O O S

DA 11 ERA VARGAS" FHC: transies polticas

e reformas administrativas

centralizados da tomada de
reforma do Estado a
JAWDAT ABU-EL-HAJ
decises.
A ltima, a reforma
questo mais persisRESUMO
reguladora, foi concebida dutente na vida poltica brasileira
O texto apresenta uma retrospectiva descritiva
e continua sendo o foco para de abordagens e teorias que guiaram os diversos rante os mandatos de Fernanum desenvolvimento justo e momentos das reformas administrativas no do Henrique Cardoso ( 1994Brasil desde a dcada de I 930. Delimitou trs
2002), e sua doutrina seguiu
sustentvel. Importante dismodelos
que marcaram a institucionalizao do
tinguir a reforma do Estado
os moldes de gerenciamento
da reforma administrativa. A setor pblico: o burocrtico-racional ( 1938), o pblico.
empresarial (I 96 7) e o gerencial (I 99 5). Sugeriu
primeira descreve mudanas
que a consolidao de uma administrao pblica
A "ERA VARGAS"
na estrutura, posio e forma
ecltica que reforou o peso das barganhas
E O ESTADO
de interveno do Estado na
pol ticas em detrimento do desempenho
INTERVENCIONISTA
institucional, gerando uma invaso de atribuies
sociedade, enfocando ideoloprincipalmente entre as trs instncias da
O Brasil da dcada de
gias, foras polticas e legitifederao brasileira.
vinte
vivenciou
uma profunmidade. Enquanto a segunda
da
mudana
social:
cresceram
representa uma reviso dos
ABSTRACT
mecanismos administrativos e The article presented a retrospective of approaches os centros urbanos, nasceram
novas classes sociais, apareceu
and theories that guided administrative reforms in
tcnicos adotados para viabiliBrasil since the I 930s. Ir indicated three basic
a indstria e entraram em dezar a interveno pblica.
models that marked the institutionalization of
cadncia as antigas elites cafeiEm 1930, a derrubada
thc public secror: bureaucratic--rational (I 938),
cultoras. O pas se encontrava
da primeira repblica inauguen treprcneurial (1967) and managerial (1995).
numa conjuntura de intensa
rou uma longa odissia para
Ir suggested that thc consolidation of an eclectic
mobilizao
poltica, urbana,
public administration strengthened political
reformular o modelo poltico
antagnica sociedade agrria.
ba rgaining to the detriment of institutional
brasileiro. At o presente, esse
performance and created a tendency of rurfOs protestos contra as prticas
caminho perpassou por trs
invasion among the three leveis of the Brazilian
polticas
da Primeira Repbligrandes reformas do Estado:
Fcderation.
ca (1889-1930) se tornaram o
o estado interventor, o estado
Doutor em Cincias Polticas e professor do
foco
das mobilizaes sociais.
empresarial e o estado reguDepartamento de Cincias Sociais da Universidade
Especificamente, as crticas se
Federa I do Cear.
lador. Esse trabalho sintetiza
voltaram para: a manipulao
a literatura da cincia poltica
da administrao pblica
dos
votos,
o
uso
poltico
em torno desses grandes momentos.
A primeira reforma adotou um modelo de e a aplicao de polticas econmicas liberais, que
interveno centralizadora do Estado na socieda- beneficiavam os cafeicultores e seus respectivos esde, enquanto o governo foi organizado de acor- tados em detrimento de outros setores produtivos.
A decadncia dos cafeicultores j era evidente
do com o modelo administrativo racional-legal
(1930-1945). A segunda nasceu durante o regime nos primeiros anos do sculo vinte. O colapso dos
militar (1964-1985), e sua poltica de um acele- preos do caf atingiu em cheio o poderio econmirado crescimento econmico conhecida como a co dessas elites. Os industriais, comerciantes, as noreforma empresarial do Estado. Os seus mecanis- vas classes mdias urbanas e os assalariados indusmos administrativos assimilaram processos des- triais projetavam uma nova sociedade embrionria

ABU-EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

33

e se organizaram para desalojar do governo as elites

cafeicultoras. A persistente crise do caf indicava
que o Brasil precisava de um novo modelo econmico e de uma reforma do Estado que contemplasse
as mudanas sociais. Desesperadas, as referidas elites utilizavam todos os meios para prorrogar a sua
permanncia no poder: aumentaram a represso
dos assalariados industriais, aprofundaram o empreguismo, praticaram a compra de votos e utilizaram o
cmbio para aumentar as exportaes do caf. Dois
efeitos concomitantes aceleraram a queda do antigo regime. De um lado, fracionou-se a unidade das
elites paulistanas e, de outro, rompeu-se o pacto regional entre Minas Gerais e So Paulo (De Lorenzo
e Costa, 1998).
Trs foras polticas se digladiavam para substituir a "Primeira Repblica": a esquerda liderada
pelo PCB (Partido Comunista do Brasil), a extrema
direita, representada pela AIB (Ao Integralista
Brasileira) e o centro, aglutinando a Aliana Liberal
e o catolicismo poltico. Cada agrupamento dependia de grupos sociais diferentes. O PCB se inspirava
nas lutas operrias. Os integralistas tiveram grande
popularidade junto aos segmentos conservadores
das classes mdias urbanas e a alguns crculos operrios. As foras centristas, representadas pela Aliana
Liberal e lideradas por Getlio Vargas, conseguiram reunir um amplo espectro: foras regionalistas
contrrias hegemonia paulistana, profissionais liberais, militares, empresariado industrial e as elites
polticas reformistas. Objetivamente, o centro era o
melhor posicionado para liderar o processo. Reunia
o poder das armas militares, a legitimidade do clero,
os recursos do empresariado industrial e a fora poltica das oligarquias estaduais.
No dia ll de novembro de 1930, com o incentivo dos militares, Getlio Vargas dissolveu o
Congresso e todas as Assemblias Legislativas, alm
de suspender os direitos polticos. Para Vargas, os
impasses brasileiros eram causados pela anarquia
poltico-administrativa. Assim, entre 1930 e 1945,
desencadeou uma centralizao poltico-administrativa jamais vista no Brasil. Nesse perodo, popularmente designado "Era Vargas", essa administrao

34

REVISTA DE CitNCIAS SociAIS

v.36

caracteriza-se por uma combinao de interveno

poltica do governo federal nos estados, com uma
centralizao administrativa inspirada na organizao racional-legal das instituies governamentais.
A sua implantao ocorreu numa seqncia de dois
intervalos. O primeiro localizado durante o governo provisrio (novembro de 1930 a 16 de julho de
1934), enquanto o segundo corresponde fase repressora do Estado Novo (Gomes, 1980).
A CENTRALIZAO ADMINISTRATIVA (19301934)

O assassinato do paraibano Joo Pessoa, candidato vice-presidncia de Vargas, no dia 26 de julho de 1930, foi o estopim que apressou a derrubada,
pela fora das armas, da Primeira Repblica. Como
todos os centros polticos heterogneos, a Aliana
Liberal era polarizada entre dois projetos divergentes. O primeiro era do Partido Democrata Paulista,
com suas bandeiras clssicas de eleies livres e governo constitucional; enquanto o segundo reunia os
tenentes e intelectuais autoritrios e defendia uma
brusca centralizao institucional e uma interveno estatal, em prol do desenvolvimento econmico
(Lippi, 1982).
Getlio Vargas, seguidor do positivismo gacho, inclinava-se para o segundo grupo. A nomeao de interventores nos estados, em substituio
aos governadores, e a reorganizao administrativa
marcaram os primeiros atos do governo provisrio.
Entre os dias 14 e 26 de novembro de 1930, Vargas
criou dois super ministrios: Ministrio da Educao e Sade Pblica e Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. O seu propsito era enfrentar
trs impasses herdados do antigo regime: a questo
social, representada pelos protestos operrios; a crise econmica, causada pelo colapso dos preos do
caf e a assistncia agricultura que sofria de uma
crise de abastecimento (D 'Araujo, 1999).
Gustavo Capanema, o novo ministro da Educao e Sade Pblica, intelectual catlico e protegido de Francisco Campos, um dos mentores da "Era
Vargas" e seu ministro da justia, promoveu uma
reorganizao administrativa, absorvendo rgos,

n. 1/2

2005

extinguindo cargos e criando novas funes. O objetivo era a centralizao de todas as entidades e reparties pblicas ligadas a assuntos educacionais e
de sade, numa nica administrao.
O Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, autodenominado Ministrio da Revoluo,
teve o impacto mais prolongado pelo fato de haver
redefinido as relaes trabalhistas. Lindolfo Collor,
ento ministro do Trabalho e principal intelectual
das reformas trabalhistas na "Era Vargas", defendeu a
tese segundo a qual, na sociedade urbana-industrial
os conflitos trabalhistas no somente eram recorrentes, mas naturais e poderiam ser apaziguados com a
formalizao c a regulao dos mercados de trabalho. A organizao corporativa das classes sociais e
as negociaes coletivas intermediadas pelo Estado
seriam um substituto tanto do socialismo estatizante
como do capitalismo liberal anrquico. A paz social
se concretizaria, na medida em que patres e empregados se organizassem em sindicatos e negociassem,
de forma ordeira, as suas reivindicaes, por intermdio do Estado.
Juarez Tvora, ao assumir o Ministrio da
Agricultura, em 14 de abril de 1932, colocou trs
metas como princpios que norteariam o desenvolvimento agrrio: coordenao maior entre os rgos
governamentais; a liberao das instituies pblicas do jogo poltico; e a reduo da irracionalidade administrativa, manifestada pela duplicidade de
funes.
A centralizao institucional surtiu poucos
efeitos para amenizar a estagnao econmica e os
conflitos sociais. Os confrontos trabalhistas permaneceram intensos e as colises entre os comunistas
e os integralistas se tornaram ocorrncias freqen tes. O quadro poltico se agravou, em julho de 1932,
quando os paulistas deflagraram uma revolta, protestando contra a nomeao de um interventor pernambucano e pedindo o fim do governo de exceo
(Skidmore, 1996).
Pressionado, em maio de 1933, Vargas convoca eleies da Assemblia Constituinte. Em 1934,
a terceira Constituio brasileira promulgada e

