Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discusso Conceitual*

Jos Murilo de Carvalho

Pode-se argumentar que o problema das relaes polticas entre o poder

local e o poder nacional no ser resolvido por meio de discusses conceituais. O
que seria necessrio mais pesquisa de campo. Historiadores, sem dvida,
tenderiam a apoiar esse ponto de vista. H momentos, no entanto, em que o
acmulo de pesquisas passa a ter rendimento decrescente porque as idias
comeam a girar em roda, sem conseguir avanar devido a confuses ou
imprecises conceituais. Nesses momentos convm parar para reviso e tentar
esclarecer conceitos e teorias.
Parece-me que este um desses momentos nos estudos de poder local e
suas relaes com o Estado nacional no Brasil. H impreciso e inconsistncia no
uso

de

conceitos

bsicos

como

mandonismo,

coronelismo,

clientelismo,

patrimonialismo, feudalismo. A dificuldade no certamente privilgio brasileiro,

uma vez que tais conceitos so reconhecidamente complexos. Basta, como
exemplo, mencionar a imensa literatura produzida em torno do fenmeno do
clientelismo, as discusses sobre o contedo deste conceito e as dificuldades em
empreg-lo de maneira proveitosa. No caso brasileiro, no s conceitos mais
universais, como clientelismo e patrimonialismo, mas tambm noes mais
especficas, como coronelismo e mandonismo, esto a pedir uma tentativa de
reviso como auxlio para o avano da pesquisa emprica, por mais rida e inglria
que seja a tarefa. o que me proponho fazer neste artigo. A nfase ser nos
conceitos de mandonismo, coronelismo e clientelismo, mas no poder ser evitada
referncia s noes correlatas de patrimonialismo e feudalismo.
Comeo com o conceito de coronelismo1. Desde o clssico trabalho de
Victor Nunes Leal (1948), o conceito difundiu-se amplamente no meio acadmico e
aparece em vrios ttulos de livros e artigos. No entanto, mesmo os que citam Leal
como referncia, freqentemente, o empregam em sentido distinto. O que era
coronelismo na viso de Leal? Em suas prprias palavras: "o que procurei examinar
foi sobretudo o sistema. O coronel entrou na anlise por ser parte do sistema, mas
o que mais me preocupava era o sistema, a estrutura e a maneira pelas quais as
relaes de poder se desenvolviam na Primeira Repblica, a partir do municpio"
(Leal, 1980:13). Nessa concepo, o coronelismo um sistema poltico, uma

complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o presidente da Repblica,

envolvendo compromissos recprocos. O coronelismo, alm disso, datado
historicamente. Na viso de Leal, ele surge na confluncia de um fato poltico com
uma conjuntura econmica. O fato poltico o federalismo implantado pela
Repblica em substituio ao centralismo imperial. O federalismo criou um novo
ator poltico com amplos poderes, o governador de estado. O antigo presidente de
Provncia, durante o Imprio, era um homem de confiana do Ministrio, no tinha
poder prprio, podia a qualquer momento ser removido, no tinha condies de
construir suas bases de poder na Provncia qual era, muitas vezes, alheio. No
mximo, podia preparar sua prpria eleio para deputado ou para senador2.
O governador republicano, ao contrrio, era eleito pelas mquinas dos
partidos nicos estaduais, era o chefe da poltica estadual. Em torno dele se
arregimentavam as oligarquias locais, das quais os coronis eram os principais
representantes. Seu poder consolidou-se aps a poltica dos estados implantada por
Campos Sales em 1898, quando este decidiu apoiar os candidatos eleitos "pela
poltica dominante no respectivo estado". Segundo Sales, era dos estados que se
governava a Repblica: "A poltica dos estados [...] a poltica nacional" (Sales,
1908:252).
A conjuntura econmica, segundo Leal, era a decadncia econmica dos
fazendeiros. Esta decadncia acarretava enfraquecimento do poder poltico dos
coronis em face de seus dependentes e rivais. A manuteno desse poder
passava, ento, a exigir a presena do Estado, que expandia sua influncia na
proporo em que diminua a dos donos de terra. O coronelismo era fruto de
alterao na relao de foras entre os proprietrios rurais e o governo e significava
o fortalecimento do poder do Estado antes que o predomnio do coronel. O
momento histrico em que se deu essa transformao foi a Primeira Repblica, que
durou de 1889 at 1930.
Nessa concepo, o coronelismo , ento, um sistema poltico nacional,
baseado em barganhas entre o governo e os coronis. O governo estadual garante,
para baixo, o poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo
cedendo-lhe o controle dos cargos pblicos, desde o delegado de polcia at a
professora primria. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma
de votos. Para cima, os governadores do seu apoio ao presidente da Repblica em
troca do reconhecimento deste de seu domnio no estado. O coronelismo fase de
processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O
coronelismo no existiu antes dessa fase e no existe depois dela. Ele morreu

simbolicamente quando se deu a priso dos grandes coronis baianos, em 1930.

