1.1 EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Positivo, que es un conjunto de

normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de la funcin del poder
administrativo y la actividad del Estado. Es el rgimen jurdico de la funcin
administrativa y trata sobre el circuito jurdico del obrar administrativo.
La actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurdicos, operaciones y
tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislacin positiva le otorga. El
otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la necesidad de crear jurdicamente
los medios adecuados para alcanzar los fines estatales.
Para denominar lo qu hemos llamado "atribuciones del Estado" se ha hecho uso de
otras expresiones tales como la de "derechos", "facultades", "prerrogativas",
"cometidos" o "competencias" estatales. Sin embargo hemos preferido el trmino
"atribuciones" ya admitida en la doctrina tanto porque su connotacin gramatical es
adecuada e inequvoca, como porque con ella no se prejuzga' sobre otros problemas
propios de la teora del Estado y por tanto puede aplicarse cualquiera que sea la
organizacin poltica y estructura de los diversos tipos de Estados contemporneos.
La funcin administrativa es una de las vas de actuacin jurdica y formal junto con
la gubernativa, la legislativa y la judicial, para el ejercicio del poder como medio de la
comunidad para alcanzar sus fines.
Concretamente, es la actividad directa que tiene por objeto la gestin y servicio en
funcin del inters pblico, para la ejecucin concreta y prctica de los cometidos
estatales, mediante la realizacin de "actos de administracin".
Es una funcin de desdoblamiento entre gobierno y administracin a partir del
reparto de atribuciones con sus colaboradores. Corresponde al presidente el ejercicio
de funciones polticas, con responsabilidad ante el Estado; es as el responsable de
la administracin general del pas.
En la distribucin de competencias, todos los poderes constituidos tambin tienen
funciones administrativas.

La funcin administrativa constituye el campo de aplicacin de un rgimen jurdico

concreto y especfico, que confiere objeto propio a este pedazo de la ciencia del
derecho.
El derecho administrativo versa, pues, sobre el rgimen jurdico de la funcin
administrativa. El rgimen jurdico administrativo comprende las formas jurdicas y las
relaciones jurdicas del obrar administrativo estatal.. Su objetivo es la administracin
pblica, en trminos de organizacin y de actividad, los medios y las relaciones
jurdicas entre aquellos y otros sujetos.
Administracin es una palabra que proviene del latn ad y ministratio que significa
servir. Adolfo Posada seala que la administracin

es la gestin ordenada de

negocios e intereses de una persona individual o colectiva, para acomodarse a las

exigencias de la realidad. Segn GARCA DE ENTERRA, el Derecho administrativo
es un Derecho de naturaleza estatutaria, porque se dirige a la regulacin de las
singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones
Pblicas, substrayndolas del Derecho comn.
Segn Rafael Bielsa dice que son un conjunto de normas positivas y de principios de
Derecho Pblico de aplicacin concreta a la institucin y funcionamiento de servicios
pblicos y al contralor jurisdiccional de la administracin pblica.
Martnez Lpez Muiz indica que es un conjunto de normas del Derecho Pblico
interno que regulan la organizacin y la actividad de las administraciones pblicas.
Segn autores como Gastn Jeze, Roger Bonard y Len Duguit, (Franceses), se
coincide en concebir el Derecho Administrativo como el conjunto de normas jurdicas
que organizan la prestacin y el control de los servicios.
En cuanto al origen del Derecho Administrativo si bien, la mayor parte de la doctrina
moderna insiste en afirmar que el Derecho Administrativo surge a partir de la
Revolucin Francesa, algunos tambin sostienen que el origen se encuentra en el
Derecho Regio, aquel que toma el concepto de la legitimidad del acto administrativo
emitido por el Prncipe, pero este Derecho Regio se fundaba especialmente en el
Derecho Cannico, el cual sabemos abrev en el Derecho Romano.

Giannini, en su obra DIRITTO AMMINISTRATIVO, editada en Miln en el ao 1970

seala que el Derecho Administrativo tiene sus orgenes en la organizacin militar del
imperio. La organizacin imperial se bas en la estructura de MAGISTRADOS
IMPERIALES, que cumplan distintas funciones en relacin a la actividad de
administracin del Imperio, si bien todos sometidos a la designacin o destitucin
que hiciera el prncipe en cada cargo. En C.1.40.; 41 y 43, se refiere a la tarea
concerniente a su cargo y sobre qu pueden efectuar para la correcta administracin.
Si bien no utiliza el Derecho Romano la denominacin especfica de Derecho
Administrativo, vemos que el contenido de las mismas nos indica que corresponden
a su rea, y ms an se utiliza en algunas constituciones la expresin
ADMINISTRACIN, lo que pone en evidencia que ya el Derecho Romano haba
elaborado disposiciones que tienen que ver con los derechos y deberes de los
administrados, generando un tipo especial de normativa que se refera slo a esta
rea, por lo que podemos afirmar que el germen del Derecho Administrativo no se
encuentra recin en la revolucin francesa y en la leyes de organizacin y
administracin de los Estados modernos, sino que ya en la organizacin de la
Repblica como del Imperio se determinaron disposiciones que encuadran en la
definicin del Derecho Administrativo y sera conveniente difundir esta concepcin
para hacer ver que el Derecho Romano ya tena presente la regulacin de las
relaciones de los administrados con el Estado y no que es un derecho identificado
con la poca moderna sino que all recin adquiere independencia como tal y se
perfecciona; pero su surgimiento es dentro del Derecho Romano y Derecho Griego.
El Derecho Administrativo positivo, Massino Severo Giannini y Guido Zanobini han
sealado que el naci a la vida jurdica el 16 de febrero de 1800. fecha en que entr
en vigencia en Francia la primera Ley relativa a la administracin pblica; y segn
Emilio Margin Manautou el padre del Derecho Administrativo francs es Eduardo
Laferriere con su obra cientfica Tratado de jurisdiccin administrativa y de los
recursos contenciosos de 1886. Pero se cita la obra de Romagnosi de 1814
Prncipii fondamentalo di dirtto administrativo mencionamos como hechos de
referencia para el inicio del estudio de nuestra disciplina jurdica.

La Revolucin Industrial (proceso de evolucin que conduce a una sociedad desde

una economa agrcola tradicional hasta otra con caracterstica de procesos de
produccin mecanizados para fabricar bienes a gran escala), que cambia los
sistemas de administracin de bienes y de personas.
El Liberalismo (doctrinario econmico, poltico y hasta filosfico que tiene como
objetivo principal el desarrollo de la libertad personal individual y, a partir de sta, por
el progreso de la sociedad) con su dejar hacer y con su poltica de abstencionismo
de la actividad administrativa del Estado.
En el Estado del Bienestar (Welfare State). Concepto, surgido en la segunda mitad
del siglo XX, parte de la premisa de que el gobierno de un Estado debe ejecutar
determinadas polticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar de los
ciudadanos en determinados marcos como el de la salud, la educacin, servicios
bsicos y, en general, mejoras en la seguridad social, es donde la administracin se
desarrolla an ms, tanto en las formas jurdicas, actos jurdicos y hechos jurdicos.
Formas jurdicas. Son los modos de exteriorizacin de la funcin administrativa. La
actividad de la Administracin se materializa o canaliza en actos jurdicos que son
declaraciones de voluntad y hechos jurdicos que son operaciones materiales.
Los actos jurdicos son declaraciones de voluntad, conocimiento u opinin,
destinadas a producir efectos jurdicos, es decir, el nacimiento, modificacin o
extincin de derechos y obligaciones. Es un concepto que abarca todas las
manifestaciones de voluntad administrativa, actos unilaterales o plurilaterales o sus
efectos generales o individuales. Para evitar confusiones terminolgicas, a los actos
jurdicos de la Administracin preferimos denominarlos actos de la Administracin,
actos administrativos tpicos, reglamentos, contratos administrativos, simples actos
administrativos.
Los hechos jurdicos administrativos son actuaciones materiales u operaciones
tcnicas de la Administracin que producen efectos jurdicos, generando derechos y
deberes; por ejemplo, la demolicin de un edificio por la autoridad administrativa, por
razones de seguridad, sin la decisin previa del rgano competente; el agente de

polica que se lleva con la gra un vehculo mal estacionado. Los hechos jurdicos
comprenden los sucesos que al realizarse producen una consecuencia de derecho.
Son los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin,
transferencia o extincin de los derechos u obligaciones.
A diferencia de las otras funciones jurdicas estatales, que se agotan con la sola
formulacin de actos jurdicos, la funcin administrativa requiere en mltiples
aspectos la ejecucin y el accionar material de los rganos de la Administracin.
Interesan tambin al derecho administrativo ciertos hechos naturales, que no
emanan de la Administracin a diferencia de los hechos administrativos, pero cuya
realizacin proyecta consecuencias sobre las relaciones jurdicas y administrativas;
por ejemplo, los hechos naturales.
Las formas jurdicas administrativas son:
Acto administrativo. Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la
funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
Reglamento administrativo. Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la
funcin administrativa, que produce efectos jurdicos generales en forma directa.
Simple acto de la Administracin. Es toda declaracin unilateral interna o inter
orgnica, efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos
jurdicos individuales en forma indirecta.
Hecho administrativo. Es toda actividad material, traducida en operaciones tcnicas o
actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora
de efectos jurdicos directos o indirectos.
Contrato administrativo. Es toda declaracin bilateral o de voluntad comn,
productora de efectos jurdicos, entre dos o ms personas, de las cuales una est en
ejercicio de la funcin administrativa.
Relaciones jurdicas. La relacin jurdica es la que se da entre dos sujetos de
derecho cuando la situacin de poder derecho en que se encuentra uno de ellos, se

corresponde necesariamente con una situacin actualizada de deber obligacin del

otro.
Las relaciones jurdicas y administrativas integran, junto a las formas jurdicas, el
marco de ordenacin o rgimen jurdico del derecho administrativo y explicitan su
contenido.
En virtud de la relacin uno de los sujetos debe, respecto del otro, dar, hacer o no
hacer o dejar hacer, y en tanto se califica como de administrativa, las partes de la
misma son el Estado y los ciudadanos.
Las formas jurdicas ataen a los modelos que el legislador adopta y adapta para la
exteriorizacin jurdica de la voluntad de la Administracin. Las relaciones jurdicas
conciernen a la operatividad de la funcin administrativa en cuanto a la regulacin,
organizacin,

integracin, prestacin, limitacin, intervencin, fiscalizacin

proteccin jurdicas y administrativas.

La regulacin, organizacin, integracin, prestacin, limitacin, intervencin,
fiscalizacin y proteccin jurdica de la funcin administrativa y de su ejercicio, son
los propios de la funcin administrativa, implcitos en ella.
De regulacin. La actividad estatal es jurdica. En su quehacer se establecen ciertas
relaciones jurdicas y se manifiesta o exterioriza a travs de ciertas formas jurdicas.
La juridicidad importa tambin ciertas garantas a favor de los administrados. La
eficacia de la gestin administrativa, por meritoria que sea, no debe dejar de respetar
los derechos y libertades de los particulares, que actan como frenos, lmites y
controles de la actividad administrativa. Esos lmites son sealados en primer trmino
por la ley en virtud del principio de legalidad, establecida en la Constitucin, por las
normas provenientes de la misma Administracin que son los reglamentos y dems
principios generales del derecho.
En consecuencia, la Administracin se pronuncia en ejercicio de una atribucin
reglada o discrecional segn se trate de una conducta predeterminada por la norma
jurdica, o tenga libertad para elegir el curso de accin o la manera de ejecucin.

De organizacin. Entendemos por organizacin administrativa el conjunto de normas

jurdicas que regulan la competencia, relaciones jerrquicas, situacin jurdica,
formas de actuacin y control de los rganos y entes en ejercicio de la funcin
administrativa.
A su vez, el Estado, en su carcter de persona jurdica acta a travs de rganos y
entes para cumplir sus funciones especficas. Por ello, para el cumplimiento de las
funciones administrativas, asume distintas formas de organizacin: centralizacin,
descentralizacin y desconcentracin.
De prestacin. El Estado es prestador o servidor pblico pues sirve al pblico, al
pueblo. Ejecuta directa e indirectamente y deja ejecutar prestaciones. Como la
prestacin de los servicios pblicos y de los usos pblicos puede ser gestionada por
otros sujetos, privados o pblicos no estatales, le corresponde al Estado el control y
cuidado de los intereses de la sociedad. El Estado debe instrumentar los
mecanismos para obtener la provisin de las prestaciones en rgimen de
competencia, controlando su calidad. En la regulacin y fiscalizacin de las
prestaciones debe equilibrar los intereses de los usuarios y consumidores con los del
prestador y los de la sociedad.
De limitacin. La afirmacin de un derecho como forma jurdica de la libertad, o de
una libertad como forma poltica de un derecho, importa, recprocamente, la
existencia de un deber, carga o limitacin a ese derecho o a esa libertad.
La limitacin jurdica de los derechos subjetivos de los administrados, es propio de la
funcin administrativa. Es una resultante del rgimen jurdico de la funcin
administrativa.
Las limitaciones administrativas exteriorizan la necesidad pblica de "reglamentar",
"regular", "ordenar", "limitar" e "imponer" conductas, por razones de bien comn.
De intervencin. El derecho no es "slo un conjunto normativo", no es solamente la
ley. El derecho debe responder a los valores jurdicos de justicia y libertad, en el
marco de un Estado democrtico, humanista y personalista.

La democracia procura la libertad social o libertad participativa. Por tal motivo, la

gestin econmica y administrativa es privada y pblica estatal y no estatal. De all
que se hable de una administracin mixta de la economa. El Estado acta motivado
por el principio sustantivo de la subsidiariedad, por el que se determinan las
obligaciones conjuntas de dejar hacer, fomentar para que se haga, y hacer en
sustitucin de actividades no hechas.
En la democracia la Administracin interviene, por un lado, para dirigir, y por otro,
para ejecutar. Entonces, la intervencin es directiva y directa; de orientacin y de
sustitucin; administrativa e incluso legislativa, segn los casos.
De fiscalizacin. Existe una profunda razn jurdica y poltica justificativa del control
en todas las instancias del quehacer pblico. El control se impone como deber
irreversible, irrenunciable e intransferible para asegurar la legalidad de la actividad
estatal.
Sin control no hay responsabilidad. No puede haber responsabilidad pblica sin
fiscalizacin eficaz de los actos del Estado.
A tal fin existe una diversidad de vas y remedios procesales para hacer efectivo
dicho control. A ello hay que sumar tambin la estructura orgnica especializada a los
fines fiscalizadores del quehacer administrativo.
De proteccin. La proteccin jurdica de los administrados, para hacer efectiva la
responsabilidad del Estado y dems personas pblicas, puede tener lugar en sede
administrativa a travs del procedimiento administrativo, participando de la
impugnacin administrativa de la voluntad pblica, o en sede judicial a travs del
proceso administrativo en sentido amplio, participando de la impugnacin judicial de
la voluntad pblica. En ambos casos se tutelan las situaciones jurdicas subjetivas.
En el procedimiento administrativo los administrados pueden impugnar la voluntad
administrativa por va de recursos, reclamaciones y denuncias administrativas. En el
proceso administrativo los administrados pueden impugnar la voluntad administrativa
y en algunos casos la voluntad legislativa y judicial para hacer efectiva tanto la tutela

de sus derechos subjetivos como la responsabilidad precontractual, contractual o

extracontractual del Estado, por el agravio que les cause.
De integracin. En respuesta a la exigencia de esta poca, el Estado debe lograr la
integracin interior y alcanzar la integracin exterior.
La integracin con otros Estados se har a travs de tratados que deleguen
competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales de las que nuestra
Nacin forme parte. Se deben considerar especialmente, las condiciones de
reciprocidad e igualdad y el respeto al orden democrtico y los derechos humanos.
1.2 EL DERECHO ADMINISTRATIVO BOLIVIANO.El 7 de febrero de 2009 fue promulgada en la Repblica de Bolivia una nueva
Constitucin Poltica del Estado (Constitucin)3; una de las ms recientes, aunque
lastimosamente no una de las ms modernas. Su elaboracin, redaccin,
razonabilidad y la forma con la que fue aprobada y posteriormente proclamada han
suscitado grandes controversias en la sociedad boliviana, situacin que incluso
gener el amago civil de grandes enfrentamientos armados. No obstante ese
contexto y de forma similar a la esencia de las dems Constituciones de los pases
iberoamericanos, la Constitucin boliviana-para lo que respecta el Derecho
administrativo no solo se abstrae en resear un listado nominal de derechos y
garantas, ni se reduce a delimitar una estratificacin de organismos y Poderes del
Estado, sino que tambin revela un conjunto de principios, valores y fines jurdicos
que vinculan a la sociedad con los poderes pblicos y por ende, con su organizacin.

y funcionamiento. La sistemtica jurdica sobre la que se erigi la Constitu

cin boliviana posee una variedad de preceptos que si bien pueden ser aplica
bles a diversas ramas del Derecho lo son con mayor preeminencia al Derecho
administrativo, puesto que de ella dimanan una serie de regulaciones sobre
las que se constituye el Gobierno, la Administracin, su actividad, lmites y
responsabilidades.
No queremos denotar con lo sealado que el contenido de las vastas institu
ciones del Derecho administrativo boliviano estn ntegramente configuradas
en funcin a la Constitucin, puesto que sus propios preceptos contienen pol
ticas de equidad y libertad que permiten a la Administracin operar legtima
mente en opciones distintas sobre su organizacin, funcionamiento y actuar;
pero ello tampoco significa que se acte al margen de la Constitucin4, pues el
principio de legalidad refuerza la posicin constitucional de la Administracin

y rbita su posicin en la aplicacin de primaca de la norma constitucional; sin

embargo, de toda esta situacin, hasta hace pocos aos5, no cabe duda que en
Bolivia -debido a los regmenes dictatoriales de gobierno- pudo haberse escri
to un texto de Derecho administrativo sin incluir una palabra del Derecho
Constitucional6.
La sistemtica jurdica en la que se basa nuestra Constitucin determina que
el Estado debe servir con objetividad a los intereses sociales, esto es, que existe
un fin social, lo que determinar para su cumplimiento la existencia de una
Administracin Pblica que legitime estos intereses. As, el servicio de los in
tereses generales definir la esencia, estructura y actividad de la Administra
cin Pblica boliviana; la Administracin no puede buscar intereses particula
res o privados, sino solo generales con la mayor objetividad posible7.
En otro orden de cosas y en lo que respecta la conceptualizacin del Dere

cho administrativo, somos conscientes de los innumerables esfuerzos que se

han realizado para precisarlo y definirlo de manera cabal; sin embargo, por ms
empeo que se haya puesto en ese fin, sabemos que los resultados no han sido
del todo uniformes, sino dispares y no aportan mayor claridad- esta es la
por la que nosotros, como punto de partida, nos adscribimos a la teora defi
toria del Derecho Estatutario, ya que el Derecho administrativo no es ni el P
recho prop.o de algunos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho or
de una funcion sino que es un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto
dirige a la regulac.on de las singulares especies de sujetos que se a^ m n T
e, nombre de Adminiaracin Pblica, sustrayendo a ,os S d e T o e r e c
comn .J
L
1|

Fuentes del Derecho administrativo

Hechas ya estas aclaraciones, podemos pasar a resear las fuentes del C
recho administrativo boliviano, las cuales las dividimos en formales y mal
riales.
Las fuentes formales para el Derecho administrativo boliviano provienen
un acto emanado por rgano formal del Estado o un ente superior de derec
pblico internacional'', entre ellos, conforme seala el pargrafo II del artcu
410 de la Constitucin, estn: la propia Constitucin, los Tratados y Conveni
internacionales10, las Leyes, Decretos Supremos, Estatutos Autonmicos, 1
Cartas Orgnicas y el resto de legislacin departamental, municipal e indger
Este tipo de fuentes tienen carcter directo e inmediato porque sirven de fund
ment en la toma de decisiones del servidor pblico para el cumplimiento *
los fines de la Administracin.