Vargas empossado presidente, para um mandato

de quatro anos, sem a possibilidade de reeleio.
Nesse intervalo, o governo procurou aprofundar a
sua reforma administrativa, iniciando uma fase de
conflitos latentes com o Legislativo, como conseqncia dos inquritos administrativos direcionados a
modificar a natureza da administrao pblica no
Brasil.
O conflito dos inquritos se deflagrou, em 16
de maio de 1935, pela sub-comisso Nabuco. Maurcio Nabuco, diplomata e filho de Joaquim Nabuco,
foi convocado por Vargas para participar da Comisso Mista de Reforma Econmica-financeira.
Reconhecido por seus mritos na reforma administrativa do Itamarty, Nabuco foi designado como
relator da Sub-comisso do servio pblico. Em setembro, apresentou ao ministro da Fazenda, Artur
de Sousa Costa, um dos mais minuciosos relatrios
da situao do servio pblico brasileiro. Descrevia uma situao catica, assinalando a ausncia de
critrios para definies de funes e salrios, e os
fluxos desordenados de decises. Recomendou mudanas nos mtodos de recrutamento, critrios para
progresso funcional e um remanejamento de rgos. Na sua concluso, Nabuco sugeriu a excluso
dos extra-numerrios (funcionrios nomeados) da
folha de pagamentos, deixando a sua incorporao
a uma comisso especial. O diagnstico da sub-comisso Nabuco implicava um golpe fatal para o Estado Patrimonialista da primeira repblica e estava
predestinado a sofrer uma resistncia tenaz das elites
dominantes no Congresso.
A resposta do Legislativo foi negativa e o
ministro da Fazenda reagiu, confiscando as edies
do relatrio e nomeando outra sub-comisso de parlamentares, esta sob a direo do deputado Jos Bernardino. A sub-comisso Bernardino reiterou todos
os critrios tcnicos de Nabuco; todavia, recomendou a incorporao dos extranumerrios ao servio
pblico. Essa demanda implicava uma institucionalizao do controle oligrquico da administrao
pblica, uma vez que admitia, permanentemente,
milhares de seguidores e afilhados polticos no setor

ABU-EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

35

pblico, bloqueando as possibilidades de reformas

polticas.
Em dezembro de 1935, Vargas tomou a iniciativa e nomeou dois confidentes: Luiz Simes Lopes (poltico gacho) e Moacir Ribeiro Briggs (diplomata), para dirigirem a Comisso Presidencial
e elaborarem um relatrio definitivo da situao do
funcionalismo pblico. Conhecida como Comisso
do Reajustamento, esta criou um plano de cargos e
salrios, instituiu o concurso pblico como critrio
de ingresso no servio pblico e criou o Conselho
Federal do Servio Pblico para promover a unificao das carreiras e dos vencimentos nas reparties federais. Em outubro de 1936, as recomendaes foram transformadas na Lei de Reajustamento
dos Quadros e dos Vencimentos do Funcionalismo
Pblico Civil da Unio (Lei 281). A administrao
pblica brasileira se aproximou do modelo clssico
racional-legal, adquirindo regras de ingresso, pisos
salariais, critrios de progresso e um sistema de
acompanhamento e avaliao (Wahlrich, 1983).
O modelo administrativo racional-legal, defendido por Simes e Briggs, era influenciado pelas
teorias clssicas da administrao pblica e sintetizava seis princpios: 1. funcionrios pblicos sem
lealdades polticas; 2. hierarquias e regras bem definidas; 3. permanncia e estabilidade no emprego; 4.
institucionalizao derivada de um perfil profissional bem demarcado; 5. regulao interna para evitar
arbitrariedades e 6. isonomia salarial e das condies
contratuais.
Os conflitos entre as elites polticas, no entanto, permaneceram como fonte de instabilidade. Nos
meados de 1937, apresentavam-se dois candidatos
sucesso de Vargas: Armando de Sales Oliveira, exgovernador de So Paulo e representante das elites
paulistas, e Jos Amrico de Almeida, um integrante do movimento tenentista. A vitria de Armando
Sales era inevitvel. Para impedir o retorno das elites paulistas ao poder e, incentivado pelos militares
Gis Monteiro e Eurico Dutra, Vargas sucumbiu
tentao autoritria. No dia 1Ode novembro de 1937,
ordenou o cerco ao Congresso Nacional, anunciou

36

REVISTA oE CI,NCIAS SociAIS

v.36

a instalao do "Estado Novo" e uma nova Constituio, autoritria, que previa eleies somente num
prazo de seis anos.
O Estado Novo foi marcado por contradies.
De um lado, ps em prtica um dos mais brutais
sistemas de represso. Por outro, incentivou o aparecimento de uma nova elite tecnoburocrtica, moderna, centrada no DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico).
O DASP E A FORMALIZAO DO ESTADO
RACIONAL-BUROCRTICO (1938-1945)

No dia 30 de julho de 1938, o DASP foi fundado pelo Decreto-lei 579, com a incorporao do
Conselho Federal de Servio Pblico. A instituio foi pensada como um centro de planejamento
estratgico da reforma administrativa, tendo cinco
atribuies: 1. selecionar os candidatos aos cargos
pblicos federais; 2. promover a readaptao dos
funcionrios de carreira aos novos padres administrativos; 3. padronizar as compras do Estado, atravs
de regras transparentes e licitaes; 4. auxiliar o Presidente na elaborao dos projetos a serem submetidos sano e 5. inspecionar o servio pblico e
apresentar relatrios anuais sobre a situao do servio pblico.
Para desempenhar o papel de coordenao, o
DASP foi organizado em cinco divises: organizao
e coordenao, empregados pblicos, extranumerrios, seleo e treinamento e materiais. Na poca,
uma sexta diviso foi estabelecida, a das finanas;
mas, pela resistncia demonstrada pelo Ministrio
da Fazenda, a sua operacionalizao foi adiada at
1940, quando foi criada a Comisso do Oramento,
localizada no Ministrio das Finanas, mas presidida pelo diretor do DASP. A jurisprudncia financeira
do DASP foi ampliada, alguns meses antes da queda
de Vargas, para englobar a preparao integral do
oramento geral da Unio.
Os fundadores do DASP evitaram as presses
polticas, negando a transferncia de pessoal dos
outros ministrios para o preenchimento dos novos
cargos. Um concurso pblico para "tcnicos de administrao" foi aberto. O contedo do concurso re-

n. 1/2

2005

-.._.._, .
BCii-UFC
PEHIOO:CO$
lletiu a posio central que o DASP assumiu dentro
do servio pblico. As provas exigiam candidatos de
elevada preparao acadmica e uma especializao
tcnica, de acordo com a funo a ser preenchida.
Por exemplo, os concursos eram divididos em trs
fases: um exame escrito de conhecimentos tcnicos;
a elaborao de uma tese na rea de especializao e
uma defesa pblica do texto apresentado. Essa criteriosa seleo criou um grupo de construtores do
Estado Moderno, no Brasil, cuja legitimidade residia
no conhecimento tcnico c na capacidade de planejamento, atributos alheios aos tpicos funcionrios
patrimonialistas da Primeira Repblica. O novo
estamento representava, na essncia, o embrio de
uma nova classe mdia urbana, disposta a assumir
um papel poltico e administrativo central na construo de uma sociedade urbana-industrial, no Brasil.
Apesar do Estado Novo ter lertado com os fas cistas, as referncias tericas dos daspianos eram os
clssicos da administrao pblica liberal: Max Weber, William Willoughby, Henri Fayol e Luther Gulick. Os relatrios da reforma administrativa americana, durante o governo Roosevelt, "The President's
Committee on Administrative Management Report"
(1936) , e o relatrio da Brookings Institution (1937)
tiveram uma grande ressonncia junto a Luiz Simes
Lopes, o mentor da entidade.
Da obra original de Weber, os daspianos derivaram os princpios gerais que definiam o tipo ideal
da administrao pblica racional -legal. Esse mo delo implica a existncia de instituies gerenciadas
por uma burocracia em que h uma hierarquizao e
racionalizao de funes; diviso de trabalho; autoridade limitada do cargo, regida por normas explcitas; remunerao fixa e de acordo com a funo; especializao competente do funcionrio nomeado, e
no eleito; a dedicao exclusiva; carreiras estveis;
separao entre a propriedade do funcionrio e os
bens pblicos e comunicaes escritas e documentadas. Trs termos resumem a cultura organizacional
desse tipo : impessoalidade, imparcialidade e neutralidade.