Foi definitivamente enterrado em 1937, em seguida implantao do Estado Novo
e derrubada de Flores da Cunha, o ltimo dos grandes caudilhos gachos. O
prprio Leal incoerente ao sugerir um renascimento do coronelismo embutido na
tentativa dos presidentes militares de estabelecer contato direto entre o governo
federal e os municpios, passando por cima dos governadores (Leal, 1980:14). A
nova situao nada tinha a ver com a que descreveu em sua obra clssica.
Essa viso do coronelismo distingue-o da noo de mandonismo. Este
talvez seja o conceito que mais se aproxime do de caciquismo na literatura
hispano-americana. Refere-se existncia local de estruturas oligrquicas e
personalizadas de poder. O mando, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel
como indivduo, aquele que, em funo do controle de algum recurso estratgico,
em geral a posse da terra, exerce sobre a populao um domnio pessoal e
arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e sociedade poltica. O
mandonismo no um sistema, uma caracterstica da poltica tradicional. Existe
desde o incio da colonizao e sobrevive ainda hoje em regies isoladas. A
tendncia que desaparea completamente medida que os direitos civis e
polticos alcancem todos os cidados. A histria do mandonismo confunde-se com a
histria da formao da cidadania.
Na viso de Leal, o coronelismo seria um momento particular do
mandonismo, exatamente aquele em que os mandes comeam a perder fora e
tm de recorrer ao governo. Mandonismo, segundo ele, sempre existiu. uma
caracterstica do coronelismo, assim como o o clientelismo. Ao referir-se ao
trabalho de Eul-Soo Pang, que define coronelismo como exerccio de poder
absoluto, insiste: "no , evidentemente, ao meu coronelismo que se refere", e
continua: "no h uma palavra no meu livro pela qual se pudesse atribuir
o status de senhor absoluto ao coronel, ou s expresses pessoais de mando do
sistema coronelista". Mais ainda: "Em nenhum momento, repito, chamei o coronel
de senhor absoluto" (idem:12-13; Pang, 1979).
Boa parte da literatura brasileira, mesmo a que se inspira em Leal,
identifica coronelismo e mandonismo. Essa literatura contribuiu, sem dvida, para
esclarecer o fenmeno do mandonismo. Da imagem simplificada do coronel como
grande latifundirio isolado em sua fazenda, senhor absoluto de gentes e coisas,
emerge das novas pesquisas um quadro mais complexo em que coexistem vrios
tipos de coronis, desde latifundirios a comerciantes, mdicos e at mesmo
padres. O suposto isolamento dos potentados em seus domnios tambm revisto.

Alguns estavam diretamente envolvidos no comrcio de exportao, como os

coronis baianos da Chapada Diamantina, quase todos se envolviam na poltica
estadual, alguns na poltica federal (Carone, 1971; Pang, 1979; Machado Neto et
alii, 1972; Queiroz, 1975; S, 1974; Silva, 1975; Vilaa e Albuquerque, 1965;
Campos, 1975). Mas o fato de esta literatura ter tornado sinnimos os conceitos de
coronelismo e mandonismo foi negativo. Alguns autores encontraram mesmo um
coronelismo urbano (Reis, 1971), ou um coronelismo sem coronis (Banck, 1974;
1979). O conceito atinge, nesses casos, uma amplitude e uma frouxido que lhe
tiram o valor heurstico.
Outro conceito confundido com o de coronelismo o de clientelismo. Muito
usado, sobretudo por autores estrangeiros escrevendo sobre o Brasil, desde o
trabalho pioneiro de Benno Galjart (1964; 1965), o conceito de clientelismo foi
sempre empregado de maneira frouxa. De modo geral, indica um tipo de relao
entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de
empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na
forma de voto. Este um dos sentidos em que o conceito usado na literatura
internacional (Kaufman, 1977). Clientelismo seria um atributo varivel de sistemas
polticos macro e podem conter maior ou menor dose de clientelismo nas relaes
entre atores polticos. No h dvida de que o coronelismo, no sentido sistmico
aqui proposto, envolve relaes de troca de natureza clientelstica. Mas, de novo,
ele no pode ser identificado ao clientelismo, que um fenmeno muito mais
amplo. Clientelismo assemelha-se, na amplitude de seu uso, ao conceito de
mandonismo. Ele o mandonismo visto do ponto de vista bilateral. Seu contedo
tambm varia ao longo do tempo, de acordo com os recursos controlados pelos
atores polticos, em nosso caso pelos mandes e pelo governo.
De algum modo, como o mandonismo, o clientelismo perpassa toda a
histria poltica do pas. Sua trajetria, no entanto, diferente da do primeiro. Na
medida em que o clientelismo pode mudar de parceiros, ele pode aumentar e
diminuir ao longo da histria, em vez de percorrer uma trajetria sistematicamente
decrescente como o mandonismo. Os autores que vem coronelismo no meio
urbano e em fases recentes da histria do pas esto falando simplesmente de
clientelismo. As relaes clientelsticas, nesse caso, dispensam a presena do
coronel, pois ela se d entre o governo, ou polticos, e setores pobres da populao.
Deputados trocam votos por empregos e servios pblicos que conseguem graas
sua capacidade de influir sobre o Poder Executivo. Nesse sentido, possvel mesmo
dizer que o clientelismo se ampliou com o fim do coronelismo e que ele aumenta
com o decrscimo do mandonismo. medida que os chefes polticos locais perdem

