rea

VI

El Sistema de Tesorera en la
Administracin Pblica
Ficha Tcnica
Autor : C.P.C. Ney Severino Cancho

(*)

Ttulo : El Sistema de Tesorera en la Administracin Pblica

Fuente : Actualidad Gubernamental, N 5 - Marzo
2009

Suma rio
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Introduccin
Qu entendemos por Sistema de Tesorera?
Cules son los Objetivos de Tesorera?
Base Legal
Cmo se organiza el Sistema de Tesorera?
Estructura orgnica a nivel institucional

1. Introduccin
La experiencia cotidiana nos ha demostrado que uno de los puntos neurlgicos
y el ms importante de la administracin
pblica se encuentra en el Sistema de
Tesorera, un rea clave para el desenvolvimiento de las finanzas pblicas, por
tanto, requiere de nuevos procedimientos
y tcnicas, as como la implementacin
plena de la tecnologa de la informacin,
siendo una ventaja competitiva para la entidad que la posea y superar los prximos
retos y cambios requeridos en la gestin
de tesorera, sobre todo cuando el incremento de recursos por los derechos de
canon y otras fuentes de financiamiento
estn en crecimiento; entonces no, es lo
mismo administrar y gestionar 10 o 15
millones de soles que cientos de millones
de soles, en consecuencia, el enfoque debe
estar orientado al desarrollo del sistema,
mediante una plataforma de gestin financiera estratgica, a fin de satisfacer las
expectativas tanto de la entidad como de
los usuarios de tesorera bajo una gestin
de control de riesgos, diseada y ejecutada
* Consultora, asesora y auditora de Gobiernos Locales.

apropiadamente para tener capacidad

de gasto y saber anticipadamente la
aplicacin de los recursos en el momento
oportuno, requiriendo de un equipo lder
en la organizacin, que disponga de los conocimientos y mtodos avanzados en esta
gestin. Hay pues una necesidad latente
de exigir conocimientos, capacitar y calificar a directivos, ejecutivos y tcnicos, para
que cumplan adecuadamente su funcin
en condiciones de poner en marcha la de
direccin y gestin estratgica financiera,
que se ajuste mejor a los intereses de la
entidad, por estas razones nos hemos
propuesto a desarrollar artculos en forma
gradual sobre la mecnica y funcionamiento del sistema de tesorera.

2. Qu entendemos por Sistema

de Tesorera?
El Sistema de Tesorera, es la organizacin
cuya estructura comprende el conjunto
de normas, procedimientos, mecanismos
tcnicos, personas, recursos y otros elementos orientados a canalizar directamente los recursos pblicos, administrarlos y
distribuirlos racionalmente, cuya vigencia
y aplicacin est orientada a regular y
equilibrar las operaciones relacionadas
con el manejo de los fondos pblicos
cualquiera sea su fuente de financiamiento,
en el marco de la ejecucin presupuestal
y financiera del Estado; por lo tanto, el
Sistema de Tesorera, como sntesis de la
gestin financiera del Estado, es el sistema
administrativo a quien se le ha encargado
el manejo de los fondos pblicos y est
diseado para regular el flujo de fondos
e interviene en su equilibrio monetario y
financiero, su accionar y desenvolvimiento
est relacionado estrechamente con la
ejecucin presupuestal, siendo uno de
los elementos para la programacin y
ejecucin financiera.
Art. 3, Ley N 28693. Ley General Sistema
Nacional de Tesorera.

