Rentas o Reformas? La Economía Política Del Desarrollo en República Dominicana

Unidad Monetaria = Pesos dominicanos
US$1.00 = 41.00 DOP

Ao Fiscal
Julio 1, 2012 Junio 30, 2013
Vice Presidente:
Directora Pas:
Director de Sector:
Gerente de Sector:
Lider de Sector:
Lideres de equipo:
Hasan A. Tuluy
Franoise Clottes
Rodrigo A. Chaves
Arturo Herrera Gutirrez
Christine Richaud
Andrea Gallina y Yasuhiko Matsuda
CONTENIDO
Resumen Ejecutivo...............................................................................................................................i
Captulo 1 Problemas de desarrollo, servicios pblicos y calidad de las instituciones pblicas......1

1.1 Principales desafos para el desarrollo en la Repblica Dominicana..................................1

1.2 Ineficiencias en la provisin de servicios pblicos.............................................................4

1.3 La calidad de las instituciones pblicas y la gobernabilidad..............................................10
Captulo 2 Trayectoria de las reformas...........................................................................................15

2.1 Educacin........................................................................................................................15

2.2 Salud................................................................................................................................17

2.3 Redes de proteccin social y transferencias sociales.......................................................19

2.4 Electricidad......................................................................................................................21

2.5 Reforma del sector de las telecomunicaciones...............................................................23

2.6 Reforma del sector financiero.........................................................................................25

2.7 Reforma fiscal..................................................................................................................28

2.8 Caracterizacin de las reformas en la Repblica Dominicana.........................................31
Captulo 3 La Economa Poltica del Desempeo de las Polticas Pblicas.....................................33

3.1 Races histricas y estructurales de la ausencia de un estado moderno de bienestar social.....33

3.2 Clientelismo y el Equilibrio de la Economa Poltica........................................................36

3.3 Economa Poltica de las reformas..................................................................................40

3.4 Implicaciones estratgicas...............................................................................................48
Bibliografa........................................................................................................................................53
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este informe son responsabilidad

de los autores y no deben atribuirse de manera alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones
afiliadas, a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos representan.
RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMA POLTICA DEL DESARROLLO EN REPBLICA DOMINICANA
La preparacin de este estudio ha sido coordinada por Andrea Gallina (especialista snior de
Desarrollo Social, LCSSO) y Yasuhiko Matsuda (especialista snior del Sector Pblico, EASPW)
y ha contado con la colaboracin de Miguel Eduardo Snchez Martn (economista, LCSPE) y
Davide Zucchini (consultor del Sector Pblico, LCSPS).
El equipo agradece los aportes y las valiosas sugerencias de Alberto Leyton (ECSP4), Philip Keefer (DECMG), Rafael Toribio (revisor interno), Franoise Clottes (LCC3C), Mcdonald P.
Benjamin (LCCDO), Roby Senderowitsch, (WBIGA), Arturo Herrera (LCSPS), Galina Sotirova
(LCC3C), Christine M. Richaud (LCSPR), Maria Angelica Sotomayor (LCSSD), Daniel lvarez
(LCSPS), Sarah Keener (LCSSO), Miguel Eduardo Ceara Asuad (WBIGA), Francisco Lazzaro (LCSPS), Ana Mie Horigoshi Reis (LCSPS), Junko Narimatsu (TWICT), Tiina Marjaana Hypponen
(LCSDU), Catherine Abreu (LCSPT), Diana de Len (LCCDO), Horacio lvarez (LCCDO), Pamela
Mieses (LCCDO), Omar Jimnez (LCCDO) y Maritza Rodrguez (LCFM).
Un agradecimiento particular a los investigadores del Instituto Tecnolgico de Santo Domingo, Pavel Isa y Ana Beln Benito Snchez y al consultor Jos Alfredo Rizek. Por ltimo, si bien
no menos importante, un agradecimiento especial a Magdalena Lizardo, Directora Unidad
de Anlisis Econmico y Social del Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo por
haber facilitado a los autores fuentes de datos y estudios de inters para la investigacin,
as como por haber coordinado la recopilacin de comentarios, sugerencias e insumos por
parte del gobierno, que han sido incorporados en la medida de lo posible a esta versin.
Nota al lector: Cabe destacar que este informe no trata de analizar de manera extensiva las
reformas pblicas que han tenido lugar en la Repblica Dominicana en los ltimos aos. Por
ejemplo, el anlisis no incluye los procesos de cambio en la administracin tributaria o en la
Suprema Corte de Justicia. El objetivo ha sido ms bien la seleccin de una sub-muestra de
reformas, generalmente aquellas con las cuales el equipo del Banco Mundial esta ms familiarizado, a travs de las cuales tratar de hacer una caracterizacin comn desde un punto de
vista de economa poltica. No se entra a discutir, por tanto, si el diseo o el contenido de la
reforma era adecuado o no, sino, ms bien, los elementos que intervinieron en el proceso y
si la implementacin fue completa o parcial, entre otras dimensiones.
w RESUMEN EJECUTIVO
Desafos para el Desarrollo, Servicios Pblicos
y la Calidad de las Instituciones Pblicas
1. Desempeo del Gobierno: El desempeo de las polticas en la Repblica Dominicana es una combinacin
curiosa de un potable crecimiento econmico por un lado y de persistente pobreza por el otro. Particularmente preocupante es el bajo desempeo del gobierno en la provisin de servicios pblicos crticos como
una educacin pblica de calidad y un suministro elctrico confiable. Cuando se compara con las polticas
pblicas de Amrica Latina, la calidad de las polticas en la Repblica Dominicana es cercana al promedio,
pero tiene una baja calificacin en pertinencia pblica1, consistente con la percepcin general que arrojan las encuestas de que el interes de unos pocos puede estar sesgando el desarrolo de las polticas pblicas
en el pas. Aunque no se captura en las mediciones de la calidad de las polticas, los observadores tambin
concuerdan en que el proceso de polticas en la Repblica Dominicana adolece de debilidades en la implementacin y ejecucin de polticas, lo que impide que algunas polticas sobre papel tengan un impacto
real sobre el terreno.
2. Historia de las reformas sectoriales: Para abordar estas fallas en las polticas pblicas, se han intentado las
reformas o por lo menos se han promovido en importantes sectores econmicos y sociales. Sin embargo, el
historial de xito de las reformas ha sido mixto hasta la fecha. Unas cuantas reformas, como de la del sector
de las telecomunicaciones y las redes de proteccin social han sido tanto de gran alcance y sostenibles en
el tiempo, mientras que otras como la reforma del sector financiero, la reforma del sector salud, y algunas
de las reformas fiscales han sido parciales en el mejor de los casos, y no han conseguido abordar algunas
de las debilidades estructurales fundamentales (sector financiero, fiscal) o no han sido implementadas
totalmente (salud). Finalmente otras han sido en gran parte completos fracasos debido a que una reforma
significativa esta pendiente (educacin) o que la reforma fue revertida (electricidad).
La Economa Poltica del Desempeo de Polticas
3. Macro economa poltica: Sobre la base de la documentacin existente y los estudios de caso sobre
la reforma, esta Revisin de la situacin institutcional y de gobernabilidad (IGR por sus siglas en ingls)
discute las perspectivas de polticas de reformas favorables a la poblacin pobre en la Repblica Dominicana. A nivel poltico macro, el clientelismo prevalece en los procesos polticos en la Repblica Dominicana. El sector popular (los trabajadores organizados) que en otros pases ha constituido una fuerza
para los cambios progresivos, est pobremente organizado y es polticamente dbil. Los partidos polticos obtienen apoyo poltico no sobre la base de plataformas de polticas sino del clientelismo. Aunque
el Estado dominicano ha fallado en atender las necesidades de la ciudadana con mejores polticas y
servicios pblicos, la participacin electoral es relativamente alta, aun si la confianza y valoracin de
los partidos polticos es consistentemente baja. Este fenmeno puede atribuirse a una combinacin
del buen desempeo del crecimiento econmico (aunque con limitado impacto en la reduccin de la
pobreza), y al uso selectivo del clientelismo. Las elecciones peridicas no sirven completamente al propsito terico de que los gobiernos sean tenidos como responsables del desempeo de sus polticas y
se recompense a los candidatos por la credibilidad de sus propuestas de polticas. La aparente estabilidad del equilibrio clientelista imperante da lugar a un entorno generalmente hostil para las reformas
de poltica orientadas a los pobres.
Trayectoria de las Reformas
Pertinencia pblica se refiere al alcance que las polticas producidas por un sistema dado promueven el bienestar general y RESEMBLE beneficios
pblicos (es decir, que son pertinentes al pblico) o tienen a canalizar beneficios privados a ciertos individuos, facciones, o regiones. BID, 2010:12.
1
4.Economa poltica de las reformas sectoriales Marco analtico: Ms all de las caractersticas macro de
la economa poltica dominicana, las dinmicas sectoriales especficas tienen influencia sobre las perspectivas de las reformas sectoriales especficas. El presente estudio analiza el contexto y contenido de las
reformas as como tambin los participantes clave involucrados en estas reformas. El informe tambin
ilustra sobre algunas de las razones plausibles por las que ciertas reformas han tenido xito mientras que
otras no, y las perspectivas futuras de las reformas pendientes. El contexto de las reformas refiere a si
se necesita o no una crisis para desencadenar reformas de polticas, una pregunta importante porque
algunos de los sectores donde las reformas son sumamente necesarias son sectores que operan en un
estado de deficiencia crnica aunque no estn en crisis aguda. El anlisis del contenido de la reforma se
construye sobre la teora de accin colectiva y predice una dificultad relativa para el xito de la reforma
dependiendo de cmo los costos y beneficios de la reforma sean distribuidos, y cmo esto se traduce en
la formacin de coaliciones a favor y/o contra de reformas especficas. El anlisis sobre el contenido de
la reforma tambin considera en qu medida una reforma particular requiere de una implementacin
intensiva. Algunas reformas requieren de una mayor capacidad institucional que otras de parte del estado para ser implementadas; a mayor intensidad de implementacin requerida, mayor es la dificultad
esperada para lograr la reforma. Finalmente, el estudio IGR examina las caractersticas de los actores
involucrados en las reformas, y procura identificar si ciertos tipos de participantes han jugado histricamente roles particularmente destacados, ya sea a favor o en contra de las reformas.
ii
5. Contexto de las reformas: Los estudios de caso sobre las reformas sectoriales confirman parcialmente la
opinin generalizada de que una crisis con frecuencia desencadena reformas. Las decisiones para fortalecer
las regulaciones del sector financiero, ajustar los sistemas fiscales para incrementar los ingresos, y mejorar
la calidad de las redes de seguridad social, ocurrieron todas con posterioridad a la crisis del sector bancario del 2003-04. Pero el desencadenamiento de la crisis result insuficiente para abordar algunas de las
debilidades estructurales ms profundas, especialmente en el sector financiero, donde la estructura ampliamente oligoplica del sector permaneci inalterado, y en el sector fiscal donde las medidas de reforma
introducidas fueron meramente paliativas y no consiguieron incrementar la base de ingresos del gobierno.
El caso ms exitoso de una reforma sectorial entre los casos de estudio lo constituye el sector de las telecomunicaciones, y en este caso la reforma fue lanzada sin que existiera una crisis per se, sugiriendo que una
crisis no es una condicin necesaria, aunque puede que sea simplemente una excepcin que comprueba la
regla general de que los hacedores de politicas todava necesitan de una crisis para salir de un status quo.
Los otros estudios de caso (i.e., electricidad, educacin) sugieren que las fallas crnicas en el desempeo
a nivel sectorial resultan simplemente insuficientes para estimular a los encargados de formular polticas
para que procuren reformas ms sustanciales.
6. Contenido de las reformas: Los estudios de caso tambin indican que el contenido de la reforma tiene relevancia en trminos de la distribucin de costos y beneficios, y la intensidad de la implementacin. Una situacin
tpica de dificultad para las reformas se da cuando los costos de la reforma estn concentrados en un nmero
pequeo de grupos en la sociedad. Estos grupos tienen un fuerte incentivo para organizarse entre s para resistir las reformas. La resistencia organizada por parte de los potenciales perjudicados podra ser superada si los
beneficiados potenciales estn igualmente bien organizados y cuentan con recursos. Esto sucedi con la reforma exitosa del sector de las telecomunicaciones, donde los nuevos participantes en el mercado neutralizaron
la resistencia de la firma incmbente. Sin embargo, con frecuencia los beneficios esperados de las reformas se
encuentran distribuidos ampliamente en la sociedad sobre todo porque ese es precisamente el propsito de
las reformas diseadas para ampliar los beneficios para el bienestar pblico. En estas circunstancias, los beneficiados potenciales usualmente estn pobremente organizados (o adolecen de un problema de accin colectiva)
para proporcionar un contrapeso efectivo al propsito de los intereses creados que quieren mantener el status
quo de las polticas (i.e., educacin, salud, y aspectos de la reforma del sector elctrico). Los emprendedores
de polticas podran representar los intereses generales latentes y contrarrestar la influencia de los potenciales
perjudicados incrementando el inters pblico sobre el tema de la reforma y hacerlo parte del clculo electoral
de los polticos. Sin embargo, en los sistemas polticos dominados por los favores polticos y el clientelismo,
donde la responsabilidad electoral de los polticos ante los votantes en el respecto del desempeo de polticas
se ve seriamente diluida, el potencial impacto del emprendedor de polticas tiende tambin a ser silenciado.
7. An cuando los beneficiados potenciales estn desorganizados porque los beneficios esperados estn difusos,
las reformas pueden ocurrir cuando los costos estn tambin difusos. En estas situaciones, los grupos de inters organizados estn mayormente ausentes de la arena poltica. Ese era el caso con respecto de las mejoras
progresivas de los programas de la red de proteccin social. En otros casos, sin embargo, las reformas han
conseguido un impacto de alguna forma limitado mientras se traspasan los costos a la sociedad en su conjunto
(i.e., rescate del sector financiero, incremento de la tasa del ITBIS).
9.Participantes de las reformas: Finalmente, el estudio identifica caractersticas clave de participantes involucrados en episodios exitosos de reformas examinados en los estudios de caso. La reforma ms exitosa
fue la reforma del sector de las telecomunicaciones, y en ella, los participantes clave eran los operadores
de telecomunicaciones de capital extranjero quienes demandaron un marco regulatorio predecible y en
igualdad de condiciones. Informacin anecdtica sugiere que estas firmas de capital extranjero cabildean
ante el regulador y mantienen relaciones con el gobierno en formas ms transparentes y ticas que las
empresas domsticas que controlan el grueso de la industria de radiodifusin que es regulada por la misma
agencia regulatoria independiente, INDOTEL. La disposicin de estos operadores de telecomunicaciones
de jugar de acuerdo con las reglas parece ser un ingrediente clave del xito sostenido de la reforma del
sector de las telecomunicaciones. En situaciones de crisis, los diseos tcnicos de ciertas reformas (i.e., el
sector financiero y la red de proteccin social) se han beneficiado tambin de las recomendaciones de las
organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
10. El breve anlisis de la economa poltica de las reformas de polticas en la Repblica Dominicana confirma que
las perspectivas de reformas no son particularmente promisorias para la agenda sectorial restante. Aunque
las crisis externas no han sido siempre suficientes para desencadenar reformas profundas, la presencia de
pocos agentes internos de cambio no debe implicar la satisfaccin o conformidad del gobierno con el status
quo. La reforma de salud parece haber sido iniciada sin que existiera una crisis externa y ha alcanzado un xito
parcial. En parte para compensar por el rol silente que juegan los impulsores locales de la reforma, los participantes externos han sido prominentes por momentos, ya sea apoyando el lanzamiento inicial de la reforma,
como en el caso de la reforma regulatoria de las telecomunicaciones, o en dar forma al contenido tcnico de
las reformas desencadenadas por una crisis, como en los casos del sector financiero y de las reformas de la red
de proteccin social en el decenio del 2000. Los actores externos, particularmente las organizaciones internacionales no debera ser considerados como los impulsores constantes de los cambios domsticos.
11.Sobre la base del anlisis del contenido de la reforma, las reformas pendientes, particularmente en
los sectores elctrico, educativo y fiscal, parecen enfrentar varios obstculos inherentes. Ninguna de
estas reformas contiene los mecanismos para superar los dilemas de la accin colectiva intrnseco a
las reformas que con toda probabilidad enfrentar la resistencia de potenciales perdedores relativamente cohesionados. All donde el clientelismo torna ineficientes las elecciones como escenario para
la competencia entre ideas de poltica y propuestas alternativas de solucin, como es el caso de la Repblica Dominicana, la poblacin en general no cuenta con suficientes instrumentos para contrarrestar
la influencia de intereses creados bien organizados. Algunas reformas pendientes son tambin de implementacin intensiva y requieres esfuerzos adicionales para superar todos los obstculos inherentes
al cambio. Entre nuestros estudios de caso, ninguna reforma con una intensidad de implementacin
media o alta ha prosperado hasta la fecha en la Repblica Dominicana.
8.Otro aspecto del contenido de la reforma que el IGR explora es la intensidad de la implementacin. Algunas
reformas requieren mayor intensidad de implementacin, mientras que otras ms o menos se implementan a s mismas una vez el cambio inicial de poltica es adoptado. Los casos de reformas relativamente
exitosas, tales como la liberalizacin de las telecomunicaciones y los programas de la red de proteccion
social, han resultado relativamente menos difciles en la capacidad institucional del estado que otros como
la revisin institucional importante y cambio de comportamiento de los proveedores de servicios en el sector salud. Dada la reputacin de una dbil implementacin de polticas y de cumplimiento de reglas en la
Repblica Dominicana, las reformas institucionales complejas enfrentan perspectivas ms dbiles de tener
un impacto sostenible.
iii
12. Implicaciones estratgicas: Sobre la base del anlisis, el estudio concluye con un conjunto de principios
para guiar nuestro pensamiento sobre la priorizacin y diseo de las reformas futuras. En el corto plazo
(ciertamente durante el mandato de las autoridades recin electas), la estabilidad y la continuacin del
status quo de la economa poltica luce ser con creces el escenario ms probable. Existen pocas indicaciones de que el sistema poltico en la Repblica Dominicana atravesar un levantamiento considerable
como en Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los sistemas de partidos polticos establecidos han colapsado. As como tampoco existe suficiente indicacin de que el Estado dominicano evolucionar hacia un
sistema caracterizado por partidos polticos programas y que compitan sobre la base de propuestas de
polticas diferentes, como sucede en democracias ms maduras en la regin como Chile, Brasil y Uruguay.
13. Esto no significa que nada cambiar. Despus de todo, la poltica dominicana difcilmente ha sido esttica. La
Repblica Dominicana actual es menos patrimonial que durante la poca de Trujillo o Balaguer, pero estos cambios han sido lentos y graduales. Por lo tanto, en ausencia de un shock externo importante, la economa poltica
dominicana puede continuar abrindose paso a travs de los desafos pendientes, mientras se permite que
su sistema poltico evolucione de forma gradual. Quizs impulsada por un desempeo econmico fuerte y la
expansin gradual de la clase media que tiende a ser menos proclive a las tentaciones clientelistas, la sociedad
dominicana puede madurar gradualmente hasta un punto donde los votantes esperen ms ejecucin de polticas de los gobiernos electos2. A juzgar por el contenido de las campaas en las ms recientes elecciones y la
naturaleza de la formulacin de polticas y ejecucin de reformas en aos recientes, sin embargo, es probablemente justo concluir que la contienda electoral basada en polticas no es todava una realidad en la Repblica
Dominicana.
iv
14.En este escenario de evaluacin progresiva, las perspectivas de reforma continuarn siendo opacas, especialmente para reformas importantes, como la reforma energtica o la reforma educativa. Entre la poltica
electoral enfocada en el clientelismo y el peso de los intereses creados en cada sector, luce extremadamente
improbable que se registre un gran avance de parte de un lder emprendedor de polticas. Sin embargo, todava podra ser posible alcanzar algunas mejoras de eficiencia marginal si surge un defensor de las reformas
con credibilidad, pero las expectativas del alcance de las reformas deberan ser apropiadamente calibradas.
Entonces se hara la pregunta de si apoyarse reformas parciales pero significativas en lugar de reformas integrales pero demasiado ambiciosas. El esfuerzo actual de una ofensiva contra el robo de la electricidad podra
ser un escenario prometedor, pero esto es de implementacin relativamente intensiva. La re-privatizacin de
las empresas de distribucin elctrica sin primero resolver el espinoso tema de fijacin de tarifa, luce menos
polticamente viable.
15. Puede ser posible continuar impulsando la evolucin progresiva de la red de proteccin social y
(quizs) las reformas de subsidio en el tiempo, al menos hasta que el costo fiscal se convierta en un
impedimento vinculante. Las transferencias condicionadas de efectivo (CCT en ingls) han probado
ser compatibles con los incentivos electorales del gobierno independientemente de las persuasiones
polticas del partido en el poder (i.e., PAN en Mjico vs. PT en Brasil). Existen otras reformas similares que tambin sean electoralmente atractivas an para un gobierno que opere en una red que
mantenga el clientelismo?
16.Una avenida potencialmente prometedora para las reformas que puede desbloquear por lo menos una
parte de la red de intereses creados es el permitir que ciertos participantes externos (i.e., inversionistas
extranjeros) tengan mayor participacin en la economa, como en el caso del sector de las telecomunicaciones. Estos podran proporcionar tanto el contrapeso ampliamente necesitado a algunos de los
intereses creados domsticos para impulsar reformas, y tambin traeran consigo un modus operandi
diferente (menos clientelista) en sus transacciones con el gobierno, y podran en el largo plazo tener
efectos en el cambio de las reglas del juego predominantes. La naturaleza abierta de la economa
dominicana podra hacer de sta una estrategia razonable.
Por ejemplo, Brasil aparentemente ha hecho esa transicin desde mediados del decenio de 1990, ya que los dos principales partidos (PSDB y PT)
han ofertado plataformas slidas basadas en polticas para competir entre s tanto a nivel federal como en algunas jurisdicciones sub-nacionales.
17.Finalmente, una eventual crisis probablemente abrira espacio para que la comunidad internacional ejerza influencia, especialmente con respecto de las reformas con implicaciones macroeconmicas y fiscales.
Lo menos que la comunidad internacional podra hacer es estar preparada para una eventualidad similar,
estudiando las diferentes opciones de reforma. Una crisis podra cambiar la tolerancia al riesgo y absorcin
de costos por parte de los votantes generales y abrir puertas a las reformas que no han sido posibles bajo
circunstancias normales. Sin embargo, la ventana de oportunidad que se abre puede ser corta. Por lo tanto
es importante que la comunidad internacional no limite su visin a las primeras soluciones ideales y ptimas,
sino que tambin considere aquellas que pueden ser adoptadas rpidamente dentro de una corta ventana
de oportunidad durante el periodo de crisis y mostrar resultados relativamente rpido. Resulta crtico tambin prestar atencin a los detalles de secuenciacin e implementacin de las reformas (i.e., el cmo de la
reforma, ms que el qu). Constituye entonces otro desafo tcnico el hecho de si ser posible identificar
dichas opciones de reforma.
CAPTULO
Problemas de desarrollo, servicios pblicos y calidad de las instituciones pblicas
1.1.1. Durante el periodo 1961-2007, el PIB de la Repblica Dominicana creci a una tasa promedio anual
de 5.3 por ciento, ms rpidamente que el promedio de la regin de Amrica Latina y el Caribe (3.8%) y
en segundo lugar por debajo de la economa milagrosa de Chile. De forma similar, el Producto Interno
Bruto (PIB) per cpita se expandi a un ritmo de 3.0 por ciento, mayor que el promedio de la regin
(1.7%). El PIB per cpita estaba a 66% del nivel de Amrica Central en 1967, mientras que alcanz 147%
en 20083 . Entre 1985 y 2008, el ingreso per cpita creci de $3,631 a $7,595 en trminos de Paridad
de Poder Adquisitivo (PPP en ingls)4, acelerando el proceso de convergencia del pas con el incremento
de 52 a 78 por ciento del ingreso promedio de Amrica Latina y el Caribe en el mismo periodo. Luego de
las crisis internacionales de alimentos, combustible y financiera de 2008, el crecimiento de la Repblica
Dominicana se ralentiz de 9.5 a 5.3 por ciento y 3.5 por ciento, respectivamente en 2008 y 2009, pero el
pas se recuper rpidamente en 2010 (7.8%). Luego de la desaceleracin en 2011 (crecimiento anual de
4.5%), la economa luce an con capacidad de recuperacin en el contexto de la ralentizacin econmica
global (4.5% de pronstico de crecimiento para 2012).
1.1.2. A pesar del desempeo econmico extraordinario, la Repblica Dominicana no ha conseguido resolver sus principales desafos para el desarrollo. Los niveles del PNB per cpita se incrementaron rpidamente luego de la crisis domstica, de US$2,600 en 2000-2004 a US$5,200 en
2011, pero la expansin econmica no ha estado acompaada por una reduccin sustancial de la
pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras significativas en los indicadores sociales. Los
niveles de extrema pobreza en octubre 2011 eran similares a los de octubre 2000 (9.2%); sin embargo, el 34.3% de nivel de pobreza moderada de la poblacin total es significativamente ms alto
que hace una dcada (28.2%)5 . La crisis econmica y financiera domstica de 2003, provocada
por el escndalo bancario de Baninter, llev a cerca de 1.4 millones de personas a la pobreza, y la
incidencia de la pobreza moderada no ha regresado a sus niveles previos.
1.1.3. La evidencia emprica sugiere que existe una relacin asimtrica entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. En otras palabras, en periodos de crecimiento sostenido, la
pobreza se reduce ligera y lentamente, mientras que durante periodos de recesin econmica, sta
crece marcada y rpidamente (Tsikata y Senderowitsch, 2010). En 0.51, la desigualdad, segn la
medicin del coeficiente de Gini, es inferior actualmente que hace una dcada (0.52), pero sigue
estando situada cerca del promedio de Amrica Latina, que es sustancialmente superior que el de
otras regiones en desarrollo.
Clculos de los autores de las Tablas Mundiales de Penn 7.0
En trminos de la Paridad de Poder Adquisitivo, y dlares internacionales constantes de 2005. Indicadores de Desarrollo Mundiales, 2010.
5
Monetary Poverty Estimations, October 2011. Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo.
1.1 Principales desafos para el desarrollo en la Repblica Dominicana
3
4
1.1.8. En general, el crecimiento econmico sostenido no se ha traducido en un crecimiento incluyente. Las polticas en la Repblica Dominicana han sido suficientemente buenas para mantener el crecimiento y un marco macroeconmico relativamente estable, pero han resultado insuficientes para una
provisin ms amplia de beneficios pblicos, y menos an una red robusta de proteccin social para los
pobres en vista de la vulnerabilidad externa del pas. Una de las posibles explicaciones de este rompecabezas es la existencia de canales limitados para la redistribucin de la riqueza. La Repblica Dominicana posee una base fiscal estrecha, aun para los estndares de Amrica latina. La relacin impuesto a
PIB de la Repblica Dominicana de cerca de 13 por ciento en 2011 se encuentra entre las ms bajas de
la regin (con Guatemala y Mjico)6. Adicionalmente, un gran dficit del sector elctrico debido a ineficiencias persistentes desplaza el gasto pblico de los programas sociales y las inversiones de capital. El
desafo para incrementar la recaudacin de ingresos para aumentar la redistribucin de la riqueza no
solamente es fiscal; tiene una dimensin de gobernabilidad, ya que las personas son renuentes a pagar
impuestos en un contexto de baja confianza institucional, alta percepcin de corrupcin y baja calidad
de los servicios pblicos. Algunos de estos desafos se describen en las secciones 1.2 y 1.3.
1.2 Ineficiencias en la provisin de servicios pblicos
1.2.1. Cuando la desigualdad es alta, la provisin de servicios pblicos es particularmente importante