a capacidade de controlar os votos da populao, eles deixam de ser parceiros

interessantes para o governo, que passa a tratar com os eleitores, transferindo
para estes a relao clientelstica.
Exemplo claro dessa situao o da cidade que na dcada de 60 era
dominada por duas famlias, cujo poder se baseava simplesmente na capacidade de
barganhar empregos e benefcios pblicos em troca de votos (Carvalho, 1966). As
famlias no tinham recursos prprios, como os coronis, e o fenmeno no era
sistmico, embora houvesse vnculos estaduais e federais. Por vrios anos as duas
famlias mantiveram o controle poltico da cidade, alternando-se no poder. Os
resultados eleitorais eram previstos de antemo com preciso quase matemtica.
Os votos tinham dono, eram de uma ou de outra famlia. Tratava-se de um caso
exacerbado de clientelismo poltico exercido num meio predominantemente urbano.
No se tratava de coronelismo.
Temos, assim, trs conceitos relacionados, mas no sinnimos, guardando
cada um sua especificidade, alm de representarem curvas diferentes de evoluo.
O coronelismo retrata-se com uma curva tipo sino: surge, atinge o apogeu e cai
num perodo de tempo relativamente curto. O mandonismo segue uma curva
sempre descendente. O clientelismo apresenta uma curva ascendente com
oscilaes e uma virada para baixo nos ltimos anos. Os trs conceitos, assim
concebidos, mantm uma caracterstica apontada com razo por Raymond Buve
(1992) como essencial em uma abordagem histrica: a idia de diacronia, de
processo, de dinamismo.
Mas no se resolvem com isso os problemas relacionados com os trs
conceitos. O menos polmico deles talvez seja o de mandonismo, vamos deix-lo
em paz. Quanto ao clientelismo, as divergncias so grandes. Na literatura
internacional, muitos no concordam em restringi-lo idia de atributo de um
sistema; outros querem aplic-lo apenas poltica local; outros ainda o vem como
um sistema global (Scott, 1977; Clapham, 1982; Lemarchand, 1981; Land, 1983).
No seria possvel nas dimenses deste artigo retomar a discusso desse conceito
alm do uso que dele feito no Brasil. Vamos retom-lo em conexo com as
crticas ao conceito de coronelismo de Leal.
A crtica mais contundente, quase virulenta, foi feita por Paul Cammack
(1979; 1982), e foi respondida com igual contundncia por Amilcar Martins Filho
(1984). Como bem observa este ltimo, o principal alvo de Cammack a
interpretao clientelstica da poltica brasileira durante a Primeira Repblica, que

ele, Cammack, identificaria com o coronelismo. Contra essa interpretao Cammack

prope retomar a viso tradicional de um sistema poltico dominado pelos
proprietrios rurais cujos interesses seriam representados pelo Estado. J vimos
que coronelismo e clientelismo no se confundem e por a a crtica erra o alvo.
Martins Filho limita-se em sua resposta a salvar a abordagem clientelstica. Mas
pode-se examinar o contedo da crtica naquilo que atinge o coronelismo como
sistema. O ponto central, a meu ver, a negao, por Cammack, da validade da
idia de compromisso baseada na troca dos votos controlados pelos coronis pela
delegao de poderes do governo.
Cammack nega o poder dos coronis de controlar os votos e tambm o
valor do voto como mercadoria poltica. Quanto capacidade de controle do voto,
h consenso entre testemunhos da poca e estudiosos de que ela existia. Ela se
dava, como vimos, at mesmo em contextos urbanos e depois da democratizao
de 1945. Quanto ao valor do voto como mercadoria, a crtica faz sentido, a votao
pouco valia na poca. H amplas evidncias sobre fraudes escandalosas que
acompanhavam o processo eleitoral em todas as suas fases. O coronel podia
controlar os votantes e manipular as atas eleitorais, mas quem definia a apurao
dos votos e reconhecia os deputados era o prprio Congresso em acordo com o
presidente da Repblica. Esse foi o acordo negociado por Campos Sales com os
governadores. A apurao final podia inverter o resultado das atas. Uma
testemunha ocular do processo de reconhecimento na Cmara em 1909 observa:
"Os reconhecimentos de Gois, Rio de Janeiro e Distrito Federal s se faro quando
os chefes chegarem a acordo. Para o caso as eleies nada esto valendo" (Vieira,
1980).
Se aceita, a crtica quebra um dos ps do compromisso coronelista, qual
seja, a dependncia do governo em relao aos coronis para a produo de votos.
A crtica pode ser considerada vlida se os coronis forem tomados individualmente
em sua relao com os governadores. Mesmo a haveria excees, pois certos
coronis, como os da Bahia, podiam enfrentar os governadores at no terreno
militar. Mas mesmo sem recorrer a esses casos excepcionais, a idia do
compromisso coronelista pode ser mantida sem que se d ao voto peso decisivo. Se
os

governadores

podiam

prescindir

da

colaborao

dos

coronis

tomados

isoladamente, o mesmo no se dava quando considerados em conjunto. A

estabilidade do sistema como um todo exigia que a maioria dos coronis apoiasse o
governo,

embora

essa

maioria

pudesse

ser

eventualmente

trocada.

