ms activo y directo en el proceso
de toma de decisiones, lo cual se hizo obvio en las
discusiones del Llamamiento al Cuarto Congreso, debe tener
HFRHQVXHVWUXFWXUDGHORV233,QIRUPH&XDUWR&RQJUHVR
del PCC).
El Estado cubano quera dar otro impulso y seguir
perfeccionando el aparato del poder popular, sobre todo en
las condiciones excepcionales que viva el pas en las cuales
se necesitaba aumentar el protagonismo de la poblacin y de
117

los niveles inferiores. Era necesario empoderar a los

gobiernos

municipales

interrelacionarse

con

los

para

controlar,

nuevos

agentes

fiscalizar

econmicos

estatales y no estatales presentes en sus comunidades, por

lo que se demandaba que estos tuvieran una implicacin ms
directa en los asuntos de la economa local.
La Reforma Constitucional avanz en el tema de los
gobiernos locales en el sentido en que se reafirma el carcter
legal de estos y se redefinen ganando en claridad y
concrecin en sus funciones y las de sus estructuras
(Hernndez, 2005). Los gobiernos locales (Asambleas
Municipales del Poder Popular) quedaran definidos como
ORV yUJDQRV VXSHULRUHV ORFDOHV GHO 3RGHU GHO (VWDGR \ HQ
consecuencia, estaran investidos de la ms alta autoridad
para el ejercicio de las funciones estatales en sus
demarcaciones respectivas y para ello, dentro del marco de
VX FRPSHWHQFLD \ DMXVWiQGRVH D OD OH\ HMHUFHQ JRELHUQR29.
Se buscaba que estas instancias pudieran desde una
perspectiva integral fiscalizar la calidad y eficiencia en la
prestacin de servicios e impulsar la solucin de un grupo de
problemticas desde la localidad.
La planificacin centralizada adquiri un carcter ms
financiero y descentralizado. En relacin con las nuevas
reformas, el aseguramiento material pas a ser de una
actividad de Estado a una esfera comercial y econmica
(Gonzlez Gutirrez, 2001). Se produjo un cambio en la

29

Captulo XII, Art. 103. Ley de Reforma Constitucional. La Habana, 1992.

118

planificacin, se pas de la elaboracin de balances

materiales a una planificacin financiera y con un carcter
ms inmediato y descentralizado. (Campos, 2005)
En la Reforma Constitucional de 1992 las responsabilidades
de los gobiernos locales se vieron ampliadas por el papel que
se les otorg en el diseo, ejecucin y control del
presupuesto municipal. Estos por primera vez tenan que
elaborar el presupuesto municipal en coordinacin con las
estructuras de los rganos globales de la economa
(fundamentalmente Economa y Planificacin y Contabilidad y
Finanzas). Las Asambleas Municipales del Poder Popular
confeccionan el anteproyecto de presupuesto que debe ser
presentado en la sesin de la Asamblea Municipal para
posteriormente enviarse al nivel provincial. Una vez aprobado
el plan y comenzada la ejecucin del presupuesto debe ser
sometido a una peridica rendicin de cuentas (Campos,
2005), lo cual demuestra una vocacin participativa.
La modernizacin de los gobiernos locales que tuvo lugar en
los aos iniciales de la dcada de los noventa present a los
Consejos Populares como una iniciativa importante en la
descentralizacin estatal del sistema de gobierno cubano que
se valoraba desde la dcada anterior.
La divisin poltico-administrativa aplicada en los setenta
demostr que la participacin de la poblacin segua siendo
an distante y se perdan las funciones de fiscalizacin y
control de la actividad de gobierno por parte de la poblacin.
La estructura municipal as concebida alejaba una parte
119

considerable

de

la

poblacin

de

las

estructuras

administrativas y las diferentes entidades a cargo de la

satisfaccin de las necesidades del pueblo, con una
tendencia a ubicarse en las cabeceras municipales. (Dilla,
1996)
Partiendo de tales insuficiencias, la nueva estructura polticoadministrativa demostr que era necesario crear un eslabn
intermedio entre el municipio y la poblacin. Es entonces que
surge la iniciativa de creacin de los Consejos Populares,
experiencias

que

comienzan

por

las

zonas

rurales,

suburbanas y en 93 urbanas de Ciudad de La Habana,

siendo en 1991, mediante la aprobacin del Acuerdo III
138, de la Asamblea Nacional del Poder Popular que se
extiende esta experiencia a todo el pas. Esta estructura tiene
un carcter estatal y se asemeja en sus funciones a las de la
Asamblea Nacional del Poder Popular y est destinada a
hacer cumplir las directivas y acuerdos, procedentes de las
asambleas municipales, directamente en los territorios, es
decir como prolongacin de estas.
La formacin de los Consejos Populares busc establecer,
adems, facilidades organizativas, administrativas y de
servicios para los habitantes de aquellos asentamientos que
dejaron de ser cabeceras municipales histricas. Fueron
diseados para construir una autoridad subordinada al
municipio que por su naturaleza fuera una forma de
DXWRJRELHUQR HQ OD EDVH (VWRV FRQVWLWX\HQ XQ yUJDQR GHO
Poder Popular, local, de carcter representativo [...] apoya a
120

la Asamblea Municipal del Poder Popular en el ejercicio de

sus atribuciones y facilita el mejor conocimiento y atencin de
las necesidades e intereses de los pobladores en su rea de
DFFLyQ30
Es necesario destacar que desde mediados de los noventa
se empezaron a introducir las posibilidades de desarrollo
local en Cuba, sobre todo como un desarrollo que debe estar
en consonancia con el desarrollo nacional y que deba ser
articulado desde todos los niveles de distribucin geogrfica y
poltica expresados en la realidad cubana. Un grupo
considerable de autores y actores formul la necesidad de
que las construcciones en materia de desarrollo local se
articulen en los tres niveles: nacional (macro), meso
(provincial) y local (municipal)31 y donde los gobiernos locales
tengan un papel protagnico.
El proceso de toma de decisiones pblicas en el mbito local
municipal expresa el ejercicio del poder poltico a ese nivel
territorial, y debe tener como fin esencial la solucin de los
problemas y la satisfaccin de las demandas que refleja el
inters

local.

No

obstante,

aunque

las

instituciones

municipales de poder estn facultadas para decidir en cuanto

Ley No. 91 de los Consejos Populares. Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba,
Edicin Extraordinaria No. 6, julio, 2000.
Sobre este consenso pueden FRQVXOWDUVHODVPHPRULDV7DOOHU1DFLRQDO'HVDUUROOR
/RFDO5HWRV\3HUVSHFWLYDVHQ&XED6DQWLDJRGH&XEDDOGHPD\R(Q
el medio intelectual (socilogos, economistas, juristas, arquitectos, gegrafos y
politlogos) se gest un debate importante. Adems, se ha convocado por el proyecto
Internacional Innovacin Social y Desarrollo Local que ha dirigido el Departamento de
Sociologa de la Universidad de La Habana y otros talleres que propician el encuentro
de especialistas que han abordado la temtica en Cuba. I Taller Nacional
Interuniversitario sobre Gobiernos Locales y Desarrollo, Sancti Spritus, 20 de enero
de 2006. Tambin, Mndez (1996, 2007) en sus trabajos se ha referido a la necesidad
de integracin de los niveles.

30
31

121

a las problemticas de su localidad, siempre habrn de tener

en cuenta los intereses nacionales generales y los intereses
de otras localidades, entre los que debe existir coordinacin,
dado que en la prctica no puede concebirse la existencia de
intereses locales totalmente separados de los intereses
supralocales. Por otra parte, el municipio como parte de un
todo, debe tener capacidad de hecho y de derecho para
incidir tambin en las cuestiones supralocales. (Del Ro,
2002)
Tambin la nocin del desarrollo fue enriquecida con otros
aspectos que vienen a perfeccionar el concepto, en este caso
el desarrollo local. Se ha enunciado la necesidad de una
construccin que sea centrada en el factor humano en los
aspectos de su calidad de vida, en el reconocimiento de sus
responsabilidades, derechos sociales y valores espirituales,
la cual supone la adopcin de estrategias polticas orientadas
a tal fin (PNUD, 1996). Esto presupone seguir perfeccionando
varios indicadores relacionados con el desarrollo humano en
que el pas ha venido trabajando a lo largo del perodo
revolucionario.
Es importante sealar el papel que pueden desempear las
pequeas y medianas empresas (PYMES), el sector por
cuenta propia y la empresa estatal perfeccionada como
actores potenciadores de la estructura econmica local
cubana (Fleitas Ruiz y Rojas Ochoa, S/N). Otras variables
han sido planteadas a la formulacin del desarrollo local por
los autores cubanos como son: el enfoque transversal del
122

gnero (Fleitas Ruz y Rojas Ochoa, S/N), la participacin de

los ciudadanos (Limia, 2004; Dvalos, 1997; Dilla, 1996,
1998, Del Ro, 2000), la descentralizacin como requisito
indispensable (Hernndez, 1998, 1999, 2005; Prez y Prieto,
1998); el papel de la economa local (Mndez, 1997, 2007); el
fortalecimiento de la institucionalidad (Dilla, 1998); el enfoque
medio ambiental (Uriarte y Fernndez, 1996); la funcin de la
historia, valores, tradiciones y cultura enraizadas en el
territorio (Gonzlez Mastrapa, 2005); las potencialidades
locales

(Guzn,

2001),

la

cooperacin

integracin

econmica y social (Garca Ruiz, 2007), y la capacidad de

movilizacin de las fuerzas productivas locales. (Figueroa
Alvelo, 2006)
Junto con el inters intelectual por el tema del desarrollo local
se han desarrollado en el pas un conjunto de experiencias
que han permitido la movilizacin de las potencialidades
internas de los territorios y de los conocimientos que van
adquiriendo los actores locales de base.32
El tema del desarrollo local ha centrado su atencin en los
gobiernos locales como actores claves en nuestro contexto
(Gonzlez Mastrapa, 2005; Guzn, 2001). Consideramos que
este principio sugiere que en los procesos de desarrollo local
que se construyan en las localidades cubanas los gobiernos
locales deben aparecer como actores activos en los procesos

Se destacan experiencias en La Habana Vieja, Holgun, Las Tunas, Santiago de

Cuba, Granma y Guantnamo. Desde esta perspectiva de trabajo se han realizado
367 acciones o proyectos, con la participacin de 285 actores internacionales que
promueven acciones de desarrollo local y ms de 18 millones de USD y 25.253.186
MN que han sido movilizados en funcin de iniciativas locales. (Sorhegui y Len, S/N)

32

123

impulsores, facilitadores y catalizadores de las iniciativas que

se implementen. En estos procesos la planeacin estratgica
puede resultar un instrumento de construccin importante
para la concrecin de los intereses del desarrollo local.
Los gobiernos municipales debern formular su estrategia de
desarrollo local, basndose en la combinacin efectiva de los
factores de produccin a escala del territorio y lograr utilizar
de forma eficaz los recursos provenientes de planes y
programas exgenos que se insertan en el mismo, mediante
un conjunto de acciones de futuro que permita un despliegue
nter

institucional

intra

institucional

orientado

al

mejoramiento del bienestar de todos los miembros del

territorio a corto, mediano y largo plazos, en cuanto a sus
valores, su cultura integral, su medio ambiente natural, la
educacin, la salud, la produccin, el consumo y su seguridad
ntegra. (Taller Santiago de Cuba, 2004)
El desarrollo local, a nuestro entender, debe elaborarse
desde el nivel municipal porque es donde existe la posibilidad
de concertar polticas locales, y porque los gobiernos locales
poseen ciertos niveles de atribuciones. Es en este nivel local
donde se pueden articular los diferentes niveles de
subordinacin: empresarial, institucional y gubernamental.
(Taller Santiago de Cuba, 2004)
El desarrollo local implica capacidad de los actores de la
localidad para el diseo, implementacin, evaluacin y
sistematizacin

de

polticas

servicios

sociales,

de

programas y proyectos de transformacin con enfoque

124

comunitario, integrados y articulados con los intereses

nacionales y que ofrezcan respuesta a las contradicciones
identificadas a partir del liderazgo de los Consejos Populares
y las Asambleas Municipales del Poder Popular en la
planificacin del desarrollo econmico y social territorial,
donde la participacin y cooperacin de los sujetos locales
posibilitan la eleccin consciente de proyectos dirigidos a la
solucin progresiva de las contradicciones potenciadoras de
su autodesarrollo. (Rivero Pino, 2008)
El desarrollo del municipio para nuestros fines investigativos
debe estar concebido desde una estrategia municipal que
integre a los diferentes actores que aparecen en las
localidades. En este proceso los gobiernos locales deben ser
los mximos responsables de la realizacin del planeamiento
local. Este proceso debe atravesar las etapas siguientes: 1) el
diagnstico, 2) objetivos y metas, 3) estrategias, 4) polticas
en correspondencia con objetivos, y 5) control y apoyo.
La generacin del desarrollo local, a nuestro entender, pasa
por el fortalecimiento del Estado cubano y en proporcin con
los niveles de gobierno, sobre todo gobiernos locales que
demandan de nuevas cualidades para enfrentar los desafos
que la realidad les presenta como ente de gobierno integrado
en una lgica de gobierno nacional.
Los gobiernos locales requieren convertirse en sujetos
activos, protagnicos, innovadores, creativos, gestores e
impulsores de su entorno para transformar las estructuras
que pueden facilitar los procesos de desarrollo local. En un
125

complejo y heterogneo contexto (internacional, nacional y

local) deben mejorar su capacidad de gestin del bienestar
de las comunidades existentes en demarcacin, en relacin
con las potencialidades y limitaciones con que conviven.
Deben estimular iniciativas que permitan un aprovechamiento
eficiente de los recursos (humanos, econmicos y sociales)
asentados en el territorio o que alguna manera pueden
vincularse a las polticas de cambio de las localidades. (Prez
Daz, 2006a)
Los gobiernos municipales cubanos consideramos que
pueden estimular elementos esenciales del desarrollo local
como la cooperacin, integracin, creacin de redes,
eslabonamientos y conformacin de tejidos, lo que permitir
sobreponerse a las barreras sectoriales que obstaculizan la
eficiente co-gestin de las necesidades locales y la creacin
de un ambiente favorable de desarrollo local.
Como consecuencia de la especializacin econmica y
organizacin vertical centralizada de diferentes sectores se
han conformado realidades locales donde se dificulta la
interaccin entre los distintos actores sociales que componen
el sistema local. Las estructuras locales han funcionado de
manera independiente y superpuesta en ocasiones, donde en
la relacin de estas con los gobiernos locales ha prevalecido
un enfoque bidireccional. Construir propuestas de integracin
y coordinacin debe ser funcin de los gobiernos municipales
a fin de permitir mejorar el aprovechamiento de recursos para

126

el desarrollo y solucionar los problemas concretos que

afectan a la poblacin.
Por otra parte, para satisfacer las demandas locales debe no
solo verse bajo la ptica del Estado central, que ha sido
criticado por las ms altas instancias polticas cubanas, para
ello debern desarrollarse vas que desde los gobiernos
locales permitan complementar el desarrollo social que ha
alcanzado nuestro sistema social, a partir de cambios que
fortalezcan las economas locales. Los gobiernos municipales
necesitan reestructurar su accionar por medio del incentivo
hacia las estructuras locales.
El problema del desarrollo en Cuba,
renovaciones

en

las

estructuras

pasa por buscar

administrativas

burocrticas que por sus concepciones no se ajustan a lo que

la sociedad local hoy demanda. La necesidad de incorporar a
los municipios en estrategias que permitan la integracin de
los actores locales, es esencial para el manejo acertado de
los recursos de cada territorio.
Lograr rescatar las economas locales y articularlas en el
territorio (Barquero, 2000) debe ser un asunto que forme
parte de las agendas de los gobernantes locales. Es
necesaria la elaboracin de polticas de desarrollo integrales
a nivel local donde las municipalidades desempeen un rol
protagnico en estrecha participacin con los actores que son
portadores del desarrollo local. Los gobiernos municipales
pueden estimular generacin de riquezas por medio de
actividades a pequea escala que permita satisfacer el
127

mercado local y desencadenar procesos de comercializacin

de productos en otros territorios.
Existe un consenso de un grupo de autores y actores del
desarrollo local que se refieren a que la gestin municipal por
parte de los gobiernos municipales debe atender los
siguientes aspectos (Taller Santiago de Cuba, 2004):
x Articular las diversas formas de propiedad que coexisten en
la construccin del socialismo propiciando su diversificacin y
desarrollo subordinndolas a los objetivos de la planificacin.
x Delimitar

las

funciones

de

los

diferentes

actores

(nacionales, provinciales y locales) que descansan en el

territorio en funcin del desarrollo y reconocer al Poder
Popular como la instancia cardinal.
x Considerar al municipio como nudo bsico de articulacin e
integracin entre el desarrollo sectorial y ramal.
x Construir vnculos permanentes entre la academia y los
actores territoriales.
x Elaborar estrategias en que se integren los actores locales
y las necesidades locales.
x Incentivar

la

capacidad

del

liderazgo

local

en

la

construccin de la sociedad local.

x Aprovechar y generar espacios para el dilogo, intercambio
y cooperacin entre los diferentes actores.
x Considerar el papel de la autogestin subordinada y
articulada al plan de la economa.

