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TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoI
Administracin Pblica. Derecho administrativo. Estado y
AdministracinPblica.Organizacinadministrativa.
Marienhoff,MiguelS.

p.2

NDICE
PRLOGO
PUBLICACIONESDELAUTOR
BIBLIOGRAFA
COLECCIONES DE FALLOS Y REVISTAS JURDICAS CITADAS CON MAYOR
FRECUENCIA
TTULOPRIMEROADMINISTRACINPBLICA
a)Administracincomoactividadequivalentealadegobierno.
b)Administracincomoactividadsubordinadaaladegobierno.
c)AdministracincomoactividadtotaldelEstado(ConstitucinyAdministracin).
d)AdministracincomoactividaddelPoderEjecutivo.
e) Administracin como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de los
serviciospblicos.
f)AdministracincomoactividaddelEstadoquenoeslegislacinnijusticia.
g)Administracindeacuerdoconelcontenidodelosactosdelaactividad delEstado
(Duguit).
h)Administracincomoactividadderganosejecutivosdependientes.Merkl.
i) La Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden
jurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley.
Lmitespuestosenintersindividualpornormasjurdicas.
Lmitespuestoseninterspblicopornormasjurdicas.

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Lmites puestosalaactividad delaAdministracin,eninters pblico,pornormasno

jurdicas.
TTULOSEGUNDODERECHOADMINISTRATIVOpag48
CAPTULOI
a)Criteriolegalista.
b)CriteriodelPoderEjecutivo.
c)Criteriodelasrelacionesjurdicas.
d)Criteriodelosserviciospblicos.
e)CriteriodelaactividadtotaldelEstado.
f)Criteriodelosserviciospblicosydelaproteccinjurisdiccionaldelosadministrados.
g)Criteriodelosrganosdeaplicacin.
CAPTULOIIRELACIONESDELDERECHOADMINISTRATIVO
1Capacidaddelaspersonasindividuales.
2Capacidaddelaspersonasjurdicas.
3Actosjurdicos.
4DominiopblicoyprivadodelEstado.
5Expropiacin.Ocupacintempornea.
6Compensacin.
7Cesindecrditos.
8Cesindepensiones.
9Locacindecosas.
10Limitacionesaldominioprivadoporcausadeinterspblico.
11Rgimendelosprivilegios.
1Sociedadesannimas.
2Quiebradesociedadesqueprestanserviciospblicos
3Rgimendelosprivilegios.

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1Atribucionesdelcapitn.
2Rgimendelosprivilegios.
CAPTULOIIIFUENTESDELDERECHOADMINISTRATIVO
A.GENERALIDADES
B.DELASFUENTESENPARTICULAR
CAPTULOIVCODIFICACINDELDERECHOADMINISTRATIVO
CAPTULOVELMTODOENDERECHOADMINISTRATIVOFALTA

TTULO III LA PERSONALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

pag125(EstadoyAdministracinPblica)
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
CAPTULOIIELESTADOpag135
CAPTULOIIIENTIDADESAUTRQUICAS
CAPTULOIVEMPRESASDELESTADOpag169
CAPTULOVSOCIEDADESDEECONOMAMIXTA
CAPTULO VI OTRAS PERSONAS QUE SE MENCIONAN EN DERECHO
ADMINISTRATIVO(Regin;EnteParaestatal;Corporacin;Consorcio)
TTULOCUARTOORGANIZACINADMINISTRATIVApag196
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
CAPTULOIILOSRGANOSDELAADMINISTRACINPBLICA
SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES
Seccin2Delosrganosadministrativosenparticular(pag203municprov)

CAPTULOIIICOMPETENCIA
A.AVOCACIN
B.DELEGACIN

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CAPTULOIVJERARQUA
CAPTULOVPOTESTADESADMINISTRATIVAS`PAG235
CAPTULOVICENTRALIZACINYDESCENTRALIZACIN
CAPTULOVIIELCONTROLOLAFISCALIZACINENLAADMINISTRACIN
PBLICA(CONTROLESINTERNOS)
SECCIN1PRINCIPIOSGENERALES
SECCIN 2 DE LOS MEDIOS DE CONTROL O FISCALIZACIN EN
PARTICULAR
PartePrimera
ParteSegundaDELOS"RECURSOS"
A.PRINCIPIOSGENERALES
B.RECURSOSNOREGLADOS
C.RECURSOREGLADO.ELRECURSOJERRQUICO
Parte Tercera CONTROLES JUDICIALES A LA ADMINISTRACIN PBLICA
(CONTROLESEXTERNOS)

AlaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,en
cuyasviejasyqueridasaulasaprendyenseDerecho.
PRLOGO
[D2202F1]Correspondealaprimeraedicin.
"Elderechoactualespasajero,transitorio.Necesaria,fatalmente,sermodificadoporlas
transformaciones delmedio.Enotraspalabras,losestudioseconmicos,sociolgicos y
polticosdebenestarenlabasedelosestudiosjurdicos.SinellosseharnLEGISTAS,
pero no JURISCONSULTOS; se prepara EMPRICOS, pero no hombres de ciencia"
(JZE, Gastn, Principios Generales del Derecho Administrativo, trad. de la 3 ed.
francesa.BuenosAires,1948,t.I,p.LV).
Laedicindeestaobraaparecealcumplirseelcentenariodelapublicacindellibro
primigeniodederechoadministrativoargentino . Desdeaquellejanoentonceshastael
presentecontinacomounadisciplinaINFIERI,agravadasusistematizacincientficano
solamenteporlasincesantesleyesydecretos leyesqueladificultan,sinotambinporlas
profundastransformacionespolticas,econmicas,socialesytecnolgicasdelEstado.

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[D2202F2]Ferreyra,Ramn:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",Buenos
Aires,1866.
Yahapasadolapocaenqueestederechoeraconsideradocomounameralegislacin
administrativa sujeta a la escuela de la exgesis. A este propsito recuerda Georges
Renard las palabras de un letrado que, refirindose al eminente jurisconsulto Louis
Rolland,exclam:Quadmirableprofesor,peroqupenaverlorelegadoaunactedrade
derechoadministrativo!.Eranlostiemposenqueelmbitopropiodeestederechoselo
disputabanelderechoconstitucionalyelderechocivil.Laimportanciadeestadisciplina
esincuestionable.Sujerarquacomocienciajurdicanopuedeserdiscutida.
[D 2202 F3] Vid.: Prefacio del libro "Le Contrle Jurisdictionnel de la Moralit
Administrative",porHenriWelter,Paris,1929,p.II.
Esunarealidadquelamayorpartedelaactividadestatalesdeordenadministrativo,y
porconsiguiente,laspotestadesdelPoderEjecutivoydesus rganosdescentralizados
autrquicos estn sujetas a ese derecho. Las declaraciones, derechos y garantas
consagradosporlaLeyFundamentalseafirmanENSUEFECTIVIDADantesqueenlos
recursos judiciales. Es, por tanto, inconcebible un Estado de Derecho sin derecho
administrativo. Su imperio pone valladares a la arbitrariedad y al despotismo. Su
desconocimientooviolacinimplicaelretornoalEstadodepolicaqueeslanegacinde
lalibertadydelosderechoshumanos.
Elautordeestaobrahademostradounafirmededicacinporloscomplejosproblemas
delderechopblico.Susescritosacusanunapredileccinporelderechoadministrativo.
Desdehacecasitreintaaosenlactedra,enellibro,yenlacrticadeladoctrinaydela
jurisprudencia,haexteriorizadosuvocacinporestadisciplina.Susopinionesseasientan
enprincipiosjurdicos;nosonimprovisacionesniensayossuperficiales.Quedancomo
ndicesreveladoresdesuespritudejurista.Sucontribucinalasistematizacindelas
institucionespropiasdeesederechoeselresultadodelargasylaboriosasindagaciones.
Susjuiciosycomentariossonrespetuososdelasopinionesajenas.Noignora comoyalo
advirtiJze queloserrorescometidos"nosonsinbeneficioalgunoalcorregirlos;a
menudounotrotericoseaproximaralaverdad,quierodecir,aunaaproximacinms
correctadelaideadejusticiaydeutilidadsocial,econmica,polticadelmomentoydel
medio".
Entresusescritosdebenmencionarselossiguientes:"Rgimenylegislacindelasaguas
pblicasyprivadas"(premiadaporlaFacultaddeDerechodeBuenosAires),(1939);
"Legislacindeaguas.Laclusula"sinperjuiciodeterceros"enlaconcesindeusodel
aguapblica"(1942);"Bienespblicos.Potestadparaafectarlosydesafectarlos"(1944);
"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos"(1947);"Dominiopblico.
Proteccinjurdicadelusuario"(1956);"Lateoradelaimprevisinysurecepcinenel
derecho pblico argentino" (1959); "Expropiacin. Justa indemnizacin, concepto y
fundamentojurdico"(1959);"Expropiacinporlasprovinciasdebienespblicosdela
Nacin,situadosenterritoriodeaqullas"(1960);"Condicinjurdicolegaldelviento"
(1961)yprincipalmentesu"TratadodelDominioPblico"(premiadoporlaDireccin

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NacionaldeCultura),(1960),queconstituyelamsimportantedesusobras.Eselms
valiosoaportepublicadohastaelpresenteparaelmejorconocimientodeloscomplejos
problemasqueesainstitucinpresentaenelfederalismoargentino.
Cadaautortienesuplanexpositivo.Eldeestelibrosecaracterizaporsuordenamiento
lgicoyconceptual.Enprimertrminoestudiael
OBJETO

deestadisciplina

,estoes,qu
debe entenderse por ADMINISTRACIN PBLICA (Tt. I), considerndola como la
"actividad permanente, concreta y prctica del Estado que tiende a la satisfaccin
inmediatadelasnecesidadesdelgruposocialydelosindividuosquelointegran".Luego
dedefinirel DERECHOADMINISTRATIVO examinaextensamentesusrelacionescon
lascienciasjurdicasysociales,susfuentes,lacodificacinyelmtodo(Tt.II,Caps.Ia
V).EstapartepuedeserestimadacomolaINTRODUCCINalderechoadministrativo.
Asujuicioestederecho"estexpresadoycontenidonoslopornormaspositivas,sino,
adems, en PRINCIPIOS DE DERECHO PBLICO, los cuales son seleccionados y
sugeridos principalmente por la doctrina cientfica en base al mtodo jurdico de
investigacin.GranpartedeesosprincipiossonextradosdelaConstitucin;otrosdel
derecho privado, especialmente del derecho civil, en cuanto ellos tengan valor o
substanciadeprincipiosgeneralesdederecho".Consideraestadisciplinacomounarama
autnoma de derecho pblico interno, y lo define como "conjunto de normas y de
principios de derecho pblico interno que tiene por objeto la organizacin y el
funcionamiento de la administracin pblica, como as la regulacin de las funciones
interorgnicas, interadministrativas y de las entidades administrativas con los
administrados".
Anota el autor una caracterstica propia del derecho administrativo argentino: es un
DERECHO LOCAL, esto es, PROVINCIAL, como una consecuencia del sistema de
gobierno adoptado por la Constitucin Nacional. Se trata de uno de los poderes
reservadosynodelegadosalaNacin(Const.,art.105).Noobstanteesecarcter,para
elcumplimientodelosfinesquelaLeyFundamentalponeacargodelaNacin,statiene
todaslasatribucionesnecesariasparaelcumplimientodeesosfines.Ensuma,comolo
sealaconaciertoelautor,ademsdelderechoadministrativoprovincialexisteelderecho
administrativonacional.Estadicotomatienesusefectosjurdicosenlorelacionadoconla
codificacin.
Lapersonalidadenelderechoadministrativoylaorganizacinadministrativaconstituyen
elcontenidodelosTtulosIIIyIVdeestelibro.Enelprimeroseexamina,ademsdela
clasificacindelaspersonasjurdicaspblicasenestatalesynoestatales,el ESTADO,
lasENTIDADESAUTRQUICAS,lasEMPRESASDELESTADO,lasSOCIEDADES
DEECONOMAMIXTA,laREGIN,elENTEPARAESTATAL,laCORPORACINy
el CONSORCIO. (Caps.IaVI).EnelltimoTtulo elIV estdiasela TEORADEL
RGANO y de los RGANOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR, la
COMPETENCIA, la JERARQUA, las POTESTADES ADMINISTRATIVAS, la
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN, y el CONTROL O LA
FISCALIZACINENLAADMINISTRACINPBLICA(Caps.IaVII).

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EsteltimoCaptulohamerecidoalautorunaespecialconsideracin.Comprendetres
partes: refirense a los llamados CONTROLES INTERNOS, y despus de analizar
pulcramente los principios generales quelos rigen, examina los medios de control en
particular: PREVENTIVO y REPRESIVO, la VIGILANCIA, la AUTORIZACIN, la
APROBACIN,elVISTOBUENO,laSUSPENSIN,laINTERVENCIN.La2parte
estdedicadaalos "RECURSOS",queclasificaennoREGLADOSyREGLADOS. En
losprimerosestudialosdeREVOCATORIAydeMERAAPELACINJERRQUICA,y
en los reglados el RECURSO JERRQUICO que examina exhaustivamente. En la 3
parte,porltimo,dedicadaalosCONTROLESEXTERNOS,sonmotivodeconsideracin
general: la ACCIN DE AMPARO, la ACCIN POPULAR y el RECURSO
EXTRAORDINARIODEINCONSTITUCIONALIDAD.Essuficientelaenunciacinde
losmediosdecontrolinternosparaquequededemanifiestolaimportanciajurdicadelos
mismosenloreferentealamoralidadadministrativa.
Habida cuenta de la existencia especialmente en el orden nacional, de entidades
autrquicasinstitucionalescreadasporLEYFORMALyotrasporDECRETO delPoder
Ejecutivo,elautorplantealasiguientecuestin:tienenbaseconstitucionalesosactos
normativosquelesdanorigen?Estacuestinnoessloacadmica,porcuantosevincula
necesariamente con las potestades de control del Poder Ejecutivo sobre los entes
autrquicos,y,adems,conla"personera"paraestarenjuicio.
Despus de examinar detenidamente todos los argumentos de los que sostienen la
constitucionalidad de esas entidades creadas por el Legislativo, y desvirtuando con
precisinyeficaciasusaseveraciones,estimaconrazonamientosirrefutablesque"salvoel
supuestoexcepcionaldetratarsedeactividadadministrativaESPECIALMENTE

asignada
alrganoLegislativo,lacreacindeentidadesautrquicasnopuedeefectuarseporley
formal,sinopordecretodelPoderEjecutivo".
Afirma, en consecuencia, que la tesis contraria implicara un acto violatorio de la
Constitucin,"porquetraduciraporpartedelLegislativouncercenamientodepotestades
atribuidasalEjecutivoporelart.86,inc.1,delaConstitucin,yalavezunaintromisin
delLegislativoenlazonadereservadelaADMINISTRACIN;

encambio,lacreacin
de una entidad autrquica por "decreto" del Poder Ejecutivo implica un acto
constitucional correcto, pues slo traduce una autolimitacin vlida de sus propias
atribucionesporpartedelEjecutivo".Compartosinreticenciasestaconclusin.
EsobvioagregarqueelPoderEjecutivomantienesobretodaslasentidadesautrquicas
institucionalessuspotestadesdecontrol,peroconlasiguientediferenciacin:sobrelas
creadasporelCongreso,eldeLEGITIMIDAD;

sobrelascreadaspordecretodelPoder
Ejecutivo,elcontrolesamplio:eldeLEGITIMIDAD

yelde

OPORTUNIDAD,MRITO
OCONVENIENCIA. Elautorterminaelestudiodelacuestinplanteadarevelandosu
posicinortodoxasobrelamateriaconestosconceptos:"comonadapuedeodebehacerse
encontradeloqueestablecelaConstitucin,hayquereconocerqueentrenosotros,en
esteordendeideas,obiendebeaceptarsequelacreacindelasentidadesautrquicaslas
efecteelPoderEjecutivo,mediantedecreto,oelPoderLegislativo,medianteleyformal,

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segnquealefectocadaunodeesospoderesejercitefacultadesconstitucionalesqueles
sean propias, o bien que debe reformarse la Constitucin, siguiendo el ejemplo de lo
ocurridoenUruguay,dndoleasexpresasatribucionesalCongresoparacreardichas
entidadesautrquicas.Mientrasestareformanoseefecte,entrenosotroslasentidades
autrquicasinstitucionalesdebernsercreadasporelEjecutivooelLegislativo,segnlos
casos,talcomoquedexpresado...".
NOENTRAENELPRIMERPARCIALLEER:
LasEMPRESASDELESTADOhansidoobjetodeajustadasobservaciones.Considera
acertadamente haberse descuidado el aspecto jurdico. Se las ha confundido
indebidamente con las autoridades autrquicas institucionales, no obstante ser
absolutamente distintas sus finalidades. Las empresas del Estado tienen finalidades
comercialeseindustriales,encambio,lasentidadesautrquicasinstitucionalesejercen
una actividad propia estatal y, por consiguiente, los regmenes jurdicos deben ser
diferentes.Tantounascomootrassonpersonasjurdicaspblicas,perolasautrquicas
sonestatalesylasempresasdelEstadonoestatales.Conrazn<<diceelautor:"lalgica
jurdicarechazalacreacindeuna"entidadautrquica"paraqueseocupe,porejemplo,
delaexplotacindeunaminaydelacomercializacindesuproduccin,oparaquese
ocupedecualquierotraindustriacomopudierahacerlounparticular,puesnadadeesto
integralosfinesespecficosdelafuncinestatal">>
LaclasificacindelasempresasdelEstadotieneintersjurdicoencuantoalaramadel
derechoaplicable.Desdeestepuntodevistaelautorhaceunaacertadadiferenciacin:las
querealizanactividadesdecarcterindustrialocomercialylasqueestnorganizadas
paralaprestacindeserviciospblicos.Lasprimerasquedansometidasprincipalmenteal
derechoprivado;lassegundasalderechopblico.Debetenerseencuentaqueel"servicio
pblico"tieneunrgimenjurdicoespecialqueesdederechopblico.
Estacontribucinalasistematizacindelderechoadministrativo,porsuclaridadenla
exposicin,lasobriedaddelestilo,elordenamientolgicodelascuestionestratadas,la
independenciamentaleneljuzgamientodelasteorasydoctrinasylaselectainformacin
bibliogrfica,constituyeunmuyvaliosoaportealmejorconocimientodeestadisciplina.
Es elresultado deunacontinuada labor dignadeelogio. Las teoras ydoctrinas son
expuestasencuantoselashaestimadonecesariasalacrticaconstructiva,bienseapara
surevisinoparaadoptarlas.Nodesconocequelasconstruccionesjurdicasnohande
sernicamentedogmticas,sinoalmismotiempoasentadasenelanlisisysntesis,sin
olvidarquelaexactituddelobjetoeslabasedetodacienciajurdica.
Nosolamenteesunaobradidctica,sinoalmismotiempodeconsulta.Lactedraejercida
comounnoblemagisterionoabsorbetodaslasindagacionesyestudiosalprofesor,queda
fuera de ella un vasto campo de interrogantes cientficos para resolverlos en ensayos
monogrficos.Elautor,teniendoencuentaqueenelmbitodelderechoadministrativo
en virtud de las transformaciones econmicas y sociales las doctrinas y teoras no
puedenmantenerseinmutables,nohasubestimadoensuscrticasysolucioneselmedioy
larealidadargentina.Comotodaconstruccinjurdicapodrsermotivodemeditaciones

p.10

en aquellos problemas en que las opiniones son irreductibles, pero esas eventuales
cuestiones no disminuirn la importancia de esta obra magistral: est levantada con
solidezyjerarquaintelectual.

p.11

TTULOPRIMEROADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO:1.Introduccin. 2. Las funciones delEstado.Lapretendida "divisinde
poderes".3.Administracin:nocinconceptual.4.Continuacin.5.Continuacin.6.
Gobierno:nocinconceptual.7.LaAdministracinenelEstadodepolicayenelEstado
deDerecho. 8.ElFisco. 9. LmitesalaactividaddelaAdministracin:eninters
privado y en inters pblico; por normas jurdicas y por normas no jurdicas. 10.
Continuacin.PlanteodeGuicciardi:anlisisdelmismo. 11. LaAdministracinenel
sentido objetivo, subjetivo y formal. Criterio con que debe ser considerada. 12. La
actividadadministrativadesdeelpuntodevistatcnico,jurdicoyadministrativo.13.La
Administracincomosupuestopoderpblico.Loatinentealcuartopoder.14.Ejecuciny
Administracin. 15. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Consideracionesgenerales. 16.A)Enrazndelanaturalezadelasfunciones. 17.a)
Administracin activa. 18. b) Administracin jurisdiccional. 19. c) Administracin
internayexterna. 20.d)Administracinconsultiva. 21.e)Administracinregladay
discrecional. 22.f)Administracindecontralor. 23.B)Enrazndelaestructuradel
rgano. 24.a)Administracinburocrtica. 25.b)Administracincolegiada. 26.c)
Administracin autrquica. 27. Actividad interorgnica de la Administracin. Las
relacionesinteradministrativas.
1. El "objeto" del derecho administrativo es la Administracin Pblica, en todas sus
manifestaciones,seanstasexternasointernas,valedecirjurdicasonojurdicas; deah
que, antes de definir aquel derecho, resulte aceptable saber qu ha de entenderse por
AdministracinPblica.Conocidoel"objeto"delderechoadministrativo,severluegoen
quconsisteste.Esunplanlgico.
Peroantesdehacerreferenciaespecficaa laAdministracinPblica,queesunadelas
funcionesestatales,<<correspondedecirdospalabrasrespectoalasfuncionesdelEstado
engeneral.>>
2. LaexistenciadelEstadoobedecealanecesidaddesatisfacerenlamejorformalas
necesidadesdelgruposocial(individuos)quelointegra.
Laexperienciauniversaldemuestraqueparalogrartalsatisfaccinesindispensable,en
ltimotrmino,lacoaccin.EstoselogramedianteelimperiompoderdelEstado,quese
haceefectivoencualquieradelosrdenesdondestedesenvuelvesuactividad.
En trminos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislacin,
Justicia y Administracin, cuyos respectivos "rganos" ejercitan partes o secciones del
"poder"delEstado.
Peroadvirtase queel"poder"delEstadoes nico;las "funciones"sonmltiples.Las
"atribuciones de las funciones a los rganos no constituyen divisin de poder sino
distribucindefunciones"(4)"Enlugardeunaseparacindelospoderes,podrhablarse
msbiendeunaseparacindelasfunciones"(5)

p.12

Lallamada"divisindepoderes"esunamedidaquetuvopormiraevitareldespotismo,
impidiendoqueelejerciciodetodaslasfuncionesestatalesquedaseconcentradoenuna
solamano,enunsolorgano.Conellotendiseaasegurarlosbeneficiosdelaslibertades
pblicas e individuales. Pero no se trat de una "divisin de poderes", sino de una
"distribucindefunciones".
El"poder"delEstadoseactualizaenla"funcin"asignadaasus"rganos"esenciales,que
sontres:ellegislativo,elejecutivoyeljudicial.Elpoderestatalsemanifiesta,pues,enlas
funcionesdelegislacin,jurisdiccinyejecucin,que,comobiendijounautor,sonlos
mediosparalarealizacindelosfinesestatales.
Nohayqueconfundir"poder",queesatributoestatal(6),con"potestades",que,en
lo que respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una funcin,
verbigracia de la funcin correspondiente a la Administracin Pblica, pues sta,
ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa, la sancionadora,
etctera. Dichas "potestades" constituyen unreflejo cualificado del "poder"general del
Estado,peronopuedenconfundirseconeste"poder"(7).Noresulta,entonces,acertadala
posicindeHauriou,quienpretendedistinguirentre"poder"administrativoy"funcin"
administrativa (8):el"poder"noes precisamente "administrativo", sino"estatal", vale
deciresunatributodelEstado,ynodelaAdministracin;estaltimanohaceotracosaque
"actualizar"o"manifestar"lapartepertinentedelpoderdelEstado.
Cadaunodelosrganosesencialeslegislativo,ejecutivoyjudicial,apartedesuspropias
funciones especficas, ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que
caracterizanalosdemsrganos.ElCongresolegisla,juzgayejecutaoadministra.El
ejecutivoadministrayejecuta,perotambinlegislayjuzga,asumanera.Igualcosaocurre
conelrganojudicial:juzga,sinperjuicioderealizaractosdenaturalezalegislativa,yotros
donde acta ejecutivamente o como administrador (9) . De modo que la funcin
administrativanoestcircunscriptaaunosolodelosexpresadosrganos:siporprincipio
constituyelafuncinespecficadelejecutivo,esencambiocompartidaporlosrganos
legislativoyjudicial;algosimilarocurreconlasfuncioneslegislativayjudicial.Peroel
carctersubstancialydistintivodeestasactividadesnosemodifica,cualesquierafuesenlos
organismosquelasproduzcanoelprocedimientoqueseutiliceparasuproduccin(10).
Es por eso que en los estudios cientficos del derecho administrativo predomina la
concepcin"objetiva"deAdministracinPblica,encuyomritopertenecealarbita
del derecho administrativo la regulacin de cualquier acto de funcin administrativa,
aunquenoseacumplidoporelllamado"Poder"Ejecutivo(11).
Elcontenidodecadaunadeesasfuncionesesenciales(legislacin,ejecucinyjusticia)
varaconrelacinalaleyyconrelacinaltiempo.Elrganolegislativodictaocrealaley,
laalteraylasuspendesegnsuvoluntadyconformeconlaConstitucin;elejecutivocuida
quelaleysecumplayseobserve;el rganojudiciallainterpreta yaplica,cuandose
suscitancontroversiasoconflictosrespectoaloquesehahechouomitidobajosuimperio.
Demaneraqueellegislativoseocupaprincipalmentedelfuturo,elejecutivodelpresente,
entantoqueeljudicialesretrospectivo,obrasobrelopasado(12).Dedcesedeestoquela

p.13

actividad de la Administracin es continua, permanente, mientras que la actividad

legislativa ylajudicial norevisten esecarcter, yaqueaparecen comointermitentes o
discontinuas(13).
Detodolodichodesprndeseque,conreferenciaalaactividaddelEstado,nocorresponde
hablarde"separacindepoderes",sinode"distribucindefunciones"entrelosrganos
legislativo,ejecutivoyjudicial.Cadaunodestosejerceunaseccindel"poder"general
del Estado (14) . Los constitucionalistas hablan de "divisin de poderes": continan
influidosporlagrandeobradeMontesquieuo,posiblemente,poreldistintocriterioopor
eldiferentepuntodevistaconrelacinalosadministrativistasconqueafrontanelestudio
de esta cuestin. En cambio, siempre respecto a la actividad del Estado, los
administrativistasmodernosyahablande"distribucindefunciones",de"funcionesdel
Estado",de"rganosyfunciones"(15).Losconstitucionalistasconsideranesteasuntocon
criterio "poltico", en tanto que los administrativistas lo hacen con criterio puramente
"jurdico", vinculndolo a la organizacin administrativa y a la adjudicacin de la
respectivacompetenciaalosdistintosrganos.
3.LanocinconceptualdeAdministracin,consideradastacomounadelasfunciones
esencialesdelEstado,escontrovertida enelterrenodoctrinario.Lasopinionesson harto
diversasovariadas.NosloserequierecaracterizarlaAdministracinfrentealasotras
funcionesesenciales legislacinyjusticia,sinoque,adems,correspondeoptarporel
puntodevistaenqueserconsiderada:elobjetivo,substancialomaterial,oelpuntode
vistasubjetivouorgnico.
Enste,comoentodoslossupuestosenquesedebatencuestionessemejantes,nadase
ganarapasandorevistaalasdistintasnocionesconceptualesodefinicionespropuestaspor
losautores.Noseraseunmtodocientfico,deresultadosconcretosypositivos.Porel
contrario,juzgoque,previamente,correspondehacerunageneralizacindelosrespectivos
conceptos; despus una sntesis de ellos, para llegar luego a la nocin o definicin
respectiva.
Ladoctrinapredominante,contodoacierto,alreferirsealaAdministracinPblicano
consideraastaensentidoorgnicoosubjetivo,sinodesdeelpuntodevistamaterial,
substancialuobjetivo; valedecir,laAdministracinresultacaracterizadaenbaseala
naturalezajurdicainternadelactoadministrativo,contotalprescindenciadelandoledel
rganoodelagenteproductordelacto.Seprescinde,pues,del"autor"delacto: slose
tieneencuentael"acto"ensmismo. <Taleselcriterioconqueserconsideradala
AdministracinPblica enlapresenteobra.>Loquehadedefinirunainstitucinesla
"substancia"delamisma,nola"forma"niel"autor"delosactosrespectivos:la"forma"y
el "autor" slo constituyen elementos contingentes. <Puede, entonces, haber
"Administracin" no slo en la actividad del ejecutivo, sino tambin en parte de la
actividaddelrganolegislativoodeladelrganojudicial.>
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, etimolgicamente
"administrar"provienedelvocablolatino"administrare",dead,a,yministrare,servir.De

p.14

modo queetimolgicamente su significado es el de "servir a". Ello traduce la idea de

"accin","actividad",tendienteallogrodeunfin.Peroelsignificadoetimolgiconoesel
significadojurdico,mximesialaideadeadministracinselarelacionaconlaactividad
delEstado.
4.VariassonlasconcepcionesexpuestasparadarlanocindeAdministracinPblica.Las
principalessonlassiguientes:
a)Administracincomoactividadequivalentealadegobierno.
Estaideatieneunorigenhistrico.Antao"gobierno"comprendatodaslasactividadesdel
Estado:legislacin,justiciayadministracin.Peroduranteelprocesodelaevolucindel
Estado,esas ramas fueronseparndoseentre s,unadespus dela otra.Laprimera en
separarsefuelajusticia.Conlaformacindelnuevoderechoconstitucional,lalegislacin
aparece luego en situacin de oposicin respecto a la restante actividad del Estado.
Finalmente,paratodalaactividadquenoesjusticianilegislacin,seintrodujolapalabra
administracin,aunquenoparareemplazarlaactividaddegobierno,sinoparadesignaruna
nuevaramadeactividadque,desprendindoseaundelgobierno,aparececolocadaallado
delajusticia,formandocomoelopuestodesta(16).
LociertoesqueactualmentetodalaactividaddelEstadohllaseatribuidaaesastresramas
especiales:legislacin,justiciayadministracin.Ellasnoledejaronalgobiernosinoloque
lesescomn.Hoyseentiendeporgobiernolaaltadireccin,laimpulsinquepartedel
centroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydeintersgeneral(17)
.
El"gobierno"deunpaseldelnuestropordeprontonoestcircunscriptoaunadelas
expresadasramasespeciales(legislacin,justiciayadministracin):hllasensitoenlas
tres ramas simultneamente; por eso sera incorrecto asimilar el rgano "ejecutivo" a
"gobierno",yporesomismoenelactualprocesodelaevolucindelEstadoseraimpropio
asimilar"Administracin"a"gobierno".
b)Administracincomoactividadsubordinadaaladegobierno.
YaOttoMayerexpresquehoyseentiendeporgobiernolaaltadireccin,laimpulsinque
partedelcentroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydelinters
general(18).
Sigobiernoes"direccin",Administracines"accincomplementaria".Serrignyexpres
quesetratadeunamismaescalaocupadaporunsolopoder,bajonombresdistintos.Se
llamagobiernoenlosgradossuperiores,yAdministracinenlosinferiores(19).
ParaEsmein,msquelaaccindedirigir,loquecaracterizalaobradegobiernoesla
accindeimpulsar.Gobierno,dice,esimpulsin.Administracinesaccinsubordinada,
noespontnea.Lasociedadpolticaescomounamquina.Elgobiernoeselmotor.Los
funcionarios de la Administracin son los rganos de transmisin y las piezas de la
mquina(20).

p.15

Desdeluego,"administrar"esunaactividadsubordinadaalaactividaddegobierno.Pero
comoel"gobierno"noestconcretadoexclusivamenteenelrgano"administrador",la
nocinde"Administracin"noquedaaclaradacondecirqueesunaactividadsubordinada
a la de gobierno: an faltara expresar las notas especficas de "Administracin" que
permitirndiferenciarladela"legislacin"ydela"justicia".
c)AdministracincomoactividadtotaldelEstado(ConstitucinyAdministracin).
Stein,enAlemania,continuandolalabordeotrosjuristas,intentdarunnuevoconceptode
Administracin:elopuestoaConstitucin.Enestadoctrina,laAdministracinserefierea
todo el Estado y a la totalidad de su actividad para el cumplimiento de sus fines.
Constitucinequivaleaestructurayactividadfuncional.Administracinsuponeactividad
teleolgica.Laprimeraesvoluntad.Lasegunda,accin(21).
Este criterio ha sido objetado por Merkl, porque si la Administracin coincide con la
actividadtotaldelEstado,estateoracoincidirconlateoradelEstado.Entalsituacin,
dice,nohaynecesidaddeunnuevonombreparalatotalidaddelasfuncionesdelEstado,
sinodeunnombrediferenciativoparaunadesusfuncionesespeciales(22).
Porotraparte,comobiensehadicho,noesexactoquetodalaactividaddelEstadosea
administrativa. La actividad de los rganos estatales no siempre es de carcter
administrativo(23).
d)AdministracincomoactividaddelPoderEjecutivo.
Algunostratadistas,comoSantamaradeParedes,enEspaa,yWaline,enFrancia,han
consideradoalaAdministracincomolaactividadquerealizaelPoderEjecutivo(24).
IgualtesissiguienFranciaCarrdeMalberg,segnlorecuerdaLaubadre(25).
Estaconcepcinnoesaceptable:1)porqueconsideraalaAdministracindesdeelpuntode
vista orgnico o subjetivo, temperamento deleznable, segn qued de manifiesto al
comienzodeestepargrafo,rechazadoporladoctrinadominante;2)porque,apartedelo
anterior, cabe recordar que no slo administra el rgano "ejecutivo", sino tambin el
legislativoyeljudicial(26).
e) Administracin como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de los
serviciospblicos.
Este criterio constituye la esencia de la tesis seguida por Duguit y actualmente por
Laubadre(27).
Lojuzgocarentedebase,porcuantolosserviciospblicos,strictosensu,noconstituyenla
nicaactividaddelaAdministracin.Fueradel"serviciopblico"anexisteunamplio
margenparaeldesarrollodelaactividadadministrativa.
f)AdministracincomoactividaddelEstadoquenoeslegislacinnijusticia.

p.16

Estateora,llamadatambin"residual",considera"Administracin"todalaactividaddel
Estadoquenoeslegislacinnijusticia.Entrminosgenerales,estatesisesexacta,pues,
efectivamente,Administracineslaactividadestatalque,conrelacinalaactividadtotal
delEstado,restadespusdededucidaslalegislacinylausticia.Noobstante,esunatesis
inaceptable, pues,previamente, requiere determinar ques yquhade entenderse por
legislacinyporjusticia,datosstosnoreveladosporlateoraenexamen(28).
ComolorecuerdaGarcaOviedo,aesteconceptodeAdministracin,puramentenegativo,
loexplicaunaraznhistrica.Originariamentefueconsideradalatotalactividadestatalde
un modo unitario. Ms tarde logr independencia la justicia, y posteriormente la
legislacin.Loquequed,porexclusin,fuellamadoAdministracin(29).
g)Administracindeacuerdoconelcontenidodelosactosdelaactividad delEstado
(Duguit).
LenDuguit,eleminentejuristafrancs,consideraqueladiferenciacindelasfunciones
estatalesdeberesultardel"contenido"delosactos,conprescindenciadelosrganosdeque
emanan. Podr haber un carcter "formal" diferente de acuerdo al rgano o agente
productordelacto;perodesdeelpuntodevista"material"elactonoalterasusubstancia,
cualquieraseasuautor.
ParaDuguitlasfuncionesjurdicasdelEstadosedeterminansegnlamodificacinqueel
acto produce en el ordenamiento jurdico. Deben considerarse como integrantes de la
funcin administrativa todos los actos jurdicos que no sean "actos reglas", pues stos
constituyenelobjetodelafuncinlegislativa.
Consideradichojuristaqueslohaytrescategorasdeactosjurdicos:losactosreglas,los
actoscondicinylosactossubjetivos.Losprimerosintegranelcontenidodelafuncin
legislativa.Losactoscondicinylosactossubjetivosformanelcontenidodelafuncin
administrativa(30).Losactoscondicinylosactossubjetivosforman,pues,elcontenido
materialdelafuncinadministrativa,cualesquieraseanlosrganosolosagentesdeque
ellos emanen. Incluye en el concepto de acto administrativo a todas las operaciones
"materiales"realizadasparaasegurarelfuncionamientodelosserviciospblicos,entrando
talesactosenelcontenidodelafuncinadministrativaconsideradadesdeelpuntodevista
jurdico(31).
LatesisdeDuguithasidoobjetodecrticas.
Sehadichoquelateoradedichomaestrosobrelosactosjurdicosformaparte,comoun
todoindiviso,desuconcepcinrealistadelderecho,yque,porconsiguiente,lacrticaa
estaltimatienevalidezparademostrarsiesonoerrnealadiferenciacindelasfunciones
delegislacinyadministracinteniendoencuentaexclusivamenteesosdostiposdeactos.
Eldestacadojuristapretendisubstituirelsistematradicionaldelosderechoslegalespor
otroquenoadmitesinodeberesjurdicos(32).Su"reglajurdica"noreconoceningn
derecho;nicamente deberesjurdicos.Peronoadvirtiquetenerdeberesycarecerde
derechoseseldestinodelosesclavos.Suideahllasetotalmentefueradelarealidad(33).

p.17

Tambinseobjetdichateoraporque,deacuerdoconella,laactividadreglamentaria,que
estpicamenteadministrativa,quedaradesplazadaalcampodelalegislacin(34).Para
Duguitlosreglamentosconstituyenejemplosnetosdeactosreglas(35).
h)Administracincomoactividadderganosejecutivosdependientes.Merkl.
Merkles,enprincipio,unpartidariodelateoraqueconsideraAdministracintodoloque
no es legislacin ni justicia. Pero si bien est conforme con ese punto de partida, no
consideraqueesasolaafirmacinbasteparacaracterizarlaactividaddelaAdministracin:
juzgaindispensablediferenciarAdministracindelegislacinyAdministracindejusticia,
paraluegodarlanocinconceptualdeAdministracin.
Suspuntosdevistaofrecenreparosy,porello,nosonaceptables.Noobstante,surazonada
construccinmereceydebeserconocida:implicaunplausibleesfuerzoparadarlanocin
conceptualqueaqusebusca.
Conreferenciaalalegislacin,optaporelsentido"formal"deella;siasnofuere,yse
aceptareelsentido"material"delegislacin,seexcluirandelaesferadelaAdministracin
lasordenanzas,reducindoseelcampodeloadministrativo.Adems,laley"formal"hade
referirseaactos"generales",ynoaactosindividuales: delocontrario el mbitodela
legislacincreceraacostadelaAdministracinydelajusticia,puesenstasabundanlos
preceptosjurdicosindividuales.
AladiferenciaentrelegislacinformalyAdministracinlafundaenlarespectivadistancia
a la Constitucin: la legislacin es ejecucin inmediata de la Constitucin; la
Administracinesejecucinmediatadelamisma.Silalegislacinesejecucininmediata
de la Constitucin, la Administracin lo mismo que la justicia es ejecucin de la
legislacin;valedecir,laAdministracinesunaactividadsublegal.
A suvez la diferencia entre Administracin yjusticia actividades estatales sublegales
estara dada por la situacin jurdica del rgano en relacin con rganos del mismo
complejo orgnico. En la justicia existe absoluta "coordinacin" de rganos; en la
Administracin,juntoalacoordinacin,existe"subordinacin"derganos.
Lasituacinjurdicadelrganojudicialesdistintaaladelos rganosadministrativos.
Estosltimosseencuentranvinculadosporlas"instrucciones",lascualesnoseconcibenen
elmbitojudicial.
En mrito a las consideraciones precedentes, Merkl entiende por Administracin las
funcionesdeaquelcomplejoorgnicoregidoporrelacionesdedependenciaqueserevelan
enelderechoadarinstrucciones delrganosuperioryeneldeberdeobedecerlasdel
rganoinferior(36).
Comoyaloexpres,lateoradeMerklnoestexentadereparos.ElpropioMerklse
encargadeadvertirqueesateorafallacuandoseconsideranlosrganos"superiores"dela
Administracin,loscualesporsuposicinnodependenderganoalguno,faltandoas,
conrelacinaesosrganossuperiores,la"subordinacin"caractersticaenlosrganos

p.18

administrativos,pues,evidentemente,esosrganossuperioresnoestnsubordinadosaotro
rgano administrativo. "No podemos negar, dice Merkl, que ni con este criterio,
definitivamenteaceptado,sepuedeestablecerunaseparacincompletamentesatisfactoria
entrelaAdministracinyotroscamposfuncionales.Porque,sideunamanerageneral,la
dependencia caracteriza a la Administracin en su totalidad, se dan, sin embargo,
manifestacionesfronterizasenlaadministracinnoafectadasporesadependencia.Silos
rganosdelaadministracinsondependientes,esnaturalquetienenqueexistirrganosde
los cuales dependan, sin que stos, a su vez, vuelvan a depender de otros rganos
administrativos....Enciertodominiofronterizodelaadministracinnosencontramos,por
lotanto,conlamismaindependenciadelos rganosydelasfuncionesqueentodala
justicia"(37).
El criterio propuesto porMerkl para diferenciar la funcin legislativa de las funciones
administrativayjudicial,basadoenlarespectivadistanciaalaConstitucin,encuyomrito
lalegislacinesejecucininmediatadelaConstitucin,mientrasquelaAdministraciny
lajusticiaimplicanejecucinmediatayatravsdelalegislacin,hasidodesestimado,por
cuantoloshechoslodesvirtan(38).VillegasBasavilbasoadvierteque"deacuerdocon
esa distincin, un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo en ausencia de ley
estableciendoreglasdederechoadministrativo,porejemplo:elrgimendelderechode
reuninoeldelafuncinpblica,seraunactodelegislacin,encontradiccinconla
naturalezapropiadeesosactosquesonverdaderamenteadministrativos.Adems,silanota
diferencialentreAdministracinyjusticiaestdadaenestateoraporlasubordinacin
jerrquicaenelordenadministrativoylaindependenciaenelordenjudicial,losactosde
jurisdiccinvoluntaria,quesiemprehansidoclasificadoscomodeadministracin,seran
actos jurisdiccionales (judiciales). Finalmente, no es exacto, por lo menos en el
ordenamiento jurdico argentino, que en todos los casos el juez ni la Administracin
ejecutenlaleyatravsdelaConstitucin,estoes,enformamediata,porcuantosuprimer
debereslaaplicacindelaConstitucin,oloqueeslomismo,laejecucindelanorma
fundamental"(39).
i) La Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden
jurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley.
Distinguidostratadistassuelendarcomonotacaractersticadelaactividadadministrativa,
ladequestahadeejercersedentrodelordenjurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley
(40).VillegasBasavilbasoprecisasuideaenlossiguientestrminos:"ElEstadomoderno
tiene lmites en su actividad, demarcados por normas de derecho, y, por lo tanto, la
Administracin,queesunadesusmanifestacionesjurdicas,debeobrarnormalmenteenla
rbitadeaqullas"(41).
Disientocontalcriterio.Eldeberdeactuardentrodelordenjurdicoydeacuerdoconlos
fines dela ley no es nota exclusiva de la actividad administrativa, sino tambin dela
funcinlegislativaydelajudicial.Acasoellegislador,respectoalasleyesqueemite,no
deberespetarelordenjurdicoestablecidoenlaConstitucin?Adems,enelcumplimiento

p.19

desusfunciones,inclusoellegisladordeberespetarlas"finalidadesconstitucionales",bajo
penadeemitirleyesnulas(42).Algosimilarocurreconlaactividadjudicial(43).
Apartedeloanterior,cuandounjuristaserefierealaactuacindelEstadoactual,del
Estadonormal,virtualmentehacereferenciaalEstadodeDerecho,que,comobiensedijo,
adiferenciadelEstadodepolica,nicamentesedesenvuelve"secundumlegem"(44).Ese
eselconcepto"jurdico"delEstadoactual,delEstadonormal,alquesehaceimplcita
referenciacuandosehabladel"Estado".Enconsecuencia,ysiendoas,darcomonota
especficadelaactividaddelEstado,odeladeunodesus rganosesenciales,quela
mismadebedesenvolversedentrodelordenjurdico,resultaredundante,porquevadesuyo
que la actividad estatal cualquiera sea el rgano del mismo que se considere debe
armonizarcondichoordenjurdico,encuadrandoenl.Noesmenester,entonces,incluir
en una definicin, como nota especfica, lo que constituye un presupuesto general e
ineludible.Todoestoesdeparticularaplicacinalaactividadadministrativa.
Tampoco es menester especificar en una definicin, por ser ello redundante, que la
actividadadministrativadebehallarsedeacuerdoconlosfinesdelaley.Eselementalque
debeestarlo,ydeesesupuestoseparte.SilaAdministracinnoactuasedeacuerdoconlos
finesdelaley,susactosseranrritos,porilegtimos,seaestoporexcesodepoderopor
desviacindepoder.
Cierto es que, con relacin a la ley, hay quien coloca en situacin distinta a la
Administracinyalajusticia.Laideaseexpresagrficamentetrazandounalneaquesera
el derecho objetivo. La actividad legislativa estara sobre esa lnea, pues el legislador
sancionalanorma,lamodifica,laextingue;laactividadjudicialestaraenlalnea,porque
eljuezobrasiempre"declarando"elderecho;laactividadadministrativaestaradebajode
lalneadelderechoobjetivo(45).Estopodraservirlesdebasealosque,enladefinicin
deAdministracin,incluyencomonotaespecficaquelamismadebeactuardentrodel
ordenjurdico,obajoelordenjurdico.Perotambindisientoconlaideaexpuestaporel
autorltimamentecitado.Conrelacinalaley,lasituacindelaAdministracinydela
justiciaeslamisma:ambasestnpordebajodelaley.DijoFleiner:"Entantoquelos
organismos administrativos estn sometidos a las reglas de derecho, su posicin con
respectoalaleyeslamismaqueladelostribunales"(46).Cadaunaensuesfera,la
Administracinylajusticiatienenelmismofin:aplicacindelderecho(47);laaplicacin
delderechoporlaAdministracinylajusticiapodraresponderafinesomirasdistintos,
peroellonoquitaque,conrelacinalaley,lasituacindeambassealamisma:actividades
estatalessublegales.
Noesjustificable,pues,incluircomonotaespecficaenlanocinconceptualodefinicin
deAdministracin,questadebedesenvolversuactividaddentroobajoelordenjurdicoy
deacuerdoconlosfinesdelaley.
5.Nosiendoaceptableslastesisexpuestasparadarlanocinconceptualdeadministracin
yparafijarlascaractersticasespecficasdelaactividadadministrativa,esnecesario,para
llegaradichanocin,establecerculessonlascaractersticasdelasdistintasactividades

p.20

estatales(legislacin,Administracinyjusticia),paraluegodeterminarqudistinguela
actividadadministrativadelasactividadeslegislativayjudicial.
Lalegislacinsuponesiemprelacreacindeunaregladederecho(48).Sibienatalregla
seleatribuyehabitualmenteelcarcterde"general"y"abstracta"(49),puededarseelcaso
deleyesaplicables aunhechoosupuesto"individual"(50).Pero lalegislacinnoes
actividad inmediata, sino "mediata", lo mismo que la actividad judicial: a travs de la
legislacinelEstadoestablececmodeterminadosinteresesdebenseratendidos,perono
los atiende directamente; con la funcin judicial, el Estado dispone que la voluntad
legislativaseacumplida,peronoesellaquienlahaceefectiva(51).
La "jurisdiccin"

fijaenloscasos individuales

elderecho incierto(52) :es,pues,una

actividad"concreta"(53).Peronoesunaactividad"inmediata"(54).Su"fin"

esencial

es
latutelaodefensadelderechoobjetivo;laproteccindelosderechossubjetivoslograda
con el acto jurisdiccional traduce un momento secundario y una consecuencia de lo
anterior.Lafuncinjudicialseejercitaenel"intersdelaley",esdecirobjetivamente.El
juez,comoellegislador,hllase"supra partes",eladministrador"esparte"(55)."Parala
justicia yenestoestribaladiferenciaentrestaylaAdministracin supropiofinesla
aplicacindelderecho,entantoquerespectodelaAdministracinlaaplicacindelderecho
noesmsqueelmedioparaunfin"(56).
La"Administracin

"esunaactividad"concreta"(57)y"prctica"(58).Enquconsiste
esaactividad?Consisteenactosjurdicosyenoperacionesmateriales(59).Es,adems,
una actividad"inmediata"

(60),pueslarealizanyllevanacabolos

propiosrganos
administrativosconelobjetodelograrlosfinesquelamotivan.
Porotraparte,comoyaqueddichoenunpargrafoprecedente,conrelacinaltiempola
Administracin es una actividad "permanente"

o "continua"

del Estado (acta para el

"presente"), en tanto que la legislacin y la justicia son actividades intermitentes o
discontinuas,queobranconrelacinalfuturooalpasado,respectivamente(61).
No faltaron quienes consideran el "libre arbitrio" como elemento esencial de la
Administracin,presentandoastaenevidentecontrasteconlajusticia,quesesometeala
ley.Estepuntodevista,diceFleiner,sebasaenunerror:enelEstadodeDerechoslose
concibeuna"Administracinconformealaley"(62).
Perolaactividadadministrativanoslopuedeconsistirenactosindividualesoparticulares,
sinotambinenactosdecontenidogeneral,verbigracia,los"reglamentos"que,apesarde
su contenido abstracto, han de tenerse como actos administrativos (reglamentos de
"ejecucin"y"autnomos")(63).Elreglamentoesunactoadministrativogeneral.Esun
acto administrativo en sentido formal. "No puede existir duda al respecto: en el plano
formalelreglamentonoesley"(64).
ElprecedenteanlisispermiteestablecerloscaracteresespecficosdelaAdministracin,
comoaslasdiferenciasyeventualesafinidadesintrnsecasconlalegislacinylajusticia.
De ello resulta que la Administracin es una actividad "permanente", "concreta",

p.21

"prctica" e "inmediata";todoestoconlas particularidades yel alcance aquetambin

hicereferencia.
Ensumrito,sobretalesbases, puededefinirselaAdministracincomo

laactividad
permanente,concretayprctica,delEstadoquetiendealasatisfaccininmediatadelas
necesidadesdelgruposocialydelosindividuosquelointegran.
EnladefinicindeAdministracinnobastaconhacerreferenciaalas"necesidadesdel
grupo social" (o necesidades colectivas, como generalmente dicen los autores); es
indispensable agregar que esa actividad estatal puede tender, tambin, a satisfacer
necesidadesdelos"individuos"queintegrandichogrupo,pues,enefecto,laactividaddela
Administracin no siempre tiende a satisfacer necesidades "generales", sino a resolver
situaciones"particulares"delosindividuos;verbigracia,cuandootorgaunaconcesinde
usosobreeldominiopblico.
Enelterrenodoctrinarioabundanlasmsvariadasdefinicionesonocionesconceptualesde
AdministracinPblica.Cadaautorproponelasuya,deacuerdoconsuconcepcinsobrela
materia.Ladefinicinquehedadorespondealospuntosdevistaquedejoexpuestos(65).
6.Antaolanocinde"gobierno

"diferadelaactual.
Enunprincipio,lasfuncionesestatalesnosehallabandivididas,comohoy,yatribuidasa
en rganos distintos; todas ellas estaban reunidas. En esa etapa la
idea de "gobierno"
comprendalaactividadtotal
delEstado.Posteriormente,amedidaqueavanzabaelproceso
deevolucindelEstado,fueproducindoselapaulatinaseparacindeesasfunciones.La
justiciafuelaprimeraensepararse;luegoocurrilomismoconlalegislacin. Deesa
formalaactividad"ejecutiva"

quedseparadadelconjuntooriginario(66).
Paralosqueaceptanlaexistenciadelosllamados "actosdegobierno"comocategora
especialdeloscualesmeocuparenellugaroportunodeestaobra,dentromismodela
actividad"ejecutiva",aunquesinproducirsealrespectounadivisinderganos,seoper
unanuevadivisin:laactividadadministrativa

sedistinguedelaactividad

"gubernativa"

,
valedecir,dentrodelrgano "ejecutivo","Administracin"y"gobierno"aparecencomo
actividadesdistintas.Perolaexistenciadel"actodegobierno",comoactode"naturaleza"
especial,eshoydiscutidaendoctrina(67).
Sinperjuiciodeloexpuesto,cabeadvertirqueel"gobierno"(expresinfinalde"poder")
nosloestconstituidoporelrganoejecutivo,sinotambinporellegislativoyeljudicial.
Ascomoel"poder"delEstadoesnico,aunquedistribuidoenfunciones,astambinel
"gobierno"esnico,aunqueenloatinenteasuejerciciohllasedistribuidoentrelostres
rganos esenciales del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial (68) . El "gobierno" lo
constituyenesostresrganos,ponindolodemanifiestocadaunodeellosensuesferade
competencia(69).
Sibien antaolaideade

"gobierno"

comprendalaactividad total
delEstado,porqueen
aquelentoncesannosehabaproducidoladivisindefuncionesconasignacindeellasa

p.22

"rganosdistintos",enlaactualidadlaideade

"gobierno"

tambinserefierealaactividad
total del Estado, puesto que cada uno de los tres grandes departamentos legislativo,
judicialyejecutivoejerceunaporcindelgobierno,que,comoexpresinde"poder",es
nico.Ladiferenciaentreloque,alrespecto,ocurraantaoyocurrehoy,consisteenque
anteselgobiernohallbaseconcentradoenun solo
rgano,mientrasqueactualmentelo
ejercitanlostresrganosesenciales,cadaunodeellosdentrodelaesferadecompetencia
atribuidaporlaConstitucin.
Sobretalesbases,hoyseentiendeporgobiernolaalta

direccin

,la
impulsin

quepartedel
centroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydelintersgeneral
(70) . La accin complementaria de "gobierno", subordinada al mismo, es
"Administracin". Como lo record en un pargrafo anterior (n 4, letra b), Esmein
equiparabalasociedadpolticaaunamquina.Elgobiernoseraelmotor.Losfuncionarios
delaAdministracinseranlosrganosdetransmisinylaspiezasdelamquina.
7. El Estado de polica y el Estado de Derecho difieren esencialmente entre s. Esa
diferenciacinrepercute,asimismo,enla"Administracin

"deesostiposdeEstado.
"El
EstadodeDerecho

significaqueatodoprincipiodederechoacompaalaseguridadde
queelEstadoseobligaasmismoacumplirlo;enotrostrminos, queelderechosujeta
tantoagobernadoscomoagobernantes"...."Adiferenciadel

Estadodepolicainspirado
enelprincipiodequeelfinjustificalosmedios,ydentrodecuyaconcepcinlaautoridad
actademaneradiscrecionalysinningunatrabafrentealindividuo,comoquetodoslos
poderesserefundenenunpodernicoavasalladorqueoperasinelfrenodelaley,el
EstadodeDerechonicamentesedesenvuelve

secundumlegem

,y,ensusrelacionescon
losciudadanos,sesometelmismoaunrgimendederecho"(71).
"ElrgimendelEstadodeDerechoseestablece,diceCarrdeMalberg,enintersdelos
ciudadanosytieneporfinespecialpreservarlosydefenderloscontralaarbitrariedaddelas
autoridadesestatales"...."ElEstadodeDerechoseestablecesimpleynicamenteeninters
yparalasalvaguardiadelosciudadanos;slotiendeaasegurarlaproteccindesuderecho
odesuestatutoindividual"(72).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsiguedicho
criterio;enunadesussentenciasdijo:"Lasdisposicionesconstitucionalesestablecidasen
garanta de la vida, la libertad y la propiedad de los habitantes del pas, constituyen
restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones de los poderes
pblicos"(73).
NodebenvincularseoadscribirseelEstadodepolicaoelEstadodeDerechoaunaforma
determinada de gobierno, pues, tanto uno como otro pueden darse, indistintamente, en
cualquierformadegobierno,yasetratedeunamonarqua odeunarepblica, deuna
democracia o de una oligarqua. La calidad de "Estado de polica" o de "Estado de
Derecho"nodependedelaformadegobierno,sinodelrgimenjurdicoqueimpereenel
respectivopas.Enesteordendeideas,seraimpropiovincular,porejemplo,laexistencia
delEstadodepolicaalamonarquaabsoluta,oladelEstadodeDerechoalarepblica.
TampocoesadmisiblevincularelEstadodeDerechoalEstadoconstitucional,puesnotodo

p.23

EstadoconstitucionalesEstadodeDerecho:paraqueunEstadoconstitucionalsea,alavez,
EstadodeDerecho,debereunirdeterminadascaractersticas(74).
EnquformaincidenelEstadodepolicaoelEstadodeDerechoenlaAdministracin?
CmosemanifiestastaenesostiposdeEstado? LaAdministracinenelEstadode
policasehallalegalmenteincondicionada

,mientrasqueelEstadodeDerechoofreceuna
Administracin condicionadalegalmente

. ElEstadodepolicaesunEstadosinderecho
administrativo;elEstadodeDerecholoesconderechoadministrativo.LaAdministracin
del Estado de polica se caracteriza por un poder

discrecional ilimitado, y porque el

individuooadministradocarecedeaccin

paradiscutiruoponersealasresolucionesdela
autoridad.Encambio,enelEstadodeDerechoelindividuooadministradoposeeaccin
para conseguir el respeto de su derecho. La Administracin del Estado de Derecho se
realizaconsujecinaunderechoadministrativoquecondicionaalrganoadministrativo
como el derecho judicial condiciona al juez, y que reconoce derechos subjetivos del
individuo o administrado. En el Estado de Derecho existe un ordenamiento jurdico
administrativoqueponefrenosolmitesalaarbitrariedaddelaAdministracin(75)."La
teoradelEstadodeDerechosecompleta,as,conlafundamentacin,impecable,dela
necesidaddelcontralorjurisdiccionaldelaAdministracin"(76).
8.Vinculadaalanocinde

"Estado"

,aparecelanocinde

"Fisco"

.QueselFisco?
Culfueelorigendela"teora"delFiscoyculessusignificadoactual?
LanocindeFiscoaparece,primeramente,enelderechoromano.Luegofueretomada,con
nuevas proyecciones, en la poca de auge del Estado de polica. La doctrina actual le
atribuyeunsignificadoespecial.
EnelderechoromanoelFiscoaparecacomounapersonamoraljuntoalemperador,ala
cualpertenecanlosbienesqueelEstadoutilizabaparaelcumplimientodesusfines,yala
cuallecorrespondanciertosprivilegiosdederechocivilydeprocedimiento(77).
EnlapocadeaugedelEstadodepolicala"doctrinadelFisco"contribuyaatemperarel
rigorismo a que se hallaban supeditados los habitantes frente al Estado, en materia de
responsabilidadestatal.ElFiscoaparecaequiparadoal"hombrecomnuordinarioque
administraba sus bienes", hallndose sometido al derecho civil y dependiendo de la
jurisdiccin civil. Se lo diferenciaba del "Estado", propiamente dicho, que careca de
bienes, pero que posea imperium. En esa forma la doctrina del Fisco adquiri gran
importanciaenlaorganizacindelderechoduranteelllamado"rgimendepolica"(78),
porque en defecto de proteccin jurdica frente a la Administracin, dicha doctrina
suministraunsustitutivoalestablecerqueelJefedelEstado,oelEstadomismo,puedenser
demandadoscomoFiscoantelostribunalesciviles(79).
Fleinerharesumidoconclaridadelorigenylosalcancesdela"teoradelFisco"enla
pocadelEstadodepolica.Lostribunales delPrncipeencada territorio,dice,nose
hallabanfacultadosparatramitardemandascontrasuautoridadocontrasusfuncionarios,
pueselPrncipenoestabasometidoasupropioPoderJudicial;encambio,eldemandante
podaacudir alos tribunales del Imperio.PeroelpoderabsolutodelPrncipe procur,

p.24

mediante la obtencin de imperiales privilegios, sustraerse al control de los tribunales

imperiales. Cuando nopoda obtener unprivilegio imperial, lograba frecuentemente su
objetoacudiendoalaviolencia.Lalagunaqueocasionlasupresindelcontroldelos
tribunalessepretendillenarmediantelallamadateoradelFisco.Segnestateora,el
patrimoniopbliconopertenecanialPrncipenialEstadosoberano,sinoaunsujeto
jurdicodistintodeambos:alFisco,oseaaunapersonasometidaalderechopatrimonial.
LateoradelFiscoconsiderelderechopatrimonialcomounapartedelderechoprivado;
por lo tanto, no se encontraron dificultades para someter el Fisco, como un particular
cualquiera, a la justicia ya las normas jurdicas, es decir al derecho civil. Esta nueva
concepcin imprimi a los "asuntos fiscales" el carcter de asuntos litigiosos.
ParalelamentealateoradelFisco,sedesarrollladelaindependenciadelostribunales
frentealaAdministracin.Deestemodo,estateoraproporcionalsbditolaposibilidad
de demandar a la autoridad, en la persona del Fiscus, ante sus propios tribunales
territoriales,contaldequelarelacinlitigiosatuvierecarcterpatrimonial.Lateoradel
FiscosometinumerosasrelacionesjurdicasenquelaAdministracinPblicaintervena
comoparticipante,aldominiodelderechoprivado;porejemplo:lasrelacioneseconmicas
entre el Estado y sus empleados; las pretensiones de los particulares frente al Estado
fundadasenttulosdederechoprivado.MasnoseagotaconestolateoradelFisco.Su
conquista ms interesante hllase contenida en el intento de lograr tambin proteccin
jurdica para el sbdito frente a los actos soberanos de la autoridad. Esto nose logr
directamente,pueslostribunalesterritorialesnotenancompetenciaparaanulardecisiones
delaautoridaden"asuntosgubernativos";noobstante,lostribunalescivilesobtuvieron,en
virtuddelateoradelFisco,lafacultaddecondenaralFiscoalpagodeunasumacomo
"indemnizacin" a favor del administrado cuyo derecho haba sido lesionado por una
decisindelaautoridad(80).HastaahllegaronlosefectosdelateoradelFiscoduranteel
Estado de polica. Como lo advertir en el lugar oportuno de esta obra, el derecho
administrativoactualofrecenuevassolucionescuandosetratadeenjuiciaralEstadopor
actosrealizadosenejerciciodesuactividadenlaesferadelderechopblicooenladel
derechoprivado.
Actualmente, denomnase "Fisco"

al Estado cuando desenvuelve su personalidad en el

campodelderechoprivado (81) .ElFisconoessinounaspectodelapersonalidaddel
Estado(82).Lapalabra"fisco"sirveparadesignarelEstadoconsideradocomosujetode
derechos pecuniarios (83) , pero, bien entendido, derechos

de ndole "patrimonial"

, de
derechoprivado,quedando,entonces,excluidosdelconceptolosderechosque,aunsiendo
pecuniarios, tengan naturaleza "publicstica"

y su exigibilidad se base en el imperium

estatal,verbigracia,todoloatinentea"impuestos";pues,comobiensedijo,entodoaquello
dondenoexistaejerciciodelpoderpblico,debeadmitirsequesetratadelaactividaddel
Fisco(84).
Los bienes que integran el dominio privado del Estado son, por lo expuesto, bienes
"fiscales". Las tierras que, de acuerdo al artculo 2342 , inciso 1 del Cdigo Civil,
pertenecenaldominioprivadodelEstado,son,pues,"tierrasfiscales".

p.25

ElCdigoCivilalemn,ensuprrafo89,insisteenladistincindelEstadofiscoydel
EstadopodercomoaspectosdelapersonalidaddelEstadosegnelcampodelderechoen
queseacte.
9. La Administracin, en el ejercicio de su actividad, no se desenvuelve con libertad
absoluta,valedecir, conprescindencia detodoordenamiento jurdico; porelcontrario,
debe desenvolverse con "sujecin"

al ordenamiento jurdico. La actividad de la

Administracin est, entonces, "limitada"

.Es sala consecuencia primaria queen este

ordendecosasderivadelEstadodeDerecho(85).
LaAdministracinacta,pues secundumlegem.Yaenunpargrafoanterior(nmero4,
letras"h"e"i")queddichoque,conrelacinalaley,laAdministracin,lomismoquela
justicia, es una actividad estatal "sublegal". Incluso en ejercicio de su actividad
discrecional, la Administracin debe desenvolverse infra

legem, pues la actividad

discrecionaldebemantenersedentrodelmbitodemarcadoporlaley,cuya "finalidad"
debeserrigurosamenteobservada.
Los "lmites"

puestosalaactividaddelaAdministracinpuedenhallarseestablecidosen
"inters privado

" (de los administrados) o en "inters pblico

". A su vez, los lmites

establecidosen"interspblico"puedenresultar,segnsetratedeactividadregladaode
actividaddiscrecional,denormasjurdicas(leyesmaterialesyformales)(86),odenormas
no jurdicas (stas corresponden a datos que, en la especie concreta, se vinculan a
exigenciasdelatcnicaodelapoltica,yquerepresentanel"mrito","oportunidad"o
"conveniencia" del acto; el comportamiento o la actitud de la Administracin deben
acomodarseadichosdatos)(87).Valedecir,cuandoaqusehabladelmitesimpuestospor
normasjurdicasypornormasnojurdicas,sequiereestablecerladiferenciaentrelmites
resultantes de normas legislativas y de lmites resultantes de normas o criterios no
legislativos; estos ltimos estn constituidos por los expresados datos revelados por la
tcnica o la poltica con relacin al caso concreto que se considere. Por supuesto, el
comportamientooactituddelaAdministracinbasadosendichosdatoshandetenerun
substratototalmente"jurdico",pormsquenoreposenenunanormalegislativa"expresa"
(88).
Se ha dicho, adems, que el principio de la "legalidad" tambin le impone a la
Administracin unaespeciedereglapsicolgica:laobligacindetenerencuenta,ensu
accin, el inters

pblico (89) ; es sta la finalidad esencial de toda la actividad

administrativa(90).Eldesconocimientouolvidodeestedeberpuedeviciarelrespectivo
acto,incurrindose,porejemplo,en"desviacindepoder",queesunadelasformasenque
seconcretala"ilegitimidad".
Ciertamente,elprincipiodelegalidadaquedebeatenerselaAdministracinnoexcluyela
posibilidaddeque,encircunstancias "excepcionales",dichoprincipioseasoslayadoyse
adoptenvlidamenteresoluciones contralegem;verbigracia,reglamentosdenecesidady
urgencia(91).Peroestoesverdaderamente "excepcional" yrequierelaconcurrenciade
circunstanciasespecialsimas.

p.26

10.Guicciardiestudimetdicamentelorelacionadoconloslmitespuestosalaactividad
de la Administracin. Lo hace desde dos puntos de vista: 1) lmites puestos a dicha
actividad por
normas jurdicas, que a su vez pueden hallarse establecidas en inters
individualoeninterspblico;2)lmitespuestosalaactividadadministrativapornormas
nojurdicas.Razonaasenlofundamental:
A))Lmitespuestosenintersindividualpornormasjurdicas.
EnelactualEstadodeDerecho,juntoalapersonalidaddelEstado,sereconoceyaparecela
personalidad del individuo; correlativamente a esas personalidades, existen otras tantas
esferasjurdicasprotegidasporelderecho;esdecirque,frentealEstado,elindividuo,el
administrado, tiene un conjunto de derechos que debe ser respetado por aqul en el
ejerciciodesuactividad.SiesterespetonoseefectaylaAdministracin,porejemplo,
invadelaesferajurdicadelindividuo,elactorespectivoesunactocontraderecho,unacto
"ilcito";ejemplo:apoderamientoporlaAdministracindeuninmuebledeladministrado,
sincumplirconlosrequisitosintegralesdeldebidoprocesolegal.
Conreferenciaaestailicituddelactoadministrativoemitidoconmenoscabodederechos
patrimonialesdeladministrado,Guicciardiconsideraquetalilicitudslodejaradesertal
endossupuestos:primero,cuandodichalesinpatrimonial resultaredeuncambio del
derechoobjetivo,conalcancesgenerales;segundo,cuandohubiereacuerdodepartes.
EstaafirmacindeGuicciardi,enloquerespectaanuestroordenjurdico,requiereuna
aclaracin,yaquenoesposibleaceptarlaenlaformaampliaenquelaexpone.Enloquese
refierealprimersupuestocambiodelderechoobjetivoconsideroquelailicitudexistira
igualmentesidichocambioinvolucraseun agravioagarantas constitucionales;estoes
obvio. La legislacin no puede alterar la Constitucin (92) . Pero todo esto vinclase,
adems,alinteresanteproblemadelaconstitucionalidaddelareformaconstitucional.En
estesentido,compartolatesisdeLinaresQuintana,encuantoafirmaque,ennuestropas,
unaConvencinreformadoranopuedealterarlaesenciadelaConstitucinsindestruirsta
(93),porloqueunareformaconstitucional quealterase laesenciadelaConstitucin
vigente,suprimiendounadesusgarantasesenciales,serarrita(94).Enloatinenteal
segundosupuesto,vadesuyoquelaconformidaddepartesexcluye,enlaespecie,todaidea
deilicitud.
B))Lmitespuestoseninterspblicopornormasjurdicas.
Si bien en principio al derecho no le interesa cmo acta el individuo particular, el
administrado, encumplimiento desuspropiosfines,noocurrelomismotratndose de
cmo acta la Administracin, lato sensu Estado, en el desenvolvimiento de sus
actividades,pues laactividadadministrativa,ylaestatalengeneral, debencumplirsey
desarrollarseenformaquesatisfaganlasnecesidadeseinteresespblicos,porsersteelfin
delaactividaddelEstado.Poresoesquealderecholeinteresasiemprecmoactala
Administracin paralograrsusfinalidades. Estodacomoresultado laexistencia deun
conjuntodenormaslegalesquedisciplinanyregulantodoloatinentealaactividaddela
Administracin,normasqueGuicciardiclasificaentresgruposquecorrespondenatres

p.27

momentosdistintosdelaactividadadministrativa:1)normasdeorganizacin;2)normas
atinentesalcontenidodelacto;3)normasrelacionadasconelprocedimiento.
Lasprimeras,osealasnormasvinculadasalaorganizacin,serefierenalacreacindelos
rganosadministrativosyalaatribucindelarespectivacompetencia.
Lasdelsegundogrupo,osealasatinentesalcontenidodelacto,serefierenyconsideranlo
relativoalavoluntadadministrativaymsprecisamentealacorrelacinquedebeexistir
entrelavoluntadexpresadaylafinalidadquepretndeseobtenerconelactoqueseemite.
El tercer grupo, el del procedimiento, comprende todo lo vinculado a las formas de
emanacindelacto.
Laviolacin decualquiera deesostiposdenormasimplicara, paralaAdministracin,
haber excedido los respectivos lmites puestos a su actividad. As, por ejemplo, el
desconocimientodelasllamadasnormassobre"organizacin"daralugaraunactoviciado
deincompetencia;laviolacindelasnormasatinentesal"contenido"daraporresultadoun
acto viciado porcualquiera de las fallas que afectan a la expresin devoluntad, yas
tendramosunactoafectadodeexcesodepoder,dedesviacindepoder,deerror,doloo
fraude. Lo mismo ocurrira con la violacin de las normas que regulan el proceso de
emanacin del acto; por ejemplo, un acto que afecte derechos subjetivos de un
administrado,requierequeensuemanacinselehayadadoaudienciaalinteresado,que
stehayasidoodo,yaquedelocontrariosehabraafectadounagarantaesencial.
Ensntesis:encumplimientodesusfinalidadespblicas,laAdministracindebeobservary
respetarlosexpresadostrestiposdenormasqueregulansuactividad;siasnolohace,el
respectivoactohallaraseviciadode"ilegitimidad"

.
C))LmitespuestosalaactividaddelaAdministracin,eninterspblico,pornormasno
jurdicas.
Enelsupuestoprecedentequedaronanalizadosesoslmitescuandolosmismosderivande
normas jurdicas, vale decir de textos legales. Todo ello vinclase al ejercicio de la
actividad reglada de la Administracin; pero adems de este tipo de actividad, la
Administracindesarrollaotraactividad,ladiscrecional,cuyoejerciciodependeytiene
comolmitesla"finalidad"delactorespectivo,peronodependedenormaslegislativas
concretasypreexistentesqueregulentodalaactividadadministrativa.
Enmateriadeactividaddiscrecional,sloexistendosdelostiposdenormasmencionados
enelsupuestoanterior,quetambindebenobservarseescrupulosamente:losrelacionados
conlaorganizacinyelprocedimiento,puesalrespectoinclusolaactividaddiscrecional
debe responder a ciertos principios legales permanentes. As, por ejemplo, por ms
discrecionalquesealaactividadejercida,stadebesercumplidarespetandolosprincipios
sobre competencia y forma del acto; de modo que las normas legales relativas a
"competencia" y "forma" tambin rigen en materia de actividad discrecional. Pero no
ocurrelomismoconelconjuntodenormasrelacionadasconel"contenido"

delacto.

p.28

Enesteltimoordendeideas,laactividaddelaAdministracinyanoestreguladapor
normaslegalesprefijadas,sinonicamenteporlafinalidaddelactorespectivo;ellmite
primordial puesto a la Administracin en materia de actividad discrecional est
representado por el "fin". Respecto al "contenido" de la actividad administrativa, la
Administracinseguaporcnonesycriteriosdediversanaturaleza,peronolegislativos.
Ahorabien,quenoexistannormaslegislativaspreestablecidasyqueeselmiteestdado
solamenteporel"fin",noquieredecirqueenestecampolaactividaddelaAdministracin
seatotalmentelibre,pueslaactividaddiscrecionalestambinactividadinfralegem,sibien
determinada y condicionada por la ya referida finalidad que se pretende lograr, cuya
valoracin,comosedijo,dependedecnonesycriteriosdediversanaturaleza,perono
legislativos.
EstalibertadinfralegemdelaAdministracinenelcampodelaactividaddiscrecional,
determinadostiposdediscrecionalidad:lapolticaylatcnica.
Laprimeraesaquellaenlaqueelcontenidodelactosedeterminaporfactoresdeequidad,
de oportunidad o de conveniencia; en cambio, la llamada discrecionalidad tcnica es
aquellaqueestdependiendodeundictamentcnicoprevio,cuyavaloracindefinitiva
quedalibradaalprudentearbitriodelaAdministracin.
Esos elementos queconstituyeneintegran ladiscrecionalidad, sea stalapoltica ola
tcnica,representanelllamado"mrito"delactoadministrativo;sientredichomritoyel
finqueseinvocparaemitirelactohaydiscordancia,elactopertinenteestarviciadode
"inoportunidad"(95).
Tales,ensntesis,lodichoporGuicciardiacercadeloslmitespuestosalaactividaddela
Administracin,conceptosqueheconsideradoconvenienteytilsintetizarytranscribir
porquetrataneltemaconcriteriotcnicojurdico,consujecinaunaestructuralgica.
11.Lafuncinadministrativapuedeconsiderarsedesdedospuntosdevistafundamentales:
a)elmaterial,substancialuobjetivo;b)elorgnicoosubjetivo.Algunosautoreshablande
untercerpuntodevista:elformal.
Laconcepcinsubstancial,materialuobjetiva,consideraalaAdministracinteniendoen
cuentalanaturalezajurdicainternadelaactividaddesarrollada,contotalprescindenciadel
rganoodelagenteproductordelactoodelaactividad.Eneseordendeideas,deacuerdo
conestecriterio,puedehaberactividad"administrativa", strictosensu,nosloenlaque
desarrolleodespliegueelrganoejecutivo,queesaquiennormalypreferentementele
estn asignadas dichas funciones, sino tambin en la que, al margen de las suyas
especficas,realicenlosrganoslegislativoyjudicial.
Laconcepcinorgnicaosubjetivatieneencuentalosrganosaquenormalmentelesestn
asignadaslasfuncionesadministrativas.Entalordendeideas,funcinadministrativasera
larealizadaporelejecutivooporlos rganosdependientesdelmismo(96).Coneste

p.29

criterio,lafuncinadministrativaquedesarrollenlosrganoslegislativoyjudicialnosera
tal,sinolegislativaojurisdiccional,respectivamente(97).
Encambio,elconceptodeAdministracinensentido"formal"esimprecisoyvago.Tanto
es as que algunos autores, como Fraga, Laubadre, etctera, lo asimilan al concepto
subjetivouorgnico(98).Paraotros,comoZanobini,laAdministracinensentidoformal
comprendetodaslasresolucionesquetenganlaeficaciapropiadelosactosadministrativos,
cualquieraseasucontenidoolossujetosdequeemanen(99).Enrealidad,estoltimono
significaotracosaquelaaceptacindelcriterioobjetivo,substancialomaterial.Pienso,
conDAlessio,quelaconsideracin"formal"tienetrascendenciarespectoalasactividades
legislativa y judicial, no as respecto a la actividad administrativa, dado que sta, en
general,norequierelaobservanciadeformasespeciales(100).
Estimo,entonces,quelaconsideracindelaactividadadministrativahadereducirsealos
criteriosobjetivoosubjetivo,debiendooptarseporunodestos,todoellosinperjuiciode
lo atinente a la "forma" de los actos administrativos, cuestin ajena a la que vengo
considerando.
Delodichodesprndesequelaconcepcinobjetivaylasubjetivanosiemprecoinciden,ya
que,apartedequeelrganoejecutivonoreducesuactividadafunciones"administrativas"
strictosensu,losrganoslegislativoyjudicialnoselimitanaldesempeodesusfunciones
especficas(legislacinyjurisdiccin),sinoque,almargendeellas,suelendesempear
funciones de substancia administrativa. Otras veces, claro est, dichas clasificaciones
coinciden plenamente; tal ocurre cuando el ejecutivo ejerce su especfica funcin
administrativa.
Al considerar la funcin administrativa qu criterio debe aceptarse? El objetivo o el
subjetivo? Ya precedentemente (n 3),me decid por el criterio material, substancial u
objetivo,porqueloquehadedefinirunainstitucinesla"substancia"delamisma,nola
"forma" ni el "autor" de los actos respectivos: la forma y el autor slo constituyen
elementos contingentes.Esteeselcriteriopredominanteenladoctrina,quealrespecto
registra escasas excepciones (101) . En nuestro pas, Villegas Basavilbaso comparte el
criterioexpuesto(102);enUruguaylosigueSayagusLaso(103).
Demaneraquehadeconsiderarsecomofuncinadministrativalaactividaddecualquiera
delosrganosestatales(legislativo,judicialyejecutivo),sitaleslanaturalezajurdica
correspondientealaactividaddesplegadapordichosrganos(104).
12.PresuttihaobservadoquelaactividaddelaAdministracinPblicaparalasatisfaccin
delosinteresesasucargo,hllasereguladaporunatriplecategoradenormas,quese
presentanentresdiversoscamposdeestudio:eldelacienciajurdica,eldelacienciadela
administracinyeldelascienciastcnicas(105),loquedeterminaquedichaactividadde
laAdministracinsedesarrolleentresdireccionesdiferentes: administrativapropiamente
dicha, tcnica y jurdica. Es conveniente, entonces, distinguir el concepto de
Administracin,comoactividaddirigidaalarealizacindelosfinespblicos,respectoa
esosotrosconceptosconquepudieraconfundirse(106).

p.30

Laactividad"jurdica",enelordendeideasdequeaqusetrata,consisteenlautilizacin,
porlaAdministracin,delosmedioseinstitucionesdederecho,parasusfines(contratos,
concesiones,dominio pblico, limitaciones ala propiedad,etc.). La actividad "tcnica"
implicaelempleo,porlaAdministracin,delosrecursosdeestandole,tambinalservicio
de los fines del Estado (educacin, enseanza, higiene, teraputica, etc.). La actividad
"administrativa"propendealaobtencinyusodelosmediosidneosparaqueelEstado
satisfagasusfines.Demodoquelascienciasjurdicasylascienciastcnicasproporcionan
alaAdministracinlos medios quenecesitapararesolversuproblema,entantoquela
eleccindelmediomsadecuadoparaelloesfuncindelaAdministracin(107).
Algunos autores se han preguntado si la accin tcnica es accin administrativa
propiamente hablando. Posada, citado por Garca Oviedo, ha sealado claramente la
distincin entre ambas, al decir que una cosa es la satisfaccin de la necesidad social
contenidodelserviciopblico,yotralaaccindeesfuerzoydegestinindispensablepara
queelservicioseconstituyaysepreste.As,porejemplo,unacosaes"desempear"o
ejercer lafuncindelaenseanzaodela beneficencia, yotra administrar semejantes
interesescolectivos.Elmdiconoadministralabeneficencia;prestaelserviciobenfico
(108).
Pero si en sentido estricto, rigurosamente cientfico, la actividad tcnica no constituye
verdadera actividad administrativa, porque no es actividad del Estado, sino de los
individuosqueladesarrollan,enelmsampliosentidodeadministracin,consideradasta
comofuncinpolticadirigidaalasatisfaccindelasnecesidadespblicas,estambin
actividadadministrativayformapartedelconjuntodefuncionesmediantelascualesel
Estadocumplesusfines.EntalsentidopuededecirsequeelEstadoeduca,instruye,socorre
ycura,yqueesasactividades lasdesarrollanelprofesor,elmdico,etctera,nocomo
particulares,sinocomorganosqueponenporobralavoluntaddelEstado(109).
13. En la distribucin de las funciones estatales, al llamado "Poder" Ejecutivo le est
asignadalafuncinadministrativa,comofuncinespecfica;deahderivalaasimilacinde
"poder"ejecutivoy"poder"administrador.
Laexpresadaidentificacindeconceptosplantealasiguientecuestin:laAdministracin
esunpoderdelEstado,oes solamente unafuncinespecial delmismo? (110).Los
tratadistasdividensusopiniones.Posadaestimaquenoresultaociosoaclararesacuestin,
apesardetodoloquesehaescritoacercadelospoderesdelEstado(111).
UnsectordeladoctrinaleatribuyealaAdministracinlacalidadde"poder"delEstado.
Thorpe,recordadoporVillegasBasavilbaso,sefundaparaelloenlanecesidaddedarle
estabilidad a la burocracia. En poltica, dice, el reconocimiento de este cuarto "poder"
encuentrasuexpresinenelserviciocivil,cuyareformaimplicaunaadministracinfijade
los negocios. Sin duda alguna, agrega, tendemos a la permanencia de la fuerza
administrativaenelgobierno(112).Estimoquetalposicincarecedebaselgica:no
advierto la vinculacin que pueda existir entre la necesidad de darle estabilidad a la
burocracia y la existencia de un "poder" estatal. Picard sostiene, asimismo, que la
Administracinconstituyeun"poder"delEstado.Basasuopininenlanecesidaddeque,

p.31

al lado de los tres poderes clsicos, exista un cuarto poder encargado de la gestin o
cuidadodelosbienesdelEstado;consideraquelaadministracindeesosbienesesdistinta
delasfuncioneslegislativa,ejecutivayjudicial.Estaopininhasidojustamentecriticada:
limitaelconceptodeAdministracinalcontraerloaunameragestindemedios(113).
AdolfoPosadaconsideraquelaAdministracin,enprincipio,renelascondicionespara
serconsideradacomounpoderdelEstado,osea:objetopropio,distintoycomplejo,que
exijaunesfuerzoparticular,quesupongaunmomentoesencialenlavidapoltica,yquese
produzca o tienda a producirse con relieve suficiente para especificarse en rgano
adecuado.ExcepcionalmenteesascondicionesnoconcurrenenlosEstadosrudimentarios,
dondefuncionesdiferentesestnservidasporunmismorgano(114).
Otrosectordeladoctrina,enelcualmeincluyo,niegaquelaAdministracinconstituyaun
"poder"delEstado."MejorquehablardepoderesdistintoseshablardelPoderdelEstadoy
dedistintasfuncionesdelPoder,yconsiderarlafuncinadministrativacomounadelasdel
Estado,enlaquesemanifiestaelPoderdelmismoparalamejorrealizacindelosfines
pblicos.Noser,pues,laAdministracinunPoderdelEstado,almodocomosehan
venidoconcibiendoelPoderLegislativoyelJudicial;nopodremosequipararlaenabsoluto
alPoderEjecutivo"(115).
LaAdministracin,pues,noesun"Poder"delEstado,el"cuarto"Poderenlaespecie.Es
slounadelasfuncionesdelEstado,paracuyocumplimientoseactualizaunapartedel
"poder"estatal,poderquees "nico".Siel"Poder"delEstadoesnico(vern2),noes
posiblehablarde"Poderes",sinoderganosesencialesalosqueselesasignanfunciones
distintas. No hay "poderes", sino "poder". La Administracin es slo una funcin
especializada,realizadapreferentementeporlosrganosdelejecutivo.
14.ElhechodequealaAdministracinleestasignadalamisindequelaleysecumpla
y se observe, es decir que la ley se ejecute, plantea la cuestin de si la funcin
administrativa es o no simple ejecucin de la ley, y si, en tal sentido, "ejecucin" y
"Administracin"constituyenonounamismacosa(116).
LaAdministracinnoesunameraejecucindelaley.Sufuncinesmuchomsamplia
(117) . "Administracin" presupone poder de iniciativa, con lo cual queda excedido el
marcodelasimpleejecucindelanorma.
Enelcampodeladoctrinaexistendoscriteriosparaentenderloqueesejecucindelaley:
osequiereindicarquelaactividadseencuentra autorizadaporunadisposicinlegal,o
bienseentiendeportalejecucinlaactividadnecesariaparadarleefectividadorealizacin
prcticaalanormalegislativa(118).
Carr de Malberg sigue, en trminos generales, el primer criterio. Para l la funcin
administrativahapodidosercalificadaconrazncomoejecutiva,porqueenelEstadolegal
lospoderesdeladministradorslopuedenprovenirdelaley;demodoquelosactosde
potestad administrativa presuponen una ley en la cual se apoyan y cuya ejecucin
constituyen(119).

p.32

Estecriteriohasidocriticadoconrazn:1)porque,deacuerdoal,noexistediferencia
especficaentreAdministracinylasotrasfuncionesdelEstado,yaquesusrespectivos
rganosslopuedenobrarenfuncindefacultadesexpresasylimitadas;siendoas,tanto
lafuncinadministrativacomolalegislativaylajudicial,deberantener,dentrodeeste
criterio,elcarcterdefuncionesejecutivas;2)porquenopuedeentendersecomoejecucin
delaley,elusodeunaautorizacinquestaconcede;delocontrariohabraqueafirmar
quelosparticularesejecutanlasleyescivilesomercantilescuandocelebranuncontratoo
realizancualquierotroactoqueellasprevn.Elusodelacapacidadlegal,delasfacultades
quelaleyotorga,nosehaconsideradonuncacomoejecucindelaley(120).
El segundo criterio tambin fue objetado. Muchos actos administrativos no implican,
propiamente,ejecucindeleyes.As,cuandolaAdministracinobraenmritoafacultades
discrecionales,cuandocelebracontratosy,engeneral,entodosaquelloscasosenquelaley
no impone una obligacin, sino que se limita a autorizar determinadas actividades, no
puededecirseprecisamentequeseestejecutandolaley,pormsqueseestobrando
dentrodeella(121).
"Administracin"y"ejecucin",pues,nosonconceptosequivalentes(122).Elconceptode
"Administracin"esmsamplioycomprensivoqueelde"ejecucin".Dentrodelconcepto
de"Administracin"quedancomprendidaslaactividadejecutivaylaactividaddiscrecional
(123).
15.Clasificacindelaactividadadministrativa.NotodalaactividaddelaAdministracin
esdeigualnaturaleza,niseexpresaotraduceenigualforma.Ellodalugaradiversostipos
deadministracin,quepermitenclasificarastaenmritoalanaturalezadelafuncin
ejercidaoenmritoalaestructuradelrespectivorgano.Todoellotienetrascendencia
jurdica.
Lasclasificacionesfundamentalessondos:enrazndelanaturalezadelafuncinyen
raznde laestructura del rgano.Adems,porsus modalidades caractersticas, cuadra
estudiar como tipos especiales de la actividad administrativa la interorgnica y la
interadministrativa.
16. A) En razn de la naturaleza de las funciones. En este orden de ideas, la
Administracinpuedeclasificarseenactivayjurisdiccional;internayexterna;consultiva;
regladaydiscrecional;decontralor.
17.a)Administracin"activa"eslaquedecideyejecuta;aquellacuyaactividadesaccin
yobra.
El rgano activo puede ser unipersonal o colectivo. Esto ltimo puede incidir en las
atribucionespara"decidir"ypara"ejecutar"lodecidido:enprincipio,decideelrgano,
mientrasqueejecutaelquelodirigeopreside.

p.33

Dirase que sta es la Administracin propiamente dicha. Por eso, en cuanto a su

funcionamiento, este tipo de administracin es permanente (124) . Sus decisiones
constituyentpicosactosadministrativos.
18. b) Administracin "jurisdiccional" es la que "decide" las cuestiones (recursos,
reclamaciones,etc.)promovidasporlosadministrados. Enestoscasos,comolodijola
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,losrganosofuncionariosdelaAdministracin
ejercen facultades judiciales, o sea las que, en el orden normal de las instituciones,
incumbenalosjueces.Setratadesupuestos,dijoelTribunal,enquelasleyessustraenala
intervencinjudicialdeterminadosasuntos(125).
"La jurisdiccin, escribe Garca Trevijano Fos, puede ejercitarse tanto por la
AdministracincomoporelPoderJudicial,entendiendoporjurisdiccinlapotestadde
componer los intereses contrapuestos. En este sentido, agrega, es evidente que la
Administracin tiene una potestad jurisdiccional que semanifiesta fundamentalmente a
travs de la resolucin de recursos. Lo que sucede es que el Poder Judicial utiliza el
mecanismo del proceso, mientras que la Administracin utiliza el vehculo del
procedimiento,conlasdiferenciassustancialesexistentesentreambos"(126).Lociertoes
que si la funcin judicial se lleva esencialmente a cabo por los jueces, la funcin
jurisdiccional, en cambio, puede llevarse a cabo tambin por rganos administrativos
(127).Deahque,envirtuddelacabalanalogaquepresentaciertoaspectodelaactividad
administrativa con la actividad jurisdiccional, se hable de actividad administrativa
"parajurisdiccional"(128).
Hayquedistinguir,entonces,entrefuncinjurisdiccionaldelrgano"judicial"yfuncin
jurisdiccional del rgano "administrador": as como el rgano judicial, cuya funcin
principal o esencial es la emisin de actos jurisdiccionales, puede tambin emitir
excepcionalmenteactosadministrativos,delmismomodoel rganoadministrador,cuya
misinesencialeslaemisindeactosadministrativos,excepcionalmentepuedeasimismo
realizaractosjurisdiccionales.Enlaemisindeactosjurisdiccionaleselrganojudicialse
valedel"proceso",entantoqueelrganoadministradorsevaledel"procedimiento",con
las obvias diferencias bsicas existentes entre esos tipos de actuacin. Ya Lampu
manifestquenopodradecirsequeelprocedimiento(latosensu:"tcnicaparallegarala
expresindelacto")reveleelcarcterdelacto,puestoquejustamentedichocarctereslo
quecondicionaelprocedimiento(129).
Laactividad"jurisdiccional"delaAdministracintieneunagranproyeccincomogaranta
procesalparalosadministrados:slocontralosactosadministrativosenqueseconcreta
dichaactividad,yqueseanirrevisablesporvajudicial,procedeelrecursoextraordinario
deinconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(130).
Endospalabras:laactividad"jurisdiccional"delaAdministracin,segnlaCorteSuprema
deJusticia,secaracterizaporqueenellalosfuncionariosurganosadministrativosobran
comojueces(131),todoellosinperjuiciodeladiferenciaqueexisteentrelaactividad
jurisdiccionaldelosjuecesylaactividadjurisdiccionaldelaAdministracin(132)(133).

p.34

Porciertoquesilaactividadadministrativatuvieresubstanciaocontenidojurisdiccional,
talsubstanciaocontenidosemantendryconservarapesardequeelrganoemisordel
actosea"administrativo"ynojudicial:eslaconsecuencialgicaquederivadelcarcter
substancial, material y objetivo con que ha de considerarse la funcin administrativa
(vanselosnros.3y11).
Aparte del acto administrativo con contenido "jurisdiccional", a que hice referencia
precedentemente,caberecordarquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinadmitila
actuacin de "cuerpos administrativos" con "facultades jurisdiccionales", pero lo hizo
luegodeestablecer,conparticularnfasis,quelavalidezdelosprocedimientosdedichos
rganoshallbasesupeditadaalrequisitodequelasleyespertinentes dejenexpeditala
instancia judicial posterior (134) ,soslayndose as la objecin que pudiere surgir del
artculo95(135)delaConstitucinNacional(136).Dandocomojurdicamenteaceptable
latesisdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,vadesuyoqueelmedioidneopara
obtenerquelaresolucindelrganojurisdiccional"administrativo"searevisadaporel
respectivorgano"judicial",eselrecursode"apelacin"(137).
19.c)Administracin"interna"y"externa".Administracin"interna"eslaactividadque
elrganoadministradorrealizaparasupropiaorganizacin,yencuyalabornoentraen
relacinconterceros.TrtasedemedidasonormasquelaAdministracinsedaasmisma.
Es,porello,unaactividadnojurdica(138).
LaAdministracin"externa"trasuntalaactividadqueelrganoadministradordesarrollaen
suvinculacinconterceros.Trtase,pues,deunaactividadjurdica(139).
El contenido de esos tipos de administracin incide en los conceptos de "acto de
administracin" y de "acto administrativo". El acto de administracin corresponde a la
actividadinternadelaAdministracin;elactoadministrativocorrespondealaactividad
externadelamisma.Msadelante,enellugaroportunodeestaobra,alreferirmealas
diferenciasentreactodeadministracinyactoadministrativo,volversobreesto.
La actividad "externa" tiene por objeto la satisfaccin de los intereses pblicos, cuya
gestinlecompetealaAdministracin.Laactividad"interna"notieneeseobjeto,sinoel
delograrelmejorfuncionamientodelente(140).
Delodichodedcesequeelfundamentodelaactividadadministrativa"externa"eslaley,
latosensu.EnelEstadodeDerecho,todoactodeestetipodebefundarseenunanorma
jurdica (141) . En cambio, la actividad "interna" constituye el ejercicio del poder de
autoorganizacin,quenoimplicaunasimplefacultad,sinoun "poder deber" quehade
ejercitarsedeconformidadconlosprincipiosdeunabuenaadministracin(142).
20.d)Administracin "consultiva".Esunaactividad "preparatoria" delamanifestacin
"activa"delaAdministracin(143).Consisteenunafuncindecolaboracin.Poresoes
quegeneralmenteaparecenvinculadasestasdosformasdelaactividadadministrativa.

p.35

Laactividad "consultiva"sejustificaporelcarcter"tcnico" ensuampliosentidoque

revisten ciertas decisiones administrativas (144) . Con ello tindese a lograr el mayor
aciertoenladecisin.
Los rganos consultivos generalmente son colegiados (145) , pero pueden ser
"individuales",comoocurreentrenosotrosconelProcuradordelTesorodelaNacin(146)
. Cuando dichos rganos revisten carcter colegiado, reciben el nombre de "consejos",
"juntas","comisiones",etctera.
Losrganosdereferencia,seanindividualesocolegiados,puedenser"permanentes"oslo
"transitorios",eincluso"ad hoc".
En las administraciones simples o sencillas las operaciones de administracin activa y
consultivapuedenosuelenhallarseacargodelmismopersonalurgano;perocuandola
actividad del Estado se torna compleja, resulta conveniente la existencia de rganos
consultivosespecficos(147).
Eldictamenqueemitaelrganoconsultivonoliberaderesponsabilidadalfuncionarioque
ejecutataldictamen(148):elnicoresponsabledelaresolucinfinaleselrganoactivo
que la emite; el rgano consultivo carece de responsabilidad en la especie. Tal es el
principio. El dictamen slo contiene una opinin "tcnica", en el amplio sentido;
consecuentemente,traduceunaactividad"lcita"delrganoasesor,actividadquetermina
conlameraemisindelparecer.Siendoas,esobvioqueeldictamenemitidoenesas
condicionesnoletraeresponsabilidadalgunaaquienloemiti,aunqueelrganoactivo
quelorequiriincurradespusenresponsabilidadalhacersuyoyllevaracaboelconsejo
contenido en el dictamen. Si as no fuere, al dictamen actividad "lcita" del rgano
consultivo de hecho estaran asignndosele consecuencias propias de la "instigacin"
actividad "ilcita", temperamento que rechaza la lgica jurdica. "Asesoramiento" e
"instigacin"sonconceptosjurdicamentedistintos:lcitoelprimero,ilcitoelsegundo.El
"instigador",porprincipio,respondedelhechodelinstigado;encambio,elmerorgano
consultivo,porprincipio,noesresponsableporlasconsecuenciasdesudictamen(149).El
propioCdigoCivilcontieneun"principio"quecorroboraloexpuesto:segnelartculo
1071 "elcumplimientodeunaobligacinlegalnopuedeconstituircomoilcitoningn
acto".
Conrelacinalrganoconsultivo,hayautoresquemencionantresclasesdedictmenes:
facultativos, obligatorios y vinculantes (150) . Los facultativos son los que la
Administracinnoestobligadaarequerir,porloque,sivoluntariamentelossolicita,no
est obligada a aceptar sus conclusiones. Los obligatorios son los que, si bien la
Administracinestobligadaasolicitar,noestobligadaaconformarseconellos.Los
vinculantes seran los que la Administracin est obligada a requerir y aceptar sus
conclusiones(151).Presuttiestimaque,enelsupuestodedictmenes vinculantes,sila
Administracinnorequiereeldictamenonosiguesusconclusiones,talcomportamiento
viciadelegitimidadelrespectivoacto(152).Disientocontalcriterio.Ningndictamende
rganos"consultivos"puedetenersemejantealcance;silaleyleatribuyetalesefectos,el
dictamendejardetenercarcter "consultivo",debindoseregirentoncesporotrasreglas

p.36

(153).La"esencia"detalesdictmenesylandoledelasfuncionesdedichosrganos
excluyeaquellosefectos.EnningncasolaAdministracinactivaestobligadaaseguirlas
conclusiones del dictamen de un rgano consultivo, tanto ms cuanto, como qued
expresadoprecedentemente,enlaespecieelnicoresponsabledelaresolucineselrgano
activo que la emite; esta conclusin la comparten destacados expositores extranjeros y
nacionales, y entre stos Ramn Ferreyra, autor del ms antiguo tratado de derecho
administrativopublicadoennuestropas(154).
Losrganosconsultivosnorealizanfuncionesqueimpliquenuna"expresindevoluntad",
"noemitenmanifestacindevoluntad",esdecir,nodeciden;susfuncionessonnicamente
devaloracintcnica.Endospalabras:selimitanadictaminar,aconsejando,asesorando
(155).Estosdictmenesconstituyenactos"internos"delaAdministracin(156);deah
las siguientes consecuencias: a) no tienen fuerza ejecutoria, pues no son "actos
administrativos" strictosensu;b)noconstituyenunactojurdico: noobliganalrgano
ejecutivo. Sieldictamen fuereacogidoporel rganoejecutivo, lasubstanciadedicho
dictamen se tornar obligatoria, pero esto no por obra del dictamen en s, sino como
consecuenciadelactoadministrativoqueemitalaAdministracinactivaaceptandodicho
dictamen (157) . Para muchos autores, dichos dictmenes constituyen un mero hecho
administrativo (158) ; pero estimo que, si bien no estamos en presencia de un "acto
administrativo" strictosensu,estamosenpresenciadealgomsquedeunsimple"hecho
administrativo":trtasedeun"actodeadministracin"(vaseeln19,ymsadelante,al
tratar los actos administrativos, advirtase la diferencia entre stos y los actos de
administracin).
Porltimo,sielrganoconsultivofuerecolegiado,cuadraadvertirquenoesnecesarioque
sus miembros se expidan uniformemente, por "unanimidad"; pueden expedirse en
disidencia,formandounamayorayunaminora.SilaAdministracinactivaaceptareel
dictamen,puededecidirseporlaopinindelamayoraodelaminora.Todoestohllase
deacuerdoconlandoleonaturalezadelospareceresemitidospordichosrganos.
21.e)Administracin "reglada"y"discrecional".TodalaactividaddelaAdministracin
es"sublegal"(vaseeln9).Talafirmacin,queenelEstadodeDerechotienecarcterde
principioesencial,puedehallarsatisfaccinen"grados"diferentes,dandolugaradostipos
deAdministracin:laregladaovinculadayladiscrecional.Enformadistinta,ambostipos
deAdministracinejecutanlaley.
Enejerciciodelaactividadreglada,laAdministracinapareceestrechamentevinculadaa
laley,quealrespectocontienereglasquedebenserobservadas.Enejerciciodelaactividad
discrecional,laAdministracinactaconmayorlibertad:suconductanoestdeterminada
pornormaslegales,sinoporla"finalidad"legalacumplir(159).Segnquelaactividad
sea reglada o discrecional, hay, pues, una diferente forma de actuar por parte de la
Administracin,perosiempredentrodel"mbito"legal.Poresosehadicho,conacierto,
queladivisindelaAdministracinenregladaydiscrecionalvalecomoclasificacinde
losmodosdeejecutarselaley(160).

p.37

En ejercicio de la actividad "reglada" la Administracin acta de acuerdo a normas

jurdicas, es decir de acuerdo a normas legislativas. En ejercicio de su actividad
"discrecional"laAdministracinactadeacuerdoanormasocriteriosnojurdicos,vale
decir no legislativos, constituidos por datos que, en la especie concreta, se vinculan a
exigencias de la tcnica o de la poltica, y que representan el mrito, oportunidad o
conveniencia del respectivo acto; al emitir ste, la Administracin debe acomodar su
conductaadichosdatos,valorndolos:deahlo"discrecional"desuactividad(161).
Pero as como en ejercicio de su actividad "discrecional" la Administracin no es
enteramentelibre,yaquetrtasedeunadiscrecionalidadinfralegem,queobligaalrgano
administrativoarespetarla finalidad delaley,astambin,enejerciciodesuactividad
regladaovinculada,laAdministracinnoseconvierteenciegayautomticaejecutorade
laley:"haysiempreunprocesointelectivorealizadoporelrganopblicoparaubicary
realizarenlavidasociallascondicionesimpuestasporlanormajurdica"(162).
Cuadraadvertir,porltimo,queentrelagestinadministrativaquesedesarrollaporuna
leydetalladamentevinculadayaquellaotraquecarecedelacondicionamientorespectivono
existeningunadiferenciasubstancial(163).Valedecirqueenelcontenidodelosactos
administrativosemitidosenejerciciodelaactividadregladaoenejerciciodelaactividad
discrecional, no existe diferencia substancial alguna. Entre la actividad "reglada" o
"vinculada" y la actividad "discrecional" podr haber una diferencia en cuanto a la
obligacinofacultaddelrganopblicoparaemitirelacto,puesmientrasenelprimertipo
deactividad esaobligacinexistecasigeneralmente,enelsegundotipodeactividades
puedenoocurriras(164).Perounavez"emitido"unactoadministrativoenejerciciodela
actividad discrecional, de l puede nacerpara eladministrado underecho subjetivo de
idnticasubstanciaqueelnacidodelejerciciodelaactividadregladaovinculada:enambos
casoselderechosubjetivohabrnacidodeunactoadministrativoemitidoenejecucinde
la ley y de acuerdo a ella. Tal es el principio rector que ha de tenerse presente, no
correspondiendodistincinalgunaalrespecto(165)(166).
22.f)Administracinde"contralor".Sehadicho,conrazn,quenoesfcildarlaslneas
generalesdeunateoradelcontralor(167).
Noobstante,puedeafirmarsequetodoloatinentealcontralorhallaubicacin:a)enlas
relacionesinterorgnicaseinteradministrativas,alascualesmereferirenunpargrafo
prximo(n27);b)enlaactividadinternadelaAdministracin;c)enlaactividadexterna
de la Administracin. Los actos de contralor estarn regidos por uno u otro de los
respectivosprincipios,segnlandoledeaquellosactos.Taleselpuntodepartida.
DichaadministracineslaqueseejercesobrelosactosdelaAdministracin,osobrelos
actosdelosadministradosvinculadosaella,conelobjetodeverificarlalegitimidade
inclusolaoportunidadoconvenienciadedichosactos(168).
Laadministracindereferenciapuedecorresponder,pues,tantoalaactividadinternacomo
a la externa de la Administracin. Segn en cul de estos mbitos se lleve a cabo el
contralor, as sern las reglas fundamentales a considerar: las correspondientes a la

p.38

actividadinternaoalaexterna,segnloscasos.Sibienlosactosdecontralortienengran
importanciaenlasrelacionesinternasdelaAdministracin(169),lociertoesquetambin
latienenenlaactividadexternadelamisma,osearespectoalcontrolejercidoconrelacin
aactosdeterceros(administrados,engeneral;concesionariosdeserviciospblicos;etc.).
Corresponde a la actividad interna de la Administracin: a) el control jerrquico
(administracin centralizada); b) el control administrativo, o control de tutela
(administracindescentralizadaoautrquica),realizadoporlosrganossuperioresdela
Administracincentralizadasobrelosrganosdescentralizados.Correspondealaactividad
externa delaAdministracin: 1)el controloriginariamente externo,vale decir referido
ab initionoarganosadministrativos,sinoaterceros,alosadministrados;2)cuandoaun
tratndosedeuncontroljerrquicoointerorgnico,comoconsecuenciadelamedidade
controlel status jurdicodeunfuncionariooempleadosufraalteracinomodificacin,
verbigracia,arazdeunasancindisciplinaria;enestecasovadesuyoquelaactividad
administrativahadejadodesermeramente "interna",pueshasalidodesumbitopara
incidirenelstatuspropiodeunfuncionariooempleadopblicosque,atalesefectos,deben
considerarse"terceros"(vasemsadelante,textoynota196).
Sibienelcontrolpuedeserjerrquico,esdeadvertirquecontrolesdistintoajerarqua:no
podrdecirse,porejemplo,quelaContaduraGeneraldelaNacinseasuperiorjerrquico
respectoaunMinisterio(170).Enotraspalabras:laprocedenciadelcontrolnorequiere
necesariamente relacin de subordinacin: puede haber control entre autoridades o
entidadesdecategorasimilar(171).
Elcontralor noslopuedeserdetipo "financiero",aunque steconstituyaunodelos
aspectosmscomunesofrecuentesdelcontralor.Puedereferirse,engeneral,alos actos
que realicen los rganos administrativos o los administrados vinculados a la
Administracin;ala actividad delrganoadministrativooalas personas adscriptasala
funcinpblica.Puedeser"jerrquico"o"administrativo"odetutela,segnqueserealice
dentro delaadministracincentralizadao dentro deladescentralizada,o respecto ala
descentralizada;asimismo,puedeserpreventivo,queserealizaantesdelaemanacindel
acto,o aposteriori,valedecirqueserealizadespusdelaemanacindelacto;puede,
asimismo,serrepresivo;finalmente,puedereferirsealalegitimidadoalaoportunidado
convenienciadelrespectivoacto(172).
Elcontrol"jerrquico"yelcontrol"administrativo"(ode"tutela")noestnseparadospor
diferenciasmuycategricasomuyaparentes.Engeneral,serigenporprincipiossimilares,
salvoalgunasdiferenciasespecficas,comoporejemplo:enelordenjerrquicolavoluntad
del rgano central se manifiesta o puede manifestarse por medio de la instruccin de
servicio;enelordenautrquicolainstruccindeservicionoprocedesalvoenlointerno
delpropiorganoautrquico,envirtuddeladescentralizacinqueimplicaadministrarsea
smismo;elcontroljerrquicopuedeserdeoportunidadodelegitimidad,entantoqueel
controladministrativoodetutelaseejerceporilegitimidad,ytambinporinoportunidad,
cuandoelderechoobjetivoloestatuya(173).Estoltimoconstituyeelprincipio"general",

p.39

queennuestropas,porrazonesespeciales,puedeasumirunamodalidaddistinta,segnlo
harvermsadelantealocuparmedelcontrolrespectoalasentidadesautrquicas(174).
Culeslanaturalezajurdicadelactoenqueseconcretaelcontralor?Estodependedela
ndole de la actividad que al respecto desarrolle la Administracin. Si el contralor
correspondierealaactividadinternadelaAdministracin,elactoqueloexpreseserun
"actodeadministracin";sicorrespondierealaactividad"externa"delaAdministracin,
elactocorrespondienteserun"actoadministrativo".Encadacaso,elactodequesetrate
de administracin o administrativo se regir por las normas o principios que le son
propios(verbigracia,enloatinenteacompetencia,forma,etc.).Talesel"principio";no
obstante,losautores,engeneral,leasignancalidadde"actojurdico",esdecirde"acto
administrativo"(175),locualresultacorrectosisetieneencuentalorelacionadoconel
rgimen jurdico de los actos que traducen la actividad "interorgnica" de la
Administracin que es actividad "interna" de sta, materia a la cual me referir ms
adelante(n27,textoynotas190y191).EntrelosnumerososactosquelaAdministracin
emiteenejerciciodesuactividaddecontralor,puedenmencionarsela"autorizacin"yla
"aprobacin"(vernros.229230).
Porlodems,laactividaddecontralorcorrespondealaAdministracin "activa",noala
Administracin"jurisdiccional"(176),locualnoobstaaquela"decisin"quesedicteen
algunossupuestosdecontrolpuedaseroseadesubstanciaonaturaleza "jurisdiccional",
comoocurreconladecisinqueresuelveunrecurso"jerrquico"(vasen275).
Laadministracindecontralorpuedehallarexpresinenlasllamadas"instrucciones",que
asuvezpuedensergeneralesoindividuales.Estasinstruccionessonobligatoriasparael
agente pblico (funcionario o empleado de la Administracin), que est obligado a
obedecerlas. Si el agente no acata la instruccin se hace pasible de una sancin
disciplinaria;pero,respectoaladministrado,esafaltadecumplimientoalodispuestoporla
instruccincarecedeconsecuencias:noviciaelactoqueseemitiere,puesla"instruccin"
pertenecealaactividadinternadelaAdministracin,esdeciralaactividadnojurdica,que
no obliga al administrado, tanto ms cuanto ste pudo ignorar la existencia de dicha
"instruccin" (177) . Un antiguo pronunciamiento de la justicia federal de Crdoba,
confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, estableci que las simples
medidasadministrativastomadasporunministrooporunaramadelaAdministracin,no
sesuponenconocidasportodos(178).
23.B)Enrazndelaestructuradelrgano.Desdeestepuntodevista,laAdministracin
puedeclasificarseen:burocrtica,colegiadayautrquica.
24.a)Administracin "burocrtica".Esaquelladondelasfuncioneshllanseasignadasa
personasfsicasqueobranindividualmente(179).
LaAdministracinburocrticaseopone,pues,alaAdministracincolegiada.Mientrasque
enlaprimeraelprincipioreguladoresla"jerarqua",enlasegundadichoprincipiohllase
constituido por la decisin de la "mayora". El rgano burocrtico acta en forma
permanenteocontinua;elcolegiadoenformaintermitente.