4 Sobre la concepcin constitucional y del Derecho Administrativo lase a Snchez Morn: l no

concibe posible contemplar el Derecho Administrativo vigente, su evolucin e interpretacin al mar
gen de la Constitucin. S nchez M orn , Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, Ed. Tecnos, Madrid, 2009, pp. 73-75.
5 A inicios de la dcada de 1980 se instaura nuevamente en Bolivia un rgimen democrtico,
despus de haber sufrido una cadena de gobiernos dictatoriales que desestimaron un sistema constitu
cional .
6 E sta es una afirm acin efectu ad a p o r el tratad ista fran cs V edel , G . y tam b in reco n o cid a p o r
M uoz M achado , situacin que fue plenamente identificable a la historia de Bolivia. V ed el , Georges,
Les Bases Constitutionnelles Du D roit Administra!if, EDCE, Pars, 1980, pp. 21 -51 . M uoz M achado ,
Las fuentes materiales provienen del acto creador de otros sujetos distint
al de los entes que dan origen a las disposiciones antes mencionadas; las fuent
materiales estn constituidas por principios que en alguna forma inspiran

dimanar de nuestro derecho, entre ellas estn la jurisprudencia, la costumbre,

doctrina jurdica, el uso de la prctica administrativa, y los actos de expresic
de valoraciones jurdicas de sujetos que no son rganos estatales. Este tipo <
fuentes tiene un carcter mediato o subsidiario, ya que el administrador, al m
ment de tomar una decisin, utiliza, ante la ausencia de una norma concrel
por analoga los principios generales del derecho, la doctrina, etc.; mas bit
diferente es la situacin de la jurisprudencia, ya que la tendencia de nuest
Tribunal Constitucional le otorga un lugar esencial como fuente directa d
El criterio general es emitido por el profesor Garca de Enterra quier. para^ambar a ese Hm
miento hace una distincin entre Derechos generales y derechos es a u a_( ^ Thoms
Eduardo y F e r n n d e z R o d rg u e z , Toms Ramn: Curso De Derecho AdmtmstraUvo. 1. Ed. homs
Reuters/Civitas, 15a Ed., Navarra, 2011, pp. 48-57.nAlfredo Cur
9 Sobre el particular, en el Derecho Administrativo boliviano, Rev1^ Q uez

psnonsabilidde Derecho Administrativo Boliviano, Ed.

Ferrari Hermanos, Bolivia,
1 Verbigracia, sealamos, la Convencin lnteramencana Contra a00.habjen
Administrativa), suscrita en Caracas el 29 de marzo de 1996, de la cual .
sido esta adopcin ratificada por el Congreso Boliviano el 15 de enero e
Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General /, Tercera ed., Iustel, 2011,
Madrid, pp. 735-738.
7 Por ello, debe actuar con la mayor eficacia y eficiencia, prescindiendo de interferencias partidsticas, favoritismos o discriminaciones. En palabras de Snchez Morn, la Administracin es una
institucin servicial o vicarial. No tiene, jurdicamente hablando, intereses propios. S nchez M orn ,
Miguel, op. cit., p. 74.
98

....... ........ vm.y,KATIVO EN IBEROAMRICA

PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINIS I k a i i vw
ein
Derecho, por lo que se constituye en vinculante y obligatoria para el resto de los
rganos del poder pblico (STC 1781/2004-R. de 16 de noviembre de 2004)".
oero tambin para otros criterios1 relativos la esencia de cada entidad como sus'1
C o s t u m b r e s , personalidad y los fines generales inmanentes que persigue.
Como sealamos, el territorio es para la organizacin administrativa boli
viana un elemento constitutivo ya que sobre l se definen las unidades de con
vivencia poltica y democrtica, puesto que se gobierna por instituciones admi
nistrativas representativas de la ciudadana, por una Entidad Territorial17; los
entes que administran una unidad territorial (departamento, municipio, etc.)
gozan de una personalidad jurdica propia y con ella una alternativa de poderes

o prerrogativas propias del Derecho administrativo, ya que estn investidas

de autogobierno, potestades reglamentarias, organizacin, programacin, pla
nificacin, poder expropiatorio, ejecutividad de sus actos, control social, etc.
(arts. 2 y 270 Constitucin y art. 7 Ley I 178 y art. 13 Ley de Autonomas).
De acuerdo con la legislacin vigente, empero con un fin didctico, nosotros
esquematizamos la organizacin administrativa del Estado boliviano, en Admi
nistracin General del Estado; Administraciones de las Unidades Territoriales;
y Administraciones Regionales e Indgenas Originarias Campesinas18.
2.. ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA, EN ESPECIAL EL ESTADO
Y LOS MUNICIPIOS
Lograda la independencia del entonces Alto Per12 se da origen como forma,
consecuente al nacimiento de un nuevo Estado que se erige inicialmente adop
tando para s algunos conceptos y sistemas que han sido difundidos por el pen

samiento ilustrado del siglo xvm y promovidos luego a partir de 1789 por la
Repblica Francesa. As la nueva Repblica de Bolivia, tal como dispuso el
artculo 4 de su Constitucin de 1826 (Constitucin Bolivariana), adopta para
su organizacin administrativa territorial una divisin constituida por departa
mentos, provincias y cantones, de forma similar a lo previsto por el artculo I
del Ttulo II de la Constitucin francesa de 1791.
No sern pocas las modificaciones que se realicen a partir de ese entonces,
pero siempre tomando como esencia la base de esa estratificacin. Actualmente,
Bolivia se constituye en un Estado de carcter unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural,
descentralizado y con autonomas (art. 1 Constitucin). El sistema de nuestra
divisin geogrfica marcar una tendencia orgnica de administracin territorial
o primaria1 que se clasificar en base a unidades territoriales; es decir, en de3

partamentos, provincias, municipios y territorios indgenas originarios campesi

nos (art. 269, Par. I Constitucin) con carcter de gestin autonmica; dirigi
mos nuestra explicacin a este rumbo puesto que la clasificacin dada es el
punto cardinal sobre el que orbitan las leyes generales vigentes, en especial la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Andrs Ibez (LM AD)1 y4
la Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamentales (Ley 1 178)1 ;5
2.1. Administracin General del Estado
A la cabeza de la organizacin de estas entidades territoriales se encuentra
la Administracin General de Estado (art. 165 Constitucin), que est constitui
da por la columna vertebral del Poder Ejecutivo, es decir, por la Presidencia
Vicepresidencia y Ministerios del Estado19. Las formas de eleccin, nombra
miento, atribuciones, competencias, responsabilidades y cesacin de funcione
estn previstas por los arts. 166 al 177 de la Constitucin, por la Ley 1 178,

por el Decreto Supremo N 29894 de 7 de febrero de 2009211.

2.2. Administraciones de las unidades territoriales
1 El fundamento jurdico III .2. de la STC 1781/2004-R de 16 de noviembre de 2004 seala que1
[...] La posicin de la jurisprudencia constitucional en el sistema de fuentes del Derecho | _] se
constituye en vinculante y obligatoria para el resto de los rganos del poder pblico, particularmente
para jueces y tribunales que forman parte del poder judicial, cuya base y fundamento es la fuerza de la
cosa juzgada constitucional que le otorga el constituyente a las sentencias proferidas por la jurisdiccin
constitucional, tanto en su parte resolutiva o decisum, com o en sus fundamentos jurdicos que guarden
una unidad de sentido con la parte resolutiva, de forma que no se pueda entender esta sin la alusin a
aquellos, es decir la ratio decidendi o razn de la decisin.
Per. Cabe recordar que hasta entonces Bolivia no exista com o tal y lo que exista era el Alto12
En cuanto se refiere la Administracin de las Unidades Territoriales est
estn conformadas por los gobiernos autnomos departamentales, en el ca

Como las normas relativas a la esencia de cada entidad, por ejemplo las Normas Bsicas
istema de Organizacin Administrativa, aprobada por Resolucin Suprema N 217055 de 30
mayo de 1997.
. . ^nt'dad Territorial: es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdiccin de i
d1! p t'r" ,orial de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitucin Poli1
fcstado y la Ley (art. 6 par. II, Ley de Autonomas).
w structuracin realizada conforme lo determinado por el artculo 13 de la Ley de Autonom
-as. ormas de eleccin, atribuciones, competencias, responsabilidad y cesacin de funcic
tan p re v s ta s por los arts. 166 al 177 de la Constitucin.
cutivr a C !C > SuPre"> N 29894 de 7 de febrero de 2009. Estructura O rg an izativ a del rgano,C t<
U,'vo del Estado Plurinacional.
13 Sobre los principios de organizacin administrativa y sus sistemas de administracin territorial,
no territorial o instrumental; diferencias y compatibilidades; se recomienda en la obra dirigida por

B ermejo V era , Jos: Derecho Administrativo Bsico Parte G eneral, Ed. Aranzadi. Thomson/ Civitas,
sptima edicin, 2007, pp. 123-130.
14 Ley N 31 de 19 de julio de 2010, Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. AndrsIbez.
15 Ley N 1178 de 20 de julio de 1990, Ley de Administracin y Control Gubernamentales.

DERECHO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA

PANORAMA GENERAL DEL DKKbLHu
is departamentos; y gobiernos autnomos municipales, en el caso de los
icipios.
^os gobiernos autnomos departamentales tienen como funcin impulsar el
irrollo econmico productivo y social en la jurisdiccin territorial del de
amento que les corresponde, su funcionalidad radica en que los ciudadanos
tenecientes a su jurisdiccin territorial pueden elegir mediante voto univery directo a las autoridades que encabezarn la administracin del Departanto; este tipo de gobiernos representados por una autoridad denominada Gonador-en substitucin a la clsica denominacin de Prefecto con data desde
2 6 - tienen potestad legislativa con efectos en su jurisdiccin, pueden a travs
sus normas crear, recaudar y/o administrar tributos, e invertir sus recursos;

 tambin gozan de una facultad netamente administrativa puesto que pueden

term inar las polticas y estrategias de su gobierno, tienen la facultad de plafcacin, programacin y ejecucin de su gestin poltica, administrativa,
xmmica y financiera.
Los gobiernos autnomos departamentales se constituyen por dos rganos;
or una Asamblea Departamental constituida por asamblestas departamenales elegidos por sufragio universal y directo, y por asamblestas represenantes de las naciones y pueblos indgenas originarios que son elegidos de
icuerdo a normas y procedimientos propios de estos pueblos. Por debajo de la
Asamblea Departamental est el otro rgano representativo del Departamento,
el Gobernador del Departamento cuya eleccin tambin es dada de forma
democrtica a travs de sufragio directo y universal (arts. 30-32 Ley de Auto
nomas).

Como segunda categora dentro de las Administraciones de las Unidades

Territoriales, citamos a los gobiernos autnomos municipales que tienen ju
risdiccin dentro de la unidad territorial del municipio. Para los efectos de este
estudio, la autonoma municipal consiste en la cualidad gubernativa irrenunciable que tienen todos los municipios existentes en el pas y aquellos que vayan a
crearse y fusionarse de acuerdo a la ley; esta cualidad consiste en una potestad
normativa, fiscalizadora, ejecutiva, administrativa y tcnica ejercida por el Go
bierno municipal en el mbito de su jurisdiccin territorial y de las competen
cias establecidas por ley. La autonoma municipal solo podr modificarse en el
caso de conversin a la condicin de autonoma indgena originaria campesina.
Los gobiernos municipales, a diferencia de los gobiernos departamentales,
van gozando de autonoma por ms de veinte aos21, lo que les ha permitido
cumplir las funciones del Estado desde un nivel primario y directo con la pobla

cin. En la actualidad, Bolivia cuenta con 337 municipios22; cada municipio

2 El artculo 1 de la Ley N 1113, de 19 de octubre de 1989 Ley Orgnica de Municipalidades,1
ya reconoca el carcter autonmico de las municipalidades.
22 Datos registrados en la Federacin de Asociaciones de Municipalidades de Bolivia, ver: http://
*-iMofnuit,aso?cg2=220 (consulta: 25 de julio de 2011).
est direccionado por un gobierno autnomo municipal el cual se encuentra
constituido por un Concejo municipal y por un rgano ejecutivo representa
do por el Alcalde; el Concejo municipal est conformado por concejales y
por representantes de naciones y pueblos indgenas originarios campesinos; el
Concejo municipal tiene facultades deliberativas, fiscalizadoras y legislativas
en el mbito de sus competencias, los concejales son elegidos mediante crite
rios democrticos acordes a la poblacin, territorio y equidad, mediante sufra
gio universal, mientras que los representantes de naciones y pueblos indgena

originario campesinos son elegidos mediante normas y procedimientos propios

de los pueblos indgenas (arts. 34, Par. I, y 35 de la Ley de Autonomas). El
rgano Ejecutivo est presidido por un Alcalde (art. 34, Par. II de la Ley de
Autonomas) y por las dems autoridades municipales encargadas de la admi
nistracin, cuyo nmero y atribuciones son establecidos en normativa especial
denominada carta orgnica o normativa municipal, el Alcalde ser elegido
por sufragio universal de una lista separada a los candidatos para concejales; su
eleccin procede por mayora simple.
La carta orgnica de la autonoma municipal es la norma en que se plasma
un conjunto de disposiciones desarrolladas para regir la vida institucional, po
ltica y econmica del municipio (art. 36 Ley de Autonomas), adems de de
clarar los principios que regirn el sistema, su modelo de organizacin, de cre
cimiento y de distribucin de recursos. As, se constituye en la norma poltica y

jurdica que posibilita la fijacin de una serie de derechos, organizando poderes

y determinando atribuciones y funciones de los gobiernos municipales; por otra
parte, esta norma tambin definir la organizacin del espacio territorial del
municipio en distritos municipales, o la creacin de subalcaldas, con el fin de
desconcentrar la Administracin municipal.
2.3. Administraciones regionales e indgenas originarias campesinas
El artculo 280 de la Constitucin seala que la regin est conformada po
varios municipios o provincias con continuidad geogrfica y sin trascender li
mites departamentales; la regin podr constituirse en autonoma regional,
iniciativa de los municipios que la integran, va democrtica a travs de un n
ferendo en sus jurisdicciones. El gobierno de cada autonoma regional esi
constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativi
administrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus competencias, y por un rg

no ejecutivo representado por un Vicegobernador. Los miembros de la Asar

blea Regional sern elegidos en cada municipio junto con las listas i
candidatos a concejales municipales, de acuerdo a criterios poblacionales y 1
rritoriales.
Por ltimo, dentro de la categorizacin que proponemos, est la Administ
cin autonmica indgena originaria campesina, que se constituye en un au
gobierno que surge como el ejercicio de la libre determinacin de las comu

 - ^ v y rv iv m K K A
PANORAMA
ucini
dades y pueblos originarios, indgenas, campesinos, cuya poblacin comparte
el mismo territorio, y tiene singularidad de cultura, historia, lenguaje. Este sis
tema autonmico se sustenta en base a lo determinado por los artculos 2, 30,
289 a 296,303 y 304 de la Ley de Autonomas, el Convenio 169 de la Organi
zacin Internacional del Trabajo ratificado por Ley NI257 de 11 de julio de
1991, la Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Ind
genas ratificada por Ley N 3760 de 7 de noviembre de 2007, las normas y
procedimientos propios de los pueblos indgenas originarias campesinas, y los
estatutos de cada autonoma indgena originaria campesina. El gobierno de las
autonomas indgena originarias campesinas se ejercer a travs de sus propias

normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a cada

pueblo, nacin o comunidad, establecidas en sus estatutos y en sujecin a la
Constitucin.
por el otro lado la LPA, con carcter excepcional no se aplicar a aquellos actos
de la Administracin que tengan salvedad expresa en la Ley entre ellos estn
los actos de Gobierno referidos a las facultades de libre nombramiento v remo'
cin de autoridades, los actos del Defensor del Pueblo, los del Ministerio Pbli
co, los actos emitidos dentro los regmenes agrario, electoral y del sistema de
control gubernamental, las dems actuaciones de la Administracin Pblica
que por su naturaleza se encuentren reguladas por normas de derecho privado
y los procedimientos internos militares y de polica que se excepten por lev
expresa (art. 3 LPA . Las entidades administrativas de los rganos constitucio
nales. Poder Judicial y Legislativo desempean sus funcione!conform e proce'

dimientos especiales.Huce3.1 Principios del procedim iento adm inistrativo y sus fases de desarrollo
3. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Todo el dimanar de la Administracin Pblica se centra en la realizacin de
actos administrativos, su planificacin, materializacin y ejecucin se encuen
tra regulada por procedimientos y formalidades que figuran en la legislacin
Ley 1178 y en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)23. El procedi
miento en s tiene como objetivo determinar las normas que regulan la activi
dad administrativa, haciendo efectivo el ejercicio del derecho de peticin del
ciudadano ante la Administracin, regulando la impugnacin de las actuaciones
administrativas cuando estas afecten derechos subjetivos o intereses legtimos
de los administrados (art. 1 LPA). Para realizar estas actuaciones, el procedi
miento tiene como actores a las entidades pblicas, a los servidores y a los in

teresados administrados que tienen la posibilidad de realizar una serie de trmi

tes tcnicos y formales, personales y conjuntos en pos de lo que pretendan.
En razn a la vital importancia que conlleva poner en marcha la actividad de
la Administracin, es necesario que la competencia exclusiva para determinar
y reglamentar sea del Estado, es as que los rganos administrativos tendrn
competencia para conocer y resolver un asunto administrativo, la competencia
que se les atribuya es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio
(art. 5 LPA), habida cuenta de que debe garantizarse a los administrados un
procedimiento comn y fiable. Bajo esa circunstancia la Ley de Procedimiento
Administrativo en Bolivia es de aplicacin plena y general, abarca a todos los
entes de la Administracin Pblica, entendindose por esta al Poder Ejecutivo,
que comprende la Administracin nacional, las Administraciones departamen
tales, las entidades descentralizadas o desconcentradas y los Sistemas de Regu

lacin especial; los Gobiernos Municipales y Universidades Pblicas; y las en

tidades que cumplan funcin administrativa por delegacin estatal (art. 2 LPA);
23 U y N 234. de 23 de abril de 2002. Ley de Procedimiento Administrativo.
Toda organizacin poltica se apoya necesariamente en una concepcii
axiolgica del Derecho y acta en virtud de la misma; la actividad adminis
trativa, como parte de la expresin de esa organizacin poltica estatal, s
apoya tambin en concepciones valorativas estructurales24, nuestra LPA no e
ajena a esta situacin ya que regula, en su artculo 4, varios principios de I
actividad administrativa, esta situacin revela un avance en la cultura jurdic
del Derecho administrativo boliviano, puesto que gran parte de su desarroll
histrico ha estado contaminado por una actitud negativa, la extrema discr<
cionalidad ejercida por el administrador que en ms de las veces ray en
arbitrariedad, ha causado merma en las gestiones del administrado25, impos

bilitando la consideracin de sus pretensiones. Resaltan dentro los principie

sealados por el artculo 4; el Principio de Legalidad; el Principio de Verd;
Material en oposicin al de Verdad Formal que rige el procedimiento civil;
Principio de Informalismo y de inobservancia a exigencias formales no ese
ciales solicitadas al administrado, ya que estas pueden ser cumplidas pe
tenormente o podrn ser excusadas y ello no interrumpira ni enervara
procedimiento administrativo; el Principio de Economa, Simplicidad y Ce
ridad. los procedimientos administrativos deben ser desarrollados con ecor
24 Sobre el principio de la leg alid ad de la A d m in istraci n y su aplicaci n sin g u lar en la ley
doctrina G arca de E nterra , E d u ard o y F ernndez R odrguez , T o m s R am n: Curso de Dere
Administrativo. I, op. cit., pp. 455-468.
En lo que especficamente se refiere a los principios en el procedimiento administrativo, el pr
sor B ermejo V ir a , Jos: Derecho A dministrativo, op. cit., pp. 276-279.