Actualidad Gubernamental

3. Cules son los objetivos de

Tesorera?
Los objetivos del sistema de tesorera se
pueden resumir en los siguientes trminos:
Centralizacin de la recaudacin y percepcin de ingresos en un slo fondo
(unidad de caja), a fin de mantener la
liquidez necesaria para cumplir oportunamente con los compromisos financieros, los mismos que sern ejecutados a
travs de la programacin financiera.
Denir y ejecutar las estrategias necesarias para lograr que la programacin de
ingresos y desembolsos sean reales en
contraste con lo programado, mediante
la utilizacin de los procedimientos adecuados, la optimizacin de los recursos
humanos, tcnicos y tecnolgicos.
Focalizar la atencin en el perl riesgo
y liquidez, rendimiento financieros de
excedentes de fondos.
Promover la Direccin y Gestin Estratgica, as como la medicin de los
resultados, a fin de lograr el equilibrio financiero en un entorno de eficiencia de
los recursos financieros y una intensiva
regulacin y supervisin de los riesgos y
rentabilidad de los recursos financieros,
que se puede obtener de los excedentes
de fondos.
Administracin eciente de :
- Operaciones en el mercado monetario.
- Operaciones en el mercado de capitales.
- Administracin de cobros y pagos.
- Administracin de fondos disponibles.
- Administracin de reservas, etc.

4. Base Legal

Ley General del Sistema Nacional de

Tesorera, Ley N 28693.

N 5 - Marzo 2009

VI 1

Informe Especial

Sistema Nacional de
Tesorera y Finanzas
Pblicas

VI

Informe Especial
Directiva de Tesorera N 001-2007EF/77.15, aprobado por R. D N 002-2007
-Ef/77.15.
Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico Ley N 28112
R.D. N 037-2007-EF/77.15 Implementacin de la Cuenta Central de los Recursos determinados: canon, sobrecanon,

regalas, rentas de aduana, participaciones y Foncomn.

R.D. N .013-2008-EF/77.15 Proceso de
Centralizacin Progresiva de los Fondos
del canon y sobrecanon en la cuenta
principal del T.P.
R.D. N 014-2008-EF/77.15. Modican la
R.D.013-2008-EF.

Dinmica
del Flujo de
de Tesorera
Los generadores
valor y las Etapas del Sistema
Instrumentos o Documentos
de Gestin

Flujo de Caja

Documentos de
acotacin, autoacotacin,
resolucin de
determinacin y pago

Funcin

Se programa la
captacin de ingresos
y la demanda de los
gastos y pagos

Se determinan los
ingresos en coordinacin
con el rea de rentas o
ingresos

Etapa

Etapa de
Programacin

Etapa de
Determinacin

ejecutora, entidad o pliego presupuestario

dentro del marco de desconcentracin de
sus funciones. En cada nivel de gobierno u
rganos descentralizados.
a. Estructura orgnica a nivel nacional con
un rgano Rector que es la Direccin
Nacional de Tesorera.
b. Las diferentes oficinas de tesorera a nivel nacional de las entidades del sector
pblico.
c. Un plan de organizacin, competencias
y objetivos definidos.
d. Un subsistema de autorizaciones y
procedimiento de registro.
e Una divisin de procesos ( Captacin de
ingresos, desembolsos , pagos, retenciones, etc.)
f. Personal idneo y competente.
g. Polticas y procedimientos.
h. Documentos de gestin.
i. Polticas de tesorera, de monitoreo y
supervisin.
j Segregacin de funciones, etc.

a. Plan de organizacin y objetivos

definidos
Recibos de ingresos
Nota de Abono Transf.
Doc. Emit. por donaciones
NA por prstamos recibido

Cuentas corrientes
Cuentas de ahorros

Cuentas corrientes
Papeletas de depsitos
Extractos bancarios

Comprob. de pago
Notas de cargo
Extractos bancarios

Se recaudan los
ingresos de las distintas
fuentes de
financiamiento

Se depositan en las
respectivas entidades del
sistema financiero
previamente se aperturan
las cuentas y sub-cuentas
bancarias identificando
el responsable para su
manejo designando a
titulares y suplentes.

Se custodian y se
da seguridad a los
fondos y valores

Se distribuyen o
efectan los desembolsos
respectivos, se desarrollan las etapas de giro y
pago de obligaciones

5. Cmo se organiza el Sistema

de Tesorera?
El Sistema de Tesorera, como rgano
ejecutivo y normativo, ha diseado una
estructura dinmica y formalizada, donde
se identifican y clasifican las actividades
relacionadas con el manejo de fondos,
se delinean las funciones, los cargos, los
niveles de autoridad y las medidas de coordinacin horizontal y vertical, as como
la departamentalizacin correspondiente,