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Laorganizacinburocrticanoseadscribeaformaalgunadegobierno,niaalgnsistemao
rgimenpoltico.Algosimilarcuadradecirdelaorganizacincolegiada.Cualquierade
esostiposdeorganizacinadministrativapuededarseencualquierformadegobiernoyen
cualquierrgimenpoltico(180).
25.b)Administracin "colegiada".Administracin"colegiada", o"colegial", esaquella
dondeelejerciciodelafuncinhllaseencomendadosimultneamenteavariaspersonas
fsicas,queactanentresenunpiedeigualdad(181),todoellosinperjuiciodelas
atribuciones puestasacargoexclusivodelapersonaquedirigeopresideelorganismo
(presidente, director, rector, decano, etc.). La voluntad de esas personas, expresada y
logradaenlaformaquesurjadelderechovigenteyaplicablealcaso,constituyelavoluntad
del rgano. Desde luego, ninguna de esas personas integrantes del rgano tiene
competenciaparaemitirelactoporssola(182).Loscolegiosexpresansuvoluntaden
actos denominados "deliberaciones" (183) . Para constituir un rgano colegiado, un
collegium,serequieren,comomnimo,trespersonas.Unantiguodichoexpresaba: "tres
faciuntcollegium"(184).Estaexigenciaesobvia:elnmeroimpartiendeaque,encasode
discordancia, se establezca una mayora y una minora y a facilitar su computacin,
evitandoelempate.
Losrganoscolegiadosestnfueradelarelacinjerrquica,exceptoenloqueataealas
relaciones dedichosrganosconsideradosensuconjunto,esdecircomocuerpo,ylos
demsrganosburocrticos(185).Enlosrganoscolegiados,elprincipioreguladoresla
decisin de la "mayora", no la jerarqua; esta ltima es el principio regulador en la
Administracinburocrtica.
Nodebeconfundirseelrganocolegiado,ocolegial,conelrganocomplejo.Aqusetrata
del"rganosujeto",delquetieneaptitudparaemitirvlidamente,porssolo,elrespectivo
acto.Losactoscolegialessonactossimplesynocomplejos:emanandeunasolavoluntad,
formadaatravsdelaspersonasfsicasqueintegranelcolegiourgano(186).
La actividad del rgano "colegiado", o "colegial", no es permanente o continua, sino
intermitente:funcionacuandosuactuacinesrequerida.Estodacomoresultadoquepara
queelrganofuncioneoactedebeserinstadoaello,mediantelallamada"convocatoria".
Lafacultaddedecidirlaconvocatoriay,ensucaso,eldeberdeconvocar,lecorrespondea
quien dirige o preside el rgano (presidente, director, rector, decano, etc.) (187) .
Excepcionalmente,ladecisindequeelrganoseaconvocadopuedecorresponderleaun
nmerodeterminadodemiembrosdelmismo;siesenmerodemiembrosasloresolviere,
eldirectordelrganodebeconvocaraste.Laconvocatoriadebeserlescomunicadaa
todoslosintegrantesdelcolegio,conindicacindeldayhoradelareunin;ellugarde
sta,salvoexpresaindicacincontraria,eseldelasededelcollegium.Taleselprincipio.
Eldadesignadodebereunirseelrganocolegiado(consejos,concejos,directorios,juntas,
etc.).Tantosuconstitucincomosufuncionamientorequierenlaconcurrenciayexistencia
deundeterminadonmerodemiembros.Estoesloquesellama"qurum",o"nmero
legal" (188) . Para ambas situaciones ("qurum estructural" y "qurum funcional"), el
qurumlodeterminalanormaquerijaelcaso(189).Comoloadvertirmsadelante,lo

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relacionadoconelqurumsevincula,asimismo,alproblemadelas"abstenciones",enel
sentidodesidebenonocomputarseenelqurumlosmiembrosqueseabstengandevotar.
Lospuntosatratarenlareuninoasambleadebenhallarseclaramentepredeterminadosy
haberlessidocomunicadosalosmiembrosdelrganoenelactodelaconvocatoria.La
mencindeesospuntosotemasconstituyeel"ordendelda".Concarcterestrictamente
excepcionalseaceptaquenoesnecesarioel"ordendelda"enlossupuestosenqueel
rgano colegiado tenga un objeto fijo; por ejemplo, comisiones de estudio para la
formacindeunreglamento,comisionesasesorasdeconcursos,etctera:enesoscasosla
laboradesarrollarhllasensitaenelpropioobjetoparaelquelacomisinfueconstituida
(190).Enprincipioysalvoexpresadisposicincontrariacontenidaenlanormaaplicable,
noesposibletratarpuntosotemasnoincluidosenella;esloquesellamainmutabilidaddel
"ordendelda".Laviolacindeestovicialadecisindelcollegium(191).Peroestimoque
sihubiere"unanimidad"entreloscomponentesdelrgano,stepuedetratarotrospuntos
ademsdelosmencionadosenelordendelda:dichaunanimidadtraducela"conformidad"
delosmiembrosdelrgano,yconelloquedacumplidala ratiojuris aqueobedeceel
"ordendelda",oseaevitareltratamientosorpresivodedeterminadosasuntos,alavezque
asegurarelestudiooanlisisrazonadoyseriodelosproblemasqueconsidereelcollegium
(192).Talesel "principiogeneral".Ysibienesciertoque,paradeterminadoscuerpos
colegiados(verbigracia,rganosparlamentarios),existennormasexpresasyconcretasque
les permiten apartarse del orden del da cuando para ello cuenten con un qurum
determinado,ello comoloadvierteladoctrina esdecarcter "excepcional" yslorige
paraelrganoocuerpocolegiadocorrespondiente,nopudiendoextenderseporanaloga
dichotemperamentoaotroscuerposcolegiados,porqueesoimplicaraunaderogacindel
"principio general", cosa imposible de lograr por el procedimiento analgico: lo
"excepcional"nopuedeserinvocadoanalgicamenteparaderogaromodificarlo"general".
Sinperjuicioyapartedeello,esdeadvertirquelos rganoscolegiadosparlamentarios
tienenuna"naturaleza"(constitucional) yuna"actividad"(tratamientodeproblemas de
inters nacional) distintas a las de los rganos colegiados administrativos: trtase de
rganoscolegialesparticularmentecualificadosensunaturalezayensuactividad(193).
Las decisiones son tomadas por "mayora", previa deliberacin y votacin. Ella se
determinaenlaformaqueestablezcalanormacorrespondiente,determinacinquepuede
serpor"simplemayora"o"mayorarelativa",por"mayoraabsoluta",oenotraforma
(194).Delotratadoenlaasamblea oreunindebelevantarseolabrarse"acta",cuya
observanciaconstituyeunrequisitoformal(195).
Unavezconstituidoelrgano,esdecirelcollegium,yhallndosesteenfuncionamiento,
puedeocurrirquealgunooalgunosdesusintegrantes se abstengan devotar.Pueden
abstenerse?Culeselefectodeestaabstencin?Hayquedistinguirsegnquelamisma
responda o no a una razn plausible lo cual determina los supuestos de abstencin
"obligatoria"ydeabstencin"facultativa",ysegnqueelmiembrorespectivopermanezca
enlasaladesesionesoseretiredeella.

p.42

Por supuesto, en principio, la abstencin en la emisin del voto es procedente aun en

derechoadministrativo.Enesesentidosepronuncialadoctrina(196).Elintersdeesto
radica en saber qu influencia tiene, respecto al qurum necesario en la especie, la
abstencindeunmiembrodelcollegiumque,habiendoconcurridoalasesin,seabstiene
luego de votar. Como ya lo expres, para esto hay que distinguir entre abstencin
"obligatoria"yabstencin"facultativa".Laabstencin"obligatoria"eslaqueseproducea
razdequeelmiembroabstinentetieneunintersdirectooindirectoenelasuntoquese
discuteyacercadelcualdebevotarse.
Enlossupuestosdeabstencinobligatoria,losabstinentes,aunquesehallenpresentesenel
recinto, nosecomputan alos efectos dela validez de laasamblea oreunin, odela
votacin,porque sedice elque "debe" abstenersehadereputarsejurdicamentecomo
ausente.Diversaeslasituacindelqueseabstieneporsupropiavoluntad abstencin
"facultativa"",esdecir,sincausajurdica,utilizandoelinstitutodelaabstencincomo
mediodecoercinparalograrelpropsitoquedesea.Enestoscasoslosabstinentesse
computanalosfinesdelavalidezdelaasambleaoreunin,ovotacin,esdeciralos
efectosdelqurum.Enapoyodeestosedicequeelmiembrodel collegium quedeclara
abstenerse,peropermaneceenelrecinto,demuestraclaramentesuintencindequererque
selecomputeenelnmerodelosmiembrosdelcolegionecesarioparalavalidezdela
asambleaoreunin,oparalavalidezdelavotacin(197).
Encambio,sesostienequelosmiembrosdelcollegiumque,facultativamente,seabstienen
yseretirandelrecintoantesdequesevote,nodebensercomputadosalosefectosdel
respectivoqurum,porquestedebeexistirnosloalcomienzodelasesin,sinotambin
enelactodelavotacin.Alosfinesdelavalidezdelaasambleaoreunin,delnmero
originariodebendeducirse,entonces,losmiembrosdelcollegiumquesehayanretiradode
lasala(198).Talesloquegeneralmenteseafirmaenloqueaestepuntorespecta.Disiento
condichasolucin:staaparecedesprovistadecontenidotico.Noesplausibleauspiciar
soluciones jurdicas carentes de fundamento moral. En los supuestos de abstencin
"facultativa",esdecircuandostaseproducesincausajurdicayslocomomediode
coercinparalograrunpropsito,elmiembroqueseabstiene,aunqueseretiredelrecinto,
debesertenidoencuentaalosefectosdelqurumrequeridoparaquelavotacinsea
vlida.Debetenrselacomopresente.Suactitud,totalmentepotestativa,implicaentales
casosunaverdaderainjuriaparael collegium,cuyasesinnodebedarseporfracasada
comoconsecuenciadesemejanteactocoercitivo.Elfuncionariooempleadopblicos,antes
queun"derecho"alcumplimientodelasfuncionesinherentesalcargoqueinvisten,tienen
el "deber" jurdicodecumplirlas;nohacerestoimplicaviolardichodeberjurdico.Es
inconcebible que, facultativamente, por propia autoridad y sin causa jurdica que lo
justifique,elmiembrodeunorganismocolegiadodejedecumplirsusdeberes,haciendo
paraelloundesmedidousodelinstitutodelaabstencin,sloconcebibleparasituaciones
plausibles, determinadas por un "inters personal" suyo o de sus parientes en grado
sucesiblequeloobliguenanoparticipardelarespectivasesin.Ensumrito,nohabiendo
untextoexpresoque,alosefectosdelrespectivoqurum,permitaque,enlossupuestosde
esasabstenciones"facultativas",losmiembrosabstinentesqueseretirendelrecintonosean
computados,talesmiembrosabstinentes,apesardesuausencia,debernsertenidosen

p.43

cuentaalosfinesdelqurumnecesarioparalavalidezdelareuninodelavotacin.En
derechotodasolucindebereposarsobrebasesticas.Losactosmeramentepotestativos
jamsdebencrearderechososurtirefectosafavordequienlosrealice.Llamalaatencin
que ni los rganos colegiados de tipo constitucional (parlamentos), ni los rganos
colegiadosdetipoadministrativo,hayanreaccionadoancontralaprcticaperniciosay
contrariaaderechodedarporfracasadalasesinantelarupturadelqurumdeterminada
porla voluntaria abstencin yabandono del recinto por parte de unoo alguno de sus
miembros.
Encuantoalanaturalezadeladecisindelrganocolegiado,debetenersepresenteque,en
principio,constituyeun "actojurdico",un "actoadministrativo",acuyasreglasqueda
sometido(199);porexcepcinpuedeconstituirunsimple "actodeadministracin",sin
efectosparaelmundoexterior;enesteltimocasotratarasedeunactodeadministracin
interna.
Losmiembrosdelcollegiumquenohayanasistidoalareuninoasamblea,losquevotaren
encontraolosquesalvarensuvotodejandoconstanciadesuoposicin,quedanexentosde
todaresponsabilidadporlasconsecuenciasquepuedatenerelactoemitidooloresueltopor
elrgano(200).Entalescondiciones,adichosmiembrosnolesseranimputablesdichas
consecuencias.
26.c)Administracin "autrquica".EslaquerealizaelEstadoatravsdeunoovarios
rganosdotadosdepersonalidadjurdica.Taleslaestructuradelrganoenestaclasede
Administracin,tambinllamada"administracindescentralizada"(201).
Trtasedeunaadministracin"indirecta"delEstado,yaquenoesdirectamenteelEstado,
sinoelrganoqueassecrea "entidadautrquica",enlaespecie quiendesarrollala
actividad y cumple o satisface los respectivos "fines pblicos"; para esto la entidad
autrquica dispone de libertad funcional, de "autarqua" en suma, sin perjuicio del
"control"quesobredichoorganismo"descentralizado"ejercitenlasautoridadessuperiores
delaAdministracin"centralizada",oseadelrganoEjecutivodelEstado("controlde
tutela"o"controladministrativo").AdministracinindirectayAdministracinautrquica,
diceconaciertoZanobini,puedenconsiderarsesinnimos(202).
La entidad "autrquica" es, siempre, organismo estatal: pertenece a los cuadros de la
AdministracinPblica.Enbuenosycorrectosprincipios,nohayentidad"autrquica"que
noseapersonapblica "estatal",detipo"administrativo".Peroestoaparecedesvirtuado
conlas llamadas "empresas delEstado" que,noobstantesus finalidades industriales o
comerciales,muchasvecessoncreadasconcarcterde"entidadautrquica"(detodoesto
meocuparmsadelante,n131).
LoselementosesencialesdelaAdministracinautrquicasontres:1)personalidadjurdica
delente:trtasedeunapersonajurdicadederechopblicointerno;2)patrimonioafectado
alcumplimientodelosfinesasignadosalaentidadautrquica;3)finpblico,esdecirque
elorganismoautrquicotienecomorazndeserelcumplimientodefinalidadespblicas,
cuyasatisfaccinoriginariamentelecompetealEstadostrictosensu.

p.44

Algunostratadistassealandoselementossecundariosdelaautarqua:a)creacin legal
directa por el Estado; b) contralor legal directo que sobre dichas entidades ejerce la
Administracin central. Pero estos elementos o caracteres, que pueden ser exactos en
algunospases,enelnuestrosonhartodiscutiblesencuantoaprocedenciayextensin,
respectivamente(203).
El "fin pblico", que constituye la esencia de la actividad del ente autrquico, es de
substanciaidnticaaladelosfinescuyasatisfaccinespropiaycaractersticadelEstado,y
ms concretamente de la Administracin Pblica. Por eso juzgo poco alabable crear
"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetodetales
empresas,porserindustrialocomercial,esajenoalosfinesespecficosdelEstado.Las
empresasencuestinpodrnsercreadas concarcter depersonasjurdicas inclusode
carcter"pblico"(204),peronuncaconcarcterde"entidadesautrquicas",puesstas
sondesprendimientos"descentralizaciones",delaAdministracinPblicaysecreanpara
que cumplan fines propios y caractersticos del Estado: "fines pblicos". La actividad
comercial y la actividad industrial, si bien pueden ser cumplidas por el Estado, no
constituyenfunciones"estatales" strictosensu.La"entidadautrquica"yla"empresadel
Estado" son personas que, desde el punto de vista de la lgica jurdica, difieren
esencialmente entre s por la ndole de la labor que ambas desarrollan: la primera,
"funciones"estatalestpicas;lasegunda,"actividades"noespecficamenteestatales,sinode
tipoindustrialocomercial.
Seconcibelacreacindeunaentidadautrquicaparaquetengaasucargoloatinenteala
educacinprimariaouniversitaria,oparaquetengaasucargolaprovisindeaguapotable
ala poblacin, otodoloatinente al servicio cloacal y,en general, paraqueasuma la
prestacindecualquierotroserviciopblicostrictosensu,puestodosesosobjetosintegran
losfinespropiosyespecficosdelEstado.Peronoseconcibelacreacindeuna"entidad
autrquica"paraqueseocupedelaexplotacindeunaminaydelacomercializacindesu
producido,oparaqueseocupedecualquierotraindustria,oramadelcomercio,como
pudierahacerlounparticular,puesnadadeestointegralosfinesespecficosdelafuncin
estatal. La creacin de "entidades autrquicas" para que se dediquen a semejantes
actividadesslohallaapoyoenlaomnipotenciadellegislador,peronoenlospostuladosde
lacienciajurdica.
Msadelante,enellugardeestaobradondemeocupedelapersonalidadenelderecho
administrativo,volverareferirmealasentidadesautrquicas.Porahorabastacondejar
establecidoenquconsistela"Administracinautrquica".
27. La
actividad "interorgnica"

de la Administracin y las relaciones

"interadministrativas"constituyenunamateriaacercadelacualpocosehaescritohastael
presente. Los estudios que hasta hoy se han efectuado sobre esas cuestiones son
fragmentarios; tuvieron preferentemente lugar al analizar los actos que expresan la
"actividadinterna"delaAdministracin(instrucciones,circulares,etc.).
Slosepuedemencionarunlibro "especfico" sobrerelaciones"interadministrativas":la
obra del profesor uruguayo Aparicio Mndez "Las relaciones interadministrativas",

p.45

publicadaenMontevideoen1943,enlaqueeldestacadojuristaestudialosconflictosy
litigiosentre"entes"pblicos.
Delos"tratados"dederechoadministrativosloenlafundamentalobradeotroprofesor
uruguayo,EnriqueSayagusLaso,sededicanalgunaspginasaltratamientometdicode
esteimportanteasunto,bajoelrubro"Lasrelacionesjurdicasinteradministrativas"(205).
Los dems tratadistas han silenciado el estudio sistemtico de esta materia. Aunque
Sayagus Laso distingue perfectamente las relaciones interadministrativas de las meras
relacionesinterorgnicas,quesonlasquesurgenalvincularseentresdistintosorganismos
o reparticiones de un mismo ente, en el lugar indicado slo hace referencia a las
vinculaciones entre "personas" estatales. Suesfuerzoesdignodeponderacin,puesha
tendidoasistematizarelestudiodeunamateriaquehastaentoncesaparecadescuidadae
inorgnica.
Giannini hapodidoexpresar, conrazn,que enel estado actual de los estudios noes
posibledecirmuchosobreestamateria,cuyoproblemafundamentalesdeterminarsilos
respectivosactosdebenasimilarsealasresolucionesadministrativasosiconstituyenuna
categoraespecial(206).Enlofundamental,enesoconstituyeefectivamenteelproblema
(207).
Lasrelaciones"interadministrativas"

puedenserdedosclases:a)relacionesentrerganos
dotados de personalidad (personas o entidades autrquicas); b) relaciones entre la
Administracin centralizada
atravs desusorganismosoreparticiones yunaentidad
autrquica. Asimismo las
relaciones "interorgnicas"

pueden ser de dos clases: 1)

relacionesentremerosorganismosoreparticiones delaAdministracincentralizada;2)
relacionesentrerganosdeunamismapersonapblicaestatal.
Entrerelacin "interorgnica" yrelacin "interadministrativa" hay,pues,unadiferencia
fundamental. Lasrelaciones"interadministrativas"setrabanentresujetosdederecho(por
principiogeneral,entre"entidadesautrquicas")(208).Lasrelaciones"interorgnicas"no
setrabanentrepersonasosujetosdederecho,sinoentremerosorganismosoreparticiones
administrativos, o entre rganos de una misma persona pblica estatal (209) . De esa
diferencia surge una consecuencia importantsima: los actos en que se concretan las
relaciones "interadministrativas" corresponden a la actividad "externa" de la
Administracin, en tanto que los actos que traducen las relaciones "interorgnicas"
correspondenalaactividad"interna"delaAdministracin.Culeselrgimenjurdicode
losrespectivosactos?
No hay dificultad en lo atinente a los actos en que se concretan las relaciones
"interadministrativas".Tratndosedeunaactividad"externa"delaAdministracin,vale
decirdeunaactividad"jurdica",esosactosson"administrativos" strictosensu,acuyas
reglasquedansometidoscomoprincipiogeneral(210).Esteprincipioofreceexcepciones
que, en trminos generales, consisten en la no aplicacin de todas aquellas soluciones
exigidasporelprincipiode"subordinacin"enqueestarancolocadoslosadministradoso
particulares al contratar con la Administracin pblica, pues aqu estn frente a frente
"entidades pblicas" (211) . Tales relaciones "interadministrativas" pueden determinar,

p.46

entreotros,losllamados "actoscolectivos" (212),apartedelosdemsvnculosdetipo

propiamentecontractualquepuedanformarseentreentespblicosestatales.Inclusoentre
esosentespuedenexistirrelaciones quecaigandentrodelafiguradel"cuasicontrato"
(213).
Perolasolucinnoestanfciltratndosederelaciones"interorgnicas".Qunaturaleza
tienenlosactosquelasexpresan?Culessurgimen?
Hayunaprimeradificultad:losvnculosjurdicosslopuedenestablecerseentresujetosde
derecho, carcter que no revisten los meros organismos o reparticiones de la
Administracindescentralizada,nilosrganosqueintegranunmismoente.
Paraaclararesoyexplicarlanaturalezadelosvnculosinterorgnicos,sedicequeencada
rganoapareceelenteenunaesferadedeberesydepoderes,personificandoas,elrgano
al ente, en cierto aspecto de su actividad. En ejercicio de sus funciones, los diversos
rganosestablecenentresvnculosdediversocontenido,quepuedenserdecooperaciny
aundecolisin.Elente,encuantoejercitaunafuncin,sepuedecontraponerasmismoen
cuantoejercitaunafuncindistinta:puedehallarseencontrasteconsigomismoparael
ejerciciodeactividadesdiversas.
Quiz aparezca contradictorio considerar como voluntad del ente las voluntades
particularesdesusrganos,especialmentecuandostossehallenencontradiccinunos
conotros.Perotalesconflictosydivergenciasentrediversosactos,tambintienenlugaren
la conducta de un mismo individuo, sin que por ello se niegue que tales actos le
pertenezcan a l. En esa forma, los actos de voluntad de cada uno de los rganos,
cualquieraseasucontenido,nopuedendejrseledeimputaralenteaquepertenecen(214).
En ese orden de ideas, con referencia a dichos "rganos", suele hablarse de
"cuasipersonalidad"ydeuna"subjetividadparcial";peroestasltimasexpresionessonen
generalrechazadas(215).
Existeunasegundadificultad:trasuntandolasrelaciones "interorgnicas" unaactividad
"interna" de la Administracin, los actos correspondientes no seran actos
"administrativos",sinoactosde "Administracin"

,yaqueexpresaranunaactividad

"no

jurdica" delaAdministracin.Enmritoaesto,unsectordeladoctrinaconsideraque
esosactosyvnculos,pornoafectarinteresesdetercerosyporagotarsueficaciadentrode
laorganizacininterna,estnexentosdeeficaciajurdicaparaelordenamientogeneraldel
Estado(216).Perootrosectordeladoctrina cuyaposicincomparto consideraquesi
bienlasexpresadasrelaciones"interorgnicas"noson jurdicas respectoalordenamiento
general del Estado, s lo son dentro del "ordenamiento interno" a que pertenecen las
respectivas instituciones. La consecuencia de esto es la siguiente: los actos en que se
concretan esas relaciones interorgnicas, dentro del ordenamiento interno en que se
desenvuelven,tienenvalorysubstanciade"actosadministrativos",acuyasreglasquedan
sometidos.Yseagregaque,aunrespectoalordenamientogeneraldelEstado,lasrelaciones
interorgnicas no son intrascendentes: 1) porque la facultad de crear dichas relaciones
hllasedisciplinadaylimitadaporelderecho,queconfierepodereseimponeobligaciones
asusdistintosrganos;2)porquedelcumplimientooincumplimientodelcontenidodeesas

p.47

relacionespuedederivar,paralostitularesointegrantesdelosrganoscorrespondientes,
unaresponsabilidaddisciplinaria,queenocasionespuedeinclusosercivilopenal(217).
Porlotanto,lasrelaciones"interorgnicas"sontambin"jurdicas",aunquetenganlugar
en el mbito interno del ente pblico estatal; los actos que concreten o expresen esas
relacionesson "actosadministrativos",acuyasreglasquedansometidos("competencia",
"forma",etc.).
Vadesuyoqueelhechodeatribuirle carcter "jurdico" "actoadministrativo",alas
relacionesquelosdistintosrganosdeunmismoentecreenentres,enmodoalgunopuede
llegar al extremo de reconocerle personera a un mero rgano interno para accionar
judicialmente,porejemplo,contraelenteaquepertenece:paraestoseraindispensableque
losdostrminosdelarelacingozarandepersonalidadjurdica,locualnoocurreconlos
rganosencuestin,quesloconstituyenorepresentan "esferasdecompetencia"(218).
Porlodems,dentrodela"teoradelrgano",estunnimementeaceptadoquelosrganos
que integran una persona jurdica no pueden considerarse, a su vez, como sujetos de
derecho,conpersonalidadjurdicadistintadelapersonaaquepertenecen.Elmerorgano
deunrganocarecedepersonalidad(219).
En resumen: ya se trate de relaciones "interadministrativas" o de relaciones
"interorgnicas", y a pesar de tratarse en este ltimo caso de actividad interna de la
Administracin,ellashllansesometidasalderecho.Losactosquelasexpresanoconcretan
son"actosadministrativos",que,enprincipiogeneral,estnsometidosalasmismasreglas
quelosactosadministrativosemitidosocreadosenejerciciodelaactividadexternaquela
Administracindesarrollaensutratoconlosadministrados.Excepcionalmente,losactos
administrativosqueexpresenoconcretenrelacionesinterorgnicasointeradministrativas
escapanalasreglas"generales"delactoadministrativo.
Enloatinente alas relaciones "interorgnicas"

,queesdondehalla plena expresinel

"poder jerrquico", tienen aplicacin y, de ah, mucha importancia, las llamadas
"instrucciones" y "circulares"

, queasuvezplanteandiversosproblemas.Lafacultadde
emitirdichas"instrucciones"y"circulares"noprovienedelapotestadreglamentariadela
Administracin;lafacultaddeemitirlasconstituyeunameraexpresindelasrelaciones
jerrquicas.
Mientras la "instruccin" y la "circular" sean nada ms que eso, constituyen simples
medidas internas

,actosdeAdministracinynoactosadministrativos. Paradeterminaro
aclararesto,debeestarsenoala"forma"delacto,sinoasu"contenido",asu"alcance".
Comocorolariodeldeberdeobediencia, la"instruccin"yla"circular" sonobligatorias
para el funcionario o para el empleado pblicos y, precisamente, por serles de
cumplimientoobligatorio,enelsupuestodequenolascumplanpuedenserobjetodeuna
sancin disciplinaria. Pero no son obligatorias para los administrados, puesto que,
correspondiendoalaactividadinternadelaAdministracin, traducenunaactividad "no
jurdica"delamisma.Losadministradossloestnobligadosacumplirconla "ley"ya
respetarlainterpretacinquedestahaganlosjuecesynolaquerealicenlos rganos
administrativosatravsdecircularesodeinstrucciones.Lacircularylainstruccinnoson

p.48

fuentede"legalidad"paralosadministrados;slosonfuentedeobligacinjerrquicapara
elpersonaldelaAdministracin(220).Comoconsecuenciadeesto,elactoadministrativo
emitidoalmargendelainstruccinodelacircularesvlido;elnocumplimientodela
instruccin o de la circular no vicia el acto, todo ello sin perjuicio de la sancin
disciplinariaquecorrespondaaplicarlealrespectivofuncionariooempleado.
Pueden los administrados o particulares promover recurso contra las circulares e
instrucciones?Enprincipio,nopueden,yaquelainstruccinylacircularseagotanenel
mbitointernodelaAdministracin.Eneseordendeideas,ellasnolescausan"agravio"a
los administrados oparticulares, al extremo de que, como ya lo expres,el simple no
cumplimiento de la instruccin o de la circular no vicia el acto administrativo que se
dictare.Loquepuedecausaragravioaladministradoeselactodelfuncionariooempleado
pblicosrealizadoenejecucindelainstruccinodelacircular.Cundoocurreesto?
Depende del "contenido" y, sobre todo, del "alcance" del acto que se dictare en
cumplimientodelainstruccinodelacircular.Mientrasstasslocontenganmedidasde
detallereferentesalfuncionamientointernodeunservicio,ellasnopuedencausarleagravio
aladministrado,siendo,enconsecuencia,irrecurribleslosactosdictadosensumrito;pero
la circular o la instruccin dejarn de ser un mero acto interno y, al ser cumplidas o
ejecutadas,seconvertirnenun actoadministrativo queautorizaralapromocindelos
pertinentesrecursos,cuandodichoactoincidiereenelstatusdeladministrado,alterndolo.
Comoejemplosdelprimersupuestopuedenrecordarse:laresolucindeladirectoradeun
colegioqueprohbequelasalumnasconcurranaclasecontrajededeporte(enlaespeciese
tratabadeunpantalndeski);laimplantacindeunturnodeguardiaenlaAdministracin;
laspequeasmedidasdisciplinariasenunestablecimientoeducacional(vgr.,retencindel
alumno despus de terminada la clase); etctera. Como ejemplo del segundo supuesto
puederecordarselaexpulsindeunalumnodelaescuelaocolegio;etctera(221).
Generalmente,cuandolosautores,enformaexpresaoimplcita,serefierenarelaciones
"interorgnicas",ubicaneltemaenlaactividad "interna"delaAdministracin.Peroello
no siempre podr ser as, pues dichas relaciones pueden determinar modificaciones o
alteraciones enel status defuncionarios oempleados,encuyos casosexcedenporsus
efectoselmbitodelaAdministracin,penetrandoeneldeterceros,carcterqueenla
especierevistenlosfuncionariosoempleados.Entalsupuesto,laactividadinterorgnica
deberserconsideradacomoactividad"externa"delaAdministracin.Esloqueocurrira
cuando,comoconsecuenciadeunamedidadecontralorinternoqueimplicaunarelacin
interorgnica,alfuncionariooempleadoseleaplicaunasancin.Elactoenqueseaplique
sta,yanoes"actodeadministracin",sino "actoadministrativo", actojurdico (222).
Tambinloseranlosactosanterioresquesirvendeantecedentedirectoeinmediatoalacto
queaplicalasancin;verbigracia:intimacinalfuncionariooempleadoparaquecumpla
talocualmedidadentrodeunlapsodado.Esteltimoactoincideorepercuteenlaesfera
jurdica del funcionario oempleado; por lo tanto, en sus efectos ha deregirse por las
normas generales de los actos administrativos (competencia, forma, etc.). As, el lapso
fijadoparacumplirlaexpresadamedidanoseracomputablesinoapartirdelafechaen
queelfuncionariooempleadofuesennotificadosdelaintimacin,puesla"notificacin"
integraelconceptode"forma"delactoadministrativo.

p.49

Antesdefinalizarconestepargrafo,cuadrahacerreferenciaalajurisdiccincontenciosa
correspondienteaesteordendeactividades,paralocualnuevamentehayquedistinguir
entrerelaciones"interorgnicas"yrelaciones"interadministrativas".Noesposiblehablar
de"contienda",litis,enmateriaderelaciones"interorgnicas",puesparaellofaltaraalgo
esencial:la"personalidad"delosrespectivosorganismos,odealgunodeellos.Sinser
sujeto de derecho es imposible intervenir como parte en una "contienda" jurdica. Al
respecto slo podr hablarse de "gestiones" de carcter administrativo interno (vase
precedentemente,textoynotas192y193)(223).Otracosaocurreenelcampodelas
relaciones "interadministrativas", donde los rganos intervinientes hllanse dotados de
personalidad.Enesteordendeactividadeslajurisdiccincontenciosaserlaqueestablezca
el ordenamiento jurdico vigente en el respectivo lugar. En el mbito nacional esa
jurisdiccinlecompete,enprincipio,alajusticiafederal,queejerce,adems,jurisdiccin
contenciosoadministrativa (224) . Pero el buen sentido requiere que no se d lugar a
litigiosentrepersonaspblicasestatalesintegrantesdeunamismaesferadegobierno(vgr.,
pleitos entre entidadesnacionales;pleitosentreentidadesprovinciales).Elrectocriterio
rechazalaposibilidaddeun"pleito"entredosentespblicosnacionales,yconmayorrazn
entrelaNacinyunodesusentesautrquicos,puesestoltimo,endefinitiva,equivalea
litigarconsigomismo;igualcosacuadradecirdelasprovinciasysusentes.Paracualquier
diferenciaquesesuscitareentrerganosnacionalesentres,oentrerganosprovinciales
entre s, habra que instituir, con carcter obligatorio, un rbitro para que dirima la
controversia,evitandoastodacontiendajudicial.Enelordennacionalexistealrespecto
un valioso antecedente. Me refiero a la disposicin legal que, en materia de daos y
perjuicios,erigeenrbitrosalProcuradordelTesorooalPoderEjecutivo,segnloscasos,
excluyendo as la posibilidad de demandas judiciales entre la Nacin y sus rganos
autrquicosodestosentres(225).
Algunos tratadistas, como Villegas Basavilbaso, extienden acertadamente el objeto del
derecho administrativo a la regulacin de las relaciones de los entes pblicos entre s
(relaciones"interadministrativas"),ydedichosentesconlosadministrados(226).Esuna
nocinampliaycomprensiva,queconfirmalodichoenlosprrafosprecedentesacercade
quetantolasrelaciones"interadministrativas",comolasrelaciones"interorgnicas",estn
reguladasporelderecho,justificndoseasquelosactosqueexpresanoconcretandichas
relaciones setengancomo "actos administrativos",gobernadosporlas reglas generales
atinentes a stos. En cambio, otros expositores, como Garrido Falla, restringen
indebidamente la nocin del derecho administrativo, pues respecto a las "relaciones",
limitanesanocinalasexistentesentrelaAdministracinylosadministrados,quedando,
entonces, excluidas deladefinicin las relaciones delos entes administrativos entre s
(227).
TTULOSEGUNDODERECHOADMINISTRATIVO
CAPTULOI
SUMARIO: 28. Nocin conceptual. Diversos criterios propuestos. 29. Derecho
administrativo:ramaautnomadelderechopblicointerno. 30.Objetoycontenidodel

p.50

derechoadministrativo."Organizacin"y"funcionamiento"delaAdministracinPblica.
Las"relaciones".El"contenciosoadministrativo". 31.Elderechoadministrativoesun
derecho infieri. 32.Definicindelderechoadministrativo. 33.Carcterdelderecho
administrativoenArgentina.
28. No es recomendable, y menos an til, hacer referencia a la multiplicidad de
definicionesquesehanpropuestoparadarlanocinconceptualdederechoadministrativo.
Muchas de esas definiciones son confusas, carentes de sentido; otras resultan
extremadamentevagas;otras,enfin,sonconcretas,peroinaceptablesporcarecerdealgn
elementoesencial.
Juzgorazonableelcriteriodeque,cuandosedefinaelderechoadministrativo,seprescinda
dedefinirsimultneamentelafuncinadministrativa.Setratadeconceptosdistintos,que
debenanalizarseseparadamente,ycuyotratamientoconjuntoslotiendeacomplicarlas
cosas,envirtuddelasdiscrepanciasqueexistenacercadeloquehadeentendersepor
funcinadministrativa(228).
Peroantesdeexpresarlanocinconceptualdederechoadministrativoqueadoptarenla
presente obra, corresponde mencionar y explicar los distintos criterios doctrinales que
fueron exponindose para dar dicha nocin. Tales criterios pueden reducirse a los
siguientes:a)criteriolegalista;b)criteriodelPoderEjecutivo;c)criteriodelasrelaciones
jurdicas;d)criteriodelosserviciospblicos;e)criteriodelaactividadtotaldelEstado;f)
criterio de los servicios pblicos y del contralor jurisdiccional de la Administracin
Pblica;g)criteriodelosrganosdeaplicacin.Diversostratadistashacenreferenciaalos
mencionadoscriterios(229).
a)Criteriolegalista.
Paralosquesiguenestepuntodevista,elderechoadministrativoconsisteenlaexposicin
y comentario de las leyes administrativas. Cronolgicamente, este grupo comprende a
autoresantiguos;entreelloscuadrarecordaraBatbie(230)yColmeiro(231).Entrelos
expositoresargentinos,correspondeincluirenestegrupoaRamnFerreyra,queescribien
elao1866(232),yaLucioVicenteLpez,quehabldesdelactedradelaFacultadde
DerechodeBuenosAiresen1890,ycuyasleccionesfuerontomadastaquigrficamentepor
algunos alumnos suyos, y publicadas ms tarde, en 1902, cuando ya el maestro haba
fallecido(233).
Este criterio ha sido rechazado, pues reduce el derecho administrativo a una mera
"legislacin",olvidandoquelalegislacinnoesel"derecho",elcualnoslocomprendela
ley, sino los "principios". Con razn se dijo que leyes administrativas y derecho
administrativonosontrminosequivalentes(234).
b)CriteriodelPoderEjecutivo.

p.51

Segnestecriterio, elderechoadministrativo eselreguladordelaactividad delPoder

Ejecutivo.AfinesdelsiglopasadolosiguiDucrocq,enFrancia(235),ySantamarade
ParedesenEspaa(236);entrenosotroslosigueSarra(237).
Estaconcepcinhasidoobjetada;enprimerlugar,porquelaactividaddelPoderEjecutivo
nosereduceaadministrar:apartedesuactividadadministrativa,estsuactividadpolticao
degobierno;ensegundolugar,porquenosloadministraelPoderEjecutivo:tambinlo
hacen,aunqueconcarcterexcepcional,elLegislativoyelJudicial,ademsdeque,dentro
mismodelPoderEjecutivo,hayrganosdotadosdepersonalidadquetambinadministran,
verbigracialasentidadesautrquicasinstitucionales.
c)Criteriodelasrelacionesjurdicas.
Deacuerdoalosquesostienenestecriterio,elderechoadministrativoeselqueregulalas
relacionesentrelosparticularesyelEstado.
Sehadichoqueestaconcepcinnoesinexacta,perosincompleta,porquenoexpresala
ltimadiferencia.LaideaderelacionesentrelosciudadanosyelEstadonoesprivativadel
derechoadministrativo.Ocpansetambindeestasrelacioneselderechoconstitucional,el
derecho penal y el derecho procesal, como ramas todas ellas, a igual que el derecho
administrativo,delderechopblicointerno.Porotraparte,elderechoadministrativono
contraesuestudioalasrelacionesentrelosparticularesyelEstado,sinoquetambintrata
delasqueseentablanentresteysuspropiosrganos(238).
Aparte de lo anterior, como bien se ha expresado, la relacin jurdica no es el nico
elemento que debe entrar en la definicin del derecho administrativo. En efecto, la
AdministracinPblicanecesitatambinnormasqueregulennoyasusrelacionesconlos
particulares, sinosuorganizacin internaparaquepuedaobrardelmodomejoryms
eficaz(239).Ynosloserequierenormasqueregulensuorganizacin,sinotambinsu
"funcionamiento".
d)Criteriodelosserviciospblicos.
Segnestecriterio,elderechoadministrativoeselconjuntodenormasreguladorasdelos
serviciospblicos.
Selohaobjetadodiciendo:1)quelanocindeserviciopblicoesimprecisa,loqueasu
veztornaimprecisalanocindederechoadministrativo(240);2)queelserviciopblico,
sibienconstituyeunaparteimportantedelderechoadministrativo,noagotaelobjetodel
mismo.
Elcriterioencuestin,aunquefueauspiciadopordiversosexpositores,hoyestrechazado
porlageneralidaddeladoctrina(241).
e)CriteriodelaactividadtotaldelEstado.

p.52

Segnestepuntodevista,elderechoadministrativoeselderechoreguladordelaactividad
totaldelEstado.PartedelsupuestodequelaAdministracinesactividadtotaldelEstado.
Fueauspiciadoporjuristasalemanes,enespecialStein;seincluyetambinaOttoMayeren
esta concepcin, ya que para l el derecho administrativo es el derecho relativo a la
Administracin,yAdministracinlaactividaddelEstado(242).
Estecriteriopartedeunconceptoobjetable:lanocindeAdministracinque,comoyalo
advertalcomienzodeestemismopargrafo,noconvieneconsideraraldefinirelderecho
administrativo, porque tratndose de conceptos distintos y muy discutidos, deben ser
consideradosseparadamente.
Porlodems,esinexactoquelaAdministracinconstituyalaactividadtotaldelEstado.
Fuera de la actividad administrativa, el Estado desarrolla otras actividades.
Correlativamente,esinaceptableelconceptoque,sobreesabase,seleatribuyealderecho
administrativo.Vaseprecedentemente,n4,letrac(243).
f)Criteriodelosserviciospblicosydelaproteccinjurisdiccionaldelosadministrados.
EstaeslaorientacinseguidaporRafaelBielsa,paraquienelderechoadministrativoesel
"conjuntodenormaspositivasydeprincipiosdederechopblicodeaplicacinconcretaa
la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y al consiguiente contralor
jurisdiccionaldelaAdministracinPblica"(244).
LatesisdeBielsafueacertadamenterefutadayrechazadaporVillegasBasavilbaso(245).
Respectoal"serviciopblico"valelacrticageneralyaformuladaalosquepretendenque
elderechoadministrativoeselreguladordelosserviciospblicos;yenloatinenteala
"proteccin jurisdiccional de los administrados", ms adelante (n 30), al referirme al
"contenido"delderechoadministrativo,harverquetodolorelacionadoconelcontencioso
administrativo es extrao al derecho administrativo substantivo y pertenece al derecho
procesaladministrativo.
g)Criteriodelosrganosdeaplicacin.
TrtasedelaposicindeMerkl,paraquienelderechoadministrativoeslaseccindel
ordenjurdicoqueserefierealaAdministracin,regulndola;porloquepuededefinirse
comoderechoadministrativolasumadenormasjurdicasqueregulanaquellasfunciones
jurdicasdeterminablesmediantelasinstrucciones(246).
ComoloexpresaelpropioMerkl,dichoconceptodelderechoadministrativosecomplica
conlasmismasdificultadesdedemarcacinqueelconceptodeadministracinquelesirve
debase(247).Esto,deporsyengeneral,comomtodoaseguiresyaobjetable,porque,
comoquedexpresadoalcomienzodeestepargrafo,noconvienevincularladefinicinde
derechoadministrativoalanocindeAdministracin,portratarsedenocionesdistintasy
muydiscutidasquedebenanalizarseseparadamente.Yenparticularnoresultaaceptableel
criterio deMerklsobreloquehadeentenderseporderechoadministrativo, porquesu
nocin de Administracin, a la que vincula la del derecho administrativo, tampoco es

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aceptable,aunqueresulteinteresantecomointentodeconstruccinjurdica.Alrespecto,
vaselodichoeneln4,letrah.
29. El derecho administrativo pertenece al derecho "pblico". Esto nadie lo desconoce
(248).Elloesasporlandoledelossujetosintervinientes

Estadoyadministrado,porla
naturalezadelaactividadquerealizalaAdministracin,porlandoledelasrelaciones
posiblesquetodoellodeterminaentreelEstadoyeladministrado,y,finalmente,porla
materiaregulada("organizacin"y"funcionamiento"delaAdministracinPblica).De
todo eso dedcese que, en estos supuestos, el Estado, actuando en ejercicio de sus
prerrogativasde"poder",hllasecolocadoenunplanosuperiorfrentealadministrado,lo
que determina que las normas pertinentes no sean, como en el derecho privado, de
"coordinacin", sino de
"subordinacin"

imponen "obligatoriedad", que es el rasgo

caractersticodelasnormasintegrantesdelderechopblico(249).
Sibiensehasugeridoquealincluirelderechoadministrativoenelderechopblico,nose
agregue que se trata del derecho pblico "interno"

, porque ello decidira desde ya

negativamente la cuestin de si esta disciplina comprende a ciertos organismos
internacionalesquerealizanindiscutiblementeactividadesadministrativas(250),locierto
esquelageneralidaddeladoctrinaestablecequesetratadelderechopblico "interno"

(251) , concepto al cual adhiero, por cuanto estimo que la regulacin de la actividad
administrativadeorganismos

internacionalescorrespondealderechointernacionalpblico.
Finalmente,cuadraadvertirqueenlaactualidad elderechoadministrativoesunarama
"autnoma"

delderechopblicointerno,ycomotalesobjetodeestudio.Comodisciplina
cientfica,hoyhllasetotalmentedesvinculada,porejemplo,delderechoconstitucionaly
delderechofinanciero,todoellosinperjuiciodelasobviasrelacionesentreaqulystos.
Antao,entreelderechoadministrativo,elderechoconstitucionalyelderechofinanciero
existaunainterdependenciaconceptualntima,quetrascendainclusoalestudiodedichas
disciplinas,elcualgeneralmentehacaseencomn.
30.Anteriormentedijeque el"objeto"delderechoadministrativo eslaAdministracin
Pblica,entodassusmanifestaciones,seanstasexternasointernas,valedecirjurdicaso
nojurdicas(vaseeln1).Deelloesfcildeducirel"contenido"deesederecho.
"Administracin"eslaactividadpermanente,concretayprcticadelEstadoquetiendeala
satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo
integran(vaseeln5).DemodoqueAdministracines"actividad"encaminadaalograr
unfin.PerolaAdministracin,antesdeejercersuactividad,debe"organizarse",creando
sus rganos, fijndoles su competencia, etctera. No es concebible la "actividad" o
"funcionamiento" delaAdministracinPblicasinsuprevia"organizacin".Ycomoel
derechoadministrativotieneporobjetoalaAdministracin,vadesuyoqueintegranel
"contenido"deesederechotodoloatinenteala"organizacin"yal"funcionamiento"dela
AdministracinPblica.
Pero si el "contenido" del derecho administrativo fuese vinculado exclusivamente a la
organizacinyalfuncionamientodelaAdministracin,tratarasedeuncontenidomuylato

p.54

yuntantoimpreciso.Esmenester,entonces,darunanocinmsconcreta.Estoseobtiene
diciendoquealderechoadministrativo,apartedelaorganizacinyelfuncionamientodela
Administracin Pblica, le corresponde reglar todo lo atinente a la forma en que se
manifiesta la actividad administrativa, lo cual constituye las diversas "relaciones"

que
nacendeesaactividad.
De manera que el "contenido"

del derecho administrativo est constituido: a) por la

"organizacin"administrativa;b)porel"funcionamiento"delaAdministracinPblica;c)
porlasdiversas"relaciones"quenacendelaactividadadministrativa.
En trminos generales, es ese el contenido que la doctrina le asigna al derecho
administrativo,locualincideenlasdefinicionesdeesederechopropuestasporlosautores.
Desde luego, hay quienes sustentan otros criterios, segn as qued expresado
precedentemente (n 28). Algunos expositores incluyen en su definicin slo parte del
contenidoaquehicereferencia,ocreenexpresardichocontenidoconotraspalabras;otros
incluyencomomateriapropiadelderechoadministrativootrasmaterias,acercadecuya
inclusin hay serias disensiones doctrinarias, tal como ocurre con el contencioso
administrativo(252).
Unsectordeladoctrinaincluyeenladefiniciny,correlativamente,enelcontenidodel
derecho administrativo, el contralor jurisdiccional de la Administracin Pblica
("contencioso administrativo") (253) . Pero otro sector de la doctrina considera que el
contenciosoadministrativonopertenecealderechoadministrativo,sinoalderechoprocesal
(254),criteriostealcualadhiero.
Sin embargo, con referencia al contenciosoadministrativo, entre nosotros hay quien
consideraquecorrespondedistinguirentre"contenido"delaproteccinjudicialcontrala
Administracin(esdecir,elcontenidodelosrecursosjudicialesquesirvenparaentablar
contiendaconlaAdministracin)yel"procedimiento"medianteelcualdichaproteccinse
haceefectiva:loatinentealexpresado"contenido"perteneceraalderechoadministrativo,
entantoqueelmencionado"procedimiento"corresponderaalderechoprocesal(255).A
juiciomo,tantolorelacionadoconel"contenido"dedichaproteccinjudicial,comoel
"procedimiento"medianteelcuallaproteccinsehaceefectiva,integranla "teora" del
contenciosoadministrativo, siendo, en consecuencia, extraos al derecho administrativo
strictosensu(derechosubstantivo).Noesposibledisociarelestudiodeese"contenido"y
eldeese"procedimiento".Porsupuesto,elexpresado"contenido"delaproteccinjudicial
deber analizarse, dentro del derecho administrativo, al estudiar los "vicios" del acto
administrativo, ya que dichos vicios son los que, en definitiva, generarn o no accin
contenciosoadministrativa;delmismomodo,elderechocivilestudialosviciosdelacto
jurdico,correspondindolealderechoprocesaleltrmiteparahacerefectivalasancin
correspondiente al vicio de que se trate. Ms an: sin perjuicio de que al derecho
administrativolecorrespondeanalizarese"contenido",encuantoellopuedadeterminarun
"vicio"delactoadministrativo,consideroqueelexpresado "contenido" delaproteccin
judicial contra la Administracin se vincula a la "teora de las acciones", materia

p.55

estrictamenteprocesal.El"procedimiento"estntimamenterelacionadoconel"contenido"
delaproteccinquesequierehacerefectiva:entreamboshayunantimainterdependencia.
31.Elderechoadministrativoestenplenaformacin,enplenaevolucin.Comociencia
hllase en construccin. Esto se advierte examinando cualquiera de sus instituciones
fundamentales, por ejemplo, el servicio pblico, el dominio pblico, etctera, cuyas
nociones conceptuales y principios correlativos han sufrido profundas transformaciones
desdeuntiempoaestaparte.Todoesoexprsasediciendoqueestederechoesunderecho
infieri(256).
Elderechoadministrativoestexpresadoycontenidonosloennormaspositivas,sino,
adems, en "principios" de derecho pblico, los cuales son seleccionados y sugeridos
principalmenteporladoctrinacientficaenbasealmtodojurdicodeinvestigacin.Gran
parte de esos principios son extrados de la Constitucin; otros del derecho privado,
especialmentedelderechocivil,encuantoellostenganvalorosubstanciadeprincipios
generalesdederecho,o,comodijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,cuandolas
reglasdelCdigoCivilrepresenten"unaconstruccinjurdicabasadaenlajusticia"(257).
Ensuma:tales"principios"tienen,opuedentener,lasmismasfuentesquelos"principios
generalesdelderecho"(vern74).
Loexpuestotienetrascendenciaenloatinentealadefinicindelderechoadministrativo,
quenopuedeserconsideradoslocomounconjuntode"normas",sinotambincomoun
conjuntode"principios"dederechopblico.Enlaactualidad,esasnormasyprincipios
todavanoalcanzanaconstituirun"sistema"jurdico;enmuchosaspectosanfaltaquelos
respectivosconceptosadquieranestabilidadypermanencia.
32.Precedentemente,n28,quedaronanalizadoslosdistintoscriteriospropuestosparadar
lanocinconceptualdederechoadministrativo;simultneamenteseexpresaronlasrazones
paranoaceptaresoscriterios.
Enlospargrafos29,30y31quedexpresadoqueelderechoadministrativoesunarama
autnomadelderechopblicointerno,yquedestablecido,asimismo,culeselobjetoyel
contenidodeesederecho.Seestableci,adems,quenosloestconstituidopor"normas"
positivas,sinotambinpor"principios"dederechopblico.
Todoellomepermitedar,ahora,lanocindederechoadministrativo.
Portalhadeentenderseelconjuntodenormasydeprincipiosdederechopblicointerno,
quetieneporobjetolaorganizacinyelfuncionamientodelaadministracinpblica,
comoaslaregulacindelasrelacionesinterorgnicas,interadministrativasylasdelas
entidadesadministrativasconlosadministrados.
Comoconsecuenciadelconceptoobjetivo,substancialomaterialconqueenestaobrase
considera a la Administracin Pblica (n 11), cuando en la definicin del derecho
administrativo hablo de "administracin pblica" entiendo referirme a la actividad de

p.56

cualquieradelosrganosestatales(legislativo,judicialyejecutivo)silanaturalezajurdica
delaactividaddesplegadapordichosrganoses"administrativa"

.
Paraloquehadeentenderseporrelaciones"interorgnicas"e"interadministrativas",vase
eln27.
33. En Argentina, el derecho administrativo tiene una caracterstica propia: es,
esencialmente, un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trtase de una
consecuenciadenuestrorgimenpolticojurdico,denuestrosistemafederaldegobierno,
en cuyo mrito las provincias que componen la Nacin conservan todo el poder no
delegadoaellaalconstituirlauninnacional(Constitucin,art.104(258)).Ennuestro
ordenjurdico,lasprovinciassonpreexistentesrespectoalaNacin.Unodeesospoderes
reservadosynodelegadosporlaConstitucindelaNacineseldelegislarenmateria
administrativa,pues,segnelartculo105 (259)delaConstitucin,lasprovincias,por
habersereservadoelrespectivopoder,sedansuspropiasinstitucioneslocalesyserigen
porellas.
PerosinperjuiciodelospoderesnodelegadosporlasprovinciasalaNacin,estambinde
advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su cargo por la
Constitucin, la Nacin goza de todas las consiguientes potestades de carcter
administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de tales
potestades.
Todoellorepercuteenlafacultadparalegislarsobrematerias administrativas y,desde
luego, para codificar, en todo o en parte, dichas materias. Hay algunas de stas cuya
legislacin o codificacin les compete exclusivamente a las provincias (verbigracia,
regulacindelusodelosbienesdeldominiopblico);hayotrasmateriasadministrativasa
cuyorespectolacompetenciaesexclusivadelaNacin(verbigracia,legislarsobrepolica
sanitariaanimalcuandoelinterspblicoprotegidoseadeordennacional;asocurriracon
las enfermedades contagiosas que afecten a animales y se extiendan a ms de una
provincia);finalmente,hayotrasmaterias acercadelascualessoncompetentes,ensus
correspondientesesferas,tantolaNacincomolasprovincias,porexistiralrespectouna
"concurrenciadefines"(verbigracia,disponerlaexpropiacinporutilidadpblica).Todo
estendeterminardequmateriasetrata,paralocualelintrpretedebeaplicarlasnormas
yprincipiosconstitucionalespertinentes.
CAPTULOIIRELACIONESDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:34.Principiosgenerales.35.Loatinentealacienciadelaadministracin.
36.Relacionesconotrasramasdelderecho.a)Constitucional. 37.b)Poltico. 38.c)
Internacional.39.d)Penal.40.e)Financiero.41.f)Procesal.42.g)Municipal.43.
h)Civil.44.i)Comercial.45.j)Martimo.46.k)Aeronutico.47.l)Industrial.48.
m)Minera. 49.n)Eclesistico. 49bis.)Militar. 50.Relacionesconcienciasno
jurdicas.a)Moral.51.b)Sociologa.52.c)EconomaPoltica.53.d)Estadstica.

p.57

34. En pargrafos precedentes qued expresado que el derecho administrativo es un

conjunto de principios y de normas que tiene por objeto la organizacin y el
funcionamiento de la Administracin Pblica, como as la regulacin de todas las
relacionesaquedalugarlaactividadadministrativa(n32).Siendotanvastoelmbitode
vigenciadelderechoadministrativo,resultacomprensiblesuvinculacinorelacinnoslo
conotrasramasdelderecho,sinotambinconcienciasnojurdicas.Todoestoquedarde
manifiestoalconsiderarenparticularlasexpresadasrelaciones.
Apartedeloexpresado,caberecordarque,comobiensehadicho,"laexposicindetoda
cienciaespecializadarequierenecesariamenteserconsideradaenrelacinconlasdems
ciencias, por cuanto no es posible separar en absoluto una disciplina particular de la
plenituddelosconocimientoshumanos,envirtuddelasolidaridaddelosmismos"(260).
35.Dadoslosdisparesaspectosqueofrecenelderechoadministrativoylallamadaciencia
delaadministracin,losautoresseplanteanacercadeellodoscuestionesfundamentales:
1)lacienciadelaadministracinesunacienciaautnoma,separada,porlotanto,del
derechoadministrativo?;2)qutipoderelacionesexistenentreambos?(261).
La "autonoma" delacienciadelaadministracinescuestinmuycontrovertida(262).
Para establecerla, los autores quela auspician invocan diversos criterios quetienden a
fundarlasdiferenciasentrecienciadelaadministracinyderechoadministrativo(263).
Ciertamente,esasdiferenciasexistentericamente,pero,respectoalallamada"cienciade
laadministracin",noalcanzanaconstituirunsistemaquepermitaafirmarsu"autonoma";
menosanalcanzanaintegraruna"ciencia".
Sonvarioslospuntosdevistadeacuerdoaloscualessehapretendidodiferenciarlaciencia
delaadministracindelderechoadministrativo:
a)Unprimersistemaestableceladistincinbasadaenlolegalyenlocientfico.Elderecho
administrativotendraporobjetopropioelestudiodelalegislacinadministrativa,dejando
para la ciencia de la administracin el de los principios y normas racionales. Esta
concepcin fue rechazada: el derecho administrativo no puede reducirse al mero
comentario de leyes positivas, ni puede constituir una labor meramente exegtica. El
derecho tiene que ser concebido como ciencia y como legislacin, sin ser posible
cientficamenteanalizarlobajoelsoloaspectodelaleypositiva(264).
b)Unsegundosistemadistingualoselementos"organizacin"y"accin".Loauspici
Ferraris en Italia. La ciencia que se ocupa de la organizacin se llama derecho
administrativo;laqueseocupadelaaccindenomnasecienciadelaadministracin.Enel
planteodesuteoraFerraristuvopresentelaclasificacintripartitajustinianeadepersonas,
cosas y acciones: consider que el estudio de las personas y acciones corresponde al
derechoadministrativo,yeldelascosasalacienciadelaadministracin.
Estecriteriofuecriticado.Laorganizacinadministrativa,porssola,nopuedeconstituir
una ciencia propia: nicamente podra constituir la propedutica del derecho
administrativo,encuantolaorganizacinesantecedentedelaaccin(265).

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DentromismodeladoctrinadeFerrarishayunsegundoelementoquecomplementael
anterior.DadaladobleactividadqueelEstadodesarrollaparaelcumplimientodesusfines
lajurdicaylasocial,dichoautorhabladedosdisciplinascientficasdistintas:elderecho
administrativo,paralaprimera,ylacienciadelaadministracinparalaotra.Demodoque,
en definitiva, para Ferraris el derecho administrativo estudiara la organizacin
administrativacosajurdica,mslafuncindelEstadoensuactividadtutelardelderecho,
al paso que la ciencia de la administracin considerara la cosa, la materia, la accin
positivaydirectadelEstadoenelordensocial(266).Esextensibleaesteaspectodela
doctrinadeFerraris,lacrticahechaasuprimitivaconcepcin.
c)Untercercriterioconsideraalacienciadelaadministracincomocienciapoltica.Esel
sustentado,entreotros,porDAlessio(267),yennuestropasporBielsa(268)yVillegas
Basavilbaso (269) . Los sostenedores de esta posicin consideran a la ciencia de la
administracin como una parte de la ciencia poltica, limitada a la eficiencia y moral
administrativas.Unodelosautoresprecedentementecitadosestableceenlasiguienteforma
las diferencias entre la ciencia poltica, la ciencia de la administracin y el derecho
administrativo: "la poltica seala los fines (concretados en aspiraciones y necesidades
colectivasydelEstadocomotal);lacienciadelaadministracinsealalaforma,modosy
medios(deactividad)quelaAdministracinPblicadebeemplearparamejoralcanzartales
finalidades; el derecho administrativo frmase del conjunto de principios jurdicos (de
derechopblico)queregulan,ensuaplicacinconcretaesosmodosomedios(laactividad
ensuma)porloscualeselEstadorealizalosfinesquelapolticatraza"(270).Agregaeste
autorquela"eficacia"delaaccinadministrativademostrbienprontoqueeranecesaria
unanuevadisciplina,yesadisciplina esla ciencia delaadministracin,noconcebida
como ciencia jurdica, sino como ciencia poltica especial; no de gobierno general del
Estado,sinodebuengobiernodelaAdministracinPblica(271).
Conocidos los criterios que anteceden, cuadra preguntar: con relacin al derecho
administrativo existe realmente una "ciencia" de la administracin, que guarde
"autonoma" respectoaaqul?Apesardelosinteresantesysugestivospuntosdevista
expuestos para fundar la tesis afirmativa, estimo que la llamada "ciencia" de la
administracinnoestal,nitiene"autonoma"algunafrentealderechoadministrativo,del
cual constituye un mero captulo. "Ciencia se denomina un sistema de principios, de
normas,queregulan undeterminado fenmeno; encambio, la pretendida ciencia dela
administracinsefundarasobreunprincipionico:eldelmnimomedioodelmnimo
esfuerzoparaconseguirunresultadotil,yestoesdemasiadosimpleparaservirdebasea
unaconstruccincientfica,apartedequeelllevarloalaprcticadependeengranpartede
lasaptitudesindividuales.Enestesentidosetrata,ensuma,msdeunartedegobierno
obtenidodelasenseanzasprcticasbasadasenlosresultadosdelasdiversasciencias
tcnicasquedeunsistemadenormas"(272).Noresultaconformealcriterioconquedebe
individualizarseunaciencia,dividirelestudiodelosprincipiosjurdicosqueregulanla
administracinpblica,contraponiendoasuactividadllamadajurdica,laactividadsocial
enlaqueelelementojurdicoseracasiaccesorio,niintroducirenelestudiodelderecho
administrativo, que abraza ambas actividades, nociones propias de otras ciencias, que
desvirtuaranydesnaturalizaranlasnocionesjurdicas(273).PorellopudodecirGarca

p.59

Oviedo: "Habr problemas administrativos, pero no una ciencia de la administracin

propiamentedicha"(274).Sloporcomodidaddeexpresinolenguajepodrhablarsede
"ciencia de la administracin", entendiendo abarcar con ello diversas nociones o
conocimientosque,porrazonesdidcticasoprcticas,convendrtenerpresenteseneste
ordendeactividades(275).
Nocreoquela "eficacia" delaaccinadministrativa,paralograrse,requiera comose
pretende unanuevadisciplina:lacienciadelaadministracin.Comoacertadamentelo
expres Vitta, la obtencin de tal "eficacia" depende en gran parte de las aptitudes
individuales(delosfuncionariosoempleados).Porelloestimoquelareferida"eficacia"ha
delograrse,noatravsdela"cienciadelaadministracin",sinomediantelaaccindelas
escuelasdecapacitacindefuncionariosyempleados,alosqueltimamenteselesest
dandolaimportanciaquerealmentetienen,ymedianteelbuencriteriodeloshombresde
gobiernoque,conformeloestableceelpreceptoconstitucional(artculo16),slodeben
integrarlosaltoscargospblicosconpersonas"idneas",decriterioamplio,sensatoygil.
Despusdetodoloexpuestoqudecirdelas"relaciones"entreelderechoadministrativo
ylacienciadelaadministracin?Paraquienesaceptanlaexistenciadeuna"ciencia"dela
administracin, con "autonoma" respecto al derecho administrativo, dichas relaciones
existen;peroestimanquestasnosondesubordinacinnidecontinuidad(276):serande
"coordinacin".Encambio,paraquienesnoadmitimoslaexistenciadeuna"ciencia"dela
administracin,niquestasea "autnoma" respectoalderechoadministrativo,delcual
formauncaptulo,esasrelaciones"no"existen:serainconcebiblequeunamismaramadel
derecho tenga relaciones consigo misma. La ciencia de la administracin es parte del
derecho administrativo, y el derecho administrativo no puede tener relaciones consigo
mismo.
36.Relacionesconotrasramasdelderecho.
a)Constitucional.
DelindisolubleyestrechonexoqueunealaConstitucinconlaAdministracinsurgeel
apretadovnculoqueexisteentreelderechoconstitucionalyelderechoadministrativo,al
extremodequealgunosautoressostienenquelaseparacinentreunayotradisciplinaes
msartificiosaquereal(277),siendoavecesdifcilestablecerdndeterminaelderecho
constitucionalydndecomienzaelderechoadministrativo(278).
El derecho constitucional es la parte general y fundamental del derecho pblico: es el
troncodelcualpartenlasramas.Siendoelderechoadministrativo unadeestasramas,
resultaaceptableycomprensiblelaviejaexpresindePellegrinoRossi,acercadequeel
derechoadministrativotienelosencabezamientosdesuscaptulos("sesttesdechapitres")
enelderechoconstitucional(279).
Elderechoconstitucionalyelderechoadministrativoserelacionanporunvnculomuy
similaralexistenteentreelderechopropiamentedicho(derechosubstantivo)ylaleyde
procedimiento(280).Deahquesehayaexpresadoqueelderechoadministrativoesel

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derechoprocesaldelderechoconstitucional,conloquequiereexpresarseunavezmsque
si Constitucin equivale a estructura, Administracin supone actividad teleolgica,
"accin"ensuma(281).
Deloexpuestodedcesequelas relaciones queelderecho administrativo tiene conel
derechoconstitucionalsonde"dependencia",tantomscuantotodalaactividadjurdicade
laadministracinpblica,enltimainstancia,encuentrasuslimitacionesenlaConstitucin
(282).
37.b) Poltico. EnelderechopolticoseestudialaorganizacinfundamentaldelEstado
consideradoensuunidad;enelderechoadministrativoseestudiaesaorganizacinentoda
la variedad de sus rganos: administracin central, activa, consultiva, deliberante,
administracinlocal.MientrasenlopolticosebuscaconstituirelEstadoparaquepueda
realizarlosfinesqueseleasignan,enloadministrativosebuscalaactuacindelEstado
paracumplirlosfines(283).
Laconcepcin"objetiva"delaAdministracin,aceptadaenestaobra(n11),ylaidentidad
delobjetocomnenambasdisciplinas,elEstado,hacequelasrelacionesentreelderecho
polticoyelderechoadministrativoseanntimas(284).
38.c) Internacional. Laactividad "administrativa" delEstadonoslopuedecumplirse
dentrodesuspropiasfronterasterritoriales,sinotambinfueradeellas.Asuvez,esto
ltimopuedeocurrirendosformasdistintas:a)requiriendolaintervencinocolaboracin
deotroEstado;b)sinrequerirtalcolaboracin,oseavalindosedesuspropiosrganos
(embajadas,consulados,etc.)acreditadosenelexterior.
La actividad "administrativa" desarrollada extraterritorialmente con el concurso o
colaboracindeotroEstadonoformapartedelderechoadministrativo,sinodel derecho
internacionalpblico(285),yahdebeserestudiada.
Encambio, la actividad "administrativa" desplegada fuerade las fronteras territoriales,
perosinrequerirelconcursoolacolaboracindeotroEstado,sinoutilizandoorganismos
propios acreditados en el exterior (embajadas, consulados, etc.), sigue perteneciendo al
derechoadministrativo.Noseolvidequelasrepresentacionesdiplomticassuponenuna
prolongacindelterritoriodelEstadoaquepertenecen(286).Alosumotratarasedeuna
ramaespecialdelderechoadministrativo:el"derechoadministrativointernacional",pero
pertenecientealderechoadministrativo(287).
Detodoestoresultaquelasnormasoprincipiosqueregulanlaactividadadministrativa
comprendida en el derecho internacional pblico, guardan una ntima conexin o
vinculacinconelderechoadministrativopropiamentedicho,yaquemuchos"principios"
de ste han de hallar aplicacin en tales supuestos (288) , aparte de que el derecho
administrativo puede obtener y obtiene del derecho internacional pblico los medios
prcticosparaconcretarlosrespectivosproblemas(congresos,conferencias,organismos,
etc.)(289).ComoadvierteMayer,todasestasvinculacionesinfluyenenlaformaciny

p.61

aplicacindelderechoadministrativo(290),resultandodeahotrastantas"relaciones"
entreambasramasdelderecho.
39. d) Penal. El derecho penal substantivo tiene evidentes relaciones con el derecho
administrativo.Dichasrelacionesserefieren,enparte,al"objeto"quepuedesercomna
ambasdisciplinascontempladooprotegidoporlanormapenal(verbigracia,delitoscontra
laAdministracinPblica),yenpartealaaplicacinextensivaseaporanaloga(291),sea
delegeferendadelasdisposicionesdelCdigoPenalydelosprincipiosdelderechopenal
ensupuestosdederechoadministrativo(292).
Entre estos ltimos supuestos quedan comprendidos no slo las leyes sobre "faltas"
(legislacin esencialmente "local") (293) , sino tambin los aspectos del derecho
disciplinariomilitarnocontempladosexpresaoimplcitamenteporelllamadocdigode
"justicia" militar oporelreglamento paralostribunales ycomisiones dehonordelas
fuerzasarmadas.Sobreestepuntovolveraocuparmealtratardelrgano"castrense"(n
184).
Muchosprincipiosinconcusosenderechopenalsubstantivosondeestrictaaplicacinenel
llamado"derechopenaladministrativo";verbigracia:nullumcrimen,nullapoenasinelege
(294).
Igualmentevinclaseelderechopenalsubstantivoconelderechopenaladministrativoen
lo atinente al rgimen "penitenciario", que requiere toda una serie de funciones
administrativas para la ejecucin de las penas (295) . Las crceles integran la
AdministracinPblica(296).
Endospalabras:salvolasmodalidadespropiasoparticularesdelilcitoadministrativocon
relacin al ilcito penal, el derecho penal administrativo (constituido por las penas de
policayporlaspenasdisciplinarias)senutre,ensubsidio,delosprincipiosdelderecho
penalsubstantivo(297).
Encuantoalaexistenciadeun"derechopenaladministrativo",independientedelderecho
penalsubstantivo,lasopinionesnosonconcordantes(298).Pretndesedistinguireldelito
penal del delito administrativo por la diversa fisonoma que presentan ambos hechos
ilcitos,conceptoque,entrenosotros,seestimareafirmadoconelderechodelasprovincias
adictarseleyesdepolicaenlarbitadesusatribucionespropias,normasquesejuzgan
extraasalderechopenal(299).Existeun derechopenaladministrativo,independiente
delderechopenalsubstantivo?Apesardelasagudasyrespetablesobservacioneshechas
porlospartidariosdeun derechopenaladministrativo,porlasconsideracionesquedejo
expresadas precedentemente (texto y notas), estimo que el llamado "derecho penal
administrativo" nosaledelmbitodelderechopenalsubstantivo,cuyaesencia aparece
tambinenaqul(300).Lapotestadjurisdiccionaldelasprovinciasparalegislarsobre
faltasycontravencionescontenidoesencialdelderechopenaladministrativonoalterala
substancia de la materia, como tampoco se alterara la substancia del derecho penal
substantivosisulegislacinestuviereatribuidaalasprovincias.

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40.e)Financiero.Acercadela"autonoma"delderechofinanciero,unadecuyasramases
elderechotributarioofiscal,haydisensionesenladoctrina.Sibienexistenquienesno
admitensuautonomaconceptual,suautonomacientfica(301),ladoctrinapredominante
la acepta (302) . Qu relaciones existen entre el derecho financiero y el derecho
administrativo?
Entreambosderechosexistenrelacionesinmediatasycontiguas.Losrganosylaformade
aplicacin de las normas financieras son substancialmente administrativos. Igual cosa
cuadradecirdelrgimendelos"recursos"omediosdeimpugnacindelosactosdictados
porlosrganosfinancieros(303).
PerodisientoconGiulianiFonrougeencuantostesostienelaprecedencia,eneltiempo,
delderechofinancieroconrelacinalderechoadministrativo.Paraelloinvocaestudios
realizados sobre la actividad tributaria de los griegos y de los romanos (304) .
Histricamente, aun en las sociedades primitivas siempre existi una originaria
"administracin". Si en la poca a que alude Giuliani Fonrouge no exista "derecho
administrativo",tampocohaba"derechofinanciero".Laexistenciadeesteltimoatravs
del cobro de tributos, requera la existencia de una "administracin" encargada de
percibirlos,yensusorgeneselderechofinancieronopodapretenderla"autonoma"que
recin hoy se le reconoce con relacin al derecho administrativo (305) . A esa
administracin "primitiva" y "rudimentaria" habr correspondido un "derecho
administrativo"tambinrudimentarioyprimitivo underechoadministrativoincipiente,
peroderechoadministrativoalfindecuentas,pues,comobienloadvierteFernndezde
VelascoCalvo,"todaactividad administrativa implica ladeunderechoadministrativo"
(306).Loindudableesque,sienlapocaaquealudeGiulianiFonrougenohaba"derecho
administrativo",tampocohaba"derechofinanciero"(307).
41.f) Procesal. Lasrelacionesentreelderechoadministrativoyelderechoprocesalson
obvias.
Enejerciciodelaactividad "jurisdiccional" (308),laAdministracintienequeaplicar
muchos principios, y tambin normas, de manifiesta substancia procesal. De ah una
estrechavinculacinentreesosderechos.Conraznpudodecirsequemientrasmsextensa
sealafuncinjurisdiccionalreconocidaalaAdministracin,msntimaserlauninde
unapartedelderechoadministrativoconelprocesal(309).
Adems,elllamadoprocedimiento "contenciosoadministrativo",queparaunsectordela
doctrina no forma parte del derecho administrativo, sino del derecho procesal, est
determinado por normas y principios tpicamente "procesales", derivando de ah otra
estrechavinculacinentreelderechoadministrativoyelderechoprocesal.Apartedeello,
muchoscdigossobreprocedimientocontenciosoadministrativoestablecenexpresamente
lasubsidiariaaplicacindemuchasnormasoprincipiosdelcdigodeprocedimientocivil
vigenteenellugar.
Finalmente,almargendelafuncin"jurisdiccional"delaAdministracin,yalmargendel
procedimiento "contenciosoadministrativo", dentro del mero "procedimiento"

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administrativomuchasveceslassituacionesqueseplanteanpuedenhallaryhallansolucin
recurriendoalasnormasoalosprincipiosdederechoprocesal,quecumpleasunafuncin
praeterlegem(310).Esloocurrido,porejemplo,conelrecursode"revisin"contenidoen
lahoyderogadaleyfederaldeprocedimientos,n50,artculo241,que,deacuerdoalo
aceptado reiteradamente por la Procuracin del Tesoro de la Nacin, se aplic
analgicamenteeneltrmitedelrecursojerrquico(vern279)(311).
42.g)Municipal.Elderechoadministrativonotiene"relaciones"conelllamadoderecho
municipal.Esteltimonoesotracosaqueunaseccindelderechoadministrativoaplicable
enlaesferacomunal;alosumoconstituyeunaramadelderechoadministrativoquerigeen
elmbitocomunal.Todoelderecho"municipal"esdesubstanciaadministrativa.Peroel
derechomunicipalnoesunaramaautnomarespectoalderechoadministrativo;esslo
unapartedeesteltimo(312).Perteneciendoalderechoadministrativo,vadesuyoqueno
puededecirsequeelderechomunicipaltenga"relaciones"conaqul,pues,comoyaqued
expresadoenunpargrafoprecedente,unaramadelderechonopuedemantenerrelaciones
consigomisma.Trtasedelpropioderechoadministrativoensuaplicacinespecficaalas
actividadesyrelacionescomunales.
43.h)Civil.Elderechocivily,mspropiamente,elderechoprivado,difieredelderecho
administrativo. Ambos estn constituidos por normas de distinta estructura: el derecho
privadopornormasquesecaracterizanporlaideade"coordinacin"(coordinacindelos
ciudadanos), mientras que el derecho administrativo hllase constituido por normas
caracterizadas por la idea de "subordinacin" (subordina los individuos a la
Administracin)(313).Ambosderechostienenfinalidadesdiferentes,determinadaspor
susdiferentesobjetivos:elfinprimariodelCdigoCivileslafijacindereglasaplicablesa
relacionesprivadas(314),entantoquelafinalidadesencialdelderechoadministrativoes
la regulacin de intereses pblicos. El derecho administrativo presupone, pues, partes
desiguales (315),entantoqueelderechocivil las presuponeiguales. Ensuma: enel
derechocivilsetratadefijarloslmitesdelpoderjurdicorecprocodelosindividuosentre
ellos;encambio,enelderechoadministrativolosderechosindividualesnodesempean
sinounpapelaccesorio.Loesencialesel poderpblico,yelmododesuaccinhllase
determinadoporelderechopblico(316).
Noobstantelasdiferenciasexpuestas,entreelderechoadministrativoyelderechocivil
existenobvias"relaciones",queseproducenporlaconsideracindeciertosinstitutosque
interesan a ambos derechos, de lo cual me ocupar luego. Trtase de relaciones de
contacto,decontinuidad(317).
Asimismo,dichas"relaciones"seproducenporlaaplicacin,enderechoadministrativo,de
normasyprincipios contenidos enelderechocivilatravs delCdigoCivil.Haydos
manerasdeutilizarenderechoadministrativolasnormasyprincipiosdelderechocivil.
Unaconsisteenrecurriralaanaloga oalosprincipios generales delderecho;laotra
consisteenconsiderardeterminadasnormasdelderechocivilcomoexpresindeunanorma
jurdicageneraly,portanto,nolimitadaalderechocivilyvlidadirectamenteparael
derechoadministrativo.Enesteltimocasonosetratadeunaintegracindenormas,sino

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deunaaplicacindirectadenormasjurdicas,queensuconjuntopertenecenalallamada
partegeneraldelderecho(318).
Delmismomodo,existen"relaciones"entreelderechoadministrativoyelderechocivil
cuandolaAdministracin(latosensu"Estado")desenvuelvesuactividadenelcampodel
derechoprivado,sirvindoseparaellodelosmismosmediosjurdicosqueelCdigoCivil
ha puesto a disposicin de las personas privadas o particulares. En estos supuestos la
Administracinobracomosimplesujetodederechoprivado(319).
Enconcordanciaconloquequedadicho,nuestradoctrinaestablecequelasdisposiciones
delttulopreliminardelCdigoCivilsondeaplicacintantoenelderechoprivadocomo
enelderechopblico,porcorresponderengeneralatodaslasramasdelderecho,rigiendo
paratodoelordenamientojurdicopositivo(320).
El carcter subsidiario del derecho civil en derecho administrativo lo ha reconocido
reiteradamente nuestra Corte Suprema de Justicia (321) . Por supuesto, tratbase de
situacionesquetrasuntabanidentidadconceptual(322).Noobstante,hayquienniegaque,
en caso de laguna del ordenamiento administrativo, el derecho civil tenga carcter
supletorio general; afirma que en tal caso son los principios generales del mismo
ordenamientoadministrativolosquedebenfigurarcomosupletorios(323).Piensoqueesta
ltimaposicinobedeceaunplanteamientoequivocado.Esevidentequecuandosehabla
dequeelderechocivilesdeaplicacinsubsidiariaenderechoadministrativo,separtedel
supuestodequelacuestinnopuedeserresueltaporlosdatosomaterialespropiosdel
derechoadministrativo;perocuandolasolucinpuedehallarseenlos"principiosgenerales
delmismoordenamientoadministrativo",vadesuyoqueelderechocivilnadatieneque
hacer en tal caso, ya que el derecho administrativo no ha menester, entonces, de su
aplicacinsubsidiaria.Estoltimosloynicamenteprocedeantelafaltatotaldenormas
oprincipiosadministrativosdeposibleaplicacinenlaespecie(324).
Entrelospuntosenque,porcontactoocontinuidad,existenconcretasrelacionesentreel
derechoadministrativoyelderechocivil,puedenmencionarse:
1Capacidaddelaspersonasindividuales.
Elindividuo,consideradocomo"administrado",entraenrelacinconlaAdministracin
Pblicasobrelabasedela capacidad quelereconoceoasignaelderechoprivado.El
"administrado"ylapersonaindividualdelderechoprivadoconstituyenunmismoynico
sujetoqueactaendoscamposdistintos:eldelderechopblicoyeldelderechoprivado.
Peroenamboscasoselsujetoeselmismo.Demodoqueparasabersiunapersonaescapaz
en derecho administrativo, hay que atenerse esencialmente a los datos que al respecto
suministraelderechoprivado.Slountextolegalexpresopuedemodificaroalterartal
situacin. La titularidad de potestades y derechos del administrado frente a la
AdministracinPblica "no" esconsecuenciadeunaaptitudjurdicaocapacidaddistinta
de la jurdicoprivada. Las variantes que puedan presentarse en cuanto a condiciones o
requisitos para que el administrado pueda actuar en determinados asuntos de derecho
administrativosepresentan,tambin,enelderechoprivado,dondesegndequactoo

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contratosetrate,assernlascondicionesorequisitosespecficosqueelindividuodebe
reunir.Conrespectoalderechoadministrativo,todosereduceaunaadaptacindelateora
privatsticareferentealacapacidad.Cuandoseconsideraalhombrecomo"administrado",
selotoma,pues,sobreelpresupuestodeunstatusbsico:eldeterminadoporlacapacidad
queleasignaelderechoprivado.Lasmodificacionesoalteracionesaesestatusbsicoslo
soncontingenciasquenoalteranelprincipiogeneral.
Delodichodesprndeselaobviavinculacinexistenteentreelderechoadministrativoyel
derechocivilenmateriadecapacidaddelaspersonasindividuales(325).
2Capacidaddelaspersonasjurdicas.
Enelcomienzodelaexistenciadelaspersonasjurdicasdeexistenciaposible(Cdigo
Civil, artculo 33,inciso 5),aparte del eventual supuestodecreacin deellas porel
legislador,tieneopuedetenerdecisivainfluenciaelrganoejecutivodegobierno(Cdigo
Civil,artculo45),yaquedebenopuedenser"autorizadas"porstemedianteelrespectivo
decreto.Lomismoacaeceenmateriadeextincindeesaspersonasjurdicas(CdigoCivil,
artculo48).
Tambin se vincula el derecho civil con el derecho administrativo en lo atinente a la
clasificacin delas personasjurdicas, puesel CdigoCivil, artculo 33,ensuactual
redaccinconsiderapersonasjurdicas "pblicas" alEstadoNacional,lasprovincias,las
municipalidadesylasentidadesautrquicas.Peroestanuevaclasificacindelaspersonas
jurdicasesobjetable,porqueesincompleta.Vaseeln100,infine.
3Actosjurdicos.
Conlassalvedades propiasexigidas porla ndoledelaactividad delaAdministracin
Pblica,ladoctrinaadmitequelasnormasyprincipiosdelCdigoCivilrespectoa"actos
jurdicos", se extiendan supletoria o subsidiariamente a los actos administrativos
individuales(326).AigualconclusinhallegadonuestraCorteSupremadeJusticiadela
Nacin(327).
4DominiopblicoyprivadodelEstado.
ElCdigoCivilestablecequbienespertenecenaldominiopblicoyculesaldominio
privadodelEstado.Establecereso,quesubstancialmentesignificaestablecerlacondicin
legalojurdicadelascosas,constituyeunacuestinesencialmente"civil",nounacuestin
"administrativa".Perounavezestablecido,eldominiopblicoconstituyeunainstitucin
dederechoadministrativo(328).Deahsurgeunaobviarelacinentreelderechocivilyel
administrativo, loqueestantoms exactoenunpasdelrgimenjurdicopoltico del
nuestro.
5Expropiacin.Ocupacintempornea.

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Nuestrostratadistas,almencionarlospuntosdecontactoentreelCdigoCivilyelderecho
administrativo,hacenreferenciaala"expropiacin",queelCdigoCivilcontemplaensu
artculo2511.
SibienhastahacepocosaoslaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,yalgntratadista
nacional,considerabanalaexpropiacincomouninstitutomixto,dederechopblicoensu
primera etapa y de derecho privado en su segunda etapa, o sea en la referente a la
"indemnizacin",actualmenteloscriterioshancambiado:tantoparaelaltoTribunal,como
para la doctrina dominante, la expropiacin es un instituto de naturaleza homognea,
esencialmente "publicstica" en sus dos etapas (329) . Siendo as, va de suyo que la
referenciaala"expropiacin"enelCdigoCivilderechoprivadonosejustifica.Todolo
atinentealaexpropiacinesextraoalderechocivil:perteneceexclusivamentealderecho
administrativo(330).Laerrneaubicacindeunanormanoalteralasubstanciadela
materialegislada.Alosumo,ydadoelalababletenordelexpresadoartculo2511,ste
podraservircomoexpresindelcriteriojurdicoaseguirseenmateriadeindemnizacin
porrazonesdeexpropiacin(331).
Algo similar corresponde decir respecto a la "ocupacin tempornea", instituto
contempladoenelartculo2512 delCdigoCivil.Tratndosedeuna"limitacin"ala
propiedadprivadaeninterspblico,sutratamientonolecorrespondealderechocivil,sino
al derecho administrativo. En el estado actual de las cosas, el Cdigo Civil est
contemplandouninstitutoajenoasumbito(332).
6Compensacin.
De acuerdo al artculo 823 , inciso 1 del Cdigo Civil, las deudas y crditos entre
particularesyelEstadonosoncompensablesenloscasossiguientes:a)cuandolasdeudas
delosparticularesprovinierenderematesdecosasdelEstado;b)cuandoprovinierende
rentasfiscales;c)cuandoproviniesendecontribucionesdirectasoindirectasodepagosque
debanhacerseenlasaduanas.EntalessupuestoselEstadoactaenelcampodelderecho
pblico;esto,yeldestinodeesoscrditosafinesdeutilidadpblica,justificaqueenesas
especiesnoseadmitalacompensacin.
PerocuandosetratedecrditoscontraelEstadoprovenientesdeactosjurdicosqueste
realiceactuandoenelcampodederechoprivado,lacompensacinesadmitidaporlaley
civil respecto alasdeudas delosparticulares.Paraestoesmenester quelasdeudas y
crditos correspondan al mismo departamento o ministerio, o que los crditos de los
particularesnoestncomprendidosenunaconsolidacindelosmismosdispuestaporlaley
(CdigoCivil,artculo823,incisos2y3).Razonesdecontabilidadexplicanlaprimera
deestasexcepciones;lasegundaporqueenvirtuddelaconsolidacindeloscrditoscontra
elEstadostoshandejadodeserinmediatamenteexigibles(333).
7Cesindecrditos.
El artculo 1443 del Cdigo Civil prohbe toda cesin a los ministros del Estado,
gobernadoresdeprovincia,empleadosmunicipales,decrditoscontralaNacin,ocontra

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cualquier establecimiento pblico, corporacin civil o religiosa; asimismo prohbe toda

cesin de crditos contra la provincia en quelos gobernadores actuasen, o de crditos
contra las municipalidades a los empleados en ellas. La ratio juris de tal prohibicin
obedeceamotivosdeticaadministrativa.
8Cesindepensiones.
Elartculo1449 delCdigoCivilprohbelacesindemontepos,pensionesmilitareso
civiles,olasqueresultendereformascivilesomilitares,conlasolaexcepcindeaquella
partequepordisposicindelaleypuedaserembargadaparasatisfacerobligaciones(334).
La razn determinante de esta prohibicin consiste en tratar de que las jubilaciones y
pensionescumplanelfin"alimentario"quelasinforma.
9Locacindecosas.
Deacuerdoalartculo1502 delCdigoCivil,losarrendamientosdebienesnacionales,
provinciales o municipales, o bienes de corporaciones o de establecimientos pblicos
(335),sernjuzgadosporlasdisposicionesdelderechoadministrativoysloensubsidio
por las del expresado Cdigo. En este texto se trata, o por lo menos quedan tambin
comprendidosenl,delosbienesdeldominiopblico(336).
Comoyaloadvertenotraoportunidad,lalocacinoelarrendamientofigurastpicasdel
derechoprivado nosonformasjurdicasadecuadasparaatribuiryregularelusodelas
dependencias del dominio pblico. Por ello estimo que, en todo lo no previsto, para
resolverlascuestionesquesesuscitenenlospretendidos"arrendamientos"o"locaciones"
debienesdominicales,debernaplicarselosrespectivosprincipiosdel "permiso" odela
"concesin"deuso,segnloscasos,ydeningnmodolasnormasdelCdigoCivil(337).
Porlodems,correspondiendolaregulacin delusodelosbienespblicosalderecho
administrativo exclusivamente, y siendo ste un derecho "local" o "provincial", el
legisladornacionalcarecedeimperioparadisponerque,entaleshiptesis,ensubsidiose
aplicarnlasdisposicionesdelCdigoCivil.Excepcionalmenteestoltimopodraocurrir
respectoabienespblicosubicadosenjurisdiccinnacional.
10Limitacionesaldominioprivadoporcausadeinterspblico.
Elartculo 2611 delCdigoCivilcontiene unareglafundamental que,porsu ndole,
aunque el Cdigo no la contuviere regira igualmente; su fundamento es de origen
constitucional(artculos104(338)y105(339)delaConstitucin):pertenecealaseriede
poderesreservadosporlasprovinciasynodelegadosporstasalaNacin.Diceaquel
texto: "Las restricciones impuestas al dominio privado slo en el inters pblico, son
regidas por el derecho administrativo". As es en efecto: trtase de una materia
"administrativa"tpica.
Elexpresadoartculo2611 implica,primordialmente,undeslindedecompetenciasentre
lasprovinciasylaNacin.Nosetrata,entonces,deunpuntodecontactoentreelderecho
civilyelderechoadministrativo.

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11Rgimendelosprivilegios.
Es materia propia del derecho privado ("civil", en la especie) legislar en materia de
privilegios,estableciendoelderechoconqueunacreedorhadeserpagadoconpreferencia
aotroacreedor.Elartculo3879delCdigoCivilseocupadeestamateria.Enloqueal
Estadorespecta,leatribuyeunprivilegiogeneralsobrelosbienesdeldeudor,paracubrir
loscrditosporimpuestos,seandirectosoindirectos.Essteunpuntodecontactoentreel
derechocivilyelderecho pblico.Sibienlageneralidaddelosautorescircunscribeese
contactoalderechocivilconelderecho"administrativo",resultamsacertadoestablecerlo
entreelderechocivilyel"financiero",dadalaautonomareconocidaaste.
44.i)Comercial.Elderechocomercialesunaramadelderechoprivado,envariosdecuyos
aspectos tiene una influencia decisiva el derecho pblico a travs de normas
administrativas. De ah la vinculacin entre el derecho comercial y el derecho
administrativo.Basterecordar,aestosefectos:a)lainjerenciaestatalparaevitarlailcita
elevacindepreciosencontradelosadministrados,esdecirenperjuiciodelpblico;b)la
intervencin del Estado para evitar formas o modos de ventas que impliquen actos
tendientesalograrunaelevacinindebidadeprecios(verbigracia,prohibicindevender
frutasatantoporkilogramoynoatantopordocena);c)hayinstituciones dederecho
comercial,comoeltransporte,cuyavinculacinconelderechoadministrativoesobvia,
puesgeneralmentetrtasedeactividadescuyoejerciciorequiereunapreviaautorizacin
administrativa (concesin de servicio pblico); d) en materia de seguros y bancos el
contralorestatal,consobradarazn,esrigurosoyconstante(340).
Laactividaddelcomerciante,especialmenteladelquesededicaaltrficodeartculosde
primeranecesidad(alimentos,medicamentos,etc.),tieneunasubstanciatalquetrasciende
lomeramente"privado"parapenetrarenlo "social",saliendoasdelestrictombitodel
derecho"privado"paraubicarseenunazonafrancamentereguladaporelderechopblico.
Enmuchoscasoshallamosquelaactividaddelcomercianteimplicaunverdaderoservicio
pblicoimpropio;esloqueocurreconlosfarmacuticosyaunconlostitularesdecasasde
ventadeartculosalimenticios deprimeranecesidadalpormenor.Enambossupuestos
trtasedeactividadesvinculadasconnecesidades"vitales"delacolectividad.Entodoesto
elderechoadministrativotieneunaampliaesferadeaplicacin,seaatravsdenormas
reguladorasodenormasdecontralor.
ElCdigodeComerciocontienevariasdisposicionesquetraducenotrostantospuntosde
vinculacin entre el derecho administrativo y el derecho comercial. Entre tales
disposicionespuedenrecordarse:
1Sociedadesannimas.
ElPoderEjecutivoautorizalaconstitucindedichassociedades(artculo318,inciso4);
puedeprorrogarsuduracin(artculo325)yasimismopuededisolverlas(artculo370)
(341).

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Tratndosedesociedadesannimasqueexplotenconcesionesotuvierenconstituidoensu
favorcualquierprivilegio,podrntambinserfiscalizadasporagentesdelasautoridades
respectivas,remuneradosporlassociedades(artculo342)(342).
2Quiebradesociedadesqueprestanserviciospblicos(343).
Sisetrataredelaquiebradesociedades,cualquieraseasunaturaleza,quetenganporobjeto
laprestacindeserviciospblicos,sufuncionamientooexplotacinnopodrsuspenderse.
Podr, sin embargo, suspenderse la parte de las obras pertinentes que estuviere en
construccin,siemprequeestasuspensinnocausareperjuicioalfuncionamientoregular
de la parte que se encuentra en explotacin (artculo 195 de la ley de quiebras). La
explotacin delas obras continuar bajo la direccin del sndicooliquidador, a cuyas
rdenesquedarsometidotodosupersonal(artculo198delaleydequiebras).
3Rgimendelosprivilegios(344).
Enmateriadequiebra,elFiscogozadeunprivilegiogeneralrespectoasuscrditospor
impuestos(artculo129,inciso5delaleydequiebras).
45.j)Martimo.
Con el derecho martimo, el derecho administrativo est ntimamente vinculado. Baste
advertir que las actividades que origina la navegacin en su gran mayora exigen el
concurso de la Administracin (verbigracia, actividades de la Prefectura Martima y
Fluvial;delaDireccindeAduanas,etc.)(345).
Algunas disposiciones del Cdigo de Comercio, relativas al derecho martimo, tienen
vinculacindirectaconelderechoadministrativo.As,porejemplo:(346).
1Atribucionesdelcapitn(347).
Esteesdelegadodelaautoridadpblicaparalaconservacindelordenenelbuquey
salvacindelospasajeros,gentedemarycarga.Latripulacinypasajerosledebenrespeto
yobediencia(artculo905delCdigodeComercio).Entalordendeideas,loscapitanes
tienenjurisdiccinpolicial,pudiendoimponerlaspenascorreccionalesestablecidasporla
leyoreglamentos,inclusoladearresto,alosquesehicierenculpablesdealgndelito,
debiendoentregarlosdelincuentesalaautoridadcompetente(artculos906y927,prrafo
4,inciso7).
Loscapitanestambintienenfuncionesdeoficialderegistrocivilrespectodeciertosactos:
anotacindenacimientos,defunciones,insercindetestamentos otorgados abordocon
arregloalasdisposiciones delCdigoCivil,detodolocualdebenhacerlarespectiva
anotacinenel"DiariodeNavegacin"(artculo927,prrafo4,incisos5y8).
2Rgimendelosprivilegios(348).

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Enmateriamartima,elCdigodeslindaculessonloscrditos privilegiados sobrelas

cosascargadas,sobreelfleteysobreelbuque.Sobrelacargaembarcadasonprivilegiados
"losderechosdeAduanadebidosporlasmismascosasenellugardeladescarga"(artculo
1373 , inciso 3). Sobre el buque son privilegiados "los impuestos de navegacin
establecidos por las leyes" (artculo 1377 , inciso 3). Respecto al flete, el Cdigo no
estableceprivilegioenfavordelEstado(vaseelartculo1375).
46.k)Aeronutico(349).
Entreelderechoaeronuticoyelderechoadministrativohayvinculacionesevidentes,que
nosloresultandelasconclusionesdeladoctrina,sinotambindenormasexpresasdel
CdigoAeronutico.Entreotras,talesrelacionesconcrtanseenlosiguiente:
1Enelcarcterdominicaldelosaerdromosyaeronavesestatalesafectadosalservicio
pblicodetransportedepasajerosycargas(350).Eldominiopblicoesunainstitucin
propiadelderechoadministrativo.
2Enladelimitacindel"mbitofsico"(dominiopblicoareo)enquesedesenvuelvela
aeronavegacin (Cdigo Aeronutico, artculos 1 y 2 (351) ). No obstante, cuadra
advertirque,sibienelCdigoAeronuticoexpresaque"alosefectosdeesteCdigo,el
territoriocomprendelasaguasjurisdiccionales"(artculo2),estoltimoimplicaunerror
deinformacinjurdica,puesnilasaguas"jurisdiccionales",nielespacioareoquecubrea
estasaguasintegranelterritoriodelEstado(352).
3 En los servicios "auxiliares" terrestres, sometidos al rgimen administrativo en lo
esencial ("competencia", "jerarqua", etc.). Ver artculos 84 a 88 y 109 del Cdigo
Aeronutico.
4Enlaslimitacionesaldominio(CdigoAeronutico,artculo30ysiguientes).Dichas
"limitaciones"constituyenunainstitucindelderechoadministrativo.
5Enelregistrodeaeronaves(CdigoAeronutico,artculo37ysiguientes).
6Enlasatribucionesdelcomandantedelaaeronave,quesondedosrdenes:a)policiales,
puestienepoderdedisciplinasobreelpersonalnavegante,encuantoseaindispensablepara
lacirculacinarea,ypoderdeautoridadsobrelospasajeros,duranteelviaje(artculo76
delCdigoAeronutico);b)funcionesdeencargadoderegistrocivil,puesdeberegistraren
los libros correspondientes los nacimientos, defunciones, matrimonios y testamentos
ocurridos,celebradosoextendidosabordo,debiendoremitircopiaautnticaalaautoridad
competente.Encasodemuertedeunpasajeroomiembrodelatripulacin,debertomar
medidasdeseguridadconrespectoalosefectosquepertenezcanalfallecido,entregndolos
bajoinventarioalcnsulargentino,oensudefectoalrepresentantedelpropietario,enla
primeraescalaquehiciere(artculo80delCdigoAeronutico).
7 En lo atinente a la "extincin" de la autorizacin que se hubiere otorgado para la
explotacindelservicioareo(artculo176delCdigocitado).Vadesuyoquelosmedios

p.71

jurdicos por los cuales es posible extinguir las autorizaciones otorgadas para explotar
serviciosareosrgenseporelderechoadministrativo.
47.l)Industrial.
Elderechoindustrial,omsprecisamentela"legislacinindustrial",yaqueal "derecho"
industrial an no se le reconoce autonoma orgnica, vinclase con el derecho
administrativoendosrdenesdeideas,enlasquehllaseenjuegoelinters colectivo o
pblico: a) en lo atinente a las normas de polica (seguridad, higiene, etc.) sobre
establecimientos peligrosos, incmodos oinsalubres; b)enlo relacionado con latutela
jurdicadelosobrerosyempleadosenlaindustria.Comobiensehaexpresado,aunqueel
derechoindustrialsearamadelderechoprivado,laproteccindeaquelinterspblicoes
materiadederechoadministrativo(353).
48.m)Minera.
Elderechodemineravinclasealderechoadministrativoencuantoregulalasrelaciones
entreelEstadoylosparticularesrespectoalaapropiacin,usoygocedelassubstancias
minerales,y,enespecial,enloatinentealaadquisicindeldominiodelasminasdela
primeraydelasegundacategoras,adquisicinqueseefectaatravsdela "concesin
minera"(354).
Porsupuesto,la"naturaleza"jurdicadelaconcesinmineradifiere,porsuobjeto,dela
concesin de servicio pblico, de la de obra pblica y de la de dominio pblico.
Contrariamenteastas,laconcesindeminases,esencialmente,"traslativa"dedominio:
mediantelaconcesinlaminasaledeldominiodelEstadoyentraeneldominioparticular
(CdigodeMinera,artculo10).Peroestonoobstaaquelaconcesinmineraconstituya
unaconcesin"administrativa",valedecirregidaporelderechoadministrativo,tantoms
cuantotal"concesin"revistecarcter de utilidad pblica (CdigodeMinera,artculo
13 ). Trtase de una "concesin" de caracteres propios (355) , como asimismo tienen
caracterespropioslaconcesindeserviciopblico,ladeobrapblicayladedominio
pblico,todoellosinperjuiciodelfondocomnqueseencuentraentodasellas.
49.n)Eclesistico.
Elderechoadministrativovinclaseconelderechoeclesistico.Tantoelfuncionamiento,
establecimientooactuacindelos rganos religiosos,consideradoscomoentesjurdicos
(loque,engeneral,integrael"rgimenjurdicodelpatronato"),delmismomodoquetodo
loatinenteala"polica"cultual,requierennormasdecarcteradministrativoqueregulen
esasactividades.Lavinculacinentreambosderechoses,pues,obvia(356).
Perocuadraadvertirquecuandosehabladederecho "derechoeclesistico",seentiende
referiralquerigelacomunidadcristiana(357).Asuvez,comoelcristianismopresenta
tresconfesionesprincipales:lacatlica,apostlicayromana;lacismtica,divididaendos
sectasprincipales:laluteranaylareformada;elderechoeclesisticodebeentoncesser

p.72

referido a la Iglesia catlica, apostlica y romana, a la Iglesia luterana y a la Iglesia

reformada(358).
Nuestro Cdigo Civil menciona la "Iglesia" entre las personas jurdicas de existencia
necesaria(artculo33,inciso4)(359).Apesardeesareferenciagenrica,trtasedela
Iglesia catlica (360).Lapersonalidadjurdicadela "Iglesia" noslolecompeteala
Iglesia universal, sino tambin, dentro de nuestro pas, a cada una de las iglesias o
parroquiasenparticular(361).PerolaIglesiacatlicaes,esencialmente,unaentidadde
derecho pblico (362) , sin perjuicio de su posible actividad en el campo del derecho
privado;noobstante,aunsiendounaentidadjurdicadederechopblico,deningnmodo
debe considerrsele como un organismo o persona jurdica estatal: no integra la
organizacinjurdicadelaNacin,niconstituyeunpoderpolticoennuestraorganizacin
(363).LaIglesiaesunapersonajurdicapblicanoestatal(364).
Los "bienes" delaIglesiacatlica,apesardeserstaunapersonajurdica pblica,no
constituyendependenciasdominicales,niintegranundominiopblicoeclesistico,comose
hapretendido:sonbienes privados delaIglesia.Paraquedichosbienestengancarcter
pblicoodominical,faltaunrequisitoesencial:elelementosubjetivodeladominicalidad
(365) . No hay, pues, dominio pblico eclesistico, institucin propia del derecho
administrativo. Por lo dems, recurdese que sobre los bienes de la Iglesia catlica
existentesennuestropas,eldominiosobreelloslecorrespondealarespectivaIglesia,y
queelSumoPontficenotieneniconservaeldominiosobrelosmismos(366).Demanera
quelavinculacinquepuedahaberentreelderechoeclesisticoyelderechoadministrativo
enmateriadebienesdelaIglesiaesmuylimitada:sloserelacionaconloque,respectode
laenajenacindeesosbienes,disponganlasleyesquerigenelpatronatonacional(Cdigo
Civil,artculo2345),yconloatinentealrgimendelosbienesafectadosaunservicio
pblico.
49bis.)Militar.
El derecho que podramos llamar "militar", o sea el aplicable en el mbito castrense
(fuerzasarmadas, latosensu),inclusoeldendole "disciplinario" quees,engeneral,el
aplicableporlallamada "justicia" militar,esunderechocarentedeautonoma,puesno
ofreceelcomplejodeprincipiosrequeridoparaconstituiruna"ciencia".Trtasedeuna
meraseccindelderechoadministrativoaplicableenelexpresadombitodelasfuerzas
armadas.
En consecuencia, entre el derecho "militar" y el derecho "administrativo" no existen
relaciones,porqueaqulnoesotracosaqueunasimpleseccindeste.Nadiepuedetener
"relaciones"consigomismo.
Entodolonoprevistoporlasleyesyreglamentosespecficosdelderechomilitar,rigenlos
principios jurdicos propios del derecho administrativo. El derecho militar debe
desenvolverse"dentro"delordenamientojurdicofundamentaldelEstado,respetandosus
principiosesenciales.Vaseeln181,sobre"rganocastrense".

p.73

50.Relacionesconcienciasnojurdicas.
a)Moral.
Elderechoadministrativorelacinaseconlamoraldesdedospuntosdevista:
1)Encuantotodaactuacinadministrativahadetenerinexcusablementeunabasemoral.
En esto ocurre lo mismo que en el mbito del derecho privado: nada es concebible y
aceptablesinunsubstratotico.Lamoralesydebeserlabasedetodalaactividaddela
Administracin;delmismomodo,lamoraldebeserelsoportedetodalaactividaddelos
administrados.Elconceptode"moral"incluyeelde"buenascostumbres";sonconceptos
correlativos.Un"actodeadministracin"oun"actoadministrativo"contrarioalamoral
esunactoviciadodenulidad(argumentodelosartculos21 y953 delCdigoCivil;
adems,laConstitucinNacional artculo19 sometealjuiciodelosmagistradoslos
actos que ofendan a la moral pblica) (367) . En los pueblos civilizados y cultos, las
relaciones estables requieren indispensablemente una base tica, enconsonancia con la
cultura del respectivo pueblo, base tica cuya rigidez ser mayor o menor segn el
standarddeculturaambiente.
Unadelasformasenquelamoralseexpresaotraduceeslapurezadelasintencionesyde
laactuacindelaspartes(engeneral,"comportamiento"delaspartes),locualintegrala
"buenafe".Nohayunabuenafe"civil"yunabuenafe"administrativa":unasolaynica
buenaferigeentodoelmbitojurdico(privadoypblico).Quizresultepleonsticodecir
quelabuenafedebeexistirentodoactoonegociojurdico,seanellosdederechoprivadoo
dederechopblico,puesdeantaoseaceptaquelabuenafeeselalmadeloscontratos(y,
correlativamente,detodoactojurdico).Todoslosconceptosesencialesdelabuenafecivil
sondeaplicacinenmateriadebuenafeadministrativa(368).
2) En cuanto el derecho administrativo, a travs de sus normas, debe reglar diversas
actividadesconelobjetodedefenderlamoralidad;porejemplo:policadelaprostitucin,
delaembriaguez,delamendicidad,deljuego,etctera(369).
51.b)Sociologa.
Vinclaseelderechoadministrativoconlasociologa,porque,comobiensehadicho,la
primeracondicin requerida paraqueunaleyounreglamento ocualquier disposicin
administrativaseaneficientes,eselconocimientodelasociedadqueseadministra(370).
Siasnofuere,lanormarespectivaserainadecuada,pornocorresponderalambienteen
queselapretenderaaplicar:tratarasedeun"derecho"quenocorrespondeal"hecho"que
conlsepretenderegir.Latareadeproporcionaraquellaclasedeconocimientosespropia
delasociologa,porserstalacienciaqueestudialosinteresessociales(371).
52.c)Economapoltica.
AlEstado,atravsdelrganoadministrador,leincumbeciertainjerenciaentodoslos
fenmenosquecaenbajoelestudiodelaeconomapoltica,yque,ensntesis,constituyen
loscuatrociclosvinculadosalariqueza:produccin,circulacin,repartoyconsumo.El

p.74

pertinentecontralorsehaceefectivoatravsdenormasdetipo administrativo;deahla
vinculacinentreelderechoadministrativoylaeconomapoltica.
Por lo dems, acentuando dicha vinculacin, es de recordar que muchos problemas
administrativos tienen un indudable substrato "econmico"; verbigracia: ferrocarriles,
puertos,etctera(372).
53.d)Estadstica.
La estadstica,unavezformada,reveladatosparaapreciarlasnecesidadesdelpasylos
recursosparasatisfacerlas(373).Todoellotiendeafacilitarquelagestinadministrativa
selogreconeficiencia.
Desdeluego,lautilizacindelaestadsticaobligaaorganizarelrespectivoservicio,yste
traducelaconcrecindeunesfuerzodelaAdministracinPblica(374).
"Laestadsticaesunprocedimientoadministrativo;esademsunafuncinespecialdela
Administracin,cuyopropsitoesaplicarladoctrinadeloshechoshumanosysocialesque
resultadesusinvestigaciones,alaAdministracindelEstado"(375).
Lasrelacionesentreelderechoadministrativoylaestadsticason,pues,evidentes.
CAPTULOIII FUENTESDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO: A.Generalidades.54. Nocinde "fuente". 55.Las fuentes del "derecho
administrativo".56.Clasificacindelasfuentes.57.Jerarquadelasfuentes.Suorden
de prelacin en derecho administrativo. B. De las fuentes en particular. 58.
Constitucin.59.Ley.Concepto;especies.Formacindelaley:sancin,promulgacin,
publicacin.Contenidodelaley.Reglamentacin.Caracteresdelaley.Vigenciadelaley:
espacial y temporal; lo atinente a la retroactividad. 60. Continuacin. Leyes de
presupuesto general del Estado que contienen normas extraas al mismo: rgimen y
caracteres de las respectivas normas. 61. Continuacin. Leyes "administrativas" en
particular.Carcteronaturaleza.Interpretacin.Retroactividad.Prdidadevigenciadelas
mismas:mediosnormales;"derogacinorgnica"o"institucional".Laderogacindelaley
esinstantneaydefinitiva.Supuestoenquelanormaabroganteseaasuvezderogada:
situacindelanormaoriginariamentederogada.62.Decretoley.Nocinconceptual.Su
situacinrespectoalaley.SlopuedeserdictadoporelEjecutivodefacto.Oportunidadde
su emanacin y contenido del decretoley. Su vigencia temporal. 63. El reglamento.
Nocinconceptual.Principiosgenerales.64.Elreglamentofrentealaley.Principiosde
sta aplicables a aqul. Distincin entre ley y reglamento. Naturaleza jurdica del
reglamento. 65. Potestad reglamentaria: su fundamento. 66.. Clasificacin de los
reglamentos.67..a)Reglamentosdeejecucin.Nocinconceptual.Fundamentopositivo.
mbitodelmismo. 68..b)Reglamentosautnomos,independientesoconstitucionales.
Nocin conceptual. La "reserva de la Administracin". Reglamento "autnomo" y
"facultad discrecional". 68 bis. Efectiva existencia de la zona de "reserva de la
Administracin". 69.. c) Reglamentos delegados. Nocin conceptual. El reglamento

p.75

delegado en Argentina: doctrina y jurisprudencia. Terminologa. La "subdelegacin".

Reglamentosdelegadosinconstitucionales.70..d)Reglamentosdenecesidadyurgencia.
Nocinconceptual.Fundamentojurdico.Autoridaddequeproceden.Rgimenjurdico.
Obligatoriedad y eficacia del reglamento de necesidad y urgencia: lo relativo a su
publicacin; modalidad particular de sta. 71. Continuacin. Lmites de la potestad
reglamentaria.Lmitesdecadaespeciedereglamentoenparticular.Lmitesgeneralesa
todas las especies dereglamentos: la "reservadela ley"; la "no retroactividad". 72.
Tratados.73.Analoga.74.Principiosgeneralesdelderecho.75.Jurisprudencia.76.
Doctrina. 77.Costumbre. 78.Equidad. 79.Instrucciones ycirculares(reglamentos
internos). 80. Actos administrativos. Contratos administrativos. 81. Decretos.
Resoluciones. 82. Normas jurdicas corporativas. El "estatuto autnomo". 83.
Ordenanzas.
A.GENERALIDADES
54.Losautores,engeneral,entiendenpor"fuente"delderecholoslugaresdedonde"brota"
o"mana"lareglajurdica(376).Otrosexpositoresentiendenportalalos"hechos"y
"actos"deproduccinjurdica(377);perohaydiscrepanciasrespectoaladeterminacin
deculessonesosmodos,formasoactos,puesalgunostratadistaslimitanelconceptoalos
actosohechosdeproduccinnormativa,esdecir,deproduccindenormasjurdicas(378)
,temperamentoquepuedeincidirenlacalidadque,como"fuente",selereconozcaonoal
acto administrativo, al contrato administrativo, a la doctrina cientfica, etctera (379) ,
cuestionesdelasquemeocuparmsadelante;eneseordendeideashayquienes,paraque
elhechooactopuedaserconsideradocomo"fuente"delderecho,exigenqueellostengan
"imperatividad".
Otrosautoresconsideran"fuente"delderechoal"hechocreadordelderecho",esdecir,ala
causadesuorigen(380).Finalmente,hayquien,paradarlanocindefuentedelderecho,
sevaledeotromododeexpresin;as,dice,"lasfuentesdelderechosonloscriteriosde
objetividadalosqueacudenlosrganoscomunitariosparaladecisindelosconflictoso
losintegrantesdelgruposocialenlaeleccindecursosdeconductaqueporsuobjetividad
facilitenelentendimientocolectivo"(381),entendiendoporobjetividad"laposibilidadde
quelasolucinencontradaalproblemapuedasercompartidayaceptadaenelsenodela
comunidad.Ellosignificaqueelpuntodevistaadoptadoporelrganoaldirimirladisputa,
seaunpuntodevistaaceptableparalosdems"(382).
Para que a un hecho o acto se le tenga por fuente del derecho, antes que exigirle
"normatividad" o "imperatividad", debe requerrsele "substantividad", o sea que, por s
mismo,porsucontenido,porsu"substancia",porlalgicajurdicaqueloinforma,tenga
aptitudparaservircomocriteriodesolucindeconflictosocuestiones.Porelloconsidero
quela "doctrinacientfica" debesertenidacomofuentedelderecho.Juzgoentoncesde
interselcriterioquebasaelconceptodefuenteenla"objetividad",pues,enesteordende
ideas,adviertocorrelacinconceptualentre"substantividad"y"objetividad".

p.76

Lociertoes quepor"fuentes"delderecho,yenparticular delderechoadministrativo,

debenentenderselosdiversosorgenesposiblesdelasnormasyprincipiosqueinteresanal
derechoadministrativo,tenganonoeficacianormativaexpresamenteestablecida(383).
55. En materia de "fuentes", todas las ramas del derecho tienen un fondo comn:
constitucin,ley,doctrinacientfica,etctera;esdecir,lasfuentesdetodasesasramasson,
por principio, las fuentes generales del derecho. Eso mismo ocurre con el derecho
administrativo.Peroste,apartedelasfuentesgeneralesocomunes,tienealgunasfuentes
especficas, como los reglamentos

administrativos, de gran importancia cuantitativa, o

comolosactosycontratosadministrativos,etctera. Loslugaresdedondebrotalaregla
jurdica administrativa, constituyen, pues, las fuentes del derecho administrativo, que,
segnquedexpresado,puedensergeneralesoespecficas.
Demaneraquecuandoseestudianlasfuentesdelderechoadministrativo,todosereducea
deducirdelasreglasgeneralesdelasfuentesdelderecholoquetengaimportanciaespecial
enderechoadministrativo(384).
56.Laclasificacindelasfuentesdelderecho,engeneral,ydelderechoadministrativo,en
particular,hasidoobjetodelosmsvariadosyextraoscriterios.Muchosdestosson
simplementecaprichososoarbitrarios.
Laclasificacinquetienemsaceptacin,porsusencillezyclaridad,eslaquedividelas
fuentes en directas e indirectas, inmediatas y mediatas. Las mediatas tambin pueden
llamarse "subsidiarias". Es la clasificacin que adoptar en la presente obra. Pero las
dificultades aparecen cuandolas distintas especies defuentes debenserreferidas aesa
clasificacinyencuadradasenella.Culesdedichasfuentesespecficasson"directas"o
"indirectas";cules "inmediatas"o"mediatas"?Heahlacuestin.Entrelosautoreshay
grandesdiscrepanciasalrespecto.
Alreferirmeacadaunadelasdistintasfuentesenparticular,indicarsucarctercomotal,
expresandoelmotivodeello.Porahoramelimitaradarlosconceptosgenerales.
Sonfuentes directas

lasbasadasennormasjurdicas positivas;

verbigracia:Constitucin,
leyes(formalesymateriales,incluidoslos"reglamentos"administrativos),lostratados,la
analogay,adems,losprincipiosgeneralesdelderecho,puesgranpartedeestosltimos
surgen delordenamiento jurdico general del Estado. Tambin correspondeincluir ala
"jurisprudencia",yaque,comoloadvertirenellugarrespectivo,debecolocrseleenel
mismoplanojurdicoquealosreglamentosdeejecucin.
Sonfuentes indirectas

lasquenosebasanennormasotextospositivos;porejemplo,la
doctrina, queactacomoelemento primordial enlaelaboracin delajurisprudencia e
inclusodelaley.Encuantoalos"contratos"yalos

"actosadministrativosindividuales",
meocupardeellosoportunamente,aunquedesdeyaadelantoquehandeconsiderarse
como"fuentes"delderechoadministrativo.

p.77

Entre las fuentes directas

algunas son "inmediatas": Constitucin, leyes (formales y

materiales),tratados;otrasson"mediatas"

o
"subsidiarias"

:analoga,principiosgenerales
delderechoyjurisprudencia,puesslohaderecurrirseaellascuandofalteeltextolegal
expreso.
Legaz y Lacambra clasifica las fuentes del derecho en "materiales" y "formales". Las
primerassondenaturalezametajurdica("msalldelderecho")yradican,principalmente,
enlaesferasociolgica.Lasfuentesformalesradicanenelmbitopropiamentenormativo
(385).Peroestaclasificacinesrechazadaporladoctrinaactual,envirtuddelasgraves
dificultadestericasqueellacrea(386).
57.Elsistemajurdicoestconstituidoporunaseriedegrados(387).Ellodeterminaentre
lasnormasjurdicasunaverdaderajerarquaounsistemadeprelacinentrelasdiversas
fuentesdelderecho.
Hablarde jerarqua delas fuentes implica "establecer elorden deaplicabilidad de las
normas jurdicas al caso concreto y el criterio para solucionar las contradictorias
prescripcionesqueseencuentrenennormasdedistintorango"(388).Tambinsehadicho
queelordendeprelacindelasfuentesdelderechoadministrativo,implicaestablecerla
preferencia con que corresponder aplicar unas fuentes respecto de otras, o, en otras
palabras,elmayoromenorvalorquejurdicaylegalmenteesposibleasignaraunasen
relacinconlasdems(389).
Losautores,engeneral,suelenestablecerelordenjerrquicoentrelasdiversasfuentesdel
derecho(390).Enconcreto,eseordenjerrquicodependedecadaordenamientojurdico.
Cules,entrenosotros,eseordendeprelacin?Sobrelabasedelaclasificacinadoptada
yexpuestaenelpargrafo anterior (n56), lajerarqua uordendeprelacin entre las
fuentesdelderechoadministrativoseraelsiguiente:elprimerlugarlecorrespondealas
fuentesdirectaseinmediatas

;elsegundoalasfuentes

directasymediatas

osubsidiarias;el
tercerlugaralasfuentesindirectas

.
Asuvez,dentrodelasfuentes"directas"e"inmediatas",lajerarquaentreellasaparece
determinada por el artculo 31 de la Constitucin Nacional; y dentro de las fuentes
"directas" y "mediatas" o subsidiarias, la jerarqua entre las mismas se determina de
acuerdoalodispuestoporelartculo16 delCdigoCivil,osea:analoga,principios
generalesdelderechoy,enltimotrmino,jurisprudencia.
Ensumrito,entrenosotroselordenjerrquicodelasfuentesdelderechoadministrativoes
elsiguiente:
a)ConstitucinNacional.
b)LeyesdictadasenconsecuenciadelaConstitucin.
c)Tratadosconpotenciasextranjeras.

p.78

d)Reglamentosadministrativos.
e)Analoga.
f)Principiosgeneralesdelderecho.
g)Jurisprudencia.
h)Doctrinacientfica.
Encuantoalordenjerrquicoque,comofuentesjurdicas,lescorrespondaal"contrato"y
al"actoadministrativoindividual",enelpargrafopertinentemereferiraello.
Es comn decir que,en el orden jurdico, la ley est siempre en un plano superior al
reglamento(391).Sinembargo,unreglamentodelEjecutivopuedesersuperioralaley.
Elloocurrircuandosetratedeunreglamento"autnomo"

,esdecir,dictadoenejecucin
directa de potestades constitucionales del Ejecutivo, y cuando la ley en cuestin haya
estatuidosobremateriasquelaConstitucinleatribuyeexclusivamentealEjecutivo,conlo
cual la ley formal habra penetrado indebidamente en la zona de "reserva de la
administracin".Verbigracia:creacinpor"ley"deunaentidadautrquicainstitucional,
referenteaunamateriaadministrativapuestaexclusivamenteporlaConstitucinacargo
delEjecutivo;sientalessupuestoselEjecutivodictaun"reglamento"contrarioaesaley,la
primacajerrquicaolapreferenteaplicacinlecorresponderalreglamentoynoalaley
(392).Vanselosnmeros64y68.
B.DELASFUENTESENPARTICULAR
58.Constitucin.
Lafuenteprimaria,noslodelderechoadministrativo,sinodetodaslasramasdelderecho,
eslaConstitucin.Estaconstituyeelpuntodepartidadetodoelordenamientojurdico.
Conraznlanormaconstitucionalesdenominada"superley":leydelasleyes.Todanorma
jurdicadebeconcordar,enformainmediataomediata,conlaConstitucin.
En la escala jerrquica de las "fuentes", la Constitucin ocupa la grada o plano ms
elevado,locualvaletantoparaelderechoadministrativo,enparticular,comoparalasotras
ramasdelderecho.Estajerarquapreeminentesurgedelospropiostextosconstitucionales,
cuyoartculo31laconsagra.Lantima"relacin"entrederechoconstitucionalyderecho
administrativoconfirmatalaserto.TodalaactividadjurdicadelaAdministracinPblica
encuentrasuslimitacionesenlaConstitucin(vern36).Comobiendijounautor,enla
ConstitucinsehallanlasbasesdelaAdministracinPblica,osealosgrandesprincipios
delrgimenadministrativodeunpas(393).
Peronosloconstituyenfuentesdelderechoadministrativolas"normas"constitucionales,
sinotambinlos "principios" constitucionales.Muchosproblemasqueplanteaelderecho
administrativo, hallan solucin a travs de "principios" contenidos en la Constitucin
(394).

p.79

Hadeadvertirse,porltimo,quelavigenciaplenadelaConstitucin,ymsprecisamente
la de las declaraciones, derechos y garantas constitucionales, no depende de que los
mismos estn "reglamentados", pues tales declaraciones, derechos y garantas tienen
"operatividad" por s mismos (395) ; si as no fuere, el imperio de la Constitucin
dependeradelasleyesoreglamentosquedebanopuedandictarseensuconsecuencia,lo
quenoarmonizaraconlodispuestoensuartculo31,queproclamalasupremacadela
Constitucin.
59.Ley.
DespusdelaConstitucin,laleyeslafuentecualitativamentemsimportantedelderecho
administrativo.Por"ley"hadeentenderselanormajurdicaqueemiteelrganolegislativo,
siguiendoparaelloelprocedimientoquealefectoestablecelaConstitucin.
Trtase de la ley "formal" (396) , que se diferencia u opone a la ley "material" o
substancial, osea sta elactojurdicoqueestablece unaregladederecho (397).En
cambio,laley"formal"puedeonoconteneroestablecerunaregladederecho.Perocuando
nuestraConstitucinhablade"ley",porprincipioentiendereferirseadichoactoensentido
formal,oseaalsancionadoconformealprocedimientoestablecidoenlamisma. Como
expresa Sayagus Laso respecto al Uruguay, cuya nocin es aplicable entre nosotros,
cuandolaConstitucinmencionalaley,noesadmisibleningunaotrainterpretacinen
cuantoalactoaqueserefiere.Ennuestratcnicaconstitucional ley eslaleyensentido
formal (398) . Sin embargo, lo expuesto slo constituye el "principio" bsico en esta
materia, pues el orden jurdico reconoce una excepcin. As, el artculo 14 de la
Constitucindicequetodosloshabitantes delaNacingozandelosderechosqueah
enumera,"conformealasleyesquereglamentensuejercicio".Quhadeentenderseaqu
por"ley"?Laley"formal"olaley"material"?Puedetratarsedeunaodeotradeesas
categorasdeley,segnlamateriaqueseconsidere.Sisetrataredelareglamentacinde
underechodesubstanciapoltica,verbigraciaelderechode"reunin",talreglamentacin
lecorrespondealCongreso,ystelaefectamedianteley"formal".Encambio,cuando
dentro delmbitodela AdministracinPblica seamenesterreglamentarelejerciciode
derechos administrativos stricto sensu, tal reglamentacin por referirse a cuestiones
comprendidas en la "zona de reserva de la Administracin" le corresponde
inexcusablementealPoderEjecutivo,quienlaefectaatravsdelinstrumentojurdicocon
queexpresasuvoluntad,oseamediantedecretooreglamento,valedecir,medianteley
"material";enlaespecietrtasedelreglamento "autnomo",enelqueseestatuyesobre
materiasabsolutamenteajenasalacompetenciadellegisladoryexclusivamentereservadas
alacompetenciadelPoderEjecutivo.Demaneraquecuandosetratedereglamentarel
ejerciciodederechosadministrativos,dentrodelaesferadelaAdministracinPblica,tal
reglamentacinslopuedeefectuarsemediante "reglamento" delPoderEjecutivo,osea
medianteley"material",ydeningnmodomedianteley"formal",comoequivocadamente
podradesprendersedeunadespreocupadalecturadelartculo14delaConstitucin.Pero
salvoestesupuesto,siemprequeenlaConstitucinsehablade"ley",hadeentenderseque
setratadela"leyformal"

.Estacuestinnoessimplementeacadmica;alcontrario,tiene
trascendenciaprctica(vanse:n77,textoynotas332y333,yn253,punto4).

p.80

Laley"material"o"substancial"abarcaocomprendelosotrosactosnormativos,excluidos
lossancionadosespecficamenteporellegislador.Entalordendeideas,integranlaley
"material" los reglamentos

, a los cuales me referir en un pargrafo prximo;

eventualmente, tambin la integran los otros actos creadores de normas jurdicas que
emitierelaAdministracin.
Elproceso deformacin dela ley,propiamente dicha (ley formal), hasta adquirir sta
carcter imperativo, comprende diversas etapas: la sancin, que es acto tpicamente
legislativo (399) ;la promulgacin,que es acto propio del Ejecutivo (400) ,debiendo
considerrselecomoactoadministrativodecolegislacin,ylapublicacin,queestambin
actoqueserealizaycumpleenelmbitoadministrativo(401).Talessonlosprincipiosy
conceptosgeneralmenteaceptadosporlosjuristasenestamateria.Perocuadraadvertirque
nuestraConstitucindistamuchodeserclarayprecisaalrespecto,pues,sibienensus
artculos68a73(402)poneacargodelCongresola"sancin"delasleyes,enelartculo
86,inciso4(403),incurreenelerrordedecirqueelPresidentedelaNacinparticipade
laformacindelasleyesconarregloalaConstitucin,las"sanciona"ypromulga.Esesto
exacto? El Presidente interviene enla "sancin" delas leyes? Porms queGonzlez
Calderndigaque"seve,pues,queelejecutivotienesuparteenlasancindelasleyes,lo
queobviamenteseexplicasisetieneencuentaelpapelimportantequelaConstitucinle
haasignadoenlalaborlegislativa"(404),laverdadcientfica,comoacertadamentelohizo
notarelprofesoruruguayoAlbertoR.Real,esqueenelexpresadoinciso3delartculo86
(405) de nuestra Constitucin se ha deslizado una "deficiencia tcnica, de gran
inconsecuenciasistemtica" (406).Procede,entonces,queenunaprximareformade
nuestraConstitucinsesubsanelafallamencionada,suprimiendodelexpresadoinciso4
todareferenciaala"sancin"delasleyes.
Lapublicacindelaley,enprincipiogeneral,debeefectuarseeneldiariooficial,llamado
entrenosotros"BoletnOficial"(407).Elloseimponenosloporla"autenticidad"quele
atribuyealtextopublicado,sinotambinporlaseguridadocertezajurdicasreferentesal
daenquecomienzaaregirlaley.Noobstante,hayquienespiensanqueelrequisitodela
"publicacin" queda igualmente satisfecho con la insercin del texto legal en diarios
particulares o privados de gran difusin (408) ; otros consideran que esto ltimo no
satisfaceelrequisitomencionado(409),temperamentostequecompartoporlasrazones
yaexpuestas,ademsdequetambinlosgrandesdiarios,aunquegeneralmentesonledos
porlamayoradelaspersonas,nosiempreocurreas;entoncesresultamsconveniente
adoptarelcriteriodequelapublicacinidneadebeefectuarseeneldiariooficial,puesen
esaformaselogranla"autenticidad"deldocumentotranscriptoopublicadoylaseguridad
ocertezajurdicasreferentesaldaenquecomienzaaregirlaley.Perolacontroversiaa
quehagoreferenciahaquedadoresuelta,enesteltimosentido,conlasancindelaleyn
16504,deoctubrede1964,que,reformandoelartculo2delCdigoCivil,diceas:"Las
leyesnosonobligatoriassinodespusdesupublicacinydesdeeldaquedeterminen.Si
no designan tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su
publicacinoficial".

p.81

La"publicacin"esesencial:constituyelabasedelapresuncindeconocimientodelaley
atribuida a los habitantes del pas (410) . Por esa va queda satisfecho el precepto
constitucionalsegnelcual"ningnhabitantedelaNacinserobligadoahacerloqueno
manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe" (artculo 19 de la Constitucin).
Respectoaloshabitantesoadministrados,la"publicacin"delaleyesuncorolariodel
expresadopreceptoconstitucional.Noobstante,lafaltadepublicacindelaleynosiempre
impedirquestaseaeficazyproduzcasusefectosnormalesdeobligatoriedad.As,por
ejemplo,unaleyaprobadaopromulgadaesobligatoriaparaelpropioPoderEjecutivo,
aunquenolapublique,puesparaltienevigenciaconesesolorequisito(411),locualse
explicafcilmente,yaque,procediendolaleydelaactividadestatal,elEstado,rgano
creadordelderecho,nopodrainvocarlafaltadepublicacinparaalegardesconocimiento
de la existencia de la ley. Eso sera insensato: si l la cre no puede ignorarla. La
publicacinesnecesariarespectoaloshabitantesoadministrados,norespectoalEstado:
taleselprincipio;pero,aunrespectoaloshabitantesoadministrados,lapublicacinsera
innecesariacuandosetrataredeunaleyreferenteaunadeterminadapersona,oavarias
personasdeterminadas,yelolosdestinatariosdelanormatuvierenconocimientodela
misma.Enestesupuesto,aunquelaleynohubieresidopublicada,igualmentesurtiratodos
susefectosjurdicosrespectoalaspersonasaquienesellasevincula.
Finalmente,hayleyescuyapublicacinnocorresponde.Sonlasllamadas"leyessecretas",
dictadaspararealizarpropsitosdealtapoltica,cuyadivulgacinpodraponerenpeligro
lasuertedelaRepblica(412)."Deahqueenlasediciones ocompilaciones quese
efectandelasleyessehayaresuelto,enesoscasos,ponersolamenteelnmerodelaley,
sindaraconocersucontenido,colocandocomosubttulolapalabra secreta"(413).En
esossupuestos,lasleyes"secretas"tienenporobjetoesencialfijarlaesferadentrodela
cual,paralosfinesprevistos,puededesenvolvervlidamentesuaccinelPoderEjecutivo.
Las leyes formales tienen un "contenido" especfico: la materia reservada por la
ConstitucinalacompetenciadelParlamento.Esloquesellama"reservadelaley".En
cuanto alos actos administrativos,cuadra advertir que stos,porprincipio, escapanal
contenido de la ley formal, salvo que se tratare de actos administrativos atribuidos
expresamenteallegisladorporlaConstitucin(414).
Enloatinenteala"reglamentacin"delaley,debetenersepresentequenosiemprelafalta
deellaimpedirlaaplicacindelanorma;paraqueestoltimoocurraesmenesterqueel
"reglamento" sea indispensable para la ejecucin de la ley. Si se aplicare una ley no
reglamentada,peroquenecesitareindispensablementedetalreglamentacin,laaplicacin
delaleyimplicara,entalcaso,unaviolacindelaexpresadaley(415).
Culessonloscaracteresdelaley?Desdeantiguoseleatribuy,comorasgoesencial,el
deregla"general"y"abstracta"(416),entendiendopor"general"lanormaemitidano"in
concreto",enrelacinauncasoparticularoactual,sino"inabstracto",paraalcanzartodos
loscasosdelamismanaturalezaquepuedanpresentarseenlofuturo.Nosetratadeuna
decisintomadaenrelacinaunoomsindividuosdeterminados,sinoqueestconcebida
sinreferenciaapersonasydestinadaaaplicarseatodoslosindividuosqueseencuentren

p.82

comprendidosenlascondicionesprevistaseneltexto(417).La"generalidad"delaleyha
sidoconsiderada,desdeunprincipio,comocondicindelalibertad.
Ladoctrinadela"generalidad"fueobjetadaporLaband,quiensostuvoqueesecarcterde
laleynoesesencialenella,yquelanocindeleynoexcluyelaposibilidaddeunaleyque
establezca una regla de derecho aplicable a un hecho nico o destinada a regir
jurdicamenteunarelacinindividual.Ciertamente,agrega,lamayorpartedelasleyesque
contemplan casos aislados deben considerarse como simples actos administrativos bajo
forma de leyes. Sin embargo, se concibe la posibilidad, en ciertas circunstancias
particulares,desentarunprincipioounconjuntodeprincipiosdederechoparaunhecho
queslopuederealizarseunasolavez.Ejemplo:unmonarca,porcircunstanciasespeciales,
resultaimpedidodecumplirsusdeberesyunaleyestablecesureemplazoparaesecaso
nico. Del mismo modo, una ley establece la vacancia al trono en vista de un caso
particular; o bien una ley declara a cierto prncipe, nacido de una unin morgantica,
legtimoyhbilsucesoraltrono.Sibientalesleyessloseaplicanauncaso,contienen
reglasdederecho,porqueelordendesucesinaltronotienecalidaddederechoobjetivo
(418).Unsectorconsiderabledeladoctrinaestimaquela"generalidad",sibienesdela
naturalezadelanormajurdica,noesdesuesencia(419),opininquecomparto.
Unaobjecindeimportanciahechaalateoradela"generalidad"serelacionaconlas
instruccionesycirculares.Silaleyesgeneral,sedijo,lascirculareseinstruccionesque
tienenesecarctergeneraltambinseranleyes.Perosehizonotarqueestaobjecinno
tiene asidero jurdico, por cuanto las instrucciones y las circulares se refieren
exclusivamentealordeninternodelaAdministracin,noregulanrelacionesentrestaylos
particulares(420).
A la teora de la "generalidad" se la intent sustituir por la de la "novedad" jurdica,
posicinstaadoptadaporunsectordelosautoresalemanes,entreellosLaband.Perotal
teorapresentafundamentalesreparos:suaceptacinllevaraaconfundirlosverdaderos
caracteresdelasfuncionesestatales,porcuantocorrespondealafuncinadministrativa,y
enpartealafuncinjudicial,lacreacindesituacionesjurdicasindividuales(421).
Otrorasgocaractersticodelaleyessu"obligatoriedad",quecomprendedosaspectos:1)
obligacindetodosloshabitantesdecumplirelmandatoimperativodeella,osea,darle
cumplimiento;2)respetarelderechoqueafavordeterceroshaestablecidountextolegal.
De manera que la ley es obligatoria, sea que cree situaciones jurdicas generales o
individuales(422).
Culeselmbitoespacialdevigenciadelaley?Estarigeytieneimperioentodoloque
constituyeelmbitofsicointegrantedelEstado.Ensumrito,laleynosloimperaenla
parte"terrestre"delEstado,sinotambinenlaparteacuticapertinenteyenelespacio
areo, tanto en la porcin de ste que constituye una propiedad "privada" de los
superficiarios,comoenlapartedel"dominiopblicoareo"(423).Apartedeello,tngase
presentequelaleydeunEstadopuedehallaraplicacinfueradesuspropiasfronteras,
cuando se trata de sus propios organismos acreditados en el exterior (embajadas,
consulados,etc.),organismosquesuponenunaprolongacindelterritorioEstadoaque

p.83

pertenecen(424).Todoesto,queconstituyenprincipiosgenerales,esdeestrictaaplicacin
alasleyes"administrativas"enparticular.
Yculeslavigenciadelaleyconrelacinaltiempo?Elprincipiogeneralconsisteenque
lasleyesrigen "exnunc",paraelfuturoy,adems,sintrmino,valedecir,portiempo
indefinido(425).Excepcionalmente,lasleyespuedentenerunlapsodadodeduracin
(426).Conelmismocarcter "excepcional",laleypuederegirparaelpasado,esdecir,
puedetenerefectoretroactivo, "extunc";perolaintencindellegisladordedarefecto
retroactivo a una ley debe resultar de una declaracin expresa o bien de otra forma
inequvoca(427):lareglaeslairretroactividad,principioquetambinrigeparaelderecho
administrativo (428) , afirmacin que, como lo har ver luego, no se desvirta entre
nosotrosporlodispuestoenelartculo5delCdigoCivil,segnelcual"ningunapersona
puedetenerderechosirrevocablementeadquiridoscontraunaleydeordenpblico",pues,
comotambinloadvertir,notodaslasleyesadministrativassondeordenpblico(429).
SegnafirmaBurdeau,citadoporLinaresQuintana,laregladelairretroactividaddelaley
esconsideradaajustottulocomoelfundamentodelalibertadcivil,porcuantosilaley
pudieraafectarretroactivamenteloquehasidohechobajoelimperiodelaleyprecedente,
nohabraningunaseguridadjurdicay,porconsiguiente,ningunagarantaparaloqueha
sidocreadolibremente(430).
Respectoalaretroactividadoalairretroactividaddelasleyes,seanstaslasdecarcter
generalolasadministrativasenparticular,lajurisprudenciadenuestraCorteSupremade
JusticiadelaNacinesconstructivaeinteresante,aunqueenalgunosaspectosmerezcauna
crtica adversa, lo que as har en el momento oportuno. Para su mejor comprensin,
corresponde hacer una sntesis metdica de ella, a travs de los siguientes
pronunciamientos:
a)ElprincipiodelanoretroactividaddelasleyescomprendetambinalaConstitucin
general,queesleysupremadelaNacin.LaConstitucinslorigedesdesuaceptacinpor
lasprovincias("Fallos",tomo5,pgina326).Estadeclaracinestrascendente,pues,por
lgicaimplicancia,permiteincluirenlamismaalas"reformas"constitucionales.
b)Lareglaqueniegafuerzaretroactivaalasleyes,noestandoescritaenlaConstitucin,
sinoenloscdigoscomunes,esunaadvertenciahechaalosjuecesparalainterpretaciny
aplicacindelasleyes,ynounalimitacinalpoderdelaslegislaturas,niunacausade
nulidadparasusdisposiciones("Fallos",tomo10,pginas428429,especialmentepginas
438439;tomo108,pgina389).
c) Las
leyes de carcter "administrativo"

no estn comprendidas en la disposicin del

artculo3delCdigoCivilrespectodesuretroactividad("Fallos",tomos117,pginas23
y48;151,pgina103;152,pgina268;184,pgina621;197,pgina569;202,pgina5;
242,pgina142). EstareiteradadeclaracindelaCorteSuprema,quevinculalasleyes
"administrativas"al"ordenpblico",dadala"generalizacin"

delamisma,lajuzgopoco
alabablecomoexpresindeunprincipio.Noesexactoquetodaley"administrativa"