A adaptao das teorias weberianas por

William Willoughby, para os mecanismos da democracia representativa, gerou uma compartimentalizao formal dos papis das instncias polticas
e administrativas. Seguindo esse autor, os daspianos
defendiam a diferenciao entre os mecanismos ad ministrativos (governana) e as negociaes polticas, formao de consensos polticos e a elaborao
de programas governamentais (governabilidade). A
poltica a arena de representao dos interesses sociais e particulares e exercida, principalmente no
poder Legislativo, pelos partidos. A administrao
tcnica baseada na eficincia operacional uma esfera exclusiva do Executivo, que gerencia as instituies governamentais como um "conselho diretor" de
uma sociedade annima. Para Willoughby, h duas
tpicas atividades administrativas: os fins do Estado,
que englobavam os servios fornecidos ao pblico
(sade, educao, transporte, defesa nacional, finanas, relaes exteriores, etc) e atividades de planejamento e administrao. O segundo so funes
essenciais para o desempenho das primeiras. Essas
atividades requerem a determinao e definio de
autoridade, organizao racional, pessoal e material,
dotao oramentria e adoo de mtodos adequados de trabalho.
1-Ienri Fayol, o mentor das reformas administrativas francesas, distinguiu entre princpio administrativo e elementos administrativos. O primeiro
composto pela diviso de trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade de direo, centralizao,
hierarquia e disciplina. Enquanto os elementos da
administrao representam planejamento (previso
de resultados), organizao, comando e organizao
(POCCC) . Finalmente, Luther Gulick, o intelectual
orgnico das reformas administrativas americanas
da era Roosevelt, acreditava que as instituies go vernamentais deveriam se organizar de acordo com
as seguintes linhas: planejamento, organizao, recrutamento pessoal (staffing), direo, coordenao,
informao e oramento.
Seis princpios passaram a representar um
consenso em torno da teoria clssica da administra -

.\BU -EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

37

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o pblica: 1. funcionrios pblicos apolticos (sem

lealdades polticas); 2. hierarquias e regras bem definidas; 3. permanncia e estabilidade no emprego;
1. institucionalizao derivada de perfil profissional
bem demarcado; 5. regulao interna para evitar
arbitrariedades e 6. isonomia salarial das condies
contratuais.
A doutrina daspiana adaptou os princpios
da teoria tradicional e formulou nove premissas
que guiariam a atuao das instituies pblicas: 1.
racionalizao da autoridade, atravs de uma diviso hierrquica de trabalho; 2. estabelecimento de
normas que minimizassem a interferncia poltica;
3. ajustamento de salrios, de acordo com as funes enquadradas na hierarquia interna; 4. seleo
meritocrtica, baseada na competncia tcnica dos
servidores e determinada por um concurso rigoroso
e especializado; 5. dedicao exclusiva profisso,
fixada atravs de um contrato de tempo integral; 6.
unidade do comando administrativo; 7. unidade da
direo institucional; 8. centralizao administrativa
e 9. disciplina.
A partir de 1912, o modelo do DASP se alastrou s unidades federativas, comeando com a
organizao do Departamento do Servio Pblico
da Bahia. A pedido dos governos estaduais, outros
"daspinhos" (designados como DSP- Departamento de Servio Pblico) foram fundados em Par,
Maranho, Piau, Cear, Paraba, Alagoas, Sergipe,
Esprito Santo, Rio de Janeiro e Gois. Seguindo as
diretrizes centrais, os "daspinhos" foram encarregados pela anlise de racionalizao das instituies
pblicas, estaduais e municipais. Para melhorar o
seu desempenho, as unidades e os setores de estatsticas dos escritrios estaduais do IBGE foram transferidos aos "daspinhos".
O destino do DASP, o ncleo planejador da
reforma administrativa do Estado Novo, foi selado
junto a Vargas. Ironicamente, os dois generais que
forneceram as armas para a instalao do Estado
Novo lideraram a deposio de Getlio Vargas, no
dia 29 de outubro de 1915. A aproximao de Vargas dos sindicatos, em 1942, a aprovao da CLT

1111111111
139
(AI

38

REVISTA DE CI'NCIAS SociAIS

v.36

(Consolidao das Leis Trabalhistas), em 1943, e a

possibilidade de uma nova Assemblia Constiluin- .
te, desta vez com o apoio da esquerda, alertaram a
linha dura do Exrcito, dominada por uma parania
anti-comunista. Os seus dois representantes, Gis
Monteiro e Eurico Dutra, do grupo autoritrio das
foras armadas, considerado amigvel aos pases do
eixo, durante a segunda guerra mundial, aliaram-se
ala conservadora-liberal, liderada por Juarez Tvora e Juracy Magalhes, rechaaram os oficiais legalistas, integrantes da FEB (Fora Expedicionria
Brasileira) na Itlia, e exigiram a renncia de Vargas.
Temiam uma aproximao deste com os comunistas
e a deflagrao de um novo golpe do Estado, de inclinaes esquerdistas.
No mesmo dia da queda de Vargas, Luiz Simes Lopes e lodos os diretores do DASP pediram
exonerao. Moacir Briggs assumiu a direo, at o
dia 11 de dezembro de 1945, quando deixou seu cargo, em protesto contra as nomeaes polticas praticadas pelo governo interino de Jos Linhares, presidente do Supremo Tribunal Federal. Na sua ofensiva
contra o DASP, Linhares alegou que as atribuies
deste rgo teriam excedido os poderes normais da
burocracia numa sociedade democrtica. A sua crtica se baseou em duas funes consideradas remanescentes do centralismo autoritrio: a elaborao e
aprovao dos oramentos da Unio e a fiscalizao
dos gastos governamentais.
Os verdadeiros motivos da ofensiva contra o
DASP, como revelou Mrio Wagner Cunha, eram
as nomeaes polticas e, principalmente de parentescos, feitas por Linhares. Em pouco mais de dois
meses, entre 29 de outubro de 1945 e 02 de janeiro
de 1946, milhares de aliados polticos e familiares do
presidente interino ingressaram sem concurso no
governo federal. A situao foi agravada pela Constituinte de 1946, que transformou as nomeaes temporrias em cargos permanentes do servio pblico.
Em 1948, o potentado DASP perdeu o que restou de
suas atribuies deliberativas e foi reduzido a um escritrio de assessoramento tcnico.
O surpreendente desmoronamento do DASP

n. 1/2

2005

BCH-UF~

pr-o,....
a

tem duas interpretaes. Wahlrich (1983) atribuiu a

sua fragilidade tradio oligrquica brasileira. Sugeriu que o afastamento de Vargas retirou o escudo
poltico daquela instituio, deixando seus funcionrios vulnerveis ofensiva oligrquica. Esses grupos
ficaram latentes na vida poltica brasileira, esperan do uma oportunidade para re tomar os seus mandos
dentro da administrao pblica. Na luta pelo poder,
entre as novas elites tecnoburocrticas e as antigas
elites polticas, o primeiro grupo no conseguiu resguardar a sua autonomia.
A segunda explicao de Wagner Cunha, que
localiza na cultura organizacional elitista do DASP
as razes do naufrgio. O excessivo isolamento da
nova tecnoburocracia e a proteo semi -paternal
oferecida por Vargas o inibiram de estabelecer uma
rede de proteo poltica, que poderia sustentar a
instituio, aps a mudana do regime. A dedicao
quase monstica dos seus dois fundadores, Moacir
Briggs e Luiz Simes Lopes, s noes de meritocracia, racionalizao e imparcialidade distanciou a instituio das foras polticas vivas na sociedade brasileira. Perante a ofensiva clientelista, nenhum partido
poltico se mobilizou para proteger o smbolo maior
da meritocracia pblica no Brasil.
Sintetizando as duas explicaes, provvel
que o divrcio entre os meios e os fins empregados
pelo Estado Novo tenha sido o motivo maior do fra casso do DASP. Seduzido pelo imediatismo autoritrio, Vargas renunciou aos objetivos democrticos
da revoluo de trinta e a Constituio de 1934. Esse
perodo ( 1930-1937) foi um dos mais ricos intervalos da construo poltica no Brasil: decaram as ins tituies das oligarquias fundirias; ascenderam ao
poder novas classes sociais; despertou um novo sindicalismo, representativo dos assalariados urbanos
e das massas rurais; apareceram projetos de desenvolvimento industrial e se iniciou a reorganizao
de uma moderna administrao pblica. A tentao
autoritria, de 1937, interrompeu o processo democrtico de mudana social. Apesar das aparncias slidas do Estado Novo e suas instituies polticas, os
pilares do regime eram frgeis, pois no se edifica-

vam sobre um amplo consenso poltico. Arruinado

o Estado Novo, as elites conservadoras, sob o pretexto da redemocratizao, retomaram as suas prticas
clientelistas e invadiram as instituies pblicas, pilhando o Estado c seus fundos pblicos.
A experincia daspiana no foi inteiramente
perdida. Apesar do seu desaparecimento como ncleo estratgico dentro da administrao pblica,
deixou o embrio de uma nova tica pblica, endossada pelas foras democrticas. Noes bsicas de
um "pblico universal", estado racional a servio do
bem -estar geral da sociedade e um conceito de instituies pblicas, resistentes s manipulaes polticas so heranas que sobrevivem, como doutrinas
administrativas consagradas, na sociedade brasileira.
Muitos dos daspianos permaneceram no setor pblico e tiveram um papel decisivo no planejamento
industrial. Alguns dos cones do desenvolvimentismo iniciaram suas carreiras no seleto quadro daspiano, entre eles: Guerreiro Ramos (fundador do ISEB),
Celso Furtado (o mentor do desenvolvimentismo
no Brasil) , Lucas Lopes (principal administrador do
plano de metas) e Luiz Simes Lopes (presidente do
DASP, entre 1938 e 1945, e idealizador da Fundao
Getlio Vargas).