para garantizar un nivel bsico de necesidades para los miembros de la sociedad que son relativamente
menos aventajados. La provisin de beneficios pblicos es la responsabilidad clave de cualquier gobierno. En la Repblica Dominicana, tanto la cantidad como la calidad de los servicios pblicos es baja,
segn los estndares tanto regionales como mundiales.
1.2.2. Educacin: El sector educativo es uno de los sectores clave que ha permanecido insuficientemente financiado en las ltimas dos dcadas. La Repblica Dominicana destin cerca del 2% del PIB a
la educacin pblica en 1991-2010, colocndose en los ltimos lugares de Amrica Latina (Figura 3)7 .
El bajo nivel de recursos para la educacin pblica ha provocado una provisin inadecuada de los servicios educativos incluyendo la falta de aulas y de maestros, y ha creado ambientes desfavorables para el
aprendizaje caracterizados por altas tasas de estudiantes a maestros, doble tandas de maestros en las
escuelas, y ctedras sobre-pobladas en la principal universidad pblica. La expansin de la infraestructura educativa (6,644 aulas se construyeron en 2004-2011) y los recursos humanos han sido notables,
pero no han mantenido el ritmo del incremento de la demanda. En consecuencia, se ha evidenciado un
incremento en el nmero de nios por aula y un aumento en el nmero de tandas en las escuelas. Aunque las disposiciones legales establecen que los alumnos deberan recibir 4.5 horas de clases al da en
las escuelas primarias, 5 horas de clases al da en las escuelas secundarias, y 8 horas de clases al da en
las escuelas politcnicas, la mayora de las escuelas tienen tres tandas de 4 horas cada una, y el nmero efectivo de horas impartidas en algunos casos promedia apenas 2.5 horas (EDUCA-GALLUP, 2008).
La calidad de la educacin se ve afectada adems por el ausentismo de los maestros, un inadecuado
El limitado espacio fiscal en Repblica Dominicana presenta severas limitaciones para la introduccin de polticas redistributivas. La recaudacin fiscal en Repblica Dominicana ha promediado 14.5 por ciento del PIB en 2000-2010, mitad del valor de los pases OCDE y bajo an para los estndares de Amrica Latina.
El sistema fiscal de Repblica Dominicana se sustenta mayormente en los impuestos indirectos: las cuentas del ITBIS representan 33.6 por ciento del total de
las recaudaciones fiscales, y el impuesto selectivo sobre el combustible, el tabaco y los servicios representa 27.2 por ciento. Los impuestos directos, incluyendo
los impuestos a la renta personal y corporativa, as como los impuestos a la propiedad representan el 27 por ciento. Por ltimo, los aranceles relacionados
con el comercio exterior ascienden a 9.6 por ciento del total de las recaudaciones. Aun cuando existe cierta progresividad en el ITBIS y en la estructura de las
exenciones (Banco Mundial, 2006), los importantes gastos fiscales derivados de estas exenciones limitan el espacio de las polticas sociales. Las recaudaciones
por impuesto sobre la renta personal representan menos de 1% del PIB, ya que el techo de la exencin es relativamente alto para los salarios promedios en el
pas; adicionalmente, con una tasa superior al cincuenta por ciento, una gran proporcin de los trabajadores informales en el mercado laboral tiene por consecuencia la evasin del impuesto sobre la renta personal. Las ganancias de capital (por inters recibido) estn exentas (Snchez y Victoria, 2012).
7
Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
6
RECUADRO 1: ACCIN COLECTIVA EN EL MOVIMIENTO DEL 4% PARA LA EDUCACIN
En diciembre 2010, los ciudadanos dominicanos se lanzaron masivamente a las calles en distintas partes del pas para demandar
la implementacin de la Ley General de Educacin (66-97), expresando que el gasto pblico asignado a educacin tiene que ser el
4% del PIB. Este movimiento se gest en las redes sociales y el uso de telfonos celulares, incluyendo ciudadanos de la clase media
involucrados activamente en las protestas para demandar educacin pblica de mejor calidad. De acuerdo con los especialistas de
la sociedad civil, una de las principales caractersticas del movimiento por el 4% es su composicin heterognea, ya que est integrado por grupos diferentes que incluyen organizaciones de base, organizaciones religiosas, grupos del sector privado, la academia
y movimientos a favor de la transparencia. Cules son las razones para que un amplio conjunto de comunidades que involucren
juntas en esta ocasin, cuando es inusual que unan esfuerzos para emprender otras demandas? En este caso, existe una obvia carencia de calidad del servicio pblico, que se reconoce en todos los niveles de la sociedad, en confluencia con la existencia de una
ley que cuantifica un nivel deseado de insumo para un servicio pblico. Entonces, los grupos que protestan a favor de una mejora
de la calidad de la educacin y los grupos que demandan el cumplimiento de la ley y que se mejore la transparencia, se alinearon
para demandar el 4%.
Cul ha sido la respuesta del gobierno al movimiento por el 4%? El Presidente Fernndez respondi protegiendo el gasto pblico
en educacin, salud y proteccin social durante los recortes generalizados del gasto introducidos por el presupuesto complementario
de 2011. El presupuesto de 2012 asign ya el 3% del PIB a la educacin, y en la nueva administracin del Presidente Medina, el presupuesto de 2013 aprob el 4% del PIB. Por ende, el gobierno est evidenciando una preocupacin creciente e inters en este tema, y
ha iniciado la adopcin de acciones de poltica para satisfacer las demandas pblicas. Debido a que los fondos asignados a educacin
casi se duplicarn en apenas dos aos, existe la preocupacin de que las limitaciones institucionales impedirn una ejecucin eficiente.
Un nuevo enfoque para el proceso de contratacin que involucra la construccin de 18 mil nuevas aulas escolares, y el lanzamiento del
IDEC, una iniciativa participativa de mltiples participantes interesados que permite que el sector privado, el sector pblico y la sociedad
civil prioricen y supervisen acciones destinadas a promover la calidad de la educacin, est contribuyendo a garantizar un uso eficiente
de los recursos pblicos en el sector.
1.2.6. En trminos generales, el sistema educativo en la Repblica Dominicana tiene insumos eficientes en trminos de matriculacin, pero no en lo atinente a nmero de aos de escolaridad, tasas de
conclusin y calidad. El gasto pblico es bajo con respecto a los promedios regionales; el gasto es
progresivo a nivel de la escuela bsica, mientras que en el nivel de educacin terciaria es altamente
regresivo (Arias y Guzmn, 2009).
1.2.7. Salud: En el caso del sector salud, la historia es similar: la cobertura se ha ampliado, particularmente en la ltima dcada, pero la provisin de servicios de calidad contina siendo un desafo.
El nmero de beneficiarios del rgimen de salud pblica totalmente subsidiado, creado en 2001 y
orientado a los pobres, se ha incrementado rpidamente a 2 millones desde noviembre 2011; sin
embargo, cerca del 40% de los pobres no se han registrado an.
1.2.8. De conformidad con las fuentes gubernamentales, el gasto pblico presupuestado para el sector
salud ha promediado 1.5% del PIB entre 2005 y 20119 . La Figura 4 presenta las cifras de los Indicadores
de Desarrollo Mundial para 2009 que puede que incluyan no solamente el gasto en salud sino tambin en
asistencia social (2.3% del PIB). En cualquier caso, la Repblica Dominicana ocupa la posicin 18 entre 19
pases de Amrica Latina en cuanto a los recursos pblicos destinados al sistema de salud. La Repblica
Dominicana no parece estar haciendo el mejor uso de estos recursos, ya que las tasas de mortalidad de
menores de cinco aos estn por encima de la lnea de tendencia para Amrica Latina. Adicionalmente,
el estado est apenas financiado cerca del 36% del gasto total en salud, mientras que los gastos a cargo
del usuario ascienden a 56% y los seguros privados cubren apenas 8%10 . El gasto a cargo del usuario
es claramente regresivo, ya que los hogares ms pobres tienen que destinar una mayor proporcin del
ingreso en trminos relativos, representando un desafo importante para el desarrollo.
6
9
Base de datos de SISDOM, a septiembre 2011. Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo de Repblica Dominicana.
Encuesta ENDESA, 2007.
10
1.2.10. Electricidad: la provisin de electricidad es otro servicio pblico importante que ha tenido un desempeo ineficiente crnico, con implicaciones importantes para la competitividad y el desarrollo humano del
pas. El sector elctrico es probablemente el eptome del mal funcionamiento de los servicios pblicos en la
Repblica Dominicana. Aunque el servicio ha mejorado lentamente en aos recientes, en promedio, el servicio
de electricidad contina sin estar disponible el 20% del tiempo13. Una empresa dominicana promedio experimenta 25 apagones de electricidad al mes, o ms de uno por da laborable, comparado con solo 4 en Amrica
Latina y 8.8 en el mundo. La mayora de las empresas dominicanas (63%) identifican la electricidad como una
dificultad mayor en sus actividades diarias (comparado con el promedio regional de 36%). Las prdidas totales
de 36% 14 en 2009 (incluyendo ineficiencias tcnicas, fraude) se han reducido en aos recientes y han llegado
a ser inferiores a 30% en 2012 (los resultados iniciales indican una reduccin a 27% en el primer trimestre de
2012). Sin embargo, contina estando muy por encima del nivel promedio de la regin entre 12 y 15%.
1.2.11. El gobierno de Fernndez emprendi un ambicioso programa de reformas en los ltimos tres
aos de su segundo mandato, incluyendo la profesionalizacin de la alta gerencia de las empresas de distribucin, mejor focalizacin de los subsidios, la reintroduccin de inversiones para rehabilitar las redes
de energa, y el fortalecimiento de la regulacin. El servicio ha mejorado con un nmero creciente de
clientes que reciben electricidad las 24 horas (cerca de 791,000 o 35% del mercado). An as, el suministro contina siendo no confiable y muchos hogares y empresas han optado por instalar sus propios
dispositivos de generacin elctrica para compensar los frecuentes apagones de electricidad. Igualmente, el desequilibrio entre el costo de produccin de la electricidad y la tarifa real facturada (y cobrada) ha
representado un dficit de 1.6% del PIB en promedio por los ltimos siete aos y ha resultado una carga
sobre las finanzas pblicas en su conjunto.
1.2.12. Agua: Un ltimo ejemplo de la pobre provisin de servicios se tiene con el sector agua. El
nmero promedio de insuficiencias del agua en la Repblica Dominicana es cercano al doble del
promedio regional y mundial. Aparte de las implicaciones sanitarias y para la salud pblica, el suministro de agua es un requerimiento importante para las actividades empresariales, especialmente en
sectores importantes como el turismo.
World Development Indicators, 2010.
Por ejemplo, el ndice de Provisin de Salud estim que la provision difiere tanto como 0.091 en Monte Plata y 0.593 en el Distrito Nacional (PNUD, 2008: 195).
13
Como muestra el Indice de disponibilidad promedio de servicio de un 81% en 2008 de la Superintendencia de Electricidad (2012).
14
Banco Mundial-Corporacin Internacional Financiera, Encuesta de impresas, 2010.
11
12
1.2.9. Aun cuando el porcentaje de nacimientos que son atendidos por personal calificado es cercano al
promedio regional, las tasas de mortalidad materna continan siendo persistentemente altas a nivel de
100/100,000 nacimientos con vida desde 2005 de conformidad con las estadsticas de salud del pas de la
OMS (2010) y a 159 por 100,000 nacimientos con vida de conformidad con la encuesta nacional de salud
de ENDESA (2007). Este resultado ilustra la pobre calidad de los profesionales de salud y de las instalaciones
en el pas. Las tasas de mortalidad infantil tambin son significativamente altas (32 por 1000) y por encima
del promedio regional (22 por 1000)11 . Igualmente, en comparacin con los estndares regionales, la Repblica Dominicana adolece de bajas tasas de vacunacin, menor esperanza de vida y una alta incidencia
del VIH (aunque esta ltima puede estar agravada por la industria del sexo que sirve a los turistas). Curiosamente, los dominicanos no necesariamente creen que la provisin de salud pblica es una dificultad clave:
de conformidad con el Latinobarmetro 2009, nicamente el 39 por ciento de los dominicanos estn insatisfechos con la forma como operan los hospitales pblicos, comparado con el 50 por ciento en la regin
ALC, pero esto puede ser debido a las expectativas histricamente bajas sobre los servicios pblicos en la
Repblica Dominicana en lugar de una indicacin de una fe generalizada en el sistema12.
1.2.17. La generacin privada de electricidad es un ejemplo clave de un comportamiento de exclusin