25 Es de suma importancia que en la Administracin pblica boliviana, los servidores pblico

solam ente conozcan, sino apliquen estrictamente en el dimanar de sus actividades, los principios 1
tenidos en la Ley, este proceder generar un cambio positivo en el desarrollo de la relacin cada
ms com pleja entre Estado y ciudadanos. La base de este criterio es emitido por G erke M endi
arlos y G e rk e S ile s, Marcela. La nueva ley de procedimiento administrativo en Bolivia, Revis
Administracin Pblica, Espaa, N 159,2002, pp. 467 y 468. Se recomienda esta lectura pueste
os autores tam bin efectan una sntesis histrica del procedimiento administrativo boliviano.
iru
ir\<

DERECHO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA

PAN O R AM A
U tP itK A L
1 J I .I.
ma, simplicidad y celeridad, evitando la realizacin de trm ites, dilatorios,
formalismos o diligencias innecesarias.
En cuanto a las fases del procedimiento, la LPA tiene estructurado un esque
ma bsico dividido en tres fases:
a) Fase de iniciacin. Los procedimientos administrativos podrn iniciarse
de oficio o a solicitud de persona interesada. En ocasiones puede suceder
que se inicien varios procedimientos de forma simultnea cuyo conteni
do tenga identidad sustancial o estrecha relacin, pudiendo segn el caso
aconseje acumularse. La iniciacin se da por escrito, debiendo sealar el

interesado sus generales de ley y el requerimiento que efecta, a ello la

Administracin califica el procedimiento o caso contrario lo devuelve al
peticionario para la subsanacin de defectos (arts. 39-44 LPA).
b) Fase de tramitacin del procedimiento. Los procedimientos, una vez ini
ciados, se impulsan de oficio en todas sus etapas y se tramitan de acuerdo
con los principios que expresa la LPA. En el desarrollo del procedimien
to, en cualquier etapa, los interesados podrn formular argumentaciones
y aportar documentos, hacer prevalecer pruebas, solicitar informes u
otros elementos de juicio, los cuales debern ser tenidos en cuenta por el
rgano competente al redactar la resolucin de conclusin del proceso.
Sin embargo, antes de esta etapa la Administracin otorgar la posibili
dad al administrado para que efecte alegatos, dejando para l el acceso
al expediente (arts. 46-50 LPA).

c) Fase de resolucin o terminacin del procedimiento. Una vez instruido

el procedimiento y habiendo seguido un proceso con la presentacin de
pruebas de cargo, de descargo y habiendo agotado plazos, se preparar la
resolucin o acto definitivo que declare la aceptacin o rechazo total o
parcial de la pretensin del administrado; la aceptacin de informes o
dictmenes sirve de fundamentacin y motivacin para emitir la resolu
cin (arts. 51 -53 LPA). Desde luego, existen otras formas de concluir el
procedimiento administrativo como el desistimiento, la renuncia y ex
tensin del derecho, incluso puede concluir por causas sobrevinientes
que imposibiliten materialmente la continuidad del proceso.
, derechos o solicitar la reparacin de derechos subjetivos afectados. Pom'nat unbin ser parte del procedimiento los terceros que debido a la causa del
d e s a r r o llo del procedimiento vean comprometidos sus intereses.

En cuanto refiere la Administracin Pblica, esta se encuentra representada

un servidor pblico, una autoridad administrativa, que gestionar el desa
rrollo del proceso; este servidor pblico tiene la facultad de delegar su ejercicio
competencia para conocer determinados asuntos administrativos, siempre
nue sea por causa justificada y mediante resolucin expresa, motivada y pbli
ca esta delegacin se efectuar nicamente dentro de la entidad pblica a su
cargo teniendo como efecto la responsabilidad solidaria entre delegante y el
delegado (arts. 5-7 LPA); por otra parte, los titulares de los rganos administrativorpodrn ser sustituidos temporalmente en el ejercicio de sus funciones en
casos de vacancia, ausencia, enfermedad, excusa o recusacin, como as tam
bin la autoridad administrativa jerrquicamente superior podr avocar para s
la competencia de conocer determinados asuntos que correspondan ser tratados
por los rganos o autoridades administrativas dependientes (arts. 7-9 LPA).

3.3. La inactividad de la Administracin. El silencio administrativo

La Administracin Pblica est obligada a dictar resolucin expresa en to
dos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciacin, el plazo
mximo que tiene para manifestarse desde la iniciacin del procedimiento es de
seis meses, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentacin especial
(art. 16 LPA); transcurrido este plazo sin que la Administracin Pblica hubie
ra dictado la resolucin expresa, la persona debe considerar desestimada si
solicitud, por operar un silencio administrativo negativo, pudiendo con elk
deducir la interposicin del recurso administrativo que corresponda.
Desde el otro lado, el responsable, es decir, el servidor pblico designad
para la gestin del procedimiento que en el plazo determinado no haya dictad'
la resolucin expresa que resuelva el proceso, podr ser objeto de la aplicaci
del rgimen de responsabilidad por la funcin pblica.

El silencio de la Administracin solo puede ser considerado como positiv<

exc usivamente en aquellos trmites expresamente previstos en disposiciones n
g amentaras especiales; no obstante, el artculo 66 de la LPA lo admite, empei
so o ante el vencimiento del plazo para la resolucin de recursos jerrquicos.
3.2. Los sujetos del procedimiento
En todo procedimiento administrativo intervienen varios sujetos; por una
parte obviamente desarrolla un papel cardinal, motivo de la inexistencia del pro
ceso ante su ausencia, la Administracin Pblica, pues a los entes que la compo
nen les corresponde gestionar, impulsar y desarrollar hasta su conclusin el pro
cedimiento. Por la otra parte, se encuentran el ciudadano individual o colectivo
con representacin, las personas jurdicas privadas e incluso otra entidad pblica
que en virtud a sus pretensiones jurdicas estn legitimadas para reclamar deter4 Ai iT n -1 a d m i n i s t r a t i v o , SU EJECUCIN, PRINCIPIO DE0

lT U T E L A ,L O S RECURSOS EN VA ADMINISTRATIVA
conscVu -1 0110'3 ^Ue ^**v'a adopta sobre el acto administrativo surge con^
enca de las corrientes tericas clsicas francesas que se inspiraron

la divisin de los poderes del Estado y la exencin de la Administracin de la

justicia; esto es, que la Administracin al emitir un acto jurdico se encontraba
exento de revisin del Poder Judicial, ya que el actuar jurdico de la autoridad
administrativa solo seria factible de revisin por la misma Administracin26.
Esta tendencia que virtualmente sigue presente en Francia, fue desarrollada y
ampliada por distintas corrientes, unas que consideran al acto jurdico como
expresin de cada una de las funciones del Estado, otras que formulan a la teo
ra del acto administrativo como modelo de sentencia judicial individual y otras
que identifican al acto administrativo con el acto propio de la Administracin
con especial fuerza al sbdito27, la concepcin que otorga el artculo 27 de la
LPA parece encuadrarse en esta ltima corriente, puesto que considera al acto
administrativo [... | toda declaracin, disposicin o decisin de la Administra
cin Pblica, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad

administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y forma

lidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurdicos sobre el
administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legtimo. Esta
concepcin a nuestro criterio est acentuada por un corte extremadamente indi
vidualista puesto que identifica solo un nexo entre la Administracin y el admi
nistrado dejando de lado otras posibilidades de actuacin como los actividades
conjuntas de entes administrativos, esto es, los actos interadministrativos como
tambin los actos internos que producen efectos jurdicos en el seno propio de
la Administracin emisora28.
en la estructura jurdica boliviana: el Poder Ejecutivo,
revisten e ^ Admjnjstracin nacional, las Administraciones autonmicas
componregona|es? jas entidades descentralizadas o desconcentradas
partamen^ ^ |acin , los Gobiernos Municipales, Universidades Pblicas,

S-d desque cumplan funcin administrativa por delegacin estatal29, y por i

rno c o n s id e r a m o s tambin a las Administraciones indgenas originarias can
e s t a c a lid a d
sinas.
En cuanto al elemento de carcter objetivo estn la causa, el objeto y U
nalidad El acto administrativo deber sustentarse en hechos y antecedentes
le sirvan para fundamentar su decisin, puede ser una situacin claramente
tectable o una situacin de difcil apreciacin; en cuanto el objeto del acto, d
ser cierto, lcito y materialmente posible, el objeto justifica en s mismo la e:
tencia del acto administrativo y que por ello debe ser siempre pblico; el ob
del acto administrativo es, pues, la causa o su razn de ser.
La formalidad del acto administrativo radica en que necesariamente debe e
precedida por un procedimiento, que en la mayor medida garantice su legal ic

la exigencia del procedimiento es consustancial a la propia existencia de la Ad

nistracin por ser personificaciones jurdicas que igualmente se encuentran cc
tituidas por un previo procedimiento, el acto deber ser fundamentado, expres
dose en forma concreta las razones que inducen a emitir la decisin.
4 .1. Elementos del acto administrativo
La conformacin del acto administrativo se produce a partir de la configura
cin de ciertos componentes de carcter subjetivo, objetivo y formal; el artculo
28 de la LPA distingue estos elementos esenciales.
En cuanto al elemento de carcter subjetivo, el sujeto que emite el acto admi
nistrativo tiene que ser una autoridad competente, es decir, una entidad pblica
reconocida como tal y que tenga competencia (art. 2 LPA y art. 3 Ley 1178),
4.2. Los recursos en va administrativa
Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolucin

carcter definitivo o actos administrativos que tengan carcter equivalei

siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afect
lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses le
timos.
La interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del a
impugnado; no obstante, el rgano administrativo competente para resolvei
recurso, podr suspender la ejecucin del acto recurrido de oficio o a solicil
del recurrente por razones de inters pblico o para evitar grave perjuicio
solicitante. La resolucin de un recurso podr confirmar o revocar total o p
cialmente la resolucin impugnada, o en su caso, desestimar el recurso si e
estuviese interpuesto fuera de trmino o no cumpliese algunas formalidac
sealadas por la LPA (arts. 56-61 LPA).
26 Se sugiere un estudio analtico a la obra de G arca de E nterra , Eduardo: Revolucin Francesa

y Administracin Contempornea, Ed. Civitas, cuarta edicin, 2005, Espaa. Leer en especial el ep
grafe: La interpretacin de la divisin de los poderes com o exencin del ejecutivo. Exencin de la
justicia: los antiguos Parlamentos.
2 Sobre las corrientes que surgen a partir de la escuela francesa, sus impulsores, teoras y crticas,7
lase a G arca de E nterra , Eduardo y F ernndez R odrguez , Toms Ramn: Curso de Derecho
Administrativo. I, op. cit., pp. 567-582.
2 Estamos convencidos de las crticas que realiza Garca de Enterra a esta tendencia jurdica8
(pp. 568,569); empero no estamos de acuerdo con la concepcin que otorga sobre el acto administra
tivo (p. 571) G arca de E nterra , Eduardo y F ernndez R odrguez , Toms Ramn, op. cit. En este
escrito solo nos limitamos a sealar que el acto de la Administracin busca un fin, un efecto meditado,
previsible y razonado; la Administracin no solo expresa una voluntad, un juicio o un deseo en el
ejercicio de una potestad como indica el maestro.
La LPA reconoce dos tipos de recursos, el Recurso de Revocatoria y el F

curso Jerrquico. El Recurso de Revocatoria deber ser interpuesto por el in

29Sobre el sistem a de o rg an izaci n ad m in istrativ a y la A dm in istraci n P blica b o liv ian a
m itim os al su b ttu lo 2 d e este trab ajo .
108
109

VU ti\i IBEROAMERICA
FPA N O R A M A G EN bK A ^
resado ante la autoridad administrativa que pronunci la resolucin impugnada,
dentro del plazo de diez das siguientes a su notificacin. Una vez interpuesto
el recurso, el rgano autor de la resolucin recurrida tendr para sustanciar y
resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte das; si vencido el plazo no
se dictare resolucin, el recurso se tendr por denegado pudiendo el interesado
interponer Recurso Jerrquico (arts. 64-66 LPA).
Contra la resolucin que resuelva el Recurso de Revocatoria, el interesado o
afectado nicamente podr interponer el Recurso Jerrquico ante la misma au
toridad administrativa competente que resolvi el de revocatoria, dentro del
plazo de diez das siguientes a su notificacin o al da en que se venci el plazo
para resolver el recurso de revocatoria. En el plazo de tres das de haber sido

interpuesto, el Recurso Jerrquico y sus antecedentes debern ser remitidos a la

mxima autoridad ejecutiva del ente administrativo para que l, previo su cono
cimiento, emita resolucin en el plazo de noventa das; si vencido dicho plazo
no se dicta resolucin, el recurso se tendr por aceptado y en consecuencia re
vocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente, es
decir, que opera un silencio administrativo positivo (arts. 66-68 LPA).
5. LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN
Bajo el ttulo de Normas Bsicas del Sistema Administracin de Bienes y
Servicios, Decreto Supremo N 0181(NB-SABS)30, se aprob en Bolivia un
nuevo marco regulatorio en el mbito de la contratacin pblica, materia que
hoy en da reviste mxima relevancia no solo por las novedades de ndole jur
dica que trae consigo sino, especialmente, por los objetivos de incidencia que
busca en la efectividad de las polticas pblicas del Estado. Las referidas NB-

SABS intentan dar respuesta a las demandas de transparencia, competitividad y

libre concurrencia exigidas por el conjunto de la sociedad boliviana, buscando
-p o r lo menos nom inalm ente- que los procedimientos de contratacin sean
celebrados de forma inclume, transparente, con mayor celeridad y simplici
dad, buscando mecanismos de apoyo a la produccin nacional, mayores opor
tunidades para todos los actores econmicos de modo que se incluyan sistem
ticamente en el mercado de la contratacin administrativa a micro y pequeos
empresarios, organizaciones econmicas campesinas y asociaciones de peque
os productores31.
La categora del contrato pblico a lo largo de su historia en el Derecho
administrativo boliviano, ha sido la ms de las ocasiones motivo de polmica y
en muchas otras catalizador de vicisitudes que han discordado con algunos
principios de la contratacin, especialmente el de la transparencia, y con otras

30 Decreto Supremo N 0181 de 28 de junio de 2009, Normas Bsicas del Sistema de Adminis
tracin de Bienes y Servicios (NB-SABS).
3 Parte considerativa del Decreto Supremo N 181.1
. t tuci0nes del Derecho administrativo como el servicio pblico. Nuestro or
denamiento que inicialmente -poca republicana- ha sido erigido en funcin a
^ rb ita del sistema de contratacin francs, ha estado vinculado a un mbito
de perspectiva civilista y con ello receptivo a alguna de sus instituciones, las
cuales puestas en prctica se opusieron a la aplicacin de una doctrina iusadmin is tr a tiv is ta -hasta recientemente, poco estudiada en el Derecho boliviano-, C
mo puede haber contratos si las partes no estn en igualdad de condiciones?
Cmo puede la Administracin unilateralmente resolver un contrato? Cmo
el contrato de la Administracin puede ser de adhesin y no de convencin?
Las respuestas a estos planteamientos han sido otorgadas ms por inercia y

fuerza de la norma que por una doctrina nacional conformada32, pues la realidad
prctica ha demostrado a lo largo del tiempo, as no haya habido una respuest
terica-cientfica, que (la potestad del Estado, la presencia subjetiva de la Ad
ministracin como requisito sine qua nonn , la identidad sustancial de la Admi
nistracin, la exorbitancia, el distinto actuar de la Administracin en convenio:
y conciertos, etc.), la necesidad de garantizar el control financiero del Estado ei
sus contrataciones, la igualdad de concurrencia de los operadores econmico
ante las licitaciones y la necesidad de afrontar y combatir -p o r cierto, nada in
frecuentes- espectros de favoritismo y corrupcin, hicieron necesaria la emi
sin de normas especficas de contratacin administrativa y su sometimiento
un rgimen jurdico pblico competente.
Los primeros contratos tuvieron importancia en el campo de la defensa ni
cional, el suministro de equipos militares fue vital para la hegemona indeper

dista y a posteriori para la defensa ante amenazas blicas externas34. Inmedi

tamente despus repercuti la ejecucin de obras pblicas; ms adelante i
desarrollo de los servicios pblicos que alcanz relativo apogeo a mediados d
sig o xx; adems, como es de lgica, la Administracin Pblica boliviana 1
necesitado adquirir inmuebles, muebles; concesionarios, enajenarlos, adquii
emprstitos, contratar personal y servicios distintos, privatizarlos, etc. Las m
a i adesi de contratacin en la coyuntura jurdica actual son de lo ms vari
as, a i a cuenta de los cambios diametrales que se suscitaron en las tende
s y sistemas polticos en menos de una dcada.
n No obstante, ante la carencia de escritores nacionales, se supli esa ausencia
extranjeros, destacando a los argentinos por su proximidad geogra cl ,contratacin admii
' Sobre la presencia de la Administracin, como requis.to uiexcusable en arntra
trativa, lase a G a r c a de E n t e r r a , Eduardo y F e r n n d e z R o d rg u e z , Tomas Ramn, p

PP 1 Bolivia fue una de las primeras colonias espaolas en rebelarse.4

y fue finalmente despus de la victoria de Sucre en Ayacucho cuando a g
cia, el 6 de agosto de 1825, y tom el nombre de Bolivia el 11 de agos o e
Desde el comienzo de su existencia como Estado independiente, o ivi
tabilidad poltica y asedio de otras naciones. Sufri conflictos be
como Argentina, Per, Chile, Brasil y Paraguay. Se recomienda al lector in
de Bolivia, leer a M esa G is b e r t , Carlos Diego: H istoria de Bolivia, 1
livia.
_
oerodos de i:
oases limtrc
do en |a hist
T ed <2 0 1 1,

DERECHO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA

PA L /-V * ---N JK 1*'
5.1. Legislacin, mbito de aplicacin y exclusiones
Establecer con precisin cul es el mbito de aplicacin de las normas de
contratacin de bienes y servicios, es una gesta complicada, puesto que las
mismas normas de contratacin conforman parte de un sistema ms amplio
denominado Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Bienes y Ser
vicios (NB-SABS), y estas a su vez pertenecen a un contexto mucho mayor
| regulado por la Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales.
La Ley 1178 establece un conjunto de normas de Administracin y control
que buscan regular el funcionamiento de la Administracin Pblica boliviana,
a travs de un enfoque de modelo sistmico que agrupa las actividades de la
Administracin Pblica en tres sectores: programacin y organizacin de las

actividades, ejecucin de las actividades programadas y control a la gestin del

sector pblico (art. 2 Ley 1178), cada una de estas actividades a su vez se subdivide en distintos sistemas de programacin, ejecucin y fiscalizacin35. In
merso en el segundo grupo, sistemas de ejecucin, se encuentran las NB-SABS
que tienen por objeto regular sectores tan sensibles como la contratacin admi
nistrativa de obras, bienes y servicios; y por otra parte, regular el manejo y la
disposicin de patrimonio de las entidades pblicas.
En lo que corresponde a este epgrafe, debemos sealar que las NB-SABS
regulan en su Ttulo I (arts. 12-1 1 1), a un conjunto interrelacionado de princi
pios, elementos jurdicos, tcnicos y administrativos, que norman los procesos
de contratacin de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultara;
los cuales son de uso y aplicacin obligatoria por todas las entidades del sector
pblico, sin excepcin; precisamente uno de los objetivos de la Ley 1178 ha

sido ampliar dicho mbito, para evitar que la formacin de algunos entes instru
mentales del sector pblico, pueda suponer una huida al rgimen de fiscaliza
cin de la contratacin; por esta razn, objetivamente se entienden incluidas en
el mbito de aplicacin, la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica, Mi.Contratara General de la Repblica, Cortes Electorales, Banco Cenrusterios, (va sntendencas de Bancos y de Seguros, entidades estatales
a - trm ediacin f i n a n c i e r a , Corporaciones de Desarrollo, Fuerzas Armadas y
d l a Nacional gobiernos departamentales y municipales, universidades; toa ls instituciones, organismos y empresas de tas gobiernos nacionales, dert m ntales y locales, como as tambin de toda otra persona jurdica donde
P|Fstado ten-a la mayora del patrimonio. Por otra parte, las referidas normas
tambin son de aplicacin obligatoria en tas Poderes Legislativo y Judicial
(art. 6 NB-SABS y arts. 3 y 4 de la Ley 1178).