128

x Adoptar polticas de gestin administrativa que doten de

eficacia y eficiencia al sistema gubernamental local en cuanto
a las respuestas a las necesidades locales.
x Asociatividad en el trabajo no solo de los actores internos
del municipio, sino tambin los que conforman el entramado
regional como pueden ser gobiernos locales, empresas y
comunidades.
De igual consideramos pertinente sealar que los municipios
requieren atribuciones mayores para afrontar los nuevos
retos

del

desarrollo

local.

Necesitan

de

una

mayor

descentralizacin coherente y sistmica, captada en una ley

orgnica municipal que consagre espacios legales para la
autonoma presupuestaria, para el control de suelos y otros
recursos naturales; para controlar todas aquellas variables
que permitan a los gobiernos y a la sociedad civil local,
disfrutar de plenas capacidades para gestionar, planificar y
administrar el desarrollo en sus territorios. Para ello el
gobierno debe ser capaz de producir mecanismos de
planificacin indicativa, de transmisin de informacin, de
control.

De

sancin

cuando

las

autoridades

locales

trasciendan sus atribuciones legalmente consagradas. (Dilla,

1998)
La descentralizacin debe contribuir a fortalecer los niveles
municipales otorgndoles mayor autonoma en las decisiones
relacionadas con los recursos, los atributos y las funciones en
las actuales condiciones (de diversidad y heterogeneidad)
que enfrenta el pas. Este proceso favorece el despliegue de
129

las potencialidades existentes en el pas en las localidades, al

mismo tiempo que permitir contemplar la diversidad y abrir
procesos ms participativos, donde surjan formas de gestin
ms eficientes, otorgar ms autonoma a las experiencias de
trabajo, dar reconocimiento a la economa local, favorecer la
articulacin entre los distintos niveles de la sociedad y
conciliar los intereses de los distintitos actores. (Dvalos,
1998)
Refirindose a la descentralizacin con respecto a los
gobiernos locales, las juristas Prez y Prieto (1998) resumen
dos dimensiones sobre las cuales es necesario apuntar:
1. La necesidad que desde el municipio se puedan satisfacer las
necesidades mnimas locales, procurar el bien comn y
proteger

sus

intereses

con

la

relativa

autonoma

administrativa que para ello se requiere. Es vital que los

municipios cuenten con cierta independencia administrativa
de gestin, resultado de la iniciativa que le confiere la
Constitucin de los rganos estatales dentro del marco de
sus competencias encaminadas al aprovechamiento de las
posibilidades y recursos locales, y de la personalidad jurdica
que se le reconoce constitucionalmente.
2. Los municipios como parte de la organizacin poltica del
Estado se convierten en el eslabn ms cercano a los
electores, lo cual propicia que se presenten como la
expresin ms real y verdadera de participacin ciudadana.
Se impone cuotas de autoridad que le corresponde por ser el
nivel primario del aparato pblico; de ah que sea necesario
130

fundamentar el ejercicio democrtico del poder en una mayor

participacin del Municipio en la toma de decisiones.
Desde

la

arquitectura

tambin

se

ha

tratado

la

descentralizacin, sobre todo referida al Ordenamiento

Territorial y el Urbanismo. Segn Garca Pleyn (1998), las
experiencias aparecidas en este sentido en los noventa, han
estado limitadas por una serie de factores, por no haberse
logrado integracin entre planeamiento y gestin del territorio.
(O RULJHQ GH HVWD VLWXDFLyQ VH KDOOD HQ una distribucin
WHUULWRULDOGHIXQFLRQHVTXHQRIDFLOLWDVXDUWLFXODFLyQ*DUFtD
Pleyan, 1998). Segn este autor existe un distanciamiento
entre quien planea y el territorio, donde el primero no se
retroalimenta del segundo, sobre todo de licencias de obras,
inspecciones y control urbano. Por otra parte, el autor
sostiene que los planes territoriales y urbanos no han podido
constituirse en un instrumento efectivo del gobierno local,
donde a ese nivel no son reconocidas las funciones de
planificacin y las autoridades no cuentan con presupuesto
para inversiones que permitan los planeamientos regionales y
urbanos.
En este sentido creemos que se demanda un gobierno local
con mayores potenciales para formular e implementar
polticas especficas de urbanizacin, planificacin del suelo y
control de la poblacin, del mercado de trabajo, regular la
competencia entre empresas extranjeras y estatales, el
mercado negro como resultado de la economa dual (dlar y
peso), y mediar la conciliacin de los intereses del Estado
131

cubano y de las inversiones extranjeras, para lo cual debe

existir estrecha vinculacin con las autoridades locales,
rindindoles cuenta. En algunas localidades estos nuevos
sectores han generado fuentes de empleos e ingresos, donde
ha aumentado la diferenciacin social, actores econmicos y
nuevas relaciones de produccin que debe implicar la
formulacin

de

polticas

flexibles

basadas

en

las

caractersticas del rea geogrfica, las especificidades de las

actividades econmicas de la localidad, las particularidades
de las necesidades de la poblacin local, el ingreso medio, la
imposibilidad de insertar estas empresas en el sistema
central de planificacin de la economa, su asociacin al
mercado informal y su rpida expansin. (Hernndez, 1999)
Si bien los gobiernos locales han tenido cierto avance en
relacin con ciertas funciones que han sido descentralizadas
como: colaboradores de agencias empleadoras, aprobar y
controlar las licencias de los cuentapropistas, as como le
establecen y cobran impuestos, creando condiciones para el
funcionamiento de los mercados locales, contribuyen a limitar
la diferenciacin a travs de mecanismos de regulacin
(Hernndez, 1998) y mejorar los servicios de salud,
educacin, recreacin y vivienda. Estos avances son
limitados ya que demandan un gobierno local ms activo en
la toma de decisiones locales, y con poderes de concertacin
de actores en su territorio. Se necesita un cambio en el
modelo de gobierno local cubano que debe incluir los modos
de actuacin siguientes:
132

x Bsquedas de financiamiento para los proyectos que se

desarrollen

en

esas

estrategias

de

desarrollo,

como

complementos a los presupuestos municipales y otros

ingresos recibidos desde el Estado central.
x Fomento de asociaciones y concertacin estratgica de
todos los actores, y en especial los de ms peso dentro de la
economa local (empresas, organismos e instituciones).
x Planificacin participativa donde se involucre a la mayora
de los actores del municipio y que resulte una relacin
armnica

entre

las

estrategias

empresariales

las

municipales. Al gobierno local le corresponde un papel

protagnico, articulador, promotor, generador del desarrollo
local.
x La gestin del desarrollo local en Cuba debe superar el
enfoque asistencialista, promoviendo la iniciativa creadora de
las comunidades hacia esfuerzos productivos. (Labrada,
2008)
x Fortalecimiento de una adecuada identidad, basada en el
respeto entre los ciudadanos, sectores religiosos, lo valores
tradicionales, culturales entre otros.
x Animarse en un carcter emprendedor y cambiar las
maneras de pensar y concebir el territorio. Se debe unir al
administrar, fiscalizar, controlar como roles clsicos las
capacidades de autogestionar, potenciar, desarrollar y
generar.

133

x Saber aprovechar las oportunidades y potencialidades que

presenta el sistema de gobierno a nivel local, incluso sin la
necesidad de reformar y dictar nuevas leyes en ocasiones.
x Elaboracin de diseos coherentes y ms a tono con la
realidad local, que no la homogenicen. Ella es muy diversa.
x Los

gobiernos

locales

pudieran

disponer

de

un

presupuesto mayor para desarrollar iniciativas donde se

reproduzca el capital por medio de: empresas paraestatales,
prstamos a ciudadanos y oferta de servicios en MLC.
(Hernndez, 2005)
x El desarrollo local significa asumir un modelo de desarrollo
del pas en el cual las estrategias nacionales se articulen con
la capacidad de los municipios para formular e implementar
estrategias basadas en las condiciones, particularidades y
necesidades propias. (Labrada, 2008)
En la realidad cubana se encuentran una serie de
oportunidades que ubican al pas en una posicin favorable
para implementar polticas de desarrollo local, como son:
x Infraestructura

acumulada

en

los

territorios

(social,

econmica, productiva, vial, entre otros aspectos) que sirve

de

soporte

para

institucionalidad

tales

acciones.

Existencia

local

sus

escala

con

de

niveles

una
de

representatividad, la cultura de participacin y las redes

sociales a partir de estructuras que han demostrado
capacidad

movilizativa,

la

generalizada

existencia

de

recursos humanos con nivel de instruccin adecuado, la

conexin viable con centros de investigacin y universidades
134

como

portadores

de

innovacin

tecnolgica

la

implementacin de programas nacionales que garantizan

infraestructura bsica. (Guzn, 2001)
x El capital humano generado en el pas con altas tasas de
escolaridad.
x La

experiencia

adquirida

en

materia

de

control

administracin de los recursos centrales y locales.

x La modernizacin de los gobiernos locales en los noventa,
con la creacin de los Consejos Populares, como vas de
extensin del gobierno en la base. Unido a ello una
descentralizacin fiscal de los presupuestos locales respecto
a sus ingresos y gastos, donde se abren caminos para que la
localidad movilice sus recursos y dependa lo menos posible
de las finanzas de los niveles superiores, lo que estimula
FLHUWDV FXRWDV GH DXWRQRPtD /RV PXQLFLSLRV FXEDQRV
poseen una normatividad que en muchos sentidos es
UHDOPHQWHHQYLGLDEOH'LOOD
x Un Estado central fuerte que lucha por la equidad y justicia
social, identificando y atendiendo de manera diferenciada los
grupos y sectores ms vulnerables de la sociedad en general.
x La existencia de experiencias novedosas que se hacen
imprescindible

generalizar

de

acuerdo

con

las

particularidades territoriales.
En contraste con las fortalezas que presentan los gobiernos
locales para construir procesos de desarrollo en las
localidades, existe un grupo de insuficiencias que entorpecen
el trabajo desde una concepcin del desarrollo local, las
135

cuales son (Hernndez, 1999, 2005; Limia, 2004; Romero,

2007; Guzn, 2001; Campos, 2005; Prez, L y Prieto, M,
1998; Dilla, 1998; Garca, C, 1998, Mndez, 1997, 2007;
Cao, 1998; Taller Santiago de Cuba, 2004 y Labrada, 2008):
x La ubicacin en los territorios de empresas (nacionales y
provinciales) cuyas estrategias representan intereses supramunicipales y que en muchos casos impiden la concertacin
local.
x Las barreras sectoriales impuestas como consecuencia de
la especializacin de ministerios y organismos que impiden la
cooperacin desde el territorio.
x La falta de autonoma de los gobiernos locales limita su
autoridad respecto a la determinacin de sus necesidades,
prioridades, planificacin y ejecucin del presupuesto para
participar en la economa local.
x El excesivo control central de las inversiones conduce al
desconocimiento

del

gobierno

de

las

direcciones

municipales en torno a la planificacin fsica y el uso de las

instalaciones en su territorio.
x El bloqueo que impone grandes restricciones financieras y
econmicas al pas.
x Dficit de programas de capacitacin a gobernantes
locales y actores claves en los territorios en materia de
desarrollo local.
x Ausencia

de

una

legislacin

que

permita

mayores

atribuciones a los gobiernos locales para actuar acorde con

las demandas locales.
136

x El incremento de un proceso de diferenciacin entre los

municipios

determinados

por

las

reformas

que

ha

implementado el gobierno central como estrategia nacional.

x Carencias de sistemas de informacin locales que les
permitan a los gobiernos locales la planificacin prospectiva
en los territorios, adems de la incomprensin de la
importancia de este aspecto en el desarrollo.
x Deterioro de la imagen y autoridad de los gobiernos locales
para convocar, planificar y controlar procesos al interior de
sus territorios.
Para que se produzcan verdaderos procesos de desarrollo
local que contribuyan al nacional es imprescindible que el
Estado Cubano profundice o promueva una serie de
transformaciones que resultan condiciones indispensables
para su materializacin. Entre estos podemos sugerir los
aspectos siguientes: 1) la promocin de una voluntad poltica
para favorecer procesos de descentralizacin que rebasen la
meramente estructural o administrativa de los rganos de
gobierno tanto intermedios como inferiores, que estos sean
dotados de facultades, recursos, decisiones, problemticas,
motivaciones para captar ingresos, y posibilidades para
generar y financiar sus propios proyectos y posibilidades de
gestar alianzas entre los diferentes actores locales o
supralocales, y que los gobiernos locales puedan participar
activamente en la economa local; 2) desarrollar cambios
estructurales sustentados en marcos jurdicos que amparen
el ejercicio de la gobernabilidad local en leyes especficas
137

que

otorguen

autoridad,

jerarqua,

posibilidades

de

fiscalizacin, horizontalidad y concertacin con los diferentes

sujetos econmicos e institucionales que radican a nivel local;
3) no universalizar u homogeneizar las iniciativas que se han
ido suscitando bajo los mismos patrones ya que cada
situacin exige respuestas nicas e irrepetibles donde sera
imposible que todos los territorios puedan insertarse en dicha
lgica como con frecuencia se pretende. Tampoco hacer
apologas de experiencias que han podido ser exitosas a
nivel nacional, que muchas veces pueden enmascarar
contradicciones; 4) que se capte y comprenda la esencia del
desarrollo local, lo cual no significa, nicamente, enfocarse en
enfrentar problemas y en perderse en la trama diaria de la
cotidianidad. Significa reconocer el territorio como una
totalidad diversa que encierra conflictividad y potencialidad,
donde

en

ocasiones

es

necesario

abstraerse

de

la

negatividad que la realidad permanentemente depara para

elaborar propuestas que rebasen el sentido de contingencia y
urgencia

como

mtodo

tradicional

utilizado

por

las

autoridades locales; 5) seguir ampliando el espectro de

actores econmicos, en lo fundamental sectores no estatales
que pueden contener formas socialistas de economa y
algunos de economa privada en las diversas reas que hoy
existen, y nuevas iniciativas de pequeas y medianas
empresas en las que se pueden ampliar en el tejido socioproductivo local y que puedan estar sedimentadas en el
territorio e interactuar con los gobiernos locales en relaciones
no antagnicas y ms colaborativas. Los gobiernos locales
138

pueden estimular emprendimientos, crear entornos favorables

y propicios a la cooperacin y alianzas estratgicas; 6) que
los gobiernos locales (de manera cooperada y participativa)
puedan y contengan agendas particulares de desarrollo
basadas en recursos asignados centralmente y recursos que
sean capaces de captar y ampliar para su reinversin; 7) que
los actores surgidos desde el escenario de los noventa y que
han dinamizado la economa nacional puedan ampliar sus
servicios a los territorios y no aparezcan como entes
desarticulados territorialmente; 8) transitar a un modelo de
desarrollo que conjugue la participacin ciudadana e
institucional y donde los individuos no se diluyan en la
delegacin hacia sus representantes; 9) es decisivo atender
la ineficacia y el desgaste ocasionado por la prdida de
vitalidad

el

proceso

de

burocratizacin

de

la

institucionalidad cubana enquistado en los ambientes locales

y que ha repercutido en la prdida de legitimidad de
instituciones e incluso de los gobiernos locales ante la
ciudadana, lo que se traduce

en escasas frmulas y

proyectos que desde estos niveles satisfagan niveles

elementales de calidad de vida en los ciudadanos.

139

CAPTULO
MUNICIPAL

III.
DE

CONDICIONES
MANICARAGUA

DEL

GOBIERNO

PARA

GENERAR

DESARROLLO
En el captulo se realiza una evaluacin de las condiciones
que presenta el gobierno local de Manicaragua para generar
desarrollo local. En un primer momento se analizan las
caractersticas que presenta el entorno territorial para
propiciar el proceso de desarrollo local. Por ltimo, se
abordan los rasgos que presenta la gestin municipal en el
municipio estudiado como condicin previa para el desarrollo
de los procesos antes mencionados.
3.1 Dimensiones de anlisis de las condiciones.
3. 1. 1. El entorno territorial del desarrollo local.
Ubicacin geogrfica
El municipio de Manicaragua se encuentra ubicado en la
provincia de Villa Clara, en la vertiente sur del sistema
montaoso Escambray, nico macizo de dicha provincia. En
un espacio definido entre el extremo suroeste de Villa Clara y
el extremo nororiental de la mitad sur de la provincia de
&LHQIXHJRV DFRWDGR HQWUH ORV   GH /RQJLWXG (VWH 
GH/RQJLWXG2HVWH\ORVGH/DWLWXG6XUGH
Latitud Norte. Situado al sur de Santa Clara cuenta con la
mayor extensin territorial de la provincia y segunda en el
pas, con 1 064, 4 km2 (13, 4% del rea total de la provincia)
y una densidad poblacional de 69.2 hab/km2, lo que
representa una poblacin total de 73 582 habitantes. Cuenta
con un total de 79 asentamientos poblacionales (8 urbanos y
140

71 rurales), lo cual determina un grado de urbanizacin del

57%.33
La ubicacin geogrfica se ha podido constatar que es un
rasgo importante del municipio. El municipio de Manicaragua
presenta fronteras con dos provincias: Cienfuegos y Sancti
Spritus; adems tiene fronteras con los municipios de
Placetas al este, Santa Clara y Ranchuelo al norte,
Cumanayagua al oeste, Fomento y Trinidad al sur. Esto sita
en una posicin ventajosa al gobierno de Manicaragua, ya
que debiera establecer convenios de trabajo con las
instancias administrativas de estos municipios para contribuir
al desarrollo local, sobre todo en reas como el comercio,
vnculos nter empresariales y estrategias comunes en zonas
limtrofes. Este potencial geogrfico resulta insuficientemente
aprovechado por el gobierno local en la solucin de las
necesidades de la poblacin, sobre todo la que radica en los
territorios limtrofes.
Existe una demanda externa e interna de bienes y servicios
desde el municipio de Manicaragua, la cual tiene su origen en
la origina la ubicacin geogrfica de este con los territorios
vecinos. Un grupo de industrias locales deben establecer
vnculos sobre la base de la demanda externa e interna de
los territorios vecinos, a partir del potencial productivo que
Es un pueblo que desde sus inicios se distingue no solo por la influencia del
campesino en su cultura e identidad, sino tambin por la influencia de elementos
religiosos. La celebracin ms importante tiene lugar el 16 de julio, da de la Virgen del
Carmen, patrona de Manicaragua. La celebracin de fiestas campesinas en las zonas
rurales del municipio han sido histricamente de gran significado e importancia en la
cultura popular de los asentamientos que se fueron desarrollando en el territorio;
actualmente se mantienen muchos de estos rasgos que se describen en los inicios del
territorio.