voluntaria. Con respecto al suministro elctrico, 20.8% de la clase media recurre a un inversor o a un
generador en sus hogares para hacer frente a los apagones elctricos. El comportamiento de exclusin
voluntaria en la clase alta, en este caso, es mucho ms pronunciado, ya que ms de dos tercios de los
hogares poseen sus propios dispositivos de suministro energtico. Aparte de los hogares, la mayora de
las empresas han instalado sus propios generadores elctricos. Como resultado, se estima que la capacidad de auto-generacin es en la actualidad similar a la capacidad de la red nacional de electricidad.
Esta duplicidad es altamente ineficiente (Snchez y Senderowtisch, 2012).
1.2.18. En resumen, segn los estndares regionales, la Repblica Dominicana presenta bajos niveles
de gastos en los servicios pblicos (educacin, salud, etc.), as como deficiencias en la calidad. Esta
situacin ha persistido en el tiempo y, como resultado, aquellos que pueden costearlo han optado por
excluirse de los sistemas pblicos y han escogido soluciones privadas, a pesar de los costos financieros
mucho ms altos. En el caso de la electricidad, la duplicacin de las instalaciones de generacin pblica
y privada es altamente ineficiente.
1.2.19. En un intento por evaluar la calidad de las polticas pblicas de manera genrica (independientemente de las caractersticas especficas del sector), el BID (2006) desarroll mediciones de caractersticas clave de las polticas pblicas y las aplicaron a un conjunto de pases de Amrica Latina
(Tabla 3)22 . De conformidad con este marco, el desempeo de las polticas de la Repblica Dominicana
es cercano al promedio, comparado con otros pases en la regin de ALC (posicin 11 entre los 18 pases
de la muestra). Sin embargo, le fue particularmente mal en la pertinencia pblica lo que significa que
las polticas no benefician a la sociedad en su conjunto hasta el alcance que sera esperado en un entorno
de buenas polticas. Esto es consistente con la perspectiva general sobre los desafos para el desarrollo
20
Las cifras sobre el ingreso total de la ocupacin primaria de la ENIGH se utilizan para el anlisis. La poblacin es clasificada de conformidad con
las bandas de ingreso eleccionadas en el LAC Flagship 2012, on la Clase Media: Extrema Pobreza, 0-2.5 US$ al da; Pobre, 2.5-4 US$; Vulnerable,
4-10; US$ Clase Media, 10-50 US$; Clase Alta, 50+ US$ (PPP).
21
Encuesta ENDESA, 2007.
22
Estabilidad y Adaptabilidad se refiere a los dos lados de la moneda; por un lado las polticas acertadas deberan durar y no estar influenciadas por
politiquera con poca visin de futuro, mientras que por otro lado, las polticas deben ser suficientemente flexibles para responder adecuadamente
a los shocks. La coordinacin y la coherencia se refieren a si las polticas fueron diseadas en colaboracin cercana con todos los participantes
relevantes. El cumplimiento y la implementacin se relacionan con el alcance con el cual se aplican de conformidad como fueron diseadas. La
pertinencia poltica mide si las polticas pblicas mejoran el bienestar social o siguen un patrn ms clientelista, de intereses especiales. La eficiencia provee una evaluacin sobre las polticas que maximizan el bienestar social, dadas las limitaciones presupuestarias. Y la calidad en conjunto es
simple, una suma no ponderada de las calificaciones de las caractersticas individuales.
1.2.16. Como ocurre en otros pases de Amrica Latina, las clases media y alta20 en la Repblica Dominicana muestran significativamente una mayor propensin a optar por soluciones privadas a los servicios
pblicos deficientes que los estratos bajos de la poblacin. Segn se mencion, los gastos a cargo del
usuario continan siendo un problema an para los beneficiarios de los seguros de salud pblico y
privado. Los estratos intermedios de la poblacin representan una carga relativamente ms pesada
de los gastos por cuenta del usuario por los pagos de exmenes mdicos y otros gastos relacionados
(anlisis de laboratorio, medicamentos, etc.)21. Una posible explicacin sera que existen personas de la
clase media que tienen empleos informales (sin acceso al rgimen contributivo de salud pblica), que
no pueden beneficiarse del rgimen de salud subsidiado (exclusivo para los pobres), y tiene seguros
privados de salud con cobertura y calidad limitadas. Entonces, el optar por excluirse es relativamente
costoso para aquellos que escogen los servicios privados, y puede que no estn recibiendo una calidad
de servicio de salud significativamente mejor que si estuvieran bajo el sistema pblico. A la vez, la amplia informalidad laboral conjugada con las soluciones privadas a los problemas colectivos podran ser
dos de las razones que explican la renuencia para ampliar la base fiscal en la Repblica Dominicana.
1.3.3. La calidad general de la gobernabilidad, segn lo capturado en los Indicadores de Gobernabilidad

del Banco Mundial, es baja en las cinco dimensiones capturadas. Aunque estos datos no son lo suficientemente precisos para sacar conclusiones sobre los cambios en el tiempo, los datos indican que en el mejor
escenario, no hay seales de mejora significativa en ninguna de las cinco dimensiones, y en el peor de
los casos, algunas dimensiones (i.e., efectividad de la gobernabilidad) pueden haberse deteriorado en la
ltima dcada. De las cinco dimensiones, particularmente peor en comparacin con el resto de la regin,
estn el control de la corrupcin y el Estado de derecho; aunque el cambio observado entre 2006 y 2011
en control de la corrupcin est dentro del margen de error, la reduccin en el estado de derecho en los
ltimos cinco aos es estadsticamente significativa. En contraposicin, la calidad regulatoria, la estabilidad
poltica y la voz y rendicin de cuentas permanecen en niveles similares a los de hace una dcada. Voz y
rendicin de cuentas estn relativamente cerca del promedio regional, lo que sugiere que la libertad de
expresin, la libertad de asociacin y la libertad de los medios de comunicacin puede que no sean los
principales obstculos institucionales para una mejor gobernabilidad en el pas. Los indicadores de la Gua
Internacional sobre Riesgo Pas tambin sealan un deterioro en la calidad de la burocracia (debido a la
falta de continuidad entre administraciones) y el control de la corrupcin en la ltima dcada, cuando se le
compara con la dcada de los noventa. De los datos se hace evidente que las instituciones democrticas en
la Repblica Dominicana han alcanzado un nivel de recuperacin relativo a su fuerte pasado patrimonialista, aunque permanecen importantes desafos.
1.3.4. Con respecto a la corrupcin, distintas fuentes pintan un escenario preocupante de relativamente altos niveles de corrupcin prevaleciente en la Repblica Dominicana. Por ejemplo, datos del Foro
Econmico Mundial sealan una muy alta incidencia de corrupcin en un nmero de dimensiones clave, tales como prdidas presupuestarias y sobornos para las contrataciones, a la vez que otras dimensiones de sobornos tambin presentan un panorama desafiante, aunque no tan elevado25 .
1.3.5 Datos de la opinin pblica confirman la opinin de que la apertura general del sistema poltico y
la capacidad de la gente de participar en los procesos polticos y cvicos no constituyen las dificultades
fundamentales para una mejor gobernabilidad en el pas. Primero, el inters por la poltica en la Repblica Dominicana es alto con respecto a los estndares regionales, los niveles de participacin electoral
y el porcentaje de personas involucradas en actividades proselitistas estn ligeramente por encima de
los promedios regionales. La pregunta es qu caracteriza la naturaleza de la participacin ciudadana
1.3.2. Una reducida confianza institucional es un obstculo clave para mejorar el desempeo de las polticas pblicas. De conformidad con las cifras de Latinobarmetro, la Repblica Dominicana presenta
niveles de confianza institucional en sus diferentes dimensiones que estn por debajo del promedio de
Amrica Latina. nicamente 15% de los encuestados en 2010 opinaban que el gobierno estaba administrando en nombre de toda la poblacin, mitad del promedio regional, colocando al pas en el fondo de la categora. De manera similar, nicamente 28% de los encuestados opinaron que las polticas
pblicas mejoraban las condiciones de vida (comparado con el promedio regional de 44%). Veintitrs
por ciento de los encuestados opinaron que se haba hecho algn progreso contra la corrupcin (comparado con un promedio de 37%). Los niveles de confianza en el Congreso (32%), los partidos polticos
(22%), y el sistema de Justicia (28%) estaban ligeramente por debajo de los estndares regionales,
mientras que la confianza en las Fuerzas Armadas y el Gobierno, de 33%, estaban por debajo del promedio de Amrica Latina (48%)24 .
11
24
25
Encuesta Latinobarmetro, 2010.

Encuesta Empresarial del Foro Econmico Mundial (WEF), en Kaufmann, Gallina y Senderowtisch, mimeo.
CAPTULO
Trayectoria de las reformas
2.1 EDUCACIN
2.1.1 La reforma del sector educacin ha sido diseada dentro de un Plan Estratgico decenal (20032012), el cual fue redactado con los insumos de diferentes sectores de la sociedad y con el apoyo de
la comunidad internacional; su implementacin ha sido lenta. Un Plan Decenal de Educacin (20082018) fue lanzado al inicio de la legislatura anterior, y est orientado a incrementar la cobertura, mejorar la promocin y graduacin, reducir la desercin, establecer estndares de calidad, y asegurarse
que se observen el horario y calendario escolar. Se intent que este plan fuera hecho operativo en los
primeros cuatro aos con un plan ms detallado (2008-2012) y con los insumos de los planes anuales de operacin de las varias direcciones del Ministerio, an as los avances en los ltimos cuatro
aos siguieron siendo limitados. El sistema de educacin presenta una serie de ineficiencias que han
permanecido a pesar de los planes, y existe poca informacin sobre los planes operativos a niveles
sub-nacionales.
2.1.2 Como resultado del dficit en la implementacin de la reforma que ha caracterizado al sector
educacin, el sistema educativo dominicano contina estando entre los peores de Amrica Latina.
Ha estado recibiendo una pequea proporcin de la asignacin presupuestaria, las tasas de desercin escolar son altas comparadas con otros pases con niveles de ingresos similares, y la calidad de
la educacin es baja, segn lo demuestran los pobres resultados y el bajo desempeo en las pruebas
de evaluacin impartidas a los estudiantes dominicanos en cualquier nivel de educacin.
2.0.1. Un avance limitado en mejorar la calidad de la provisin del sector pblico no significa que
exista una falta de dinamismo o una falta de voluntad en algunos sectores de la sociedad dominicana y en las esferas polticas para impulsar polticas de modernizacin. Por el contrario, durante
los ltimos quince aos, la Repblica Dominicana se ha caracterizado por haber realizado numerosos intentos de reformas complejas en muchos frentes distintos (energa, educacin, salud,
redes de proteccin social, fiscal, financiero, etc.). Sin embargo, nicamente en pocos casos se
han implementado las reformas de forma integral y con resultados tangibles para la poblacin en
su conjunto. En este captulo compilamos unas sntesis de algunos de los principales episodios de
reformas ocurridos en la ltima dcada en la Repblica Dominicana.
15
2.1.3 Conjuntamente con un problema general de asignaciones de recursos escasos, la calidad del
sector se ve tambin afectada por la falta de intervenciones relacionadas con polticas. Cules
deficiencias con respecto a la calidad no han sido abordadas? En la Repblica Dominicana, la Ley
General de Educacin 66-97 estableci los deberes del Estado en cuanto a la provisin de educacin
y la garanta de los derechos de la ciudadana, el funcionamiento del sistema en todos los niveles, y
la actividad privada. La ley define tambin el control de calidad a travs de la figura de un Sistema
Nacional de Evaluacin para la Calidad de la Educacin y una serie de funciones y parmetros de
medicin. Sin embargo, en la prctica, este sistema de control de calidad no se ha puesto en funcionamiento, ya que ha enfrentado resistencia de diferentes participantes sectoriales. El nuevo Plan Decenal de Educacin 2008-2018 incluye la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin en la agenda,
y la Secretara de Estado de Educacin (SEE) lanz un modelo de Gestin de Calidad en los Centros
Educativos, cuya implementacin se hizo mediante un piloto con 1,200 escuelas (PNUD, 2010).
2.1.4 La Ley General de Educacin en su artculo 105 cre las asambleas regionales y distritales
como entidades descentralizadas para la gestin educativa a cargo de la implementacin de polticas diseadas por el Consejo de Educacin y el Ministerio de Educacin. Sin embargo, en la prctica,
el sistema contina fuertemente centralizado, y la autoridad de toma de decisiones y la capacidad de
ejecucin a nivel de los centros educativos, los distritos y las regiones estn muy limitadas. Las escuelas
estn bajo un control jerrquico centralizado dejando poco espacio para que los directores y las juntas
escolares sean los motores de la mejora en el desempeo educativo. Las calificaciones centralizadas
de los exmenes pueden, por lo menos parcialmente, diluirse por las notas a nivel escolar, dificultando
que los diferentes centros se hagan responsables por los resultados. El Programa de Modernizacin
Institucional elaborado por la Secretara de Estado de Educacin en 2007 tiene el propsito de implementar la dilatada descentralizacin y los procesos de participacin, pero an se registran pocos
avances en esta rea.
2.1.5 En la educacin terciaria, la Ley 139-01 de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa estableci
las diferentes instituciones que componen el sector y sus funciones, el marco para establecer un
programa eficiente de becas para promover iguales oportunidades de acceso y para fomentar actividades conjuntas de investigacin y educacin, etc. Adicionalmente, se ha establecido un proceso
de certificacin para las universidades tanto pblicas como privadas con el propsito de mantener
los controles de calidad. Sin embargo, la calidad de la innovacin y la capacidad para desarrollar
actividades de investigacin continan siendo limitadas, ya que la Repblica Dominicana est en la
posicin 118 entre 144 economas con respecto de estas dimensiones, de conformidad con el Foro
Econmico Mundial26.
16
26
Foro Econmico Mundial, 2013. http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/
2.2 SALUD
2.2.1 El acceso a la provisin de servicios de salud en la Repblica Dominicana ha mejorado sustancialmente en la ltima dcada. Las tasas de utilizacin del servicio son altas, particularmente en los
hospitales y se han registrado mejoras en la cobertura. Sin embargo, la calidad de la provisin del
servicio contina siendo un desafo.
2.2.2 En el sector salud, se inici un conjunto ambicioso de reformas en 2001 con la aprobacin
de la Ley General de Salud (42-01) y el Establecimiento del Sistema de Seguridad Social de la Repblica Dominicana (87-01), luego de un largo proceso de negociaciones tcnicas y polticas. Este
conjunto de reformas introdujo los siguientes cambios institucionales significativos orientados a
mejorar el sistema dominicano de salud pblica: Primero, estableci tres regmenes de seguro de
salud (subsidiado, contributivo, y parcialmente subsidiado), con diferentes proveedores de salud.
Segundo, introdujo medidas importantes para reorganizar el sistema de salud, mediante la separacin de funciones para el financiamiento, la gestin de riesgo, y las contrataciones. Tercero, la
ley dispona que los proveedores de servicio se transformaran en entidades pblicas autnomas,
y el Ministerio de Salud continuara proporcionando la labor rectora en el sector salud. En consecuencia, la reforma procur descentralizar la provisin del servicio de salud. Se consider que
estos cambios institucionales resultaran en mejoras en la planificacin, la gestin financiera, y la
cobertura de servicios de salud pblica.
2.1.6 Hacia futuro, las perspectivas de algunas reformas en el sector educativo lucen mejores que en
el pasado. Las demandas organizadas por el movimiento cvico por el 4% que se mencion anteriormente tuvieron como resultado que la educacin estuviera en lugar cimero de la campaa durante las
elecciones presidenciales de 2012; los candidatos de todos los principales partidos polticos firmaron
con el movimiento cvico un Compromiso con la Educacin acordando comprometerse en una reforma importante del sector e incrementar el presupuesto al 4%. As, en la administracin actual parece
haber una oportunidad histrica para el pas de lograr un paso de avance en la educacin. Mirando al
futuro, existe el riesgo de que en un contexto de espacio fiscal limitado y de transferencias voltiles al
sector elctrico, no ser sostenible el mantener las asignaciones del 4% del PIB a la educacin; ms importante an, existe el riesgo de que el presupuesto adicional no sea gastado adecuadamente, ponindose demasiado nfasis en la construccin de infraestructuras (escuelas) y poco esfuerzo en mejorar
la calidad del capital humano. Ms importante es si el sistema educativo cuenta en la actualidad con
la capacidad institucional para absorber un incremento marcado en las asignaciones presupuestarias.
Para mitigar estos riesgos, La Iniciativa Dominicana por Una Educacin de Calidad (IDEC), un proceso
participativo que involucra a diferentes participantes interesados, apoy al Ministerio de Educacin
en definir las prioridades de intervencin en el sector. La IDEC trabaja en 2013 como un mecanismo
de rendicin de cuentas para los planes del Ministerio. Mejorar el desempeo del sector requerira de
medidas de implementacin intensiva como una reforma profunda de la capacitacin de maestros y de
los sistemas de reclutamiento y promocin de maestros.
17
2.2.3 Se esperaba que la implementacin sucediera en un periodo de diez aos. Sin embargo, la implementacin real ha sido ms lenta y las reformas se han logrado solo parcialmente. Aunque las asignaciones presupuestarias al Ministerio de Salud y Asistencia Social han aumentado desde 2001, fue nicamente desde 2007 que la Agencia Nacional del Seguro de Salud recibi un presupuesto suficiente para
incorporar a los pobres de conformidad con el calendario definido en las leyes; ms an, el rgimen
contributivo subsidiado orientado a dar cobertura a los empresarios autnomos y profesionales independientes (que se estima ascienden a aproximadamente 3 millones) no ha sido an implementado.
Contrario a lo dispuesto por ley, los controles e inspecciones de calidad solo han sido implementados
en 47% de los centros de salud autorizados, y nicamente 20% de estos centros tienen estndares adecuados (PNUD, 2010). Adicionalmente, se precisan mejorar ms an las adquisiciones y distribucin de
medicamentos particularmente con respecto a las unidades de atencin de salud primaria. Aunque se
han hecho avances en la transferencia de las funciones de gestin a los servicios regionales de salud,
no se ha alcanzado an la descentralizacin completa (Montenegro, 2010).
18
2.2.4 Por ejemplo, para garantizar un sistema de referimiento que funcione bien y para reducir
la presin en los hospitales pblicos, se requiere que los usuarios acudan primero a un centro de
atencin primaria de salud (UNAP) para una evaluacin inicial. Sin embargo, la asociacin mdica,
preocupados porque un cambio similar favorecera la atencin pblica sobre la atencin privada, han protestado la implementacin de este requerimiento. Adicionalmente, las estructuras de
gobernabilidad en el sector salud son dbiles y pueden poner en ejecucin las directrices solo
parcialmente. Por ejemplo, en febrero 2011, el Ministerio de Salud introdujo un nuevo sistema de
administracin clnica (CMS) para registrar electrnicamente las visitas para monitorear los indicadores clave de salud y verificar si el personal de salud implementa los protocolos bsicos de atencin primaria. Aunque el uso de este sistema ha mejorado, y la mayora de los doctores registran
las informaciones en el CMS, constituye un desafo que se registren todas las visitas. Adems, las
enfermeras no estn aun en capacidad de registrar la informacin requerida porque, en la actualidad, nicamente se ha provisto acceso a los doctores a las computadoras en cada centro de salud.
2.2.5 Tambin se reconoce ampliamente que los participantes privados del sector salud (i.e. los proveedores privados de servicios de salud) con frecuencia ejercen presin en el Ministerio de Salud
y Asistencia Social para obtener ventajas que pueden afectar la coherencia y orientacin general
del sistema (PNUD, 2010: 246). Por ejemplo, en 2011, en un intento por racionalizar el gasto, el Ministerio de Salud pidi a los pacientes que procedieran en primera instancia a los centros de salud
primaria para un examen y la obtencin de un referimiento antes de acudir a los hospitales; el sector
privado reaccion con huelgas, ya que entendi que esto resultara en menores beneficios.
2.2.6 De manera general, se puede decir que las reformas del sector salud en la Repblica Dominicana
son significativamente a favor de los pobres y orientadas a mejorar el bienestar social general. La descentralizacin efectiva de las funciones podra mejorar la asignacin de recursos a nivel local y mejorar la provisin de servicios. Sin embargo, una coordinacin inadecuada entre los participantes clave
en el sector salud conjugada con la puesta en ejecucin parcial de la ley en algunas reas contina
representando desafos. Adicionalmente, los avances se han limitado en la implementacin de los
sistemas de monitoreo y evaluacin a pesar de estar dispuestos en la ley, aunque el Ministerio de
Salud ha iniciado recientemente esfuerzos para abordar este tema. El Ministerio y la Agencia Nacional de Seguro de Salud (SENASA) estn tratando tambin de mejorar la calidad de la atencin
mediante el establecimiento de acuerdos de desempeo con los servicios regionales de salud.
El monitoreo y ejecucin de estos acuerdos sera importante, destacando la necesidad de fortalecer