Por otra parte, no ingresarn o ms bien quedan excluidos del mbito de

aplicacin de las NB-SABS aquellos convenios de colaboracin interadminis
trativa siempre que su naturaleza no constituya verdaderos contratos6, tampo
co los contratos de contratacin de personal laboral que se rige por normativa
especial . Adems, tampoco se someten a las NB-SABS aquellas contratacio
nes pblicas que sean realizadas mediante convenios de financiamiento externo
refrendados por Ley; en este caso se estar a lo expresamente previsto en dichos
-o
convenios8.
5.2. Clases de contratos
Analizada la situacin de tas contratos excluidos de las NB-SABS, debe
advertirse que en la legislacin nacional al hablar de contratacin pblica o
contratos administrativos, exclusivamente nos referimos a tas contratos que

celebra la Administracin Pblica y que en Bolivia, a diferencia de otros siste

mas39, sota tiene una nica naturaleza: la administrativa (arts. 5, inc. j, y 85).
Amn de esta situacin, las NB-SABS establecen una serie de tipos contractua'6 Sobre la teora general de distinciones, naturaleza y clases de contratos, lase la obra de G arca
de
E nterra , Eduardo y F ernndez R odrguez , Toms Ramn, op. til., pp. 699-710.
3 El artculo 2 de la Ley 1178, agrupa las actividades de la Administracin Pblica en tres secto5
res, constituidos por sistemas:
a) Para programar y organizar las actividades:
- Programacin de Operaciones.
-O rganizacin Administrativa.
- Presupuesto.
b) Para ejecutar las actividades programadas:

- Administracin de Personal.
- Administracin de Bienes y Servicios.
- Tesorera y Crdito Pblico.
- Contabilidad Integrada.
c) Para controlar la gestin del Sector Pblico:
- Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo Posterior.
El lector interesado sobre la descripcin y composicin de cada una de estas categoras puede
consultar el compendio didctico oficial del Estado. Contralora General del Estado/CENCAP: Ley
N1178 Compendio Didctico, 4 ed., 2010, Bolivia, pp.l 1,23-128.
57As por ejemplo, la Ley N 2027 de 27 de octubre de 1999. Ley del Estatuto del Funcionario
Pblico; el Decreto Supremo N 26115 de 16 de marzo de 200. Normas Bsicas de Administracin
de Personal.
Cabe mencionar que muchas de las contrataciones pblicas en Bolivia son realizadas con finan-

ciamiento externo, destacando crditos y donaciones efectuadas por el Banco Interamericano de Desa
rrollo. y Banco Mundial. Estas entidades econmicas para operar con los distintos pases regulan sus
contrataciones en el caso del B1D con sus Polticas Bsicas y Procedimientos de Adquisiciones del
e 1995, y en el caso del BM con las Norm as: Seleccin y Contratacin de Consultores poi
tatorios del Banco Mundial. Versin revisada en octubre de 2006 y mayo de 2010, y con las or
n o s Adquisiciones con Prstamos del BIRF y Crditos de la AIF, de mayo de 2004.
contS,e eS el casoRe'no de Espaa en el que se cerni gran polmica sobre la distincin entr
c J T admnStrat? S ^ Pnva(l s- Sobre el particular puede leerse a G im eno F e li , Jos Maris
Oire(< <^ ll^ ,cos: mbito de Aplicacin y Procedimiento de Adjudicacin. La incidencia de laiIO'
As XAmU C T Un'tar'as en Ordenamiento jurdico espaol, Ed. Cvitas, 2003, Espaa, pp. 92-10:tabre de 'w )7^ m'srno autor lase Novedades de la Ley de Contratos del Sector Pblico de 30 de ot
Reiiter^ in m en ^a ^ ( Rulacin de la Adjudicacin de tos Contratos Pblicos, Ed. Cvitas /Thomsc
lers-2010,pp. 179-181.

113

DERECHO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA

PANOKAMn

les que pertenecen a un orden clsico; es as que el inc. a) del pargrafo I del
artculo 1 establece que el subsistema de contratacin de bienes y servicios,
regula la contratacin de obras, bienes, servicios generales y servicios de consultora40; por otra parte, se aade a esta lista otro tipo de figuras contractuales,
como los contratos de concesin administrativa (arts. 5, inc. e, y 78) y otros que
revisten especial inters por el objeto de su contratacin; es el caso de la con
tratacin con financiamiento del proponente, donde se permite que el propo
nente oferte la provisin de bienes o ejecucin de obras con una propuesta de
financiamiento parcial o total, para cubrir la inversin por s mismo o mediante
compromiso de terceros (art. 75 NB-SABS)41; la contratacin llave en mano,

por la cual el operador econmico adjudicado se compromete a la entrega de

una obra terminada, que contempla desde el diseo, ejecucin de la obra, su
puesta en marcha, su equipamiento, capacitacin, transferencia intelectual y
tecnolgica (art. 76 NB-SABS)42; el contrato de leasing, por el que las entida
des pblicas de acuerdo a la naturaleza de sus actividades y para el logro de sus
objetivos especficos, pueden contratar, mediante un leasing financiero u ope
rativo, el arrendamiento y/o adquisicin de bienes (art. 84 NB-SABS)43.
S n m odalidad es de contratacin la Contratacin Menor, el Apoyo Naci
la Produccin y Empleo, la Licitacin Pblica, la Contratacin por Excep3 la C ontratacin por Emergencia y la Contratacin Directa de Bienes y
Servicios- las tres primeras son procedimientos ordinarios, mientras que las
ltimas son consideradas excepcionales45.
En el procedim ien to de contratacin menor (De B s l.- a Bs20.000.-), la con

tratacin carece de cualquier solemnidad y formalidad; la contratacin se reali

za de forma directa (arts. 52-54 NB-SABS). Mientras que en la modalidad de
contratacin de Apoyo Nacional a la Produccin y Empleo (de Bs 20.001 a Bs
1 000.000) la contratacin permite la libre participacin de un nmero indeter
minado de operadores econmicos, beneficiando claro est a micro y pequeas
empresas con el objeto de que generen empleo y produccin nacional, el proce
dimiento de contratacin se realiza mediante solicitud de cotizaciones, publi
cando la convocatoria en Mesa de Partes y en la pgina oficial del Sistema de
Contrataciones Estatales. Mientras que en el caso de la Licitacin Pblica (de
Bs 1.000.001 en adelante) esta puede ser con convocatoria pblica nacional,
para contrataciones mayores a Bs 1.000.000 hasta Bs40.000.000, o mediante
convocatoria pblica internacional, para contrataciones mayores a Bs
40.000.000; en ambos casos el procedimiento de contratacin guarda las ms

amplias solemnidades de publicacin y participacin, determinndose plazos,

notificaciones, subprocedimientos, recursos administrativos, etc.
En el caso de las contrataciones por Excepcin, Emergencia, y Directa de
Bienes y Servicios no tienen cuanta, por lo que las adjudicaciones pueden ser
realizadas de forma directa, previa manifestacin de ciertas causales; a continua
cin sealamos algunas que consideramos ms relevantes; verbigracia, en las
contrataciones por excepcin debe existir un nico proveedor o que el servicio
que se quiera contratar requiera una especializacin de modo que solo pueda ser
realizada por un consultor, compra de alimentos frescos y perecederos, cuando se
requiera la adquisicin de equipo militar para la defensa y seguridad del Estado,
as tambin cuando anteriormente se han procedido a dos licitaciones pblicas
internacionales o tres nacionales y estas han sido declaradas desiertas (arts. 63-65
-SABS). En las contrataciones por emergencia, debe haber acontecido previa

mente una calamidad, un desastre el cual tiene que ser declarado conforme a Ley
5.3. Modalidades de contratacin y adjudicacin
El aspecto central en el sistema de contratacin pblica boliviana ha sido y
ser el que se refiere a las modalidades de contratacin y adjudicacin; a la par
de estos aspectos se erigen los principios y valores44 caractersticos de la con
tratacin -transparencia, integridad, justicia, verdad y tica- que las NB-SABS
quieren garantizar frente a una posible utilizacin irregular de las normas; en
este lincamiento, las normas nacionales de contratacin pblica distinguen y
regulan distintas modalidades de contratacin, algunas de las cuales dependen
de la cuanta del contrato.
40 Ya que esta obra tiene ms un carcter descriptivo que de cuestionamiento terico, nos limita
mos entretanto a enunciar los tipos contractuales, derivando su estudio especfico a futuras obras; no
obstante nos detendremos en aquellos que por su situacin revisten novedoso inters.

4 En las contrataciones con financiamiento del proponente, la entidad debe especificar en el con1
trato, el momento a partir del cual se crea la obligacin de reembolso del financiamiento recibido, de
terminando el documento de respaldo que lo sustenta. El contrato deber sealar con precisin el
monto financiado y la fecha a partir de la cual se devengarn los intereses y aplicarn las condiciones
financieras de la propuesta adjudicada (art. 75 NB-SABS).
42 Las contrataciones llave en mano podrn realizarse en proyectos donde sea racionalmente ms
econmico otorgar a un mismo contratante el diseo, la ejecucin de la obra y la puesta en marcha
referida a instalaciones, equipamiento, capacitacin, transferencia intelectual y tecnolgica.
43 El contrato de leasing es aquel mediante el cual el arrendador traspasa el derecho a usar un bien
a cambio del pago de rentas de arrendamiento durante un plazo determinado al trmino del cual el
arrendatario tiene la opcin de comprar el bien arrendado pagando un precio determinado, devolverlo
o renovar el contrato (art. 5, inc. r NB-SABS).
44 La norma seala valores, sin embargo para referimos a una nomenclatura de la teora general de

la contratacin administrativa, nosotros haremos referencia a principios.

Desde un punto de vista del derecho comparado, resulta por ^ ^ - J ^ g ^ o p e a a travs de su / J i
sobre coordinacin de los
rectiva 2004/18 C E del Parlamento y del Consejo d e 31 de marzo de 2004 sobre cooy su
las modalidades y procedimientos de contratacin etectua os en
45
procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de o ^as.referirse a algunas de
implementacin en el derecho espaol. Sobre el particular resu a iDerecho de la contratacir
las obras de los que consideramos mximos representantes teoncosCvitas M adrid, 2003
pblica en Espaa: G onzlez -V aras I bez , S. El contrato a d m im sra i e Adjudica
G imeno F e l i , Jos Mara: Contratos Pblicos: Ambito de A plttactAntonio, Contra
cin y Novedades de la Ley de Contratos del Sector Pblico, 0RIv H d rid 1996; M oreno Mo
to pblico: Derecho Comunitario y Derecho espaol, Ed. Me raw i ,s e s eCtor Pblici

u n a , Jos Antonio y P le ite G u a r d a m illa s , Francisco: La nueva Ley < < . ,,n(, 2008.
Estudio sistemtico. Ed. La Ley, primera reimpresin de la edicin pnme ,

de emergencia nacional, departamental o municipal (arts. 67-69 NB-SABS). En

la modalidad de contratacin directa de bienes y servicios pueden adquirirse bie
nes que tengan una tarifa nica la cual ha sido previamente regulada por el Esta
do, es el caso de los hidrocarburos o algunos servicios pblicos como energa
elctrica, agua, comunicaciones o transportes (arts. 70-72).
6. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar los intereses gene
rales que le corresponde, la Administracin no solo cuenta con las potestades
inherentes a su condicin, sino que tambin goza de la potestad de poder san
cionar las infracciones que los administrados realicen al orden jurdico-administrativo46. Esta potestad sancionadora tiene una gran amplitud en nuestro De
recho, adems de tener incidencia en la esfera patrimonial de los administrados,
en las actividades econmicas profesionales y tambin, cmo no, repercusin

en el erario nacional.
Mediante la facultad de imponer sanciones en contra de quienes quebrantan
la norma administrativa, se logra garantizar el respeto, observancia y cumpli
miento de la misma y de las actuaciones y deberes que se imponen a los admi
nistrados por las normas jurdicas y actos administrativos (revocatoria de licen
cias, multas, destitucin de personal perteneciente a la funcin administrativa,
etc.), mucho mayor efecto obviamente es conseguido a travs de la imposicin
de penas en el marco de la legislacin penal; empero, el peso jurisdiccional en
1 mbito penal, como tambin las formalidades que se deben cumplir confore a un debido proceso, ralentizan el objetivo prctico que busca el rgimen
ancionador administrativo.
Si las determinaciones de la Administracin son incumplidas se mermara la
jficacia de la actuacin administrativa y tambin la seguridad jurdica pues

na obligacin legal cuyo incumplimiento carece de consecuencias jurdicas

desfavorables para el infractor acaba por perder su valor. Sin embargo, no todis las medidas o actos de gravamen que adopta la Administracin constituye
U medida de sancin, sino que muchas de estas medidas se limitan a restablelia
cer, restaurar la ilegalidad infringida, dejando el estado de las cosas a la situac%i previa de ser alteradas ilegalmente, verbigracia en materia municipal, esta,i las demoliciones a edificaciones realizadas en suelo no urbanizable47.
La C on stitu ci n b o liv ian a , p o r su p arte, reconoce la p o testad san cio n ad o ra
de la A d m in istraci n en d istin tas reas, q u e van d esd e sanciones p o r afectar
polticas del medio ambiente (art. 345 Constitucin), sanciones por el despido
injustificado de personal (art. 49 Constitucin), sanciones por el incumplimien
to de obligaciones de la funcin pblica (art. 237 Constitucin), hasta sanciones
contra los servidores pblicos que manifiesten conductas racistas (arts 16 23

C onstitucin). No obstante lo indicado y si bien reconoce la potestad sanciona

dora de la Administracin, tambin establece limitaciones en cuanto a su regu
lacin y ejercicio otorgando al administrado de medios y recursos excepciona
les que paralizan determinaciones arbitrarias de los servidores pblicos
especialmente en cuanto aquellas que implican directa o indirectamente la nri
vacin de libertad (art. 114 Constitucin); la accin de Amparo Constitucional
contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores pblicos o de
persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen r e s tr i
o suprimir los derechos reconocidos por la Constitucin y la ley (art 128
Constitucin); y la Accin Popular que procede contra todo acto u omisin
de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o ame a
cen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimon o
el espacio, la segundad y salubridad pblica, el medio ambiente y otro

ar naturaleza reconocidos por la Constitucin (art. 135 Constitucin)

6.1. Legislacin aplicable, principios y procedimiento
Un gran problema es que la legislacin administrativa sancionadora estable
ce una pluralidad de normas jurdicas a diferencia de lo que ocurre con el Cdi
go Penal. Sobre esta situacin y con un afn sistematizador, el primer paso lo
dio la Ley 1178 al regular aspectos generales relacionados con la responsabili
dad por la funcin publica; sin embargo, la norma que se preocupa de forma
directa sobre esta situacin es la Ley del Procedimiento Administrativo que
introduce en su captulo VI una regulacin que abarca desde principios a las
etapas del procedimiento sancionador (arts. 71-84 LPA).
Es as que el aspecto subjetivo que debe contener la determinacin de una
sancin administrativa, emitida por autoridad competente, debe estar inspirada
en los principios de legalidad, tipicidad, presuncin de inocencia, proporciona

lidad, procedimiento punitivo e irretroactividad (arts. 71-79 LPA).

El procedimiento sancionador se rige por las normas y etapas que corres
ponden al procedimiento administrativo en general y sobre el cual ya hicimos
mencin anteriormente; empero habr que aadir que en forma previa al inicio
de los procedimientos sancionadores, los funcionarios determinados expresa
mente para el efecto por la autoridad administrativa, organizarn y reunirn
todas las actuaciones preliminares necesarias, donde se identificarn a las per
sonas individuales o colectivas presuntamente responsables de los hechos sus
ceptibles de iniciacin del procedimiento, las normas o previsiones expresa
mente vulneradas y otras circunstancias relevantes para el caso, cuando as est
previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores partcula16 Significativo resulta al respecto el libro de S an M iguel R odrguez , Walker, E l D erecho Adminisiruiivo Sancionador en Bolivia, Plural Editores, Bolivia 2005. Pionero, no cabe duda, en la investi

gacin jurdica sobre esta temtica en Bolivia.

' Vid.: S nchez M o rn , M ig u el, op. cit., pp. 669-674.
116

res, se podr proceder mediante resolucin motivada a la adopcin de medidas

preventivas que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera dictarse
(art. 81 LPA).
La etapa de iniciacin se formalizar con la notificacin a los presuntos in
fractores con los cargos imputados, advirtiendo a los mismos que de no presen
tar pruebas de descargo o alegaciones, se podr emitir la resolucin correspon
diente. Los presuntos infractores en el plazo de quince das a partir de su
notificacin podrn presentar todas las pruebas, alegaciones, documentos e in
formaciones que crean convenientes a sus intereses, pudiendo aceptarse todos
los medios de prueba legalmente establecidos. Vencido el trmino de prueba, la
autoridad administrativa correspondiente en el plazo de diez das emitir reso
lucin que imponga o desestime la sancin administrativa. Contra la resolucin
de referencia procedern los recursos administrativos a los que ya hicimos re

ferencia en la parte correspondiente.

cuales ya estaban plasmados en el entonces art. 43 de la Constitucin bolivia
na de 196750.
La posterior estabilidad democrtica de Bolivia que se da a partir de la
dcada de 1980 da inicio al paradigma propio del orden constitucional que ayu
da a comprender que el ejercicio del poder pblico debe ser practicado confor
me a los estrictos principios y normas derivadas del imperio de la Ley, no
existiendo por tanto actividad pblica o funcionario que tenga pleno albedro de
ejercer sus funciones ya que estas se encuentran regladas por normativa- sin
embargo, debido al rasgo heternomo de las actividades de la Administracin
que no pueden ser todas y cada una regladas, el ordenamiento jurdico bolivia
no atribuye a la Administracin de potestades administrativas regladas y discre
cionales para su funcionamiento; es as que el artculo 27 de la LPA permite

que las declaraciones, disposiciones o decisiones de la Administracin Pblica

sean emitidas en ejercicio de sus potestades administrativas, normadas5 o dis1
crecionales, estas ltimas tambin consideradas en el marco de la norma32 va
que caso contrano las actuaciones de los servidores pblicos seran declaradas
nulas, por no emerger sus decisiones de potestad que se origine en la lev
(art. 122 Constitucin) (STS. 170/2008).
S
y
7. LA DISCRECIONAL!DAD ADMINISTRATIVA
El asedio a la inmunidad judicial de la discrecionalidad resume uno de los
captulos ms importantes en la evolucin general del Derecho administrati
vo; esta situacin no fue ajena para Bolivia, sin embargo con condiciones
distintas a las que se dieron en Francia con la accin del exceso de poder48.