33

141

configura la base econmica del municipio. Esto debe

propiciar el fortalecimiento de un sistema empresarial local en
que el gobierno local debe liderar el proceso.
La multiplicidad de fronteras provoca un efecto negativo en la
atencin a las demandas de la poblacin en estos lugares
perifricos. En relacin con otras comunidades, las que se
encuentran

en

fronteras

reciben

un

tratamiento

ms

retardado. No existen alianzas estratgicas, proyectos e

iniciativas para atender las necesidades de las poblaciones
que se encuentran en la periferia del municipio y que tienen
cierta cercana con otros municipios e incluso de otras
provincias.
Tampoco se aprovecha el potencial de desarrollo existente en
fronteras, que desde una perspectiva de integracin y de
vnculos puede crear mercados a ambos lados. Esto
permitira resolver las contradicciones existentes en estas
localidades. El gobierno local debe resultar la institucin
facilitadora de esas relaciones como cuerpo social en su
conjunto, capaz de dirigir la bsqueda de progreso en esas
reas.
Se plantea segn las fuentes consultadas que no existe
desde el gobierno local una poltica o estrategia que articule
al sistema empresarial e institucional; adems de carecer de
una visin prospectiva en cuanto a la proyeccin para el
trabajo conjunto por las comunidades limtrofes y fortalecer
los vnculos en el plano del intercambio de productos y
servicios de ambos lados.
142

La ubicacin geogrfica de Manicaragua favorece al gobierno

ya que est enclavado en un territorio que sirve de paso a
muchos viajeros que se dirigen a las provincias antes
mencionadas. Existe un potencial para el desarrollo local que
puede ser incorporado en la estrategia municipal, sobre todo
para crear servicios a los transentes y generar formas de
empleos e ingresos locales (divisas y moneda nacional)
asociados a la actividad de los servicios. Esto permitira
mejorar los servicios locales y rescatar la identidad como
aspecto del desarrollo sobre la base de productos que
tipifican al municipio en los escenarios provincial y nacional.
Existe un trayecto turstico hacia Cienfuegos, Trinidad y
Topes de Collantes con un potencial para el desarrollo en que
la comercializacin de productos locales (caf, tabaco,
artesanas, pinturas, trova y msica campesina) beneficiara
la captacin de ingresos del territorio.
Un elemento favorecedor hacia el municipio es la cercana
que presenta con la capital provincial (Santa Clara), lo cual
posibilita una movilidad en breve tiempo hacia la capital para
la realizacin de trmites, interacciones con las estructuras
provinciales, la asesora de instituciones provinciales, la
implementacin de proyectos y vnculos con centros
universitarios como aspecto necesario para el desarrollo.
La cercana de la ciudad de Santa Clara resulta un mercado
laboral atractivo para la poblacin en Manicaragua, lo cual
provoca una amplia movilidad laboral hacia esta ciudad. Esto
tiene como causa fundamental, que el municipio depende de
las actividades agropecuarias y existe una carencia de
143

empleos para otros tipos de actividades y los ofertados no

cubren

las

expectativas

necesidades

de

grandes

segmentos poblacionales, lo que tiende a un tipo de empleo

fuera del territorio.
Al mismo tiempo el xodo laboral implica la prdida de una
fuente importante del capital humano local que debilita al
gobierno local, por no poder disponer de esa fuerza tcnicoprofesional como insumo indispensable para el desarrollo
local. Un factor de oportunidad para amortiguar las carencias
de empleos locales genera desequilibrio en la estructura
profesional municipal para el desarrollo.
El gobierno local y las fuentes de informacin local
(Estadstica Municipal, Direccin Municipal de Trabajo y
Seguridad social y Economa y Planificacin) desconocen la
cifra exacta del potencial humano y los atributos que
caracterizan este factor del desarrollo. Tampoco el municipio
recibe ingresos que aporten al presupuesto por la fuerza
laboral que exporta hacia otros municipios, aunque no est
legislado.34
Adems de no disponer de esa fuerza profesional para
elaborar e implementar polticas futuras de desarrollo local se
afecta directamente a actores municipales como Finanzas y
Precios, y Economa y Planificacin, que trabajan de conjunto
con el gobierno local, vindose estos limitados en cuanto a
fuerza de trabajo calificada.
34 La posibilidad de empleos es muy limitada y la calidad de estos en ocasiones no
est en correspondencia con sus aspiraciones profesionales, retribuciones salariales y
condiciones de trabajo que demanda un segmento de la poblacin en edad laboral.
Segn un funcionario local se mueven hacia la frontera alrededor de 5 000 personas,
sobre todo a Santa Clara, Cumanayagua, Placetas, Fomento y Ranchuelo.

144

Existen

desbalances

en

algunas

especialidades

que

contradictoriamente deben ser cubiertas por especialistas de

otros municipios y hasta del mismo Santa Clara. Se puede
percibir que algunos profesionales del sector de salud del
municipio trabajan en Santa Clara. Sin embargo desde otros
municipios de la provincia, pero en especial desde Santa
Clara, Salud Provincial debe ubicar en distintos poblados de
Manicaragua, sobre todo de montaa, personal mdico para
cubrir la demanda en estos servicios. Esto refleja las
incoherencias en la planificacin sectorial de las categoras
ocupacionales de los sectores al interior del municipio y la
falta de una coordinacin entre el gobierno local y salud
provincial. Tambin puede observarse en las actas de la
Asamblea, como un criterio reiterado de los electores ante
sus representantes municipales, en los planteamientos
referidos a la ausencia de personal mdico en los
consultorios mdicos de base. El gobierno local debe buscar
alternativas, desde sus espacios, para solucionar la crisis que
enfrentan los centros de salud por carencia profesional, a lo
cual se le une el dficit que ha ocasionado la salida de
profesionales del territorio a misiones internacionales.
La cercana con la capital provincial ofrece ventajas para la
FDSDFLWDFLyQ \ VXSHUDFLyQ FRQ OD 8QLYHUVLGDG &HQWUDO 0DUWD
$EUHXGH/DV9LOODV/DForta distancia y los vnculos de esta
institucin han provocado una interaccin peridica para la
formacin de un grupo de actores locales vinculados al
desarrollo local, aunque sea an insuficiente.
145

Esta cercana es aprovechada por los cuadros y gobernantes

locales para acceder a intercambios con especialistas de
distintas reas del conocimiento cientfico que tienen que ver
con el desarrollo local, donde existe una interrelacin
favorable entre Universidad-gobierno local-territorio que ha
tenido efectos en alianzas que se concretan en proyectos que
permiten atender necesidades locales en funcin del
desarrollo del territorio.
La posicin que presenta el municipio de Manicaragua dentro
del macizo montaoso del Escambray35 lo sita en una
posicin

ventajosa

en

relacin

con

las

precipitaciones que ocurren en condiciones

abundantes
climatolgicas

normales. Este aspecto favorece la produccin de productos

agropecuarios demandados por la poblacin local y vecina de
otros municipios. Estas producciones pueden ser ms
estimuladas por el gobierno local, ya que en la actualidad
estn muy deprimidas por razones que se expondrn ms
adelante. Un incremento de estas producciones agrcolas, por
las condiciones de microclima, puede favorecer que en el
municipio exista un incremento en la oferta de ciertos
productos, y que tambin en el futuro se comercialicen los
excedentes en la red de municipios limtrofes.
No existe una visin estratgica de las potencialidades de los
vnculos con los municipios vecinos para generar procesos de
cooperacin

entre

los

gobiernos

locales,

estructuras

administrativas y sistema institucional, lo que aportara, en

El clima especial en una zona montaosa (20% del territorio) provoca un microclima
que favorece la plantacin de vegetales, leguminosas, pltano, tomate y otros cultivos
importantes.

35

146

trminos de desarrollo local, proyectos conjuntos en reas

fronterizas, intercambios de productos y convenios de
cooperacin.
Al no existir una estrategia de cooperacin y de asociacin
entre municipios y provincias se desaprovecha el potencial
para la interaccin de actores (econmicos, polticos y
sociales) municipales con su contraparte en la red fronteriza,
donde

puede

desarrollarse

un

conjunto

de

acciones

encaminadas a satisfacer demandas que existen en el

territorio y en los vecinos. Esto permitira incluir en la
estrategia de desarrollo local una visin colectiva para el
tratamiento de las necesidades locales en los poblados
fronterizos, promover intercambios de productos, crear
mercados, experiencias, y explorar reas comunes para la
integracin de las estructuras locales con las vecinas.
En Manicaragua se demandan productos de municipios
vecinos, sin embargo el acceso a estos es restringido por el
objeto social tanto de las empresas demandantes como por
las productoras. Las regulaciones que produce el objeto
social en empresas locales trastrocan la posibilidad de
comercializacin de productos desde territorios vecinos, e
incluso se convierte en un factor que limita la posibilidad de
interaccin entre los actores locales, la construccin de un
tejido local y fortalecer la economa local.
La ausencia de estrategias comunes por parte del gobierno
local, con sus homlogos en municipios vecinos, para atender
las necesidades en los poblados perifricos ha resultado un
factor que entorpece las soluciones a problemas puntuales y
147

genera insatisfaccin en determinados poblados por el

retardo en satisfacer sus demandas. Los problemas ms
acuciantes se concentran en el tema de los viales fronterizos,
transporte

estructura

de

servicios;

sobre

todo

en

comunidades que administrativamente deben ser atendidas

por otros municipios.36
La inexistencia de relacionales vecinales de cooperacin
hace desconocer lo que acontece al interior de los municipios
colindantes en trminos de iniciativas, mtodos y proyectos
que tributan al desarrollo local. Esta dbil actitud hacia el
vnculo con actores locales vecinos se justifica por no existir
una visin estratgica a nivel provincial que facilite dicho
proceso, tampoco ha sido planteado en trminos de visin
estratgica del gobierno local y por la forma en que se
estructura el sistema institucional cubano a partir de los
niveles de subordinacin.
Se ha podido comprobar que los discretos vnculos se
materializan solo con Santa Clara, los cuales muchas veces
son impuestos desde el Gobierno Provincial o Partido
Provincial en lo referido al apoyo en las ferias agropecuarias
que con frecuencia se ejecutan en la cabecera provincial y
que en ocasiones se realizan a costa del sacrificio del
municipio e incluso de pequeos asentamientos que no han
podido cubrir an las necesidades de sus habitantes,
Existe la necesidad de construccin de viales en algunos tramos fronterizos y el
gobierno local no logra establecer acuerdos para su implementacin con el municipio
vecino, en este caso, Fomento. Otros problemas se dan en los lmites con
Cumanayagua, as como el retraso en satisfacer las demandas en poblados
pertenecientes a un Consejo Popular en que las administraciones responden a
Placetas, pero geogrficamente pertenece a Manicaragua; la existencia de delitos en
la frontera con Ranchuelo y Placetas tambin tensiona la gestin municipal.
36

148

debiendo los mismos participar en caravanas agropecuarias.

Esto significa que las relaciones existentes no se producen
con el gobierno municipal de Santa Clara, sino con la
estructura de gobierno provincial, a travs de una relacin de
subordinacin.
Divisin Poltico-Administrativa
El municipio de Manicaragua es el ms extenso de la
provincia y el segundo a nivel nacional. Esta extensin
territorial imposibilita un dominio por parte de la estructura
municipal de gobierno para ejercer una gestin municipal
eficiente, sobre todo en lo referido a la coordinacin y
monitoreo de la actividad de gobierno en la totalidad de los
asentamientos poblacionales pertenecientes al municipio. La
dispersin de los 79 asentamientos poblacionales y de las
personas en todo el territorio, adems de la distancia entre la
cabecera municipal y estos es elevada; incluso la misma
extensin de algunos de los Consejos Populares dificulta el
accionar. Los 17 Consejos Populares impiden una atencin
coherente hacia todos al mismo tiempo. El gobierno local
prioriza los de montaa, debido a que es donde se concentra
el Plan Turquino Manat, plan especial que requiere, a nivel
local, de una atencin prioritaria ya que desde las altas
instancias de Estado as se exige.
Los controles nacionales, provinciales y municipales de las
comisiones encargadas de atender esta zona especial de
desarrollo nacional ponen en permanente tensin de trabajo
al gobierno local, el cual debe asegurar que se garanticen los
procesos de atencin diferenciada a estos poblados. Esto
149

repercute desfavorablemente en la atencin a otros Consejos

Populares que no son montaosos, lo que incide en su
funcionamiento y nivel de desarrollo. Aunque es necesario
destacar que a travs de este plan se les asignan recursos
centrales a las comunidades pertenecientes a esta rea de
prioridad nacional, lo cual coadyuva a la gestin municipal en
estos escenarios.
Con respecto a la divisin poltico-administrativa (DPA)
vigente se ha planteado la necesidad de ser examinada ya
que resulta obstaculizadora en las actuales circunstancias
internacionales,

nacionales

locales

para

la

gestin

municipal. La DPA provoca en la actualidad un alejamiento

entre la instancia ejecutiva del gobierno local (Consejo de la
Administracin

Municipal

(CAM))

las

estructuras

administrativas, econmicas y los poblados con que deben

interactuar. Del mismo modo hace que se dificulte la direccin
de asuntos locales, la organizacin de procesos de desarrollo
local y la gestin en la base, a pesar de existir la estructura
del Consejo Popular. Esta divisin tambin es arbitraria ya
que poblados pertenecientes a Manicaragua deben ser
atendidos administrativamente por el gobierno local de
Placetas, lo que produce incongruencias en la gestin
municipal para estos escenarios. La DPA vigente no
promueve

la

integracin

interdependencia

de

las

comunidades, ni tampoco contribuye a disminuir la brecha

rural-urbana y disminuir las disparidades en cuanto a los
niveles de desarrollo entre las distintas reas para lo que fue
creada en 1976.
150

Las limitaciones que enfrenta el gobierno local en relacin

con la DPA vigente desde 1976, es que el mismo ha sido
conformado sobre la base de la fusin de cuatro municipios
antiguos. Al Manicaragua antiguo se le suman tres municipios
que fueron Ginia de Miranda, Jibacoa, Matagu. La actual
divisin se bas en criterios econmicos y de factibilidad
regional, y no tuvo en cuenta aspectos sociales tales como
las identidades, culturas, tradiciones y modos de vida. A
pesar del tiempo transcurrido, segn las fuentes consultadas
(funcionaria del Museo Municipal), estos poblados han
mantenido sus costumbres e identidades. El gobierno local
debe gobernar con cuatro poblados que fueron municipios en
la divisin poltico-administrativa anterior a 1976, lo que
genera una elevada complejidad respecto a las necesidades
e infraestructura que debe ser atendida por la gestin
municipal.
La infraestructura heredada por parte de tres antiguos
municipios Matagu, Jibacoa y Ginia de Miranda, precisa de
una atencin como poblados con rasgos urbanos semejantes
a la cabecera municipal (Manicaragua). La gestin municipal
se

complejiza,

adems,

cuando

se

suman

otros

asentamientos poblacionales dispersos (79), en el escenario

del segundo municipio en extensin territorial a nivel nacional.
Si bien la mayora de estos no poseen una infraestructura al
nivel de los cuatro mayores ncleos poblacionales, en
algunos se hace necesario crear y mantener la vitalidad de
instalaciones bsicas para los servicios.
151

Otro de los elementos de la DPA que influyen sobre el

gobierno, es la existencia en las distintas fronteras de
poblados que pasaron a formar parte de Manicaragua y que
antes pertenecan a otros municipios vecinos limtrofes en la
actualidad con el territorio. Estos han pasado a Manicaragua
atendiendo a la factibilidad econmica y otros intereses
geogrficos, sin embargo la cercana de estos a otros
municipios es mnima en comparacin con la cabecera
municipal

de

Manicaragua.

Los

vnculos

culturales,

identidades y relaciones de trabajo en estos poblados

limtrofes estn ms ligados a estos municipios colindantes,
en los cuales el gobierno local debe garantizar ciertos
servicios bsicos.
Las distancias que debe recorrer el gobierno para interactuar
con la ciudadana en estos asentamientos constituye una
limitacin para el accionar del gobierno local. El excesivo
distanciamiento entre el centro administrativo y de gobierno
municipal en Manicaragua ha determinado que exista un
Consejo Popular que forma parte del municipio estudiado, en
que las unidades administrativas y de servicios deben ser
atendidas por el municipio de Placetas por su cercana. Esto
genera cierta incertidumbre en la poblacin que habita estos
lugares limtrofes, adems de que el gobierno local de
Manicaragua no puede ejercer control alguno sobre las
estructuras administrativas que le prestan servicios a sus
electores, porque es rectorado por el gobierno local de

152

Placetas, lo que produce un proceso de solucin a las

demandas de la poblacin complejo y lento.37
Estructura econmica del territorio
La economa del territorio es eminentemente agropecuaria, y
sus renglones fundamentales son la produccin de caf,
tabaco y ganadera, por lo que depende en la gran mayora
de las condiciones climatolgicas, al no poseer sistemas de
regado que puedan abarcar la mayora de las tierras
cultivables y ser una agricultura de tipo secano.