PROTO-DESENVOLVIMENTISMO: AS
COMISSES ECONMICAS E A CRIAO DO
BNDE
O fracassado projeto daspiano reforou o
aspecto pulverizado das aes governamentais. As
atenes se voltaram, exclusivamente, ao controle da
inflao e ao ajuste da balana de pagamentos. En tre 1945 e 1955, uma srie de relatrios econmicos
procurou delimitar o papel do Estado e suas formas
de interveno. Dois pioneiros estudos, Relatrio
Niemeyer (1931) e o Memorando da Misso Cooke
(19 112), haviam defendido a ampliao do mercado
interno, a diversificao da produo e uma poltica
industrial mais agressiva. Todavia, em 1948, a Mis so Abbink recuou, em relao s recomendaes
iniciais, da industrializao, e advogou uma poltica
monetarista mais rgida, para contornar a inflao,
atrair investimentos internacionais e acel erar as ex-

ABU-EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

39

portaes. Por uma dcada, a inconsistente e confusa fase dos relatrios econmicos paralisou o governo brasileiro.
Somente em dezembro de 1950, com a instalao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, foi
reativado o debate em torno do futuro do Estado e
da economia. Duas posies latentes haviam se materializado: a monetarista e a desenvolvimentista. O
relatrio final da Comisso Mista se inclinou a favor
das teses desenvolvimentistas e, com a re-eleio de
Vargas Presidncia, em 31 de janeiro de 1951, esse
grupo adquiriu uma preeminncia na vida pblica
(Malan, 1977).
O desenvolvimentismo atribua ao Estado
a liderana na transio de uma sociedade agrria
para a industrial, em dois aspectos: investimentos
pblicos diretos em empreendimentos econmicos
e sociais e a formulao de uma poltica industrial de
integrao dos setores industriais (insumos bsicos e
indstrias de bens de capitais). A poltica industrial
teria aspectos protecionistas, sistema de incentivos
e intermediao financeira. O monetarismo um
pensamento derivado da teoria neoclssica e acredita no equilbrio espontneo do mercado. O papel do
Estado se restringe ao controle da inflao e defesa
de uma ordem monetria estvel, ou seja, um equilbrio oramentrio.
A Comisso conduziu uma abrangente pesquisa sobre a situao de infra-estrutura econmica
e o grau de desenvolvimento industrial. Identificou
cinco setores que necessitavam de apoio imediato,
para expandir o mercado interno: ferrovias (50% dos
investimentos totais); energia eltrica (34%); construo pesada de estradas e portos (6%) e transporte
martimo (6%). Trs sugestes imediatas foram includas: a importao de mquinas agrcolas para
intensificar a produo de alimentos; construo de
silos para reduzir as oscilaes de preos de produtos e expanso das plantas industriais j existentes.
Recomendou a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), em 20 de junho
de 1952, um banco de desenvolvimento para coordenar os investimentos infra-estruturais previstos,
com os recursos do Export-Import Bank e do Banco

10

REVISTA DE CiENCIAS SOCIAIS

v.36

Interamericano de Desenvolvimento (Sola, 1998).

A tendncia desenvolvimentista foi reforada,
em 1953, com a concluso do relatrio do Grupo
Misto CEPAL-BNDES, sob a presidncia do economista Celso Furtado, ento funcionrio da CEPAL
(Comisso Econmica e de Planejamento da Amrica Latina). Os dois estudos serviram de base para
o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek,
iniciado em 1956, sob a coordenao de Lucas Lopes.
Ironicamente, foram os daspianos, Lucas Lopes e Celso Furtado, os impulsores da nova onda
desenvolvimentista. Aprovados na primeira leva de
concurso do DASP, ambos haviam sido expurgados
pela poltica clientelista que destruiu a instituio,
em 1945. Voltaram na dcada de cinqenta, formulando o referido plano de metas e induzindo um dos
processos mais curiosos de industrializao, nos pases em desenvolvimento.
KUBITSCHEK E AS CONTRADIES DO
DESENVOLVIMENTISMO

Ao assumir a Presidncia, em 1956, Juscelino

Kubitschek (JK) enfrentou trs desafios. Herdou instituies pblicas debilitadas pelo clientelismo e inabilitadas para formular complexas polticas pblicas.
Segundo, a sua frgil sustentao partidria no permitiu ousadas reformas administrativas, semelhantes s da dcada de trinta. Finalmente, a sua vitria
eleitoral foi por uma margem reduzida de 36% dos
votos vlidos, com o agravante de, em So Paulo, o
maior colgio eleitoral e o centro econmico doBrasil, haver recebido somente a aprovao de 9% do
eleitorado (Skidmore, 1996).
Para satisfazer as demandas contraditrias
dos seus aliados, JK adotou uma prtica que se tornara clssica nas coalizes partidrias. Em 1956, a
CEPA (Comisso de Estudos e Planejamento Administrativo), constituda pelo presidente eleito para
diagnosticar a administrao pblica, apresentou
duas frmulas para uma reforma administrativa:
uma reformulao ampla, nos moldes da adotada
na dcada de trinta; e outra, de uma administrao
paralela (bolses de excelncia), inspirada no GElA

n. 1/2

2005

(Grupo Executivo da Indstria Automobilstica).

(Almeida, 1972). O pragmtico Kubitschek adotou
a segunda alternativa c dividiu a administrao pblica em dois campos: o econmico e o social. Enquanto os ministrios sociais foram reservados s
negociatas polticas e nomeaes de aliados, as instituies econmicas receberam a proteo pessoal
de Kubitschek e foram preenchidas pelos melhores
tcnicos do Estado (Gomes, 1991).
Essa peculiar diviso entre o econmico e o
social era um reflexo da teoria desenvolvimenlista,
predominante na dcada de cinqenta. Acreditavase que a industrializao e o crescimento econmico
seriam suficientes para resolver os impasses sociais.
Roberto Campos descreveu a essncia dessa noo:
(. ..) a opo pelo desenvolvimento
implica a aceitao da idia de que
mais importante maximizar o ritmo
de desenvolvimento econmico, que
corrigir as desigualdades sociais. Se o
ritmo de desenvolvimento econmico
rpido, a desigualdade pode ser tolervel
e pode ser corrigida a tempo. Se baixa
o ritmo de desenvolvimento por falta
de incentivos adequados, o exerccio da
justia distributiva se transforma numa
repartio de pobreza.

Essa estratgia revelou ser um impasse formidvel para o desenvolvimento sustentvel e socialmente justo, no Brasil, e continua sendo um dos
impasses mais agudos dos nossos dias (Cardoso,
1977).
Kubitschek dependeu de duas instituies
para promover a transio industrial: o BNDE e o
Conselho Nacional de Desenvolvimento (CND),
criado em fevereiro de 1956. O primeiro era a fonte de financiamento, enquanto o segundo assumia o
planejamento setorial. Para evitar a fragmentao intcrburocrtica e as interferncias polticas de grupos
empresariais, tomou quatro medidas: nomeou Lucas
Lopes, ex-governador mineiro, presidncia, tanto

do CND como do BNDE; garantiu equipe tcnica

plena autonomia para contratar seus integrantes; estabeleceu um canal direto com a presidncia da repblica e reservou, para tanto, uma dotao financeira,
anual, independente do oramento da Unio. A ltima medida assegurou a independncia financeira do
Banco, at 1967. Os recursos do BNDE eram oriundos de uma sobretaxa aplicada sobre a importao
de petrleo, transporte ferrovirio, transporte martimo e energia eltrica. Posteriormente, outra sobretaxa, de 15%, foi adicionada ao imposto de renda de
grandes empresas e fortunas. Os recursos anuais do
BNDE, durante a presidncia de Kubitschek, alcanaram uma mdia de 22% de todos os investimentos
federais (Lafer, 1987).
Dois objetivos nortearam a estratgia desenvolvimentista de JK: substituio de importaes e
melhoria da infra-estrutura bsica. A primeira estratgia foi direcionada ao setor privado, enquanto a
segunda foi desencadeada com os recursos do Programa de Reaparelhamento Econmico. Como as
presidncias do CND e do BNDE foram unificadas,
o planejamento econmico adquiriu uma grande vitalidade, atenuando os obstculos polticos e as morosidades administrativas.
Quatro grupos executivos (GEs) foram escalonados para planejar a substituio de importaes
de setores prioritrios: GElA (Grupo Executivo da
Indstria Automobilstica), GEICON (Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval), GEIMAPE
(Grupo Executivo da Indstria Mecnica Pesada) e
GEIMAQ (Grupo Executivo da Indstria de Bens de
Capitais). Os GEs reuniram empresrios e executivos
do setor pblico, na programao de investimentos e
na importao de tecnologias. Por outro lado, as metas de expanso da infra-estrutura focalizaram cinco
"gargalos": energia eltrica, transporte, alimentao,
indstria de base e educao. Foram organizados 30
Grupos de Trabalho, para traar polticas setoriais e
alcanar metas de produo sugeridas pelos relatrios da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e do
Grupo Misto BNDE-CEPAL (Sola, 1998).
O Plano de Metas foi um sucesso produtivo.