,porel
hecho de ser tal, sea a su vez de "orden

pblico" y que, por esto, sea o pueda ser

"retroactiva".Muchasleyesadministrativasson,efectivamente,de"ordenpblico",perono

p.84

todasdichasleyesrevistenestecarcter;deahquelageneralizacinhechaporlaCorte
Supremanoresulteplausible.Msadelante,n61,alreferirmealcarcterdelasleyes
administrativas,volversobreestacuestin.
d)Sibienelprincipiodelanoretroactividaddelasleyeses,engeneral,demeroprecepto
legislativoysusceptible,porlomismo,demodificacinoderogacinporelmismopoder
quehacelaley,adquieresinembargoelcarcterdeunprincipioconstitucionalcuandola
aplicacindelaleynuevaprivealhabitantedealgnderechoincorporadodefinitivamente
asupatrimonio.Entalescasos,elprincipiodelanoretroactividadseconfundeconla
garantarelativaalainviolabilidaddelapropiedadconsagradaporelartculo17 dela
Constitucin("Fallos",tomos137,pgina294;145,pginas168y309;155,pgina290;
163,pgina156;180,pgina16;184,pgina621;199,pgina467;202,pgina5).
Acercadelanocinconceptualde"derechoadquirido",vaseeltomo2,n445.
e)Elprincipiodelairretroactividaddelaleyenelartculo3,CdigoCivil,norigeenel
mbitodelderechopblicoadministrativo,enloatinentealestablecimientodeimpuestos
nacionalesoprovinciales("Fallos",tomo252,pginas219y223;adems,"Fallos",tomo
287,pgina104ysiguientes,considerando6).Talesel principio aceptadoporlaCorte
Suprema;porexcepcin,nopodrahaber"retroactividad"sialrespectohubieremediado
convenio con el Estado, o liquidacin del tributo aceptada por sus rganos, o exceso
manifiesto en cuanto al monto o incidencia del tributo (fallo citado). Adems, vanse:
"Fallos",tomos185,pgina166;187,pgina306;198,pgina95(431).Enesteordende
ideas,laCorteSupremaconsideraquelasleyesdeimpuestosonleyesadministrativasde
ordenpblico("Fallos",tomo185,pgina169,considerando3).Vase:GarcaBelsunce,
Horacio:"GarantasConstitucionales",pgina170ysiguientes;CorteSuprema:"Fallos",
tomo303,pgina1835.
60. Respecto a la vigencia temporal de la ley, se plantea una cuestin interesante
relacionada con las llamadas leyes de "presupuesto". Estas se refieren al ejercicio
financiero delEstadoyenprincipio selas sanciona anualmente,loqueentre nosotros
tendra base constitucional (artculo 67 , inciso 7 (432) de la Constitucin). Por una
defectuosa prctica parlamentaria, que a su vez traduce un mal mtodo legislativo, es
comn,inclusoennuestropas,introducirenlaleyde "presupuesto" normasquenada
tienenqueverconelmismoyque,porelcontrario,implicanunaverdaderamodificacin
delderechoobjetivo.Esloqueentrenosotrosocurre,porejemplo,conelartculo56dela
leydepresupuestogeneraldelaNacin,n16432,promulgadael1dediciembrede1961,
segn cuyo texto las cuestiones que, con motivo de daos y perjuicios, surjan entre
organismosadministrativosdelEstadonacional,cuandotenganunmontoinferioraveinte
milpesos,nodarnlugarareclamacinalguna;cuandoexcedierendeesasumahastaun
millndepesos,sernresueltasporelProcuradordelTesorodelaNacin,ycuandopasen
deunmillndepesossernresueltasporelPoderEjecutivo(433)(434).Dadoquealaley
depresupuestoselaestablece "anualmente",seplanteanlossiguientesproblemas:a)en
primer lugar, cul es el carcter de las normas de esa ley relativas estrictamente al
"presupuesto";b)culeselcarcterdelasnormasque,incluidasenesaley,noserefieren
alpresupuesto;c)hastacundorigenlasdisposicionesdelaleydepresupuesto,yasetrate

p.85

delasnormasatinentesespecficamentealpresupuesto,comodelasquenadatienenque
verconste;d)quhechosanterioresalavigenciadeesaleypuedenquedarregidospor
lasnormasquenadatienenqueverconelpresupuestoens,talcomoelartculo56dela
leydepresupuestogeneraldelaNacinaquehicereferencia.
Unsectordetratadistasconsideraquelasnormasestrictamentepresupuestariascontenidas
enlarespectivaleynosonleyes"materiales",noconstituyen"reglasjurdicas",porqueno
crean"reglasdederecho",yaquesetratadeprescripcionesporlascualeselEstadoregula
supropiaactividad,sinquedeelloresulteparalosadministradosmodificacinalgunade
susituacinjurdica.Elderecho,dicen,suponeesencialmenteunapotestadejercidaporel
Estadosobrepersonasdistintasdesmismo.LasreglasdeconductaqueelEstadosedaas
mismonopuedenconstituirderecho,comotampocopuedenconstituirlolasreglasqueun
particularsetrazapersonalmenteparalagestindesusnegocios.Nadiepuedeobligarse
jurdicamente consigo mismo, nadie puede crearse derecho a s mismo. No son, pues,
"reglasdederecho" lasleyesformalesquesimplementeregulanlaactividaddelEstado,
entreellaslaleysobre "presupuesto" delaNacin(435).Perootrosectordetratadistas
estimaquelasnormasdetipoestrictamentepresupuestarioconstituyen"derecho",porque
elconceptodederechoesmsamplio:comprendeindistintaeindefinidamentetodaslas
prescripciones que concurren para establecer en el Estado cierto orden, cierta
reglamentacin, quegobiernesuperiormente suactividad oladesus miembros (436).
Ciertamente,lasnormasllamadas"organizativas"ylasde"accin",entreellaslasleyesde
"presupuesto", contribuyen al orden jurdico, pues delimitan competencias y atribuyen
potestades, cuyoefecto, sinembargo, enla generalidad delos supuestos agtase enel
mbitointernodelaAdministracin;peronopuededecirsequetenganigualesenciaque
las normas llamadas de "relacin",ya que stas contemplan esferas jurdicas distintas,
resultando de esto la posibilidad de alteraciones o modificaciones en el status de los
administrados.ElcriteriodeLaband,ydequieneslesiguen,apareceinspirado,pues,en
unanocinconceptualmsconcretay,amijuicio,msaceptable.
Encuantoalasnormastotalmenteajenasalamateriapresupuestaria,incluidasenlaleyde
presupuesto,comopodraserloelartculo56yacitado,nohaydiscrepanciasacercadesu
carcter de "reglas jurdicas", vale decir de leyes no slo formales sino tambin
"materiales"(437),loqueesrazonablequeassea,pueslaubicacindeunanormano
puedealterarsusubstancia.Talesnormasimplicanverdaderasmodificacionesdelderecho
objetivo,peroesto,apartedesudefectocomomtodolegislativo cuestinde"tcnica"
jurdica, no tiene otra efectiva limitacin a la actividad del rgano legislativo que la
resultantedelosderechosygarantasesencialesaseguradosporlaConstitucin(438).
La vigencia temporal de la ley de presupuesto, tanto en lo atinente a las normas
especficamente"presupuestarias",comoenlorelativoalasnormasincluidasenesaley
peroextraasalamateriapresupuestaria,serigeporelprincipiogeneralsobrevigenciade
lasleyes:enprincipio,pues,suduracines ilimitada eneltiempo,salvoquesehubiere
establecido un lmite de vigencia (439) . El hecho de que el presupuesto se fije
"anualmente",nosignificaforzosamentequesuduracinseadeunao."Fijar"esunacosa
y"durar"esotracosa.LaConstitucinnodicequeelpresupuestofijadoanualmentepor

p.86

leyslotengaunavigenciadeunao.Entrenosotros,estaafirmacinhllaseexpresamente
confirmada por la ley de contabilidad, segn la cual las disposiciones de la ley de
presupuesto referentes a "recursos" no caducarn al fenecer el ejercicio en que fueron
dictadasysernaplicableshastatantoselasderogueomodifique,salvoquelasmismas
indicaren un trmino especial de duracin (artculo 20 del decretoley 23354/56). Con
mayorraznestoesaplicablerespectodelasnormasnopresupuestariasqueimpliquenuna
modificacindelderechoobjetivo.
Porltimo,enloatinenteaquhechospuedenquedarregidosporlasnormasdetipono
presupuestariocontenidasenlaleydepresupuesto,verbigraciaelartculo56tantasveces
recordado,esdeadvertirquealrespectorigenlosprincipiosgeneralessobreentradaen
vigenciadelasleyes.Estassehacenobligatorias apartirdelosplazossealadosenel
CdigoCivil,tornndoseaplicablesdeplenoderechoalassituacionesexistentes,entanto
de tal aplicacin no resulten vulneradas garantas esenciales consagradas por la
Constitucin. Si esto ltimo no ocurre, dichas normas regirn los hechos respectivos
aunquestossehubierenproducidoenunafechaanterioraladesancindelanorma
(440).
61. Con referencia a las
leyes "administrativas" en particular cul es su carcter o
naturaleza?;cmodebeinterpretrselas?;sondeaplicacinretroactiva?;cmopierden
vigencia,valedecircmoseproducesuderogacin?
Esfrecuentesostenerquelasleyesadministrativassonde "ordenpblico"

, derivandoo
pretendiendo derivar de ello las consecuencias pertinentes (441) . Sin embargo, tal
afirmacin es aproximativa tan slo, pues si bien las leyes administrativas, dada su
finalidad,esfrecuente querevistancarcteronaturalezade"ordenpblico"(442), no
siempreocurreas;valedecir,lasleyesadministrativas,porelsolohechodesertales,no
sonalpropiotiempodeordenpblico;paraqueestoltimoocurraesmenesterquelaley
administrativarenalosrequisitosqueladoctrinaexigeparaqueunanormaseadeorden
pblico(443).Demodoque,apesardeserlasleyesadministrativas,normasde

derecho
pblico,nosiempreserntambinde

"ordenpblico"

(444)."Derechopblico"y"orden
pblico"sonconceptosdistintos(445).
"Interpretar" una norma implica establecer el exacto significado de la misma (446) .
Cmoseinterpretanlasleyesadministrativas?Existenreglasespecialesparaello?Las
leyesadministrativas,enloatinenteasuinterpretacin,hllansesometidas alasreglas
aplicablesalasleyesengeneral.Ladoctrinaesunnimealrespecto(447).Noobstante,
algunostratadistasinsistenenque,enmateriadeinterpretacin"autntica"delasleyes
administrativas,msquealaspalabrasdellegislador,debeestarseala "intencin" del
mismo(448);peroestimoqueestetemperamentonosloseimponerespectodelaley
administrativa,sinorespectodecualquier ley,yaqueslola "intencin" dellegislador
revelarelverdadero "espritu" delanorma,queesloqueenrealidaddeseaindagarse
(449).Encuantoalaaplicacinsubsidiariadelderechocivilenderechoadministrativo,y
encuantoalainterpretacinanalgicaenestecampodelderecho,vaseloqueexpuse
precedentemente,n43,textoynotas88y88bis.

p.87

En materia de aplicacin "retroactiva"

, es decir para el pasado ex tunc, las leyes

administrativashllansesujetasalosprincipiosquealrespectoseaplicanalasleyesen
general, todo ello sin perjuicio de las discriminaciones particulares establecidas por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Vase lo que expuse
precedentemente,n59,textoynota174ysiguientes.
Paraterminarconloatinentealaley,correspondehacerreferenciaalaprdidadevigencia
delasleyes administrativas.Cmoseproduceesaprdidadevigencia? Antetodo,la
derogacindeunaleypuedeserexpresaotcita; loprimero,cuandolanuevaleydice
expresamente que deroga a la anterior; lo segundo, cuando la nueva ley contiene
disposicionesquenopuedenconciliarseconlasdelaleyanterior,casoenquelaantigua
leyquedavigenteentodoloquenoresulteincompatibleconlasdisposicionesdelaley
nueva(450).Peroapartedeestosdostiposclsicosdederogacin

aplicables,desdeluego,
alasleyes administrativas,lostratadistas dederechoadministrativo,especialmente los
profesoreschilenos,hacenunainteligentereferenciaaunaterceraformadederogacinque
presenta especial importancia en esta materia. Es
la llamada "derogacin

orgnica" o
"institucional".Estaseproduciracuandounanuevaley,sinderogarexpresamentelaley
anterior,nisertotalmenteincompatibleconlasdisposicionesdeaqulla,reglademodo
generalycompletounadeterminadainstitucinuorganismojurdico.Ejemplos:a)sedicta
unanuevaleysobremunicipalidades;enestoscasosseentiendequelanuevaleyderogaa
laanterior,porquenopuedencoexistirdoslegislacionessimultneasycompletassobreuna
misma materia; b)sedicta unestatuto administrativo para regirlas relaciones entre el
Estadoysusfuncionarios.Esteestatutoderogaraautomticamentealanterior,auncuando
enelprimitivosecontemplasenmateriasquenofiguranenelmsreciente.Elfundamento
deladerogacin"orgnica"partedelsupuestodequesiellegisladorcreydelcasoreglar
enformaarmnica todouncuerpodedisposiciones, noseralgico suponerquehaya
estadoensumentehacersubsistirdisposicionesquefigurabanenuncuerpolegalanteriory
anlogo(451).Estimoqueladerogacin"orgnica"

delaleyadministrativa,enlaforma
expuestaporlostratadistaschilenoscitados,tambindebeaceptarseentrenosotros(452),
puesnoimplicaotracosaqueunaplausibleinterpretacinracionalolgicadelaclsica
derogacin"tcita"aquemereferprecedentemente:dirasequeladerogacin"orgnica"
esunavariantedelaexpresadaderogacin"tcita"(453).
Laderogacindelasleyes,seanadministrativasono,salvotextoexpresoencontrario,se
produceenformainstantnea,alentrarenvigencialaleyderogatoriaoabrogante.Adems,
laderogacinesdefinitiva;lanicaformadequeelcontenidodeunaleyderogadarecobre
imperio, es volver a sancionar una ley de contenido igual. Pero qu ocurre si la ley
abrogantees,asuvez,derogada?Recobravigencialaleyanteriorquefuederogadapor
ella?Ladoctrinaestcontesteenquelaabrogacindeunanormaabrogantenotienela
funcindevolverasuanteriorestadoalanormaabrogadaporestaltima.Msan:sila
derogacinseprodujoporunprocedimiento"formalmente"vlido,nisiquieralaposterior
comprobacindelainvalidez"material"delanormaabrogantequedebaocuparellugar
delanormaabrogada,hacerecobrarvigoraestaltima(454).
62.Decreto

ley.

p.88

El "decretoley" es una fuente de derecho administrativo que, cualitativamente

, debe
equipararsealaleypropiamentedicha,esdeciralactoemanadodelPoderLegislativo:su
contenidoysurazndeseraslojustifican.Lomismoquela"ley",puedeonocontener
"reglasjurdicas",revistiendo,entonces,enunoscasosloscaracteresdeley"material"yen
otroslosdeleymeramente "formal".Aigualquelas"leyes",losdecretos encuestin
pueden ser de contenido "general" o abstracto o bien de contenido "particular" o
"individual"(455).
Desdeelpuntodevistadelajerarquadelasfuentes,eldecretoleyocupaelmismoplano
quelaley(456).
Por cierto, la existencia del decretoley presupone que en el respectivo ordenamiento
jurdico,existaloquesehadadoenllamar"reservadelaley"

,esdecirundominiopropio
de la ley o una competencia especial del Poder Legislativo (457) : de lo contrario no
corresponderahablardel"decretoley",porqueellocareceradesentido.
EldecretoleyprocededelPoderEjecutivo.Entalsupuesto,ladiferencia orgnica

entre
actolegislativoyactoadministrativoseextingueodesaparecetemporalmente.Esloque
ocurrealsurgirungobiernodefacto,queenverdadsiemprees"ejecutivodefacto"

,elcual
asumelasfuncionesadministrativasylegislativas(458).
Puedeexpresarse,entonces,queeldecretoleyeselacto,decontenidolegislativo,que
produceelPoderEjecutivo(459).Peroestorequiereunadobleaclaracin:dequPoder
Ejecutivohadetratarseyculhadeserelcontenidodedichoacto.
NuestraConstitucinnoautorizaalPoderEjecutivo dejure

paradictardecretos

leyes;si
losdicta,stosadolecendetotalnulidad,porimplicaractosinconstitucionales,yaqueen
talsupuesto,elEjecutivohabrasearrogadoelejerciciodepotestadeslegislativas,violando
aselprincipiodedivisindelospoderes.SloelPoderEjecutivodefacto,enelcualse
subsume un "gobierno" de facto y donde, por inexistencia del rgano legislativo, el
Ejecutivoes,alpropiotiempo,Legislativo,puedeemitirentrenosotros"decretosleyes"
(460) . En suma: al gobierno de facto, o sea al "Ejecutivo

de facto", se le reconocen
facultadesnormativasdecontenidolegislativo(461).Perodequgobiernodefactohade
tratarse?Algunosautorescreen,equivocadamente,quehadetratarsedeungobiernode
factodeorigen"revolucionario"(462);estalimitacinesinconcebibleycarentedetodo
fundamento lgico, debiendo aceptarse, encambio, que dichogobierno defacto puede
responderacualquierorigen,revolucionarioono:loesencialesqueefectivamentesetrate
deungobiernodefacto(463).
Otros autores estiman que, entre nosotros, slo el Ejecutivo de jure puede emitir
decretosleyes,yellosloporrazonesde necesidadyurgencia (464).Estoimplicaun
error, a la vez que una confusin entre "decretoley" y "reglamento de necesidad y
urgencia". El Ejecutivo de jure, en nuestro pas, jams podr dictar vlidamente un
decretoley;encambiospodrdictarun"reglamentodenecesidadyurgencia".Elrgimen
jurdicodeambosactosesdistinto:basteadvertirqueeldecretoleynorequiereratificacin
niaprobacinlegislativa,entantoqueelreglamentodenecesidadyurgenciaslarequiere;

p.89

aparte de ello, el "contenido" o "substancia" de ambos difiere fundamentalmente: el

decretoleypuedetenerelcontenidogeneraldelasleyes(465),entantoqueelreglamento
denecesidadyurgenciadeberesponderinexcusablementeaunasbitarazndenecesidad
y urgencia (terremotos, incendios, epidemias u otra repentina y grave necesidad del
momento,queinclusopuedeserdetipoeconmico)quetorneindispensablesuemanacin
sintenerquesupeditarsealascomprensiblesdilacionesdeltrmitelegislativo(466).
Qudecirdelavigenciatemporaldelosdecretosleyes,oseadelosactosdesubstancia
legislativaemanadosdelosgobiernosdefacto?Alrespectoladoctrinareconocedostesis:
una que extiende dicha vigencia hasta el restablecimiento del gobierno o rgimen
constitucionaldelpas,oportunidadenquelosdecretosleyespierdensuvalordetales;la
otratesis,queeslatcnicaylgicamenteaceptable,lesreconocealosdecretos

leyesuna
vigenciatemporalilimitada,igualaladelasleyesengeneral,porloque,lomismoque
stas,slopierdenvigenciaalserderogadosdeacuerdoalosmediosreconocidosalefecto
porlacienciajurdica.Ennuestropas,lajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiade
laNacinsigui,enunprincipio,elcriteriodequelosdecretosleyesperdanvigenciacon
larestauracindelrgimenconstitucionaldelaRepblica(467);peroapartirdelao
1947,yaceptandoendefinitivalaopinindeunodesuscomponentes,doctorTomsD.
Casares,elTribunalseorientensentidoopuesto,oseareconociendolabuenadoctrina,en
cuyomritolosdecretosleyes,aigualquelasleyes, rigenilimitadamenteeneltiempo,
mientrasnoseanderogados(468).Conescassimasexcepciones(469),ladoctrina,tanto
nacional como extranjera, se inclina por la tesis que les reconoce vigencia temporal
ilimitada alosdecretosleyes(470):consideraqueelcriteriocontrarioatentacontrala
seguridadjurdica.Contodo,entrenosotros,sehaseguidolaprcticadedictarleyesque
expresamente declaraban la subsistencia, de todos o parte, de los decretosleyes del
respectivogobiernodefacto(471):esunaprcticainnecesaria,porsuperabundante,yaque
losdecretosleyes,porsupropianaturaleza,continanrigiendomientrasnoselosderogue.
63.REGLAMENTOS.
Desde el punto de vista "cuantitativo", el reglamento es la fuente ms importante del
derechoadministrativo.
Implica una manifestacin de voluntad de rganos administrativos, creadora de status
generales,impersonalesyobjetivos. Noexistenreglamentospararegiruncasoconcreto;
solamentelaleyformalpuededictardisposicionesparauncasoparticular(472).
Si bien el reglamento stricto

sensu proviene comnmente del Poder Ejecutivo, en los

ordenamientos jurdicos en general, y en el nuestro en particular, se admite que el
reglamento provenga de otros rganos, verbigracia del Legislativo o del Judicial (ver
ConstitucinNacional,artculos58y99(473)).Aunenestosltimossupuestossetratar
deunreglamento "administrativo",puesyaquedexpresadoprecedentementeque,enla

presenteobra,lafuncinadministrativaesconsideradaensuaspectosubstancial,materialu
objetivo, vale decir teniendo en cuenta la naturaleza jurdica interna de la actividad
desarrollada,contotalprescindenciadelrganoodelagenteproductordelactoodela
actividad(vern11);noobstanteello,comobienloadvierteQuintero,frentealreglamento

p.90

administrativotpico,queeselemitidoporelPoderEjecutivo,"lociertoesquetantolos
llamados reglamentos legislativos como los judiciales son actos muy singulares, y el
nombredereglamentoslesresultaunpocoanmalo"(474).Convendrareservarelnombre
de"reglamento"paraelrespectivoactoemanadoexclusivamentedelPoderEjecutivo(475)
.
Pero lo lamentable es la terminologa poco depurada que utiliza nuestra Constitucin
Nacionalenelartculo67,inciso28(476),cuandoautorizaalCongresopara"hacetodas
las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes
antecedentes,ytodoslosotrosconcedidosporlapresenteConstitucinalGobiernodela
NacinArgentina".ParaponerenejerciciodichospodereselCongresosevalede"leyes",
nodereglamentos;alosumopodrvalersedeactos"particulares"o"concretos"sinforma
deleyperosiemprealmargendelreglamento,queesacto"general"cuando,porejemplo,
deba aprobar o desechar un tratado (art. 67, inc. 19 (477) ). Igual crtica corresponde
hacerlealinciso23delartculo67(478)delaConstitucin,queautorizaalCongresopara
formar"reglamentosyordenanzas"paraelgobiernodelEjrcito.
64. Jurdicamente, el "reglamento" goza de las prerrogativas de la "ley". De ah, por
ejemplo,que,dentrodeunjuicio,laexistenciadelreglamentonoestsujetaaprueba(479)
.Enlostribunales,losreglamentostienen,enprincipio,lamismafuerzayvalorquelas
leyes,debiendoseraplicadoseinterpretadosporlosjuecesdelamismamaneraquestas
(480).Pero,aigualquelaley,laobligatoriedaddelreglamentodependedequelasetapas
desuformacinsehayancumplidosatisfactoriamente:promulgacinypublicacin(481);
las respectivas reglas aplicables a la ley, lo son igualmente al reglamento. As, los
reglamentos nombrequetambinrecibenlos"decretos"decarcter"general"(482),lo
mismoquelasleyes,nopuedenentrarenvigenciaantesdesupublicacin(483);perola
exigenciadepublicacindelosdecretosdelPoderEjecutivosloataealosquetienen
contenidonormativogeneral(484).
Qu rangooplanoocupaelreglamentorespectoalaley? Algunosautores,comoD
AlessioyForsthoff,consideranqueelreglamentohllase"subordinado"alaley;questa
condicionaalreglamento(485).Disientocontalopinin.Pienso,encambio,conMerkl,
quealrespectonoesposibledarunareglafija:A)aveceslaleyocuparunplanoorango
preeminenteconrelacinalreglamento;B)otrasvecessteloocuparrespectoalaley.
Tododependedelascircunstancias.A)Enelprimercasosehallan los reglamentos de
ejecucin,queindiscutiblementehandesubordinarsealaleyqueejecutan;B)enelsegundo
casoseencuentranlosreglamentosquenodependendeleyalguna,sinoqueencuentransu
origen positivo en la propia Constitucin, por referirse a materias atribuidas por la
ConstitucinexclusivamentealrganoEjecutivodegobierno:trtasedelosreglamentos
llamados"autnomos","independientes"o"constitucionales"(486).Entalordendeideas,
consideroquesiunaleyformalestatuyeresobreunamateriaque,constitucionalmente,es
propia y exclusiva del rgano Ejecutivo, dicha ley debe ceder ante un reglamento del
Ejecutivoqueprecepteenformadistintasobredichamateria.Vaseeln68.

p.91

Cmosedistinguenelreglamentoylaley?Paraellonobastaradecirqueelreglamento
siempredebeser"general",entantoquelaleypuedeser"general"o"particular",oseapara
uncasoindividual, pues aun quedara enpie lanecesidad dediferenciar unaley yun
reglamento cuando "ambos" son generales o abstractos. En tal supuesto, qu los
distingue? Corresponde descartar, por insuficiente, el criterio que pretendi fundar esa
diferenciaenqueelreglamentoslopuedeconsistirenmedidasde"ejecucin"delaley,
puesesbiensabidoquehayreglamentosquenotieneneseobjeto,taleslos"autnomos",
"independientes" o "constitucionales". A mi juicio, aparte

del distinto

rgano de que
procedenhabitualmentelaleyformalyelreglamentoytodoellosinperjuiciodequelos
rganosLegislativoyJudicialpuedentambinemitirreglamentos, ladiferenciaesencial
entreambosradicaensucontenido

:elreglamentodeejecucincontienedisposicionesque
tienden a facilitar la aplicacin de la ley, en tanto que el reglamento autnomo,
independienteoconstitucional,serefiereamaterias cuyaregulacin,porimperiodela
propiaConstitucin,leestreservadaalrganoEjecutivoyexcluidadelacompetenciadel
rganoLegislativo.Ascomoexistelallamada "reservadelaley"

,juzgoquetambin
existela "reservadelaAdministracin"

: todoestosinperjuiciodeloqueocurreconlos
reglamentos"delegados"yde"necesidadyurgencia",cuyasubstanciaesefectivamente
legislativa,ycuyarazndeserjustificaque,enesteordendeideas,selessometaaun
tratamiento jurdico distinto que a los reglamentos de ejecucin y autnomos (487) .
Tambindebeadmitirselallamada "reservadeljuez"

,o"reservadelajusticia",encuyo
mbitonopuedenconstitucionalmentepenetrarniellegisladornieladministrador.
Elreglamentotpicoqueaquseconsideranoesacto"legislativo":esactoadministrativo

,
loqueresultatantomsexactotratndosedelosreglamentosde"ejecucin"y"autnomo",
cuyocarcter"administrativo"nosloresultadesuforma,sinotambindesusubstanciao
contenido.Peroladoctrinanoesuniformeenloqueaestorespecta:mientrasunsector
sostiene que el reglamento es acto administrativo (488) , otro sector lo niega (489) .
Algunos expositores, al negar que el reglamento tenga carcter de acto administrativo,
invocanla"generalidad"delreglamento,puesparaelloselactoadministrativoesdecisin
individualyconcreta,criterioquenocomparto,segnasloharveralreferirmealacto
administrativo, donde sostendr la nocin amplia de ste. Incluso los reglamentos
"delegados"ylosde"necesidadyurgencia"apesardesucontenidoosubstancia,desdeel
punto de vista "formal", son actos administrativos; una cosa distinta ocurre con el
"decreto ley",queesactolegislativo.
65.Establecidalanocinconceptualdereglamento,sunaturalezajurdica,sudiferencia
conlaleyysurangofrenteasta,correspondedeterminarahoraculesel"fundamento"de
lapotestadreglamentaria.
Alrespecto,sepreguntaCarrdeMalberg:"CmoesqueeljefedelEjecutivopuede
dictarreglasqueparecenreunirtodosloscaracteresyproducirtodoslosefectosdelaley?
Estacuestindicesloseformuladespusdeladvenimientodelrgimenconstitucional
moderno.Enlaantiguamonarquaabsoluta,ladistincinentrelaleyyelreglamentono
exista, o porlo menos no presentaba inters prctico verdadero. Enefecto, cuando el
monarcaacumulaensuplenitudlospodereslegislativoyadministrativo,pocoimportaque

p.92

las reglas dictadas por l sean emitidas en calidad de leyes o de reglamentos

administrativos...Ladistincinentrelaleyyelreglamentosloadquiereverdaderamente
todasuimportanciaenelEstadoconstitucionalmoderno"(490).
Perocules,enlaactualidad,elfundamentojurdicodelapotestadreconocidaalrgano
administradorparadictarreglamentos?Segnunadoctrina,elpoderreglamentarioesuna
dependenciadelapotestadejecutivayprovienedelamisinquetieneeljefedelEjecutivo
deasegurarlaejecucindelasleyes.Contraestadoctrinatradicionalsehamanifestadoun
movimientodereaccin.Enoposicinalateoradelreglamento,quetiendenicamentea
asegurarlaejecucindelasleyes,sehaformuladounadoctrinaquesostienequeelpoder
reglamentarionosolamente seejerce paralaejecucindelas leyes,sinoquesefunda
tambinenlapotestadgubernamentaldeljefedelEstado:elgobiernoseharaimposible,si
juntoalcuerpolegislativoyencasodesilenciodelasleyes,notuvieraeljefedelEstadoel
poder de tomar aquellas medidas reglamentarias cuya necesidad puede sentirse
imperiosamente(491).
66.Ladoctrinareconocecuatroclasesoespeciesdereglamentos:losdeejecucin;los
autnomos,independientesoconstitucionales;losdelegados;losdenecesidadyurgencia
(492).Enlospargrafossiguientesmeocupardecadaunodeellos.
67.a)Reglamentosdeejecucin.
Estossonlosque,enejerciciodeatribuciones constitucionales propias, emite elPoder
Ejecutivoparahacerposible, omsconveniente,laaplicacinoejecucindelasleyes,
llenandoopreviendodetallesomitidosenstas.Comoloexpresenciertaoportunidadla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,conreferenciaaestaclasedereglamentos,"las
normasreglamentarias,sibiensubordinadasalaley,lacompletanregulandolosdetalles
indispensablesparaasegurarnoslosucumplimientosinotambinlosfinesquesepropuso
ellegislador"(493).
Enelordennacional,elfundamentopositivodeestosreglamentoseselartculo86,inciso
2(494)de laConstitucin,queautorizaalPresidentedelaRepblicaparaexpedirlas
instruccionesyreglamentosqueseannecesariosparalaejecucindelasleyesdelaNacin,
cuidandodenoalterarsuesprituconexcepcionesreglamentarias.EntantoelEjecutivo,al
ejercitar su expresa potestad reglamentaria, observe los lmites establecidos en la
Constitucin,elreglamentoasdictadoformapartedelaleymisma,integrandosurgimen,
contodassusconsecuencias(495).
Pero,comobiensedijo,"ejecutar"laleynoes"dictar"laley;deahlaobvialimitacin
contenida enel mencionado inciso 2del artculo 86 (496) de la Constitucin: no es
posible alterar elespritu de laley conexcepciones reglamentarias. Siasnofuere,el
Ejecutivoseconvertiraenlegislador.
Estosreglamentos,apartedellmitequederivadelcitadoartculo86,inciso2(497)dela
Constitucin,tienenotroslmitesespecficos,sinperjuiciodeloslmites generales para

p.93

todos los reglamentos, materia que tratar en un pargrafo prximo al referirme a los
lmitesdelapotestadreglamentaria.
68.b)Reglamentosautnomos,independientesoconstitucionales
SonlosquepuededictarelPoderEjecutivosobremateriasacercadelascualesdichoPoder
tiene competencia exclusiva, de acuerdo a textos o principios constitucionales. Estas
materiassonlasque,amicriterio,integranloquellamo"reservadelaAdministracin"

,
poroposicinala "reservadelaley"

quecontemplaunmbitoreservadoallegislador
(498).
AscomoelEjecutivonopuedeinvadirconsuaccinlaesferapropiayexclusivadel
Legislativo,stetampocopuedeinvadirsopenadeinconstitucionalidadlaesferapropiay
exclusivadelEjecutivo.PorlamismaraznencuyomritoelPoderEjecutivonopuede
constitucionalmentedejarsinefectouna"leyformal"vigente,elPoderLegislativocarece
deimperioparadejarsinefectoundecretodelEjecutivo,dictadoporsteenejerciciode
potestadesconstitucionales. Cadapoderslopuedeactuarvlidamenteenlaesferadesu
respectivacompetenciaestablecidaporlaConstitucin.Ala"reservadelaley"seopone,
pues, la "reserva de la Administracin", sin perjuicio de que frente a ambas exista la
"reservadelajusticia".Poreso,contrariamentealoqueconsideranalgunostratadistas,no
siempre una ley tendr preeminencia respecto a un reglamento administrativo; todo
depende de que la materia regulada sea propia del Ejecutivo o del Legislativo. Entre
nosotros esloqueocurre,porejemplo,conlosdecretosquecreanentidadesautrquicas
institucionales,loscuales,encasodeconflicto, tienenopuedentenerpreeminenciade
rangorespectoalaleyquesobrelamismamateriadictareelCongreso(499).
La"reservadelaAdministracin"esunobviocorolariodelprincipiodeseparacindelos
poderesodivisinconstitucionaldelasfuncionesestatales,queaparejanlaadjudicacinde
competenciaspropiasyexclusivasacadaunodelostresrganosesencialesintegrantesdel
gobierno.
Elnombredereglamento"autnomo","independiente"o"constitucional",derivadequesu
emanacinnodependedeleyalguna,sinodefacultadespropiasdelEjecutivoresultantes
delaConstitucin.Vadesuyoquetalesreglamentosnoprovienendeuna"autorizacin"ni
"delegacin"delLegislativo,pues,delocontrario,tratarasedereglamentos"delegados".
Comoejemplosdereglamentosautnomospuedenmencionarse:a)losrelacionadosconla
organizacinadministrativa;b)elestatutoreferentealpersonalcivildelaAdministracin,
queelPoderEjecutivopuededictarcomoconsecuenciadesufacultadconstitucionalde
nombraryremoveraesepersonal(Constitucin,artculo 86,inciso10(500));dicho
estatutopuedecontener,entreotrascosas,autolimitacionesdelPoderEjecutivoparaejercer
lareferidafacultad denombraryremover;c)elreglamento odecreto queinstituye el
recursojerrquico, mediante el cual el Ejecutivo dicta normas en cuyomrito, ante el
reclamodelosadministrados,ejercitarsusatribucionesderevocar,modificaroconfirmar
losactosadministrativosquelosparticularesconsiderenlesivosasusderechosointereses
legtimos;etctera.Desdeluego,unavezdictadosdichosreglamentos autnomos,ellos

p.94

constituyenuna"limitacin"alaactividadjurdicadelaAdministracin,puesintegranel
llamado"bloquedelalegalidad"(vasen9,nota83).
Laemisindereglamentos"autnomos","independientes"o"constitucionales",nohade
confundirse con el ejercicio de facultades discrecionales. La Constitucin no le otorga
facultadesdiscrecionalesalEjecutivo:selimitaadeterminar,enformaconcretaoenforma
genrica,culessonsusatribuciones.LasfacultadesdiscrecionalesdelEjecutivosurgen,no
de la Constitucin, sino de la "legislacin"

, cuando sta se limita a sealar "fines"

prescindiendodelamencinespecficadelosmediosparalograraqullos.Todoestotiene
consecuenciasprcticas(501).ConacertadojuicioescribeFiorini:"actividaddiscrecional
administrativa y actos privativos de la administracin son dos objetos completamente
distintos"(502).
68bis.Enelpargrafoprecedentequedestablecidoqueennuestroordenjurdicoexiste
unazonaqueconstituyela "reservadelaAdministracin",delmismomodoqueexisten
otraszonasqueimplicanreservasdelaleyyreservadeljuez,respectivamente(503).
Quiz alguien pretenda negar que, entre nosotros, exista la zona de "reserva de la
Administracin",dadoqueelartculo67,inciso28(504), infine,delaConstitucin
facultaalCongresopara"hacertodaslasleyesyreglamentosqueseanconvenientespara
ponerenejerciciolospoderesantecedentes, ytodoslosotrosconcedidosporlapresente
ConstitucinalGobiernodelaNacinArgentina",dedonderesultaraqueelCongreso
podra dictar leyes referentes a las atribuciones dadas al Poder Ejecutivo, ya que ste
integratambinel"gobierno"delaNacin(505).Peronoesas: elCongresonopuede
dictar leyes que impliquen el ejercicio de facultades que la Constitucin le confiere
expresamente al Poder Ejecutivo, "o que deban considerarse conferidas por necesaria
implicanciadeaqullas",yqueconstituyanla "substancia"

mismadelalaborpropiadel
rganoEjecutivo.
El"principio"

constitucionalesquecadaunodelostrespoderesessupremoensuesfera,
comoasqueelCongresodebeacataryrespetarlosactosdelPresidentequesehallende
acuerdoconsusexclusivasyexpresasfacultades constitucionales (506).Yalodijola
CorteSupremadeJusticia:"Esunareglaelementaldenuestroderechopblicoquecada
unodelostresaltospoderesqueformanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretala
Constitucin por s mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere
respectivamente" (507) . De manera que en el ejercicio de sus respectivas potestades
constitucionales, cada uno de los poderes que integran el gobierno es juez del medio
elegidoparaello,sinotralimitacinqueladequeesemedionoresulteincompatiblecon
algunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin.Enestesentido,dijoelalto
Tribunal: "Esta Corte ha declarado en efecto, que para poner en ejercicio un poder
conferido por la Constitucin a cualquiera de los rganos del gobierno nacional es
indispensableadmitirquesteseencuentraautorizadoaelegirlosmediosqueasujuicio
fuesenlosmsconducentesparaelmejordesempeodeaqullos,siemprequenofuesen
incompatiblesconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin"(508).

p.95

LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinharepudiadoladoctrinadela "omnipotencia
legislativa".Dijoas:"Ladoctrinadelaomnipotencialegislativaquesepretendefundaren
unapresuntavoluntaddelamayoradelpueblo,esinsostenibledentrodeunsistemade
gobierno cuya esencia es la limitacin de los poderes de los distintos rganos y la
supremaca de la Constitucin. Si el pueblo de la Nacin quisiera dar al Congreso
atribuciones ms extensas que las que ya le ha otorgado o suprimir alguna de las
limitacionesquelehaimpuesto,loharaenlanicaformaquelmismohaestablecidoal
sancionar el artculo 30 de la Constitucin. Entretanto, ni el Legislativo ni ningn
departamentodelgobiernopuedeejercerlcitamenteotrasfacultadesquelasquelehan
sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria
implicanciadeaqullas.CualquieraotradoctrinaesincompatibleconlaConstitucin,que
eslanicavoluntadpopularexpresadaendichaforma"(509).
Lazonade"reservadelaAdministracin"surge,pues,delaConstitucin(510).
ElmbitodentrodelcualelCongresopuedeejercerlos"poderesimplcitos"conreferencia
aatribucionesdelEjecutivo,sloesconcebiblerespectoafacultadesque,sibiensonporsu
naturaleza propias de este ltimo Poder, no aparecen atribuidas al mismo en forma
"expresa" o por necesaria implicancia de stas. De lo contrario los preceptos
constitucionalesimplicaranuncontrasentido,apartedequeelprincipiodeseparacinde
lospoderesodelasfuncionesestatalesresultarasubvertido.
CuandolaConstitucinquierequeelPresidentedelaRepblicaejerzasusatribuciones
bajo el control del Congreso, lo establece expresamente; verbigracia: nombra los
magistrados de la Corte Suprema y de los dems tribunales federales inferiores, con
acuerdodelSenado(art.86(511),inc.5);concedejubilaciones,retiros,licenciasygoce
demonteposconformealasleyesdelaNacin(art.86,inciso7);algosimilarocurrecon
lossupuestosdelosincisos8,9,13,18,21,etctera,dedichoartculo.Peroparaejercer
la "administracin general del pas" (art. 86 , inc. 1), o para nombrar o remover los
ministrosdeldespacho,losoficiales desussecretaras,losagentesconsulares ydems
empleadosdelaAdministracin,"cuyonombramientonoestregladodeotramanerapor
estaConstitucin"(art.86,inciso10),elPresidentetienefacultadespropiasyexclusivas
otorgadasporlaConstitucin;ensumrito,puededictarlosreglamentosrelacionadoscon
laorganizacin administrativa; puededictar, asimismo, elestatuto referente al personal
civil de la Administracin; del mismo modo, puede instituir el reglamento o decreto
orgnico sobre recurso jerrquico, pues todo eso traduce atribuciones "expresas"

del
Presidente de la Repblica, que integran lo que ha de llamarse "reserva de la
Administracin".
69.c)Reglamentosdelegados.
SonlosqueemiteelPoderEjecutivoenvirtuddeunaatribucinohabilitacinquele
confiere expresamente el Poder Legislativo. De modo que no emanan de la potestad
reglamentarianormaldelPoderEjecutivo.

p.96

NuestraConstitucinnohacereferencia,expresaoimplcita,aestetipodereglamentos.De
ahquelavalidezdestos,entrenosotros,hayasidoyseamotivodevivascontroversias.
Ladoctrinaargentinahllasedividida:unsectordeellaniegalaposibilidadconstitucional
de tales reglamentos, pues considera que ello implica una violacin del principio de
divisindelospoderes;otrosectorsostienelaposibilidaddeque,constitucionalmente,esos
reglamentos sean emitidos entre nosotros, aunque supeditndolos a ciertos requisitos.
Ambossectoresesgrimeninteresantesyatendiblesargumentos(512)(513).
Bielsaaceptalaposibilidaddequeestosreglamentosseanconstitucionalmenteemanados,
"enmateriadeadministracin,siemprequenoimporteremisindelpoderimpositivo,ni
represivopenal,nideimposicinfiscal,nidecargaspersonales,niactosquerestrinjanel
derecho de propiedad, la libertad personal de locomocin, industria, trabajo, ensear y
aprender,nilainviolabilidaddeldomicilio"(514).Pero,comoloadvierteuntratadista,"es
obvioqueresultadelomsdifcilestablecerladistincinentremateriaslegalesymaterias
administrativas"(515).Lociertoesquealaemisindereglamentos"delegados"debe
restringrselaolimitrsela,enbeneficiodelaslibertadespblicas(516).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin acepta que el reglamento delegado pueda
emitirseennuestropas,sinqueelloimpliqueagravioatextooprincipioalgunodeorden
constitucional. Pero supedita la validez de esos reglamentos a ciertas condiciones: las
facultadesnormativasotorgadasalPoderEjecutivodebenserlodentrodeunmbitocierto
y determinadoexpresamente. ltimamente, conparticular referencia amateria punitiva
(legislacindepolica),circunscribianmselmbitodelasreglamentosdelegados.
En un famoso caso, "A. M. Delfino & Ca., apelando de una multa impuesta por la
Prefectura Martima", con relacin a la ley de polica martima y a su decreto
reglamentario,laCortedijo:
"Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro
departamentodelaadministracin,ningunadelasatribucionesopoderesquelehansido
expresaoimplcitamenteconferidos.Esseunprincipiouniformementeadmitidocomo
esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la
Constitucinyproclamadoenfticamenteporstaenelartculo29(Willoughby,pgina
1317.Cooley,C.L.,7edicin,pgina163).
"Que,ellonoobstante,nilaley3445,enlaparteobjetada,nilosartculos43y117del
Reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe
propiamentedelegacinsinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohace
pasarelejerciciodeesepoderaotraautoridadopersonadescargndolosobreella.No
puededecirsequeenelcasodeautoselCongresopormediodelaley3445hayapuestoen
manos del Poder Ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la carta
fundamentalleatribuyeenlosincisos11y12delartculo67(517).Existeunadistincin
fundamentalentreladelegacindelpoderparahacerlaleyyladeconferirciertaautoridad
alPoderEjecutivooauncuerpoadministrativo,afindereglarlospormenoresydetalles
necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es
admitidoaunenaquellospasesenque,comolosEstadosUnidosdeAmrica,elpoder

p.97

reglamentariodelPoderEjecutivosehallafueradelaletradelaConstitucin.Nohasido
definitivamente trazada, dice Marshall,la lnea quesepara los importantes asuntos que
debenserreguladosporlalegislaturamismadeaquellosdemenorintersacercadelos
cuales unaprovisingeneralpuedeserhecha,dandofacultadopoderalosquedeben
cumplirlosbajotalgeneralprovisinparaencontrarlosdetalles.Ladiferenciaentrelos
departamentosesciertamenteladequelalegislaturahacelaley,elEjecutivolaejecutayel
PoderJudiciallainterpreta,peroquienhacelaleypuedecometeralgoaladiscrecindelos
otrosdepartamentosyellmiteprecisodeestepoderesmateriadedelicadainvestigacin
(10,Weaton1,43).
"Que la Corte Suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho ms
restringidosquelosnuestros,puesaquellaConstitucinnoatribuyeexpresamentealPoder
Ejecutivofacultadesreglamentarias,hapodidodecircontodoacierto:`negaralCongresoel
derechodedelegarelpoderparadeterminaralgnhechooestadodecosasdelascuales
depende la fuerza de sus sanciones, sera parar la mquina del gobierno y producir
confusinsinoparlisisenelcampodelasnecesidadespblicas(204U.S.pg.364).
"Queatentoslostrminosenqueseencuentraconcebidoelartculo3delaley3445,no
es posible desconocer que el Congreso ha legislado la materia relativa al buen
mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la Capital, a su limpieza y
cuidadoyalordendelanavegacin.
"Queparacumplirlavoluntadlegislativaexpresadaenesaleyslodeunmodogeneralel
Poder Ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y
reglamentos especificando y definiendo las circunstancias particulares o los hechos o
conjunto de hechos, mediante los cuales se hacan efectivos los poderes de polica
conferidosycuyodetalleaqullanohabareglado,normasyreglamentostanobligatorios
para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley,
siemprequeellassemantuvierandentrodelaslimitacionessealadasporelinciso2del
artculo86(518).
"QuelacuestindesabersielPoderEjecutivotienefacultadesparacrearpormediodesu
poderreglamentariosancionespunitoriasconstituidasporelarrestoolamulta,noexisteen
la hiptesis, desde que la propia ley 3445 en su artculo 3 , inciso 6, ha atribuido
expresamenteaaqulelderechodeaplicarmultasdentrodelmaximumquelamismaseala
ylaimpuestaenelcasoalrecurrente,manifiestamentesehalladentrodeloautorizadopor
aqulla"(519).
Msrecientemente,ao1957,enotrocasodefundamentalimportancia,relacionadocon
leyes penales de polica, la Corte Suprema, despus de dejar establecido que la
configuracindeundelito,porlevequesea,ylasancinpertinente,sonpropiasdelPoder
Legislativo, dijo: "Que, conforme a esta doctrina, la `ley anterior de la garanta
constitucional citada y del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige
indisolublementeladobleprecisinporlaleydelos hechos puniblesydelas penas a
aplicar,sinperjuiciodequeellegisladordejealosrganosejecutivoslareglamentacinde
lascircunstanciasocondicionesconcretasdelasaccionesreprimidasydelosmontosdelas

p.98

penasdentrodeunmnimoymximo("Fallos",tomo148,pgina430).Enelsistema
representativorepublicanodegobiernoadoptadoporlaConstitucin(art.1)yquese
apoyafundamentalmente enelprincipiodeladivisindelospoderes,ellegisladorno
puedesimplementedelegarenelPoderEjecutivooenreparticionesadministrativaslatotal
configuracin de los delitos ni la libre eleccin de las penas, pues ello importara la
delegacindefacultadesquesonporesenciaindelegables.TampocoalPoderEjecutivole
eslcito,sopretextodelasfacultadesreglamentariasqueleconcedeelartculo86,inciso
2(520),dela Constitucin, sustituirse allegislador yporsupuesta vareglamentaria
dictar,enrigor,laleypreviaquerequierelagarantaconstitucionaldelartculo18.
"Queesinnegablelanecesidaddemantenerestrictamentelavigenciadelprincipionullum
crimen,nullapoenasinelege,contenidoenlagarantaconsagradaporelartculo18dela
Constitucin, no slo porque se trata de un principio constitucional y esta nica
consideracinbastaraparaaquelefectosino,tambin,porqueesnotorioquelasmodernas
formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno de los
instrumentos ms eficaces para la opresin de los ciudadanos y la restriccin de las
libertadespblicas"(521).
Taleselestadodenuestrajurisprudenciaenmateriadereglamentosdelegados.
Notodoslosexpositoresestndeacuerdoconladenominacindetalesactos.Mientras
Villegas Basavilbaso considera que es indudable que la expresin "determinacin de
competencia"esmsexactaqueladedelegacinlegislativa(522),otrosexpositores,dado
el contenido posible de esos reglamentos, estiman ms adecuado designarlos como
"reglamentosdeintegracin"(523).
Puedeelrgano"delegado"elEjecutivo,enestecasosubdelegarasuvez?Ladoctrina,
conacierto,sepronunciaensentidonegativo.Ladelegacinsehaceafavordeunrgano
determinado por considerrsele sea por su origen, su composicin, los criterios de su
funcionamiento, como tambin por las tareas que ejerce normalmente como el ms
adecuadoparaelcometido;siseadmitieraqueelmismopuededelegaresecometidoaotro
rgano,elpresupuestolgicodeladelegacinquedaracontravenido(524).Apartedeello,
el "delegado" no podra delegar vlidamente la "competencia" que expresamente le
atribuyeldelegante.
Para finalizar con este tipo de reglamentos, cuadra advertir que el acto que emita el
Ejecutivocomoconsecuenciadeestadelegacinlegislativa,desdequeintegralarespectiva
ley,participadeloscaracteresdesta;enconsecuencia,dichoactopodraserenjuiciado
porlosmismosmediosporlosquepodraserlolaleyqueintegra(verbigracia,podraser
tachadodeinconstitucional,siexistieretalvicio).Silaleyqueefectaladelegacinse
refiereaunafacultadindelegable porejemplo,creacindeimpuestos,configuracinde
delitos,etc.,yelEjecutivoemitiereunactocreandoimpuestosoconfigurandodelitos,
tantolaleyquecontengaesadelegacin,comoelactodelEjecutivoquelediocurso,
puedenserobjetadosdeinconstitucionales.
70.d)Reglamentosdenecesidadyurgencia.

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Estos,lomismoquelosreglamentosdelegados,tienencontenidolegislativo;esdecir,la
materiasobrelacualversanespropiadellegisladoreintegralacompetenciadeste.De
ah que, en definitiva, su eficacia ulterior dependa de la ratificacin o aprobacin del
Parlamento. En cambio, los reglamentos de "ejecucin" y los "autnomos", por ser su
contenido exclusivamente "administrativo"

, no requieren ni admiten la ratificacin

parlamentaria.
Enelreglamento delegado elasentimiento delCongresoapareceexpresado apriori,a
travsdelaleyquecontieneladelegacin;enlosreglamentosde"necesidadyurgencia"
dichaaprobacinesaposteriori;peroenambossupuestosserequiereesaconformidado
aquiescenciadelParlamento.
Elfundamentojurdicodeestosreglamentoseselestadodenecesidadyurgencia,locual
constituyeunacuestindehecho.Perohadetratarsedeunanecesidadyurgenciasbitay
aguda(terremotos,incendios,epidemiasuotrarepentinaygravenecesidaddelmomento,
incluso de orden econmico) que torne indispensable su emanacin sin tener que
supeditarsealascomprensiblesdilacionesdeltrmitelegislativo(verprecedentementen
62, texto y nota 206) (525) . Si ese estado de necesidad y urgencia no existiere, el
reglamentoquesedictareseranulo,porcarecerde"causa".Precisamente,lainexistencia
deesanecesidadyurgenciaautorizaraalParlamentoanoratificaroaprobarelreglamento
respectivo. De modo que tales reglamentos no tienen una base jurdica positiva; su
fundamentoloconstituyen "hechos" especficosqueconcretanunestadodenecesidady
urgenciadelascaractersticasmencionadas.Comoloexpresaunautor,"setratadehechos,
de hechos engendradores de situaciones jurdicas" (526) . Pero cuadra agregar que la
"justicia"(PoderJudicial)carecedepotestadycompetenciaparadecidirsi,enlaespecie,
hanconcurridoonola"necesidadyurgencia"indispensablesparaautorizarlaemanacin
delrespectivoreglamento:talvaloracin quehacealaprudenciayoportunidadparala
emanacin de la norma escapa al conocimiento del Poder Judicial y, en estos casos,
correspondeefectuarlaalPoderLegislativo(vaseprecedentemente,nota205,dondese
transcribenfallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,acercadelacompetencia
parajuzgarsobrelaconvenienciayoportunidaddelegislar,falloscuyos"principios"sonde
estrictaaplicacinenlahiptesisqueaquconsidero).
Estos "reglamentos" los dicta el Ejecutivo de jure, y los ratifica el Congreso, sea al
reanudarsussesiones,siestuviereenfuncionamiento,oenelprximoperodolegislativo,
sialdictarseelreglamentodenecesidadyurgenciaestuviereenreceso(527).Sisetratare
deungobiernodefacto,yhubierequeconjurarunestadodenecesidadyurgencia,debe
dictarseun"decreto ley",quenorequiereratificacinoaprobacinlegislativa.Elgobierno
de facto Ejecutivo de facto no ha menester del reglamento de necesidad y urgencia,
porquesiendoalavezEjecutivoyLegislativo,puededictardirectamenteelpertinenteacto
desubstancia"legal",oseael"decretoley",cosaquenopuedeefectuarelgobiernodejure
(verprecedentemente,n62).Entrenosotros,elreglamentodenecesidadyurgenciaesslo
instrumento jurdico del Ejecutivo de jure, no del Ejecutivo de facto, pues ste no lo
necesita(528).

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Esdedoctrinaquelosreglamentosdenecesidadyurgenciadebensersometidosporel
Ejecutivoalalegislaturatanprontostaentreenfuncin.SielParlamentolosapruebao
ratifica,dichosreglamentosquedanconvertidosenleyes.Ysinolosaprueba,esdecir,si
losrechaza?Estocomplicalasolucin,peronolaimpide.
SielreglamentoesrechazadoporelCongreso,aqulquedaderogado.Peroapartirde
cundo? Desde su rechazo o desde su emanacin? Ex nunc o ex tunc? La doctrina
prevalecienteseinclinaporqueelrechazodelreglamentoporelCongresoproduceefectos
"exnunc",esdecir,paraelfuturo(529).Sehadichoqueladerogacindeunreglamento
denecesidadyurgencia,salvotextoencontrario,debesurtirlosmismosefectosquela
derogacindeunaleyregularcualquiera(530).
Puedeocurrir,asimismo,queelParlamentonosepronunciesobreelolosreglamentosde
necesidadyurgenciaemitidos ensuperododeinactividadeinclusoensuperodode
sesiones.Entalsupuesto,elreglamentosigueonorigiendo?Ladoctrinapredominante
coincideenqueelreglamentodebeseguirsurtiendosusefectos(531).Estambinmi
mododepensar,porcuantosielCongreso,pudiendorechazarelreglamento,nolorechaza,
suactituddebeinterpretarsecomounaaprobacinvirtual.
Qudeciracercadela "publicacin" delosreglamentosdenecesidadyurgencia,como
requisitoparasueficaciayobligatoriedad?Losautoreshandescuidadoestepunto,yal
respectosometendichosreglamentosalosrequisitoscomunesdepublicidadexigidospara
todoslosactosnormativosdecontenidogeneral,seanstoslegislativosoadministrativos.
Disientoconsemejantecriterio,elcualhacedependerlaobligatoriedaddelreglamentode
necesidad y urgencia de su efectiva publicacin. Considero que respecto a dichos
reglamentos,dadasuespecialsimarazndeseryfundamento,sueficaciayobligatoriedad
nodebesupeditarseasupreviapublicacin;debensertenidosporobligatoriosyeficaces
desde su emanacin y "eficiente divulgacin", sin que sea necesaria su publicacin.
Bastar,pues,conqueenlafechamismadesuemanacin,stahayasidosuficientemente
divulgadaporradiodifusinatravsdelaestacinoficialydelasradioemisorasquegocen
demayorpreferenciaenelpblico.Loexpuestosejustifica plenamente,porquesilos
reglamentosdenecesidadyurgenciahacenexcepcintransitoriaalprincipiodedivisinde
lospoderes;siasimismoconstituyenunaexcepcinalallamada"reservadelaley",la
"necesidadyurgencia"especficasquelessirvedefundamentotambinrequierenquese
acepteunaexcepcinalrgimendesueficaciayobligatoriedad,dejandodelado,eneste
caso excepcional, los principios comunes sobre publicacin en el Boletn Oficial o en
diariosparticulares.Porlodems,losbeneficiosdelaradiodifusinestnalalcancedela
generalidaddelaspersonas,alextremodequepuedeafirmarsequeeseserviciopblico
favoreceatodalapoblacindelpas(532).
71. Los lmites de la actividad o potestad reglamentaria de la Administracin deben
estudiarse,primeramente,conrelacinacadatipodereglamentoenparticular,yluegoen
generalrespectoatodosellos.
Conrelacinalosreglamentosde"ejecucin"o"ejecutivos"existeunaprimeralimitacin:
laquesurgedelartculo86,inciso2(533)delaConstitucin,encuyomrito,sibienel

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PresidentedelaRepblicaestautorizadoparaexpedirlosreglamentosqueseannecesarios
paralaejecucindelasleyesdelaNacin,enelejerciciodetalatribucindebeactuar
"cuidandodenoalterarsuesprituconexcepcionesreglamentarias".LaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,interpretandodichotexto,hadichoque"losdecretosreglamentarios
delpoderadministradorpuedenapartarsedelaestructuraliteraldelaley,siemprequese
ajusten al espritu de lamisma; el texto legal es susceptible desermodificado ensus
modalidadesdeexpresin,siemprequeellonoafectesuacepcinsustantiva"(534).Esta
declaracinfuereiteradaporlaCorteSupremaatravsdetodasuactuacin,estableciendo,
enunoscasos,queladisposicinconstitucionalhabasidorespetadayqueenotroshaba
sidovulnerada(535).
Asimismo,losreglamentosde"ejecucin"tienenelsiguientelmitevirtualoimplcito:que
laleyrespectiva,porlamateriadequesetrate,seadeaplicacinporelrganoEjecutivo.
De lo contrario ste estara violando el principio constitucional sobre distribucin de
funcionesyadjudicacindecompetenciasentrelosrganosdegobierno:elLegislativo,el
JudicialyelEjecutivo.PoresoesqueelEjecutivonopuedereglamentarelCdigoCivil,
porejemplo,yaquelegislndoseenstesobrederecho privado,suaplicacin enloque
efectivamente constituya derecho privado les corresponde a los jueces y no a la
Administracin Pblica. Si el Ejecutivo reglamentase en esa parte el Cdigo Civil,
apareceraarrogndosefacultadesjudiciales,yaque,respectoalosderechosdisciplinados
enelCdigoCivil,losadministradosdebenatenersealainterpretacin"judicial",noala
interpretacindelrganoadministrador,queentoncesapareceraestatuyendosobrefines
extraosalaAdministracin(536).
Los reglamentos "delegados"

deben limitarse a desarrollar los principios bsicos

contenidosenlaleyquehaceladelegacin.Talesreglamentostienenundoblelmite:uno
inmediato, que es la ley de referencia; otro mediato, que es la Constitucin, cuyos
principios,enloatinentealamateriadelegadayalaextensindeladelegacin,debenser
respetados por el delegante. De modo que la Constitucin es el lmite mediato del
reglamentodelegado.Ellmiteinmediatodesteeslareferidaley.
Losreglamentos"autnomos","independientes"o"constitucionales",debenatenersealas
disposicionesexpresasovirtualesdelaConstitucinquelessirvendefundamento.
Losreglamentosde"necesidadyurgencia"slopuedenservlidamenteemitidosanteel
"hecho"evidentedelanecesidadyurgencia.Sital"hecho"falta,elreglamentocarecerade
validez,porfaltade"causa",todoellosinperjuiciodelrespetodebidoalosprincipios
contenidosenlaConstitucin.
Aparte de los expresados lmites especficos propios de cada uno de los distintos
reglamentos,existen

lmitesgenerales

aplicablesatodosellos.Taleslmites,enloesencial,
sonlossiguientes:
a)Alemitirunreglamento,elrganoEjecutivodebe respetarlallamada

"reservadela

ley",encuyomritohadeabstenersedeestatuirsobremateriasreservadasalacompetencia
dellegislador.Eneseordendeideas,nopodraestablecerimpuestos,configurardelitosy

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establecer penas, organizar los tribunales (orden jurisdiccional y competencia), etctera

(537).
b)Otrolmitegeneral,demuyfundamentalimportancia,consisteenqueelreglamentono
puedeestatuircontralos principiosgeneralesdelderecho

,unodeloscualeseseldela
"irretroactividad" de la norma. De modo que los reglamentos no pueden tener efecto
"retroactivo", no slo respecto a disposiciones legales, sino tambin respecto a otras
disposiciones reglamentarias. Slo

la "ley"
puede tener, excepcionalmente

, carcter
retroactivo.Losreglamentosslodisponenparaelfuturo(538).Walinecitaunfallodel
ConsejodeEstadofrancsdondeseaplictalprincipio,yJeanneau,ensuexcelentelibro,
citavariosfallosdedichotribunalenesesentido(539).
72.Tratados.
Dentrodelajerarquadelasnormasaquehacereferenciaelartculo31delaConstitucin,
el "tratado" constituye una fuente de gran importancia, incluso para el derecho
administrativo. Son numerosas las materias de esta ndole que, por su trascendencia
internacional,aparecenreguladasportratados;verbigracia:correosytelecomunicaciones;
trata de blancas; trnsito de personas de un pas a otro, especialmente entre pases
fronterizosovecinos(documentospersonalesquedebanexhibirse);luchacontraciertas
enfermedades,etctera(540).
Eltratado,pors,comonormajurdica,constituyeunacategoraespecfica,autnoma,que
deacuerdoconelartculo31delaConstitucin esleysupremadelaNacin(541).Se
estenpresenciade "tratados",node"leyes",pormsqueelCongreso,al"aprobar"un
tratado concluido por el Poder Ejecutivo, merced a una rutina en la expresin de su
voluntad,utiliceparaellola"leyformal".
LaConstitucin(artculo67,inciso19(542)),paralavigenciadeuntratadoennuestro
pas,noexigequeelmismoseaintroducidoennuestrombitojurdicoatravsde "ley"
alguna: basta el mero acto del Congreso "aprobando" el tratado. Se trata de un acto
administrativo emitido porelCongreso(543).Demodoquelostratadosconcluidos y
firmadosporelPresidentedelaNacin,aprobadosporelCongreso,ratificadosporlas
partes contratantes y publicados, deben ser considerados como recibidos en el
ordenamientojurdicoargentino(544).Elloencuantoal "tratado";perosesostieneque
cuando se trata de "convenciones" aprobadas en conferencias internacionales, por las
cualeslaNacinsecomprometeaadoptardeterminadosprincipiosensuderechointerno,
sernecesarialasancin,adems,deunaleyespecialqueconfieravalorlegalalosmismos
(545).
Deacuerdo,pues,anuestroordenamientoconstitucional,dadalaautonomadeltratado
respectoalaley,aqul,unavezvigente,esfuentedirectadederechoadministrativo,como
queesleysupremadelaNacin.
EltratadodebeestardeacuerdoconlosprincipioscontenidosenlaConstitucin;delo
contrarioserainconstitucional. Estoesobvio(546).Peropuedeocurrirunadisarmona

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entre el tratado y una "ley" ordinaria, sea sta anterior o posterior al mismo; en tal
supuesto,cultienepreeminenciaeltratadoolaley?
Enelconflictoentreuntratadoyunaley"posterior",algunosautores,paradarleprelacin
alaley,sostienenquesta,altraducirunavoluntadsoberanaulterior,implicaunadenuncia
implcita del tratado, cuya inmutabilidad sera absurdo suponer, porque los Estados no
pueden enajenar su futuro (547) . Otros autores sostienen que, en estos supuestos, la
derogacindeuntratadoporelCongresonoleponefincomocontratointernacional.Se
derogaeltratadoexclusivamentecomoderechointerno,perolaNacintienequehacer
frenteasusobligacionesinternacionales(548).
Encuantoalaposibilidaddequeunaley"anterior"seaderogadaporeltratado,sistees
incompatibleconella,haygeneralasentimientoendoctrina,yastambinlodeclarla
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmrica(549).
73.Analoga.
Ennuestropas,laanalogatienegrancampodeaplicacinenelderechoadministrativo,lo
queobedecealasmodalidadespropiasdeestederecho:amplituddecontenidoylegislacin
anincompleta.
En el terreno doctrinario existen discrepancias acerca de si la analoga debe o no ser
consideradacomo "fuente" jurdica.Mientrasungrupodetratadistassepronunciaporla
afirmativa(550),otrolohaceporlanegativa(551).
Losquenieganquelaanalogaseauna"fuente"jurdica,afirmanquemsbienconstituye
una forma de conocimiento del orden jurdico total y un medio de interpretacin e
integracindelasnormas(552).Disientocontalcriterio. Laanaloga,lomismoquelos
principios generales del derecho, es, por disposicin de la ley, una forma o modo de
"resolver" cuestionesosituacionesjurdicas. Noesunsimplemediode"interpretar"la
norma:precisamente, serecurrealaanalogacuando"nohaynorma"; entalcasonoes
posible"interpretar"loquenoexiste.Laaplicacin"analgica"implica"creacin"deuna
nuevanorma(553).Deacuerdoalartculo16delCdigoCivil,cuandounacuestincivil
nopuede "resolverse",niporlaspalabras,niporelespritudelaley,"seatenderalos
principios de leyes anlogas; y si an la cuestin fuere dudosa, se resolver por los
principiosgeneralesdelderecho,teniendoenconsideracinlascircunstanciasdelcaso".
Dichoartculo16delCdigoCivil,noobstantesuubicacin,pertenecealallamadaparte
generaldelderecho,aplicableentodoslosmbitosdelmismo(554).Demodoquela
analogaylosprincipiosgeneralesdelderecho,sibienconstituyenmediosdeintegrarlos
vacosdelaley,constituyenunabasepara

"resolver"

cuestionesosituacionesjurdicasno
contempladasporuntextoexpreso,implicando,entonces,una"fuente"

dederecho,porque
seconcretanenla"creacin"

deunanuevanorma.
Laanalogaesunafuente"escrita".Laposibilidadderecurriraellasurgeexpresamentede
laley,ylasolucindelcasonoprevistosurge,asimismo,deunanormaexpresadelaley.
Trtase,pues,deunafuente"escrita".Poresojuzgoequivocadalaopinindeautoresque,

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comoDAlessio,laconsideranfuente"noescrita"(555).Deacuerdoalaclasificacinde
lasfuentesqueheadoptado,trtasedeunafuente"directa",subsidiaria(556).
En nuestro pas, no pocas cuestiones o situaciones de derecho administrativo hallaron
solucin jurdicolegal recurriendo a la analoga. Por cierto, ello ocurre cuando deban
regularse "supuesto similares" a los expresamente previstos por el legislador y pueda
afirmarsequelaratiolegisvaleigualmenteparalosunosyparalosotros(557).Esloque
entrenosotrossucede,porejemplo:
a)ConlosprincipiossobrenulidadesdeactosjurdicoscontenidosenelCdigoCivil,que,
afaltadecorrelativasdisposicionesespecficasparaactosadministrativos,seaplicanpor
analoga,pues,comoloexpreslaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"lasreglasde
los artculos 1037 y siguientes del Cdigo Civil acerca de las nulidades de los actos
jurdicos,sibiennohansidoestablecidasparaaplicarlasalderechoadministrativosinoal
derecho privado, nada obsta para que representando aqullas una construccin jurdica
basadaenlajusticia,suaplicacinseextiendaalderechoadministrativo,cuyasnormasy
solucionestambindebentenderarealizaraqulla,conlasdiscriminacionesimpuestaspor
lanaturalezapropiadeloqueconstituyelasubstanciadeestadisciplina"(558).Ensentido
concordante,enotraocasinelTribunaldijoquelasdisposicionesdelaleycivilsobre
nulidadesseaplicanalderechopblicosolamenteencuantosoncompatiblesconlandole
deste(559).
b) En instituciones que presentan carcter patrimonial evidente, la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin dijo que el derecho civil es legislacin subsidiaria del derecho
administrativo(560).
c) En materia de responsabilidad de personas jurdicas de derecho pblico se aplican
principiosdelderechocivilsobrepersonasjurdicas(561).
d) En materia de "procedimiento administrativo", con particular referencia al recurso
jerrquico, si bien en tal caso el decreto del Poder Ejecutivo cierra la instancia
administrativaynoes,enprincipio,susceptibledeserrecurrido,ellosufreexcepcinenlos
supuestos del artculo 241 de la ley n 50, en los cuales se admite, por aplicacin
"analgica",laprocedenciadeun recursoadministrativoderevisin.LaProcuracindel
TesorodelaNacinreiteradamenteaconsejqueseadmitiere,porvaanalgica,dicho
recurso,especialmenteensituaciones enqueeneldecretodelPoderEjecutivo habase
omitido el pronunciamiento sobre alguno de los puntos de la reclamacin (vase ms
adelante,n279)(562).
Por supuesto, la aplicacin extensiva de normas de derecho privado en derecho
administrativo, slo y nicamente procede ante la falta total de normas y principios
administrativosdeposibleaplicacinenlaespecie(563).
Sinembargo,afindeevitarconfusiones,esdeadvertirqueresolverporvaanalgicalo
atinentealacondicinlegaldeunbienocosa,estableciendosiespblicooprivado,no
implicaresolverunacuestinde"derechoadministrativo",sinounacuestinde"derecho

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civil"(564).Entrenosotros,lacondicinjurdicadediversosbienesdominicalesregidos,
unavezestablecidatalcalidad,porelderechoadministrativoseresuelveporvaanalgica
(vgr.,islasmartimasargentinassituadasfueradelmarterritorial;lagosnonavegablespor
buquesdemsdecientoneladas;espacioareoestatal;etc.)(565).
Pero lo mismo que en el derecho penal substantivo, es de advertir que en el llamado
"derechopenaladministrativo"yenelderechodisciplinario,poraplicacindelprincipio
constitucionalnullapoenasinelege(ConstitucinNacional,artculo18,primeraparte),no
procedelaanalogacuandostaresultaenperjuiciodeladministrado(566).Entrminos
generales, cuadra afirmar que la aplicacin "analgica" es improcedente tratndose de
restriccionesalalibertadindividual.
74.Principiosgeneralesdelderecho.
Todo lo dicho acerca de la importancia de la analoga como fuente del derecho
administrativo,ysobreeltipoondoleque,comofuente,revistelaanaloga,esdeestricta
aplicacinalosprincipiosgeneralesdelderecho(verprecedentementen73).
Slocuandounacuestinnopuedaserresueltaniporlaspalabrasniporelespritudela
ley,niporlaanaloga,haderecurrirsealosprincipiosgeneralesdelderecho(567).Aslo
diceelartculo16delCdigoCivil.Elprocedimientocontrarioconducea`conclusiones
equivocadas(568).
Talcomoacaecerespectoalaanaloga,tampocoexisteunanimidadentrelosautoresacerca
de si los principios generales del derecho deben o no ser considerados como "fuente"
jurdica.Lageneralidaddeladoctrinasepronunciaafirmativamente(569);losexpositores
quelesnieganelcarcterde"fuente"alosprincipiosgeneralesdelderecho,sonminora
(570).Ennuestropasesobvioqueconstituyenuna"fuente"delderecho;ellosedesprende
claramente del artculo 16 del Cdigo Civil, y al respecto es de aplicacin todo lo
expresadoacercadelaanaloga(571).
Porsupuestoquelosprincipiosgeneralesdelderecho,consideradoscomo"fuente",tienen
autonoma.Selesaplicaeinvocaporqueexistenporsmismos.Poresoesque,niaun
respectoaFrancia,dondelaactuacindelConsejodeEstadoestancaracterstica,creo
acertadosostener,comolohaceunautor,quelosprincipios generalesdelderechoson
"normasjurisprudenciales",queconstituyenuna"manifestacindelpodernormativodela
jurisprudencia"(572),puesesoimportaconfundirjurisprudenciaconprincipiosgenerales
delderecho,siendoquesetratadedosfuentesjurdicasindependientesydistintas.Siel
ConsejodeEstadofrancsinvocayaplicalos"principiosgeneralesdelderecho"esporque
stos "existen". El hecho de que los tribunales, al dictar sentencia, se "valgan" de los
principiosgeneralesdelderecho,olos"utilicen",escosamuydistintaasostenerquestos
seancreacindelajurisprudencia.Cuandoeljuezresuelveuncasoaplicando"principios
generalesdelderecho",dichojuezactadelmismomodoquecuandoresuelveuncaso
aplicandounaleyexpresa;yascomoenestesupuestoserainsensatodecirqueeljuez
crelaley,delmismomodoresultainadmisiblesostenerqueenelcasoresueltoenmritoa
unprincipiogeneraldederecho,eljuezhayacreadotalprincipio.Enamboscasoseljuez

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nohacesino"aplicar"laleyoelprincipiogeneraldelderecho,queactancomo"fuente"
jurdica.
Enquconsistenlosprincipiosgeneralesdelderecho?Dedndeprovienen?Alrespecto
indcansevariasfuentes:elderechoromano,elderechonatural,elderechodegentes,la
moral,elordenamientojurdicogeneraldelpasdequesetrate,etctera(573).
Consideroquelos"principiosgeneralesdelderecho"noprovienen"exclusivamente"de
unadelasfuentesindicadas,sinodetodasellasenconjunto.Demodoquepuedeaceptarse
quetales"principios"provienensimultneamentedelospreceptosbsicosyesencialesdel
derechoromano,delderechonatural,delderechodegentes,delamoralydelordenamiento
jurdicogeneraldelpasdequesetrate.Todasestasfuenteshanconstituidojalonesenla
historiadelprogresodelahumanidad;deahquesuspreceptosbsicoseinmutablesdeban
aceptarse como faros que orientarn el espritu de los hombres en la solucin de sus
querellas(574).
Elderechoromanosenttres "principios" capitales: "Iurispraeceptasunthaec:honeste
vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere" (575) , o sea: "Los principios del
derechosonstos:vivirhonestamente,nohacerdaoaotro,daracadaunolosuyo"(576).
Dichosprincipioscapitalestienenrecepcinennuestroderecho(577).
El derecho natural (578) y el derecho de gentes (579) tambin constituyen fuentes de
principios generales delderecho.El "iusgentium",apartedeunconjuntodeprincipios
universales dederechoprivado,traducelaideadeunembrionarioderechointernacional
pblico(580).Ladiferenciaesencialentrederechonaturalyderechodegentesradicara
enqueelprimeroaparecefundadoenla"naturaleza"humana,entantoqueelsegundo
aparece establecido por la "razn". Pero ambos son de vigencia ecumnica. Dado su
respectivo carcter, resulta harto comprensible que tanto el derecho natural como el
derechodegentesseanorigenofundamentode"principiosgeneralesdelderecho"(581).
Ennuestropas,lavigenciadelderechodegentestienefundamentopositivo:elartculo21
delaleyfederaln48,yaslodeclarlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(582).Si
bienelderechodegenteseselquelaraznnaturalestableceentretodosloshombresyes
observadoentodoslospueblos,siendousadoportodaslasgentes,sucontenidoexactodio
lugar a discusiones. Como lo expresa Oppenheim, "es posible que estos principios
generalesdederechocomprendantambinlasconsideracioneselementalesdehumanidad,
todava ms exigentes en tiempos de paz que de guerra, aducidas por el Tribunal
InternacionaldeJusticiaenelasuntodelCanaldeCorfcomounodelosfundamentosde
laresponsabilidaddeAlbaniaporsuomisindeanunciarlaexistenciadecamposdeminas
ensusaguas"(583).
La"moral",alconstituirlainexcusableesenciadetodoactojurdicopblicooprivadoes
lgicamentefuentedeprincipiosgeneralesdederecho,loscuales,parasertenidosportales,
handeofrecer unsubstrato tico. Yaen otrolugar deestaobra merefer ala ntima
relacinentreelderechoadministrativoylamoral(vern50).

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Finalmente,otrafuentedelosprincipiosgeneralesdelderechoeselordenamientojurdico
general del pas de que se trate, resultando de esto que tales principios trasuntan la
modalidad o sello de la nacionalidad correspondiente, armonizando con sta y con su
historia(584).Deestodedceseque,entrenosotros,lafuenteprimariadeestosprincipios
generaleseslaConstitucinNacional,sinperjuiciodequetambinsurgendeotrasnormas,
verbigracia,delCdigoCivil.
Aclarado en qu consisten y de dnde provienen los principios generales del derecho,
corresponde establecer cules son dichos principios. Cuadra advertir que si bien los
"principios generales" que mencionar hallan fundamento en nuestro ordenamiento
jurdico, concuerdan con el ordenamiento de la generalidad de los pases civilizados
sometidos a un rgimen de derecho. Entre tales "principios generales" pueden
mencionarse:
1)Elprimerprincipiogeneraldederechoconsisteenelreconocimientodel"derechoala
vida",sobreelcualdescansantodoslosderechos,alextremodequelopresuponen.Enla
jerarquauordensucesivodelosderechos,aqulocupaelprimerlugarorango.Trtasede
underechoobviamenteimplcito.ContodoaciertodijoAlejandroGroizadyGmezdela
Serna:"Lavidaesparaelderechoylalibertadloqueparaloscuerposelespacio,loque
paraloshechoseltiempo"(585).Esteindiscutiblederechoala"vida",comoexpresinde
respeto hacia la personalidad humana, es la ms firme y clara manifestacin de
supervivencia del derecho natural. Nuestra Constitucin Nacional no menciona
expresamenteelderechoalavida,perovadesuyoqueloreconocevirtualmente,yaque,
paraelgoceefectivodelosdemsderechoscuyaexistenciagarantiza,esrequisitosinequa
nonlavidadelpresuntotitulardeaqullos.
2)Todoslosquefluyandelaformarepublicanadegobierno,entrestoseldeladivisinde
lospoderesofuncionesestatales,conlacorrelativaatribucinexcluyentedelasrespectivas
competencias,encuyomrito,porejemplo,elPoderJudicialnopuedecrearlaley,niel
Legislativo o el Ejecutivo pueden resolver, con carcter definitivo, controversias entre
particulares;nielEjecutivopuedereglamentarleyesrelativasexclusivamentealderecho
privadodelosadministrados,yaqueestoimplicaraunaintromisinenelmbitopropio
delPoderJudicial(vern71,textoynota251).
3)Eldeigualdadantelaley(586).
4)Comocorolariooaplicacindelanterior,eldela proporcionalidadoigualdadenlas
cargaspblicas(587).
5)Eldequenadiepuedaserjuzgadonipenadosinprevioacatamientodelasgarantasy
reglaspropiasdel"debidoprocesolegal"incluso"audiencia"previaalinteresado,lasque
noslorigenenelmbitojurisdiccionaljudicial,sinotambinenelmbitoadministrativo
(588).
6) El de que la privacin de la propiedad privada y, en general, todo menoscabo
patrimonial,porrazonesdeutilidadointerspblico,debeserindemnizado(589).

p.108

7)ElqueestablecequelosreglamentosdelPoderEjecutivo o"decretos"decontenido
general,carecendeefectoretroactivo;slorigenparaelfuturo,exnunc(590).
8) El de la teora de lo principal y de lo accesorio, en cuyo mrito lo accesorio, por
"principio" general, sigue la condicin jurdica de lo principal. Pero, en derecho
administrativo, talprincipioadmite excepciones,comoocurreconciertos accesorios de
bienesdominicales,segnasloexpresenmi"TratadodelDominioPblico".
9)Eldelateoradelenriquecimientosincausa,enmritoalcualnadiepuedeenriquecerse
enperjuiciodeotro.Algunoshacensurgiresteprincipiogeneraldela"equidad",concepto
quenocomparto,pueslaequidad,entrenosotros,noesfuentejurdica.Estimoqueel
fundamentodeestateoraes,porunaparte,elprincipio alterumnonlaederenodaara
otrodelqueyameocupprecedentemente,y,porotraparte,la"moral",delaquetambin
meocupenpginasypargrafoanteriores(591).
10)Elqueestablecequelavalidezdetodoactojurdicoseadederechoprivadoopblico
requiereinexcusablementeunsubstratotico,unabasemoral.Unareglajurdica,carente
detalcontenido,implicaraunsarcasmo.Talexigenciaconstituyeunverdaderoprincipio
generaldederecho.Elconceptode "moral" incluyeelde"buenascostumbres"yelde
"buenafe"(vern50).
11)Elqueconsagrala"libertad"integraldelciudadano,yencuyomritotodalimitacina
lalibertaddebesurgirdeunanormajurdicalegislativa(592).
12)Destacadosymuycalificadosexpositoresdelderechoindicancomootro "principio
general de derecho" el de la intangibilidad de los efectos individuales de los actos
administrativosregulares(593).
13)Tambinseincluyeentrelosprincipiosgeneralesdelderecho,el"delapersonalidad",
que comprende, entre otros, el derecho exclusivo al uso del nombre y al de la propia
imagen(594).
75.Jurisprudencia.
Otraimportantefuentedelderechoengeneral,ydeladministrativoenparticular,esla
"jurisprudencia". De acuerdo a la clasificacin que he adoptado, trtase de una fuente
directa(esdecir,basadaennormasjurdicaspositivas)deaplicacinsubsidiariaomediata,
puessloserecurreaellaafaltadetextolegalexpreso(vaseeln56).
Esobvioquelajurisprudenciadebereposarennormasjurdicaspositivasensentidolato,
pueslaactividaddeljuezodelfuncionariodelaAdministracin,pormscreadoraquesea,
siempredebedesenvolverse infralegem;delocontrarioeljuzgadorinvadiraelmbito
propio del legislador. Dentro del orden jurdico, el juez o el funcionario de la
Administracindesarrollanunaactividadestatalsublegal.
Trtase,porlodems,deunafuente"escrita",aunquealgunosdistinguidosexpositoresla
incluyenentrelas"noescritas"(595).Losfallosseemitenporescritoentrenosotros,tal

p.109

eselprincipiogeneral;larepeticinorgnicayconcordantedefallossobreunamisma
cuestinconstituye"jurisprudencia".Lajurisprudencia,lomismoquelaley,porejemplo,
puede ser compulsada y conocida mediante su lectura. Trtase, pues, de una fuente
"escrita".Nodebeconfundirselajurisprudencia,queesescrita,conlosmaterialesdequea
vecessevaleeljuezparaelaborarsusfallos,materialesquepuedenser"noescritos",como
ciertos"principiosgeneralesdelderecho"quesonimplcitos.
Pero no todos los expositores le reconocen a la jurisprudencia carcter de "fuente", e
inclusolosqueloadmitendisientenensucalificacin,esdeciracercadelamodalidadque
revistecomotal.Noobstante,lageneralidaddeladoctrinalereconocecarcterdefuentea
lajurisprudencia(596),sinperjuiciodequeunsectordetratadistasmantengalaposicin
contraria,oseaquelajurisprudencianoesfuentejurdica(597).
Losquenieganquelajurisprudenciatengacarcterdefuente,sevalenparaellodedistintos
argumentos:a)queaparecemsbiencomounamodalidaddelderechoconsuetudinario
(Presutti,Lentini,GarcaOviedo);b)quenotieneporfinalidadcrearelderecho(Fraga,De
Valles);c)quenotienefuerzaobligatoria(GarridoFalla).
Paramesevidentequelajurisprudenciaesfuentejurdica,"creadora"denormas.Como
expresaLegazyLacambra,"eljuez,alaplicarlanormageneral,creaunanormanueva,no
general,sinoindividual,peronormaalfin,queaportaunplusalconjuntodelordenjurdico
yquetiene,frentealarelacinindividualqueregulayfrentealosactosejecutivosquehan
deconvertirlaenrealidad,elmismovalorautrquicodeexigibilidadqueposeelanorma
generalfrenteatodoslosrganosjurisdiccionalesencargadosdesuaplicacinyfrentea
todosloshombresquehandeajustarsusconductasasuspreceptos"(598).Perocomolo
advertprecedentemente,lajurisprudencia,comoentidad "creadora" denormas,tieneun
mbitoqueessiempreinfralegemysemanifiestaatravsdelaaplicacineinterpretacin
delanorma:esenesesentidoyconesealcancequelajurisprudenciaes"fuente"jurdica
(599).
Elaportedelajurisprudenciaalordenjurdicoesextraordinario.Basterecordarqueen
FranciapuededecirsequeelderechoadministrativoesobradelConsejodeEstado(600),
elcualelabornumerosasdoctrinastrascendentales,despusperfeccionadasporla ley o
porladoctrina,verbigracia:lateoradelosderechosrealesadministrativos(601),lateora
delaimprevisin(602),lateoradelas"circunstanciasexcepcionales"(603),etctera.
Entrenosotros,atravsdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin tribunaldegran
prestigio y autoridad, la jurisprudencia, aparte de haber contribuido a depurar y
perfeccionarciertasmaterias,comoporejemploelrgimendelosserviciospblicos,la
condicinjurdicadeloscementerios,lanaturalezajurdicadelarelacindeempleoo
funcinpblicos,elrgimen delas nulidades delos actos administrativos, etctera, ha
"creado"verdaderasinstitucionesdenotoriainfluenciaeneladelantojurdicodelpas;en
esteltimoaspectocuadrarecordarlaaccinde"amparo",elrecursopor"arbitrariedad",la
exigenciadelsolveetrepeteenmateriaimpositiva,laresponsabilidadextracontractualdel
Estado,etctera.

p.110

Dentrodelanaturalezadelasfuentes,lajurisprudenciadebeasimilarseal "reglamento
administrativodeejecucin".Ambossondeigualsubstancia.Hadetenrselesenelmismo
planojurdico.Nohadeolvidarsequelajurisprudenciaesnadamenosqueunamodalidad
delaformaenqueexpresasuvoluntad yactividad unodelos rganos esenciales del
Estado:elrgano"judicial";deahquelajurisprudenciatengaraigambreobase"positiva".
Entre "jurisprudencia" y "reglamento administrativo de ejecucin" hay una evidente
identidadconceptual:
a)Elreglamentocreasituaciones decarcterobjetivo,generaleimpersonal.Sibienla
jurisprudencia reposa en "sentencias" o "fallos", y cada uno de stos crea situaciones
individuales y particulares, es de advertir que cuando los fallos se convierten en
"jurisprudencia",apareceunasituacinnueva:lageneralidadola"cuasigeneralidad";es
precisamenteporesoqueestamosenpresenciadeloquesellama"jurisprudencia";delo
contrariocontinuaramosfrenteaunamera"sentencia"o"fallo".Lareiteradarepeticinde
unmismocriteriopararesolvercuestionessimilaresentres,dalugaralaformacindela
"jurisprudencia"(604).Cuandostasurge,laoriginariaindividualidadoparticularidadde
lasentenciaofallosetransformaen "generalidad",proviniendodeestecarcterelvalor
intrnsecoofuerzaexpansivadela "jurisprudencia" (605),todoellosinperjuiciodela
facultaddelostribunalespara"cambiar"dejurisprudencia,ascomoellegisladortiene
facultadpara"cambiar"lasleyesycomotambinlatieneelEjecutivoparacambiarlos
reglamentos (606) . Resultan, as, equiparados el reglamento de ejecucin y la
jurisprudencia,yaqueambos,endefinitiva,danlugarasituacionesobjetivas,generalese
impersonales.Unacosaesla"jurisprudencia",yotramuydistintacadaunodelos"fallos"
o"sentencias"cuyoconjuntolaconstituyen.
b) As como el reglamento de ejecucin trata de adaptar las leyes cuya aplicacin le
correspondaalaAdministracinalasparticularidadesdelambiente,llenandolosdetalles
dejados en blanco por el legislador, as tambin la jurisprudencia a travs de los
respectivosfallososentencias adaptalasleyescomunesaldetallerequeridoporelcaso
particularsometidoadecisindelmagistrado.
76.Doctrina(607).
Por"doctrina",o"derechocientfico",hadeentenderselaopinindelosestudiososdel
derechoacercadecuestionesjurdicas,comoaslassolucionesqueproponenalrespecto.
Dichascuestiones,porlogeneral,nosehallanreguladaslegalmente,peronadaobstaaque
laopinindelosautoresserefieraalainterpretacindenormaspositivas.
Ladoctrinaestambinunafuentedelderecho,inclusodelderechoadministrativo.Trtase
de una fuente "indirecta", es decir sin base positiva (normativa), y de aplicacin
subsidiaria.Suvalordependedelmrito"lgico"delosargumentosdequesevalganlos
autores,todolocualseconcentraenel"prestigio"delrespectivotratadista.Unexpositor
prestigiosoyrespetadoejercegraninfluenciaenelambientejurdico,contribuyendocon
susideasoteorasalasolucindesituacionesnoprevistasexpresamenteporlalegislacin
olegisladasconpocaclaridad.Eseaportedeladoctrinaalafianzamientoyadelantodel

p.111

derecho,seadvierteespecialmenteenelderechoadministrativo,ramadelacienciajurdica
an en formacin y en la cual la ley todava ofrece muchos claros o materias no
disciplinadasporella.
Desde antao se le reconoci a la "doctrina" de los juristas gran influencia en la
consolidacinyprogresodelderecho.BasterecordarloocurridoenlaviejaRoma,donde
como lo expresa Luis Legaz y Lacambra "una clebre constitucin del emperador
Valentiniano III, conocida con el nombre de `Ley de citas, instituy una especie de
`TribunaldelosmuertosconstituidoporlasmagnasfigurasdePapiniano,Paulo,Ulpiano,
GayoyModestino,cuyasopiniones,ylasdelosautorescitadosporellos,eransancionadas
yrefrendadascomofuentedeDerechoenciertoscasosdelagunas"(608).Ysibienms
tarde el privilegio atribuido en el ao 426 a dichos juristas llamado "jus publice
respondendiexauctoritateprincipis"fuenegadoenel"CdigodeJustiniano"(609),el
antecedentemencionadosirveparaponerderelieveelaltovaloratribuidoala"doctrina"
cientficacomofuentedelderecho.
Actualmentelageneralidaddelostratadistaslereconocecarcterde"fuente"aladoctrina
(fuenteindirecta)(610),aunquenofaltanestudiososqueleniegantalcarcter(611).Para
mhllasefueradetodadudaqueladoctrinaes"fuente"jurdica,enlostrminosexpuestos
alcomienzodeestepargrafo.
El argumento de que la doctrina cientfica no es fuente jurdica porque no tiene
"imperatividad", aparece rebatido exitosamente por Cueto Ra, quien dice al respecto:
"Pretendernegarcarcterdefuentealadoctrinaporlasimpleconsideracinformaldeque
eljueznoseencuentraobligadoaaceptarelcriteriodeunautorendeterminadaobra,es
perderdevistalafuncinprimordialqueellahajugadoenladinmica jurdica, enla
formacindeespecialistas,yenlaarticulacinydesarrollodelosvaloresjurdicos.Es
prestaratencinaunhechodesignificacinsecundariaomitiendoconsiderarqueaunque
losjuecesnoseencuentrenobligadosformalmenteaacudiralosautores,enOccidentede
hechoacudenaellosyseinspiranensuobraparaadoptarlasdecisionesquecompetenasu
funcin"."Lapreguntaquedebeformularseenestamaterianoestantoladesilosjuecesse
encuentranlegalmenteobligadosainspirarseenladoctrina,cuantoladesi,dehecho,se
inspiranenellayporqurazones".
..."Efectuadalapreguntanoentornoaunadeterminadaobligacinformal,sinoacercade
unarealidaddeexperiencia,larespuestanoesdifcil.Enloqueserefierealospasesde
formacinromanista,ladoctrinahasidoyesunafuentedelDerecho"...."Ensntesis:
tratndosedecomunidadesherederasdelasinstitucionesjurdicasromanas,enlasqueel
Derechohaalcanzadounaltogradodecentralizacinyespecializacin,lalabordoctrinaria
delosjuristasconstituyeunpoderosofactordedesarrollo.EsunafuentedelDerechoenel
msestrictosentidodelapalabra,cuyopesoexcedeenmuchoelhechodequelosjueces
noseencuentrenformalmenteobligadosaguiarseporsusenseanzas.Dehecholohaceny
enunaformamsprofundadeloquehabitualmenteseaceptaporlospropiosespecialistas"
(612).

p.112

Con relacin a la "doctrina", en nuestro ordenamiento jurdico no existe, como ocurre

respectoala"costumbre",normapositivaalgunaque"impida"invocarlacomofuente.Ysi
bienladoctrinanotienelaimperatividadpropiadela"ley",puesnoprocededeunrgano
estatal,tieneencambiolaimperatividaddelalgicaydelbuensentido.
La "lgica" vertida en la exposicin o argumentacin de los tratadistas tiene, por s,
suficientepoderparaelevarla"doctrina"alplanoocategoradefuentejurdicaenderecho
administrativo.Tododependedel "valor" o "mrito" deesalgicaydelprestigioque,a
travsdesulabor,merezcaelrespectivotratadista.Es,pues,unacuestindevaloracin.
La "imperatividad" que debe reconocrsele a la doctrina deriva, adems, de su
concordanciaoarmonaconelartculo16,infine,delCdigoCivil,yaqueesobvioqueel
razonamientodeljuristaqueendefinitivaconstituye"doctrina",lejosdecontrovertirlos
principiosgeneralesdelderecho,hadearmonizarconellos,utilizndoloscomo"substrato"
de la solucin propuesta. A falta de ley expresa, ningn jurista puede pretender
"soluciones" que contradigan dichos principios generales. Al contrario, la frmula o
solucin propuesta por el jurista ha de implicar una virtual sistematizacin de tales
principiosgenerales;siasnofuere,dichasconclusionesdoctrinariasseraninaceptables:
lesfaltaraentroncamientoconelmbitojurdicodelpas.Demodoquesiladoctrinano
tiene imperatividad plena, tiene por lo menos una "cuasi imperatividad" que justifica
sobradamentesucarcterdefuente"indirecta"delderechoadministrativo.
77.Costumbre.
Al estudiar las fuentes del derecho es necesario referirse a la "costumbre", a fin de
establecersidebeonoconsiderrselecomofuentejurdicaenderechoadministrativo.Por
"costumbre"hadeentenderselaprcticaconstanteyuniformedeunaconducta,porparte
delosmiembrosdeunacomunidadsocial,conlaconviccindequetalcomportamientoes
jurdicamenteobligatorio(613).
Fuelaprimerafuentedelderechoenlasociedadprimitiva(614).Pero"enlostiempos
actualeselderechoconsuetudinariohaperdidosuantiguaimportancia"...."Y,enefecto,
despusquesedictaranenelsigloXIXcdigoscompletosycerrados,enlasnaciones
modernas,lacostumbrequedarelegadaaunplanomuysecundario,dondesepierdeenla
modestsimapenumbra"(615).
Esfuentejurdicalacostumbre?Ellodependedelordenamientolegaldelpas quese
considere.Noesposibledarunarespuestavlidaparatodoslosordenamientos.Adems,
dicha pregunta debe referrsela a una de las especies de costumbre reconocidas por la
doctrina:laintroductiva,supletoriao praeterlegem,osealaquetieneporobjetollenar
vacosolagunasdelaleyyque,enconsecuencia,noestencolisincontextopositivo
alguno.Esconrelacinaestetipodecostumbrequeseplanteaelproblemadesiellaeso
nofuente.Lasotrasdosespeciesdecostumbrenoofrecendificultadesenesteaspecto,
segnloexpresaracontinuacin.
Haytresclasesdecostumbre(616):

p.113

a)Lacostumbresegnlaley,interpretativao SECUNDUMLEGEM,queesaqulla ala

cual la ley remite la solucin del caso, pues la norma consuetudinaria deriva aqu su
vigenciadeunadisposicindelaley.Esloqueocurre,entrenosotros,conlassiguientes
disposicionesdelCdigoCivil:artculo950,quesujetalas"formas"delosactosjurdicos
alrgimendelasleyesyusosdellugar;artculo1424,referentealplazoquedetermineel
usodelpasparahacerefectivoelpreciodelacosacomprada;artculo1627,queestablece
queenlalocacindeservicios,afaltadeconvencin,rigeelpreciodecostumbre;artculo
2631,queobligaaldueodeunpredioarecibirlasgoterasdeledificiovecino,cuandoas
loimpongala costumbredelpueblo;etctera.Estaclasede costumbreestexpresamente
previstaporelartculo17delCdigoCivil,quediceas:"Eluso,lacostumbreoprctica
nopuedencrearderechos,sinocuandolasleyesserefierenaellos

".
Elreferidotipodecostumbre,sibiennoofrecedificultadalgunaacercadesuaplicabilidad
yvigencia,slaofrecerespectoasi,porellamisma,constituyeonounafuentedederecho.
Prevalecelaopinin,quecomparto,dequetal"costumbre"noes,pors,fuentedederecho,
sino que, en esos supuestos, la fuente es la ley que la acepta y se refiere a ella. "La
costumbresegnleyexpresaLegazyLacambranoes,enrigor,Derechoconsuetudinario,
sino el Derecho escrito convertido en costumbre: es decir, un Derecho cuyas normas
escritas han sido realmente aceptadas por la sociedad como formas de vida, es decir,
vividasconsuetudinariamenteporsta"(617).
b) La costumbre introductiva, supletoria de la ley, o PRAETER LEGEM. Como ya lo
expres, este tipo de costumbre es el que verdaderamente crea el problema de si la
costumbreesonofuentejurdica.
Enelordenamientolegalargentino,dichacostumbreesfuentejurdica?Nuestrosautores
hllansedivididos.Mientrasunsectorafirmaquelacostumbre praeterlegem esfuente
jurdicaentrenosotros(618),lamayoradenuestrosexpositoresniegatalposibilidad(619)
.Tambin ladoctrina forneaestdividida alrespecto(620).Yaenotraoportunidad
expresmiopinincontrariaaque,ennuestroordenamientolegal,lacostumbre praeter
legempuedaserconsideradacomofuentejurdica(621).
En nuestro derecho la costumbre praeter

legem no es ni puede ser fuente jurdica. Se

oponenaellolos artculos19 y22 delaConstitucinNacional.Elprimerodestos
establecequeningnhabitantedelaNacinserobligadoahacerloquenomandala

"ley",
niprivadodehacerloqueellanoprohbe.Elsegundodeestostextosdisponequeelpueblo
nodeliberanigobierna,sinopormediodesusrepresentantesyautoridadescreadasporla
Constitucin.Enconsecuencia,comola"costumbre"difieredela"ley"derechonoescrito
yderechoescrito,respectivamente, vadesuyoquenoesfuentejurdicaentrenosotros:
carece de fuerza obligatoria por expresa disposicin constitucional. Adems, como la
costumbre es producto espontneo del pueblo, ella no puede tener valor alguno como
norma jurdica, porque el pueblo no ha podido implantarla, ya que l no delibera ni
gobiernasinopormediodesusrepresentantes yautoridadescreadasporlaConstitucin.
Demodo que, entre nosotros, slo

la costumbre basada en "ley"

(secundum

legem)es
fuentejurdica.

p.114

Noobstante,unautor,paradarleentrenosotroscarcterdefuentejurdicaalacostumbre
praeterlegem,hadicho:"nocreemosquepuedaargirsecontralavigenciadelacostumbre
praeterlegemconlodispuestoenelartculo19delaConstitucinNacional,enelsentido
dequenadieestobligadoahacerloquenomandalaley,puesconsideramosquelavoz
`ley est aqu tomada en la significacin de `derecho, que por cierto est tambin
integradoporlasnormasconsuetudinarias"(622).Juzgoerradotalargumento.Cuandola
Constitucinhablade "ley" entiendereferirse,porprincipio,alaley"formal",oseaala
que,paraexistircomonorma,hadebidorecorrertodalavaquealrespectoestablecela
Constitucin(623).
Tambinsehaobjetadolaaplicacindelartculo19delaConstitucinNacionaleneste
supuesto, sosteniendo que en muchas oportunidades los habitantes deben cumplir las
disposicionesreglamentariasquedicteelPoderEjecutivo,loquesignificaquetambinson
de aplicacin disposiciones que no son "leyes" (624) . No comparto este argumento.
AdvirtasequedeloscuatrotiposdereglamentosquepuededictarelPoderEjecutivo,tres
deellos(losdeejecucin,losdelegadosylosdenecesidadyurgencia),porsucontenido,
sonsimplesecosdelaleyodelaactividadlegislativa,porloquedebenasimilarseala
"ley"propiamentedicha.Sloelreglamento"autnomo"constitucionaloindependiente
puedeydebeestatuirsobremateriasajenasalaley,puesdichotipodereglamentoloemite
el Ejecutivo ejercitando atribuciones constitucionales propias integrantes de la zona de
"reservadelaAdministracin".Ellegisladornopuedeestatuirsobremateriasreservadasal
mbitodelreglamentoautnomo,delmismomodoqueelEjecutivonopuedeestatuirsobre
materiasqueintegranlazonade"reservadelaley".Elreglamento"autnomo"es,as,
dentro de la Administracin, exactamente lo que la "ley formal" es dentro del Poder
Legislativo.Ensumrito,porextensinlgicadelexpresado principio contenidoenel
artculo19delaConstitucinNacional,dentrodelaAdministracin,yapartedeloque
precepten los reglamentos de ejecucin, delegados y de necesidad y urgencia, los
habitantesdelpassloestnobligadosahacerloquedichosreglamentos "autnomos"
que son normas "escritas" dispongan; queda as excluida la costumbre, norma "no"
escrita.Aplicar,enestesupuestoespecial,el"principio"delartculo19delaConstitucin
Nacionales,porcierto,muydistintoapretenderincluirenlla"costumbre",queentonces
deformaraelconceptode"ley"hastaequipararloconelde "derecho".La"costumbre",
normanoescrita,nopuedeserincluidaenelprincipiocontenidoalrespectoporelartculo
19delaConstitucinNacional,quehablade "ley",normaescrita,porque,apartedelya
expresado significado constitucional del vocablo "ley", faltara la "identidad de razn"
indispensableparalaaplicacinextensivadelasnormas.Lainclusindelosreglamentos
"autnomos"dentrodelreferidoprincipiodelartculo19delaConstitucinNacionalesla
conclusinlgicaqueseimpone"forzosamente"comoconsecuenciadelandoledetales
reglamentos.
c) Lacostumbrecontrariaalaley,derogatoriao CONTRALEGEM.Estaeslaque,alir
contralaleyvigente,planteaelproblemadesilacostumbrepuedeonoderogarlaleyy
convertirseenfuentedelderecho.Qudeciralrespecto?Ennuestropastalcostumbreno
esfuentejurdica,porquecarecedeimperioparaderogarlaleyvigente.Asloproclamael
CdigoCivil,artculo17,quedice:"Lasleyesnopuedenserderogadasentodooen

p.115

parte, sino por otras leyes (625) ). El uso, la costumbre o prctica no pueden crear
derechos, sino cuando las leyes se refieren a ellos". Este texto, incluido en el ttulo
preliminardelCdigo,constituyeunadisposicindecarctergeneral,querigetantoparael
derechoprivadocomoparaelderechopblico(626).Antesdeahoraexpresmicriterio
acercadequelacostumbrecontralegemnoesfuentejurdicaentrenosotros(627);tales,
tambin,laopinindeprestigiososmaestrosdederechopblico,tantonacionales(628),
comoextranjeros(629).Dichacostumbrederogatoriaes,pues,inconcebibleennuestro
derecho. Los jueces que basan sus sentencias en costumbres contrarias a la ley, fallan
ilegalmenteysuactitudesrepudiable.ComobienlodijoFleiner,laprcticacontrariaala
ley,debeconsiderarsecomounainfraccinalaley(630).
Para finalizar con este pargrafo, corresponde hacer referencia a la
"prctica"

administrativa, distinguindola de la "costumbre"

administrativa. La distincin positiva

surgedelexpresadoartculo17delCdigoCivildevigenciaenelmbitojurdicoprivado
ypblico,queenefectohablade "costumbreoprctica" (631).Lageneralidaddela
doctrinaniegaque la
"prctica"

administrativa seafuentejurdica.Sesostieneque slo

constituyeunaactividadinterna

delaAdministracin,ynounaproduccinespontneade
lavidasocial. Algunostratadistas,parahacerresaltarelfundamentodesuafirmaciny
darlebasejurdicaasta,asimilanla "prcticaadministrativa" al "reglamentointerno",
quesloobligaalaAdministracin(632).Ciertamente,la"prctica"administrativano
puedeconsiderarsecomofuentejurdica(633).
En mrito a lo que dejo expuesto, a falta de "ley"
que lo autorice, la costumbre
administrativa y menos an la prctica

administrativa no obliga a la Administracin

respectoaterceros,nialadministradorespectoalaAdministracin.Ambossloquedan
obligadosala"ley" latosensu

,valedecirtantoalaleyformalcomoalamaterial,pues
ambostiposdeleyintegranelbloquedelalegalidad(634).
78.Equidad.
Aristteles fue quien sent la doctrina fundamental en materia de equidad, que
substancialmente ha sido seguida por todos los autores. Segn lo recuerda Legaz y
Lacambra, "lo equitativo no es para el filsofo griego algo distinto por esencia de la
justicia,sinounamismacosaconella;laequidadnosustituyenicorrigealajusticia,sino
queeslamismajusticiaquecorrigelainjusticiaquesecometeenelcasoparticular,cuando
sloseleconsiderabajoelesquemagenricoyabstractodelanormageneral"...."Los
romanosvieronenlaequidadalaqueapelaronampliamentecomofuentedelderechouna
dulcificacindelrigordelajusticiaporlamisericordia"...."Laequidadeslajusticiadel
casoconcreto"(635).
Cul es el "contenido" de la equidad? Esta, en parte, hllase determinada por los
principios generales de la legislacin, pero en parte tambin por el complejo de ideas
morales,sociales yeconmicasqueenunpueblodadoyenuna pocadeterminadase
considerancomolasmejorespararegularlasrelacioneshumanas(636).

p.116

Abstractamenteconsiderada,es "fuente" dederecholaequidad?Hayquienescontestan

afirmativamentesosteniendoqueenestoscasosexisteunanormaquetienevalorparael
caso particular que motiva el juzgamiento (637) ; otros contestan negativamente,
expresandoquelaequidadporssolanocreaningunanormageneral,esdecirquenocrea
normaalgunadederechoobjetivo,yquesetratadeunamerainterpretacindelanorma
jurdicoadministrativa(638).Piensoque,desdeunpuntodevistaabstractoodeprincipio,
laequidadpuedeserfuentedederecho.Ella,lomismoquecualquieradelasfuentesdel
derecho,tienesu "contenido":deahlo "objetivo" deellacomonorma,cuyaaplicacin
comotambinocurrerespectoalasdemsfuentes puedevariardeuncasoaotrode
acuerdoalaapreciacinsubjetivadeljuzgadoracercadel"contenido"delaequidadcon
relacinalcasoenexamen.Trtasedeuna"norma"decontornosdifusos,peronormaal
fin.
Peroque,enelterrenodelosprincipios,laequidad "pueda" serfuentedederecho,no
significaquelosea.Talcomoacaececonlacostumbre,paraaclararestohayqueteneren
cuentalosdistintosordenamientosjurdicosvigentes,porcuantoeldeunpasesopuede
serdiferentealdeotro.Enmateriade "equidad" noesposibledarunarespuestanica,
vlidaparatodoslosordenamientos.
Deacuerdoalrgimenlegalargentinolaequidadnoesfuentejurdica(639),puesninguna
"ley"leatribuyetalcarcter.AstambinlohadeclaradoreiteradamentelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin(640).Demodoque,ennuestropas,resultafundamentalmente
errneopretenderoproponersolucionesdederechobasadasenlaequidad.
Enotrosordenamientoslegaleslasolucinesdistinta.AsocurreenInglaterra(641)yen
EstadosUnidosdeAmrica, cuyaConstitucin artculo3,seccin2 hacereferencia
expresaalaequidadcomofuentejurdica(642).
EnlaRepblicaArgentina,pues,laequidadnoesfuentedederecho,inclusodederecho
administrativo(643).
79.Instruccionesycirculares(reglamentosinternos).
Las "instrucciones" y las "circulares", que pueden agruparse bajo la denominacin de
"reglamentosinternos",constituyenuna"fuente"dederechoadministrativo?
Precedentemente,nmero27,textoynotas194y195,meocupdelrgimenjurdicodelas
instruccionesycirculares(644).
Sibienesciertoque,porprincipio,lasinstruccionesylascircularesagotansueficaciaenel
mbito interno delaAdministracin,ellonoobstaparaqueselesconsiderecomouna
importante fuentedeuna"parte"delderecho administrativo: laqueregula laactividad
internadelaAdministracin,puesstatambinsedesenvuelveodesarrolladeacuerdoa
principios de derecho. De manera que, por ms que las instrucciones y circulares se
apliquenenelmbitointernodelaAdministracin,noporellodejandeconstituiruna
fuentedegranimportanciaparaelderechoadministrativo,entodoelsectordesteenque

p.117

ellastenganvigencia.Basteadvertirqueelderechoadministrativonosloseocupadelas
relacionesdelaAdministracinconlosadministrados,sinotambindelasrelacionesdela
Administracinconsuspropiosfuncionariosyempleados,yqueelincumplimientodelas
"instrucciones"porpartedefuncionariosoempleadospuedehacerlospasiblesdesanciones
disciplinarias,cuya"causajurdica"sera,precisamente,aquelincumplimiento.Elcarcter
de fuente de derecho administrativo que revisten las "instrucciones" resulta obvio: la
actividad que ellas rigen integra tambin el "contenido" y el "objeto" del derecho
administrativo, del cual, en lo pertinente, aqullas son "fuente" jurdica (acerca del
"contenido"y"objeto"delderechoadministrativo,vanselosnmeros30a32).
Noobstante,cuadraadvertirqueladoctrinahllasedivididaenesteaspecto.Unapartede
ellaniegaquelascirculareseinstrucciones(reglamentosinternos)tengancarcterdefuente
(645),entantoqueotrapartelesreconoceestacalidad(646).Losquesepronuncianenel
primersentido,esdecir,negativamente,sostienenquetalesinstrumentossloconstituyen
unmediointernoatinentealaactividadadministrativa;agreganquetalesinstruccionesy
circularessloobliganalosfuncionariosyempleadosquesonsusdestinatarios,yquela
obligatoriedaddelainstruccinodelacircularderivadeldeberdeobedienciaqueincumbe
alfuncionario.Comoyaloexpres, nadadeelloobstaaqueelsectordelaactividad
administrativadondetienenaplicacinlasinstruccionesycircularestambinestreglado
porelderechoadministrativo.Nodebeolvidarsequeelderechoadministrativonoslo
regulalasrelacionesdelaAdministracinconlosadministrados,sino,adems,lasdela
Administracinconsusfuncionariosyempleados.Elsectordeladoctrinaqueseexpideen
sentido afirmativo,oseareconociendoquelasinstruccionesycircularesconstituyenuna
fuente del derecho administrativo, afirma que se trata de verdaderas normas jurdicas,
aunqueinternas.
Las instrucciones y las circulares constituyen, en lo pertinente, una fuente "directa" e
"inmediata"delderechoadministrativo.
80.Actosadministrativos.Contratosadministrativos.
Sediscuteendoctrinasielactoadministrativoyelcontratoadministrativoconstituyeno
nofuentesdelderechoadministrativo.Algunosautoreslosincluyenentredichasfuentes
(647);otroslesniegantalcarcter(648).
Lostratadistasquesepronuncianporlaafirmativaconsideranquedichosactoslimitanla
esferajurdicadeaccinenelloscomprendida,siendo,porlotanto,fuentesdelderecho
subjetivo(FernndezdeVelascoCalvo,SayagusLaso).
Los expositores que se expiden por la negativa estiman que los actos de referencia
producen normalmente efecto entre personas determinadas, por lo que la situacin
resultante de tales actos no tiene carcter objetivo, oponible a todos, como ocurre por
ejemploconlaley(Vedel),oquenosetratadeactosdeproduccinnormativa,esdecir,
quenosetratadenormasjurdicas(GarridoFalla).

p.118

CompartolaopinindeFernndezdeVelascoCalvoydeSayagusLaso,pues,paraactuar
como "fuente"

dederechoadministrativobastaconqueelactopertinente,mximesien
todooenparteesobradelaAdministracin,incidaenlaesferajurdicadesta,ampliando
olimitandosumbitolegal.Juzgosinimportanciaelhechodequeelactonoseaoponiblea
todos.Tampococreorelevantelacircunstanciadetratarsedenormasjurdicasconcretaso
especiales, creadoras de situaciones jurdicas individuales, pues incluso pueden existir
"leyes"deefectosparticularesoindividuales.
Los "actos" administrativos y los "contratos" administrativos constituyen una fuente
"directa"e
"inmediata"

delderechoadministrativo,pues,enlopertinente,resultaacertado
trasladaralcampodelderechopblicoelviejoprincipioestablecidoporelderechoprivado,
encuyomritoloscontratosy,porextensin,losactosjurdicoscreadoresdesituaciones
individualesosubjetivastienenentrelasparteselmismoefectoquela"ley".
81.Decretos.Resoluciones.
"Decreto"estodadecisin,disposicinomandamientoemanadodeautoridadsuperiorde
unpoderurganoadministrativo,enespecialdeljefedeEstado.Sucontenidopuedeser
"general"o"individual"(649).Elactoindividualimplicaruna"decisin";elactogeneral
significaruna"disposicin" (650). Sieldecretotuvierecontenidogeneral,seestaren
presenciadeun"reglamento"(651);situvierecontenidoindividual,setratardeun

acto
administrativoindividual.
Enconsecuencia,pararesolverloatinenteal"decreto"consideradocomofuentejurdica,
meremito,segnsetratedeundecreto"general"o"individual",alodichoacercadel
"reglamento" y del "acto administrativo", respectivamente, cuyas conclusiones son
aplicablesenestecasoporvaanalgica.
"Resolucin" es toda disposicin o decisin emanada de autoridad administrativa no
superior,yasetratedeautoridadnosuperiorrespectoaunmismo rgano(verbigracia,
dentrodelrganoEjecutivo,el"ministro"conrelacinalPresidente),yasetratedela
autoridadquepresideunmeroorganismoburocrtico(porejemplo,jefedeunareparticin
administrativa) (652) . La "resolucin" tambin puede ser "general" o "individual"; en
consecuencia, para resolver lo atinente a ella como "fuente" del derecho, me remito
asimismo a lo expresado acerca del "reglamento" y del "acto administrativo", cuyos
principiosoconclusionespuedenserextendidosala"resolucin".
En la calificacin de un acto del rgano administrativo como "decreto" o como
"resolucin",hayimprecisinenladoctrinayenlaprcticajurdicas,pueslaterminologa
sobreestamaterianoestconsolidada(653).
Deloexpuestodedceselanotoriaimportanciadel "decreto" ydela "resolucin" como
fuentesdederechoadministrativo(654).Enesteordendeideas,tienenelmismovalor
reconocidoal"reglamento"yal"actoadministrativo"(655).
82.Normasjurdicascorporativas.El"estatutoautnomo".

p.119

Ciertos organismos constituidos o creados para la satisfaccin de intereses pblicos,

hllansedotadosdelafacultaddedarselasnormasquelosregirn.Aesapotestadlade
darsesuspropiasnormassueledenominrsele"autonoma",perotrtasedeunaautonoma
"limitada", ya que slo puede desarrollarse dentro del marco determinado por el
ordenamientojurdicogeneralvigente.Lanormaasestablecidaporelenteesdenominada
porladoctrinaespecialmenteitaliana"estatutoautnomo"o"normajurdicacorporativa"
(656).
Elorigendeesosrganosoentespuedeserestatal(pblico)oprivado(657).
Sediscutesitalesnormastienenunanaturalezapropiaoespecialysiconstituyenonouna
fuentedederechoadministrativo.
Aunquehayquienconsideraquedichasnormastienenunacaracterstica"especial"(658),
predominaelcriteriodeque,sibiensetratadeunasubespeciedenormasqueentraenla
formacindelordenamientojurdicoobjetivo(659),ellascarecendecaracteresespecficos
que permitan diferenciarlas de las otras normas (660) . Su estudio por separado, en
pargrafoaparte,slorespondeaconsideracionesdidcticas(661).
Lasexpresadasnormas"corporativas"("estatutos")sernfuentedederechoadministrativo,
silosfinesdelaentidadsondendoleadministrativa(662).
Ennuestropas,contrariamentealoqueocurreenotrospases,comoItalia,nosejustifica
elestudiodeestasnormascomocategoraespecial:ellasquedansubsumidasdentrodel
ordenamientojurdicogeneral,debiendorecibireltratamientoquesurespectivaestructura
requiera.Lareferenciaespecialaellasenestaobraslorespondeaunacuestindidctica,
tendienteaesclarecerconceptos.
83.Ordenanzas.
Elvocablo"ordenanza"esdesignificadolegalimpreciso.
SegnEscriche,ordenanzaes"laleyoestatutoquesemandaobservar,yespecialmentese
daestenombrealasqueestnhechasparaelrgimendelosmilitares oparaelbuen
gobiernodealgunaciudad,comunidad,corporacinogremio"(663).
Enelderechoargentino, eltrmino "ordenanza"

estespecialmente reservadoparalos
actosnormativos,decontenidogeneral,emitidosporlasmunicipalidades.Ciertoesque,
entrenosotros,tambinsedenomina"ordenanzas"aotrotipodenormas:lasordenanzasde
aduana;peroestoconstituyeunvestigiooresabiodelaterminologausadaantao.Las
"ordenanzas"deaduanason,enrealidad,"leyes"deaduana,criterioqueconcuerdaconla
transcripta definicin de Escriche: "ley o estatuto que se manda observar". Nuestra
Constitucin tambin emplea la palabra "ordenanza" en cuanto autoriza al Congreso a
formar "reglamentosyordenanzas" paraelgobiernodelEjrcito(artculo67,inciso23
(664));apesardeello,eltrminoquehaprevalecidoalrespectoeselde"reglamento"yno
elde"ordenanza",yenesesentidosehablade"reglamentoparaelEjrcito".

p.120

Entrenosotros,cuandosehablade"ordenanzas"seentiendereferir,comoyaloexpres,a
losactosnormativosemitidosporlasmunicipalidades,criterioquetambinconcuerdacon
el expresado por Escriche. Trtase de "actos administrativos" (665) , de contenido
"general"(666)y"abstracto".
Sucarcterde"fuente"

delderechoadministrativoesobvio,yaqueunsectorfundamental
delaactividadadministrativa,reguladaporelderechoadministrativo,eselcorrespondiente
a la actividad de las municipalidades, cuyo instrumento jurdico principal es la
"ordenanza".Esta,enrealidad,esun

"reglamento"

emitidoporlasmunicipalidades(667),
porloque,consideradacomofuente,laordenanzatienelasmismascaractersticasqueel
reglamento.
En otros pases, como Alemania e Italia, el concepto de "ordenanza" es distinto del
existenteennuestropas.EnItaliallmase"ordenanza"aloquenosotrosdenominamos
"reglamento de necesidad y urgencia"; en Alemania "ordenanza" equivale a nuestro
"reglamento", con la diferencia de que ah se habla de ordenanza "administrativa" y
ordenanza"jurdica",distincin queincideenelrgimendecadaunadeesasespecies
(668).
CAPTULOIVCODIFICACINDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:84.Nocinconceptualdecodificacinydecdigo.Ventajaseinconvenientes
delacodificacin.85.ControversiaentreThibautySavignyacercadelaconvenienciay
oportunidad de la codificacin civil en Alemania. 86. La codificacin del derecho
administrativo en particular. La doctrina. Es conveniente codificar el derecho
administrativo? La cuestin en el derecho positivo extranjero. 87. La codificacin del
derechoadministrativo enlaRepblicaArgentina. 88.Movimientoargentinohaciala
codificacindelderechoadministrativo:cdigosyproyectosexistentes.
84. Tambin con relacin al derecho administrativo se plantea el problema de la
"codificacin",enelsentidodesiellaesconvenienteysiesonoposible.
Gramaticalmente,"codificar"implicahaceroformaruncdigo,yestoselograreduciendo
aunaunidadorgnicayhomognea,metdicaysistemtica,lasnormasquehanderegular
unaramadeterminadadelderecho.Talesloqueseentiendeporcdigo.
Antaoelconceptodecdigoeradistintodelactual.Elcdigomodernocomprendeuna
ramadeterminadadelderecho,ounapartedeesarama;elcdigoantiguotenauncarcter
general,puesabarcabalatotalidaddelderecho(669).
Lacodificacin tiene susdetractores ysusdefensores,querespectivamente sealanlos
inconvenientes ylasventajas deella.Entrelos inconvenientes semencionan:a)quela
sancin de los cdigos causa la impresin de que en adelante todo el derecho queda
condensadoenellosyenlasleyesqueloscompletanomodifican,pudiendoinducirala
errneacreenciadequetodoquedaresueltoporlaaplicacindelcdigo;b)quealgunas
veces el derecho, concentrado en los cdigos, queda estancado, en tanto que las

p.121

transformaciones sociales exigiran una transformacin paralela de las reglas jurdicas.