Categora

Cantidad

Sector Estatal
Empresas

Estatales
Nacionales
Unidades

Presupuestadas
Granjas Integrales

Unidades Bsicas

Econmicas(UBE)
Organizaciones

Estatales
Econmicas
37 Existen algunos lugares segn la secretaria del PCC municipal que se encuentran
en la periferia del municipio como el Consejo Popular El Bag, que es tierra de nadie.

153

(OEE)
Establecimientos

54

de Empresas
Provinciales
Total

77

Sector
Cooperativo
Unidades Bsicas

de Produccin
Cooperativa
(UBPC)
Cooperativas de

13

Produccin
Agropecuaria
(CPA)
Cooperativas de

48

Crditos y
Servicios (CCS)
Total

69

Estructura Econmica Estatal y Cooperativa del

Territorio.
Fuente: Oficina Municipal de Economa y Planificacin, 2009.
Dentro de las empresas insignias del territorio se encuentran
la Empresa Municipal Agropecuaria (EMA), dedicada a los
productos agropecuarios, pero que se concentra en lo
fundamental en la produccin del caf como rasgo que
distingue al territorio, por los volmenes considerables que
154

aporta a la economa nacional, la misma es de subordinacin

nacional. Esta es una empresa que en el ltimo balance
anual cumpli el plan de produccin, pero a su interior se
perfilan para el prximo ao y para el futuro algunos
problemas. Dentro de estas dificultades se encuentra la
aguda sequa que afecta al territorio, el nivel de deterioro de
las plantaciones unido a la vejez de estas, las cuales cuentan
con ms de dos dcadas de existencia.
La Empresa de Tabaco El Hoyo de Manicaragua es otra de
las ms importantes en el territorio, siendo una de las ms
tradicionales en el municipio, y presenta el mismo nivel de
subordinacin. La Empresa Pecuaria La Vitrina, ganadera,
con el mismo tipo de subordinacin, con una amplia red de
vaqueras en gran parte del territorio y una gran masa
ganadera. La Empresa Militar Ernesto Guevara (EMI)38 es
otra de las principales en el municipio, por el nivel de
personas que emplea y las producciones que tienen lugar en
ella, ya que se insertan en el mercado en divisas.
La actividad fundamental del territorio se concentra en la
agricultura, aun cuando existen otras fuentes que pueden ser
captadas por el municipio e incentivadas por el gobierno local
para obtener ingresos y generar otros procesos de desarrollo
local como son: los materiales de la construccin con una
industria local fuerte y grandes yacimientos naturales por
explotar.
38

La Empresa Militar Ernesto Guevara emplea alrededor de 3 000 personas. Sus

producciones son fabricar armas y explosivos, un alto potencial de desarrollo en
artculos plsticos con demanda interna y externa, y es de subordinacin nacional.

155

Una ventaja comparativa del territorio son sus recursos

hidrulicos

ya

que

el

municipio

posee

volmenes

significativos de agua en estanques y subterrneas que

sirven para el riego de actividades agrcolas. Son explotados
15 embalses por la agricultura y alrededor de 309 pequeos
embalses

por

campesinos.

Se

encuentra,

la

presa

Habananilla que es de inters nacional y la encargada de

abastecer a las capitales provinciales de Cienfuegos y Villa
Clara, y se caracteriza por ser un atractivo turstico de la zona
sin un aprovechamiento significativo en funcin del desarrollo
local.
Dentro de las presas ms importantes del municipio estn El
negrito, que se utiliza no solo en la agricultura, sino tambin
en la siembra de alevines, a partir de la Unidad Bsica
Empresarial Acuamn (UBE), de Manicaragua. Esta empresa
es una de las nueve unidades empresariales subordinadas a
la Empresa Pescavilla de Villa Clara, su alcance territorial
rebasa los lmites del municipio de Manicaragua, en tanto
incluye la explotacin acucola de los embalses y paos de
agua del municipio de Ranchuelo. Sin lugar a duda estos
recursos hidrulicos ubican al gobierno local en una posicin
ventajosa, en caso de que se diera una reorganizacin del
tejido empresarial y normativo-legislativo, porque pudieran
obtener ms ingresos al presupuesto por concepto de
impuesto que hoy no perciben o incluirlas en una estrategia
local de desarrollo.
La produccin acucola del municipio de Manicaragua
tambin es importante dentro de la economa del municipio, a
156

partir de la utilizacin del recurso agua y de la infraestructura

existente en el municipio y la insercin del municipio en el
programa nacional de desarrollo acucola, organizado e
instrumentado

en

Villa

Clara

mediante

un

sistema

empresarial a escala provincial con la idea de potenciar el

programa alimentario. Aunque el gobierno no se ha
involucrado de manera directa en todo el proceso, es
necesario sealar que es un rasgo econmico que ubica al
municipio dentro de los aventajados en la provincia.
En el caso de la empresa Acuaman si bien tiene una sede en
Manicaragua, es de subordinacin provincial, lo que impide
que el gobierno pueda coordinar en la actualidad acciones
encaminadas al desarrollo local, porque las producciones que
en la actualidad se obtienen no abastecen a la poblacin del
municipio y salen a la Empresa Provincial que es la
encargada de su comercializacin.
La mayora de las empresas y organizaciones del territorio
son

de

subordinacin

provincial,

compartiendo

doble

subordinacin las provinciales, es decir provincial-local. Las

cinco empresas de mayor potencial econmico del municipio
son de subordinacin nacional,39 lo cual resulta una situacin
desventajosa para el gobierno local y el territorio, ya que en la
actual configuracin no se insertan en la dinmica del
desarrollo. Estas empresas en la actualidad aportan poco al
territorio porque se dirigen desde instancias nacionales, lo
Estas empresas son: Empresa Militar Ernesto Guevara, Empresa de Tabaco El
Hoyo de Manicaragua, Empresa Municipal Agropecuaria (EMA) de Jibacoa, Empresa
Pecuaria La Vitrina y la Granja Estatal El Abra. Los directivos de estas empresas no
participan en el CAM y tampoco existe posibilidad de despacho con el GL.

39

157

cual dificulta su articulacin a nivel local. Las empresas de

subordinacin

nacional

en

otros

momentos

histricos

interactuaban ms con el territorio, pero desde el encuadre

de sus objetos sociales por normativa nacional se han ido
alejando de la dinmica territorial.
En el presente solo tributan al presupuesto municipal por el
impuesto que se aplica por concepto de fuerza de trabajo y
otras utilidades como transportacin. Es muy baja la
contribucin realizada por estas empresas del nivel nacional
a la localidad. Una mayor aportacin de estas aumentara
considerablemente el presupuesto de que dispone el
gobierno local para atender las necesidades de la poblacin
local. Adems, la posible articulacin de estas empresas con
el gobierno local, que en algunos casos son poderosas
econmicamente, facilitara no solo la cooperacin de ellas
con el gobierno para desarrollar actividades de beneficio
social, sino que ellas seran favorecidas en procesos de
cooperacin para atender sus necesidades particulares por
medio del gobierno local como un ente facilitador.40
Otras de las cuestiones que confirman lo expuesto, es que en
la concepcin de las empresas del territorio, sobre todo en las
ms importantes existe un criterio, el que se refiere a que
dentro del objeto de ellas no aparece sealado apoyar al
gobierno en su gestin para tratar las necesidades de la
poblacin local, incluso no se promueve desde estas trabajar
6HJ~Q HO YLFHSUHVLGHQWH HFRQyPLFR GHO &$0 HV PiV OR TXH QRVRWURV FRPR
JRELHUQR OHV GDPRV D HOORV TXH ORV TXH HOORV QRV EULQGDQ D QRVRWURV 3DUD OD
SUHVLGHQWD GHO FRQVHMR SRSXODU 0DQLFDUDJXD , \D ODV HPSUHVDV QR DSRUWDQ QDda al
territorio, las cosas se han invertido porque muchas empresas o establecimientos lo
TXHVROLFLWDQHVTXHODSREODFLyQORVDSR\HDHOORV

40

158

sobre la base de las necesidades de la poblacin que habita

en los lugares en que est enclavada la empresa.
Esto evidencia que el gobierno local del municipio no cuenta
con el apoyo que se requiere para desempear los procesos
de desarrollo local, por ser muy insuficientes el grado de
coordinacin y planificacin de conjunto para trazar planes de
desarrollo. Los niveles de articulacin son muy bajos, el
apoyo a la gestin municipal se produce cuando se convoca
desde el nivel nacional o provincial para las tareas o
programas que se quieren implementar a nivel local, lo que
hace que no tengan una funcin estable hacia el desarrollo
del territorio. Dentro de estos planes o programas se insertan
el programa de la Batalla de Ideas, Plan Turquino, la Tarea
Roble, el Bastin 2004, el Censo de Poblacin y Vivienda
2002 y la emergencia por fenmenos meteorolgicos.
Una de las caractersticas que se encontr en el municipio
estudiado ha sido el peso que ocupan dentro de la economa
local las empresas de subordinacin provincial, las cuales
representan un elevado por ciento respecto al total, aun
cuando se comparte doble la subordinacin estas son regidas
desde el nivel provincial, y pueden ser encuadradas en el
mismo nivel que las del nivel nacional, para los intereses del
gobierno local y del municipio en general, porque realizan
aportes casi similares al territorio.
El sistema empresarial local se reduce a una sola entidad con
este tipo de subordinacin. Algunas empresas que han
emergido con fuerza en el territorio y que tenan un nivel de
subordinacin local su subordinacin ha sido reorientada
159

hacia empresas provinciales, incluso algunas industrias

locales de materiales de la construccin pertenecen al
municipio de Placetas. Esto ha provocado que el territorio no
disponga de un grupo de empresas locales con las que el
gobierno local pueda favorecer la conformacin de un tejido
local, resultante de las acciones e interacciones promovidas
en funcin del desarrollo local. Esta organizacin impide las
relaciones interactivas entre actividad econmica, sistemas
de valores, instituciones y territorio en general, a fin de
construir

el

espacio

local

como

el

conjunto

de

interdependencias en el orden productivo, de servicios, y las

necesidades locales.
Al gobierno local slo se le subordina la Empresa Municipal
de Comercio Gastronoma y los Servicios, la cual incluso
depende en su mayora de productos que son suministrados
desde el nivel central, ya que dentro de su servicio
fundamental est garantizar el abastecimiento de la canasta
bsica, aun cuando tenga otras funciones de menor peso.
Pero resulta que no es un actor econmico de peso dentro
del territorio, ya que su abastecimiento depende en su
mayora de otros niveles como el nacional y el provincial. En
la actualidad al gobierno local no se le subordina ninguna
empresa slida econmicamente.41 Aunque cabe sealar que
las empresas de subordinacin nacional aportan al territorio
Existe amplio predominio de las provinciales y cuando existe la doble subordinacin
se convierte muchas veces en un problema para las empresas, segn algunos
entrevistados (vicepresidente econmico del CAM y funcionario de la Asociacin
Municipal de Agricultores Pequeos) porque al tener una doble subordinacin las dos
partes quieren mandar sobre nosotros, quieren controlar y exigir cumplimientos sin
ponerse de acuerdo entre ellos.

41

160

una fuente de empleo significativa que en ocasiones sirve de

alternativa a la actividad agraria. Constituyen, adems,
potenciales del territorio para integrarse en una dinmica
territorial a partir de la creacin de una agenda local en que
se inserten con el resto del sistema local en una coordinacin
desde el gobierno local.42
No es tanto que las empresas estn limitadas por el nivel de
subordinacin para interactuar con el gobierno local, sino que
tampoco existe una poltica de acercamiento y una visin
desde este actor para atraerlas a acciones encaminadas al
desarrollo local. La excesiva subordinacin puede resultar
una limitante estructural para la coordinacin, pero debiera
rebasarse a partir de iniciativas que permitan su integracin
en el territorio.
Lo que con anterioridad se expresa refleja en las estructuras
municipales, y en el gobierno en especial, una escasa
identificacin con algunas de estas entidades, las cuales a
veces es como si no existieran dentro del territorio, aun
cuando son actores claves en futuros procesos de desarrollo
local. Esto lo avala la escasa y limitada informacin
estadstica sobre estas, e incluso el desconocimiento sobre la
situacin interna de las empresas y la incapacidad de control

El papel de las empresas de subordinacin nacional y provincial no estriba en

descentralizarlas a favor del municipio, sino que desde sus niveles y prioridades
puedan integrarse y enraizarse en el territorio. Estas pueden aportar al territorio sin
que tengan perder su perspectiva de inters nacional o provincial. Su papel estara en
participar junto con los dems actores en estrategias de cooperacin favorecidas por
el gobierno local, donde incluso no solo aportaran al desarrollo del territorio sino que
se beneficiaran como entidades econmicas en ese proceso de interaccin con la
economa local.

42

161

y fiscalizacin por parte del gobierno local y sus estructuras.43

Aunque

algunos

presidentes

de

Consejos

Populares

reconocen su papel en relacin con las empresas instaladas

en su demarcacin, no siempre se produce un trabajo
sistemtico con respecto a los intercambios que deben
generarse desde la estructura de gobierno a nivel de base.
Resultados econmicos del territorio
Si bien los indicadores econmicos haban experimentado un
significativo crecimiento desde finales de los noventa, puede
observarse un ligero decrecimiento a partir del ao 2006.
Esta baja sugiere que adems de los problemas de
autonoma, el gobierno local est situado en una economa
local que posee dificultades para el cumplimiento del plan, y
algunas empresas no logran ni tan siquiera acercase al plan
de produccin previsto. Esto muestra una economa local
dbil, agudizada en algunas empresas nacionales localizadas
en el territorio. El gobierno local no cuenta con el suficiente
respaldo econmico para desde este nivel promover acciones
referidas al desarrollo local.
Dentro de los factores que afectan en general a la economa
local (dependiente de agricultura secano), se encuentra la
carencia

de

recursos,

infraestructura

estructurales-organizativos. Las empresas

problemas

nacionales

provinciales son las encargadas de conformar los planes de

las unidades que estn en la base, pero se realizan sin un
Existen empresas u instituciones que las direcciones municipales las asumen como
si no fueran de Manicaragua, aun cuando fsicamente estn dentro del municipio como
son: Hotel Hanabanilla (Cadena Horizontes), Campismo Popular Ro Seibabo,
Hidroenerga, Botes Plsticos, Industrias Locales, grupo Teatro Escambray, entre
otras.

43

162

conocimiento profundo de muchos factores que pueden

actuar sobre las metas que les son asignadas, lo cual ha
influido en que los planes no se cumplan.
El envejecimiento de la poblacin campesina es un fenmeno
que afecta de manera significativa al municipio. Existen
empresas donde un alto por ciento de su fuerza laboral se
basa en la contratacin de poblacin de origen campesino
(Hoyo de Manicaragua, EMA de Jibacoa y La Vitrina). Han
existido dificultades para la contratacin de la fuerza laboral
determinadas por este fenmeno demogrfico que afecta la
estructura demogrfica en las reas rurales, y por lo cual se
ha incumplido en actividades agrcolas que tienen demanda a
nivel internacional y que generan divisas, especficamente en
el tabaco.44
Segn un iQVWUXFWRU GH OD $1$3 QR H[LVWHQ FLIUDV RILFLDOHV
pero se estima que en algunos lugares rurales el promedio de
edad de los campesinos est entre los 50 y 60 aos de edad,
\ODVSDUHMDVWLHQHQDSHQDVRKLMRV/RVGDWRVGHO&HQVR
de Poblacin y Vivienda 2002 reflejan para Manicaragua una
baja tasa bruta de natalidad de 11, 4, un proceso migratorio
rural-urbano bastante significativo, adems de tener el
municipio un saldo migratorio total -7.7, el cual es de los ms
altos a nivel provincial.
A pesar de Manicaragua integrar en la dcada de los noventa
el grupo de municipios ms jvenes de la provincia, empieza
44 Segn un funcLRQDULR GH OD (PSUHVD 7DEDFR (O +R\R GH 0DQLFDUDJXD VH OH HVWi
haciendo difcil desde hace dos aos encontrar personas que laboren en este sector,
incluso siendo el tabaco un rublo exportable que estimula bastante bien sus
FRVHFKDV

163

a manifestarse un proceso de transicin demogrfica que lo

orientan hacia un elevado por ciento de envejecimiento. Esto
deber ser atendido como una prioridad en la poltica del
gobierno local hacia el desarrollo local, porque se percibe una
amenaza a la estabilidad del empleo en reas rurales como
causa de los factores antes mencionados. El gobierno local
tendr que desarrollar polticas de estmulo hacia la poblacin
en edad laboral para que se incorporen en estas actividades
a partir de estrategias productivas locales; adems deber
proyectarse

oportunamente

hacia

la

problemtica

envejecimiento de la fuerza laboral en el territorio.

del

45

La agricultura local es afectada por el verticalismo del

ministerio de la agricultura con respecto a las estructuras
locales. Se han indicado desde el nivel superior la realizacin
de cambios en la base sin tener una retroalimentacin de las
instituciones municipales sobre los efectos negativos que
pueden ocasionar. No ha prevalecido, por parte del Ministerio
de la Agricultura, un inters por asumir los criterios,
experiencias y saberes acumulados en el territorio para las
transformaciones que se han implementado en dicho sector
al interior del municipio. El gobierno local tampoco ha sido un
actor activo en los cambios que se han generado en el
territorio a fin de resultar un interlocutor entre las necesidades
locales y las orientaciones que se producen desde el nivel

45 Otro factor que acta sobre la estabilidad futura de la fuerza laboral, en actividades
agrcolas, es la aplicacin en el municipio de programas sociales educativos que
estimulan hacia carreras universitarias de corte social y no productivo, aunque est
cambiando en la actual concepcin del Estado.