tambin la capacidad del Ministerio de Salud y SENASA para el buen desempeo de sus funciones
de monitoreo y supervisin.
2.2.7 Existe tambin consenso general en el pas de que el Ministerio de Salud necesita mejorar
significativamente su desempeo como el rgano rector del sector salud. Esto se est tornando
particularmente crtico ahora que un nmero de reformas estn siendo implementadas que requieren su supervisin, tal como la reforma del CMS mencionada arriba, los acuerdos de desempeo
entre el Ministerio y las autoridades regionales de salud, y los pilotos de pagos de cargos ajustados
a resultados en dos regiones. Existe tambin un proyecto de ley modificado que ha sido presentado
al Congreso para su revisin el cual propone la reorganizacin del Ministerio a travs del establecimiento de una agencia de gestin autnoma responsable de la provisin de los servicios de salud (a
travs de la red de proveedores de servicios de salud pblica) mientras que el Ministerio conserva
su funcin rectora27.
2.3.1 La reforma de las redes de proteccin social fue desencadenada por una severa crisis. El impacto
de la crisis de 2003 en el gasto social y la pobreza impuls a la administracin Fernndez (2004-2008)
a reformar las redes de proteccin social. Conforme se plante brevemente en el Captulo 1, la crisis
bancaria domstica de la Repblica Dominicana de 2003-2004 llev a 1.3 millones de personas a la
pobreza. El ajuste fiscal resultante en 2003 condujo a recortes serios en el gasto social, cayendo el gasto
en educacin e 2.5% a 1.6% del PIB, y el gasto en salud reducindose de 1.7% a 1.0%.
2.3.2 El gobierno respondi a la crisis con la restructuracin de los programas de asistencia social
existentes. El programa Solidaridad se estableci como un programa de transferencias focalizadas de
efectivo en 2005. El gobierno introdujo el mecanismo de focalizacin del Sistema nico de Seleccin
de Beneficiarios (SIUBEN), cre la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), y elimin algunos
programas existentes que no eran focalizados. Solidaridad se focaliz en los pobres desde su creacin, las transferencias se hicieron condicionales en 2009, cuando el Gobierno redise el programa,
con la asistencia de los socios internacionales para el desarrollo, introduciendo efectivamente la
condicionalidad en trminos de las inversiones en capital humano (en particular la salud, nutricin y
educacin de nios) y fortaleciendo la coordinacin inter-sectorial.
Basado en la definicin de la OMS (2003): Rectora involucra el establecer, implementar y monitorear las reglas de juego del sistema de salud;
asegurando igualdad de condiciones entre todos los participantes en el sistema (particularmente los compradores, proveedores y pacientes); identificar las orientaciones estratgicas para el sistema de salud en su conjunto.
2.3. REDES DE PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS SOCIALES
27
19
2.3.3 Una reforma importante del programa de redes de proteccin fue la focalizacin de los subsidios
de energa. La elegibilidad para Solidaridad y otros programas focalizados, tales como Bonogas o Bonoluz, es definida por el SIUBEN. El SIUBEN es un mecanismo que se establece para una focalizacin
transparente y objetiva de los programas sociales. Se dise en 2004 para ser gestionado dentro del
Gabinete Social bajo la responsabilidad directa del Vicepresidente de la Repblica. Las responsabilidades institucionales del SIUBEN son crear, administrar y actualizar la base de datos de hogares pobres en
el pas entero para garantizar el acceso a los beneficios ofrecidos por los distintos programas sociales.
En la actualidad el SIUBEN cubre 1.7 millones de hogares (cerca del 60 por ciento del total). En 2012, el
SIUBEN concluy una segunda encuesta del pas, incluyendo 1.8 millones de hogares en todo el territorio. El SIUBEN se utiliza tambin para definir la elegibilidad del programa de transferencias (CCT) de
Solidaridad, Bonogas o Bonoluz, pero tambin para los del Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE), y el rgimen subsidiado del seguro de salud, el Seguro Nacional de Salud (SENASA) (ver
Cheston y Coudouel, 2012).
20
2.3.4 Otra reforma importante y exitosa es la creacin de una Administradora de Subsidios Sociales eficiente. La ADESS administra fondos y pagos para los beneficiarios de las transferencias
condicionadas (CCT) y otros programas sociales. La tarjeta de dbito Solidaridad-ADESS (emitida
por un banco local seleccionado de forma competitiva) es la herramienta a travs de la cual se
administran los distintos subsidios. Algunos de los pagos que administra la ADESS en la actualidad
son Solidaridad (y sus diferentes componentes, tales como Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar), el Incentivo a la Educacin Superior, Bonoluz, Bonogas Chofer, Bonogas Hogar y el
Suplemento para Envejecientes.
2.3.5 Basndose en los impactos positivos de los programas, se realiz una expansin sustancial
en la cobertura de Solidaridad en 2005-2008. En 2009-2011, la expansin fue ms significativa en
trminos de los montos de las transferencias y la focalizacin de otros programas. El nmero de
beneficiarios del Incentivo a la Asistencia Escolar se ha estabilizado en aproximadamente 200,000,
mientras que el subsidio Comer es Primero cubre 650,000 hogares (90 por ciento en extrema
pobreza y 80 por ciento en nivel de pobreza). Bonogas Hogar inici en 2008 con ms de 700,000
beneficiarios. Para finales de 2012, Bonoluz (con cerca de 520,000 beneficiarios) est ya cubriendo
la mayora de los hogares pobres que acostumbraban beneficiarse del ahora abandonado Programa de Reduccin de Apagones (PRA)28 . El PRA no estaba focalizado a los pobres (era focalizado en
algunas reas), y se estima que nicamente el 35% de sus beneficiarios eran pobres (y por lo tanto
elegibles para el programa Bonoluz que lo reemplaz).
2.3.6 A pesar de su amplia cobertura, los programas de redes de proteccin social han representado un menor peso en el presupuesto estatal comparado con los subsidios no focalizados. Como
porcentaje del PIB, Solidaridad y sus subsidios administrados por ADESS representan an cerca del
0.5% del PIB (con Solidaridad representando 0.3% del PIB aproximadamente). Por otro lado, las
transferencias de la seguridad social representaron 0.8% del PIB al final del mismo periodo, y las
transferencias (no focalizadas) al sector elctrico representaban an 1.3% del PIB. El resto de las
transferencias corrientes representaron cerca del 5% del PIB.
28
El PRA era el Programa de Reduccin de Apagones de Electricidad, que asignaba subsidios a zonas geogrficas especficas, el cual era altamente
regresivo.
2.3.8 No obstante, aun las reformas exitosas no estn exentas de los factores de economa poltica
que pueden poner a prueba la objetividad del sistema o limitar de alguna forma su implementacin.
Por ejemplo, el programa Solidaridad se lanz en etapas para reconocer la necesidad de progresividad: primero, se introdujo un mecanismo objetivo de focalizacin para reemplazar el clientelismo
extendido, y nicamente unos cuantos aos luego se condicion el programa a las inversiones en el
capital humano de los nios, cuando una crisis inminente produjo el entorno correcto para introducir la condicionalidad para proteger el gasto social en salud y educacin. Otro elemento importante
para la economa poltica del sistema de asistencia social en la Repblica Dominicana es que el Vicepresidente de la Repblica es oficialmente el coordinador del Gabinete de Coordinacin de Polticas
Sociales (el Gabinete Social), la institucin a cargo de SIUBEN, ADESS y el programa CCT. El Gabinete
Social comprende varios ministerios (incluyendo Juventud, Educacin, Salud y Asistencia Social), y un
nmero de direcciones estatales, consejos y comisiones, pero tambin implementa programas cuyo
presupuesto es asignado a la Vicepresidencia, ya que no existe un Ministerio de Asistencia Social independiente. Una mayor institucionalizacin del programa CCT, la ADESS y el SIUBEN podran ayudar
a fortalecer sus mandatos y capacidad de desempear sus funciones.
2.4 ELECTRICIDAD
2.4.1 Las empresas elctricas en la Repblica Dominicana son ineficientes y deficitarias. Esto se debe
histricamente a una combinacin de pobre gobernabilidad, falta de inversin y mala administracin
(Moya Pons, 1998).
2.4.2 La persistente brecha entre las tarifas cargadas y el costo operativo, exacerbada por el robo
extendido y la pobre cobranza de las facturas, ha colocado una carga financiera seria en el sector
elctrico y ha limitado su capacidad para invertir en mejores servicios29. La principal consecuencia
de las limitaciones en la generacin de ingresos es la necesidad de recursos externos para cerrar la
brecha financiera resultante. En el pasado, los sucesivos gobiernos han establecido una variedad de
transferencias y subsidios al sector elctrico de ms del 1% del PIB cada ao desde 2005; en 2008, el
incremento en los precios mundiales del petrleo provoc que esta cifra subiera al 3% del PIB. Los
montos transferidos desde 2005 han sobrepasado el gasto pblico del sector salud en la mayora de
los aos. En la prctica, las transferencias no se producen por separado, sino como una suma total a
29
La tarifa en Repblica Dominicana no est basada en una tarifa tcnica que debera cubrir el costo asociado con una provisin eficiente, sino
que fue adaptada utilizando las tasas panameas como referencia al momento de la capitalizacin en 1998, bajo el supuesto que las similitudes
entre Panam y Repblica Dominicana se extendan tambin al costo del suministro elctrico. Como resultado, el costo de la energa comprada con
frecuencia a penas excede el monto facturado, dejando solo un pequeo margen para recuperar los cargos de capacidad, las prdidas y los costos
operativos, mientras que en el caso de una de las tres empresas de distribucin, es inclusive ms caro que la tarifa comercial. Adicionalmente a
la ausencia de relacin entre tarifas y costos, una gran cantidad de electricidad es suministrada a un precio cero, al menos para las distribuidoras
que estn supuestas de recaudar ingresos para recuperar los costos de servicio del sector. La razn de esta situacin es el robo extendido de electricidad, el fraude en la medicin y la facturacin, y el cobro deficiente de facturas, ms el suministro gratuito, pero racionado, de electricidad a
usuarios que no tienen contadores.
2.3.7 En general, las reformas de las redes de proteccin social y las transferencias sociales han sido
exitosas. Han permitido un uso ms eficiente de los recursos pblicos, y han demostrado impactos en la pobreza y en las inversiones de capital humano entre los pobres. El mecanismo nacional
transparente utilizado para la focalizacin es una herramienta crtica para el pas, ya que permite su
adaptabilidad, pudiendo lanzar fcilmente los nuevos programas utilizando la base de datos SIUBEN
existente y la tarjeta de dbito Solidaridad, lo que facilita tambin la coordinacin institucional.
21
la CDEEE, la corporacin pblica del sector elctrico, la cual asigna entonces los fondos a las empresas distribuidoras de electricidad. Esta prctica coloca grandes cantidades de dinero en las manos de
la CDEEE, la cual histricamente se le ha atribuido falta de transparencia y bajos niveles de rendicin
de cuentas, creando oportunidades para frecuentes discrepancias entre el uso propuesto y real de
los fondos, segn reportan varios medios de comunicacin nacionales.
2.4.3 La crtica situacin financiera del sector elctrico dominicano afect la disponibilidad de fondos para la inversin pblica en el sector y tambin impact la inversin privada. Los inversionistas
privados han sido disuadidos por la insistencia de las sucesivas administraciones para hacer que
el sector privado absorba algunas de las prdidas originadas por las polticas del gobierno debido
a la congelacin de tarifas y la falta de voluntad para combatir el robo, el fraude y la ineficiencia.
Como consecuencia, se ha registrado poca inversin en nueva capacidad de generacin en los
ltimos ocho aos.
22
2.4.4 Las reformas del sector elctrico que promueven la libre competencia se han visto socavadas
por una pobre gobernabilidad y por consideraciones polticas. Para abordar los problemas en el
sector, las reformas implementadas entre 1998 y 1999 desagregaron la verticalmente integrada Corporacin Dominicana de Electricidad, la cual era la nica participante en el sector en la dcada de los
noventa, en dos empresas de generacin y tres empresas de distribucin, y privatizaron las empresas
de generacin y distribucin. En julio 2001 el Gobierno adopt una nueva ley de electricidad que
estableci el marco regulatorio, promoviendo la participacin privada y la libre competencia, a la vez
que limitaba el rol del gobierno al establecimiento de polticas y a la regulacin del sector energa.
La capacidad de generacin se increment en 43% entre 2000 y 2003, gracias a nuevas inversiones.
Aunque esta reforma cre una estructura sectorial moderna y competitiva, prevalecieron serios problemas de debilidades institucionales e inconsistencias en el marco legal. Pero algo ms serio, el
sector permaneci plagado por los problemas que haban minado su sostenibilidad financiera: (a)
una tradicin de conexiones ilegales y falta de pago de facturas (menos del 60 por ciento de toda la
energa provista era pagada mediante las tarifas), (b) la falta de voluntad del gobierno para ajustar
las tarifas para que reflejaran totalmente los cambios en los precios de los combustibles y la tasa de
cambio, y (c) recursos fiscales inadecuados para cubrir la brecha resultante entre costos e ingresos.
Un shock del petrleo adverso en 2002 puso de relieve las deficiencias del sistema y, como resultado,
las empresas de distribucin elctrica EdeNorte y EdeSur fueron re-nacionalizadas.
2.4.5 La crisis del petrleo, de los alimentos y financiera, y los escndalos de corrupcin crearon
las condiciones necesarias para un inters renovado en la reforma del sector. En 2009, luego de la
desaceleracin econmica mundial con los altos precios de los commodities (incluyendo el fuel oil,
el cual representa casi la mitad de la matriz de energa de la Repblica Dominicana), apagones frecuentes as como escndalos de corrupcin reportados en la prensa, colocaron al vicepresidente ejecutivo de la CDEEE en una situacin difcil. Unos cuantos meses despus, l fue despedido. La nueva
administracin, encabezada por un prominente hombre de negocios, inici un ambicioso proceso
de reforma enfocado en la profesionalizacin de la alta gerencia de las empresas de distribucin, el
tele-monitoreo de los clientes de la clase alta y clase media-alta, un plan de inversin plurianual para
rehabilitar la red elctrica, la renegociacin de varios contratos de generacin, y la primera licitacin
internacional para generacin en casi diez aos. Para mejorar las prdidas, las dos ltimas administraciones utilizaron una estrategia de dos pilares: mejorar las lneas elctricas para incrementar
la calidad del servicio con la suscripcin (o al menos la negociacin) de un Pacto Social entre las
organizaciones de base y la empresa de distribucin. Los clientes del circuito recibirn electricidad
las 24 horas si la tasa de cobros es por lo menos 90%. Un portal internet abierto llamado Portal de
Circuitos publica mensualmente informacin como tasas de cobros, nmero de clientes, interrupciones, etc., lo cual facilita el monitoreo de los cobros y la provisin de servicio. Aunque el nmero
de pactos con las comunidades an es limitado, los datos preliminares evidencian mejoras en
trminos de la reduccin de prdidas a menos de 20% en las comunidades que forman parte de un
Pacto Social y un nmero creciente de clientes que reciben 24 horas de servicio.
2.4.7 Las futuras reformas deberan enfocarse en cuatro reas (Reinstein y Cayo, 2010): 1) incrementar las tarifas para acercarlas a las tarifas de mercado; 2) reducir las prdidas; 3) reducir los
costos operativos; y 4) focalizar mejor los subsidios segn donde se requieran. Las primeras tres
pueden ser abordadas haciendo que las empresas de electricidad sean ms transparentes y mejoren la rendicin de cuentas al pblico, para garantizar que son administradas de conformidad con
sus mandatos. Esto puede lograrse incrementando la apertura de sus sistemas de informacin y
haciendo que los usuarios estn ms al tanto de los estndares mnimos de servicio y de las tarifas.
En lo que respecta a la regulacin, el problema parece relacionarse con el cumplimiento del marco
regulatorio existente. Segn las prcticas actuales, el cumplimiento es totalmente dependiente de
la discrecin y la capacidad de las agencias regulatorias. Se observa poca participacin de los actores fuera de las instituciones formales en el sector y no se celebran consultas pblicas previas a las
decisiones regulatorias.
2.5 REFORMA DEL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES
2.5.1 A diferencia de otros pases en Amrica Latina, el sector de las telecomunicaciones en la Repblica Dominicana ha estado en manos privadas desde 1931. Hasta inicios de la dcada de los noventa,
un solo participante, la Compaa Dominicana de Telfonos, CODETEL, subsidiaria de GTE Corporation
con sede en los Estados Unidos, dominaba el mercado dominicano. A parte de unos cuantos sistemas
operados por empresarios dominicanos con una muy limitada cobertura en ciertas regiones del pas,
el suministro de servicios recaa en su mayora en CODETEL. Este monopolio de facto privado (la ley no
haba otorgado la exclusividad en el sector) operaba en el marco establecido en la Ley 118 de 1966. La
Ley creaba la Direccin General de Telecomunicaciones (DGT) como el ente regulatorio (dependiente
de la Secretara de Obras Pblicas y Telecomunicaciones SEOPC) que tena la autoridad de emitir licencias de operacin y asignar espacio en el espectro radio-elctrico.
2.4.6 En resumen, el sector elctrico es un caso donde tanto la capitalizacin (1999-2001) y la nacionalizacin (2003 de EDESUR y EDENORTE, 2009 de EDEESTE) no condujeron hacia una mejor situacin financiera y las reformas para un mejor servicio han fallado profundamente. Se han intentado
las reformas y se han revertido, ya que las empresas de distribucin tuvieron que ser re-nacionalizadas, cuestionando la estabilidad del sistema y reduciendo su credibilidad. Ambas estrategias (capitalizacin y nacionalizacin) no han resultado en una eficiente asignacin de recursos (los dficits
financieros han sido persistentes). Adicionalmente, existen temas de gobernabilidad del sector (poca
coordinacin entre los distintos participantes en el sistema (como la Superintendencia de Electricidad, los Generadores y la CDEEE) y muchas de las soluciones y medidas propuestas no han arrojado
resultados, no fueron puestas en ejecucin, o perecieron en el Congreso.
23
2.5.2 Esta brecha en el marco legislativo permiti a otros participantes entrar en la competencia, no
sin que se presentaran tensiones frecuentes. La ausencia de barreras legales que limitaran la entrada
de otras firmas facilit nuevas concesiones en los noventa. AACR-DR y TRICOM, ambas eran en parte
de capital extranjero, les fueron otorgadas concesiones para operar en el sector a pesar de la oposicin
de CODETEL30 . Dada la falta de normas para permitir la interconectividad, as como la ausencia de un
marco para regular la competencia en el sector, hicieron que las disputas legales entre los tres proveedores de servicios de telecomunicacin fueran frecuentes durante los noventa. Los participantes
del sector acudieron con frecuencia la Unin Internacional de las Telecomunicaciones. Estas disputas
entre operadores privados dieron lugar a que se reclamara un marco regulatorio ms robusto. Con el
apoyo tcnico y financiero de la comunidad internacional, el gobierno lanz una reforma que incluy
la creacin del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) como un ente regulatorio.
Su predecesor, la Direccin General de Telecomunicaciones (DGT) fue disuelta sin pasar al INDOTEL
ninguna de las obligaciones laborales contractuales.
24
2.5.3 Un ente regulador slido e independiente constituye la pieza central del xito de la reforma
del sector de las telecomunicaciones. El diseo institucional del INDOTEL es nico en la Repblica
Dominicana en el sentido de que es un rgano colegiado compuesto por cinco miembros, en una
estructura tripartita donde participan los representantes del gobierno, de las empresas y de los clientes. La gestin cotidiana del INDOTEL le es conferida a un Director Ejecutivo31. Para garantizar la independencia del INDOTEL de la interferencia poltica, los miembros del directorio eran designados por
un periodo de 4 aos hasta 2000, se les design entre mandatos presidenciales para incrementar
la independencia y se le otorg al INDOTEL fuentes independientes de financiamiento (fuera del
presupuesto). Desde abril 1999, los directores del INDOTEL han cambiando solo dos veces, lo que
sugiere un nivel de continuidad institucional inusual y destacable32.
2.5.4 La apertura y transparencia han fortalecido la credibilidad del INDOTEL. Las operaciones del INDOTEL se han caracterizado por presentar mayor transparencia que aquellas de otros reguladores sectoriales (i.e. la Superintendencia de Electricidad). La ley establece que INDOTEL consulte con los participantes
sobre sus propuestas de polticas antes de ponerlas en ejecucin, asegurndose de que todas las partes
interesadas puedan presentar sus posiciones en vistas pblicas. Algo bastante inusual para una entidad
pblica en la Repblica Dominicana, el INDOTEL publica las bases de sus decisiones regulatorias, incluyendo las opiniones disidentes de cualquiera de los miembros de su directorio. En sus trece aos de
existencia, el INDOTEL tiene un historial perfecto sobre regulaciones emitidas, ya que la aplicacin de
ninguna de ellas ha sido suspendida o revocada por los tribunales, en gran medida gracias a la transparencia y apertura en el debate que caracteriza su proceso de aprobacin.
30
CODETEL argument que la apertura del sector no iba a funcionar ante los controles de tarifa en los servicios fijos residenciales y que los nuevos
participantes del mercado adoptaran prcticas predatorias y se concentraran nicamente en los servicios rentables del mercado sin cargar con la
responsabilidad social implcita de las lneas fijas (que no eran rentables).
31
81.1. El Consejo Directivo estar integrado por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo, distribuidos de la siguiente manera: un (1)
presidente con rango de Secretario de Estado; el Secretario Tcnico de la Presidencia; un (1) miembro seleccionado de una terna elaborada a propuesta de las empresas prestadoras de servicios pblicos finales de telecomunicaciones; un (1) miembro seleccionado de una terna elaborada a
propuesta de las empresas prestadoras de servicios de difusin, disponindose que dos de los candidatos de esta ltima terna sern propuestos
por las empresas de televisin con alcance nacional, y el otro a propuesta de las empresas de radio difusin sonora y las empresas de televisin
por cable; y un (1) miembro escogido directa y libremente, con calificacin profesional, que velar por los derechos de los usuarios de servicios de
las empresas antes mencionadas.
32
81.2. El Director Ejecutivo del rgano regulador ser miembro del Consejo Directivo con voz pero sin voto, y fungir como Secretario del mismo.
Agosto 1999-Agosto 2000, 2000-2004 y 2004-2012.
2.5.5 En resumen, el avance a la fecha en la reforma del sector de las telecomunicaciones es destacable.
El sector ha facilitado altos niveles de inversin en los ltimos quince aos, incluyendo las inversiones
extranjeras. La inversin en telecomunicaciones con participacin privada aument de US$74 millones
a US$116.5 millones de 1998 al 2001. A pesar de una reduccin significativa de cerca de 90% en 2003
debido a la crisis bancaria domstica, se registr una fuerte recuperacin en los aos subsiguientes. Un
patrn similar se evidenci luego de la desaceleracin econmica mundial de 2008, cuando la inversin
en el sector de las telecomunicaciones creci slidamente en 2009 por encima de 200% comparado
con el ao anterior (de US$33 a US$110 millones).
2.6 REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