Entrelasventajassemencionan:a)facilitaelconocimientoyaplicacindelderecho;b)por
lomismoqueuncdigoesunaobraconcretaymetdica,permiteextraerdelciertos
principiosgenerales,quesirvendebaseparalaorientacinjurdicadelpueblo(670).
Lavaloracindelosinconvenientesyventajasatribuidosalacodificacinpermiteuna
francadecisinafavordesta,justificandoaselmovimientouniversalqueseobservaen
prodeella.
Lacrtica ms seria hecha alacodificacin, consistente enqueprovoca oproduceun
estancamientodelderecho,esmsaparentequeefectiva.Sehadichoquelacodificacin
implica un fenmeno en el proceso histrico de los pueblos, ndice y sntesis de una
evolucin,yqueauncuandolacodificacin constituyera uncierto obstculoalafcil
evolucindelderecho,estoseraigualmenteunanecesidadhistricainherentealprogreso:
lacodificacinnoconstituiraunimpedimentoenelprocesohistricodelahumanidad,
sinoun elemento o unfactor de sta (671) .Porlo dems, al respecto son dignas de
transcripcinlassiguientespalabrasdevonThibaut,escritasensufamosoopsculo"Dela
necesidaddeunderechocivilcomnparaAlemania",enelquedichojuristasedeclara
fervientepartidariodelacodificacin:"Esverdadquenuestroderechoadquiriramayor
inmutabilidadaunalldondeloscambiossonnecesarios.Perodeellonohayqueasustarse,
porque, por otro lado, nos libraramos del mal mucho mayor de las modificaciones
introducidas a la ligera. Cierta inmovilidad de la legislacin ha trado siempre ms
provechoquedao,ylosinglesesseguramentedebenbuenapartedesufirmezayfuerzaal
hechodequeentreellossonmuyrarosloscambiosenlasleyes,yelParlamentonosedeja
inducirfcilmenteainnovacionesporunadudacualquieradejuecesaislados"(672).
85. La dominacin francesa en Alemania a travs de las conquistas de Napolen, a
principios del siglo XIX, logr aplicar en ciertas regiones el Cdigo Napolenico en
reemplazodelderecholocal.Estaintroduccindelderechoextranjero,alavezqueofenda
el amor patrio de los alemanes, les demostraba la insuficiencia de su propio derecho,
compuestoporleyesyestatutoslocalesdecadaunodelosEstadosyporelantiguoderecho
romano.Deello naci la ideade crearuncdigo civil general para todos los Estados
alemanes, que,adems, implicara unprimerpasohaciala unificacin ycentralizacin
federativa,quetodosconsiderabancomounanecesidadurgente.
Hacindoseecodetalidea,eljurisconsultoAntonioFedericoJustovonThibautpublicen
Heildelberg,enjuniode1814,unopsculotitulado"DelanecesidaddeunDerechoCivil
comn para Alemania". Sostena que el derecho alemn era insuficiente y que el
desenvolvimiento ulterior del derecho local facilitaba la desmembracin del espritu
nacional.Porlodems,elderechoromanoqueseaplicabaenAlemaniaeraextranjero,
ajeno a la modalidad alemana, no responda a las necesidades nacionales y sus
disposiciones, por obscuras y contradictorias, dificultaban su conocimiento. Para salvar
todoelloeraindispensablecrearuncdigocivilcomn,acuyoefectoproponalareunin
deuncongresodejuristastericosyprcticos paraqueloelaborasen.Talesfueronsus

p.122

argumentosjurdicosypolticosenprodelaideadesancionarcuantoanteselcdigocivil
comnparaAlemania.
FedericoCarlosvonSavignyrefutdeinmediatoaThibautconotroopsculo,queapareci
tambinen1814,quetitul "Delavocacin denuestrosigloparalalegislacin yla
cienciadelderecho".Consideraquenopuedeadmitirsequeelderechoseaunproductodel
azarodelavoluntaddeloshombres.Resultadelasnecesidadesydelavidadelospueblos.
Estimaqueelderechoesunproductoespontneodelpuebloydelahistoria,aunquepuede
sermodificadoporlasleyes.Peroenesosmomentos,conlacreacindelcdigogeneral
paraAlemania,sepretendamejorarelderechonacionalyunificarelpas.Ambascosas,
segnSavigny,erandifciles,inoportunasycasiimposibles;considerqueAlemaniano
estabaenmodoalgunopreparadaparalacodificacin.Elderecho,deca,nosecultivaba
suficientemente y no haba la menor uniformidad entre las tendencias jurdicas de los
diversosEstados.Losdistintosderechosdestosnocoincidanentres.Aconsej"buscar
enlatradicinromanogermanaelverdaderoderechoynoimprovisarloenuninstante.Los
principiosdelderechomodernoeran,engranparte,deorigenromano;peroenlossiglos
transcurridosdesdelostiemposdeRomasehabanmodificadoyenriquecido.Erapreciso,
pues,distinguiryapreciar las modificaciones ylos agregados hechosporelpueblo en
tantossiglos.PorltimohabaquecomprobarenelDerechoRomanoquprincipioshaban
cadoencompletodesusoparaolvidarlosynoseguirobedecindolos".
Mientrasllegabalaoportunidaddeemprenderlacodificacin,Savignyconsiderabaqueel
remedioconsistaenunaorganizacinprogresivadelacienciadelderecho,quepodaser
comnatodalaNacin(673).
Si bien los argumentos de Thibaut tienen una enorme dosis de sensatez, prctica y
tericamenteSavigny representantedelaescuelahistricaquefundeljuristaalemn
GustavoHugotriunfsobreThibaut.TantoesasqueelCdigoCivilalemnrecinfue
sancionadoen1896ypuestoenvigenciaen1900.Perosieneseentonceselhistoricismo
vencialracionalismo,comosistemadelegislacin,comoformadeexpresindelderecho
la "codificacin" se abri paso en los tiempos sucesivos, de lo cual da cuenta el
movimientouniversalenfavordelacodificacinreveladoporlasancindecdigosenla
generalidaddelospases.Hoynadieponeendudalasventajasdecodificarelderecho.
LapolmicaentreThibautySavignyesilustrativaenloatinenteala"oportunidad"deuna
codificacindeterminada.Ambosdeseabanelmismoobjeto:elcdigocivilcomnpara
Alemania,perodisentanacercadelosmediosadecuadosparalograrlo.MientrasThibaut
vealacausadelmalenlasfuentesdelderechoyestimabacomobuenremediolacreacin
deuncdigo,Savignyencontrabaelmalenlafaltadeadecuadosconocimientosporparte
delosjuristasdelapoca,considerandoporelloqueelpasnoestabaencondicionesde
procederaunacodificacin(674).
86.Laideadecodificarelderechoadministrativohaprovocadodisparidadesdecriterioen
elterrenodoctrinario.Unsectordetratadistassepronunciaenfavordelacodificacinde
ese derecho (675) ; al efecto, algunos de dichos autores consideran el derecho
administrativo en su totalidad, en tanto que otros slo contemplan como posible la

p.123

codificacindelosprincipiosfundamentalesqueyaadquirieronciertogradodemadurezo
cristalizacin. Otro sector de tratadistas niega la posibilidad de codificar el derecho
administrativo(676).
Lociertoesqueunodelosrasgosactualesdelderechoessufaltadecodificacingeneral
(677).
Enelmbitodoctrinariosehandadolossiguientesmotivosparajustificarlaimposibilidad
decodificarelderechoadministrativo,argumentosqueasuvezhansidorebatidos:
a)Abundanciaoamplituddelamateria.Seaducequeestoobstaraasucodificacin.
Aellosehacontestadoqueslosetratadecodificarlasnormasdecarcter"fundamental",
querepresentandolabasedelaactividadadministrativa,constituyenuntodoorgnico,de
vigenciaconstante.Talcomplejodenormas,ascircunscripto,esperfectamentecodificable
(678).
b)Inestabilidadycontingenciadelamateria.Elvalordeestaobjecinessloaparente,
puesentodoesecomplejodenormashayunsubstratodecarctergeneralyconstante.No
esposible,entonces,hablarde inestabilidad y contingencia ensentidoabsoluto,sinotan
slorelativo(679).
c)Faltadeorden.Sesostienequelafaltadeordenenlalegislacinadministrativaobstaa
sucodificacin.Sehacontestadoqueesteargumentoimplicaunapeticindeprincipio,un
crculovicioso,porcuantosibienesexactaesafaltadeorden,ellaconstituyeunmotivo
msparaprocederalacodificacin,yaquecuandostasehayalogradoaparecerelorden
queahoranoexiste(680).
Nohay,pues,raznalgunaqueobstealacodificacindelderechoadministrativo,enlos
trminosycondicionesaquehicereferencia.Talcodificacines tilynecesaria (681).
Esto ltimo resulta fcilmente comprensible en nuestro pas, donde, en materia
administrativa yalmenos enelorden nacional,existeunainmensacantidad deleyes,
decretosyresoluciones,cuyaexistencianotodosconocen,apartedequeesdifcilllegara
conocerla ensuintegridad, todoellosinperjuicio dequemuchos deesostextos estn
parcialmente derogados o modificados. La codificacin, aparte de sus otras ventajas
innegables,tenderaafacilitarelconocimientodelderecho.
Nohafaltadoquiensostuvieralainconvenienciadeesacodificacin,porcuantosta,se
dice,estancaoparalizaelcursodelderecho.Peroaestosehacontestadodiciendoquela
vigenciadelosdiversoscdigosexistentesremozadosensugranmayorahacequedicha
objecintengaunmerovalorterico,respuestaquesibienserefiereenconcretoalos
cdigosciviles,comercialesypenales,tambinvaleparaeleventualcdigoadministrativo
(682).Silosdemscdigosnoestancaronelderechoporquhadesucederelloconel
cdigoadministrativo?
Si bien el actual derecho administrativo se caracteriza, como dije, por su falta de
codificacin, existen excepcionalmente algunos pases que cuentan con instrumentos

p.124

jurdicosahllamados "cdigosadministrativos",peroqueenrealidadannotienenlos
atributostcnicosdetales.MerefieroaPortugalyalasIslasFilipinas(683).
ElCdigoAdministrativodePortugaltieneunalargatradicin.Fuecreadohacemsdeun
siglo,en1836,habiendosidoobjetodediversasreformas.Unadelasltimasdestasesde
1940.Perorecinen1936adquiricaracterespropiosdecdigo.Noobstante,engeneralsu
contenidodistamuchodeabarcartodalamateriaaincluirenuncdigoadministrativo
(684).
Elllamado "CdigoAdministrativo" delasIslasFilipinas,sancionadoen1916,noesun
cdigo:es unconjunto denormas correspondientes adiversas ramas delderechoyno
exclusivamentealderechoadministrativo;norespondea"principio"alguno.Esextenso:
tienedosmilsetecientoscincuentaartculos,msun"artculofinal".Quizensupasde
origen haya prestado un gran servicio, facilitando el conocimiento del derecho.
Considerandolafechadesucreacin,tieneelmritoindiscutibledetodoslosgrandes
esfuerzosrealizadosenprodelaseguridadjurdica(685).
87.Enelnmero33,alreferirmealacaractersticapropiadelderechoadministrativoen
Argentina,dijequeeraunderechoesencialmente"local",esdecirunderecho"provincial",
porcuantolapotestaddelegislaralrespectoeraunodelostantospoderesreservadosyno
delegados por las provincias a la Nacin. Agregu que, sin perjuicio de ello, para el
cumplimientodelosrespectivosfines puestosasucargoporlaConstitucin,laNacin
gozadetodaslasconsiguientespotestadesdecarcteradministrativo,delmismomodoque,
ensusesferas,lasprovinciasgozandetalespotestades.
Todoellorepercuteenlafacultadparalegislarsobremateriaadministrativay,desdeluego,
para"codificar",entodooenparte,dichasmaterias.Hayalgunasdestascuyalegislacin
ocodificacinlescompeteexclusivamentealasprovincias(verbigracia,regulacindeluso
delosbienesdeldominiopblico);hayotrasmateriasadministrativasacuyorespectola
competencia es exclusiva dela Nacin (por ejemplo, facultad de legislar sobre polica
sanitariaanimalcuandoelinterspblicoprotegidoseadendolenacional);finalmente,
hayotrasmateriasacercadelascualessoncompetentes,ensuscorrespondientesesferas,
tantolaNacincomolasprovincias,porexistirenelcasouna"concurrenciadefines"
(verbigracia,disponerlaexpropiacinporutilidadpblica).
En los supuestos respectivos, a fin de determinar qu autoridad es la competente para
legislar,elintrpretedebeaplicarlasnormasyprincipiosconstitucionalespertinentes.
Como consecuencia de lo dicho, en nuestro pas no puede sancionarse un cdigo
administrativo comprensivodetodalamateria,convigenciaparatodalaRepblica.La
doblejurisdiccinnacionalyprovincialobstaaello.Debehaberuncdigonacionalpara
regirenjurisdiccindelaNacin,ytantoscdigosprovincialescomoprovinciasexistan,
loscualesregirndentrodelterritoriodecadaunadeellas.

p.125

De modo que tanto las provincias como la Nacin, cada una en su respectivo mbito
jurdico, pueden crear o sancionar cdigos administrativos, abarcando toda la materia
administrativa,oseccionesdelamisma(686).
88. En nuestro pas existe un evidente movimiento hacia la codificacin del derecho
administrativo. Pero trtase, por ahora, de un movimiento hacia la sancin de cdigos
administrativospor"materias",esdecirdecdigosadministrativosparciales.Porlodems,
aundentrodeesatendencia,laactividadprevalecienteesdeorden"provincial".
Dentrodeeseordendeideas,puedenmencionarselossiguientestrabajos:
a)ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires,delao1939.La
ComisinPermanenteestuvointegrada,entreotros,porlosdoctoresBenjamnVillegas
Basavilbaso, Manuel F. Castello y Alberto G. Spota. El proyecto, no obstante que la
comisinredactoratenaorigenoficial,nofueconvertidoenley(687).
b)ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeMendoza,delao1940.Lacomisin
redactora,designadaporelPoderEjecutivodelaprovincia,estuvointegradaporeldoctor
AlbertoCortiVidela,porelingenieroLudovicoIvanissevichyporelautordelapresente
obra,doctorMiguelS.Marienhoff.Elproyectonofueconvertidoenley(688).
c)CdigosdeAguasdeSalta(ao1945),deJujuy(ao1950)ydeSantiagodelEstero
(ao1950)(689).
d) Diversos cdigos de Procedimiento en lo Contenciosoadministrativo, vigentes en
nuestrasprovincias.EntreellosmereceespecialmencineldelaprovinciadeBuenosAires
que,cronolgicamente,fueelprimeroenaparecer;entrenvigenciaen1905,siendosu
autoreldoctorLuisV.Varela.Existenvariosotrosdeestoscdigos,comoeldeCrdoba,
SantaFe,etctera.Sinperjuiciodelaexistenciadetalescdigos,tngasepresentelodicho
eneln30acercadequelamateria"contenciosoadministrativa"nointegraelcontenido
delderechoadministrativo.
e)ProyectodeCdigodeObrasPblicasparalaProvinciadeBuenosAires,delao1960,
redactadoporeldoctorHomeroC.BibiloniporencargodelConsejodeObrasPblicasde
laprovincia.LaedicindeltrabajofuehechaporlaCmaraArgentinadelaConstruccin
(delegacinprovinciadeBuenosAires),LaPlata,1960.
f)AnteproyectodeCdigoNacionaldeEnerga,delao1958,redactadoporunacomisin
designadapordecreton22163/56,queestuvopresididaporelingenieroFranciscoM.
MalvicinoeintegradaporelingenieroFranciscoGarcaOlanoylosdoctoresngelCortiy
EnriqueMartnezPaz.Vaselaleydeenergaelctrica,n15336.
g)Aunquenosetrate,precisamente,deun"cdigo",correspondemencionarelproyectode
"Ley sobre Procedimiento en la Administracin Pblica", para la provincia de Buenos
Aires,preparadoporelInstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativo,dela
FacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidaddeLaPlata,dirigidoporelDr.
Bartolom A. Fiorini; en este trabajo colaboraron diversos abogados y estudiantes. El

p.126

proyectofuepresentadoaconsideracindelaCmaradeDiputadosdelaprovinciade
BuenosAires,el26deoctubrede1961.Apesardesubrevedadconstadeochentaytres
artculos, dicho texto traduce un plausible esfuerzo por estructurar orgnicamente una
seccinimportantedelderechoadministrativodelaprovinciadeBuenosAires(690).
h) Asimismo, corresponde mencionar el proyecto de "Cdigo Administrativo" para la
provinciadeCrdoba,redactadoporeldoctorGuillermoAlbertoSaraviaporencargodel
gobiernodeesaprovincia.Dichoproyectofueentregadoporsuautoralaprovinciaen
enerode1963.Ladenominacinde "CdigoAdministrativo" responde,segneldoctor
Saravia,aqueeltextonoslocomprendenormasdeprocedimientoadministrativo,sino
tambin normas de fondo, como las relativas al rgimen de los actos, a los contratos
administrativos,alaresponsabilidaddelosfuncionariosydelaAdministracin.Constade
cientoochentaartculos.Laedicinaparecidaen1963fuecosteadaporlaAsociacinde
IndustrialesdeCrdoba.Estetrabajoconstituyeotravaliosaymeritoriacontribucinhacia
lasistematizacinorgnicadeunaparteapreciabledelderechoadministrativo.
CAPTULOVELMTODOENDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:89.Nocin.Principiosgenerales.90.Diversidadmetdica.91.a)Mtodo
exegtico.92.b)Mtodosociolgico.93.c)Mtodorealista.94.d)Mtodojurdico.
95.Elmtodoautilizarenelderechoadministrativo.
89.Haygeneralacuerdoacercadeloquehadeentendersepor"mtodo".Seentiendepor
tal el procedimiento o el camino que sigue el pensamiento humano para llegar al
conocimientodelaverdadsobreelcontenidodedeterminadaramadelsaber.
Cadacienciatienesutcnicaparticular(691).Deahquelaeleccindelmtodoaseguir
noquedelibradaalarbitriodelinvestigador:debecorresponderalandoledelamateria
respectiva.
Enelpresentecaptuloharreferenciaalosprincipalesmtodosutilizadosconelobjetode
conocerelcontenidoyelalcancedelderechoadministrativo,indicandoluegoculesel
mtodoaconsejableconrelacinaesaramadelacienciajurdica.
Paraestoltimonodebeperdersedevistaquelascienciasmodernassebasan,engeneral,
endatosexternos,productosdelaexperiencia,yquesobretalbaseelaboranlasnociones
tericas.Porellosehadichoquesusverdadessonfundamentalmenteobjetivas(692).Esto
es de una importancia enorme, y no debe olvidrsele al formular las respectivas
conclusiones,sopenadehacerafirmacionesfalsasysinvalor,ajenasalarealidad.
90. Sucesivamente, el tratamiento del derecho administrativo fue objeto de diversos
mtodos. Los principales son el exegtico, el sociolgico, el realista y el jurdico. Me
ocupardecadaunodeellos.
91.a)Mtodoexegtico.

p.127

Secaracterizaporelextraordinariocultohacialaleyescrita.Elcultodel"derecho"aparece
substituidoporelcultodela"ley".Enlugarde"principios"seconsideran"disposiciones
legislativas".
El desarrollo de este mtodo fue considerado como una consecuencia fatal de la
codificacin.AparecienFranciaytomaugeconposterioridadalasancindelCdigo
Civil.Tuvovigenciahastalaspostrimerasdelsiglopasado.
Apartedelcultodelaley,laescueladelaexgesissecaracterizaporlallamada"intencin
dellegislador",encuyomritountextolegalnadavaleporsmismo,sinoporlaintencin
dellegisladorquesesuponequetraduce,conlocualsecierralaposibilidaddeincluirenel
espritudelaleylasituacinquenopudotenerencuentaellegislador.
Ensuhoraestemtodofuetil.Peroendefinitivasehaexpresadoqueelimperiodela
escuela exegtica hasido contraproducente para el progreso de la ciencia del derecho,
porqueenvezdepropenderasudesarrollocontribuyaestancarla(693).Enesteordende
ideas,sehadichoqueelabusodelcriterioexegticoimplicaladegeneracindelelemento
prctico del derecho, del mismo modo que el abuso del criterio meramente filosfico
produce la degeneracin del elemento terico del derecho (694) . En la escuela de la
exgesiseslaleylaquesuponeelsistemaorgnicodelderecho,ynoelsistemajurdicoel
quesuponelaley(695).
Elmtodoexegticoenderechoadministrativotambintuvorepresentantesentrenosotros,
atravsdelosprimerosexpositoresdelamateria.RamnFerreyra,queen1866publicel
primerlibrosobrederechoadministrativoqueaparecienelpas,concebaaestadisciplina
como"elconjuntodeleyesydecretosquedeterminanlasrelacionesdelasociedadconlos
ciudadanos enelordenadministrativo" (696).Tambincuadraincluirenestegrupoa
LucioVicenteLpezquien,comoyaloexpres,habldesdelactedradelaFacultadde
DerechodeBuenosAiresen1890,ycuyasleccionesfuerontomadastaquigrficamentepor
algunosalumnossuyos,ypublicadasmstarde,en1902(697).
92)b)Mtodosociolgico.
En los ltimos aos del siglo pasado, como consecuencia del criterio que le asigna al
derechoadministrativolaexposicindelaactividadtotaldelEstado,aparecialrespecto
un nuevo mtodo de estudio: el "sociolgico", cuyo principal expositor fue el jurista
alemnStein.
Dada la amplitud del contenido asignado al derecho administrativo, junto al examen
jurdico dela materia, entranen juegootros diversos factores: el poltico, el social, el
histricoy,sobretodo,elfilosfico;loscualesdesplazanelcriteriojurdico,reduciendoal
mnimosuconsideracin(698).ComoexpresaOrlando,elabusodelcriteriofilosfico
produceladegeneracindelelementotericodelderecho,delmismomodoqueelabuso
delcriterioexegticoimplicladegeneracindeelementoprcticodelderecho(699);
agregaesteautorqueelexcesivousodelasteoraspuramentefilosficasenelmbitodel

p.128

derechopblico,resultarepudiadoporelprincipiodeladivisindeltrabajocientfico,que
esfundamentalenlaescuelamoderna(700).
Esa manera de cultivar el derecho administrativo determina, a su vez, una diversidad
metdica,yaquelosmtodospropiosdelascienciasqueentoncescontribuyenconsus
aportes,sontambintomadosencuenta(701).
Perocomoelderechoadministrativoes"derecho",ynofilosofa,nisociologa,nihistoria
del derecho, el conglomerado de mtodos a que hice referencia dificulta toda
sistematizacin(702).
93.c)Mtodorealista.
Este mtodo fue originariamente concebido por Len Duguit para el derecho
constitucional:formpartedesullamado "realismojurdico".GastnJzelotrasladal
derechoadministrativo.
Elderechodeunpas,diceJze,eselconjuntodereglasqueenunmomentodadoson
"efectivamente"aplicadasporlos"prcticos"yporlos"tribunales";yunaobradederecho
debecontenerlaexposicindelasreglasqueellegislador,laopininpblicadelosjuristas
y, en particular, la opinin de los tribunales, declaran ser justas y tiles en un pas y
momentodeterminados.
DeesossupuestosdeduceJzeculhadeserlamisindelterico.Seacualfueresu
opininpersonal,eltericodebe, antetodo,induciresasreglas,clasificarlas,darlesuna
formaclarayprecisa,explicarsusorgenes,sealarsudesenvolvimientohistricobajola
presindeloshechossociales,econmicosypolticos.Todateorajurdicaquenotenga
porpuntodepartidalaobservacinminuciosayatentadeloshechosyquenoseadestos
lasntesisadecuadayexacta,estdesprovistadevalor.Laperfectaconformidadconlos
hechoseselcriterioquedebeguiaralasteoras.Eltericonuncadebeolvidarqueel
derechosirvepararesolverproblemassociales,econmicosypolticos,yeslavidaquien
losplantea.Notieneporquimaginarhiptesis.Eslavidalaqueselosmuestracontodala
complejidad,contodoslosconflictosdeinteresesypasionesqueconstituyenlatramade
lassociedadeshumanas.
Quieredecirqueeltericonotengaotracosaquehacerquerecogerhechos,clasificarlosy
explicarlos?No,secontestaJze.Quedaporhacerla"sntesiscrtica",encuyomritoel
tericodebeaveriguarenqumedidatalocualprincipioprctico,enunpasymomento
determinados,seconformaconlosotrosprincipiosjurdicosycorrespondealsentimiento
de justicia relativa de la poca y del medio, a las necesidades sociales, econmicas y
polticas.Esta"sntesiscrtica"esunapartemuydelicadadelafuncindelterico;enella
las probabilidades de errar son muy numerosas; se cae muy fcilmente en la apologa
msticaoenladenigracinsistemticayapasionada(703).
Qudecirrespectoalmtodo"realista"?ElpropioJze,conalabablesinceridad quele
enaltece,expressusdudasacercadelaperfeccindedichomtodo,porqueaparejala

p.129

posibilidad de que se den como necesidades verdaderas y reales del pas, lo que son
sentimientos puramente subjetivos, personales, del intrprete; incluso no descarta la
posibilidaddehabercadotambinlenesafalla(704).Porsuparte,GarcaOviedodice
quedichomtodonoes,porsmismo,guaseguro,nisiempreensumanejopresideel
aciertoenlosinvestigadores;agregadichoautorque,talcomoafirmabaDuguit,laleyno
esexpresindelavoluntadnacional,sinoestrictamenteladelosdiputadosysenadoresque
constituyenelParlamento,loquepruebalafalaciadelmtodorealistaylofcilqueresulta
confundirlasaparienciasconloshechos(705).
94.d)Mtodojurdico.
Elmtodo "jurdico"

"dogmtico"o"lgico",comotambinseledenomina nacien
Alemania,siendoPaulLabandsumscaracterizadoexpositor,loqueashizoensuobra
"Ledroitpublicdelempireallemand".
Dicho mtodo consiste esencialmente: 1) en descubrir los principios generales; 2) en
establecer las consecuencias que derivan de tales principios y su concordancia con las
institucionesrealmenteenvigoryconlasnormaspositivas(706).
Elmtodojurdicosesirvedelainduccinparaextraerdelavariedaddefenmenosque
constituyen manifestaciones del derecho pblico (constituciones, cdigos y leyes
especiales,decisionesjudiciales) losprincipiosgeneralesquerepresentanelinstrumental
bsico de toda ciencia. La
deduccin

permite aplicar a los casos concretos las

consecuenciasdelosprincipiosdescubiertosopuestosdemanifiestomediantelainduccin.
Estasegundaoperacintiene extraordinaria utilidad pararesolverlos casosnuevos,no
previstosportextosexpresos(707).
Elguadeestemtodoesla"lgica".Lahistoria,laeconoma,lafilosofa,lapoltica,le
preocupanpoco.Elpapelcientficodeldogmtico,diceLaband,enunderechopositivo
determinado,consisteenanalizarlasformasjurdicas,enreferirlasnocionesparticularesa
principiosgenerales,endeducirdeestosprincipioslasconsecuenciasqueprocedan.Todo
estoesuntrabajodeespritupuramentelgico(708).
Laintroduccin delmtodojurdico enelderechopblicoalemn alcanzprontogran
xito.Elderechoadministrativonoescapalaaccinsugestivadelnuevomtodo.Loque
venaocurriendoenelderechoconstitucionalrepercutienelderechoadministrativo.La
corriente jurdica penetr enestecampoatravs delaobradeOttoMayer, "Ledroit
administratifallemand"(709).
LanuevacorrienteseintrodujoprontoenFrancia,dondeLarnaudefueunentusiastade
ella.Creo,comoLaband,decaLarnaude,queesnecesarioqueelderechopblicoseaotra
cosa que una serie de consideraciones filosficas y polticas. Pienso que slo la regla
jurdicapuededarleunaenvolturaslidaalcuerpoinconsistentedeinteresesydefuerzas.
Estimoqueunaciertacristalizacinesnecesariaenlasinstituciones,inclusoenlasms
propensas a transformaciones. Pero no estoy tan convencido como Laband, agregaba

p.130

Larnaude,delauniversalidadydelencadenamientolgicodelosprincipiosgeneralesdel
derecho,quepareceranserdetodoslostiemposylugares.
En cuanto a la utilizacin, en derecho pblico, de ciertos principios contenidos en el
derechoprivadoaloscualessereferaLaband,sosteniendoquenoconstituanprincipios
dederechoprivado,sinoprincipiosgeneralesdelderecho(710),Larnaudesostuvoqueel
transportedetalesprincipiosalcampodelderechopblicodebaefectuarseconlamayor
circunspeccin,porque recordandoaMontesquieuyaCicern,agreg,"seraridculo
pretenderdecidirsobrelosderechosdelosreinos,delasnacionesydeluniverso,porlos
mismos preceptos con que se resuelve entre particulares el derecho a una gotera". El
derecho pblico tiene tambin sus principios y sus teoras: todo est en deducirlos y
construirlos.Esdelasentraasmismasdelderechopblicodedondeesnecesarioextraer
lasgrandesteorasqueexplicanlasdecisionesdelderechoconstitucionalydelderecho
administrativo(711).
Elmtodojurdicofueobjetodecrticas.Seleimput:a)eltrasplantealderechopblico
delosconceptosyprincipiosdelderechoprivado,especialmentedelosdelderechocivil;
b)excesodelogicismo.
LaprimeraobjecinaparececontestadaporLabandenlossiguientestrminos:setratade
principios que han sido cientficamente establecidos y desarrollados en el mbito del
derechoprivado,peroque,porsunaturaleza,nosonprincipiosdederechoprivado, sino
principiosgeneralesdelderecho(712).
LasegundaobjecinlacontestaLaband,diciendo:smuybienqueacordarunpredominio
absolutoalmtodolgicoenlascosasdelderechoimplicarahacergaladeunexclusivismo
totalmente inaceptable. No desconozco ni la importancia de las investigaciones de la
historia del derecho, ni la utilidad que presentan para el conocimiento del derecho la
historia,laeconomapoltica,lapoltica,lafilosofa.Ladogmticanoeslanicafazdela
cienciadelderecho,peroesporciertounadeellas(713).
Encuantoala "universalidad" yencadenamientolgicodelosprincipiosgeneralesdel
derecho,dequehablabaLabandydequedudabaLarnaude,estimoquelasinvestigaciones
posterioresylaposicinactualdelosjuristasytribunalesmscaracterizados,lehandado
plenamentelaraznaLaband(714).
95.Despusdelodichoenlospargrafosprecedentesculeselmtodoquecorresponde
utilizarenderechoadministrativo?
Desdequeelobjetodesteesel "derecho" que, latosensu,regulaalaAdministracin
Pblica, va de suyo que el mtodo de dicha rama de la ciencia debe ser el mtodo
"jurdico",yaquesteprescindeosubestima,comosevio,deconsideracioneshistricas,
econmicas,filosficasypolticas.Ladoctrinahllasecontesteenqueelmtodojurdico
eseladecuadoparaelestudiodelderechoadministrativo(715).

p.131

Perodadoque comoelpropioLabandloadvirtiera lasconclusionesdelahistoriadel

derecho,lahistoria,laeconoma,lapolticaylafilosofa,tambintienenopuedentener
trascendenciaenestaclasedeestudios, esrazonableentoncesnoprescindirdelmtodo
"realista"comomeroauxiliardelmtodojurdico(716).
TTULOIIILAPERSONALIDADENELDERECHOADMINISTRATIVO(Estadoy
AdministracinPblica)
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO:96.Aqupersonasserefiere.La"AdministracinPblica":el"Estado".Lo
atinenteal"administrado".97.PersonalidaddelaAdministracinPblica:a)comouno
delosrganosesencialesdelEstado;b)laAdministracindescentralizada,latosensu.Lo
atinente al "Poder" Legislativo y al "Poder" Judicial: contratos celebrados por ellos;
controversiasjudicialesqueseoriginenasurespecto.98.Generalidadessobrepersonas
jurdicas. 99.Laspersonasenelderechoadministrativo.Personasjurdicaspblicas:su
diferenciaconlaspersonasjurdicasprivadas.Personasde"inters"pblico.Criteriosde
distincin; solucin adoptada. 100. Clasificacin de las personas jurdicas pblicas:
estatalesynoestatales.Rgimenjurdicodeambostiposdeentidades;consecuencias.Lo
atinentealaIglesia;otrossupuestos.Clasificacindelaspersonasjurdicasenelderecho
argentino.
96.Cuandosehacereferenciaalapersonalidadenelderechoadministrativo,sealudeal
"Estado"yala"AdministracinPblica",consideradastaensentidolato.Deambosme
ocuparsucesivamenteensteyenloscaptulosquesiguen.
Desdeluego,el "administrado" puedeser,ygeneralmente es,unodelossujetos dela
relacinjurdicoadministrativa.Peroelparticularoadministrado,porprincipioysalvo
expresaexcepcinoexigencialegal,concurrealcampodelderechoadministrativo para
actuarenlconelstatusquelereconoceoasignaelderechoprivado(717).Laoriginaria
yespecficapersonalidadparaactuarenelcampodelderechoprivado,noobstaparaque,
ocasionalmente,desplieguesucapacidadenelcampodelderechopblico,delmismomodo
quelaoriginariaoespecficacapacidaddelasentidadespblicasparaactuarenelcampo
delderechopblico,noobstaaquestaspuedanactuarenlaesferadelderechoprivado
(718).
97.LapersonalidaddelaAdministracinPblicadependedelpuntodevistadesdeelcual
selaanalice.
Consideradacomounodelosrganos esenciales delEstado,valedecir,comointegrante
del"PoderEjecutivo"(vernmeros13y14),laAdministracincarecedepersonalidad;en
esembito,lapersonalidadnoleincumbealaAdministracin,niaalgunodelosotrosdos
"poderes"(LegislativoyJudicial),sinoalEstado.Lapersonalidaddela"Administracin"
vasubsumidaenladel"Estado".TrtasedelaAdministracincentralizadaogeneral.

p.132

Otra cosa cuadra decir de la Administracin descentralizada. Esta puede o no ser

"autrquica".
La Administracin meramente descentralizada (descentralizacin burocrtica) carece
asimismodepersonalidad:setratadesimplesrganosqueejercenporcionesdelaactividad
delaAdministracingeneral,peroquenoseseparanorgnicamentedesta:laseparacin
es meramente funcional; ms an, desde este punto de vista trtase de una separacin
"relativa"(719).
Lapersonalidad"especfica"delaAdministracinPblicarecinaparececonlaautarqua.
La Administracin autrquica traduce la respectiva creacin de rganos dotados de
personalidad (ver n 26). Pero trtase de "personificaciones" parciales de la
Administracin,puescadaentidadautrquicatieneasucargouna"parte"delaactividad
administrativa:poresosehablaenestoscasosdedescentralizacinpor "servicios".Con
relacinalaAdministracingeneral,laautarquaimplicaseparacinorgnica,alavezque
funcional.
Aparte de esos dos tipos extremos de Administracin "descentralizada", pueden
mencionarseotros:lasempresasdelEstadoylassociedadesdeeconomamixtaque,sibien
sonopuedenserpersonasjurdicaspblicas,enbuenosprincipiosenningncasointegran
loscuadrosdelaAdministracinstrictosensu(720).
Algosimilarcuadradeciracercadelospoderes"Legislativo"y"Judicial".Ningunodeellos
tienepersonalidadjurdica. Noobstante,tantolaCorteSupremadeJusticia, dentrodel
Poder Judicial, como las cmaras de Diputados o de Senadores, dentro del Poder
Legislativo, suelen celebrar contratos con terceros, de ndole y fines estrictamente
administrativos,yaseadecompraventa,desuministros,delocacin,etctera.Noexiste
texto constitucional alguno que faculte expresamente tales contratos. No obstante, la
"genrica"facultaddecontratarporpartedelaCorteSupremadeJusticiapuedededucirse
del"principio"contenidoenelartculo99(721),infine,delaConstitucin,encuantoste
facultaaltribunalpara"nombrartodossusempleadossubalternos".Esta,comotodaslas
relaciones de empleo pblico, es de tipo "contractual" de derecho pblico. En la
Constitucin no slo existe un conjunto de "normas", sino tambin un conjunto de
"principios"quesededucendeesasnormas.Esposible,asimismo,admitirquelafacultad
decelebrarcontratos directaeinmediatamentevinculadosalfuncionamientodecadauno
deesospoderesLegislativoyJudicialsurjadelaatribucinconstitucionalquecadauno
deellos,ycadaCmaradelCongresoenparticular,tieneparadictarsureglamentointerno
(artculos 58 y 99 (722) ), y en cuanto dichos contratos tiendan "exclusivamente" a
facilitareldesenvolvimientodelrespectivopoder.Talesreglamentospuedenautorizarla
formalizacindeesoscontratos.As,elSenadodelaNacinsuelecelebrarcontratosde
locacin de servicios con determinadas personas; la Corte Suprema de Justicia celebra
contratosparalaimpresinydistribucindesusfallos;etctera.Peroesevidentequetales
contratos,aunqueaparezcandirectamentecelebradosporlascmarasdelCongresooporla
CorteSupremadeJusticia,soncelebradosporellas,noennombrepropio,sinoennombre
delaNacin,yaquealcelebrarlosejecutanfacultadesquesededucendelaConstitucin.

p.133

Exactamentelomismoocurriraconuncontratodesuministros,porejemplo,celebradopor
elPoderEjecutivo,tendienteafacilitarelcumplimientodelatareaadministrativa:aunque
elcontratoaparezcacelebradoporelPoderEjecutivo,lohasidoennombredelaNacin.
Demodoque,enelsupuestodecontroversiasoriginadasporloscontratosdereferencia,la
eventualdemandajudicialdebeserpromovidaporlaNacinocontralaNacin,yaquela
personalidad jurdica le corresponde a sta, al Estado, considerado como unidad, y no
aisladamenteacadaunodelospoderesqueintegranelgobierno.
98. Lo atinente a las "personas jurdicas" tambin tiene aplicacin en derecho
administrativo.Nosetrata,pues,deunproblemaexclusivoypropiodelderechoprivado.
Losprincipiosfundamentalesdelapersonalidadjurdica,originariamenteexpuestoscon
relacinalderechoprivado,hallanaplicacinenderechoadministrativo.Ycomorespectoa
laspersonasjurdicaselderechoadministrativotommuchodelderechoprivado,resulta
oportunorecordaralgunasnocionesbsicasdesarrolladasalrespectoenelmbitodeeste
ltimo(723).
Lateoradelaspersonasmoralesojurdicastienefamadedifcilyobscura.Perocomo
acertadamenteloexpresaWaline,esateorafueobscurecidaporunanocinequivocadade
loquehadeentenderseporpersonajurdica.Separtierrneamentedelaideadequela
palabra"persona"designayserefiereexclusivamenteaunserhumano.Delaasimilacin
de "persona" a "ser humano" se dedujo que, por equiparacin al ser humano, ciertas
entidadesocolectividadeseranconsideradascomopersonasporelderecho(724).
Esasupuestaasimilacindelascolectividadesoentidadesalossereshumanosdiolugara
lasconocidasteorasdelaficcinydelarealidad.Losquesostenanqueesaasimilacinde
lascolectividadesalossereshumanoserapuramentearbitraria,afirmabanquelapersona
jurdicaomoralconstituaunaficcin;encambio,losquesostenanquelascolectividades
humanas,sonseresorganizadoscomolos seres humanos,considerabanquereconocerles
personalidadimplicabaextraerconsecuenciasjurdicasdelarealidad.
Perotantolospartidariosdela"realidad",comolospartidariosdela"ficcin",partande
unaideacomn:quelapersonalidadjurdicanopodaserlesconferidaalascolectividades
sinoporasimilacindestasalossereshumanos.Nadahaymsinexactoqueeso,afirma
Waline. La palabra "persona", en el vocabulario jurdico, tiene un sentido preciso y
determinado: slo significa un ser capaz de ser sujeto de derechos, de tener derechos
subjetivos(725).Pero,yestoeslofundamental,nadaautorizaapensarquelacategorade
sujetosdederechodebacoincidir,apriori,conlasdesereshumanos.Recurdesequeen
las sociedades antiguas, los esclavos seres humanos no eran personas en el sentido
jurdico. Inversamente, en ciertas pocas se admiti que los animales, las cosas o los
muertos,fuesensujetosdederechos(726).
Es necesario, pues, disociar esas dos nociones: ser humano (persona en el sentido del
lenguajecorriente)ypersonasjurdicas.Parasabersiunsercualquieraesunapersona
jurdica,bastacondeterminarsiessusceptibledeconvertirseensujetodederechos(727).
Deahterminasosteniendoelprofesorfrancsqueunapersonajurdicanoesotracosaque
"uncentrodeinteresessocialmenteprotegidos"(728).

p.134

Laspersonasjurdicasson"reales",puestoquetodossientensuaccin;loquesucedees
quenosontangibles, sinoabstractas. Nodebeconfundirseabstraccin conficcin.La
personajurdicaesunenterealcreadoporelEstado(729)oautorizadoporl.
Paradarelfundamentodelaspersonasjurdicassehanexpuestomuchasotrasteoras.As,
porejemplo:1)ladelos"patrimoniosdeafectacin",sostenindosequedondeexisteun
patrimonioadscriptoaunfinhayunapersonajurdica.Entreotrasobjeciones,seleha
replicadodiciendoqueellaslocontemplaalasfundaciones;2)lateora"voluntarista",en
cuyomritohabrapersonasjurdicasalldondeexisteunaorganizacincapazdeemanar
unavoluntadpropia;peroesto,endefinitiva, contempla los "centros deimputacin de
relacionesjurdicas"aquehicereferenciacitandoaWaline(730);3)lateora"normativa
deKelsen",paraquienlapersonalidadensentidojurdico,tantoparaelindividuocomo
paraelgrupo,noessinounacategorajurdica,unproductodelderechoyqueporsno
implica necesariamente ninguna condicin de corporalidad o espiritualidad en quien la
recibe.Elhechodequelanormaatribuyaaalguienunderechooundeber,constituyeaese
alguienenpersona(731).
99. La Administracin Pblica, considerada como sujeto activo de potestades
administrativas, siempre es en definitiva una persona jurdica, ya se trate de la
Administracincentral,encuyosupuestosupersonalidadsubsmeseenladelEstado,oya
se trate de la Administracin indirecta o autrquica, en cuyo caso la personalidad le
correspondealenteautrquico.Deahresultaqueenderechoadministrativolaimportancia
de todo lo relacionado con la personalidad moral o jurdica es fundamental. Como
acertadamentesehizonotar,laAdministracinPblicasiempreseexpresaatravsdeuna
personajurdicaomoral,yaquelosempleadosyfuncionariossloactancomorganosde
laAdministracin(732).Encambio,elrgimendelas"personasindividuales"carecede
trascendencia enloatinente alaAdministracin Pblica,considerada stacomosujeto
activodelaspotestadesadministrativas,pues,entalordendeideas,ellayasetratedela
Administracincentralizadaodelaautrquicaessiempreuna"personajurdica",nouna
personaindividual.
LaAdministracincentralizadaoautrquicaaparececomopersonajurdicapblica.Pero
comotambinhayotrasclasesdepersonasjurdicaspblicasyexisten,adems,personas
jurdicas privadas, se hace necesario establecer las bases o criterios que permitirn
diferenciaresostiposdepersonasmoralesojurdicas.Gianninidijoconraznquestees
unodelostemasmsdiscutidosennuestraciencia(733).
Cmo se diferencian o distinguen las personas morales o jurdicas "pblicas" de las
"privadas"? Varios son los criterios propuestos por la doctrina para establecer tal
distincin.
Antetodo,cuadraadvertirqueestableceresadiferencianoconstituyeunameracuestin
acadmica, sino una cuestin de indiscutible inters prctico, que se concreta en lo
siguiente:a)lapersonajurdicapblicaserige,porprincipio,porelderechoadministrativo,
es decir por el derecho pblico; b) la persona jurdica privada se rige por el derecho
privado;c)lapersonajurdicapblicapuedeser,adems,personaestatal.Deelloderivan

p.135

lassiguientesconsecuencias:losfondosodinerosdelaspersonaspblicassonopuedenser
fondos pblicos, los de las personas privadas no revisten ese carcter; el contralor
financiero de las personas pblicas especialmente el de una especie de stas hllase
sujeto,enbuenosprincipios,alaleydecontabilidad,noaseldelaspersonasjurdicas
privadas;losadministradoresoagentes(rganospersonas)delasentidadespblicasson,
generalmente, funcionarios pblicos, aunque a veces, segn su jerarqua, pueden ser
considerados como empleados u obreros sujetos al derecho privado; ciertas personas
jurdicas pblicas emiten actos "administrativos", en tanto que las personas jurdicas
privadasemitenactosjurdicoscomunes,regidosporelderechoprivado;algunaspersonas
jurdicaspblicastienenlaposibilidaddeejercersobresusfuncionariosyempleadosel
poderdisciplinario;encasodelitigio,ciertaspersonasjurdicaspblicasdebenactuarante
la jurisdiccin contenciosoadministrativa, mientras que las personas jurdicas privadas
litiganantelajurisdiccinordinaria(734).Es,pues,evidentelaimportanciadedistinguir
laspersonasjurdicaspblicasdelaspersonasjurdicasprivadas.
Desdeluego,elcarcterpblicodeunapersonajurdicaessinperjuiciodelaprerrogativa
dedichapersonaparadesplegarsuactividadenelcampodelderechoprivado,delmismo
modoqueelcarcterprivadodeunapersonajurdicanoobstaaquelamismadesplieguesu
actividadenelcampodelderechopblico(735).
Loscriteriospropuestosparadistinguirunapersonajurdicapblicadeunapersonajurdica
privadason(736):
1) Origen del ente. Sostinese que las personas jurdicas pblicas son creadas por el
Estado,entantoquelasprivadaslosonporlosparticulares.Sehaobjetadoestepuntode
vistadiciendoquehayentespblicosdeorigenprivado,comotambinentesprivadosde
origenestatal(737).
2)Controladministrativo.Sedicequelaspersonasjurdicaspblicasestnsujetasadicho
control,noaslas privadas.Sehaobjetado estecriterio diciendo queciertas entidades
privadas,porlandoledesusactividades,hllansesometidasauncontrolestatalquevara
enintensidad segnlos casos.Asimismo, sehadicho acertadamente queelcontrolde
referenciaesuna resultante delcarcterpblicodelaentidad,peronola razn deese
carcter.
3) Potestaddeimperio.Paraalgunos,lapotestaddeimperiocaracterizaalaspersonas
jurdicaspblicas.Peroaestosecontestquehayentesprivadosquetambingozande
potestaddeimperio,enmayoromenorgrado,verbigracialosconcesionariosdeservicios
pblicos, que aparte de la posibilidad de expropiar, ejercen la polica especfica del
respectivo servicio pblico. Asimismo se ha expresado que existen personas jurdicas,
consideradaspblicas,quecarecendedichapotestaddeimperio:esloqueocurreconentes
pblicoseconmicos.
4) Criterio del servicio pblico. Las personas jurdicas pblicas tendran a su cargo la
prestacindeunserviciopblico.Estepuntodevistaesinaceptable, puesactualmente
debido a una verdadera falla de sistemtica jurdica suele atriburseles carcter de

p.136

"entidad autrquica", vale decir de persona jurdica pblica estatal, a entidades cuya
actividadnadatienequeverconelserviciopblico, strictosensu,yaquesetratadeuna
actividadtpicamentecomercialoindustrial;esloqueocurreconciertas "empresasdel
Estado".Todoellosinperjuicio delascontroversias existentes acercadeloquehade
entenderseporserviciopblico.
5)Finpblico.Segnestepuntodevistaseranpersonasjurdicasdederechopblicolas
destinadasasatisfacerinteresespblicos,coincidentesconlosfinesesencialesdelEstadoy
questeconsiderecomo"suyospropios".Perotalcriterio,porssolo,esinsuficiente,pues,
comoquedexpresadoenelpuntoanterior,debidoaunafalla desistemtica jurdica,
existenentescuyas"finalidades"nadatienenqueverconlosfinesesencialesdelEstadoy
que,noobstanteeso,sonconsideradoscomopersonasjurdicaspblicas,como"entidades
autrquicas"(verbigracia,ciertas"empresasdelEstado").Apartedeloexpuesto,quedaan
ladificultaddeestablecerconprecisinculessonlosfinesdelEstado,tantomscuando
talesfinesnosonfijoseinmutables,sinoquepuedenvariarconlapocahistricaeincluso
conlascondicionesambientalespermanentesdeunpasrespectoaotro(738).
Lo dicho acerca del "fin pblico" no se altera ante la opinin de autores que, como
Giannini,hablandel"doblefin".Segnesto,seranentespblicoslosquecumplenunfin
colectivodeintersgeneral,encomnconelEstado,yquealmismotiempocumplenun
finpropio(739).Enloatinentealexpresadofincolectivodeintersgeneral,encomncon
elEstado,tienevigenciatodoloqueacabodeexpresarenelprrafoprecedenteacercadel
"finpblico".
6) Algunos tratadistas, partiendo del supuesto de que las personas jurdicas pblicas
siempreintegranlaAdministracinPblica,paradiferenciarlaspersonasjurdicaspblicas
delaspersonasjurdicasprivadas,consideran,entonces,queesnecesarioaveriguarcules
sonlossignosquedenotarnel "encuadramiento" delenteenlaAdministracinPblica
(740).Estecriterioadolecedelerrorfundamentaldeasimilar"personajurdicapblica"a
"personaestatal",loqueesinconcebible,segnquedardemanifiestomsadelante.
7)Porltimo,hayquienesconsideranqueelcriteriodistintivoentrepersonasjurdicas
pblicasypersonasjurdicasprivadasdependedela "voluntaddellegislador",yaqueel
legisladorpuedecalificarcomolojuzguemejorlosgruposjurdicosquelcreeoautorice
(741) . Este es un criterio sin valor cientfico, que slo reposa en la omnipotencia
legislativa. No siempre las afirmaciones contenidas en una ley concuerdan con los
postuladosdelacienciajurdica.Antesquealaomnipotencialegislativahayqueatenersea
lateoradelacalificacinjurdica.La"voluntaddellegislador"slopuedetenerrazonable
influenciaensupuestosefectivamentemuydudosos,dondeloselementosdevaloracin,
por s solos, no permitan decidirse categricamente en pro del carcter pblico o del
carcterprivadodelente.
Dada la insuficiencia de cada uno de los criterios mencionados, considerados stos en
formaaislada, la doctrina, quesemuestra muy dividida alrespecto, adopta diversos o
distintostemperamentosparadistinguirlapersonajurdicapblicadelapersonajurdica
privada.

p.137

Esdeadvertirquelasdificultadesparadiferenciarlaspersonasjurdicaspblicasdelas
personasjurdicasprivadasnosepresentanconrelacinalostiposquepodranllamarse
"extremos",operfectos,dondeelrespectivocarcterpblicooprivadoapareceexclusivo,
ntido o indubitable. Las dificultades en cuestin surgen en los llamados "tipos
intermedios",enlosqueaparecenentremezcladosrasgospublicsticosyprivatsticos.Esto
hizopensarenlaexistenciadeuntercergrupodentrodelaspersonasjurdicasomorales:el
de los establecimientos o personas de "inters pblico",o de "inters colectivo" como
tambin suele denominrseles (742) , que en substancia constituyen entes de carcter
"privado",peroqueposeenciertasprerrogativasdepoderpblico(verbigracia:facultadde
expropiar,adhesinobligatoriasobreparticularesypercepcindecotizaciones,ejerciciode
cierto aspecto del poder de polica, etc.) (743) . No creo que este punto de vista sea
aceptable,puesesacategoraintermediaqueactaenunazonadifusaeindeterminada,no
implicaniofreceunasolucincategrica.ComomanifiestaSayagusLaso,"noconstituye
unasolucintcnicamenteaconsejable"(744).
Pero considerando que, en definitiva, es la Administracin Pblica la titular de esa
competencia especial ejercida excepcionalmente por los establecimientos o personas
denominadas de "inters pblico" o de "inters colectivo", se ha sostenido que estos
colaboradores delaAdministracinPblicanopuedenserconsiderados comopersonas
pblicas,sinocomopersonas privadas (745),mientras queotrostratadistas siguiendo
comocriteriodistintivoentreentidadespblicasyprivadasel"finalstico"sostienenque,
enestossupuestos,porel"fin"perseguido,estamos enpresenciadepersonasjurdicas
pblicas(746).Siguenenpie,pues,lasdificultadesparadesentraarelcarcterpblicodel
ente. Ms an: Giannini estima que, a igual de lo que ocurre en derecho privado, en
derechoadministrativopuededarseelcasodeentes "dehecho" deintersadministrativo
(747),loqueagravaanmsloatinentealcriterioquehadeaceptarseparadistinguirla
personajurdicapblicadelapersonajurdicaprivada.
Qucriteriohadeseguirsealrespecto?
OttoMayerestimaquealefectolonicoaconsideraresel"fin"quepersiguelapersona
moral.Enconsecuencia,parasaberculdebeserelfinquecaracterizalapersonamoralde
derechopblico,sedebetomarcomomodelosalEstadoyalacomuna.Sernpersonas
moralesdederechopblicolasque,comoelEstadoylacomuna,existanenvistadehacer
AdministracinPblica (748).Uncriteriosimilar,basadoenlaideade"fin",sustentan
Romano(749),Zanobini(750)yLentini(751).Unavariantedeestepuntodevistaesla
opinindeGianninique,alhablardel"doblefin"perseguidoporlaentidad,sostienequela
persona jurdica pblica satisface uno o ms intereses del Estado, conjunta o
coincidentementeconinteresespropios(752).
Bussoadoptacomocriteriodistintivoelbasadoenunconjuntodecaractersticas,entrelas
quetendranprincipalimportanciaelorigen,lafinalidad,lapotestaddeimperioyelcontrol
delEstado.Auncuandopudierafaltarlealgunodeestoscaracteres,elenteserapblico,
siemprequeellosensuconjuntoprevalecieran(753).SilvaCimmaadoptauncriterio
similar(754).

p.138

Waline,encambio,consideraquecuandoelentegozaaunqueseadeunsoloprivilegiode
poderpblico(verbigracia, derechodeestablecerimpuestos;monopoliolegal; adhesin
obligatoriasobreparticulares;etc.),ellobastaparahacerpresumirelcarcterpblicodel
enteylaausenciadetalprivilegioparahacerpresumirsucarcterprivado(755).Enesta
corrientedoctrinariaseencuentraSpiliotopoulos(756);asimismocorrespondeincluiren
ellaaVillegasBasavilbaso(757).
GarcaTrevijanoFosestimaqueparadirimirestacuestinhayqueatenerseala"forma"
comondicededistincin.Paradichoautorladiferenciasehallaendospuntos:enprimer
lugar,sonentespblicoslosqueestnconelEstadoenunarelacindederechopblico,de
maneraqueseencuadrenensuorganizacingeneraly,adems,queelentetengaformade
"corporacin"ode"fundacin".SegnGarcaTrevijanoFos,laformaesquizhoydael
nicomedio depodermantener las fronteras entrelopblico yloprivado.Cuandose
adopta la forma de "sociedad" es indudable agrega que se ha querido someter
jurdicamentedichaspersonasmoralesalosdictadosdelderechoprivado(758).Garrido
Fallacomparteestepuntodevista,encuantoestimacomorequisitobsicoparaqueuna
personajurdicaseaconsideradadederechopblicosuencuadramientoenlaorganizacin
estatal,perodesestima,conrazn,elrequisitodela"forma"aquealudeGarcaTrevijano
Fos(759).IgualcriterioeldelencuadramientoenlaAdministracinsustentaAlessi(760)
. Pero esta teora, en cuanto se refiere al encuadramiento del ente en la organizacin
administrativa,tieneelfundamentaldefectodesuponerquepersonapblicaeslomismo
quepersonaestatal.
SayagusLasodistingueentrepersonajurdicapblicaypersonaestatal,dedonderesulta
queunaentidadpuedenoformarpartedelaAdministracinPblicayser,sinembargo,
personajurdicapblica(761)(762).Noobstante,estaposicin,quejuzgocorrectsima,
dejaandosproblemasaresolver:1)cundounapersonapblicahadesertenidapor
persona"estatal";2)cmosedistingueunapersonajurdica pblica "noestatal"deuna
personajurdicaprivada,mximesista,porlandoledelospoderesdequedisfrutayla
actividadqueejerce,sehallaenloslindesdelderechopblico(763).
Encuantoalprimerproblema, oseacundounapersonapblicahadesertenida por
persona"estatal",valedecircundohadeconsiderrsela"encuadrada"enlaorganizacin
estatal,correspondeestablecerqueparaellodebenconcurrirlossiguienteselementos,que,
segnculessean,puedenconcurrirjuntososeparados:
1) Potestad de imperio, ejercida en nombre propio, para el cumplimiento total de su
actividad. Asocurrir,porejemplo, cuandoelentepuedaautorizar oprohibirunacto
determinado;imponerobligaciones;dictardisposicionesreglamentarias;etctera(764).
2)"Creacin"directadelenteporelEstado(765).Estoesdecisivoparaqueelentesea
considerado"estatal".Losparticularesoadministradosnopuedencrearpersonasjurdicas
"estatales".Perolaconcurrenciadeesteelementoodato,sibienesindispensable,nobasta
cuandonoconcurrenotroselementosquelecomplementen,comoporejemploel"poderde
imperio"conlascaractersticasexpresadas.LacreacindelenteporelEstadonobasta,por
ssola,paratenerporexistentealapersonajurdicapblicaestatal,porqueavecesel

p.139

Estadocreaentesque,porsusfinesy"enbuenosprincipios",nodebenconsiderarsecomo
integrantes de la organizacin administrativa de la Nacin: verbigracia, empresas del
Estadodestinadasaservicioscomercialesoindustriales,quesibienpuedenserpersonas
jurdicas"pblicas",nopuedenonodebenserpersonasjurdicas"estatales",esdecirno
puedenonodebenintegrarloscuadrosdelaAdministracinstrictosensu.
3)Obligacindelente,paraconelEstado,decumplirsusfinespropios(766).
4)TutelaocontroldelEstadosobreelente,aefectosdeasegurarquestecumplaconsus
fines(767).
5)SatisfacerfinesespecficosdelEstado,ynofinescomercialesoindustriales.Loqueha
de tenerse por "fines" especficos y propios del Estado puede surgir o inducirse
esencialmentedepreceptoscontenidosenlaConstitucin,enmodoespecialatravsdelas
atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo, complementados y aclarados estos
preceptosconexpresionesresultantesdelprembulodelamismayconlanminadelos
derechosreconocidosaloshabitantesdelaNacin,entrecuyosderechosfiguranlosde
ejercertoda"industria"lcitayelde"comerciar"(768).
Respectoalsegundoproblema,SayagusLasofundaladiferenciaentrepersonajurdica
pblica yprivada, enquela primera desarrolla suactividad bajoel derechopblico y
disponedederechosdepoderpblico,aunquenopertenezcaalaorganizacinjurdicadel
Estado(769).Estepuntodepartida,comocriteriogeneralparadistinguirambascategoras
depersonasjurdicas,esinteresanteytil.Peroestimoquelosdatosquerevelarnqueel
enteactabajoelderechopblicoyquedisponedeprerrogativasdepoderpblico,deben
responderalsiguientecriterio:
a)ObligacindelentehaciaelEstadodecumplirsusfinespropios,quehandeserde
"intersgeneral",perosinqueseanecesarioquecoincidanentodooenparteconlosfines
especficosdelEstado;trtasedeunintersgeneral menosintensoqueelquesatisfaceal
Estadocomofuncinesencialypropiadel.Lgicamente,enloquealos"fines"delente
respecta,debeadmitirseunadiferenciaentrelosquecumplelapersonajurdicapblica
"estatal"ylosquesatisfacelapersonajurdicapblicanoestatal.
b)Otorgamientoalentedeciertosderechosdepoderpblico.
c)ControlconstantedelEstadosobreelente.
d)La"creacin"delentenoesindispensablequeprovengadelEstado.Puedeserdeorigen
privado(770).Enesteaspectohayunadiferenciaesencialentrelapersonajurdicapblica
estatal ylapersonajurdicapblica no estatal:mientras laprimeraindispensablemente
debesercreadaporelEstado,lasltimaspuedenonoserlo.Perocomoyaqueddicho,
respectoalaspersonasjurdicaspblicas"estatales",elelementoreferenteasu"creacin"
u "origen" aunque siempre debetomrseleencuenta noeselnicoaconsiderarpara
caracterizarlas.

p.140

e)El"patrimonio"delaentidadsehadichopuedepertenecertotaloparcialmentealas
personasquelaintegran(accionistas,asociados,afiliados,etc.);asimismo,partededicho
patrimoniopuedeserdelEstado,elcualmuchasvecescontribuyeasuformacin.Perolos
integrantesdelaentidadnotienensobredichopatrimoniolosmismosderechosqueposeen
lossociosdeunasociedadprivadasobreelcapitalsocial.Comosetratadeentesdestinados
alarealizacindefinespblicos,supatrimonioquedadetalmodoafectadoporstos,que
enmuchosaspectoslavoluntaddesuscomponentesresultalimitadaydominadaportales
fines(771).
f) La "forma" del ente corporacin, fundacin, etctera carece de influencia en esta
materia. Puede haber persona jurdica pblica bajo cualquier "forma", siempre que
concurranlosdemsdatosoelementosrequeridosparaello(772).Pararevestircarcter
"pblico",laentidadnoslopuedeofrecerlaformade"corporacin"ode"fundacin",
sinotambin lade "sociedad";ejemplo: sociedades deeconoma mixta que,enciertos
supuestos,puedenserdederecho"pblico"yenotrosdederecho"privado".
Demodoquelapersonajurdicaespblicaysedistinguedelapersonajurdicaprivadapor
los siguientes datos: a) cuando la persona jurdica pertenece a la organizacin
administrativadelpas.Enlaespecie,trtasedelapersonajurdicapblica"estatal";b)
cuando,sintratarsedeunapersonajurdicapblicaestatal,larespectivapersonajurdica
renaloselementosocaracteresyaexpresados.
100.Enelpargrafoprecedentequedestablecidoquehaydosclasesdepersonasjurdicas
pblicas: las estatales y las no estatales, cuyos respectivos elementos caractersticos
tambinquedarondemanifiesto.
Deesaclasificacin,ydeesosdistintoselementoscaractersticos,derivan consecuencias
fundamentalesenel rgimen delente,yaseaenloatinentealorigendelaentidad,ala
naturalezadelosactosqueemite,alcarcterdesusrganospersonas,asupatrimonio,ala
existenciaonodeciertopodercoactivoodeimperioadisposicindelaentidad,alcontrol
delEstadosobreelente,alafinalidadacumplir,etctera.
Sobrelabasedetaleselementosdejuicio,enloscasosconcretospodrestablecersesiel
entepblicoes"estatal"o"noestatal"yculessonlasconsecuenciasquederivandelhecho
deperteneceraunooaotrogrupo.
Tratndosedepersonasjurdicaspblicas "estatales",lascaractersticasdestassonlas
propiasdelaAdministracinPblica,osea:suorigenessiempreestatal;sus"fines"son
fines esenciales y especficos del Estado; emiten actos administrativos; sus rganos
personassonfuncionariosoempleadossometidosaunarelacindederechopblico;su
patrimonioesdelEstado,pudiendointegrarseelmismoporbienesdeldominiopblicoo
del dominio privado; tienen las prerrogativas propias de la Administracin Pblica,
especialmentelapotestaddeimperio,ejercidastaennombrepropioparaelcumplimiento
totaldesuactividad(773).

p.141

Otracosaocurreconlaspersonasjurdicaspblicas "no" estatales.Suorigenocreacin

puederesponderaunactodelEstadoodelosparticulares(774).Sus"fines",sibienhande
serindispensablementede "intersgeneral",noesmenesterquecoincidanentodooen
parteconlosfinesespecficosdelEstado;comoloexpresprecedentemente,trtasedeun
intersgeneralmenosintensoqueelquesatisfaceelEstadocomofuncinesencialypropia
del.Susrganospersonasnosonfuncionariosoempleadospblicos;enconsecuencia,no
serigenporelderechoadministrativo,sinoporelderecholaboral.Susactosodecisiones
nosonactos"administrativos".SupatrimonionoestotalmentedelEstado,aunqueparte
puedeserdeste.Porlandoledelaactividadqueejercen,estnsometidasauncontrol
ms omenos rigurosoporparte del Estado.Pueden poseer cierto podercoactivo ode
imperiosobrelosadministradosoparticularesqueactandentrodelmbitoenqueelente
ejercesuactividad(775).
Poraplicacindeideasquecoincidenconlasprecedentes,ydespusdeunanlisisdesus
elementos,entrenosotrossehaconsideradoquelaCajadePrevisinSocialparaAbogados
delaProvinciadeBuenosAiresesunapersonajurdicapblica "noestatal" (776).Del
mismo modo, antes de ahora he considerado que, entre nosotros, la Iglesia Catlica
ApostlicaRomana,sibienesunapersonajurdicapblica,noes,encambio,unapersona
estatal,valedecir,nointegralaorganizacinjurdicadelaNacin(777).
NuestroCdigoCivil,enmateriadeclasificacindelaspersonasjurdicas,sigueuncriterio
que,conrazn,hasidocriticado:personasdeexistencianecesariaydeexistenciaposible
(artculo 33). La "necesidad" y la "posibilidad" de la existencia de los entes jurdicos
constituyeundatomeramenteempricoycontingente,exentodecriteriocientfico(778).
Seimponeunamodificacindenuestrosistemalegal:laspersonasmoralesojurdicashan
declasificarseendosgrandesgrupos:pblicasyprivadas;asuvez,laspersonasjurdicas
pblicasdebensubclasificarseenestatalesynoestatales.Enlaactualidad,ennuestropas
elcarcterpblicoestatalonoestataldeunapersonajurdica,surgedelasenseanzasde
ladoctrinacientficaque,comotantasveceshaacontecido,sirvedeguaalafuturaaccin
dellegislador(779).
Paralacondicinjurdica delColegioPblicodeAbogados delaCapital Federal(ley
23187),verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo308,pgina987y
siguientes,considerandos5y8.
Para la condicin jurdica de los sindicatos de trabajadores, vase: Benito Prez, "La
personalidaddelasasociacionesprofesionales"(separatadelarevista"Jus",n7),LaPlata
1966 y "La personalidad gremial", en "Trabajo y Seguridad Social", publicado por El
Derecho,BuenosAires,agosto1984;JustoLpez,enel"TratadodeDerechodelTrabajo",
dirigido por Antonio Vzquez Vialard, tomo 2, pginas 586588, Buenos Aires 1982;
Ernesto Krotoschin, "Instituciones de Derecho del Trabajo", tomo 1, pginas 9192,
BuenosAires1947.
Engeneral,vanselossiguientestrabajos:Barra,RodolfoC.:"Elnuevorgimendelas
obrassociales",en"ElDerecho",14dejuniode1989;Canosa,ArmandoN.:"Algunas
reflexionesacercadelasdenominadaspersonaspblicasnoestatales",en"ElDerecho",19

p.142

demayode1993;CreoBay,HoracioD.,"Laspersonaspblicasnoestatalesyloslmites
delEstado",en"DoctrinaJudicial",23deagostode1989;Docobo,JorgeJ.:"Naturaleza
jurdicadelasobrassociales",en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina207;
Morello y Berizonce: "Las entidades profesionales y los desafos del presente", en
"JurisprudenciaArgentina",4deabrilde1984;VzquezVialard,Antonio:"Loscolegios
profesionales como agencias de la seguridad social", en "Jurisprudencia Argentina",
Doctrina1975,pgina686.
CAPTULOII ELESTADO
SUMARIO: 101. Nocin. El concepto de "Estado" comprende a la Nacin y a las
provincias.Loatinentealasmunicipalidadesyalasentidadesautrquicasinstitucionales.
102.PersonalidaddelEstado.Teoras.103..a)TeoraqueoponelosconceptosdeEstado
ydeNacin. 104..b)Teoraqueniega lapersonalidaddelEstado. 105..c)Teora
restrictivadelapersonalidaddelEstado,oseaquelaadmiteparcialmente.106..d)Teora
queconsideraalEstadocomopersonificacindelordenjurdicototal. 107..e)Teora
afirmativadelapersonalidaddelEstado.Loatinentealadoblepersonalidad. 108.El
Fisco.
101.UnEstadoesunconjuntoorganizadodehombresqueextiendesupodersobreun
territorio determinado yreconocido comounidadenelconcierto internacional. Deello
surgequeloselementosconstitutivosesencialesdelEstadosondosdecarcterexterno:el
"pueblo"yel"territorio",yunointerno,elpoderordenador:elimperium(780).
Tiene"personalidad"elEstado?Estoesloqueanalizarenelpargrafosiguiente.
Peroconvienedejarestablecidoqueloque,respectoalapersonalidadsedigadelEstado
lato sensu, es igualmente aplicable a las "provincias", pues en dicho aspecto los
"principios jurdicos" aconsiderar son iguales, tanto ms en unpas federal comoel
nuestro donde las provincias llamadas tambin "estados particulares" o estados
miembros preexistieronalaNacin,llamadaasimismo"Estadogeneral".
Enelordendeideasdequeaqusetratadebeprescindirsedelas"municipalidades",porque
supersonalidadsurgeconcretamentedesucalidaddeentidadesautrquicasterritoriales.
Por idntico motivo debe excluirse del especfico concepto de "Estado" a las dems
entidades autrquicas, es decir a las "institucionales", cuya personalidad surge de su
carcter de tales. La personalidad de las entidades autrquicas territoriales e
institucionalesderivadelas"leyes"o"normas"queestablecensu"rgimen".
102.EnloatinentealapersonalidaddelEstadoladoctrinanoesuniforme.Alcontrario,
existendiversoscriterios.Losprincipalesson:a)elqueoponelosconceptosdeEstadoyde
Nacin;b)elqueniegalapersonalidaddelEstado;c)elquesloadmiteunapersonalidad
parcialorestrictivadelEstado;d)elqueconsideraalEstadocomopersonificacindel
ordenjurdicototal;e)elqueconsideraalEstadocomotitulardepersonalidad;estecriterio
sesubdivideendoscorrientes:laqueleasignaalEstadounadoblepersonalidadylaquele
reconoceunapersonalidadnica.

p.143

Meocupardecadaunodeesoscriteriosoteoras.
103.Enmateriadepersonalidadhayquienesdistinguenentre"Nacin"y"Estado".
Entalordendeideas,unoslenieganalanacintodapersonalidad,laqueslolecompete
alEstado;otros,encambio,consideranalanacincomosujetojurdico,perodistintodel
Estado.
LanacinelementodemogrficonoentraenelEstadosinocomounodeloselementos
que concurren en su formacin. Una vez constituido, el Estado no traduce la
personificacindelanacin;sepersonificaasmismo.Lanacinnointervienesinocomo
unelementodeestructura,delmismomodoquelosotrosdoselementos:elterritorioyel
imperium.ElEstadoesunapersonaens(781).Deacuerdoaestepuntodevista,lanacin
carecedepersonalidad.
Laideadequelanacinesunsujetojurdico,perodistintodelEstado,fueconcebidaen
Francia.Ahsedijoque,envirtuddelprincipiodelasoberananacional,lanacinpuedey
debeserconsideradacomoelsujetooriginariodelasoberana,yporconsiguientecomo
unapersonaanterioralEstado;eslanacinlaquedavidaalEstadoalhacerdelegacinde
susoberanaenlosgobernantesqueinstituyelaConstitucin.Estadoctrinallevaacrearen
elEstadounadualidaddepersonas,distintas unadeotra:lapersonanacinenprimer
trmino;lapersonaestataldespus(782).
Estasteoras,queseparanalEstadodelanacin,estnencontradiccin diceCarrde
Malbergconelprincipiomismodelasoberananacional,talcomofueestablecidoporla
RevolucinFrancesa.Alproclamarquelasoberana,esdecir,lapotestadcaractersticadel
Estado,resideesencialmenteenlanacin,laRevolucinconsagr "implcitamente",en
efecto,enbasedelderechofrancs,laideacapitaldequelospoderesylosderechosdelos
cualeselEstadoessujetonosonotracosa,enelfondo,sinolosderechosylospoderesde
la nacin misma. El Estado no es un sujeto jurdico que se yergue frente a la nacin
oponindoseaella;desdeelmomentoqueseadmitequelospoderesdenaturalezaestatal
pertenecenalanacin,hayqueadmitirtambinlaidentidadentrenacinyEstado,enel
sentidodequestenoessinolapersonificacindeaqulla(783)."ElEstadonoesotro
quelanacinmisma"...."Aspues,lanacinnotienepoderes,noessujetodederecho,no
aparececomosoberanasinoencuantoqueestjurdicamenteorganizadayqueactasegn
lasleyesdesuorganizacin.Enotrostrminos,lanacinnoseconvierteenpersonams
queporelhechodesuorganizacinestatal,esdecir,porelhechodeestarconstituidaen
Estado.DelmismomodoqueelEstadonopuedeconstituirunapersonafueradelanacin,
lanacinnotienepersonalidadsinoenyporelEstado"(784).
Las precedentes consideraciones de Carr de Malberg son vlidas, asimismo, para la
generalidaddelosEstados,inclusoparaelnuestro.Enconsecuencia,puedeafirmarseque
elEstadonoesotracosaquelanacin"pueblo"jurdicamenteorganizada(vern101),en
mritodelocualesepueblonoactapors,"nodeliberanigobierna,sinopormediodesus
representantesyautoridadescreadasporestaConstitucin"(artculo22delaConstitucin
Nacional).La"nacin"vasubsumidaenelEstado.

p.144

104.Otrosectordeladoctrinasustentalatesis hoysuperada encuyomritoelEstado

carecedepersonalidadjurdica.LonDuguitfueunentusiastasostenedordeestepuntode
vista.
Para dichos autores, la comunidad nacional no constituye una persona distinta de sus
miembrosindividuales;consecuentemente,elEstadonoesunapersonasuplementariaque
se aade y superpone a las personalidades particulares de sus nacionales, sino que
representanicamenteasusnacionales,consideradosensuconjunto.
Agreganquenoesposiblereconocerlacalidad depersonassinoalossereshumanos,
porque expresan sloelhombreposee,comotalpersona,unaexistenciareal,yslol
est dotado de voluntad. De ah que tales autores sostengan que el concepto de una
personalidadodeunavoluntadestatalesnoesmsqueunconceptoescolstico,nacidopor
enterodelcerebrodelosjuristas,sintenerningnfundamentorealyporciertototalmente
superfluoparalaconstruccindelateorajurdicadelEstado.
Terminan sosteniendo que, "en el orden de las realidades, la potestad estatal consiste
simplementeenelpoderquetienendehecholosgobiernosdeimponersuvoluntadalos
gobernados,yestoporelnicomotivodeserlosmsfuertes;concluyndosedeelloquela
pretendidapersonaestatalseconfundeconlosgobernantes,almenosconlapersonadel
gobernantesupremo,porsersteelverdaderosujetodelosderechosdelEstado.Talesel
ordendeideasconelqueserelacionaladoctrinadeSeydel".Duguitseexpresadelmismo
modo:"ElEstadoessimplementeelindividuoolosindividuosinvestidosdepoder,osea
losgobernantes"(785).
LateorarealistadelEstadohasidoobjetada.Enlaactualidadnocuentaconelauspiciode
losjuristas.Seleimputa:1)Quebajoelpretextodeestablecerlasrealidadesmateriales,
desconocelasrealidadesjurdicas,lasmismasdequeeljuristadebepreocuparseantesque
nada.2)Queconfundelapersonalidadjurdicaconlaexistenciafsica.ElEstado,sibienno
esunapersonadelmundofsico,sloesdelmundojurdico,pueselderechosemueveen
uncampodeabstracciones.Inclusolapersonalidadjurdicadelossereshumanosnoesun
hechoquecaebajolossentidos,nitampocounaconsecuenciadesunaturalezafsica:esla
expresindeunaideaabstracta.3)QuelaconsideracinhechaporDuguityporSeydel
acercadequeelEstadonoescapazdequerer,espocodecisiva,dadoquelapersonalidad
jurdicaselereconoceinclusoalhombreincapazdetodavoluntadpropia,alinfans,alloco,
apartedequenopuededecirse,propiamente,quelavoluntaddelEstadoformelabasede
supersonalidad(786).
105.Autores,comoH.Berthlemy,enmateriadepersonalidadestatalsostienenunatesis
restrictiva o parcial, pues slo aceptan la personalidad del Estado en el campo
"patrimonial",noasenlaactuacindestecomo"poder".
Berthlemysostienequela"ficcin"delapersonalidadnoesaceptablesinocuandosetrata
delEstadocomosujetodederechos.Slolaspersonastienenderechos.Peroesungrave
errorverenelusodelpoderpblicoelejerciciodederechos.Losfuncionariosquemandan
no ejercen derechos del Estado; ejercen funciones cuyo conjunto constituye el poder

p.145

pblico. La autoridad sobre los administrados no es un derecho subjetivo de la

Administracin(787).
EstateoratieneelinconvenienteinicialdeconsiderarlapersonalidaddelEstadodesdeun
doblepuntodevista:ensuactuacinenelcampodelderechoprivadoyenelcampodel
derechopblico.Reconocelapersonalidadenelcampodelderechoprivadoylaniegaenel
campodelderechopblico.Elloesinaceptable:lapersonalidaddelEstadoesnica,sibien
stapuededesenvolverseenambasesferasjurdicas:laprivadaylapblica.
Apartedeello,lateoradereferenciapersisteenelerrordeasimilarlapersonalidadjurdica
conelserhumano,esdecirconlaexistenciafsica.PoresoBerthlmydiceque"slolas
personastienenderechos".
Finalmente,esbiensabidoqueelEstado,comotitulardel"poder",aunactuandonetamente
enelcampodelderechopblico,puedetenernoslo"potestades"(788),sinotambin
derechossubjetivos(789).
106.KelsenconsideraalEstadocomolapersonificacindelordenjurdicototal.Hayaqu
unaidentificacindederechoyEstado.
Paradichoexpositor,elconceptodepersona"jurdica"noesdistintoaldepersona"fsica":
es slo la expresin unitaria para un orden jurdico que regula la conducta de una
pluralidad de hombres. Cuando es la personificacin de un orden jurdico total, que
constituye una comunidad jurdica comprensiva de todas las comunidades jurdicas
parciales,esapersonificacineselEstado.
Aestateoraseleformulunaobjecinilevantable:siseidentificaelderechoyelEstado,
cmoestablecerlalimitacindelEstadoporelderecho?(790).
107. La doctrina predominante reconoce y acepta la personalidad jurdica del Estado,
basndose en que tal personalidad corresponde a un hecho real: la "unidad" de los
individuos que lo integran y su "continuidad" en el tiempo, a pesar de los cambios
constantes de los individuos que lo componen (791) . La personalidad del Estado no
implica,pues,unaficcin.Correspondeaunarealidad.Trtasedeunarealidadjurdica.
ElEstadoeselsercolectivosupremo,diceGarcaOviedo;enningunocomoenlsedan
lascondicionesdelapersonalidad.ElEstadorepresentaelmximointerscolectivo;posee
mediosparasatisfacerloyvoluntadparahaceractuarlas correspondientes potestadesy
sancionesjurdicas(792).ElEstado,expresaLegazyLacambra,eslacomunidadjurdica
porexcelenciaylacomunidadpolticaporantonomasia(793).
ElcarcterdepersonajurdicadelEstadoesconquistadelconstitucionalismo.Pero,por
regla general, dicha personalidad no surge de una norma especfica y concreta de las
constituciones (794) ; surge o se deduce del contenido de stas y de sus diversas
expresiones. Entre nosotros, la personalidad jurdica del Estado surge claramente del
artculo1delaConstitucin,quehabladela"NacinArgentina";delosartculos9,14,
15,16,17,18,20,31,36,74,94 y110 (795)delaConstitucin,quehablandela

p.146

"Nacin"odela"NacinArgentina";delartculo10,queserefiereala"Repblica";del
artculo21,quehabladela "Patria";delartculo23,queserefierealPresidentedela
"Repblica"ydelartculo86(796)quehabladelPresidentedela"Nacin".Entodosestos
preceptos queda claramente aludida la "persona" Estado. Siguiendo literalmente al
proyectodeljurisconsultobrasileoAugustoT.deFreitas(797),elcodificadorargentino,
Dalmacio Vlez Sarsfield, incluy al Estado entre las personas jurdicas de existencia
necesaria (CdigoCivil, artculo 33, inciso 1), conlo cual nosehizo otra cosaque
concretarelconceptoquesurgecomoobviaconsecuenciadelaConstitucinNacional.De
modoque,desdeelpuntodevistanormativo,entrenosotroslapersonalidaddelEstado
surge de la Constitucin y no precisamente del Cdigo Civil, aunque ste se refiera
concretamenteaella(798).
"La personalidad del Estado, como bien lo expresa Carr de Malberg, deriva, pues,
directamente del orden jurdico mismo sobre el cual se asienta el Estado" (799) . El
conceptodetalpersonalidadaparececomolabasedelderechopblicoyhastacomola
condicindelaexistenciadeltalderecho(800).
LageneralidaddeladoctrinareconocelapersonalidadjurdicadelEstado(801).Trtase
deuna"personalidad"nicadecarcterpblico,aunquecondoble"capacidad",esdecir
conamplitudsuficienteparadesenvolverseoactuarenelcampodelderechopblicooen
elcampodelderechoprivado(802).Peronodebeconfundirsecapacidadocompetencia
conpersonalidad.RepudiandolatesisdeladoblepersonalidadjurdicadelEstado,unautor
lacalificade"monstruosidadjurdica"(803).
Noobstante,hayquienessostienenqueelEstadonosloposeeunadoble "capacidad",
sinounadoble"personalidad"(804).Comobiensedijo,estedualismonoseconciliacon
elconceptounitariodelEstado(805).Ladoctrinapredominanterechazalaexistenciade
esadoblepersonalidad(806)."ElEstado,comosujetodederecho,comopersonajurdica
essiempreuno",expresaBullrich.Yagrega:"AselEstadoA.queestenguerraconel
pasB.,eselmismoEstadoA.queotorgaunaconcesindeunserviciopblicooelmismo
EstadoA.quecelebrauncontratodelocacinconunparticularalalquilarunacasapara
oficinas.Enelprimercasolarelacinesdederechointernacionalpblico,enelsegundode
derechopblicointernoyeneltercerodederechoprivado,peroenlostrescasoselsujeto
delarelacinessiempreelmismoEstadoA.Lanaturalezadelarelacinnomodificala
naturalezadelsujeto"(807).Lasinoportunasexpresionesdelasleyes3952y11634que
hablan de la Nacin como "persona jurdica" o como "persona de derecho pblico",
carecen de todo imperio para contrarrestar los hechos reales y para desvirtuar las
conclusionesdeladoctrinacientficaocienciadelderecho.
108.Cuandosehabladel"Estado",aparecelanocinde"Fisco".QueselFisco?
Elconceptodestehacambiadoatravsdeltiempo.ElFisconoessinounaspectodela
personalidad del Estado. Denomnase "Fisco" al Estado cuando desenvuelve su
personalidadenelcampodelderechoprivado.

p.147

Precedentemente, n 8, me he ocupado de lo atinente al Fisco. Me remito a lo dicho

entonces.
CAPTULOIII ENTIDADESAUTRQUICAS
SUMARIO: 109. Nocin conceptual. Consideraciones generales. 110. Orgenes
histricosdelainstitucinautrquica. 111.Soberana,autonoma,autarqua,autarcia.
112. Autarqua y descentralizacin. Diferencias. 113. Autarqua y jerarqua. 114.
Elementos de la autarqua: en qu consisten stos. Supuestos oscuros en cuanto a si
concurren o no los elementos pertinentes; solucin. Consejo Nacional de Educacin,
SociedaddeBeneficenciadelaCapital,DireccinNacionaldeAduanas.115.Divisinde
lasentidadesautrquicas:territorialeseinstitucionales.Descentralizacinporregionesy
por servicios. La "regin": advertencia. 116. Clasificacin. 117. Caracteres de la
autarqua.118.Creacindelente.Leyodecreto?Laconstitucionalidaddelasentidades
autrquicasinstitucionales. 119.Continuacin.Creacindelente. 120.Continuacin.
Creacindelente.DisposicindelaleydecontabilidaddelaNacin.Ineficaciadetal
disposicin. 121. Continuacin. Creacin del ente: conclusin. 122. Estructura del
rganogestordelaentidad.Unipersonalocolegiado?123.Modificacindelstatusdel
ente. 124.Extincin delaentidadautrquica. 125.Rgimenjurdicodelasentidades
autrquicas.Lacuestinennuestropas.125bis.Lasentidadesautrquicasylasempresas
del Estado pueden "transar" las cuestiones que les afecten? 125 ter. Pueden las
entidades autrquicas y las empresas del Estado someter a "arbitraje" sus querellas o
disensiones? 126.Controlsobrelasentidades autrquicas.Legitimidadyoportunidad.
Lmitesdedichocontrol.127.Continuacin.Controlsobrelasentidadesautrquicas.El
recursojerrquicocontraactosdedichasentidades.127bis.Continuacin.Controlsobre
lasentidadesautrquicas.LaProcuracindelTesorodelaNacinyelcontrolsobrelos
actos de las entidades autrquicas institucionales. 128. Responsabilidad de la entidad
autrquica. Supuesto de imposibilidad de pago por insuficiencia de activo; deudor
subsidiario. 129.Laentidadautrquicaenlaesferacontenciosa:cuestionesatinentesa
ella. Competencia judicial. Tercera instancia. Ley de demandas contra la Nacin. El
contenciosointeradministrativo.
109.Porentidadautrquicadebeentendersetodapersonajurdicapblicaestatalque,con
aptitudlegalparaadministrarseasmisma,cumplefinespblicosespecficos.Deahque
losrasgosesencialesdetalesentidadesson:1)constituyenunapersonajurdica;2)trtase
deunapersonajurdica"pblica";3)esunapersonajurdicapblica"estatal",valedecir,
pertenecealoscuadrosdelaAdministracinPblicaeintegralosmismos;4)realizao
cumplefines"pblicos",quesonfinespropiosdelEstado;5)sucompetenciaocapacidad
jurdicaenvuelveesencialmentelade"administrarse"asmisma,conformealanormaque
ledioorigen;6)siempreescreadaporelEstado.
Al tratar este punto, por no distinguir entre persona jurdica pblica estatal y persona
jurdicapblicanoestataldistincindelaquemeheocupadoenpargrafosprecedentes,
muchosautoressostienenconclusionesequivocadas,alextremo dequealgunodeellos
llega a considerar como entes autrquicos a las asociaciones profesionales legalmente

p.148

reconocidas (808).Estasltimaspodrnconstituirpersonasjurdicaspblicas,perono
entidadesautrquicas(vaselodichoenlosnmeros99y100).
Nuestraentidadautrquicaequivaleal "tablissementpublic" delosfrancesesyal "ente
autnomo" delosuruguayosychilenos.Peroaligualqueestosdos ltimos,laentidad
autrquicaesparteintegrantedelaAdministracinPblica(809).
Cuandosehablade"entidadautrquica",vasobreentendidoquesetratadeuna"persona
jurdica",pblicayestatal.Lanocindeentidadautrquicavareferida,exclusivamente,a
una "persona jurdica" de los caracteres indicados. Sera absurdo hablar de entidad
autrquicaconreferenciaauna"personaindividual".Yaenelnmero99queddichoque
laAdministracinPblica,consideradacomosujetoactivodepotestadesadministrativas,
"siempre"esendefinitivauna"personajurdica".
La personalidad jurdica es lo que distingue a la entidad autrquica de los meros
"organismos" administrativos,delos "uffici" deladoctrinaitaliana,quesibienpueden
teneratribucionespropias,carecenencambiodeunapersonalidaddistintaaladelEstado
(810).
La"autarqua"es,entonces,unrgimenjurdicoqueseadscribeovinculaaunapersona
jurdica pblica estatal. En esteordende ideas,resulta inconcebible hablar depersona
individualofsica autrquica (811).Distintoesqueelrganodirectivoogestordela
entidadautrquica,enlugardesercolegiadooplural,seasingularoindividual:integrado
porunasolapersona.Estoltimoesposibleenelterrenodelosprincipios.
De manera que, en tcnica pura, las entidades autrquicas sean stas territoriales o
institucionales son, siempre, personas jurdicas pblicas estatales, caracterizadas
esencialmenteporelespecfico"fin"pblicoquelasdetermina(812).
110.Desdeelpuntodevistahistrico,enelderechoadministrativooriginariamenteslose
conocanloquehoysedenomina "entes territoriales" (Estado,provincia, comuna); no
existanlosentes"institucionales".
La idea de dotar de personalidad jurdica a ciertas entidades, llamadas entonces
"establecimientos",surgi diceunautor porlanecesidaddeatraerlasliberalidadesque
losparticularesllevasenacaboensufavor.Enefecto,agrega,existeunagrandiferencia
entre dejar una manda o legado a un municipio para su posterior inversin en un fin
benfico,olegardirectamentealestablecimientodedicadoprecisamentealdesarrollodetal
fin;enelprimersupuesto,elherederoolegatarioeselmunicipio,sibiensujetoauna
clusulamodal;peroentodocasolosbienespasaranporeltamizdelaadministracin
municipal,entremezcladosnormalmenteconlahaciendadelamisma;porelcontrario,en
elsegundosupuesto,losbienesdemaneradirectaeinmediataseadscribenalaentidad
benficaocultural.Esteeselverdaderoorigendelconceptodeestablecimientopblico
comopersonajurdica(813).Tal"establecimientopblico"esloquehoyseconocecomo
"entidadautrquicainstitucional".

p.149

111.Esnecesariodiferenciarlanocinde"autarqua"deladeotrasexpresionesque,por
aparejarideasafines,podranintroducirconfusiones.Esloqueocurreconlosconceptosde
soberana, autonoma yautarcia,cuyosentidoprecisodebedeterminarserespectoalde
autarqua.
Mientras"soberana"y"autonoma"implicanconceptospolticos,"autarqua"y"autarcia"
traducenconceptosadministrativos.
Elconceptode"soberana"puedeseranalizadodesdedospuntosdevista:a)Enelorden
externo,significa"autodeterminacin","independencia"ensuma;b)enelordeninterno
traducela potestas delEstadosobrelaspersonasybienesexistentesensuterritorio.La
NacinArgentinaessoberana.
"Autonoma" significaqueelentetienepoderparadarsesupropialeyyregirseporella.
Nuestras provinciassonautnomas (814),peronosoberanas.Laautonoma,ensuma,
denotasiempreunpoderdelegislacin,quehadeejercitarsedentrodelopermitidoporel
entesoberano.Demodoqueautonomaesunconcepto"poltico",porque"poltico"esel
poderdepropialegislacin.
"Autarqua",encambio,significaqueelentetieneatribuciones paraadministrarseas
mismo,perodeacuerdoaunanormaqueleesimpuesta(815).As,unaentidadautrquica
porejemplo,elBancodelaNacinArgentinaseadministraasmisma,perodeacuerdoa
laleydesucreacin.
"Autarcia"traducelaideadeautosuficienciaeconmica(816).
Entrenosotroshayalgunosentes,comolasuniversidadesylasmunicipalidades,acuyo
respecto se ha discutido si son autnomos o autrquicos. En cuanto a las
"municipalidades",sibienBielsayVillegasBasavilbasosostienenqueson"autrquicas"
(817),Grecaestimaqueson "autnomas" (818).Compartolatesisquelasconsidera
"autrquicas": trtase de entes autrquicos territoriales (819) . En lo atinente a las
"universidades", Bielsa y Villegas Basavilbaso las consideran "autrquicas" (820) ;
Snchez Viamonte las estima "autnomas" (821). Comparto el criterio de quienes las
tienenpormeramente"autrquicas".
Sehadichoquelaautonoma escomprensiva,pordefinicin,delaautarqua comoel
gnero y la especie. Integran aqulla los elementos de sta, ms la diferencia. Toda
institucin autonmica es autrquica, pero no a la inversa; la autarqua es slo una
autonomaparcialylimitadaadeterminadasmaterias(822).
En algunos pases, para hacer referencia a los entes "autrquicos", se habla de entes
"autnomos";esloqueocurre,porejemplo,enChile(823)yenUruguay(824).Enesos
pases, de rgimen unitario, se explica aunque no se justifica que a las entidades
autrquicas se les denomine entes "autnomos", pues ah no existen como ocurre en
Argentina las "autonomas" provinciales que habran obligado a utilizar el trmino
exclusivamenteensentidotcnico.

p.150

112. La "autarqua" implica "descentralizacin", pero la inversa no es exacta: no toda

descentralizacinaparejaautarqua.Culeselsignoquedistingueaestosconceptos?
Laautarqua traduce laidea de unentedotado de "personalidad",confacultades para
administrarseasmismodeacuerdoconlanormadesucreacin.Encambio,enlamera
descentralizacinnoexisteesa"personalidad",puesladescentralizacinsloconsisteenla
atribucindefuncionesdelaautoridadcentralaunareparticinofuncionario,quieneslas
ejercenconrelativalibertad,puescontinanestando "jerrquicamente" subordinadosal
rganocentral,contodaslasconsecuenciasdeello(825).
Enlaautarquadesaparecelarelacinjerrquicadelenteautrquicoconelrganocentral,
relacinqueesreemplazadaporel"controladministrativo".Enlameradescentralizacin
sigueimperandolarelacinjerrquica.Talesel"principio"generalque,ennuestropas,
comoloexpresarmsadelante,admiteexcepciones.
En la autarqua, adems de la respectiva descentralizacin funcional, existe
descentralizacinsubjetivauorgnica,pueslaactividadcorrespondienteserrealizadapor
unanuevapersonajurdica:laentidadautrquica.Enlameradescentralizacinsloexiste
unaseparacinfuncional.
113.Enelnmeroanteriorquedexpresadoqueentreelenteautrquicoyelrganocentral
noexisterelacinjerrquica,puesenesembitola"jerarqua"aparecereemplazadaporel
"controladministrativo".
Generalmentelasnormasquecreanentidadesautrquicasdisponenqueelentequedabajo
ladependenciadetalocualministerioosecretara.Peroesto,comoclaramenteloexpres
untribunal,notiene,porprincipio,otroalcancequedeterminarculdelosministerioso
secretarasdebeservirdeintermediarioparalasrelacionesentreelrganoautrquicoyel
PoderEjecutivo(826).
Enlasrelacionesdelrganoautrquicoyelpodercentralnohay,pues,relacinjerrquica.
Lacapacidaddeadministrarseasmismoqueimplicalaautarqua,excluyetericamentela
posibilidaddequeentreelrganoautrquicoyelpodercentralexistarelacinjerrquica
que,porprincipio,expresalaideade"subordinacin"delinferiorhaciaelsuperior.Todo
estoconstituye el "principio" generalque,comoyaloexpres,ennuestropas admite
excepciones,segnloaclararoportunamente.
Pero como autarqua no significa "independencia", y como las funciones del ente
autrquicoson,endefinitiva,funcionesdelEstado,lavigilanciaquesecumpliraatravs
delpoderjerrquico,enmateriadeentidadesautrquicastambinsecumple,peroenforma
ygradodistintos,atravsdel"controladministrativo".
114.Paraqueexistaautarquaserequierelaconcurrenciasimultneadetreselementos
esenciales:1) "personalidad" delente;2) "patrimonio" afectadoparaelcumplimientode
susfines;3)"finpblico".Sobreestonohaydiscrepanciasenelcampodoctrinario.

p.151

Algunosexpositoresincluyen,adems,entreloselementosdelaautarqualacreacindel
enteporelEstado(queloseraporleyopordecreto,segnloscasos)yelcontralordela
entidad autrquica por el Poder Ejecutivo. Pero estas notas implican, no precisamente
"elementos"delaautarqua,sinovirtualesoimplcitospresupuestosdeella.Nohayentidad
autrquicacuyoorigenocreacinnodependadeunactoestatal,ytampocohayentidad
autrquicacuyofuncionamientooactuacinestexentodel "controladministrativo",sea
ste de legitimidad o de oportunidad o de ambos a la vez. Autarqua no significa
independencia,sinomerafacultaddeautoadministracin,perodeacuerdoaunanorma
establecidaporunaautoridadsuperior.
La "personalidad" del ente, al convertirlo en "un centro de intereses socialmente
protegidos"(vern98),esloquelepermiteadquirirderechosycontraerobligaciones,de
acuerdoalanormaqueledioorigen.Esa"personalidad"eslaquelepermite,entreotras
cosas,estarenjuicio.
El "patrimonio" afectadoalenteeselque,desdeelpuntodevistamaterial,lepermite
cumplirsusfinesydesenvolversuaccin(827).
El "fin pblico" que integra los elementos esenciales de la autarqua equivale a fines
propiosdelEstadoyquesteconsideracomo"suyospropios".Peroculessonlosfines
delEstado?Enmuchosautoreseseconceptoapareceoscurecidoodesvirtuadoporelerror
decreerque "personajurdicapblica" eslomismoquepersona "estatal",cuestinsta
queannotermindeabrirsepasoenelcaminodoctrinario.Poresaraznnoesposible
aceptar comocreenalgunostratadistas quedicho "finpblico" existacuandounente
satisfaga"interesescolectivos",puesestopuedeserperfectamenterealizadoporpersonas
jurdicaspblicas"noestatales".El"finpblico"queaquseconsideraesun"finpblico
especfico",noesunmerofinde"intersgeneral".
Comoloexpresprecedentementeenestaobra,el"finpblico",queconstituyelaesencia
de la actividad del ente autrquico, es de substancia idntica a la de los fines cuya
satisfaccin es propia y caracterstica del Estado, y ms concretamente de la
AdministracinPblica(verbigracia,educacinprimariaouniversitaria,provisindeagua
potable a la poblacin, lo atinente al servicio cloacal y, en general, la prestacin de
cualquier otroservicio pblico stricto sensu,puestodosesos objetos integran los fines
propiosyespecficosdelEstado).Vern26.
Ciertamente,losfinesdelEstadonosonfijoseinmutables:puedenvariarconla poca
histricaeinclusoconlascondicionesambientalesdeunpasrespectoaotro.Perolosfines
"especficos" del Estado no pueden consistir en fines comerciales e industriales: estos
ltimos no constituyen fines estatales especficos, ya que habitualmente constituyen o
representanlaactividaddelosparticularesoadministrados.Poresojuzgopocoalabable
crear"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetode
talesempresas,cuandoesindustrialocomercial,resultaajenoalosfinesespecficosdel
Estado.Estasempresaspodrnsercreadasconotrocarcterjurdicoverbigracia,persona
jurdica no estatal, persona jurdica privada, etctera, pero no como "entidades
autrquicas",puesstassondesprendimientos"descentralizaciones"delaAdministracin

p.152

Pblicaysecreanparaquecumplanpropiasyespecficasfinalidadesestatales.Comolo
expresanteriormente,n26,alreferirmealaadministracinautrquica,lacreacinde
"entidadesautrquicas"paraquesedediquenaactividadescomercialesoindustrialesslo
encuentraapoyoenlaomnipotenciadellegislador,peronoenlospostuladosdelaciencia
jurdica(828).
Comotambinloexpresenpargrafos anteriores,loque,enunmomento dadodela
historiadeunpashadetenersepor"fines"especficosypropiosdelEstadopuedesurgiro
inducirseesencialmentedepreceptoscontenidosenlaConstitucindeesepas,enmodo
especialatravsdelasatribucionesdelCongresoydelPoderEjecutivo,complementadoso
aclaradosesospreceptosconexpresionesresultantesdelprembulodelamismayconla
nminadelosderechosreconocidosaloshabitantesdelaNacin,entrecuyosderechos
figuranlosdeejercertoda"industria"lcitayelde"comerciar",loquepruebaqueestas
ltimasactividadescorresponden,porprincipio,alosadministrados.
DeVallesadvierteacertadamenteque,endeterminadoscasosconcretos,poroscuridadde
unanorma,nosurgeconprecisinlaexistenciadeunaentidadautrquica.Entoncesesal
intrprete a quien le corresponde la indagacin pertinente (829) . Entre nosotros hay
diversasentidadesquesehallanenestascondiciones;esloqueocurre,porejemplo,conel
ConsejoNacionaldeEducacin(830),conlaSociedaddeBeneficenciadelaCapital(831)
,conlaDireccinNacionaldeAduanas(832),etctera.
115.Ladoctrinadivideenlossiguientestiposalasentidadesautrquicas:territorialese
institucionales(833).Laautarquaterritorialdenomnasetambindescentralizacinpor
"regin" (834) , y la autarqua institucional llmase adems descentralizacin por
"servicios" (835) . Como ya qued expresado, nuestra entidad autrquica institucional
equivale a lo que el derecho francs denomina "tablissement public" (establecimiento
pblico),yaloqueelderechochilenoyelderechouruguayodenominan"enteautnomo".
El elemento caracterstico de la autarqua territorial es la existencia de un "territorio"
circunscripcindentrodelcualelentedespliegasuactividad.Esaessunotatpica.Eslo
queocurre,porejemplo,conlascomunas,cuyaaccindesarrllasedentrodeunmbito
fsicoogeogrficodeterminado.Dentrodeesembitoelentellevaacabo "todas" sus
correspondientesactividades,quepuedencomprenderdiversasmateriasdeadministracin.
En cambio, en la autarqua institucional el elemento bsico y caracterstico no es el
"territorio",sinoel"fin"quedebesatisfacerelente.Enestetipodeautarquapuedehallarse
tambinelelemento"territorio",peronocomoelementoesencial,sinocomonotaaccesoria
expresiva del mbito fsico dentro del cual la entidad autrquica puede actuar para el
cumplimientodelfinconcretoquemotivsucreacin.
Nodebeconfundirselaexpresadaentidadautrquica "territorial" descentralizacinpor
regin,conel"ente"llamado"regin",establecidoyreconocidoenformaexpresacomo
personaporalgunosordenamientosjurdicos,comoelitaliano(836).Enste,la"regin"
es,sinduda,unenteterritorial,perodistintoalaentidadautrquicaterritorialdenuestro
sistema:esdemayoramplitudquelasprovinciasytieneencuenta,mejorquestas,los

p.153

factoresnaturales,histricosysociales.EnItalia,porejemplodondela"regin"tienebase
constitucional,Lombarda,Liguria,ValledAosta,Veneto,etctera,son"regiones".Ms
adelantevolveraocuparmedela"regin"consideradacomopersona.Noobstante,esde
advertirqueennuestroordenamientolegalla"regin"carecedetrascendenciaalguna,pues
ennuestrosistemanoesreconocidacomopersonajurdica(837).
116.Losentesautrquicospuedenserobjetode clasificacin.Peronotodosloscriterios
paralograrstatienenimportanciacientfica.
Laclasificacinpuedebasarseenlossiguientespuntosdevista:
1) Entidades cuya creacin requiere "ley formal" (verbigracia, bancos oficiales de la
Nacin, universidades nacionales) y entidades cuya creacin requiere un "decreto" del
PoderEjecutivo(838).
Esta es la clasificacin de mayor trascendencia por sus proyecciones jurdicas, que se
concretanenla"extensin"delcontralordelPoderEjecutivosobreelente.Enlasentidades
creadasporleyformal,elcontralordelPoderEjecutivodebelimitarseala "legitimidad"
delactorespectivo,entantoqueenlasentidadescreadaspordecretoelcontraloresamplio:
delegitimidadodeoportunidadodeambosalavez.
2)Otraclasificacinquepuedetenertrascendenciajurdica,debidoaldiferentergimen
legalimperanteenlosdistintoslugaresojurisdicciones,eslaqueconsideraalasentidades
autrquicasen"nacionales","provinciales"y"municipales".Vadesuyoqueencadaunade
esasjurisdiccioneselrgimenlegaldelentepuedevariar,ydeahderivaelintersque
ofreceestaclasificacin.
3)Finalmente,otrocriteriodeclasificacineselquetieneencuentala"actividad"delente.
As, existen entidades autrquicas que satisfacen servicios pblicos; otras que cumplen
finalidades de previsin social, actividades bancarias, universitarias, etctera. Pero esta
clasificacincarecedeinterscientfico:slotieneunintersprcticoodescriptivo.
117.Culessonloscaracteresdelaautarqua?
Despusdelodichoenlospargrafosanteriores,ysinperjuiciodeloqueexpresarenlos
pargrafosquesiguen,dichoscaracterespuedenconcretarseenlossiguientes:
1)Laentidadautrquicaesunapersonajurdicapblica"estatal".Correlativamente:
a)Debesatisfacerfinespblicosespecficos(vern114).
b)ntegraloscuadrosdelaAdministracinPblica.
2)Seadministraasmisma,deacuerdoalodispuestoporlanormaqueledioorigen
(839).
3)EssiemprecreadaporelEstado,seamedianteleyformalomediantedecretodelPoder
Ejecutivo.

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4)ConrelacinalrganocentraldelEstado,noestunidaporelvnculojerrquico,elque
aparece reemplazado por el "control administrativo", todo ello sin perjuicio de las
excepcionesquecorrespondeadmitirennuestroderecho.
5)Surgimenjurdicoesesencialmentepublicstico.
118.Enpargrafosprecedentesqueddichoquelaentidadautrquicaessiemprecreada
porelEstado.ComoantaoloexpresaraDucrocq,talcreacindepende,indefectiblemente,
deunactode"poder"(840).Perodequactodepoderhadetratarsedeunaleyformalo
deundecretodelPoderEjecutivo?Heahlacuestin.
Ennuestropasymerefieroespecialmentealordennacionalexistennumerosasentidades
autrquicasinstitucionalescreadaspor"ley"delCongreso;otraslofueronpor"decreto"del
PoderEjecutivo.
Esa creacin de la entidad autrquica por "ley" o por "decreto" plantea el siguiente
interrogante: tienen base constitucional esos actos normativos que dan origen a las
entidades autrquicas? Debe analizarse separadamente loatinente ala creacin porley
formalyalacreacinpordecreto.
Adelantomiopinin:salvolas"excepciones"quemencionar,lacreacindeesasentidades
mediante"ley"formalimplicaunactoinconstitucional;encambio,lacreacindedichas
entidadesmediante"decreto",valedecirmedianteunactoemanadodirectamentedelPoder
Ejecutivo,esperfectamenteconstitucional.
Entrenosotros latesis quesostienelainconstitucionalidad delas entidades autrquicas
creadasporley,cuentaconlaautorizadayaltaopinindeVillegasBasavilbado;tambin
parece compartirla Flix Sarra (841) . Recientemente, en su obra "Derecho
Constitucional", el profesor Germn J. Bidart Campos adhiere categricamente a mi
opinin acerca de la inconstitucionalidad de las entidades autrquicas institucionales
creadasporleyformalyalanecesidaddequetalcreacinserealicepordecretodelPoder
Ejecutivo(842).
Lacuestindetipoconstitucionalqueactualmenteseplanteasobreestamateriaennuestro
derecho,esexactamenteigualalaqueseplanteenelderechouruguayohastaelao1917,
en que se reform la Constitucin del ao 1830 y se introdujo en el artculo 100 la
atribucinlegislativadecrearloqueahllaman"entesautnomos".Posterioresreformasa
laConstitucinuruguayavolvieronaocuparsedelasentidadesautrquicas.Enesaforma
comosedijoenUruguayquedconstitucionalizadoloatinenteadichasentidades(843).
LociertoesquenosotroscontinuamosviviendoenlamismaetapajurdicaqueUruguay
superen1917.
Laimportanciaprcticaendilucidaresteasuntoesobvia.Sevinculanadamenosquealas
potestadesdecontroldelPoderEjecutivosobrelosentesautrquicos.Apartedeello,esto
puedevincularseala"personera"delenteparaactuarenjuicio.

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Lacuestindebeserestudiadaconparticularreferenciaalderechoargentino,enelcual
ofrececaracteressingulares,comotambinloofreciantaoenelderechouruguayo.
Enqusebasanlosquesostienenla "constitucionalidad" delasentidadesautrquicas
creadaspor"ley"formal?Invocanlossiguientesargumentos:
a)QuelarespectivaatribucindelCongresotienesufundamentoenelartculo67,inciso
17(844)delaConstitucin,encuyomritocorrespondealCongreso "crearysuprimir
empleos" y "fijarsusatribuciones".Enconsecuencia,manifiestanque"ningunaobjecin
puedehacersealacreacindeentesautrquicos,nosloencuantosujetosdederecho,sino
tambinenloquerespectaaladeterminacindelosempleosqueelfuncionamientode
esosrganospresupone".
b)QuelaConstitucinponeacargodelPoderEjecutivolaadministracin "general" del
pas,masnolaadministracin"total".Atentoaello,elCongresopuedecrearunaentidad
autrquicaparaquerealiceciertapartedeesaadministracin.Unargumentoparecidoa
ste, aunque oponiendo al concepto de administracin "general" el de administracin
"especial", sehizo en el derecho uruguayo antes de la reforma constitucional de1917
(845).
c) Que al Congreso, como consecuencia de su facultad presupuestaria, le corresponde
asignarlosfondosparaquelaentidadautrquicapuedacumplirsucometido;deahquesi
elCongresonoautorizalarespectivainversin,laentidadautrquicanopuedefuncionar.
d)QueelPoderEjecutivonopuede"delegar"enlaentidadautrquicatodaopartedesu
competencia.
e)Quelacompetenciadelaentidadautrquicadebesurgir,nodeldecretodelEjecutivo,
sinodeuna"ley"formal,desdequelacompetenciaslopuederesultardeunaleydeesa
naturaleza.
f)Quela"promulgacin"queelPoderEjecutivohagadelaleydelCongresocreadoradela
entidadautrquicasignifica,departedelPoderEjecutivo,unatcitaovirtualaquiescencia
conlacreacindedichoente,quedandoentoncespurgadoporesavacualquiervicioo
excesoenquehubiereincurridoelLegislativoalcrearlaentidad.
g)Quelaspersonasjurdicassoncreadaspor"ley",segnasresultadelCdigoCivil.
Juzgoerrneosdichosargumentos.
A.
El "empleo" que se creare, y al cual se refiere el artculo 67 , inciso 17 (846) de la
Constitucin,nadatienequeverconuna"entidadautrquica".Teneratribucinparacrear
un"empleo"nosignificatenerlaparacrearuna"entidadautrquica",tantomscuantola
teoradelapersonalidadjurdicadederechopblicoy,enparticular,ladelaspersonas

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jurdicas administrativas, no estaban desarrolladas en la poca en que se sancion la

Constitucinde1853.
Entre"empleo"y"entidadautrquica"hayunamanifiestadisociacinconceptual.Aqul,
porprincipio,carecedelosatributosesencialesdeestaltima;pordepronto,el"empleo"
en cuestin no presupone personalidad jurdica, ni presupone la existencia de un
patrimonio,elementos,stos,fundamentalesparalaexistenciadeunaentidadautrquica.
El"empleo"noesunsujetodederecho,sinonicamenteelmediodecumplirunafuncino
dehacerlaefectiva.El"empleo"puedecrearsedentrodela"entidadautrquica",perola
creacindeaqulnoimplicalacreacindeunaentidadautrquica.Estaltimaconstituye
un "rgano" administrativo strictosensu contodassus implicancias,acuyocargose
adscribe una funcin estatal o un sector de sta; en cambio, el "empleo", en buenos
principios,essloelmediodecumplirunafuncinestatalopartedeella,funcinque
puedeonoestarasignadaaunaentidadautrquica.Hay,pues,unatotaldisociacinentre
"empleo"y"entidadautrquica".
LaatribucinquelaConstitucinledaalCongresoensuartculo67,inciso17(847),para
"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",nopuedeejercerseendiscordanciaconloquela
propiaConstitucinestableceenelartculo86,inciso1(848),encuantoestetextoponea
cargodelPresidentedelaNacin "laadministracingeneraldelpas".Ensumrito,el
Congreso,sibienpuede"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",ellosloserdentrode
un sistema que le permita al Presidente de la Repblica la conservacin plena de sus
facultadesde"control"sobreel"empleo"encuestin.Ellosignificaqueesos"empleos"y
esas "atribuciones" slo han de referirse a la administracin centralizada o a la
administracindescentralizadadesdeelpuntodevistameramenteburocrtico,supuestos
en los que contina rigiendo en su plenitud la relacin jerrquica que le permite al
Presidente de la Nacin el ejercicio total de sus facultades de control, sea ste de
legitimidadodeoportunidad.Contodoaciertosehadichoquecuandoelartculo86,
inciso 1 (849) de la Constitucin expresa que el Presidente tiene a su cargo la
administracingeneraldelpas,quieredecirqueeseljefeinmediatoysuperiordestay
que representa la ms alta jerarqua entre los diferentes agentes de la autoridad activa
(850).
PerodeningnmodoelCongreso,sopretextode"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",
puedecrear"entidadesautrquicasinstitucionales",estoes,"entes"dederechopblicoa
cuyocargoseadscribeunsectormayoromenordelaAdministracinPblica.Lacreacin
legislativadetalesentidadesautrquicasimplicaunaviolacindelexpresadoartculo86,
inciso1(851)delaConstitucin,yaquetalesentidades,tericamenteyporprincipio,
estn exentas del control de"oportunidad" porparte dela autoridad central, osea del
PresidentedelaRepblica,loquedacomoresultadoqueesapartedelaadministracindel
pasquedesustradaalaactividaddelPresidentedelaRepblica,conmenoscaboevidente
deladisposicinconstitucionalquepone asucargolaadministracingeneraldelpas.
Habra,ah,uncercenamientodelasfacultadesdelPresidentedelaNacinporpartedel

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Congreso,yaqueste,alcrearlaentidadautrquica,invadelazonaconstitucionalque
representala"reservadelaAdministracin",violandoentonceslaConstitucin.
Elcitadopreceptoconstitucional(artculo86,inciso1(852))noquedaasalvoporel
hechodequeelCongresoselimitea"crear"elempleoya"fijarsusatribuciones",dejando
el"nombramiento"delosfuncionariosyempleadosacargodelPresidentedelaNacin.
Esonobasta.Enelsupuestodecreacindeunaentidadautrquica,elagravioadicho
precepto se produce por el hecho mismo de "crear la entidad", la cual, por principio
generaldedoctrina,estexentadetodocontrolde"oportunidad",loqueentoncesexcluye
la injerencia del Presidente de la Nacin en ese aspecto de la actividad del ente. En
doctrina,estetipodecontrolnoesprocedente,salvotextoexpresoencontrario(853).
Racionalmente,dichaespeciedecontrolcontrastaconlanocindeautarqua(854).
B.
Parasostenerlaconstitucionalidaddelasentidadesautrquicasinstitucionalescreadaspor
"ley",serazona,asimismo,delasiguientemanera:laConstitucinponeacargodelPoder
Ejecutivo la administracin "general" del pas, mas no la administracin "total". En
consecuencia, el Congreso puede disponer, a travs de la creacin de una entidad
autrquica,delaformacmohaderealizarseciertapartedeesaadministracin.
EsexactoquealPresidentedelaRepblicaselehaatribuidolaadministracin"general"y
nolaadministracin"total"delpas.Perolasconsecuenciasquesepretendendeducirde
ellosonequivocadas.
ElhechodequeelPoderEjecutivonotengalaadministracin"total"delpas,nicamente
respondeaquenosloadministraelPoderEjecutivo,sinotambinlospoderesLegislativo
y Judicial, pero stos con relacin a cuestiones propias de sus respectivas funciones
especficas.
ElPoderLegislativoyelPoderJudicialadministranentodolorequeridoporelejerciciode
las funciones legislativas y judiciales (verbigracia, dictan sus reglamentos internos;
nombran sus empleados administrativos; etc.). A eso se reducen las potestades
administrativasdelosrganosLegislativoyJudicial.Fueradeesaadministracinvinculada
directa e inmediatamente a las funciones legislativas y judiciales, toda la dems
administracinpropiamentedicha,laadministracingeneraldelpas,queconstituyealgo
ascomoel"granconjunto"depotestadesadministrativas,estacargodePoderEjecutivo.
Taleselprincipio.La"administracingeneral"delpas,quelaConstitucinponeacargo
del Presidente de la Repblica, "comprende todos los servicios que estn a cargo del
gobiernofederal"(855).
Loqueantecedenoobstaaqueciertosactosespecialesdetipoadministrativo,dadasu
ndoleonaturaleza,requieranlaintervencindelPoderLegislativo,ounabaselegislativa;
verbigracia,elotorgamientodeconcesionesdeserviciospblicosqueaparejenprivilegiosy
recompensasdeestmulo;laaprobacinoeldesechamientodelostratadosconvenidoscon
lasdems naciones;laadmisindeotras rdenesreligiosas amsdelas existentes;la

p.158

prestacinde"acuerdos"porpartedelSenado;etctera.Lomismoocurreconciertosactos
quenosonprecisamentede "administracin",sinomsbiende "disposicin",comopor
ejemplolacontratacindeemprstitos sobreelcrditodelaNacin;lacalificacinde
utilidadpblicadeunbienaefectosdeexpropiarlo;etctera.Pero,porprincipio,elPoder
Legislativono"administra";excepcionalmenteejercelosactosdecarcteradministrativoa
quemehereferido.
Endospalabras:elPoderLegislativopodrrealizartodoslosactosdeadministracinque
laConstitucinleautoriceexpresamente,olosqueseannecesariosparaponerenejercicio
dichasatribuciones;peroentretalespoderesexpresosoimplcitosnofiguraeldecrear
entidadesautrquicasquetomenasucargoporcionesdelaadministracinnoatribuidaal
Poder Legislativo. Este "Poder" slo ejercita o puede ejercitar las atribuciones de tipo
administrativoquelaConstitucinleasignaenformaexpresaoimplcita,entrelasqueno
figuraladecrearentidadesautrquicasqueejerzanporcionesdelaadministracindelpas
quelaConstitucinponeacargodirectodelPoderEjecutivo.
DemaneraqueelhechodequelaConstitucinpongaacargodelPresidentedelaNacin
laadministracin "general" ynolaadministracin "total" delpas,nosignifica queel
Congresotengaatribucionesparacrearentidadesautrquicasdeltipoexpresado.
Apartedeello,cuadraadvertirquelocontrariode"general"noes"total",sino"especial".
DeestosguesequesielPresidentedelaNacintienelaadministracin"general"delpas,
elCongresoslopodrtenerlaadministracin"especial"quelaConstitucinleatribuya.Y
as es en efecto: el Congreso tiene dichas atribuciones "especiales". Estas atribuciones
administrativas"especiales"incluyen,porcierto,lacorrelativafacultadparacrearentidades
autrquicasquetenganasucargoesesectordeterminadodelaadministracin.As,por
ejemplo,elCongresopudocrearelBancodelaNacinArgentinaconcarcterdeentidad
autrquica,oelBancoHipotecarioNacional,oelBancoIndustrial,olasuniversidades
nacionales,puestodoellocorrespondealasfacultadesadministrativas"especiales"quele
competenconstitucionalmentealCongreso(ConstitucinNacional,artculo67,incisos5
y16(856))(857).
Ensntesis:correspondindolealPresidentedelaRepblicalaadministracin "general"
delpas,elCongresonopuedecrearentidadesautrquicasparaqueejerzanactividades
incluidas o comprendidas en esa administracin "general". En el orden administrativo,
comoyaqueddicho,apartedelaspotestadesparaponerenejerciciosuspropiasfunciones
especficas,elCongresoslotieneasucargolaadministracin"especial"queleatribuyala
Constitucin,pudiendocrear,comocorolariodeello,laspertinentesentidadesautrquicas
que tendrn a su cargo esa administracin "especial": ejemplos, los bancos y las
universidadesaquemehereferido.
C.
Otro argumento que suele esgrimirse para atribuirle al Congreso la potestad de crear
entidades autrquicas mediante "leyes", consiste en que al Poder Legislativo, como
corolariodesufacultadpresupuestaria,lecompeteladeasignarlosfondosrespectivospara

p.159

quelaentidadautrquicapuedadesplegarsuactividadycumplirsusfines.Deahquesiel
Congreso no autoriza la inversin correspondiente, la entidad autrquica no pueda
funcionar.
Ensuvinculacinconlapotestaddecrearentidadesautrquicasinstitucionales,loatinente
a la asignacin de dichos fondos constituye una cuestin meramente "adjetiva", no
"substantiva",siendodepresumirqueanteelejerciciovlidoyeficientedesuspotestades
porpartedelPoderEjecutivo, elPoderLegislativo cumplir sudeberticojurdico de
autorizar las inversiones pertinentes. Slo legisladores de escasa cultura cvica podran
utilizarsusprerrogativaspblicascomomedioparaobstruirlalaborconstructivadelPoder
Ejecutivo.
Apartedeloexpuesto,esdeadvertirquelafacultadpresupuestarianoinvolucraladecrear
entidades autrquicas. Esto es obvio. Se trata de cuestiones absolutamente distintas.
Facilitarlosfondosparael"funcionamiento"deunaentidad,nosignificaestarfacultado
para"crear"esaentidad.
D.
El argumento de que el Poder Ejecutivo no puede crear entidades autrquicas
institucionalespordecreto,porquenopuede"delegar"enlaentidadautrquicatodaoparte
desucompetencia,carecedeeficacia.
En estos supuestos no hay "delegacin" de competencia por parte del Ejecutivo, sino
"distribucin" desupropiacompetenciaentrerganosquecontinancomodependientes
suyosatravsdel"controladministrativo",controlque,enestesupuesto,esporprincipio
"amplio":deoportunidadydelegitimidad.Laentidadautrquicacontinaintegrandola
esferaEjecutivadegobierno.Porautolimitacindesusatribuciones,elEjecutivopuede,
vlidamente,crearlaentidadautrquicayfijarleelcrculodesusatribucionesdentrodelas
queallecorresponden.VadesuyoqueelpropiorganoEjecutivo Presidenciadela
Nacin nunca realiza, por s mismo, las pertinentes tareas administrativas: acta por
intermedio de sus subordinados, entre los cuales puede figurar una entidad autrquica
institucional; jams se le haba ocurrido a alguien que en tales supuestos hubiere una
"delegacin"decompetenciadepartedelPoderEjecutivo.Desdeelpuntodevistatcnico,
pues,nohayah"delegacin"decompetencia,sinonicamenteasignacindefuncionesy
atribucionesrealizadasporelEjecutivoasussubordinados:ellonoimplica"delegacin"
alguna.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoque"noexistepropiamentedelegacin
sinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohacepasarelejerciciodeese
poder aotra autoridad o persona descargndolo sobre ella" (858). En el supuesto de
creacin de entidades autrquicas institucionales el Poder Ejecutivo no descarga el
ejerciciodepoderalgunosobrelaentidadautrquica,puesstalesiguesupeditadaatravs
del "control administrativo", que en nuestro derecho es amplio: de legitimidad y de
oportunidad.Nohayaqu,departedelPresidentedelaRepblica,"desprendimientodeun
deberfuncional",queparaalgunostratadistascaracterizala"delegacin"decompetencia.

p.160

DepartedelPresidentedelaRepblicanohay"delegacin"algunadecompetenciasino
mera "imputacin de funciones" a un rgano administrativo, lo cual constituye una
indiscutiblepotestadquelecompeteinnegablementeporintegrarlazonaconstitucionalde
reservadelaAdministracin.Paraefectuaresa"imputacindefunciones",elPresidentede
laRepblicanonecesitade"ley"formalalgunaquelehabiliteaello.Entrelaspotestades
naturalesdelPresidentedelaRepblica,comojefedelEjecutivo,figuraladelaexpresada
"imputacinfuncional"arganosadministrativos(859).
E.
TampocojuzgoidneoelargumentoqueniegalaposibilidaddequeelPoderEjecutivo
creeentidadesautrquicasinstitucionalespordecreto,enmritoaquelacompetenciadela
actividadautrquicadebesurgir,nodeldecretodelEjecutivo,sinodeuna "leyformal",
porquelacompetenciasediceslopuederesultardeunaleydeesanaturaleza.
Tal afirmacin es inexacta. No es indispensable que la competencia surja de un texto
"legal"formal.Bastaconquesurjaoresultedeun"principiojurdicopositivo"contenido
enlaConstitucin,queesloqueocurreenestecasoconlacompetenciadelEjecutivoyque
stedistribuyeentresusdependientes,entidadautrquicaenlaespecie.Lacreacinde
entidades autrquicas por decreto del Poder Ejecutivo, ejercitando ste facultades
constitucionalesquelesonpropias,implicaelejerciciovlidodeatribucionesqueintegran
lazonaconstitucionalde"reservadelaAdministracin".
F.
Adems, como ya lo expres, otro argumento que se esgrime para sostener la validez
constitucional de las entidades autrquicas creadas por ley formal, consiste en que la
"promulgacin"queelPoderEjecutivohagadelaleydelCongresocreadoradelaentidad
autrquica,significa,departedelPoderEjecutivo,unatcitaovirtualaquiescenciaconla
creacindedichoente,quedandoentoncespurgadoporesavacualquierviciooexcesoen
quehubiereincurridoelLegislativoalcrearlaentidad.
Elargumentoencuestinesabsolutamenteineficazparalosfinesquesepretenden.Su
invocacin significa el olvido de elementales principios de derecho constitucional y
administrativo.YaeldoctorBenjamnVillegasBasavilbaso,conacertadoyserenocriterio,
hizoverqueelargumentodereferenciacarecadeeficacia;dijoas:"Lacircunstanciade
quelasleyes orgnicasdelosentesautrquicoshayansidomandadascumplirporel
PoderEjecutivonoimportadarlesvalidez,desdequesuinconstitucionalidadnopuede
quedarpurgadaporelsolohechodesuejecucin"(860).
La"promulgacin",actoadministrativodecolegislacin,careceenabsolutodelalcance
que se le pretende atribuir en materia de indebida creacin de entidades autrquicas
institucionalesporelCongreso:
1)Porquelacompetencia quelaConstitucin Nacionalles atribuye respectivamente al
Congresoy al PoderEjecutivo es absolutamente indelegable por parte de unode esos

p.161

poderes al otro, cuando tal delegacin no es consciente y reducida a lmites precisos.