164

nacional, privilegindose los intereses nacionales por los

locales.
Se han producido cambios en estructuras del sector agrcola
que han hecho desaparecer o reconvertir entidades de
Cultivos Varios que eran necesarias para el funcionamiento
de esa actividad del municipio, aun cuando el gobierno
municipal ha manifestado su desacuerdo debido a los efectos
negativos que se producen en el territorio. Se han convertido
UBPCs agrcolas en ganaderas sin tener presente los
criterios gubernamentales locales, lo cual ha propiciado
impactos sociales negativos debido a la eliminacin de
puestos

de

trabajo.46

La

bsqueda

de

eficiencia

productividad se ha implementado a partir de costos sociales,

no existiendo una identificacin y sensibilidad con los
problemas que afectan a la localidad. Esto demuestra cmo
los ministerios, a partir de una lgica verticalista y centralista,
inciden en el territorio desconociendo el papel que puede
desempear el gobierno local como actor nuclear para
favorecer la concertacin entre las entidades locales y el
escenario municipal.
Un rasgo interesante en el municipio es cmo las entidades
que estn en el proceso de perfeccionamiento empresarial,
no son las que tienen un peso mayor en la economa local.
En muchos casos son entidades de servicios, como
Acueducto y Alcantarillado, la ptica y la Farmacia que no
46 Segn el vicepresidente econmico del CAM, de 23 UBPCs que existan en el
territorio, quedan 9; las CPA tambin han tendido a desaparecer y algunas ya estn
en proceso de liquidacin. Las CCS no han desaparecido porque a su juicio tienen un
marco jurdico que les posibilita maniobrar y es una estructura ms flexible.

165

reportan produccin de bienes materiales. En este proceso se

integran otras empresas como Acuaman y Materiales de la
Construccin que tienen un peso destacado dentro de la
economa local, sin embargo las cinco grandes empresas de
subordinacin nacional se encuentran ausentes de este tipo
de perfeccionamiento. La nica empresa de subordinacin
local existente tampoco forma parte de este proceso.
El perfeccionamiento empresarial ha estado limitado en el
municipio por el aseguramiento de los recursos. Se ha
avanzado en la contabilidad certificada y en el aseguramiento
del mercado; pero donde se obstaculiza el proceso es en el
aseguramiento de los recursos que necesitan para ello.
Resulta imposible desde la accin del gobierno introducir a
estas en el sistema de perfeccionamiento, adems de ser una
actividad que no le compete. Tambin desde la ptica de los
funcionarios locales no se valora como algo que aporte
resultados de peso al territorio.
La poblacin ocupada en la economa y los servicios en la
actualidad en el municipio de Manicaragua segn las
estadsticas de la Direccin Municipal de Trabajo es de 25
561 personas, de ellos 8 693 son mujeres y

16 868 de

hombres, esto muestra abruptos desbalances entre los

sexos. Esta diferencia entre los sexos se debe segn un
funcionario de esta direccin municipal a que la capacidad
de empleo del municipio es muy baja y ms cr de crculos
infantiles para que sus hijos puedan acceder a los mismos.
Tambin influyen las concepciones machistas tradicionales
que subyugan a la mujer a ocupar solo el rol materno en el
166

medio familiar. Segn lo establecido por el Ministerio de

Trabajo y Seguridad Social, el municipio tiene la condicin de
pleno emptica resulta en el sexo femenino ya que
histricamente las mujeres han estado Muchas personas no
pueden emplearse porque no existe a nivel de municipio una
infraestructura, lo cual nada tiene que ver con la realidad, ya
que la cifra de personas que no trabajan es muy alta, lo cual
fue

detectado

en

un

censo

de

la

poblacin

joven

desvinculada, realizado por el Departamento de Trabajadores

Sociales. Solo en el rango de jvenes de 15-30 aos no
trabajan 770 (418 femeninos y 352 femeninos), lo que hace
que la tasa de desocupacin aumente. Esto nos permite
afirmar que el gobierno local no dispone en la actualidad de
un diagnstico acertado de la poblacin desempleada real del
municipio, y solo se manejan cifras acordes con los
parmetros internacionales para clasificar el desempleo, pero
la realidad indica que el nmero de personas no ocupadas
(como otra categora) es elevado en el municipio, y lo cual el
gobierno deber tener presente como un rea de prioridad en
las estrategias de desarrollo, sobre todo el grupo etario en
que se concentran los jvenes. No se conoce, asimismo, por
la estructura gubernamental local los diferentes atributos
(edad, sexo, escolaridad, entre otros aspectos) de ese
segmento poblacional como informacin para el desarrollo
local.
Del total de la poblacin en edad laboral del municipio que es
de 42 926, existe como poblacin econmicamente activa en
el municipio 25 832; estas cifras no recogen a las personas
167

que trabajan fuera del municipio, ni a los campesinos. Dentro

de la PEA se ubican 2 608 trabajadores de la FAR y el
MININT, de los cuales un elevado por ciento lo asume la EMI
Ernesto Guevara, siendo a la vez la empresa que ms
empleo aporta al municipio unido a la agricultura.
Como puede verse, existe una diferencia considerable entre
la poblacin laboral y la PEA del municipio, aunque no
existen estadsticas que recojan el movimiento pendular en
un segmento de la fuerza de trabajo, porque se perdieron las
relaciones con las empresas de afuera que emplean a estas
personas. Es una cifra considerable la que se emplea afuera,
OD PLVPD SXGLHUD DOFDQ]DU ODV  SHUVRQDV DOJXQRV VH
controlan

por

nosotros

como

los

que

participan

en

contingentes, constructora militar del centro, textilera; pero

KDVWDVREUHHVRVSHUGHPRVHOFRQWURODILUPDXQIXQFLonario
del Ministerio del Trabajo. La capacidad de empleo del
municipio es muy baja, solo existe disponibilidad de empleos
en la agricultura. Esto sugiere, adems, que existe un
volumen de poblacin que est en edad laboral en el
municipio, sin embargo un por ciento elevado trabaja fuera y
otro se desconoce si trabaja o no.
Otra deficiencia del gobierno municipal es que no existe una
poltica de empleo local que integre a la Direccin Municipal
de Trabajo y Seguridad Social, la Direccin Municipal de
Educacin y las empresas del territorio, lo cual garantice el
estudio de las condiciones y necesidades reales de empleo
que tiene el municipio. No existen entidades capaces de
absorber a los estudiantes graduados de los politcnicos de
168

agronoma, informtica, electrnica, y elementos industriales

una vez que se gradan, por lo que muchos se quedan sin
empleo, lo cual denota ausencia de vnculos entre los actores
locales antes mencionados para que el municipio pueda
asimilar una fuerza tcnica importante para el desarrollo local.
No existe en las estadsticas municipales una visin conjunta
de la cantidad y clasificacin de los profesionales con que
cuenta el municipio, segn las fuentes consultadas. Para
construir ese dato habra que acudir a cada una de las
entidades y sectores del territorio; esto impide que el
gobierno local tenga registrado el capital humano disponible
para establecer proyectos de desarrollo local. No solo existe
esta limitacin con los que laboran fuera del municipio, sino
con los que laboran al interior del municipio. Es inexistente la
informacin que relacione el grado de escolaridad con los
desempleados del municipio, por lo que no existe un sistema
de informacin desde el gobierno local u otra estructura que
fluya entre los diferentes actores locales que deben participar
de ellas y que contenga la informacin estadstica de la
poblacin como insumo importante para el desarrollo local.
Como elemento favorecedor al gobierno local para el
desarrollo del municipio existen alternativas de superacin en
el municipio, como las que se implementan desde algunas
instituciones

locales.

El

PCC

municipal

ofrece

con

sistematicidad cursos a sus cuadros con la contribucin de la

Universidad.

En

el

municipio

existente

proyectos

de

capacitacin en temas de desarrollo local con el auspicio de

la Universidad, y promovidos por el gobierno local.
169

En la actualidad miembros del gobierno local cursan

maestras en temas relacionados con el desarrollo local y
comunitario. Desde la mxima direccin del gobierno local se
han impulsado diplomados en el municipio por investigadores
en el tema, y a continuacin una maestra en el tema de
desarrollo local. La capacitacin que se ofrece en la
actualidad sobre temas del desarrollo local a todos los
integrantes del Consejo de la Administracin refleja un inters
y una voluntad poltica de acercamiento al tema, lo que es un
sntoma positivo para el desarrollo local; se deja claro,
adems, la necesaria relacin entre universidad-gobierno
local, tan abordada desde los especialistas en el tema. La
8QLYHUVLGDG &HQWUDO 0DUWD $EUHX GH /DV 9LOODV WLHQH XQD
propuesta de superacin hacia los territorios, y de manera
especial en Manicaragua, en proyectos que buscan desde el
gobierno local un papel mediador, a partir del conocimiento
cientfico, para la integracin de los actores locales en el
desarrollo local.
El Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente
(CITMA) desde su ubicacin y coordinacin con el gobierno
local,

tambin

juega

un

papel

preponderante

en

la

capacitacin e incentivo por la investigacin en los diferentes

sectores del municipio a travs del programa del Forum de
Ciencia y Tcnica que se articula en la mayora del tejido
institucional, desarrollando eventos cientficos de base, donde
cada sector expone sus logros y el impacto de sus resultados
en

las

dimensiones

que engloba

el

desarrollo local

(econmico, social, cultural, medioambiental), lo cual ha

170

contribuido a socializar los nuevos conceptos que sobre el

desarrollo se discuten a nivel nacional e internacional,
ampliando as las visiones sobre este concepto. El gobierno
ha asignado a esta delegacin la tarea de instruir, teniendo
como soporte la Universidad, a los diferentes actores del
desarrollo en comprender cuestiones como las nuevas
visiones de trabajo que se necesitan para el desarrollo del
municipio y sistemas de trabajo por proyectos, destacndose
algunos resultados que se presentarn ms adelante.
Uno de los problemas que sali a relucir en el curso de
capacitacin efectuado para actores locales en el municipio
de Manicaragua, es la ausencia de un mercado laboral
atractivo para el potencial que se va graduando y que labora
fuera del territorio, para el que trabaja en el municipio y est
pensando que en cuanto tenga la oportunidad se mover en
busca de mejoras, y por ltimo para los que cursan carreras
universitarias y cursos tcnicos. Mantener y desarrollar
polticas de estmulo al potencial humano del territorio se
convierte en una tarea a corto, mediano y largo plazos para
las estructuras de gobierno municipal. Consideramos que la
clave se encuentra en establecer un equilibrio entre la
generacin de fuentes de empleo y las polticas educativas
en el contexto local, donde el diseo nacional contenga las
verdaderas necesidades de especialistas, tcnicos u otra
calificacin en correspondencia con las necesidades del
entorno territorial, porque queriendo elevar el potencial
humano se pierden de vista los efectos contradictorios sobre
el mismo territorio.
171

Clasificacin

Nmero

ocupacional

de
personas

Obreros

6 339

Servicios

2 655

Tcnicos

3 932

Administrativos

365

Dirigentes

1 455

Total

14
746

Categoras ocupacionales fundamentales del municipio.

Sector Estatal Civil
Fuente: Direccin Municipal de Trabajo y Seguridad Social,
2009
Una

comparacin

entre

las

diferentes

categoras

ocupacionales existentes al interior del sector estatal observa

que la sumatoria de los tcnicos, personal de servicio y
obreros asciende a 12 926 personas que ocupan esos
puestos, por 1 820 que ocupan puestos administrativos y
directivos, lo que representan un 12% con respecto al total de
las ocupaciones. Esto demuestra un adecuado equilibrio
entre los segmentos poblaciones que estn ligados a la
produccin y cargos de direccin y administrativos, y el resto
de los segmentos ocupacionales locales. Sin embargo, los
obreros representan un 43% del total de la poblacin
econmicamente activa, donde un 15% de este grupo est
172

concentrado en actividades industriales del municipio, en

HVSHFtILFR OD (PSUHVD 0LOLWDU ,QGXVWULDO (UQHVWR &h
*XHYDUD([LVWHGHVHTXLOLEULRHQUHODFLyQFRQODVDFWLYLGDGHV
agrcolas y la poblacin que debe desarrollar estas
actividades, en un municipio que presenta una economa
agropecuaria.
Clasificacin

Nmero
de
personas

Organizaciones
masas

(CDR,

de

160

FMC,

UJC, OPJM, PCC)

CPA

346

UBPC

1
430

CCS

3
626

Asociaciones

27

fundaciones
Trabajadores
clasificados

no

(EJT,

389

MININT, EMI)
Empresas

mixtas

17

(Etecsa)
Sociedades
mercantiles

77
cubanas
173

(TRD)
Trabajadores

por

917

cuenta propia
Total

7
989

Categoras ocupacionales fundamentales del municipio.

Sector no Estatal
Fuente: Direccin Municipal de Trabajo y Seguridad Social,
2009
Sector Campesino
El sector campesino de Manicaragua, segn una funcionaria
de la Asociacin Nacional de Agricultores Pequeos (ANAP)
municipal, es un segmento que ha logrado un elevado nivel
de organizacin. Casi la totalidad de los campesinos se
encuentran asociados, lo que constituye una gran fortaleza
para el gobierno. En la actualidad existen 4 302 socios, de
ellos 366 se distribuyen en 13 Cooperativas de Produccin
Agropecuaria (CPA), otros 3 936 socios se encuentran
repartidos en 48 Cooperativas de Crditos y Servicios. Esta
organizacin

de

agroecolgicos,

base

trabaja

ubicados

en

con
el

19

Programa

promotores
Nacional

Campesino a Campesino, para los cuales existen cinco

facilitadores calificados en este tema para dar asesora a
estos campesinos promotores agro ecolgicos y otros que se
integren en diversos programas de la ANAP. La manera en
que se encuentran agrupados constituye un potencial
organizativo para el territorio, ya que es un movimiento que
tiene una elevada tradicin organizativa dentro de la
174

localidad, que cuenta con elevada cultura del trabajo,

mantenimiento de las tradiciones, identidad, asimilacin de
las nuevas tecnologas y de las nuevas frmulas de
conservacin del medio ambiente en funcin del desarrollo.
El campesinado local adems de los problemas que se han
analizado, enfrenta conflictos con las diferentes estructuras
de direccin dentro del territorio. Diferentes actores orientan y
controlan acciones sobre este sector. A veces son hasta
cuatro: Asociacin Nacional de Pequeos Agricultores
(ANAP), gobierno local, Delegacin de la Agricultura
(municipal y provincial) y las empresas con las cuales se
desarrolla su actividad (cafetaleras, ganaderas y tabacaleras)
las cuales quieren participar en el proceso de orientacin al
campesinado, pero no desde una visin conjunta que permita
el desempeo exitoso de las actividades agrcolas por parte
de este sector econmico como fuerza laboral motriz dentro
del territorio.
Adems, no existe un mecanismo para el subsidio de las
producciones agrcolas cuando se enfrentan a condiciones
climatolgicas adversas, siendo una agricultura de tipo
secano, lo que provoca en ocasiones xodo de las
actividades agrcolas. Otro factor es

la carencia de

infraestructuras bsicas para el desarrollo agrcola. Han

existido intentos, sobre todo por parte del gobierno, de
estimular la entrega de pequeas parcelas de tierra a
diferentes

personas

que

se

acojan

las

diferentes

resoluciones (como la 359 y la reciente disposicin para la

175

entrega de tierras) que para ello existen legalmente, para lo

cual se le han facilitado los trmites. Estos elementos han
influido en que esa poltica nacional que ha sido bien acogida
por el gobierno local no haya tenido el xito deseado. La
medida intenta constituir un importante avance en la
produccin agrcola y su diversificacin, en la generacin de
fuentes de empleo, y una posible reactivacin de la
agricultura local como soporte fundamental de la economa
local.
Por otra parte, como tambin refleja la tabla anterior, el sector
por cuenta propia(o privado) es muy escaso en el municipio,
concentrndose en las principales actividades: transportistas
158, arrendador de viviendas 40, centros agentes 107, sector
artstico 36, en puntos de ventas 19, molineros 102,
carpinteros 118, zapateros 19 como los principales. Aunque
las estadsticas consultadas tienen la limitante de no recoger
las series histricas que indican su evolucin, en ambas
instituciones

consultadas

sobre

la

materia

(Direccin

municipal de trabajo y ONAT) admiten que este sector ha ido

disminuyendo al interior del municipio, aun cuando esos
declives no hayan sido tan abruptos. Cuando se indag si
existe una poltica desde el gobierno local para la
estimulacin de dicho sector, se respondi en ambos casos
que en realidad lo que existe es desestmulo a dicha
actividad.
Este sector ha estado muy restringido a nivel municipal por la
resolucin nacional No 11/2004 sobre el ejercicio del trabajo
176

por cuenta propia. Para acceder a este sector las personas

deben proceder de las fuentes siguientes: jubilados, personas
discapacitadas, personas que presentan una discapacidad
laboral disminuida, amas de casa, trabajadores vinculados a
centros de trabajo (despus de su jornada laboral) y
desvinculados

laboralmente.