As

manipulaes dos resultados eleitorais sempre beneficiavam um grupo em

detrimento de outro e tinham um custo poltico. Se entravam em conflito com um

nmero significativo de coronis, os governadores se viam em posio difcil, se

no insustentvel. Basta mencionar os casos da Bahia, de Gois, do Cear e de
Mato Grosso. Em todos eles, os governadores foram desafiados, humilhados e
mesmo depostos. So tambm conhecidos os casos de duplicatas de assemblias
estaduais, de bancadas federais e at mesmo de governadores. As duplicatas de
assemblias eram no mnimo embaraosas para os governadores e podiam
preparar o caminho para a interveno do governo federal, numa confirmao da
natureza sistmica do coronelismo. Muitas vezes, rebelies de coronis eram
incentivadas pelo governo federal para favorecer oligarquias rivais nos estados.
Um mnimo de estabilidade do sistema exigia algum tipo de entendimento
com os coronis, ou parte deles, sendo de importncia secundria que a
contrapartida do coronel se concretizasse exclusivamente em votos. Bastava o
apoio tcito, a no rebelio. Se tudo dependesse do voto, seria de esperar uma luta
maior por seu controle, com a conseqncia de que a participao eleitoral teria
atingido propores muito maiores do que os mseros 2% ou 3% da populao.
Com essa qualificao, a tese de Leal continua de p.
Outra crtica de Cammack tem a ver com o velho debate entre classe
e following, travado pela primeira vez no Brasil entre Benno Galjart (1964; 1965) e
Guerrit Huizer (1965). Cammack acusa Leal de ver os coronis apenas como atores
polticos e no como produtores, como classe social. Aqui tambm h que
distinguir. Que Leal considerava os coronis como classe dominante no pode haver
dvida.

compromisso

coronelista

baseava-se

exatamente

na

decadncia

econmica dessa classe. a perda de poder econmico que leva o coronel a

necessitar do apoio do governo para manter sua posio de classe dominante. Mas
verdade que a teoria formulada apenas em termos de compromisso poltico: os
coronis apiam o governador, que lhes d carta branca em seus domnios; os
governadores apiam o presidente da Repblica, este reconhece a soberania deles
nos estados.
Mas, de novo, a falha, se falha h, apenas formal. Isto por duas razes.
A primeira que a entrega do controle de cargos pblicos aos coronis tem
evidentemente um sentido que vai muito alm do poltico. No preciso, por
exemplo, demonstrar que o papel de um juiz de paz, de um juiz municipal, de um
delegado de polcia ou de um coletor de impostos est estreitamente vinculado
sustentao dos interesses econmicos dos donos de terra e dos grandes
comerciantes. As tarefas do juiz e do delegado eram importantes para o controle da
mo-de-obra e para a competio com fazendeiros rivais. Ser capaz de oprimir ou

proteger os prprios trabalhadores ou de perseguir os trabalhadores dos rivais

fazendo uso da polcia era um trunfo importante na luta econmica. Como observou
Oliveira Vianna (1949), a justia brasileira caracterizava-se, nessa poca, pelas
figuras do "juiz nosso", do" delegado nosso", isto , era uma justia posta a servio
dos interesses dos mandes. O coletor de impostos, por seu lado, podia, pela ao,
ou inao, afetar diretamente a margem de lucro dos coronis. At mesmo uma
professora primria era importante para conservar valores indispensveis
sustentao do sistema. Ignorar esses aspectos dos cargos pblicos que seria
separar artificialmente o poltico do econmico. No coronelismo, como definido por
Leal, o controle do cargo pblico mais importante como instrumento de
dominao do que como empreguismo. O emprego pblico adquire importncia em
si, como fonte de renda, exatamente quando o clientelismo cresce e decresce o
coronelismo.
Em segundo lugar, era raro que os interesses econmicos de classe
assumissem o primeiro plano nas lutas locais da Primeira Repblica. Em geral, isto
s se dava em momentos de tentativas de criao ou aumento de impostos pelos
governos estaduais. Os interesses mais amplos dos coronis como classe eram
raramente, se jamais o foram, desafiados pelos governos ou pelos trabalhadores.
No se colocava em questo o domnio dos coronis como classe. Esta uma
premissa que perpassa toda a argumentao de Leal e de fato a torna inteligvel. O
conflito assumia, assim, quase sempre, caracterstica de disputa poltica entre
coronis ou grupos de coronis, entrando os governos estaduais e federal seja
como juiz, seja como provocador, seja ainda como aliado de uma das faces. No
havia movimentos organizados de trabalhadores que pudessem colocar em xeque o
domnio do senhoriato. A nica organizao de setores dominados verificava-se nos
movimentos messinicos e no cangao. Mas messianismo e cangao atingiam o
domnio da classe proprietria apenas indiretamente. Eram vtimas fceis da
represso e da cooptao, ou de ambas (Queiroz, 1977; Monteiro, 1974; Della
Cava, 1970). Leal no ignorava nem menosprezava o lado econmico em sua teoria
do coronelismo. Uma de suas inovaes em relao teoria social da poca foi
exatamente fugir aos reducionismos em voga, econmicos, sociolgicos, culturais
ou psicolgicos. Sua anlise incorpora contribuies de vrias disciplinas e as
integra no conceito de sistema coronelista (Carvalho, 1980c).
Mas as divergncias no terminam a. Como a polmica entre Martins Filho
e Cammack indica, esto em jogo conceitos sociolgicos e polticos fundamentais
como clientelismo, feudalismo e patrimonialismo, representao e cooptao. Uso a
polmica para entrar na discusso do emprego desses conceitos.