Trtasedeunacompetenciadeordenpblico,comoqueellahacealaesenciamismadel
rgimenrepublicanodegobierno,aceptadoporlaConstitucin,rgimenqueesencialmente
seconcretaenladivisindepoderesoenladistribucinbsicadecompetenciasentrelos
tres rganos que integran el gobierno. Si uno de los poderes no puede delegar
expresamente yenformaindiscriminada sucompetenciaenotropoder,menosaunesa
delegacinpodrresultarenforma"implcita"o"virtual".
2)Porquelapromulgacinnotieneotroalcancequeelquederivadesupropioobjeto:
ponerenvigenciaunaleydelCongreso.PeronoaparejaconformidadpresuntadelPoder
Ejecutivoconlaleypromulgada,tantomscuandolainconstitucionalidaddelarespectiva
normapuedenoseradvertidaab initioporelPoderEjecutivo,sinodespusdetranscurrido
untiempoyderealizados losestudiospertinentes.AdvertidaporelPoderEjecutivola
inconstitucionalidaddequepadezcaunaleypromulgadaporl,nadaobstaalaulterior
consideracin de la inconstitucionalidad de dicha norma, pues este vicio de
inconstitucionalidadafectaalordenpblico,ypuedeentoncesseralegadooinvocadoen
cualquiermomento,mximecuandocomoenestecasotalviciotrasunteunaviolacinde
lospostuladosdelEstadodeDerecho,oseadelosprincipiosqueconsagranladivisinde
poderesolaadjudicacindecompetenciasentrelosrganosintegrantesdelgobierno.
La "promulgacin" de la ley que creare una entidad autrquica, pues, carece de toda
eficaciaparapurgarelviciodeinconstitucionalidaddequeadolecierelaleypromulgada.
Estosactosinconstitucionalesnosonsusceptiblesdesaneamiento(861).
G.
Otroargumentoqueseinvocaparasostenerquelasentidadesautrquicasdebensercreadas
por"ley",consisteenquelaspersonasjurdicasdebensercreadasenesafoma,segnas
resultadelCdigoCivil.
Esteargumentocarecedefuerzaalguna:
a)SegnelpropioCdigoCivil (artculo 45),las personasjurdicas tantopuedenser
creadasporellegisladorcomoporelPoderEjecutivo(porel"Gobierno"dicealrespecto
esadisposicinlegal).
b) Pero la inconsistencia de ese argumento surge especialmente de que las personas
jurdicasaquehacereferenciaelCdigoCivilslosonlasdederecho"privado"(notaal
art.31),entantoquelasentidadesautrquicassonpersonasde"derechopblico"y,para
ms,"estatales".ElCdigoCivilnadatienequehacerrespectoalasentidadesautrquicas.
La competencia orgnica (Poder Legislativo o Poder Ejecutivo) para crear entidades
autrquicasinstitucionalesnosurgedelCdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional.
119. De manera que, salvo el supuesto excepcional de tratarse de una actividad
administrativa "especialmente" asignada al rgano Legislativo (verbigracia: bancos,
universidades, etc.), la creacin de entidades autrquicas institucionales no puede

p.162

efectuarse por "ley" formal, sino por "decreto" del Poder Ejecutivo. En tales casos, la
creacindelaentidadautrquicapor"ley"implicaraunactoviolatoriodelaConstitucin,
porquetraducira,porpartedelLegislativo,uncercenamientodepotestadesatribuidasal
Ejecutivoporelartculo86,inciso1(862)delaConstitucin(863),alavezqueuna
intromisindelLegislativoenlazonaconstitucionalde"reservadelaAdministracin";en
cambio,lacreacindeunaentidadautrquicapor"decreto"delPoderEjecutivoimplicaun
acto constitucionalmente correcto, pues slo traduce una autolimitacin vlida de sus
propiasatribucionesporpartedelEjecutivo.
PorsupuestoquelaautarquaqueelPoderEjecutivoleotorguepordecretoaunente,
puedesermodificadaoextinguidaporelpropioEjecutivomedianteotrodecreto.Adems,
elEjecutivoconservainclumessustotalesprerrogativasdeautoridadcontrolante,tantoen
lo que respecta a la legitimidad como a la oportunidad del respectivo acto. La
autolimitacindefacultadesalosefectosadministrativosnoalcanzaaextinguirelvnculo
"jerrquico"queligaalenteconelPresidentedelaNacin.Dadaslasmodalidadesde
nuestro rgimen jurdico, entre nosotros el control administrativo sobre los entes
autrquicos, creados por decreto del Poder Ejecutivo, adquiere caracteres propios o
singulares.
120.LaleydecontabilidaddelaNacin(decretoleyn23354/56),ensuartculo136,
segundaparte,estableceque"elPoderEjecutivonopodrdisponerladescentralizacinde
serviciosdelaadministracinnacional".(Tngasepresentequeesedecretoleyhasido
derogadoengranparte).
Apartedelaimprecisaredaccindeesanorma,quenoaclarasiladescentralizacinque
mencionaesmeramenteburocrtica(funcional)oadministrativastrictosensu(funcionaly
orgnica), estimo que dicha disposicin es rrita, por ser inconstitucional: cercena
potestadespropiasdelPresidentedelaNacin,violandoelartculo86,inciso1(864)de
laConstitucinNacional,yaqueelPoderEjecutivo,segnquedexpresadoenpargrafos
anteriores,tiene facultades constitucionales paracrearentidades autrquicas. Esaleyes
inconstitucional,porcuanto,atravsdeella,dehechoelCongresoaparecearrogndose
unacompetenciaquelaConstitucinnoleatribuye(865).
SibienelPoderEjecutivocarecedepotestadparadeclararlainconstitucionalidaddelas
leyes (866) , puede, en cambio, abstenerse de aplicar una ley inconstitucional. As lo
sostuveenalgunodemisdictmenescomoProcuradordelTesorodelaNacin(867).
En consecuencia, no obstante la expresada norma de la ley de contabilidad, el Poder
Ejecutivo dndolepreeminencia alaConstitucin puedeprescindirdeaqullaycrear
entidadesautrquicasinstitucionales,entantoyencuantotalcreacincorrespondaalas
atribucionesquelaConstitucinleasignaparalaadministracingeneraldelpas(artculo
86,inciso1(868)).
121.Lasexigenciasdelavidacontempornea,alosfinesdeunamseficienteatencinde
losnegociospblicos,requierenlacreacindeentidadesautrquicas institucionales.En
esteaspecto,puededecirseque,talcomoocurrienUruguay,tambinennuestropaslas

p.163

exigencias de la vida diaria sobrepasaron o desbordaron la Constitucin, obligando a

sancionarleyesdecreacindedichasentidades(869).
PerocomonadapuedeodebehacerseencontradeloqueestablecelaConstitucin,hay
quereconocerqueentrenosotros,enesteordendeideas,obiendebeaceptarsequela
creacindelasentidadesautrquicaslaefecteelPoderEjecutivo,mediantedecreto,oel
PoderLegislativo, mediante ley formal, segnqueal efecto cadaunode esos poderes
ejercite facultades constitucionales que les son propias, o bien que debe reformarse la
Constitucin, siguiendo el ejemplo de lo ocurrido en Uruguay, dndole as expresas
atribucionesalCongresoparacreardichasentidadesautrquicas.Mientrasestareformano
seefecte,entrenosotroslasentidadesautrquicasinstitucionalesdebernsercreadaspor
el Ejecutivo o el Legislativo, segn los casos, tal como qued expresado en prrafos
precedentes.
122. El rgano de administracin o de gestin de la entidad autrquica debe ser
"colegiado"opuedesersimplementedetipo"burocrtico",esdecir"individual"?
Nohayraznalgunade"principio"encuyomritoeserganodebaser"colegiado".Puede
ser"individual".Adoptarunouotrosistemaescuestindecriteriopersonalodelapoltica
quealrespectodeseeseguirse(870).
Generalmenteelrganodereferenciaescolegiado,conlocualsebuscaunamayorgaranta
deaciertoenlasresoluciones,alavezquesetiendeaasegurarunamayorresponsabilidad
enelcumplimientodelosfinesdelente.
La gestin de tipo "individual" es, por cierto, excepcional. No obstante, en el terreno
prctico,selaadvierteencasitodoslossupuestosde"intervencin"rgimentransitorio,
enloscualeselinterventorsustituyealosrganosordinariosdegobiernoyadministracin.
123.Elstatusjurdicodeunaentidadautrquicapuedesermodificado,adoptndose,enlo
pertinente,uncriterioenlugardeotroparalosucesivo.Quindebeestableceroautorizar
dichamodificacin?
Va de suyo que tal cambio del status no puede disponerlo, por s, la propia entidad
autrquica,yaquestanoseadministradeacuerdoanormasqueellased,sinoenbasea
normasquelesonimpuestasporunaautoridadsuperior.
Lamodificacindel status jurdicodeunaentidadautrquicapuededisponerlonicay
exclusivamentelapropiaautoridadquelocre(871).Entrenosotros,talcomoqued
expresadoenunpargrafoanterior,dichaautoridadpuedeserelPoderLegislativooel
PoderEjecutivo,segnloscasos.Imperaaquel "paralelismodelascompetencias",en
cuyomritolamodificacindelrgimendelaentidaddebeserautorizadaporelmismo
rganoqueledioorigen.
124. Ciertamente, las entidades autrquicas pueden ser extinguidas o disueltas. Quin
disponetalextincin?

p.164

Esdeprincipioquestanopuedeserdispuestaporlapropiaentidad(872),salvoque
existaunanormaqueexpresamentedispongalocontrario.Estoesasporquelasentidades
autrquicassloseautoadministranygobiernanenbasealodispuestoporunanormaque
les es impuesta por una autoridad superior: no en base a normas que ellas mismas se
impongan.
Encambio,ytambinsalvotextoexpresoencontrario,esdeprincipioquelaextincindel
enteseadispuestaporlaautoridadquelocre(873):PoderLegislativooPoderEjecutivo.
Sigue imperando el principio del paralelismo de las competencias. En nuestro pas, en
materia de empresas del Estado, la ley autoriza al Poder Ejecutivo para disponer su
extincin(874).
Disueltalaentidad,losbienes,porprincipio,pasanalEstado(875),quiendispondrde
ellosenlaformaestablecidaporlalegislacin(876).
125.Elrgimenjurdicodelasentidadesautrquicasexistentesennuestropasnoresponde
auntiponico(877).Alnoexistirunmodelodeestatutoalquedebanajustarsetales
entidades,elrgimenlegaldestaseshartovariable.Asocurreenelordennacionaly
tambinenelordenprovincial.
Sibientaldisparidadderegmenesnoesexclusivadenuestropas(878),entrenosotrosse
explicaperfectamenteesasituacin,quesedebe,esencialmente,al "origen" delente,es
decirasisucreacinesobradelPoderLegislativoodelPoderEjecutivo;asuvez,ese
distintoorigendelentedeterminadiferenciasencuantoalandoleyextensindelcontrol
administrativo sobre la entidad: si la creacin de sta es de exclusiva incumbencia
constitucional del Congreso, el control administrativo sobre ella slo se refiere a la
"legitimidad";encambio,silacreacindelenteesdeexclusivaincumbenciaconstitucional
delPoderEjecutivo,elcontroladministrativosobreaqulesamplio:delegitimidadode
oportunidadodeambosalavez.Todoellodeterminaregmenesjurdicosdistintos.
Lageneralidaddenuestras"empresasdelEstado"tienecarcterdeentidadesautrquicas.
Perolapropialeysobrelamateria,n14380,seencargadeponerdemanifiestoladispar
situacinjurdicadetalesentes.Deacuerdoalartculo2delamisma,lasempresasdel
Estadoajustarnsufuncionamiento "alasdisposiciones delapresenteley,aladesu
creacinyalosrespectivosestatutosorgnicosquelesfijeelPoderEjecutivo".
Comoconsecuenciadelodicho,pararesolversiunadeterminadaentidadautrquicatieneo
notalocualfacultad,y,engeneral,paraestablecerculeselrgimenjurdicodelente,es
indispensableelexamendelcomplejonormativoaquedichaentidadsehallasujeta.
125bis.Enloatinentealasfacultadesdequepuedendisponerlasentidadesautrquicasy
empresasdelEstado,revistefundamentalimportanciaestablecersipuedenono"transar"y
sipuedenonosometera"arbitraje"lascuestionesquelesafecten.
Loreferentealatransaccinhllasecontempladoporelartculo55,segundaparte,dela
leygeneraldepresupuesto,n16432,sancionadaennoviembrede1961.Dichanorma,

p.165

despusdeestablecerquenorequerirnaprobacindelPoderEjecutivolastransacciones
queconvenganlosrepresentantesjudicialesdelaNacinporlosmontosqueahseindican,
previaconsultaconlos organismosdel Estadoquehayandeterminado opromovidola
accincorrespondiente,agrega:"Lapresentedisposicinnomodificalasfacultadesque
tuvieren acordadas en la misma materia por sus estatutos orgnicos los organismos
descentralizadoso autrquicos ylas empresasdelEstado" (879).Enconsecuencia,las
entidadesautrquicasylasempresasdelEstadopodrntransar,porssolas,directamente,
siensusestatutosorgnicosestincluidaesaatribucin.
PeroquocurrirsienelestatutodelaentidadautrquicaodelaempresadelEstadono
figuralafacultaddetransar?Hayquedistinguirdequentesetrata,esdecirsisetratade
un ente creado por el Congreso mediante ley, en ejercicio de sus facultades
constitucionales,osisetratadeunentecreadopordecretoporelPoderEjecutivo,tambin
enejerciciodesusfacultadesconstitucionales.
Enelprimersupuestonoserposibleefectuarlatransaccinsinosesancionaunaleyque
expresamentelaautorice,yaqueelrgimendelentecreadoporelCongresoenejercicio
deexclusivaspotestadesconstitucionalesdependedeuna"ley"formal,ylaleyexistentees
mudaalrespecto.
Enelsegundosupuesto,laentidadautrquicaolaempresadelEstadopodrnigualmente
transar,peronoporssolas,sinomedianteautorizacindelPoderEjecutivo.Estoltimoes
as porque, por principio general, es facultad del Poder Ejecutivo realizar y autorizar
transacciones relacionadas con el ejercicio de la actividad administrativa que la
Constitucinlereconoce,temperamento,ste,queapareceratificadoporelcitadoartculo
55delaley16432,deacuerdoalcualresultaquelafacultaddetransarlecorresponde,por
principio,alPoderEjecutivo.Latransaccinconstituye unactoqueintegralazonade
"reservadelaAdministracin",dentrodelacuallapotestadparaactuaresexclusivadel
PoderEjecutivo;ycomo,enestecaso,lacreacindelentesloimportaunaautolimitacin
desusfacultades,elPoderEjecutivoconservalaplenituddesuderechoparaaumentarlas
atribucionesconferidasab initioalente,autorizndoleahoraatransar.
Porlodems,advirtaseque,enbaseal"paralelismodelasformas",ydadoquelafacultad
detransarque,poractoposterioraldesucreacin,seleotorguealenteautrquicooala
empresa del Estado, implica una modificacin de su status jurdico, es obvio que tal
modificacin debe efectuarse por la misma va utilizada para la creacin del ente o
empresa:"ley"formalodecretodelPoderEjecutivo,segnelcaso.
125ter.PuedenlasentidadesautrquicasolasempresasdelEstadosometera"arbitraje"
sus querellas o disensiones? Nuestra legislacin nacional, si bien contiene algunas
disposicionesespecialesparacasosparticulares(880),nocontieneunprecepto"general"
queregulelamateria.Encambio,ladoctrinaylajurisprudenciasonelocuentessobreeste
punto.
EldoctorJosNicolsMatienzo,enunodesusconstructivosdictmenescomoProcurador
GeneraldelaNacin,sibienseinclinporlaimprocedenciadelsometimientoarbitrosde

p.166

losasuntosenquelaNacinfueseparte,puesjuzgabaqueelloerainconstitucionalpor
vulnerarelartculo100 (881)delaConstitucin,quecolocaentrelasatribucionesdel
PoderJudicialelconocimientoydecisindelosasuntosenquelaNacinseaparte,acept,
sin embargo, la siguiente distincin: cuando la Nacin acta en el campo del derecho
privadopodraadmitirseladiscusinacercadelaprocedenciadelarbitraje;perocuando
actaenelcampodelderechopblicocomoentidadsoberana,decaelDr.Matienzono
puedeaceptarsetalarbitraje."Elsoberano,agreg,abdicarasudignidadsisometieraal
falloderbitrosprivadoslaexistenciaoextensindesusfacultadesgubernativas"(882).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhainterpretadoelartculo100 (883)dela
ConstitucinenelsentidodequedichotextonoobstaaquelosasuntosenquelaNacines
parteseansometidosalajurisdiccinarbitral,cuandoassehayapactadodeacuerdocon
lasleyesespecialesdelCongreso,ocuandolaNacinactuarecomopersonajurdica(884).
CuandolaNacinactaenelcampodelderechoprivadocomo"personajurdica",segn
la objetable expresin generalizada la facultad de someter la cuestin a arbitraje le
correspondedirectamentealPoderEjecutivo,porimplicarelloelejerciciodeunafacultad
deadministracingeneral,queconstitucionalmentelecompeteadichopoder(Constitucin,
artculo86,inciso1(885)).
Sibienlaprecedentesolucinde"principio"serelacionadirectamenteconla"Nacin",va
desuyoqueestambinaplicablealas"entidadesautrquicas"y"empresasdelEstado",en
cuyosupuestoelintersdelaNacinessloindirecto.Perosielestatutoorgnicodela
entidadautrquicaodelaempresadelEstadonolesfacultaparaconvenirelarbitraje,ste
entonces deber ser autorizado por el Congreso, mediante ley formal, o por el Poder
Ejecutivo,mediantedecreto,segnelentedequesetrate.Lasrazonesdeestoltimoson
lasmismasqueexpuseenelpargrafoanterioralreferirmeala"transaccin".
126.Lacircunstanciadequelasentidadesautrquicasinstitucionalestenganaptitudpara
administrarseasmismasdeacuerdoaloestablecidoenlanormaquelascre,nosignifica
quesuactuacinsealibreyestexentadetodocontrolacercadecmoactenparacumplir
susfines.Esoesloquedeterminael"controladministrativo",queenmateriadeentidades
autrquicasreemplazaal"controlopoderjerrquico"delaadministracincentralizada.Ya
sedijoqueautarquanoesindependencia(886).
El"controladministrativo",segnsuobjeto,puederesponderadostipos:"legitimidad"y
"oportunidad",mritooconveniencia(887).
Elcontroldelegitimidadtieneporobjetohacerrespetarla"legalidad"(888),asegurando
quelosactosdelenteautrquicoarmonicenconel"derechoobjetivo"(889).El"alcance"
delcontroldelegitimidadesamplio:procedecuandosevulneraunaley,yaserefierastaa
competenciaoforma,oalfondodelacto,oenlossupuestosdeindebidaaplicacindela
ley; procede, asimismo, cuando se viola un contrato; cuando se lesiona un derecho
adquirido,ocuandoseincurraendesviacindepoder(890).

p.167

Elcontroldeoportunidad,mritooconveniencia,seproponelograrunagestineficiente
delasentidadesautrquicas,tratandodeobtener,as,una"buenaadministracin"(891).
Si bien algn autor, como Fraga, estima que el control administrativo sobre los entes
autrquicosinstitucionalesnoprocededeoficio,sinoapeticindeparteinteresada(892),
piensoqueesosloseras enciertos tipos decontrol yencasos normales de stos,
verbigraciael"preventivo"(autorizacinyaprobacin),yqueesonoesadmisibleentodos
losdemssupuestosdecontrolquesuponganfaltadeintersdelenteautrquicoenel
respectivopronunciamientodelaentidadcontrolante(893).Lavigilanciajurdica,quese
traduceenel"controladministrativo",constituyeunderechopropiodelpodercentral(894)
.
Ladoctrinasostieneque,respectoalasentidadesautrquicas,sloprocede,porprincipio,
elcontrolde"legitimidad",yqueelcontrolde"oportunidad",mritooconveniencia,ono
procede, o slo es admisible excepcionalmente, cuando un texto expreso de derecho
positivo lo autoriza (895) . Tal es lo que establece la doctrina, y que es exacto en
legislacionesforneas.
Peroennuestropas las cosas nosiempresonas.Para establecer qutipo decontrol
administrativo procede en un caso dado contra la decisin de una entidad autrquica
institucional, es menester averiguar de qu entidad autrquica se trata, es decir si la
creacindelamismalecorrespondaconstitucionalmenteefectuarlaalCongresomediante
leyformal(bancosoficialesdelaNacin,universidadesnacionales,etc.),osilacreacin
dedichoentelecorrespondeconstitucionalmentealPoderEjecutivomedianteelrespectivo
decreto.Estorefiresealordennacional;perosimilarplanteocorrespondeefectuarrespecto
alordenprovincial.VerlasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadel18dejuniode
1991,inre"MunicipalidaddeBuenosAiresc/EstadoNacionals/inconstitucionalidadde
decreto",considerando8.
Enelprimercasoseestdentrodelateorageneral,oseaquecontraelactodelaentidad
sloprocedeelcontrolporrazndelegitimidad.
Enelsegundocaso,debidoamodalidades propiasyespecficas delderechoargentino,
contraelactodelaentidadautrquicaprocedeuncontroladministrativoamplio,esdecir,
nosloporrazonesdelegitimidad,sinotambinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia.EnestossupuestoselPoderEjecutivoconservalaplenituddesuspotestades,
noslodecontroladministrativo,sinotambindesuperiorjerrquico,puesesderecordar
queaquseestenelmbitodelas merasautolimitacionesdepartedelPoderEjecutivo
(vernmeros118121),cuestintpicadeunaspectodenuestroactualrgimenjurdico
atinenteaentidadesautrquicasinstitucionales.Lareglaprecedentecorresponderaplicarla
aunenlossupuestosenqueelentehubieresidocreadoporelCongreso,medianteley
formal,siendoquesucreacinlecorrespondaalPoderEjecutivo(896).
Noobstante,elcontroladministrativoestlejosdeser"ilimitado"(897).Hllasesujetoa
doslimitacionesesenciales:a)laautoridaddecontrolcarecedepoderpara"reformar"el
actoimpugnado:alosumopodr"anular"dichoacto.Precisamente, saesunadelas

p.168

diferenciasentrepoderdecontrolypoderjerrquico(898);b)cuandosetratadelcontrol
administrativosobreactosdeentidadesautrquicasinstitucionalescreadasporleyformal,
paracuyacreacinelCongresotenafacultadesconstitucionales,dichocontrolslopodr
referirseala"legitimidad"ydeningnmodoalaoportunidad,mritooconveniencia.Eslo
queocurrira,porejemplo,conelcontrolsobreactosdelosbancosoficialesdelaNacin,
delasuniversidadesnacionales,etctera.
127.Conprescindenciadel "controladministrativo" aquehicemencinenelpargrafo
anterior,queelpodercentralpuedeejercersobreelcomportamientodelenteautrquico,
actuandoyaseaenformadirecta,esdecirde"oficio",oapeticinosugerenciadeparte,
dichocontrol puede efectuarse, adems, a peticin departe mediante el procedimiento
especficodel"recursojerrquico".
Desde luego, al referirme ahora al recurso jerrquico contra decisiones de entidades
autrquicas,slodirloque,respectoaellas,dichorecursotengadeespecialoparticular,
puestodolodemsserexpuestoenelttulosiguientealtratarelrecursojerrquicocomo
manifestacinoexpresinde"control"dentrodelaorganizacinadministrativa(vase:n
253,punto5,ynmeros257y258).
Ennuestropas,enelordennacional,elrecursojerrquicoseinstituypordecretodictado
enacuerdogeneraldeministros,el7deabrilde1933(899).Estedecreto,sibienno
mencionabaalasentidadesautrquicasentreaquellascuyosactoseransusceptiblesdeser
enjuiciadosmedianteelrecursojerrquico,tampocolasexclua.Noobstanteello,enla
primera oportunidad en que se trat de un recurso jerrquico contra actos de un ente
autrquico,fueplanteadalacuestindesitalrecursoprocedaonocontradecisionesde
esasentidades.TratbasedeunrecursocontraladecisindelaAdministracinGeneralde
losFerrocarrilesdelEstado,entidadqueplanteloatinenteasidichorecursoprocedaono
frentealaautarqua dequeella gozaba.Elexpediente respectivopasadictamen del
ProcuradordelTesorodelaNacin,quienseexpidiafirmativamenteel9denoviembrede
1933(900);igualcosahizoelProcuradorGeneraldelaNacin,endictamendel6de
marzode1934yenotrodel30deseptiembredeeseao(901).Comoconsecuenciade
ello,enacuerdodeministros,elPoderEjecutivodicteldecretodel7denoviembrede
1934,declarandoqueelrecursojerrquicocreadoporeldecretodel7deabrilde1933,
comprenda a las entidades autrquicas (902) . Tales son los antecedentes del recurso
jerrquicorespectoadecisionesdeentidadesautrquicas.
En el ao 1944, mediante el decreto n 7520, se reestructur lo atinente al recurso
jerrquico(903).Enelartculo1delmismodecretosedeclaraprocedentedichorecurso
contradecisionesdeentidadesautrquicas,salvodiceeldecreto"cuandostashubieren
obrado como personas jurdicas civiles". De modo que el recurso jerrquico contra
decisionesdeentidadesautrquicassloprocedecuandotalesentidadeshayanactuadoen
elcampodelderechopblicodesplegandosuspotestadesadministrativasstrictosensu.
Aquaspectosdelcontrolserefiereopuedereferirseelrecursojerrquicopromovido
contra decisiones de entidades autrquicas institucionales? Al control de"legitimidad"
exclusivamente,otambinalde"oportunidad",mritooconveniencia?Entrenosotrosesta

p.169

cuestin hllase ntimamente ligada a lo expuesto en pargrafos anteriores respecto al

"origen"delente,esdecir,asistefuecreadoporelCongresoenejerciciodeespeciales
atribuciones constitucionales, a si fue creado por el Congreso sin atribuciones
constitucionales o si fue creado por el Poder Ejecutivo en ejercicio de potestades
constitucionalespropias,integrantesdelallamada"zonadereservadelaAdministracin".
Larespuestaacercadelacuestinprecedente,relacionadaconelalcanceoextensindel
control a que puede referirse el recurso jerrquico respecto a decisiones de entidades
autrquicas,esexactamenteigualalaquehedadoenelpargrafoanterioralreferirmeal
alcance del "control administrativo" sobre tales entes. Me remito a lo dicho ah. Los
fundamentos jurdicos son exactamente los mismos. En consecuencia: 1) tratndose de
entidadesautrquicasdebidamentecreadasporelCongreso,medianteleyformal,porhaber
ejercido alrespectoobviasfacultades constitucionales, elrecursojerrquico slopuede
referirseala "legitimidad" delacto respectivo. Enestocoinciden nuestroderechoyla
solucindadaporladoctrinageneral;2)tratndosedeentidadesautrquicasindebidamente
creadas por el Congreso, mediante ley formal, por haber ejercido potestades
constitucionales del Poder Ejecutivo, el recurso jerrquico no slo comprende la
"legitimidad"delacto,sinotambinsu"oportunidad",mritooconveniencia;3)tratndose
deentidadesautrquicasdebidamentecreadasporelPoderEjecutivo,mediantedecreto,por
haberejercidoatribuciones constitucionales propias,integrantes delallamada "zonade
reservadelaAdministracin",elalcancedelrecursojerrquicoestambinamplio;noslo
comprende la legitimidad del acto cuestionado, sino tambin su oportunidad, mrito o
conveniencia.Enestesupuestoyenelanterior,lasolucinrequeridapornuestroorden
jurdicoesdistintaalaofrecidaporladoctrinageneral.Enestosdosltimossupuestosse
mantiene el vnculo "jerrquico" entre el ente y el Poder Ejecutivo (ver el pargrafo
anterior,textoynota143)(904).
127bis.Comoconsecuenciadelodichoenlospargrafosprecedentes,yenparticularpor
aplicacin de idntica doctrina que ya haba adelantado en un trabajo publicado con
anterioridad(905),cuandofuiProcuradordelTesorodelaNacinadoptcomocriterio
jurdico de los respectivos dictmenes, el de que, tratndose de entidades autrquicas
debidamentecreadasporelCongresomedianteleyformal,elcontroladministrativosobre
ellasslopodareferirseala"legitimidad"delrespectivoacto;mientrasque,cuandose
trataredeentidadescreadasporleyformal,perocuyacreacinerapotestadconstitucional
del Poder Ejecutivo lo que significaba que la entidad haba sido mal creada por el
Congreso,ocuandosetrataredeentidadescreadasporelPoderEjecutivo,pordecreto,en
ejerciciodeatribuciones constitucionales,elcontroladministrativosobretalesentesera
amplio:delegitimidadytambindeoportunidad,mritooconveniencia.
Enelsentidoindicadofueronresueltosvarioscasos,conelconsiguientebeneplcitodelos
ciudadanos,queveanenellounanuevayefectivagarantaparaladefensadesusderechos:
el"debidoderecholegal"adquiraperfilesconcretos.
Pero tan pronto como dej el cargo de Procurador del Tesoro de la Nacin, la nueva
doctrinasentadapormfueabandonada,reimplantndoselaqueanteriormentesehaba

p.170

seguidoenesareparticinestatal,oseaquecontralosactosdelasentidadesautrquicas
institucionalessloprocedeuncontrolporrazonesdelegitimidad(906).Alprocederas
noseadvirtiqueelcriterioquesevolvaaadoptar,yqueeraelqueoriginariamentehaba
seguidolaProcuracindelTesoro,notenaencuentalasnuevasinvestigacionesrealizadas
alrespectoentrenosotros,enlascualestuveparticipacinactiva,comotambinlatuvo
desdeunprincipioelprofesorytratadistaBenjamnVillegasBasavilbaso,cuyaopinin
coincidetotalmenteconlamaenloquerespectaalainconstitucionalidaddelasentidades
autrquicascreadasporelCongresoalmargendesucompetenciaconstitucional.Ycomo
yaloadvertenpginasanteriores,alasmencionadasopinionesdeVillegasBasavilbasoy
ma,ahoraseagregalamuyvaliosadelprofesorGermnJ.BidartCampos,quienensu
reciente obra "Derecho Constitucional" (tomo 1, pgina 760, nota 191, Buenos Aires
1964),adhiereenuntodoamimododepensar,compartiendomicriteriodequetalesentes
debensercreadospor"decreto"delPoderEjecutivo.Vase,adems,elprlogodeVillegas
Basavilbasoalapresenteobra(pginas1113),dondeeldestacadojuristacompartetotaly
categricamentemisconclusionessobreestacuestin.
Aqunosetratadeque,indistintamente,puedaadoptarseoseguirseuncriteriouotroa
satisfaccin del intrprete, sino que debe adoptarse el criterio que inexcusable e
indefectiblementeseimponedeacuerdoalactualjuegodelosprincipiosconstitucionales
vigentesenelpas.Siestosprincipiosnosatisfacen,habrquereformarlaConstitucin,tal
comosehizoenUruguay,segnqueddichoanteriormente;peromientrasestonosuceda,
deberespetarselaConstitucinyprocedersedeacuerdoaloquesusdisposicionesexigen.
Apartedelaconclusinmencionada,eneldictamenreferidoseaceptaqueelcontrolsobre
losentesautrquicosseextiendaalde "razonabilidad" delactoimpugnado.Adems,en
dichodictamensesostienequesielPoderEjecutivopudiesecontrolarlosactosdelas
entidadesautrquicasdesdeelpuntodevistadesuoportunidad,mritooconveniencia,
resultarainoperantelaautarquaquehabacreadoelPoderEjecutivo,yaquetalautarqua
tieneporfindescongestionarlalabordedichopoder.
Consideroerrneoslosfundamentosdeldictamenaqueestoyrefirindome:
1)Enmateriadecontrolsobreentescreadospor"ley"formal,peroqueconstitucionalmente
debieronserlopordecretodelPoderEjecutivo,lanoadmisindelcontroldeoportunidad
implicauncercenamientodelaspotestadesdelPresidentedelaRepblica,conviolacin
delartculo86,inciso1(907)delaConstitucin.Sobreestoltimonadadiceeldictamen
encuestin.Queda,entonces,enpiemiimpugnacindeinconstitucionalidad,quesermuy
difcilcontrovertir,nosloporlasrazonesinvocadasparaello,sinotambinfrentealo
sucedidoenidnticasituacinenUruguay,segnquedexpresadoenpginasanteriores.
Precisamente,misconclusionesacercadelaextensindelcontrolsobreactosdeentidades
autrquicasobedecenaesasituacininstitucionalexistenteentrenosotrosenlaactualidad.
2)EnmateriadecontrolsobreentesautrquicoscreadospordecretodelPoderEjecutivo,
desdequeentalsupuestoseestenelmbitodelasmerasautolimitaciones(vernmeros
118121 y 126), el "principio" es que el Presidente de la Nacin conserva todas sus
potestades de "superiorjerrquico",derivndosedeestosus facultades pararealizar el

p.171

controldeoportunidad.Paraqueestonoproceda,serequiereunanormadictadaporel
Presidente,decarctergeneraloespecial,estableciendoquenoharusodeesetipode
control.Mientrasestanormanoexista,dichocontrolesviable.Insistoenquetodoeste
rgimenespropioycaractersticodelderechoargentinoactual,porloquenadavalenal
respectolasconclusionesgeneralesdeladoctrinafornea.
3)Comoyaloexpres,eldictamendereferenciaincluyeenelcontrolde"ilegitimidad"al
controlsobrela "razonabilidad",extendindolo a sta.Perotal criterio noatempera lo
equivocadodeldictamenencuestin,queexcluyedelcontrolsobrelosentesautrquicosa
la"oportunidad","mrito"o"conveniencia",puesla "razonabilidad"hllaseenunazona
grissituadaentrela"legitimidad"yla"oportunidad".Qucriteriopermitedistinguircon
certeza la "razonabilidad" de la "oportunidad"? Hay, acaso, una total identidad entre
"razonable"y"legitimidad"?Cundouncontrolsobre"razonabilidad"dejadesertalpara
convertirse en control de "oportunidad"? En trminos concretos, el control sobre la
"razonabilidad"pertenecealcontroldelegitimidadoaldeoportunidad?Enalgunodesus
ltimos pronunciamientos, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, al referirse a la
"razonabilidad",dehechoserefirial"mrito"o"conveniencia"delacuestin,oseaala
"oportunidad"delamisma(908).Yunodenuestrosmsnotablesjuristas,JuanFrancisco
Linares,seencargadeponerdemanifiestoque "legalidad" noesexactamentelomismo
que "razonabilidad",yaqueinclusopuedehaber"razonabilidad"sin"legalidad",yala
inversa (909) . No es fcil aislar los conceptos de oportunidad y razonabilidad, para
adscribiresteltimoaldelegitimidad.Siendoasnoesmssensatoconsiderarquetodo
aquello que no sea de estricta "legitimidad" se considere dentro de la "oportunidad",
"mrito" o "conveniencia", haciendo lugar entonces, en estos supuestos, al control de
"oportunidad"?(910).
4)Finalmente,enelexpresadodictamensehaceotroargumento:queladescentralizacin
administrativa tiene por fin agilizar la Administracin, descongestionando as al Poder
Ejecutivo; de modo que si ste pudiere controlar cualquiera de los actos de los entes
autrquicos desde el punto de vista de su oportunidad, mrito o conveniencia, hara
prcticamente inoperante la institucin que l mismo cre. Este argumento que no es
jurdico es meramente efectista, pero absolutamente inexacto. Sabido es que el Poder
Ejecutivo,ymsconcretamenteelPresidentedelaRepblica,sloenformaestrictamente
excepcional ejercita pors tareasadministrativas:lascumpleatravsdelosrespectivos
ministeriosycorrespondientesrganosmenores:cuandoenesteordendecosasinterviene
elPresidente,lohacepararesolveralgnrecursopromovidocontraelactoadministrativo
dequesetrate.DemodoquecuandoelPoderEjecutivo comoconsecuenciadenuestro
actualsistemaconstitucional creaunaentidadautrquica,nolohaceprecisamentepara
descongestionar"su"labor,sinoparaconcentrarenla entidadautrquicaexcluyendode
elloaotrasreparticioneselestudioyanlisisdelosrespectivosproblemas,buscandoas
unamayorgarantadeaciertoenlaresolucindefinitivaqueseadopte.Perounavezque
laentidadautrquicahaagotadoelestudiodelacuestinydictaresolucindefinitiva,si
hubierecontroversiasobreelaciertodeloresuelto,lacontroversiadebeserdirimidaporel
Poder Ejecutivo en ejercicio de su poder de control sobre la oportunidad, mrito o
conveniencia, poder que, en nuestro actual sistema jurdico constitucional, permanece

p.172

inclume a disposicin del Presidente de la Repblica. Para que dicho control de

"oportunidad"noseaejercidoporelPresidentedelaRepblica,serequierealefectouna
manifestacindevoluntaddeste,quepuedeser"especial"paraelcasodadoo"general"
(911).Ensntesis:respectoalosactosdelasentidadesautrquicasinstitucionales,elPoder
Ejecutivo slo intervendr a los efectos del "control", tanto de legitimidad como de
oportunidad, mrito o conveniencia; en todo lo dems acta el ente exclusivamente,
comportamientoqueestlejosdetornarinoperantelaactividaddelaentidadautrquica.
SalvolamanifestacindevoluntaddelPoderEjecutivo,aquehagoreferencia,enelsentido
dequenoejercersusmencionadospoderesdecontrol,laexpuestaeslasolucinquese
"impone"comoconsecuencialgicadenuestroactualrgimenjurdicoconstitucional.No
setratade"elegir"lasolucinquemsleagradealintrprete,sinodeadoptarlaquesurge
imperativamentedelaConstitucin.Sobretalesbases,noseadviertecmopudoafirmarse
quealejercerelcontroldeoportunidadelPoderEjecutivotornarainoperantelainstitucin
autrquicaquelmismocre.
Es de esperar que la Procuracin del Tesoro de la Nacin, en homenaje a la verdad
cientfica,abandonesuactualposicinequivocada,yadoptenuevamenteelcriteriojurdico
quealrespectoimpusecuandoejercesaselevadasfunciones(912).Larectificacindeun
errorenalteceaquienlarealiza.Ciertavez,nuestrosabiomximo,FlorentinoAmeghino,
cambideopininacercadeunadesusteoras,ehizosaberqueesecambionoserael
ltimo,conlocualltratabadeacercarsecadavezmsalaverdad."Paraesotrabajoy
estudio,dijoAmeghino.Cambiardeopinintantasvecesytanamenudocomoadquiera
conocimientosnuevos;eldaquemeapercibadequemicerebrohadejadodeseraptopara
esoscambiosdejardetrabajar.Compadezcodetodocoraznatodoslosquedespusde
haber adquirido y expresado una opinin, no pueden abandonarla nunca ms". Y Jos
Ingenieros,refirindoseaesaspalabrasdeAmeghino,dijo:"Aspuedenhablarloshombres
queestnsegurosdesugenio:lasdoctrinassonhiptesisperfectiblesydebenvariarpara
adaptarse a los resultados de la experiencia" (913) . A veces resulta muy difcil la
comprensinytriunfodelasnuevasfrmulasjurdicas.Peronotodoslosestudiososson
impermeablesalasnuevassolucionesdelderecho.QuizalgndalleguealaProcuracin
delTesoroquienvaloremisconclusionesylasacepte,porserestoloqueseimponeantela
rectaexgesisdelaConstitucin.Aslodeseofervientementeenestecaso,porqueellasal
ampliarelmbitodelcontrol,apartedesurazestrictamentejurdicapositiva,implican
unacontribucinalafianzamientodelaslibertadespblicasyalalejamientodetodoatisbo
deprocedimientosarbitrariosdelaAdministracinPblicaencontradelosadministradoso
particulares,eternaseindefensasvctimasdelosmalosfuncionariosydelaAdministracin
displicente(914).
Enelcasoconcretodeldictamenaqueestoyrefirindome,parahacer "justicia" noera
menesterecharframenteportierratodaunaconstruccinjurdica:bastabaconhaberdicho
queenelcasoparticularaestudio,enlaresolucindelaentidadautrquica Direccin
GeneraldeParquesNacionales,enlaespecie noseadvertaimpertinenciaalgunaque
justificasesuanulacin.Sehabrahecho"justicia"respetandolos"principios".

p.173

128.Comoresultadodesu"personalidad",laentidadautrquicapuedeejercersusderechos
y,correlativamente,cumplirsusobligaciones.Deellodervasesuresponsabilidadporlos
hechosyactosquerealiceeneldesenvolvimientodesuactividad.La "responsabilidad"
por las consecuencias de los hechos y actos imputables es un corolario de la
"personalidad". En este orden de ideas, la entidad es susceptible de ser directamente
demandadaantelosrespectivostribunalesdejusticia.Elenteautrquicoesresponsablepor
sucomportamiento(915).
Normalmente,laentidadmismaharfrenteasuresponsabilidad,utilizandoparaellolos
fondosobienesdeafectacindequedispone.Peropuedeocurrirqueelenteautrquicono
pueda hacer efectiva su responsabilidad, por insuficiencia o falta de activo. Quin
respondeentalsupuesto?
La doctrina cuyas conclusiones comparto hllase conteste en que, en tales eventos,
responde el "Estado" creador del ente, ello por aplicacin de los principios sobre
responsabilidad "indirecta" (916),queennuestralegislacinaparececontempladaenel
artculo1113delCdigoCivil,cuyotextodiceas:"Laobligacindelquehacausadoun
daoseextiendealosdaosquecausarenlosqueestnbajosudependenciaoporlascosas
dequesesirve,oquetieneasucuidado"(917).Enlaespecie,elenteautrquicoserael
"dependiente" y el Estado el "principal". Trtase de una adaptacin del supuesto
contempladoenelartculo1113delCdigoCivil,alcasoderesponsabilidaddelEstado
porobligacionescualquieraseasuorigendeunaentidadautrquica,adaptacinquejuzgo
plausible,nosloporlasimilituddesituaciones,sinoespecialmenteporquelapropiedadde
losbienesquelaentidadautrquicatiene"afectados"paraelcumplimientodesusfinesle
pertenecealEstado(vern114,textoynota100).Demaneraque,enltimainstancia,la
responsabilidaddelenteautrquicodebesercubiertaporelEstado(918).
Sibienenderechoprivadolosautoresconsideranqueelresponsableindirectoessolidario
con el responsable directo (919) , y que en ese orden de ideas el principal es deudor
solidariodeloqueresulteadeudarsudependiente,estimoqueesasolidaridadnorigeni
puedeaceptarseenelsupuestoderesponsabilidadindirectadelEstadoporunaobligacin
deunenteautrquico,puesenestecasoelprincipiodelaresponsabilidadindirectano
surgeexpresamentedeleyalgunacomoocurre,encambio,enelderechoprivado(920),
sinoqueserecurresubsidiariamentealalsoloefectodellenarunvacodelordenamiento
jurdicolegal administrativo. En materia de patrn y dependiente la responsabilidad
indirecta de aqul surge de texto "expreso"; de ah que, como lo sugiere la doctrina,
glosandolostextosdelderechoprivado,laresponsabilidaddepatrnydependientesea
solidaria.PeroesonoocurrerespectoalaresponsabilidaddelEstadoporobligacionesde
unaentidadautrquica:deahquenopuedahablarsederesponsabilidad"solidaria",yque
slodebahablarsederesponsabilidad "subsidiaria"delEstadoporlaobligacindelente
autrquico(921).ElEstadoesresponsable,peronoenformasolidaria,sinoenforma
subsidiaria, o sea nicamente cuando el ente autrquico efectivamente no pueda hacer
frente a su responsabilidad con los fondos o bienes que le fueron afectados para el
cumplimientodesusfines(922).Elacreedordelenteautrquiconopuede,porelsolo

p.174

hechodeserlo,requerirleelpago directamente alEstado.Ladesteesunaobligacin

"subsidiaria",nounaobligacinsolidaria.
129. En el desarrollo de su actividad para el cumplimiento de sus fines, la entidad
autrquicainstitucional, comoconsecuencia desupersonalidad,puedeverseobligada a
intervenirenunacontiendajudicial,seacomoactoraocomodemandada.
Talposibilidadplantealassiguientescuestionesquereferiralordennacional:
a)Fueroanteelcualdeberadicarselacontienda.
b)Enelsupuestodequeellocorrespondaalfuerofederal,qujuzgadodeestefuerodebe
intervenirenlalitis,esdecireljuzgadofederalconcompetenciaenlocivilycomercialoel
juzgadofederalconcompetenciaenlocontenciosoadministrativo.
c)SipuedenonolasentidadesautrquicasinstitucionalespromoverantelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacinelrecursoordinariodeapelacin(tercerainstancia).
d)Siadichasentidadesautrquicaslessononoaplicableslasdisposicionesdelasleyes
nmeros3952y11634,sobredemandascontralaNacin.
e)SilasentidadesautrquicasinstitucionalespuedendemandarenjuicioalaNacin.
f)Silasentidadesautrquicasinstitucionalespuedendemandarseentres.
LaCorteSupremadeJusticiahaestablecidoqueelfuerofederalcompeteenlosjuiciosen
queintervienentantolaNacincomosusentidadesdescentralizadas(923),sinperjuiciode
que,sisetrataredeunacausacivilseguidaporunareparticinautrquicanacionalcontra
unaprovincia,correspondalacompetenciaoriginariadelTribunal(924).Noobstante,con
referenciaaciertasentidadesautrquicas,comoObrasSanitariasdelaNacinyConsejo
NacionaldeEducacin,laCorteSupremahizoalgunasdistincionesquemerecieronuna
crticaadversa;as,conreferenciaaObrasSanitariasdelaNacin,elTribunaldijoquees
unaentidadadministrativalocalencuantoejercesuaccinenlaCapitalFederal,ynacional
cuandoactafueradeloslmitesdeellaenejecucindeleyesdelaNacin(925).Deello
dedujoelTribunalqueenelprimersupuestolajurisdiccinjudicialeslaordinaria,yenel
segundo, federal. Una conclusin similar adopt respecto al Consejo Nacional de
Educacin(926).Peroello,comodigo,fueobjetodeunacrticaadversa,sostenindose
que"enrealidad,elenteautrquicoesunosoloytieneevidentementecarcternacional,
atendiendoalosatributosquelodeterminanydentrodelospropiosconceptosfijados,en
mltiplesdecisiones,porelaltotribunal"(927).Enefecto,elsutildistingorealizadoporla
CorteSupremanocondiceconlaprecisinycertidumbrequedebedrseleatodacuestin
jurdica,mximecuandoelenteeselmismoenambossupuestos.
Loatinentealjuzgadodelfuerofederalenquedebaradicarselalitisenqueesparteuna
entidad autrquica institucional, depende de la "materia" que origine la querella. Si la
"substancia"desaesdendolecontenciosoadministrativa,elpleitodeberadicrseleenel
juzgadofederalconcompetenciaendichamateria;siasnofuere,eljuzgadoquedebe

p.175

entenderenelpleitoeselquetengacompetenciageneralenasuntoscivilesycomerciales.
Cundounacausaes"contenciosoadministrativa"?Ladoctrinahaestablecidocundouna
cuestinesdenaturalezacontenciosoadministrativa(928).Lajurisprudenciadenuestro
altoTribunalinterpretconaciertoesasconclusiones;as,enuncasodonde,porhaberse
impugnadoundecretodelPoderEjecutivodeSalta,lapartedemandadapretendiquese
tratabadeunacuestinadministrativaquehacaimprocedentelajurisdiccinoriginariade
laCorteSuprema,stadijo:"Nadainfluyeenelcasoparacambiarelcarctercivildela
litis,comopretendelademandada,elhechodequeelgobernadordeSaltaaldictarel
decretode31demayode1928,hayaprocedidocomopoderpblicoynocomopersona
jurdica.SitaldecretohadesconocidoderechosprevistosyamparadosporlaConstitucin
o los cdigos fundamentales de la Nacin, y no derivados slo de disposiciones
administrativas locales, aquel desconocimiento es suficiente para engendrar acciones
netamente judiciales que nada tienen que ver con la jurisdiccin especial
contenciosoadministrativa.Paralaprocedenciadestanobastaquelaautoridadalaquese
imputalaresolucinatentatoriahayaprocedidocomopoderpblico,esnecesarioadems
que el derecho desconocido sea tambin de carcter administrativo, establecido
anteriormenteenfavordelreclamante,porunaley,decretooreglamentoslocalesdictados
dentrodefacultadespropias"(929).Sobrelasbasesexpuestas,encadasituacinparticular
elintrpretedeberanalizarlosantecedentesdelcasoyresolver,as,sisterevistecarcter
de "causacontenciosoadministrativa" ode "causacivil",radicandolalitisenunouotro
juzgadofederalsegncorresponda.
Hasta principios delao 1960noseadmita el recursoordinario deapelacin tercera
instancia ante la Corte Suprema de Justicia, deducido por entidades autrquicas
institucionales.Elloobedecaaquedichorecursosloseotorgabacuandola"Nacin"era
parte"directa"eneljuicio(verartculo24,inciso6,apartadoa.deldecretoleyn1285
del4defebrerode1958).Enbaseaello,ylegislacinanteriorconcordante,elTribunal
declarreiteradamentelaimprocedenciadeeserecursoordinariodeapelacindeducido
portalesentidades(930).Peroenfebrerode1960,conlasancindelaleyn15271,
cambilajurisprudencia.Dichaleymodificelmencionadopreceptodeldecretoleyn
1285,disponiendoquelatercerainstanciaporrecursoordinariodeapelacinprocedaen
lascausasenquelaNacin,directao"indirectamente",fueseparte.Ensumrito,laCorte
Suprema de Justicia tuvo oportunidad de admitir ese recurso ordinario de apelacin
deducidoporunaentidadautrquicainstitucional(931).
Lasleyesnmero3952y11634,llamadasleyesdedemandascontrala"Nacin",slose
refierenasta,ynoalasentidadesautrquicas,quejurdicamentesondistintasalaNacin.
Nosiendoaplicablesdichasleyesalasentidadesautrquicasinstitucionales,vadesuyoque
stas son directamente demandables sin necesidad de cumplir con el requisito de la
reclamacin administrativa previa (932) . No obstante, en lo relacionado con el efecto
meramente declaratorio delas sentencias dictadas contra laNacin,aqueserefiereel
artculo7delaley3952,laCorteSupremadeJusticiaextendielalcancedeesaleyauna
entidadautrquicainstitucional:laUniversidadNacionaldeBuenosAires(933),criterio
queconsidercontrarioaderecho,errneo,yqueporesoobjetenuntrabajoespecial
(934).

p.176

Todoloatinentealcontenciosointeradministrativo,esdecirasilasentidadesautrquicas
puedenpleitearentreellas,ocontralaNacin,hastahacepoconoestabareguladopor
normaalgunaennuestroderecho.Enotraslegislaciones,comoenlauruguaya,lamateria
estcontempladaexpresamenteporlaConstitucin(935).Tericamente,noexisterazn
algunaqueobsteaunpleitoentreentidadesautrquicas,odealgunadeellascontrala
Nacin,puestrtasededistintossujetosjurdicos.Pero,comoloexpresenotrolugarde
estaobra,elbuensentidorequierequenosedlugaralitigiosentrepersonaspblicas
estatales integrantes de una misma esfera de gobierno (vgr., pleitos entre entidades
nacionales;pleitosentreentidadesprovinciales).Elrectocriteriorechazalaposibilidadde
un"pleito"entredosentespblicosnacionales,yconmayorraznentrelaNacinyunode
susentesautrquicos,puesestoltimo,endefinitiva,equivalealitigarconsigomismo;
igual cosacuadra decirde las provincias ysus entes. Paracualquier diferencia quese
suscitareentrerganosnacionalesentres,oentrerganosprovincialesentres,habraque
instituir,concarcterobligatorio,unrbitroparaquedirimalacontroversia,evitandoas
todacontiendajudicial.Enelordennacionalexistealrespectounvaliosoantecedente.Me
refiero a las disposiciones legales que, en materia de "daos y perjuicios", erigen en
rbitrosalProcuradordelTesorooalPoderEjecutivo,segnloscasos,excluyendoasla
posibilidaddedemandasjudicialesentrelaNacinysusrganosautrquicosodestos
entres(936).Esasdisposicioneslegalesdebensermodificadas,enelsentidodequeel
arbitrajeaqueserefierennoslocontemplelasaccionesde "daosyperjuicios",sino
tambincualquierotraaccin,especialmentelasdetipo "pecuniario" engeneral.Aslo
declar posteriormente laCmara Federal enlo Contenciosoadministrativo, salaIV,en
sentenciadel27deagostode1986.Verprecedentementenmero27,subnotaa.delanota
199.
CAPTULOIVEMPRESASDELESTADO
SUMARIO:130.Consideracionesgenerales.Nocinconceptual.131.Condicinjurdica.
Observacinfundamental.LasempresasdelEstadonodebensercreadasconcarcterde
entidades autrquicas. 132. Empresas nacionalizadas. 133. Empresas del Estado y
actividades comerciales o industriales del Estado. Diferencia con los particulares o
administradosquerealizansimilaresactividades. 134.Clasificacindelasempresasdel
Estado. 135. Las empresas del Estado y la calidad de comerciante. El "comerciante
pblico". 136.Rgimenjurdico.Derechoquelasrige.RegistroPblicodeComercio.
Quiebra.Celebracindecontratos. 137.Continuacin.Rgimenjurdico.Titularidadde
los bienes. 138. Continuacin. Rgimen jurdico. Situacin legal del personal de las
empresasdelEstado.Derechoquelerige:distinciones aefectuar. Loatinente alfuero
judicialencasoslitigiosos.Conflictoslaboralesodetrabajo:leyaplicable.El "juiciode
responsabilidad": distinciones a efectuar. 139. Continuacin. Rgimen jurdico.
"Creacin"delente.Aquinlecorrespondetalcreacin?140.Continuacin.Rgimen
jurdico."Extincin"delaempresa.141.ControlsobrelasempresasdelEstado."Control
administrativo","controljerrquico";"recursojerrquico".142.Fiscalizacinfinanciera
ycontabledelasempresasdelEstado.Carcterquedebenreunirlasnormaspertinentes.
143.LasempresasdelEstadopueden "transar" ysometera "rbitros" suscuestiones?
Remisin.144.Situacindelos"terceros":usuarios,acreedores.

p.177

130.Sibien,engeneral,lateoradelapersonalidadenelderechoadministrativoanno
alcanz laplenituddesumadurez,yaquetodava granpartedelosexpositores nose
compenetrdelasobviasproyeccionesquederivan,porejemplo,deladistincinentre
personajurdicapblicaestatalypersonajurdicapblicanoestatal,puedenoobstante
aceptarsecomoexactalaafirmacindeque,comoentesjurdicos,lasempresasdelEstado
representan la ltima etapa en la evolucin institucional del Estado y del derecho
administrativo.Deallqueseanrelativamenterecientesenelpanoramamundial(937).Los
contornosdeestanocinanestnmaldefinidos(938).Estaconfusasituacinsedebea
que,alconcretarlosplanesdelarespectivapoltica,sedescuidelaspectojurdico(939).
Talestadodecosastambinesexactoennuestropas,donde,aigualqueenFrancia,seha
cometidoelerrordeasignarlesalasempresasdelEstado definalidadescomercialeso
industriales carcter de "entidades autrquicas", cuya finalidad o razn de ser es
absolutamentedistintaaladeaqullas;sehainvolucradoyconfundido,as,enunmismo
rgimenjurdicola"funcin"estatalconlamera"actividad"estatal.Laentidadautrquica
cumpleuna "funcin" tpicadelEstado,entantoquelaempresadelEstadorealizauna
"actividad"delEstadodelmismotipodelaquepodrandesarrollarlosparticulares.Ental
situacin,lacondicinlegaldeambosentesnopuedeserlamisma:equipararlaimplicauna
falladesistemticajurdica.
La entidad autrquica, como qued dicho en pargrafos anteriores, es una rama de la
Administracin Pblica, forma parte de sta y pertenece a sus cuadros. La entidad
autrquicaesunmedioqueelEstadoutilizapararealizaralgunodesuspropiosfines,osea
paracumpliralgunadesus"funciones"especficas.LaempresadelEstado,encambio,slo
constituyeunmedio"instrumental"delEstado;ysibienlosbeneficiosquesteobtienede
lagestindesusempresasnorespondenaunexclusivofindelucro,comoocurreconla
actividaddelosparticularesoadministrados,laempresadelEstadonoimplicaelejercicio
deuna"funcin"estatal.
Por"empresadelEstado"debeentendersetodapersonajurdica,pblicaoprivada,creada
porelEstado,querealizahabitualmenteactividadescomercialesoindustrialesoquetienea
sucargolaprestacindeserviciospblicosdeesandole(940).
131.ParaqueelEstadorealicelaspertinentesactividadescomercialesoindustriales,noes
indispensable que cree o instituya "rganos" dotados de personalidad ("empresas del
Estado",enlaespecie):puederealizaresasactividadespor "administracin", "enrgie",
comodicenlosautoresfranceses(941).MassiaesosfinessecrealaempresadelEstado,
comorganodotadodepersonalidadculessucondicinlegal?
Dichas empresas son "personas jurdicas". Esto es obvio. Pero qu tipo de personas
jurdicas?
Ennuestropas,comoyaloadelantenelpargrafoanterior,enmateriade"empresasdel
Estado"hayunadivergenciaentrelalegislacinylarectadoctrina.

p.178

Lageneralidaddenuestrasleyessobrelamateria,olosestatutosorgnicospertinentes,
erigenalasempresasdelEstadoen "entidadesautrquicas".Yasrevistencarcterde
entidadesautrquicasempresasdestinadasaexplotacionesindustrialesycomerciales;por
ejemplo, a explotacin de yacimientos petrolferos y carbonferos. Tambin reviste ese
carcterlaempresaestataldedicadaalexpendiodegasalosadministrados,apartedeque
estaempresasededicaasimismoalaventadegasalpormayor,inclusoalextranjero
(942).Demaneraqueennuestropas,lageneralidad delasempresasdelEstadoson
"entidades autrquicas". Tal es su condicin legal. Pero esto importa una falla de
sistemticajurdica.
SabidoesqueentreloselementosesencialesdelaAdministracinautrquicafigurael"fin
pblico",esdecirqueelorganismoautrquicotienecomorazndeserelcumplimientode
"especficas"finalidadespblicas,cuyasatisfaccinoriginariamentelecompetealEstado
strictosensu.Laentidadautrquicanocumpleunasimple "actividad" estatal,sinouna
"funcin" estatal.EsunaramadelaAdministracinPblicaypertenecealamisma.En
cambio,laempresadelEstadoesunsimplemedio"instrumental"delEstado;noejerceuna
"funcin" estatal;desarrollaunamera "actividad" estatal,cuyanaturalezaessimilarala
que desarrollan o pueden desarrollar los particulares o administrados. En el n 114, al
referirmealoselementosesencialesdelaautarqua,meocupdeloquealefectohade
entendersepor"finpblico";meremitoalodichoentonces.
El"finpblico",queconstituyelaesenciadelalabordelenteautrquico,esdesubstancia
idnticaaladelosfinesespecficoscuyasatisfaccinespropiaycaractersticadelEstado,
y ms concretamente de la Administracin Pblica. Por eso no resulta plausible crear
"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetodetales
empresas,porserindustrialocomercial,esajenoalosfinesespecficosdelEstado.
Porlasrazonesmencionadas,las"empresasdelEstado"podrnsercreadasconcarcterde
personas jurdicas privadas o pblicas pero nunca con carcter de "entidades
autrquicas" (943).Dichasempresaspodrnserpersonasjurdicas "pblicas",perono
personas jurdicas pblicas "estatales", en el sentido tcnico de la expresin, pues la
actividadcomercialylaactividadindustrial,sibienpuedensercumplidasporelEstado,no
constituyen"funciones"estatalesstrictosensu.Lalgicajurdicarechazalacreacindeuna
"entidadautrquica"paraqueseocupe,porejemplo,delaexplotacindeunaminaydela
comercializacindesuproducido,oparaqueseocupedecualquierotraindustriacomo
pudierahacerlounparticular,puesnadadeestointegralosfinesespecficosdelafuncin
estatal.
La"entidadautrquica"yla"empresadelEstado"sonpersonasque,desdeelpuntodevista
delatcnicajurdica,difierenesencialmenteentresporlandoledelalaborqueambas
desarrollan: la primera, "funciones" estatales tpicas; la segunda, "actividades" no
especficamenteestatales,sinodetipoindustrialocomercial,comolasquepodrarealizar
unadministradooparticular.Insisto:laentidadautrquicacumple"funciones"estatales;la
empresa del Estado realiza "actividades" instrumentales del Estado. Las finalidades de
ambasson,pues,distintas.

p.179

Lacreacinde"entidadesautrquicas" paraquesedediquenaactividadesindustrialeso
comerciales, como pudiera hacerlo un particular o administrado, slo encuentra apoyo,
pues,enlaomnipotenciadellegislador:noenlospostuladosdelacienciaodelalgica
jurdica.
LasempresasdelEstadodebensercreadascomopersonasjurdicas,pblicasoprivadas,
peronuncacomoentidades autrquicas,valedecir,lasempresasdelEstadopuedenser
personasjurdicas"no"estatales,peronuncapersonasjurdicaspblicas"estatales"(parala
distincin entre la persona jurdica pblica "estatal" y la "no estatal", vase
precedentemente,nmeros99y100).
Algo similar a lo que sucede entre nosotros ocurre en Francia, donde en el originario
concepto de "tablissement public" (establecimiento pblico), equivalente a nuestra
"entidadautrquicainstitucional",actualmentesehaincluidoalas"empresasdelEstado"
(944);peroesto,apartededemostrarquelareferidafalladetcnicajurdicanosloexiste
entrenosotros,sinotambinenFrancia,pruebaqueendichopas,lomismoqueenel
nuestro, no distinguen, como correspondera, entre persona jurdica pblica estatal y
personajurdicapblicanoestatal.LociertoesquelainclusindelasempresasdelEstado
denaturalezaindustrialocomercialenelconceptofrancsde"establecimientopblico"
(tablissementpublic),equivalenteanuestraentidadautrquicainstitucional,traduceun
sntomadecrisisdeeseconcepto(945),comotambintraduceunacrisisdelconcepto
sobre nuestra entidad autrquica institucional; trtase de una crisis lamentable, porque
implica un quebrantamiento de la nocin de "establecimiento pblico" y de "entidad
autrquica", que introduce imprecisin conceptual en el orden jurdico. Todo esto es
fcilmenteremediable,acudiendo,comocorresponde,alasnocionesdepersonajurdica
pblicaestatalynoestatal(946).
132.LasempresasdelEstadopuedensercreadasab initiodirectayoriginariamentepor
elEstado,opuedenseradquiridasporstedelosparticulares.Estoltimorequiereunacto
deliberalidaddelparticular,unacompraventaounactoexpropiatoriodelEstado(947).
Cuandosteadquieredelosparticularesuna"empresa"industrialocomercial,sediceque
dichaempresahasido"nacionalizada".
Nohayraznalgunadeprincipioqueobsteaquelanacionalizacindeunaempresase
baseenunactodeliberalidaddesudueo,dadoquelatransferenciadelbienalEstado
puedeefectuarseporcualquiermediojurdicoidneo,entrestoselactodeliberalidad.En
modoalgunoresultaindispensablequelanacionalizacinsebaseenunaexpropiacin,ala
queslohaderecurrirseenelsupuestodefaltadeconformidaddeltitulardelaempresa.
Culeslacondicinlegaldelaempresanacionalizada?
Como bien se ha expresado, los problemas jurdicos que plantean las empresas
nacionalizadas son exactamente iguales a los que suscitan las empresas creadas
directamenteporelEstado,correspondiendoenambossupuestosidnticassoluciones(948)

p.180

.Demodoque,encadacasoparticular,deacuerdoasusmodalidades,debenaplicarselas
reglascorrespondientes.
Lacondicinjurdicadelasempresasnacionalizadasdepende,pues,delrgimenlegala
que la misma ha sido adscripta, lo cual constituye una cuestin de hecho que debe
resolverseencadacaso.Eneseordendeideas,unaempresanacionalizadapuedeconstituir
una persona jurdica privada o una persona jurdica pblica: todo depende de las
circunstancias.
133.Endoctrinanohayacuerdoacerca desielEstadodebeonorealizaractividades
industrialesocomerciales.QuienesnieganlaconvenienciadequeelEstadorealiceesa
clasedeactos,fundansuopininenatendiblesargumentos(949).
Elanlisisdetalcuestinnocorrespondealandoledelapresenteobra.Sloinsistiren
que,sisedecidierequeelEstadorealiceactividadescomercialeseindustrialesatravsde
unentedotadodepersonalidad, creadoalefecto,dichoentenodebetenercarcter de
entidadautrquica,sinosimplementedepersonajurdica,queserpblicaoprivada,segn
loscasos.
Pero si bien la actividad comercial o industrial, por principio, es propia de los
administradosoparticulares,cuadrasinembargoponerdemanifiestoladiferenciaque,
respectoalosbeneficiosobtenidos,existeentreelejerciciodelaactividadcomercialo
industrialporpartedelEstadoyporpartedelosparticularesoadministrados.
Enelejerciciodedichasactividades,el"fin"perseguidoporelEstadoyelquepersiguen
los particulares no es idntico. Los particulares explotan las empresas industriales o
comercialesconunfinlucrativo,mientrasquelaAdministracinPblicalohaceconel
objeto de satisfacer una necesidad pblica (950) . De parte de la Administracin, esa
actividad no aparece determinada por el nimo de lucro, "sino por el hecho de la
participacincompetidoraenlavidaeconmica" (951).Enestoscasos,segnGarca
TrevijanoFos,loquediferenciaalaAdministracindeunparticularesquela"devolucin
dellucro"sedirigeafinesdeutilidadgeneral(952).
Demodoqueelparticularoadministradoqueexplotaunaempresacomercialoindustrial,
lohaceconunfindelucro;encambio,sibienlaAdministracin,alejercerdichaactividad
obtienetambinunbeneficio,unlucro,elfinquelallevaatalejercicionoesellucroens,
sino la posibilidad de emplear ese lucro en la satisfaccin directa o indirecta de
necesidadespblicas.Perotaldiferencianoalteralasubstanciadelaactividadejercida,
pues es sabido que el destinatario de la actividad de la Administracin Pblica es, en
definitiva,la colectividad,el"pueblo",quenopuedeactuarpors,directamente,sinoa
travsdelasautoridadesrespectivas(ConstitucinNacional,artculo22).Elparticularo
administradosebeneficialdirectamenteconellucroqueobtieneconsulabor;cuandola
actividadlaejercelaAdministracinPblicarepresentantedelpueblo,elbeneficiariode
eselucroeselpueblo,porquelaactividaddelaAdministracinPblicatiendealograrel
bienestardeste.Siemprehayunbeneficiariodeeselucro:elindividuoparticularenun
caso;elpuebloenelotrocaso,perosiempredichobeneficiarioesaquelencuyonombrese

p.181

ejercelaactividadcorrespondiente.Nohay,entonces,diferenciasubstancialenlaactividad
comercialoindustrialcuandoellaesejercidaporelparticularoporlaAdministracin
Pblica.
134.LasempresasdelEstadopuedenclasificarsedeacuerdoalandoledelaactividadque
realizan,clasificacinquerevisteinters,porqueincideenlaramadelderechopblicoo
privadoaplicable.
Eneseordendeideaspuedenclasificarseenempresasquerealizanactividadesdecarcter
industrialocomercial,yempresascuyaactividadconsisteenlaprestacindeservicios
pblicos.Enelprimercasolaempresaquedasometida,principalmente,alderechoprivado;
enelsegundocaso,enelrgimendelaempresatieneinjerenciaelderechopblicoen
variosaspectos(953).Debetenersepresentequeel "serviciopblico" tieneunsistema
jurdicoespecial,queesdederechopblico(954).
Otra clasificacin que puede revestir inters, por los diferentes regmenes jurdicos
imperantesenlosdistintoslugaresojurisdicciones,eslaqueconsideraalasempresasdel
Estadoen"nacionales","provinciales"y"municipales".
135.LoatinenteasilasempresasdelEstadodebenonoserconsideradascomerciantes,
vinclasentimamentealproblemadesielEstadopuedeserlo.
HayquienesestimanquenialEstado,niasusentidadespersonalizadas,puedeatriburseles
lacalidaddecomerciantes,sinperjuiciodequepuedanrealizarreiteradayhabitualmente
actos de comercio; pero ni aun en este supuesto el Estado o sus entes personalizados
quedansometidosalasobligacionesimpuestasaloscomerciantes(955).Otrosexpositores
piensanqueelEstadoosusentidadesoempresaspersonalizadaspuedenserconsiderados
comerciantes(956).Otrosconsideranquetalesentidadespuedenadquirirlacalidadde
empresarios ocomerciantes, aunque el status legal de stos noles seaaplicable ensu
integridad(957).
Ante tal situacin incierta, y ante el hecho incontrovertible de que en estos casos la
aplicacindelderechocomercialnoestotalyexclusiva,yaquestehllaseinterferidopor
el derecho pblico, un jurista sostiene que la empresa del Estado cuya actividad sea
comercialoindustrialimplicaunacategoranuevaenelderechoadministrativo:ladela
personapblicacomercianteo,msbrevemente,ladel"comerciantepblico"(958).Jean
Rivero, considerando difcil negar la calidad de comerciante a empresas estatales cuya
razndesereselejerciciodeunaactividadcomercial,estimaquelaexpresadacategorade
"comerciante pblico", propuesta porVedel, concilia la comercialidad esencial deesas
empresasconlasrestricciones queelderechopblicoleimponeadichacomercialidad
(959).
Entendida como una comercialidad influida por el carcter "estatal" de la empresa
comercialoindustrialyporlas"finalidades"detalesentes,todolocualdeterminayrevela
unainjerenciadelderechopblicoendiversosaspectosdelstatusdelcomercianteclsico,a
lavezqueunaderogacindeotrosaspectosdetal status quehallbanseregidosporel

p.182

derecho privado, comercial,la proposicin del profesor Vedel es aceptable, ya quela

expresin"comerciantepblico"sintetizalosconceptosprecedentes.
En suma: las empresas del Estado, cuyas actividades sean comerciales o industriales,
puedenadquirirlacalidaddecomerciantes,sinperjuiciodequeelstatuslegaldestosno
lesseaaplicableensuintegridad.As,porejemplo,alasempresasdelEstadonoleses
aplicableloatinentealaquiebra,puesstanocondiceconlandoledeaqullas;tampoco
puedenserobligadasasometerseatodaslasobligacionesimpuestasaloscomerciantes,
siendoporello,porejemplo,quenoestnobligadasainscribirseenelRegistroPblicode
Comercio,etctera.
136.AlestudiarelrgimenjurdicodelasempresasdelEstado,correspondeaclararenqu
ramadelderechoquedanencuadradas,o,enotrostrminos,quramadelderecholasrige
elprivadooelpblico?
Paraellopreviamentehayqueconocerculeslaactividaddelaempresa,pueslaramadel
derechoaplicablerelacinasecondichaactividad.
Laleyn14380,artculo1,seocupadeestacuestin.SilaempresadelEstadodesarrolla
actividadescomercialeseindustriales,quedasometidaalderechoprivado;silaactividadde
la misma consiste en la prestacin de servicios pblicos, queda sometida al derecho
pblico;igualmentequedasometidaaestederechoentodoloqueataeasusrelaciones
conlaAdministracin(leyyartculocitados).Peroestaafirmacindelaley,apesardelos
trminos enqueestconcebida,noesabsoluta,sinomeramenteaproximativa, puesen
ninguno de esos supuestos la vigencia del derecho privado es total y exclusiva, como
tampocoloesladelderechopblico.Lonicoqueocurreesqueenuncasolaaplicacin
delderechoprivadoesprevalecienteyenotrocasolaventajalecorrespondealderecho
pblico. La vigencia esencial del derecho privado no obsta a que tambin el derecho
pblicotengasimultneainjerenciaenciertosaspectos;delmismomodo,lavigenciabsica
delderechopbliconoimpidelaaplicacin delderechoprivadoenciertos rdenesde
relaciones.Vaseloqueexpuseenlosprecedentesnmeros134y135.
Entre nosotros, en el mbito nacional, el rgimen de las empresas del Estado hllase
contempladoenlasleyes13653,delao1949,14380,delao1954y15023,delao
1959.PeroelrgimenostatusdelasempresasdelEstadonoslodependedeesasleyes,
sinodelasdesurespectivacreacinodelestatutoorgnicoquelesfijeelPoderEjecutivo
(ley13653,artculo2,modificadoporlaley14380)(960).
Enlossupuestosdeaplicacindelderechoprivado,laactividaddelaempresasellevaa
cabodeacuerdoaprocedimientosdederecho"comercial",ysubsidiariamentedederecho
"civil"(961).
Comoqueddichoenelpargrafoanterior,aunquelaempresadelEstadorealiceactosque
debanconsiderarsecomerciales,dadaslasrestriccionesqueelderechopblicoleimponea
dicha comercialidad, hay ciertas disposiciones del derecho comercial que no le son
aplicables.As,porejemplo,noestandoobligadasesasempresasasometerseatodaslas

p.183

obligaciones impuestas aloscomerciantes,notienenporquinscribirseenelRegistro

PblicodeComercio(962).Tampocolesesaplicableloatinenteala"quiebra",puessta
nocondiceconlandoledeaqullas;enloscasosenqueelPoderEjecutivoresuelvala
disolucinoliquidacindeunaempresadelEstado,determinareldestinoyprocedimiento
aseguirrespectodelosbienesqueconstituyensupatrimonio(963).
Enloquerespectaalacelebracindecontratos,vadesuyoquedebeserdispuestaporla
autoridadconcompetenciaparaello,deacuerdoalasnormasquerijanlaactividaddel
ente.Eneseordendeideas,laleydecontabilidaddelaNacindiceas:"Enlasentidades
descentralizadas,laautorizacinyaprobacindelascontratacionessernacordadaspor
lasautoridadesqueseancompetentessegnlarespectivaleyysusreglamentos"(964).En
todoaquelloquenoestprevistoporlasleyessobreempresasdelEstado,losestatutos
especficosdecadaempresaylasreglamentacionespertinentes,serndeaplicacinlaley
decontabilidadyladeobraspblicasn13064(art.11,textoordenado,delaley13653,
modificadoporlaley15023(965).
Puedencelebrarcontratos"administrativos"lasempresasdelEstado?Vaseeltomo3A,
n591.
137.LosbienesdequedisponenlasempresasdelEstadoaquinlepertenecen?Quines
sutitular?LepertenecenalarespectivaempresaoalEstado?
Estacuestinfuemuydiscutidaenotrospases,verbigraciaenFrancia,dondealgunos
expositores,comoVedel,estimanquetalesbieneslepertenecenalarespectivaempresa
(966),entantoqueelConsejodeEstadodedichopaslosconsideracomopertenecientes
alEstado(967).
Qusolucincorrespondeennuestropas?Losbienesdequedisponenlasempresasdel
Estado no son propiedad de ellas; trtase, simplemente, de bienes que integran el
patrimonio "afectado" al cumplimiento de los fines dela entidad. Supropiedades del
Estado. Concuerda con este criterio lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia que,
refirindosealalcancedelderechodelasentidadesautrquicas(968)sobrelosbienesque
leshansidoafectados,dijoqueelotorgamientodeesosderechospatrimoniales "nose
justificamsalldeloslmitesdelfundamentodelaafectacindelosbienesnecesariosa
lafuncinencomendada";agregtambinque,conprescindenciadelavoluntadlegislativa,
talesentidadescarecendeatribucionesparaaccederodesconocerlaenajenacindeesos
bienesporactodelGobiernonacional(969).
138.Unodelospuntosdondeconmsclaridadseadviertelainterferenciaentreelderecho
privado y el derecho pblico en materia de empresas del Estado, es el referente al
"personal"queprestaserviciosentalesempresas.
PartiendodelsupuestodequelaactividadindustrialycomercialdelasempresasdelEstado
presenta similares caracteres exteriores que la de las respectivas empresas privadas, la
doctrinaylajurisprudenciaestncontestesenquelaactividaddeaquellasentidadesdebe

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regirse,enloposible,porelderechoprivado,tantomstratndosedecasosenquenosea
indispensablerecurriralasreglasonormasespecialesdelderechoadministrativo(970).
Deacuerdoaello,encuantoalas personas queprestanservicios enlas empresasdel
Estado, la doctrina hace la siguiente distincin en lo atinente al derecho aplicable: la
relacindeserviciodelasempresasdelEstadoconsu"personalsubalterno"rgeseporel
derechoprivado;encambio,el personaldirigente o superior quedasometidoalderecho
pblico(971).Estaltimacategoradepersonasesconsideradacomo"funcionarios"o
"empleados"pblicos.
Entrenosotroslajurisprudenciahaseguidoigualcriterio.As,laCorteSupremadeJusticia
delaNacinhadeclaradoquesielactornointegrabalasautoridadesdelaempresa,ni
tenaasucargofuncionesdedireccin,gobiernooconduccinejecutiva,enelcaso no
mediabarelacinjurdicadeempleopblico(972).IgualtemperamentosiguelaCmara
delTrabajoenplenodelaCapital(973)(974).
Lasconsecuenciasdeloqueantecedesondedos rdenes:a)enloatinenteal "fuero",
federaluordinario,anteelcualdeberadicarselademandadelapersonaqueaccionecontra
laempresadelEstado,loquegeneralmenteocurrirporrazonesdecesantaodespido;b)
en lo atinente a la norma aplicable para dirimir el reclamo que motiva la demanda.
Respectoaloprimero,esdecirrespectoal"fuero",laCorteSupremahaestablecidoquesi
laaccinespromovidaporquienestvinculadoalaempresaporunarelacindederecho
privado,lajusticiacompetenteeslaordinaria tribunalesdelTrabajo,enlaCapitaldela
Repblicaynolafederal,apesardequeenlaespecielademandaestdirigidacontrauna
entidadnacional(verjurisprudenciacitadaenlanotaanterior).Encuantoalosegundo,si
lademandafuepromovidaporunapersonavinculadaalenteporunarelacindederecho
privado,lasnormasaplicablespararesolveracercadelreclamoporcesantaodespidoson
lascomunesdelderecholaboral(vase,asimismo,lajurisprudenciadelaCorteSuprema
citadaenlanotaanterior);perosieldemandante estuvierevinculadoalaempresadel
Estadoporunarelacindeempleopblico,lanormaaplicableentalcasosera,enprimer
trmino,elestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional(decreton
6666/57,ratificadoporlaleyn14467)(975).
Otracuestinrelacionadaconel"personal"queprestaserviciosenlasempresasdelEstado,
es la atinente al "juicio de responsabilidad" a que hllase supeditado "cualquier
estipendiariodelaNacin"(decretoleydecontabilidadn23354/56,artculo85,incisoe).
Porsuparte,laley14380,artculo2,estableceque"todoelpersonaldelasempresasdel
Estadosehallasujetoalosjuiciosderesponsabilidad,conformealaleydecontabilidad
12961".Esexactoque "todo" elpersonaldedichasempresasestsujetoalexpresado
juicioderesponsabilidad?Estimoqueno.Consideroquenicamenteloestelpersonal
vinculadoalenteporunarelacindederechopblico(funcionario,oseapersonalsuperior,
dirigente,degobiernooejecutivo),peronoelpersonal subalterno,vinculadoalentepor
unarelacindederechoprivado.Locontrarioimplicarauncontrasentidooincongruencia,
ya que al personal de las empresas estatales regido por el derecho privado debe
equiparrselejurdicamentealdelasempresasparticulares.Ademscuandosesancionla

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ley14380,ennuestropas,respectoalpersonaldelasempresasdelEstado,annohaba
cristalizado la distincin entre personal vinculado al ente por una relacin de derecho
pblicoypersonalvinculadoalenteporunarelacindederechoprivado:losfallosdela
Corte Suprema de Justicia, a que hice referencia precedentemente (nota 202) son
posterioresalasancindelaley14380.Finalmente,cuadraadvertirquelaactualleyde
contabilidad decretoleyn 23354/56 confirma la interpretacin queantecede, pues el
artculo142,apartadotercero,establecequeparalos"funcionarios"dequetrataelartculo
85,incisoe,laprescripcincomienzaacorrerdesdelafechaenquehayancesadoensus
cargos;peroentonceshayquerecordarqueslolaspersonasvinculadasalaempresapor
unarelacin de derechopblico revisten carcter de "funcionarios",noasel personal
subalterno,cuyovnculoconlaempresaesdederechoprivado.Lapropialeyactualde
contabilidadlimita,pues,eljuicioderesponsabilidadalos"funcionarios".Demodoqueel
juicioderesponsabilidaddebeconsiderrselelimitadoalpersonalsuperiordelaempresay,
engeneral,atodoelpersonaldelamismavinculadoaellaporunarelacindederecho
pblico.Elpersonalvinculadoalenteporunarelacindederechoprivado,enmateriade
responsabilidaddebeconsiderrseleregidoporlasdisposicionesdelalegislacincomn
(civil).Esnecesario,entonces,queelartculo2delaley14380,encuantoserefiereal
"juicioderesponsabilidad"aqueestsujetoelpersonaldelasempresasdelEstado,sea
interpretado"racionalmente",enformaconcordanteconlaexpresadajurisprudenciadela
CorteSupremadeJusticia,queporlodemsconcuerdaconlospostuladosdeladoctrina
general.El"juicioderesponsabilidad"esextraoalderechoprivado:pertenecealderecho
pblicoyslocorrespondearelacionesregidasporste.
139.Quinpuede "crear" las empresas del Estado?El PoderLegislativo oel Poder
Ejecutivo?
Al respecto los principios aplicables son anlogos a los que rigen la creacin de las
entidadesautrquicasinstitucionales;peroestonoobedeceprecisamenteaque,ennuestro
pasporlafalladetcnicajurdicaaquehicereferencia,lageneralidaddelasempresas
delEstadoestncreadasconcarcterdeentidadesautrquicas,sinoaquelaactividadde
las empresas del Estado se traduce en una actividad de tipo administrativo, tal como
tambinacaececonlasentidadesautrquicas.
Ensumrito, poranlogas razones alas queexpuseal referirme ala creacin de las
entidadesautrquicasinstitucionales(vasenmeros118/121),lacreacindelasempresas
delEstadolecorresponde,porprincipio,alPoderEjecutivo;excepcionalmente,talfacultad
lecorresponderalPoderLegislativo,loqueocurrircuandolaposibilidaddecrearuna
empresadetalndoleleestatribuidaalCongresoporalgunadisposicinconstitucional.
No teniendo el Congreso esa atribucin constitucional, la facultad genrica de crear
empresasdelEstadolepertenecealPoderEjecutivo,envirtuddelospoderesgeneralesde
administracinqueleatribuyelaConstitucinNacionalensuartculo86(976),inciso1.
Talessonlosprincipiosfundamentalesaconsiderar.
Poresojuzgoinnocuaosuperabundanteladisposicindelartculo9delaley14380,en
cuanto dispone que "el Poder Ejecutivo queda facultado para constituir empresas del

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Estado con los servicios actualmente a su cargo y que, por su naturaleza estn
comprendidosdentrodelapresenteley,etctera".LafacultaddelPoderEjecutivopara
crearempresasdelEstadonodependedeunaleydelCongreso:surgegenricamentedela
Constitucinyformapartedelazonade "reservadelaAdministracin",enlacualslo
puedeactuarsta,delmismomodoqueenlazonade"reservadelaley"slopuedeactuar
ellegislador,ydelamismamaneraqueenlazonade"reservadelajusticia"slopuede
actuareljuez.
140.LafacultadparaextinguirodisolverunaempresadelEstadolecorrespondealpoder
quelacre:LegislativooEjecutivo,segnloscasos.Sigueimperandoaquel"paralelismo
delascompetencias".TaleselprincipioquesurgedelaConstitucin.
Perolaleyn14380,artculo4,facultaalPoderEjecutivoparadisolveroliquidarlas
empresasdelEstado,agregandoquedichopoderdeterminareldestinoyelprocedimiento
aseguirrespectodelosbienesqueconstituyensupatrimonio.Estadisposicinlegal,que
"autoriza" al Poder Ejecutivo para tal disolucin, resulta comprensible tratndose de
empresas creadas por el Poder Legislativo y en cuanto ste haya ejercido para ello
potestades constitucionales; en tal supuesto habra una "delegacin" de facultades del
LegislativoalEjecutivoparadisolverlaempresa.Encambio,esadisposicindelaley
resultasuperabundanteencuantoserefieraaempresasdelEstadocreadasporelPoder
EjecutivoenejerciciodeatribucionespropiassurgidasdelaConstitucin:enestesupuesto
elPoderEjecutivonohamenesterdeautorizacinalgunadelCongresoparadisolverla
entidad;procedeporsmismoenejerciciodeatribucionespropias.
141.LasempresasdelEstadopuedenestarconstituidascomoentidadesautrquicasloque
implicaunafalladetcnica,segnyaloexpres ocomomeraspersonasjurdicas,sean
stas pblicas o privadas. Estas diferencias en la estructura del ente inciden en lo
relacionadoconelcontrolqueelPoderEjecutivopuedeejercersobreellos.
SilaempresadelEstadoestuviereconstituidacomo entidadautrquica,dichaempresa
estarsujetaal"controladministrativo".Entalcaso,todolodichoalrespectoenmateriade
entidadesautrquicasesdeestrictaaplicacinalasempresasdelEstado.Vaseloexpuesto
en el n 126. A mayor abundamiento, de la propia legislacin vigente surge que las
empresasdelEstadotambinhllansesupeditadasalcontrolde"oportunidad",pueslaley
17023,artculo1,alreformarelartculo3delaley13653,establecequelasempresas
del Estado funcionarn bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, y sern supervisadas
directamenteporelministerioosecretaradeEstadoquecorresponda,"alosefectosdela
orientacin de sus actividades y no obstante cualquier disposicin en contrario de las
respectivasleyesoestatutosorgnicos".SilaempresadelEstadonoestuviereconstituida
comoentidadautrquica,sinocomomerapersonajurdica,seastapblicaoprivada,vade
suyo que el "control administrativo", propiamente dicho, no procedera a su respecto,
porqueenesecasolaempresadelEstadoquealosumoseraunapersonajurdicapblica
noestatalnoformarapartedelaAdministracinPblicastrictosensu,requisitoesencial
paralaprocedenciadetaltipodecontrol(977).

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Procedeel"controljerrquico"respectoalasempresasdelEstado?Convienedistinguir
segnculsealaestructuradelaempresa.SisetrataredeempresasdelEstadoconstituidas
comoentidades autrquicas,apesardeestecarcter, dadaslasmodalidades propias de
nuestrorgimenjurdico,el "controljerrquico" tieneopuedeteneraplicacinsegnde
quentidadautrquicasetrate.Esaplicablealrespectoloyaexpresadoacercadedichos
entes en el nmero 126. En cambio, si la empresa del Estado funcionase como mera
personajurdica,seastapblicaoprivada,perosinautarqua,el"controljerrquico"es
pleno,procediendoentoncesnosloporrazonesdelegitimidad,sinotambinporrazones
deoportunidad.Enestecaso,aunqueensentidoestrictolaempresadelEstadonoforme
partedela "AdministracinPblica",essiempreuna dependencia delEstado,yental
virtud hllase sujeta al control jerrquico de ste. Estas empresas no son seres
"independientes"; no pueden tener una ilimitada o incontrolada libertad de actuacin,
superioromsextensaanqueladelasempresasestatalesconstituidascomoentidades
autrquicas;adems,siemprequedarancomprendidasenlatranscriptadisposicindela
ley15023,encuyomritolasempresasdelEstado"funcionarnbajoladependenciadel
PoderEjecutivo,noobstantecualquierdisposicinencontrariodelasrespectivasleyeso
estatutosorgnicos",loquedenotaquehllansesupeditadasalPoderEjecutivo:deahel
"control jerrquico" de ste sobre ellas. Pero sin perjuicio de dicha ley, el "control
jerrquico" delPoderEjecutivosobrelasempresasdelEstadoconstituidascomomeras
personasjurdicaspblicasoprivadashallafundamentoenelartculo86,inciso1(978)
delaConstitucin,encuantodisponequeelPresidentedelaNacineseljefesupremode
lamisma ytiene asucargolaadministracin generaldelpas.Noes posiblenegaro
desconocer que, en lo pertinente, la actividad de tales empresas aunque stas no
pertenezcan tcnicamente a la "Administracin Pblica" traduce un aspecto de la
administracindelpas:deahlaobviainjerenciadelPoderEjecutivosobreellas.
Otra forma en que puede manifestarse el control jerrquico es a travs del "recurso
jerrquico".ProcedesterespectoalasempresasdelEstado?Paraconsiderarsiprocedeo
no,debedistinguirsesilaempresadelEstadoactaonocomoentidadautrquica.Encaso
afirmativo, debentenersepresenteslas disposiciones deldecreton7520/44ylodicho
precedentementeeneln127(979).Silaempresanoestuviereconstituidacomoentidad
autrquica,sinocomomerapersonajurdica,pblicaoprivada,elrecursojerrquicono
procede, porque entonces el ente "empresa del Estado" no integra los cuadros de la
AdministracinPblica,susactosnoson actosadministrativos,susrganospersonasno
son funcionarios o empleados pblicos: tratarase de una persona jurdica pblica "no
estatal"(vaseeln100),acuyorespectoel"recursojerrquico"nofunciona(verart.1
deldecreton7520/44)(980).
La "empresa del Estado" no constituida como entidad autrquica puede celebrar un
contratoparalaconstruccindeunaobra,porejemplo.Peroaunenelsupuestodequeese
contrato se rija por las disposiciones de la ley de obras pblicas, el contrato no sera
"administrativo",porquela"empresadelEstado"encuestin,sibienespersonajurdica
pblica,noesencambiopersona estatal.Entalessupuestos,laaplicacindelaleyde
obraspblicas,eigualmentedelaleydecontabilidad,notienenporobjeto"calificar"de

p.188

pblicooprivadoelactoocontratodelente,sinolograrunefectivoyadecuadocontrol
sobreelmismo.Encasoscomosteelrecursojerrquicoseraimprocedente.
142. Las empresas del Estado hllanse sometidas a una severa y doble fiscalizacin
financierocontable,segnassurgedelaley15023,denoviembrede1959(981).
Porunaparte,elPoderEjecutivo,porconductodelaSecretaradeHacienda,designacon
carcter de sndico en cada empresa del Estado a un funcionario permanente en dicha
Secretara.Lasatribucionesdeestesndicoestnespecificadasenlaley.
Apartedeloanterior,elTribunaldeCuentasdelaNacinejercalafiscalizacindelas
empresas del Estado, mediante el procedimiento de auditora contable, en todos los
aspectosrelacionadosconsudesenvolvimientolegal,econmico,financieroypatrimonial.
Alosefectos deestecontrol,elTribunal deCuentaspodadestacar,encadaempresa,
representantesauditoresconfuncionescontinuasoperidicas.LaintervencindelTribunal
de Cuentas o de sus representantes era, en general, posterior a los hechos, pero poda
realizarsepreviaosimultneamentecuando,asujuicio,asloexiganlascircunstancias.
Lasempresasdebanajustarlosregmenesyprocedimientosdecontrolinternoaefectosde
coordinarlosconlafiscalizacinqueejercaelTribunaldeCuentasdelaNacin.
Posteriormente,medianteeldecreton10590,del9denoviembrede1961,publicadoenel
BoletnOficialel25dedichomesyao,elPoderEjecutivocrela"sindicaturageneral"
delasempresasdelEstado.Dichasindicaturageneral,deacuerdoaesedecreto,secreaen
jurisdiccindelMinisteriodeEconoma,ytendrasucargoelcontrol preventivo delos
planes de inversin de las empresas del Estado que se hallan bajo la supervisin
jurisdiccional delos Ministerios deEconoma ydeObras yServicios Pblicos (982).
Finalmente, el decreto dispone que el Poder Ejecutivo designar por conducto del
MinisteriodeEconomaydeacuerdoconlasnormasqueelmismoproponga,unsndicoen
cadaunadelasempresasdelEstado,loscualesdependerndelasindicaturageneral.Pero
la sindicatura general y las sindicaturas de empresas ejercern sus funciones
independientemente del cometido quele compete al Tribunal deCuentas dela Nacin
(983).
Talessonlasnormaslegalesqueintegranelsistemaencuyomritohadeefectuarseel
controlfinancierocontablesobrelasempresasdelEstado.
Nosiempreeste"sistema"hasidoeficiente.Incluso,debidoalexcesivoformalismo,sele
haconsideradoperturbadordelaaccinquedebedesarrollarlaempresadelEstado.Poreso
es conveniente que este "sistema" legal de control se adapte a las modalidades de la
actividaddedichasempresas.
Elsistemadecontrol"financierocontable"sobreestosentesdadalandoledelaactividad
de los mismos: comercial o industrial, lo que muchas veces los coloca en franca
competenciaconlosparticulares deberesponderanormasgiles,quepermitanresolver
losrespectivosproblemasconrapidez,yaquemuchasveceseltranscursoexageradodel

p.189

tiempopuededeterminarlaprdidadelaoportunidadpararealizarunaoperacincomercial
o industrial, de la que podran haberse obtenido beneficios satisfactorios. En suma: el
sistemadenormasyexigenciasnodebetrabarlaactuacindelente,elcualdebepoder
desenvolverse y actuar con la misma celeridad y eficiencia con que lo hara un buen
ciudadanoquedediquesuactividadaesaramadelcomercioodelaindustria.Enelorden
contable,lostrmitesyrequisitosdetipoburocrticodebenreducirsealoindispensable.Si
bienresultaevidentelanecesidaddefiscalizarlaempresa,noesposiblealterarodesvirtuar
lasubstanciadelascosas,convirtiendoalaempresaenunverdaderoauxiliardelrgano
querealizaelcontrolfinancierocontable.Elrganocontrolantedeberealizarporslatarea
fiscalizadora,contodaamplitud,perosindistraerlaactividaddelentecontrolado.Taleslo
convenienteydeseable.
143.Eneldesarrollodesusactividades,muchasvecesalasempresasdelEstadoseles
plantearn cuestiones conterceros. Interesasabersiestas empresas pueden "transar" o
sometera"rbitros"dichascuestiones.
Estospuntosfueronanalizadosprecedentementenmeros125bisy125teralestudiarsi
lasentidadesautrquicasinstitucionalestenanonoesasatribuciones.Meremitoalodicho
entonces.
144.Enejerciciodesupersonalidadyencumplimiento desusfines,lasempresasdel
Estadoentranenrelacionesconterceros.Resultainteresante,entonces,establecerculesla
situacindeesostercerosfrenteadichasempresas.
Por"terceros"hadeentendersetodapersonaindividualojurdica dederechoprivadoo
pblicoextraaalarespectivaempresadelEstado,oque,formandopartedelpersonalde
sta, reclame contra la misma derechos particulares o propios. En este ltimo sentido,
deberreputarse"tercero", porejemplo, elfuncionario quereclame porunacorreccin
disciplinaria,elfuncionariooempleadoquereclameporsucesantaodespido,etctera.
Entrelos"terceros"puedenfigurarlos"usuarios",enelsupuestodequelaentidadtengaa
sucargolaprestacindeunserviciopblico;puedenfigurar,asimismo,lasdiversasclases
de "acreedores" de ella, surgidos como consecuencia de relaciones extracontractuales,
contractualesolegales,etctera.
Lasrelacionesdelenteconlos"usuarios"delserviciopblicoprestadoporaqulrgense
porelderechoprivado verbigracia,comercialenelserviciopblicodetransporte,sin
perjuiciodelaobviainjerencia delderechopblico,derivadastadelrgimenjurdico
propiodelserviciopblico.Vaselodichoenlosnmeros134y136.
Silos "terceros"fuesen"acreedores"delaempresadelEstado,susrecprocasrelaciones
handeregirse:
a) Por el derecho civil, en el supuesto, por ejemplo, de obligaciones cuasidelictuales
(responsabilidadaquilianadelaentidad)(984).

p.190

b)Porelderechocivilocomercial,oporambos,oporelderechoadministrativooporel
derecho laboral, en el supuesto de obligaciones contractuales (985) . Tratndose de
"acreedores" delaempresadelEstado,cuyovnculocontractualconelladerivedeuna
relacindeempleo,losmismosquedarnsujetoalderechoadministrativooalderecho
laboral,segnloscasos.Vaseloexpuestoeneln138.
c)Porleyesespeciales,enelsupuestodequelaobligacinacargodelaempresadel
Estado surja de una ley especfica, como ocurrira, por ejemplo, cuando la respectiva
empresadelEstadoleadeudeaportesjubilatoriosalarespectivaCajadePrevisin.
Vadesuyoquelos "terceros"quesean "acreedores" delasempresasdelEstadopueden
ejercitarcontrastastodaslasaccionesreconocidasporelordenamientojurdicovigente,
salvoaquellasexcluidasporlasrestriccionesque,enestoscasos,recibeelderechoprivado
porlainjerenciadelderechopblico.As,porejemplo,losacreedoresdeunaempresadel
Estado no pueden pedir la quiebra de sta; en cambio, pueden ejercer contra ella las
medidascautelarescomunes,verbigraciaembargosobrefondos,salvoquestosaparezcan
fehacientementeafectadosalaprestacindeunserviciopblico.Estaltimamedidapuede
tenerunmayoralcanceenelsupuestodequeelembargolorequieraunapersonajurdica
"pblica"conmayorraznsistaesestatal,yaqueentonceslaspertinentesrestricciones
exigidasporelderechopblicoresultanatemperadasporlacalidadjurdicadelembargante
(ejemplo:embargoquesolicitarelaCajadeJubilacionesCivilescontraGasdelEstadoo
contraTelfonosdelEstadoporelmontodeaportesjubilatoriosnoefectuados).
Respectoala "tercera" instancia ante laCorteSuprema,tratndosedeacciones contra
"empresasdelEstado","sociedadesdelEstado",etctera;vaseCorteSupremadeJusticia,
"Fallos",tomo303,pginas17489y175052.
CAPTULOVSOCIEDADESDEECONOMAMIXTA
SUMARIO 145.Nocinconceptual. 146.EmpresadelEstadoysociedaddeeconoma
mixta: diferencias. 147. Razn del estudio de la sociedad de economa mixta en la
presenteobra. 148.EsplausiblelaparticipacindelEstadoenestasentidades? 149.
Antecedentes histricos. 150.Actividades quejustifican lacreacin desociedades de
economamixta. 151.Elaporteestatal.Enqupuedeconsistir. 152.Creacindela
sociedad.Quinpuedecrearla?Serequiereuna"leyformal"paraello?153.Condicin
legaldelaentidad. 154.Derechoquelasrige.Formasquepuedeasumirelente.155.
Rgimenjurdico delente.Elpersonaldelasociedaddeeconomamixta.Susactos o
decisiones. Organizacin administrativa de la entidad: tendencia actual; la cuestin en
nuestropas.Estructuradelente:sociedadannima,sociedadcooperativa. 156.Control
sobrelasociedad deeconoma mixta. Sus especies. 157.Losrepresentantes estatales
dentrodelasociedaddeeconomamixta.Situacinjurdicadelosmismos;loatinenteasu
responsabilidad. 158.Disolucindelaentidad.Lorelacionadoconlaquiebra. 159.
Responsabilidaddelossociosqueintegranlasociedaddeeconomamixta:a)delEstado:
lmitelegal;b)delaspersonasparticulares.

p.191

145. Sociedad de economa mixta es la que se forma por el Estado y particulares o

administrados para la explotacin de actividades industriales o comerciales, servicios
pblicosdeesanaturaleza,uotraactividaddeintersgeneral,ycuyaadministracinse
realizamedianteunorganismoenelqueestnrepresentadaslasdoscategorasdesocios.
Demaneraquelosrasgostpicosyesencialesdeestasentidadesconsisten:a)enlaforma
mixta de aporte del capital: por el Estado y por los particulares; b) en que en la
administracindelenteintervienenambascategorasdesocios(986).
Cuando aqu se habla de "Estado", cuadra advertir que el concepto de ste no slo
comprendealEstadopropiamentedicho,sinotambinacualquieradesusrganosoentes
"personalizados"(987).Eneseordendeideas,nuestraleynosloserefiereexpresamente
alEstadonacional,alosestadosprovincialesyalasmunicipalidades,sinotambinalas
entidadesautrquicas(artculo1deldecreton15349/46,ratificadoporlaleyn12962)
(988).
LasrazonesquepuedendeterminaralEstadoaintegrarestaclasedesociedadessonde
distintoorden;perounadeesasrazonesesodebeser,siempre,ladeasegurarelrespectivo
inters pblico mediante una accin concreta de su parte: de ah lo esencial de la
participacinestatalenlaadministracindelasociedad.
146. De lo dicho precedentemente resulta que cuando esas mismas actividades son
realizadasporelEstadoporssolo esdecirsinlaparticipacindelosadministradoso
particularescomosocios,atravsdeunaentidadpersonalizada,creadaporl,aparece
generalmente la figura de "empresa del Estado", de la que ya se habl en el captulo
anterior. La sociedad de economa mixta requiere, en cambio, que las respectivas
actividades sean realizadas, en sociedad, por el Estado y por los particulares o
administrados,interviniendoambascategorasdesociosenlaadministracindelente.
Las diferencias entre empresa del Estado y sociedad de economa mixta son, pues,
evidentes.
147.Sibienesciertoque,generalmente,lasociedaddeeconomamixtaesunaentidadde
derechoprivadoloquelaextraaradelderechoadministrativo,noesmenosciertoque,
endeterminadoscasos,dichasociedadpuedeserpersonajurdicadederecho "pblico",
oportunidadenquesurgimenleinteresaevidentementealderechoadministrativo.Esto
porlassiguientesrazones:
1)Porquelaspersonasjurdicas pblicas,porlandoledelaactividadqueejercen(de
"intersgeneral"),estnsometidasauncontrolmsomenosrigurosoporpartedelEstado
(989).
2)Porquepuedenposeercierto podercoactivoodeimperiosobrelosadministrados o
particularesqueactandentrodelmbitoenqueelenteejercesuactividad(990).
3)Porqueelsistemadesociedaddeeconomamixtatraduceunaspectodelaintervencin
estatalenactividadesindustrialesocomerciales(991).

p.192

4) Porque la participacin financiera del Estado en la sociedad de economa mixta

determina la existencia de un especial control administrativo sobre la entidad, ejercido
desdeelinteriordesta,yaquelaAdministracinPblicaestrepresentadaenlosrganos
delasociedad.Demodoque,enestossupuestos,elcontroladministrativosobrelaentidad
excedealnormaldelderechocomercial(992).Hayaquunaderogacindelosrespectivos
principiosdelderechoprivadoporelderechopblico(993).
Todasesasrazoneshacenqueelestudiodelasociedaddeeconomamixtaleintereseal
derechoadministrativo.
Peroadvirtaseque,comoyalohemanifestadoenotrolugardeestaobra,"personajurdica
pblica"noimplica"entidadautrquica":aqullaespersonajurdicapblica"no"estatal,
entantoquestaespersonajurdicapblica"estatal".
148.Lassociedadesdeeconomamixtatienensusadversarios.Unodestos,alsostener
queelEstadonodebeformarpartedelasmismas,seexpidedelsiguientemodo:"Hayuna
directayvisibleincompatibilidadentresusfines,suorganizacin,susfunciones(y,sobre
todo,suautoridad moral) conesta formasubalterna de claudicar enbeneficio deunos
cuantoscapitalistasoconsorciosgeneralmenteextranjeros(aunqueseandelpas,ellono
modifica la situacin). ...Qu beneficios le aporta al Estado el formar parte de una
sociedaddeeconomamixta?Parecequenohayotroqueelinconfesabledesuincapacidad
orgnicapararealizarl,directamente,lagestindelserviciopblicoolaexplotacindela
riquezaoindustriadequesetrate..."(994).
NocompartoesteamargoescepticismoacercadelaactuacindelaAdministracinPblica
enestaclasedeactividades.PiensoquelaparticipacindelEstadoenlassociedadesde
economamixtanosiempredebeverseenlaformaenquelapresentaelautordereferencia.
EstimoquelageneralidaddelasveceslaparticipacindelEstadoenesasentidadesse
realizaattulode"estmulo",paraquelosparticularesemprendanocolaborenentalocual
actividadqueaparececomoeconmicamenteriesgosaosinalicienteyque,sinembargo,es
convenienteparalosinteresesgeneralesdelpasoparalosdeunadesuszonas.
Desdeelpuntodevistaterico,juzgoquelaparticipacindelEstadoenlassociedadesde
economamixtaseexplicayjustificaplenamente.
149.Lassociedadesdeeconomamixta,sibiendesprovistasdeloscaracteresorgnicos
queactualmenteposeen,tienenremotosantecedentes,encuantostostraducenlaaccin
conjuntadelEstadoydeladministradoenunaempresacomn.
Greca estima que estas sociedades tienen su antecedente en las grandes compaas de
navegacin y colonizacin de los comienzos de la Edad Moderna. Las mismas
"capitulaciones",quelosReyesCatlicoscelebraronconlosdescubridoresyadelantados
paralaconquistadeAmrica,agrega,puedenserconsideradas,enciertamanera,como
convenios deempresasmixtas,enlas queelmonarca yelvasalloaportabancapitales,
armas, buques, hombres y bastimentos para repartirse luego el mando y el provecho
resultantesdelaexpedicin(995).

p.193

Apesardeestosantecedentesquenosofreceelpasadoremoto,puedeafirmarsequela
sociedaddeeconomamixta,consuscaracteresactuales,recinsurgecomoconsecuencia
delasituacincreadadespusdelaguerrade19141918.
150. Las actividades que determinan la formacin de sociedades de economa mixta,
generalmenteserefierenaserviciospblicosindustrialesocomerciales,peronadaobstaa
queserefieranacualquierotraactividad,contaldequestaseade"intersgeneral".Delo
contrarionosejustificaralaparticipacindelEstado.
151.Elposibleaporteestatalenlassociedadesdeeconomamixta que,porsundole,
difiere del aporte de los socios en cualquier otra sociedad reviste caracteres de
"especialidad",ytrasuntalaideaquelojustifica:"estmulo"alaactividadprivadaparael
ejercicio de una rama de la industria o del comercio que ofrezca caracteres de inters
general.
Deahqueeseaportepuedaconsistiren:
a) Concesin de privilegios de exclusividad o monopolio, exencin de impuestos,
proteccinfiscal(aduanera,porejemplo),compensacinderiesgos,garantasdeintersal
capitalinvertidoporlosparticulares.
b)Primasysubvenciones,aportetecnolgico;
c)Anticiposfinancieros;
d)Aportesdecarcterpatrimonial,endinero,enttulospblicosoenespecie,concesinde
bienesenusufructo(996).
152. Lo relacionado con la "creacin" de la sociedad de economa mixta apareja un
problemafundamental:quinestfacultadoparatalcreacin,elPoderLegislativooel
PoderEjecutivo?Serequiereparaellouna"leyformal"?
Sehasostenidoqueparaelloserequiereunaley,unaleyformal.Sedandosargumentosen
apoyodetaltesis.
a) Argumento de fondo. Segn ste la formacin de una sociedad de economa mixta
requiere una "ley", porque tal creacin implica organizar un rgimen administrativo
derogatoriodelderechocomncomercial(997).
b)Argumentoformal.Segnstelacreacindetalesorganismosrequiereuna"ley"que
faculteexpresamentetalcreacin.EntrenosotroseslatesisdeVillegasBasavilbaso,para
quien el artculo 8 del decreto sobre rgimen de las sociedades de economa mixta
confirmatalopinin.Diceasdichotratadista:"Enefecto,deacuerdoconeltextocitado,la
atribucindevetoserefiere,entreotrossupuestos,alasresolucionesdelaentidadque
fueren,ajuiciodelpresidente delamisma, contrarias ala ley desucreacin,locual
implicanecesariamentequeestostiposdesociedaddebenser,porlomenos,autorizados
porelPoderLegislativo"(998).

p.194

Entrminosgenerales,disientoconambosargumentos.Estimo,encambio,queelPoder
Ejecutivo,dentrodesucompetenciaconstitucionalcomo administradorgeneral delpas
(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(999)),yenejerciciodetalesfacultades,
puedecreardirectamentesociedadesdeeconomamixta.Si,comoquedexpresadoenlos
captulosprecedentes,ennuestropaselPoderEjecutivotieneatribucionesconstitucionales
paracrear entidades autrquicas institucionales yempresas del Estado que, porcierto,
implican una derogacin de normas del derecho privado por el derecho pblico, por
anlogas razonesalasahexpresadaspuedecrearoconstituirsociedades deeconoma
mixta.
Enparticular,elargumentode"fondo"aquehicereferencialoconsideroinaceptable,al
menosennuestropas.Enprimertrmino,porquesibienesciertoqueelpropiorgimende
lasociedaddeeconomamixtasebasaenunaderogacinparcialdeciertasreglasonormas
delderechoprivado,comercialenlaespecieporejemplo,enloatinentealaestructuradel
rganogestordelaentidad,dondeelEstadotienerepresentantesconatribucionesextraas
alasaceptadasporelderechocomercial;alaprohibicindequelasociedadseadeclarada
enquiebra;etctera,todolocualdenotaunamarcadapenetracindelderechopblicoen
elrgimendelente,noesmenosciertoqueesaderogacindenormasdelderechoprivado
por el derecho pblico, al no atentar contra principio constitucional alguno, resulta
enteramenteadmisible.Ensegundolugar,porquealpermitirocontribuiralacreacino
formacin de la sociedad de economa mixta, el Poder Ejecutivo, lejos de violar la
Constitucin, no hace otra cosa que ejercer facultades de tipo administrativo que le
competen constitucionalmente (Constitucin Nacional, artculo 86 , inciso 1 (1000) ).
Reviste calidad "administrativa" la actividad de la Administracin Pblica tendiente a
satisfacernecesidadesdeintersgeneral.Claroestquesi,encalidaddeaporteestatal,
hubiereelotorgamientodeunprivilegio(monopolio,exencinfiscal,etc.),sielPoder
Ejecutivonoestuviereyaautorizadolegalmenteparaello,aesesoloefectoserequerira
unaleyformalpueselotorgamientodetalesprivilegiosesatribucindelCongreso;pero
laleyformalseranecesariaparaesoslo,ynopara"crear"lasociedad,yaquestapuede
sercreadaysubsistirsintalesprivilegios.
El argumento "formal" carece de fuerza o poder de conviccin, pues se basa en la
interpretacinliteraldelostrminosdelanormacitada.
EndoctrinaespacficalaopinindequenicamentecuandolaConstitucinNacionalhace
mencinala "ley",debeinterpretarsequeserefierealaley "formal",esdeciralaley
establecidaporelCongresodeacuerdoalprocedimientoprescriptoalefectoporlaLey
Suprema(1001).En todos los dems supuestos enqueuna normaoestatuto alude o
mencionaala"ley",cabeinterpretarquepuedereferirsetantoalsupuestode"leyformal"
comoalde"leymaterial",osea,enesteltimocaso,aldecretooreglamentodictadospor
elPoderEjecutivo.
Enconsecuencia,cuandoelartculo8deldecreto15349/46,ratificadoporlaleyn12962,
mencionaala"leydesucreacin",debeadmitirsetantolaposiblereferenciaalaleyen

p.195

sentidoformalcomoensentidomaterial,pudiendotratarse,entonces,deldecretodelPoder
Ejecutivo(1002).
Demaneraquelacreacindeunasociedaddeeconomamixtapuedebasarse,nosloen
unaley"formal" emanada,desdeluego,delPoderLegislativo,sinotambinenunaley
"material",emanadadelPoderEjecutivo(reglamento,decreto),todoellosinperjuiciodelo
dicho acerca del otorgamiento de privilegios (monopolio, exenciones fiscales, etc.b)
(1003).
153.Endoctrinasediscuteculeslacondicin jurdica delasentidades deeconoma
mixta,cuestincuyaaclaracinesimportante:incideenelrgimenlegaldelaentidad.Sila
sociedad de economa mixta fuere una entidad de derecho privado, se hallar regida,
preferentemente,porelderechoprivado,sinperjuiciodelainjerenciasimultneadeciertos
aspectos del derecho pblico,determinada porla participacin estatal enel ente.Si la
sociedaddeeconomamixtafueseunaentidaddederechopblico,sehallarregida,con
msintensidadqueenelcasoanterior,porelderechopblico,sinperjuiciodelaaplicacin
que en este supuesto tendra el derecho privado, determinada tal aplicacin por la
participacindeparticularesoadministradosenlasociedadyporelhechofundamentalde
que,paraestaclasedeentes,seaplicanlasdisposicionesdelCdigodeComerciorelativas
asociedadesannimas(1004).
Culeslacondicinlegaldeesasentidades?Culeselcriterioquepermitirdilucidar
estacuestin?Distintospuntosdevistaseexpusieronalrespecto.
Paraalgunos tratadistas lassociedades deeconoma mixta debenserclasificadas como
personasdederechoprivadoodederechopblico,deacuerdoconel predominio quela
AdministracinPblicaejerzaenlaconstitucin,administracinydireccindelaempresa
yelporcentajedeaccionesuobligacionesconquecontribuyaalaformacindelcapital
social(1005).Eneseordendeideas,sehadichoquecuandoelEstadoesmeroaccionista
prevaleceelcarcter"privado"delasociedad(1006).Encambio,paraotrosexpositores,
auncuandoelEstadoseamayoritarioycualquieraseaelgradodeintegracinenlavida
administrativa del Estado, las sociedades de economa mixta no pierden su calidad de
personasdederechoprivado(1007).Finalmente,hayquiensostienequesielpresupuesto
delasociedadesaprobadoporleyoporelpoderadministrador,laentidades "pblica"
(1008).
Segnelartculo2deldecretoorgnicosobresociedadesdeeconomamixta,n15349/46,
ratificadoporlaleyn12962 (1009),talessociedadespuedenserpersonasdederecho
pblicoodederechoprivado,segnseala "finalidad" quesepropongasuconstitucin.
Peroestecriteriosibienestrascendentenoes,porssolo,unaguaseguraparaestablecer
ladistincinbuscada.
Frenteatalesdiscrepanciasyalacorrelativaincertidumbreconceptualqueelloapareja
qucriteriodebeadoptarseparaestablecerelcarcterpblicooprivadodelassociedades
deeconomamixta?

p.196

Estimo que para establecer la condicin legal de tales sociedades debe adoptarse otro
temperamentoqueelseguidohastahoyporlosautores,queconsistienestablecersiel
capitalestataltieneonopredominodentrodelente;sienlaadministracindelasociedad
elEstadotieneonounamayorinjerenciaqueelgrupodesociosconstituidosporpersonas
privadasoparticulares,etctera.
Enconsecuencia,desdequelassociedadesdeeconomamixta,porespecialqueseasu
rgimen,nosonfigurassituadasfueradelordenjurdicogeneraldelpas,sinodentrodel
mismo,consideroqueparadesentraarsunaturalezajurdicaopblica,elintrpretedebe
atenersealcriterioexistenteparadistinguirlaspersonasjurdicasprivadasdelaspersonas
jurdicas pblicas. Vase el n 99, texto y notas 48 y siguientes. En tal sentido, las
sociedadesdeeconomamixtasern"pblicas"sirenenlossiguientesrequisitos:
a)ObligacindelentehaciaelEstadodecumplirsusfinespropios,quehandeserde
"intersgeneral",perosinqueseanecesarioquecoincidanentodooenparteconlosfines
especficosdelEstado.Esterequisitodela"finalidad"esdegrantrascendencia;alhace
expresa mencin el artculo 2 del citado decreto nmero 15349/46. Determinar si la
"finalidad"delenteesonode"intersgeneral"constituyeunacuestindehechoquedebe
determinarseencadacasoparticulardeacuerdoconlasexigenciasambientales(1010).
b)Quelaentidadtengaciertasprerrogativasdepoderpblico.Paradeterminarelcarcter
jurdico pblico o privado de la sociedad, esta potestad de imperio reviste particular
importanciaenlossupuestosdequelasactividadesdelenteseande"intersgeneral",pues
entonces ambos datos (el fin de "inters general" y la "prerrogativa de poder") se
complementan,orientandofrancamentelasolucinhaciala"publicidad"delente.
c)QueelcontroldelEstadosobrelaentidadseaconstante.Estecontrol"constante"esun
sntomareveladordelaimportanciaqueelEstadoleasignaalaactividaddelasociedadde
economamixtaencuestin.
d) La "creacin" de la sociedad no es indispensable que provenga exclusivamente del
Estado. Puede provenir conjuntamente del Estado y del grupo de socios integrado por
personasparticulares,loqueestantomscomprensibleencasoscomostos,dondela
existenciamismadelaentidadrespondeaun"contrato"desociedad.
Correlativamente, las sociedades de economa mixta que no renan los requisitos
mencionadosdebentenersepor"privadas".
Pero ha de advertirse que las sociedades de economa mixta "pblicas", constituyen
personasjurdicaspblicas"noestatales",puesnorenenlosrequisitosquecaracterizana
laspersonas"pblicasestatales".Vernmeros99y100(1011).
154.Culeselderechoquerigealassociedadesdeeconomamixta?Tododependedel
carcterpblicooprivadodelaentidad.
Sisetrataredeunasociedaddeeconomamixta "privada",sehallarregida,enprimer
trmino, por el derecho privado, representado en la especie, principalmente, por las

p.197

disposiciones del CdigodeComercio relativas asociedades annimas (artculo 3del

decreton15349/46,ratificadoporlaleyn12962).Sinperjuiciodeello,simultneamente
elrgimendelaentidadestarinfluidopornormasdederechopblico,"administrativo"en
estecaso,envirtuddelaparticipacinestatalenlasociedad,loque,asuvez,leasignaal
enteunaestructuraespecfica(artculos4,5,7,8y11delexpresadodecreto)(1012).
Silasociedaddeeconomamixtafuese"pblica",sinperjuiciodelderechobsicoquela
rige disposiciones del Cdigo de Comercio atinentes a sociedades annimas, en este
supuestolaaplicacindelderechopblico,"administrativo",esdemayoralcance,loquese
debealasfinalidadesde"intersgeneral"aqueresponderelente,circunstanciaqueasu
vezdetermina,porunaparte,laexistenciaafavordestedeciertasprerrogativasdeorden
pblicoy,porotraparte,elcontrolconstantedelEstadosobrelaentidad,todolocualse
concretaencorrelativasnormasdederechopblico.
Lociertoesquetantoenunocomoenotrosupuesto,pormsquetengavigenciaelderecho
comndelassociedadesannimas,stenoseaplicaexclusivamente,puesyasetratede
unasociedaddeeconomamixtaprivadaopblica,siempreseadvierteladerogacin,en
diversosaspectos,delderechocomndelassociedadesannimasporelderechopblico.
Estoseobservaatravsdeldecretoorgnicosobresociedadesdeeconomamixtavigente
ennuestropas(n15349/46),yloreconoceladoctrina(1013)(1014).
Perocuadraadvertirquesibienalassociedadesdeeconomamixtageneralmenteselas
organizasegnlasformasdelassociedadescomercialesdecapital,especialmentedelas
sociedades annimas,puedennoobstanteconstituirsesobrebases cooperativas (1015).
Desdeelpuntodevista"jurdicoobjetivo"nohayinconvenienteenestoltimo,entantono
existiereunanormaconfuerzasuficienteparaelcasoqueloprohibiereoimpidiere.
155.Elrgimenjurdicodelasociedaddeeconomamixtadependedelcarcter,privadoo
pblico,delaentidad.
Lasociedaddeeconomamixta "privada" estsometidaalrgimenjurdicocomndel
Cdigo de Comercio, atinente a las sociedades annimas, con las modificaciones
respectivascontenidaseneldecretonmero15349/46(1016).
Lasociedaddeeconomamixta"pblica",comoconsecuenciadelaactividadde"inters
general"queesencialmentelacaracteriza,tieneunrgimenjurdicoquedifieredeldelas
sociedades deeconomamixtaprivadas:estsometida auncontrolconstante,ymso
menosriguroso,porpartedelEstado;puedeposeerciertopodercoactivoodeimperio
sobrelosadministradosoparticularesqueactandentrodelmbitoenqueelenteejercesu
actividad.Perocomosetratadeunapersonajurdica pblica"noestatal",susrganos
personasnosonfuncionariosoempleadospblicos;enconsecuencia,noserigenporel
derechoadministrativo,sinoporelderecholaboral.Susactosodecisionesnoson"actos
administrativos"(1017).
Encuantoalaorganizacinadministrativadelaentidad,latendenciageneralesladedarle
alaAdministracinPblicaderechosqueexcedenlosdesimplecontrol,yqueimplican

p.198

unaverdaderadireccindelasociedadporpartedelEstado(1018).Cmoestorganizada
entre nosotros la administracin de las sociedades de economa mixta? Esto hllase
contempladoenlosartculos7y8deldecreton15349/46(1019).Segnelprimerode
dichostextos,"elpresidentedelasociedad,elsndicoy,porlomenos,unterciodelnmero
delosdirectoresquesefijeporlosestatutos,representarnalaadministracinpblicay
sern nombrados por sta, debiendo ser argentinos nativos. En caso de ausencia o
impedimento del presidente, lo reemplazar, con todas sus atribuciones, uno de los
directores que represente a la administracin pblica. Los dems directores sern
designados por los accionistas particulares". Segn el segundo de esos preceptos, "el
presidentedelasociedad,o,ensuausencia,cualquieradelosdirectoresnombradosporla
administracinpblica,tendrnlafacultaddevetarlasresolucionesdeldirectorioolasde
lasasambleasdeaccionistas,cuandoellasfuerencontrariasaestaleyoladesucreacino
a los estatutos de la sociedad, o puedan comprometer las conveniencias del Estado
vinculadas a la sociedad. En este caso, se elevarn los antecedentes de la resolucin
objetada a conocimiento de la autoridad administrativa superior de la administracin
pblicaasociada,paraquesepronuncieendefinitivasobrelaconfirmacinorevocacin
correspondientedelveto,quedando,entretanto,ensuspensolaresolucindequesetrata.Si
elvetonofuereconformadopordichaautoridaddentrodelosveintedassubsiguientesal
recibo de la comunicacin que dispone este artculo, setendr porfirme la resolucin
adoptadaporeldirectoriooporlaasambleadelasociedad,ensucaso.Cuandoelvetose
fundamentaseenlaviolacindelaleyodelosestatutossociales,elcapitalprivadopodr
recurriralajusticiadelaresolucindefinitivadictada".
Desdeelpuntodevistajurdicoobjetivo,laestructuradelaentidadpuederesponderalade
lassociedadesannimas,sinperjuiciodequepuedeconstituirsesobrebasescooperativas
(1020).
156.ElcontroldelEstadosobrelassociedadesdeeconomamixtaesdoble:
a)Enprimertrmino,existeelcontrol"general"quelaInspeccindeJusticiaejercesobre
lassociedades,aefectosdeasegurarelcumplimientodelasdisposicioneslegales.Este
control tambin alcanza a las sociedades de economa mixta, incluso a las de carcter
"pblico".
b) En segundo trmino, existe un control "especial", que puede subdividirse en dos
especies:1)elcontrolqueelEstadoejercedesdeelinteriordelaentidad,atravsdesus
representantes(presidente,sndicoyunterciodedirectores).Elpresidentedelasociedado,
en su ausencia, cualquiera de los directores nombrados por la Administracin Pblica,
pueden"vetar"lasresolucionesdeldirectorioodelasasambleasdeaccionistas,cuando
ellas fueren contrarias a la ley o puedan comprometer las conveniencias del Estado
vinculadasalasociedad(verart.8deldecreto15349/46yeltrmitequeestablecepara
esoscasos)(1021);2)el"controladministrativo"queseejercedesdeafueraexigidopor
lasfinalidadesde"intersgeneral"quepersiguelaentidad.Estecontroladministrativoes
obviocuandolasociedaddeeconomamixtafuerepersonajurdica"pblica".Trtasede

p.199

una manifestacin general del "control administrativo" sobre las personas jurdicas
pblicas,acercadecuyaactuacinserainconcebibleeldesintersdelEstado.
157. Dentro de la sociedad de economa mixta existen personas que son, a su vez,
representantesdelEstadoynombradosporste;verbigracia:elpresidente,elsndicoyun
terciodeldirectorio(artculo7deldecreton15349/46)(1022).
Cul es la situacin jurdica de dichas personas? Cul es el rgimen de su
responsabilidad?
Paraeltratamientotericodeesteproblemahayqueconsiderardossupuestosposibles:a)
quedichaspersonas,apartederepresentaralEstadodentrodelasociedaddeeconoma
mixta,sean,tambin,funcionariosoempleadosdelaAdministracinPblica,prestandolos
correlativos servicios en alguna de sus reparticiones; b) que dichas personas slo sean
representantesdelEstadodentrodelasociedaddeeconomamixta,perosinser,asuvez,
funcionariosoempleadosdelaAdministracinPblica,valedecirsinprestarserviciosen
reparticinalgunadesta.
En el primer supuesto, frente al Estado, la situacin de esas personas tiene un doble
carcter:1)comorepresentantessuyosenelsenodelasociedaddeeconomamixta;2)
comofuncionariosoempleadosdelaAdministracinPblica.Comorepresentantes del
Estadodentrodelasociedaddeeconomamixta,elvnculoqueuneaesaspersonasconel
Estado es el del "mandato", figura jurdica de derecho privado. Como funcionarios o
empleados de la Administracin Pblica, tales personas se vinculan a sta por una
"relacindeempleopblico".Ambasrelaciones,laregidaporlasnormasdel"mandato"y
laregidaporlasnormasdel"empleopblico",sontotalmenteextraasentresynadatiene
que ver una con la otra. Todo lo atinente a la representacin del Estado dentro de la
sociedaddeeconomamixtaesmateriade"mandato"(derechoprivado);todolovinculado
al empleo o funcin pblica es materia de la "relacin de empleo o funcin pblica"
(derechoadministrativo).Deestodervaseunaconsecuenciaimportante:enlorelacionado
conlarepresentacindentrodelasociedaddeeconomamixta,talesrepresentantesdel
Estado noestnligadosasteporvnculojerrquicoalguno;estopordosrazones:la
primera,porquelassociedadesdeeconomamixta,aunsiendo"pblicas",nosonpersonas
estatales,nipertenecenaloscuadrosdelaAdministracinPblica,nocorrespondiendo
hablar,entonces,devnculoodeberjerrquicofueradelarelacindeempleoofuncin
pblica; la segunda, porque la actividad de esas personas, dentro de la sociedad de
economamixta,nadatienequeverconlaactividadquedesempeencomofuncionarioso
empleadospblicos.
Enelsegundosupuesto,frentealEstadolasituacindelaspersonasquelorepresentan
dentrodelasociedaddeeconomamixta,hllaseexclusivamenteregidaporlasnormas
propiasdel"mandato"(derechoprivado).
De lo expuesto precedentemente dervanse consecuencias fundamentales respecto a la
eventual responsabilidad en que incurran los expresados representantes estatales por
incumplimientodeinstruccionesdeste.Nohabiendo subordinacinjerrquica deesas

p.200

personas, consideradas como "representantes" del Estado dentro de la sociedad de

economa mixta, va de suyo que en ningn caso sern pasibles de las sanciones
correspondientesalosempleadosofuncionariospblicos.Lasubordinacinjerrquicaslo
serefiereasueventualcarcterdefuncionariosoempleadospblicos,yenlorelativoalas
funcionespertinentes,peronadatienequeverconsuactividadcomorepresentantesdela
AdministracinPblicadentrodelasociedaddeeconomamixta.Lanicaresponsabilidad
quepodracorresponderlesatalesrepresentantesdelEstado,seraladel"mandatario".
Loquedejoexpuestorefiresealasrelacionesdelosmencionadosrepresentantes yel
Estado.
Enloquerespectaalasrelacionesdetalesrepresentantesylasociedaddeeconomamixta,
rigeelartculo14,segundaparte,deldecretoorgniconmero15349/46,encuyomrito
"elpresidente,losdirectoresyelsndico,nombradosporlaadministracinpblica,tendrn
lasresponsabilidadesprevistasenelCdigodeComercioylaadministracinpblicano
responderporlosactosdelosmismos"(1023).
Entrelospocosautoresqueseocuparondeestepunto,hllaseForsthoff.Reconoceque,
respectoalasociedaddeeconomamixta,losrepresentantesdelEstadoestnsujetosalas
disposiciones generales de responsabilidad delderecho desociedades; agrega que"...el
funcionarioestobligadoacumplirlasrdenesdesussuperioresjerrquicosalejercerlos
derechossociales...",raznporlacual,dice,sialcumplirdichasrdeneslecausaundaoa
lasociedaddequeformapartecomorepresentantedelaAdministracin,stadeacuerdo
altextolegalquecitadeberreintegrarleelimportedelaindemnizacinquehayatenido
quepagarlealasociedaddeeconomamixta(1024).Lasolucindadaalcasoporel
expresadotratadista escorrecta, pues sebasaentextos legales expresos;perolajuzgo
equivocada en cuanto al "fundamento jurdico" de la obligacin de la Administracin
Pblicahaciasurepresentanteenlasociedaddeeconomamixta,deresarcirleloquedicho
representante, por cumplir instrucciones del Estado, le hubiere tenido que abonar a la
sociedad en concepto de daos. El fundamento de la obligacin de la Administracin
Pblicadeindemnizaralrepresentantequetieneenelsenodelasociedad,podrsurgirde
unanormaespecialyexpresa,comolaquecitaForsthoff,oeventualmentedelasreglasdel
mandatoaquehicereferencia,peroenmodoalgunodeunarelacinjerrquicaque,aunen
el evento de que el representante del Estado en la sociedad fuese, al propio tiempo,
funcionariooempleadoestatal nicosupuestodondehay "relacinjerrquica",dicha
calidad nada tiene que ver con la actividad desplegada como representante de la
AdministracinPblicadentrodelsenosocial.
158.Enelestatutodelasociedaddebeestablecersecundoempezary acabar aqulla
(artculo9deldecreton15349/46)(1025).Demodoque,porprincipio,lassociedadesde
economamixtadebendurareltrminoestablecidoyconvenidoalefecto,omientrasest
vigentelaempresaquefueobjetoprincipaldesuformacin(argumentodelartculo370,
inciso1delCdigodeComercio).

p.201

TratndosedeentidadesautrquicasinstitucionalesydeempresasdelEstado,sudisolucin
puededisponerlaesteltimo,pors,cuandoloconsidereconveniente.Seexplicaqueas
sea,puesentalessupuestoselEstadoeselnicointeresado.
Peroenlassociedadesdeeconomamixtalascosasnopuedenocurrirdeesemodo,pues,
implicandotalessociedadesuncontrato,eldesociedad,esderecordarqueloscontratosno
puedenquedarsinefectoporvoluntaddeunasoladelaspartes.Deahque,notratndose
deloscasosdedisolucinlegal,lasociedadnopuededisolversesinacuerdodepartes.Tal
eselprincipio,quereposaenundoblefundamento:ticoyjurdico.
Conprescindenciadelavoluntaddelossociosquelasintegran,lassociedadesdeeconoma
mixta pueden ser disueltas por disposicin "legal". Ello ocurrir en los supuestos que
prevnlosartculos 369,370y371delCdigodeComercio,peroconunasalvedad:
dichas sociedades no pueden ser declaradas en "quiebra" (artculo 11 del decreto n
15349/46)(1026).
159.Comoresultadodelaactuacindelasociedaddeeconomamixta,puedeocurrirque
su activo noalcance para cubrir el pasivo. En tal supuesto, los socios queintegran la
sociedadtienenobligacindeaportarunsuplementoparacubrirdichopasivo?
EnloquealEstadorespecta,eldecretonmero15349/46,ensuartculo14,diceas:"La
responsabilidad de la Administracin Pblica, se limitar exclusivamente a su aporte
societario". En consecuencia, fuera de dicho aporte, el Estado no tiene obligacin de
contribuiralpagodelpasivoqueresultare(1027).
Enloatinentealosparticularesoadministrados,sociosdelaentidad,suresponsabilidad
personaldeberesultar,enprimertrmino,deloestablecidoenelestatutodelasociedad;en
el supuesto de silencio de sta, deben aplicarse los respectivos principios generales,
correspondientesaltipodesociedaddequesetrate.
Trtasedeunaresponsabilidad"subsidiaria",paraelsupuestodeinsuficienciadelactivode
lasociedaddeeconomamixta(1028).
CAPTULO VI OTRAS PERSONAS QUE SE MENCIONAN EN DERECHO
ADMINISTRATIVO
(Regin;EnteParaestatal;Corporacin;Consorcio)
SUMARIO: 160. Trtase efectivamente de categoras especiales de "personas"?
Discriminacin a efectuar. 161. "Regin". Derecho extranjero. Derecho argentino.
Advertencia. 162. "Ente paraestatal". Nocin conceptual. Condicin legal.
Intrascendenciajurdicadelconcepto.163."Corporacin".Nocinconceptual.Condicin
legal. Rgimen jurdico. 164. "Consorcio". Consideraciones generales. Antecedentes.
Nocinconceptual.Condicinlegal.Diferenciacon"corporacin".
160.Lostratadistasdederechoadministrativo,especialmenteextranjeros yenparticular
italianos, al referirse a las personas del derecho administrativo suelen mencionar la

p.202

"regin",el"enteparaestatal",la"corporacin"yel"consorcio".Setrata,efectivamente,
de"nuevos"tiposdepersonas?
Notodoslos"tipos"dereferenciaimplicannuevascategorasjurdicas,puessimplemente
constituyensupuestosdepersonasyaexistentes.Esloqueocurreconel"enteparaestatal",
cuyaestructurayfinalidadloencuadraneneltipoocategora "general" delaspersonas
jurdicaspblicas"noestatales".Demaneraquelaexpresin"enteparaestatal"trasuntauna
meraterminologayenmodoalgunounanuevacategorajurdicadepersonas.Cuandose
habladeentesparaestatales,seentiendereferirapersonasjurdicaspblicasqueactan
"juntoalEstado",o"alladodelEstado",lascualespuedenserdecualquieradelasespecies
conocidas.
Noocurrelomismoconla"regin",la"corporacin"yel"consorcio",cuyasestructurasy
finalidadeslosrevelancomonuevasyespecialescategorasdepersonaspblicas.
161.Algunosordenamientosjurdicos,comoelitaliano,establecenyreconocenenforma
expresalaexistenciadeun"ente"llamado"regin".
Enelordenamientoitalianola "regin" esunenteterritorial,perodistintoalaentidad
autrquicaterritorialdenuestrosistema:esdemayoramplitudquelasprovinciasytieneen
cuenta,mejorquestas,losfactoresnaturales,histricosysociales.EnItalia,dondela
"regin"tienebaseconstitucional,Lombarda,Liguria,ValledAosta,Veneto,etctera,son
"regiones".Endichopasla"regin"esconsideradacomoenteautnomo,conpoderesy
funcionespropios;esunentepblicoterritorial(1029).Cronolgicamente,la"regin"es
elenteautrquicodemsrecientecreacinenelderechopositivoitaliano(1030).
EnlalegislacindeFranciala"regin"constituyeunacircunscripcinadministrativa,pero
nounacolectividaddescentralizada:notienepersonalidadjurdica(1031).
Ennuestroordenamientolegal,la"regin"carecedetrascendenciaalguna,puesennuestro
sistemanoesreconocidacomopersonajurdica.Insistoenquenodebeconfundirsela
"regin"delalegislacinitaliana,porejemplo,connuestra"entidadautrquicaterritorial",
puessondoscosasdistintas(1032).
162. En doctrina, especialmente italiana, se habla de "entes paraestatales". En qu
consisten?Culessucondicinlegal?Implicanefectivamenteunacategoraespecialde
personasdentrodelderechoadministrativo?
Nuestraleydecontabilidaddecretoleynmero23354/56sereferaaellosensusartculos
84,inciso a,y138.Este ltimo deca as:"Las entidades dederechoprivadoencuya
direccinoadministracintengaresponsabilidadelEstadooalascualesstesehubiera
asociado, garantizando materialmente su solvencia o utilidad, les haya acordado
concesiones o privilegios, o subsidios para su instalacin o funcionamiento, quedan
comprendidasenladenominacindehaciendasparaestatalesysometidasalajurisdiccin
delTribunaldeCuentas".