A lo largo de la historia de Bolivia, la discrecionalidad ha estado equiparada

a los actos de imperio -categora opuesta a los de gestin- y es que, gran
parte de la vida republicana de Bolivia, ha estado dirigida por gobiernos in
constitucionales, autoritarios y soslayantes de la Constitucin, los cuales en
el campo de la funcin pblica tomaron decisiones alejadas de una discrecio
nalidad reglada y ms bien se enfrascaron en decisiones que rayaron la arbi
trariedad; el grave retraso de nuestro Derecho administrativo queda en su
esplendor cuando por Decreto Ley de 6 de agosto de 1975 se promulga -bajo
uno de los gobiernos ms tiranos y sangrientos de Sudam rica-, el Cdigo de
Procedimiento Civil49 (vigente a la fecha) cuyo captulo VI regula sobre el
Contencioso Administrativo ante Resoluciones del Poder Ejecutivo, como
se podr apreciar, el legislador utiliz los trminos Resoluciones del Poder
Ejecutivo, expresiones tpicas de gobiernos dictatoriales que obvian la ac

tuacin de la funcin pblica que se inspira en principios constitucionales, los

Ahora bien, la nulidad de estas actuaciones es ms que complicado resolverAdmirikt ^J' TPUeSt0 qUe ' S mbtOS de desenvolvimiento de la
Administracin para determinados aspectos, restringen la libertad de ejercitar
iento de la Corte Suprema de Justicia al considerar:
50 Constitucin Poltica de la Repblica de Bolivia de 1967. Con reformas introducidas por la Ley
N 1585 del 12 de agosto de 1994, Texto Concordado de 1995 sancionado por Ley N 1615 del 6 de
febrero de 1995, y reformas introducidas por Ley N 2410 del 8 de agosto de 2002.
5 Las potestades regladas (normadas) son aquellas en las que el rgano administrativo se limita al1
encuadramiento de un hecho concreto al presupuesto previsto tipificado en una norma, sin margen de
apreciaciones o consideraciones del fuero interno del servidor pblico.
La potestad discrecional otorga un margen de libertad de apreciacin de la autoridad, quien
realizando una valoracin un tanto subjetiva ejerce sus potestades en casos concretos. Ahora bien, el

margen de libertad del que goza la Administracin en el ejercicio de sus potestades discrecionales nc
es extralegal, sino por el contrario remitido por la ley y en la medida en que la ley haya dispuesto; es
por ello, a decir de Bermejo Vera, que quizs habra que referirse ms propiam ente a la discreciona
utad existente en el seno de las potestades regladas; por ello, para l, y para nosotros, siguiendo ese
criterio, la discrecionalidad administrativa no consiste en la posibilidad de interpretar las normas d(
una orma ms o menos flexible, sino en la posibilidad reconocida a la Administracin de optar entre
vanas soluciones igualmente correctas e indiferentes para el Derecho, entre las cuales la Administra
cion opta con arreglo a criterios de oportunidad, mrito y conveniencia. Ideas centrales de B ermejc
48 Sobre el desarrollo histrico del control jurisdiccional de la actividad discrecional, lase a Gar
ca de Enterra, que efecta un anlisis destacado desde la perspectiva del Derecho francs. G arca de
E nterra , Eduardo y F ernndez R odrguez , Toms Ramn, op. c it., pp. 488-491. Por otra parte, y con
igual mrito, desde la perspectiva del Derecho de los Estados Unidos de Norteamrica, M uoz M a
chado , Santiago, op. cit., pp. 469-473.

49 Cdigo de Procedimiento Civil aprobado por Decreto Ley 12760 de 06 de agosto de 1975, ele
vado a rango de Ley por Ley 1760 de 28 de febrero de 1997.
V era , Jos, op. cit. pp. 241-243.
carct *Prnc'P' de legalidad administrativa, supone la total sumisin a las leyes vigentes d<
dores er-??nera* ^ manera que se constituye en un verdadero lmite a la discrecionalidad de los servi
todo e?11Quienes no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, dicho principio ;
deben aCC10nar'a A d m inistracin Pblica, se delimita adems en que los actos administrativo.
los t enmarcarse necesaria e ineludiblemente en el marco de las atribuciones que la ley confiere <
gentes del Estado. (STS Sala Plena: 170/2008, EXP. N 156/2004, cursiva nuestra).
119

|... Ique en tomo a la difcil cuestin del control judicial de la discrecionalidad es que la funcin de la jurisdiccin contenciosa administrativa consis
te, tanto en e! control de la legalidad de la actividad administrativa, como en
evitar que se generen conflictos de intereses entre el sector pblico y los parti
culares; entonces no quepa ninguna duda que ese control se proyecta hacia la
adecuacin de las decisiones administrativas al ordenamiento jurdico, tute
lando efectivamente los derechos e intereses perjudicados de los ciudadanos o
entes por una actuacin antijurdica de la Administracin Pblica. Bajo esta
premisa el Tribunal contencioso administrativo, puede y debe anular aquellas
resoluciones o decisiones discrecionales que vulneren el ordenamiento jurdi
co; por cuanto la jurisdiccin contenciosa debe actuar, pues, como un adminis
trador negativo, controlando y eliminando aquellas decisiones contrarias a
derecho y que vulneran derechos e intereses de los particulares, pero sin im

poner, en positivo, el criterio metajurdico que considere ms idneo, anulan

do una resolucin conforme con el orden jurdico o condenando a la adminis
tracin a escoger una alternativa frente a otras subsistentes', es decir, que la
fuente de la decisin no puede ser otra que la Ley o el contrato vigente | ... |
(STS. Sala Plena 308/2007, EXP. N 165/2004, cursiva nuestra).
No obstante la posibilidad del control judicial sobre el ejercicio de las potes
tades discrecionales y sobre la columna de lo que constituye el acto jurdico, la
jurisprudencia constitucional ha determinado tcnicas de control sobre la discrecionalidad, lo que sumado al respeto de los principios generales de la activi
dad administrativa, constituyen a nuestro parecer las aristas en las que se deben
desenvolver las actuaciones administrativas. Los principios generales de la ac
tividad administrativa que a nuestro parecer tienen mayor relevancia son: el
Principio fundamental, Principio de autotutela, Principio de sometimiento ple

no a la ley, Principio de verdad material, Principio de legalidad y presuncin de

legitimidad, Principio de publicidad, Principio de proporcionalidad (art. 4
LPA), mientras que la tcnica de control judicial rbita en razn a los lmites de
los derechos fundamentales de las personas (STC 0431/2011-R)54.
acin de la Constitucin Poltica del Estado de 1 8 6 156, cuyo artculo 4 2 dispu
so la conformacin de un Tribunal Supremo contencioso-administrativo
compuesto de siete consejeros; sin embargo, ms all de la disposicin legal,
este Tribunal nunca lleg a funcionar y por el contrario su institucionalidad fue
eliminada del texto constitucional siete aos despus con la promulgacin pos
terior de la Constitucin de
1868.
Este es el primer sistema contencioso-administrativo de Bolivia, aunque
c o m o est claro, refleja la poca relevancia que le dieron los gobernantes de la

poca al desarrollo de esta institucin, situacin que no creemos fue casual, ya

que pese la precariedad de la institucin y la ausencia de sus normas regulado
ras, el c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o constitua un m e d i o de c o n t r o l y fiscaliza
cin contra los actos autoritarios de los administradores pblicos -mayormente
militares- de la poca.
Posterior a la Constitucin de 1 8 6 1 ninguna otra norma fundamental regula
r la formacin de un Tribunal contencioso-administrativo; sin embargo, sern
varias otras57 que le asignen un tratamiento configurativo de dependencia entre
las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia. En este afn, la Constitucin
de 1 9 6 7 marca un hito en la historia boliviana, puesto que pese a ser promulga
da por un gobierno defacto, su diseo jurdico se sienta en una estructura basa
da en el principio de la legalidad y respeto a los derechos fundamentales; enton
ces, ser a partir de estos fundamentos que se erija en Bolivia una sistemtica

institucional que establezca que todas las actuaciones del poder pblico deban
estar encuadradas en la l e g a l i d a d y depuradas por mecanismos de control admi
nistrativos y jurisdiccionales tales como la Contralora General de la Repblica
(art. 1 5 4 Constitucin de 1 9 6 7 ) y el proceso contencioso-administrativo
(art. 1 2 7 Constitucin de 1 9 6 7 ) -entre otros-; sin embargo, de todo ello, el li
mitado tratamiento normativo que se le ha asignado al contencioso-administra
tivo y del otro lado los otros medios constitucionales otorgados al ciudadano
para hacer prevalecer sus derechos frente a la Administracin -com o el Ampa
ro Constitucional o el Recurso Directo de Nulidad-, han generado desorientael pensamiento poltico occidental francs y en la consideracin de los principios de legalidad y liber
tad, cuya proteccin estuvo a cargo del Consejo de Estado, creado por la Constitucin napolenica el
ano VIII. Sobre los antecedentes histricos y fundamentos del contencioso-administrativo, lase a
a r c a d e E n te r r a , Eduardo y F e r n n d e z R o d rg u e z , Toms Ramn. Curso de Derecho
Adminis-

trativo //, i Ia edicin, 20()8. pp. 573-585.

s? Constitucin Poltica del Estado de Bolivia, promulgada el 5 de agosto de 1861.
I .De forma posterior a la Constitucin de 1861, se dieron otros intentos constitucionales por erigir
Corteas10'0*contenc'oso'a^m*n'strat'vo; emPero sometiendo su tratamiento a las funciones de la
d uPrerna de Justicia y no hay un ente independiente como el Tribunal Supremo contenciosofc tucirt trat>vo. Las futuras constituciones que regularon al contencioso-administrativo son la Constiartcu! * '1en su artculo 11, Constitucin de 1880 en su artculo 111, Constitucin de 1938 en su
tituc. . >> Constitucin de 1945 en su artculo 143, Constitucin de 1947 en su artculo 145,Conssus art'1 n 'en su artlcu' '2 7 , Constitucin de 1995 en su artculo 116, Constitucin de 2004 en
6-118, Constitucin de 2005 en sus arts. 116-118.
8. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIN:
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y O I ROS MODOS
DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS

Sin perjuicio de los antecedentes histricos del Derecho francs55, la Juris

diccin contencioso-administrativa se instaur en Bolivia a partir de la promul54 As tambin la Sentencia Constitucional 1038/2006-R, ha establecido que: |... | la discrecionalidad tiene como lmite los derechos fundam entales, a cuyo respeto se encuentran comprometidos to
dos los Estados. Es as, que en ningn caso las autoridades administrativas, respecto de los extranjeros
pueden desconocer la vigencia y alcance de los derechos fundamentales ni los inherentes a la persona
humana, garantizados en la Constitucin Poltica del Estado y en los Tratados Internacionales, as se
encuentren en condiciones de permanencia irregular|...| (cursiva nuestra).
55 Sin perjuicio y de la forma ms sinttica (ya que no corresponde a la estructura de esta obra) nos
alineamos al criterio del profesor Garca de Enterra, el contencioso-administrativo tiene su origen en
120
121

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
cin e in segu ridad en su ap licab ilidad tanto para los ad m in istrad o s co m o para
la propia A d m inistracin P blica.
Sobre la base de esta Constitucin, pero en un periodo posterior, se procede
a la instauracin efectiva del sistema que tendr lugar con la emisin del Cdi
go de Procedimiento Civil de 1976 (CPC)58, cuyo Ttulo VII, Captulo VII, ar
tculos 778 al 780 conforman la estructura del contencioso-administrativo. Es
as en estos tres artculos que paradjicamente pertenecen al cuerpo normativo
procedimental del derecho privado, donde se establecen las bases fundamenta
les y se describen las principales caractersticas del contencioso-administrativo
boliviano; es evidente, como se podr apercibir a priori, que el tratamiento
normativo limitado que se da a esta institucin limita y dificulta su aplicacin.
La confrontacin entre los intereses pblicos con los privados y el desmedro

o lesiones que creyere experimentar un administrado en sus derechos privados

constituirn las condiciones esenciales y de fondo para la interposicin del pro
ceso contencioso-administrativo, siempre y cuando previamente ante la Admi
nistracin el interesado haya tratado de hacer prevalecer sus derechos como
objeto de reclamo en va administrativa hasta su agotamiento (art. 778 CPC);
una vez agotada la va administrativa, el interesado podr interponer demanda
en el plazo de noventa das a contar de la fecha en que se notificare la resolu
cin denegatoria, ante la Corte Suprema de Justicia o excepcionalmente ante
una de las nueve Cortes Superiores de Distrito cuando se trate de cuestiones de
municipalidades59, indicando las razones que motivan el recurso y sealando
concretamente el acto que se impugnare. La accin deber ser dirigida contra la
autoridad jerrquicamente superior de la entidad que presuntamente afect a los
derechos del pretensionista60 (arts. 779, 780 CPC y disposicin final quinta de

la Ley Orgnica del Ministerio Pblico).

Aparte de la regulacin bsica contenida en el Cdigo de Procedimiento
Civil, la legislacin nacional prev algunas disposiciones legales que tienen
concordancia con la aplicacin de esta institucin; entre ellas destacan la Ley
de Municipalidades, la Ley del Procedimiento Administrativo y el Estatuto del
Funcionario Pblico.
La Ley de Municipalidades, dispone en su artculo 143 la facultad del admi do de recurrir un acto administrativo acudiendo a la impugnacin judicial
nlS va del proceso contencioso-administrativo, sin mencionar ningn otro aspec{ ^ u e permita precisar los alcances y efectos que genera en su procedimiento.
As tambin, el artculo 70 de la Ley del Procedimiento Administrativo, fa
lta al administrado impugnar judicialmente un determinado acto administra
tivo por va del proceso contencioso-administrativo, ante la Corte Suprema de

Justicia De similar forma a lo ocurrido en el texto de la Ley de Municipalida

des este precepto solo se limita a enunciar la facultad del administrado de hacer
prevalecer sus derechos va contencioso-administrativa; empero sin precisar
procedimientos, alcances y efectos.
Por ltimo, en este elenco de leyes la Ley N 2027 del Estatuto del Funcio
nario Pblico y su Reglamento Decreto Supremo N 263 196 contemplan en sus1
artculos 66 y 39 respectivamente, los procedimientos administrativos de im
pugnacin referida a las decisiones de ingreso, promocin y retiro a la carrera
administrativa, entre los cuales prev el mecanismo de impugnacin judicial
por va del proceso contencioso-administrativo, sin enunciar otras particulari
dades.
8.1. El contencioso-administrativo en la Constitucin Poltica del Estado
de 2009. La incertidumbre sobre su permanencia

La realidad actual sobre esta materia es la que mencionamos en la primera

parte; no obstante ello y pese que la dinmica en el ejercicio del contenciosoadministrativo es cotidiana y la jurisprudencia sobre esta materia cada vez se
genera ms amplia y fortalecida, nuestra Constitucin de forma contraria a su
evolucin, le ha consignado un tratamiento limitado y no del todo coherente
con su configuracin. Es as, la inclusin textual del contencioso-administrativo en su sentido ms amplio desaparece de la norma fundamental, limitando
su campo de accin solamente a materia agroambiental; esto es, que la nueva
Constitucin boliviana sustrae -p o r lo menos nom inalm ente- de las atribucio
nes del Iribunal Supremo el conocimiento de las causas contencioso-adminisrativas; creando por el contrario un nuevo rgano judicial, el Tribunal
groambiental que tiene jurisdiccin sobre todas aquellas cuestiones en mate agroambiental, entre ellas el conocer y resolveren nica instancia los proce-a

contencioso-administrativos que florezcan de los contratos, negociaciones,

ve ?nzaciones torgacin, distribucin y redistribucin de derechos de aproluc' amiento* recursos naturales renovables, y de los dems actos y reso-os
'nes administrativas (art. 189, nm. 3 Constitucin).
61 p
Para la
58 Cdigo de Procedimiento Civil, aprobado por Decreto Ley N 12760 de 06 de agosto de 1975,
elevado al rango de Ley por Ley N 1760 de 28 de febrero de 1997 y modificado por la Ley N 018 de
16 de junio de 2010.
59 Hasta hace pocos aos el recurso contencioso-administrativo exclusivamente era una atribucin
que corresponda resolver a la Corte Suprema de Justicia; empero debido a la cantidad de procesos que
se sustanciaban en los distintos gobiernos municipales, el artculo 10 de la Ley N 3324 de 18 de enero
de 2006, Reformas a la ley de Organizacin Judicial, facult a las Cortes Superiores de Distrito en

Sala Plena, el conocimiento y resolucin de los procesos contencioso-administrativos sealados en la

Ley de Municipalidades, correspondientes a los municipios de todo el departamento o distrito judicial.
60 La versin inicial del Cdigo de Procedimiento Civil, dispona que la autoridad demandada en
los procesos contencioso-administrativo, deba ser el Fiscal General de la Repblica; sin embargo, la
Ley N 2175 de 13 de febrero de 2001, Ley Orgnica del Ministerio Pblico al modificar el artculo
7 7 9 del CPC substituy al Fiscal General de la Repblica por la autoridad jerrquicamente superior.
SlPremo N 26319 de 15 de septiembre de 2001 Reglamento de Recursos Jerrquicos
'e ra Administrativa.
123

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
PA N O R A M A G E N E R A L u t L
Queremos entender que la inclusin de esta especialidad del contenciosoministrativo en el texto constitucional, obedece exclusivamente a las nuevas
ilticas de Estado en relacin a la descolonizacin y tratamiento del agro
rt. 9 Constitucin) y de ninguna manera en la eliminacin de sus otras facetas
: la esfera jurisdiccional boliviana, tenemos fe en ello, puesto que hasta la
cha no se ha emitido ninguna norma que disponga la derogacin del Cdigo
; Procedimiento Civil -que es, como sealamos, la matriz donde se regula el
jntencioso-administrativo- y otras normas afines; por el contrario, se sabe que
sntro de un nuevo paquete de normas que tienen por objeto generar una trancin del sistema judicial', se tiene previsto hasta 2 0 126 elaborar un cdigo2
ontencioso-administrativo63.

derechos por actos ilegtimos de la Administracin. Dentro de esta gama de

a c c i o n e s e s t n la Accin de Amparo Constitucional, la Accin de Proteccin
j e p r iv a c id a d , Accin de Cumplimiento y la Accin Popular.
9 2 . La Accin de Amparo Constitucional
La Accin de Amparo Constitucional prevista por el artculo 128 de la
Constitucin, tiene lugar contra aquellos actos u omisiones ilegales o inde
bidos de los servidores pblicos, o de persona individual o colectiva, que
restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprim ir los derechos recono
cidos por la Constitucin y la ley. Esta Accin se interpone por la persona
que se crea afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente o incluso
por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitucin, ante cual
quier juez o tribunal com petente, siem pre que no exista otro medio o recurso
legal para la proteccin inmediata de los derechos y garantas restringidos,

suprimidos o amenazados. Para la interposicin de ese tipo de accin el pretensionista tendr el plazo de seis meses computables a partir de la comisin
de la vulneracin alegada o de notificada la ltima decisin administrativa.
Una vez recepcionada conforme procedim iento, el tribunal tiene el plazo
mximo de cuarenta y ocho horas desde la presentacin de la Accin para
emitir la resolucin, la cual se pronunciar en audiencia pblica inmediata
mente recibida la informacin de la autoridad o persona demandada y a fal
ta de esta lo har sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionan
te. La autoridad judicial exam inar la competencia del servidor pblico o de
la persona demandada y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda,
conceder el amparo solicitado. La decisin que se pronuncie se elevar, de
oficio, en grado de revisin ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en
el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisin del fallo (art. 129

Constitucin).
OTRAS TCNICAS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIN.
) . l . Tcnicas de control constitucional
Una de las causas por las que en Bolivia no se hizo un uso continuo del pro
ceso contencioso-administrativo es porque el ciudadano contaba alternativa
mente de otros medios constitucionales para hacer prevalecer sus derechos
frente a la Administracin Pblica. As por ejemplo y mirando un poco atrs en
la historia constitucional, vemos que el lesionado en sus derechos gozaba del
Recurso Directo de Nulidad, que fue instaurada por vez primera en la Cons
titucin Poltica del Estado de 1861 (art. 65 Constitucin de 1861 )M, este recur
so que fue sistematizado posteriormente en el artculo 140 de la Constitucin de
1938 otorg a la justicia ordinaria, la facultad de resolver recursos directos de
nulidad que se deduzcan, contra todo acto o resolucin de autoridad pblica que

no fuese judicial, es decir, del funcionario pblico que se hubiese excedido en

sus facultades.
Posteriormente, la Constitucin Poltica del Estado de 1967 incorpora en el
texto de su artculo 19 el Recurso de Amparo Constitucional que estuvo es
tablecida contra todos los actos ilegales o las omisiones indebidas de los fun
cionarios pblicos o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir
o suprimir los derechos y garantas de la persona.
Actualmente, la Constitucin de 2009 otorga al ciudadano una pluralidad de
acciones constitucionales como medidas tutelares ante la vulneracin de sus
9.3. Accin de Inconstitucionalidad
Otra accin de control frente a los actos ilegales de la Administracin, es la
ecin de Inconstitucionalidad prevista por el artculo 132 de la Constitucin.
Sacc*n si bien tiene una connotacin general ya que est otorgada como un

me 10 fundamental para guardar el respeto y la incolumidad de la Constitucin

e cualquier ley que vaya en su contra, tambin puede ser accionada contra
eretos o cualquier otro gnero de resolucin no judicial emitidos por la Ad
ministracin Pblica que afecte a una persona individual o colectiva. La sentenres T*6 ' .CC'are * >a nconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier gnero de
efe tUCIOn no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos
c os respecto a todos (art. 133 Constitucin).
62 La disposicin adicional Tercera de la Ley 24 de junio de 2010, Ley Del rgano Judicial,
establece un proceso de transicin mximo de dos (2) aos para que los distintos cdigos que rigen la
Administracin de Justicia sean modificados.
63 Declaraciones oficiales del representante del Viceministerio de Justicia en:
http://boliviadecide.blogspot.com/2011/07/nuevos-codigos-de-procedimientos-y.html (consulta:
6 de agosto de 2 0 1 1).