Martins Filho acusa Cammack de cometer uma impropriedade conceitual ao

vincular patrimonialismo e representao de interesses, ao mesmo tempo que o
prprio Cammack aponta a inconsistncia da literatura sobre o coronelismo que
vincularia feudalismo e cooptao. A meu ver, pelos argumentos expostos at
agora, tanto Martins Filho como Cammack se equivocam ao colocar Nunes Leal
dentro da tradio "feudalista" que tem em Oliveira Vianna e Nestor Duarte seus
mais ilustres representantes, mais tarde seguidos por Queiroz (Oliveira Vianna,
1920; Duarte, 1939; Queiroz, 1956/57)3. Essa tradio acentua o poder dos
potentados rurais e suas parentelas diante do Estado desde o incio da colonizao.
Os grandes proprietrios so vistos como onipotentes dentro de seus latifndios,
onde, como disse um cronista, s precisavam importar ferro, sal, plvora e
chumbo. Durante a Colnia eram alheios, se no hostis, ao poder do governo. Aps
a Independncia, passaram a controlar a poltica nacional, submetendo o Estado a
seus desgnios. A formulao mais contundente da tese feudal est em Nestor
Duarte. As capitanias hereditrias seriam, segundo este autor, instituies
legitimamente feudais e o feudalismo teria dominado os trs primeiros sculos da
histria nacional. Pouco teria mudado aps a Independncia, pois "o poder poltico
se encerra nas mos dos que detm o poder econmico" (Duarte, 1939:181). A
ordem privada, antagnica e hostil ao Estado como poder pblico, teria governado
soberana durante todo o perodo imperial e ainda predominaria poca em que o
livro foi escrito. Para ser tolerado pela ordem privada, o Estado, enquanto tal,
omite-se e reduz suas tarefas mera coleta de impostos. No resto, o Estado
privatizado e age em funo dos interesses da classe proprietria.
Vimos que Leal, apesar da interpretao de Martins e Cammack, nega
explicitamente vinculao a essa corrente feudalista. Pode-se supor at mesmo,
embora ele tenha negado a hiptese, que seu livro tenha sido uma resposta a
Nestor Duarte. Leal no nem feudalista, nem economicista, tampouco dicotmico
em sua anlise. O poder poltico no reduzido ao poder econmico, o Estado e a
ordem privada no se colocam como oposio inconcilivel. Mas, mesmo no se
aplicando a crtica a Leal, a observao de Martins Filho sobre o relacionamento
inadequado dos conceitos de feudalismo e patrimonialismo aos de cooptao e
representao se sustenta e merece comentrios mais amplos.
O debate clssico na historiografia brasileira e pode-se dizer que as
posies esto sendo apenas atualizadas e aperfeioadas na produo mais
recente. Ao lado do" feudalista" Nestor Duarte, h o" patrimonialista" Raymundo
Faoro, cuja tese inverte o argumento de Nestor Duarte. O Brasil seguiu a evoluo
de Portugal que desde o sculo XIV se havia livrado dos fracos traos de feudalismo

e implantado um capitalismo de Estado de natureza patrimonial. Aos poucos

formou-se um estamento burocrtico, instrumento de domnio do rei que se tornou
independente do prprio rei. A colonizao foi empreendimento capitalistamercantilista conduzido pelo rei e por esse estamento. O estamento, minoria
dissociada da nao, que domina, dele saindo a classe poltica, a elite que
governa e separa governo e povo, Estado e nao. O capitalismo mercantilista
monrquico, com seu estamento burocrtico, bloqueou a evoluo do capitalismo
industrial em Portugal e no Brasil e, portanto, tambm a sociedade de classes e o
Estado democrtico-representativo (Faoro, 1958)4.
Uma linha intermediria entre Duarte e Faoro seguida por Fernando
Uricoechea (1978). Partindo de slida base weberiana, Uricoechea interpreta o
Brasil imperial com o auxlio do tipo ideal de burocracia patrimonial. Os dois termos
so em parte conflitantes, desde que burocracia tomada no sentido weberiano de
racionalizao e modernizao da mquina do Estado, enquanto o patrimonial tem
a ver com uma forma de dominao tradicional ligada expanso do poder pessoal
do monarca. exatamente no conflito dialtico entre os dois fenmenos que o
autor v a natureza da poltica brasileira desde a Colnia: um misto de crescente
burocratizao e de decrescente prebendalizao ou patrimonialismo. Estado e
senhoriato estabeleceram relao dinmica de complementao e antagonismo. O
Estado portugus, e depois o brasileiro, no possuam recursos humanos e
materiais suficientes para administrar a Colnia e, posteriormente, o pas
independente. Fazia-se necessrio o recurso ao poder privado na forma de servios
litrgicos, cujo exemplo principal foi a Guarda Nacional. Por seu lado, o senhoriato
no conseguiu desenvolver formas de solidariedade corporativa capazes de
possibilitar o enfrentamento do monarca, enquanto a economia escravista no lhes
permitia a consolidao estamental que caracterizou o feudalismo ocidental. A idia
de compromisso foge ao dualismo de Faoro e tambm ao reducionismo de Nestor
Duarte, aproximando-se da abordagem de Leal.
Anlise matizada tambm a de Simon Schwartzman (1970). Partindo das
mesmas distines weberianas, trabalhadas por Bendix (Weber, 1964; Bendix,
1962), de feudalismo e patrimonialismo e de suas ligaes com as formas polticas
modernas, Schwartzman distingue evolues diferentes nas regies brasileiras. A
principal delas tem a ver com o estilo patrimonial-cooptativo caracterstico do
Nordeste e de Minas Gerais e o estilo feudal-representativo prprio de So Paulo.
Em Minas, a economia mineradora, marcada por forte presena da administrao
colonial, e a subseqente decadncia econmica durante o Imprio teriam levado a
provncia e depois o estado dependncia do poder central, ao desenvolvimento do