1\BU EL HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

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Na maioria dos casos, os GTs ultrapassaram as expectativas. Entre 1956 e 1960, a feio econmica
brasileira mudou radicalmente, de uma tpica sociedade agrria para uma moderna economia indus-'
trial. Todavia, os pressupostos tericos do desenvolvimentismo e suas prticas institucionais causaram
graves incoerncias entre: desenvolvimento econmico, desenvolvimento poltico e desenvolvimento
social.
Primeiro, a recusa de Kubitschek em promover uma ampla reforma administrativa significava
a entrega do planejamento econmico s vontades
subjetivas, em vez das aes institucionais de longa
durao (Nunes, 1997). Por exemplo, com a sada de
Lucas Lopes para assumir o Ministrio da Fazenda,
em junho de 1958, o CN D perdeu a sua importncia
como rgo de planejamento. A situao se agravou,
em maio de 1959, quando toda a equipe original
deixou o BNDE, aps o enfarte sofrido por Lopes
e a nomeao de Lcio Meira para a presidncia da
instituio. Naquele ms, Kubitschek declarou encerrado o Plano de Metas e enviou ao Congresso
Nacional o seu relatrio final.
Segundo, a separao estabelecida entre desenvolvimento econmico e incluso social acelerou
o crescimento econmico e intensificou a industrializao, e, ao mesmo tempo, estancou o mercado
interno. Esse fato significava que a acumulao de
capital no era determinada por fatores internos,
mas precisava de recursos externos para financiar a
expanso econmica. Terminado o ciclo desenvolvimentista, o Brasil exibia relaes de dependncia
externa bem mais complexas do que nas dcadas
anteriores.
Por outro lado, a acelerada industrializao
implicava um crescimento econmico superior ao
ingresso da populao no consumo interno. Esse
fato gerou trs impasses imediatos, que repercutiram sobre o colapso da democracia, em 1964: um
endividamento externo e de curta durao; uma
inflao galopante (principalmente pelos custos da
construo de Braslia) e uma excessiva concentrao industrial no Sudeste. Concluda a investida de-

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senvolvimentista de JK, a dvida externa tinha subi do de US$2,0 bilhes, em 1955, para US$2,7 bilhes,
em 1960, e com 60% das somas com maturidade de
3 anos. A inflao alcanou uma taxa de 22,6%, considerada excessivamente elevada para os padres da
poca. Enquanto So Paulo aumentou a sua parcela
do setor industrial de 48%, em 1955, para 55%, em
1960, alcanando 82% nos setores de consumo de
massa. (Gomes, 1991).
A experincia desenvolvimentista mostrou
que o crescimento no poderia precluir os direitos
sociais. Essa opo ergue uma economia insustentvel, uma vez que gera uma crescente dependncia
externa, com graves desequilbrios estruturais: inflao elevada, desigualdade regional e graves problemas sociais. O meio para alcanar o desenvolvimento scio-econmico justo garantir uma continuidade administrativa e uma convergncia entre melas
econmicas e sociais.

JANGO E AS REFORMAS DE BASE

A eleio de 1960 complicou, mais ainda, a
herana desenvolvimentista deixada por Kubitschek.
Como <? sistema eleitoral permitia uma disputa independente entre a presidncia e a vice-presidncia,
o novo governo reuniu dois candidatos antagnicos.
O udenista Jnio Quadros derrotou o candidato oficial General Lott e o ex-governador paulista Adhemar de Barros. Por outro lado, o candidato do PTB
e ex-ministro do Trabalho, Joo Goulart, foi mais
votado do que Milton Campos, ex-governador de
Minas e um dos mais respeitados polticos da elite
tradicional.
O excntrico Quadros iniciou seu mandato aplicando polticas monetaristas clssicas para
contornar a inflao. Todavia, em maro de 1961,
repentinamente convidou o cientista poltico Cndido Mendes, um desenvolvimentista moderado, para
presidir a sua assessoria econmica e passou a defender uma sntese de estabilizao monetria com a
retomada de interveno do Estado. Essa virada no
foi bem recebida pelo seu partido, a UDN. A sua situao se agravou quando, sob os conselhos do seu
ministro das relaes exteriores, Afonso Arinos de

n. 1/2

2005

BCH-UF~

PERIODICOS

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da

Melo Franco, propagou uma poltica externa autnoma do eixo americano. Uma semana aps a sua
condecorao de Che Guevara, Carlos Lacerda pediu a sua renncia durante a conveno da UDN, em
maio de 1961. Abandonado pelos correligionrios,
Quadros renunciou Presidncia, em 25 de agosto
de 1961 (Benevides, 1981).
No dia da renncia, o vice-presidente Joo
Goulart se encontrava na China. Durante nove dias,
uma batalha jurdica foi travada entre os constitucionalistas, defendendo o direito do vice assumir
a presidncia, e a UDN, que tentava barr-lo. Um
compromisso parlamentarista foi acertado para evitar uma crise institucional. Foi permitido a Jango
assumir a Presidncia, sob a condio, no entanto,
de conviver com o Parlamentarismo. Os poderes
presidenciais foram reduzidos nomeao de funcionrios efetivos, a qual dependia da aprovao do
primeiro ministro. Esse arranjo perdurou at o dia 6
de janeiro de 1963, quando um plebiscito restaurou
os poderes presidenciais. Nesse intervalo, o governo
enfrentou numerosas ameaas de golpes militares.
A instabilidade poltica era tanta que, durante um
ano de regime parlamentarista, quatro gabinetes se
alteraram.
Alm da instabilidade poltica e da oposio
acirrada da UDN, Jango no dispunha de instituies pblicas de qualidade. Os confrontos polticos
eram to acirrados, que as nomeaes polticas para
cargos de direo institucional eram praticadas por
todo o espectro partidrio, inclusive, da prpria presidncia da repblica (Carvalho, 1976).
Na economia, Goulart encontrou uma situao catica: uma inflao galopante, dvida externa
pesada e baixa produtividade. Influenciado pelos desenvolvimentistas, defendeu uma estratgia estruturalista. Mas, ao mesmo tempo, assessorado pelo sbio So Tiago Dantas, procurou Celso Furtado para
formular um plano econmico anti-inflacionrio.
As medidas estruturalistas foram enviadas ao Congresso Nacional, em julho de 1962, conhecidas como
Reformas de Base, enquanto o plano de estabilizao
inflacionria, o Plano Trienal, foi posto em prtica
em setembro do mesmo ano.

As Reformas de Base compunham-se de dois

eixos: um emergencial c o outro relevante. O emergencial objetivou: melhorar a situao social atravs
do abastecimento de alimentos, da erradicao do
analfabetismo e dinamizao do mercado de trabalho; combater a alta inflao e melhorar a eficcia da
administrao pblica e iniciar uma reforma agrria. Doze medidas relevantes foram formuladas para
viabilizar os objetivos emergenciais: plano econmico anti-inflacionrio, reforma tributria, reforma
administrativa, desapropriao e redistribuio de
terra no campo, reforma cambial, reforma bancria,
cdigo das telecomunicaes, controle da remessa
de lucros para o exterior, punies para o abuso do
poder econmico, reformulao da poltica do comrcio exterior, nacionalizao das empresas concessionrias e institucionalizao do planejamento
econmico e social. Duas medidas, todavia, foram
as mais polmicas e os motivos da derrubada da democracia no Brasil: a reforma agrria e a regulamentao do capital internacional (Viana, 1980).
A questo agrria no Brasil, no decorrer das
dcadas de 1950 e 1960, foi despertada tanto porrazes tcnicas como por mobilizaes polticas dos
camponeses. A industrializao acelerada provocou
uma desordenada transio demogrfica urbana
e uma grave crise de abastecimento alimentar. Por
exemplo: entre 1952 e 1961, a produo agrcola aumentou 59,8%, enquanto no mesmo intervalo, a populao urbana se expandiu de 10 milhes de habitantes para 35 milhes. Esse fato causava o encolhimento do mercado interno para produtos industriais
e implicava um entrave estrutural para a retomada
do desenvolvimento. O aumento da produtividade
agrria se tornou uma necessidade imprescindvel
para a sustentao da industrializao.
Dois paradigmas antagnicos se posicionavam para solucionar a questo agrria. A primeira,
adotada pelo governo, defendia uma reforma baseada na desapropriao do latifndio. No projeto
enviado ao Congresso, Goulart acusou o "instituto
da propriedade" (referindo-se ao latifndio improdutivo) de ser o "gargalo" da decolagem do desenvolvimento interno. O projeto conclamou: "essas vastas

ABl'-EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

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terras foram conservadas para fins especulativos ou