VI 2

Etapa de Recaudaccin
y Captacin

Apertura de cuentas y
subcuentas

Custodia

Distribucin

define tambin las reas funcionales de la

administracin de fondos.
Por lo tanto, la direccin general del tesoro
pblico, es el rgano rector del sistema a travs del cual se centraliza la recaudacin de
los fondos fiscales y se ordena la ejecucin
de pagos mediante autorizaciones de giro y
pago de cheques o transferencias, con cargo
a sus cuentas y subcuentas corrientes de las
disponibilidades de recursos aprobados por
el comit de caja. Forman parte del sistema
las oficinas de tesorera de cada unidad

Actualidad Gubernamental

N 5 - Marzo 2009

El Plan de organizacin en s mismo

est caracterizado por su orientacin
a su visin, misin, objetivos y metas
integrada por mltiples vnculos funcionales (personas, procesos y normas) con
estrategias de asignacin eficiente de los
recursos financieros bajo la direccin y
coordinacin de autoridades directivas.
Conformada por el conjunto de herramientas de gestin donde se encuentran
plasmados el conjunto de acciones concretas que permiten alcanzar los objetivos
del Sistema de Tesorera, por lo tanto, la
organizacin del sistema est reflejada
en su divisin adecuada y racional de
todos los procedimientos, operaciones y
funciones, definindose en cada lnea de
responsabilidad, en los niveles de autoridad y jerarqua, as como en los canales
de comunicacin. Por otro lado, en el Plan
de Organizacin tambin se encuentran
incluidos los planes de Plan Estratgico,
as como las respectivas programaciones
y el Flujo de Caja.

b. Un subsistema de autorizacin y
procedimientos de registro
Que es el conjunto de acciones interrelacionadas entre s, que se ejecutan en
forma secuencial y simultnea y que
permite alcanzar o cumplir fines previamente determinados, relacionados
con autorizaciones y procedimientos
de registro a travs del SIAF, mediante
pasos o etapas, formalidades y reglas de
observancia obligatoria, que permitan
establecer las pautas para recoger y producir datos, documentos e informacin
para la toma de decisiones.
Significa que todas las operaciones que
realiza el sistema deben ser previamente
autorizadas en forma escrita o en forma

rea Sistema Nacional de Tesorera y Finanza Pblica

virtual a travs del SIAF-SP, as como su
registro respectivo, por lo tanto, debe
existir la constancia respectiva de la
autorizacin correspondiente.

en el manejo de los recursos, con la finalidad de darle organicidad y estructura

corporativa.

f. Documentos de gestin

c. Divisin de procesos

Son aquellos elementos normativos y

de actuacin que desarrolla el sistema.
Plan estratgico (parte que corresponde a tesorera, se encuentra
inmerso dentro del plan estratgico
a travs de la programacin de caja
y el flujo de caja correspondiente).
Plan operativo.
Organigrama estructural y funcional.
Manual de organizacin y funciones.
Manual de procedimientos.
Cuadro de asignacin de personal.
Presupuesto analtico de personal.
Reglamento de organizacin y funciones.

El sistema se estructura en procesos

y actividades, tales como: la programacin, determinacin, recaudacin,
depsito, custodia y distribucin, por
lo tanto, cada uno de ellos se define de
una manera clara y precisa, donde la
direccin y coordinacin de los mismos
es imprescindible para aportar una coherencia en el manejo de los recursos y
un criterio de equilibrio financiero.

d. Personal idneo
Entre los aspectos bsicos para que
la gestin de fondos sea eficiente y
efectivo y cumpla su finalidad, est la
presencia del personal idneo, responsable, motivado y capacitado, ya que
es el elemento donde se apoya toda la
estructura funcional y organizacional de
la entidad.

g. Polticas de monitoreo y supervisin

e. Polticas y procedimientos

Las polticas comprenden los principios,

las bases, las reglas y las prcticas de
tesorera adoptados por la entidad.
Las polticas de monitoreo y la super-