clientelismo e da cooptao como forma de relacionamento poltico. Em contraste,

a tradio de independncia dos bandeirantes paulistas durante a Colnia e a
pujana econmica trazida pelo caf levaram essa parte do pas a desenvolver uma
relao

de

maior

autonomia

em

relao

ao

poder

federal,

baseada

na

representao dos interesses da elite local. O contraste entre os dois estilos seria,
na viso de Schwartzman, uma das principais chaves para entender o enigma
brasileiro.
Com relao s trs ltimas posies, elas podem ser contestadas em
termos empricos. A existncia do onipotente estamento burocrtico de Faoro de
difcil comprovao emprica. Outros trabalhos sobre a burocracia imperial mostram
um quadro fragmentado, antes que unificado (Carvalho, 1980a). O prprio estudo
de Uricoechea postula uma relao distinta entre burocracia e senhoriato rural, o
mesmo acontecendo com recente trabalho de Graham (1990). A tese de
Schwartzman sobre a poltica de representao de interesses de So Paulo
contestada por estudos do corporativismo dos industriais paulistas na dcada de 30
(Costa, 1991). No entanto, do ponto de vista terico e conceitual ambos so
consistentes. A terminologia empregada segue com razovel preciso os tipos
ideais weberianos e mantm coerncia em relao s conseqncias tericas
derivadas desses tipos para a evoluo poltica do pas. Isto , da postulao do
patrimonialismo deriva um estilo poltico baseado na cooptao, no clientelismo, no
populismo, no corporativismo de Estado. Ao reverso, da postulao do feudalismo,
da independncia do senhoriato rural em relao ao Estado, deriva um estilo
poltico baseado na representao de interesses, nos partidos, na ideologia.
A mesma coerncia no se d com outros trabalhos sobre o tema. J vimos
a crtica de Martins Filho a Cammack relativa a esse ponto. Dentro da lgica
weberiana, a concluso da existncia de um sistema representativo dos interesses
dos proprietrios rurais deveria vir da premissa feudalista de Nestor Duarte,
criticada por Cammack. Insistir na fraqueza do senhoriato rural perante o Estado e
da deduzir a existncia de um Estado representativo desse mesmo senhoriato
parece, de fato, algo estranho. Foge no s lgica weberiana mas tambm
anlise marxista. Na formulao de Marx, sem que aqui dele divirja Weber, o modo
capitalista de produo, base da poltica de representao de interesses, evolui do
modo feudal de produo. Como observa J. P. Nettl (1968), no foi por acaso que
Marx deixou de enfatizar o Estado para se concentrar nas classes ao se transferir
da Alemanha para a Inglaterra, onde a transio se deu de modo exemplar. O
Partido Comunista do Brasil estava sendo coerente, embora no necessariamente
lcido, ao insistir na tese do feudalismo brasileiro, do qual se evoluiria para o

capitalismo e da para o socialismo. Nem mesmo o dissidente marxista Caio Prado

Jr. negava a seqncia, apenas achava que o pas j era h muito capitalista e
estava, portanto, pronto para o socialismo, sem ter de passar antes pela revoluo
burguesa5. Nesse campo, a diferena entre Marx e Weber com relao anlise da
evoluo das sociedades ocidentais est no fato de que o primeiro se concentra na
seqncia feudalismo-capitalismo, ao passo que Weber admite tambm, mesmo no
Ocidente, a alternativa derivada do patrimonialismo. Marx relega a ltima
possibilidade ao modo asitico de produo (Marx, 1971).
Outro autor que tambm usa os conceitos de maneira pouco consistente
Richard Graham (1990; 1994). Em sua bem pesquisada obra sobre a sociedade
brasileira durante o Imprio, que traz vrias contribuies importantes, Graham
retoma a tese da hegemonia e o predomnio dos senhores de terra sobre o Estado.
A vida dos gabinetes, segundo Graham, dependia tanto, se no mais, dos lderes
locais do que o oposto. Como para esse autor qualquer concepo de Estado que
no implique a dominao de uma classe abstrao terica ou, pelo menos,
inaplicvel ao Brasil, s lhe resta postular o domnio da poltica imperial pela classe
dominante rural (Graham, 1994:536). At a tudo bem. Como vimos, esta a tese
de Nestor Duarte e Queiroz. O problema conceitual surge quando Graham trabalha
o tempo todo com a noo de clientelismo, de relaes patro-cliente. O
clientelismo seria a marca caracterstica do sistema poltico imperial: "Pode-se,
pois, afirmar que o elemento decisivo da poltica brasileira no sculo XIX [...] foi o
clientelismo" (idem:544). Ora, qualquer noo de clientelismo implica troca entre
atores de poder desigual. No caso do