2.6.1 Por lo menos desde los 1980s, la historia del sector financiero de la Repblica Dominicana se ha visto marcada por repetidas instancias de quiebras, debido a una combinacin de un dbil marco regulatorio, pobre supervisin, inestabilidad de tasa de cambio y precios, y un sistema judicial disfuncional incapaz
de disciplinar las prcticas fraudulentas. Ante estas deficiencias, fue solo luego de la crisis financiera de
2003-2004 originada por un fraude maysculo el cual consumi cerca de 55% del PIB que el gobierno
finalmente decidi abordar los problemas del sector.
2.6.2 El sistema financiero en la Repblica Dominicana es relativamente pequeo, a diferencia de otros pases
con ingresos medio bajos en la regin, y estrecho. En 2002, la relacin activo-PIB del sistema era ligeramente
superior a 50% (cuando el promedio para Amrica Latina es cerca de 100%, y el de pases asiticos, 200%).
Previo a la crisis, el sistema estaba compuesto por 14 bancos comerciales (banca mltiple) que, en conjunto,
representaban 79% del total de activos. El resto de las instituciones financieras (18 asociaciones de ahorros y
crditos, 15 bancos de ahorros y crditos) eran relativamente pequeas. El sistema financiero en la Repblica
Dominicana estaba as altamente concentrado, ya que los cuatro principales bancos comerciales representaban 71% de los activos totales de la banca mltiple. Una dcada despus, la estructura permanece igual,
con los tres mismos bancos comerciales, excepto Baninter33 , tienen 74% del total de los activos de la banca
mltiple, y, en general, los bancos comerciales representaban 83% de los activos totales del sistema. Adicionalmente, el sector financiero de la Repblica Dominicana carece de profundidad. En diciembre 2002, el total
de depsitos y crdito en el sistema eran equivalentes a 20% y 26% del PIB, respectivamente. En 2011, la
proporcin de depsitos permaneca igual, mientras que la proporcin de crdito se contrajo a 20% del PIB, en
los ltimos lugares de Amrica Latina y similar a los niveles observados en Ecuador, Costa Rica, Mjico y Per.
2.5.6 Los inversionistas privados han contribuido a propulsar un terreno de juego ms equilibrado en la
regulacin del sector, indicando que las fuerzas externas juegan una funcin importante en un pas como
Repblica Dominicana. El crecimiento del sector ha conducido a una mayor proporcin en el PIB del pas
y niveles extraordinarios de penetracin de telfonos mviles y cobertura. Aunque existe espacio para
mejorar, particularmente en cuanto a nuevas tecnologas como LTE y al incremento de suscriptores para
servicios 3G, la tasa de penetracin de telfonos mviles en el pas ha crecido dramticamente alcanzando 95.7% en septiembre 2012, equivalente a 9.6 millones de suscriptores de telfonos mviles. El
mercado telefnico dominicano se caracteriza por una relativamente buena competencia, que era uno
de los objetivos indicados por los redactores de la Ley General de Telecomunicaciones, No. 153-98: en
promedio existen cuatro proveedores en los mercados de lnea fija, mvil, y de banda ancha, aun si con
un gran proveedor en el mercado de mviles y banda ancha.
25
33
Banco Popular Dominicano, Banco de Reservas de la Repblica Dominicana y Banco BHD.
CUADRO 1 - QUINES SON LOS PROPIETARIOS DE LOS BANCOS MS IMPORTANTES

EN LA REPBLICA DOMINICANA?
Aunque fue fundado a inicios de la dcada de 1960 a partir de las contribuciones accionarias de empresarios de
Santiago, el Banco Popular Dominicano tiene una base relativamente amplia de accionistas y un nivel relativamente bajo de concentracin de propiedad. Esto lo convierte en un banco nico en el pas en trminos de gobierno
corporativo. Es el mayor banco en el pas.
El Banco de Reservas es un banco mltiple propiedad del Estado. Aunque la propiedad es cien por ciento pblica, el
banco se conduce como un banco privado. Tiene la ventaja de contar con el monopolio de las cuentas del gobierno,
aunque con frecuencia hizo operaciones de crdito a favor del Estado que otros bancos no haran. Es el segundo
mayor banco, en un lugar muy cercano al Banco Popular, ha tenido rendimientos, y tiene, por mucho, la mayor red
de sucursales en el pas.
Banco BHD naci como un banco hipotecario que tiene como accionistas a varias de las ms prominentes empresas familiares del pas.
Entre otros bancos principales, Scotiabank, el cual se aliment con muchos de los activos de BANINTER, es propiedad del Banco de Nova Scotia, de capital canadiense. Es el banco ms antiguo del pas. El Banco Len es propiedad
casi total de otra familia local prominente, cuyas actividades comerciales vinculadas al tabaco y otros datan de
inicios del siglo XX. Este Banco se estableci luego de la crisis financiera de 2003-2004 a partir de los principales
activos del Banco Nacional de Crdito (Bancredito) en liquidacin. El Banco del Progreso es propiedad de varias
familias empresariales tradicionales.
26
Finalmente, otros bancos de Amrica Central y Amrica del Sur han entrado recientemente al mercado, como Banco
Proamerica, Bancamrica y Banesco. Todava tienen una muy modesta proporcin del mercado.
2.6.3 Una combinacin de supervisin inadecuada y prcticas fraudulentas se identificaron como las
causas de raz del colapso del sistema. A inicios de la pasada dcada, los mecanismos de supervisin y
las disposiciones sobre riesgo en las instituciones de intermediacin eran extremadamente dbiles. De
conformidad con el Panel de Expertos que investig ex post las causas del fiasco de Baninter y la crisis
financiera de 2003, una inadecuada supervisin se combin con problemas de liquidez, contabilidad
fraudulenta, y otras formas de fraude extendido. Algunas de las explicaciones de estas eficiencias
eran: a) negligencia de la Superintendencia de Bancos, y b) una regulacin insuficiente (especialmente en normas sobre prevencin de riesgos y requerimientos de reserva)34.
Llama la atencin del panel que la Superintendencia de Banco ha detectado a travs de sus propios equipos deficiencias significativas en los bancos;
tambin ha recibido asesora de expertos externos e informes de las agencias internacionales que informaban sobre serias debilidades econmicas y la
calidad de los procesos de seguimiento ante los riesgos. A pesar de esto, sus autoridades no reaccionaron con el sentido de oportunidad y la fortaleza
necesaria para poner en prctica las recomendaciones hechas, para corregir las desviaciones en el tiempo, lo que hubiera por lo menos reducido el monto
de las prdidas causadas (Panel de expertos, 2005).
34
2.6.5 En este escenario, en el primer trimestre de 2002, el fraude combinado con las crecientes tensiones macroeconmicas y los rumores de que Baninter era insolvente, se desencaden una masiva corrida de depsitos. Baninter inicialmente solicit al Banco Central un avance por RD$550 millones en septiembre 2002, mientras que en marzo 2003 el monto requerido para apoyar al banco era de RD$8,987
millones. Como resultado, el gobierno decidi intervenir, declarar la bancarrota, preparar los activos de
Baninter para su venta, y proteger a todos los distintos clientes, independientemente del tamao de
sus depsitos (y sin importar el lmite establecido por la Ley Monetaria y Financiera). Los pagos fueron
posibles gracias a una emisin extraordinaria de crditos del Banco Central, que provoc un drstico incremento en la liquidez del sistema, inflacin y una sbita depreciacin de la moneda. El Banco Central
trat de contrarrestar esta tendencia mediante operaciones de mercado abierto, comprando ttulos a
altas tasas de inters. Al mismo tiempo, las autoridades acordaron acudir al FMI en busca de apoyo. Se
firm un Acuerdo Stand-by de 24 meses en agosto 2003; el programa incluy asistencia financiera y un
programa para fortalecer la credibilidad del sistema mediante la consolidacin fiscal y la sostenibilidad
de la deuda pblica.
2.6.6 Las medidas financieras formuladas luego de la crisis no comprendan una reforma estructural del sector. En sentido estricto, estas medidas estaban meramente orientadas a mejorar las
medidas regulatorias, especialmente en la Superintendencia de Bancos, y los requerimientos para
incrementar las disposiciones sobre riesgo de capital35. La Superintendencia de Bancos contrat
personal altamente calificado, increment sus recursos financieros, y fortaleci su rol regulador,
estableciendo sus funciones mucho ms claramente que las del Banco Central36.
2.6.7 En resumen, el sector financiero no ha experimentado una profunda reforma estructural y ha
mantenido los marcos operativo, regulatorio e institucional del periodo anterior a la crisis. Las reformas
se centraron en su lugar en el fortalecimiento de las reglas prudenciales y la capacidad de supervisin en
las instituciones de monitoreo va la introduccin e implementacin del conjunto de reglas internacionales de Basilea II. Esta reforma estrictamente regulatoria fue posible gracias a un amplio consenso entre las
instituciones estatales (aunque no compartido por toda la poblacin), el apoyo del FMI, un una posicin
debilitada de las instituciones del sector financiero para resistir las medidas de reforma. Como resultado,
en la actualidad el sector financiero de la Repblica Dominicana es significativamente ms resistente que
hace una dcada 37 y las prcticas bancarias y contables han mejorado sustancialmente. La reforma
35
La Ley Monetaria y Financiera aprobada en el ltimo trimestre de 2002 trajo la alineacon de los diferentes organismos regulatorios y el fortalecimiento de las capacidades tcnicas y de supervisin de la Superintendencia de Bancos. Adicionalmente la Ley sobre Riesgo Sistmico, la Regulacin
sobre Valoracin de Activos, las normas relacionadas con las operaciones entre las instituciones financieras que pertenecen a un mismo grupo,
las normas prudenciales, la Regulacin sobre Riesgo Operativo y la regulacin sobre inversiones en el extranjero y la constitucin de compaas
transnacionales tambin fueron adoptadas.
36
Se llev a cabo tambin una serie de inspecciones externas asistidas que analizaron cada institucin financiera en el pas, para identificar su
solidez, adecuacin de capital y provisiones requeridas, y las malas prcticas. Tambin fue una intervencin sin precedentes por parte de las instituciones de supervisin financiera en las cuentas de los bancos mltiples pblicos y privados.
37
Ejercicio interno sobre las notas de riesgo de pases de Amrica Latina, Febrero 2012.
2.6.4 Ante estas debilidades en los mecanismos de supervisin, el panel de expertos se sorprendi
por el hecho de que las enormes irregularidades y las tcnicas de contabilidad paralela no fueron
detectadas por la Superintendencia de Bancos o por las firmas de auditores externos, especialmente
cuando las instituciones que presentaban problemas estaban haciendo un uso abusivo del mercadeo y sus gerentes eran notorios debido a sus extravagantes apariciones pblicas. El panel de expertos tambin considero que la Junta Monetaria y el Banco Central eran responsables hasta cierto
punto por la falla del sistema.
27
2.7.3 Similar a la reforma del sector financiero que se present en la seccin precedente, la crisis bancaria de 2003 sirvi como un desencadenante para las reformas fiscales. Otros compromisos externos
tales como el Acuerdo Repblica Dominicana-CAFTA y el Acuerdo Stand-by con el FMI han motivado
tambin las reformas. El incremento en la inflacin que result de la crisis redujo la presin fiscal y llev
los ingresos fiscales hacia la baja a 12% del PIB. A la vez, la devaluacin del peso aument la carga del servicio de la deuda externa pblica en 30%. Segn se muestra en el Cuadro 2 arriba, el Congreso Nacional
aprob cinco reformas fiscales importantes entre 2004 y 2012. La primera fue la ley 288-04 en respuesta
a la crisis fiscal asociada con la crisis bancaria. La segunda fue la ley 557-05, la cual introdujo algunas
nuevas figuras y elimin otras (i.e. la Comisin Cambiaria) en preparacin para la entrada en vigencia
del Repblica Dominicana-CAFTA. La tercera es la ley 495-06, orientada a compensar las prdidas de los
ingresos por aranceles cuando el Repblica Dominicana-CAFTA entr en vigencia en 2007. La cuarta es
la Ley 139-11, una reforma relativamente pequea cuyo objetivo inicial era incrementar temporalmente
el ingreso fiscal para cumplir con las metas del Acuerdo Stand-by con el FMI para finales del 201139 . Algunas de las medidas ms relevantes incluidas en este paquete duraron nicamente 24 meses. Dada la
naturaleza transitoria del paquete de 2011, en noviembre 2012 la administracin del nuevo Presidente
Medina ha aprobado una nueva reforma fiscal, en un contexto de serio deterioro de las finanzas pblicas. Cabe destacar que la ley tributaria original contemplaba la eliminacin de las exenciones al arroz, la
carne y otros productos bsicos. Sin embargo, fue protestada por amplios sectores de la sociedad. Por
esta razn, nicamente el caf, los aceites, el yogurt y los chocolates fueron finalmente incluidos en la
base imponible del ITBIS, y experimentarn un incremento gradual en las tasas.
2.7.4 En resumen, en los ltimos ocho aos, las reformas de largo alcance fueron los incrementos en la
tasa del ITBIS de 12% a 16% y luego a 18%, y la introduccin de impuestos selectivos a los servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, las bases tributarias han permanecido estrechas, y las extensivas exenciones fiscales han persistido erosionando la base tributaria efectiva. Adicionalmente, los incrementos
generalizados de la tasa del ITBIS han demostrado ser regresivos, ya que implican una mayor carga para
los quintiles ms pobres de la poblacin40 . Algunas de las medidas fueron impulsadas por exigencias
externas. En particular, el gobierno se vio obligado a eliminar el impuesto al comercio exterior, el cual en
2004 generaba 2.1% del PIB, como prerrequisito para la entrada al Repblica Dominicana-CAFTA.
38
Con respecto al impuesto sobre la renta de corporaciones, existen exenciones para las zonas francas de exportacin, el turismo, las actividades
de desarrollo fronterizo, la industria textil, la edicin de libros, y los sectores incluidos en la ley de Proindustria, as como las donaciones deducidas
por las empresas y el ingreso de instituciones privadas sin fines de lucro.
39
No se alcanzaron las metas al final debido a ingresos fiscales menores que los esperados y al gran dficit del sector elctrico.
40
Resultados preliminares de un ejercicio de micro-simulacin realizado por el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, en enero 2013.
Cabe destacar que, si bien las subidas de tipo en ITBIS parecen haber tenido un carcter regresivo, esto fue compensado con las modificaciones en
el impuesto sobre la renta introducidas por la ley 253-12. Tambin es necesario aclarar que el mencionado ejercicio de simulacin no contempl los
efectos redistributivos de otros elementosde dicha ley, como son las modificaciones del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y el selectivo de
gasolina y gasoil, la eliminacin de la deduccin del monto pagado sobre dividendos o la introduccin de un impuesto de circulacin de vehculos.
Por tanto, el efecto global de la reforma tributaria sobre los ingresos de los diferentes estratos de la poblacin es incierto.
2.7.2 Una de las razones estructurales del persistentemente dbil desempeo de las recaudaciones es
el extendido rgimen de exenciones, que se estima totaliza cerca del 5% del PIB. Un amplio rango de
bienes y servicios como los alimentos, medicamentos, servicios de salud, educacin, electricidad, agua y
servicios de transporte estn exentos del ITBIS. Otros instrumentos fiscales caracterizados con exenciones relativamente amplias son los impuestos a la propiedad, los impuestos a los hidrocarburos (particularmente para la generacin elctrica), y los impuestos a la renta corporativa38 (particularmente para las
empresas que operan en las Zonas Francas de Exportacin, los cuales representan el 65% del total de las
exenciones del impuesto sobre la renta corporativa.
29
CUADRO 2 REFORMAS FISCALES RECIENTES EN LA REPBLICA DOMINICANA