p.203

Laredaccindeestetextoerapocoalabable,encuantocomprendaenladenominacinde
entes "paraestatales" alas entidades dederecho "privado" quemenciona,puesparala
generalidaddeladoctrinalosentesparaestatalessondederechopblico,siendodeadvertir
que,porsusfinalidades,estosltimossonlosqueefectivamentetienenimportancia.
Para dicho decretoley, entes paraestatales son "las entidades de derecho privado que
ejerzan una actividad paralela a la del Estado" (punto 10 de los considerandos del
expresado decretoley). Trtase de entes que estn y actan "al lado" del Estado,
colaborando con l en la satisfaccin del "inters general", pero constituyendo
administracionesseparadasentres(1033).Taleselsignificadode"enteparaestatal".De
acuerdoaello,unasociedaddeeconomamixta,pblica,seraunenteparaestatal.
Losautoresdiscutenacercadeculeslacondicinlegaldelosentesparaestatales.Sibien
hay quien pretende que se trata de entidades "privadas" (1034) , la generalidad de la
doctrinasostienelocontrario,oseaquesetratadeentes"pblicos"(1035),criterio,este
ltimo,comprensibleyaceptable,porqueenteparaestataleselqueestjuntooalladodel
Estado colaborando con l en la satisfaccin del "inters general", y esto lo realiza y
satisfacepreferentementelapersonajurdica"pblica",nola"privada".
Entrenosotrosylomismoocurreparaungransectordeladoctrinaitalianalorelacionado
conelente"paraestatal"carecedetrascendenciajurdica,porquetalesentesnoimplican
una nueva categora de personas, sino una mera terminologa dentro de las personas
jurdicas pblicas (1036) . Trtase de las personas jurdicas no estatales. El ente
"paraestatal"comprendea"todas"laspersonasjurdicaspblicas"noestatales";demodo
quenoconstituyeuna"nueva"categorajurdica"especial"depersonaconrelacinalasya
existentes y conocidas. Es una nueva denominacin para una categora de personas
jurdicasyaconocida.
163."Corporacin"eslapersonajurdicadederechopblicoque,organizadasobrelabase
de la cualidad de socio de sus miembros cuyos intereses son coincidentes, tiende a
satisfacer fines de inters general. De modo que la "corporacin" pblica hllase
organizada en forma de asociacin. Es una asociacin. Por lo dems, entre los fines
perseguidosporla"corporacin"yloqueenlaespeciehadetenerseporintersgeneral,
debeexistirunaobviaconexinoconcordancia(1037).
Pertenecenalacategorade "corporacin" los"colegios"u"rdenes"profesionales,las
"cmaras"(porejemplo,decomercio,deindustria),los"sindicatos",etctera(1038).
La"corporacin"queleinteresaalderechoadministrativoeslaquepertenecealderecho
pblico. Trtase de una persona jurdica pblica "no estatal". Para que la corporacin
revistacarcterpbliconoestataldebereunirindefectiblementelosrequisitosindicados
precedentemente(vanselosnmeros99y100).Demodoquelacondicinlegaldela
"corporacin" es la de persona jurdica pblica no estatal (1039) , con todas las
consecuenciasquedeelloderivanencuantoalrgimenjurdicoaplicable.

p.204

164. El "consorcio", como institucin, tuvo vigencia originaria en el derecho forneo,

verbigracia en el italiano, donde ya en el ao 1904 se legislaba sobre "consorcios
hidrulicos". No obstante, hall recepcin en textos legales de nuestro pas, tanto de
derechopblicocomodederechoprivado(1040).Conraznsehadicho,pues,queel
"consorcio"noconstituyeunafiguraexclusivadelderechoadministrativo,aunqueenste
son muy frecuentes (1041) ; a pesar de esto, lo relacionado con los consorcios
administrativos aparece entre las materias ms descuidadas por la doctrina de los
administrativistas(1042).
EnelproyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires,preparadoen1939,
alinstituir el"consorcio"comopersonajurdica dederecho pblico,sedice quehasta
entonceselrgimenlegaldelosconsorciosnohabasidoestatuidodemaneraorgnicay
sistematizadaennuestralegislacin(1043).Elloesexacto,sinperjuiciodeque,comolo
indicoenlaprecedentenota244,laConstitucindelaProvinciadeBuenosAiresde1934
yahacareferenciaalos"consorcios".
Quhadeentendersepor "consorcio"?Elconsorcionoesuna"sociedad":esunamera
"unin"formadaparalagestinoladefensadeinteresescomunes.Astambinloentiende
laRealAcademiaEspaola,enelDiccionariodelaLenguaEspaola:"Participaciny
comunindeunamismasuerteconunoovarios"; "Uninocompaadelosqueviven
juntos".Sobretalbase,elconsorcioadministrativo, quees elqueaquinteresa,puede
definirsediciendoqueeslaunindepersonasjurdicaspblicasentres,odeellascon
personasparticulares,odepersonasparticularesentres,paralagestinodefensadeun
interscomnaellas,quetengacaracteresdeintersgeneral.
Demodoqueelconsorciopuedeexistirentrepersonasjurdicaspblicas(estatalesono
estatales),entrestasypersonasparticularesyentrepersonasparticulares(1044).
Elconsorciosecaracteriza, pues,porquelaactividaddevariosquedasustituidaporla
actividaddelentequeactaennombredeellos(1045).
Las materias o razones que pueden determinar la formacin de un consorcio
"administrativo" sonilimitadasennmero.Lonicoquealefectoserequiereesqueel
pertinenteinterscomnrevistacarcterdeintersgeneral.
Culeslacondicin legal delosconsorciosadministrativos?Dadoslosfinesquelos
motivan,lasprerrogativasdepoderdequedisfrutanyelcontrolestatalquesobreellosse
ejerce, la doctrina, acertadamente, les reconoce carcter de personas jurdicas pblicas
(1046),quepodrnser"estatales"o"noestatales",segnloscasos.Paradeterminaresto
ltimo el intrprete debe atenerse a lo ya dicho acerca de la distincin entre personas
jurdicaspblicas(vernmeros99y100).
Dadoquetambinpuedenexistirconsorcios"privados",comosediferencianstosdelos
consorcios"pblicos"?Tratndoseenamboscasosde"personasjurdicas",paraestablecer
ladiferenciaentreelloshayqueatenersealasreglasgeneralesdadasparadistinguirla
personajurdicaprivadadelapersonajurdicapblica(vernmeros99y100).

p.205

Finalmente qu diferencia existe entre "corporacin" y "consorcio"? Esta pregunta se

impone ante la circunstancia de que en ambos supuestos aparecen varias personas
agrupadas.Ladiferenciaeslasiguiente:enlacorporacinlosmiembrosson"socios";enel
consorcionohay"socios",sinomeramente"unin"deintereses.
TTULOCUARTOORGANIZACINADMINISTRATIVA
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO:165.Planteamientodelacuestin.Nocinconceptual.166.Distintasformas
de expresarse la actividad administrativa. 167. Potestad para dictar normas sobre
"organizacinadministrativa".Aquinlecompeteconstitucionalmente?
165. La adecuada "actuacin" de la Administracin Pblica requiere una correlativa
"estructura"tcnicojurdicaquepermitayreguleelfuncionamientodeaqulla.Todoesto
implica la existencia de una "organizacin administrativa", cuyo contenido tcnico y
jurdicoserestudiadoenloscaptulosdelpresenteTtulo.
Esencialmente,elpoderdeorganizacinseconcretaenlaestructuraderganosyenla
atribucindecompetencias(1047),o,msbiendicho,enlaasignacindefuncionesa
dichosrganos(1048).
166.LaactividaddelaAdministracinPblicapuedeexpresarseendistintasformas,segn
seaelpuntodevistaquealefectoseconsidere.
Dichaactividadadministrativaqueobviamenteincideenla"organizacin"administrativa
puedeconsiderarsedesdedospuntosdevista:
1)Deacuerdoala"naturaleza"delasfunciones.Entalordendeideas,laAdministracin
puede ser "activa", "jurisdiccional", "interna y externa", "consultiva", "reglada y
discrecional",de"control".
2)Deacuerdoala"estructura"delrgano.Enesteordendeideas,laAdministracinpuede
ser"burocrtica","colegiada"y"autrquica".
Aparte de ello, cuadra recordar que la actividad de la Administracin puede ser
"interorgnica",pudiendodarlugar,adems,arelaciones"interadministrativas".
Detodoellomeheocupadoprecedentemente:nmeros16a27,aloscualesmeremito.
Enlaorganizacinadministrativatieneevidenterepercusinlamaneradeexpresarsela
respectivaactividad.
167. En el orden nacional, la potestad para dictar normas sobre "organizacin
administrativa" lecorrespondeesencialmente, yporprincipio, alPoder Ejecutivo dela
Nacin. Tal potestad integra la llamada "zona de reserva de la Administracin", cuya
existenciasurgedelaConstitucinNacional.Vanselosnmeros68y68bis.

p.206

"Excepcionalmente",paramateriasdeterminadas,dichapotestadpuedecorresponderleal
PoderLegislativo,loqueocurrircuandolafacultadpertinenteleestatribuidaenforma
"especial" alCongresoporlaConstitucin.Esloquesucedeconlafacultadparacrear
ciertas entidades autrquicas institucionales, como bancos oficiales, universidades
nacionales,etctera.
Demodoque,desdeelpuntodevistaconstitucional,lapotestadparadictarnormassobre
organizacinadministrativalecompeteesencialmentealPoderEjecutivodelaNacin.
CAPTULOII LOSRGANOSDELAADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO: 168.Razndesuestudio. 169.Teoradelrgano. 170.rgano:nocin
conceptual.171.La"personalidad"delrgano.Loatinentealaactividad"interorgnica"
yalarelacin"interadministrativa".172.Clasificacindelosrganos.SECCIN2DE
LOSRGANOSADMINISTRATIVOSENPARTICULAR. 173.rganopresidencial.
Naturalezajurdica.Atribuciones;la"zonadereservadelaAdministracin".174.rgano
ministerial.Consideracionesgenerales.Antecedentes.Atribuciones.Leydeorganizacin
delosministerios.Los"secretariosdeEstado".Naturalezajurdicadelrganoministerial.
175.rganogobernacin

.El"gobernador"enlasprovincias.Sucalidaddeagentenatural
del gobierno federal. 176. rgano municipal. a) Municipalidades de provincias; b)
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.Losrganosdelasmunicipalidades.177.
rganointervencin.Dosespeciesdeesosrganos:intervencin"poltica";intervencin
"administrativa". Naturaleza del rgano. El "acto" que dispone la intervencin. El
interventor:designacin;funciones;facultades;"competencia"delmismo.Dobleordende
funcionesdelinterventorpoltico.Laintervencinfederalylaremocinynombramiento
dejueces.Loatinentealaresponsabilidaddelinterventorfederal.178.rgano"territorio
nacional". Su condicin jurdica. Fundamento positivo del rgano "territorio nacional".
Provincializacin de territorios. Derechos y deberes de las nuevas provincias. El
procedimientodela"consulta"enelordenjudicialdelosterritoriosnacionales:carctery
alcancejurdicodelaaprobacindelosprocedimientosrecibidosenconsulta.Resultados
institucionales de la "consulta". 179. rgano "autrquico". Ubicacin del tema.
Remisin. 180. rgano "eclesistico". Su estudio no corresponde al derecho
administrativo.Lacuestinennuestropas. 181.rgano"castrense":fuerzasarmadas
(ejrcito, armada nacional, aeronutica militar). Fundamento racional de su existencia.
Fundamento positivo. Naturaleza jurdica. 182. Continuacin. rgano castrense. La
disciplinamilitar.Suverdaderaesenciayalcance.183.Continuacin.rganocastrense.
La"justicia"militar(fuerzasarmadas).Fundamentoconstitucionaldelamisma.Naturaleza
deella.Legislacinvigente.184.Continuacin.rganocastrense.Problemasesenciales
que suscita la justicia militar: a) caducidad de la jurisdiccin y competencia de los
tribunalesycomisionesdehonorportranscursoexageradodelostrminospertinentes;b)
prescripcindelaaccinpunitivaporhechosyactoscuyojuzgamientolescompetaalos
tribunalesycomisionesdehonor.
SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES

p.207

168. El Estado y todas las personas jurdicas estatales de que l se vale para el
cumplimiento de sus fines, incluso porcierto las personas jurdicas queactan en el
mbitoadministrativo

,expresansuvoluntadatravsdepersonasfsicasquelasintegran.
Estaspersonasfsicasconstituyenlosllamados"rganospersonas"

u
"rganosindividuos"

.
Lavoluntadexpresadapordichaspersonasfsicasesimputablealapersonajurdicadeque
formanparte.
Adems, las diversas competencias o funciones estatales, incluso, desde luego, las
administrativas,estnrespectivamente asignadas adeterminados organismos,los cuales
tienen a su cargo determinada actividad. Estos organismos constituyen los llamados
rganosinstitucin.
Laexistenciadeesosrganos"personas"o"individuos"ydeesosrganos"institucin"
requiereyjustificaqueenunaobradederechoadministrativosehagareferenciaalos
rganosdelaAdministracinPblica.
169. Paraexplicarenmritoaqulasconsecuenciasjurdicas delasvoluntadesdelas
personas fsicas que integran la persona jurdica son imputables a sta y no a dichas
personasfsicas,sehanpropuestosucesivasteoras.Lasprincipalessonladel"mandato"

,
ladela"representacin"

y,finalmente,ladel

"rgano"

.
a)DeacuerdoalaTEORADEL "MANDATO",las aludidas personas fsicas obraran
comomandatariosdelapersonajurdica,surgiendodeesevnculoqueloactuadoporlas
personasfsicasvaldracomoactuadoporlapersonajurdica,"mandante"enlaespecie.
Estecriteriofuerechazado,puespartedelsupuestodequelapersonajurdicaestuvoen
condicionesdeexpresarsuvoluntadparaotorgarelmandato,cuestinstaque,enrealidad,
es lo que desea aclararse. Refirindose a esto, dice Michoud que dicho mandato es
difcilmenteadmisible,porqueparadarunmandatoserequieredesdeesemomentouna
voluntad,lacualannoexisteenlapersonajurdica(1049).
b)Rechazadalateoradelmandato,serecurrialateoradela"REPRESENTACIN".En
sumrito,laspersonasfsicascuyaconductaseleimputaoatribuyealapersonajurdica,
sonlosrepresentantesdesta.Talrepresentacinseestructuraanlogamentealadelos
incapaces.Seledaunrepresentantealapersonajurdica,comoseledaalinfansoalloco
parasuplir lainsuficiencia desuvoluntad. Peroesta teora tiene lafalla lgica deser
inaplicablealEstado,alquehabraquereconocerleab initiolaexistenciadeunavoluntad
parapodernombrarseodarseeserepresentante(1050).
c) Ante lo inaceptables de las teoras del mandato y de la representacin, aparece en
Alemaniaunanuevateora:del

"RGANO",expuestaporeljurisconsultoGierke.
Entrelanocinde"rgano"ylade"representante"lomismocabedecirdelanocinde
mandatohayunadiferenciaesencial.Lacalidadde"representante"puedederivardelaley
odeunactojurdico;encambio,lacalidaddergano

derivadelapropia

"constitucin"

de
lapersonamoral:integralaestructuradestayformapartedeella.El"rgano"

nace
conla

p.208

personajurdica.Enlarepresentacinhayunvnculojurdicoentredossujetosdederecho,
dondeunoactaennombredelotro;encambio,tratndosedel"rgano"

lapersonajurdica
actaellamisma

,porqueel"rgano"formapartedeellaeintegrasuestructura;lapersona
jurdicasesirvedelrganocomolapersonafsicasesirvedelabocaodelamano.Cuando
elalcaldedeunaciudadleotorgapoderaunprocuradorparaqueacteantelostribunales
dejusticia,elalcaldeesunrgano,elprocuradoresunrepresentante(1051).
Lateoradelrgano,diceAparicioMndez,"eslanicaqueregulaeficientementeenlos
aspectosjurdicoytcnico,estoes,integralmente,elhechodelafragmentacindelEstado,
lascondicionesdefuncionamientodeesasunidades,susrelacionesrecprocasyexternas,y
eltodavamssutilfenmenodelaaccindelhombreporelEstado"(1052).
170. Despus de lo expresado en los pargrafos anteriores, corresponde dar la nocin
conceptualde"rgano"

.
Enesteordendeideas,elvocablo"rgano"fueconsideradoendossentidos:paraunos,por
rgano debe entenderse la persona fsica que realiza la funcin o cumple la actividad
administrativa, actuando yexpresandosuvoluntad porelente; paraotrosel rganose
identifica con las reparticiones pblicas que implican una determinada esfera de
competencia. Esto ltimo traduce el concepto de "rgano institucin", del cual forman
parte,yalcualpertenecen,laspersonasfsicasencargadasdeactuaryexpresarsuvoluntad
por el ente. Dicha "institucin", que es permanente y estable, no se identifica con las
personasfsicasquelaintegranparaactuaryexpresarlavoluntaddeella.Laidentidadde
lareferida"institucin"nocambiaapesardelcambiodelosindividuosquelaintegran
(1053).
La doctrina dominante estima que el concepto de "rgano" debe comprender las dos
nocionesmencionadas,oseaquenoslodebeentenderseportalalas personas

fsicas
adscriptasalafuncin,sinotambinalasreparticionesestatalesqueimpliquenesferasde
competencias(1054).
Enmrito a esadualidad conceptual delvocablo "rgano",los autores suelen emplear
expresionesdistintasparacadaunodelossignificadosqueseleatribuyenadichovocablo.
As,Mndezdistingueelrgano"estrictamenteconsiderado",encuyosentidosepresenta
como una porcin funcional nominada y definida, y el rgano "dinmicamente
considerado",enelqueapareceelhombreopersonafsica(1055).VillegasBasavilbaso
habla de "rgano institucin" y de "rgano individuo" (1056) . Garca Trevijano Fos,
refirindosealanocindergano,habladeuna"opininobjetiva",segnlacualelrgano
serauncentrodecompetencias,independientementedelasrespectivaspersonasfsicas,y
deuna"opininsubjetiva",segnlacualelrganoseralapersonafsica(1057).
Vitta,porconsiderarqueelusodeunsoloymismovocabloparaexpresardosconceptos
diversospuedegenerarconfusiones,estimaqueelvocablo"rgano"noeselmsadecuado
para aclarar estos conceptos, por lo cual prefiere hablar, en un caso, de reparticiones
pblicas("ufficipubblici")yenotrodefuncionariospblicos(1058).

p.209

171.Tienen"personalidad"losrganos?Sonsujetosdederecho?
Losrganosque,comotales,integranunapersonajurdica,nopuedenconsiderarsecomo
sujetosdederecho,conpersonalidadjurdicadistintadelapersonaaquepertenecen.La
personalidad,entalcaso,lecorrespondeala personajurdica (1059). As,losrganos
legislativo, judicial y ejecutivo, integrantes de la persona jurdica "Estado", carecen de
personalidad,lacuallecorrespondealEstado.Demaneraquelosmeros"rganos"deuna
entidadopersonajurdicanotienenpersonalidad:nosonsujetosdederecho.
Loqueantecedeconstituyeel "principio",elcual,sinembargo,puedeversemodificado
poruntextoexpresodederecho.Siemprehadetenersepresenteelordenamientojurdico
vigente,aplicablealcasoqueseconsidere.
Unapersonajurdicapuedetenerdiversosrganos.Entalsupuesto,entreesosdiversos
rganosexisteoseproduceunadivisindeatribuciones:cadaunorepresentaalapersona
moraldentrodeunaesferadeterminada,fueradelacualelrganopierdesucalidaddetal,
enelsentidodequecarecede"competencia"paraactuarexpresandolavoluntaddelente.
Losmerosrganos,sibiencarecendepersonalidad,puedenteneratribucionespropiasque
determinansucompetencia(1060).
Noobstantequelos "rganos",comotales,carecendepersonalidad,esdeadvertirque
entrelosdiversosrganosdeunmismoentepuedeexistirciertaactividad,determinandola
llamada"acividadinterorgnica",cuyoestudiooanlisisleinteresaaljurista.Delmismo
modo, entre entes u rganos dotados de personalidad pueden establecerse relaciones,
determinando la llamada "relacin inter administrativa". De todo ello me he ocupado
precedentemente(vereln27).
172.Losautoressuelenocuparsedela clasificacin delosrganosadministrativos,que
realizandeacuerdoalosmsvariadoscriterios.Talclasificacinpuedehacersedesdetres
puntosdevista:
a)Porsuorigen.Enesteordendeideaselrganopuedeser"constitucional"o"legal".
rganodeorigenconstitucionaleselqueencuentrafundamentoenlaConstitucin.Como
ejemplospuedenmencionarselosrganos"legislativo","judicial","ejecutivo".Esteltimo
esesencialmenteadministrativo;encambio,losdosprimerosrealizanenformaexcepcional
funcionesadministrativas.
rgano de origen legal es aquel cuya existencia se debe a una ley, sea sta formal o
material. Las distintas "reparticiones" de la Administracin Pblica pueden servir de
ejemploaestaclasederganos.
b)Porsu estructura.Desdeestepuntodevistalos rganospuedenser"burocrticos",
"colegiados" o "autrquicos". Estos rganos coinciden con las respectivas formas de
expresarselaactividaddelaAdministracinPblica,delocualmeheocupadoenotros
lugaresdeestaobra(vernmeros23a26).

p.210

c)Porlandoledelasfuncionesquerealizan.Consideradosdesdeesteaspecto,losrganos
pueden ser internos o externos, activos o jurisdiccionales, consultivos o de control.
Tambinmeheocupadodeestetipoderganosalreferirmealasformasdemanifestarsela
actividaddelaAdministracinPblica(vernmeros16a22).
Seccin2Delosrganosadministrativosenparticular
173. En orden administrativo, el
rgano de mayor jerarqua es el "presidencial"

, cuyo
origenesconstitucional.
Dichorganohllaseinstituidoporelartculo74(1061)delaConstitucinNacional,que
diceas:"ElPoderEjecutivodelaNacinserdesempeadoporunciudadanoconelttulo
dePresidentedelaNacinArgentina".
Comosurgeclaramente deltextotranscripto, el rgano"presidencial" tiene pormisin
desempearelPoderEjecutivodelaNacin.Apesardesuprominentejerarqua,dicho
rganocarecedepersonalidad:juntamenteconlosrganoslegislativoyjudicial,integrala
personajurdica"Estado".
Lasatribucionesdelrgano"presidencial"hllanseestablecidasenelartculo86(1062)de
laConstitucinNacional,normaquedentrodenuestroordenconstitucional,sintetizay
traducelasfacultadesquelecompetenalPoderAdministrador,atribucionesqueintegrany
constituyenla"zonadereservadelaAdministracin",dentrodelacualslopuedeactuar
vlidamentesta,delmismomodoquenicamenteellegisladorpuedeactuarenlallamada
zonade"reservadelaley",ydeigualmaneraquesloeljuezpuedeactuarenlazonade
"reservadelaJusticia".Denoseras,un"poder"invadiralaesferadeactuacindelos
otrospoderes,violandoentonceselprincipiofundamentaldeseparacinodivisindelos
mismos.Acercadela"zonadereservadelaAdministracin",vanselosnmeros68y68
bis.
De acuerdo al artculo 87 (1063) de la Constitucin Nacional, el Poder Ejecutivo
desenvuelvesuaccinatravsdelosministerios(1064).
DiscutennuestrosexpositoresacercadesinuestroPoderEjecutivoesunipersonaloplural,
oporlomenosdual,enelsentidodesidichopoderestexclusivamenteconstituidoporel
PresidentedelaNacinotambinporsusministros,yaseaportodosstos(plural)oporel
que corresponda de acuerdo al asunto de que se trate (dual). Las opiniones hllanse
divididas:mientras unossostienenelcarcter "unipersonal" denuestroPoderEjecutivo
(1065),otrossostienensucarcter"plural"oporlomenos"dual"(1066).Sibienambas
posicionesaparecendefendidasconatendiblesargumentos,compartolatesisdequienes
sostienenelcarcterplural,oporlomenosdual,denuestroPoderEjecutivo,yaque,aunen
elsupuestodeque,haciendovalersusatribuciones,elPresidentedelaNacinseparedesu
cargoalministroquesenieguearefrendarsufirma,vadesuyoque,porimperiodela
Constitucin, para la "regularidad" del acto del Ejecutivo, el presidente deber
indefectiblementedesignarotrapersonaparaqueactecomoministroenelcasodado,lo

p.211

quesignificaqueesafuncin,ensuexpresinescrita,requierelaintervencinmnimade
dospersonas:elPresidenteyelrespectivoministro.
174.El rgano "ministerial" es deorigen constitucional. Sufundamento positivo es el
artculo87(1067)delaConstitucin,cuyaredaccin,despusdelareformade1898,que
elevaochoaloscincoministeriosoriginarios,eslasiguiente:"Ochoministrossecretarios
tendrnasucargoeldespachodelosnegociosdelaNacinyrefrendarnylegalizarnlos
actosdelPresidentepormediodesufirma,sincuyorequisitocarecendeeficacia.Unaley
especialdeslindarlosramosdelrespectivodespachodelosministros"(1068)(1069).
Trtasedeunrganocarentedepersonalidad.Esunrganodergano,puesperteneceal
rgano"ejecutivo".
Lasatribucionesdelrganoministerialsurgen,esencialmente,delartculo89(1070)dela
Constitucin,quediceas:"Losministrosnopuedenporssolos,enningncaso,tomar
resoluciones,aexcepcindeloconcernientealrgimeneconmicoyadministrativodesus
respectivosdepartamentos".Laactualleydeorganizacindelosministerios,n14349del
13 de junio de 1958, ha reglamentado dicho texto. pero en los casos de duda, para
determinarsielministrotienetalocualfacultad,esdecisivolodispuestoporelexpresado
artculo89(1071)delaConstitucin,pueslaleyreglamentariadelmismonopuedealterar
suespritu(1072)(1073).
LosochoministrosaquealudelaConstitucintienenentresigualdadderango:ninguno
deellostienesuperioridadsobreelotro.Perolaley14439,apartedeesosochoministros,
hacreadodoce "secretarasdeEstado" (art.17);alossecretariosdeEstadolesasigna
rangoministerial(art.19)(1074).ParaLinaresQuintanalainstitucindelossecretarios
deEstadoconjerarquadeministrosesinconstitucional,pueslaConstitucinslohablade
"ocho" ministros, inconstitucionalidad que no se purga por el hecho de que los
"secretarios"deEstadonorefrendennilegalicenlosactosdelPresidentedelaNacinpor
mediodesufirma(1075).Paradichotratadistalosreferidos"secretariosdeEstado"vienen
a ser "simples subsecretarios", a los que, al margen de la ley suprema, y por la va
legislativa,sehapretendidoatribuirlajerarquaministerial(1076);paraotroautor,dichos
secretariosdeEstado"formanunaespeciedeministrosdesegundaclase,deusointerno"
(1077).
Encuantoalanaturalezajurdicadelrganoministerial,oseasiintegraonoelPoder
Ejecutivo,yamehereferidoenelpargrafoanterioraltratarlanaturalezajurdicadedicho
poder, pues en ese orden de ideas hay una total interdependencia entre el rgano
presidencialyelrganoministerial.Talcomoloexpresendichopargrafo,compartola
tesisdequienesconsideranqueelrganoministerialintegraelPoderEjecutivo,que,en
consecuencia,entrenosotros,noseraunipersonal,sinopluralo,porlomenos,dual(1078).
175.Elrgano"gobernador",enlasprovincias,esdentrodesuesferaanlogoalrgano
"presidente"delordennacional.

p.212

Entrminosgenerales,elrgano "gobernador" hllaseregidoporlosmismosprincipios

queelrgano"presidente".Deahquehuelgadecirlolosgobernadoresdeprovinciaslo
puedenactuarvlidamentedentrodelaesferadesurespectivacompetenciaconstitucional
(1079).
De acuerdo a la Constitucin Nacional, "los gobernadores de provincia son agentes
naturalesdelGobiernoFederalparahacercumplirlaConstitucinylasleyesdelaNacin"
(artculo110(1080)).Perolacircunstanciadequesean"agentes"naturalesdelGobierno
Federal, no constituye a los gobernadores en funcionarios nacionales, y menos an en
inferioresjerrquicosdelPresidentedelaRepblica(1081).
Nocompartolaopinindequienesconsideranque,comoconsecuenciadelodispuestoen
elartculo110(1082)delaConstitucinNacional,lainstitucingobernacinseconvierte
en"rganodelrganopresidencial"(1083):
1)Consideroquelosgobiernosdeprovincianopuedensertenidoscomo "rganos" del
rganopresidencial,pueselloimplicaraestableceroaceptarunarelacindedependencia.
La "autonoma" de las provincias rechaza esa posibilidad, sin perjuicio de que, como
consecuencia de nuestro sistema poltico jurdico de gobierno, los gobernadores de
provinciaactencomo"agentes"delgobiernofederalalsoloyexclusivoefectodehacer
cumplirlaConstitucinylasleyesdelaNacin.Larelacinexistenteentreelrganoque
actacomorganodeotroesdesubstancia "administrativa";encambio,larelacinque
existeentrelosgobiernosdeprovinciayelgobiernofederalcuandoaqullosactancomo
"agentes"desteparahacercumplirlaConstitucinyleyesdelaNacin,esdesubstancia
"poltica".
2)Sielgobernadoresagentedel"gobierno"federal,noesrazonablelimitarsuvinculacin
al "presidente" delaNacin,puesdebeentendersequesucalidaddeagenteserefierea
cadaunodelospoderesquecomponenel"gobierno"federal:elejecutivo,ellegislativoy
eljudicial(1084).Los"gobernadores"deprovincianosonagentesdel"presidente"dela
Nacin,sinodel"gobierno"delaNacin,integradoporlostrespoderes.
Laratiojurisdelexpresadoartculo110(1085)consisteenmantenerlasupremacadela
Constitucin Nacional. Al respecto, dice Snchez Viamonte: "Sera impracticable la
disposicindelartculo31,relativoalasupremacadelaConstitucin,leyesnacionalesy
tratadosinternacionales,silasautoridadesdeprovincianoestuviesenobligadasacumpliry
ejecutar la voluntad del gobierno federal en cualquiera de sus manifestaciones antes
indicadas"(1086).
Sinperjuicio de lo expuesto, los actos de los gobiernos de provincia ejecutados ensu
carcterde"agentes"delgobiernofederal,desdeelpuntodevistadelasresponsabilidades
que contraigan para con terceros en el desempeo de esa comisin especial, deben
equipararsealosdelosfuncionariosqueactanordinariamentealserviciodelaNacin
(1087).

p.213

Finalmente, tal como lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, los

gobernadores de provincia, mientras dura el ejercicio de sus funciones, no pueden ser
criminalmenteenjuiciadosanteelPoderJudicialdelaNacin,porqueellocomprometera
laindependenciadelospoderesprovinciales,queesesencialenelordendelaConstitucin
federal(1088).
176. En nuestro pas existen dos tipos netamente diferenciados entre s de rganos
municipales:a)lasmunicipalidadesdelasprovincias;b)laMunicipalidaddelaCapital
Federal.
A.
La "institucin" comunalomunicipal,enelorden provincial,hallasufundamentoenla
Constitucin Nacional (artculo 5 ), en cuanto exige que cada provincia, aparte de la
administracindejusticiaydelaeducacinprimaria,aseguresu"rgimenmunicipal".Pero
la "personalidad" concretadedichascomunassurgedesusrespectivasleyesorgnicas.
"Actualmente" steeselorigenjurdico positivodelas comunas ennuestropas;cosa
similar se observa en Brasil (1089) , cuyas conclusiones son aplicables entre nosotros
(1090).
Lospoderesoatribucionesdelasmunicipalidadesprovincialesprovienen,actualmente,de
lacorrelativatransferenciadepotestadeshechaafavordeellasporlasprovincias(1091).
Elorigenocarcter"histrico"delascomunasslosirvedeguaparaqueellegislador
actualnopierdadevistaelespritudelatradicin,peronadamsqueparaesto(1092).Si
biensehabladeunateoradelderecho"natural"delacomuna,fundadoenlaprioridadde
ellasrespectoalEstado,talteorahoyestcasiabandonada(1093),pormsquenofalte
quienanlaauspicie(1094).Sehadichoqueelargumentodelaexpresada"prioridad"
hllasevacuodesentido,porquetodoslospodereslocalesresultanabsorbidosporelEstado
modernoyactual(1095).Lacomunamodernaessubstancialmentediversadelacomuna
antigua,noexistiendoentreambasotroparentescoqueelantecedentehistrico(1096).
CuandolaConstitucinNacionallesimponealasprovinciaslaobligacindeasegurarsu
"rgimenmunicipal"sehareferidoaunrgimenosistemaespecial,osueleccinladej
libradaalcriteriodelaslegislaturas?Nuestrosautoreshllansedivididos:mientrasunos,
basadosenantecedentesinmediatosposterioresalasancindelaConstitucinNacional
(1097),consideranquelosconstituyentesquisieronqueseimplantaraenlaRepblicaun
rgimenmunicipalconrelativaautonomaydeorigenpopular(1098),otrosestimanque
laConstitucinNacionaldejlibradalaeleccindeese"rgimen"alavoluntadyala
experienciadelosconstituyentesdeprovincia(1099).Estimoqueestaltimaeslaopinin
aceptable,nosloporeltotalsilenciodelaConstitucin,sinoporqueelcriterioseguido
porelCongresoConstituyentealsancionarlaleyorgnicaparalacomunadelaciudadde
Buenos Aires, despus de sancionada la Constitucin, razonablemente no vale como
interpretacinautnticadeltextoconstitucional,sinocomoexpresindelcriterioaseguir
en ese momento para la ciudad de Buenos Aires. Los legisladores provinciales tienen
amplialibertadparapensaryresolvercomolesplazca.

p.214

Lasmunicipalidadesnoson"autnomas",sinomeramente"autrquicas",loquevaletanto
paralasdeprovinciacomoparaladelaciudaddeBuenosAires(1100).Demodoquela
comuna o municipalidad es un rgano meramente "administrativo" (entidad autrquica
territorial)que,enconsecuencia,carecedepoderesdelegislacinpropia.Eneseordende
ideas,slopuedenestatuirdeacuerdoaloautorizadoodispuestoporlarespectivaley
orgnica(1101);correlativamente, notienencompetencia propia sinodelegadaporel
Estadoparaestablecerocreartributos(1102).
B.
LaMunicipalidaddelaCapitalFederalnotienebase "constitucional",sinomeramente
"legal",puesasurespectolaConstitucinslodispone:a)queelCongresoejerceruna
legislacinexclusivaentodoelterritoriodelaCapitaldelaNacin(artculo67,inciso27
(1103));b)queelPresidentedelaNacineseljefeinmediatoylocaldelaCapitaldela
Nacin(artculo86(1104),inciso3(1105)).La"personalidad"delaMunicipalidadde
laCapitalFederalnicamentesedebeala"ley"orgnicapertinente,queelCongreso,en
ejerciciodesusatribucionesconstitucionales,consideroportunosancionar(1106).Pero
as como estableci ese rgimen, pudo haber establecido otro distinto, sin que ello
implicaseagravioalgunoalaConstitucin.PoresolaCorteSupremadijoacertadamente
que la Municipalidad de la Capital Federal no es un poder, ni una de las entidades
autnomas que integran el sistema republicano, representativo, federal, adoptado por
nuestraConstitucinNacional,yquelocontrarionopuedeinferirsedelartculo5dela
Constitucin,comotampocoseinducedeahunpodereducacionalporlacircunstanciade
exigirsetambinalasprovinciaslaeducacinprimariacomorecaudodesuautonoma
(1107).
Noobstante,nuestrosautoresnoestndeacuerdoacercadelalcanceeinterpretacinque
lescorrespondealosexpresadostextosconstitucionales,ensuvinculacinconelgobierno
de la ciudad de Buenos Aires. Mientras unos autores, razonando en igual forma que
respectoalasmunicipalidadesdeprovincia,consideranquedeacuerdoalaConstitucin,el
gobiernodelaCapitalFederaldebeestablecerse sobrelabasedeun rganoejecutivo,
designado directamente por el Presidente, y de un rgano deliberativo, elegido por el
pueblo (1108) , otros expositores consideran que el rgimen a que debe sujetarse el
gobiernocomunaldelaCapitalFederaldependedelcriteriodelCongreso,siendoentonces
indiferentelaformaelectivaoejecutiva(1109),opininestaltimaquecomparto.
Las"atribuciones"delaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresnosonotrasquelas
queresultandelaleyorgnicaquelarige,puesasurespecto,yenesteordendeideas,
imperanconmayorraznanlasconclusionesdadasacercadelasmunicipalidadesdelas
provincias(1110).
Engeneral,ennuestropaselrgimenmunicipalestorganizadosobrelabasedeatribuirle
alarespectivacomunalacalidaddeentidadautrquicaterritorialdeahla"personalidad"
delente,queactaatravsdedosrganos:unoejecutivo,unipersonal,esdecirdetipo
burocrtico,yotrodeliberativo,plural,detipocolegial.Elorigendeesteltimosedebea
eleccin popular. En cambio el rgano unipersonal, intendente, a veces es de origen

p.215

centralizado,puesobedeceanombramientodirecto,yotrasvecesesdeorigenelectivo.
Estadiversidadderegmenes seexplicaporqueelderechomunicipal,porserramadel
derecho administrativo (ver n 42), es "local", estando entonces supeditado a tantos
sistemascomoprovinciasexistan,apartedelrgimenqueimpereenlaCapitalFederal.
177. El rgano "intervencin", o ms bien dicho, la "intervencin", puede ser de dos
rdenes:polticayadministrativa.LaprimeraeslaquerealizaelGobiernofederalenel
territorio de las provincias, de acuerdo al artculo 6 de la Constitucin Nacional. La
segunda es una forma de manifestarse el control administrativo de tipo represivo
sustitutivo.Elestudiodelaintervencin"poltica"lecorresponde,engranparte,alderecho
constitucional, y en parte al derecho administrativo; en tanto que el estudio de la
intervencin"administrativa"lecorrespondealderechoadministrativo,comounaforma
del"controladministrativo".
En los dos tipos de intervencin a que hice referencia, la naturaleza del rgano
"interventor"essimilar.Trtase deunrgano "transitorio" y "excepcional",carentede
personalidad,pues,tratndosedelaintervencinpoltica(artculo6delaConstitucin),el
interventoressloun"representante"delGobiernofederalalosefectosquedeterminanla
intervencin(1111);tratndosedelaintervencinadministrativa,elrganointerventores
unrepresentantedelaautoridaddecontrol.Ensntesis,trtasedeunrganodergano.
El"acto"enquesedisponeuna"intervencin"aunaprovincia,enmritoalartculo6de
la Constitucin, se dice que es "poltico", no pudiendo ser controvertido por el
departamentojudicial(1112).Quizenlugardehablarde "actopoltico" seaapropiado
hablardeacto"nojusticiable",porcuantosuemanacinpertenecealaesferaconstitucional
reservadaalospoderes"Legislativo"y"Ejecutivo",encuyombitonoeslcitalaaccin
delPoderJudicial.Enrealidad,esteltimoeselsentidodelosfallosdelaCorteSuprema
citadosenlanota47.Elactoencuyomritosedisponeunaintervencinadministrativaes
esencialmenteun"actoadministrativo".
Ladesignacindelapersonaqueactuarcomointerventortantoeldetipopolticocomo
eldetipoadministrativo esfacultadexclusivadelPresidentedelaNacin,porcuanto
todos los nombramientos de los agentes pblicos no reglados de otra manera por la
Constitucin,correspondenalrganopresidencial(artculo86,inciso10(1113),infine,
de la Constitucin Nacional) (1114) . La designacin del interventor "poltico" puede
recaer,incluso,enunodelosministrosdelPoderEjecutivo(1115).
Nohabiendounaleyqueregulelasfuncionesdelrganointerventordetipo"poltico",el
mbitodelasmismasestdeterminadoporlas "instrucciones"delrganoquedispusola
intervencin (1116) . De ah que la "competencia" del rgano interventor debe estar
claramentefijadaenlas"instrucciones"quealefectoseleden.
Enmateriade"competencia"delrganointerventor yasetratedelinterventorpolticoo
delinterventoradministrativolareglaesqueaqullanopuedesermayoromsextensa
queladelrganointervenido(1117);peropuedesermenor.As,porejemplo,sibienenla
intervencin poltica, el rgano intervenido provincia tiene potestades normativas o

p.216

legislativas,elrganointerventor,porprincipio,carecedeellas(1118);paraquelastenga,
requireseautorizacinexpresadelrganoquedispusolaintervencin,yentalcasola
normalegislativadictadaporelinterventorprovincialtendracarcterde"reglamentode
necesidad y urgencia": necesidades de satisfaccin impostergable, cuya base deba ser
legislativa, justifican que el interventor federal emita vlidamente ese tipo de
"reglamentos",siempreycuando,claroest,las "instrucciones" quehayarecibidoselo
permitan(1119).As,porejemplo,sibien,porprincipio,elinterventorfederalnopodra
"crear" impuestos,spodra "prorrogar" unaleyimpositivaperidica,establecidaporla
provincia,unodecuyosplazosdevigenciaterminedurantelaintervencin.Noesposible
paralizarlavidaeconmicadeunaprovinciasopretextodequestahllaseintervenida.La
"autonoma" provincial,lejosderesultarvulneradaconsemejantetemperamento,resulta
asegurada, porque, concluida la intervencin que es y debe ser transitoria, el
comportamientoeficientedelinterventor,armnicoporlodemsconlaconductaanterior
delas autoridades locales, le permitir ala provincia continuar sinquebrantos suvida
institucional,tantomscuantoeltemperamentoindicado"prrroga"deunaleyimpositiva
peridica no implica "innovacin" sino "continuacin" respecto a la conducta seguida
anteriormenteporlasautoridadesdelaprovincia.Laopininprecedentearmonizaconlo
resueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,aldecirstaquelasintervenciones
"llevanimplcitalafacultaddeproveerporexcepcinymientraslaprovinciaintervenida
carece de autoridades propias, a las necesidades de orden econmico, social y
administrativoemergentesdeldesenvolvimientoderesorteslocalesquenoseparalizanen
sus funciones por el hecho de encontrarse acfalas algunas de las autoridades que las
provinciassedanenusoyejerciciodesuspropiasinstituciones"(1120).Pero,sinperjuicio
deloexpuesto,engeneral,laextensindelospoderesdeuninterventordebeinterpretarse
restrictivamente(1121).
El interventor "poltico" (interventor federal en una provincia) ejerce dos rdenes de
funciones:polticasyadministrativas.Lasprimerasseconsideran"esenciales",porserlas
determinantes de la intervencin; las segundas pertenecen a la "naturaleza" de la
intervencin,puessta,paracumplirconsusfines,debeatender,adems,alasnecesidades
normales o diarias del movimiento institucional de la provincia. El interventor
"administrativo" ejerce funciones administrativas, pero lo mismo que el interventor
"poltico"enesteordendeideas,debidoalcarcter"temporario"desuactuacin,sus
funcionessondemera conservacin,nodeinnovacin.Taleselprincipio(1122),que
debe ser racionalmente aplicado. As, si bien se dice que un interventor no puede
"contratar"ennombredelaprovincia,talprohibicindebeentendrselacircunscriptaa
esoscontratosque,porsusmodalidadesonaturaleza,compromentanlalibertaddeaccin
delaprovincia,onoserefieranaalgoimpostergableodeurgentenecesidad;entalorden
de ideas, el interventor federal, por ejemplo, carecera de facultades para contratar la
construccin de un gran edificio para tribunales o para sede del Gobierno, pero s las
tendraparacontratarlossuministroshabituales.Todoesto,pues,implicacuestionesde
hechoquedebenserresueltasoconsideradasencadacasoparticular.
Sibienelinterventor"poltico"esrepresentantedelGobiernodelaNacin,ynodela
provincia,dadoquesunombramientonotomaorigenendisposicinalgunaprovincial,ello

p.217

no obsta a que acte como representante necesario del estado intervenido mientras se
organizanlospodereslocales(1123).
Conrelacinalinterventor"poltico"(interventorfederal),eldobleordendesusfunciones
fue explicado con elocuencia, en el ao 1893, por el entonces presidente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, Abel Bazn, en un voto en disidencia que en lo
substancialdiceas:"elgobiernodelaintervencin,aunquedebefuncionarprincipalmente
confinespolticos,osea,paraefectuartanprontocomoseaposiblelareorganizacindelos
poderespblicosdelaprovincia,notiene,sinembargo,nipuedetenersuaccinlimitada
exclusivamenteaesosprimordialesobjetos,sinoquedebeejercerycumplirdehechoyde
derechotodaslasatribuciones,todaslasfacultadesytodoslosdeberesquecorrespondenal
PoderEjecutivodelaprovincia,conformealaConstitucinyalasleyesdelamisma,para
tutelarymantenerinclumestodoslosinteresesyderechospertenecientesalaprovincia,
tantoenelordenpolticocomosocialyeconmico;porqueenlaacefaladesuspoderesy
mientrasellossereorganizan,laintervencintienequegarantizaralpueblodelaprovincia
el goce y ejercicio de sus instituciones, llenando las exigencias supremas de su vida
administrativa, que no se entiende ni puede entenderse paralizada, ni interrumpido en
momentoalguno,porelhechodelaintervencin"(1124).Ladoctrinadeestemeduloso
votoprevalecienposterioresdecisionesdelaCorteSupremadeJusticia(1125).
Ensumrito,deacuerdoalooportunamenteexpresadoensutranscriptovotoporeldoctor
AbelBaznyaloposteriormenteaceptadoporlaCorteSuprema,alinterventorfederalde
unaprovincia,apartedesusatribucionesydeberesdeordenpoltico,lecorrespondeejercer
y cumplir las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo de la respectiva provincia.
Refirindosealalegislacinaplicableporlosinterventoresfederalesenelcumplimientode
susfunciones,dijoundestacadoexpositor:"elprincipiogeneralaesterespecto,nopuede
serotroqueelsiguiente:ajustarsealaConstitucinyleyesdelaprovinciaintervenida,
aplicando sus preceptos, en cuanto ellos no contraren el objetivo fundamental de la
intervencin"."Estanequivocado,agrega,negarenprincipioquelosinterventoresdeben
aplicarlaConstitucinyleyeslocales,comodesconocerles,enabsoluto,atribucinpara
apartarsedeellas,cuandosuaplicacinhubieradedarcomoresultadocontrariarelobjeto
mismodelaintervencin:loprimeroeslaregla;laexcepcinlosegundo"(1126).
Encuantoalnombramientoyremocindelosjuecesprovinciales,ladoctrinaesuniforme
en el sentido de que la "remocin" de tales jueces es extraa a las atribuciones del
interventorfederal,puessiendodichasatribuciones,porprincipio,"administrativas",esde
advertirquelaremocinycorrelativadesignacindelosjuecesnoesacto"administrativo",
sinodegobierno(1127).Pero,comolohacenotaracertadamenteVillegasBasavilbaso,en
el supuesto de existir vacantes o de haberse declarado por la ley de intervencin la
caducidad del Poder Judicial, el interventor tiene facultades para proveer los cargos
judicialesvacantes,deacuerdoconlasleyesdeorganizacinjudiciariaprovincial.Tales
nombramientostienenunaduracinlimitada.Sonnombramientosencomisinyslola
ratificacinporlosrganoscompetentesdelaprovincia,reasumidasuautonoma,puede
asegurarleslacontinuidadenelejerciciodesusfunciones(1128).LaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,enunfallonotable,tieneexpresadasidnticasdeclaraciones(1129).

p.218

Finalmente,cabeadvertirqueelinterventordetipo"poltico",oseaelinterventorfederal,
notieneresponsabilidadpolticanicivilantelostribunalesdelaprovinciaenqueejerci
susfunciones(1130).
(1111)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",nmero737,pgina
743.
(1112)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo53,pgina420ysiguientes,
especialmentepginas431434,inre"Cullenc/Llerena";tomo54,pginas180183,inre
"Lobosc/Dnovan";tomo154,pginas199200,inre"FernandoOrfilainterponerecurso
dehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".Adems:JoaqunV.Gonzlez:"Manualde
la Constitucin Argentina", n 731, pginas 738739; Segundo V. Linares Quintana:
"Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pgina 41. Bidart
Campos,encambio,consideraquesielpoderpolticoquedisponelaintervencinlohace
violandolaConstitucin,elPoderJudicialmediandopedidodepartepuedecontrolarel
usoquedeesapotestadsehahecho("DerechoConstitucional",pgina508).
(1113)Constitucinactual,art.99,inc.b7.
(1114)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina672.
(1115)JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",n737,pgina743.
(1116)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina669.
(1117)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina314.
(1118)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina674;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
3,pgina194.
(1119)LosinterventoresfederalesdesignadosporunPoderEjecutivo "defacto" pueden
emitir directamente "decretosleyes", en la rbita de atribuciones que se les hubiere
asignado(verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo420,pginas395y
400).Enestossupuestosnocorresponderecurriral"reglamentodenecesidadyurgencia".
Vern70,textoynota244.
(1120)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo127,pgina93,inre"Mara
FlixdeAnvarac/ProvinciadeBuenosAiress/daosyperjuicios".
(1121)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina194.
(1122) Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 668669 y 674675; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas194195;Spota:"TratadodeDerechoCivil.Elsujetodel
derecho.Personasjurdicas",pginas318321.
(1123)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo127,pgina93;Gonzlez
Caldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pginas571573,BuenosAires

p.219

1923;LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,
pginas4445;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina673.
(1124)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo54,pginas560561,inre
"CarlosSarmientoc/InterventorNacionaldelaprovinciadeBuenosAiresporjactancia".
(1125)Vase:CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo127,pgina93,inre"MaraFlix
de Anvara c/ Provincia de Buenos Aires"; tomo 143, pginas 1213, in re "Laborde
Hermanosc/ProvinciadeMendoza".
(1126) Arturo M. Bas: "El derecho federal argentino. Nacin y provincias", tomo 1,
pginas170171,BuenosAires1927.
(1127)Puedeverse:GracianoReca:"Inamovilidaddelosjueces.ElPoderJudicialdelas
provinciasfrentealaintervencinfederal",BuenosAires1933.
(1128)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas676677.
(1129) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 154, pgina 192 y
siguientes,inre"FernandoOrfilainterponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandro
Orfila". Respecto a remocin de jueces durante un gobierno "de facto", vase: Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo302,pginas104ysiguientes.
(1130) Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pgina 571;
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 54, pgina 557, in re "Carlos
Sarmientoc/elInterventorNacionaldelaprovinciadeBuenosAires";tomo302,pgina
732ysiguientes.
178.Elrgano "territorionacional",tambinllamado "gobernacin" as,porejemplo,
decaseGobernacindeSantaCruz,GobernacindelChaco,etctera,entendiendoreferirse
alTerritorioNacionaldeSantaCruz,alTerritorioNacionaldelChaco,etctera,esun
rgano de rgano: carece de personalidad. Trtase de una mera circunscripcin
administrativadelaNacin(1131).Deahquelosterritoriosnacionalesnoerannison
demandablesenjuicio:laaccinodemandadebepromoversecontralaNacin.
Hastahacealgunosaoslosterritoriosnacionalesdadalaextensingeogrficadeellos,
su cantidad numrica y su riqueza representaban un gran papel en el orden jurdico
argentino.Perolascosascambiaronenelao1955,enquemediantelaleyn14408del
15dejuniodedichoaolosterritoriosnacionalesexistentesfueron"provincializados",es
decirconvertidosenprovincias,conunaexcepcin:TierradelFuego,quecontinasiendo
"territorionacional",aunqueconsuslmitesoriginariosconsiderablementeaumentados;en
la actualidad Tierra del Fuego no slo comprende al originario complejo insular que
constitualaantiguaGobernacindeTierradelFuego,sinotambinlaAntrtidaargentina
y las islas nuestras situadas en el Atlntico sur: su denominacin actual es "Territorio
Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur". La
provincializacindelosterritoriosnacionales,oalmenosladealgunosdeellos,eraya
reclamadaaosatrsporladoctrina(1132)(1133).

p.220

El origen jurdico de los territorios nacionales lo constituye el artculo 67 , inciso 14

(1134),delaConstitucin,encuyomritocorrespondaalCongreso"determinarporuna
legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener los
territoriosnacionales,quequedenfueradeloslmitesqueseasignenalasprovincias".La
leyorgnicadelosterritoriosnacionales,dictadaporelCongresoencumplimientodel
expresadopreceptodelaConstitucin,eslan1532,del16deoctubrede1884,querigi
satisfactoriamentelavidadeesaszonasdurantecasitrescuartosdesiglo.
Los "territoriosnacionales",consideradoscomotales,carecendederechos,pues,como
quedexpresado,sloconstituyenmerascircunscripcionesadministrativasdelaNacin.
Perounavezquedichosterritoriosseconviertenenprovincias,entranagozaryposeer
todoslosderechosdedominioysoberanaquepertenecenalasprovinciasoriginarias.Tal
es lo resuelto por la Suprema Corte Federal de los Estados Unidos de Amrica y lo
aceptadounnimenteporladoctrina(1135).
Cuadradecir,asimismo,quetodaslasobligacionescontradasporlaNacinconterceros,
mientras los "territorios nacionales" fueron tales, vinculadas dichas obligaciones a un
determinadoterritorionacional,pasanagravitarsobreelmbitojurdicodelrespectivoex
territorio,hoyprovincia.Elloesas,porqueenesteordendeideaslasactualesprovincias
constituidassobrelabasedelosantiguosterritoriosnacionalessoncontinuadorasjurdicas
osucesorasdelaNacin.Poresolasventasoenajenacionesdetierrasfiscalesrealizadas
porlaNacinaparticulares,mientras las actuales provincias eran"territorios", obligan
indiscutiblementeyentodossusaspectosalasnuevasprovincias.Endospalabras:todas
lasobligacionesque,relacionadasconunex"territorionacional",contrajolaNacincon
terceros,pasandeplenoderechoalanuevaprovinciaformadasobrelabasedelexterritorio
nacional.
Dentrodelmecanismoqueinstituyelaleyn1532,hubouninstitutoquerevistiparticular
importancia.Merefieroalprocedimientodela"consulta",mencionadoenelartculo42de
dichaley,quealefectodecaas:"Losjuecesletradoselevarnenconsulta,auncuandono
seinterpongaapelacin,todaslassentenciasdefinitivasenasuntosenqueseanparteel
fisco, menores, incapaces, etctera". Como consecuencia de tal norma, toda sentencia
definitiva,oautoqueresolviereendefinitivaunacuestin,enquefuesenparteelfisco,
menoresoincapaces,antesdequedarfirmeypoderseejecutarocumplir,debaserenviado
en "consulta" antelacorrespondienteCmaraFederaldeApelacin(1136),lacualse
expedaaprobandoodesaprobandoloactuado.Perolaleyn13998,artculo56,delao
1950, suprimi elrequisito delaconsulta.Noobstanteestasupresin,loatinente ala
"consulta" requiere una referencia a las siguientes cuestiones: a) cul era el carcter
jurdico de la resolucin de las cmaras federales de apelacin que aprobaba los
procedimientosdelosjuiciosllegadosaellasengradodeconsulta;b)qutrascendencia
tuvoenlavidainstitucionaldelosterritoriosnacionaleselprocedimientodelaexpresada
"consulta".

p.221

Conreferenciaalaprimeracuestin,laCmaraFederaldeApelacindeLaPlatadijo
acertadamente que la aprobacin de los procedimientos venidos en consulta, "importa
establecerunestadodederechosobreelcualnopuedavolverse"(1137).
Elprocedimientodela"consulta"fuemuytilensuhora,cuandolascomunicacionesentre
losterritoriosnacionalesyelgobiernocentralerandifcilesytardas;pocasenqueno
todos los funcionarios que actuaron como "jueces letrados" fueron poseedores de una
moralestricta.Hubojuecesprobosquehonraronalajusticia,perotambinhuboquienesla
denigraron.Elprocedimientodela "consulta",previstocongranvisinyaciertoporel
legisladordeantao,evitmsdeunaignominia:avecesimplicunfrenooadvertencia
paralosmalosmagistrados,yotrasvecesfueunadesautorizacinaloactuadoporlos
mismos.Lascmarasfederalesdeapelacincumplieronunagranfuncinreguladora.
179.Elrgano"autrquico"eslaexpresindeunapersonajurdicapblicaestatal.
Lasfuncionesdelosrganosautrquicosnosonuniformes,puescadaunodeellostienea
su cargo una funcin especfica; ejemplos: Obras Sanitarias de la Nacin, Banco
HipotecarioNacional,UniversidadNacionaldeBuenosAires,etctera.Demaneraqueel
rgano "autrquico" no traduce una funcin determinada, sino la ndole del rgano
encargadodeejercerocumplirunadeterminadafuncin.
En otros lugares de esta obra me he ocupado con detenimiento de la administracin
autrquicaydelasentidadesautrquicas(nmeros26,109ysiguientes).Meremitoalo
expuestoendichoslugares.
180.Elrganourganos "eclesisticos" nohayporquestudiarlosenestaobra,yaque
dichosrganosnoson"administrativos",esdecirnoson"estatales".LaIglesia,sibienes
una persona jurdicopblica, no es persona estatal, no es un organismo del Estado, no
integralaorganizacinpolticadelaNacin,niconstituyeunpoderpoltico(1138).
Laorganizacineclesisticacarece,pues,deintersparaelderechoadministrativo,noslo
porquelaIglesianoespersona"estatal",nipertenecealoscuadrosdelaAdministracin
Pblica,sino,adems,porquenodesempeafunciones"administrativas".Sibienantaola
Iglesia cumpli tareas de esta ndole, actualmente eso no ocurre, puesto que con la
secularizacindeloscementerios,comenzadaapartirdel13dediciembrede1821(1139),
ycon la sancin de las leyes del Registro Civil de la Nacin (octubre de 1884) yde
matrimoniocivil(diciembrede1889),todoloatinentealsepultamientodelosmuertos,
comoalainscripcindenacimientos,matrimoniosydefuncionesdelaspersonas,qued
fueradelacompetenciadelaIglesia,pasandoelloalpoderdelaautoridadcivil.Porlo
dems, es de advertir que los clrigos actualmente adscriptos al mbito castrense no
desempeanenstefunciones"administrativas",sino"espirituales".
La organizacin eclesistica no es, entonces, materia cuyo estudio le corresponda al
derechoadministrativo,sinoalderechoeclesisticooalderechocannico(1140).

p.222

181.LapermanenciaycontinuidaddelasinstitucionesbsicasdelaNacin,frenteala
amenazaconstantedelosperturbadoresdelordenjurdico,requiereunapoyomaterialque
laspreservedetodointentodesubversin.Ellojustificaenunpaslaexistenciadelas
fuerzasarmadas,queintegradasporhombresseleccionadosfsicaymoralmente,actan
como guardianes permanentes de la paz social, concebida sta dentro del juego de las
instituciones previstas en la Constitucin Nacional. Con toda razn se dijo que "la
necesidadderepelarlafuerzacontrariaalDerecho,slosesatisfaceconinstrumentosde
fuerza"(1141).Las"fuerzasarmadas"constituyen,pues,organismosestatalescreadoscon
finesespecficos.Elartculo21delaConstitucinNacionaleselocuentealrespecto;dice
as:"TodociudadanoargentinoestobligadoaarmarseendefensadelaPatriaydeesta
Constitucin,conformealasleyesquealefectodicteelCongresoyalosdecretosdel
EjecutivoNacional".Encumplimientodetalprecepto,elCongresodictsucesivasleyes
que"organizan"aesafuerzaarmada,laltimadecuyasleyeseslan14777(1142).
Deah,entonces,laexistenciadel "rgano" castrense,queensentidolatocomprendea
todaslas"fuerzasarmadas":ejrcito,armadanacionalyaeronuticamilitar(1143).Laraz
positiva detalrganohllaseenlaConstitucinNacional,decuyostextos,adems de
surgirsuexistencia,resultalafinalidadaqueelmismoresponde.Apartedelyatranscripto
artculo21 delaConstitucin,queesclaroyprecisoencuantoala "finalidad" aque
obedecenlasfuerzasarmadas,otrostextosconstitucionalesserefierenadichasfuerzas,
trasluciendoconnitidezsucarcterde"rgano"estatal:elartculo67,inciso23(1144),
autorizaalCongresopara"fijarlafuerzadelneadetierraydemarentiempodepazy
guerra;yformarreglamentosyordenanzasparaelgobiernodedichosejrcitos".Elartculo
86,inciso15(1145),disponequeelPresidentedelaNacin"escomandanteenjefede
todaslasfuerzasdemarydetierradelaNacin";elinciso16(1146)dedichoartculo
agrega que el Presidente "provee los empleos militares de la Nacin; con acuerdo de
Senado,enlaconcesindelosempleosogradossuperioresdelEjrcitoyArmada(1147);
yporssoloenelcampodebatalla",yelinciso17(1148)establecequeelPresidente
"disponedelasfuerzasmilitaresmartimasyterrestres(1149),ycorreconsuorganizacin
y distribucin segn las necesidades de la Nacin". Si bien de dichos preceptos de la
Constitucinsurgeclaramenteelcarcterde "organismo" estatalquerevistenlasfuerzas
armadas,talcarcteraparececoncretamenteexpresadoenlaley14777,cuyoartculo2,al
referirsealejrcito,alaarmadanacionalyalaaeronuticamilitar,lasmencionacomo
"organizaciones"delasrespectivasfuerzasarmadas.Ensntesis:lasfuerzasarmadasson
una"institucin"(rgano)nacional(1150).
Peroconsideradoensuaspectojurdico,elrganocastrensecarecedepersonalidad.Esun
merorganodependientedelPoderEjecutivoNacional(Constitucin,artculo86,incisos
15,16y17(1151)).Poresopudodecirseacertadamentequelasfuerzasarmadassonuna
prolongacindelPoderEjecutivo (1152).Constituyen unorganismo administrativo de
funcionesespecficas;poresosedijoquelasrdenesmilitaresson actosadministrativos
(1153).Poranlogasrazones,enotrolugardelapresenteobradijequeelderechollamado
"militar"constituyeunameraseccindelderechoadministrativoaplicableenelmbitode
lasfuerzasarmadas(1154).

p.223

182. La disciplina militar, para los integrantes de las fuerzas armadas, constituye una
"regla de vida", del tipo de la que caracteriza a las rdenes religiosas. Constituye un
complejodenormasqueregulaelstatusmilitar(1155).
Huelga decir que la disciplina en el mbito militar o castrense es esencial para el
mantenimientodelordenycohesinquedebenexistirenlasfuerzasarmadas.Msan:
dichadisciplinadebesersevera.Perodeellonosesiguequetaldisciplinapuedafuncionar
almargendelosprincipioscapitalesdenuestroordenjurdico,propiodeunEstadode
Derecho.Deestoderivanfundamentalesconclusiones,comoloexpresarenlospargrafos
siguientes.Ladisciplinamilitardebe,pues,sersevera,perorespetandoelordenjurdico
generaldelpas.
Elartculo52delaConstitucinitalianadicequeelordenamientodelasfuerzasarmadas
seamoldaralespritudemocrticodelaRepblica(1156).Comentandotalprecepto,
BacheletexpresaqueelespritudemocrticodelaRepblicatienecomofundamentodela
convivenciasocialla"dignidad"delapersonahumana,dignidadquedebesertuteladaaun
dentrodelmsintensorigordeladisciplinamilitar.ElEstado,agrega,puedeexigirleal
ciudadanoelsacrificiotemporneodesulibertadpersonaly,encasodeguerra,inclusoel
desuvida,peronopuedereducirloalacondicinde"cosa",nisometerloatratamientos
quecontrastenconladignidadhumana(1157).Nopuedehabercontrastealgunoentrela
disciplinadelasfuerzasarmadasylosprincipiosfundamentalesdelaConstitucin.De
acuerdoalexpresadoartculo52delaConstitucindeItalia,vadesuyoqueelmilitarno
dejadeserhombreyciudadano(1158).
AlgosimilaraloqueantecedeexpresantaoelexProcuradorGeneraldelaNacin,
doctorJulioBotet,quiendijoalrespecto:"Pormsdelicadoqueseconsidereenelorden
militar,todoloqueafectasuorganizacinodisciplina,noesdeolvidarsequeelejrcitose
forma de argentinos y que tienen garantas y derechos consagrados por nuestra Carta
Fundamental,quenoesdadodesconocer,nisometeralaexigenciadereglamentaciones
msomenosseverasoprevisoras"(1159).
EnciertaoportunidadlaCmaraFederaldelaCapitalaceptlaideaexpuestaporBustillo
dequelajusticiamilitartienepormisinprimordial"afirmarladisciplinaynogarantizar
derechos" (1160) . A esto, sobre la base de las consideraciones precedentes, cuadra
contestar:a)quesilamisinprimordialdeesajusticianoeslade"garantizarderechos",
susatribucionestampocopuedenserlasdeviolargarantasinmanentes aunEstadode
Derecho;b)quelosmilitaressonpartedelpueblodelaNacin,sonargentinosyhabitantes
delaRepblica,encuyomritonoslotienen"deberes"legales,sinotambin"derechos"
jurdicos.LaConstitucinNacional,consusnormasy"principios",losamparayprotege,
igualquealosdemsargentinos.
Enotraocasin,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,recordandolosdebatesdela
convencinconstituyentedeBuenosAiresde1860,dijoqueenstasehabahechonotarla
especialidaddelalegislacinmilitarydelapenalidadporellaimpuesta,recordndoseque
sehabadefinido"elderechomilitarcomolaexcepcindelderecho"(1161).Estimoque
tal concepto no es exacto, mxime si se le interpreta como sinnimo de excepcin al

p.224

"orden jurdico". El derecho militar es, s, un derecho excepcional, pero que debe
desenvolverse"dentro"delordenjurdicodelpas.Poresoesqueelderechomilitardebe
respetartodaslasnormasytodoslos "principios" denuestraConstitucinNacional.La
expresin "excepcin al derecho" slo puede aceptrsela como significando que la
legislacincastrenseesdistintadelderechoaplicablealcomndelasgentes,yslovigente
paralosmilitares,perodeningnmodoenelsentidodequeellapuedaexcederalorden
jurdico constitucional de la Nacin, o apartarse de dicho orden. Dentro del territorio
argentino toda y cualquier norma jurdica vlida debe armonizar con la letra y con el
espritudelaConstitucin.
Ensntesis:ladisciplinamilitarseimponecomoineludiblecondicindelordenycohesin
quedebencaracterizaralasfuerzasarmadas.Perosopretextodequeelloafectaraadicha
disciplina,noeslcitoadoptarencontradeunmilitaractitudalgunaqueafectesudignidad
personalderechoalapersonalidadoqueimpliqueunagravioaprincipiosgeneralesdel
derechoconsagradosporlaConstitucinNacional,verbigraciaelderechoala "libertad
integral" del ciudadano, en cuyo mrito toda limitacin a la libertad debe surgir
"expresamente"deunanormalegislativa.
Talessonlos "principios" esencialesaconsiderarenmateriade "disciplina" militar.Los
casosprcticosquesesuscitendebenhallarsolucindentrodeljuegorazonablededichos
principios.
183.Lallamada"justiciamilitar"difieredelaqueaplicanlosjuecesqueintegranelPoder
JudicialdelaNacin.Pordepronto,slorigeparalosmilitaresointegrantesdelasfuerzas
armadas;es,pues,unajusticiade"excepcin":loscivilesquedanalmargendeella(1162).
Dicha justicia desenvuelve una actividad "disciplinaria", dentro de la rama
"administrativa"degobierno(1163).Talessusubstancia.Poreso,talcomoloestableci
laSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidos,entrenosotrossehadichoacertadamente
quelostribunalesmilitaresnoejercen"partealgunadelPoderJudicial",sinosolamenteuna
"porcindelpodermilitardelEjecutivo"(1164).YtalidealaharatificadonuestraCorte
SupremadeJusticiadiciendoquelaintervencindelPoderEjecutivoenlasdecisionesde
lajusticiamilitarnoesincompatibleconelartculo95(1165)delaConstitucin,segnel
cual "en ningn caso el Presidente de la Nacin puede ejercer funciones judiciales,
arrogarseelconocimiento delascausaspendientes orestablecerlasfenecidas",porque
dichaprohibicinserefiereafuncionesycausascomprendidasenlaesferadeaccindel
PoderJudicial,delquenoformanpartelostribunalesmilitares(1166).
Deloexpuestodervasela"constitucionalidad"delostribunalesmilitares,cuyoimplcito
fundamentopositivo,dentrodelaLeySuprema,eselartculo76,inciso23(1167),que
autoriza al Congreso para fijar las fuerzas armadas, y para dictar las normas para su
organizacinygobierno(1168)."Enelejerciciodeesasatribuciones,hadicholaCorte
Suprema, el PoderLegislativo procede con amplia libertad de accin, y hapodido as
establecernormasexcepcionalesjustificadasporlanecesidaddecolocaralejrcitoyla
armadaenunasituacindiferentedelasdemspartesdelmecanismogubernamental,ya
porsucomposicin,yaporlasreglasquedebengobernarlo,demodoacontenerloantela

p.225

sociedaddesarmada,dndole,almismotiempo,launidadydireccinquelaejecucinde
lasrdenesrequiere"(1169)."Cuandoseconcedeunafacultad,diceJoaqunV.Gonzlez,
se entienden concedidos todos los poderes necesarios para hacerla efectiva; y de la
existenciadeleyesmilitaressesiguenecesariamenteladejuecesotribunalesencargados
deaplicarlas"(1170).PeroseimponeinsistirenquelasnormasquedicteelCongresopara
organizar los tribunales militares y para reglar su funcionamiento, deben respetar los
derechosygarantasconsagradosporlaConstitucin(1171).
Tampocoesobjetablelaconstitucionalidaddelostribunalesmilitares,sobrelabasedel
argumentodequedichostribunaleshllanseenpugnaconelartculo16delaConstitucin
Nacional,queabolilos"fuerospersonales".LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinha
dicho que el artculo 16 de la Constitucin Nacional slo ha suprimido los fueros
personales,dejandosubsistenteslos"reales",osealosquesebasanenlanaturalezadelos
actosquesirvendefundamentoalosrespectivosjuicios(1172).Elfuerodelostribunales
militareses"real"ode"causa":poresonovulneraelartculo16delaConstitucin.En
ciertaoportunidad,laCorteSupremadeJusticia,alrechazarunaimpugnacinbasadaenla
inconstitucionalidaddeunanormadelCdigodeJusticiaMilitar,deacuerdoalacualel
recurrenteacusadodeinsubordinacinquedabasujetoalajurisdiccinmilitar,cosaque
steobjetabacomocontrariaalaabolicindelosfuerospersonales,elTribunaldijo:"La
abolicin de los fueros personales significa netamente que ningn militar goza ya del
privilegiodeserjuzgadoporlostribunalesmilitaresporrazndesuestado,esdecir,desu
carctermilitarodeindividuodelEjrcito,encausascivilespordelitosquenoimpliquen
violacindelaordenanzaycuyojuzgamientocorrespondaaotrajurisdiccinsegnla
naturalezadedichosdelitos.Esteesnetamenteelalcancedelaabolicindelosfueros
personales,delantiguoprivilegioquegozabalaclasemilitar;ellanohaarrebatadoalos
tribunalesmilitareslafacultadnecesariadeconoceryjuzgartodaslasinfraccionesdelas
leyesquerigenalEjrcitoyalaArmadadelaNacin"(1173).
Lacircunstanciadequelallamadajusticiamilitarseadetipo "disciplinario",enmodo
algunoimplicaqueellanotraduzca,departedelPoderEjecutivoy rganoscastrenses
dependientesdelmismo,elejerciciodeunacorrelativa"jurisdiccin"administrativa(1174)
.Yaenotrolugardeestaobrahiceverquenoslohayactosdejurisdiccin"judicial",sino
tambinactos dejurisdiccin "administrativa" (1175).Losactosemitidos por rganos
castrenses en ejercicio de la llamada "justicia militar" son, pues, de obvia sustancia o
contenidojurisdiccional.
Corolariodeloqueantecedeesquelostribunalesmilitarestienenplenaautoridadpara
resolver en ltima instancia toda causa en la cual tengan jurisdiccin, sin que sus
procedimientossehallensujetosarevisinporlostribunalesfederales(1176),salvoen
cuantoellospuedanserobjetodelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad(1177).
Cuadra advertir, aqu, que el recurso extraordinario de inconstitucionalidad contra los
respectivosactosdelostribunalesmilitaresapartedehallarseexpresamenteautorizadopor
laley4055,artculo6 ,procedeapesardelcarcter "administrativo" dedichosactos,
puestrtasedeactos administrativos "jurisdiccionales",requisitosteque,juntoconel
carcter "irrevisable" de ellos, es exigido por la Corte Suprema de Justicia para la

p.226

procedencia del recurso extraordinario contra actos administrativos (ver las referencias
jurisprudencialescontenidaseneln18delapresenteobra).
Enlaactualidad,lajusticiamilitarserigeporel"CdigodeJusticiaMilitar",sancionado
mediantelaleyn14029,del4dejuniode1951;estaleyfueparcialmentemodificadapor
lan14117,del16deoctubredelmismoao(1178).Adems,dichajusticiasegobierna
porel"ReglamentodelosTribunalesdeHonordelasFuerzasArmadas"(R.R.M.70).Los
expresados"tribunalesdehonor"sontambintribunalesmilitares(1179).Laleyorgnica
delasfuerzasarmadas,n14777,denoviembrede1958,ensuartculo95,haceexpresa
referenciaalos"tribunalesdehonor".
184. El estudio de la organizacin y del funcionamiento de la justicia militar no
correspondeefectuarloenlapresenteobra.Perohayalgunosaspectosdelderechoutilizado
en esa justicia que, por constituir una evidente novedad en nuestra literatura jurdica,
requierenserespecialmenteconsiderados.
Merefieroalosdossiguientespuntos:a)silajurisdiccinycompetenciadelostribunales
ycomisionesdehonordelasfuerzasarmadascaducanonoporellargotranscursodelos
trminosenquedichostribunalesycomisionesdebieronconstituirse,actuaryresolver;b)
silaaccinpunitivaporhechosyactoscuyojuzgamientolescompetealostribunalesy
comisiones de honor,es prescriptible o nofrente al silencio que al respecto guarda el
reglamentodedichostribunalesycomisiones.
Elprimerodeestostemasnoconstituyeunameracuestin"terica",sino,porelcontrario,
eminentemente prctica y de fundamental importancia, segn pude observarlo en mi
actuacinprofesional,enlaquedebasesoraraunaltooficialdelEjrcitoaquiensele
form un "tribunal de honor" para juzgarle por un hecho ocurrido "ocho" aos atrs
imputbansele "faltas disciplinarias",con laagravante de quedicho tribunal, unavez
constituido, dej transcurrir aproximadamente diez meses sin dictar el respectivo fallo.
Todoestocontrastaconlosplazosde24y48horasposterioresaloshechosrespectivos,en
que,segnelreglamentoparalostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debenactuar
yexpedirsedichostribunales(verartculos27,28,34,37,44,47,67y68delR.R.M70).
Talantecedenteodato,reveladoporlaprcticaprofesional,dadasutrascendencia,merece
sertradoallibroparasuenjuiciamientotcnico.
Elanlisisdelasegundacuestinsejustificaplenamente,puestoqueelreglamentoparalos
tribunalesdehonordelasfuerzasarmadasguardatotalsilencioacercadelaprescripcinde
la accin o de la pena para perseguir o castigar hechos o actos cuyo juzgamiento les
compete a dichos tribunales. La accin para castigar esos hechos o actos es
imprescriptible,dadoelsilenciodelreglamento,o,porelcontrarioes prescriptible por
aplicacin de otros textos, por ejemplo, Cdigo Penal o Cdigo de Justicia Militar?
Advirtaselaenormeimportanciadetodoesto:enelcasoocurridoalaludidooficialdel
Ejrcito, dadoeltiempotranscurridodesdequetuvieronlugarlospresuntoshechos,la
accin punitiva habra estado prescripta en el supuesto de que corresponda aplicar la
prescripcin contenida en algn otro texto; de lo contrario la accin punitiva sera
"imprescriptible",noobstantenotratarsedeun"delito",sinodeunafalta"disciplinaria",y

p.227

apesardequeelpropioCdigodeJusticiaMilitarestableceplazosparalaprescripcinde
laaccincorrespondientenosloa"delitos",sinotambina"faltasdisciplinarias".
Conreferenciaalaprimeracuestin,estimoqueeltranscursoexageradoyanormaldelos
plazoscontenidosenelreglamentodelostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debe
darcomoresultadoquedichostribunalespierdansujurisdiccinycompetenciaparajuzgar
loshechospertinentes.Laratiojurisqueinspiraalmencionadoreglamentoconsisteenla
"inmediata"sancindeloshechosquesediceafectanladisciplinamilitar.Aesoresponden
los angustiosos plazos de24y48horas a quehice referencia, yel carcter "urgente"
(artculo44)delatramitacinantelostribunalesdehonor.Laintervencindeuntribunal
dehonorparajuzgarunhechoquesediceocurrido"ocho"aosatrs,ylacircunstanciade
que despus de diez meses de constituido dicho tribunal, ste an no haya dictado el
correspondiente fallo, constituyen un verdadero sarcasmo a la justicia y una burla a
interesesquedebenrespetarse.Siloshechos,noobstanteserstosdelconocimientodelas
autoridades respectivas, no son juzgados de inmediato, significa que tales hechos no
afectaron ladisciplina yqueel impacto social deellos nofuetrascendente. Estaesla
consecuencialgicaqueseimpone.Perosinoobstanteelloelprocesosellevaadelante
despus de un largo lapso de paralizacin, es razonable suponer que esto obedece a
motivosajenosaladisciplinamilitar,locualtornainaceptableeinconcebibleunproceso
ensemejantescondiciones,porqueentoncesdichoprocesoaparecedesprovistode"causa
jurdica",causaquenoesotraqueelmantenimientodela"disciplina".Enlascondiciones
indicadas,lapromocinoprosecusindeunprocesoporpresuntasfaltasaladisciplina
militar, carecedesentidotico.Porelloestimoqueentales circunstancias,alfaltarla
"causa jurdica", debe tenerse por caduca la jurisdiccin y competencia del respectivo
tribunalocomisindehonor,queentoncesquedainhabilitadoparaseguiractuando.Un
temperamentodistintoimplicaraprocederencontradelaraznqueinspiralaley.Enel
peordelossupuestos,elreglamentoparalostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas
deberaserobjetodeunaexpresamodificacin,enelsentidodeque,transcurridotalocual
trmino desdequelas autoridades correspondientes tuvieron conocimiento dehechos o
actosqueafectenalhonoroaladisciplinamilitar,sinquesehayaconstituidoelrespectivo
tribunalocomisindehonorysehayadictadofallo,loshechosoactosencuestinno
podrnserconsideradosportribunalalguno.Estasolucin,queenelfondoimplicauna
especiedeprescripcin,dacomoresultadolapertinente caducidaddelajurisdicciny
competenciadeltribunalocomisindehonor.
Conrelacinalasegundacuestinplanteada,estimoqueanteelsilenciodelreglamentode
lostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debeaplicarselaprescripcinestablecida
porotrasleyespenales,verbigraciaelCdigoPenaly,especialmente,elpropioCdigode
JusticiaMilitar.
Deacuerdoanuestroordenjurdico,queeseldeunEstadodeDerecho,nohabiendouna
disposicin que expresamenterechacelaprescripcin,laaccin paraelcastigodelos
hechosyactosquecaenbajolajurisdiccinycompetenciadelostribunalesycomisiones
de honor de las fuerzas armadas, es prescriptible a pesar del silencio del reglamento
respectivo,porqueelinstitutodelaprescripcinesbasecapitaldenuestroordenjurdico.

p.228

TalprescripcindeberegirseporlanormaqueelCdigodeJusticiaMilitarcontienepara
laprescripcindelassancionesdisciplinarias,cuyanaturalezaesanlogaalasqueaplican
losmencionadostribunalesycomisionesdehonor.Demodoquenisiquieraesmenester
recurriralosprincipiosgeneralesdelCdigoPenal,pueselCdigodeJusticiaMilitar,que
impera en el mbito de las fuerzas armadas, contiene una norma (artculo 607 ) que
contemplaexpresamentelaprescripcindelas sancionesdisciplinarias quesonde igual
naturalezaquelasqueaplicanlostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas.
Esto indica que, en la especie, nada obsta a la aplicacin "analgica" de las normas
contenidas en el Cdigo de Justicia Militar sobre prescripcin de las sanciones
disciplinarias, pues se trata de situaciones similares o afines donde la ratio legis vale
igualmenteparaambassituaciones.Agrguesequetampocopuedeobjetarselainvocacin
"analgica"denormaspenales,puestoque,enestembito,laanalogaprohibidaeslaque
tiende a aumentar la pretensin punitiva del Estado, pero no aquella que tiende a
disminuirla o restringirla (1180) , como acaece con la prescripcin, que habitualmente
favorecealpresuntoimplicado.
Paraqueenestecasonoprocedalaprescripcindelaaccin,nobastael "silencio" del
reglamento:deacuerdoalprincipiogeneraldederechoqueconsagrala"libertadintegral"
del ciudadano, es indispensable la existencia de una norma "expresa" que rechace o
prohbatalprescripcin(1181).Peroestanormanoexisteennuestroderecho.
Algunosautores,comoJamesGoldschmidtyGeorgAnders,basadosenqueelderecho
penal administrativo es "independiente" o "autnomo" respecto al derecho criminal
substantivo,consideraninaplicablessubsidiariamentelasnormasdesteaaqul(1182).
Perotalposicindoctrinaria,basadaenla"autonoma"delderechopenaladministrativo,
est hoy rechazada por la doctrina moderna, que slo le reconoce al derecho penal
administrativoelcarcterdemeroderechopenal"especial"ynoelderama "autnoma"
(1183).Los"principiosfundamentalesdelderechopenalclsico,diceAftalin,hansido
elaborados,segnessabido,enunlargoprocesohistricocuyosentidohasidoeldeuna
paulatinaafirmacindelosderechosygarantasindividuales.Deahquenoseaposible,sin
graveriesgoparaesosderechosygarantas,echarporlabordatanvaliosorepositoriode
normastutelares,puesconellosedejaindefensosalosjusticiablesfrentealasposibles
demasasdelosrganosdelEstado"(1184).
Otros tratadistas, como Villegas Basavilbaso, consideran que el rgimen jurdico de la
aplicacindelapena"disciplinaria"esdistintoalcorrelativoenelderechopenal.Deah
concluye que la prescripcin que extingue el delito y la pena, no excluye la sancin
disciplinaria,salvodisposicinnormativaencontrario(1185).Yenotrolugardichojurista
sostienelainaplicabilidadsubsidiariadelasnormassobreprescripcincontenidasenel
derechopenalsubstantivo,paralaprescripcindelapenadisciplinaria,porconsiderarque
elderechopenalsubstantivoyelderechodisciplinariorespondenadiferentesfinalidades
(1186).Dichaposicinesinaceptableenelcasoqueaquconsidero,porqueenmateria
"militar" (fuerzas armadas) la cuestin es absolutamente distinta a la presupuesta por
VillegasBasavilbaso,dadoqueelpropioCdigodeJusticiaMilitarque,porlodems,es
"disciplinario"estableceexactamentelaprescripcindelaaccinparasancionarlasfaltas

p.229

"disciplinarias"(artculo607),cuyaidentidadsubstancialconlasfaltasdisciplinariasque
sancionanlostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadasesevidente.Nadase
opone, pues, a que, para la prescripcin de la accin correspondiente a las faltas
disciplinariasquesancionanlostribunalesycomisionesdehonor,seapliquelarespectiva
norma contenida en el Cdigo de Justicia Militar. Por lo dems, si bien Villegas
Basavilbaso,parasostenerlaimprocedenciadelaprescripcindelaaccincorrespondiente
asancionesdisciplinarias,alegalainaplicabilidaddelaprescripcincontenidaenelCdigo
Penal, "salvo disposicin normativa en contrario", ya he sostenido que, de acuerdo a
nuestroordenjurdico,lascosassonprecisamentealainversadeloqueafirmaeldestacado
tratadista:paraquelaprescripcincontenidaenelCdigoPenal ennuestrocaso,enel
Cdigo de Justicia Militar no sea aplicable se requiere inexcusablemente una norma
"expresa" queaslodeclare,nobastandoparaesainaplicabilidad elmero silencio del
reglamentodelostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,pues,deacuerdoalprincipio
general y fundamental de derecho vigente entre nosotros, que asegura y garantiza la
"libertadintegral"delciudadano,paraqueesalibertadquedeafectadaorestringidaporuna
"imprescriptibilidad" de la accin para sancionar faltas disciplinarias, se requiere una
normaexpresaquedeclaretalimprescriptibilidad,normaquenoexisteennuestroderecho.
Risso Domnguez, que tanto y tan acertadamente se ocup de la legislacin represiva
militar,dijoqueelcarcterespecialdelajurisdiccindisciplinariamilitarnoexcluyela
posibilidaddesuadaptacinalasnormaspenalescomunes,entantoseanstasconciliables
con las necesidades primordiales del orden militar, a las cuales debe aqulla
preferentementeatender(1187).Peroyahedichoqueparaelsupuestodelaprescripcin
delaaccinparaelcastigodehechosoactosquecaenbajolajurisdiccindisciplinariade
los tribunales y comisiones de honor, no es menester recurrir a los principios sobre
prescripcindeaccionescontenidosenelCdigoPenal,puestoqueelpropioCdigode
Justicia Militar establece la prescripcin de la accin para sancionar las faltas
disciplinarias (artculo607),cuyaestructuraynaturaleza esanlogaaladelasfaltas
disciplinariascuyojuzgamientolescorrespondealostribunalesycomisionesdehonorde
lasfuerzasarmadas,porloquesuinvocacinanalgicaoaplicacinextensivanoofrece
reparoalguno,noobstantequeladoctrinamodernaauspiciaquesilarespectivalegislacin
detipodisciplinarioguardasesilencioacercadelaprescripcindelaaccinrepresiva,tal
prescripcin debe regirse por los principios que al respecto contenga el Cdigo Penal
comn.
Elinstitutodelaprescripcin,handichodosdestacadospenalistas,serevelacomounade
lasbasescapitales denuestroordenjurdico yseacualfuereelfundamentoquesele
asigne presuncin de enmienda, desaparicin del inters social, debilitamiento de las
pruebas,disminucindeldaocausadoporelentuerto,ineficaciadelarepresintarda,
etc., funciona con igual amplitud en todas las ramas del Derecho. "Sera realmente
monstruoso insistimos con Ramos, dicen mantener a una persona, durante su vida
entera,bajolaimputacindeundelitograveoleve"(1188).
En mrito a lo expuesto, no habiendo una norma que "expresamente" declare
"imprescriptible" la accin para castigar las faltas disciplinarias cuyo juzgamiento les

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competealostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,debeaplicarseal
respectolanormaque,sobreprescripcindelaaccinparasancionarfaltasdisciplinarias,
contieneelCdigodeJusticiaMilitar(artculo607).Ningnprincipio,jurdicoolgico,se
oponeaello.Alcontrario,desdequeelinstitutodelaprescripcinconstituyeunadelas
bases capitales de nuestro orden jurdico, y siendo efectivamente monstruoso que se
mantengaaunapersona,durantesuvidaentera,bajolaimputacindeundelitoofalta,
graveoleve,elhechodedeclararimprescriptibleslasfaltasdisciplinariasquedebenjuzgar
lostribunalesycomisionesdehonor,noaplicandoentonceselcitadoartculo607 del
CdigodeJusticiaMilitarquedeclaraprescriptiblelaaccincorrespondientealasfaltas
disciplinarias, implicara un agravio al principio general de derecho que consagra la
libertadintegraldelciudadano,encuyomritotodohombretieneelelementalderechoa
vivirdentrodeunordenjurdicoquelebrinde "seguridad" yquenoledejelibradoal
arbitrio o capricho de las autoridades. Es sta una de las consecuencias saludables
posiblementelamsimportantedelEstadodeDerecho,rgimenque,comoloexpresara
Carr de Malberg, se establece en inters de los ciudadanos y tiene por fin especial
preservarlosydefenderloscontralaarbitrariedaddelasautoridadesestatales,afirmacin
queconcuerdaconloresueltooportunamenteporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(1189).EnelEstadodeDerechotodohombretieneelderechoindiscutibleavivirsin
miedo y sin angustia, con facultad de desplegar ampliamente su actividad, sin verse
limitado en ello por el temor o la amenaza. Un rgimen legal que desconozca estas
garantasesunrgimenqueatentacontraladignidadhumana.
Lacircunstanciadequeaunciudadanomilitar,enlaespeciepuedamantenrselesinedie
sometidoovinculadoauneventualproceso,implicalimitarleenformacontrariaaderecho
el mbito de su libertad, porque ello le obliga a vivir cohibido o restringido en sus
movimientosodecisiones.
Unodelosprincipiosgeneralesdelderecho,reconocidocomotalporladoctrina,eselque
consagrala"libertadintegral"delciudadano,encuyomritotodalimitacinalalibertad
debesurgirdeunanormajurdicalegislativa(1190).Poresosostengoquesinoexisteley
que declare imprescriptible la accin para sancionar las faltas disciplinarias cuyo
juzgamientolescompetaalostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,
dichaprescripcin debe aceptarseporaplicacindelexpresadoprincipiogeneral.Deno
procederse as, vale decir, si no se aceptare la prescripcin de la accin punitiva
correspondienteadichasfaltasdisciplinarias,quedaravulneradalagarantaquesurgedel
artculo19delaConstitucinNacional,segnlacualanadiedebeprivrseledeloquela
ley no prohbe (1191) . De manera que si no existe una ley formal que declare
imprescriptibledichaaccin,talprescripcinesprocedenteporaplicacindelexpresado
principiogeneraldederechoqueconsagrala"libertadintegral"delciudadano.
Laprescripcindelaaccinparasancionarlasfaltasdisciplinariasquedebenjuzgarlos
tribunalesocomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,ennadaabsolutamenteafectao
puedeafectarla"disciplina"oel"honor"militar,paracuyasalvaguardia,precisamente,se
castiganloshechosoactosquelosalteren;peronadadeestoobstaaque,transcurridoslos
respectivos plazos sin haberse ejercitado las acciones correspondientes, se declare la

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prescripcindelasaccionesquecorrespondanahechosnocastigadosan.Loexpuesto
resulta tanto ms exacto si se advierte que la prescripcin de referencia se admite en
armonaconelordenjurdicogeneraldelpasy,enelcasoparticularqueaquseconsidera,
enbaseaunaexpresadisposicinanlogadelpropioCdigodeJusticiaMilitar(artculo
607).Ladisciplinacastrense,comoquedexpresadoeneln182,hadedesenvolverse
dejando a salvo la "dignidad" del militar, como asimismo respetando los principios
fundamentales de la Constitucin Nacional y los correlativos principios generales
inmanentesaunEstadodeDerecho.Elciudadanoqueabrazalacarreramilitarsiguesiendo
personayciudadano,yporellotitulardetodaslasprerrogativas,garantasylibertades
esencialesquealciudadanoyhabitantelecorrespondenenunEstadodeDerecho.Los
militares,sibientienen"deberes"legales,tienentambin"derechos"jurdicos,unodelos
cuales les asegura el respeto a su "dignidad" y a su "libertad integral", en la forma
indicada.
CAPTULOIIICOMPETENCIA
SUMARIO: 185.Consideraciones generales.Nocinconceptualdecompetencia. 186.
Origendelainstitucin"competencia".187.Naturalezajurdicadela"competencia".No
constituyeunderechosubjetivo.188.Capacidadycompetencia.Analogaydiferencias.
189. Principios bsicos o esenciales en materia de competencia. 190. Avocacin y
delegacin de competencia. Nocin conceptual. Problemas que suscitan. 191. La
competencia y la "intervencin" al rgano. Sustitucin del funcionario. 192. La
competenciaylasuplencia. 193.Violacindelasnormassobrecompetencia:efectoso
consecuencias.Clasesde"incompetencia".Laincompetencianopuedesuplirseaplicando
la teora del funcionario "de facto". 194. Clasificacin de la competencia. 195.
Determinacindelacompetencia.Imputacinodistribucindefunciones.Elinstrumento
jurdiconecesario. 196.Cuestionesoconflictosdecompetencia.Cundoseproducen.
Clasesdeconflictos.Autoridadcompetenteparadirimirlosdistintoscasos.Naturalezade
losconflictosdecompetencia.
185.LaactividaddelaAdministracinPblicaseconcretaenhechosyactosjurdicosyno
jurdicos(actividadexternaeinterna,respectivamente),cuyavalidezdependedequela
actividad correspondiente haya sido desplegada por el rgano actuante dentro del
respectivo crculo de sus atribuciones legales. Este crculo de atribuciones legales
determina la capacidad legal de la autoridad administrativa, capacidad que en derecho
administrativodenomnase"competencia".
Dentrodelaorganizacinadministrativasehaceindispensable,entonces,elestudiodelas
reglas o principios sobre "competencia", cuya observancia es indispensable para la
actuacin vlida del rgano administrativo. De ah que la competencia sea uno de los
elementosesencialesdelactoadministrativo,loqueasquedardemanifiestoenlaparte
correspondientedeestaobra.
Lacompetenciaesloqueverdaderamentecaracterizaunareparticinadministrativayla
distinguedeotra.Esmercedalacompetencia,porejemplo,queunministeriosedistingue
deotroministerio(1192).

p.232

En mrito a lo que antecede, la competencia puede ser definida como el complejo de

funcionesatribuidoaunrganoadministrativo(1193),ocomolamedidadelapotestad
atribuidaacadargano(1194).
186. El origen jurdico legal de la "competencia" concuerda con el advenimiento del
constitucionalismo, ya que al consagrar ste el principio de separacin de los poderes
Ejecutivo,LegislativoyJudicial,consagrsimultneamenteelprincipiodeseparacinde
las funciones estatales que, clasificadas en tres grandes grupos legislativas, ejecutivas
(administrativas)yjudiciales fueronrespectivamenteadjudicadasacadaunodelostres
rganos esenciales integrantes del gobierno. Ello constituye la distribucin de
"competencias"dentrodelEstado.Enesadistribucindefuncionestuvoorigenlanocin
de"competencia":enelEstadoabsolutoodepolicanocabehablardedistribucinde
competencias (1195) ; sin perjuicio de ello, posteriormente, en ejecucin de la
Constitucin, dentro de cada uno de esos rganos esenciales, se lleva a cabo una
distribucinjurdicadefuncionesentrelosdistintosrganosoreparticionesdependientes
delmismo(1196).Enesteordendeideas,elPresidentedelaRepblica,administrador
generaldelpas,porrazonesdedivisindeltrabajo,distribuyeentresubordinadossuyos,el
ejerciciodelasdistintasactividadesintegrantesdesucompetenciaconstitucional.
187.Culeslanaturalezajurdicadela"competencia"?
Lacompetencianoconstituyeunderechosubjetivo(1197).Constituyeunaobligacindel
rgano."Lacompetenciaesunconceptodelaesferainstitucional,enlacuallosderechos
subjetivossondesconocidos,porquestosslosedanentrepersonas.Lasinstitucionesen
cuanto tales no pueden ser titulares de derechos subjetivos, salvo el caso de que sean
tambin personas jurdicas, por habrseles reconocido la capacidad jurdica. La
competenciaconcedealaautoridaddotadadeellaelderecho(y,naturalmente,tambinel
deber)dehacerusodelasfacultadesimplicadasenlacompetencia.Perolaautoridadno
tieneunderechoalacompetencia"(1198).
Taleslanaturalezajurdicadela"competencia",nocinquerecibeaplicacionesprcticas,
verbigraciaenmateriade"conflictosdecompetencia",de"delegacin",etctera.
188.Enderechoprivadolaaptituddeadquirirderechosocontraerobligacionessellama
"capacidad".Enesaramadelderecholacapacidadeslaregla,laincapacidadlaexcepcin:
nohayotrasincapacidadesquelasexpresamenteestablecidasporlaley.Entrenosotros,tal
principiorepetidoporelCdigoCivil,artculos52y53surgedelartculo19,infine,de
laConstitucinNacional.
Enderechoadministrativola"competencia"equivaleala"capacidad"delderechoprivado.
En eso se asemejan. Pero se diferencian en que, mientras en el derecho privado la
capacidadeslareglaylaincapacidadlaexcepcin,enderechoadministrativosucedetodo
locontrario:lacompetenciaeslaexcepcin,laincompetencialaregla.Poresosediceque
lacompetenciadebeser"expresa",loque,claroest,nodebeinterpretarseenformaliteral,
sino racionalmente. Otra diferencia entre capacidad y competencia consiste en que el

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ejercicio delacompetenciaesobligatorio, entantoqueelejerciciodelacapacidades

facultativoparasutitular(1199).
189. Existen ciertos principios bsicos o esenciales en materia de competencia, de los
cuales,porcierto,surgenconsecuenciasjurdicas.
a)Enprimerlugar,comolacompetenciaeslaexcepcinylaincompetencialaregla,la
competencia debe surgir de una norma expresa (1200) . Pero como bien se dijo, este
principionodebeserdesvirtuadoatravsdeunainterpretacinliteral.
Laspersonaspblicas diceuntratadista tienenuncampodeactuacinlimitadoporsu
especialidad.Fueradedudaquenopuedensobrepasarlosinincurrirenilegalidad.Pero
cmosedelimitaaqul?Lainterpretacindebeserlgica,evitandoexageracionesque
indudablementeimplicaranviolacindelasnormasaplicables.Puedeadmitirseunamayor
amplitudenlainterpretacincuandoserefieraamateriascomprendidasenloscometidos
estatales propios, siempre que la solucin afirmada no afecte competencias de otras
personaspblicas.Noocurrelomismosisetratadeactividadesnormalmentelibradasala
iniciativaprivadaindividual, porqueenesesectorlaintervencinestatal essiemprede
excepcin(1201).Encuantoalacompetenciadelosrganos,sigueexpresandoelautor
citado,esfrecuentequeparadeterminarsiunrganodeadministracinpuederealizartalo
cualactoocelebrardeterminadocontrato(dentrodelamateriaquelecompete),sebusque
eltextolegalqueautoriceexpresamenteahacerlo.Esecriterioconducefrecuentementeal
error,sobretodocuandosetratadelosrganosjerarcas,porquestostienenenprincipio
todoslospoderesdeadministracin.Adems,confrecuenciaseutilizanfrmulasgenricas
decompetencia,alascualescorrespondeasignarlestodosualcancelgico,sinexigencias
formalistasimprocedentes(1202).Ensntesis:encadacasoparticular,parasabersiun
rganoadministrativotieneonocompetenciapararealizarunacto,elintrpretedeber
atenerse,enprimerlugar,altextodelanormapertinente;silacompetencianosurgeen
formaconcretadelaletramismadelanorma,debeentoncesconfrontarsedichaletraconel
actoarealizar,aefectosdeestablecersilacompetenciaparallevaracabostesedesprende
onocomounaconsecuencialgicadeltextodelanormaydelandoledelaactividad
principaldelrganooente.
b)Lacompetenciaes"improrrogable".Estoesaspordosrazones:1)porqueellahllase
establecidaeninterspblico(1203);2)porquelacompetenciasurgedeunanormaestatal
ynodelavoluntaddelosadministrados,nidelavoluntaddelrganoencuestin:porello
resulta improrrogable, ya que de lo contrario el rgano administrativo actuara sin
competencia,porcuantolaatribuidaporlanormanohabrasidorespetada(1204).
c)Lacompetenciapertenecealrganoynoalapersonafsicatitulardelmismo(1205),
quien,porlotanto,nopuededisponerdeella,sinoquedebelimitarseasuejercicioenlos
trminosquelanormarespectivaestablezca(1206).
190.Losprincipiosencuyomritolacompetenciadebeser "expresa" e "inderogable"
(improrrogable),ofrecenexcepciones:stashllanserepresentadasporla"avocacin"yla
"delegacin"decompetencia,vinculadasambasalacompetenciaporraznde"grado".

p.234

A.AVOCACIN
Seproducelaavocacincuandoelsuperior,porsmismo,oseasinpedidodeparte,decide
sustituiralinferiorenelconocimientoydecisindeunasunto(1207).Seproduce,as,el
traspasodeciertapotestaddeunrganoinferioraunosuperior,conloqueelasuntoen
cuestin pasa a la competencia de dicho rgano superior. La avocacin es, pues, una
consecuencia de la potestad jerrquica (1208) . De modo que el mbito posible de la
avocacineslaadministracincentralizadaoladescentralizadaburocrticamente,yaque
enstasrigeensuplenitudelprincipiodejerarqua(vanselosnmeros213y216).
Portanto,laavocacinnoprocederespectoalasentidadesautrquicas,puesenstasla
relacinconelrganosuperiordelEstadonoseoperaatravsdelvnculojerrquico,sino
atravsdelcontroladministrativo(vaseeln117,prrafo4,yeln126).Estovaletanto
paralosrganosadministrativos creadosporelLegislativo enejerciciodeatribuciones
constitucionales propias (verbigracia, bancos oficiales, universidades nacionales, etc.),
comoparalosrganosadministrativoscreadosporelEjecutivo,enejerciciodesuspropias
atribucionesconstitucionales.
Laavocacinesuninstitutodeexcepcin.Ensumrito,ellasloprocede:
a)Cuandolanormaaplicablealentelaautorice(1209).
b)Nohabiendounanormaqueexpresamenteautoricelaavocacin,stasloprocederen
loscasossiguientes:
1)Cuandodelordenamientojurdicovigentenoresultequelacompetencialefueasignada
alrganoinferiorenmritoaunaidoneidadespecialmentereconocida(1210).
2)Cuandonoexistainstituidounrecursoparaanteelsuperioracercadeloresueltoporel
inferior.As,porejemplo,enloscasosenqueseadmitaelrecursojerrquicocontralo
resuelto por el inferior, la avocacin no procede, pues se estima que lo contrario, al
disminuir las instancias enque se desarrolla el debate, atenta contra la amplitud de la
defensa, disminuyendo las garantas individuales. Adems, la actuacin del rgano u
rganos inferiores permite que el rgano superior que decidir el recurso cuente con
elementosquedisminuirnsuposibilidaddeerror(1211).
Demodoquelaavocacin,apartedelossupuestosexpresamenteautorizadosporlanorma,
procedecuandosedenlascircunstanciasmencionadasenelpuntob(1212).Cuandoseden
estas circunstancias, la avocacin procede aun a falta de toda norma que la autorice
especialmente, pues siendo ella una consecuencia del poder jerrquico, dicha "norma"
especialnoesnecesaria.
Vadesuyoquesihubiereunanormaqueprohbalaavocacin,stanoproceder.Dicha
normatantopuedeseruna"leyformal",queregirrespectoalasentidadescreadasporel
Legislativo,enejerciciodefacultadesconstitucionalespropias,comoun "decreto" oun
"reglamento"delEjecutivo,queregiranrespectoalosrganosadministrativoscreadospor
elEjecutivoenejerciciodesuspropiaspotestadesconstitucionales.Esoportunorecordar

p.235

que,entalescasos,el "decreto"oel"reglamento"sonobligatoriosinclusoparaelPoder
Ejecutivoquelosemiti,yaqueellosintegranelllamado"bloquedelalegalidad",porlo
queimplicanunlmitealaactividadjurdicadelaAdministracin(vern9,textoynota
83).
Sibienalgunostratadistas,despusdereconocerquelaavocacintienesufundamentoen
lajerarqua,ydereconocerelcarcterinderogabledelacompetencia,manifiestanquela
avocacin"slosedasiexpresamenteseprev"(1213),estimoquelareglaesalainversa:
salvolossupuestosaquehicereferenciaenelprecedentepuntob,laavocacin,dentrodel
ordenamiento administrativo del Estado, como consecuencia del poder jerrquico, es
siempreprocedenteentantonoexistaunanormaquelaprohba(1214).
Desdeluego,laavocacin,comotodadecisinadministrativa,requiereinexcusablemente
unfundamentotico(1215),loquesignificaquesuprocedenciarequieremotivofundado.
Enesteordendeideas,enlaavocacindebeverseunamanifestacin extraordinariay
excepcionaldelcontrolodelafiscalizacindentrodelaAdministracinPblica.
B.DELEGACIN
Mediante la delegacin un rgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de
funciones que el ordenamiento jurdico le ha conferido como propias a dicho rgano
superior (1216) . Pero ste es un concepto muy general, y por ello no tcnico.
Jurdicamente,ladelegacinimplicaalgomsqueelmero"encargo"hechoporelsuperior
alinferiorparaquesterealicefuncionessuyas.Ladelegacinsupone"desprendimiento"
deundeberfuncional(1217).ComodijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"no
existe propiamente delegacin sino cuando una autoridad investida de un poder
determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona
descargndolosobreella"(1218).Demaneraqueenladelegacindecompetenciael
delegantese"desprende"delejerciciodeunafuncin,"descargando"talejerciciosobreel
delegado.
Elmomentoparadisponerorealizar laprrrogadecompetencia pordelegacin queda
libradoalexclusivoarbitriodeldelegante,puesellodependedeljuiciodeoportunidado
convenienciaquerealicequiendelega(1219).
Ladelegacinesextraaalpoderjerrquico,ynadatienequeverconl(1220).Esun
instituto "excepcional" dentro del orden jurdico (1221) : no constituye un instituto
"general"dentrodelderechopblico(1222),siendoporelloqueparasuprocedenciase
requiereunanormaquelaautoriceexpresamente(1223),noprocediendoenelsupuestode
silenciodelanorma.Perotalexigenciaesparaelcasodeunaefectiva "delegacin" de
competencia,noparaladescentralizacin,niparalasimpleimputacindefunciones.Los
titularesdelacompetencianopuedendisponerdestacomodeunderechopropio(1224),
puesellanoconstituyeunderechosubjetivo(vern187).
Qutipode"norma"serequiereparalaprocedenciadela "delegacin"?Leyformalo
leymaterial(decretooreglamento)?Siladelegacindecompetencialaefectaunrgano

p.236

creado por el Legislativo en ejercicio de facultades constitucionales propias, la norma

habilitantehadeseruna"leyformal";siladelegacindecompetencialaefectaunrgano
creado por el Ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, la norma
habilitantedebeserundecretoounreglamentodelEjecutivo:sigueimperandoaquel
"paralelismodelasformas".
Noobstante,hayconformidadendoctrinaacercadequela"delegacin"procede,aunsin
normaquelaautorice,cuandosetratedeunameraprrrogadecompetenciadecarcter
preparatorio,quenoexcluyaelexamenulteriordelasuntoporelrganosuperior.Pero,
como bien se ha dicho, en estos casos no puede hablarse de una verdadera y propia
delegacin,sinomsbiendeladelegacindealgunasfuncionesparticularesquenoalcanza
a derogar la competencia del superior, ya que, en ltimo anlisis, el negocio o asunto
vuelve a su sede u rgano natural, que es quien resolver en definitiva (1225) . Este
supuestode"delegacin"norequierefrmulassolemnes,niserrealizadaenformaexpresa.
Puede resultar implcita o virtual a raz de que el rgano superior consienta dicha
intervencinoactuacindelrganoinferior.
La norma que autorice la delegacin es una norma "atributiva de competencia", que
comprendesimultneamenteadosrganos:aldelegante,aquienleatribuyelapotestadde
delegar,yaldelegado, quienpodrejercitar vlidamente losactos comprendidos enla
delegacin(1226).
Puedeeldelegado"subdelegar"asuvez?Conbuencriteriosehadichoqueeldelegado
nopuedesubdelegarsinoexistenormaqueleautoriceaello;valedecir,enestahiptesis
seaplicanigualesprincipiosqueenmateriade"delegacin"(1227).GarcaTrevijanoFos
sostiene que el delegado no puede subdelegar, porque "nicamente son delegables las
competenciaspropias"(1228);disientoconsumododepensar,puesladelegacinlcita
torna en propia la competencia atribuida por ella al delegado. Comparto, entonces, la
opinindeFranchini.
Queda una ltima cuestin por aclarar. Contra los actos del delegado procede algn
recursoparaanteeldelegante?Franchinicontestaensentidoafirmativo,perosiempreque
entredeleganteydelegadoexistayaunvnculojerrquico;encasocontrarioestimaqueel
recursonoprocede(1229).HastaaqucompartolaopinindeFranchini.Peroesteautor
agregaquehayotraraznqueinduceaadmitirlaprocedenciadelexpresadorecurso:queel
superiorquedeleganoentiendeporellodesinteresarsedelejerciciodelafuncindelegada;
no podra desinteresarse sin incurrir en responsabilidad. El delegante, dice, tiene la
obligacindevigilarycontrolarlaactividaddeldelegado(1230).Nocompartoesteltimo
fundamentodelatesisdeFranchini.Noconsideroque,enlossupuestosdeunadelegacin
vlida,esdecirautorizadaporlanormapertinente,elfuncionariodeleganterespondapor
los actos que realice el delegado en ejercicio de la delegacin, pues tal supuesto es
asimilablealdesustitucindemandatoautorizada,condesignacindepersona,yaquela
delegacindecompetenciaslopuedeefectuarseenlaformaqueautoricelanormayal
rganopblicoquestaindique,siendoindiferentelapersonatitulardedichorgano.En
esteaspectodebeadmitirseunalgicadiferenciaentreelderechoprivadoyelderecho

p.237

pblico:enaqulesfundamentallapersonadelmandatariosubstituto,ensteesindiferente
la persona de titular del rgano delegado, ya que lo nico que interesa es el "rgano
institucin"ens,puesesasteaquienselehaceladelegacinynoal"rganopersona".
Adems,lamisindedicha"vigilancia",comprensibleenelderechoprivado,noloesenel
derechopblico,dondeesafuncin,referidaaldeleganterespectoaldelegado,nofigura
entrelosdeberesdelosrganosestatales.Ensntesis:contralosactosdeldelegadocabr
unrecursoparaanteeldelegante,siempreycuandosteyafuereunsuperiorjerrquicodel
delegado.
191. En los supuestos de "intervencin" administrativa se produce una sustitucin del
"rganopersona",queentoncesaparecereemplazadoporel"interventor".
Peroelhechodelaintervencin,quegeneralmenteimplica"sustitucin"deunfuncionario
porotro,noaparejaunamodificacindelacompetenciaatribuidaalrganointervenido
("rganoinstitucin"),todoellosinperjuiciodelasrazonablesrestriccionesalejerciciode
dichacompetenciaimpuestasporelcarctertransitoriodetodaintervencin.
Eneln177meheocupadodelrgano"intervencin".Merefieroaloexpuestoendicho
lugar(textoynotas51ysiguientes).
192.Cuandoeltitulardeunrgano,porunarazncualquiera,nopuededesempearsus
funciones,es"suplido"porotrapersonaenelejerciciodelasmismas.
Tal suplencia por reemplazo del titular del rgano, no influye, en modo alguno, en la
competenciaatribuidaadichorgano.Lasuplencianomodificalacompetenciaexistente;
alcontrario,medianteellaseaseguralacontinuidaddelejerciciodesta.Lacompetencia
corresponde nicamente al rgano o reparticin, y en caso de suplencia permanece
inalterable,delmismomodoquecuandountitularsucedeaotro(1231).
Por cierto, la suplencia no implica ejercicio de una competencia ajena: el suplente no
ejercitalacompetenciadelsuplido,puesambosejercitanlamismacompetenciapropiadel
rganoaquepertenecen(1232).
Loqueantecedeconstituyeel"principio"enestamateria;noobstante,atextoexpresola
competenciadelsuplentepodraverserestringidaolimitadaconrelacinalacompetencia
delsuplidootitulardelrgano.Perosinoexistiesetaltextorestrictivo,lacompetenciano
sufrealteracinalgunaporelhechodelasuplencia.
193.Laviolacindelasnormassobrecompetenciadeterminalanulidaddelrespectivoacto
administrativo.Estoobedeceaquela"competencia"representaunrequisitooelemento
esencialdelactoadministrativo,loqueasquedardemanifiestoalestudiaresteltimo.La
Corte Suprema de Justicia de la Nacin tiene declarado que, para que un acto
administrativoseatenidocomoacto"regular",esindispensablequerenalascondiciones
esencialesdevalidez,entrestasqueseadictadoporautoridadcompetente(1233).
Hayquienesdividenla"incompetencia"endosespeciesfundamentales:absolutayrelativa.
Laincompetencia"absoluta"seproduciracuandoseinvadenesferasdeotrospoderesdel

p.238

Estadoomateriasdeotrosrganos;ejemplos:cuandolaAdministracininvadelaesferade
accindelPoderLegislativoodelJudicial,ytambincuandodentrodelaAdministracin
seviolancompetenciasporrazndelamateria(unministerioqueregulemateriasdeotro)
(1234).Estetipodeincompetencia esllamado poralgunos incompetencia "funcional"
(1235).Losdemssupuestosdeincompetenciaconstituyenlaincompetencia"relativa"
(1236).Laconsecuenciajurdicadeestaclasificacinseralasiguiente:laincompetencia
absolutanopuedesersaneada,loquenosucedeconlarelativa(1237).Porahorabastecon
dejarestablecidoqueelactoafectadodeincompetenciaesunactoviciadode"nulidad":al
estudiarelactoadministrativodeterminarqutipodenulidadexisteencadacaso.
Lanulidaddelactoadministrativoviciadodeincompetenciacualquierasealacausaquela
determine no puede suplirse aplicando la teora del funcionario "de facto".
"Incompetencia"y"funcionariodefacto"sondosinstitutosdismiles.Noesposibleaplicar
lasreglasdelfuncionario"defacto"alaincompetencia,puesfaltaahlaidentidadderazn
que justifica la aplicacin analgica o permite la aplicacin extensiva de la norma. El
funcionarioqueemiteunactoviciadodeincompetenciaesunfuncionariodejurequeactu
excediendosuspotestades;encambio,elfuncionario"defacto"carecedeinvestiduralegal.
Trtase de supuestos absolutamente distintos entre s. Por eso juzgo equivocadas las
solucionesdequienes,paraobviarlasconsecuenciasdeactosadministrativosviciadosde
incompetencia, pretendenaplicar las reglas aceptadas paradeterminar lavalidez delos
actosrealizadosporfuncionarios"defacto".Elactodeunfuncionario"defacto"puedeser
vlido,entantoqueelactoemanadodeunfuncionarioincompetenteesunactoviciado.Un
funcionario dejure queexcedeloslmitesdesucompetencianoesunfuncionario"de
facto",sinounfuncionariodejurequeactaalmargendelaleyycuyosactossonrritos.
194.La"competencia"esclasificadadesdecuatropuntosdevista:a)pormateria;b)por
grado;c)porterritorio;d)porrazndeltiempo.
Lacompetenciapor"materia"serefierealaactividadquedebesatisfacerunadeterminada
reparticinoentepblico(1238).
Lacompetenciapor"grado"vinclasealprincipiodejerarqua.Tambinseledenomina
competencia"vertical"o"funcional"(1239).Losorganismospblicosnoestnordenados
enunmismoplano,sinomsbienenformadepirmide,encuyovrticehllaseelrgano
superiordelpertinentesectordelaAdministracin.Cadasectorpuedeserrepresentado
comounapirmide,ytodosellosseconcentranenunvrticeidealrepresentadoporelJefe
delEstado.Lasfuncionesaparecendistribuidasjerrquicamente,demodoqueelrgano
inferiornopuedeocuparsedemateriasreservadasalrganosuperioryviceversa.Estas
limitacionesalaactuacindelosrganosconstituyelacompetenciaporgrado(1240).
La competencia por "territorio" es un corolario del concepto de circunscripcin
administrativa.El"territorio"esaselmbitoespacialofsicoquesirvedelmiteala
actuacindelosrganosyreparticiones pblicos.Envirtuddeestacompetencia,cada
rganooreparticin slopuedeactuar dentrodelacorrespondiente seccinterrestreo
circunscripcinadministrativa.Aestetipodecompetenciatambinsueledenominrsele
"horizontal"(1241).

p.239

Lacompetenciapor "razndeltiempo" significaquelaautoridadrespectivaslopuede

actuar vlidamente dentro del lapso establecido en la norma correspondiente. "No es
infrecuenteelcasodequeundeterminadorganotengaunacompetenciasujetaatrmino,
pasadoelcualcesaenlamisma"(1242).
195.LacompetenciadecadarganoesencialdelEstadolegislativo,ejecutivoyjudicial
nace delaConstitucin, comoresultado del principio deseparacin delos poderes de
gobierno: ah toma origen la competencia del Poder Ejecutivo. Dentro de ste, la
distribucin o imputacin de funciones entre los distintos entes o reparticiones
administrativos,laefectadichoPoderEjecutivoatravsdelinstrumentojurdicoconque
expresa su voluntad: el decreto o el reglamento. Procediendo as, el Ejecutivo ejerce
facultadesconstitucionalespropias,integrantesdelazonaconstitucionalde"reservadela
Administracin".Comobiensehadicho,eljefedelaadministracindelpaseljerarca
tieneentresuspotestadesnaturalesladeimputacinfuncional(1243).
Al distribuir sus propias funciones entre rganos administrativos que le continuarn
supeditados,seaatravsdel"poderjerrquico"odel"controladministrativo",elEjecutivo
noefecta"delegacin"algunadesucompetencia.Vanselosnmeros118letraD.,167y
214.Trtase deunamera imputacin defunciones dentrodesupropiaesferau rbita
constitucional.
Vadesuyoqueesadistribucinoimputacindefuncionesapareja,comolgicocorolario,
la correlativa competencia funcional. La adjudicacin de funciones a un rgano o
reparticinimplica,simultneamente,lacorrelativa"competencia"paraejercerlas:unacosa
esinherentealaotra.Estoeselementalydebuensentido,pueslosrganossecreanpara
queacten,paraquecumplanunamisin,yellorequiere"competenciafuncional".
Algunosautores,comoStassinopoulosconsideranqueladeterminacindelacompetencia
decadarganodebeserobradel "legislador",dadoquelaregladecompetenciaesuna
regladederecho,queestableceunaautolimitacindelEstadorespectoalosadministrados
(1244).Consideroequivocadaestaopinin,pues,comoyaloexpresenotrolugardeesta
obra,noslolasleyesformales,sinotambinlos"reglamentosadministrativos"integranel
llamado "bloquedelalegalidad",cuyaobservanciarigurosadebeserinexcusablemente
cumplidaporlaAdministracinPblicaenelejerciciodesuactividad,comorequisitopara
lavalidezdesusactos.Esosreglamentosodecretosadministrativosimplican,lomismo
que las pertinentes leyes formales, lmites a la actividad jurdica de la Administracin
(vaseeln9,textoynota83).
196.En ciertos casos las normas que rigen la competencia soninterpretadas en forma
distintaporloseventualesencargadosdeaplicarlas,pudiendodarseelsupuestodequedos
rganos se consideren igualmente competentes o incompetentes para intervenir en el
mismo. Esta oposicin de criterios determina lo quese llama "conflicto", "cuestin" o
"contienda"decompetencia(1245).

p.240

Talesconflictosocuestionespuedenserdedosrdenes:a)entrerganosadministrativos
(conflicto interno dentro de un poder); b) entre un rgano administrativo y un rgano
judicial(conflictoexterno,oconflictodepoderes).
Cuandolosrganosrespectivosseatribuyencompetenciaparaconocerdeundeterminado
asunto,elconflictosellama"positivo";cuandoningunodedichosrganosseconsidera
competenteparaello,elconflictosellama"negativo"(1246).
Quinresuelvelosconflictosdecompetencia?Hayquedistinguir:
a)Sisetrataredeunconflictoexterno,esdecirentreun rganopertenecientealPoder
EjecutivoyunrganopertenecientealPoderJudicial,lacuestindebeserdirimidaporla
Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Es la solucin quecuadra envirtud de texto
expreso(decretoleyn1285/58,artculo24,inciso7).
b)Sielconflictosepromoviereentreorganismosadministrativoscarentesdepersonalidad,
lacuestindebeserdirimida porelsuperiorjerrquico comnaambos organismos,y
eventualmenteporelPoderEjecutivo,quienalrespectoharausodesupoderjerrquico,ya
que una manifestacin del poder jerrquico es la facultad de dirimir los conflictos de
competencia que puedan producirse entre distintos rganos inferiores (1247) . Igual
conclusincorrespondeparaelsupuestodequeunoolosdosorganismosenconflictosean
entidades autrquicas creadas porelPoderEjecutivo,mediante decreto,enejerciciode
potestades constitucionales propias, integrantes de la zona de "reserva de la
Administracin",pues,ennuestroactualderecho,elPresidentedelaRepblicaconservasu
"poderjerrquico"sobretalesentidades(vaseeln119).
c) Pero quin decide el conflicto de competencia cuando uno o los dos organismos
intervinientesseanentidadesautrquicasdebidamentecreadasporelPoderLegislativo,en
ejercicio de sus respectivas atribuciones constitucionales, y a cuyo respecto el Poder
Ejecutivocarecedepoderjerrquico?SilvaCimmadicequeenChileeseproblema"no
tiene solucin, positivamente hablando", pues la forma en que algunos casos fueron
resueltosnotienecarcterdesolucindeprincipio.Terminadiciendoquelasolucindeben
darlalospoderescolegisladoresporlavalegislativadelainterpretacinautntica(1248).
Considero que,en nuestro pas,este conflicto decompetencia debeserresuelto porla
justicia(PoderJudicial),peronooriginariamenteporlaCorteSuprema:1)porque,como
bien lo expresa Adolfo Posada, la resolucin de dicho conflicto presupone un acto de
aplicacinconcretadelaleyacontiendadepartes,locualcaedellenoenlasatribuciones
delPoderJudicial(1249);2)porquelaintervencindePoderJudicialsejustificaincluso
por aplicacin "analgica" o "extensiva" del artculo 24 , inciso 7 del decreto ley n
1285/58.
Parafinalizarconlosconflictosdecompetencia,recurdeseque,comoyasedijo(n187),
lacompetencia noconstituyeunderechosubjetivo del rgano,sinounaobligacin del
mismo. De ah deriva que las contiendas de competencia no impliquen pleitos sobre
derechossubjetivos(1250).Talesquerellasslotrasuntaneldebateobjetivosobreuna
cuestin"institucional".