64 En el mismo sentido lo hicieron las Constituciones de 1868, art. 79; Constitucin de 1871,
art. 82, Constitucin de 1878, art. 111, Constitucin de 1880, art. 111.

9.4. Accin de Cumplimiento

La Accin de Cumplimiento procede en caso de que los servidores pblicos
den incumplimiento a disposiciones constitucionales o de la ley. Esta accin
tiene por objeto garantizar la ejecucin de la norma omitida por parte de los
personeros de la Administracin Pblica. La accin se interpondr por la perso
na individual o colectiva afectada o por otra a su nombre con poder suficiente
ante Juez o Tribunal competente, y se tramitar de la misma forma que la Ac
cin de Amparo Constitucional. La resolucin final se pronunciar en audien
cia pblica, inmediatamente recibida la informacin de la autoridad demandada
y a falta de esta, lo har sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante.
La autoridad judicial examinar los antecedentes y si encuentra cierta y efectiva
la demanda, decjarar procedente la accin y ordenar el cumplimiento inme
diato del deber omitido (art. 134 Constitucin).

dos por el rgano Ejecutivo; aprobar la enajenacin de bienes de dominio

E h lic o del Estado; controlar y fiscalizar los rganos del Estado y las institucio
nes pblicas, etc.
que el control parlamentario de la Administracin Pblica, se
d e s a r r o l l a de una forma ms acuciosa a travs de la interpelacin y cuestionan i i e n t o s , ante l a presencia de los Ministros de Estado, individual o colectivae n t e pudiendo acordar su censura por dos tercios de los miembros de la
A s a m b l e a (incs. 17 y 18 del art. 158 Constitucin).
C a b e re s a lta r
Por otra parte, la C onstitucin tambin prev instituciones pblicas que pue
den supervisar a travs de un control posterior externo las acciones y funciones
adm inistrativas; como tambin del otro lado velar por la defensa de los ciuda
danos ante arremetidas de la Administracin.

Para el primero de los casos, la Constitucin establece que la Contralora

General del Estado es una institucin tcnica que ejerce la funcin de control de
la adm inistracin de las entidades pblicas y de aquellas en las que el Estado
tenga participacin o inters econmico. La Contralora est facultada para de
term inar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal;
tiene autonom a funcional, financiera, administrativa y organizativa (art. 213
C onstitucin), es responsable de la supervisin y del control externo posterior
de las entidades pblicas y de aquellas en las que tenga participacin o inters
econm ico el Estado. La supervisin y el control se realizarn asimismo sobre
la adquisicin, manejo y disposicin de bienes y servicios estratgicos para el
inters colectivo (art. 217 Constitucin, y arts. 3 y 23 Ley 1178).
9.5. Accin Popular
La Accin Popular proceder contra todo acto u omisin de las autoridades

o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar dere

chos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la segu
ridad y salubridad pblica, el medio ambiente y otros de similar naturaleza re
conocidos por esta Constitucin. La Accin Popular podr interponerse durante
el tiempo que subsista la vulneracin o la amenaza a los derechos e intereses
colectivos. Para interponer esta Accin no ser necesario agotar la va judicial
o administrativa que pueda existir. Adems que la Accin la podr interponer
cualquier persona, a ttulo individual o en representacin de una colectividad y
con carcter obligatorio, la interpondrn el Ministerio Pblico y el Defensor del
Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos
actos. El procedimiento ser el mismo que el de la Accin de Amparo Consti
tucional (arts. 135 y 136 Constitucin).
9.6. Tcnicas de control legislativas y administrativas

El control sobre los actos de la Administracin Pblica boliviana no estn

limitados exclusivamente al recurso contencioso-administrativo o a las accio
nes constitucionales sealadas precedentemente, sino que tambin existe un
control legislativo sobre las distintas acciones que realiza la Administracin
Pblica, as por ejemplo el artculo 158 de la Constitucin otorga entre una
variedad de atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional: aprobar la
contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado y
autorizar a las universidades la contratacin de emprstitos; aprobar el Presu
puesto General del Estado presentado por el rgano Ejecutivo; aprobar los con
tratos de inters pblico referidos a recursos naturales y reas estratgicas, firPor otra parte, en defensa y resguardo de los intereses del Estado, la Consti
tucin boliviana ha creado a la Procuradura General del Estado (art. 229 Cons
titucin) que tiene entre algunas de sus funciones, defender judicial y extrajudi-

cialmente los intereses del Estado, asumiendo su representacin jurdica e

interviniendo como sujeto procesal de pleno derecho en todas las acciones ju
diciales y administrativas, evaluar y velar por el ejercicio de las acciones dili
gentes de las unidades jurdicas de la Administracin Pblica en los procesos
que se sustancien ante autoridades jurisdiccionales o administrativas. En caso
de accin negligente, debe instar al inicio de las acciones que correspondan
contra los funcionarios pblicos, requerir a la mxima autoridad ejecutiva de
las entidades pblicas el enjuiciamiento de los servidores pblicos que, por
negligencia o corrupcin, ocasionen daos al patrimonio del Estado (art. 231
Constitucin).
En cuanto a la defensa de los ciudadanos ante arremetidas de la Administraion, est la Defensora del Pueblo que velar por la vigencia, promocin, difuSl n ^ cun"iplmiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se

a >ecen en la Constitucin, las leyes y los instrumentos internacionales. La

Dhrn^ e^ensona alcanza a la actividad administrativa de todo el sector
'co. Entre algunas de sus atribuciones estn interponer las acciones de In126
127

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
PA N O R A M A G E N E R A L D E L D E R E C H O A D M 1 N 1 S i k a i i v u e .in b u l i v . a
constitucionalidad, de Amparo Constitucional, de Cumplimiento y el recurso
directo de Nulidad, sin necesidad de mandato (arts. 218 y 223 Constitucin).
10. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Es frondoso y destacado el estudio que a lo largo de los ltimos aos han
venido desarrollando cientficos del Derecho administrativo respecto a la res
ponsabilidad patrimonial del Estado; esta situacin no es casual ya que en po
cas instituciones jurdicas como en esta se ha visto una evolucin diametral de
las reivindicaciones de la persona frente al Estado. Basta remontarnos un poco
en el pasado y observar las fases que transcurrieron para concebir el papel que
asume actualmente un Estado frente a sus sbditos; fases que abarcaron desde
la total irresponsabilidad del soberano como en el Reino Unido en aplicacin

del principio The King Can Do Not Wrong; la responsabilidad patrimonial

indirecta de la Administracin alemana como consecuencia de los actos ilci
tos de los funcionarios y agentes pblicos65; o las autorizaciones que deba efec
tuar el Consejo de Estado francs para que alguna de sus Administraciones
Pblicas sea procesada en la va jurisdiccional civil, por la falta de servicio
de alguno de sus funcionarios pblicos y que concluir con el clebre Arrt
Blanco de 1873.
Lastimosamente, a diferencia de otros pases -especialm ente de Europa-, el
desarrollo que ha surtido la responsabilidad patrimonial del Estado en Bolivia,
an no ha llegado a un nivel ptimo y su evolucin es muy lenta -p ero enten
demos por buen camino; este hecho no debe sorprendernos-, ya que el dogma
de la irresponsabilidad del Estado sumado a la carencia de normativas que re
conozcan esta situacin y la cadena de gobiernos inconstitucionales que suce

dieron en el pas, fueron frenando el desarrollo de esta institucin en Bolivia.

Es as, durante casi toda la historia republicana no ha existido la posibilidad
legal o procesal de solicitar al Estado una indemnizacin por los daos deriva
dos de algunas de sus actuaciones a excepcin de las limitaciones al derecho
propietario privado que fueron reguladas por la Ley de Expropiacin por Causa
de Utilidad Pblica de 30 de diciembre de 188466; y por acciones en defensa de
la patria donde el Estado boliviano indemniz a ciudadanos que sufrieron per
juicios como efecto de guerras internacionales, como por ejemplo la Ley de 12
de diciembre de 1900 a los afectados por la Guerra del Pacfico; y el Decreto
Supremo de 16 de septiembre de 1935 a los damnificados por la Guerra del
Chaco67. En consecuencia, en Bolivia no existi la posibilidad legal o real de
reclamar indemnizaciones frente a la Administracin, lo nico que se va admi
tiendo es la responsabilidad civil del servidor pblico por daos derivados de

sus actuaciones (art. 57 Cdigo Civil, art. 31 Ley 1 178), se aplica por consi
guiente a este tipo de situaciones el rgimen de responsabilidad personal, pro
pio del Derecho Civil. No obstante esta situacin y por las caractersticas que
se otorgan en nuestras leyes (art. 32 Ley 1 178, art. 101 de la Ley Orgnica del
Ministerio Pblico68, y art. 1 13 de la Constitucin) consideramos que en Boli
via opera un sistema de responsabilidad directa por culpa, ello en virtud de que
una actuacin ilegal del servidor pblico o no plenamente conforme a derecho
o por lo menos negligente -p o r accin u om isin- (art. 31 Ley 1178 y arts. 50
y 51 del Decreto Supremo N 23318-A Reglamento de la Responsabilidad por
la Funcin Pblica69) cause un perjuicio econmico a la Administracin, la cual
si es condenada judicialmente al pago de daos y perjuicios a favor de otras
entidades pblicas o de terceros repetir el pago contra el servidor pblico res
ponsable del suceso (art. 32 Ley I 178), esto quiere decir que en el caso que el

Estado sea condenado a la reparacin patrimonial de daos y perjuicios, la

Administracin deber interponer la accin de repeticin contra la autoridad
o servidor pblico responsable de la accin u omisin que provoc el dao
(art. 113 Constitucin).
No obstante que el camino legal est llano, no existe hasta la fecha una nor
ma adjetiva, es decir, no existe un procedimiento legal por el cual el afectado
efectivice el reclamo por sus derechos infringidos; por esta razn, no hace mu
chos aos el rgano central del Estado, verbigracia a efectos de reparar econ
micamente a familiares de personas fallecidas y heridos sobrevivientes de he
chos que han tenido como consecuencia daos materiales y morales producidos
por accin de agentes del Estado, ha creado un Fondo de Reparacin econmi
ca para el damnificado, a travs del Decreto Supremo N 2479370y an con m
reciente data se promulg la Ley N 3955 de 6 de noviembre de 2008 con simi

lares efectos de reparacin econmica.

El actuar formal de la Administracin que est presente en todas y cada un;
de las manifestaciones de la vida colectiva lleva consigo una inevitable secuel;
incidental de daos residuales y una permanente y alta creacin de riesgos qui
es preciso evitar que damnifiquen el patrimonio de un particular ocasionado po
njusticias amparadas por el poder de la Administracin; de ello es plenament
consiente el Estado boliviano, por eso deducimos que en la etapa de redacci
e la actual Ley del Procedimiento Administrativo N 2341, se tuvo previsto I
65 La Constitucin de Weimar, formul en su artculo 131 el principio de si en el ejercicio de la
potestad pblica a l confiada el funcionario infringe los deberes que el cargo le impone frente a terce
ros, la responsabilidad alcanza por principio al Estado o a la Corporacin a cuyo servicio se hallase el
funcionario.
66 Ley que aprob el Decreto del Poder Ejecutivo de 4 de abril de 1879, sobre expropiacin por

causa de necesidad y utilidad pblica.

trav r^,aiteDecreto citado, el gobierno tambin se hizo responsable de este tipo de afectados
Ctlel Ley7614 de 3 de mayo de 1967.
w- N 2175 de 13 de febrero de 2001, Ley Orgnica del Ministerio Pblico.
Por la i ecre, Supremo N23318-A de 3 de noviembre de 1992, Reglamento de la Responsabilid:
FUntln Pblica.n
Decreto Supremo N 24793 de 4 de agosto de 1997.

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
PANORAM A l ih iw .n m .
insercin de un Ttulo referente a la responsabilidad del Estado frente a los re
clamos de los administrados; esta situacin fue objeto de un largo debate por
parte de las autoridades del Poder Ejecutivo, Poder Judicial y representantes de
las Superintendencias; quienes, salvo algunas excepciones, rechazaron la inclu
sin de dicha responsabilidad en la Ley de Procedimiento Administrativo, ma
nifestando que ella comprometera seriamente al Estado y (pese a la amplia
vacatio legis que estableca el Proyecto para este tipo de responsabilidad) que
la Administracin y el pas an no estaban preparados para ello71.
La Constitucin actual, a diferencia de la anterior bajo cuya vigencia fue
promulgada la Ley de Procedimiento Administrativo, reconoce textualmente el
derecho a la indemnizacin, reparacin y resarcimiento de daos y perjuicios

en forma oportuna por la vulneracin de derechos a los ciudadanos; por ello se

hace necesario insistir que la institucin de la responsabilidad patrimonial del
Estado, estar completa cuando se promulgue un procedimiento para efectivizar la pretensin jurdica del administrado; lo indicado es ms que necesario ya
que el pas adems del precepto constitucional indicado, cuenta tambin con
normas especficas sobre la responsabilidad ejecutiva, penal y administrativa
por la funcin pblica: la Ley 1178 (arts. 28-36 Ley 1178) y el Decreto Supre
mo 23318-A (arts. 13-62 del DS 23318-A)72.
servicios, energa y otros desempe un rol crucial en el ese.. .g crecimiento. Finalmente, se evolucion en direccin a lo que posterior' ente f u e c o n o c i d o como el Estado benefactor; es decir, el desarrollo de la
M tica s o c i a l , creacin de la seguridad social, y la educacin, salud, vivienda
pblica g r a tu ita y la prestacin bsica de los servicios pblicos estuvieron a

n fr a e s tr u c tu r a ,
cargo del Estado.
Entre 1982 y 1985 la economa boliviana present profundos desequilibrios
macroeconmicos, que desembocaron en un proceso hiperinflacionario jams
advertido -hasta ese entonces- en ningn otro pas. A finales de ese periodo
crtico y luego de la dimisin del gobierno, se aplicaron varias medidas econ
micas, en procura de la estabilizacin financiera del pas, es as que se emiti
una nueva poltica econmica la cual consisti bsicamente en un programa de
ajuste y estabilidad monetaria con el propsito de detener el proceso hiperinfla
cionario, restableciendo los equilibrios macroeconmicos, para ello se buscaba
reducir la demanda agregada a travs de polticas fiscales y monetarias restric
tivas, reformas tributarias, liberalizacin de precios y a la aplicacin de medi
das de ajuste estructural, como ser la apertura de la economa, reestructuracin

y racionalizacin del aparato productivo y administrativo del Estado74. Los

efectos generales de estas medidas significaron la abdicacin del papel paterna
lista del Estado y por primera vez, los servicios pblicos no fueron totalmente
subvencionados por el Estado, las tarifas de agua potable y telefona dejaban de
tener un precio estndar mnimo y se ajustaban a un precio por consumo.
A partir de la dcada de 1990, con la emisin de la Ley de Privatizacin75 si
inicia en Bolivia una segunda fase de reformas estructurales que afectan a lo
servicios pblicos, puesto que se autoriza a las instituciones, entidades y em
presas del sector pblico enajenar los bienes, valores, acciones y derechos de s
propiedad y transferirlos a personas naturales y colectivas nacionales o extrar
jeras. El proyecto de privatizacin general en Bolivia haba seleccionado a 15
empresas para ser privatizadas, clasificadas en empresas municipales, regin;
les, nacionales y mixtas, de las distintas prefecturas y las Fuerzas Armadas. L

primera fase de este proyecto, iniciado con el Decreto Supremo N 228367h c

11 de diciembre de 1992, estableci la transferencia al sector privado de (
empresas pblicas, empero ninguna que tenga como giro de trabajo la miner
e idrocarburos, ello debido a las restricciones constitucionales; y por otra pa
e tambin estaban limitadas las empresas que operaban en situaciones de se
vicios pblicos de monopolio natural; la razn bsica para esta segunda excl
lseria ^ e el pas no contaba con una estructura de supervisin o
gu acin que contribuya para que el sector privado acte de una forma e
-_i ---- -----
74 Las bases legales de estas reformas fueron el Decreto upren
nmica y la Ley N 843 de Reforma Tributaria.
^ i hao de estabilidad macroe
1 1. EL SERVICIO PBLICO, LOS MERCADOS DE INTERS GENERAL

(LIBERALIZACIN, PRIVATIZACIN, REGULACIN) Y SU

RGIMEN DE COMPETENCIA
11.1. Evolucin de los mercados de inters general, privatizacin,
capitalizacin, regulacin y nacionalizacin
Para comprender la situacin actual en la que se encuentran los servicios
pblicos y los mercados de inters general en Bolivia, resulta necesario hacer
una retrospectiva siquiera mnima a los procesos de reformas poltica, econ
mica y jurdica que sucedieron en el pas73.
En la dcada de 1950, se consolida en Bolivia un modelo de crecimiento
econmico sustentado en una fuerte intervencin estatal. La accin del Estado
fue concebida como inductora de la inversin privada que busc regular los
mercados, los precios y el sector externo; posteriormente, la inversin pblica
7 Sobre el particular, vid. a G erke M endieta , Carlos y G erke S iles , Marcela, op. c il., p. 471.1

72 Este Decreto Supremo describe los diferentes tipos de responsabilidades que pueden atribuirse
a los servidores pblicos, los clasifica en responsabilidad administrativa, responsabilidad ejecutiva,
responsabilidad civil y responsabilidad penal.
73 Para todo, resulta destacable el estudio realizado por C h v e z l v a r e z , Gonzalo: M acroeconomia de la Privatizacin en Bolivia, Documento de Trabajo N 07/91. Instituto de Investigaciones So
cioeconmicas.
1330 de 24 de abril de 1992, Ley de Privatizacin.Decreto tambin se enr
" Decreto Supremo N 22836 de 14 de junio de 1991, postenor a este Dec
el Decreto Supremo N 23358 de 11 de diciembre de 1992.
7 Ley N5

PA 1NUKA 1 IV
cente respecto a la sociedad. En el caso de estas empresas el gobierno de en
tonces opt por buscar realizar contratos de rendimiento y/o buscar sociedades
con capitales privados bajo la modalidad de contratos joint ventures o de riesgo
compartido.
La Ley de Capitalizacin de 199477, autoriz al Poder Ejecutivo a aportar los
activos o los derechos de las empresas pblicas, para la integracin del capital
pagado en la constitucin de nuevas sociedades de economa mixta; autoriz y
aprob los acuerdos requeridos para la conversin en sociedades de economa
mixta de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos, Empresa Nacional de
Electricidad, Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Empresa Nacional de
Ferrocarriles, Lloyd Areo Boliviano, y la Empresa Metalrgica Vinto (arts. 1
y 2 Ley de Capitalizacin).