Una

vez

agotadas

las

posibilidades de empleo en el municipio, esta disposicin ha

cambiado pero el efecto persiste en el territorio. Segn una
funcionaria de la ONAT municipal, a pesar de que se ha
mantenido estable el nmero de trabajadores por cuenta
propia, el sector pasa por un desestmulo, con tendencia al
decrecimiento.
Este componente de la estructura econmica local puede
contribuir a aumentar y diversificar el empleo local tan
deteriorado en el municipio, desde una estrategia concebida
por parte del gobierno local y las estructuras municipales. Las
fuentes de empleo de que dispone el municipio en la
actualidad, en la Direccin Municipal de Trabajo y Seguridad
Social, estn orientadas a: contingente Batalla de Ideas,
obras en Ciudad de La Habana, cursos ofertados por el
Ministerio de la Construccin en Santa Clara, Textilera en
Santa Clara, Contingentes en los cayos del litoral norte, y
organopnicos en tiempo de lluvia. Como se puede observar,
estas ofertas solo se ubican fuera del municipio, salvo la
ltima, lo que corrobora que la poltica nacional sobre el
sector por cuenta propia debiera ser ms flexible y de
estmulo para fortalecer la economa local y generar nuevas
177

fuentes de empleo. Al mismo tiempo que el gobierno local no

parece

haber

reconocido

la

importancia

que

puede

desempear este sector como agente de desarrollo en el

municipio, en la mejora del empleo, en garantizar servicios
deteriorados y en cubrir el cmulo de necesidades locales
que empresas estatales no logran satisfacer. Este sector
debiera incluirse como un actor potencial en una economa
local que necesita fortalecerse.
rganos Globales de la Economa
Otros de los actores claves que deben trabajar de conjunto
con el gobierno local en el municipio en funcin del desarrollo
local son los rganos Globales de la Economa por su papel
regulador, controlador e informativo, y por las articulaciones
que deben promover con otros actores del municipio. Dentro
de estos rganos aparecen Economa y Planificacin
Municipal, Estadstica Municipal, Finanzas y Precios, Instituto
Nacional de Asistencia Social (INASS), Direccin Municipal
de Trabajo y Seguridad Social. Estos actores son una pieza
clave que debe servir de soporte al gobierno local para la
planificacin, proyeccin, ejecucin y control de los procesos
de desarrollo que se lleven a cabo en el municipio.
Tomando como referencia dos rganos que por su funcin,
tienen mayor peso dentro de la economa local: Finanzas y
Precios, y Economa y Planificacin (EP), sobre los cuales se
arrib

las

siguientes

problemticas,

que

directamente la gestin eficiente del gobierno local.

178

afectan

En los balances se pudo observar que las interrelaciones

necesarias entre estos organismos, gobierno local, empresas
y entidades del territorio son muy dbiles, sobre todo
asociado al control de las finanzas, recursos, eficiencia,
productividad, gastos y la informacin estadstica del
cumplimiento del plan y reajuste del mismo. En el caso de EP
se valora la necesidad de incrementar la participacin en los
consejos econmicos y de direccin de las empresas del
territorio, los cuales a decir del vicepresidente econmico del
CAM no siempre se hacen y deben estar rectorados por dicho
rgano. Enfrentar esta limitacin se revertira en una presin
hacia las empresas para que trabajen ms en el control y la
eficiencia. Se contrasta una involucin en materia de control
con respecto a lo exigido por los niveles superiores, sobre
todo en las fuentes primarias de informacin. Esto asevera
como sntoma negativo que tales organismos de conjunto
(gobierno local y EP) no conocen cabalmente la realidad al
interior de las empresas y muchos aspectos de los que se
manejan al interior de las mismas, tanto por la informacin
estadstica que se le brinda como por las relaciones de
control que existen.
Existe descoordinacin entre el Ministerio de la Agricultura,
Economa y Planificacin, Empresas y gobierno local en
cuanto al manejo de las cifras estadsticas del territorio. En
los informes y balances no existe consenso sobre las
informaciones de una misma entidad. En ocasiones se
realizan reajustes de los planes iniciales y no son informados;
la retroalimentacin en este aspecto ha sido, por momentos,
179

deficiente. Estadstica Municipal maneja unos datos, las

empresas otros y las direcciones municipales los suyos. Esta
limitacin est determinada por la distancia que existe entre
las empresas y la cabecera municipal, por la ausencia de
empresas en los anlisis peridicos de la economa
municipal, y por la falta de preparacin para el manejo
estadstico. Esto se manifiesta en el sector de la agricultura,
en el que muchas veces la informacin estadstica tiende a
no reflejar la realidad.
Dentro de la sociedad cubana uno de los ministerios rectores
es Economa y Planificacin (EP), por eso es necesario que
las estrategias de desarrollo de este ministerio tanto a nivel
provincial como municipal tengan que estar articuladas en
contenido

en

tiempo

con

la

de

desarrollo

local

implementado desde el gobierno local. En el balance de este

sector nos percatamos de que no coinciden.
Infraestructura municipal
Durante todo el proceso revolucionario en el municipio se ha
ido conformando una infraestructura productiva y de servicio
importante para satisfacer las necesidades de la poblacin, la
cual constituye un soporte bsico para expandir el desarrollo
del territorio desde la perspectiva local.
En el sector educacional se cuenta con una amplia red de
escuelas que abarcan al universo municipal, aun las de ms
difcil acceso en las zonas montaosas, las cuales ocupan el
20% del territorio, y han sido dotadas en los ltimos aos de
una infraestructura moderna para elevar la calidad del
180

proceso

de

aprendizaje,

con

televisores

por

aulas,

computadoras, videos y celdas fotovoltaica en los lugares

donde no llega la electricidad.47 Se cuenta con 153 escuelas
que abarcan desde la primaria hasta la enseanza media
superior, y superior. Otras de las conquistas alcanzadas por
el sistema social cubano han sido los avances en materia de
salud logrados en estos cincuenta aos en todas las
localidades.
Por su parte el sector de la cultura tambin cuenta con una
amplia red de instituciones que le permite mantener niveles
de satisfaccin y proyectarse hacia el desarrollo de nuevas
posibilidades como una dimensin importante en el desarrollo
de la localidad. Si bien esta red de infraestructura es un factor
importante para cualquier localidad que se disponga a optar
por estrategias de desarrollo local, es conveniente reiterar
que Manicaragua se ha conformado a partir de cuatro
antiguos

municipios.

Mantener

estas

instalaciones

se

convierte en un problema para el gobierno que con

sistematicidad sale a relucir en las reuniones del CAM. Esta
infraestructura demanda reparaciones importantes ante las
cuales el gobierno no puede actuar y priorizar debido a que
las inversiones en los municipios son centralizadas por el
Estado, lo cual afecta con regularidad la gestin municipal.
La

infraestructura de

servicios

constituye

una

fuente

considerable de empleos para el territorio, de generacin de

Aunque en los ltimos meses algunas de estas escuelas han sido cerradas por la
poltica nacional para favorecer la concentracin de estudiantes por profesor, y
propiciar el ahorro de recursos.

47

181

recursos municipales tanto en educacin, cultura, salud, etc.

que produce bienestar, calidad de vida y desarrollo humano.
Recursos naturales
El territorio cuenta con una amplia diversidad de recursos
naturales, siendo dentro de la provincia el de mayor variedad.
La infraestructura hidrulica desarrollada en el territorio es
fundamental para abastecer de agua a dos capitales
provinciales. El recurso agua sirve para fomentar la
agricultura como principal actividad econmica dentro del
municipio. Adems de generarse energa elctrica a partir de
la hidroelctrica enclavada en la cuenca de la presa
Hanabanilla, la que aporta energa al sistema energtico
nacional.48
Existe una gran cantidad de recursos forestales concentrados
en maderas preciosas, los cuales estn en explotacin a
partir de la Empresa Provincial Forestal. Otros recursos
importantes del territorio son la arena, la cual se encuentra en
abundancia en un elevado por ciento del territorio, siendo de
mayor explotacin como material para la construccin.
Aparece el barro como otro recurso importante dentro del
territorio con grandes reservas que tienen largo promedio de
explotacin. Otros recursos importantes en el territorio pero
que an no estn explotados con intensidad y que resultan

48

Manicaragua se considera la capital del agua en la provincia, y posee ms de 600

reservorios de agua, entre micropresas y presas. Los ros ms importantes son
Agabama, Arimao, Mabujina, Pretiles y Jibacoa. Entre los principales lagos se
encuentran el Hanabanillla de inters nacional con 286 metros cbicos, el Negrito con
4,4 millones y el Santa Clara con capacidad de 35,6 millones.

182

vitales en el desarrollo del municipio son: la zeolita, la

granmita, el mrmol lechoso, el azufre y el cobre.
Esta variedad de recursos ubica al gobierno en una posicin
favorable en cuanto al cmulo de estos, pero con la limitacin
de que lo que se genera por su explotacin no repercute en
las inversiones, ni en el presupuesto, aunque fuera en
pequeas proporciones. La concepcin actual de estos hace
que muchas veces gobiernos o entidades de otros municipios
puedan acceder con mayor facilidad a estos recursos, porque
se gestionan desde el nivel provincial.
Esto ha sucedido con industrias locales de materiales de
construccin, las cuales por subordinarse al nivel provincial
se deben gestionar con ese nivel, as la habilidad de otros
municipios con la empresa provincial ha determinado que
accedan con mayor facilidad a estos recursos. Adems, no
existen impuestos por el gobierno local a estas empresas que
no son del territorio y extraen en su gran mayora sus
recursos naturales, los que no tienen una utilizacin para
transformacin local.
3. 1.2 Rasgos de la Gestin Municipal en Manicaragua.
En el caso del municipio de Manicaragua el sistema de
gobierno se estructura de la manera siguiente: Asamblea
Municipal como rgano mximo, integrada por 150 delegados
que responden a igual nmero de circunscripciones (54 124
electores) agrupadas en 17 Consejos Populares; de estos
cinco tienen reas en la montaa.
183

La Asamblea Municipal del Poder Popular (gobierno local)

cuenta con un presidente, un vicepresidente, una secretaria y
dems delegados para un total de 150; existe un rgano
importante para la gestin que es el Consejo de la
Administracin Municipal (CAM), que comprende alrededor
de 20 miembros permanentes, el cual se estructura de la
manera siguiente: el presidente y vicepresidente que son los
mismos de la Asamblea y del CAM. Esta estructura cuenta,
adems,

con

una

secretaria

cinco

vicepresidentes

(econmico, distribucin y produccin, inversiones, director

de salud municipal, director educacin municipal), y con otros
miembros como los directores de vivienda, transporte,
gastronoma, trabajo, Economa y Planificacin, Servicios,
Cultura, Finanzas y Precios, y delegacin de la agricultura. El
CAM es un rgano en el que se protagoniza el peso de la
gestin municipal en los escenarios locales cubanos, no solo
por sus funciones, sino porque son las estructuras que con
mayor frecuencia se renen (dos veces al mes como
mnimo), ya que la Asamblea slo lo hace cuatro veces al ao
como mnimo, aun cuando de esta es de donde debe salir el
peso de las polticas y decisiones locales. En esta seccin
pretendemos realizar un anlisis de algunas de las
caractersticas que marcan esa gestin a nivel de municipio,
a partir de los indicadores seleccionados.
Obstculos a la actividad de gobierno
En los resultados obtenidos, una de las principales
limitaciones que enfrenta la gestin municipal est en la
184

actividad de proyectos, los cuales se encuentran afectados

por el nivel de incorporacin de las instituciones locales a
este tipo de actividad, y no se ha interiorizado las
posibilidades que ofrece a las instituciones y el territorio,
entre otros elementos porque no resulta suficiente el nivel de
preparacin de las instituciones para la gestin, elaboracin e
implementacin de proyectos; no se identifica una articulacin
de estos desde la estrategia de desarrollo local, los mismos
no

aparecen

como

parte

integrante

en

esta,

sino

fragmentados y de manera aislada en el territorio; muchos de

los proyectos que en la actualidad se implementan en el
territorio no han surgido por la demanda interna municipal,
sino que se deben a agentes externos al territorio
8QLYHUVLGDG &HQWUDO 0DUWD $EUHX GH /DV 9LOODV &,70$
entre otros.); falta de una insercin en fuentes de
financiamiento nacional e internacional para la atraccin de
proyectos que pudieran tributar al desarrollo local; no existe
una institucin territorial que asesore e implemente la
actividad de proyecto; existe una visin del proyecto como
generador de recursos y no como que el recurso endgeno
es el que crea el proyecto; generalizacin de proyectos que
han sido aplicados en otros municipios y provincias a la
realidad local sin una preparacin anticipada de las acciones
propuestas; ausencia de sostenibilidad de los proyectos,
sobre todo a partir de que transitan hacia la etapa en que el
presupuesto finaliza, e insuficiente aprovechamiento de los
espacios y potencialidades locales para la elaboracin de
proyectos.
185

Otros

de los

factores

que

limitan

la

elaboracin e

implementacin de proyectos se concentran en los escasos

recursos locales para financiar y co-participar en el desarrollo
de dichas actividades. Esto se produce porque las cantidades
asignadas centralmente no alcanzan para cubrir actividades
locales priorizadas por el gobierno local, adems el no poseer
cuentas en divisas, hace imposible que se pueda acceder
desde el gobierno a recursos que requieren este tipo de
financiamiento. Esto limita las iniciativas que desde los
actores locales puedan surgir para desarrollar proyectos
locales, e impide que se generalicen las experiencias ya
consolidadas en algunos espacios en la localidad.
No existen vas para el autofinanciamiento de proyectos
locales desde el gobierno local. Las vas de financiamiento
aparecen solo por el presupuesto (deficitario), el cual no da
cobertura para financiar iniciativas locales importantes dentro
del municipio a partir de una planificacin desde el gobierno
local. El gobierno tiene que recurrir a financiamientos
externos al municipio para desarrollar proyectos que
contribuyan

necesidades

locales.

Slo

en

algunas

ocasiones el gobierno local ha contribuido como cofinanciacin al desarrollo de proyectos territoriales con
financiamiento en moneda nacional.
Existe una restriccin que ejerce influencia sobre la gestin
municipal. En el momento de ejecucin del presupuesto
municipal, y es que existe insuficiente respaldo material para
la ejecucin de los recursos financieros asignados por el
presupuesto

nacional

al

local.
186

Esto

hace

difcil

en

determinados momentos la ejecucin de tales recursos, lo

cual limita la gestin de gobierno al no poder adquirir
recursos para actividades vitales del municipio, aun cuando
presenten el recurso financiero para impulsar iniciativas
locales.
Una alternativa que tiene planteada el gobierno para revertir
tal limitacin, es buscar financiamientos en divisas a partir de
proyectos de colaboracin con instituciones para adquirir
recursos a los que no pueden acceder en moneda nacional,
esto es algo que se han propuesto y que demuestra
iniciativas para la solucin de cuestiones importantes sobre
las cuales necesita trabajar el gobierno a nivel local. No
existe una conexin con fuentes estables de financiamiento
para sostener proyectos que garanticen el xito de procesos
de desarrollo local. Tampoco existen en la actualidad
posibilidades para generar producciones locales que generen
ingresos capaces de financiar proyectos locales.
La creacin de una oficina de proyectos municipales desde la
estructura municipal de gobierno, la imparticin de cursos a
los cuadros y gobernantes municipales en temas del
desarrollo local, y la apertura del municipio al desarrollo de
proyectos

en

diferentes

niveles

son

las

alternativas

principales en las cuales se ha enfocado el gobierno local

para fomentar el desarrollo del trabajo por proyectos en el
territorio.
La fuerte dependencia del gobierno municipal a niveles
superiores, sobre todo en el aseguramiento de recursos para
garantizar

el

funcionamiento
187

cotidiano

del

municipio,

constituye una permanente tensin para el rol diario de la

gestin municipal, dada por la reiteracin de problemticas
que requieren un aseguramiento externo al municipio, y que
con regularidad se mantienen en discusin en los espacios
del Consejo de Administracin Municipal y las reuniones de
los Consejos Populares como mbitos claves para la
concertacin estratgica de polticas de desarrollo local, los
cuales no se aprovechan con eficacia.
Algunas alternativas locales a necesidades que deben ser
satisfechas

por

organismos

superiores

resultan

obstaculizadas por las regulaciones nacionales que impiden

el surgimiento y la sistematicidad de iniciativas para mantener
en un mnimo nivel el funcionamiento de las actividades
vitales para la ciudadana local. La manera centralizada en
que el Estado central organiza y controla los recursos
entorpece la movilizacin de recursos locales en funcin de
atenuar las dificultades que a diario enfrenta el gobierno local.
Esta situacin inestable en el funcionamiento de las
estructuras encargadas de proveer servicios bsicos a la
poblacin local provoca que el rol del gobierno local se
concentre