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CAPTULOIVJERARQUA
SUMARIO: 197. Consideraciones generales. Nocin conceptual. 198. Origen de la
jerarqua. 199.Naturalezadelajerarqua. 200.Poderjerrquicoopoderdemando.
Contenidodelarelacinjerrquica.Poderesdelsuperior.201.Deberesdelinferiorenel
ordenamientojerrquico.Subordinacin.Laobediencia.202.Funcionariossobrelosque
seejerceelpoderjerrquico.Agentesexcluidosdedichopoder.203.Lneasygradosen
elordenjerrquico.204.Clasificacindelajerarqua.
197.Noseconcibeunaorganizacinadministrativadondetodoslosindividuosadscriptosa
ella funcionariosyempleados tuvierenigualrango,locualimpediraqueunosdieren
rdenesodirectivasyotroslascumpliesen.Nohabracoordinacin,imperaraelcaosy
todoserainoperante.Deahlaexistenciade"superiores"yde"inferiores",vinculados
entre s por una relacin de supremaca y de subordinacin, respectivamente. Ello
determina la llamada "jerarqua", instituto esencial en toda eficiente organizacin
administrativa(1251).
Defnese la jerarqua como una relacin de supremaca de los funcionarios superiores
respectoalosinferiores,ydesubordinacindestosaaqullos(1252).
198. El origen histrico de la "jerarqua" hllase en el derecho cannico, en el que,
originariamente, significaba cuidado de las cosas sacras, para referirse despus a la
gradacin entre los sujetos eclesisticos que tenan determinada potestad de orden, de
magisterioydejurisdiccin.
Posteriormente sigloXIX,coneladvenimientodelconstitucionalismo,setrasplantal
Estado,perocomounpuroprincipiodelaorganizacinadministrativa,independientedesu
primitivasignificacinydesprovistodecualquiercontenidosacral(1253).
199.Lajerarqua,strictosensu,semanifiestaenlaactividadadministrativadelEstado.Su
naturalezaes,pues,"administrativa".
En los organismos privados no se puede hablar de jerarqua en el mismo sentido que
respectodelaAdministracinPblica,yaqueenelloslaspertinentesrelacionesentrelas
personasintervinientestienenbasecontractual.
Enlaactividadlegislativayenlajudicialtampocoexisteelvnculojerrquico.Losrganos
queintegran elPoderLegislativo sevinculanporprocedimientos enlosquenomedia
subordinacin.IgualcosaocurreconlosrganosdelPoderJudicial,acuyorespectono
puedehablarsede"subordinacin",sinonicamentede"coordinacin".Conraznsedijo
queelmsmodestojuzgadofallaconelmismopoderjurdicoqueunaCorteSuprema.La
revisin en proceso es un examen tcnico completamente ajeno a una primaca de
naturaleza jerrquica: simplemente es una garanta de justicia (Aparicio Mndez: "La
Jerarqua",pgina26).

p.242

SibienenlaorganizacinadministrativadelospoderesLegislativoyJudicialexisteuna
jerarquizacin,esdeadvertirquelajerarqua,enamboscasos,noafectalasactividades
naturalesdeesospoderes:pertenecealoadministrativoquehayenellos(1254).
200.Lajerarquaseexpresaatravsdel"poderdemando"o"poderjerrquico"(1255),
queprcticamente,yentrminosgenerales,seconcretaenlosiguiente:
1)Posibilidaddequeelsuperiorjerrquicodirijaeimpulselaaccindelinferior,dandolas
"rdenes" pertinentes(1256).Estapotestaddedar "rdenes" generalmentenosurgeen
formaexpresadelordenamientopositivo,peroesunaconsecuenciaimplcitadelpoder
jerrquico(1257).
2)Posibilidaddedictarnormasdecarcterinterno,deorganizacinodeactuacin,tales
comoinstrucciones,circulares,etctera(1258).
3)Posibilidadparaelsuperiordenombrarlosintegrantesdelosrganosinferiores(1259),
ascomoformalizarloscontratosenlaramaconcretadesucompetencia(1260).
4)Posibilidaddeavocacindefacultadesdecompetencia,enlostrminosexpuestosenel
n190,letraA(1261).Yaunquela"delegacin"decompetencianadatienequeverconel
poderjerrquico,ellapodrasimismoserdispuestaporelsuperiorcuandosedelsupuesto
mencionadoeneln190,letraB.(textoynota141).
5)Facultaddevigilancia,decontrolodefiscalizacinporpartedelsuperior,deoficiooa
pedidodeparte,sobreactososobrepersonas(1262).
6)Facultadderesolverlosconflictosocuestionesdecompetenciaqueseproduzcanentre
rganosinferiores(1263).
201.Alaseriedepoderesdelsuperiorjerrquico,correspondenotrostantosdeberesdel
inferior(1264).
Losdeberesdelinferiorenelordenamientojerrquicoseconcretanenla"subordinacin"
alsuperior.Sibienlageneralidaddeladoctrinasostienequelasubordinacintienesus
lmites,esdecirquenoesilimitada(1265),hayquien,distinguiendoentre"subordinacin"
y"deberdeobediencia",sostienequelasubordinacintienecarcterabsoluto,entantoque
el deber de obediencia tiene lmites (1266) . Lo cierto es que no slo el deber de
obediencia,sinotambinlasubordinacin,tienelmitesjurdicos.
La"subordinacin"semanifiestaoexpresaporel"deberdeobediencia"(1267).
La"subordinacin"noseextiendemsalldelejerciciodelafuncinpblica,sinperjuicio
deincidirtambinenlavidaprivadadelfuncionario,perosloenaquellosaspectosque
puedantrascenderalejerciciodelafuncin.Entalordendeideas,elfuncionariopblico
debeobservarbuenaconductaynodaarsureputacin,puestodoestopuederepercutiren
elprestigioyeficaciadelafuncinpblica(1268).Paraalgunosfuncionariosesedeberes
msrigurosoqueparaotros;as,ciertascategorasdeellosverbigracia,militares,personal

p.243

del servicio exterior incluso deben requerir autorizacin para contraer matrimonio,
suministrandoalrespectolosdatospersonalesdelfuturocnyuge.Detodoestosededuce
que la "subordinacin", si bien en unos casos es ms intensa que en otros, tiene sus
razonables lmites jurdicos: en ningn caso puede pretenderse una subordinacin del
funcionariooempleadoquevayamsalldelintersdelafuncinpblica.
Eltratamientojurdicolegaldeldeberdeobedienciahallasuubicacinadecuadaalestudiar
losdeberesdelfuncionarioyempleadoenlarelacindeempleopblico.Noobstante,al
hablardelosdeberesdelinferiorenelordenjerrquico,correspondeadelantaralgunos
principiosgenerales.
Enmateriadedeberdeobedienciahaydoscriteriosdispares:eldelaobedienciaabsolutay
el que admite, en determinadas condiciones y circunstancias, la desobediencia; en este
ltimo supuesto el problema consiste en determinar cundo procede la desobediencia,
cuestin que se concreta en el llamado "derecho de examen". Pero el derecho a
"desobedecer"es,siempre,unaexcepcin,ycomotaldebeserconsiderado.
En la teora de la obediencia absoluta, la voluntad del agente aparece prcticamente
aniquiladaporladelsuperior,resultandoentonceselinferioruninstrumentodelavoluntad
ajena: "perindeaccadaver".Enestateoraelinferiorrespondealsuperiorenformacasi
mecnica:comoelbastnalviajero,segnlafelizexpresindeunautor.Enconsecuencia,
laejecucinderdenesilegtimasllevaalatotalirresponsabilidaddelinferior.Estateora
tienegeneralrepudio:niaunselaaceptadentrodelaseveradisciplinamilitar(1269).
Enlasegundateora,ellmitedeldeberdeobedienciapasadoelcualapareceelderechoa
ladesobediencia,quesehaceefectivoatravsdel"derechodeexamen"estfijadoporla
competencia del rgano superior. Qu amplitud tiene ese "derecho de examen"? En
generalseaceptaqueelinferiorosubordinadotieneelderechodecontrolformal(legalidad
externa,competenciadelsuperiorydelinferior)ydecontrol material,quesevinculaal
contenido mismo de la orden, lo cual permitir comprobar si sta significa o no una
violacinevidentedelaley.Silaordennorevistelosrequisitosformalesextrnsecosnoes
obligatoriaparaelinferior,yporlotantonodebeserobedecida.Sucumplimientolehace
pasiblederesponsabilidad.Esstalaposicinquegozademayorpredicamento(1270).
Aparte de la teora que admite el "derecho de examen" en los trminos expuestos
precedentemente,existelallamada "teoradelareiteracin",encuyomritosielagente
pblico consideraque laorden es contraria ala ley,est enel deberdeobservarla al
superior. Si es reiterada, el agente pblico est en el deber de cumplirla, y su
responsabilidadcivilopenalquedacubiertaporlaconfirmacin.Apesardelosreparosde
queesobjetoestateora,silaobservacindelaordenporelrganoinferiorestautorizada
expresamenteporelderechopositivo,latesisenexamentienerigurosaaplicacin(1271).
Lajurisprudenciadenuestropashaaceptadolateoradelalegalidadformalymaterial.
Nuncaaceptlatesisdelaobedienciaabsoluta,nilibrderesponsabilidadalqueenvirtud
deunaordenjerrquicaincurriendelito(1272).

p.244

Msadelante,enellugardeestaobradondemeocupedela"funcinpblica",alreferirme
alosdeberesdelosfuncionariosyempleadosdelaAdministracin,volversobreel"deber
deobediencia".
202.Elpoderjerrquico,porprincipio,seejercesobretodoslosfuncionariosyempleados
de la Administracin Pblica. Pero hay algunos funcionarios que, por la posicin que
ocupan o por la ndole de sus actividades, escapan a dicho poder jerrquico y, en
consecuencia,aldeberdeobediencia.
Enprimertrmino,eljefedelEjecutivo,opresidentedelaRepblica,estexentodelpoder
jerrquicoydeldeberdeobediencia,pueslnotienesobressuperioralguno.
ApartedeljefedelEjecutivo,losrganos"consultivos"ylosde"control"quedanfuerade
lajerarquapropiamentetal(1273).
Delmismomodoquedanfueradelpoderjerrquicolosfuncionariosadministrativosque,
aun dentro de la Administracin Pblica, realicen funciones o actividades de tipo
"jurisdiccional". La razn de esta exclusin es la misma que rige para los jueces que
integranelPoderJudicial(1274).
Igualmente quedan exentos del poder jerrquico y, correlativamente, del deber de
obediencia, los funcionarios administrativos que realicen funciones "estrictamente
tcnicas",paracuyoejercicioslodebenguiarseporsusconocimientoscientficos,siendo
inconcebiblequealrespectoalgnsuperiorlesdrdenesadichosfuncionarios(1275).
Finalmente, cuadra asimismo mencionar entre los funcionarios excluidos del poder
jerrquico y del correlativo deber de obediencia, a los afectados a la enseanza,
especialmentesuperiorouniversitaria.Peroelloenloatinente alaenseanzaens,al
desarrollodelprogramadelaasignatura.Estetipodeenseanzatienemuchodesubjetivo,
porloquelapersonalidaddelprofesorsuinteligencia,susaptitudestienegraninfluencia
(1276).Masdichaexclusindelpoderjerrquicoydeldeberdeobediencianorigeparael
aspecto estrictamente administrativo de la funcin. El artculo 21 del estatuto de la
UniversidadNacionaldeLaPlataestablecequelosprofesorestitulares"gozarndeamplia
libertadparalaexposicindeideasodoctrinas".Auncuandoelestatutorespectivono
contuviereunadisposicincomolatranscripta, laindependenciafuncionaldelprofesor
universitario,enelpuroaspectocientfico,debeigualmenteaceptrsela,porserellade
principio.
203.Enlajerarquaexisten"lneas"y"grados".
Lajerarquaadministrativa,diceSantamaradeParedes,almododeunrbolgenealgico,
se extiende por lneas y grados, desde los rganos centrales que representan al Poder
Ejecutivoensuunidad,hastaaquellosotros rganosquesehallaneneltrminodela
funcindequesetrata;la lnea esunaramificacindelPoderEjecutivoqueenlazaun
centrodeautoridadconotrosinferiores;elgradoesellugarnumricoquecorrespondeaun

p.245

determinadocentrodeautoridadrespectodeotrosuperior,porlosintermediariosqueentre
ambosexisten(1277).
Demodoque "lnea",dentrodelajerarqua,eslaseriedefuncionariosunidosporuna
relacindesubordinacin.Trtasedeunasucesinderganosensentidovertical."Grado"
eselpuntoquecadafuncionarioocupaenlalnea(1278).
Esta manifestacin de la jerarqua, a la vez que establece el orden jerrquico, tiene
trascendenciaprcticaenladistribucinde"competencias"entrelosdiversosrganos.
204.Segnqufuncionesrealicenlosdiversosrganos,cmoydndelasllevenacabo,la
jerarquaseclasificaenlasiguienteforma(1279).
a)"Comn",queserefierealosrganoscuyasfuncionescomprendenlageneralidaddelos
serviciosdelaAdministracin(ministerios,gobernadoresysusagentes).
b) "Especial", referente a rganos que cumplen determinadas o especficas actividades
(militar,sanitaria,hidrolgica,minera,etc.).
c) "Territorial". Se refiere a rganos que ejercen sus funciones dentro de determinada
circunscripcinadministrativa.
d)"Burocrtica",queeslaconstituidaporfuncionariosqueobranindividualmente.
e)"Colegiada",queserefierearganospluripersonales,valedecirarganosconstituidos
encorporacin.
CAPTULOVPOTESTADESADMINISTRATIVAS
SUMARIO:205.Nocinconceptual.206."Potestad"y"poder"."Potestad"y"derecho".
Diferencias.207.Lasdiferentespotestadesadministrativas.208.Potestadreglamentaria.
Remisin.LapotestadreglamentariaespropiadelPoderEjecutivo,olaejerceporuna
delegacin del Poder Legislativo? 209. Potestad imperativa o de mando: reglada y
discrecional. 210.Potestadejecutivaodegestin. 211.Potestadjurisdiccional. 212.
Potestad sancionadora: correctiva y disciplinaria. Fundamento. Naturaleza jurdica.
Contenido.Elejerciciodelapotestad"disciplinaria"ylasubsistenciaactualdelarelacin
deempleopblico;crtica.
205.Paradesarrollarsuactividadylograrlosfinesperseguidosconello,laAdministracin
Pblicanecesitadisponerdelosmediosjurdicoscorrespondientes.Estosmediosjurdicos
constituyenlas"potestades"delaAdministracin,quesediferencianentresdeacuerdoa
lafinalidadqueencadacasosepretendalograr(1280).
Deelloresultaquelas"potestades"administrativassonvarias,segnquedardemanifiesto
enunodelosprximospargrafos.

p.246

206.Nodebeconfundirse"poder"con"potestad".Aquleslogenrico,staloespecfico.
El"poder"esatributodelEstadolatosensu,entantoquela"potestad",enloquerespecta
asuejercicio,puedeserprerrogativainherenteaunafuncin,verbigraciadelafuncin
correspondiente a la Administracin Pblica. Las "potestades" constituyen un reflejo
cualificadodel"poder"generaldelEstado,peronopuedenconfundirseconeste"poder".
Tampocodebeconfundirse "potestad" con "derecho".Las "potestades" inherentes ala
supremaca estatal son indispensables para que la Administracin Pblica realice sus
funcionesdeintersgeneral.Deelloresultaquelaspotestadesnosonrenunciables(1281),
contrariamentealoqueocurreconlos"derechos".
207.Laspotestadesadministrativassonvarias:lareglamentaria,laimperativaodemando,
laejecutivaodegestin,lajurisdiccionalylasancionadora.Separadamentemeocuparde
cadaunadeellas.
208.Todoloatinente ala potestad reglamentaria yal reglamento enparticular yafue
expuestoenlapresenteobra(vernmeros63a71).Meremitoaloexpresadoendichos
lugares.
Comoseexpresaenloslugaresmencionados, lapotestadreglamentaria, strictosensu

,es
propia y originaria del Poder Ejecutivo; as ocurre con los reglamentos autnomos
independientesoconstitucionalesyconlosreglamentosdeejecucin,cuyofundamento
positivohllaseenlaConstitucinNacionalcomofacultadacordadaporstaalEjecutivo
(1282).Trtasedeatribucionesintegrantesdelazonaconstitucionalde "reservadela
Administracin",delaquemeheocupadoenpginasanteriores(verlosnmeros68y68
bis).Encambio,lapotestadparaemitirreglamentosdelegadosydenecesidadyurgencia
noespropiadelPoderEjecutivo,pues,versandoellossobrematerialegislativa,sueficacia
depende de un acto del Parlamento. En el reglamento "delegado" el asentimiento del
legisladorapareceexpresadoapriori

,atravsdelaleyqueautoriceladelegacin;enlos
reglamentosde"necesidadyurgencia"dichaaprobacines aposteriori

;peroenambos
supuestosserequiereesaconformidadoaquiescenciaparlamentaria.
209.Lapotestadimperativa,odemando,eslafacultadquetienelaAdministracindedar
rdenes y de obligar a sucumplimiento. Esta facultad es la expresin ms directa del
principiodeautoridadenelejerciciodelPoderEjecutivo.
Los actos de mando, en lo atinente a su iniciativa, pueden ser de"oficio", cuando tal
iniciativaprocededelapropiaAdministracin,oa peticindeparteinteresada

. Peroen
ambossupuestoslaAdministracinsedeterminaporsmisma,esdecir,valoralasituacin
existentey,sobreesabase,adoptalaresolucinquejuzgamsconveniente.
La"forma"detalesactospuedeserverbaloescrita.Enprincipiorigelaformaescrita;pero
cuandoelasuntoessimple,sonunaopocaslaspersonasaquienesobliga,olanecesidades
apremianteourgente,puedeemplearselaformaverbal.Estoltimoesloqueocurre,por
ejemplo,enmateriadetrnsito,dondelasrdenesseemitenenelmomentoyenforma
verbal,einclusomediantegestososeas.Perolaformaescritaprecisamejorloordenadoy

p.247

determinamsexactamenteelalcancedelaresponsabilidaddelosllamadosaobedecer:
poresodichaformaconstituyeel"principio"enestamateria.
Lapotestaddemandopuedeserdiscrecional

o
reglada

,locualserefierealaformamso
menosajustadaenquelaAdministracinactaconrelacinalanormalegislativaque
regula su gestin. Por principio, dicha potestad es discrecional; excepcionalmente es
reglada, lo que debe resultar de texto expreso. La amplia libertad de que dispone la
AdministracinPblicaparavalorarlasnecesidadesgeneralesylaformadesatisfacerlas,
hacequeestapotestadseaprincipalmentediscrecional(1283).
210.Lapotestadejecutiva,odegestin,es,paramuchostratadistas,unapotestadejecutiva
o de gestin en sentido estricto, productora de la serie de actos que realiza la
Administracin en ejercicio concreto de su obra general. Tratarase de una particular
actividaddelaAdministracinquecomprendeloshechosquestarealiza,el
cumplimiento
delaleyydesusreglamentos,comoaslaefectuacin

deloquemandaysancionadentro
desuesfera.SantamaradeParedessehaocupadoparticularmentedeestapotestad(1284).
211.LapotestadjurisdiccionalensentidoestrictoimplicaelpoderdelaAdministracinde
decidirenuncasoconcretoloqueesderechosegnlalegislacinvigente(1285).
Peroestapotestadjurisdiccional noobstantesertal notieneelalcancedelapotestad
jurisdiccionalejercidaporlostribunalesjudiciales.Enellanosedaunplanteamientode
contiendajurdicaentrelaAdministracinyelparticular,sinosimplereclamacindeste,
alaqueseallanaonolaautoridadadministrativacompetente(1286).
TieneefectivamentelaAdministracinPblicaunapotestadjurisdiccional?Realizaactos
dejurisdiccin?Detodoestomeheocupadodetenidamenteenotrolugardeestaobra(ver
n 18), al cual me remito. Pero recordar que tanto puede haber "jurisdiccin" en la
actividad del juez como en la actividad del administrador. "La jurisdiccin, dijo
acertadamenteGarcaTrevijanoFos,puedeejercitarsetantoporlaAdministracincomo
porelPoderJudicial, entendiendoporjurisdiccinlapotestadde

componerlosintereses

contrapuestos. En este sentido, agrega, es evidente que la Administracin tiene una

potestadjurisdiccionalquesemanifiestafundamentalmenteatravsdelaresolucinde
recursos.LoquesucedeesqueelPoderJudicialutilizaelmecanismodelproceso

,mientras
quelaAdministracinutilizaelvehculodelprocedimiento

,conlasdiferenciassustanciales
existentesentreambos"(1287).
212.LapotestadsancionadoradelaAdministracineslaatribucinquelecompeteasta
paraimponercorreccionesalosciudadanosoadministrados,poraccindestoscontrarios
a lo ordenado por la Administracin, y sanciones disciplinarias a los funcionarios o
empleadosporfaltascometidasenelejerciciodesucargo,todoellosinperjuiciodela
accindelostribunalesjudiciales.
De lo expuesto deriva que a la
potestad sancionadora se la subdivida en correctiva

y
disciplinaria, respectivamente,segnqueellasedirijaaladministradooalfuncionarioo
empleado. Lapotestadsancionadora, ensuaspectocorrectivo, esdecarcterexterno,en

p.248

tantoquedichapotestad,ensuaspectodisciplinario,esdecarcterinterno.Lapotestad
sancionadoraesuncomplementodelapotestadimperativaodemando(1288).
Elfundamentodelapotestadsancionadoraesfcilmentecomprensible:lacomplejalabor
delaAdministracinnopodracumplirsesinlaexistenciadeunafuertedisciplinaexternae
interna;delocontrariolaAdministracinhallaraseindefensaycondenadaaldesorden
(1289).
Lanaturalezadelapotestadsancionadoraesdecididamente "penal".Peroestapenalidad,
encuantoasucontenido,noincluyelosdelitos,sinotanslolasfaltas

,quedandoentonces
expeditalaaccindelostribunalesjudicialesparacastigarlasaccionesquetrasciendende
lo ilcito administrativo y entren en el campo de lo penal substantivo (1290) . Como
consecuenciadelanaturalezapenaldelapotestadsancionadora,lassancionesaimponer
debenfundarseenpreceptosquerenanlosrequisitossubstancialesdetodanormapenal
vlida(vaseeln39,dondemehereferidoalasrelacionesdelderechoadministrativocon
elderechopenal,ydonde,adems,meocupdelllamado"derechopenaladministrativo");
delmismomodo,enla aplicacin deesasnormas handerespetarselosprincipios del
debidoprocesolegal,y,dentrodestos,eldelalibredefensaenjuicio(1291).
Paraelejerciciodelapotestadsancionadora,ensuaspecto"disciplinario",tantoladoctrina
(1292) , como la jurisprudencia (1293) , exigen que el respectivo agente pblico est
prestandoservicios,porcuantodesdequedejaelserviciocesaelpoderdisciplinario.Dado
el carcter posible del poder disciplinario (verbigracia, "cesanta", "exoneracin", etc.),
estimoquelaprecedentesolucinnoesalababledebidoasu "generalidad" conceptual.
Comoloadvertir enel lugarde esta obradonde meocupe delarelacin deempleo
pblico(funcinpblica),pararesolversiunasancindisciplinariapuedeonoaplicarse
aun despus de terminada la relacin de empleo pblico, es indispensable saber si la
AdministracinPblicaconoca,pudoodebiconocerloshechosquejustificanlasancin
disciplinariaaaplicar(cesanta,exoneracin,etc.).SilaAdministracinnoconocanipudo
conocer esos hechos, la sancin disciplinaria podra tener aplicacin aun despus de
disueltalarelacindeempleo pblico. Locontrarioimplicara amparar lasituacin de
quienesprocedendolosamente,loqueseraantijurdico.Demaneraqueenestamateria,
antesdeaceptarunasolucindefinitivarespectoalmomentohastaelcualpodrnaplicarse
sanciones disciplinarias, habra que efectuar la revisin de orden lgico a que hice
referencia(1294).
CAPTULOVICENTRALIZACINYDESCENTRALIZACIN
SUMARIO:213.Nocinconceptual.214.Facultadparadisponerladescentralizacin.A
quin le compete constitucionalmente en nuestro pas? Instrumento jurdico de la
descentralizacin ley o decreto? Descentralizacin de funciones y delegacin de
competencia. La mera imputacin de funciones dentro del orden administrativo.
Disposicin de la ley de contabilidad de la Nacin: su ineficacia jurdica. 215.
Centralizacin y descentralizacin "administrativa" y "poltica". Centralizacin y
descentralizacin"judicial".216.Formasdeladescentralizacin.Ladesconcentracin.
217.Aspectosovariantesquepuedenofrecerlacentralizacinyladescentralizacin.218.

p.249

Ventajaseinconvenientesdelacentralizacinyladescentralizacin.Criterioaseguir.
219.Lmitesdeladescentralizacinadministrativa.
213.Lacentralizacinyladescentralizacinsonformasdehacerseefectivalaactividadde
laAdministracinPblica.Deahsuvinculacinconla"organizacinadministrativa",ya
que aqullas determinan, respectivamente, una "organizacin" centralizada o
descentralizada.
Enla centralizacinlaactividadadministrativaserealiza "directamente"porelrganou
rganoscentrales,queactancomocoordinadores delaaccinestatal.Elrganolocal
carece,entonces,delibertaddeaccin,deiniciativa,depoderdedecisin,losqueson
absorbidos por el rgano u rganos centrales. Existe una obvia subordinacin de los
rganoslocalesalrganocentral(1295).
Enladescentralizacinlaactividadadministrativasellevaacaboenforma"indirecta",a
travsderganosdotadosdeciertacompetenciaquegeneralmenteesejercidadentrodeun
mbito fsico. Esa "competencia" asignada al rgano en el rgimen descentralizado, le
otorgaadichorganounaciertalibertaddeaccin,quesetraduceendeterminadospoderes
deiniciativaydedecisin(1296).
Posadaexpresaqueenelconceptohistrico,ladescentralizacinseaplicaalodeantemano
centralizado(1297). "Histricamente" lascosassoncomolasexpresaPosada;perohoy,
desdeelpuntodevistajurdico,puedennoseras,pueslaadministracindeunpaspuede
responder,ab initio,alsistema"descentralizado".EsloqueocurriraconunEstadonuevo
oconunsectordelaadministracindeunEstadoyaexistente,enlosqueseadoptare
originaria y directamente el criterio descentralizador, sin el previo paso por el sistema
centralizador.Peroladescentralizacinnoesunsistemahistricocomolacentralizacin:
es,biendicePosada,unatendenciaadetenerlosefectosdelacentralizacin(1298).Un
autor expresa que ni la centralizacin ni la descentralizacin constituyen, inicialmente,
conceptos jurdicos, sino ms bien "tendencias" de poltica administrativa, ligadas a la
historia,alrgimenconstitucional,alasnecesidadesprcticas,sinperjuiciodequeambas
adquierandelderecholaformadeconcretarse(1299).
214.Lapotestadde"descentralizar"esuncorolariodelapotestaddedictarnormassobre
"organizacinadministrativa".
Enotrolugardeestaobra(n167)heexpresadoque,enelordennacional,lapotestadpara
dictar normas sobre "organizacin administrativa" le corresponde esencialmente, y por
principio,alPoderEjecutivodelaNacin.Talpotestadintegralallamada"zonadereserva
de la Administracin", cuya existencia surge de la Constitucin Nacional. Vanse los
nmeros68y68bis.
"Excepcionalmente",paramateriasdeterminadas,dichapotestadpuedecorresponderleal
PoderLegislativo,loqueocurrircuandolafacultadpertinenteleestatribuidaenforma
"especial" alCongresoporlaConstitucin.Esloquesucedeconlafacultadparacrear

p.250

ciertas entidades autrquicas institucionales, como bancos oficiales, universidades

nacionales,etctera.
Demodoque,desdeelpuntodevistaconstitucional,lapotestadparadictarnormassobre
organizacinadministrativalecompeteesencialmentealPoderEjecutivodelaNacin.Por
lgica implicancia, la facultad para disponer "descentralizaciones" administrativas le
competeasimismoalPoderEjecutivo.
Laconclusinprecedenteserefieretantoaladescentralizacinmeramentefuncional,como
aladescentralizacinorgnicaosubjetiva(1300).
Vadesuyoyhuelgadecirlo quepara "descentralizar" algunadesus propiasfunciones
administrativas que la Constitucin le atribuye, el Poder Ejecutivo no ha menester,
entonces,de "ley" formalalguna(1301),bastandoalrespectoelpertinentedecretodel
PoderEjecutivo,puesparaquesteejercitepotestadesintegrantesdela"zonadereservade
laAdministracin"noserequiereniespertinenteunaleyformal,yaqueestoimplicara
unaviolacindelasprerrogativasdelPoderEjecutivoporelPoderLegislativo(1302).La
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,contrminoscategricosyclaros,harepudiadola
doctrinadela "omnipotencialegislativa",quejuzgaincompatibleconlaConstitucin,en
cuantostaconsagraunsistemadegobiernocuyaesenciaeslalimitacindelospoderesde
losdistintosrganos(1303).
Ladescentralizacin administrativa que,enejercicio desuspotestadesconstitucionales,
realiceelPoderEjecutivo,enmodoalgunodebeinterpretarsecomouna "delegacin" de
competencia, ni asimilarse a sta. Ello implicara confundir dos cosas absolutamente
distintas."Noexistepropiamentedelegacin,hadicholaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin, sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el
ejerciciodeesepoderaotraautoridadopersonadescargndolosobreella"(1304).Nada
deestoocurreenla"descentralizacin",quesloimplicaunadistribucindesupropia
competencia realizada por el Poder Ejecutivo entre rganos o entes que siguen
dependiendodelatravsdel"poderjerrquico"odel"controladministrativo",segnlos
casos.Nohayaqu"traspaso"deatribuciones,ni"desprendimientodeundeberfuncional"
(1305) , sino mera adjudicacin de funciones, lo cual, dentro del mbito de la
Administracin,esmateriadeexclusivaincumbenciadelPoderEjecutivo,yaqueenla
especie,aldictarnormassobreorganizacinadministrativa,steactadentrodelazonade
"reserva de la Administracin", ejercitando potestades constitucionales propias. Insisto:
aqu no hay "delegacin" alguna de "competencia". Se trata, simplemente, de una
"imputacindefunciones"hechaporelPresidentedelaRepblicaasubordinadossuyos,
dentro del mbito administrativo (1306) . Si para proceder as necesitara una norma
habilitante en cada caso, la jerarqua dejara de tener sentido institucional y contenido
tcnico.Hayquedecir,entonces,queeljerarcatieneentresuspotestadesnaturalesladela
imputacinfuncionalyquesolamenteescapanaellalasactividadesquelesonentregadas
privativamenteo,enunadesconcentracin,privativamenteaalgunosdesussubordinados
(1307).

p.251

Esobvioquela"descentralizacin"quedispongaelPoderEjecutivorespectoafunciones
quelecorrespondenconstitucionalmente,implicaporpartededichopoderelejerciciode
poderes o facultades constitucionales propias integrantes de la zona constitucional de
"reservadelaAdministracin".Eneseordendeideas,ydentrodeesembito,elPoder
Ejecutivoesjuezexclusivodelmedioelegidoparaelejerciciodesuspotestades,pudiendo
valerseparaestodel"decreto",queeselinstrumentojurdicoatravsdelcualexpresasu
voluntad.Comoyaloexpresprecedentemente(n68bis),el"principio"constitucionales
quecadaunodelostrespoderesessupremoensuesfera,comoasqueelCongresodebe
acataryrespetarlosactosdelPresidentequesehallendeacuerdoconsusexclusivasy
expresasfacultadesconstitucionales.LaCorteSupremadeJusticiahadicho:"Esunaregla
elementaldenuestroderechopblicoquecadaunodelostresaltospoderesqueformanel
GobiernodelaNacin,aplicaeintepretalaConstitucinporsmismo,cuandoejercitalas
facultadesqueellalesconfiererespectivamente"(1308).Demaneraqueenelejerciciode
sus respectivas potestades constitucionales, cada uno de los poderes que integran el
Gobiernoesjuezdelmedioelegidoparaello,sinotralimitacinqueladequeesemediono
resulteincompatibleconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin.
Entalsentido,dijoelaltoTribunal:"EstaCortehadeclaradoenefecto,queparaponeren
ejerciciounpoderconferidoporlaConstitucinacualquieradelosrganosdelgobierno
nacionalesindispensableadmitirquesteseencuentraautorizadoaelegirlosmediosquea
sujuiciofuesenlosmsconducentesparaelmejordesempeodeaqullo,siemprequeno
fuesenincompatiblesconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin"
(1309).Dadoquela"descentralizacin"noesotracosaqueuncorolariodelapotestadde
dictar normas sobre "organizacin administrativa", resulta fuera de toda duda que la
facultadparadisponer "descentralizaciones" dentrodelmbitoadministrativo,pertenece
esencialmenteyporprincipioalPoderEjecutivo,quien,parallevaracabodichapotestad,
sevaledelinstrumentojurdicoasualcance:el"decreto".
Sinperjuiciodeloquequedaexpuesto,esdeadvertirquelaleydecontabilidaddela
Nacin(decretoleyn23354/56,artculo136,segundaparte)establecaque "elPoder
Ejecutivo no podr disponer la descentralizacin de servicios de la administracin
nacional". Ya en otro lugar de esta obra (n 120) me he ocupado de esa disposicin,
sosteniendoqueesrrita,porserinconstitucional.Meremitoalodichoeneselugar.
215. No slo puede haber una centralizacin o descentralizacin "administrativa", sino
tambin una centralizacin o descentralizacin "poltica" (1310) . Incluso puede haber
centralizacinodescentralizacinenelorden"judicial"(1311).
Lacentralizacinoladescentralizacin "polticas" vinclansedirectamentealsistemade
gobiernodeunpas,alaestructuradelEstado,asuconstitucinorgnica.EnunEstadode
rgimen unitario hay "centralizacin" poltica, mientras que en un Estado de rgimen
federalexiste"descentralizacin"poltica(1312).
La centralizacin o la descentralizacin "administrativas" nada tienen que ver con el
"sistemadegobierno",niconlaestructuradelEstado:ellasvinclansealosprincipios
sobre "organizacinadministrativa",delosqueconstituyenunaexpresin.Puedehaber

p.252

centralizacinodescentralizacinadministrativastantoenunpasunitariocomoenuno
federal:tododependedelcriterioseguidoacercadela"organizacinadministrativa"(1313)
.
En nuestro pas, cada una de las provincias que integran el sistema federal, en lo
administrativo puede organizarse en forma centralizada o descentralizada. Lo mismo
acaeceennuestroorden"nacional",dondelaAdministracinpuederesponderentodooen
partealsistemacentralizadooaldescentralizado.
216.Ladescentralizacinpresentadosformasesenciales:
a) Aquella donde el rgano respectivo hllase dotado de personalidad. Es la
descentralizacinorgnicaosubjetiva,llamadatambin"autrquica",queasuvezofrece
dosmodalidades:laterritorialylainstitucional.Enestesupuesto,elrgano,apartedelas
funciones que se le han asignado, tiene personalidad jurdica. Trtase de las entidades
autrquicas, cuyo estudio ya fue realizado precedentemente (vese el nmero 109 y
siguientes).Conaciertodjosequelaautarquaesunfenmenodeladescentralizacin
(1314).
b) Aquella donde el rgano correspondiente carece de personalidad. Es la llamada
descentralizacin"jerrquica"o"burocrtica"(1315),queenalgunospases,verbigracia
enFrancia,esllamada"desconcentracin"(1316).Trtasedemerosorganismos,siempre
dependientes del poder central, a los que se les otorga cierto poder de iniciativa y de
decisin. Dichos organismos permanecen unidos al poder central a travs del vnculo
jerrquico(1317).EnItaliaconstituyenlos"uffici".
217. Tanto la centralizacin como la descentralizacin, aparte de sus formas tpicas,
perfectasopuras,puedenofrecerdiversasvariantes,queresultandelacombinacindelas
formastpicasconformasanmalas,dondeenunosaspectospredominalacentralizacin,
sinperjuiciodequeenotrosaspectosseobserveunadescentralizacin,oalainversa.
En ese orden de ideas, Eisenmann habla de centralizacin pura o perfecta y de
centralizacin imperfecta o relativa, de descentralizacin pura o perfecta y de
descentralizacin imperfecta o relativa; asimismo, hace referencia a la
semidescentralizacin(1318).
En estos supuestos, para determinar qu principios jurdicos han de aplicarse, debe
analizarselasituacincreada,afindesaberdndehayopredominalacentralizacin,y
dndehayopredominaladescentralizacin,paraentoncesaplicaracadaunodeestos
supuestoslasreglasdelacentralizacinodeladescentralizacin,segncorresponda.
218. La centralizacin, a igual que la descentralizacin, tienen sus partidarios y sus
adversarios,quienesseesfuerzanpordestacarlasventajasdelsistemadesupredileccin.
Engeneral,enelcampodoctrinario,la "descentralizacin" cuentaconmayornmerode
adeptos.

p.253

La "centralizacin" tienepocossimpatizantes.Entre stoscuadramencionaraHauriou,

quienresumedelasiguientemaneralasconvenienciasdelsistema:
a)Permitelaconsolidacindelpoderpoltico(1319).
b)Enlosserviciosmuygenerales,permiterepartirlascargassobreelconjuntodelpas
(1320).
c) Mediante la jerarqua, asegura una gran regularidad y una gran moralidad en la
Administracin,porquelaAdministracincentralvelascosasdesdeloaltoydesdelejos,
nomezclndoseencontroversiaslugareas(1321).
d) La centralizacin se ha convertido en una condicin de existencia del rgimen
democrtico.Unagrannacinnopuedevivirsincuadrossociales;unavezdestruidoslos
cuadrosquehabanproporcionadolosregmenesaristocrticos,esmenesterreemplazarlos
porcuadrosadministrativos;pero,paraconseguiresto,esnecesarioquelacentralizacin
penetreentodoelpasatravsdeunajerarquaconrepresentantesinclusoenlasms
pequeascircunscripciones(1322).
Por su parte, los partidarios de la "descentralizacin" encuentran en ella las siguientes
ventajas:
1)Permiteunamejoradaptacindelservicioalasnecesidadesdelosinteresados(1323).
2)Esdemocrticaaldejarlagestindelosasuntosalospropiosinteresados(1324).
3)Permite atender los servicios sinsobrecargar de trabajo alas autoridades superiores
(1325).
4) Permite una gestin ms rpida que en el sistema centralizado, el cual engendra el
expedienteo(1326).
Es conveniente la "centralizacin"? Lo es la "descentralizacin"? Cualquiera de esos
sistemas puede ser bueno o malo, segn que, al aplicarlo, se incurra o no en una
exageracin.
Lacentralizacin puedesereficaz,pues permite mantener launidaddedireccin ode
criterio;peroesaeficienciadesaparecesiseincurreenelerrordequelaautoridadcentral
decida "todas"lascuestionesentodoslosasuntos,privandoalosrganoslocalesdeun
"mnimo"depoderdeiniciativaydedecisinparaciertosasuntos:desemejantesistemase
derivaunenormeretardoenlagestinadministrativadelEstado.
Ladescentralizacinofrececomoaparenteventajaprincipallarapidezenlaresolucinde
losasuntos;maslarapideztambinpuedelograrseenunsistemacentralizado.Peroenuna
buena administracin no slo interesa la rapidez en las resoluciones, sino tambin el
"acierto"destas.

p.254

El"acierto"enladecisinnoesexclusivodelacentralizacinnideladescentralizacin.
Enambossistemaspuedehaberaciertoodesacierto,locualnodependedesistemaalguno,
sinodelaactuacindelosindividuosopersonasquecumplenorealizanlasfunciones,
expresandolavoluntaddelaAdministracin.Conla"autarqua",porejemplo,queimplica
unadescentralizacintantodecarcter"funcional"como"subjetiva"u"orgnica",nose
trata,precisamente,de "agilizar" laAdministracin, sinodebuscarmayoraciertoenla
actuacindelente.
Desdeelpuntodevistaterico,cualquieradelosdossistemasesopuedeserbueno.Todo
dependedelgradodeculturayderesponsabilidaddelosempleadosyfuncionarios.Lo
esencialesquestossehallensometidosaunrgimenlegalquepermitaesperardeellos
correccinyeficiencia(rapidezyacierto).Logradoesto,loatinentealacentralizacinoa
ladescentralizacinpasaasegundoplano.
Sobretalesbases,lacentralizacinoladescentralizacindebernonoseraceptadasde
acuerdoalasmodalidadesdelEstadorespectivo.Enunpasdepequeaextensinnose
justifica,comoprincipio,ladescentralizacinadministrativa;encambio,enunpasextenso
ladescentralizacinpuedeserdegranutilidad.Trtase,pues,deunacuestincontingente
(1327).Elegidoelsistemaautilizar,cualquierdeficienciadelacentralizacinodela
descentralizacinpuedesersuperadaoatenuadaatravsdelaaccindelasescuelasde
capacitacin defuncionarios yempleados, alasquecadavezdebededicrseles mayor
atencin.
219.Sibienla "descentralizacin" tienemayornmerodeadeptosquelacentralizacin,
hayacuerdoenqueelladebesujetarseaciertoslmites.
Aunque, tericamente, no es posible sealar un lmite entre las funciones que deban
mantenersecentralizadasylasqueesconvenientedescentralizar(1328),ladoctrinaseala
los lmites fundamentales a que debe sujetarse la descentralizacin. Tales lmites son
esencialmente:
1)Ladescentralizacintotalnoesposible.Ellaconduciraaldespedazamientodelpas,
comprometiendolaunidadnacional.Sibienlaunidadpolticadelpasnoestenjuego
aqu,cabeadvertirquejuntoaellaexisteunaunidadadministrativa,unaunidadeconmica
y social, que son tambin de gran valor. El principio de la descentralizacin debe ser
necesariamentelimitado,conelobjetodemantenerelequilibrioentrelaslibertadeslocales
ylaunidadnacional(1329).
2)Ladescentralizacinjamsdebedarcomoresultadolaplenayenteralibertaddelos
rganosdescentralizados.Asurespectodebeexistiruncontrolmsomenosampliodel
podercentral(1330).Estoseexplica,porquesiasnofueresetrataradeunaverdadera
independenciaynodeunasimpledescentralizacin.
CAPTULO VII EL CONTROL O LA FISCALIZACIN EN LA
ADMINISTRACINPBLICA(CONTROLESINTERNOS)

p.255

SECCIN1PRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO: 220. Consideracin general. Objeto del control o de la fiscalizacin en la
Administracin Pblica. Control de "legalidad" y control contable o financiero. 221.
Modalidad yalcancedelcontrolodelafiscalizacin enlaAdministracin.Mediosde
ejerciciodelpoderfiscalizador.222.Soporte,positivooracional,delosmediosjurdicos
decontrolodefiscalizacin.223.Los"recursos"enelprocedimientoadministrativono
requierenserestablecidosporleyformal.Eldecretoyelreglamento.Recursosimplcitos.
224.Los"recursos"queinstituyenlasnormassobretrmiteoprocedimientoadministrativo
nosedanprecisamenteafavordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavor
delosadministrados.225.Elejerciciodelpoderdecontrolodefiscalizacinnorequiere
subordinacin del rgano controlado al rgano controlante. Control de un rgano
jerrquicamenteinferioraunrganosuperior.Controlentrerganosdeigualrango.226.
ClasificacindelcontrolodelafiscalizacinenlaAdministracin.
220.Entodaorganizacinadministrativadebeexistirunsistemadecontrolodemediosde
fiscalizacindelaactividaddelaAdministracinPblicaydeladequienestratanconella.
Condichosistemadecontrolesodefiscalizacinsetiendeaconstituirunconjuntode
garantasdelegitimidadydeoportunidadenlaactividadadministrativa,alavezquea
lograrlaeficienciaylamoralidaddentrodelaAdministracin(1331).
Enelpresentecaptulomereferirexclusivamentealcontrolde"legalidad"(legitimidady
oportunidad, mrito o conveniencia), que constituye un control jurdico stricto sensu,
diferencindose as del control contable o financiero, que aunque tambin es
substancialmentejurdicotienesusmodalidadesparticularesopropias.
221.ElcontrololafiscalizacinenlaAdministracinpuedetenerlugarde"oficio"o"a
peticindeparte",ypuedereferirseaactos,acomportamientosoapersonas(funcionarios,
empleadosoadministrados).Vaseeln22.Paraelcumplimientodecadaunodeestos
objetivosserequerirelejerciciodelcorrespondientemediodecontrolodefiscalizacin.
DemodoqueelejerciciodelafiscalizacinquerealizaelPoderEjecutivorespectoalos
rganos de la Administracin Pblica, o respecto a los administrados, no slo puede
ponerseenmarchayhacerseefectivomediante"recurso",sinotambinporotrosmedios.
222.Lasvasomedios jurdicos parahacerefectivoelcontrololafiscalizacin enla
Administracin, a veces estn contemplados expresamente por una norma; es lo que
ocurra,porejemplo,conelrecursojerrquico,quehllasereguladoenvariosdecretos.En
otros casos tales vas o medios surgen en forma implcita de algn precepto esencial,
generalmentedetipoconstitucional;verbigracia,elmerorecursodeapelacinjerrquica,
queprocedeaunqueningunanormaordinarialeregule,puestalrecursoseimponecomo
consecuenciadeunanormaconstitucional.Enotrasocasionesesosmediosdecontrolode
fiscalizacin constituyen preceptos virtuales reconocidos as por la doctrina; es lo que
ocurre,porejemplo,conelpoderde"vigilancia",atributodela"jerarqua".

p.256

Al referirme a cada uno de los medios de control o de fiscalizacin, har referencia

concretaasurespectivosoportepositivooracional.
223.Enelorden "administrativo" losrecursosnorequierenleyformalquelessirvade
base,pues,importandoellosunamanifestacindela "organizacinadministrativa",ala
vezqueunaautolimitacin oregulacin desus propias potestades porparte delPoder
Ejecutivo,vadesuyoquelafacultadparainstituirloslecorrespondeprivativamenteadicho
poder,quienalefectosevaledelinstrumentojurdicoconqueexpresasuvoluntad:el
"decreto"oel"reglamento".Poresarazn,conacertadocriterio,elrecursojerrquico,que
fue el primer recurso administrativo que se regul orgnicamente en nuestro orden
nacional,tienecomobasepositivaun"decreto"delPoderEjecutivo(1332).Desdeluego,
trtasede"recursos"queseejercitan dentrodelaAdministracin Pblicayparafines
exclusivamente"administrativos".
Alinstituirdichos"recursos",queenlopertinenteregulanelprocedimientoadministrativo,
elPoderEjecutivoejercitafacultadesconstitucionalespropiasintegrantesdela "zonade
reservadelaAdministracin".
Unavezemitidos,losdecretosoreglamentosqueinstituyan"recursos"administrativos,son
obligatoriosparalapropiaAdministracinPblica,pues,alintegrarelloselbloquedela
legalidad,constituyenunlmitealaactividadjurdicadelaAdministracin(vern9,texto
ynota83).
Aparte de lo anterior, es de advertir que algunos recursos administrativos ni siquiera
requieren como base al decreto o al reglamento, pues hay recursos que existen como
virtualescorolariosdepreceptosconstitucionales.
224.DentrodelosmediosdecontrolofiscalizacinenlaAdministracinPblicaestnlos
llamados"recursos",segnqueddicho.
Los "recursos" instituidos por las normas de procedimiento o trmite administrativo
normasqueintegranelbloquedelalegalidadyobliganalaAdministracin,limitandosu
actividadjurdica,nosedanafavordelaAdministracinPblicaparaquestaimpugneo
controviertaantesmismaelefectodesuspropiosactos.Dichos"recursos",consusplazos
ydemsformalidades,sedanprincipalmenteafavordelosadministrados.Locontrario
implicaraunabsurdo.Sonlos "administrados",ensucarcterdetitulares dederechos
subjetivos,odeintereseslegtimos,quieneshllansehabilitadosparaejercitarlosrecursos
enelprocedimientootrmiteadministrativo(1333).
Para enervar sus propios actos en sede administrativa, actuando por s y ante s, la
AdministracinPblicanohamenesterdelos"recursos"establecidosporlasnormasde
procedimiento o trmite administrativo, sino del instituto "revocacin", que no debe
confundirseconel"recurso"derevocatoria,reposicinoreconsideracin.Desdeluego,el
ejerciciodelinstituto"revocacin"tienelimitacionesjurdicasquedebenserrespetadasy
observadas,bajopenadeefectuarunarevocacinilegtima(1334).

p.257

DelmismomodoquelasgarantasyderechosconsagradosporlaConstitucinnosehan
establecidoenfavordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteenbeneficiodelos
administrados,astambinlosbeneficiosdelaautolimitacindepotestadesrealizadaporel
Poder Ejecutivo a travs de las normas que instituyen y regulan "recursos" en el
procedimientootrmiteadministrativo,resultanestablecidosprincipalmenteenfavorde
los administrados y no precisamente en favor de la propia Administracin. Todo esto
constituyeuncorolariolgicodelEstadodeDerecho(1335).
225.SibienelpoderdecontrolodefiscalizacinenlaAdministracinPblicaesinherente
al"poderjerrquico",esdeadvertirque"control"noeslomismoque"jerarqua",dedonde
resulta que puede haber control o fiscalizacin a cargo de un rgano jerrquicamente
inferiorconrelacinaunosuperior.Esloqueocurra,porejemplo,conlaContadura
General de la Nacin y el Tribunal de Cuentas de la Nacin respecto al rgano
"presidencial"(1336),cuyajerarquapreeminentedentrodelaAdministracinsurgedela
propiaConstitucinNacional(artculo86,inciso1(1337))Aunenelsupuestodeque,a
losefectosdelcontrolodelafiscalizacindelaAdministracin,elTribunaldeCuentasy
la Contadura General no sean "subordinados" del Presidente de la Repblica, es
indiscutiblequejerrquicamenteaqullossondemenorrangoqueste,porcuantodentro
de la Administracin nada hay superior al rgano presidencial. No obsta a esto la
circunstanciadequeelcontrolexternodelagestinadministrativadelTribunaldeCuentas
lo ejerciera un funcionario designado por el presidente del Senado (decretoley n
23354/46,artculo89)(1338).
DemaneraquelaprocedenciadelcontrolodelafiscalizacinenlaAdministracinno
requiere necesariamente subordinacin del rgano controlado al rgano controlante. El
ejemplodelaContaduraGeneraldelaNacinydelTribunaldeCuentasdelaNacinas
lo demostraba, pues el Presidente de la Repblica no es un subordinado de tales
organismos.
Elcontrolofiscalizacindereferenciapuedetambinexistirentrerganosdeigualrango
jerrquico(1339):comoloadvierteGiannini,enelEstadomoderno,lasupremaautoridad,
osealosrganosconstitucionales,quepordefinicinsehallanenunpiedeigualdad,se
encuentranbajocontrolrecprocoentreellos(1340),situacinquedebetenersepresentea
ttulode"principio".
226.ElcontrololafiscalizacinqueserealiceenlaAdministracinpuedeclasificarse
desdetrespuntosdevistafundamentales:
a)Encuantoal "momentootiempo" enqueelmismoserealizaconrelacinalactoo
comportamientorespectivos.Eneseordendeideas,elcontrolofiscalizacinpuedeser
anterior o posterior a la emisin del acto o realizacin del comportamiento, pudiendo
revestir, asimismo, carcter preventivo o represivo; este ltimo puede ser, a su vez,
sustitutivo.Vinculadosaestepuntodevistacorrespondemencionarla"autorizacin",la
"aprobacin",el"vistobueno",la"suspensin"yla"intervencin".

p.258

b)Encuantoala "iniciativa" parallevaracaboelcontrolofiscalizacin.Entalsentido

stospuedenserde"oficio"oa"peticineinstanciadeparteinteresada".Aparecenasla
llamada"vigilancia"ylos"recursos".
c)Encuantoal"objeto"quesepretendalograrconelcontrolofiscalizacin,stospueden
serde"legitimidad"ode"oportunidad",segnquetiendanaimpediroreprimirlaviolacin
denormaslegalesjurdicasonojurdicas,esdecirinternasoexternasodeconvenienciao
mrito(1341).
SECCIN 2 DE LOS MEDIOS DE CONTROL O FISCALIZACIN EN
PARTICULAR
PartePrimera
SUMARIO: 227. Control preventivo y control represivo. Concepto. Casos que
respectivamente comprenden. 228. La "vigilancia". Es un "derecho deber".
Manifestacionesprcticasdesuejercicio.Procedeinclusorespectoaciertosorganismos
conpersonalidad.Naturalezadela"vigilancia"comotipodecontrol.Lmitesdelcontrol
por"vigilancia".229.La"autorizacin".Nocinconceptual.Efectosjurdicos.mbitode
vigencia. Alcance de la decisin del rgano de control: carcter declarativo; el rgano
controlado.Laautoridadcontrolantenoprocedede"oficio".Nohayaquacto"complejo":
consecuencias. Fundamento jurdico positivo dela autorizacin. Deberdeexpedirse de
partedelrganodecontrol.Revocacindelactode"autorizacin"ydelactoautorizado.
Responsabilidaddelrganocontrolanteydelrganocontrolado. 230.La "aprobacin".
Nocin conceptual. Su autonoma respecto a la autorizacin. Indebido uso de otros
vocablosparareferirsealaaprobacin.Comprendelalegitimidadylaoportunidad.mbito
deaplicacin.Puedereferirseaactosderganosadministrativosodepersonasparticulares.
Es meramente declarativa. No se otorga de oficio. No constituye un acto complejo:
consecuencias.Fundamentojurdicopositivodelaaprobacin.Efectosquederivandeella.
Alcance de la decisin del rgano de control. Deber de expedirse de este ltimo.
Revocacin del acto de "aprobacin" y del acto aprobado: distintos supuestos.
Responsabilidaddelrganocontroladoydelrganocontrolante. 231.El "visto bueno".
Nocinconceptual.Sudiferenciaconla"aprobacin".Principiosquelesonaplicables.
232. La "suspensin" del acto administrativo. Nocin conceptual. Su naturaleza como
especiedecontrol.Advertencia respectoalaaccindeamparoyalas medidas deno
innovar.Procedeexcepcionalmente:casosenqueprocede;criteriosalrespecto.Loatinente
aloslmitesdelasuspensin.Efectosexnunc.SuspensinafavordelEstadoyafavorde
losadministrados.233.La"intervencin"alrgano.Sunaturalezacomotipodecontrol.
Su procedencia no requiere norma expresa. Cundo procede la intervencin. Cmo se
disponelaintervencin.Organossusceptiblesdeserintervenidos.
227.Elcontroladministrativopuederesponderadostiposesenciales:elpreventivoyel
represivo,segnqueserealiceantesdequeelactoseformeoadquieraeficacia,odespus
que haya adquirido eficacia, respectivamente. Pero dichos tipos de control, adems de
referirsea "actos",puedenreferirsetambina "comportamientos",segnseverenlos
pargrafossiguientes.

p.259

Elcontrolpreventivopuede,asuvez,responderadossubtipos: apriori y aposteriori,

segnquetengalugarantesdequeelactotomenacimiento(apriori)odespusdesu
formacinperoantesdesuejecucinoeficacia(aposteriori).
Elcontrolrepresivoposterioralactoyasueficaciaenalgunoscasospuedeser,adems,
"sustitutivo",loqueocurrircuandoarazdelactodecontrolseproduceunreemplazodel
funcionarioquesedesempeacomotitularenelrganorespectivo.Estosueleocurrirenla
mayoradelossupuestosde"intervencin",cuandoelinterventorreemplazaaltitulardel
rganointervenido.
Elcontrolpreventivoseexpresaatravsdediversosactos:autorizacin,aprobacin,visto
bueno, que respectivamente contemplan distintos aspectos relacionados con el acto
administrativo.
La"vigilancia",segnloscasos,deberserconsideradacomocontrolpreventivo,apriorio
aposteriori,ocomocontrolrepresivo.Vaseeln228.
La intervencin es un tpico supuesto de control represivo que, incluso, puede ser
sustitutivo.
228.Comoconsecuenciadel"poderjerrquico"o"poderdemando",elsuperiorpuedey
debecontrolarofiscalizarlosactosyelcomportamientodelinferior,atravsdelderecho
de"vigilancia",derechoquees,alpropiotiempo,un"deber"funcionaldelsuperior.
Elderechode "vigilancia" delsuperiorrespectoalinferioresunnimementereconocido
porladoctrina,comoobviocorolariodelpoderjerrquicoodemando(1342).
Ese"derecho deber"devigilanciapuedeejercerseporelsuperiorjerrquicode"oficio"oa
"sugerencia"departeinteresada.
Unaformaprcticadeejercitarelpoderdevigilanciaesrecurriendoala"avocacin",en
lostrminosexpuestoseneln190(1343).Otraformaprcticadehacerefectivadicha
vigilanciaesrecurriendoala"intervencin",medidastaque,porsugravedad,requierela
concurrenciadecircunstanciasmanifiestamentegravesyanormalesenelfuncionamiento
"general" delrgano(1344).Asimismo,puedeconsiderarsecomoexpresindelcontrol
ejercidomediante"vigilancia",elcontroldelegitimidadque,pormandatolegal,realizaba
elTribunaldeCuentasdelaNacinrespectoatodoslosactosadministrativos(decretoley
decontabilidadn23354/56,artculo85,incisoa).Esteltimoserauncasodecontrolque
algunosllaman"obligatorio",enelcual"elprocedimientosedesenvuelvenecesariamente
enelmomentooportuno,encumplimientodelasnormaslegalesaplicables"(1345).
Dadalamodalidad"actual"delderechoargentino,la"vigilancia"noslopuedeejercitarse
por el superior respecto a rganos inferiores carentes de personalidad (Administracin
centralizada),sinotambinrespectoaentidadesautrquicasinstitucionalescreadasporel
Poder Ejecutivo, mediante decreto, en ejercicio de facultades constitucionales propias
integrantesdela"zonadereservadelaAdministracin".Comoquedexpresadoenotro
lugardeestaobra(n119),enlaactualidaddenuestroderechoelPoderEjecutivoconserva

p.260

sobretalesentidadesautrquicassusderechosde superiorjerrquico.Estoresultatanto
ms aceptable si se tiene en cuenta que el ejercicio del poder de control no exige
subordinacindepartedelrganocontroladoalrganocontrolante(vern225).
Comogeneralmentela"vigilancia"hacesentirsusefectosdespusqueelinferioremitiel
actorespectivo,odespusquesteobservdeterminadocomportamiento,dichomediode
control o de fiscalizacin debe ser considerado, principalmente, como control "a
posteriori",ysegncmoselehagaefectivo(porejemplo,"avocacin"o"intervencin"),
podr ser preventivo o represivosustitutivo. Excepcionalmente, la "vigilancia" podr
constituirunaformadecontrolpreventivoapriori;verbigracia,cuandoelrganosuperior
debaadoptarunaactituddebidoalanegligenciaoinactividadconquesemanejaelrgano
inferior.
Finalmente, corresponde advertir que el derecho de "vigilancia" no es ilimitado. Tiene
lmites(1346).As,porejemplo,siseejerceconrelacina "actos",stosnopodrnser
extinguidosomodificados,ensedeadministrativa,sirenenlosrequisitosqueladoctrinay
lajurisprudencialeatribuyenala"cosajuzgadaadministrativa"(1347);siseejercecon
relacin a "personas" por ejemplo, funcionarios o empleados, si bien stos tienen el
"deber de obediencia", tal obligacin tiene sus limitaciones jurdicas, de las que, en
trminosgenerales,meocupprecedentemente(n201).
229. La "autorizacin" es el acto administrativo en cuya virtud un organismo
administrativo,ounapersonaparticular,puedenquedarfacultados:a)paraemitirunacto
jurdico; b) para desplegar cierta actividad o comportamiento. Trtase de un medio de
controlpreventivo apriori,valedecir,deuncontrolquedebeproducirseantesdequeel
acto pertinente sea emitido por el rgano o persona controlados, o antes de que el
"comportamiento" sea realizado: una vez otorgada la autorizacin por el rgano
controlante, el acto puede emitirse o el comportamiento realizarse vlidamente. La
autorizacinacta,entonces,comorequisitoparala"validez"delactoencuestin.Tales
suprincipalefectojurdico(1348).Sidichoactosedictaresincontarconlaautorizacin,
tratarase de unacto invlido por ilegtimo. Del mismo modo, si el comportamiento o
actividadsellevasenacabosincontarconesaprevia autorizacin,elcomportamientoo
actividadseranilcitos,contodassusconsecuencias.Mediantelaautorizacin,lavoluntad
delrganoopersonacontroladosquedaintegradaconlavoluntaddelrganocontrolante
(1349).
Sibienalgunosautoresslorefierenla"autorizacin"alcontrolporrazonesdemritoo
conveniencia(1350),lociertoesquedichocontroltambinpuedeextendersearazonesde
legitimidad(1351),yaqueparaestoelrganocontrolantetienevirtualcompetencia.
Comoactodecontrol,la "autorizacin" tantopuedetenervigenciaenlaadministracin
centralizada,esdecir,dentrodela jerarqua comoenlaadministracindescentralizada
orgnicamente, o sea dentro del control administrativo stricto sensu (1352) . Pero la
"autorizacin" funciona, adems, en las llamadas licencias de polica, por ejemplo,
permisosparaportararmas,paraventadebebidasalcohlicas,paraactuarcomovendedor
ambulante,etctera(1353).Delmismomodo,la"autorizacin"administrativaesrequerida

p.261

para ejercer ciertas actividades que resultan de inters pblico (actividad farmacutica,
bancaria,aseguradora,etc.)(1354).Valedecir,la"autorizacin"noslopuedereferirsea
laactuacindeorganismosoentespblicos,sinotambinaladepersonasparticulares:en
amboscasossetratardeunactodecontrolrealizadoporlaAdministracin(1355).
La "autorizacin",unavezotorgada,noleatribuyeun nuevo poderoderechoalenteo
persona respectivo: slo le atribuye la facultad de ejercitar un poder o un derecho ya
existente(1356).Laautorizacinsloimplicalaremocindeunobstculolegalparael
ejerciciodeunpoderoderechopreexistente:noproduce,pues,uncambioenelcontenido
del status jurdico de la persona o ente controlado. Por tal razn, en ese sentido, la
"autorizacin"slotienecarcter "declarativo",yno "constitutivo"(1357).Noobstante,
algunos tratadistas consideran que la autorizacin tiene carcter "constitutivo" y no
"declarativo",porque,sinella,elrganoopersonanopuedeejercitarsuderecho(1358);
incluso se ha dicho que desde el punto de vista prctico no hay diferencia entre la
"concesin",quele"crea"underechoalindividuo,yla"autorizacin",porquetantovale
nopoderusardelacosapropiasinpermisodelaautoridad,comonopoderusardelacosa
ajenasinconsentimientodeldueo(1359).Estosargumentos,quetiendenasostenerel
carcter "constitutivo" delaautorizacin,nolosjuzgovalederosniaceptables;enprimer
lugar,porqueelconceptojurdicodeacto"constitutivo"ydeacto"declarativo"sevinculaa
lacircunstanciadequemodifiquenonoel "contenido" del status jurdicodelrespectivo
sujeto,siendodeadvertirqueenelsupuestodelaautorizacinel"contenido"deesestatus
jurdiconosufrealteracinalguna;ensegundolugar,porqueesmuydistintopretender
utilizaruncosapropia,cumplidosciertosrecaudos,quepretenderutilizarunacosaajena:
enelprimercaso,satisfechosesosrecaudos,elderechoausarlacosapropiaesindiscutible,
mientrasquelaposibilidaddeutilizarlacosaajenadependeexclusivamentedelavoluntad
deldueodelamisma.Insisto,entonces,enquela"autorizacin"tienecarctermeramente
"declarativo"yno"constitutivo".
Laautorizacinnoseotorgade"oficio"porelrganocontrolante:debeser"requerida"por
elrganoopersonacontrolados(1360).Seproduce,as,unaintegracindevoluntades:del
rganocontrolanteydelrganoopersonacontrolados.Peronoobstanteesacoexistencia
de voluntades, la autorizacin no constituye un acto "complejo": trtase de dos actos
distintos,elqueseautorizayelactoporelquesedalaautorizacin(1361).Estoltimo
tieneconsecuenciasfundamentales:enprimerlugar,siladecisindecontraloresunactoy
ladecisindelentecontroladoesotroactodistinto,elrganodelcualemanstepuede
revocarloodecidirnorealizarloqueenunprincipiosehabapropuesto,sinqueenla
hiptesistengainfluenciaalgunaelactoemitidoporlaautoridadcontrolante(1362);en
segundo lugar, tratndose de dos actos distintos, los efectos de la "autorizacin",
indispensable para la emisin correcta o vlida del acto, comienzan desde que tal
autorizacinesotorgada;delmismomodo,losefectosdelactoparacuyaemisinsepidi
autorizacin, se producirn a partir de la fecha en que dicho acto sea emitido, lo que
lgicamentesucederenfechaposterioraladelaautorizacin,yaquestaes"previa"a
dichaemisinyfuncionacomorequisitodela"validez"delactomotivodelaautorizacin.
Ensntesis:staproduceefectosexnunc.

p.262

Lanecesidaddela"autorizacin",comorequisitoparalaemisinvlidadeunacto,debe
surgirdelanormaqueregulelacompetenciadelrespectivorgano,odelanormaque
contenga la respectiva adjudicacin o imputacin de funciones, o del juego lgico y
armnicodelasnormasyprincipiosatinentesalejerciciodelaactividaddequesetrate.En
loscasosdeduda,elalcanceprecisodelprincipioquedejoexpuestopodrdesentraarse
recordandoelfundamentohistricojurdicoqueseleatribuyeala"autorizacin".Estala
daunpoderounrganoque,enprincipio,tieneohatenidocompetenciaopotestadpara
decidir directa y exclusivamente en ese acto, ya sea para ordenarlo, ya para realizarlo
(1363).
Elalcancedeladecisinquedicteelrganodecontroldifieresegnculsealanaturaleza
delrganocontrolado.As,sistefuereunaentidadautrquicadebidamentecreadaporel
PoderLegislativoenejerciciodepotestadesconstitucionalespropias(verbigracia,bancos
oficiales,universidadesnacionales,etc.),ladecisindelrganocontrolantedebelimitarsea
concederonegarlaautorizacin,nopudiendo"reformar"elactoporqueesto,implicando
unarestriccinmayoralalibertaddelente,requeriraunanormaexpresaquelopermita
(1364).Perosisetratarederganossujetosalpoderdemandoojerrquicodelsuperior,la
decisin de ste no slo podra tener por alcance conceder o negar la autorizacin
solicitada,sinoquetambinpodracontenerunareformaomodificacindelacto.Estono
seraotracosaqueunodelosefectosnormalesdelejerciciodelpoderjerrquico.Eneste
casohallaranse comprendidos los rganos delaAdministracin centralizada, losdela
Administracindescentralizadaburocrticamenteylasentidadesautrquicascreadasporel
PoderEjecutivo,pordecreto,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionalesintegrantes
delazonade"reservadelaAdministracin".
Vadesuyoqueanteelpedidode "autorizacin" paraemitirunacto,formuladoporel
rganocontrolado,elrganosuperiorodecontroldebeexpedirsesindemora.Locontrario
implicara,departedelrganodecontrol,unaviolacindesusdeberesfuncionales,que
inclusopuedegenerarleresponsabilidad.
Puededejarsesinefecto,orevocarse,elactocuyaemisinfueobjetode"autorizacin"?
Puederevocarseelactomismode"autorizacin"?
Comolgicaconsecuenciadequela"autorizacin"notraduceunacto"complejo",elacto
paracuyaemisinsepidi "autorizacin" esindependientedesta,quesloimplicaun
exequatur dadoalpedidodelentecontrolado.Deahderivaquelaautorizacindadano
obligaalrganocontroladoaemitirelactocorrespondiente.Laautorizacinnotieneefecto
obligatorioparadichorgano(1365).Porlotanto,elrganocontroladoeslibredellevaro
noacaboelactoparaelquepidiautorizacin.Ladecisindelentecontrolado,deno
realizarelactoparaelquefueautorizado,fueconsideradacomouna "revocacin"desu
primitivaresolucin(1366).Ensntesis:elactocuyaemisinse"autoriz"puededejarse
sin efecto por cualquiera de los medios que el derecho acepte; por ejemplo, no
emitindosele, o extinguindosele por cualquier medio jurdico que en la especie sea
procedente,inclusomedianterevocacinexpresaoimplcita.

p.263

Esrevocableelactomismoporelcualseconfierela"autorizacin"?Enotraspalabrases
revocbleelactode"autorizacin"?Esindispensabledistinguirla"autorizacin"que,enla
Administracin Pblica, se dicte como medida de control por el rgano controlante
respectoalrganocontrolado,delaautorizacinquesloimplicaunpermisodepolica
otorgadoaunparticularenbeneficioexclusivodelmismo(verbigracia,permisoparaportar
armas,paraactuarcomovendedorambulante, paraexpenderbebidas alcohlicas, etc.).
Resulta evidente que este ltimo tipo de autorizaciones es revocable cuando el inters
pblicoaslorequiere(revocacinporrazonesde"oportunidad",mritooconveniencia,
queentoncesseregirporlosprincipiosgeneralessobrerevocacin).Quizseaaestos
supuestosdeautorizacionesalosque,sinhacerdistincinalguna,sehanreferidoPresuttiy
SayagusLaso,cuandodicen quelas autorizaciones puedenserrevocadas sielinters
pblicoloexige(1367).Larevocacindeestetipode"autorizaciones"procedeporqueel
contenidodelaautorizacinnolootorgalaAdministracin,puessetratadeunderechoque
lapersonaautorizadayaposee:laautorizacinsloconfierelafacultadde "ejercer" ese
derechopreexistente.Larevocacinserefiere,entonces,alaposibilidaddeeseejercicio.
Perootracosadistintaocurreconla"autorizacin"queunrganodelaAdministracinle
otorgueaotrorganodelaAdministracincomoactodecontrol,ydondesloesten
juego el inters pblico. En este ltimo supuesto, el acto mismo que contenga la
"autorizacin" es "irrevocable",pordosrazones:a)porquesuefectoes instantneo:le
otorgavalidezalactoqueensumritoemitaelrganocontrolado.Emitidoesteltimo,la
misinofinalidaddelactode "autorizacin" habrconcluidodefinitivaytotalmente.La
discordanciafuturaconelinterspbliconopuedeentoncesproducirserespectodelactode
"autorizacin"queyahabrcumplidototalmentesuobjeto,sinorespectodelactoqueen
sumritoemitaelrganocontrolado. Losactosdeefectosinstantneossonirrevocables
(1368).Sielinterspblicoloexige,lorevocableoextinguiblenoser,entonces,elacto
de"autorizacin",sinoelquesedictarecomoconsecuenciadelmismo,sinperjuiciode
tenersepresenteslasreglasdederechoaplicablesenmateriaderevocacin;b)porqueel
rganodecontrol,aldarla"autorizacin"solicitadaporelrganocontrolado,agotaenlo
pertinente sucompetencia. Siafalta desolicitud del rgano controlado, el rgano de
controlnopuedeejercitardeoficiosucompetenciaotorgandounaautorizacinquenosele
pidi,conmayorrazn,agotadoelobjetodelapeticin,nopodrrevocarlaautorizacin
acordada.Elciclodelejercicioactivodelacompetenciadelrganodecontrolseabrecon
elpedidodelrganocontrolado,ysecierraconlarespuestaadichopedido(1369).
Finalmente, corresponde hacer referencia a la "responsabilidad" en materia de la
"autorizacin"queseotorgueporelrganocontrolantealrganocontrolado.Aquinle
correspondelaresponsabilidadporelactoqueseautorice?Al rganocontroladooal
rganocontrolante? Por principio,talresponsabilidad lecorrespondeexclusivamente al
rganocontrolado,porquela"autorizacin",comoactodecontrol,selimitaaremoverun
obstculolegal,sinagregaralgoalactoquesolicitaemitirelrganocontrolado(1370).
Claroestqueloexpuestoactaenformadistintasegnqueelrganocontroladoseaono
unareparticindescentralizadaautrquicamente:enelprimercasoresponderdirectamente
la entidad autrquica, sin perjuicio de lo dicho oportunamente para el supuesto de
insuficienciadelactivodesta(vern128);enelsegundocasolaresponsabilidadesdel
rgano controlante (Estado, lato sensu), por cuanto el rgano controlado carece de

p.264

personalidad. Por excepcin, el rgano "controlante" tambin ser responsable por las
consecuenciasdelactoqueautoriza:1)cuandoentredichorganoyelrganocontrolado
hayaconnivenciadolosa(eldolojustificaunaexcepcinalasreglasgenerales);2)cuando
el acto viola la ley y, no obstante, es autorizado; esa violacin legal afecta al acto y
responsabilizaalosdosrganosoautoridadesquelohangeneradoointegrado,encuyo
supuestocadaunadelasdosdecisionesesilcita(1371).
230.La "aprobacin" eselactoadministrativoqueaceptacomobuenounactodeotro
rgano administrativo, o de una persona particular, otorgndole as eficacia jurdica
(1372).
La"aprobacin"sediferenciaenformanetadela"autorizacin"(1373).Sibientienenen
comnqueambassonformasenquehallaexpresinelcontrolpreventivo,aundentrode
stesedistinguenodiferencianporqueunadeellas,laautorizacin,seproduce apriori,
valedecir,antesdelaemanacindelrespectivoactoylaotra,laaprobacin,"aposteriori",
oseadespusdelaemanacindelactoencuestin,peroantesdequeelmismoadquiera
eficacia.Noesposible,entonces,equipararoidentificar"autorizacin"con"aprobacin".
Trtase, en suma, de dos actos autnomos entre s, aunque pertenezcan al control
preventivo.Laautorizacinleconfiere"validez"alactoqueseemitaenmritoaella,en
tantoquelaaprobacinsloleconfiere"eficacia"alactoaprobado,elcual,depors,ya
eravlido(1374).
Nosiempreeltrmino "aprobacin" esusadoconrigurosapropiedad.Enocasiones es
reemplazadoporotrosque,sibiendenotanunaideaparecida,noconstituyenlostrminos
precisosautilizar.As,suelehablarsede"ratificacin"ode"homologacin"(1375),por
ejemplo,loquenoesacertado,puesestostrminostienensusignificadotcnicoespecfico.
Pero aun as, todo consistir en desentraar los hechos y antecedentes del caso para
aplicarlesladenominacinquecorrespondadeacuerdoasunaturalezayalospostulados
delaciencia.Tratarasedeunaaplicacindelateoradela"calificacinjurdica",tanrica
enconsecuencias.
Comoactodecontrol,laaprobacinnosloserefiereala"legitimidad",sinotambinal
"mrito","oportunidad"o"conveniencia"delactoencuestin(1376).Procedetantoenel
controlde"vigilancia"comoenelcontrolde"tutela"(1377);valedecir,tantopuedetener
vigencia en la administracin centralizada, o sea dentro de la jerarqua, como en la
administracin descentralizada orgnicamente, o sea dentro del control administrativo
strictosensu(1378);apartedeello,laaprobacinfuncionainclusoconrelacinaactosde
particulares (verbigracia, concesionarios de servicios pblicos), segn lo expresar en
seguida:entodosesoscasossetratardeuncontrolrealizadoporlaAdministracin.
Elactocontroladomediantelaaprobacin,sibienporprincipioesunactoadministrativo,
valedecirprocedentedeunrganodelaAdministracinPblica,nadaimpidequesetrate
deunactoprocedentedeunparticularoadministrado;ejemplodeestoltimo:aprobacin
administrativadetarifaspropuestasporconcesionariosdeserviciospblicos(1379).

p.265

Como acto administrativo, la "aprobacin" es meramente "declarativa"; no es, pues,

"constitutiva"(1380).Concurrenaqulasmismasrazonesdadasparasostenerelcarcter
declarativodelaautorizacin(1381).
La"aprobacin"noseotorgade "oficio"porelrganocontrolante:debeser "requerida"
por el rgano o personas controlados (1382) . Tal como ocurre en materia de
"autorizaciones", tambin aqu se produce una integracin de voluntades: del rgano
controlante y del rgano o personas controlados. Pero a pesar de esta coexistencia de
voluntades,tampocola"aprobacin"constituyeunacto "complejo":trtasededosactos
distintos,elqueseapruebayelactoporelcualsedalaaprobacin(1383).Elactoquese
aprueba es, de por s, un acto vlido, desde que ha nacido conforme a los requisitos
exigidosporlaley;elactoquedalaaprobacinsloleotorga"eficacia"aeseactovlido
anterior. Trtase, pues, de dos actos sucesivos diferentes. No obstante, tambin hay
destacadosexpositoresquesustentanlatesiscontraria,oseaquelaaprobacinconstituye
un actocomplejo,dondelavoluntaddelrganocontrolantesefundeconladelrgano
controlado(1384).Compartolatesisgeneralmentesustentadaenestacuestin:"elacto
aprobadoyelactodeaprobacinsondosactosjurdicossucesivosdiferentes,enlosquela
voluntaddelosdosrganosquelosrealizannocoincidenencuantoalobjetoyfindesus
respectivos actos, puesto que mientras el objeto y fin del acto aprobado es el que se
manifiesta en su contenido, el objeto y fin del acto aprobatorio tiende normalmente a
mantenerlaregularidadenelfuncionamientodelaAdministracinyapreservarintereses
ms amplios quelosqueafecta enformadirecta elactoaprobado"(1385).Ranelletti
expresaquelaaprobacin,porseractodecontrol,yprecisamenteporsertal,nosefunde
conelactocontroladoqueesyadeporsunactoperfecto; laaprobacin,agrega,no
constituyeunelementodelaperfeccindelactoaprobado,alquesloleotorgaeficaciao
ejecutoriedad(1386).Laaprobacin,pues,noconstituyeunactocomplejo.Estotiene
repercusionesprcticasdeimportancia:a)enprimerlugar,tratndosedeactosdistintos,la
extincindelactoaprobadopodrrealizarlalaautoridadqueloemiti,seavalindosedela
revocacinodeotromedioextintivo,sinmsobligacinqueelrespetodebidoalasreglas
correspondientes,perosinqueparaellosea bicealgunoelactodeaprobacin; b)en
segundolugar,siendovlidodesdesuorigenelactoaprobado,ydesdequeelactode
aprobacin slo incide en la ejecutoriedad de aqul, la aprobacin surte efectos
retroactivos,extunc,alafechadelactoaprobado.
Talcomoloexpresalreferirmeala "autorizacin",lanecesidaddela "aprobacin",
comorequisitoparalaeficaciaoejecutoriedaddelactodelenteopersonacontrolados,
debesurgirdelanormaqueregulelacompetenciadelrespectivorganooente,odela
normaquecontengalarespectiva adjudicacin oimputacin defunciones,odeljuego
lgicoyarmnicodelasnormasyprincipiosatinentesalejerciciodelaactividaddequese
trate.Comoexpresindecontrolpreventivo,la"aprobacin"tienecarcter"excepcional",
porqueimplicaunalimitacinalprincipiodelaejecutoriedaddelosactosadministrativos
(1387).
Cules sonlos "efectos" quesederivandelacto de "aprobacin"?Desdecundose
producentalesefectos?Elefectoesencialdelactodeaprobacinesotorgarle "eficacia"

p.266

(ejecutoriedad)alactoaprobado.Sobreestepuntohayuniformidadendoctrina(1388).
Perodesdecundosecomputantalesefectos?Aquhayunadisensin.Losqueconsideran
quela"aprobacin"tienecarcter"constitutivo"(1389),oqueimplicaunacto"complejo"
(1390),estimanquetalesefectosrecinseproducendesdequetienelugarlaaprobacin,o
seaexnunc,paraelfuturo.Encambio,losqueafirmanquela"aprobacin"noesunacto
complejo, sino un acto distinto del acto aprobado, y que su carcter es meramente
"declarativo",sostienenquesusefectosseproducen retroactivamente alafechadelacto
aprobado,es decir extunc,desdeel pasado(1391).Comparto enuntodoesta ltima
posicin,yaqueconsideroqueelactode"aprobacin"sloesdeclarativoyque,adems,
esunactosimpleynounactocomplejo.
Culessonlosalcancesdeladecisinquedictelaautoridadcontrolanteenestamateria?
Debelimitarseala"aprobacin"delacto,talcomostefueemitidoporelrganooente
controlado, o puede modificarle o reformarle? Al respecto son aplicables las
consideracionesqueheformuladoalreferirmeala"autorizacin"(vaseeln229).Slo
cabraagregarque,salvoquesetrataredecontrolrespectoarganossujetosalpoderde
mandoojerrquicodelsuperior,aunla"aprobacincondicional",queeslaquerealizala
autoridaddecontrolcuandoapruebaunactoacondicindequeelentelomodifiqueenun
sentidodeterminado, es inadmisible, porquequiendebesealarel"contenido"delacto
sujetoaaprobacineselrganocontroladoynoelrganodecontrol(1392);esteltimo
debeotorgarodenegarlaaprobacindelacto,talcomofuepropuesto,sinintroducirle
modificacin alguna; pero insisto en que esta interpretacin slo rige para los entes
descentralizadosorgnicamente,creadosporelPoderLegislativoenejerciciodepotestades
constitucionalespropias(porejemplo,bancosoficiales,universidadesnacionales,etc.);no
rige, pues, para la Administracin centralizada, para la Administracin descentralizada
burocrticamente, ni para las entidades autrquicas creadas por el Poder Ejecutivo por
decreto, en ejercicio de propias facultades constitucionales integrantes de la zona de
"reservadelaAdministracin",yaquetodosstoshllansesujetosalpoderdemandoo
jerrquicodelsuperior.
Vadesuyoqueanteelpedidode"aprobacin"deunacto,formuladoporelrganooente
controlado, el rgano superior o de control "debe" expedirse sin demora. Lo contrario
implicara,departedelrganodecontrol,unaviolacindesusdeberesfuncionales,que
inclusopuedegenerarleresponsabilidad.Acaeceaqulomismoqueenelsupuestodeun
pedidode"autorizacin".
Puededejarsesinefecto,orevocarse,elactoparaelcualsepidi"aprobacin",peroantes
dequesteseproduzca?Puederevocarseelactoquefueobjetode"aprobacin"?Puede
revocarseelactomismode"aprobacin"?
Comoyaquedexpuesto,la "aprobacin" noconstituyeunacto "complejo",nisefunde
conelactoaprobado:comoexpresinjurdica,cadaunodeesosactosesindependientey
distintodelotro.Porlodems,esde"principio"quelaaprobacindelactoporlaautoridad
decontrolnotieneefectosobligatoriosparaelrganooentecontrolado(1393).Delo
expuestodedcesequeelrganooentecontroladonotieneobligacindellevaracaboel

p.267

actoquefueobjetodelaaprobacin,esdecir,puededesistirdelmismo.Siestoesas
respectoalactoquefueobjetodelaaprobacin,conmayorraznanserprocedente
respectoalactoquetodavanofueaprobado.Taldesistimientoodecisindenollevarala
prcticaelactoparaelcualsepidioseobtuvola"aprobacin",avecespuedeimplicar,
departedelrganooentecontrolado,una"revocacin"expresaoimplcitadedichoacto,
revocacincuyaprocedenciaserigeporlosprincipiosquelajurisprudenciaoladoctrina
hayan establecido al respecto; eventualmente se regir por las normas positivas que
existieren(1394).
Es revocable el propio acto de"aprobacin"? En otras palabras, el rgano de control
puede revocar la "aprobacin" que hubiere otorgado? Corresponde distinguir la
"aprobacin" que, enlaAdministracinPblica,sedictecomomedidadecontrolporel
rgano administrativo controlante respecto al rgano administrativo controlado, de la
"aprobacin"dadaporlaAdministracinPblica,siemprecomoactodecontrol,respectoa
actosdeparticulares(verbigracia,aprobacindetarifasparaconcesionariosdeservicios
pblicos).
Enelprimersupuesto,osearespectoala "aprobacin" queelrganoadministrativode
controlleotorguealactoemitidoporelrganoadministrativocontrolado,la"aprobacin"
es"irrevocable",pordosrazones:a)porquesuefectoesinstantneo:leotorgaeficaciao
ejecutoriedadalactodelrganocontrolado.Otorgadala"aprobacin",lamisinofinalidad
de sta habr concluido definitiva y totalmente. La discordancia futura con el inters
pblico no puede entonces producirse respecto al acto de "aprobacin" que ya habr
cumplidototalmentesuobjeto,agotandoenunsolomomentosucapacidadproductorade
efectos jurdicos, sino respecto del acto que fue aprobado. Los actos de efectos
instantneos son irrevocables (1395) . Si el inters pblico lo exige, lo revocable o
extinguiblenoser,entonces,elactode"aprobacin",sinoelactoaprobadoporelmismo,
sinperjuiciodetenersepresenteslasreglasdederechoaplicablesenmateriaderevocacin;
b) porque el rgano de control, al emitir la "aprobacin" requerida por el rgano
controlado, agota en lo pertinente su competencia. Si a falta de solicitud del rgano
controlado,elrganodecontrolnopuedeejercitardeoficiosucompetenciaotorgandouna
aprobacinquenoselepidi,conmayorrazn,agotadoelobjetodelapeticin,nopodr
revocarlaaprobacinacordada.Elciclodelejercicioactivodelacompetenciadelrgano
decontrolseabreconelpedidodelrganocontrolado,ysecierraconlarespuestaadicho
pedido(1396).
Enelsegundosupuesto,osearespectoala"aprobacin"queelrganoadministrativode
control le otorgue a actos de particulares o administrados (por ejemplo, aprobacin de
tarifasparaconcesionariosdeserviciospblicos),la "aprobacin",ensmisma,tampoco
podrser"revocada",puesparaellomilitansimilaresrazonesquerespectoalaaprobacin
dadaalactodeunrganoadministrativo.Habravisibleinconsecuencialgicasiparaeste
casosepropugnaseunasolucindistinta.Peroloexpuestonoobstaaquesiel "inters
pblico" lo requiere lo que implica que se trata de una revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia,el "actoaprobado",ynoprecisamenteel "actode

p.268

aprobacin",puedaserobjetoderevocacin.Entalcasohandetenersepresenteslasreglas
quegobiernantodoloatinentealarevocacin(1397).
Cul es la naturaleza y condicin de los derechos que emergen del acto sometido a
"aprobacin",mientrasstahllasependientedeserotorgada?Unsectordeladoctrina
asimila la aprobacin pendiente a una condicin suspensiva (1398) . Si sta la
"aprobacin",enlaespeciesecumpleoproduce,losderechospertinentesseconsolidan,
adquiriendoeficaciaypermitiendosuejercicio;enelcasocontrario,oseaenelsupuestode
quelaaprobacinfuesedenegada,delactosometidoaaprobacinnohabrnacidoderecho
algunoportadordeeficaciayejecutoriedad(1399).Apartedeello,considerandoquetales
derechos,mientrasla"aprobacin"estpendientedeserotorgada,constituyen"derechos
enexpectativa",esdecirimperfectos(1400),algunostratadistasestimanqueellospueden
serobjetode"medidasconservatorias",esdecirdemedidasdeproteccin(1401);sinduda
hadetratarsedeunaproteccinmuydbil,casiimperceptible,porquedbilesentoncesel
contenidodetalesprerrogativas.Nuncapuedeseriguallaproteccincorrespondienteaun
derecho adquirido y perfecto, que la correspondiente a un derecho imperfecto y en
expectativa.
Aquinlecompetelaresponsabilidadporelactoqueseaprueba?Alrganocontrolado
oalrganocontrolante?Sobreestepuntosondeestrictaaplicacinlasconsideraciones
hechasalreferirmeala"autorizacin"(vasen229,textoynotas282283).
231.El"visto bueno"nihilobstatosimplementeel"bueno",eselasentimientodadopor
unrganoadministrativoaunactodeotrorganoadministrativo,odeunparticular,por
considerarloajustadoaderecho(1402).
El "vistobueno" es un tipo de control que slo contempla la "legitimidad" del acto
respectivo(1403).Deahquesudiferenciaconla "aprobacin" consistaeneldistinto
grado de penetracin de dicho control, pues mientras la "aprobacin" contempla la
legitimidadyelmrito,el"vistobueno"slocontemplala"legitimidad"delacto(1404).
Sonaplicablesal"visto bueno"losprincipiosexpuestosacercadela"aprobacin"(1405),
pues,enrealidad,constituyeunaaprobacinlimitadaala"legitimidad"delacto.El"visto"
no contempla el control de oportunidad. El "visto" que se otorgare con relacin a la
"oportunidad",mritooconveniencia,deunacto,substancialmenteseruna"aprobacin"
(1406).
232.La "suspensin" delactoadministrativosetraduceenla paralizacintransitoria de
susefectos.
Esuntipodecontrolrepresivo,puesconlasuspensintindeseaimpedirqueunacto
eficazproduzcaefectos,oquedejendeproducirselosefectosyacomenzados.
La suspensin generalmente se presenta como preliminar de otro proceso de control
(1407),puestieneporobjetodarlugaraunulteriorestudiodefinitivodelacuestin.Por
esounautordijoquelasuspensinnoesenrealidadunprocedimientodecontrolens

p.269

mismo,sinounmedioparadetenertransitoriamentelaejecucindelactoydartiempoa
que el rgano de control se pronuncie sobre aqul (1408) . No comparto esta ltima
opinin.Estimoquela"suspensin",porsmisma,esunprocedimientodecontrolstricto
sensu,sibiendealcances limitados.Cadaespeciedecontroltienesupropioalcancey
consecuencias.La"suspensin"tienesusalcancesyconsecuencias:evitarlaejecucinde
un acto daoso o ilegal, para dar lugar a que la situacin sea despus debidamente
analizada. Es un procedimiento de obvia juridicidad y de suficiente contenido para
erigrseleenespecieautnomadecontrol.
Enelpresentepargrafo,dondemeocupodelcontrol"en"laAdministracin,esdecirpor
mediosoprocedimientos"administrativos"exclusivamente,paranadaharreferenciaala
suspensin del acto administrativo lograda directamente por medio de la "accin de
amparo"ocomo"medidadenoinnovar",dentrodeunjuicio,puesstossoncontroles"a
laAdministracin"atravsdemedidasdispuestasporelPoderJudicial.Loreferenteala
accin de amparo o a las medidas de no innovar contra actos administrativos, no
correspondealcontrol"enlaAdministracin",sinoalcontroljurisdiccional(judicial)dela
Administracin(1409).
La"suspensin"deunactopuedeconstituir,porsmisma,elmotivooriginario,especfico
odirecto,deunpedidoorequerimiento formuladoalaAdministracinPblicaporun
particular oadministrado, opuedeserconsecuencia del trmite oprocedimiento deun
recursoespecial,comoocurriraconla"suspensin"aquehacareferenciaelartculo13
deldecreton7520/44sobre"recursojerrquico".
Porafectaralprincipiode "ejecutoriedad" delactoadministrativo,la "suspensin" slo
procede excepcionalmente. Cundo se producen estos casos de excepcin? Hay dos
criteriosalrespecto:eldel"dao"yeldela"ilegalidad".Nosonexcluyentesentres.Al
contrario,haysupuestosenqueambospuedenfuncionaroaplicarsesimultneamente;por
ejemplo,cuandoelactoesilegaly,adems,generadordeperjuicios.Perotambinhay
casosenquesloserapertinentelaaplicacindeunodeesoscriterios;verbigracia,cuando
elactocuyasuspensinsepidees"legal"ynoobstanteessusceptibledecausarperjuicios;
enesasituacinsloseaplicaraelcriteriodel"dao".Esoscriteriostienenvigenciatanto
paraelmbitojudicialcomoparaelmbitoadministrativo,siendoaplicablesencualquiera
destoslosargumentosdadosalrespecto.
Enunprincipio,parafundamentarlasuspensindeunactoadministrativo,seinvocel
criteriodel"daoirreparable",encuyomritolasuspensinprocedacuandosedabaesa
situacin.Perotalcriteriofueabandonado,porque,siendoelEstadoelautoroemisordel
actocuyasuspensinsegestionaba,sealegquetalesperjuicios"irreparables"nopodan
producirse, ya que el Estado, siempre solvente, poda resarcir cualquier perjuicio que
irrogase:seinvocabaelviejoaforismo: "Fiscussempersolvens".Laaplicacindeesta
regla vacua de contenido tico fue objeto de acertadas objeciones, hallndose
prcticamenterepudiadaporlacrticacientficaactual.Conexactanocindeloqueesy
debeser"Justicia",sedijoquelaproteccinjurisdiccionaldebeejercerse,enloposible,
"preventivamente",yaellotiendelamedidadenoinnovarolasuspensindelacto."Siha

p.270

deesperarse,dijounautor,queeldaoseverifiqueyquelalesinalordenjurdicose
`perfeccione,paraquerecinprocedalafuncintuitivadelrganojurisdiccional,entonces
se habra alcanzado un pobrsimo resultado: la prevencin del dao condice ms
armoniosamenteconelderechoquelareparacin,pormsintegralquesea,unavezqueel
perjuicioseprodujo.Haderechazarse,porlotanto,unaconsideracincontanescasovalor
jurdico,comoesaquelladequelasmedidaspreventivasoprecautoriasnoprocedenfrente
alaAdministracin,porquesiempreessolvente"(1410).Ensntesis,enlaactualidad,en
lo que a este criterio respecta, impera la idea de que para la suspensin del acto
administrativonosiempreesnecesarioqueeldaosea"irreparable":essuficiente,alos
efectosdelasuspensindelactoadministrativo,queeldaoquederivaradelaejecucin
dedichoactoseamanifiestamentemayorqueelquederivaradelasuspensindelmismo.
Lavaloracindetodoestoesmateriacircunstancial,quedebedeterminarseencadacaso
particular. Y se agrega que para valorar esta dimensin de los daos no slo deben
considerarseprincipiosdederechoestricto,sinotambinlosprincipiosde "equidad" que
rodeenalcasoconcreto(1411).Exigir,pues,queeldaosealiteralmente "irreparable",
pararecin entonces hacer lugara unamedida denoinnovar contra elEstado, oala
"suspensin"delactoadministrativo ensedeadministrativa,implicarahacerrevivirel
vetusto y caduco aforismo "Fiscus semper solvens", ya que, por aplicacin de ste,
rarsimasveceshabra "perjuicioirreparable" cuandoeldemandadouoponentefuereel
Estado. La suspensin del acto administrativo sera entonces procedente en los casos
expuestos,tantomssidetalsuspensinnoresultalesinparaelinterspblico(1412).
Apartedelcriteriodel "dao",aquehicereferencia,parafundamentarlasuspensindel
actoadministrativoseinvocaelcriteriodela"ilegalidad"delmismo.Hadetratarsedeuna
ilegalidad "manifiesta", que surja del propio acto (1413) . Comprobada tal ilegalidad,
corresponder hacer lugar a la suspensin del acto, pues dicha ilegalidad quiebra la
ejecutoriedaddelacto,queesunaconsecuenciadelapresuncindelegitimidadqueasistea
todoactoadministrativo.Lasuspensindelactoadministrativoportadordeunailegalidad
manifiestasertantomsprocedentesidichoactonoreposaenatendiblesrazonesque
torneninaplazablesuinmediatocumplimiento(1414).
En la prctica ser ms simple yfcil suspender un acto administrativo porilegalidad
manifiesta,queporelhechodequesuejecucincauseperjuiciosmayoresquelosque
podranderivarsedesususpensin.Lacomprobacindelailegalidadmanifiestaestal
alcancedecualquieraqueconozcalosrespectivosprincipiosdederechoaplicables,entanto
queladeterminacindeesetipodeperjuiciossemueveenunterrenoimpreciso.
La suspensin del acto por ilegalidad manifiesta no tiene lmite alguno, es absoluta.
Demostradalailegalidad,procedelasuspensin.EnunEstadodeDerechoesinconcebible
quelaAdministracinPblicaactealmargendelalegalidad,pues,comofuncinestatal,
suactividadessiempresublegal.LaAdministracinPblicaentodomomentodebeactuar
secundum legem. Ya en otro lugar de esta obra qued dicho que la actividad de la
AdministracinPblicatienelmitesjurdicosquedebenserrespetadosporella(vaseeln
9).

p.271

Otracosaocurrecuandolasuspensinsepidaenbaseaperjuiciosquecauselaejecucin
del acto. Este tipo de suspensin es tan slo "facultativo" para la Administracin,
contrariamentealoquesucedeenelsupuestodeilegalidadmanifiesta,dondelasuspensin
delactoesundeberjurdicodelaAdministracin.Notodoactoadministrativoquecause
un perjuicio al administrado recurrente es susceptible de suspensin. As, no debern
suspenderse los actos que afecten al inters pblico en forma inmediata; verbigracia,
demolicin de edificios que amenacen ruina, sacrificio de animales afectados de
enfermedades contagiosas, etctera. Tambin es de doctrina que las medidas de tipo
impositivo,porejemplorecaudacindeimpuestos,noadmitenlasuspensindelactoque
lasordena(deahlareglasolveetrepetequeexigeelpagoprevio,reglaque,sibientuvo
origenenelmbitojudicial,puedeserextendidaalmbitoadministrativo).
Losefectosdela"suspensin"delactoadministrativoseproducenexnunc,paraelfuturo,
desdelafechadeemisindelactoqueordenlasuspensin(1415).
Finalmente,cuadraadvertirque,noobstanteloquedisponaelartculo13, infine,del
decreton7520/44,sobrerecursojerrquico,lasuspensindelactoadministrativonoslo
procederenelsupuestodeque"unintersfundadodeordenadministrativolojustifique",
sino tambin cuando lo justifique un respetable y atendible inters del respectivo
administrado.Asdebeser,pueselimperiodelderechoydelajusticianoslorigenen
favordelEstado,sinotambin yprincipalmenteenbeneficiodelosparticulares,siendo
de recordar que, como consecuencia del Estado de Derecho, las garantas y derechos
consagrados en la Constitucin resultan establecidos principalmente en favor de los
habitantesynoenfavordelEstado(1416).
Ensntesis:lasuspensindelactoadministrativosloprocedeconcarcterexcepcional,lo
queocurrirenloscasosexpuestos.Peroelrechazo sistemtico dedichasuspensines
contrarioatodanocindederecho.
233.La "intervencin" esunmediodecontroldetipo represivo que,adems,puedeser
sustitutivo,locualocurriracuandoelfuncionario"interventor"reemplacealfuncionario
titulardelrganointervenido.
Paralaprocedenciadela"intervencin"comomediodecontrolnoserequierelaexistencia
de una norma que la autorice expresamente: ella procede como consecuencia del
poderdeberde"vigilancia"queleincumbealPresidentedelaRepblica,ensucarcterde
rganosuperiorde laAdministracin Pblica, acuyocargo hllase la "administracin
generaldelpas"(Constitucin,artculo86,inciso1(1417))(1418).
Suprocedencia,comomedidadecontrol,requierequedentrodelrganoqueseinterviene
existaunasituacin"grave".
Porprincipiogeneral,laintervencinnoserprocedentecomoconsecuenciadeunacto
aislado; ella presupone la existencia continuada de una situacin (comportamiento)
anormal,quepuederesponderamotivosdiversos.Loqueimportaeslaexistenciadedicha
situacindeanormalidad.Unactoaisladonorequiereuna"intervencin"alrgano;enese

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supuestolaanomalasesubsanarectificandooextinguiendoeseactoaislado.Noobstante,
aunenelcasodeunsoloacto,laintervencintambinseraprocedentesisetrataredealgo
deextremadagravedad,locualdebeservaloradoconsumaprudenciaycriteriorestrictivo,
pues en esta materia el "principio" consiste en que un solo acto o hecho irregular no
justifica una "intervencin". Todo lo que implique una excepcin debe interpretarse
estrictamente.
Porprincipio,la"intervencin"sedisponede "oficio" porlaautoridadcontrolante,pues,
comobiensedijo,elentecontroladonoslocarecedeintersenprovocaresetipode
control,sinoqueestinteresadoenevitarlo(1419).Excepcionalmente,laintervencin
podrasersolicitadaporelpropiotitulardelrganoaintervenir,perolaprocedenciadela
intervencinquedalibradaalcriterioexclusivodelrganocontrolante.
Vadesuyoquela"intervencin",comocontroladministrativo,nosloprocederespectoa
entidades autrquicas, sino tambin respecto a meros organismos de la administracin
centralizada.
Eneln177mehereferidoal "rganointervencin",exponiendosurgimenjurdico
general.Meremitoalodichoeneselugar.
Tngase presente que la "intervencin" que puede disponer el Poder Ejecutivo slo se
refiere a empresas o reparticiones pblicas estatales. La intervencin a entidades o
empresas"privadas"nicamentepuededisponerlaelPoderJudicial.Elartculo32delaley
deprocedimientoadministrativodeLaPampadice:"EnningncasoelPoderEjecutivo
podrintervenirentidadesoempresasprivadasopblicasnoestatales".
Vasemiartculo"IntervencionesadministrativasdispuestasporelPoderEjecutivo.(Lo
atinente a personas y empresas privadas y pblicas no estatales)", en "La Ley", 7 de
septiembre de 1984, y en "Anales" de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias
SocialesdeBuenosAires,Segundapoca,aoXXIX,nmero22,pgina107ysiguientes,
BuenosAires1985,dondemeocupodetodolorelacionadoconeltema.
LaSupremaCortedeJusticiadelaprovinciadeBuenosAiresconfirmlaintervencin
dispuestaporelPoderEjecutivoprovincialalColegiodeVeterinariosdedichaprovincia,
sosteniendo que ese colegio constitua una "entidad intermedia", dado que ejerca una
porcindepoderpblico(poderdepolica);verlasentenciadel3denoviembrede1981,
inre"Sciammarella,AlfredoM.",publicadaen"LaLey",23demarzode1982.
ParteSegundaDELOS"RECURSOS"
SUMARIO: A. PRINCIPIOS GENERALES. 234. Nocin conceptual de "recurso"
administrativo. mbito del mismo. Legitimatio ad causam activa. 235. Los recursos
administrativosconstituyenmediosdecontrolenlaAdministracin. 236.Hayrecursos
regladosyrecursosnoreglados.Consecuencia. 237.Las"formas"eneltrmitedelos
recursosadministrativos.El "debidoprocesolegal".Laerrneacalificacindelrecurso
deducido.Publicidaddelasactuaciones.Prueba.Otrosrequisitos.238.Los"recursos"en

p.273

elprocedimientoadministrativonorequierenserestablecidosporleyformal.Eldecretoy
elreglamento. Recursosimplcitos.Remisin. 239.Los "recursos" instituidos porlas
normassobretrmiteoprocedimientoadministrativonosedanprecisamenteafavordela
AdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavordelosadministrados.Remisin.240.
Naturalezadeladecisinadministrativaqueresuelverecursosadministrativos.Importancia
de la cuestin. Recursos reglados y recursos no reglados. B. RECURSOS NO
REGLADOS. 241. Existencia de recursos administrativos no reglados. Su fundamento
positivo. Formalidades que deben respetarse inexcusablemente. 242. Recurso de
revocatoria.Nocinconceptual.Denominaciones.Distincinconelrecursoderevocatoria
reglado. Plazo para deducirlo. Objeto o alcance del recurso. 243. Recurso de mera
apelacinjerrquica.Nocinconceptual.Sudiferenciaconelrecursojerrquico.Plazopara
deducirlo.Objetooalcancedelrecurso.Apelacinjerrquicaporvadequeja.Naturaleza
dela"decisin"enelrecursode"meraapelacinjerrquica".El"recursojerrquico",al
serinstituido,reemplazaysustituyealdemeraapelacinjerrquica,osubsistenambos
simultneamente? C. RECURSO REGLADO. El recurso jerrquico 244. Nocin
conceptual.245.Sufundamentoracionalypositivo.246.Naturalezadeesterecurso.
247.El"recursojerrquico" strictosensu yla"meraapelacinjerrquica".Analogasy
diferencias.248.Aqupoderurganoestatallecorrespondeinstituirorgnicamenteel
recursojerrquico?249.Puedenprohibirseosuprimirse"totalmente"lameraapelacin
jerrquicaoelrecursojerrquico?Puede"limitarse"suejercicio?Distintossupuestos.
250.Puedeelsuperiorjerrquico "avocarse" elconocimientoydecisindeunrecurso
jerrquico?251.Elrecursojerrquicoenelordennacional.Disposicionesquelerigen.
252. Requisitos para su procedencia. Consideracin general. 253. Continuacin.
Requisitosparasuprocedencia.a)Encuantoalrganoemisordelacto:1)Debetratarsede
unrganoestatalstrictosensu;2)Elrganodebeperteneceralaadministracin"civil"del
Estado.Loatinentealaadministracin"castrense";casodeexcepcin;3)Nodebetratarse
deactosdelpropioPoderEjecutivo(rganopresidencial).Recursosadmisiblesenesecaso.
Decisionesde"ministros"y"secretariosdeEstado";4)Actosdelaautoridad "policial":
procedencia del recurso jerrquico. Excepcin a tal principio. Los actos referentes a
derechosdendole"poltica",elrecursojerrquicoyloatinentealrecursoextraordinariode
inconstitucionalidad;5)Lasentidadesautrquicasinstitucionalesyelrecursojerrquico;6)
Las universidades nacionales y el recurso jerrquico; 7) Organos administrativos que
ejercenfuncionesdetipo "jurisdiccional";8)Organosconsultivos;9)Las"empresasdel
Estado"yelrecursojerrquico.254.Continuacin.Requisitosparasuprocedencia.b)En
cuantoalactoensmismo:1)Debetratarsedeunactoadministrativo strictosensu.Lo
atinentealas"instrucciones"y"circulares"administrativas;2)Nodebetratarsedesimples
medidas preparatorias, ni de meros informes administrativos. Nocin conceptual de
medidas"preparatorias";3)Loatinentealosactosde"gobierno";4)Actosadministrativos
referentes a derechos de substancia "poltica"; 5) Actos administrativos emitidos en
ejercicio de una actividad "discrecional". La discrecionalidad "tcnica". 255.
Continuacin.Requisitosparasuprocedencia.c) Encuantoalrecurrente.Personasque
puedenpromoverelrecurso.Titularidaddederechossubjetivosointereseslegtimos.256.
Continuacin. Requisitos para su procedencia. d) En cuanto al procedimiento para
impugnarelactorecurrido.Inexistenciadeotravalegal. 257.mbitooalcancedel

p.274

recurso: la legitimidad y la oportunidad. La cuestin con referencia a las entidades

autrquicas. 258.Elrecursojerrquicoylasentidadesautrquicas.Antecedentesdela
cuestin en nuestro pas. mbito o alcance del recurso. 259. Trmite del recurso.
Trascendenciadelcorrectotrmite.260.Continuacin.Trmitedelrecurso.Elescritode
presentacin.Contenidodelmismo.Anlisisdelasexigenciasreglamentarias.Actuacin
por mandatario. Recursos promovidos por menores. 261. Continuacin. Trmite del
recurso.Larevocatoriaprevia.Noesnecesariaactualmentedeacuerdoaldecreto1759/72.
Lacuestinenelanteriordecreto7520/44.Supuestosenqueellaeranecesariaysupuestos
en que no lo era. Ante qu autoridad deba promoverse la revocatoria y quin deba
resolverla. Plazo para promoverla. Poda hacerse uso "voluntario" del pedido de
revocatoria,cuandolanormaexcluala"obligacin"dehacerlo?Enesteltimosupuesto
corra el plazo para deducir el recurso jerrquico? 262. Continuacin. Trmite del
recurso. Dnde debe presentarse el escrito de interposicin del recurso. 263.
Continuacin.Trmitedelrecurso.Plazoparainterponerelrecurso.Distintossupuestos.
Recursojerrquicodeducido "antes" delplazoy "despus" deste.Casosaconsiderar.
Computacindelosplazos.264.Continuacin.Trmitedelrecurso.Puedepromoverse
elrecursojerrquicoporvade"queja"ode"hecho"?Principiogeneral.Excepciones.Ante
quindebeserpromovidoelrecursojerrquico de "hecho".Justificacinjurdicadela
existencia de este recurso. 265. Continuacin. Trmite del recurso. Remisin de las
respectivas actuaciones y antecedentes al superior. 266. Continuacin. Trmite del
recurso.Aperturaaprueba:quindebeordenarla.Produccinyrecepcindelaprueba.
Duracin del perodo probatorio. Otras cuestiones. 267. Continuacin. Trmite del
recurso. Presentacin de alegato. 268. Continuacin. Dictamen de la Direccin de
Asuntos Jurdicos. 269. Continuacin. Trmite del recurso. La intervencin del
ProcuradordelTesorodelaNacin.Casosenqueprocede. 270.Eltrmitedelrecurso
jerrquicoylasreglasdel "debidoprocesolegal".La"publicidad"delasactuaciones.
271. Criterio liberal de la Administracin Pblica acerca del cumplimiento de las
"formalidades"exigidasenlasnormasvigentes.LaProcuracindelTesorodelaNacin.
272.La"decisin"enelrecursojerrquico.Cuestionesaanalizar.273.Continuacin.La
"decisin"enelrecursojerrquico.Autoridadurganoaquienlecorrespondedecidireste
recurso.LoatientealosministrosysecretariosdeEstado.Decretoyresolucin. 274.
Continuacin. La "decisin" en el recurso jerrquico. Efectos de ella. Administracin
centralizada y Administracin descentralizada. Distintos supuestos. Fuerza ejecutoria.
275. Continuacin. La "decisin" en el recurso jerrquico. Naturaleza jurdica de la
decisin.276.El"silencio"delaAdministracinyladecisindelrecursojerrquico.La
Administracintieneundeberjurdicode"decidir"elrecursojerrquico.Lostextoslegales
vigentesenlaactualidad. 277.La "reformatioinpeius" yla "decisin" enelrecurso
jerrquico. 278.La "suspensin" dela "decisin" recadaenelrecursojerrquicoydel
"acto administrativo" impugnado. Distintos supuestos. 279. Recurso de "revisin"
respecto a la "decisin" del Poder Ejecutivo. Su procedencia. El actual recurso de
aclaratoria. 280. El recurso "extraordinario de inconstitucionalidad" respecto a la
"decisin"delPoderEjecutivorecadaenelrecursojerrquico.281.Rechazodelrecurso
jerrquicoyleydedemandascontralaNacin.Loatinentealareclamacinadministrativa
previa.Accindirectaantelajusticia.282.Plazoparaocurrirantelajusticia,demandando

p.275

alaNacin,enmritoalrechazodelrecursojerrquico. 283.Elrechazodelrecurso
jerrquico y la eventual responsabilidad del recurrente. 284. Juicio crtico acerca del
actualrgimennormativosobrerecursojerrquicoenelordennacional.
A.PRINCIPIOSGENERALES
234.El "recurso" administrativoesunmediodeimpugnarladecisindeunaautoridad
administrativa,conelobjetodeobtener,ensedeadministrativa,sureformaoextincin
(1420).
Laobjecin quemerezcaunadecisinadministrativa puederesponderasuinjusticiao
inconvenienciaoasuilegitimidad(1421).Deahquelosrecursosadministrativostanto
pueden tener por objeto la revisin de la decisin impugnada, en el aspecto de su
"oportunidad"oeneldesu"legitimidad".
Vadesuyoque,importandolapromocindeunrecursoelejerciciodeunderecho,quienlo
promuevahadesertitulardel"derecho"pertinenteodeuninterslegtimo:debeexistira
surespectolalegitimatioadcausamactiva.
235. "La interposicin del recurso contra un acto por el particular afectado, es una
colaboracinparalaeficacia administrativa, entreeladministradoylaadministracin",
paralocualnoobstaqueindirectamentesebeneficieelinteresadorecurrente(1422).El
recursoadministrativoconstituye,pues,unobviomediodecontrolenlaAdministracin.
Al contribuir a la "juridicidad" de la Administracin, los recursos instituidos por el
ordenamientojurdicooporladoctrinaadquierenungransentidodeordenmoral,apartede
su contribucin al afianzamiento de la seguridad jurdica. Sera inconcebible la
Administracin de unEstado de Derecho sinla existencia derecursos administrativos,
medios jurdicos que en definitiva contribuyen a mantener la legalidad dentro de la
AdministracinPblica.
236. Se ha dicho que la existencia de recursos administrativos es de principio; no
requirindoseparaellotextosexpresos(1423).Estoesrigurosamenteexacto;tantoesas
que,ennuestropas,hayciertosrecursoscuyaexistenciaimplicauncorolariolgicode
preceptos constitucionales, no siendo necesaria su consagracin expresa por normas
especficas.Esloqueocurre,porejemplo,conelrecursoderevocatoriaoconeldemera
apelacinjerrquica,segnloexplicarmsadelante.
Deloexpuestoresultaqueexistenrecursos "reglados" yrecursos "noreglados".Estos
ltimos son aquellos cuya existencia es implcita por implicar corolarios de preceptos
constitucionales,peroqueannofueronobjetodereglamentacinporpartedelaautoridad
pblica.Losprimeros,encambio esdecirlos"reglados",sonlosque,teniendoigual
origenquelossegundos,hansidosinembargodisciplinadosoreglamentadosporlanorma
correspondiente. De los recursos no reglados constituyen generales ejemplos los de
revocatoria y de mera apelacin jerrquica, que he mencionado; de los recursos

p.276

administrativos"reglados"sirvedeejemploel "jerrquico" quehoyhllasedisciplinado

enelordennacionalporeldecreton7520/44(1424).
Desdeluego,losrecursosqueexistencomocorolariosdepreceptosconstitucionalespueden
"reglarse" porlaautoridadcompetente;peromientrasellonoocurra,existenigualmente
perocomorecursosimplcitosnoreglados.
Tratndose de un recurso "no reglado", sin perjuicio del respeto a los principios
constitucionalesinherentesal "debidoprocesolegal",esdeadvertirqueenesosrecursos
"no reglados", mientras permanezcan tales, no hay plazos para deducirlos. Esa es una
consecuenciadelcarcternoregladodeeserecursodeexistenciavirtual.
237. Si un "recurso" administrativo no estuviere reglado, su trmite, como el de todo
trmiteadministrativo,estarexentodeformassacramentalesoespeciales.Noobstante,
rigenasurespectodosprincipiosesenciales:
1)Latramitacindelrecursohaderesponderaunprocedimientoqueimpliquetotalrespeto
a las reglas del "debido proceso legal". Estos son requisitos que se imponen por el
razonablejuegodesuperioresprincipiosconstitucionales,yqueportalrazntambinhan
derespetarseeneltrmitedelosrecursos"reglados".
Lapeticin,porrazonesdeelementalbuencriterio,debecontenerlamanifestacinclaray
precisadequinpeticiona,aquinsedirige,porqupeticionayqudesea.Trtasede
presupuestosvirtualesdelapeticin:sinellosstacareceradesentido.
Vadesuyoquelaerrneaclasificacindelrecursodeducido,hechaporelrecurrente,no
vicianienervasupeticin,puestoque,deacuerdoalateoradela"calificacinjurdica",
losactosycontratostendrnladenominacincorrespondienteasunaturalezaynolaque
errneamenteleatribuyanlaspartesintervinientes(1425).Elprincipioiuracurianovitde
aplicacingeneralpermitirquelaAdministracinledtrmitealrecursopromovido,de
acuerdo a la verdadera ndole del mismo. El temperamento indicado favorece a los
recurrentes,"evitandoquepordefectosdeformadejendetramitarserecursoserrneamente
calificados"(1426).
Porconstituirunprincipiooregla"general"dentrodelaAdministracinPblicalomismo
que en las presentaciones que se efecten ante los poderes Legislativo y Judicial, los
recursosdebenpresentarsepor"escrito"(1427)(1428).
Las actuaciones correspondientes a los "recursos", como a toda otra tramitacin
administrativa,porprincipioson"pblicas".Debeasignrseleselmismocarcterquealas
actuacionesjudiciales.Excepcionalmentedejarndeserpblicas,esdecirseconvertirnen
"secretas",cuandomotivosespecialesaslorequieran(1429).Latesisquepropugnaseel
secreto sistemtico de las actuaciones administrativas chocara con los postulados del
EstadodeDerecho(1430).
Procedelaaperturaa "prueba" enlasactuacionesadministrativas?Sihubierenhechos
controvertidosentrelaAdministracinyeladministrado,esevidentequelacuestindebe

p.277

abrirseaprueba;asloexigeelpreceptoconstitucionaldelainviolabilidaddeladefensaen
juicio(1431).DenoprocederseasseincurriraenunaviolacindelaConstitucin.Si
bienenestamateriaelnicoprincipiojurdicoefectivoconsisteenquelaaperturaaprueba
deberealizarseen"alguna"etapadelprocedimientoadministrativo,loplausibleesabrira
prueba lo cuestionado en el expediente en la "primera" oportunidad en que surjan los
hechoscontrovertidos:estotiendealaeficaciaadministrativayalmayorrespetohaciael
derechodeladministrado(1432).
238.Los"recursos"enelprocedimientoadministrativonorequierenserestablecidospor
leyformal.Msan:aesosefectoslaleyformalesimprocedente,porqueimprocedentees
enestamaterialaintervencindelPoderLegislativo.Merefieroalos"recursos"quese
ejercitan dentro de la Administracin Pblica y para fines exclusivamente
"administrativos". Para instituir tales "recursos" en el procedimiento administrativo, el
PoderEjecutivoposeefacultadesconstitucionalespropiasintegrantesdelazonade"reserva
delaAdministracin",ylohaceatravsdelinstrumentojurdicoconquedichoPoder
Ejecutivoexpresasuvoluntad:eldecretooelreglamento,losque,unavezemitidoso
dictados, integran el "bloque de la legalidad" y obligan a la Administracin, a cuya
actividadjurdicasirvendelmite.
Apartedeloexpuesto,caberecordarquealgunos"recursos"administrativosnisiquiera
requieren como base al decreto o al reglamento, pues hay recursos que existen
implcitamente,comovirtualescorolariosdepreceptosconstitucionales.
Deestascuestionesmeheocupadoprecedentemente,eneln223,alquemeremito.
239.Enotrolugardeestaobraqueddichoquelos"recursos"queinstituyenlasnormas
sobretrmiteoprocedimientoadministrativonormasqueintegranelbloquedelalegalidad
yobliganalaAdministracin,limitandosuactividadjurdica,nosedanprecisamentea
favordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavordelosadministrados.Es
estounaconsecuenciadelEstadodeDerecho.
Enelnmero224meheocupadodeestacuestin.Meremitoaloexpresadoendicha
oportunidad.
240.Culeslanaturalezadela "decisin",oseadelactoque "resuelve" un "recurso"
administrativo?
Todoradicaendeterminarsidicha"decisin"esunmeroosimpleactoadministrativode
tipo comn o si, por el contrario, es un acto administrativo de carcter o substancia
"jurisdiccional".
La solucin de esto hllase ntimamente vinculada al concepto que se tenga de
"jurisdiccin"y,msprecisamente,de"actojurisdiccional".
Si bien sobre la nocin de acto jurisdiccional hay gran disparidad en doctrina (ver
precedentementen18,nota120),enotrolugardeestaobra(nmero18,nota120)he
sostenidoquehabr"actojurisdiccional"siempreque,enejerciciodeunafacultadlegal,a

p.278

raz de una reclamacin del administrado, se dicte decisin, expresa y fundada,

reconociendoodesestimandoelderechoinvocado,cualquieraseaelrganoquealefecto
acte, opinin que en lo substancial concuerda con lo sostenido por otros expositores
(1433).Elactojurisdiccionalsedefineexclusivamenteporla"naturaleza"deladecisin
(vern18,nota120).
Tambin sostuve que tanto puede haber acto "jurisdiccional" en la actividad de la
Administracin,comoenladelaJusticia.Demodoque"justicia"y"jurisdiccin"noson
trminosequivalentes.AlrespectorecordlassiguientespalabrasdeGarcaTrevijanoFos,
quetranscribonuevamenteporquetraducenconclaridadyaciertolasideasdereferencia:
"lajurisdiccinpuedeejercitarsetantoporlaAdministracincomoporelPoderJudicial,
entendiendoporjurisdiccinlapotestadde`componerlosinteresescontrapuestos.Eneste
sentido es evidente que la Administracin tiene una potestad jurisdiccional que se
manifiestafundamentalmenteatravsdelaresolucinderecursos.Loquesucedeesqueel
PoderJudicialutilizaelmecanismodelproceso,mientrasquelaAdministracinutilizael
vehculo del procedimiento, con las diferencias sustanciales existentes entre ambos"
(1434).Estaopininescompartidaporotrosexpositores(1435).
Enla"decisin"conquelaAdministracinPblicaresuelveunrecurso,stadeclaracules
elderechoenelcasoconcreto.Correlativamente,enmritoalanocinqueheaceptado
acercadeloquehadeentendersepor"actojurisdiccional",yenmritoaquetantopuede
haber"actojurisdiccional"enlaactividaddelaAdministracincomoenladelaJusticia,
consideroquela"decisin"querecaigaenun"recurso"administrativoconstituyeunacto
administrativo de substancia jurisdiccional, opinin sta aceptada por diversos autores
(1436),ysostenidaporelpropioPoderEjecutivoNacionalalreglarelrecursojerrquico
mediante el decreto nmero 7520/44, en cuya oportunidad dijo claramente que dicho
recurso implicaba una garanta de carcter "jurisdiccional" (1437) . Desde luego, el
carcter"jurisdiccional"lecorrespondealactoque "decide" un "recurso",declarandolo
queesderechoenelcasoocurrente;elactoadministrativoquenorenaestoscaracteresno
puedetenersubstancia"jurisdiccional",porqueentoncesnosehabraejercidojurisdiccin
alguna.Ensuma:elactojurisdiccionalnoreconoceunderechonuevo:"declara"loquees
derechoenelcasoconcreto(1438).
Sibienalreferirseaestepunto,algunostratadistastomanencuentaladecisinquerecae
en un recurso jerrquico, vale decir en un recurso "reglado", en la naturaleza de la
"decisin" no influye la circunstancia de que haya sido dictada en un recurso de
procedimientoregladoodeprocedimientonoreglado,delmismomodoquenoinfluyeen
lanaturalezadelderechoemergentedeunactoadministrativo,lacircunstanciadequeste
hayasidodictadooemitidoenejerciciodeunaactividadregladaodeunaactividadno
regladaodiscrecional.Sobreeste ltimopunto,acuyorespectoladoctrinaactualest
contesteconloquedejoexpresado,volveraocuparmecondetenimientoaltratarelacto
administrativo,puesantaohuboquienequivocadamentepensenformadistinta.Elacto
jurisdiccional,comoyaqueddicho,secaracterizaporla"naturaleza"deladecisinyno
porelprocedimientoseguidoparallegaraella.Noobstanteesto,cuadrarecordarque,en
materia de "recursos", incluso en los "no reglados", existen formalidades que deben

p.279

cumplirsedemanerainexcusable,porserinherentesal"debidoprocesolegal"(vern237);
de modo que en el trmite de "todo" recurso administrativo han de observarse ciertas
formas substanciales de procedimiento, que entonces constituyen un "fondo comn" al
trmitedetodorecurso,regladoonoreglado.
Laimportanciadeestablecersiladecisinquerecaigaenunrecursoadministrativotieneo
nocarcter"jurisdiccional"esnotoria:incideenlosposiblesmediosdeimpugnacindeesa
decisin.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintienedeclaradoque,enmateriade
actos administrativos, el recurso extraordinario de inconstitucionalidad slo procede
respectoalosquetengancarcteronaturaleza"jurisdiccional"ynoseanrevisablesporva
judicial(1439).
B.RECURSOSNOREGLADOS
241.Apartedelosrecursosadministrativosquelasnormaspertinentesinstituyanyregulen
en forma expresa, existen recursos administrativos no reglados. Trtase de recursos
virtualesoimplcitos,queexistencomocorolariosobviosdepreceptosconstitucionales.Es
loqueocurreconlosrecursosderevocatoriaydemeraapelacinjerrquica,quesibien
pueden no estar reglados o expresamente instituidos, su existencia es evidente, pues
representan consecuencias virtuales del derecho de peticionar a las autoridades
(ConstitucinNacional,artculo14).Estetextoconstituyeelfundamentopositivodelos
recursosmencionados,cuyaexistenciadebetenrselapornsitaanuestroordenamiento
jurdico.Porlaraznexpresada,dichosrecursosexistenpor"principio",aunquenoexista
textoquelosinstituyaespecficamente(1440).
Peroauncuandolosrecursosderevocatoriaydemeraapelacinjerrquicanoestuvieren
reglados por norma alguna, su tramitacin deber efectuarse respetando las formas
substanciales deprocedimiento requeridas porel"debido procesolegal", apartedeque
tambindebencumplirselosrequisitosqueimpliquenreglasgeneralesimpuestasporla
doctrina.Alrespecto,vaseeln237.
242.Elrecursode "revocatoria" eslapeticinqueselehacealamismaautoridadque
emitielacto,afindequelomodifiqueolodejesinefecto.Perolaautoridadalacualse
recurrepuedenomodificarniextinguirelacto:puedeconfirmarlo,dejndolocomoest.
En la doctrina y en la prctica este recurso es denominado de diversas maneras: de
revocatoria, de reposicin, de oposicin, de reconsideracin (1441) . Tambin suele
denominrselerecursode"advertencia"(1442).
Nodebeconfundirseelmero "recursoderevocatoria" implcitocomoconsecuenciadel
derechodepeticionarconelpedidoderevocatoriaque,enciertoscasos,aparece"reglado"
comoprevioal"recursojerrquico".Esloqueocurreennuestropas,donde,enelorden
nacional,eldecreton7520/44requiereque,concarcterprevioalrecursojerrquico,se
promuevaelderevocatoria(1443).Encambio,elmero"recursoderevocatoria"esun
recursoindependiente,noregladoanenelordennacional,quenadatienequeverconel
recursojerrquico strictosensu (1444).Estoresultamsfcilmentecomprensiblesise

p.280

tieneencuentaelrecursoderevocatoriaquesepromuevacontraunadecisindelpropio
PoderEjecutivo,yaquecontrataldecisinnoprocedeel"recursojerrquico":laautonoma
entre tales recursos es ah manifiesta. Algunos tratadistas le llaman revocatoria
"obligatoria" a la que debe promoverse como previa a otro recurso (verbigracia, al
"jerrquico"),entantoquealmerorecursoderevocatoria,queeselquesededucepor
voluntadpropiaynoporimposicinlegal,ledenominanrevocatoria"potestativa"(1445).
Noestando"reglado"elrecursoderevocatoria,parasuinterposicinnoexisteplazo(1446)
. Pero si una norma vlida estableciere dicho plazo, va de suyo que ste deber ser
respetado, pues tratarase de una idnea manifestacin reglamentaria del derecho de
peticionar (1447) . Podra aplicarse subsidiariamente el plazo que para este recurso
establecenelCdigodeProcedimientosenloCivilyComercialyleyescomplementarias?
Lanegativaseimpone:1)porquetodoloatinentea"recursos"dentrodelaAdministracin
PblicaslopuedeserreguladoporelPoderEjecutivoatravsdesuinstrumentojurdico:
eldecretooelreglamento,entantoqueelCdigodeProcedimientosesuncuerpolegal
establecidoporelPoderLegislativo;2)porquelaexistenciadeunplazoparaelejerciciode
underecho,alimplicarunarestriccinalasprerrogativasindividuales,nopuederesultarde
la aplicacin analgica de normas, pues mediante la analoga no es posible extender
"restricciones"deuncasoprevistoaunonoprevisto:todarestriccindeberesultardetexto
expresoemitidoporautoridadcompetente(1448).
El recurso de revocatoria, por principio, tiene un objetivo amplio: puede referirse a
cuestionesdeoportunidadodelegitimidad(1449).Notratndosedeunrecurso"reglado",
vadesuyoqueabarcartodoslosaspectosposiblesdelactoquesecuestiona;lalimitacin
del alcance de este recurso debe resultar de texto expreso, lo que podra surgir de la
reglamentacincorrespondiente.
243.Elrecursodemeraapelacinjerrquicaeselquesepromueveparaqueelsuperior
jerrquicodelautordelactoquesecuestiona,examinandoesteacto,lomodifiqueoextinga
(1450).Lainterposicindelrecurso, nohabiendodisposicinexpresaqueestablezcalo
contrario,debehacerseanteelpropiorganoinferior,aefectosdequestelootorgueo
concedayremitalasactuacionesalsuperior.Sielrecursofueredenegadoporelexpresado
rganoinferior,laparteinteresadapuedeocurrirdirectamenteanteelsuperiorporvade
queja(1451).
En lo atinente al "plazo" para promover el recurso de mera apelacin jerrquica y al
"alcance"delmismo,esaplicablelodichoenelpargrafoanterioracercadelmerorecurso
derevocatoria.
Nodebeconfundirseelrecursodemeraapelacinjerrquicaconel"recursojerrquico"
strictosensu.Elprimeroesunrecursonoreglado,deexistenciavirtualporconstituirun
corolariodelderechoconstitucionaldepeticionar(1452).Elsegundoesunrecursoque,
aunque de igual raz constitucional del anterior, se presenta reglado, orgnico,
expresamenteinstituidoporundecretooreglamentodictadoporelPoderEjecutivoen
ejerciciodepotestadesconstitucionalespropias.Ambosrecursostienenel mismoobjeto,
pero lo logran a travs de procedimientos diferentes (1453) . El "recurso jerrquico",

p.281

propiamente dicho, le da "juridicidad" concreta al derecho de peticionar; pero ello no

significaqueelrecursode "meraapelacin jerrquica" seaalgo intrascendente, yque
acercadelmismolaAdministracinPblicatengafacultadesparaexpedirseono:trtase
delejerciciodeunderechoconstitucional,cuyorespetoyacatamientoesineludibleparala
Administracin,almenosparalaAdministracinpertenecienteaunEstadodeDerecho
dirigido por personas que posean un mnimo de cultura cvica y de sentido de la
responsabilidad.Porlodems,tngasepresentequelacircunstanciadequeunderecho
reconocidoporlaConstitucinnoest"reglamentado",noloprivadevigenciaactualaese
derecho, por cuanto las declaraciones, derechos y garantas constitucionales tienen
"operatividad"porsmismos(1454);siasnofuere,habraqueadmitirqueelimperiode
laConstitucindependedelasleyesoreglamentos quedebanopuedandictarseensu
consecuencia,loqueresultainaceptablefrentealodispuestoporaqullaensuartculo31
(1455).
Enelrecursode"meraapelacin jerrquica"yenel"recursojerrquico", propiamente
dicho, la decisin que se dicte es o puede ser de igual "substancia", aunque el
"procedimiento"parallegaraesa"decisin"seadistintoencadaunodeesossupuestos:"no
reglado",enunodeellos;"reglado"enelotro.Loqueimportanoesel"procedimiento",
sinola "naturaleza" deladecisin.Enconsecuencia,la "decisin" dereferencianoslo
puedetenercarcter "jurisdiccional" enel"recursojerrquico"propiamentedicho,sino
tambinenelrecursode"meraapelacinjerrquica".Todoestenque,enlaespecie,
concurranonoloselementosquecaracterizanelactojurisdiccional,cuestindelaqueya
meocupenotroslugaresdeestaobra(n18,nota120,yn240).
Elrecursode"meraapelacinjerrquica"estan "jurdico" comoel"recursojerrquico"
propiamentedicho,puesambostienenlamismarazpositiva:laConstitucinNacionalen
cuantoconsagraelderechodepeticionaralasautoridades.Elhechodequeunodeestos
recursosest "reglado" yelotrono,noalteraelcarcterderecurso"jurdico"deeste
ltimo. Ms an: las fallas fundamentales del recurso de "mera apelacin jerrquica"
(recursonoreglado),tambinlastieneel"recursojerrquico"propiamentedicho(recurso
reglado): en ninguno de ellos existen plazos dentro de los cuales deban expedirse los
diversosorganismosmenores,asesoresletrados,etctera,queintervieneneneltrmitedel
recurso,comotampocoexisteplazoparaqueelPoderEjecutivodictela "decisin" que
pongafinalrecurso(1456).
Una vez instituido en un determinado ordenamiento jurdico el "recurso jerrquico"
propiamentedichocontinavigenteendichoordenamientoelrecursodemeraapelacin
jerrquica?Contestonegativamente.Unavezinstituidoel"recursojerrquico",eldemera
apelacinjerrquicadejadeteneraplicacinenelmbitodevigenciadeaqul.El"recurso
jerrquico"propiamentedichonoesotracosaqueelrecursodemeraapelacinjerrquica,
perosometidoporautoridadcompetenteanormasoreglasespecialesdeprocedimientoo
trmite.Entalescasos,delaetapadelrecursodeapelacinjerrquicanoregladosehabr
pasadoalaetapadelrecursodeapelacinjerrquica"reglado":stereemplazaalprimero.
Serainconcebible,entonces,queundeterminadorecursoqueantesnoeraregladoyque
ahoraloes,puedaseguirtramitndoseindistintamenteenformaregladaynoreglada,pues

p.282

elhechodeinstituireltrmiteregladoimplicauna"modificacin"ouna"derogacin"del
trmitenoreglado(1457).
255.c)Encuantoalrecurrente.
Quinespuedenpromover"recursosjerrquicos"?Puedendeducirlosdoscategoras de
personas: los terceros, es decir los administrados o particulares, y los funcionarios o
empleados(decreton1759/72,arts.73y74).
Paraquelaspersonasindicadaspuedandeducirelrecursojerrquico,ladecisinrecurrida
debelesionarun"derecho"oun"interslegtimo"delrecurrente(decreton1759/72,art.
74).Sidichalesinnoexistiere,oquienpromuevaelrecursocarecede"interslegtimo"
paraello,elrecursodeberechazarsedeplano.Enlaprcticasueleocurrirqueelpromotor
delrecursocarecedeinterslegtimoparaello,locualdeterminaelrechazodelrecursopor
falta de accin en el recurrente (1536) . En cada caso, el anlisis de las actuaciones
revelarasialpromotordelrecursoleasisteono"interslegtimo"(1537).
256.d)Encuantoalprocedimientopararecurrircontraelactoimpugnado.
Notodoactoadministrativopuedeserimpugnadomedianteelprocedimientoqueestablece
eldecretonmero7520/44parael"recursojerrquico"(1538).
En efecto: el artculo 14 del citado decreto excluye del recurso jerrquico los actos
administrativosparacuyaimpugnacinexistaunavaexpresamenteestablecida.Diceas
dichotexto:"Conexcepcindelasnormasdeprocedimientosestablecidasenlasleyesy
reglamentosparacasosespeciales,derganselasdisposicionesqueseoponganalpresente
decreto".Demodoqueelrecursojerrquicosloesaplicablecuandoelprocedimientode
impugnacindeunactoadministrativonoestregladoenunanormaespecfica(1539).
En tal forma quedan fuera del recurso jerrquico, entre otros, los siguientes actos: los
dictadosenlaesferafiscal,quealefectotenganunrgimenlegalpropiodeimpugnacin
(aplicacinypercepcindeimpuestos);losdictadosenelmbito aduanerorespectoala
instruccin y resolucin de causas aduaneras; los emitidos de acuerdo a la ley de
contabilidad (decretoley 23354/56) para la substanciacin de los juicios de cuentas y
administrativosderesponsabilidad,yparalaejecucindelasresolucionescondenatorias
delTribunaldeCuentasdelaNacin.Tampocoseraprocedenteel "recursojerrquico"
contralasdecisionesdelascomisionesparitariasenmateriadeinterpretacindeconvenios
colectivosdetrabajo,puesalrespectoexisteunprocedimientoespecial(ley14250,artculo
17,ydecreton6582/44,artculos16y17);etctera,etctera(1540).
Encadacasoelintrpretedebeexaminarlasnormasquerijanlaactividadquemotivel
actoadministrativoqueconsideralesivoasusintereses,afindeestablecersiendichas
normasexisteonounprocedimientoespecialparalaimpugnacindedichoacto;encaso
afirmativo deber atenerse a dichas normas, prescindiendo del trmite del recurso
jerrquico.