El 20 de octubre de 1999 se emite la Ley 2029 de Servicios de Agua Potable

y Alcantarillado Sanitario, que adems de las regulaciones para la prestacin
del servicio de agua potable y alcantarillado (art. 1 Ley 2029), estableci regu
laciones para el acceso y aprovechamiento de las fuentes del agua. Con esta
Ley se permiti a travs de la concesin, el desplazamiento de la exclusivi
dad en la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario,
a manos del sector privado (arts. 18 y 19 Ley 2029).
Con la capitalizacin, privatizacin78 y la concesin descrita anteriormente,
se cierra un ciclo de transferencias de las principales funciones del Estado en lo
que refiere servicios pblicos a capitales privados; esta situacin significa, cla
ro est, que ante una transferencia de esta magnitud, se deben establecer medi
das de control y limitacin en la gestin de las directrices y operaciones de las
empresas privadas, as se crean marcos regulatorios sectoriales que permiten

buscar un equilibrio entre los intereses del usuario, las empresas y el Estado.
Posteriormente se promulgan leyes especficas relativas a algunos de los secto
res regulados, como son las leyes de electricidad79, telecomunicaciones80 e hi
drocarburos81.
Mediante Ley N 1600 se crea el Sistema de Regulacin Sectorial S1RESE82
que es creado para regular monopolios naturales, promover y defender la com
petencia en el mercado y defender al consumidor, buscando contribuir al desa
77 Ley N 1544 de 21 de marzo de 1994, Ley de Capitalizacin.
78 Existe una gran confusin con los conceptos capitalizacin y privatizacin. La privatizacin es
un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del sector pblico al sector privado. Este proce
so permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez ms en la financiacin y prestacin de
servicios asistenciales, y conlleva la introduccin de cambios en las funciones y responsabilidades
pblicas y privadas. Mientras que la capitalizacin es un proceso en el cual se venden a inversionistas

privados una parte de las acciones, que no est definido cunto debe ser pero en la mayora de los casos
no debe pasar el 50% de las acciones, para que el Estado asuma el control de la empresa.
79 Ley N 1604 de 21 de diciembre de 1994, Ley de Electricidad.
80 Ley N 1632 de 5 de julio de 1995, Ley de Telecomunicaciones.
81 Ley N 1689 de 30 de abril de 1996, Ley de Hidrocarburos.
82 Ley N 1600 de 28 de octubre de 1994, Ley SIRESE.
rrollo econmico y social del pas, los campos de intervencin del SIRESE son
los s e c t o r e s de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y
saneam iento bsico83.
Como consecuencia de estas medidas y otras de carcter impopular relacio
nadas sobre todo con la exportacin de hidrocarburos, se generaron escisiones
en el ejecutivo que determinaron la dimisin de los gobernantes de la poca, 1c
que permiti la ascensin del Sr. Evo Morales a la Presidencia de la Repblic?

el ao 2006, desde ese entonces y conforme a su programa poltico, el Gobierne

actual, ha restituido al derecho propietario del Estado las principales empresas
privatizadas; para este fin se han emitido el Decreto Supremo N 28701 de Na
cionalizacin de los Hidrocarburos84; el Decreto Supremo N290268 por el que5
se revierte al dominio del Estado boliviano el Complejo Metalrgico Vinto; e
Decreto Supremo N 2954486 por el que se decide nacionalizar el paquete accio
nario de la empresa ETI EUROTELECOM INTERNATIONAL NV en Empre
sa Nacional de Telecomunicaciones S.A. ENTEL S.A.; el Decreto Suprerm
N4938 por el que se nacionaliza a favor de la Empresa Nacional de Electrici7
dad ENDE el paquete accionario de las plantas generadoras de energa elctri
ca. Sin embargo, cabe mencionar que como consecuencia de las nacionalizacio
nes y ante la insatisfaccin econmica de las empresas afectadas, actualmente
el Estado boliviano soporta seis procesos de arbitraje internacional, por el qui

las empresas afectadas solicitan indemnizaciones superiores a las previstas po

el gobierno88.
12. LA FUNCIN PBLICA
La preocupacin del Estado boliviano por la estabilidad del funcionario p
blico, paradjicamente no tiene origen en una norma sobre la funcin pblic
sino que surge como una medida de carcter penal regulada por nuestro prime
Cdigo Penal de 183489. Actualmente, la Constitucin boliviana le dedica u
85 Sobre la regulacin en Bolivia, puede leerse a O t e r o Can ^ ^ r e s T s h t m l (ltima visi
regulacin sectorial en Bolivia, en: http://www.m onografias.com/trabajos/stres .
el 1 de agosto de 2011).,
Decreto Supremo N 28701 de 1 de mayo de 2006, Heroes
85 Decreto Supremo N 29026 de 7 de febrero de 2007.
86 Decreto Supremo N 29544 de 1 de mayo de 2008.

8 Decreto Supremo N 493 de 1 de mayo de 2010.7

88 Informacin que p uede ser co n su ltad a en:, n j f c i ; nif<:n1en=2&Dag=l
http://w w w .m irabolivia.com /foro_total .p h p ?id _ fo ro _ in i- -d e lito que m erez
89 Los funcionarios pblicos no podrn ser Pnva^ S ^ ^ ^ c d i g o Penal Boliviano de 183
esta pena, y despus de haber sido odos y juzgados. (Art. 343i=pbica, resulta int
Sobre la evolucin histrica que tuvo la normativa bolivianaAdministracin Pblica >
resante la sinopsis que realiz S e r r a t e P a z , Jos Mario: El Contro i e|0 ^
Bolivia, en http://www.bibliojuridica.Org/libros/5/2396/25.pdf. (consu a.a lgica debide
habr que agregar que la regulacin de la funcin pblica en el Co jgo
que la sistemtica jurdica de nuestros primeros cdigos penal, civi , p
(C6dig0S Santa Cru:

captulo (arts. 232-240 Constitucin) y entra en sintona con un complejo

de normas encabezadas por la Ley 1178, las Normas Bsicas de los Sistemas de
Programacin de Operaciones, las Normas Bsicas de Organizacin Adminis
trativa, el Estatuto del Funcionario Pblico, las Normas Bsicas del Sistema de
Administracin de Personal y otras disposiciones complementarias, en materia
de personal para el sector pblico. Empero si un nimo para nada desdeable y
ms bien funcional con el objeto de hacer una aproximacin lo ms realista
posible al funcionamiento de los recursos humanos que utiliza la Administra
cin Pblica boliviana, resulta indicado referirse especialmente a la Ley 2027
Estatuto del Funcionario Pblico90.
La Constitucin de 2009 otorga el denominativo de servidores pblicos a
todas aquellas personas que desempean funciones pblicas, consagrando para
estas el derecho de pertenencia a la carrera administrativa exceptuando a las

personas que desempeen cargos electivos, los designados, y quienes ejerzan

funciones de libre nombramiento (art. 233 Constitucin), es as, el Estado boli
viano reconoce cinco categoras de servidores pblicos; los funcionarios elec
tos, que son aquellas personas cuya funcin pblica se origina en un proceso
eleccionario; los funcionarios designados, que son aquellas personas cuya fun
cin pblica emerge de un nombramiento directo a cargo pblico, estos funcio
narios no estn inmersos en la Carrera Administrativa; los funcionarios de libre
nombramiento, que son servidores que realizan funciones administrativas de
confianza y asesoramiento tcnico especializado para los funcionarios electos o
designados; los funcionarios de carrera, que son aquellos que forman parte de
la Administracin Pblica y cuya incorporacin y permanencia se ajusta a las
disposiciones de la Carrera Administrativa; y por ltimo, los funcionarios inte
rinos, que son aquellos que, de manera provisional y por un plazo mximo e

improrrogable de 90 das, ocupan cargos pblicos previstos para la carrera ad

ministrativa, en tanto no sea posible su desempeo por funcionarios de carrera.
Para acceder al desempeo de funciones pblicas se requiere el cumpli
miento de varios requisitos, entre los ms preponderantes estn: poseer la
nacionalidad boliviana, ser mayor de edad, haber cumplido con los deberes
militares, no tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria eje
cutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento, no estar comprendida
ni comprendido en los casos de prohibicin y de incompatibilidad establecidos
en la Constitucin, estar inscrita o inscrito en el padrn electoral y hablar al
menos dos idiomas oficiales del pas.
Por otra parte, los servidores pblicos tienen incompatibilidad en sus gesti
nes que devienen no tanto por razones de ndole poltica, sino ms bien p
razones estrictamente funcionariales y de parentesco, pues se est ante razn

de eficacia administrativa que deben prevalecer y no de imparcialidad o neutr

lidad poltica91, es as que el artculo 1 1 del Estatuto del Funcionario Pbli<
prohbe ejercitar ms de una actividad remunerada en la Administracin Pb
ca, realizar negocios o celebrar contratos privados, estrechamente relacionad
o contratos con el desempeo de sus tareas en la funcin publica; adems <
estas incompatibilidades los funcionarios de carrera no podrn ejercer funci
nes en la misma entidad, cuando exista una vinculacin matrimonial o grado i
parentesco hasta segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad; s
embargo, los funcionarios de carrera docente del Servicio de Educacin Pb
ca, los de salud en el rea rural y servicio exterior, quedan excluidos de la i
compatibilidad a que se refiere el de las incompatibilidades por parentela.
La excepcin a estas incompatibilidades es dada a los docentes universil
rios, m aestros del magisterio fiscal, mdicos y paramdicos, dependientes d

servicio de salud, as como aquellas personas que realicen actividades cultur

les o artsticas, podrn cumplir funciones remuneradas en diversas entidades i
la A dm inistracin Pblica, siempre que mantengan su compatibilidad horari;
13. EL URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIN
DEL TERRITORIO
Los procesos de conurbacin que se dieron en Latinoamrica obedecieror
un estado continuo de cambios en las estructuras econmicas, polticas, soci
les y culturales. Bolivia no ha sido ajena a los efectos de estos procesos, que i
trminos ecolgicos y demogrficos, han significado un potencial crecimien
e os numerosos centros urbanos, la concentracin de habitantes y una gr;
ainamiea del mercado privado como tambin del desarrollo en la otorgacin <
gps|*nncipales servicios pblicos. Sin embargo, a diferencia de otros pas
91 H em os q u erid o sustraemos totalmente de las tendencias po 11 pfo prncpai objeti

tro pas; sin em b arg o , como explicamos al inicio de este acapite ampblica; esto deterr
hacer una aproxim acin lo ms realista posible al funcionamiento te ainstitucional del p
na ineludiblem ente hacer mencin a algunos aspectos que caracterizaron las
pero que sin d u d a se han vuelto mucho ms latentes y crnicos en los ul irnos anos, ^ r e t e n m o 5
se utiliza el poder para crear cargos innecesarios y llenar de militantes as (_ d idoneida
califique -e n la m ayor parte de los casos- la capacidad de los c o n t r a t a d o s , ^ ^^
de mritos para el acertado desempeo de la funcin pblica, en virtu e u para0
nistracin, es una quim era; tampoco parece importar de donde provienen ossrnej r0los plai
salarios, lim itando con ello la a g n a c i n de fondos para obras y servicios, en tesm ^ro dep
de desarrollo y los requerimientos de la poblacin. Por otro lado, han sido muc *.agrupad
cas de coaccin y a que se exige a los pocos funcionarios apartidistas a inscmuro seobl
poltica a q u e pertenece la mxima autoridad ejecutiva de una institucin, y adestitucin
tuvieron un profuso acento francs, debido a que nuestros primeros legisladores -com isin de juristas

bolivianos de la poca- se constituyeron en Europa con el propsito de estudiar el Derecho francs y

as elaborar la redaccin de un slido cuerpo de normas legales acorde a la coyuntura de la poca. Lo
mencionado no tendra trascendencia si dejamos de mencionar que para el sistema francs, la Admi
nistracin Pblica deba estar exenta de cualquier tipo de injerencia, inclusive la judicial, por lo que
cualquier acto que atentara contra los fonctionnaires era considerado como un atentado y una interfe
rencia contra la Administracin.
90 Ley N 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Pblico.
al funcionario a efectuar contribuciones econmicas mensualmente bajo ame
caso contrario.

. . , , u o FN IBEROAMRICA
DERECHO ADMINISTRA! IVO b "
que se dio en las ciudades bolivianas tiene
._
u e l e s d e e s t r u c t u r a c i n incaica tanto en la organizacin del espacio econ
m i c o c o m o tambin en la formacin de sus centros urbanos con las caracters
ticas de ciudades tipo mercado, fortaleza.
,de
tro
,, . L a t . o a m r ic a , -1 c r e c im ie n t. oin
Otra peculiaridad histrica en la formacin del proceso de urbanizacin, ha
estado dada por la marcada divisin tcnica y social del trabajo entre campo y
ciudad, as como un incremento de las desigualdades interregionales; la urbani

zacin de la sociedad boliviana se ha visto afectada por la accin del aparato del
Estado, tanto en trminos de conduccin poltica, como de su dinmica interna,
asociada a su condicin de gran empleador por parte de la Administracin P
blica en los centros urbanos principales1'2.
En la actualidad y desde que se sentaron las bases de operacin autonmica
de las municipalidades (art. 200 Constitucin de 1967 y art. 283 de la vigente
Constitucin)93, el desarrollo de la institucin que tratamos, ha estado confiada
a los distintos gobiernos municipales (art. 12 Ley de Municipalidades y art. 33
de la LMAD), los cuales, basados en sus necesidades de desarrollo humano
sostenible y atendiendo sus realidades geogrficas y demogrficas, han confor
mado una diversidad de disposiciones normativas urbansticas las cuales son
dismiles de un municipio a otro; esto es as, porque las distintas Administracio
nes municipales94 con autonoma funcional y de gestin, han emitido disposi

ciones normativas -ordenanzas y resoluciones m unicipales- (art. 12 Ley de

Municipalidades) que regulan aspectos especficos de su jurisdiccin; estas dis
posiciones estn enmarcadas a las disposiciones de la an vigente Ley de Mu
nicipalidades 202895.
La Ley de Municipalidades, otorga los lineamientos bsicos para que los
gobiernos autnomos municipales puedan aprobar su Plan de Desarrollo Muni
cipal y su Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, incorporando delimita
ciones de su radio urbano y rural; aprobar planos de zonificacin y valuacin
zonal o distrital, tablas de valores segn calidad de va del suelo, calidad y tipo
de construcciones, servicios y calzadas, as como la delimitacin literal de cada
una de las zonas urbanas y zonas rurales detectadas en el proceso de zonificacin; fiscalizar la administracin del catastro urbano y rural, de acuerdo con las
normas catastrales y tcnico-tributarias; garantizar que aquellas reas califica

das de riesgo para la construccin no sean ocupadas con fines de vivienda ni

equipamiento; ejecutar l a s expropiaciones aprobadas por el Concejo Munici
p a l ; elaborar procedimientos sancionadores para a las personas individuales y
c o l e c t i v a s , pblicas o privadas que infrinjan las disposiciones de preservacin
del patrimonio nacional, dominio y propiedad pblicas, uso comn, normas
s a n i t a r i a s bsicas y de uso del suelo; ordenar la demolicin de los inmuebles
que no cumplan con l a s normas de servicios bsicos, de uso del suelo, subsuelo
y sobresuelo, normas urbansticas y normas administrativas especiales, por s
niismo o con la cooperacin de las autoridades nacionales centrales, departa
mentales y reguladoras; as como la reasignacin del uso del suelo que corres
p o n d a (arts. 12,44 ,7 9 , 126, 129, 136 Ley de Municipalidades).
Al trabajo sealado que vinieron efectuando las municipalidades en materia
urbanstica, se suma el rol nuevo que desarrolla nuestra Constitucin, cabe

mencionar que esta tanto en su proclamacin como en su difusin se ha mostra

do como reconocedora y firme propulsora de la institucionalidad autonmica
de las distintas esferas administrativas y territoriales del Estado, especialmente
de municipios y unidades indgenas originarias campesinas; sin embargo, aun
que parezca contradictorio, la Administracin General del Estado, toma estra
tgico partido y se imbuye en los aspectos esenciales de la distribucin territo
rial y de la regulacin urbana, ya que de manera concreta introduce normas
estructurales sobre la conformacin de la organizacin territorial (arts. 277-296
Constitucin), regulando aspectos sobre su conformacin, modificacin y deli
mitacin; la Constitucin crea nuevos sistemas de organizacin territorial como
la creacin de regiones metropolitanas, regula aspectos sobre la creacin de
autonomas indgenas las cuales pueden afectar directamente en la modifica
cin de los lmites de distritos municipales acordando nuevas delimitaciones

(art. 293 Constitucin).

Como norma complementaria a las disposiciones constitucionales referen
tes a esta temtica, opera la LMAD que regula aspectos referentes al ordena
miento territorial, otorgando atribuciones al nivel central del Estado, gobiernos
departamentales, municipales y de las autonomas indgenas originarias campe
sinas, para el diseo y ejecucin de polticas de planificacin, ordenamiento y
planes de uso del suelo (art. 94 LMAD).
Por otra parte y en cuanto corresponde a la normatividad administrativa so
bre el medio ambiente, esta tiene como fuente directa a la Constitucin Poltic;
del Estado, a la Ley del Medio Ambiente96 y a la LMAD, que comprometei
crno uno de los fines y funciones esenciales del Estado, promover y garantiza
el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e im
Pulsar su industrializacin, a travs del desarrollo y del fortalecimiento de 1

Pse productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, as como la conserva

Cln del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futu
ras (art- 9 Constitucin), sin afectar el desarrollo que requiere el pas, as tarr
92 Vid.: L edo G arca , Carmen: Urbanizacin, Pobreza y Redistribucin Espacial de la Poblacin
Boliviana, en el nmero extraordinario dedicado al / Coloquio Internacional de Geocrtica (Actas del
Coloquio). Iberoamrica ante los retos del siglo xxt. Scripta Nova Revista Electrnica de Geografa y
Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona N 45, 1 de agosto de 1999.
93 La anterior Constitucin Poltica del Estado de 1967, en su artculo 200, fue la que reconoci el
carcter autnomo de las municipalidades.
94 Bolivia en la actualidad cuenta con 337 gobiernos autnomos municipales.
95 Sealamos que an est vigente puesto que tenemos conocimiento que en el nuevo paquete de
normas complementarias de la Constitucin Poltica del Estado y la LMAD, se va proyectando una
nueva Ley de Municipalidades.