en

estas

cuestiones,

lo

que

trae

como

consecuencia que el gobierno local presente una visin del

territorio en torno a problemticas y no como un sujeto
generador de desarrollo y no encauce las limitaciones locales
desde una agenda de desarrollo local.
Una de las limitaciones que veamos en el epgrafe anterior, y
que repercute en la gestin del gobierno municipal est
asociada a la extensin del territorio y a la diversidad de
188

asentamientos poblacionales con que cuenta el territorio. En

las condiciones actuales el gobierno local no puede cubrir
todos

los

asentamientos

sistemticamente,

porque es

imposible que se abarquen todos con la frecuencia que se

requiere para el tratamiento de sus necesidades especficas.
En muchos lugares las vas de acceso son bastante
limitadas, por ubicarse en zonas de difcil acceso, y los
medios

deben tener caractersticas

especficas

(doble

traccin). Tambin, cada asentamiento de estos requiere de

atenciones muchas veces como lugares urbanos o problemas
muy sensibles como: mantener el agua, los vertederos, la
infraestructura y el transporte que tanto malestar ocasionan
en la poblacin.
La falta de articulacin y de construccin de liderazgos
territoriales es otro de los factores que inciden en una gestin
municipal que intente promover el desarrollo local. Unido a
esto, la presencia de viejos modos de comportamientos y de
pensamiento en los gobernantes locales impide la creacin
de un acuerdo territorial para el cambio social desde el
territorio. La carencia de un proyecto colectivo liderado por la
gestin municipal constituye un obstculo fundamental en la
implementacin de acciones.
La ausencia de un liderazgo por el gobierno local para la
transformacin social en el municipio se sustenta en la
ausencia de una visin de futuro del territorio (prospectiva),
sobre la base de recursos locales y externos, que permita
conocer hacia donde transita el territorio, y en la falta de una
189

estrategia que incluya los intereses de una multiplicidad de

actores a corto y largo plazos.
Estas carencias fundamentales encontradas en este proceso,
estn condicionadas por la insuficiente incorporacin de los
gobernantes municipales a los procesos de superacin, lo
que

provoca

ausencia

de

conocimientos

tcnicos,

habilidades, destrezas y capacidad para trascender la

realidad objetiva como aspectos que determinan la capacidad
organizativa del gobierno municipal en funcin del proceso de
desarrollo local; la resistencia de estos gobernantes al
cambio de una mentalidad autogestionaria desde abajo por
una de espera en cuanto a las soluciones y acciones del
desarrollo; la falta de promocin de innovaciones en los
sistemas de direccin y la bsqueda de alternativas flexibles
y dinmicas ante la demanda del contexto local; la escasa
explotacin de las oportunidades que el sistema de gobierno
estructura hasta la base; la falta de una visin por parte de
los gobernantes municipales para estructurar relaciones
interactivas

locales

que

permitan

integrar

crear

interdependencias entre los actores en funcin del bienestar

colectivo; la incapacidad para integrar en un acuerdo
colectivo los recursos, los organismos y las directrices
(locales, provinciales y nacionales) en funcin de las
necesidades territoriales; y por la inexistencia de una
conciencia del papel mediador y promotor por parte de los
gobernantes a nivel de base en la bsqueda de iniciativas en
funcin del desarrollo local.
190

Otro de los factores constatados que entorpecen la gestin

de gobierno se refiere a la existencia de indicaciones
nacionales y provinciales, orientadas por los diferentes
sectores, las cuales frenan la gestin de gobierno en funcin
de los intereses la poblacin y de empresas del territorio.
Esto no solo genera que el gobierno no pueda dar respuestas
a las demandas formuladas, sino que impide la bsqueda de
alternativas desde la gestin de gobierno a necesidades, ya
que el marco de estas indicaciones las limita.
Pese a la preeminencia en las empresas y entidades del
territorio de niveles de subordinacin nacional o provincial no
significa un obstculo decisivo en la actualidad para la
gestin municipal, segn explican los gobernantes locales.
Esto se fundamenta a partir de los acuciantes problemas de
eficiencia y rentabilidad que enfrentan muchas de estas
entidades, en tanto la dificultad no se produce en un primer
momento por el nivel de subordinacin sino por la necesidad
de resolver sus problemas internos.
Esto corrobora la idea analizada, con respecto a lo debilitada
que est la economa local, lo cual resulta un sntoma
negativo para la gestin de gobierno, ya que no solo se trata
de otorgarle poder al gobierno sobre las empresas, sino que
hay que empezar por mejorar la situacin econmica de las
empresas, las cuales posicionaran mejor econmicamente al
municipio. En el contexto actual no se articulan en espacios a
partir del papel mediador del gobierno local y que como
resultante se empiece a construir un tejido econmico.
191

Sin embargo, se reconoce como necesario el nivel de

centralizacin y subordinacin de las entidades econmicas
estratgicas para el pas y la provincia; al mismo tiempo que
no se insertan en la lgica del desarrollo territorial si tributan
al presupuesto municipal, siendo este la va fundamental para
el mantenimiento de la vitalidad del municipio.
El

municipio

tambin

enfrenta

la

tendencia

la

extraterritorialidad de algunas estructuras; algunas empresas

que radican en el territorio son controladas por el municipio
de Placetas, sobre todo en el rea de los materiales de la
construccin. Es distintivo, adems, como en el amplio
espectro de actores econmicos que se asientan en el
municipio, no se cuenta con un grupo de empresas
subordinadas a la localidad y menos dependientes de niveles
superiores que pudieran ser manejadas desde el territorio.
Esta configuracin, en lo que respecta a los niveles de
subordinacin, crea situaciones crticas de burocratismo
porque limita la posibilidad de explotar los recursos que estn
en la demarcacin jurdica del municipio, y otros que se
explotan contradictoriamente por otros municipios.
Un obstculo que enfrenta la gestin municipal en funcin de
posibles acciones encaminadas a potenciar el desarrollo local
se orienta hacia las dificultades que tiene el municipio para
mantener un grupo de actividades vitales. Dentro de estas
actividades decisivas para el funcionamiento municipal, y que
son recurrentes como prcticas cotidianas, aparecen el
aseguramiento de la canasta bsica, el mantenimiento al
mobiliario de comercio y gastronoma, la estabilidad de
192

personal en las entidades de comercio y gastronoma, la

estabilidad del transporte municipal, y la estancia del mdico
de la familia.
Esto determina, como se ha expresado, que la centralidad del
rol del gobierno local se estructure en torno a estas
problemticas que le consumen un por ciento elevado de
trabajo, lo que impide que se disponga de una proyeccin a
largo plazo de trabajo y tratamiento de otras necesidades
asociadas con el desarrollo local y que se tenga una visin
ms all de las problemticas. Ante esta situacin para el
gobierno local es imposible identificar las potencialidades en
funcin del desarrollo, y desmarcarse de la visin del territorio
solo como fuente de problemas y no de desarrollo. La manera
en se estructura el actual sistema de trabajo en la estructura
municipal del gobierno no permite que las actividades de
contingencia se integren en una estrategia a mediano y largo
plazos, lo que redunda en que las respuestas sean urgentes
y elaboradas, casi siempre, sobre la base de la problemtica,
y no desde un enfoque integrado del desarrollo.
Iniciativas en la gestin
En las iniciativas fundamentales observadas, aparece el
sistema de trabajo implementado por el gobierno para
mejorar la viabilidad del sistema de gobierno, a partir de la
introduccin de nuevas concepciones en la secretara del
gobierno, las cuales mejoran la calidad de la tramitacin de
las inquietudes de la poblacin, sobre todo en la recepcin,
tratamiento y respuesta, para agilizar los planteamientos de la
poblacin.

La bsqueda de alternativas
193

a problemas

concretos como agua, transporte y viales por financiamiento

de ONGs y otras alternativas locales ha generado impactos
positivos en los asentamientos poblacionales.
Un servicio en el que se ha avanzado, promovido desde el
gobierno, es el comercio. Esta actividad ha sido estimulada a
partir de emprendimientos locales desde las minindustrias
donde se producen toneladas de alimentos que deban ser
importados desde otros municipios. Esto ha posibilitado una
rebaja

considerable

en

los

precios

de

productos,

constituyendo una poltica local que ha permitido la ms

importante

disminucin

de

los

precios

de

productos

alimentarios dentro de la provincia.

Algunas de estas producciones se han enfocado desde el
gobierno local con una perspectiva de involucrar a la
poblacin, sobre todo en el aporte de materias primas. Se ha
desplegado un potencial productivo para procesar alimentos
desde la Empresa Municipal de Comercio y Gastronoma, la
cual tiene un nivel de subordinacin local. Esto marca un
inters desde el gobierno por estimular la esfera productiva
aun con la restriccin de contar con solo una empresa a su
cargo y poca colaboracin de otras entidades econmicas del
territorio que se pudieran articular en la implementacin de un
modelo

productivo

local

donde

las

empresas

logren

interactuar entre ellas y el entorno territorial.

En el tema del empleo se han buscado alternativas para la
generacin de nuevas fuentes, sobre todo en la industria
local, a segmentos poblacionales en desventaja social, como
discapacitados,

mujeres

jubilados,
194

partir

de

la

remodelacin de talleres que amplan su capacidad, haciendo

que estas personas contribuyan a resolver determinados
problemas de la localidad y a solucionar problemas de
insercin laboral a los que niveles provincial y nacional no
pueden dar respuesta.
De igual manera el gobierno local ha estimulado desde aos
anteriores alternativas de transporte por traccin animal, y la
utilizacin de formas alternativas a la produccin material. Un
tema importante ha sido la energa, sobre todo aprovechando
las fuentes de energas renovables presentes en el territorio.
Desde el movimiento del Forum se ha estimulado el
tratamiento de esta esfera influyendo en aportes de
considerable importancia para la calidad de vida de
asentamientos, y al sistema energtico nacional utilizando
fuentes alternativas de energa; mostrndose los esfuerzos
por contribuir al desarrollo local integral del municipio.
En la existencia de una cultura ambiental y econmica en los
proyectos que se ejecutan en algunos sectores de la
localidad, ha tenido mucho peso el gobierno local, y en
especial la estructura del CITMA y el Forum, los cuales han
abierto nuevas aristas desde su trabajo en las dimensiones
del desarrollo. Esto refleja un sntoma favorable para el
desarrollo del territorio, ya no solo porque el gobierno
comienza a tener claridad y amplitud en los temas de
desarrollo local, sino porque favorece a los restantes actores.
Es importante reconocer el inters que han mostrado los
dirigentes en el gobierno local en cuanto al tema, sobre todo
195

en la socializacin de las nuevas posturas que debe asumir

tal organizacin, en socializar a los componentes locales
respecto a que el desarrollo necesita ser contrado desde
abajo, ya que el Estado central no dispone de recursos para
resolver todos los problemas locales; es clave explotar las
potencialidades

que

existen

en

el

territorio,

estar

conscientes de que se necesita de la cooperacin e

implicacin de todos los actores en los diversos niveles al
interior del municipio para asumir la solucin de problemas y
mejoran la calidad de vida.
Existe la necesidad de seguir ampliando sobre el tema del
desarrollo local por parte del gobierno. Se comienzan a
dibujar expectativas en algunos actores del municipio en
torno al tema. Es necesario que los espacios de reflexin
sobre el tema no sean considerados como algo que se anexa
a los programas de trabajo establecidos, sino que sean
considerados como elementos importantes de ellos. Esto
posibilitar que el tema no solo se contemple como un
objetivo referido a la superacin de cuadros, sino que se vea
como un paso importante en la transformacin que debe
ocurrir en las mentalidades de quienes dirigen y gobiernan.
Un cambio en la gestin de gobierno tiene que ver con el
acceso que se ha logrado con todos los asentamientos de
montaa, que ocupan un lugar de prioridad dentro del
municipio. Para ello se han diseado las brigadas manuales
de montaa, constituidas en una frmula importante para el
trabajo en estas elevaciones, las cuales tienen dentro de sus
objetivos fundamentales el arreglo de las vas de acceso a los
196

lugares de mayor altura dentro del territorio, representando

un impacto econmico, social y ambiental.
Un paso de avance ha sido crear comunidades de referencias
dentro del municipio con la intencin de generalizar estas
experiencias exitosas dentro del municipio, entre las cuales
se distingue la experiencia de la comunidad Arroyo Bermejo,
insignia en el mbito productivo y sustentable a partir de la
UBPC localizada en dicho asentamiento donde la relacin
gobierno-entidad y comunidad ha logrado niveles de
integracin en la conformacin de la experiencia. Esta se
muestra como referencia no solo a nivel de municipio, sino
tambin

de provincia. De igual manera entra en este

movimiento de referencia el Consejo Popular Jibacoa, el cual

ha logrado resultados en la bsqueda de un modelo
productivo y social.
Aunque se ha hecho mencin al trabajo logrado por el Forum
Municipal desde el gobierno local, cabe resaltar los
resultados que ha tenido dicho movimiento y el papel activo
en coordinacin con la delegacin municipal del CITMA, los
cuales han generado un movimiento de trabajo referido a la
gestin por proyectos y la asesora de empresas en estas
cuestiones, donde ya se perfilan avances en algunas
entidades. El Forum municipal es un eje fundamental para la
relacin de las empresas con el gobierno. Dicho movimiento
H[LVWH HQ WRGDV ODV HPSUHVDV H[FHSWR HQ OD (0, (UQHVWR
&KH*XHYDUD
Capacidad de respuestas
197

De manera general, la capacidad de respuestas del gobierno

local a las demandas que enfrenta a diario es bastante
limitada. Se ha comprobado que son muchos los problemas
que emergen en el municipio y sobre todo existe una
tendencia a que se repitan muchas de las demandas de la
poblacin en el tiempo y las reuniones sistemticas.
El ritmo que el gobierno quisiera darle a la solucin de los
problemas no es el ms eficiente, porque los recursos locales
(materiales, humanos e institucionales) limitan la atencin a
las respuestas que estos demandan, as ocurre en el
problema de la vivienda. La disponibilidad de recursos
naturales como potencial para generar un programa de
construccin de viviendas e infraestructura local es viable,
SRUTXH H[LVWH HO SRWHQFLDO KXPDQR SDUD SDUWLFLSDU HQ XQ
PRYLPLHQWR SRSXODU GH DSUHQGL]DMHV VROR TXH HVWH SUoceso
se complejiza en la gestin de otros insumos (acero, cemento
y combustibles) que no estn presentes en el territorio y no
se han creado mecanismos alternativos para suplir estas
necesidades locales. La prctica del gobierno local tambin
ha conducido a otorgarle demasiada centralidad a la carencia
de los recursos materiales y no al aprovechamiento de las
potencialidades.
La gestin municipal tiende a dividirse en dos direcciones las
cuales tienen su materializacin en espacios diferentes, en el
CAM y las reuniones de los presidentes de Consejos
Populares. Existen diferencias para el tratamiento de los
problemas del acontecer municipal entre el Consejo de la
Administracin Municipal y la reunin de los presidentes de
198

Consejos Populares. Se ha constatado que estos espacios

carecen

de

interaccin

problemticas

locales.