Ley 288-04;
- increment de la tasa del ITBIS de 12% a 16%;
- incluy los servicios de promocin en la base del ITBIS con una tasa de 6%;
- introdujo el pago de avances mensuales a cargo del ISR de las empresas;
-increment y unific el impuesto especfico sobre las bebidas alcohlicas, eliminando este impuesto del clculo de la base de
cualquier otro impuesto;
- increment el impuesto especfico sobre los productos del tabaco y previ su ajuste anual por inflacin;
- introdujo un impuesto selectivo del 10% sobre los servicios de telecomunicaciones;
- introdujo un impuesto de 0.15% sobre las transacciones bancarias y financieras con la excepcin de las ATM y retiros por ventanilla, y otras operaciones;
- introdujo un impuesto sobre las propiedades inmobiliarias de 1% sobre el valor excedente de la propiedad por encima de RD$5
millones.
La Ley 557-05;
-cre una mayor tasa para el impuesto sobre la renta de las personas con una tasa de 30% temporal, estableciendo un calendario
de reduccin para alcanzar el punto de partida (tasa de 25%) dentro de un periodo de tres aos;
- introdujo un impuesto ad-valorem selectivo de 13% sobre el consumo de combustible en lugar de la Comisin Cambiaria;
- introdujo un impuesto al registro de los nuevos vehculos de motor que ingresen al territorio nacional de 17%, en lugar de la
Comisin Cambiaria;
- otorg la autoridad a la Direccin General de Impuestos Internos para designar empresas como agentes de retencin cuando
operan con personas o individuos exentos.
30
Ley 495-06;
-fortaleci la capacidad coercitiva de la Direccin General de Impuestos Internos para combatir la evasin y velar por un eficiente
cumplimiento;
- enmend los impuestos especficos sobre las bebidas alcohlica y los productos del tabaco, e introdujo un impuesto ad-valorem
selectivo de 15% sobre el valor de las bebidas y 100% de los producto del tabaco;
-introdujo un impuesto selectivo sobre los servicios de seguro de 16%;
-increment la tasa del impuesto ad-valorem selectivo sobre el comercio de combustibles a 16%;
-increment el impuesto fijo sobre las juegos de azar.
Ley 288-04;
- increment de la tasa del ITBIS de 12% a 16%;
- incluy los servicios de promocin en la base del ITBIS con una tasa de 6%;
- introdujo el pago de avances mensuales a cargo del ISR de las empresas;
-increment y unific el impuesto especfico sobre las bebidas alcohlicas, eliminando este impuesto del clculo de la base de
cualquier otro impuesto;
- increment el impuesto especfico sobre los productos del tabaco y previ su ajuste anual por inflacin;
- introdujo un impuesto selectivo del 10% sobre los servicios de telecomunicaciones;
- introdujo un impuesto de 0.15% sobre las transacciones bancarias y financieras con la excepcin de las ATM y retiros por ventanilla, y otras operaciones;
- introdujo un impuesto sobre las propiedades inmobiliarias de 1% sobre el valor excedente de la propiedad por encima de RD$5
millones.
La Ley 557-05;
-cre una mayor tasa para el impuesto sobre la renta de las personas con una tasa de 30% temporal, estableciendo un calendario
de reduccin para alcanzar el punto de partida (tasa de 25%) dentro de un periodo de tres aos;
- introdujo un impuesto ad-valorem selectivo de 13% sobre el consumo de combustible en lugar de la Comisin Cambiaria;
- introdujo un impuesto al registro de los nuevos vehculos de motor que ingresen al territorio nacional de 17%, en lugar de la
Comisin Cambiaria;
- otorg la autoridad a la Direccin General de Impuestos Internos para designar empresas como agentes de retencin cuando
operan con personas o individuos exentos.
Ley 495-06;
-fortaleci la capacidad coercitiva de la Direccin General de Impuestos Internos para combatir la evasin y velar por un eficiente
cumplimiento;
-enmend los impuestos especficos sobre las bebidas alcohlica y los productos del tabaco, e introdujo un impuesto ad-valorem
selectivo de 15% sobre el valor de las bebidas y 100% de los producto del tabaco;
-introdujo un impuesto selectivo sobre los servicios de seguro de 16%;
-increment la tasa del impuesto ad-valorem selectivo sobre el comercio de combustibles a 16%;
-increment el impuesto fijo sobre las juegos de azar.
Ley 139-11;
- increment la carga a los casinos, juegos de azar en general y locales de lotera y apuestas deportivas, y congel el nmero de
puestos de apuestas y lotera por un periodo de 10 aos;
- increment temporalmente la tasa nica del impuesto de las empresas a 29%, por dos aos;
- introdujo un impuesto de 1% anual sobre los activos financieros netos de las instituciones financieras del pas, tambin como
una medida temporal por dos aos;
- introdujo un impuesto de 2.5% sobre el valor de las ventas realizadas en el territorio nacional a las zonas francas de exportacin,
como parte del impuesto sobre la renta corporativa.
2.7.5 En general, las reformas han sido marginales, reactivas y de naturaleza compensatoria, ya
que amplios sectores de la poblacin se han opuesto a una reforma fiscal integral. La reforma
del ITBIS implicara gravar los alimentos y los bienes bsicos, los servicios de educacin, salud,
transporte pblico y vivienda, lo que conllevara un no deseado impacto redistributivo y un alto
costo poltico. Por otro lado, las propuestas para eliminar o reducir las exenciones de los impuestos sobre los ingresos y la propiedad van en contra de los intereses de las empresas en las Zonas
Francas y el sector financiero. Las estimaciones oficiales indican una erosin significativa de la
carga fiscal (ingresos fiscales a PIB) en aos ms recientes, ya que se redujo de un promedio de
15.2% en 2005-2007, a un promedio de 13% en 2009-2011. Adicionalmente, las empresas se han
quejado reiteradamente por la gran frecuencia de las reformas fiscales, ya que crea un ambiente
para los negocios caracterizado por la incertidumbre. Se han registrado algunas mejoras en la
administracin fiscal para simplificar los procesos para los contribuyentes y para reducir la evasin
fiscal, pero el impacto de estas medidas sobre las recaudaciones de ingresos sigue siendo limitado.
2.8 CARACTERIZACIN DE LAS REFORMAS EN LA REPBLICA DOMINICANA
2.8.1 En general, las experiencias de la Repblica Dominicana con las reformas de polticas sectoriales han sido bastante mixtas. Se han dado reformas que han resultado en mejoras sostenibles
en el marco de polticas y el desempeo del gobierno en sectores especficos, particularmente en
el sector de las telecomunicaciones y las redes de seguridad social. Pero, tambin se ha dado el
caso de reformas parciales en el sentido que de estas reformas no han conseguido abordar debilidades estructurales ms profundas del sector (sector financiero y algunas de las reformas fiscales)
o han sido implementadas solo parcialmente (salud). Luego estn en conjunto de reformas pendientes para las cuales los avances han sido mnimos (electricidad, educacin, y la mayor parte de
la agenda de reforma fiscal).
2.8.2 En aos ms recientes, luego de la crisis bancaria de 2003, la Repblica Dominicana evidenci un slido marco macroeconmico, aunque esto no ha contribuido necesariamente a completar
una segunda generacin de reformas. No obstante, las buenas noticias indican que existe amplia
conciencia de cules reformas son anheladas. Pero, una pregunta mayor es cmo estas reformas
anheladas pueden ser implementadas. Para responder esta pregunta, no obstante, es necesario
comprender la factibilidad y especialmente la viabilidad poltica de cada reforma. Abordaremos en
el prximo captulo los fundamentos de la economa poltica de las polticas y desempeo de las
reformas de la Repblica Dominicana.
Ley 253-12;
- un incremento en la tasa del ITIBS DE 16 por ciento al 18 por ciento;
- el caf, el azcar, los aceites, el yogurt y los chocolates fueron incluidos en la base imponible del TIBIS, experimentando un incremento gradual en las tasas;
- las tasas de impuesto sobre las bebidas alcohlicas aumentaron de 7 por ciento a 15 por ciento, y sobre el tabaco se incrementaron a 20 por ciento;
- una tasa de 10 por ciento ser aplicada al pago de dividendos (incluyendo las zonas francas de exportacin);
- las retenciones de impuestos se extendieron al alquiler de casas y otras actividades;
- un cargo de 1 por ciento sobre el valor de los vehculos de motor adquiridos;
- un incremento en el impuesto sobre las ventas aplicado a los productos fabricados en las ZFE vendidos en territorio nacional.
31
CAPTULO
La Economa Poltica del Desempeo de las Polticas Pblicas
3.0.2 En las siguientes secciones, se presenta una sntesis de la literatura existente sobre la economa
poltica de la Repblica Dominicana, con el objetivo de comprender por qu el Estado dominicano no
ha conseguido ser un proveedor ms efectivo de beneficios pblicos. Cules son los potenciales motores de los cambios progresivos de polticas en la Repblica Dominicana? La primera seccin presenta
los orgenes histricos y estructurales de la ausencia de un estado redistributivo en la Repblica Dominicana. La segunda seccin destaca las caractersticas clave del prevaleciente clientelismo poltico que
limita la provisin de beneficios pblicos. Finalmente, la ltima seccin arroja lecciones tentativas de
los episodios de reforma recientes para identificar posibles impulsores de cambio.
3.1 Races histricas y estructurales de la ausencia de un estado moderno de bienestar social
3.1.1 La ausencia de un estado moderno de bienestar social en la Repblica Dominicana ha limitado
la oportunidad de combinar el crecimiento con el desarrollo. Ante la persistencia de la pobreza y la
desigualdad, una respuesta institucional racional sera construir un estado moderno de bienestar social
capaz de establecer una amplia red de proteccion social para proteger a los pobre y vulnerables de los
choques externos a la vez que se promueve el desarrollo humano. Un estado moderno de bienestar
social es la solucin institucional por excelencia de este tipo, aunque histrica y mundialmente la presencia de un estado moderno de bienestar social es un fenmeno limitado, indicando que las evoluciones institucionales no son siempre las respuestas racionales a las necesidades objetivas. Despus
de todo, la construccin de un estado de bienestar social es tanto un proceso poltico como cualquier
otra forma de desarrollo institucional (Esping-Andersen, 1995). Un estado moderno de bienestar est
ampliamente ausente no solo en la Repblica Dominicana sino tambin en la mayor parte de Amrica
Latina y esto se refleja en el propio desarrollo poltico de la regin.
3.0.1 La ausencia o la reversin de las reformas de polticas ha conducido a unos resultados por debajo
de ptimos. Los anteriores captulos han evidenciado que (i) el desempeo de las polticas del Estado
dominicano ha sido adecuado para generar un rpido crecimiento pero no para proporcionar beneficios pblicos a amplios segmentos de la sociedad y particularmente para abordar la persistente pobreza; y (ii) la historia reciente de reformas sectoriales est plagada de xitos parciales y fallos completos
e inclusive de reformas revertidas. Esta situacin se parece a los desafos de desempeo que se experimentan en un gran nmero de pases en desarrollo. Lo que caracteriza a la Repblica Dominicana es
que la inadecuacin del servicio pblico se encuentra no solo en sectores como la educacin y la salud,
sino que tambin en sectores como el suministro elctrico, con las implicaciones obvias no solamente
para la poblacin en general, sino tambin para las lites econmicas que presumiblemente estn en
una mejor posicin para influir sobre las decisiones de gobierno.
33
3.1.2 Histricamente, la Repblica Dominicana ha evolucionado hacia un estilo de gobierno altamente

personalista, con una alta dependencia del clientelismo. Una de las variables que destacan los acadmicos
que estudian las races histricas de estos tipos de regmenes divergentes es la naturaleza de las relaciones
entre clases. En algunos de los pases ms grandes en la regin que vivieron el proceso de industrializacin
ms temprano, los sistemas de bienestar social fueron creados principalmente para proteger los privilegios
de los trabajadores del sector formal, con frecuencia organizados en estructuras corporativista encabezadas por el estado, y profesionales de la clase media. En algunos casos, la represin violenta acompa el
proceso de incorporacin de la mano de obra (Haggard y Kaufman, 2008). En pases ms pequeos como
en la mayor parte de Amrica Central, ya sea las brutales dictaduras militares (El Salvador, Guatemala) o los
regmenes autoritarios tradicionales (Honduras, Nicaragua) dominaron gran parte del periodo posterior a
la Segunda Guerra Mundial, siendo Costa Rica la nica excepcin como rgimen liberal democrtico con
una proximidad significativa a un estado occidental de bienestar social (Mahoney, 2001). En El Salvador y
Guatemala, donde surgi el conflicto polarizado basado en clases, las reacciones de las lites tomaron con
frecuencia giros violentos y condujeron a la instalacin de regmenes militares coercitivos con limitadas preocupaciones sobre el bienestar social. En contraposicin, Honduras y Nicaragua, donde las luchas basadas
en las clases fueron ms silentes en el siglo XIX e inicios del XX, vieron a los dirigentes tradicionales de tipo
caudillo llegar al poder en los pases con un estilo altamente personalistico con una alta dependencia en el
clientelismo (Mahoney, 2001). Este ltimo patrn se parece a la trayectoria dominicana.
34
3.1.3 El rol limitado y la casi ausencia de mano de obra organizada es un elemento importante a tomar en
cuenta en el anlisis de la actual organizacin institucional. Histricamente, un conjunto de circunstancias ha
limitado la capacidad de los trabajadores dominicanos de convertirse en una formidable fuerza poltica. En
una economa dominada por las plantaciones de azcar dispersas en amplias reas geogrficas, los trabajadores tenan pocas oportunidades de organizarse. Adems, el hecho de que una porcin considerable de
su fuerza laboral era suplida por migrantes haitianos, incluyendo muchos sin el status legal apropiado, limit
an ms tanto los incentivos entre los trabajadores para formar un frente unido en defensa de sus derechos
colectivos y su capacidad de encaminar acciones colectivas efectivas. El largo mandato de la dictadura de
Trujillo (1930-1961) durante el cual el dictador personalmente controlaba ms de un tercio de las tierras agrcolas y virtualmente monopolizaba el sector industrial en alianza con el capital extranjero, debilit ms aun
las posicin relativa de la mano de obra (des)organizada (Espinal, 1987). Aunque las organizaciones laborales
surgieron luego del derrocamiento de Trujillo (117 nuevos sindicatos se formaron solo durante el ao 1962),
stos se fragmentaron y en todo caso fueron imperantes cuando los Estados Unidos invadieron la Repblica
Dominicana en 1965, luego de las alteraciones sociales que resultaron de la polarizacin poltica desencadenada por la llegada del partido de orientacin de izquierda PRD (liderado por Juan Bosch). El cdigo de
trabajo de la era de Trujillo, el cual favoreca los intereses de los empleadores continu vigente hasta 1992.
3.1.4 Un control estricto de la mano de obra organizada continu bajo el gobierno de Balaguer (196678), quien promovi la industrializacin domstica a travs de industriales locales con vnculos personales.
Las exenciones fiscales, las reinversiones estatales, las polticas de control de salarios y otros incentivos
financieros y crditos blandos fueron las herramientas utilizadas para asistir a estos grupos, en un intento
por impulsar un modelo de desarrollo nacionalista, a la vez que se respetaban los intereses extranjeros
influyentes. Durante este periodo se abrieron las primeras Zonas Francas de Exportacin (ZFE) tanto en el
sureste como en la parte norte del pas por familias con intereses econmicos vinculados al capital extranjero. El gobierno control los movimientos de trabajadores con una combinacin de medidas coercitivas
draconianas41 y la cooptacin a travs de programas de vivienda y obras pblicas generadoras de empleos.
Estas medidas incluyeron unas polticas sobre salarios bien estrictas, la formacin de sindicatos rivales, una estrategia de reempalzo del liderazgo
sindical, y la coercin directa, incluyendo el encarcelamiento o asesinato de activistas sindicales, y control militar de las sedes de sindicatos y las empresas al inicio de acciones laborales.
41
3.1.5 Un equipo de cientficos polticos especializados en las polticas dominicanas (Morgan et al., 2011)
ha atribuido una influencia limitada del sector popular a los prejuicios con motivaciones raciales y la exclusin legal de los migrantes haitianos y los dominico-haitianos, quienes pueden constituir tanto como
el 10% de la poblacin dominicana. Ellos alegan que la fragmentacin resultante y la desmovilizacin
del sector popular permiten a los partidos polticos tradicionales el retener la influencia an cuando no
representan totalmente los intereses de un segmento importante de la sociedad; en la actualidad todos
los principales partidos polticos se ubican en la centro-derecha del espectro ideolgico y dejan sin representacin electoral a cerca del 25% de la poblacin que se ubica en la izquierda.
En Brasil, la sustancial organizacin popular, promovida por patrones favorables de desarrollo y una fuerza
laboral esencialmente nativa, ha hecho sentir su presencia a travs de protesta, cabildeo y participacin partidaria. Los sindicatos de trabajo y los movimientos sociales han puesto presin directa sobre las autoridades
de todos los colores partidarios. Los elementos progresistas de la Constitucin de 1988 con respecto a la salud,
asistencia social y trabajo eran en medida sustancial el proyecto de la presin de la sociedad civil durante un
periodo de intensas movilizaciones de organizaciones de base. El activismo sindical, por ejemplo, fue crucial
para hacer de sta la ms favorable a los trabajadores de todas las constituciones de Amrica Latina.
3.1.7 En el caso de Brasil, el Partido de los Trabajadores que se encuentra en el poder a nivel federal
y en un nmero de gobiernos sub-nacionales ha jugado un papel central en movilizar a los trabajadores obreros y en canalizar sus demandas hacia las polticas pblicas42 . Ondetti (p. 33) contina con
la caracterizacin de la Repblica Dominicana desde la misma perspectiva analtica:
En la Repblica Dominicana, en contraposicin, la debilidad de la organizacin popular ha contribuido a la
consolidacin de un patrn de clientelismo y gobierno mnimamente redistributivo. Ninguno de los principales
partidos polticos tiene fuertes vnculos con los sindicatos u otros grupos populares organizados, los cuales son
casi universalmente vistos como dbiles por los expertos. Las encuestas de opinin sugieren que la Repblica
Dominicana est entre los pases ms ideolgicamente conservadores de Amrica Latina. .. En ocasiones, la
sociedad dominicana ha demostrado su descontento con las autoridades a travs de protestas, pero esas explosiones no han estado vinculadas a una red ms duradera de actividades capaces de articular efectivamente
ese descontento y utilizarlo para presionar por cambios a travs de los canales electorales cuando el desorden
en la calle disminuye inevitablemente.
Cabe aqu una advertencia. Aunque Brasil ha empezado a registrar avances impresionantes en la reduccin de la pobreza y la desigualdad en aos recientes, por largo tiempo Brasil se destac como uno de los pases con peor distribucin del ingreso en el mundo, con un sistema poltico dominado ya sea por
los militares o por una lite conservadora, y una clase obrera poltica y econmicamente subyugada. Estos puntos, sin embargo, no pueden negar de por s
el hecho que los trabajadores organizados han jugado histricamente roles activos para impulsar polticas ms redistributivas, exitosas o no.
42
3.1.6 El desarrollo atrofiado del movimiento laboral en la Repblica Dominicana y la correspondiente