Ao assumir, Jango herdava uma economia em
por problemas de herana, sem que a sociedade c crise, um sistema partidrio conflitante, uma admio poder pblico se animem a neles interferir para nistrao pblica infiltrada por interesses privados
lhes dar finalidades produtivas". A outra abordagem, e uma efervescncia social e sindical jamais vista na
propagada pelas foras conservadores, apoiava-se na histria brasileira. Enquanto a sociedade organizada
teoria neo-clssica, ao associar o impasse "agrcola" demandava a universalizao dos direitos da cidada baixa produtividade da terra. Uma combinao de nia, as elites conservadoras interpretavam as medimecanizao com alargamento da fronteira agrcola das reformistas como uma radicalizao comunista.
resolveria o impasse, sem causar conflitos sociais no A inabilidade de Goulart, em elaborar uma clara escampo ou contestar a ordem tradicional da grande tratgia poltica e um plano administrativo para impropriedade privada.
plementar as reformas de base, permitiu oposio
A regulamentao do capital internacional
conservadora paralisar o governo e desmobilizar a
foi a segunda questo mais polmica. Duas posies
sociedade organizada.
compeliam dentro do prprio governo. De um lado,
Dessa conjuntura conflitante, conclui-se que o
Leonel Brizola assumiu uma posio maximalisequilbrio entre a mobilizao democrtica, a admita, defendendo a estatizao dos empreendimentos
nistrao pblica e a viabilidade poltica so ingreinternacionais nos setores infra-estruturais. Como
dientes chaves para o sucesso das reformas sociais.
governador do Rio Grande do Sul, Brizola havia
Debilitando as instituies pblicas e criando um
estatizado a ITT (lnternational Telefone and Teleconflito poltico irreconcilivel, o governo comprograph) c causado uma reao negativa do governo
metia
a prpria governabilidade. Um governo reforamericano. A posio minimalista era advogada por
Santiago Dantas c favorecia uma sntese de regu- mista bem sucedido aquele que incentiva a forma
lamentao do capital internacional, aumento dos o de um consenso poltico-partidrio, a opinio
impostos sobre a remessa de lucros e a aquisio de pblica esclarecida e uma administrao pblica gil
empresas estrangeiras em setores de infra-estrutura e racional, capaz de implementar polticas pblicas
(telecomunicaes e energia eltrica), por preos de complexas.
custo (Bandeira, 1983).
As foras conservadoras, representadas por DECRETO- LEI 200: A REFORMA EMPRESARIAL
segmentos agrrios do PSD e da UDN, interpreta- DO ESTADO
ram as "reformas de base" como uma guinada comuA reforma do Estado (Decreto-Lei 200), lannista do governo. A UDN acusou Goulart de quesada em 25 de fevereiro de 1967, formalizou a estionar a propriedade privada, enquanto o governo
trutura institucional do governo federal e criou uma
americano temia uma poltica externa brasileira
gesto descentralizada. No Artigo 5, apontou quacom inclinaes socialistas. Em janeiro de 1964,
tro pilares do Estado: administrao direta (presiGoulart regulamentou a Lei da Remessa de Lucros,
dncia da repblica e os ministrios); autarquias e
provocando a ira do governo americano. No dia 13
fundaes (entidades governamentais direcionadas
de maro, Goulart marcou um comcio no Rio de
para executar as atividades tpicas do setor pblico);
Janeiro em defesa da reforma agrria. Perante uma
empresas de economia mista (sociedades annimas
massa de 150.000 manifestantes, anunciou duas medidas inditas: a estatizao de todas as refinarias de cujas aes com direito a voto pertencem, na sua
petrleo e a desapropriao das propriedades com maioria, Unio) e empresas pblicas (entidades
rea acima de 100 hectares adjacentes s vias pbli- da administrao direta, criadas para desempenhar
cas federais. No dia 31 de maro, as Foras Armadas, atividades de natureza empresarial que o governo
apoiadas por diversos governadores, derrubaram levado a exercer por convenincia ou contingncia
administrativa). (Lima e Abranches, 1987).
Goulart (De Carli, 1980).

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Para permitir a descentralizao, o governo

distinguiu entre atividades de direo e atividades de
execuo. No primeiro grupo estariam as aes de
planejamento, coordenao, superviso e controle,
enquanto no segundo estariam as de fornecimento
de servios. A descentralizao se daria atravs da
delegao de competncias e da dotao oramentria especfica. Essas entidades, alm dos recursos
pblicos, poderiam captar financiamento externo.
No caso das empresas controladas pelo Estado, tanto
pblicas como mistas, a reforma objetivou oferecer
condies eqitativas do setor privado, no financia mento e na gesto. De acordo com o pargrafo nico
do Artigo 27, s empresas estatais foram garantidas
condies de financiamento idnticas s do setor
privado, incluindo a captao de financiamento internacional. O favoritismo de uma lgica empresarial e as possibilidades de captar recursos externos
ao setor pblico levou multiplicao de empresas
pblicas que esperavam uma dotao oramentria mais favorvel, com emprstimos externos. Por
exemplo: enquanto entre 1960 e 1969 foram criadas
39 novas empresas federais, no intervalo de 19701976 o ritmo acelerou para 70 federais.
Trs motivos explicam a adoo da reforma
empresarial. Primeiro, houve uma identificao
ideolgica mais prxima com a economia do mercado durante a guerra fria . Segundo, o crescimento
vertiginoso do nmero de instituies e empresas
pblicas, na dcada de 1950, exigiu uma nova sistemtica de controle administrativo. Finalmente, no
caso das empresas pblicas, a flexibilizao e a adoo de gerenciamento privado objetivaram a captao de recursos internacionais e a possibilidade
de fuses entre empresas estatais, multinacionais e
empresas nacionais. Por exemplo: em 1947, existiam
30 autarquias, compostas por institutos e caixas de
previdncia. Entre 1947 e 1967, esse nmero subiu
para 80, refletindo a expanso da interveno pblica na infra-estrutura, indstria pesada, produtos
primrios e abastecimento alimentar. O crescimento
institucional inviabilizou um controle central mais
eficiente e diversificado dessa ampla estrutura pblica. Finalmente, no caso das empresas pblicas, a

flexibilizao e a adoo de gerenciamento privado

objetivaram a captao de recursos internacionais e
a possibilidade de fuses entre empresas estatais e as
multinacionais em projetos especiais.
A presena empresarial do Estado na economia se localizou em cinco setores: insumos bsicos,
utilidades pblicas, armazenagem, transportes e
comunicaes. A estratgia do governo combinava
um esforo de cartelizao do setor pblico econmico e, ao mesmo tempo, garantia a sua insero nc
mercado igualmente dos agentes privados. Quatro grandes conglomerados industriais faziam parte
dessa estratgia: Petrobrs (fundada em outubro de
1953), Eletrobrs (junho de 1962), Telebrs (1972) e
Siderbrs (setembro de 1973).
A crise do petrleo, de 197 4, e o avano da
oposio atingiram em cheio a reforma de 1967 e
provocaram o recuo da estratgia empresarial e o
retorno centralizao. As modificaes ocorreram
em duas fases: 1. a organizao, em 19 de maro de
1974, do Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE) e os seus respectivos conselhos setoriais e 2.
a criao da SEST (Secretaria Especial das Empresas
Estatais), em dezembro de 1979. Na primeira instncia, o CDE e seus 30 conselhos setoriais foram encarregados da superviso ministerial das empresas
estatais. Os conselhos seriam subordinados ao CDE,
presidido pelo prprio presidente, e teriam poderes
para facilitar a coordenao do conjunto do setor
econmico estatal (Wahlrich, 1980).
Essa sada fracassou, como mostrou um estudo encomendado pela FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos) . Como o estudo revelou a ineficcia dos conselhos de coordenao, o governo tomou
uma deciso radical: abandonar o modelo empresarial, defendido pelo Decreto-lei 200, e retomar o
controle centralizado. Alm disso, a deciso foi um
reflexo do aumento da inflao e expanso galopante
da dvida externa.
Ironicamente, foi o economista Delfim Neto,
o autor do "milagre" (1968-1974), o crebro dessa investida. Ao ser nomeado, em agosto de 1979,
apresentou um plano composto por quatro objetivos: controle inflacionrio; incentivo s exportaes;

ABU -EL-HAJ, Jawdat. D a "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

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substituio do petrleo pelo lcool e disciplinamento dos preos das utilidades pblicas. Esse ltimo
ponto, considerado secundrio no seu programa, foi
um golpe fatal no setor pblico. A SEST (Secretaria
Especial das Empresas Estatais) foi criada para aplicar a ltima exigncia e enquadrar as empresas estatais dentro das metas inflacionrias do governo.
A nova guinada representou um golpe fatal
para o setor pblico. Em 1979, acelerou-se uma tendncia detectada a partir de 1976, quando os preos
das utilidades pblicas comearam a ter um reajuste
inferior inflao. Por exemplo: por volta de 1980,
os preos de energia, telecomunicaes e ao estavam valendo, em mdia, 65% dos preos de 1975. O
efeito imediato foi uma queda de 30% dos investimentos das estatais, recuando de 4,66% do PIB, em
1975, para 1,66%, em 1989. Essa poltica se revelou
desastrosa. A dvida externa cresceu vertiginosamente, a inflao passou de um fato preocupante
para uma crise severa e as contas pblicas entraram
em plena desorganizao (Abu-El-Haj, 1991).
A estatizao da dvida externa e a exploso
da inflao foram as duas conseqncias mais graves
da nova poltica econmica. i\ reforma empresarial
do Estado permitiu s empresas estatais contrarem
emprstimos externos. Com a poltica de cartelizao aliada ao desempenho positivo da economia
brasileira, durante o "Milagre", as empresas estatais
foram as maiores captadoras de investimentos externos. Como resultado, a dvida externa que era privada, at 1972, sofreu uma inverso de acordo com a
qual a dvida privada externa passou de 75,1% para
24,9% do total. A poltica de centralizao e correo
de tarifas abaixo da inflao, praticada a partir de
1976 e acelerada com a criao da SEST, multiplicou
as dvidas do setor pblico. Paralelamente, houve
um aumento significativo dos juros internacionais,
piorando a situao da dvida externa.
i\ experincia do regime autoritrio confirma
que o uso poltico das empresas pblicas e as instituies governamentais provocaram efeitos desastrosos. Alm da represso poltica e dos retrocessos
sociais, o governo de exceo, munido de controles
sociais e de contestaes polticas, debilitou o setor

46

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pblico, desgastou a infra-estrutura, provocou um

surto inflacionrio e causou um recuo geral da economia e das contas pblicas. At nossos dias, esses
danos deixados pelo regime autoritrio continuam
exercendo um efeito decisivo sobre o desempenho
do setor pblico no Brasil.
A REDEMOCRATIZAO DE 1988:
DESENVOLVIMENTO ECONMICO COM
SUSTENTABILIDADE SOCIAL