para
Por

el

tratamiento

medios

de

las

de

las

fuentes

entrevistadas se supo que el espacio de los Consejos

Populares es utilizado por el rgano de gobierno para
identificar, reconocer y ampliar los planteamientos recogidos
desde la base.
En el CAM se discuten las soluciones a los problemas que
aparecen en el espacio anterior y otros que emergen por
diferentes vas. Esto provoca que el peso de las decisiones
recaiga en lo fundamental en el CAM, relegndose el papel
de los presidentes de consejos a tramitadores de inquietudes
de la poblacin por medio de sus delegados, lo que trae
como consecuencia que los presidentes de consejos
desconozcan lo que sucede en este espacio paralelo. La
inexistencia de integracin de las dos componentes ms
importantes

dentro

del

gobierno

local

obstaculiza

la

posibilidad de una visin conjunta y participativa para la

planificacin de las soluciones a las demandas locales, y las
posibilidades de proyectar agendas locales de desarrollo.
Segn

algunos

entrevistados,

ambos

se

ven

como

confrontadores el uno del otro, cuando debieran trabajar en

unidad, ya que carece de sentido que unos se especialicen
en identificar las problemticas

y otros

en buscarle

soluciones.
Se tiende a identificar al gobierno con el CAM, sobre todo por
parte de los presidentes de Consejos Populares y delegados
municipales. Existe un consenso acerca de que en este
199

componente de gobierno recae el peso de la toma de

decisiones que se estructuran en el entorno territorial, que va
desde las ms simples hasta las de mayor complejidad. Esto
genera una fragmentacin en cuanto a la atencin de los
problemas locales, donde el Consejo Popular resulta un
intermediario entre demandas y soluciones, y no un actor
nodal para encuentros a nivel de base con vistas a la
cooperacin local. Esto impide el aprovechamiento de
algunas potencialidades para el desarrollo y no se enfrentan
en conjunto las limitaciones.
Al revisar las actas de los distintos procesos de rendicin de
cuenta del gobierno local en el mandato que concluye en
2010, encontramos que los planteamientos que se deben
resolver por las entidades administrativas presentes en el
territorio, representan el 74, 05%; lo cual evidencia que es
pobre el vnculo entre las entidades econmicas y sociales
del territorio con el gobierno para dar respuestas a los
planteamientos que tiene la poblacin.
Por su parte, el nmero de planteamientos a resolver por la
comunidad aumenta a partir de los diferentes procesos, en
estos momentos representa el 53,5% del total, por encima de
la media provincial que es de un 52,7%, y por debajo del pas
que es del 60,25%. Se observa un incremento en el papel
asumido por gestiones surgidas de la comunidad para
detectar sus demandas y contribuir a sus soluciones. Segn
opiniones de funcionarios del gobierno local es en la
comunidad donde se ha elevado la solucin de los problemas
con recursos propios, pero cabe destacar que los problemas
200

sobre los cuales trabaja la comunidad son los problemas de

menos peso y para los que no se necesitan muchos recursos,
y si se hace un balance con los de ms importancia que
deben

ser

resueltos

por

otras

instancias

seran

insignificantes; adems son problemas muy puntuales, como

arreglar calles, y poner tuberas y bombillos.
Sin embargo, en otros como transporte, vivienda, arreglo de
crculos sociales, elctricos, abastecimiento y produccin de
alimentos que son los temas de mayor peso, y que se llevan
reiteradamente al CAM, la poblacin solo interviene en el
proceso de identificacin; as no existe una relacin o
integracin en la solucin de los problemas, vindose su
atencin, tambin, de una manera fragmentada, es decir, se
distribuyen indistintamente los problemas por la comunidad y
las entidades administrativas, lo cual deja abierta la
posibilidad de que se trabajen temas de conjunto por ambos
actores, para lo cual se pueden unificar esfuerzos (recursos e
ideas) en pos de dar solucin a esas demandas.
En las reuniones del Consejo de la Administracin Municipal
(CAM) se observa que no existe posibilidad para la
integracin en la solucin de las demandas de la poblacin
por las diferentes entidades, ya no solo entre estas y la
poblacin, sino entre ellas. Este espacio es clave para la
concertacin estratgica entre los actores locales, y se est
desaprovechando su potencial de cara al desarrollo local. El
tratamiento a los malestares municipales se individualiza en
correspondencia

con

el

papel
201

de

cada

organismo

responsable de la atencin, y se discuten las soluciones solo

con la entidad encargada, sin el debido anlisis entre otras
partes del entorno territorial con el fin de lograr una
articulacin en la solucin de los problemas locales. Esa
posibilidad queda truncada a partir de la misma lgica de
anlisis y solucin de los problemas en este rgano, que no
solo divide a actores como la comunidad y las entidades
administrativas, sino tambin entre las mismas entidades
queda limitada la posibilidad de integracin. Existe una
especie de un enquistamiento de los planteamientos, que
adems de reiterarse siempre los mismos a nivel de
Consejos Populares, resurgen en el tiempo, determinado por
la poca consistencia de las soluciones.
Existe una disminucin de la solucin a los problemas desde
el primer proceso hasta el cuarto, aunque no es distintiva la
diferencia que se evidencia. Es digno destacar que adems
de los innumerables problemas acumulados en vivienda,
transporte, viales y demanda de productos, existen otros que
son los que ms se reiteran en todo este ltimo mandato que
concluye, como son: dificultades con el abasto de agua,
necesidad de telfonos comunitarios, dificultades con la
permanencia del mdico de la familia, necesidad de
alumbrado pblico, arreglo de calles, carreteras y caminos,
dificultades con el horario de los mnibus, dificultades con la
asistencia de los especialistas en medicina, dificultades con
el bajo voltaje, y problemas con el funcionamiento de los
crculos

sociales.

Independientemente
202

de

que

existen

muchos problemas que se han resuelto por la gestin del

gobierno, existe una gran demanda de la poblacin
relacionada con las cuestiones vitales y aunque se le da
atencin no existe un pleno nivel de satisfaccin en las
personas.
Dentro de las principales cuestiones esgrimidas por las
fuentes de informacin analizadas se encuentra que siendo
Manicaragua un territorio agrcola y con amplios recursos
agrarios para la explotacin en el territorio, no existe una
respuesta satisfactoria a las necesidades de la poblacin en
este sentido, sobre todo desde un modelo productivo local
que garantice la sostenibilidad en la satisfaccin de la
demanda.

Numerosas

iniciativas

pueden

ampliarse

generarse desde el territorio a partir de las condiciones

naturales, culturales, econmicas, institucionales y sociales
para aplicarlas en funcin de esas necesidades locales.
Tampoco han surtido un efecto positivo los programas
nacionales asumidos por el Ministerio de la Agricultura para
atender las necesidades alimentarias locales, sobre todo
porque no se ejecutan con la sistematicidad y efectividad que
el territorio precisa. Esto ratifica la necesidad de un papel
ms dinmico por parte del gobierno local en las cuestiones
agrarias, sobre todo como coordinador entre los actores
municipales, potencialidades y necesidades locales. Para ello
el gobierno deber encauzar estas demandas acumuladas
que nicamente pueden ser tratadas con la cooperacin
local.
203

Oportunidades
Dentro de las oportunidades para lograr desarrollo local que
emergieron se encuentra el respaldo financiero nacional
existente hacia las finanzas del municipio para el desarrollo
de actividades sociales y econmicas, en el ltimo ao los
gastos crecieron en un 16%. Pero la limitacin en ese sentido
aparece en la poca disponibilidad de recursos materiales que
respalden al financiero, y es en ese aspecto donde el
gobierno local considera que aparece la principal barrera en
la contribucin del presupuesto al desarrollo del municipio.
El presupuesto se ha incrementado; aunque en los tres
ltimos aos se ha estabilizado, el mismo asciende a cerca
de 50 millones de pesos. La situacin del limitado respaldo
material del presupuesto ha propiciado que se exploren otras
vas para el gasto del presupuesto por algunas entidades. Ha
trascendido que se ha gastado en algunos aos por concepto
de cheques en actividades, meriendas, almuerzos, balances
y dietas un volumen de hasta 13 millones de pesos, los
cuales

debieron haber sido utilizados

en inversiones

productivas para generar un impacto en el desarrollo del

territorio.
Se destaca la fortaleza que representa para la gestin la
normatividad de la estructura de gobierno, la cual se articula
en niveles que integran a la base, donde una enorme
potencialidad resultan los Consejos Populares y su papel
coordinador con los actores de base en las respuestas a las
demandas locales. Tambin resultan aprovechables en
funcin del desarrollo local las formas establecidas de
204

participacin

accin

colectiva

como

antecedentes

organizativos importantes para iniciativas locales.

Nuestros entrevistados destacan que a partir de esta
organizacin y normatividad el gobierno debe avanzar en la
solucin de muchos problemas locales, que a veces no
necesitan grandes recursos materiales para su solucin, sino
la audacia y capacidad innovadora del personal que dirige en
estos niveles, y que no ejercen su autoridad para impulsar la
solucin a demandas, las cuales deben ser resueltas desde
un nivel superior (CAM). No se identifica en la actualidad una
capacidad movilizadora y potenciadora de estos procesos en
los niveles inferiores de gobierno en el municipio.
Una oportunidad importante para el municipio lo constituyen
los programas generados por el Estado central, los cuales
mejoran la gestin de gobierno a partir del impulso que se
recibe en la calidad de vida de la poblacin en cuanto a
indicadores como empleo, mejora de la infraestructura, y
recursos centrales.
Tambin resultan importantes los vnculos tradicionales que
se han establecido entre los diferentes actores, incluso las
maneras de relacionarse con el gobierno provincial y otras
estructuras provinciales, a partir de la cercana y las
relaciones constituidas. La existencia de una voluntad poltica
para impulsar iniciativas de incidencia social en la poltica
pblica del gobierno local juega un rol preponderante.
Existen empresas poderosas en la economa del territorio
dentro de las cuales algunas poseen sumas considerables de
LQJUHVRVFRPROD(0,(UQHVWR*XHYDUD7DEDFRGHO+R\R\
205

otras de subordinacin provincial, que son potenciales para el

establecimiento de vnculos de cooperacin con el gobierno.
Para que estas empresas puedan aportar ms al municipio
tienen que resolver primero sus problemas de eficiencia y
productividad, sobre todo las de la agricultura. Si estas
empresas

resolvieran

incrementara

la

sus

produccin

problemas
local,

internos

repercutira

en

se
la

alimentacin de la poblacin, favorecera los valores

mercantiles de la economa municipal, y se aumentara el
presupuesto.
El Plan Turquino es una de las oportunidades ms
importantes que tiene el municipio para la obtencin de
ingresos. La ubicacin de tres Consejos Populares en este
programa nacional especial de atencin integral a la montaa
alivia

la

gestin

municipal

para

los

asentamientos

poblacionales que integran esta rea. Este programa nacional

transfiere recursos significativos que sitan a estos Consejos
Populares como privilegiados a nivel de municipio y de
provincia. Como estrategia planteada por el gobierno local se
promueve la introduccin de otras comunidades que se
encuentran en la zona de montaa.
El empleo de una estrategia de desarrollo local diseada por
el CAM es un paso de avance en el trabajo del gobierno, la
misma tiene alrededor de diez aos de existencia. Esta
estrategia demuestra la importancia de aglutinar las acciones
del gobierno a nivel municipal en funcin del desarrollo local,
y se ha construido a partir de limitados diagnsticos, de las
posibilidades de inversiones y de recursos que se asignan
206

centralmente. La misma tiene pretensiones a corto, mediano

y largo plazos a partir de determinar prioridades para mejorar
la calidad de vida de la poblacin, enfatizando en temas de
alimentacin, industria local, inversiones de obras sociales,
utilizacin eficiente de los recursos materiales, capacitacin
de los recursos humanos, e innovacin tecnolgica.
Dentro de las limitaciones que an posee esta estrategia
diseada desde el gobierno local, es que no se produce bajo
un consenso multiactoral local. Se realiza de manera aislada
desde el CAM, se somete a aprobacin en recorridos por los
Consejos Populares, es decir son objetos y no sujetos activos
desde la concepcin inicial de esta. Cuando en la base se
discute su aprobacin se manifiestan carencias y falta de
informacin

sobre

lo

que

se

debate

para

producir

aportaciones importantes desde esos niveles.

Tampoco se realiza a partir de un diagnstico que contenga
las potencialidades locales en funcin de gestionar el
desarrollo local. No se integran en la estrategia de desarrollo
local las acciones y la dinmica de los Consejos Populares
como eslabones importantes de gobierno, los mismos no
aportan lo suficiente. Por otra parte, no estn presentes los
actores econmicos fundamentales del territorio.
Desde finales de los noventa en el municipio de Manicaragua
a partir de algunas instituciones se ha incrementado la forma
de trabajo por proyectos, donde se destacan en este aspecto
la promocin por parte de actores como la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS), el CITMA, Educacin
Municipal, la Empresa Tabacalera del Hoyo y la Universidad
207

&HQWUDO 0DUWD $EUHX GH /DV 9LOODV /D PLVPD FHUFDQtD GH
dicho municipio a la cabecera provincial y las caractersticas
geogrficas del territorio, hacen de Manicaragua un municipio
donde se quieren implementar muchos proyectos, como se
ha enunciado con anterioridad.
El gobierno local ha creado una oficina de proyectos, en
coordinacin con la direccin municipal del frum y el consejo
tcnico asesor municipal para dar asesora en el diseo, y
ejecucin de proyecto49. Algunas empresas del territorio han
sabido aprovechar esta manera de trabajo y de bsqueda de
financiamiento de proyectos y han elaborado sus grupos de
proyectos, donde sobresale la Tabacalera El Hoyo, la cual ha
logrado autofinanciarse sus propios proyectos como un
avance importante. Otros sectores que se han insertado en
esta dinmica son Cultura, Deporte, Educacin, ANAP, y el
Centro de Salud y Desarrollo.
El municipio ha avanzado en los ltimos aos en el Frum de
Ciencia y Tcnica de la localidad, que es el que promueve la
potenciacin y divulgacin de las experiencias positivas
locales para que sean conocidas, sistematizadas y replicadas
en otros sectores del municipio, o en otros de la provincia o
Si bien han existido avances en el territorio en cuanto al trabajo por proyectos, se
manifiestan algunas limitaciones como son: 1) Falta de apoyo gubernamental
sistemtico a la oficina de proyectos locales, donde su funcionamiento ha sido
inestable; 2) No existe una relacin directa entre los proyectos en Manicaragua y las
necesidades ms urgentes del municipio, debido a que la mayora son generados por
instituciones externas al territorio; 3) No existe institucin local que sirva de
contraparte a estos proyectos en sus cuestiones financieras, que controlen sus gastos,
inversiones, cumplimiento, resultados e impacto en la localidad; 4) Tampoco existe un
anlisis de los ingresos que aportan al municipio; 5) En general la cultura de trabajo
por proyecto en los actores locales es deficitaria; 6) No aparecen integrados en una
concepcin integral en la estrategia de desarrollo local; y 7) Los proyectos casi
siempre son elaborados desde una concepcin sectorial.

49

208

del pas. El Frum tiene una secretara en el gobierno del

municipio, y es el encargado de coordinar, organizar y reunir
el capital humano local para facilitar innovaciones en la
solucin de los problemas que enfrentan las esferas de la
produccin y los servicios en la localidad. Se proyecta en el
mejoramiento de la calidad vida de sus pobladores, mediante
el esfuerzo individual y colectivo y el trabajo cooperado de los
organismos, instituciones y actores sociales del municipio.
El accionar del gobierno municipal mediante la secretara del
Forum de Ciencia y Tcnica crea espacios de participacin y
brinda apoyo a las empresas existentes en la localidad, ya
sea al nivel de subordinacin, nacional, provincial, local,
adems, facilita los procesos de cooperacin e implicacin
entre ellas y otras instituciones, aunque no se encuentre muy
generalizado. Este accionar local cobra expresin en el auge
del proceder innovador y creativo que se observa en el
municipio en las diversas esferas de la produccin y los
servicios, y en diversas franjas poblacionales. Aunque en los
ltimos meses se ha visto frenado el inters de los
participantes de este movimiento, a partir de las restricciones
de pago a las innovaciones, debido a la cuenta nica del
municipio para el estmulo en metlico que reciban como
parte de sus innovaciones, lo que ha retardado la entrega de
estos premios.
Autonoma
En el rea de los recursos financieros, el gobierno local y la
Direccin Municipal de Finanzas han propiciado avances en
la organizacin y ejecucin de estos, siendo reconocido el
209

trabajo en visitas ministeriales como uno de los ms

avanzados del pas. El diseo para la ejecucin del
presupuesto municipal haba avanzado descentralizando los
recursos

financieros

hacia

las

estructuras

locales

presupuestadas. Estos cambios organizativos agilizaban los

pagos y la movilidad del recurso financiero, los cuales
disponan de un control riguroso sobre estos. Con la Cuenta
nica50

se

ha

tenido

que

reorganizar

el

sistema

descentralizado en que haba trabajado el gobierno local

durante un perodo de tiempo. Esta medida que se dise
desde el nivel nacional no consider la experiencia
acumulada por las estructuras locales antes mencionadas.
Adems de no reconocer la experiencia local alcanzada en el
manejo

de

las

finanzas

locales,

la

premura

de

la

reorganizacin fue bastante forzada en la localizacin de la

infraestructura y el personal para emprender la modificacin
financiera. La necesidad urgente de esa nueva poltica
nacional hizo necesaria la movilidad de fuerza laboral
especializada de otras instituciones para el cumplimiento de
la actividad, quedando desprovistos de personal en breve
tiempo, y complicando el funcionamiento a las instituciones
de partida del personal.
En las limitaciones asociadas a la autonoma aparece lo
relacionado con los estilos de trabajo que se emplean en los
niveles

nacional

provincial.

El

sistema

de

trabajo

implementado desde el gobierno local se ve interrumpido por

50 Nueva modalidad para la centralizacin de los recursos financieros desde el nivel
municipal hasta el nivel central.

210

orientaciones desde niveles superiores que necesitan ser

atendidas con premura. Se observa una modalidad de trabajo
por contingencia que prioriza las orientaciones desde el nivel
central. El municipio debe detener su sistema de trabajo para
atender actividades priorizadas a nivel nacional, como lo han
sido: el programa Hectrea a Hectrea, el Bastin 2004, y
otros programas emergentes.
Las autoridades locales han reconocido cierto nivel de
autonoma sobre los recursos financieros; a pesar de que la
economa nacional se rige a partir de la planificacin
centralizada, el gobierno local posee mrgenes para operar
sobre la base de niveles de descentralizacin proporcionados
por el Estado, en concordancia con lo que establece la ley
por acuerdo de la Asamblea Nacional del Poder Popular, y
donde la Asamblea Municipal es quien aprueba el plan y el
presupuesto.
En cuanto a los recursos financieros y materiales que estn
en

el

marco

del

plan

presupuesto

existe

cierta

independencia para disponer de los mismos, pero en el pas

existe la dualidad de moneda y al respecto la limitante est
en la disponibilidad de moneda libremente convertible que
restringe la posibilidad de adquirir determinados recursos. El
margen a la autonoma financiera se produce en la ejecucin
del presupuesto, aun cuando presenta la limitante de
construirse sobre la base del presupuesto del ao anterior, y
su aprobacin real es en instancias superiores.
La ausencia de financiamiento en divisas por parte del
gobierno local limita la generacin y multiplicacin de
211

iniciativas locales que generen desarrollo local, ya que

muchos productos e inversiones precisan de divisas. Por su
parte, el financiamiento en moneda nacional no posibilita
desarrollar

inversiones

importantes,

exceptuando

las

contenidas en el plan de la economa.

En el manejo de las inversiones falta autonoma. El gobierno
local tiene que readecuar su estrategia local a los planes e
inversiones nacionales previstos para el ao fiscal. No es que
esto no deba realizarse, sino que el contenido fundamental
de las inversiones se realiza de una manera vertical y
centralizada.

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