debilidad de la presin poltica en pro de polticas pblicas ms progresivas contrastan crudamente con
el caso de Brasil que, en el transcurso de aos, ha institucionalizado un nmero de polticas estatales,
aunque con frecuencia ineficientes en la prctica, estaban orientadas a proteger los derechos laborales
e introducir cambios redistributivos. Comparando directamente las tendencias redistributivas de los
Estados brasileo y dominicano, el cientfico poltico Ondetti (2009, p. 32) resume los roles del movimiento laboral en Brasil:
35
3.2.10 En resumen, el panorama que surge de esta breve revisin de la literatura destacada sobre la
poltica dominicana es que una forma de clientelismo centrada en los partidos ha definido la esencia del
equilibrio de la economa poltica. La alianza histrica entre los lderes polticos y las lites empresariales
prominentes (en su mayora grandes conglomerados de propiedad familiar) ha suprimido los intereses
colectivos del sector popular/laboral dbilmente organizado. Muchos de los votantes generales estn
cooptados en el sistema clientelista de intercambios particulares y no consiguen utilizar sus votos para
hacer que los gobiernos electos se hagan completamente responsables de su desempeo de poltica.
Apoderar a los votantes puede ser la respuesta pero puede que estn atrapados en el dilema de los votantes segn el cual es perfectamente racional para un votante individual seguir el juego del clientelismo
prevaleciente si votar conforme al clientelismo significa mayor acceso a algunos beneficios particulares,
especialmente si sus votos son relativamente fciles de monitorear por los polticos o sus agentes que manejan la maquinaria poltica a nivel local. Adems, en un sistema poltico altamente clientelista donde los
partidos competidores ofrecen limitadas opciones ideolgicas o programticas, un poltico individual que
ofrece heroicamente propuestas sustantivas de polticas como plataforma de campaa simplemente no
es creble como candidato (Keefer y Vlaicu, 2005). Cabe tambin destacar que, ms all del clientelismo,
los estratos ms pobres de la poblacin se han beneficiado de la creacin del Programa de Transferencias
Condicionadas de Efectivo de Solidaridad (CCT) y de la introduccin del seguro subsidiado de salud pblica
(aunque limitado en calidad y alcance, segn se explica en la prxima seccin).
3.2.11 Est la Repblica Dominicana condenada a permanecer dentro del equilibrio clientelista prevaleciente? Cules son las perspectivas de cambios de poltica orientados a los pobres que eventualmente pueden permitir que la sociedad dominicana haga la ruptura con el clientelismo? El escenario
existente est mayormente silente sobre estos asuntos cruciales. No obstante, un examen de las experiencias reales del pas con las reformas ofrece algunas pistas tentativas, conforme se presenta en la
prxima seccin.
3.2.9 En resumen, la ineficiencia en el gasto pblico y los retrasos de las reformas estatales son consecuencia tanto del desvinculamiento del Estado y de los dbiles incentivos para la sociedad civil y el sector privado. Parece que las lites polticas estn ganando fuerzas vis--vis otros grupos en la sociedad,
incluyendo las lites empresariales. Podra argumentarse que los beneficiados en el status quo actual
son tanto los polticos en el nivel alto y los grupos industriales tradicionales que continan beneficindose de ciertas exenciones de las Zonas Francas y del ITBIS. Los perjudicados seran los empresarios
que no disfrutan de los incentivos fiscales y, especialmente, una mayora de la poblacin que tiene que
hacer frente a la provisin deficiente de los servicios pblicos, la ausencia de polticas redistributivas y
los objetivos de desarrollo distorsionados.
39
3.3 Economa Poltica de las Reformas

3.3.1 La economa poltica dominicana ha sido en gran medida estable y resistente al cambio, por lo menos en trminos de los cambios para favorecer los segmentos hasta ahora olvidados de la poblacin. Al
derivar las implicaciones analticas a partir del conjunto de estudios de caso de las reformas sectoriales
presentadas de manera descriptiva en el Captulo 2, la parte restante de este captulo explora en cules
condiciones las reformas exitosas orientadas a los pobres son probables en el contexto dominicano.
3.3.2 Entre el conjunto de casos examinados en este documento, la reforma de las telecomunicaciones es por
mucho la reforma econmica ms exitosa en trminos tanto del alcance y de la sostenibilidad de su implementacin, y en qu medida sta consigui generar beneficios para segmentos amplios de la sociedad. La menos
exitosa ha sido los repetidos intentos de alcanzar la solvencia y la eficiencia operativa del sector elctrico. La
reforma del sector financiero est entre dos mundos ya que result en un entorno regulatorio robusto, pero la
reforma en s misma hizo poco para alterar la estructura oligoplica del sector o para mejorar la competencia
y la calidad de los servicios financieros prestados. El acceso limitado al financiamiento contina siendo una
dificultad seria para las empresas pequeas y medianas (y por ende para la diversificacin econmica y la generacin de empleos).
40
3.3.3 Las reformas del sector social tienden a enfrentar mayores desafos para su implementacin porque
tpicamente requieren esfuerzos de cambio sostenidos por parte de la burocracia del sector pblico. El avance
prolongado de la implementacin de la ambiciosa reforma del sector salud puede que sea una vctima de este
patrn general. Pero el fracaso total de iniciar aunque sea un mnimo de reforma en el sector educacin y el
hecho de que el nfasis actual de toda la sociedad se centr nicamente en el tema de los recursos (4% del
PIB) son indicativos de la falta de madurez en la agenda de reforma sectorial en la arena poltica. Los desafos
para la reforma enfrentados en estos dos sectores son consistentes con el panorama general de provisin limitada de los beneficios pblicos por parte del Estado dominicano. Sin embargo, la maduracin progresiva del
programa de red de proteccin social desde mediados de la dcada del 2000 (tambin la porcin totalmente
subsidiada del esquema de seguro de salud) ofrece un contrapunto. En esta rea, el uso del mecanismo de
focalizacin riguroso, el SIUBEN, ha hecho posible para el gobierno reducir los niveles discrecionales en la identificacin de beneficiarios y mejorar as la pertinencia pblica de las polticas.
3.3.4 Finalmente, la efectividad limitada de las reformas fiscales, a pesar de numerosos intentos, parece
epitomizar el desafo de la provisin de beneficios pblicos en la Repblica Dominicana. A menos que la
base de ingresos sea suficientemente ampliada, resultar difcil para el Estado dominicano proveer beneficios pblicos extendidos, como en el caso de poder costear los niveles de gasto pblico en educacin
y salud comparables con otros pases de ingresos medios con mejores sistemas educativos y de salud.
Aun as, las repetidas reformas fiscales no consiguieron abordar el rgimen de exenciones extensivas y las
escapatorias fiscal, o revertir la tendencia estructural hacia una reduccin en las recaudaciones fiscales.
3.3.5 Entonces, cules son los factores de xito para las reformas de polticas en la Repblica Dominicana? Existen caractersticas comunes entre las reformas exitosas en telecomunicaciones y las redes de
seguridad social o entre las reformas fallidas en el sector elctrico y el sector educacin? En la continuacin de esta seccin presentamos algunas hiptesis plausibles, tomando en cuenta el nmero limitado
de casos disponibles y la no-disponibilidad de anlisis detallado sobre la economa poltica de cada una
de estas reformas. El anlisis clasifica especficamente los casos en trminos de contexto y contenido de
la reforma (Grindle, 1980) y la identidad y las caractersticas de los principales participantes involucrados.
3.3.8 En resumen, los estudios de caso de la reforma nos conducen a la conclusin tentativa de que en
Repblica Dominicana, tal como sucede en otros lugares, una crisis tiende a generar reformas, pero esto
no significa que una respuesta a una crisis es necesaria (como lo indican las reformas de las telecomunicaciones) o suficiente para resultar en un cambio sostenido (como lo indican las reformas fiscales). Algunas
reformas lanzadas luego de una crisis pueden profundizarse gradualmente (redes de proteccin social),
mientras que otras pueden estancarse en un estado de implementacin parcial (salud). Por otro lado, la
ausencia de una crisis aguda parece ser la base para que no haya reformas. Cuando los sectores no son
directamente impactados por una crisis aguda, aun un malestar crnico en el desempeo parece ser
insuficiente para desencadenar una reforma importante (electricidad, educacin).
CONTENIDO DE LA REFORMA
42
3.3.9 El contenido de la reforma deseada tiene implicaciones sobre la facilidad de su aprobacin y sostenibilidad. En este punto se utilizan dos perspectivas analticas para comparar el contenido de las reformas
presentadas en este informe: (i) la economa poltica de la accin colectiva; y (ii) la intensidad de la implementacin de la reforma. Un marco analtico clsico sobre el contenido de la reforma utiliza la teora de
accin colectiva para predecir cmo la reforma puede desarrollarse dependiendo de cmo los costos y los
beneficios de la reforma son distribuidos en la sociedad (Olson, 1965). La distribucin percibida de los beneficios y costos conforma la creacin de coaliciones a favor/en contra de la reforma propuesta, aunque
esto solo no determina los resultados (Wilson, 1980). Cuando tanto los costos como los beneficios estn
difusos entre el pblico en general, la lgica de la accin colectiva y del polizn (free-rider) sugiere que
ni los beneficiados potenciales ni los perjudicados potenciales tienen un fuerte incentivo para movilizarse
a favor o en contra de la reforma propuesta. Las reformas tecnocrticas lideradas por el gobierno tienen
una probabilidad de xito razonable en aquellas situaciones donde la reforma tiene poca probabilidad de
enfrentar una fuerte oposicin organizada. Entre los casos de reforma examinados, las redes de seguridad
social y la introduccin del seguro de salud totalmente subsidiado pueden seguir este patrn ms prximamente. En estos casos, la mayor parte del costo es compartido ampliamente entre los contribuyentes,
y los beneficios van a un relativamente amplio nmero de los pobres (sin embargo, stos son claramente
distintos a la poblacin general debido a la rigurosa focalizacin utilizada). Ni los contribuyentes en general ni los beneficiarios pobres estn organizados coherentemente como grupos de inters para oponerse
o apoyar estas reformas. Otro ejemplo en esta categora sera el incremento de la tasa del ITBIS. La incidencia del incremento de la tasa recaer mayormente en los consumidores en general, y stos no estn
polticamente organizados. Los beneficios, sin embargo, tambin recaen en la sociedad en su conjunto,
ya que el uso del incremento esperado no fue destinado a ningn propsito en especfico, aunque en los
pases donde la eficacia del gasto pblico est en duda, el costo percibido de una mayor carga fiscal puede
superar los beneficios percibidos (as como los reales) de un mayor gasto gubernamental.
3.3.10 Cuando tanto los costos como los beneficios estn concentrados en algunos pequeos segmentos de la sociedad (especialmente los grupos organizados), las polticas de reforma se convierten en
una batalla entre estos grupos de inters bien organizados. La influencia relativa de estos grupos en
competencia se convierte en un determinante importante del resultado de la reforma. Algunas reformas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones parecen seguir este patrn. El contenido de las
regulaciones de las telecomunicaciones se construy en gran manera a partir de las disputas entre los
tres principales operadores CODETEL, AACR-DR y TRICOM. Pero la decisin original de romper el monopolio privado de facto que tena CODETEL y permitir a AACR-DR y TRICOM entrar al mercado domstico
de las telecomunicaciones se caracteriz por un costo concentrado (para CODETEL). Los beneficios en
3.3.12 Finalmente, cuando los beneficios estn concentrados y los costos dispersos, las reformas son
ms fciles de aprobar pero los impactos en el bienestar social son con frecuencia sub-ptimos. Puede
alegarse que ste fue el caso de la reforma del sector financiero, especialmente la decisin del gobierno de proteger a todos los depositantes a expensas de la poblacin general que tuvo que soportar la
inflacin y la depreciacin de la moneda que esta medida desencaden. El beneficio del rescate se
concentr en el nmero pequeo de bancos, excepto BANINTER el cual provoc la crisis mediante sus
actividades fraudulentas, mientras que los costos fueron compartidos por la poblacin completa. Aunque nuestro estudio de caso tambin destaca la debilitada posicin negociadora de los bancos sobrevivientes en ese momento, una reforma ms ambiciosa orientada a cambiar la estructura oligoplica del
sector financiero seguramente habra encontrado una resistencia mucho ms fuerte del sector, aunque
esto habra sido ms beneficioso para el pblico en general en el largo plazo47.
44
3.3.13 La intensidad de la implementacin de las reformas: Algunas reformas podran ser introducidas e
implementadas solo con una firma, lo que significa que un cambio legislativo podra permitir a los participantes auto-motivados de cambiar su comportamiento permanentemente. Las reformas legales para
remover las barreras de entrada en un mercado no-competitivo podran tener un efecto muy duradero,
aunque hablando estrictamente, aun dichas reformas usualmente requieren una ejecucin regulatoria
imparcial para proteger contra los comportamientos oportunistas de parte de los participantes dominantes en el mercado. Sin embargo, aun en esas circunstancias, si todos los participantes del mercado estn
igualmente interesados en preservar el nuevo marco regulatorio, stos estaran tambin interesados en
proteger la independencia e integridad del mismo. Una variante de este patrn parece aplicar al caso
de la reforma de las telecomunicaciones, convirtindose el INDOTEL en una agencia regulatoria excepcionalmente profesional capaz de garantizar condiciones de mercado adecuadas para que las empresas
privadas operen competitivamente an luego de ms de una dcada de haber ejecutado la reforma original. Algunas reformas fiscales, tales como los cambios en la tasa de cambio en los instrumentos fiscales
existentes como el ITBIS, constituyen otro tipo de reforma donde el requerimiento de implementacin
se aproxima a la variedad de solo con una firma. Ceteris paribus, pero especialmente en un entorno
institucional caracterizado por una dbil capacidad institucional de la burocracia gubernamental, puesto
de manera sencilla, las reformas auto-implementables tienen una mejor perspectiva de xito.
3.3.14 Otras reformas requieren una implementacin sostenida para completarse. Tpicamente, las reformas institucionales en los sectores sociales donde los proveedores de servicio necesitan cambiar su comportamiento en escenarios ampliamente descentralizados, la intensidad de una implementacin sostenida
es bastante difcil para las dbiles instituciones del sector pblico. Entre los casos que se examinan en este
documento, la reforma del sector salud parece demandar el mayor nivel de intensidad de implementacin.
La reforma prev la creacin de nuevos acuerdos organizacionales para una provisin de servicio ms eficiente y de mayor calidad. Cambiar la conducta de un mdico, por ejemplo, es un desafo importante para
la reforma del sector salud. Aparte de su oposicin poltica al nuevo sistema de referimiento, los mdicos
se resisten al uso de un nuevo sistema de gestin clnica, orientado a mejorar la calidad de la atencin ya
que limita la conducta discrecional inapropiada por parte del mdico (por ejemplo, tratamientos que no
responden a los protocolos establecidos). Una vez lanzada, la reforma del sector educativo es muy probable que siga un patrn similar dado su similar naturaleza de implementacin intensiva.
Un contrapunto aqu podra ser la hiptesis de riesgo sistmico bajo el cual operaban tanto el Banco Central y el FMI. Se podra argumentar que la proteccin ante un riesgo sistmico significara que el beneficio percibido era tambin difuso, otorgndole al gobierno mayor libertad para manejar la crisis.
47
PARTICIPANTES
46
3.3.17 Las reformas surgen debido a que algunos grupos presionan por cambios a travs del proceso
poltico. La suerte de las reformas depende de cules grupos la promuevan y de cules grupos le hagan
resistencia. En general, cuando los potenciales perjudicados estn bien organizados y su prdida percibida es significativa, las perspectivas de una reforma exitosa disminuyen. Tpicamente este es el caso
cuando la poltica existente ha estimulado intereses creados enraizados, y que tienen mucho que perder
de una reforma orientada a beneficiar al pblico en general, disminuyendo los beneficios capturados
por estos grupos. Aunque se espera que los intereses creados se resistan a las reformas, su capacidad
para organizar una resistencia efectiva depende de sus recursos, de las relaciones con quienes toman
decisiones en el gobierno, y su capacidad para sostener una accin colectiva. La identidad especfica y
los atributos de los participantes clave varan obviamente de un dominio de polticas a otro, y no son
sensibles a una simple generalizacin. No obstante, en general en los sistemas polticos en los cuales los
polticos retienen el poder gracias a la distribucin de rentas y favores polticos, los intereses creados
estn ms enraizados ya que el peso poltico de los votantes en general es reducido en los procesos
electorales clientelistas. Como se present en la seccin anterior, el clientelismo enraizado es una caracterstica ampliamente aceptada en el sistema poltico dominicano, y en ese escenario, como sucede en
otras sociedades clientelistas, la capacidad de los votantes para hacer que los polticos se responsabilicen por el desempeo de las polticas se ve severamente constreida, lo que a su vez fortalece la postura
de los intereses creados en sus privilegios. Como se destacaba en este documento, las dificultades que
los pases han enfrentado en avanzar con las reformas en el sector elctrico, educativo y de salud, y lo
incompleto de las reformas fiscales y del sector financiero son en gran parte (aunque no exclusivamente)
debidas al poder de los intereses creados que se benefician del status quo en cada sector.
3.3.18 Contra el escenario de la extendida presencia de intereses creados, lo que se destaca de los casos de
reformas exitosas/parcialmente exitosas es el rol prominente que han jugado los participantes externos.
Este fue el caso con la reforma de las telecomunicaciones, que fue promovida por un grupo pequeo de
empresas privadas con una participacin significativa de capital extranjero (as como por algunas agencias
de desarrollo). Nuestro estudio de caso sobre la reforma de las telecomunicaciones revela un interesante
contrate en los estilos de cabildeo entre las empresas de telecomunicaciones de capital extranjero y las
empresas de propiedad domstica en el sector de la radiodifusin. En el caso de las primeras, las empresas
de telecomunicaciones mantienen contactos constantes con INDOTEL a travs de su alta gerencia, tcnicos
y abogados. Estn estrechamente vinculadas en el proceso regulatorio. Cuando una decisin regulatoria es
adversa a los intereses de la empresa, su alta gerencia puede reunirse con los ministros o inclusive el presidente de la Repblica, pero en general dichas reuniones no han generado ningn alegato de ser inapropiadas. Las empresas de radiodifusin tienden a conducirse con un estilo distinto. Estas empresas tienden
a no participar en el proceso regulatorio formal de toma de decisiones, desatendiendo la oportunidad
de ofrecer consideraciones y opiniones sobre una nueva regulacin, pero quejndose luego acerca de la
regulacin cuando empieza a implementarse. El poder ejecutivo es su foro preferido para la resolucin de
disputas sobre el contenido de las regulaciones con INDOTEL. En estos casos, el rol del INDOTEL como un
regulador independiente ha sido reducido al de un asesor tcnico del poder ejecutivo (Rizek, 2012). Estas
ancdotas refuerzan la importancia de la identidad de los participantes en relacin de cmo se desarrollan
los procesos de reforma (o la formulacin de polticas). Tambin sustenta la hiptesis de que en alguna
medida, por lo menos, un ingrediente importante de las reformas sostenidas es su auto-implementacin o
su cumplimiento voluntario por los participantes clave en el sector.
3.3.20 En resumen, las perspectivas de reforma no son particularmente prometedoras para la agenda de reformas sectoriales pendiente. Aunque las crisis externas no siempre han sido suficientes
para desencadenar reformas profundas, parecen ser motores de cambio domstico. nicamente
la reforma del sector salud parece haberse iniciado sin una crisis externa y haber alcanzado un xito parcial. Parcialmente para compensar por el rol modificado que han jugado los promotores de
reformas domsticos, los participantes externos han sido por tiempo prominentes, ya sea promoviendo por el lanzamiento inicial de la reforma, como fue el caso de la reforma regulatoria de las
telecomunicaciones, o en conformar el contenido tcnico de las reformas desencadenadas por una
crisis, como en los casos de las reformas del sector financiero y de las redes de seguridad social en la
dcada del 2000. Pero los participantes externos, particularmente las organizaciones internacionales
sin ningn inters directo en el futuro del pas, es poco probable que sean los motores constantes de
los cambios domsticos.
3.3.21 Sobre la base del anlisis del contenido de las reformas, las reformas pendientes, especialmente
en los sectores elctrico, educativo y fiscal, parece que enfrentan varios obstculos inherentes. Ninguna de estas reformas tiene el ingrediente para superar los problemas de accin colectiva de las reformas probablemente teniendo que enfrentar resistencia de los perjudicados potenciales que estn
cohesionados. Cuando el clientelismo convierte a las elecciones en un mecanismo inefectivo para el
enfrentamiento basado en polticas de las ideas y soluciones propuestas, como es el caso en la Repblica
Dominicana, la poblacin general tiene pocos instrumentos para contrarrestar la influencia de los intereses creados organizados. Algunas reformas pendientes son tambin de implementacin intensiva y
de nuestros estudio de casos, ninguna reforma con una intensidad media o alta de implementacin ha
prosperado a la fecha en la Repblica Dominicana.
3.3.19 Estas diferencias de comportamiento entre las empresas extranjeras y domsticas cuando tratan con la misma agencia regulatoria es ms probable que sea resultado de las diferentes posiciones
donde cada grupo se encuentre en sus respectivas relaciones con el Estado dominicano. Si las firmas de
radiodifusin escogen tratar con el poder ejecutivo en lugar de la agencia regulatoria independiente es
probable que sea debido a que sienten que tienen mayor influencia (formal o informal) sobre los polticos electos. En contraposicin, las firmas extranjeras carecen de relaciones personales profundas con
los polticos y por lo tanto prefieren operar ms en el escenario formal de la toma de decisiones regulatoria. En otras palabras, las diferencias reportadas en el estilo de cabildeo (lobbying) en los sectores de
telecomunicaciones/radiodifusin constituyen otro reflejo del modo predominantemente clientelista
de las relaciones gobiernos-empresas en la Repblica Dominicana.
47
3.4 Implicaciones Estratgicas