O retorno das liberdades polticas, coroado

com a aprovao de uma Constituio democrtica, criou novas esperanas de um desenvolvimento
econmico com justia social. A redemocratizao,
todavia, enfrentava o duro teste da viabilidade. Trs
desafios dominaram o cenrio: uma inflao persistente, um novo pacto federativo e a experimentao
de uma nova poltica industrial.
A inflao subiu de uma mdia de 70%, nos
ltimos dois anos do regime militar, para 239%, em
1985, e acelerou para uma situao hiperinflacionria, em 1989, alcanando 1.860%. Durante essa
dcada, foram oito malogrados planos econmicos
aplicados pelo Estado, na tentativa de contornar a
subida de preos: Plano Cruzado (maro-dezembro
de 1986); Plano Bresser (junho-dezembro de 1987),
Plano Arroz com Feijo (1988); Plano Vero (janeiro-junho de 1989); Plano Collor I (maro-abril de
1990); Plano Collor li (janeiro-abril de 1991) e Plano Marclio (janeiro-abrill991) . Muitas dessas tentativas foram concebidas por economistas de oposio ao Governo, utilizando uma lgica heterodoxa
(distinta da ortodoxia monetarista), que combinava
a indexao salarial com o congelamento de preos.
Os fracassos criaram a impresso de que a poltica
econmica da democracia brasileira beirava o populismo econmico, ou seja, apresentao de metas
econmicas e sociais, por partidos governistas, que,
objetivamente, eram inalcanveis dentro das estruturas econmicas e institucionais existentes (Pereira,
2000).
Nas polticas sociais, o novo pacto federativo
priorizou o municpio como o campo da implementao e o espao de deliberaes democrticas (Dag-

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2005

nino, 1994). O Artigo 18 da Constituio definiu trs

nveis do sistema poltico-administrativo da Repblica, enquanto o Artigo 31 assegurou a autonomia
municipal. Os direitos sade pblica foram estabelecidos, nos artigos 196 e 198, e as Leis orgnicas
n 8.080/90 e n 1.142/90 regulamentaram os princpios da universalidade, integralidade, descentralizao e controle social. Na educao, a Constituio
estabeleceu que o ensino fundamental no s seria
obrigatrio e gratuito, independentemente da idade,
mas um direito pblico cujo no-fornecimento implicava a responsabilidade da autoridade competente. A onda da municipalizao foi estendida assistncia social pela LOAS (Lei Orgnica da Assistncia
Social, Lei no 8.742/93) e tambm infra-estrutura
bsica: transporte, saneamento e habitao. A carta
magna trouxe uma inovao peculiar, ao garantir, no
Artigo 193, "a participao dos cidados, por meio
de suas organizaes representativas, na formulao
das polticas e no exerccio do controle social das
aes em todos os nveis da Federao".
Trs ressalvas apareceram, em relao ao
avano dos direitos sociais promovidos pela Constituio de 1988. Primeiro, a universalizao no
foi acompanhada por um desenvolvimento institucional capaz de gerenciar uma crescente complexidade, gerada pelo ingresso macio de novos grupos
no sistema de proteo social. Principalmente, a administrao pblica municipal, o elo mais frgil do
sistema administrativo brasileiro, no recebeu qualquer regulao para administrar, de forma eqitativa,
as suas novas atribuies. Segundo, a participao da
sociedade ficou circunscrita aos conselhos paritrios
de controle social, mas, igualmente ao setor administrativo, seus mecanismos de participao, atribuies
e direitos legais ficaram obscuros, dependendo da iniciativa pessoal do chefe do poder local. Finalmente, o
devido financiamento para os municpios e estados
no foi adequado ao tamanho da tarefa colossal de administrar toda poltica social bsica, num pas amplo e
diversificado como o Brasil.
Paralelamente ao avano social, houve uma
tentativa de formular um novo modelo de desenvolvimento econmico. As cmaras setoriais foram

concebidas como uma nova poltica industrial, capaz de reconciliar a competitividade da empresa
nacional com a manuteno da substituio de importaes. Previa negociaes coletivas entre empregados e empresrios, por intermdio do Estado,
e formulao de uma programao de investimentos
e produo, compatvel com nveis de competitividade internacional. Acreditava-se que esse caminho
iria reconciliar a predominncia da propriedade local na indstria com a recuperao de produtividade
e qualidade, ameaadas pela inflao e pelos juros
altos.
O embrio dessa poltica localizado em dezembro de 1991, com a adoo dos acordos das cmaras setoriais, como estratgia de modernizao
do setor automobilstico (Diniz, 1997). Um acordo
coletivo, envolvendo a indstria automobilstica, o
sindicato dos metalrgicos do ABC paulista e o governo federal, previa uma queda de 22% dos preos
dos carros, com a reduo de 12% do IPI e ICMS, e a
prorrogao da data base (data do reajuste anual de
salrios dos empregados do setor automobilstico),
de 1o de abril para 1o de julho. Um segundo acordo,
assinado em fevereiro de 1993, foi mais abrangen te, ao estabelecer metas progressivas de produo,
iniciando com 1,2 milhes de veculos, em 1993, e
subindo para 1,5 milhes, em 1995, e 2 milhes, em
2000. Os empregados teriam um aumento salarial de
20%, at 1995.
No governo de Itamar Franco, a poltica das
cmaras setoriais produziu os efeitos mais prolongados. Em maro de 1993, a Presidncia da Repblica reduziu o IPI dos "carros populares" (carros com
motor 1.0) para 1%. O aumento da produo foi
imediato. Somente 83.335 carros da categoria at 1.0
era produzidos, em 1992, o que representava 14,4%
de um total de 579.666 unidades. Num intervalo de
trs anos, os "populares" pularam para 595.845 unidades, de um total de 1.107.189, o equivalente a 53%
da produo.
Surpreendentemente, os ganhos dessa poltica foram assimtricos. O governo ampliou a sua arrecadao de R$1.08 bilhes, em 1991, para R$1.65
bilhes, em 1996. As montadoras expandiram a

ABU-EL-HAJ, Jawdat. Da "Era Vargas" FHC: transies ... p. 33-51

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produo de 1.391.435 unidades, em 1993, para

1.629.008, em 1995, sem significativos investimentos adicionais. Previam os tcnicos que a expanso
da produo requeria US10 bilhes; todavia, os investimentos reais se limitaram a US$ 6.23 bilhes.
Os trabalhadores do setor foram os maiores prejudicados. Apesar dos esforos das cmaras setoriais em
preservar os empregos durante a atualizao tecnolgica e at as promessas de aumentos salariais, entre 1991 e 1996,23,2% dos empregos do setor foram
eliminados, na regio do ABC paulista. Em 1996, a
produo automobilstica brasileira triplicou, comparada existente nos meados da dcada de oitenta,
enquanto o setor empregava somente 68% da mdia
da dcada anterior. Os salrios seguiram a curva declinante da empregabilidade, encolhendo em 54,8%,
entre maro de 1995 e abril de 1988.
A poltica industrial das cmaras setoriais se
revelou limitada por trs razes. Primeiro, a moro sidade das negociaes coletivas foi incompatvel
com a velocidade de investimentos e da introduo de novas tecnologias e produtos. Segundo, essa
poltica se adequou a setores concentrados como o
automobilstico; todavia, foi invivel, na maioria dos
setores industriais de uma organizao industrial
horizontal, nos quais predominam mdias e pequenas empresas. Finalmente, os ganhos dessa poltica
foram desiguais. As indstrias receberam incentivos
fiscais para aumentar os investimentos e o governo
conseguiu ampliar a arrecadao. O efeito sobre os
empregos e o poder aquisitivo dos assalariados, no
entanto, foi negativo. As cmaras setoriais, na verdade, levaram a um aumento brusco de demisses, nos
setores negociados.
"ERA FHC": O ESTADO REGULADOR E A
SOCIEDADE GLOBALIZADA

A permanncia da inflao e as dificuldades

em retomar o desenvolvimento econmico dentro
da tradicional substituio de importaes, aliados a
um quadro internacional favorvel a polticas pblicas orientadas para o mercado, induziram a redefinio do papel do Estado na sociedade. Esse projeto
nasceu a partir do sucesso do controle inflacionrio,

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REVISTA DE C1tNCIAS SociAIS

v.36

pelo Plano Real, posto em vigor no dia 27 de maio

de 1994, no Governo Itamar, pelo ento ministro da
fazenda Fernando Henrique Cardoso. Aps uma dcada de hiperinflao, as taxas despencaram de 42%
mensais, registradas em abril, para 1,55%, em setembro, e 0,57%, em dezembro de 1994 (Franco, 1995) .
Eleito presidente, em 1994, para o exerccio
1995-1998, Fernando Henrique Cardoso apresentou
um dos programas mais abrangentes de reforma do
Estado e da administrao pblica, desde a revolu o de trinta. A reforma do Estado da era Cardoso
combinou trs redefinies do Estado: uma nova
reformulao do pacto federativo, reestruturao
econmica e adoo de uma nova concepo de administrao pblica, denominada de gerencial.
O primeiro passo para redefinir o pacto federativo ocorreu em janeiro de 1994, quando o governo, sob o pretexto de reduzir o dficit pblico e
melhorar a eficincia dos gastos governamentais,
aprovou no Congresso uma medida provisria que
criava o Fundo Social Emergencial, com os recursos da reduo em 15% das transferncias financei ras para estados e municpios. O fundo, que chegou
a acumular US 16 bilhes, ficaria disponvel para o
Executivo Federal, por um perodo renovvel de dois
anos. A centralizao financeira na Unio fortaleceu
a direo poltico-eleitoral do governo federal, en fraqueceu os estados e subordinou os municpios.
A reforma reguladora do Estado modificou,
estruturalmente, o seu papel institucional e sua lgica de interveno. O manifesto mais claro do
novo projeto apareceu no dia 23 de agosto de 1995,
na Exposio de Motivos 311, do Ministrio da Fazenda. Previa as seguintes modificaes. Primeiro,
o Estado deveria se reservar estritamente poltica social. Segundo, os investimentos econmicos
deveriam ser exclusivos do setor privado. Terceiro,
avaliava-se o monoplio estatal das utilidades pblicas como danoso ao progresso econmico, uma vez
que desestimulava investimentos, comprometendo a
produtividade e a qualidade dos servios prestados
aos cidado:;. Quarto, a privatizao do setor econmico pblim democratizaria a propriedade privada