Comprenden las reglas y normas de

actuacin que desarrolla el Sistema de
Tesorera y que rigen tanto el proceso, la
gestin y las actividades que se realizan

visin da lugar a que la direccin y los

niveles de decisin desarrollen mecanismos de direccin y verificacin de
la gestin de los recursos monetarios
y que se encuentren de acuerdo con
los planes establecidos por el sistema,
cumpliendose con las correspondientes
medidas de monitoreo y supervisin las
mismos que pueden ser automticas,
directas, indirectas e intermitente.

h. Segregacin de funciones
Significa la separacin de funciones
que se asignan a los diferentes funcionarios del sistema con la finalidad
del buen desempeo, buena toma de
decisiones y adecuada autorizacin de
operaciones, el propsito es que exista
una adecuada divisin funcional de las
actividades del sistema.

i. Lneas de responsabilidad
Consiste en establecer las responsabilidades funcionales de todas las actividades que se realizan, de conformidad con
las polticas establecidas en el sistema
junto con el establecimiento de las
respectivas responsabilidades. Debe ir
la delegacin de autoridad correspondiente, por lo tanto, la responsabilidad
dual debe evitarse.

Estructura del Sistema de Tesorera

Conjunto de principios, normas, procedimientos, entidades y
organismos que conducen y ejecutan acciones tcnico operativas
a la percepcin o captacin de los fondos pblicos, cualquiera
que sea su origen o fuente de financiamiento, su colocacin
y/o custodia.
Programacin
Determinacin
Recaudacin

Depsito
Custodia
Distribucin

Denicin
Cmo se
Organiza

Etapas

Unidad de caja
Legalidad
De lo realizado
Universalidad e integridad
Uso de la moneda como unidad de medida
Prioridad en el desembolso de gastos

Carcter.
del Sistema

Principios
Programar, dirigir, coordinar, ejecutar y
controlar las actividades del sistema;
Administrar la ejecucin del Presupuesto
de Caja en el marco del principio de Unidad de Caja, sobre la base de la poltica
macroeconmica y considerando los niveles
de interaccin e integracin de los sistemas
conformantes de la administracin Financieras del Estado;
Coordinar los aspectos de la programacin
Financiera del Gobierno Nacional orientados
a optimizar el proceso de ejecucin de la
recaudacin fiscal y la oportunidad de las
autorizaciones de pago;
Articular la gestin de la Caja Fiscal con la
ejecucin del presupuesto en los niveles
institucionales viabilizando la aprobacin
de autorizaciones de pago de acuerdo con la
programacin de pagos de remuneraciones,
pensiones, el servicio de la deuda pblica, la
correspondiente a proveedores y contratistas, as como dems obligaciones del Estado,
segn sea el caso.

Funciones

Finalidad

Objetivos

Programar el ujo de recursos nancieros del Estado.

Captar oportunamente y ecientemente los recursos nancieros.
Asegurar el ptimo rendimiento de los recursos nancieros.
Centralizar la recaudacin scal y efectuar la distribucin de fondos
pblicos, en el marco del principio de Unidad de Caja.
Autorizar la apertura de cuentas bancarias.
Aprobar la normatividad procedimientos del Sistema en el marco
del principio de la descentralizacin operativa.
Coordinar y ejecutar los aspectos de poltica scal del movimiento
efectivo de los fondos programados por el Comit de Caja. Elaborar
los Estados Financieros y el Estado de Tesorera.

Actualidad Gubernamental

VI

Estructura orgnica.
Un plan de organizacin.
Un subsistema de autorizaciones y procedimientos de registro.
Se divide en procesos.
Polticas y procedimientos.
Cuenta con documentos de gestin.
Tiene polticas de monitoreo y supervisin.
Segrega sus funciones cuenta con marco
normativo.
Administracin centralizada y cuenta nica
para los recursos del Tesoro Pblico.
Descentralizacin operativa.
Oportunidad en la recaudacin y autorizaciones de pago.
Transparencia en sus obligaciones.
Integracin.
Seguridad.
Utilizacin de medios electrnicos.

Establecer los mecanismos que aseguren la

percepcin y disponibilidad de los recursos
financieros para atender las operaciones
financieras de la entidad, garantizando
la percepcin oportuna, as como de su
distribucin o pago de obligaciones.
Garantizar el normal desenvolvimiento de las
operaciones de la entidad, proporcionando
los recursos financieros en su oportunidad.
Evitar la asxia nanciera que pudiera tener
la entidad en un horizonte previsible.