clientelismo poltico, tanto no de

representao como no de controle, ou burocrtico, para usar distino feita por

Clapham (1982), o Estado a parte mais poderosa. ele quem distribui benefcios
pblicos em troca de votos ou de qualquer outro tipo de apoio de que necessite. O
senhoriato rural seria a clientela do Estado. No certamente esta a viso de
Graham sobre a relao de poderes. Seria mais lgico para ele considerar o Estado
como clientela do senhoriato. Mas no h nada em seu texto justificando essa
reviravolta no conceito de clientelismo. Outra alternativa seria retornar tese de
Nestor Duarte, deixando de lado sua prpria evidncia sobre prticas clientelsticas.
A viso patrimonial de Uricoechea implica reconhecer maior poder ao
senhoriato rural do que a abordagem clientelista-classista de Graham. Na relao
patrimonial, o Estado vai alm da simples distribuio de empregos pblicos em
troca de apoio. Ele se v forado a delegar boa parte da administrao local, se no
toda ela, aos donos de terra. Na formulao de Bendix, h "compromissos entre as
foras opostas que do aos chefes locais completa autoridade sobre seus

dependentes, na medida em que isto compatvel com os interesses fiscais e

militares do governante" (Bendix, 1962:356). O servio litrgico desses particulares
exercido gratuitamente, no constituindo, portanto, uma tarefa burocrtica do
Estado.
No Imprio, a Guarda Nacional foi a grande instituio patrimonial que
ligou proprietrios rurais ao governo. Ela no foi criada por proprietrios, nem era
uma associao que os representasse. Foi criada pelo governo durante a Regncia,
inicialmente para fazer face aos distrbios urbanos desencadeados aps a
abdicao do imperador e sua inspirao era a guarda francesa, uma organizao
burguesa (Castro, 1977). Posteriormente que foi sendo transformada no grande
mecanismo patrimonial de cooptao dos proprietrios rurais. Da os muitos
conflitos entre seus oficiais e outras autoridades do governo ou eletivas, como
juzes municipais, juzes de paz e padres, conflitos estes analisados por Thomas
Flory (1981). Os oficiais da Guarda no apenas serviam gratuitamente como
pagavam pelas patentes e freqentemente fardavam as tropas com recursos do
prprio bolso. A escolha democrtica dos oficiais, por eleio, foi aos poucos sendo
eliminada para que a distribuio de patentes de oficiais correspondesse o melhor
possvel hierarquia social e econmica. Em contrapartida, a Guarda colocava nas
mos do senhoriato o controle da populao local.
No se resumia Guarda Nacional o ingrediente patrimonial do sistema
imperial. Os delegados, delegados substitutos, subdelegados e subdelegados
substitutos de polcia, criados em 1841, eram tambm autoridades patrimoniais,
uma vez que exerciam servios pblicos gratuitamente. O mesmo pode ser dito dos
inspetores de quarteiro, que eram nomeados pelos delegados. Praticamente toda
tarefa coercitiva do Estado no nvel local era delegada aos proprietrios. Algumas
tarefas extrativas, como a coleta de certos impostos, eram tambm contratadas
com particulares. O patrimonialismo gerava situaes extremas como a de um
municpio de Minas Gerais onde os servios patrimoniais, assim como os cargos
eletivos de juiz de paz, vereador e senador estavam nas mos de uma s famlia.
Treze pessoas ligadas por laos de parentesco ocupavam quase todos os postos,
algumas acumulavam cargos eletivos e patrimoniais, como o de vereador e os de
comandante da Guarda Nacional e subdelegado (ver A Reforma, 26/10/1869, p. 3).
O Estado utilizava ainda os servios da Igreja para executar suas tarefas: todos os
registros de nascimento, de casamento, de morte eram feitos pelo clero e
reconhecidos pelo Estado. Durante boa parte do perodo imperial, os padres tinham
tambm papel importante nas eleies, que eram realizadas dentro das igrejas.