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_,,

.,

BCH-UFr,
PERIODICOS
e diminuiria as possibilidades de monopolizao.
Finalmente, o Estado garantiria um ganho fiscal
permanente, com o aumento da arrecadao de impostos das empresas privatizadas e da ampliao da
produo e de servios prestados por investidores
privados.
As privatizaes poderiam ser divididas em
duas "fases". Na primeira (1991-1994), foram vendidas empresas pblicas industriais, em setores tais
como: aeronutica, minerao, ao, ferro, qumicos,
petroqumicos e fertilizantes. A segunJa, iniciaJa
em 1995 e concluda em 1999, transferiu setores de
utilidades pblicas c bancos pblicos ao controle
privado.
A venda das empresas de utilidades pblicas
requeria alteraes constitucionais. A aprovao da
nova Lei de Concesso dos Servios Pblicos (Lei
8.987/95), em 07 de julho de 1995, submeteu as concesses a licitaes prvias; quebrou o monoplio
estatal das utilidades pblicas e autorizou os investimentos privados. Em seguida, foram aprovadas leis
especficas, para as telecomunicaes, energia eltrica e petrleo (Franco, 2000).
A emenda constitucional no 08 extinguiu o
monoplio estatal das telecomunicaes. A Lei no
9.tl72, de 16 de julho de 1997 (Lei Mnima e Lei Ge ral das Telecomunicaes), obrigou o Estado a encerrar seu papel de provedor dos servios de telecomunicaes e passar a regular os servios ofertados
pela iniciativa privada, atravs da ANATEL (criada
pela Resoluo 33, de julho de 1998) .
As mudanas na rea petrolfera evitaram a
privatizao e se contentaram com a extino do
monoplio pblico do petrleo. A Emenda Constitucional no 09, aprovada em 09 de novembro de 1995,
autorizou o Governo Federal a contratar empresas
pblicas c privadas para prover servios e produtos
antes reservados Petrobrs (explorao, produo,
refino, exportao, importao e transporte de petrleo). A lei no 9.478/97, conhecida como "Lei do
Petrleo", revogou alguns marcos jurdicos do nacionalismo, tais como: as leis de 1953, que garantiam o
monoplio pblico da explorao do subsolo, e as

leis de 1963 (principalmente, a lei 2.004, de dezembro de 1963) que estendia o monoplio comercializao interna e externa.
No setor eltrico, a lei no 8.987/95 distinguiu
atividades de gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica. O Estado teria uma participao
significativa na gerao, todavia, permitiria a criao da figura do produtor independente, selecionado atravs de uma licitao pblica. Os investidores
ficariam com acesso livre transmisso e distri buio.
A reforma gerencial foi o terceiro componente da reforma reguladora do Estado. Para Bresser Pereira, o modelo atualizava a administrao pblica t
permitia a sua adaptao s mudanas sociais, econmicas e tecnolgicas, iniciadas desde a segunda
metade do sculo XX e aceleradas com a globalizao econmica. As mudanas sociais descrevem uma
segmentao crescente da sociedade, gerando uma
multiplicao de demandas. O aspecto econmico
causado pela acelerao dos fluxos financeiros internacionais, enquanto o aspecto tecnolgico se centra
na revoluo de informtica e, principalmente, das
telecomunicaes.
A reforma gerencial do Estado vista como
uma modernizao da administrao pblica clssica. Assegura s instituies pblicas uma autonomia
financeira e administrativa na prestao de servios.
caracterizada pela flexibilidade, e a estabilidade
vista como secundria. Um contrato de gesto, firmado entre o Estado e entidade pblica, em torno
de metas especficas a serem atingidas, o principal
instrumento de controle. Nesse sentido, uma estrutura administrativa voltada exclusivamente para
a obteno de resultados e se aproxima da lgica da
empresa privada (Pereira, 1998).
As atribuies do Estado so divididas em
atividades exclusivas e outras no-exclusivas. A primeira localizada na regulamentao, fiscalizao,
fomento, segurana pblica e seguridade social bsica. Os servios so caracterizados como atividades
no- exclusivas do Estado e, portanto, abertas ao ingresso de investidores privados. A flexibilizao da

ABU-EL H .-\], Jawdat. Da "Era Yargas" FHC: transies ... p. 33 51

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poltica aparecem: a perda de eficcia poltica (perda

do entusiasmo participativo do cidado, pela vida
pblica) e o desaparecimento de uma oposio programtica, debates polticos e alternativas governamentais.
A federao: as distores na governabilidade
repercutiram no equilbrio federativo. Ironicamente,
foi no regime democrtico que houve uma hipertrofia da Unio, um encolhimento do papel administrativo dos governos estaduais e na subordinao dos
municpios Unio. O ecletismo poltico levou falta de definio de atribuies, papis e poderes das
trs instncias da Repblica. Essa distoro aumenta
a desigualdade de desempenho entre municpios, estados e regies, pois os resultados concretos dependem de fatores subjetivos, acesso poltico e lealdades
partidrias.
O controle social: as deficincias regulatrias
no se restringem ao setor privado, pois so gritanCONCLUSO
tes no setor pblico. So notrios o jogo financeiro
A redemocratizao assinalou transformaes nas administraes municipais, as violaes das leis
profundas na ordem social brasileira: apareceram e as intimidaes aos conselhos participativos; em
novas elites polticas, recstruturou-sc o pacto fede- suma, a insuficincia de uma fiscalizao sistemtirativo, adotou-se um novo modelo administrativo e ca do poder pblico. Essa lacuna deixa a populao
alterou-se a relao entre o Estado e a empresa pri- vulnervel s arbitrariedades polticas e aos mandos
vada. Apesar das mudanas scio-econmicas pro- administrativos. A participao do cidado, sem a
fundas, alguns impasses so herdados do passado e proteo da lei e a adequada fiscalizao do poder
representam desafios a serem enfrentados.
pblico, um mero discurso formalista para cumGovernabilidade: o primeiro e o mais grave prir os ritos constitucionais.
A regulao econmica: a regulao dos ser o modelo de governabilidade praticado entre o
partido governista e os partidrios de sustentao vios pblicos e privados, a grande esperana de
poltica. A governabilidade, entendida como uma um novo modelo mais flexvel do setor pblico, se
sntese programtica de diversos partidos em torno tornou o elo mais frgil As lacunas das agncias
de princpios poltico-administrativos, substituda reguladoras (telecomunicaes, eletricidade, transpelo ecletismo poltico. O ecletismo poltico a jun- portes, etc) comprometem o desempenho geral da
o de partidos com programas e vises do mundo, economia, pois aumentam os preos das utilidades
diferentes e freqentemente conflitantes, no mesmo pblicas e reduzem a capacidade de investimentos.
governo, causando uma inconsistncia nos planos, A longo prazo, essa deficincia ameaa a vitalidade
objetivos e aes do setor pblico. Persistentemente, do mercado interno e compromete a competitividaos interesses imediatos e pessoais dos lderes par- de internacional da indstria.
tidrios predominam nas nomeaes polticas dos
O gerenciamento pblico: a falta de conticargos de direo. Essa prtica um vcio generali- nuidade nas reformas administrativas criou um
zado, tanto na Unio como nos governos estaduais Estado hbrido. As suas melhores instituies so
e municipais. Duas repercusses negativas na vida reservadas s intervenes econmicas, enquanto

ao estatal, nas atividades no-exclusivas, promovida pela privatizao, tcrceirizao c publicizao.

A primeira transferia a propriedade estatal P,ara investidores privados. A segunda contratava empresas
privadas para o desempenho de servios auxiliares
e de apoio, enquanto a publicizao transformava
uma organizao estatal em uma organizao de direito privado.
As tcnicas utilizadas na concepo gerencial
se aproximaram do setor privado e, em grande parte,
repetiram a lgica da reforma de 1967 (Decreto-lei
200). Trs metas bsicas guiavam as instituies governamentais na delimitao das suas prioridades:
definir com exatido o pblico alvo, garantir a autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros para atingir os objetivos contratados, e cobrar resultados estabelecidos
num contrato de gesto.

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PERIDiCOS
as deficincias so localizadas nas instncias sociais.
Com a transferncia da implementao de polticas
sociais aos municpios, essa lacuna alargou-se onde
a administrao local o elo mais frgil do sistema
administrativo. Sem um projeto de desenvolvimento
institucional que enfatize a transparncia administrativa, a fiscalizao financeira continuada e a proteo do cidado das perseguies polticas, dificilmente qualquer governo ter as condies objetivas
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sociais.

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