N 5 - Marzo 2009

VI 3

VI

Informe Especial

6. Estructura orgnica a nivel

institucional
El Sistema de Tesorera, como toda estructura, se organiza de la siguiente manera:
A la cabeza del sistema se encuentra la
Direccin General del Tesoro Pblico
como rgano rector, dependiendo del
viceministro de hacienda, encargado de
centralizar la disponibilidad de los fondos
pblicos, programar y autorizar los pagos y
el movimiento de fondos con cargo a sus
cuentas bancarias, en funcin al Presupuesto de Caja del Gobierno Nacional, as como
custodiar los valores del Tesoro Pblico.
Como rgano rector del Sistema Nacional
de Tesorera, dicta las normas y establece
los procedimientos relacionados con su
mbito; a su vez, la Direccin General del
Tesoro Pblico, tiene bajo su mando a las
direcciones ejecutiva, normativa, de control
y administracin de valores, la direccin
de control y recaudacin, a la direccin de
distribucin de recursos, la direccin de
programacin y, como rgano de apoyo,
tiene la ocina de contabilidad. (Art. 4, Ley
N 28693, Ley General del Sistema Nacional
de Tesorera).
A nivel institucional, el rea de Tesorera es
un rgano de lnea de la gerencia financiera;
funcionalmente, es el rgano responsable
del manejo y administracin de fondos a
nivel institucional y el cumplimiento de las
normas de tesorera. En cuanto a la organizacin interna de las oficinas de tesorera,
estar condicionada al tamao y magnitud
de las actividades de la entidad, unidad ejecutora o pliego presupuestal, lo importante
en su organizacin es que su estructura sea
adecuada, sus necesidades sean dinmicas,
sencillas y flexibles de tal modo que su expansin o disminucin, en el cambio de las
condiciones futuras imprevistas, no rompan
el esquema o desorganicen la dinmica de
la entidad.
Por lo general, el rea o la oficina de
tesorera es un rgano dependiente de
la gerencia financiera y ste, a su vez, se
encuentra subordinado a la gerencia de
administracin.
Funcionalmente, es parte del sistema nacional de tesorera y es el rgano responsable
del cumplimiento de las normas de procedimiento de pagos del tesoro pblico
y de las normas generales del Sistema de
Tesorera.
Por otro lado, la Ley Orgnica de los Gobiernos regionales Ley N 27867, en su art. 12
seala la organizacin del rgano ejecutivo
del gobierno regional, el mismo que se
organiza en Gerencias Regionales, coordinados y dirigidas por una Gerencia General
y se complementa con los rganos de lnea,
asesoramiento, control y apoyo que es el
que se encuentra incluido la subgerencia
de administracin financiera subordinada
a la Gerencia de Administracin.
En cuanto a los Gobiernos Locales, la

VI 4

estructura orgnica administrativa est

sealado en el Art. 28 estructura orgnica
administrativa de la Ley N 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades en el Art.
27 especcamente, habla de la Gerencia
Municipal cuya administracin est bajo
la direccin y responsabilidad del gerente
municipal, funcionario de confianza a
tiempo completo y dedicacin exclusiva,
a su vez, la gerencia municipal tiene a su
cargo la gerencia de administracin o, en
otros casos la gerencia financiera, en cuyo
mbito se encuentra inmerso la oficina de
tesorera como rgano de apoyo que se
encarga del manejo, administracin y control del flujo de fondos, cuyas relaciones de
comunicacin se basan en la coordinacin
permanente y estrecha con las diferentes
reas administrativas tales como contabilidad, presupuesto abastecimientos y SS AA;
y, especialmente, con el rea de rentas o
direccin de administracin tributaria quien
tiene a su cargo la determinacin de los
ingresos y, como contraparte, a la oficina de
tesorera para la recaudacin, recepcin y/o
cobro de ingresos financieros definindose
en cada lnea de responsabilidad, en los
niveles de autoridad y jerarqua, as como
en los canales de comunicacin. Por otro
lado, en el Plan de Organizacin tambin
se encuentran incluidos los planes de Plan
Estratgico, as como las respectivas programaciones, y el Flujo de Caja.