% Ley N 1333 de 27 de abril de 1992, Ley del Medio Ambiente.

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
PA N O R A M A G E N E R A L D E L D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN BO LIV IA
bin reconoce como derechos especficos a los ciudadanos a cohabitar en un
medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho
debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras gene
raciones, adems de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y perma
nente, facultndose por tanto a cualquier persona, a ttulo individual o en repre
sentacin de una colectividad, ejercitar acciones legales en defensa del derecho
al medio ambiente, sin perjuicio de la obligacin de las instituciones pblicas
de actuar de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente (arts. 30,33
y 34 Constitucin)-.
La Ley del Medio Ambiente de Bolivia, tiene ms de 19 aos y pocos fueron
los esfuerzos para asegurar su cumplimiento, por el contrario, se ha sabido de po

lmicas intervenciones de empresas privadas que han tratado de modificarla para

disminuir sus exigencias. En esa circunstancia creemos que las instituciones pbli
cas deben asumir su compromiso de adoptar polticas de desarrollo sostenible,
creando instituciones y mecanismos adecuados para cumplir la ley y sus regla
mentos. En esta lnea se tiene conocimiento que el Gobierno boliviano est traba
jando la redaccin de una nueva ley, de la cual se desprendern aspectos especiales
que regulen aspectos como aguas, bosques, biodiversidad y reas protegidas.
En cuanto refiere a la LMAD, esta propugna como finalidades de las institu
ciones autonmicas territoriales, la preservacin, conservacin y promocin en lo
que corresponda, del medio ambiente y los ecosistemas, contribuyendo a la ocu
pacin racional del territorio y al aprovechamiento sostenible de los recursos na
turales en su jurisdiccin, para este efecto dispone en su artculo 88 que el nivel
central del Estado tiene la competencia exclusiva de diseo, aprobacin y ejecu

cin del rgimen general de gestin de biodiversidad y medio ambiente. As tam

bin, elaborar y ejecutar el rgimen de reas protegidas, as como las polticas
para la creacin y administracin de reas protegidas en el pas; administrar reas
protegidas de inters nacional en coordinacin con las entidades territoriales au
tnomas y territorios indgenas originarios campesinos cuando corresponda.
la D eclaracin de Derechos del Hombre y el Ciudadano, han sido cruciales para
la consolidacin subjetiva de las leyes, pero especialmente la base fundamental'.
sine qua non, para la redaccin de todas las Constituciones; la Constitucin
boliviana no escapa a esta situacin y por el contrario funda su contenido en
una visin de carcter cosmognico (Prembulo de la Constitucin) va que
genera un vnculo ind.sociable entre la propiedad de todos los recursos natura
les con la titularidad del pueblo boliviano.
En el marco de lo sealado, el artculo 339, pargrafo II de la Constitucin

distingue dos tipos de bienes pblicos; unos que pertenecen al patrimonio del
Estado y otros que pertenecen a las entidades pblicas; unos son de dominic
pblico y tienen un rgimen especial de aprovechamiento, mientras que lo
otros son de dominio privado y pertenecen a los distintos establecimientos ad
ministrativos98. La proteccin que se dispensa a estos bienes consiste en e
primero de los casos, en asignarle una categora jurdica de inviolables inem
bargables, imprescriptibles e inexpropiables; mientras que en el segundo de lo
casos la Constitucon dispone su reserva legal, para que el Estado mediante ex

s '; Ss S
,C,0neS q e rc8U,e" ~
*
*


a d q u s ic S
14.1. Bienes de dominio pblico
Los bienes de dominio pblico o tambin llamados demaniales o dominiale:
por la doctrina en acepcin a su origen italiano demanio -p o r cierto acogida po
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional9 son bienes de propiedad pbli9ca que estn sometidos a una utilidad comn o a un fin pblico y que por si
peculiar afectacin estn adscritos a un rgimen jurdico especial de derecht
publico; lastimosamente, la Constitucin boliviana no se encarga de sistemati
zarla de forma concreta y en aquellos lugares que le otorga atencin, conside
ramos lo hace con una apreciacin difusa y hasta contradictoria puesto que su
preceptos no van del todo acordes con la doctrina contempornea ms califica
da, como tampoco han coincidido con la lnea jurisprudencial constitucions

sentada sobre la materia.

El pargrafo II del artculo 339 de la Constitucin1 I, consideramos que es e,K
precepto que mayor trascendencia tiene sobre los rasgos definitorios de la tipc
9~Para 1
pblicos b.-T ^roP()s'tos 9 ue busca esta obra, solo nos limitaremos a indicar esta distincin de bien*
Verhipenien| n0S 6n cons'c*erar otras clasificaciones que nos reservamos para futuros trabajo
2005. STCN 0055/2006 de 28 de junio de 2006, STC 0019/2005 de 7 de marzo c
El p ar, de 20 de sePtiembre de 2010, etc.
d o y de |as enJjjfj0artlcu^ 339 de la Constitucin, seala: Los bienes de patrimonio del Est;
im prescriptible'e ' ^ p'3*!cas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargabl
cin, inventario L "1expropiable; no podrn ser empleados en provecho particular alguno. Su calific.
alad os por |a |e^ ministracin, disposicin, registro obligatorio y formas de reivindicacin sern r
14. BIENES PBLICOS

Para los filsofos representantes del Derecho natural, entre ellos John Locke, la propiedad es un elemento fundamental sobre el cual se yerguen bsica
mente todos ios dems derechos; la property, como l la denomin, era un
continente que abarcaba adems de la propiedad -en su sentido estricto- a una
serie de derechos y libertades, incluido el derecho a la libertad y a la vida mis
ma97. Estas aportaciones tericas junto a otras corrientes filosficas, sucesos
histricos y algunos preceptos que se constituyeron de carcter universal como
n L o c k e , John: Segundo Tratado Sobre el Gobierno Civil. Un ensayo sobre el verdadero origen,
- fin del Gobierno Civil. 'Salus Populi Suprema Lex E sto , E d . A lia n z a , 2 0 0 2 , pp. 55 -7 6 .

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M R IC A
PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA
logia de los bienes pblicos, ya que en la primera parte de su enunciado hace
una distincin entre bienes de patrimonio del Estado y bienes de las entida
des pblicas, los cuales -am b o s- constituyen propiedad del pueblo boliviano
Consideramos que el legislador al referirse a bienes de patrimonio del Estado
quiso hacer referencia a los bienes de dominio pblico, puesto que la segunda
parte de este pargrafo le concede caracteres definitorios exclusivos que perte
necen a los bienes dominiales, es decir, que el precepto en anlisis le concede al
los bienes patrimonio del Estado un estatus jurdico de inviolables, inembarga
bles, imprescriptibles e inexpropiables"".
Sobre los trminos inembargables e imprescriptibles no hacemos mayor re
ferencia; sin embargo, no est muy claro el uso que el legislador constitucional

hace de los trminos inviolables e inexpropiables;

------- para el caso del primer
trmino, el Tribunal Constitucional ya anteriormente se haba manifestado tra
tando de establecer sus alcances indicando que |... |la inviolabilidad de la pro
piedad significa el carcter absoluto del dominio sobre un bien | ... | la intangi-u:i----------- a u u ic un oien
bilidad del derecho de propiedad (que no debe o puede tocarse), sin otra
excepcin que la de la expropiacin forzosa por utilidad pblica. De lo referi
do se puede inferir que la intencin del constituyente, al consignar esta norma,
fue la de otorgar una garanta a los bienes del patrimonio de la Nacin frente a
los particulares o personas privadas para que los mismos no sean afectados o
tomados en propiedad por estos, salvo para ser usados o aprovechados en las
formas y condiciones previstas por la Constitucin y las leyes que regulan la
materia; ello implica tambin que dichos bienes no pueden ser objeto de embar

gos o secuestros a instancia de particulares o empresas privadas102. Del otro

lado est el trmino inexpropiable, cuya elocucin la entendemos de la forma
ms bsica, como aquella imposibilidad material y jurdica del Estado y de sus
distintos organismos para expropiar un bien.
Con el uso de estos trminos el legislador constitucional cierra una situa
cin de carcter absoluto sobre el dom inio de los bienes de patrimonio del
F,ado. otorgndoles condiciones de incolumidad e inalienabilidad, gene-i
kswuw, ello una nrnhibicion neurosa de desafectacin de este tipo de bie-prohibicin rigurosa
r a n d o concambio de titularidad de la propiedad al rgimen prieS Sin embargo, causa confusin por no dems extraeza que el legislador
Tnico lugar que de manera expresa se refiera al trmino bienes de doE n ' nblico", sea en el numeral 13 del artculo 158, sealando que es una
E h u c i n de la Asamblea Legislativa Plurinacional, aprobar la enajena-

a.r,'benes de dominio pblico del Estado103; de lo indicado puede en

tenderse que la desafectacin del rgimen jurdico de dominio pblico, como
tambin la enajenacin de los bienes que componen esta categora, solo pue
de efectuarse a travs de Ley; por otra parte, tambin hay que tener en cuen
ta que las expropiaciones que se realicen por una entidad pblica a otra, de
bern declarar la expropiacin por causa de necesidad y utilidad pblica
mediante Ley de la Repblica, es decir, que la expropiacin tendr que ser
legislativa.
Cabe acotar que indistintamente de la elocucin inviolable la Constitu
cin boliviana en los artculos 359 y 374 utiliza el trmino inalienable para
hacer referencia a la propiedad del pueblo boliviano sobre los hidrocarburos y
los recursos hdricos; la vulneracin para el caso de los hidrocarburos (art. 359
Constitucin) constituir delito de traicin a la patria.

Siguiendo con el anlisis de la tipologa de bienes de la Constitucin boli

viana, perteneceran al rasgo de bienes de dominio pblico aquellos bienes que
pertenecen a la propiedad y dominio directo del pueblo boliviano, ingresando
dentro de ellos todos los recursos naturales, los minerales en todos sus estados,
los hidrocarburos (art. 359 Constitucin), el agua (art. 374 Constitucin), el
aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electro
magntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprove
chamiento. La administracin que se efecte sobre estos bienes corresponde al
stado en funcin al inters colectivo y considerando su situacin de indivisii idad e imprescriptibilidad1 4 (arts. 348 y 349 Constitucin); de otro lado re-0
su ta importante sealar que el Tribunal Constitucional ha considerado dentro
a gama de este tipo de bienes dominiales a los que devienen del dominic
ginalI de la Nacin y que tienen su fundamento en la soberana del Estado

do r C ^StC ^ruP se ub 'can ls bienes de dominio pblico areo, los de

min' Publico martimo, los de dominio pblico terrestre, dentro de este lti
La doctrina es uniforme en considerar a la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad como rasgos esenciales de los bienes demaniales, a continuacin sealamos como ejemplo a al
gunos autores de Sudamrica y Europa que confirman lo indicado. La inembargabilidad e imprescrip
tibilidad son parte de los elementos subjetivos del dominio pblico: D r o m i , Roberto: Derecho Admi
nistrativo., Ed. Ciudad Argentina, 2001, pp. 756-758. Los principios de inalienabilidad, inembargabili-

dad e imprescriptibilidad constituyen ... clara pauia para Determinar los tipos de bienes que al legis pauta
para determinar los'__________ _ una
lador estatal le corresponde: M a r t n R e b o l l o , Luis: Leyes Administrativas, Ed. Thomsorr
Ed. Thomsom/Aranzadi,
2007, pp.174 y 175. Vase un estudio ms profundo de G a r c a d e E n t e r r a , Eduardo:
Sobre el

principio de inembargabilidad, sus derogaciones y lmites constitucionales y sobre la ejecucin de

sentencias condenatorias de la Administracin, en Revista Espaola de Derecho A d m in is tr a tiv o
(RED A), N 52, octubre-diciembre 1986. El dominio pblico est caracterizado por sus notas de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad: B e r m e j o V e r a , Jos: Derecho A d m in is tr a tiv o .
Parte Especial, Ed. Thomsom/ Civitas, 2006, p. 335. Los bienes de dominio pblico, son r e s extra
comercium, su rgimen jurdico se inspira en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad: S n c h e z M o r n , Miguel: op. cit., p. 745.
102 STC N 0019/2005 de 7 de marzo de 2005, fundamento jurdico 111.3.5 (la cursiva es nuestra).
dominio pb|TIOSarnente en n ' n8 una parte del tex to co n stitu cio n al se se ala cules son los bienes d
339 son bieneMe so cn fo rm e las caractersticas que se estab lecen en el p arg rafo II del artcul
Pertenecen16 o m ' n' p b lico los b ien es que pertenecen al p atrim o n io del E stad o , y los bien es qu
Unentidades p blicas.
^ar del r8*m en ju rd ic o al que estn ad scrito s los b ien es d em an iales lo o to rg a i

Persona o emore'- nstlluCH)n tIue e stab lece que ninguna p erso n a ni em p resa ex tran jera , ni ningur
en Cercados ([eSH. ' va(^^ bo liv ian a p o d r in scrib ir la prop ied ad d e lo s recu rso s n atu rales bolivianc
cn o seguridad3 res n' 'os Pdr u tilizar co m o m ed io s p ara o p eracio n es financieras de titu lariz
anculo
357^1

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O E N IB E R O A M R IC A
PA N O R A M A G E N E R A L U t L i;n ix ,.v , . .
grupo de bienes se ubican determinadas riquezas nacionales de carcter
stratgico como los minerales, o los hidrocarburos; las riquezas histricas y
culturales del Estado (STC. N 0019/2005)105.
El otro mbito donde el concepto de dominio pblico se desarrolla con ms
Prontitud y repeticin es en la Ley de Municipalidades, que considera a estos
feries dentro de lo que corresponde al Gobierno Municipal a las calles, aceras,
C rdones, avenidas, pasos a nivel, puentes, pasarelas, pasajes, caminos vecina-Q
'es,tneles y dems vas de trnsito, plazas, parques, bosques declarados pbli
cos y otras reas verdes y espacios destinados al esparcimiento colectivo y a la
Preservacin del patrimonio cultural; ros hasta veinticinco metros a cada lado
^el borde de mxima crecida, riachuelos, torrenteras y quebradas, con sus le

chos, aires y taludes hasta su coronamiento; y por otra parte tambin a bienes
declarados vacantes por autoridad competente en favor del Gobierno Municipal
(arts. 84, 85, Ley de Municipalidades).
La distincin entre bienes de dominio pblico y dominio privado que en la
doctrina tard bastantes aos en estabilizarse, se debi a que solo los bienes
dominiales gozaban de proteccin frente a su disponibilidad, no as los bienes de categora dominical; la compatibilidad ideolgica y poltica entre el re
conocimiento y consagracin de la propiedad privada, los procesos de desvin
culacin y venta de algunas clases de bienes, solo pudo obtenerse permitiendo
que los bienes pblicos no dominiales puedan ser enajenados107.
En la legislacin boliviana, la disposicin legal encargada de regular este
tipo de bienes es el Decreto Supremo N 181 de 28 de junio de 2009 que aprue
ba las Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios108.

Este Decreto Supremo que excluye especficamente de su mbito de aplicacin

a los bienes de dominio pblico (arts. 1 14 y 175 NB-SABS) se encargaba a
travs de dos subsistemas1 del manejo de los bienes de propiedad de la enti09:
dad y los que se encuentran bajo su cuidado o custodia (art. 1 12 NB-SABS);
y de la toma de decisiones para la disposicin y destino de los bienes de uso
de propiedad de la entidad, cuando estos no son ni sern utilizados por la enti
dad pblica (art. 171 NB-SABS).
Para el primer subsistema, es decir, para la administracin de los bienes
activos -fijo s- se regula la funcin administrativa que comprende actividades
y procedimientos inherentes al uso, conservacin, salvaguarda, registro y con
trol de muebles e inmuebles, buscando lograr la racionalidad en el uso y con
servacin de todos los bienes, empero en especial de aquellas instalaciones e
inmuebles de las entidades pblicas, preservando su integridad, seguridad y

derecho propietario.
Para el segundo subsistema, es decir, el que regula la disposicin de bienes,
el artculo 177 de las NB-SABS, establece que la disposicin que se haga de
ellos puede ser temporal o definitiva; para el caso de la disposicin temporal, el
bien podr ser arrendado o dado bajo la modalidad de prstamo de uso o como
dato. Del otro lado, las referidas NB-SABS establecen que para los casos de
disposicin definitiva, su procedencia se dar cuando la entidad determine la
existencia de bienes que no son ni sern tiles y necesarios para sus fines, dis
pondr de estos afectando su derecho propietario a travs de las modalidades de
enajenacin y permuta (art. 177 NB-SABS).
Santiago, op. cit., p. 250.
munie 1 * camP muncipal, la Ley de Municipalidades 2028 considera como bienes patrimoniales
servicio ^?.suetos a rgimen jurdico privado, aquellos que no estn destinados a la prestacin de un

comprenden "T* ^< son ^ministrados conforme a los principios del derecho privado; estos bienestlle
tros ttuln" 3 |actlvo tle 'as empresas municipales; y las inversiones financieras en acciones, bonos y
M uoz M a ch ado ,
14.2. Bienes de dominio privado
La naturaleza jurdica de este tipo de bienes pertenece al mbito privado, su
titularidad corresponde a las distintas entidades pblicas y su propsito est
encaminado a la realizacin de las distintas funciones pblicas, empero a dife
rencia de los de categora de dominio pblico no estn afectados a la utilidad
comn o a un fin pblico.
La jurisprudencia constitucional registrada en la STC N 0019/2005 consi
dera que los bienes de dominio privado o dominicales, integran el patrimonio
Privado del Estado, por lo mismo son prescriptibles, embargables y disponi
bles, es decir, susceptibles de sustraccin del destino de uso pblico para que

ingrese al dominio privado, por lo tanto son transferibles segn los mecanismos
} procedimientos previstos por la Constitucin y las leyes. En este grupo de
bienes se encuentran los bienes inmuebles, muebles, enseres que son ocupados
y utilizados por los rganos del poder central, regional o gobiernos locales au
tnomos, las entidades descentralizadas, autnomas, autrquicas y las empre
sas estatales106.
Nos quedamos con la concepcin que otorga el Tribunal Constitucional,
puesto que nuestra Constitucin no se encarga de ello de manera especfica; no
obstante que el pargrafo II de su artculo 339 le otorga cierta atencin, la cual
consideramos de apreciacin difusa, puesto que pareciera confundir los bienes
dominiales con dominicales.
ios s x c N 0019/2005 de 7 de marzo de 2005, fundamento jurdico III.3.5.
106 STC N 0019/2005 de 7 de marzo de 2005, fundamento jurdico I1I.3.5.

Vid.
1 9 LaTlS^ reS Smares ^0ar*de Municipalidades).
Ley 1178 lmas Bsicas de Administracin de Bienes y Servicios, pertenecen a la sistemtica de la
bienes y servicios encar asac*establecer la forma de contratacin, el manejo y la disposicin de

D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O EN IB E R O A M E R IC A
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