Escenarios probables de la evolucin poltica de corto plazo
3.4.1 El presente estudio ha descrito un panorama bastante sombro del desempeo de las polticas y
la dinmica subyacente de la economa poltica en la Repblica Dominicana. A pesar del impresionante
crecimiento, el Estado dominicano consistentemente no ha conseguido abordar la pobreza y desigualdad persistentes mediante la provisin efectiva de beneficios pblicos que beneficiaran al pas en su
conjunto. Un breve resumen de las recientes reformas sectoriales sugiera que las probabilidades estn
en contra de la expansin o la profundizacin de las reformas pendientes.
48
3.4.2 Sin embargo, un rompecabezas de economa poltica es el hecho de que los dominicanos parecen
estar mayormente contentos con el status quo. Aunque la mayora considera que el pas est gobernado por unos pocos, esta percepcin no se ha traducido en un fuerte descontento con el status quo
ni llamados al cambio. En muchos otros pases, situaciones similares han provocado que los partidos
polticos tradicionales pierdan credibilidad; en algunos casos, como en Bolivia y Venezuela, los sistemas
de partidos han colapsado completamente, aparentemente porque los partidos tradicionales no han
conseguido incorporar y dar voz a ideas e intereses importantes en la sociedad mientras que surgieron alternativas viables para llenar este vaco de representacin (Morgan, 2007). En contraposicin, la
identificacin de partidos sigue siendo alta entre los votantes dominicanos, y un estimado de 70.23%
de los votantes registrados ejercieron el voto en la ms reciente eleccin presidencial, una participacin
de votantes razonablemente alta, que los cientficos polticos utilizan con frecuencia como un indicador
del apoyo de la poblacin al sistema. Aunque el nivel de confianza en el gobierno es bajo, todava est
cercano al promedio regional. La interpretacin que tiene ms sentido es la que hacen Espinal, Hartlyn
y Morgan Kelly (2006). Basndose en el anlisis economtrico de tres encuestas desde 1994 a 2001,
ellos concluyeron que la confianza expresada en el gobierno es la ms alta entre los ricos y los pobres,
e indicaron que esto es probable porque los ricos se benefician del alto crecimiento (y lo atribuyen al
desempeo del gobierno), mientras que los pobres se benefician (o al menos creen que as lo hacen)
de las polticas clientelistas (como la poltica fiscalmente insostenible de la fijacin de la tarifa elctrica).
3.4.3 En este escenario las lites tiene un relacionamiento particular cuando se acercan al gobierno.
Gran parte del sector empresarial est desorganizado y emprende actividades de cabildeo individualmente en lugar de hacerlo como un grupo de inters empresarial organizado. La bsqueda de apoyo
para mantener las ventajas creadas por ciertos privilegios (i.e., exenciones fiscales, etc.) se ha convertido
en una forma de dependencia poltica de los empresarios en el gobierno. Una parte importante del sector empresarial en la Repblica Dominicana procura mantener el status quo, pero en muchos casos esto
se hace insostenible en el terreno creado por un mercado globalizado y abierto, como se ha demostrado
en el caso de la reforma de las telecomunicaciones.
3.4.4 En lugar de descansar en asociaciones empresariales dbilmente organizadas, los empresarios
dominicanos prefieren confiar en las relaciones personales. Dentro de las asociaciones empresariales,
la toma de decisiones est concentrada en unas pocas manos influyentes cuyos intereses no necesariamente estn alineados con aquellos del sector que representan. Las negociaciones con el gobierno
se ven socavadas entonces por el enfoque particular de pequeos grupos dentro de las asociaciones,
enfoque que valoriza las relaciones personales directas por encima de los intereses colectivos del sector.
3.4.5 Adicionalmente, los intereses de los grandes grupos de importadores (a favor de la apertura
hacia el exterior) chocan con frecuencia contra aquellos del sector manufacturero y las industrias
localizadas en las zonas francas de exportacin (contra la remocin de los aranceles). Esta situacin ha bloqueado las reformas estructurales que son clave para la competitividad del pas en el
largo plazo (tal como la revisin de los incentivos industriales o el desarrollo de un modelo que no
est basado en enclaves).
3.4.7 El reciente movimiento cvico a favor del 4 por ciento del PIB para la educacin constituye un buen
ejemplo de cmo por primera vez en muchos aos la sociedad civil dominicana ha sido capaz de superar
la fragmentacin, y est construyendo, aunque lentamente, una demanda ms articulada de rendicin
de cuentas en las reformas sectoriales con la iniciativa IDEC. Otros ejemplos de recientes compromisos
estructurados de la sociedad civil sobre una mayor rendicin de cuentas por parte del gobierno se presentan en la participacin junto a los sectores privado y pblico en el proceso que condujo a la Iniciativa
Participativa Anti-Corrupcin (IPAC), y la creacin de un Observatorio de la Sociedad Civil autnomo para
monitorear el plan de combate a la corrupcin y de transparencia del gobierno que eman de la IPAC,
que contina funcionando a pesar del cambio de gobierno.
3.4.8 Aunque estas dos iniciativas representan pasos muy importantes hacia una participacin constructiva de la sociedad civil con el gobierno, stas tuvieron que ser alimentadas en un inicio por participantes
externos, especialmente en trminos de creacin de capacidades, lo cual a su vez requiere una inversin
de largo plazo.
3.4.9 En el corto plazo, la estabilidad y la continuacin del estatus de economa poltica parecen ser por
mucho el escenario ms probable. Existen pocas indicaciones de que el sistema poltico en Repblica
Dominicana atravesar un levantamiento importante como es el caso en Bolivia, Ecuador y Venezuela,
donde colapsaron los sistemas de partidos polticos establecidos. Como se indica en este informe, el sector popular, la mdula social de los actuales regmenes en los turbulentos pases andinos est pobremente organizado. El conservadurismo general de la sociedad dominicana puede limitar el espacio para
que explote un latente conflicto de clases como se observa en Venezuela. La divisin entre los dominicohaitianos y la clase baja dominicana puede tambin debilitar el potencial poder de la poltica basada en
la identidad que ha marcado la poltica populista en Bolivia y Ecuador. La Repblica Dominicana no tiene
una historia de levantamiento popular y conflicto. Tal y como pocos predijeron el surgimiento del Chavismo en Venezuela, un lder excepcionalmente carismtico podra surgir repentinamente en la Repblica
Dominicana y cambiar su poltica de manera impredecible. Pero esta consideracin no va ms all del
mbito de la especulacin en este momento.
3.4.6 La sociedad civil dominicana parece enfrentar problemas similares de fragmentacin combinados
con menores capacidades de cabildeo, lo que limita su capacidad para articular demandas coordinadas
para una mayor rendicin de cuentas pblicas. Los datos sobre participacin indican que la Repblica
Dominicana presenta altos niveles de compromiso y participacin cvicos, el ms alto en la regin. Sin
embargo, la intensidad de sus demandas sigue siendo espordica. Una explicacin plausible para este
rompecabezas (alta participacin baja intensidad de las demandas / accin colectiva) es que la participacin difiere entre las organizaciones civiles (municipal, religiosa u otras asociaciones) tiene motivaciones diversas, mientras que una demanda colectiva y coordinada para la rendicin de cuentas del estado
requiere de la capacidad para articular esta demanda efectivamente y superar los intereses particulares.
49
3.4.10 Un escenario ms probable es que se mantenga el status quo con cambios evolucionarios menores. Despus de todo, la poltica dominicana ha sido todo menos esttica. Schrank (2009) presenta datos
convincentes para argumentar sobre el hecho de que la Repblica Dominicana de finales del decenio de
2000 era mucho menos patrimonial que durante la poca de Trujillo o Balaguer (Figura 9). En ausencia
de un shock externo importante, la economa poltica dominicana puede continuar abrindose paso a
travs de los desafos de polticas pendientes mientras permite que su sistema poltico evolucione de
manera algo gradual. Quizs impulsada por el desempeo econmico sostenido y la expansin gradual
de la clase media que tiende a ser menos proclive a las tentaciones clientelistas, la sociedad dominicana
puede madurar gradualmente a un punto donde los votantes esperen ms desempeo de polticas de los
gobiernos electos48. Sin embargo, a juzgar por el contenido de las campaas en la eleccin ms reciente y
la naturaleza de la formulacin de polticas y el desempeo de las reformas en aos recientes, sera probablemente justo el concluir que la contienda electoral basada en polticas no es todava una realidad en
Repblica Dominicana.
50
3.4.11 Es posible, no obstante, aunque an muy temprano para tener una lectura ms firme, que el
fracaso del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) para recuperar la presidencia por tercera vez consecutiva lo debilitar y lo convertir en una fuerza marginal con el tiempo, o por el contrario, desencadenar las reformas internas fundamentales alejndolo de las prcticas enraizadas de favores polticos
o clientelismo. Una reforma del PRD hacia una direccin ms orientada a las polticas sera racional ya
que sera una terminacin de la generosidad del gobierno y se vera seriamente afectada si contina
compitiendo con el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) a travs del clientelismo. Pero un cambio
similar requerira de un fuerte liderazgo para transformarse en un partido basado en las polticas, que
necesariamente no se traducira en victorias electorales mientras los votantes continen sintindose
cmodos en las elecciones clientelista prevalecientes quizs por miedo de perder el acceso a los bienes
del clientelismo focalizado que aun controla el gobierno (y el PLD en el poder)49.
3.4.12 De la misma forma, las relaciones entre los polticos y las lites empresariales es probable que
permanezcan estables en el futuro cercano. La estabilidad de estas relaciones est garantizada por una
combinacin de las polticas de laissez faire del gobierno que permiten a las empresas establecidas amplias laxitudes con intervenciones ad hoc ocasionales para favorecer o perjudicar a firmas especficas50.
Este tipo de relaciones ha creado un dilema de facto para los cabildeos similares a los de votantes populares: los cabildeos proveen fondos tanto a los partidos polticos centrales para evitar ser sacados de las
polticas particulares. Mientras el gobierno conserve la capacidad de hacer cumplir las reglas y polticas
selectivamente, es riesgoso para las empresas enfrentar al gobierno muy abiertamente o tomar el lado
de un partido en caso de que el otro partido regrese al poder en las prximas elecciones.
48
Por ejemplo, Brasil aparentemente ha hecho esa transicin desde mediados del decenio de 1990, ya que los dos principales partidos polticos
(PSDB y PT) han ofertado plataformas slidas basadas en polticas para competir entre s tanto a nivel federal como en algunas jurisdicciones subnacionales.
49
Citando los caminos divergentes en aos recientes en Brasil (de populismo a dictadura a un estado con buen desempeo) y Venezuela (de la
democracia electoral ms estable de la regin al populismo radical), Lyne (2008) argumenta que salvo que cambien las condiciones materiales en
torno a los votantes en una forma que les resulte seguro acabar con el clientelismo en la arena electoral, el ciudadano promedio continuar votando racionalmente a favor de aquellos candidatos que ofrecen bienes de clientelismo por encima de aquellos que ofrecen mejoras de polticas
a largo plazo.
49
Por ejemplo, cuando los lderes empresariales critican fuertemente al gobierno, no es poco frecuente que el gobierno ordene auditorias continuas de sus declaraciones fiscales o que cambie las reglas del juego establecidas en las leyes. Este fue el caso en 2011 cuando el gobierno oblig a las empresas importadoras
de materia prima a pagar el ITIBS en aduanas en lugar de pagarlo al final del ejercicio fiscal, de conformidad con lo que establece la Ley 382-07 (Pro-Industria).
IMPLICACIONES PARA LAS REFORMAS:
52
3.4.14 Asumiendo que el equilibrio de economa poltica prevaleciente continuar definiendo el marco
de gobernabilidad y de reformas en la Repblica Dominicana, qu pueden esperar en los prximos
cuatro aos el Banco y otros participantes externos, as como los promotores domsticos de reformas?
Basndose en el anlisis, esta seccin final presenta un conjunto de principios rectores para reflexionar
sobre los tipos de reformas que tienen mejores perspectivas de xito en las condiciones existentes. En el
escenario de abrirse paso, las perspectivas de reforma continuarn siendo opacas, especialmente para
reformas importantes como la reforma del sector energa o la del sector educacin. Entre las polticas
electorales enfocadas en el clientelismo y el peso de los intereses creados en cada sector, luce muy poco
probable un avance importante por parte de un emprendedor de polticas. Sin embargo, podra ser an
posible alcanzar algunas mejoras de eficiencia marginales si surge un promotor de reformas creble,
pero las expectativas del alcance de la reforma deberan ser apropiadamente calibradas. Entonces, un
cuestionamiento sera si conseguiremos identificar medias reformas marginales pero significativas para
apoyar en lugar de reformas ambiciosas completas. El actual esfuerzo para combatir el robo de la electricidad puede resultar un camino prometedor, pero ste es de implementacin relativamente intensiva.
La re-privatizacin de las empresas de distribucin elctrica, sin antes resolver el espinoso asunto de
fijacin de la tarifa, parece menos viable polticamente. Puede ser posible continuar presionando por
la evolucin progresiva de las redes de seguridad social y (quizs) las reformas de los subsidios con el
tiempo, por lo menos hasta que el costo fiscal acumulado se convierta en una limitacin vinculante. Las
CCT han probado ser compatibles con los incentivos electorales del gobierno independiente de las persuasiones polticas del partido en el poder (i.e., PAN en Mjico vs PT en Brasil). Existen otras reformas
similares que sean tambin atractivas electoralmente aun para un gobierno que opera en una red que
mantiene el clientelismo?
3.4.15 Una avenida potencialmente prometedora de reformas que puede desbloquear, por lo menos
una parte de la red de intereses creados, es permitir a ciertos participantes externos (por ejemplo inversionistas privados) que tengan mayor participacin en la economa, como sucede en el sector de las
telecomunicaciones. Esto podra proveer tanto el muy necesitado contrapeso para los intereses creados
domsticos para impulsar reformas, pero tambin para traer un modus operandi diferente (menos clientelista) en sus negocios con el gobierno, y podra tener en el largo plazo efectos para cambiar las reglas
del juego predominantes. La naturaleza abierta de la economa dominicana podra hacer de sta una
estrategia razonable.
3.4.16 Finalmente, una crisis podra abrir el espacio para que la comunidad internacional ejerciera su
influencia, particularmente en las reformas que tienen implicaciones macroeconmicas y fiscales. Lo
menos que podra hacer la comunidad internacional es estar preparada para una eventualidad tal estudiando las diferentes opciones de reforma. Una crisis podra cambiar la tolerancia al riesgo y la absorcin
del costo por parte de los votantes en general y abrir las puertas para las reformas que no han resultado
posibles en circunstancias normales. Sin embargo, la ventana de oportunidad que se abre puede ser
corta (Murillo y Le Foulon, 2009). Por lo tanto es importante no limitar la visin a las soluciones ideales,
primeras y ptimas, sino tambin considerar aquellas que puedan ser adoptadas rpidamente en una
ventana de oportunidad corta durante el periodo de crisis y que puedan mostrar resultados relativamente rpidos. Tambin es de importancia crtica el prestar atencin a los detalles de la secuencia e implementacin de las reformas (o sea el cmo de la reforma ms que el qu). Si ser posible identificar
estas opciones de reformas ser otro desafo tcnico.
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Rentas o Reformas? La Economía Política Del Desarrollo en República Dominicana

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Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este informe son responsabilidad

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Trayectoria de las Reformas

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Problemas de desarrollo, servicios pblicos y calidad de las instituciones pblicas

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1.1 Principales desafos para el desarrollo en la Repblica Dominicana

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1.2 Ineficiencias en la provisin de servicios pblicos

1.2.1. Cuando la desigualdad es alta, la provisin de servicios pblicos es particularmente importante

RECUADRO 1: ACCIN COLECTIVA EN EL MOVIMIENTO DEL 4% PARA LA EDUCACIN

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de los recursos pblicos en el sector.

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1.2.17. La generacin privada de electricidad es un ejemplo clave de un comportamiento de exclusin

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1.3.3. La calidad general de la gobernabilidad, segn lo capturado en los Indicadores de Gobernabilidad

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Encuesta Latinobarmetro, 2010.

Trayectoria de las reformas

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Foro Econmico Mundial, 2013. http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/

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El monitoreo y ejecucin de estos acuerdos sera importante, destacando la necesidad de fortalecer

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2.3. REDES DE PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS SOCIALES

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2.6 REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

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Banco Popular Dominicano, Banco de Reservas de la Repblica Dominicana y Banco BHD.

CUADRO 1 - QUINES SON LOS PROPIETARIOS DE LOS BANCOS MS IMPORTANTES

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CUADRO 2 REFORMAS FISCALES RECIENTES EN LA REPBLICA DOMINICANA

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La Economa Poltica del Desempeo de las Polticas Pblicas

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3.1.2 Histricamente, la Repblica Dominicana ha evolucionado hacia un estilo de gobierno altamente

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3.1.6 El desarrollo atrofiado del movimiento laboral en la Repblica Dominicana y la correspondiente

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3.3 Economa Poltica de las Reformas

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3.4 Implicaciones Estratgicas