Eles foram tambm encarregados de informar ao governo sobre a existncia de

terras pblicas nos municpios, quando da aplicao da lei de terras de 1850.
A grande divergncia que essa abordagem tem com a de Graham, que
nela a iniciativa do Estado. A Guarda era uma organizao criada pelo governo e
controlada pelo ministro da Justia; os cargos de delegado e subdelegado de polcia
foram criados para esvaziar as funes dos juzes de paz, autoridades eletivas. Na
medida em que os proprietrios rurais controlavam a eleio dos juzes de paz, o
esvaziamento do poder destes em benefcio de uma autoridade patrimonial era uma
perda de poder para aqueles. Os proprietrios nunca se organizaram em estamento
como no feudalismo, nem em partidos polticos6. Organizaes de proprietrios
surgiram apenas s vsperas da passagem da lei que libertou o ventre escravo
(Pang, 1981). Sintomaticamente, essas organizaes reagiam contra uma ao do
governo que consideravam radicalmente contrria a seus interesses. O prprio
imperador foi por eles acusado de traio nacional por favorecer a medida
abolicionista.
A tendncia era claramente no sentido de reduzir, at a eliminao, os
resduos patrimoniais da administrao em favor da burocracia do Estado.
Inmeros conflitos surgidos em funo do comportamento das autoridades
patrimoniais, como os delegados e oficiais da Guarda, comearam j no Imprio a
ser resolvidos pelo recurso a autoridades burocrticas, como os juzes de direito e
oficiais da polcia. Na Repblica, as tarefas de manuteno da ordem passaram
todas para a burocracia, na medida em que delegados se tornaram funcionrios
pblicos e os estados aumentaram rapidamente o efetivo de suas polcias militares
que substituram a Guarda na sua funo original. A Igreja tambm foi separada do
Estado, tendo sido institudo o registro civil. O coronelismo surgiu nesse momento,
com o recuo do patrimonialismo e o avano da burocracia.
A essa altura, pode-se voltar pergunta inicial e procurar saber se toda
essa discusso conceitual no intil disputa acadmica. Sem propsito de querer
introduzir rigidez desnecessria, espero ter mostrado a vantagem que teria para a
pesquisa maior preciso na definio de conceitos bsicos. Mais ainda, espero ter
indicado que na seleo e uso dos conceitos aqui discutidos esto embutidas vises
macrossociais distintas da evoluo histrica do pas e das caractersticas do Brasil
de hoje. A literatura tem demonstrado amplamente, por exemplo, a relao entre
patrimonialismo,

corporativismo

autoritarismo

(Schwartzman,

1977);

complementaridade entre clientelismo e corporativismo (Kaufman, 1977); a aliana

entre clientelismo e populismo (Diniz, 1982). A terminologia usada para discutir o

poder local na Colnia, no Imprio, ou na Primeira Repblica, reflete vises do

Brasil de hoje, ou mesmo vises mais gerais sobre as leis e tendncias das
trajetrias das sociedades.
O importante em todo o debate no discutir se existiu ou se existe
dominao. Ningum nega isto. O problema detectar a natureza da dominao.
Faz enorme diferena se ela procede de um movimento centrado na dinmica do
conflito de classes gerado na sociedade de mercado que surgiu da transformao
do feudalismo na moderna sociedade industrial, via contratualismo, representao
de interesses, partidos polticos, liberalismo poltico; ou se ela se funda na
expanso lenta do poder do Estado que aos poucos penetra na sociedade e engloba
as

classes

via

patrimonialismo,

clientelismo,

coronelismo,

populismo,

corporativismo. esta diferena que faz com que o Brasil e a Amrica Latina no
sejam os Estados Unidos ou a Europa, que sejam o Outro Ocidente, na feliz
expresso de Jos G. Merquior7.

(Recebido para publicao em outubro de 1996)

NOTAS:
*

Trabalho apresentado no simpsio sobre" Nation-Building in Latin America:

Conflict Between Local Power and National Power in the Nineteenth Century", em
homenagem a Raymond Buve, Leiden, Holanda, 20-21 de abril de 1995.

1. Retomo e expando aqui algumas idias desenvolvidas no verbete

sobre coronelismo includo no Dicionrio Histrico-Biogrfico, 19301983, organizado pelo Centro de Pesquisa e Documentao de
Histria Contempornea do Brasil (Cpdoc), da Fundao Getulio
Vargas.
2. Uma excelente e impiedosa descrio do papel poltico dos
presidentes de provncia durante o Imprio foi feita por Joo
Francisco Lisboa (1864/65) em seu Jornal de Timon, includo
em Obras de Joo Francisco Lisboa.
3. Outra vertente dessa corrente chama a ateno para a influncia
das parentelas nesse mundo dominado pelos potentados locais.
Vejam-se, por exemplo, os trabalhos de L. A. Costa Pinto, Lutas de
Famlia no Brasil (Introduo ao seu Estudo) (1949) e Linda
Lewin,Poltica e Parentela na Paraba (1993).

4. Quem primeiro usou a expresso patrimonialismo para descrever a

poltica brasileira foi Srgio Buarque de Holanda que tomou
conhecimento da obra de Weber durante estada na Alemanha. Veja
seu Razes do Brasil (1936, cap. V).
5. Para a posio ortodoxa marxista, formulada j na dcada de 20,
veja Otvio Brando (Fritz Mayer), Agrarismo e
Industrialismo (1924). Para a crtica de Caio Prado Jr., veja seu A
Revoluo Brasileira (1966).
6. Os partidos polticos imperiais eram coalizes. O liberal reunia
proprietrios e profissionais liberais, o conservador compunha-se de
proprietrios e magistrados. Em todas as questes que diziam
respeito aos interesses dos proprietrios, como a da abolio da
escravido, os dois partidos se dividiam internamente. Ver Carvalho
(1980b, cap. 8).
7. O referee annimo deste artigo observou que o ltimo pargrafo
"muito concordante com a viso de Simon Schwartzman". Em
havendo tal concordncia, ela motivo para que me autocongratule.

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