Directiva de Tesorera N 001-2007-EF/77.15

Procedimientos para la Ejecucin Financiera

del Gasto
Artculo 5.- Registro del proceso de ejecucin
del gasto
Artculo 6.- Informacin de los compromisos para la programacin de la ejecucin
financiera
Artculo 7. Modicacin del Registro nico del
Contribuyente (RUC)
Artculo 8. Documentacin para la fase del
Gasto Devengado
Artculo 9 . Formalizacin del Gasto Devengado
Artculo 10. El devengado con posterioridad
al perodo del compromiso
Artculo 11. Registro del Gasto Devengado en
Bienes y Servicios
Artculo 12. Registro del Gasto Devengado por
Remuneraciones, Pensiones y Retenciones
Artculo 13. Autorizacin del devengado y
oportunidad para la presentacin de documentos para el proceso de pagos
Artculo 14.. Del pago
Artculo 15..Tratamiento de la mejor fecha
Artculo 16.- Atencin del Gasto Devengado:
Autorizaciones de Giro y de Pago
Artculo 17.- De la Autorizacin de Giro
Artculo 18.- Condiciones para el Gasto
Girado
Artculo 19.- Aprobacin de la Autorizacin
de Pago
Artculo 20.- Utilizacin del Tipo de Recurso
en el registro. de la informacin de ejecucin
de gasto
Artculo 21.- De la fuente de nanciamiento
Recursos Directamente Recaudados

1. Objeto

Procedimientos de Pagadura

Establecer las disposiciones y procedimientos

generales relacionados con la ejecucin financiera y dems operaciones de tesorera, adems
de las condiciones y plazos para el cierre de
cada Ao Fiscal, a ser aplicados por las Unidades
Ejecutoras de los pliegos presupuestarios del
Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales; as como por los Gobiernos Locales; en este
ltimo caso incluye disposiciones especficas
que, adicionalmente, deben ser cumplidas por
dicho nivel de gobierno.

Artculo 22.- Obligacin de Unidades Ejecutoras de pagar remuneraciones y pensiones a

travs de cuentas individuales
Artculo 23.- Procedimiento para el abono
de remuneraciones y pensiones a travs de
cuentas bancarias individuales
Artculo 24.- Pago de otras obligaciones
mediante abonos en cuentas bancarias individuales
Artculo 25.- Acreditacin de la debida percepcin de las remuneraciones y Pensiones
Artculo 26.- Obligacin de pago a proveedores con abono en sus cuentas Bancarias
Artculo 27.- Pautas para el abono en las cuentas de los proveedores
Artculo 28.- Facultad y responsabilidad para
el pago a proveedores con abono en sus
cuentas
Artculo 29.- Sustentacin del pago efectuado
mediante abonos en cuenta a proveedores

2. Alcance
Estn comprendidas en la presente Directiva,
las Unidades Ejecutoras correspondientes a
los Pliegos
Presupuestarios del Gobierno Nacional y de los
Gobiernos Regionales, en adelante Unidades
Ejecutoras; as como las Municipalidades
Provinciales y Distritales, en adelante las Municipalidades.
Ejecucin Financiera de Ingresos Distintos
de Recursos Ordinarios
Artculo 1.- Determinacin de los ingresos
pblicos
Artculo 2.- Percepcin de los ingresos
pblicos
Artculo 3.- Servicios bancarios para la percepcin o recaudacin de Fondos Pblicos
Artculo 4.- Plazo para el depsito de los
Fondos Pblicos

Actualidad Gubernamental

N 5 - Marzo 2009

Pago Mediante Cheques y Emisin de Cartas

Orden
Artculo 30.- Principales condiciones para el
giro de cheques
Artculo 31.- Las Unidades Ejecutoras slo pueden usar cheques en forma excepcional
Artculo 32.- Caractersticas de la carta orden
Artculo 33.- Caducidad, anulacin y reprogramacin de cheques y cartas orden
Artculo 34.- Vericacin de montos pagados