p.283

257. El recurso jerrquico, como medio de impugnacin, tanto puede referirse a la

"legitimidad"comoala"oportunidad"delactocuestionado(1541).Taleselprincipio,y
asloreconoceeldecreton1759/72,artculo73.
No obstante, en materia de recurso jerrquico contra actos de entidades autrquicas
institucionales,enladoctrinasuelehacerseunadistincin:dichorecurso,comoprincipio,
slo procede por razones de "ilegitimidad"; en cambio, por razones de "oportunidad"
nicamente procedera si un texto legal lo autorizase expresamente. Pero en nuestro
derecho,quealrespectopresentamaticespropiosocaractersticos,lascosasnosonas:el
recursojerrquicotantopuedereferirseala"legitimidad"comoala"oportunidad"delacto
encuestin;tododependedelorigendelarespectivaentidadautrquica.Deestomehe
ocupadoprecedentemente,nmeros126y127,aloscualesmeremito.
258. El recurso jerrquico tambin procede contra actos de entidades autrquicas. El
decreto originario sobre esta materia, del ao 1933, no inclua expresamente a dichas
entidadesentrelosrganoscontracuyasdecisionesseadmitaelrecurso.Ellomotivel
dictadodeundecretoad hoc,delao1934,quesupliestaomisin.Detodoestomehe
ocupadoprecedentemente(vern127).
El decreto orgnico sobrerecurso jerrquico, que rigi hasta el ao 1972,n 7520/44,
mencionabaenformaexpresaalas "entidadesautrquicas" entrelosrganosrespectoa
cuyos actos poda promoverse el recurso de referencia. En la actualidad, el decreto n
1759/72admiteelrecursojerrquicocontradecisionesdefinitivasemanadasdelrgano
superiordeentesautrquicos,denominndole"recursodealzada"(artculo94).Dentrodel
mbito delosentesautrquicosfuncionanlosdemsrecursosinstituidospordichotexto,
salvonormaexpresaencontrario(artculo93).
Loatinenteal "alcance" delrecursojerrquicocontraactosdeentidadesautrquicas,es
decir si l se refiere exclusivamente a la "legitimidad del acto", o tambin a su
"oportunidad",loheanalizadoprecedentemente.Vernmeros126,127,127bisy257,a
loscualesmeremito.
259.Eltrmiteoprocedimientoquedebeasignrselealrecursojerrquicoesunacuestin
defundamentalimportancia,puesdeellaavecesdependeelresultadomismodelrecurso,
aparte de que su errado enfoque puede determinar dilaciones que quiz incidan
negativamente en el resultado prctico del recurso. De ah la conveniencia de analizar
detenidamenteestamateria.
260.Elrecursodebepromoverseporescrito,debiendocontenerlossiguientesdatos,de
acuerdoaldecreton7520/44(1542).
1)Nombreyestadocivildelrecurrente,constitucindeldomicilioenlaCapitalFederaly
expresin del domicilio real (artculo 2, inciso 1). Desde luego, por "nombre" ha de
entendersenosloelnombre,propiamentedicho,sinoasimismoelapellido.Quizhubiere
convenidoexigirtambinlaindicacindela"profesin"delrecurrente,datostedetantoo

p.284

ms inters queeldesuestadocivil alosefectos deconocerlas caractersticas desu

personalidad.
2)Mencindelosdocumentosqueacreditenlaidentidaddequienrecurre(artculo2,
inciso2).
3)Determinacindelrecursoyafirmacindehabersesolicitadorevocatoriayhabersido
stadenegadaporlaautoridadsuperiordelfuncionariourganoadministrativodelcual
eman la resolucin recurrida, o de provenir la resolucin directamente de la misma
autoridad mencionada (artculo 2, inciso 3). Esta disposicin ha sido objeto de
modificacionesporeldecreton2126/61alquemereferirmsadelanteencuantoalas
autoridadesquedebenresolverelrecursoderevocatoriayalossupuestosenqueelrecurso
jerrquicoprocededirectamente(1543).
Laexigenciade"determinacindelrecurso"significaquedebefundrsele,yacreditarsesu
procedencia respecto a lo que por esa va desea obtenerse de la Administracin,
demostrandoasimismolaimpertinenciadeladecisinrecurrida.
Elrecurrentepodractuarporpersonaautorizadamediantemandatoregular(artculo5,
primeraparte,deldecreto7520/44)(1544)."Mandatoregular"es,antetodo,elotorgado
ante escribano pblico; revestir tambin tal calidad el otorgado ante cualquier otro
funcionario con facultades para autorizar esta clase de actos. Ciertamente, el referido
"mandato" puede resultar, asimismo, de cualquier acto admitido al efecto por la
Administracin Pblica, ya que en esta esfera del derecho el mandato ha de regirse,
preferentemente, pornormas dederecho administrativo. Puede actuar como mandatario
cualquierpersonacapazdeobligarse,nosiendonecesarioquesetratedeunprofesional
(abogado,procurador,etc.),pueseldecretoreguladordelrecursojerrquiconoexigetal
requisito.
Elmenoradultopuederecurrirdirectamenteenprocedimientosadministrativosendefensa
de sus propios derechos subjetivos o intereses legtimos (decreto n 1759, artculo 3,
segundaparte).Elcitadopreceptoreglamentarionohacedistincinalgunaacercadelos
menoresadultosaqueserefiere;portanto,nosloquedancomprendidosenllosmenores
adultosquededujerenrecursosjerrquicosarazderelacionesotratosdeordengeneral
mantenidosconlaAdministracin,conmotivodelaprofesinqueejerzanodelaindustria
queexploten,sinotambinlosmenoresadultos"empleadosdelaAdministracinPblica"
que dedujeren recursos jerrquicos por cuestiones atinentes a su empleo. Vanse los
artculos127,128y283delCdigoCivil.
No debe causar extraeza cualquier diferencia que hubiere entre el derecho civil y el
derechoadministrativoenlaregulacindelacapacidaddelosmenores,pueselderecho
administrativocuyaestructurayfinalidadessondistintasquelasdelderechocivil(1545)
serigepreferentementeporsuspropiasnormasoprincipios,quesondederechopblico
(1546).Todoestoyaloadvirti elcodificador VlezSarsfield,aldecirenlanotaal
artculo128delCdigoCivilque"laincapacidaddelosmenoreseslimitadaalderecho
privado,ynoseextiendealderechopblico".

p.285

Alserpresentadoelescritopromoviendoelrecursojerrquico,la "mesadeentradas" le
daralrecurrenteunaconstanciadeesapresentacin.Asuvez,eljefedemesadeentradas
podrexigiralrecurrentelaratificacindesufirmacuandolojuzguenecesarioparaprobar
laidentidadpersonal(artculo6deldecreto7520/44)(1547).
261.Endiversoscasosderesolucionesadministrativasadversasaladministrado,ste,antes
depromoverelrecursojerrquico,debededucirunrecursoderevocatoriadetaldecisin;
yrecinconelresultadonegativodeesterecurso,podrinterponerseeljerrquico.Enotros
supuestos,anteladecisinadministrativaadversa,noesnecesariopedirrevocatoria de
aqulla,pudiendoentoncespromoversedirectamenteelrecursojerrquico.Enqucasos
ocurreunacosauotra?Quplazoshayparaactuaralrespecto?(1548).
Dentrodeldecreton7520/44,laexigenciadelaexpresadarevocatoriapreviasurgedel
artculo2,inciso3,que,comorequisitoparalapromocindelrecursojerrquico,exige
queelrecurrenteafirme"habersesolicitadorevocatoriayhabersidostadenegadaporla
autoridadsuperiordelfuncionariourganoadministrativodecualemanlaresolucin
recurrida,odeprovenirlaresolucindirectamentedelamismaautoridadmencionada".
Estadisposicinfuemodificadaporeldecretonmero2126/61(1549).Deacuerdoaste,
elrecursoderevocatoria,alosefectosdeldecreto7520/44,serresueltoporlasautoridades
superioresdelasentidadesdescentralizadasyporlosfuncionariosdelaAdministracin
centralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisteriooSecretarade
Estado.Demodoquecuandoladecisinadministrativa "no" hayasidodictadaporestas
autoridades, "procede" el recurso de revocatoria, que entonces ser resuelto por las
autoridadesdereferencia,antelascualesdebeserpresentadoelpedidorespectivo(1550).
Perocuandolaresolucincontralacualsedesearecurrirprocedieredelasautoridades
superiores de las entidades descentralizadas (autrquicas), de los funcionarios de la
AdministracincentralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisterio
oSecretaradeEstadoodelosfuncionariosdejerarquasuperiordecadadepartamento,no
procedeelrecursoderevocatoria,sinoeljerrquicodirecto(decreton2126/61,artculo
1).
Ahora bien: en el supuesto de que la decisin considerada lesiva por el administrado
provenga de un rgano o funcionario que no sea la ms alta autoridad de un ente
autrquico,odeunrganoofuncionariodelaAdministracincentraldemenorjerarqua
queladesubsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstadoquindeberesolverelrecurso
derevocatoriadeducido?Deacuerdoaldecreto2126/61,elrecursomencionadodebeser
resuelto por las autoridades superiores de las entidades descentralizadas y por los
funcionarios de la Administracin central con jerarqua inmediata inferior a la de
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado.Perocmollegaraestasautoridadesen
elsupuestodequeladecisinrecurridaprovengadeunrganoofuncionarioqueenla
escalajerrquicaestcolocadoalgunosgradosmsabajoquelosfuncionariosquedeben
resolverlarevocatoria?Estimoqueentalescasoslasactuacionesquecontenganelrecurso
de revocatoria debe elevarse "directamente" omisso medio, para su resolucin, a la
respectiva autoridad superior que, de acuerdo al decreto 2126/61, debe resolverlo. Se

p.286

prescindeasdelasetapasjerrquicasintermediasqueexistieren(1551).Estasolucin,
queconcuerdaconelespritudeldecreto2126/61,seimponelgicamente, pues,delo
contrario,parallegaralrganoofuncionarioque,deacuerdoadichodecreto,deberesolver
larevocatoria,habraquepromoverotrostantosrecursosintermedios enlaespecie,de
meraapelacinjerrquica(noregulada),temperamentoqueseexcluyeporssolo,yaque
enelcasosetratadeunaetapadeprocedimientodelrecursojerrquico"reglado",cuyas
normasnorequierenniadmitennuevasfasesprocesalessobrelabasederecursosexcluidos
del rgimen del decreto orgnico n 7520/44. Si este decreto quiso "organizar" y
"simplificar" el trmite del recurso jerrquico sometindolo a normas concretas, no es
concebible que para lograr que las autoridades pertinentes resuelvan el recurso de
revocatoria previo al jerrquico orgnico para llenar "aparentes" lagunas del
procedimiento,debarecurrirsealsistemaqueseabandonysuper,oseael"noreglado",
siendoque,desdeelpuntodevistajurdico,elcasoencuentrasolucincorrectayadecuada
conelprocedimientoomissomedioindicado(1552);porlodems,recurdeseque,como
yaloadvert(n243,infine),alinstituirseelrecursojerrquico"reglado",dehechoqueda
abolidaenlarespectivajurisdiccinlameraapelacinjerrquica(noreglada).
De manera que el recurso de revocatoria debe interponerse ante el mismo rgano que
emiti el acto que se impugna, y las actuaciones pertinentes deben luego elevarse
"directamente" al rgano o funcionario que, de acuerdo al decreto n 2126/61, debe
"resolver"dicharevocatoria.
Dentrodequplazodebededucirseelrecursoderevocatoria,previoaljerrquico?Este
puntoestexpresayclaramenteresueltoporeldecreton21680/49,cuyoartculo1dice
as:"Elrecursoderevocatoria,alcualserefiereelartculo2,apartado3,primerprrafo,
deldecreton7520/44deberserinterpuestodentrodelosquincedasdelanotificacinde
laresolucinqueserecurra".Slosecomputanlosdashbilesadministrativos(decreton
19041/51,artculo1).
Si la norma aplicable verbigracia el decreto n 2126/61 exime de la obligacin de
promoverelrecursoderevocatoriacomoprevioaljerrquico(1553),ynoobstanteesoel
administradodeducecomoprevioelrecursoderevocatoriacorreelplazoenquedebi
deducirsedirectamenteelrecursojerrquico?Estimoquesielrecursoderevocatoriase
dedujodentrodelplazocorrespondiente,ysielrecursojerrquicoposteriormentetambin
fuededucido enplazo til despus deresuelta tcita oexpresamente la revocatoria, el
recursojerrquicodebeconsiderarsededucidodentrodelplazolegal.Tngasepresenteque
el recurso de revocatoria, cuando su procedencia se estima innecesaria por el decreto
2126/61,noest "prohibido",sinosimplemente "suprimido" comotrmiteobligatorio,y
quetalsuspensin comoengenerallasnormasdelrecursojerrquico tieneporobjeto
principal,segnlopermitenafirmarlosconsiderandosdeldecreto2126/61,brindaralos
administrados un medio eficaz de defender sus derechos e intereses legtimos. En
consecuencia,sielpropioadministradoestuviereconformeenpromovereserecursode
revocatoria que en definitiva conduce al mejor anlisis y estudio de la cuestin, con
beneficioparaelEstadoyeladministrado,supromocinnopodrarazonablementedar
comoresultadolaprdidadelderechoainterponerelrecursojerrquico.Enlaespecie,lo

p.287

esencialeslaconstanciadeldeseoointencindelinteresadoexpresadodentrodelplazo
legaldeprovocarladecisindelPoderEjecutivoNacional.Habra,enesecaso,unexceso
deformalidadesquenoviciaeltrmiteadministrativo.
262.Dndedebepresentarseel"recursojerrquico"?
Elrecursojerrquicodeberinterponerseantelaautoridadquedictelactoimpugnado,y
serelevadodeinmediatoydeoficioalministerioencuyajurisdiccinacteelrgano
emisordelacto(1554).
Laleydeministeriosn20524,deagostode1973,prevlacreacinde"Secretarasde
Estado"(art.19).Estastambinfueroncreadasporlaentoncesleydeministeriosn14439
,del13dejuniode1958.Laexistenciadetales "Secretaras"motivmuchosproblemas
relacionadosconelrecursojerrquico(1555).Laredaccindelactualdecreton1759/72
evitarmuchosdeesosproblemas.
263.Elrecursojerrquicodeberinterponersedentrodelosquincedasdenotificadoel
actoquedeseaimpugnarse,computndoseslolosdashbilesadministrativos(decreton
1759/72,art.90,ydecretoleyn19549/72,art.1,incisoe,2).Vereldecreton1883/91.
Si bien, de acuerdo al decreto n 1759/72, vigente en la actualidad, para promover el
recurso jerrquico no es necesario deducir previamente un recurso de revocatoria, el
anterior decreto sobre la materia, n 7520/44, s requera esta revocatoria previa, y en
algunosordenamientossemantieneesaexigencia.Portalesmotivos,considerotilreiterar,
acontinuacin,enlapresenteedicindeestaobraloqueenlaprimeraedicinexpres
acerca deproblemas deposible planteamiento araz deeserecursode revocatoria. Al
respectoseguirconsiderandolostextosqueregananteriormente,losqueentoncespueden
servirdeguapararesolverlos supuestos quesepresenten.Enlos casosconcretos,el
intrprete slo tendr que aplicar las disposiciones de las normas correspondientes.
Tambincorrespondeconsiderardiversosproblemasdirectamentevinculadosal recurso
jerrquico.
Por tanto siempre razonando sobre la base de los textos hoy derogados en la esfera
nacionalcuandoelrecursojerrquicodebaserprecedidodeunpedidoderevocatoria,los
plazosseranlossiguientes,hallndosentimamentevinculadosalasolucindelrecursode
revocatoria.Eldecreto7520/44(art.3)consideraqueelrecursoderevocatoriahasido
denegado cuando no fuese resuelto dentro del trmino de diez das a contar desde su
presentacin.Estaeslallamada denegacintcita.Elrecurso"jerrquico",deacuerdoal
artculo 4 del decreto 7520/44, deber ser promovido en el plazo de quince das,
computadoapartirdelanotificacindeladenegatoria(expresa)odespusdevencidoel
plazodediezdasestablecidoenelmencionadoartculo3paratenerporproducidala
denegacintcita.Todoesclaroynoadmitedudas(1556).Elplazodediezdasparatener
por operada la denegacin tcita de la revocatoria se computa, pues, a partir del da
siguientedelainterposicindeeserecurso(artculo3deldecreto7520/44),quedando
expeditoelrecurso"jerrquico"apartirdeldasiguientedelaexpiracindelcitadoplazo
dediezdas(1557).

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Cuandoelrecursojerrquico proceda "directamente",prescindiendodelderevocatoria,

aquldeberpromoversedentrodeltrminodequincedasposterioresalanotificacindel
actoodecisinqueseconsiderelesivo.
Podra ocurrir que la denegacin expresa del recurso de "revocatoria" se produzca no
obstantehaberseoperadoladenegacin tcitadelmismo(1558).Sereabreoamplael
plazoparapromoverelrecursojerrquico?Esdeciresteplazosecomputarrecinapartir
delanotificacindetaldenegacinexpresa,cualquieraseaellapsoenquestasedictare?
Contestoafirmativamente(1559).Larazndeestoeslasiguiente:enlaespeciehabrauna
restitucindeplazosporconformidaddepartes,temperamento posiblepornovulnerar
principio alguno de orden pblico (1560) , tanto ms cuanto el procedimiento
administrativodelrecursojerrquico(queesunreflejoconcretodelEstadodeDerecho)
tiende a facilitar la proteccin jurdica de los derechos e intereses legtimos de los
administrados.Peroaclaroqueparaquetalrestitucindeplazosseopere,esindispensable
que despus de producida la denegacin tcita, se produzca la denegacin expresa,
mientrasestoltimoqueesloquetrasuntaoexteriorizalavoluntaddelaAdministracin
paralarestitucindelplazonoocurra,yhubiesenpasadolosquincedasposterioresala
denegacin tcita, el administrado no podr interponer el recurso jerrquico, porque el
plazoparahacerloestaravencido,conlaconsiguientepreclusinoclausuradelaetapa
procesalpertinente.
Peroascomopuededarseelcasodequeunrecursosepromueva,vlidamente,"despus"
delplazoestablecidoalefecto,segnquedmanifestadoenelprrafoanterior,puededarse
elsupuestoinverso,oseaeldeunrecursojerrquicopromovido"antes"delaoportunidad
normativapertinente,oseaantesdequeexistaunactodenegatorioconcretoqueabrapors
lavajerrquicaencuestin.Enlaprcticaadministrativalosrecursosaspromovidosson
denominadosrecursos "ensubsidio".Procedenstos?Sehasostenidoquesielrecurso
jerrquico se promueve, por ejemplo, antes de producirse la denegacin tcita por el
transcursodelos diez das,tal recursosera improcedente porfalta de"inters actual"
(1561).Peroatalsolucinselahaconsideradoequivocada,porque,sedice,aunqueno
hubiere "inters actual" almomentodeinterposicin delrecurso,slohaydespusde
transcurridos los diez das, cuando se produce de pleno derecho la denegacin tcita
(1562).Qudeciralrespecto?Ciertamente,elrecursojerrquicodereferenciahabrasido
deducidofueradetiempo,extemporneamenteenelcaso,"antes"detiempo,locualtorna
innocua su interposicin. El "recurso", como medio de impugnacin, requiere que el
derecho o el inters que por esa va se defiendan, sean "actuales", no futuros. El
procedimientoadministrativotienetambinsusetapas,correspondiendoquelosrespectivos
mediosdeimpugnacinsehaganvalerencadaunadeellas;delocontrariolas"reglas"de
procedimientoestablecidasquedaransubvertidas.Elprocedimientoadministrativo,sibien
debe caracterizarse por la liberalidad hacia el administrado, en cuyo beneficio como
consecuenciaocorolariodelEstadodeDerecho,vernmeros224y239sehanestablecido
preferenteoprincipalmenteesasnormas,requierenoobstante "disciplina" y "orden":de
ah que los principios sobre "organizacin administrativa", que tambin comprenden el
"controlenlaAdministracinPblica",incluyanalos "recursos" administrativos como
mediosdecontrol(vanselosnmeros165y235).Lanocinde "EstadodeDerecho"

p.289

excluyeporcompletoel"despotismo"dentrodelaAdministracinPblica;perotambin
excluyeporcompletola"anarqua"dentrodeella.Deahquesihaynormasqueregulanel
procedimientodeunrecurso,el"jerrquico"enlaespecie,esasnormasdebencumplirsey
serobedecidasporlosadministrados,nosiendoentoncesadmisiblequelosrecursosque,
segnlanorma,debandeducirseenunmomentodeterminado,loseanenunmomento
distinto, cuando al administrado le parezca oportuno. Esto sera desorden y tornara
inseguraslasrelacionesentrelaAdministracinylosciudadanos.Poresojuzgoqueun
recursojerrquicopromovido"antes"dequeexistala"decisin"oel"acto"administrativo
denegatorioqueabraporslavajerrquica,seraimprocedente.El"inters"quejustifique
lapromocindeunrecursojerrquicodebeser"actual",nofuturo.Enelcasoanalizado,al
administrado no le queda otra va que reiterar su recurso jerrquico una vez emitida,
expresaotcitamente,ladenegacinasupedidoderevocatoria.
Elrecursojerrquicolomismoqueelderevocatoria,sinperjuiciodelodichoenprrafos
anteriores,debenserpresentadosdentrodelplazopertinente.Enconsecuencia,todorecurso
presentadofueradeplazodebeserrechazado.Taleselprincipio.Peroesterechazodebe
basarseenconstanciasquepermitanafirmar"indubitablemente"queelrecursosepromovi
fueradel plazo correspondiente. Encaso deduda,debe considerarse queel recursose
presententiempotil.Lascuestionessobresielrecursosepresentonodentrodelplazo
debido,seproducenconmotivodelafechade"notificacin"alinteresadodelactoquese
impugna.Engeneral,laAdministracinPblicaespococuidadosadeeseaspectodela
cuestin,pueslasnotificacionesgeneralmentelashaceenformadeficiente,alextremode
quelosadministradossesientenconderechoasostenerquelapromocindelrecursose
hizodentrodelplazorespectivo,dadoquelafechadenotificacinquealefectoinvocala
Administracinnoesexactaofehaciente.LaProcuracindelTesorodelaNacin,con
muyalabablecriterio,siemprehaconsideradoestamateriaenelsentidodenotenerpor
notificadoenunafechadadaalrecurrente,sinoenbaseaconstanciasqueaspermitan
afirmarlo categrica e indubitablemente: este buen criterio ha sido sistemticamente
aceptadoporelPoderEjecutivodelaNacin(1563).
Con referencia a los recursos presentados fuera de plazo, se ha sostenido que ello no
autorizaalaAdministracinPblicaadesestimarelrecurso,"pueselinviolablederecho
ciudadanodepeticionarnopuedeserdesconocidosopenadehaberserecurridofueradeun
trmino determinado" (1564) . Ya en otro lugar de esta obra me he ocupado de este
argumento,disintiendoconl.Dijequesiunanormavlidaestableceelplazodentrodel
cual debe promoverse un recurso administrativo, dicho plazo debe ser respetado y
cumplido, porque implica una idnea manifestacin reglamentaria del derecho de
peticionar,alavezqueelejerciciodelaindiscutiblepotestaddelPoderEjecutivopara
"reglar" todo lo atinente a funciones que, desde el punto de vista constitucional, le
correspondenenforma exclusivaporintegraropertenecer ala"zonadereservadela
Administracin".Enlaespecietratarasedelareglamentacindelmodooformaenquelos
administrados podrn ejercitar su derecho a que la Administracin Pblica revea actos
dictadosporellaenejerciciodesuspropiasyexclusivasfunciones,alavezquetratarase
deunaautolimitacindesuspropiasatribucionesporpartedelaAdministracinPblica.
Esa potestad de reglamentacin constituye, en lo administrativo, una expresin del

p.290

"principio" constitucional,deordengeneral,encuyomritonoexistederechoalgunode
carcterabsoluto,cuyoejercicionopuedarazonablementesometerseaplazosdeterminados
(vern242,textoynota353).
264. En "buenos principios", no es concebible que el recurso jerrquico pueda ser
promovidoporvadequejaode"hecho",acausadeunadenegacinodesestimacindel
mismoefectuadaporlaautoridadinferioralaquedeberesolverloencuantoasufondo.
Estoesaspordosrazones:a)porqueelrecursojerrquico,segnqueddichoeneln262,
esunrecurso"directo".Nosetrata,pues,deunrecursoquedebapresentarseanteelrgano
autordelactoqueseimpugna,afindequedichorganoconcedaelrecursoydispongaque
lasactuacionesseelevenalsuperior.Entalsentido,vaselaterminantedisposicindel
artculo90deldecreton1759/72;b)porquelaautoridadinferioralaquedebedictarla
resolucin de fondo, carece de competencia para denegar o desestimar un recurso
"jerrquico".Demodoqueelrganoautordelactoimpugnadonotieneoportunidadlegal
dedenegarodesestimarelrecurso.Taleselprincipio.
Peroocurrequelosrecursosjerrquicoscontraresolucionesdictadasporuna "secretara
deEstado",porejemplo,debenpresentarseanteellamisma,afindequeledtrmiteal
recursoyloelevealministerioacuyombitojurisdiccionalpertenezcalasecretara.Esen
ocasin de serle presentado un recurso jerrquico contra su propia decisin, que la
"secretaradeEstado"podra"denegar"o"desestimar"porsmismaelrecurso.Elcasose
hapresentadoreiteradasvecesenlaprctica,motivandoqueelinteresadorecurrierade
"hecho" contra la resolucin de la secretara de Estado que le desestim el recurso
jerrquico(1565).Antesemejanteresolucindeuna secretaradeEstado dndedebe
presentarseelrecursodelcaso,queserunrecurso"jerrquico"promovidode"hecho"o
porvade "queja"?Setrata,s,deunrecursojerrquico,peroquetieneunamodalidad
especial:selepromuevede"hecho"oporvade"queja",locualjustificarunasolucin
tambinespecial.Enelcasoaquehicereferencianota417tratbasedeunaresolucinde
la SecretaradeEstadodeHacienda;elinteresadorecurride"hecho",oen"queja",al
MinisteriodeEconoma,acuyombitojurisdiccionalpertenecelaSecretaradeEstadode
Hacienda. La Procuracin del Tesoro, en el dictamen mencionado, sostuvo que dicho
recursodebipresentarseantelamismaSecretaradeEstadodeHacienda.Enotraocasin,
envirtuddequelaSecretaradeEstadodeEnergayCombustiblesdenegunrecurso
jerrquico,eladministradoformulsuquejaantelaPresidenciadelaNacin,queledio
trmitesolicitandoalaSecretarainteresadaelenvodelosantecedentes yrequiriendo
luegolaopinindelaProcuracindelTesoro.Envistadeesosdisparescriteriosdnde
debepresentarseelrecursojerrquicode"hecho"oporvade"queja"?Dadoquesetrata
deunrecursode"hecho"ode"queja"contralaresolucindeunasecretaradeEstadoque
desestimelrecursojerrquicodeducido,parcemeevidentequeelrecursode"hecho"ode
"queja"debepresentarseanteelPresidentedelaNacin indiscutidosuperiorjerrquico
(1566) ,paraqueste,previopedidodequeseleremitanlosantecedentes,requierala
opinin del Procurador del Tesoro; si se considerare que el recurso jerrquico que se
deneg,procedaotorgarlo,lasactuacionesdebernentoncesdevolversealasecretarade
Estado correspondiente para que le d trmite al recurso. Nada se habra ganado con
presentar el recurso jerrquico de "hecho" o de "queja" modalidad que justifica una

p.291

solucinespecial antelamismasecretaradeEstadoquehabadesestimadoelrecurso,
puestalpresentacinimplicararestablecerunrecursoderevocatoriaparaquelasecretara
deEstado,reviendosupropiadecisindesestimatoria,ladejesinefecto.Loquedejodicho
respecto a las secretaras de Estado, cabe repetirlo acerca de un recurso jerrquico
desestimado por un ministerio, salvo que se trate de un asunto atinente al rgimen
econmico o administrativo del mismo, en cuyo supuesto, por disposicin de la
Constitucin,artculo89(1567),losministrospuedenresolverporssolos.
Encasoscomolosindicados,laprocedenciadelrecursojerrquicode"hecho"oporvade
"queja"lahalloindiscutible;enprimerlugar,poranalogapuedeaplicarseaquelprincipio
correlativodelderechoprocesalcomn,queadmiteelrecursodeapelacinde"hecho"o
porvade"queja",tantomscuantoenelordenamientodelrecursojerrquiconadahay
queseopongaaello(1568);ensegundolugar,comoelactodictadoporunaautoridad
inferior a la que debe resolver en definitiva el recurso jerrquico, desestimando dicho
recurso, est viciado de incompetencia, no habiendo alguna norma administrativa que
dispongalocontrario,eladministradopuedehacervalersuquejaejercitandoelgenrico
derechoconstitucionaldepeticionaralasautoridades.
265. Una vez que el recurso ha sido presentado ante quien corresponda (ver n 262),
empiezasutramitacin.
Laautoridadantelacualsepresenteelescritoquecontieneelrecursojerrquicodebe
elevarlodeinmediatoyde oficioalministerioencuyajurisdiccinactedichaautoridad
(1569) . Desde luego, dicha remisin no slo debe comprender el escrito donde se
interpongaelrecursojerrquico,sinotambinelexpedientedondesedictelactodequese
recurre.
266.Unavezllegadaslasactuacionesremitidasporelrganoqueemitielactoquese
impugna,laautoridad ministerio antelacualfueradicadoyantelacualsetramitael
recurso,siloselementosprobatoriosnofuesensuficientesparadictardecisindefinitiva,
ordenar a peticin de parte o de oficio la presentacin de la prueba que se estime
pertinente(decreto1759/72,arts.46ysigs.,78,79y92,ydecretoley19549/72,art.1,f.
2).Estoesloquesedenomina"aperturadelrecursoaprueba".
Noesfrecuentequelosrecursosjerrquicosseanabiertosaprueba,puesgeneralmente
ocurrequelacuestinqueenellossedebateesdepuroderechooquelosrespectivos
elementos estn agregados al expediente. No obstante, hay casos donde se produce la
aperturaaprueba,lacual,incluso,puedeversarsobrecuestionesdifcilesocomplejasque
exijan,porejemplo,informespericiales,compulsascontables,etctera.
Laaperturaapruebadebe,pues,serordenadaporel ministerio anteelcualsetramiteel
recurso.Igualmenteadichorganolecorresponde,ensucaso,disponertodoloatinentea
laproduccinyalarecepcindelaprueba.Estoesdeestrictalgica,porquelorelacionado
con la prueba integra el "procedimiento" respectivo (1570) . Vase el artculo 92 del
decreton1759/72.

p.292

Culesladuracindelperododepruebaenelrecursojerrquico?Lasnormasvigentes
guardansilencioalrespecto.Porello,ydadala"similitudderazn",estimoaceptableque
tallapsonodebesermayoromsextensoqueelsealadoenlasleyescomunesparala
pruebajudicial(1571).
Dadoelcarcter"inquisitivo"o"instructivo"delprocedimientoadministrativo(1572),la
pruebapuede producirsesincitacin del recurrente, quien podrnoobstante tachar de
insuficienteofalsalaqueconsidereas(1573).
267.Producidalapruebasedarvistapordiezdasalaparteinteresadayalrganoque
dict elacto impugnado,siseestimare necesario paraque,silocreyere conveniente,
presenteunescritoacercadeloactuadoy,ensucaso,paraquealeguetambinsobrela
pruebaquesehubiereproducido.Sinosepresentarealegato,sedarpordecadoeste
derecho(decreton1759/72,artculos79y60).Verdecreton1883/91.
268. Concluido el trmite relacionado con la presentacin del alegato, debe recabarse
dictamendelarespectivaDireccindeAsuntosJurdicos(decreton1759/72,arts.61y92,
yart.7,incisod.,infine,deldecretoley19549/72).Vase:CorteSuprema,"Fallos",tomo
301,pgina955,considerando6.
Emitido dicho dictamen y, en su caso,el del Procurador del Tesoro de la Nacin, las
actuacionesquedarnencondicionesdequesedictelaresolucincorrespondiente.
269.Unltimorequisitoexigeeldecreton1759/72paraeltrmitedelrecursojerrquico:
laintervencindelProcuradordelTesorodelaNacin.
Segn dicho decreto, artculo 92, in fine, y decreto 1744/73, "si el recurso se hubiere
interpuestocontraresolucionesdelministrointerviniente;simediarencuestionesjurdicas
complejas o en cuyo respecto corresponda establecer jurisprudencia administrativa
uniforme;osiestuvierecomprometidoelerariopblico,sertambinderequerimiento
obligatorio,eldictamendelaProcuracindelTesorodelaNacin".
Por asuntos en que "estuviere comprometido el erario pblico" debe entenderse todo
aquello que, en un sentido u otro, pueda afectar o interesar al patrimonio estatal. Un
contratopuedeser,entonces,unasuntoquecomprometaalerariopblico.
Pero la intervencin del Procurador del Tesoro en los recursos jerrquicos tambin se
produceysejustificacuando,sintratarsedeasuntosquecomprometanalerariopblico,se
tratedeasuntosenlosquesedebatencuestionesjurdicascomplicadas.Aslodisponen
ahoralostextoscitados.EnlaprcticaesmuyfrecuentelaintervencindelProcuradordel
Tesoroenrecursosjerrquicosporrazndelacomplejidadjurdicadelasunto.
Deacuerdoconlosdecretosdereferencia,apartedeloscasosmencionados,laintervencin
delaProcuracindelTesorotambinesprocedentecuandoelrecursojerrquicosehubiere
interpuesto contra resoluciones del ministro interviniente o cuando correspondiere
establecerjurisprudenciaadministrativauniforme.

p.293

La intervencin del Procurador del Tesoro de la Nacin se justifica ampliamente. El

organismo a que ste pertenece Procuracin del Tesoro tiene gran competencia en
derechoadministrativo, apartedesuexcelente organizacin interna, quecuentaconun
satisfactorio fichero dedoctrina yjurisprudencia administrativas congranparte delos
datosextradosdesuspropiosdictmenes yunabibliotecabienprovistamanejadapor
personalidneo.
270.Entodoloatinentealas "formas" delprocedimientoadministrativoaseguirenel
trmite del recurso jerrquico, aparte de las que surjan expresamente de los decretos
reglamentariosdelmismo,handetenersepresenteslasreglasdel"debidoprocesolegal",
cuyo respeto es inexcusable. Trtase de requisitos que surgen del razonable juego de
principios constitucionales; entre stos debe mencionarse en primer trmino el de la
"audiencia al interesado", a que hace referencia nuestra Constitucin Nacional en el
artculo18,alestablecerlainviolabilidaddeladefensaenjuiciodelapersonaydelos
derechos, precepto ste que tambin tiene aplicacin en la esfera administrativa (ver
precedentemente,textoynota340).Trtasedeunaformalidaddeesencialvigencia(1574).
Otrorequisitocuyocumplimientodebeconsiderarseamparadosporlasreglasdel"debido
proceso legal", es el de la "publicidad" de las actuaciones respecto a las partes
intervinientes(vaseprecedentemente,textoynotas338339);el"secreto"extremodelas
actuaciones,alimpedirentonceselconocimientodesucontenido,puededeterminarun
estadodeindefensin,yaqueelinteresadoignorarasobrequodequdebedefenderse,o
qudebeimpugnar.
Lostextosvigentesenlaactualidadreconocenyconsagranexpresamentelasmencionadas
garantas jurdicas,inherentes al debidoprocesolegal (decretoleyn19549/72,art.1,
incisof.;art.2,incisoc.;decreton1759,arts.38y111).
271. Todo lo relacionado con el cumplimiento, por parte de los administrados, de las
"formalidades"exigidasenlasnormasreguladorasdelrecursojerrquico,hasidoobjetode
gran liberalidad interpretativa por parte de la Administracin Pblica, a travs de los
dictmenesdelaProcuracindelTesorodelaNacin(1575).
Talcomoloexpresenotrolugardeestaobra,laerrneacalificacindelrecursodeducido,
realizadaporelrecurrente,novicianienervasupeticin,puestoque,deacuerdoalateora
dela"calificacinjurdica",losactosycontratostendrnladenominacincorrespondiente
asunaturalezaynolaqueerrneamenteleatribuyanlaspartesintervinientes.Cuandoeso
ocurra,elprincipioiuracurianovitdeaplicacingeneralpermitirquelaAdministracin
ledtrmitealrecursopromovido,deacuerdoalaverdaderandoledelmismo(vaseeln
237,textoynota335).
LaProcuracindelTesorodelaNacinsiempreseexpidienarmonaconlosprincipios
expuestos;as,enunodesusdictmenesdijo:"Debohacerpresentequeelerrorcometido
por la recurrente no perjudica la viabilidad del recurso jerrquico, conforme con una
reiteradadoctrinaadministrativaenelsentidodequelosrecursosadministrativoshande
interpretarse conforme a la intencin del recurrente, aunque los haya calificado

p.294

errneamente,bastandoqueduranteelplazoreglamentariohayaexpresadosuvoluntadde
obtenerunnuevopronunciamiento(`Coleccindedictmenes,tomo65,pgina45;tomo
66,pginas210y236;tomo68,pgina222;tomo69,pgina43;tomo71,pgina94;tomo
76,pgina82)".
En otra ocasin, la Procuracin del Tesoro, a raz de que una persona promovi
innecesariamente de acuerdo al decreto n 2126/61 un recurso de revocatoria, como
previo al jerrquico, dijo: "su interposicin entrmino y la demostracin, atravs del
escritoderecursojerrquico,delpropsitodeprovocarlaintervencindelPoderEjecutivo
delaNacin,tornan,deacuerdoconreiteradaopinindeestaProcuracin,formalmente
procedenteelltimodelosrecursosindicados".
Enotraoportunidad,enqueeramenesterelrecursoderevocatoriaprevioaljerrquico,la
ProcuracindelTesorodelaNacin,envirtuddenosernecesarioelempleodetrminos
sacramentalesenlosrecursosadministrativos,considerqueuntelegrama,dirigidoala
autoridad respectiva, donde el recurrente protestaba contra cierta medida adoptada por
dichaautoridadypedaquetalmedidafuesedejadasinefecto,hacalasvecesdelrecurso
derevocatoriaexigidoporeldecretoreglamentariodelrecursojerrquico.
EsaorientacinliberaldelaProcuracindelTesorodelaNacinesplausible,pues,aparte
de armonizar con el principio general aque hice referencia, tiende a hacer efectiva la
defensaintegraldelderechodelosadministrados.
272.Unavezconcluida latramitacin delrecursojerrquico, correspondequestesea
definitivamenteresuelto.Esloquesellama"decisin"delrecurso.
La "decisin" debe ser analizada desde tres puntos de vista: a) autoridad a quien le
correspondeemitirla;b)efectosdeella;c)naturalezajurdicadeladecisin.
273. A qu autoridad le corresponde "decidir" el recurso jerrquico? Este como su
nombreloindicaseinterponeparaquesearesueltoporelmximosuperiorjerrquicode
la escala. Este superior jerrquico mximo es el Poder Ejecutivo. De manera que la
"decisin" delrecursojerrquicolecorrespondealPoderEjecutivo,mediante "decreto"
firmadoporelPresidentedelaNacin,refrendadoporelministrocorrespondiente.Tales
elprincipiogeneral.
No obstante, en el orden nacional la reglamentacin vigente sobre recurso jerrquico
establecequeestosrecursossernresueltosporlosministros,salvoqueelactoimpugnado
emanaredeunministro,encuyocasoserresueltoporelPoderEjecutivo(1576).
Aveceslasresolucionesemanadasdeunministroserefierenacuestionesconcernientesal
rgimen econmico y administrativo de su respectivo departamento, para lo cual la
ConstitucinNacional,artculo89(1577),losfacultaaactuar"porssolos".Inclusoen
estoscasosprocedeelrecursojerrquico,queentoncesserresueltoporelPoderEjecutivo.
YaseconsiderequeelPoderEjecutivoesunipersonal,dualoplural,lociertoesquelos
ministrossoninferioresjerrquicosrespectoalPresidentedelaNacin,ysibienpueden

p.295

tomar"porssolos"resolucionesconcernientesalrgimeneconmicoyadministrativode
susrespectivosdepartamentos,ellonoloseximedelcontrolquepuedaejercerelPresidente
delaRepblica,nilosponeacubiertodelasposiblesreclamacionesdepersonasquese
considerenafectadas.
EsevidentelaprocedenciadelrecursojerrquicocontraactosdelassecretarasdeEstado.
Estas,constitucionalmente,nointegranelPoderEjecutivodelaNacin.Talrecursose
otorga contra actos administrativos de funcionarios pblicos, carcter que revisten los
secretariosdeEstado.Enlaprcticaadministrativasonfrecuenteslosrecursosjerrquicos
contratalesdecisionesdesecretariosdeEstado.Eneltrmitedetalesrecursosintervienen
losministeriosquetenganjurisdiccinsobrelarespectivasecretaradeEstado.
CuandoladecisindeunrecursojerrquicolaefecteelPoderEjecutivo,ellosellevaa
cabomediante"decreto";encambio,cuandoladecisinprovengadeunministerio,ellose
efectuarmediante"resolucin".Vaseeln81.
C.RECURSOREGLADO.ELRECURSOJERRQUICO
244.El"recursojerrquico", strictosensu,tieneidnticoobjetoquela"meraapelacin
jerrquica".Peroparalogrardichoobjetosevalendeprocedimientosdiferentes:elrecurso
jerrquicosedesenvuelvedeacuerdoaunprocedimientoestablecidoenlanormaquele
rige(procedimiento"reglado"),entantoquelameraapelacinjerrquicacarecedenormas
especficas de procedimiento, el que entonces es "no reglado". El recurso jerrquico,
propiamentedicho,es,pues,unrecurso"formal".
Enmritoaloexpuesto,yalanocinconceptualquehedadoacercadelameraapelacin
jerrquica,el"recursojerrquico"puededefinirsecomolareclamacinquesepromueve
paraqueelsuperiorjerrquicodelautordelactoquesecuestiona,examinandoesteacto,lo
modifiqueoloextinga,siguiendoparaelloelprocedimientoexpresamenteestablecidoen
lasnormasvigentes.
245.Comosupropionombreloindica,elrecursojerrquicoreposaenlaexistenciadeuna
relacinjerrquica,quetrasuntaunasupremacadelrganosuperiorrespectoalinferior
(1458).Talessufundamentoracional.
Encambio,elfundamentopositivodedichorecursoesel"principio"derivadodelartculo
14 delaConstitucinNacional,encuyomritotodosloshabitantes delpastienenel
derecho de "peticionar" a las autoridades (1459) . Pero como tal derecho, a igual de
cualquier otro derecho, debe ejercerse conforme a las leyes que se establezcan
reglamentandosuejercicio,vadesuyoqueelPoderEjecutivo,anteelcualseejercitareese
derechodepeticionar,tienepotestadconstitucional exclusivaparareglamentar, dentrode
su esfera y para fines exclusivamente "administrativos", el derecho de peticionar,
estableciendonoslolasnormasqueimpliquenelprocedimientoquealefectodebern
seguir los administrados, sino tambin las que impliquen una "autolimitacin" de sus
propiasfacultades(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(1460)),normas,todas
stas, que una vez establecidas obligan no slo a los administrados sino tambin a la

p.296

Administracin,porquetalesnormas,alintegrarelbloquedelalegalidad,constituyenun
lmitealaactividadjurdicadelaAdministracin.Demodoqueelfundamento"positivo"
delrecursojerrquicoaqueserefierelareglamentacinvigente(decreton7520/44,y
decretos complementarios de ste) son los artculos 14 y 86 , inciso 1 (1461) de la
Constitucin Nacional (1462) . Al "reglamentar" dentro de su esfera y para fines
exclusivamente"administrativos"elderechodepeticionar,dictandoalefectoeldecreton
7520/44 y complementarios (1463) , el Poder Ejecutivo ha ejercido potestades
constitucionales propias y exclusivas integrantes de la zona de "reserva de la
Administracin"(sobreesto,vanselosnmeros68y68bis).Losdecretosreglamentarios
del "recurso jerrquico" constituyen reglamentos "autnomos", con todas sus
consecuenciasjurdicas,trasuntandoenlaespecieelconceptode "ley" reglamentariadel
ejerciciodeunderecho,aquehacereferenciaelartculo14delaConstitucinNacional
(vaseprecedentemente,n59).
Perocomoesterecursoesunamanifestacindelpoderjerrquicoodemando,resultaque,
ennuestropas,enelordennacional,porlasrazonesquehedadoenotrolugardeestaobra
(nmeros118121),nosloprocederespectoarganosdelaAdministracincentralizada,
sinotambinrespectoaentidadesautrquicasinstitucionalescuyacreacinlecorresponda
constitucionalmente al Poder Ejecutivo, pues respecto a estos entes, en nuestro pas y
mientrasnosigamoselejemplodeUruguayquealrespectoreformsuConstitucin,el
PoderEjecutivosigueteniendoyejerciendopoder"jerrquico"(vern119).
246. El recurso jerrquico es eminentemente un recurso "administrativo", que se
desenvuelvedentrodelaAdministracin;noesunrecurso"contenciosoadministrativo",el
cualsedesenvuelvefueradelmbitodelaAdministracinactiva(1464).Demodoqueel
recursojerrquicointegraelcontenidodelDerechoAdministrativo(vernmeros30y32).
Sinembargo,lacircunstanciadequeesterecursosea"administrativo" strictosensu,no
obstaaquela"decisin"quesedicteenelmismotengasubstancia"jurisdiccional",segn
loharnotarmsadelante.
Asimismo, el hecho de que tal recurso sea administrativo stricto sensu, y no
"contenciosoadministrativo",noimpideque,enciertoscasos,actecomopresupuestoo
condicinparaelulteriorejerciciodelrecursocontenciosoadministrativoodirectamente
paraunademandaoaccinordinariacontraelEstado.
247. Va de suyo, y as lo puse de manifiesto en pargrafos precedentes, que entre el
"recursojerrquico",propiamentedicho,yla"meraapelacinjerrquica",sibienexisten
analogas,haydiferencias(1465).
En el n243 me he ocupado delas analogas ydiferencias existentes entre el recurso
jerrquicoylameraapelacinjerrquica.Meremitoalodichoeneselugar.
248.Culdelospoderesurganosestataleshllasefacultadoparainstituirorgnicamente
el recurso jerrquico? El Poder Legislativo, a travs de una ley formal, o el Poder
Ejecutivo,atravsdeunreglamentoodecreto?

p.297

Antetodoconvienerecordarqueacercadelrangooplanodelreglamentorespectoalaley,
noesposibledarunareglafija:aveceslaleyocuparunplanoorangopreeminentecon
relacinalreglamento;otrasvecessteloocuparrespectoalaley.Tododependedelas
circunstancias. En el primer caso se hallan los reglamentos de ejecucin, que
indiscutiblemente han de subordinarse a la ley que ejecutan; en el segundo caso se
encuentranlosreglamentosquenodependendeleyalguna,sinoqueencuentransuorigen
positivo en la propia Constitucin, por referirse a materias atribuidas por sta
exclusivamentealrganoEjecutivodegobierno:trtasedelosreglamentos "autnomos",
"independientes"o"constitucionales".Entalordendeideas,siunaleyformalestatuyere
sobreunamateriaque,constitucionalmente,espropiayexclusivadelrganoEjecutivo,
dichaleydebecederanteunreglamentodelEjecutivoqueprecepteenformadistinta
sobredichamateria(vereln64,textoynotas218219).
Losdecretosreglamentariosdel"recursojerrquico"constituyenreglamentos"autnomos",
pueselcontenidodelosmismoscorrespondeamateriasatribuidasdirectayexclusivamente
porlaConstitucinalPoderEjecutivo(Constitucin,artculo86,inciso1(1466)).
Elrecursojerrquicotienedosobjetivosesenciales:1)establecerparalaAdministracin
Pblicauna"autolimitacin"desuspropiasfacultades;2)establecerelprocedimientoque
los administrados han de seguir, dentro de la Administracin Pblica y para fines
"exclusivamente administrativos", al ejercitar el derecho de peticionar. La regulacin
normativadetalespropsitoslecorrespondealPoderEjecutivodelaNacin,porcuanto
integranlaatribucindeejercer "laadministracingeneraldelpas"quelaConstitucin
poneacargodedichopoder(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(1467)).Al
ejerceresasfacultadesconstitucionales,elPoderEjecutivoejercitapotestades propiasy
exclusivasqueintegranlazonade"reservadelaAdministracin"(sobreestoltimo,ver
nmeros68y68bis.Adems,vaseeln245,dondeseadvierteque,parapreceptuaren
estamateria,elreglamento"autnomo"eselinstrumentojurdicoadecuado).
Demodoquelosrecursos "administrativos"entreellosel"jerrquico"norequierenley
formalquelessirvadebase,pues,importandoellosunamanifestacindela"organizacin
administrativa",alavezqueunaautolimitacinoregulacindesuspropiaspotestadespor
parte del Poder Ejecutivo, va de suyo que la facultad para instituirlos le corresponde
privativamente a dicho poder quien al efecto se vale del instrumento jurdico con que
expresasuvoluntad:el"decreto"oel"reglamento"(vernmeros223,238y245).
LosreglamentosqueelPoderEjecutivoemitainstituyendorecursosadministrativos,entre
stos el "jerrquico", integran el bloque de la legalidad, y obligan no slo a los
administrados,sinotambinalaAdministracin,acuyaactividadjurdicasirvendelmite
(vern9,textoynota83).
En sntesis: los "recursos" en el procedimiento administrativo verbigracia el recurso
"jerrquico"norequierenserestablecidosporleyformal.Msan:aesosefectoslaley
formalesimprocedente,porqueimprocedenteesenestamaterialaintervencindelPoder
Legislativo. Tales recursos, por las razones dadas, deben ser instituidos por el Poder

p.298

Ejecutivo, quien al respecto se vale del instrumento jurdico a su alcance: decreto o

reglamento.Laleyformalcareceradeeficaciaconstitucional.
249.Nilamera"apelacinjerrquica"niel"recursojerrquico"puedenservlidamente
excluidososuprimidos, enforma"total",denuestroordenamientojurdicoodesectores
determinadosdelmismo.Encadaespeciepodrlimitarseocircunscribirseesosmediosde
impugnacin a "ciertos" actos o procedimientos, o podr excluirse de esos medios de
impugnacin aotrosactos determinados, peronopodrsuprimrseles totalmente deun
mbito administrativo. As, por ejemplo, en el mbito universitario se ha suprimido el
recursojerrquicocontraresoluciones delosconsejeros superiores delasuniversidades
(decretoleyn10775,del15dejuniode1956,artculo5);peronosehasuprimidola
atribucindelinteresadoparallegaradministrativamentehastaelConsejoSuperiordela
universidad,recurriendocontraactosdelasautoridadesinferioresdelauniversidadodelas
respectivas facultades. Hay ah una "limitacin" del recurso jerrquico, pero no una
"supresin"totaldelmismo,pues,dentrodelmbitouniversitario,seleadmitehastacierta
alturadelalneajerrquica(1468)(1469).
Si el Poder Ejecutivo dictase un decreto o reglamento prohibiendo o suprimiendo
"totalmente"lameraapelacinjerrquicaoelrecursojerrquico,eldecretooreglamento
encuestinseraninconstitucionales,porqueenlugardeconteneruna "reglamentacin"
delderecho depeticionar alas autoridades enel mbitoadministrativo, implicaran un
"cercenamiento"totaldeesederecho,conelconsiguienteagravioalaConstitucin,yaque
sta,ensuartculo14,consagraelexpresadoderechodepeticionar.
SilamencionadasupresinoprohibicinlaefectuaseelPoderLegislativo,laleypertinente
sera inconstitucional por dos razones: 1) porque se habra desconocido el derecho de
peticionaralasautoridades,aquehacereferenciaelartculo14 delaConstitucin;2)
porqueelPoderLegislativo,excediendosucompetenciaconstitucional,habrainvadidola
zonade "reservadelaAdministracin",violandoelartculo86,inciso1(1470)dela
Constitucin.
Quocurrirasila"limitacin"delrecursojerrquicofuesedispuestaenun"decreto ley"?
Seranuloenlopertinenteesteltimo?(1471).Contestonegativamente.Undecretoley
esunactoemitidoporungobiernodefacto(vasen62),dondeelPoderLegislativoyel
PoderEjecutivoestnsubsumidosenunsoloynicorgano:elrganopresidencial,que
entoncesnosloejercelasatribucionesdelPresidentedelaNacin,sinotambinlasdel
PoderLegislativo.Silalimitacindereferenciapudohabersehechovlidamenteatravs
deun"decreto"simple,emitidoporelPresidenteprovisional,elhechodequeenlaespecie
sehayautilizadoel"decreto ley"noafectalavalidezdelacto,puesaquesdeaplicacinel
principiogeneralencuyomritoelexcesodeformalidadesnoviciaelacto.Apartedeello,
advirtase quetanto en el decreto simple, como enel decretoley, acta como jefe de
gobiernolamismapersona:elPresidente,aunquepuedavariarelnmerodeministroso
secretariosdeEstadointervinientes,segnsetratedeldecretosimpleodeldecretoley.
Perosibienel"recursojerrquico"puedeser"limitado"conreferenciaasuejercicio,no
puede, en cambio, ser "restringido" en forma tal que ello implique una verdadera

p.299

desnaturalizacin de sus finalidades. En ese orden de ideas, en cierta oportunidad la

ProcuracindelTesorodelaNacindeclarqueunenteautrquiconopuedevlidamente,
mediantereglamentacionesinternas,obstruirdirectaoindirectamenteelaccesoalrecurso
jerrquico deldecreton7520/44.Estoesasefectivamente, puesunaactitud comola
indicadaimplicaradesconocerpotestadesconstitucionalesdelPresidentedelaNacin.
250.Puedeel "superior" jerrquico avocarse elconocimientoydecisindeunrecurso
jerrquico?Esdecirpuedeel"superior",porsmismo,oseasinpedidodeparte,sustituir
al"inferior"enelconocimientoydecisindeunrecursojerrquicoplanteadoanteeste
ltimo?
Enotrolugardeestaobrameocupdeestacuestin.Dijequecuandoseadmitaelrecurso
jerrquicocontraloresueltoporelinferior,laavocacinnoprocede,puesseestimaquelo
contrario, al disminuir las instancias en que se desarrolla el debate, atenta contra la
amplituddeladefensa,disminuyendolasgarantasindividuales.Adems,laactuacindel
rganourganosinferiorespermitequeelrganosuperiorquedecidirelrecursocuente
conelementosquedisminuirnsuposibilidaddeerror(vernmero190,textoynota129).
251. Actualmente, en el orden nacional, el recurso jerrquico hllase regido por los
siguientesdecretosdelPoderEjecutivo:
a)Decreton7520,del28demarzode1944(1472).Eseldecretoorgnicoquerigeenla
actualidad,complementadoporlostextosqueenseguidaindicar(1473).
b)Decreton21680,del6deseptiembrede1949(1474).Establecaqueelrecursode
revocatoria a que se refiere el artculo 2, apartado 3, primer prrafo, del decreto n
7520/44,debaserinterpuestodentrodelosquincedasdelanotificacindelaresolucin
queserecurra(1475).
c)Decreton19041,del25deseptiembrede1951.Disponequeparacomputarlosplazosa
queserefierenlosdosdecretosmencionadosprecedentemente,slosecontarnlosdas
hbilesadministrativos(1476).
d)Decreton2126,del20demarzode1961.Establecequinesresolvernelrecursode
revocatoriaaqueserefiereeldecreton7520/44,yquecontralasdecisionesqueesas
autoridadesdicten,corresponderdirectamenteelrecursojerrquico,salvolasexcepciones
previstasenlasnormasvigentes(1477).
Originariamente,enelordennacional,yhastaquesedicteldecreton7520/44,elrecurso
jerrquicoestabareguladoporeldecretodictadoenacuerdogeneraldeministros,el7de
abrilde1933(1478).Perodebidoaquedichodecretonomencionabaexpresamentealas
entidadesautrquicas,el7denoviembrede1934sedictotrodecretodeclarandoqueel
recursojerrquicocreadoporeldel7deabrilde1933,comprendaadichasentidades.
Vaseeln127delapresenteobra,dondesemencionanlospormenoresatinentesaestos
dosantiguosdecretos(1479).

p.300

252. Si bien el recurso jerrquico fue instituido para impugnar los actos de la
Administracin Pblica que se consideren lesivos para el recurrente, y a pesar de la
aparentegeneralidaddelostrminosquealefectoempleaeldecreton7520/44,dicho
recurso no procede respecto a todo rgano administrativo, ni contra todo acto de la
AdministracinPblica,nisuejerciciolecorrespondeatodo administrado,nisiempreel
procedimientodelexpresadodecretoeselindicadoparaimpugnarelrespectivoactodela
AdministracinPblica.
Esnecesario,entonces,aclararenqucasosprocedeelrecursojerrquicoaqueserefiereel
decreton7520/44,anlisis quedebeefectuarseconrelacinacadaunodelospuntos
mencionadosprecedentemente(1480).
253.a)Encuantoalrganoemisordelacto.
1)Enprimertrminocuadrasealarqueelrecursoencuestinsloprocederespectoa
rganos estatales strictosensu.Enesteordendeideas,eldecreto7520establecequeel
recursojerrquicoprocedecontradecisionesdictadaspor"funcionariospblicos,rganos
centralizadosyentidadesautrquicas"(art.1).Ensumrito,auntratndosedepersonas
jurdicopblicas,sistasnosonalavez"estatales"(vern100),elrecursoesimprocedente
(1481).
Conacierto,SantamaradeParedespudodecirqueal"conceptodelaAdministracincomo
poder pblico y no como personalidad jurdica cualquiera, se refiere el procedimiento
administrativo;loslmitesquemarcanlaesferadesuaccincomotalpoder,sontambin
loslmitesdesuprocedimiento;tanprontocomoaparecelapersonalidadjurdicaaislada
delprincipiodeautoridad,esatradaporelprocedimientoordinario"(1482).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,esterecursonoprocederespectoaactosdepersonaso
entidadesprivadasoparticulares(1483),nicontraactosdelaautoridadeclesistica,puessi
bien la Iglesia Catlica es una persona jurdicopblica, no es en cambio una persona
jurdicopblica"estatal"(1484).
2)Elrecursojerrquicosloprocederespectoarganosdelaadministracin "civil" del
Estado, quedando fuera de su rbita los rganos correspondientes a la administracin
"castrense"(ejrcito,armadanacionalyaeronuticamilitar)(1485)(1486).
Lasolucinprecedente,queexcluyedelrecursojerrquicoalaadministracin"castrense",
es compartida por la mayora de los expositores argentinos que dedicaron su atencin
especialaestetema(1487).Porlasrazonesqueenseguidaindicar,compartoenuntodo
tal criterio. No obstante, hay quien piensa lo contrario, sosteniendo que el recurso
jerrquicotambindebecomprenderalaadministracinmilitar,porquestaespartedela
AdministracinPblicaqueestacargodelPresidentedelaNacin;dedonderesulta
sigue dicindose que negar el recurso jerrquico en la administracin militar implica
limitar la autoridad presidencial, contrariando el texto y el espritu de la Constitucin
Nacional(1488).Consideroqueesterazonamientonoesaceptable.

p.301

ComoloexpresaPearson,sibienesciertoquelaexclusindelrecursojerrquicoenel
mbito castrense no est manifestada expresamente, ello resulta del texto normativo
(1489) . De qu parte del decreto n 7520/44 resulta que el recurso jerrquico es
inaplicableenlaadministracinmilitar?Ellosurgedelartculo14dedichodecreto,en
cuyomritosusdisposicionesnosonaplicablesenloscasosespecialesregidosporleyeso
reglamentosespecficos.Estees,precisamente,elcasodelaadministracincastrenseque,
comoloexpresaraBielsa,"tieneunordenamientojerrquicoydisciplinariopropio"(1490)
.Estaeslaraznporlacuallaadministracinmilitar(fuerzasarmadas)hllaseexcluidadel
recursojerrquicoprevistoeneldecreton7520/44(1491).
Peroelargumentocontrarioalaexclusindelrecursojerrquicoenelmbitodelasfuerzas
armadas,tambinresultainaceptableencuandodicequeelloimplicalimitarlaautoridad
presidencial,contrariandoeltextoyelespritudelaConstitucinNacional.Noesas.No
haytallimitacindelaautoridadpresidencial,nitaloposicinaltextooalespritudela
Constitucin,pueselrecursojerrquico,comotodorecursoadministrativoquehayade
regirdentrodelaAdministracinPblicayparafinesexclusivamente"administrativos",no
loinstituye,nipodrainstituirlo,elPoderLegislativo,sinoel"propioPoderEjecutivo",que
al efecto realiza una autolimitacin vlida de sus potestades constitucionales (vase lo
dichoenlosnmeros223,238y,especialmente,248).Siendoas,malpuedehablarsede
queexistaahunalimitacinindebidadelaautoridadpresidencialoqueelloimplique
contrariar el texto y el espritu de la Constitucin Nacional. Como lo dijo en cierta
oportunidadlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"cadaunodelostresaltospoderes
queformanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretalaConstitucinporsmismo,
cuandoejercitalasfacultadesqueellalesconfiererespectivamente".Demaneraqueenel
ejercicio de sus respectivas potestades constitucionales, cada uno de los poderes que
integranelGobiernoesjuezdelmedioelegidoparaello,sinotralimitacinquelaquede
esemedionoresulteincompatibleconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamisma
Constitucin(1492).
Noobstante,existeuncasoenelquedebehacerselugaralrecursojerrquicocontraactoso
decisionesdelasautoridadescastrenses:merefieroalsupuestoqueuntercero,extraopor
completoalaorganizacindelasfuerzasarmadas,tuvieretratoscondichasautoridadesya
razdeelloseviereprecisadoarecurrircontraloresueltoporstas.Sieltrmitedela
cuestindereferencianoestuvieredeantemanoexpresamenteprevistoenlosreglamentos
de las fuerzas armadas, corresponder hacer lugar al recurso jerrquico del decreto n
7520/44 (1493) , que dedujere el interesado, pues la especie que habra originado la
controversia escapa a la ratio juris que justifica la exclusin de dicho recurso en este
mbitodelasactividadesestatales.
3) El recurso jerrquico no procede contra actos del propio Poder Ejecutivo (rgano
presidencial).Estopordosrazones:enprimerlugar,porqueelrganopresidencial(1494)
notienesuperiorjerrquico(1495);ensegundolugarporqueenelrecursojerrquicoel
Presidente de la Repblica, al ocupar la ms alta posicin en la escala jerrquica, es
precisamentequienponefinalacontroversiamediantesuresolucin.

p.302

Perodebeadvertirsequesibien,respectoalasdecisionesdelrganopresidencial,oPoder
Ejecutivo,noprocedeelrecursojerrquico,sprocedenotrosrecursos:elde"revocacin"o
"revocatoria",afindequeelPoderEjecutivoreformeoextingasupropioacto(1496);
asimismo, contra las resoluciones o decisiones del rgano presidencial, especialmente
contralasquerecaiganenrecursosjerrquicos,procedeelrecursode"revisin",afinde
queporesavaelPoderEjecutivosuplaalgnerroroalgunaomisinenquehayaincurrido
al considerar las cuestiones sometidas a su decisin. La procedencia del recurso de
"revisin" contra la decisin del Presidente de la Repblica recada en un recurso
jerrquico,fuesugeridaencomiableyacertadamenteporlaProcuracindelTesorodela
Nacinensusdictmenes.Deestepuntovolveraocuparmemsadelante(n279)(1497).
Qudecirdelasdecisionesdelos"ministros"delPoderEjecutivo?Sonsusceptiblesde
impugnacin mediante el "recurso jerrquico"? Es necesario distinguir la ndole de la
"decisin"dequesetrate.Sisetratarederesolucionesquelosministrospuedendictarpor
ssolos,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionales,osealasrelacionadasconel
rgimeneconmicoyadministrativodesusrespectivosdepartamentos(artculo89(1498)
delaConstitucin),puedepromoversedichorecursoanteelPresidentedelaNacin,en
cuyocasoelrefrendodeberequerrselealministroqueintervieneenreemplazodeaqulen
loscasosdeimpedimento.AquelministronoactacomointegrantedelPoderEjecutivo,
sinocomojefedeundepartamentodegobierno(1499).Perosilaactuacinydecisindel
ministrofuereensucarcterdeintegrantedelPoderEjecutivo,elrecursojerrquicosera
improcedente,porque,segnqueddichoenunprrafoanterior,esinadmisibleelrecurso
jerrquicocontraactosdelrganopresidencial(1500).Vaseeln273.
Encuantoalasdecisionesdelos"secretariosdeEstado",procedeelrecursojerrquico?
Contralasdecisionesdetalesfuncionariosdichorecursoesprocedentesindudaalguna:1)
porqueellosnointegranelPoderEjecutivo,elcual,apartedelPresidentedelaNacin,
nicamenteestaraintegradoporlos "ministros" (vernmeros173174),peronoporlos
secretarios de Estado; de modo que lo dicho acerca de la improcedencia del recurso
jerrquicocontraactosdelPoderEjecutivonoalcanzaalossecretariosdeEstado;2)sin
perjuiciodeloqueantecede,esdeadvertirqueelrecursojerrquicoseotorgacontraactos
administrativosde"funcionariospblicos",carcterqueinvistenlossecretariosdeEstado.
4)Losactosdelaautoridad "policial" estnsujetosalrecursojerrquico(1501).Ental
ordendeideaslasdecisionesdelJefedePolicadelaCapitalpuedenserobjetoderecurso
jerrquicoanteelPoderEjecutivo,yaqueelPresidentedelaRepblicaeselmximo
superiorjerrquicodelaAdministracinNacionalalaqueperteneceelJefedePolica,a
lavezqueeseljefeinmediatoylocaldelaCapital(1502)(ConstitucinNacional,artculo
86(1503),incisos1y3(1504)).Elartculo1deldecreton7520/44,noexcluyealas
resolucionesdelJefedePolicadelrecursojerrquicoqueahseestablece(1505)(1506).
Tal es el "principio"; pero ste slo es aplicable respecto a derechos de substancia
exclusivamente"administrativa".Losderechosdendole"poltica"quedanexcluidosdetal
principio.

p.303

LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintuvooportunidaddepronunciarseencuestiones
comolaquedejoexpuesta.As,conreferenciaalderechode"reunin",porconsiderarque
al respecto las facultades del Jefe de Polica de la Capital surgan del Cdigo de
ProcedimientosenloCriminal,declarquetratndosedelderechodereunin,anteuna
resolucin del Jefe de Polica denegatoria del permiso respectivo, puede promoverse
directamente el recurso extraordinario de inconstitucionalidad ante ella, a pesar de la
existenciadelrecursoadministrativoreglamentadopordecretodelPoderEjecutivo(1507).
EsposiblequecontalsentencialaCorteSuprema,antelaeventualtardanzadelPoder
Ejecutivopararesolverelrecursojerrquicoquesepromoviereantel,tratdeimpedir
que el ejercicio del derecho de reunin quedase frustrado. Es ajustada a derecho tal
decisin?Contestoafirmativamente,pues,comoyaloexpresenformareiteradaenvarias
partesdeestaobra(vernmeros223,238y,especialmente,248),lapotestaddelPoder
Ejecutivoparareglamentareinstituirvlidamenteelrecursojerrquicoserefierealrecurso
que,sibien seejercita dentro de laAdministracin Pblica, contemple exclusivamente
derechosdendole "administrativa";encambio,enelcasodelderechodereuninnose
tratadeunderechodenaturaleza"administrativa",sinodeunderechodendole"poltica",
cuyoejerciciodebeserreglamentadoporelPoderLegislativo,atravsdeunaleyformal.
Deahquetodoloatinentealderechodereuninquedeexcluidodelrecursojerrquicoa
queserefiereeldecreton7520/44(1508).Porello,ycomoalrespectolaCorteSuprema
invoclasdisposicionesdeunaleyformal(CdigodeProcedimientosenloCriminal),
estimoquesufalloseajustaanuestroordenjurdico.Lavadelrecursojerrquicopudoser
seguidaporlosrecurrentesenelcasomencionado,sielloslohubiesendeseado;pero,por
lasrazonesexpresadas,alosefectosdelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadno
estabanobligadosaseguirla(1509).
5)Loatinentealrecursojerrquicocontraactosde entidadesautrquicasinstitucionales
debeanalizarsedesdedospuntosdevista:a)respectoasidichorecursoprocedecontra
todo actodedichas entidades;b)acerca delalcance oextensindelrecursojerrquico
contraactosdedichosentes,enlossupuestosenqueelrecursoseaviable.
Deesteltimoaspectodelrecursojerrquicoensuvinculacinconentidadesautrquicas,
meocuparmsadelanteenpargrafoaparte.Ahoraslomereferiralprimerodelos
aspectosenunciados.
Conrelacinalosentesautrquicos,elrecursojerrquiconoprocedecontratodoactode
dichasentidades.Deacuerdoalartculo1,segundaparte,deldecreton7520/44,enestos
casoselrecursodereferencia "no" procedecuandolasentidadesautrquicas "hubiesen
obradocomopersonasjurdicasciviles"(1510).
Enconsecuencia,tratndosedeentidadesautrquicas,elrecursoencuestinsloprocede
cuandotalesentidadeshayanactuadoenelcampodel derechopblico,desplegandosus
potestades administrativas stricto sensu. As, por ejemplo, tratndose de un contrato
"administrativo", el recurso jerrquico sera procedente; en cambio si se tratare de un
contrato"civil"dederechoprivado,ensumadelaAdministracin,elrecursojerrquico
esimprocedente(1511).

p.304

6)Tratndosedelasuniversidadesnacionales,elrecursojerrquiconoprocederespectoa
lasresolucionesdelConsejodelaUniversidad.Aslodisponeelartculo5deldecretoley
n10775/56,quedice:"ContralasresolucionesdelConsejodelaUniversidad,seanlas
dictadasdeacuerdoconloprevistoenelartculo33,inciso1deldecreto6403/55oen
funcindeloestablecidoenelartculo4delpresentedecretoley,ocualesquieradeotro
carcteronaturaleza,nohabrrecursosjerrquicos"(1512)(1513).
Acerca del decretoley n 10775/56, en sus aspectos jurdicos, me he ocupado
precedentementeenelnmero249,alcualmeremito.
7)Elrecursojerrquiconoprocedecontralosactosemitidosporrganosadministrativos
cuyas funciones o actividades sean de tipo "jurisdiccional". Sobre esos rganos o
funcionariosnoexistepoderjerrquico.Larazndetodoestoesobvia,puesalrespectose
aplicaporreflejolasituacindeljuezqueintegraelPoderJudicial,mbitodondenohay
"subordinacin",sinomera"coordinacin".Encambio,elrecursojerrquicoesexpresin
delpoderjerrquicoodemando(1514)(1515).
8)Tampocoprocedeelrecursojerrquicocontralosactosderganos "consultivos",es
decirrespectoalos"dictmenes"emitidosporstos.
Larazndeelloestriple:enprimerlugar,porquelosrganos"consultivos"hllansefuera
delajerarquapropiamentetal(1516);ensegundolugar,porque,deacuerdoalartculo1,
segundaparte,deldecreton7520/44,dichorecursonoseadmite"contralasmedidas
preparatorias de decisiones administrativas, ni contra los informes administrativos",
referenciaqueincluyealosdictmenesdelosrganosconsultivosoasesores(1517);en
tercerlugar,porquelosrganos"consultivos"noemiten"actosadministrativos",requisito
sinequanonparalaprocedenciadeunrecursojerrquico(art.89deldecreto1759/72).
9)Conreferenciaalas "empresasdelEstado" elrecursojerrquicoofrecemodalidades
singulares,dadoqueennuestropascomotambinocurreenotrosgranpartededichas
empresas,apesardesusfinalidadesdetipoindustrialocomercial,hllaseconstituidacomo
"entidadautrquica".
Laprocedenciaonodelrecursojerrquicorespectoaactosdedichasempresasdepende,
entonces, de la organizacin jurdica que se le haya asignado. De todo eso me ocup
precedentementeeneln141,alcualmeremito.
254.b)Encuantoalactoensmismo.
1) Para la procedencia del recurso jerrquico debe tratarse, ante todo, de un "acto
administrativo".En estesentido eldecreto n 7520/44,artculo 1, diceque elrecurso
procedercontralas"decisiones",etctera(1518).Elmero"hecho"administrativonodara
lugaralrecurso.Elacto"civil"delaAdministracintampocopodradarlugaralrecurso
jerrquico,yaqueparaestoesindispensableelacto"administrativo"(1519).Ensntesis:el
EstadoAdministracinPblica,enlaespeciedebehaberactuadoenelcampodelderecho
pblico(1520).

p.305

Enloatinenteasilas"circulares"e"instrucciones"administrativassononosusceptibles
deserrecurridasporlosadministrados,vaseprecedentemente,n27,textoynota195.
2) Para que el recurso jerrquico proceda no debe tratarse de simples medidas
"preparatorias"dedecisionesadministrativas;tampocodebetratarsedemeros"informes"
administrativos.Aslodisponeeldecreton7520/44,artculo1,segundaparte(1521).
Quhadeentendersepormedidas"preparatorias"?
Antetodo,advirtaseelpocoaciertoenlaredaccindelpreceptocitado,quedespusde
negarlaprocedenciadelrecursojerrquicocontra"medidas preparatorias dedecisiones
administrativas", agrega: "ni contra los informes administrativos". Los "informes"
administrativos, conrelacinauna"decisin"administrativa,sonobviaseindubitables
"medidas preparatorias" (1522) . El texto en cuestin incurre, pues, en redundancia o
pleonasmo.
Sehadichoquemedidasoactospreparatoriossonlosquenoproducenefectosjurdicos
inmediatos (1523) . Tal nocin debe ser completada con otros datos. Estimo que por
"medidaspreparatorias"debenentenderselasque,porsmismas,noseansusceptiblesde
producirefectosjurdicosinmediatosy"definitivos"(1524).
Un"informe"adversoaunapersonapuedesercausaparaquelaAdministracinPblica,
sindictarunaresolucinexpresa,seabstengadeaccederaloquedichapersonasolicita.Se
trata,pues,deunamera "abstencin";nodeuna "decisin"denegatoria.El"informe"en
cuestinconstituyeuna "medidapreparatoria";noobstante,enelejemplodadoprodujo
efectos jurdicos inmediatos: la abstencin de la Administracin; pero estos efectos
jurdicos,sibieninmediatos,nosonopuedennoser"definitivos".Poresoestimoqueeste
ltimo requisito el efecto jurdico "definitivo" debe integrar la nocin conceptual de
"medidapreparatoria"respectoaunadecisinadministrativa.
Las respectivas "medidas preparatorias" son "presupuestos" de la pertinente decisin
administrativa(1525).
Especficamenteculessonlosactosqueintegranelconceptode"medidaspreparatorias"?
Tngasepresentequehadetratarsedemedidasrealizadas"porlaAdministracinPblica",
oprovenientesdeella,puesslorespectoamedidasdeeseorigenpuedereferirseelrecurso
jerrquico.Ladoctrinaestcontesteenconsiderarcomo "medidaspreparatorias",entre
otros,alossiguientesactos:1)losprovenientesderganosconsultivos(dictmenes)(1526)
;2)lasmedidasqueimpliquenlacomprobacindelaexistenciadedeterminadoshechoso
circunstancias que, a su vez, pueden servir de base a una decisin concreta (actas de
comprobacin,dereconocimiento,deinspeccin,etc.;sumarios).Entrelosdictmenesde
losrganosconsultivosylasexpresadasmedidasde"comprobacin"existeunadiferencia
esencial:losprimerostrasuntanoexpresanunaopinin,entantoquelassegundasslose
refierenalaexistencia onodedeterminados hechos (1527).Asimismoseconsideran
simples"medidaspreparatorias"losproyectosderesolucinylasresolucionesemitidas
ad referendum (1528) . Los "informes" tambin deben tenerse como "medidas

p.306

preparatorias",sinperjuiciodequepordisposicinexpresadelartculo1deldecreton
7520/44elrecursojerrquicoesimprocedenteasurespecto(1529).
3) Los actos llamados de "gobierno" no son susceptibles de impugnacin mediante el
recurso "jerrquico", porque se trata de actos que nica y exclusivamente pueden ser
emitidos por el Poder Ejecutivo (rgano presidencial); siendo as, va de suyo que la
impugnacinjerrquicanoprocede,dadoqueelPoderEjecutivohllaseenlacspidedela
lneajerrquica,noteniendosobrelsuperiorjerrquicoalguno.Demaneraque,enel
mbito administrativo,elactodegobiernoesirrevisableenvajerrquica,porlarazn
expuesta.
Los rganos centralizados o descentralizados que estn debajo del Poder Ejecutivo
(rgano presidencial) no pueden emitir actos de "gobierno", sino nicamente actos
"administrativos",pueslaactividadde"gobierno",enelordenadministrativo,sloesta
cargodelrgano "presidencial".Losrganosinferiores,centralizadosodescentralizados,
nogobiernan:sloadministran(1530).
4)Losactos administrativosqueserefieranaderechosdendoleosubstancia "poltica",
puedenserimpugnadosporlosadministradosmedianteelrecursojerrquico.Esloque
ocurrira,porejemplo,conunadecisindelJefedePolicadelaCapitalquedenegaseel
permisosolicitadopararealizaruna "reunin" pblica.Tratarase,pues,del "derechode
reunin".
Encasoscomoelexpresadoesprocedenteelrecursojerrquico.Suejercicioquedalibrado
alarbitriodelinteresado.Perosienlaespeciemencionadaeladministradoconsideraseque
ladecisindenegatoria delJefedePolica esinconstitucional, talresolucin puedeser
"directamente" impugnadaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinmedianteel
recursoextraordinariodeinconstitucionalidad,nosiendonecesario,entonces,agotarlava
delrecursojerrquicoparaquelaresolucindelJefedePolicaseconsidere"definitiva"a
losefectosdelrecursoextraordinario.
Enelnmero253,punto4,quedaronexpuestaslasrazonesquejustificanloquedejo
dicho.
5) Los actos administrativos emitidos en ejercicio de una actividad "discrecional" son
susceptiblesdeimpugnacinmedianteelrecursojerrquico(1531).Eldecreton7520/44
noexcluyedesuspreceptosadichacategoradeactos(1532).
Laraznquejustificaloexpuestoeslasiguiente:unavezquelaAdministracinPblica
"emite" un acto en ejercicio de su actividad discrecional, el "contenido" del derecho
emergentedetalactoesdeidnticasubstanciaonaturalezaqueeldelderechonacidodel
ejercicio de la actividad "reglada". Sobre este punto esencial hay uniformidad en la
doctrinacontempornea.Vaseelnmero21,textoynotas142144.Siendoas,ysielacto
administrativo emitido en ejercicio de una actividad "reglada" es susceptible de
impugnacin mediante el recurso jerrquico, por identidad de motivos podr ser
impugnableelactoemitidoenejerciciodeunaactividad"discrecional".

p.307

Qu decir del acto dictado en ejercicio de la discrecionalidad "tcnica"? Esta es una

actividad libre de la Administracin Pblica (1533) , por lo que est al margen de la
impugnacinporlavadelrecursojerrquico(1534).Perodiscrecionalidad"tcnica"no
implica actividad "arbitraria"; en consecuencia, si el administrado adujere razones
atendibles,deberconcedrseleunrecursocontraelrespectivoacto(1535),yasetratede
unrecursode "revisin" (decretoleyn19549/72,art.22),de "aclaratoria" (decreton
1759/72,art.102),uotro.
274. Cules son los "efectos" que puede producir la decisin del recurso jerrquico
respecto al acto impugnado o recurrido, en el supuesto de que se haga lugar a dicho
recurso?
Esnecesariodistinguirsegnsetratedeunrecursocontra elactodeun rganodela
Administracin centralizada o contra el acto de un rgano de la Administracin
descentralizadaorgnicamente(autarqua).
TratndosedeunrecursocontraunactodelaAdministracincentralizada,losefectosdela
"decisin"quehagalugaralrecursosonplenos.Puedencomprendertantolailegitimidad
como la oportunidad del acto; ste, mediante revocacin, puede ser extinguido por la
autoridadquedecideelrecurso,einclusoelcontenidoosubstanciadela decisin puede
implicar la "sustitucin" o "reforma" del acto impugnado (1578) . Todo esto es una
consecuencialgicadelpoderjerrquicoqueenlaespecietieneyejercitalaautoridadde
control.
Tratndose del recurso contra el acto de una entidad autrquica institucional
(Administracin"descentralizada"),paraestablecerculespuedenserlos "efectos" dela
decisindedichorecurso,esnecesariodistinguirentrelosdiferentestiposdeesasentidades
autrquicas,osea:a)entidadescreadasporleyformal,medianteelejerciciodefacultades
quelaConstitucinleatribuyealCongreso(verbigracia:bancosoficiales,universidades
nacionales, etc.); b) entidades autrquicas creadas por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional, en ejercicio de propias facultades constitucionales; c) entidades autrquicas
indebidamentecreadasporleyformal.
Respectoalasentidadesdelgrupoa),losefectosdela"decisin"quehagalugaralrecurso
jerrquico se limitan a la "legitimidad" del acto impugnado, el que, si bien puede ser
extinguidoporrevocacin,nopuedeser"sustituido"porotroacto,entodooenparte,pues
enestoscasoslaautoridaddecontrolcarecedelpoderde"reforma",queprecisamenteeslo
quediferenciaelpoderdecontrol("controladministrativo")delpoderjerrquico(1579).
Encuantoalasentidadesincluidasenelgrupo b),losefectosdela "decisin" quehaga
lugar al recurso jerrquico, tanto pueden referirse a la "legitimidad" como a la
"oportunidad"delactorecurrido(1580),elquepuedeserextinguidoporrevocacin,pero
nopuedeser"sustituido",seatotaloparcialmente,pues,deacuerdoalateorageneral,en
estoscasosla"iniciativa"paralaemisindeunactolecorrespondealentecontrolado.Si
bienestetipodeentidadautrquica,ennuestroderecho(vern119),continabajoelpoder
jerrquico del PoderEjecutivo, eneste caso dicho poder jerrquico slo llega hasta la

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extincin delacto,nosloporilegitimidad,sinotambinporrazonesde "oportunidad",

peronocomprendelafacultadde"sustituir"o"reformar"elactorecurrido.
Finalmente,respectoalasentidadesautrquicascomprendidasenelgrupoc),los"efectos"
dela"decisin"queadmitaelrecursojerrquicosonexactamentelosmismosqueparalas
entidadesincluidasenelgrupob).
Eldecreton7520/44leatribuaexpresamenteala"decisin"carcter"ejecutorio".Deca
as:"Estadecisinsersiempreejecutoriaysenotificareneltrminodetresdas,al
recurrente y al rgano administrativo que deba hacerla cumplir" (artculo 13, segunda
parte). Estim redundante tal disposicin, pues la "ejecutoriedad" resultante de la
presuncin de legitimidad es una caracterstica normal o general de todo acto
administrativo (1581) ; no habiendo una disposicin que establezca lo contrario, esa
"ejecutoriedad"vadesuyo,siendoentoncesinnecesarioqueunanormaexpresamentelo
declareas(1582).Dictadala"decisin",stadebeserlesnotificadaalrecurrenteyal
rgano administrativo que deba hacerla cumplir; as lo dispone el texto citado. En la
prcticaestosecumpledebidamente,aunqueaveceseltrminoparalanotificacinfijado
enelartculo13,transcripto,seaexcedido.Perosinperjuiciodeesa"ejecutoriedad",tal
como podra ocurrir con cualquier otro acto administrativo, la autoridad que emite la
"decisin"puede suspender o diferir sucumplimiento(artculo13,citado,terceraparte),
cuestinstadelaquemeocuparmsadelanteenotropargrafo.
275.Determinarculeslanaturalezajurdicadela "decisin" queresuelveunrecurso
jerrquico,esdegrantrascendencia:incideenlaproteccinjurdicadelosadministrados.
Basterecordarqueparalaprocedenciadelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
contra un acto administrativo, aparte de otro requisito, dicho acto debe ser de una
naturalezadeterminada,segnlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Vermsadelante,
n280,textoynotas.
En concreto, se trata de saber si dicha "decisin" tiene o no substancia o naturaleza
"jurisdiccional", inquietud que se explica perfectamente, pues, como lo dije en otros
lugaresdeestaobra,noslopuedehaberacto"jurisdiccional"enlaactividaddelPoder
Judicial,sinotambindentrodelaactividaddelpoderadministrador(vereln18,nota120,
yeln240).
Conreferenciaparticularalrecursojerrquico,hesostenidoquela"decisin"querecaeen
elmismo, resolviendoelrecurso,esdesubstancia "jurisdiccional" (vern240).Dicha
"decisin" trasunta el ejercicio de "jurisdiccin", y el acto que la concreta entra en el
conceptode "actojurisdiccional".La "decisin" nolereconocealrecurrenteun nuevo
derecho,sinoque,deserfavorablealmismo,slolereconoceunderechoqueyaposeay
queelactoimpugnadodesconoca;trtasedeunactoque"declara"loque"es"derechoen
el caso concreto (ver el citado n 240). Desde luego, para que el acto se considere
"jurisdiccional" tiene que reunir las condiciones que dejo expresadas; de modo que
nicamente en el supuesto eventual de que la "decisin" que recaiga en un recurso
jerrquiconorenalasmodalidadesocaractersticasindicadas,podradesconocrselea

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esta "decisin" el carcter "jurisdiccional"; pero mientras ello no ocurra, la substancia

"jurisdiccional"dela"decisin"pareceevidente.
La naturaleza "jurisdiccional" de la "decisin" que recae en un recurso jerrquico es
sostenidapordiversosautores;inclusolasostuvoelpropioPoderEjecutivoNacionalen
unodelosconsiderandosdeldecretonmero7520/44(1583).
276.El "silencio"delaAdministracinPblica,ensurelacinconelrecursojerrquico,
debe analizarse en cuanto la Administracin Pblica, en vez de dictar la "decisin"
correspondiente,guardasilencioporunlapsoqueexcedeloprudencial(1584).
Lo atinente al silencio prolongado de la Administracin Pblica, sin dictar sta la
"decisin" que corresponda al "recurso jerrquico", planteaba complejas cuestiones
durantelavigenciadeldecreto7520/44,puesstenoestablecaplazoalgunodentrodel
cual la Administracin deba decidir, y tampoco estableca dicho decreto qu deba
entendersecuandohabiendopasadociertolapsorazonablelaAdministracinnodictaba
resolucin alguna. Estaba obligada la Administracin a expedirse dentro de un plazo
razonable?Sihubieretranscurridodichoplazoyla"decisin"nosehubieredictadopoda
seremplazadalaAdministracinPblicaparaqueseexpida?Taleseranlascuestionesa
considerardurantelavigenciadeldecreto7520/44.Perohoylascosashancambiado,segn
severluego.
LaconductadelaAdministracinPblicaincideenelmbitojurdicodeladministrado,
cuyoderechonoslopuederesultarlesionadoporuna"accin"deaqulla,sinotambin
poruna "omisin" de la misma (1585). As, cuando la Administracin, sindecidir el
recursojerrquicopromovidoporunadministrado,dejatranscurrirunplazoqueexcedelo
razonable,ymximesinoexisteuntextoexpresoacercadecmodebainterpretarseenese
casoelsilenciodelaAdministracin,talinactividadoinercia,alfrustrarelrecurso,daao
perjudicaaladministradoatravsdeunaconductapor"omisin"(1586).Estossupuestos
importanunavirtualdenegacindejusticia(1587),quesehacemspatentesiseadvierte
queaqusetratadeunaactividadquesibienes"administrativa",tieneobviasubstancia
"jurisdiccional".Lossupuestosdereferenciaimplicanasimismoundesconocimientodel
derechodeloshabitantesde"peticionar"alasautoridades,derechoqueunavezejercido
comporta,paraelEstado,laobligacinde"contestar"("responder")aesapeticin.Seha
dicho,conacierto,quetododerechosetraduceenunconjuntodedeberesdelosterceros,
engeneral,haciaeltitulardeaqul;yenestecasoconcreto,elderechodeladministradode
peticionar a la Administracin Pblica, se traduce en el deber inexcusable de sta de
resolverodecidirlapeticindeladministrado;delocontrarioelderechodestequedara
burladoysinrespetoporquien,enlaespecie,hllaseparticularmenteobligadaaello:el
derechodeladministrado quedaraasamerceddelaAdministracin.Recurdeseque,
como una consecuencia del Estado de Derecho, las disposiciones constitucionales
establecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedaddeloshabitantesdelpas,
constituyen restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones de los
poderespblicos (1588),extralimitaciones quetantopuedenresultar deacciones ode
omisiones;deellodedcesequeelderechode "peticionar",comotodoslosotrosquela

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Constitucinconsagra,implicaunodelostantosmediosestablecidosenbeneficiodelos
administrados para evitar o corregir los perjuicios de posibles abusos o errores de los
poderes pblicos, la Administracin entre stos. Tal derecho no puede, pues, ser
desconocido,nitransformadoenalgoineficaz.
Como principio general, la Administracin tiene el "deber" de pronunciarse sobre las
cuestionesqueleplanteenlosadministrados(1589).CuandosepidealaAdministracin
Pblica una declaracin de derecho, el orden jurdico exige que se otorgue o que se
deniegue(1590).Detalsuerte,enestoscasoselsilenciooinactividadprolongadosdela
Administracinimplicanunafaltadecumplimientoaundeberjurdicoquepesasobreella
(1591).Msan:congransentido,unjuezdijoquelainaccindelaAdministracin,para
"decidir"lapeticindeladministrado,configuraun"actoohechoilcito",resultantedela
violacindeundeberjurdico(1592).
Ensntesis:elcomportamientodelaAdministracinPblica,aldejartranscurrirunplazo
queexcedelorazonable,sinresolverlapeticinhechaporunadministrado"decisin"del
recursojerrquico,enestecaso,ademsdelaviolacindeundeberjurdicoasucargo,
trasunta,departedelaAdministracin,unejercicioirrazonabledesuconducta(1593).Un
silencio, inercia o inactividad, as prolongado, trasuntar, entonces, de parte de la
AdministracinPblica,unaconducta"inequvocaymanifiestamenteilegal",requisitoste
queavecessehaexigidoenalgunospronunciamientosjudicialesparalaprocedenciadela
accindeamparorespectoalaactuacindelaAdministracinPblica(1594).
Lacircunstanciadequeelrecursojerrquicoseauncorolariooexpresindel "derecho"
constitucionaldepeticionaralasautoridades,traecomolgicaeinevitableconsecuencia
que la Administracin Pblica deba "resolver" o "decidir" dicho recurso. Obviamente
trtasedeunvirtualdeberjurdicodelaAdministracin.Sistanoresolviereodecidiereel
recursodentrodeunplazorazonable,elexpresadoderechoconstitucionaldepeticionar
resultarainnocuoydesconocido.Losfuncionariosqueposeanunmnimodesensibilidad
cvicaydesentidoderesponsabilidadnopuedendarlugarasituacionesdeindefensin
motivadasporeltranscursodeuninaceptable"silencio".
LaAdministracinPblicatiene,pues,undeberticojurdicode"pronunciarse",enun
sentidooenotro,enlaspeticionesogestionesdelosadministrados,mximecuandose
trate de una materia o asunto que entran en la actividad normal u ordinaria de la
Administracin,yespecialmentesilaintervencinoactuacindeladministradosedebea
trmitesogestionesencuyainiciacinopromocinnoesajenalaAdministracin.
Si en tales circunstancias la Administracin guarda silencio ante un pedido del
administradooparticular,queastiendeaqueseresuelvasusituacin,laactituddeaqulla
implicara un acto irrazonable o arbitrario, con todas las consecuencias jurdicas
correspondientesaestaclasedecomportamientos.
Sihubieretranscurridounplazorazonable yla "decisin" delrecursojerrquiconose
hubieredictadopuedeseremplazadalaAdministracinPblicaparaqueseexpida?En
casoafirmativoculseraelmediojurdicoidneoparalograrlo?

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Esaspreguntashoynotienenrazndeser,porqueloscasosqueplanteanhallanexpresa
solucin en los textos legales vigentes en la actualidad. El artculo 91 del decreto n
1759/72establecequeelplazopararesolverelrecursojerrquicoesdesesentadas;yel
artculo10deldecretoleyn19549/72establececulessonlasconsecuenciasdelsilencioo
ambigedad de la Administracin respecto a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamientoconcreto(1595).Apartedeloexpuesto,tngasepresenteelartculo28
del mencionado decretoley, que expresamente instituye el "amparo por mora de la
Administracin"(1596).
277.La "decisin" querecaigaenelrecursojerrquicopuedeempeorarlasituacindel
recurrente?Procedeenestembitola"reformatioinpeius"?Hayenesteordendeideas
alguna diferencia substancial entre el derecho procesal comn y el procedimiento
administrativocorrespondientealos"recursos"?
Para entender bien esta cuestin es indispensable distinguir entre procedimiento
administrativo"instado"poreladministradoyprocedimientoadministrativopromovidode
"oficio".
Lareformadeunactoadministrativo,empeorandoportalvalasituacindeladministrado
aquienleinteresaoafectaeseacto,noprocedeeneltrmiteadministrativo"instado"por
el interesado a travs de un "recurso". En tal tipo de procedimiento no procede la
reformatioinpeius;stasloseraviableenelprocedimientoestrictamentede "oficio",
realizadoatravsdelpoderde "vigilancia",sinperjuiciodequeaunentonceshayaque
respetarlallamada"cosajuzgadaadministrativa",ola"cuestindecidida"comolellaman
algunosaeseestadodederecho.
En el procedimiento de "oficio" procede la reformatio in peius, lograda a travs de la
revocacintotaloparcialdelacto,porqueentalsupuestolaAdministracin,enejerciciode
supotestadimperativaodemando,revisasuspropiasdecisiones,ejerciendoatravsdela
"vigilancia" jurdicaunaespeciedepolicasobresuspropiosactos,circunstanciaqueno
concurrecuandoelprocedimientoobedeceaun"recurso",valedecircuandoobedeceala
instancia oalpedidodeparteinteresada, pues enestecasolaintervencin del rgano
superior de la Administracin no responde a las expresadas razones de polica, sino,
precisamente, al "pedido" del administrado. De ah que, en los casos de "recursos"
promovidosporlosadministrados,comobienlodijountribunaldeEspaa,"lajurisdiccin
delrganollamadoadecidirlosecircunscribealexamenyalaresolucindelascuestiones
planteadasporlosinteresadosy,porello,nocabelareformatioinpeius,niengeneralel
examen y resolucin de puntos o materias a las que no se extiende la pretensin del
interesadooelrecursoporsteinterpuesto"(1597).
Enelderechoprocesalcomnladecisinquesedicteporelrganodeapelacinnopuede
empeorarlasituacindequieninterpusoelrecurso.Lareformatioinpeiusnoprocedeen
ese mbito (1598) . "La prohibicin de reformar en perjuicio del recurrente, ha sido
unnimementeaceptadaentodoslostiempos,desdeelderechoromanohastanuestrosdas,
ydoctrinariamentenomotivadivergencias"(1599).

p.312

Lo mismo acaece en derecho administrativo, donde, salvo que se tratare de un

procedimiento de "oficio" y sin perjuicio del respeto debido aun entonces a la "cosa
juzgadaadministrativa",lareformatioinpeiusnoesadmisible(1600),tantomssienla
especienoestuviereenjuegouna"evidente"e"indubitable"cuestindeordenpblico.Las
razones que justifican la improcedencia de la reformatio in peius en el procedimiento
administrativoderecursosson,enlofundamental,lasexpresadasporeltribunaldeEspaa
aquehicereferenciaprecedentemente,alasquedebeagregarselaimprocedenciadequela
AdministracinPblica,ensedeadministrativa,extingaactosadministrativosdeclaratorios
dederechosparalosadministrados.Nohayraznoprincipiojurdicoqueaconsejeno
requieranunasolucincontraria.
Sinembargo,nohafaltadoquiensostengaquelareformatioinpeiusnoestprohibidaen
derechoadministrativo,seaqueelloocurraenunprocedimientode"oficio"oa"instancia"
departe,porcuantosiseadmitierequeelsuperiordebaaceptarelactodelinferioraunen
elcasodequeseailegal,conelobjetodenoagravarlasituacindeladministrado,ello
implicaramutilarelprincipiodelalegalidadquedominatodoelderechoadministrativo
(1601).Nocompartoestaposicin.Antetodo,advirtasequesibienesciertoqueen
derechoadministrativoimperaelllamadoprincipiodelalegalidad,paralograrelimperio
deesteprincipionoesposiblevulnerarotrosprincipiosjurdicos;deahquelalegalidaden
derechoadministrativo selogredentrodeciertos lmites quenoesposibleexcedersin
riesgodeincurrirenunprocedimientoviciadooinvlido.Adems,elautorcitadonohace
distincin alguna entre procedimiento administrativo de "oficio" y procedimiento
administrativo"instado"porelinteresado;alcontrario,aestosefectos,dichoautorasimila
oidentificaambosprocedimientos,locualnocorresponde,segnlopusedemanifiesto
precedentemente. En consecuencia, sin perjuicio de lo que ya expres acerca de la
procedencia de la reformatio in peius en el procedimiento de "oficio", la posicin de
Stassinopoulos es inaceptable en el procedimiento administrativo de "recursos".
Precisamente, el principio de la legalidad que impera o debe imperar en derecho
administrativo,impidelareformatioinpeius:1)porque,dehacerselugarasta,quedara
desvirtuadoelprincipiofundamentaldequelaAdministracinPblicacarecedepotestad
paraextinguirtotaloparcialmente,ensedeadministrativa,losactosadministrativosque
hayan creado derechos en favor de los administrados; 2) porque aun dentro del
procedimiento administrativo de los recursos, sigue imperando el principio de que el
rganofacultadopararesolverendefinitivadebecircunscribirsenicamentealexameny
resolucindelascuestionesplanteadasporlosinteresadosrecurrentes.
278.Lainterposicindelrecursojerrquiconosuspende,pors,laejecutoriedaddelacto
impugnado,puesdichainterposicinnoactacomocausalsuspensiva(1602).Dadoque
una caracterstica del acto administrativo es su "ejecutoriedad", para que en un caso
concretostacese,requireseunanorma,disposicinoresolucinadministrativa,expresa,
queaslodisponga.
En lo atinente al recurso jerrquico, la "suspensin" del acto administrativo puede
analizarsedesdedospuntosdevista:

p.313

a)Suspensindelcumplimientodela"decisin"querecaigaendichorecurso.
b) Suspensin del cumplimiento del acto administrativo que se impugn mediante el
recursojerrquico,actoqueconservaplenaejecutoriedadduranteeltrmitedelrecurso
jerrquicooquepuedequedarenplenavigenciaenelsupuestodequedichorecursofuese
desestimado.
Ambospuntosdevista,queendefinitivaplanteanunacuestinsobre"suspensin"deun
actoadministrativo,estncontempladoseneldecretoleyn19549/72,artculos12y9
incisob.
Deacuerdoconelartculo12elactoadministrativogozadepresuncindelegitimidad:su
fuerzaejecutoriafacultaalaAdministracinaponerloenprcticaporsuspropiosmedios
amenosquelaleyolanaturalezadelactoexigierenlaintervencinjudicialeimpideque
losrecursosqueinterponganlosadministradossuspendansuejecucinyefectos,salvo
queunanormaexpresaestablezcalocontrario.Sinembargo,laAdministracinpodr,de
oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por
razonesdeinterspblico,oparaevitarperjuiciosgravesalinteresado,ocuandosealegare
fundadamenteunanulidadabsoluta.
Elartculo9,incisob,establecequelaAdministracinseabstendrdeponerenejecucin
unactoestandopendientealgn recursoadministrativo delosqueenvirtuddenorma
expresaimpliquen lasuspensindelosefectos ejecutorios deaqul,oque,habindose
resuelto,nohubieresidonotificado.
Eneln232meheocupadodelosprincipiosgeneralessobre "suspensin" delosactos
administrativos.Meremitoalodichoah.Peroadviertoquesibienlacomisinredactora
del decretoley sobre procedimientos administrativos, n 19549/72, dej constancia de
haber seguido, en lo esencial, mis opiniones en materia de acto administrativo (ver la
exposicindemotivosdeestedecretoley),eneltranscriptoartculo12seapartdem,
puesmientrasyosostuvequeunodelossupuestosqueautorizabanlasuspensindelacto
eracuandoseestabaenpresenciadeuna"ilegalidadmanifiesta"quesurjadelpropioacto,
elcitadoartculo12,envezdeilegalidadmanifiesta,exigequesetratedeuna "nulidad
absoluta".Noeraestoloqueyosostuve."Ilegalidadmanifiesta"y"nulidadabsoluta"son
cosasmuydistintas.
279. Puede ocurrir que el Poder Ejecutivo, al "decidir" el recurso jerrquico no se
pronunciesobrealgunadelascuestionesplanteadasenelmismoporeladministrado.Qu
alcancecorrespondeasignarleatalsituacin?Hayalgnmediojurdicoparasupliresa
falla?
Bielsaestimaqueellodebeconsiderarsecomorechazotcitodelareclamacinpertinente
(1603).Disientocontalopinin,quetampocoresultacompartidaporlaProcuracindel
TesorodelaNacin,segnloindicarenseguida.

p.314

Conlasolucinaquellega,elautorcitadovirtualmenteleatribuyecarcterde"silencio"a
la respectiva falta de pronunciamiento del Poder Ejecutivo. Mas este criterio no es
aceptable.
Tcnicamente, el caso planteado constituye una "omisin", no un caso de "silencio"
administrativo,puestoqueelrecursofueobjetode "decisin".Slosiestaltimanose
hubieredictadopodraconsiderarseelcasocomounsupuestode"silencio".Hay"silencio"
cuandounaresolucinnoseemite;encambio,hay "omisin" cuandosehaemitidola
decisinoresolucin,perodejandosinresolveralgunadelascuestionesplanteadas.
"Omisin" y "silencio" son dos figuras jurdicas distintas, de efectos jurdicos tambin
distintos.Todoestotieneconsecuenciasprcticasdegrantrascendencia.
Paraquepuedahablarsede"silencio"ynode"omisin"esmenesterquela"decisin"no
sedicte.Enelcasocontempladonoseest,pues,enpresenciadeunsupuestode"silencio"
quehayadeinterpretarsecomorechazoimplcito,valedecir,quehayadeinterpretarseen
contra del administrado. Slo el "silencio" podra determinar tal resultado, no as la
"omisin". Aparte de ello, a ese hipottico "silencio", dada la pertinente mudez de las
normas,tampocohabrabaseparainterpretrselecomonegacindelopedido.Paraqueen
unsupuestodadoal"silencio"delaAdministracinpuedainterpretrselecomorechazoo
negacindelopedido,esmenesterqueunanormavlidaleatribuyaaesesilenciotal
resultadooconsecuencia,locualnoocurraanteriormenteenelcasodelrecursojerrquico
(1604).
Nocorresponde,pues,hablaraquderechazoimplcito,queslopodraaceptarsecomo
una consecuencia del "silencio", que en el caso no existe, aparte de que tal "rechazo
implcito"seraunainterpretacinque,antelamudezdelasnormas,noresultaprocedente
deducirloosuponerloenestecaso.Insisto:enelsupuestoplanteadoslohay"omisin"de
partedelPoderEjecutivo,yno "silencio" departedeste,"silencio"que,interpretado
forzadamenteyalmargendetodanormaqueloautorice,daracomoresultadoun"rechazo
implcito"delacuestinnoconsideradaenla"decisin"recadaenelrecursojerrquico.
TambinlaProcuracindelTesorodelaNacinhaconsideradolaespeciecontemplada
comouna "omisin" delPoderEjecutivo,yconalabablecriteriolgicoadmitiquetal
"omisin" sea suplida por el medio jurdico adecuado entonces para ello: el recurso
administrativode"revisin",resultantedelaaplicacinanalgicadelartculo241delaley
nacionaln50(hoyderogada).
Enefecto:sibieneldecretodelPoderEjecutivoquecontienela "decisin" delrecurso
jerrquicocierralainstanciaadministrativa,ytal"decisin"noesentoncessusceptiblede
serrecurrida dentrodelmbitodelaAdministracin,ellonoobstaaque,enelcasode
haberse omitido el pronunciamiento sobre alguna de las cuestiones planteadas, por
aplicacin analgica del citado artculo 241 de la ley 50, se admitiera un recurso
administrativo de "revisin",aefectos dequeelPoderEjecutivo, reviendoloresuelto,
suplieralaomisinenqueincurri(1605).

p.315

Laaplicacin"analgica"oextensivadelinstitutodela"revisin"quecontienenlasleyes
procesalescivileserapertinenteenelcasoqueahoracontemplo,porquealefectoexistela
"identidadderazn"necesariaparaello.
El mero o simple "rechazo" sea ste expreso o tcito de una cuestin sometida a
juzgamientonoadmite,porprincipio,recursoderevisinasurespecto.Aestaconclusin
sellegarasialhechodenohaberconsideradoeljuzgadorunadelascuestionesplanteadas
porelrecurrente,seleatribuyesecalidadderechazotcito,queasuvezaparejalaideade
"silencio" administrativo.Encambio,otracosadistintaocurreconlamera "omisin",la
cual,porprincipio,autorizaqueserevealaresolucinpertinente.
Demodoque,porlasrazonesexpresadas,contrala"decisin"delPoderEjecutivo,recada
enunrecursojerrquico,quenotomeenconsideracinalgunadelascuestionesplanteadas
por el recurrente, proceda al respecto el recurso de revisin a que haca referencia el
artculo241delaleynacionaln50(1606).
280. Podra promoverse un recurso extraordinario de inconstitucionalidad contra la
"decisin"querecaigaenunrecursojerrquico?
Amicriterio,larespuestaafirmativaseimpone,siemprequeenefectola "decisin" de
referenciavulnerealgnderechoogarantaconstitucional,ysiemprequeelordenamiento
jurdiconoreconozcaotravalegalparaimpugnardicha"decisin".
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, trasladando el concepto de "sentencia
definitiva" delmbitojudicial (ley48,artculo14)almbitoadministrativo,aceptala
procedencia del recurso extraordinario contra decisiones de funcionarios u rganos
administrativos,cuando,porley,selesautorizaadictarresolucionesdenaturalezajudicial,
esdecir,deaquellasque,enelordennormaldelasinstituciones,sonpropiasdelosjuecesy
siemprequetalesresolucionestengancarcterfinalynosean,portanto,susceptiblesde
revisinjudicial(1607).
Enelsupuestodela"decisin"recadaenunrecursojerrquico,sidicha"decisin"vulnera
efectivamente algn derecho o garanta constitucional, el recurso extraordinario de
constitucionalidadqueentoncessepromovierecontraellasera,enprincipio,procedente
(1608),puesenlaespecieconcurrenlosdosrequisitos "esenciales"exigidosalrespecto
porlaCorteSuprema:carcter "jurisdiccional" deladecisin(quereemplazayocupael
lugar de la "sentencia" del orden judicial); inexistencia de otra va para impugnar la
expresada"decisin"(inexistenciadeotrava,queentoncesconvierteen"definitiva"ala
"decisin"administrativa).
Acercadelcarcteronaturaleza "jurisdiccional"delareferida"decisin"meheocupado
precedentemente(nmeros240y275).Meremitoalodichoenesoslugares.
Encuantoalainexistenciadeotravaparaimpugnarel"acto"quefueobjetodelrecurso
jerrquico,elloesevidente,puessialrespectoprocedielrecursojerrquicoesporqueno
habaotravadeimpugnacin(vaseeln256).Encuantoalainexistenciadeotrava

p.316

judicialparaimpugnarla"decisin"mismarecadaenelrecursojerrquico,vadesuyoque
separtedeellocomodeunapremisalgica;delocontrarioelactonosera"definitivo"a
losefectosdelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad.Demodoquesidespusde
dictada esa "decisin", el Estado pudiese ser objeto, por ejemplo, de una demanda
contenciosoadministrativa,elrecursoextraordinariocontrala"decisin"mencionadasera
improcedente.Perositalposibilidadnoexistiere,elrecursoextraordinarioprocedera.
281.Elrecursojerrquico,apartedesufinalidadesencial,queconsisteenmantenerla
juridicidaddentrodelaAdministracin,tiendeaevitaraccionesjudicialesquedaenal
Estado.Duranteeltrmitedelrecursojerrquico,laAdministracinpodradvertirsiel
administradotieneonoraznenloquepide;sicompartelatesisdelrecurrente,lacuestin
queda ah solucionada; pero si no la comparte, la Administracin tiene por lo menos
oportunidaddeformarseunaideaprecisadeloqueesobjetodediscusin,comoasimismo
tendroportunidaddeprecaverseparaunaeventualaccinantelostribunalesdejusticia.
Entalcaso,la"litis"judicialnoseraunactosorpresivoparalaAdministracin.
RechazadoelrecursojerrquicoporlaAdministracin,silacuestindebatidalopermite,
podracudirsedirectamentealavajudicial,envirtuddequedarsatisfechoelrequisito
exigido por el artculo 1 de la ley nmero 3952, de demandas contra la Nacin
(actualmente,tngasepresenteeldecretoleyn19549/72).
Elreclamoqueeladministradoformuleatravsdeunrecursojerrquico,enelsupuestode
quetalreclamoseadesestimadoporlaAdministracinPblica,valecomo"reclamacin
administrativaprevia"alosefectosdepromoverunademandacontralaNacin.Lareferida
reclamacinefectuadaenbasealrecursojerrquicoesidneaalrespecto,pueslaleyn
3952 no requiere que la reclamacin de referencia se haga de acuerdo a una forma
determinada;dichaleysloexige"queseacreditehaberprecedidolareclamacindelos
derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo, y su denegacin por parte de ste"
(artculo1).Vadesuyoquelareclamacinpromovidamedianteunrecursojerrquico,y
elrechazodesteporelPoderEjecutivo,llenansobradamenteelmencionadorequisitode
laleyn3952.
Loqueantecederesultabaconfirmadoporelconsiderando3deldecreton7520/44,sobre
recursojerrquico,quedecaas:"Quelarevisinfundadaenconsideracionesdeequidad,
moralidad y justicia sobre los actos administrativos, tiende lgicamente a evitar en lo
posibleaccionesjudicialescontralaNacin"(1609).
La doctrina est conteste en que la resolucin desestimatoria del recurso jerrquico es
idneaparaabrirlavadelainstanciajudicial(1610).
282.Unavezdictadala"decisin"querechazaelrecursojerrquicodentrodequplazo
debeopuedeocurrirseanteelPoderJudicialdemandandoalaNacin?
Nadadecaalrespectoeldecreton7520/44,ynadapodadecireneseordendeideas.El
Poder Ejecutivo, constitucionalmente, slo tiene potestades para dictar normas que
autolimiten sus propias atribuciones, o que regulen el derecho de "peticionar" de los

p.317

administrados dentro del exclusivo mbito de la Administracin Pblica y acerca de

materia"administrativa".Laregulacindelaactividaddelosadministradosmsalldela
esferainstitucionaldelPoderEjecutivo,escapaalasposibilidadesconstitucionalesdeeste
poder,yentraenlazonade"reservadelaley".Todoestoconstituyeunlmitealapotestad
reglamentariadelPoderEjecutivo(1611),puesningunadisposicinconstitucionalautoriza
expresa o implcitamente al Poder Ejecutivo para dictar reglamentos autnomos con
semejantecontenidooalcance,queexcedeelcorrespondienteala"zonadereservadela
Administracin".
Enelordennacional,constitucionalmentesloelCongresotieneatribucionesparafijarel
plazodentrodelcuallosadministrados,cuyorecursojerrquicohayasidorechazado,deben
opuedenpresentarseanteelPoderJudicial demandandoalaNacin(argumentoartculo
67,incisos11y28(1612)delaConstitucin).Antao,yalaCorteSupremadeJusticiade
laNacinsentelprincipiodequeningunadisposicinconstitucionalseoponeaqueel
Congresofijeunplazoalderechoparareclamardeunaresolucinadministrativa(1613).
Hastaelao1972ellegisladornohabahechousodesusatribuciones enesesentido.
Guardsilencio.Enloscasosocurrentescmohaderesolverselacuestin?(1614).
Sihubierealgunaleyespecialquedetermine,paraelcasoparticularaqueellaserefiere,el
plazodentrodelcualdebeocurrirseantelajusticiademandandoalaNacin,elintrprete
deberatenerseaeseplazo.Peroenlossupuestosenquenohayaleyalgunaqueregulelo
atinentealplazodereferencia,lapresentacinidneaantelajusticiaylapromocindela
respectivademandapodrnhacersedentrodecualquierplazo,entantonoseproduzcala
prescripcindelaaccincorrespondiente.
283. Si el recurso jerrquico fuere rechazado, debido a su improcedencia manifiesta
incurreelpromotordelmismoenalgunaresponsabilidad?
Correspondedistinguirentrerecursopromovidoporunadministrado,ajenoaloscuadros
delaAdministracin,yrecursodeducidoporunfuncionariooempleadopertenecienteala
misma.
La promocin de un recurso jerrquico constituye la expresin de una de las tantas
libertadesesencialesdelindividuo.Nohadeolvidarsequetrtasedeunareglamentacin
particularizadadelderechoconstitucionalde"peticionar"alasautoridades.Deahque,por
principio, la deduccin de un recurso jerrquico, que despus resulte desestimado, no
aparejeresponsabilidaddeespeciealguna,puesaquesaplicableelprincipiogeneralde
derechocontenidoenelartculo1071delCdigoCivil,encuyomrito"elejerciciodeun
derecho propio, o el cumplimiento de una obligacin legal, no puede constituir como
ilcitoningnacto".Taleselprincipio.
Excepcionalmente,sielrecursolohubierepromovidounfuncionariooempleadodela
Administracin, su rechazo podra implicar una responsabilidad "disciplinaria", en el
supuesto de que el recurrente hubiere procedido con dolo o falta de respeto hacia sus
superiores.Peroestainterpretacinhadeserrestrictiva,comodebenserloengenerallas

p.318

queconduzcanaunarepresin,cualquieraseasundole.Eldoloolafaltaderespetodeben
aparecerntidosyenformaindubitable.
284.Despusdelalargaexposicinprecedente,correspondeahoraunabreveconsideracin
crtica acerca del reglamento orgnico sobre recurso jerrquico (decreto n 7520/44 y
complementarios)vigenteenelordennacional(1615).
El objetivo esencial de dicho recurso, o sea lograr la "juridicidad" dentro de la
Administracin,sehaconseguidoengranparte,reduciendoasnoslolasproporcionesdel
"error"enlasdecisionesadministrativas,sinotambinlossupuestosdearbitrariedadenlas
mismas.Sitaljuridicidadactualmenteannoesplena,ellonosedebeprecisamenteal
reglamento orgnico sobre recurso jerrquico, sino a interpretaciones restringidas o
equivocadasquealgunosfuncionarioslesdanaciertasinstitucionesjurdicas.Eneseorden
deideas,lafallanoesdelpreceptosinodelhombrequeloaplica.
Peroeldecretoorgnicotambintienesusdeficiencias.Antetodo,cuadraadvertirque
comolafechadesuemanacinesanterioraladecreacindelas secretarasdeEstado,
ello plante una situacin de incertidumbre en cuanto a las atribuciones de dichas
secretaras para intervenir enlos recursos jerrquicos, incertidumbre que hasta hoyfue
superada mediante constructivas interpretaciones de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin.Cuandosereestructure lareglamentacin deesterecurso,habraqueconcretar
culessernenlopertinentelasfuncionesdelassecretarasdeEstado.
Otrafalla lamsgravedetodas,amicriterio eslatotalfaltadeplazoparaquelos
distintosorganismosmenores,yespecialmentelasasesorasjurdicasdelasreparticiones,
emitan sus respectivos dictmenes. Conozco un caso donde el asesor letrado de una
secretaradeEstadodejtranscurrirmsdediezmesessinexpedirse,actitudquerevela,a
lavezqueincompetenciatcnica,faltadesensibilidadmoralparaeldesempeodetan
delicadafuncin.Habraqueestablecerplazosdentrodeloscualesdebernexpedirselos
organismosqueintervenganeneltrmitedelrecursojerrquico;desdeluego,paraelcaso
enquelosfuncionariospertinentesnoseexpidierendentrodelosplazosquesefijen,deben
establecerseseverassanciones,queinclusopodranllegardesdelasuspensindelpagode
habereshastalacesantaautomticadelmalfuncionario.
Tampocosealaeldecretoorgnicoelplazodentrodelcualdeberdictarsu "decisin"
definitivaelPoderEjecutivo(1616).Sibienesexactoque,dadalaelevadajerarquadelas
personasqueintegranelPoderEjecutivo,resultaadmisiblequelapropiaestructuramoral
de dichas personas les impedir retardar indebidamente la "decisin" del recurso, creo
preferiblequeeldecretorespectivofijeeseplazo,queentoncesserunmotivomspara
queelPoderEjecutivotratedenodemorarlaexpresada"decisin"delrecurso.Diraseque,
enesealtoniveljerrquico,lasolaexistenciadelplazodentrodelcualdebadictarsela
"decisin",constituirunagarantamoraldeceleridadparalosadministrados.Nointeresa
que,enestecaso,nosefijesancinparaelsupuestodequeladecisinnoseadictada
dentrodelplazo,puesaquestamosenelterrenopurodelasautolimitacionesporpartedel
PoderEjecutivo.Loqueimportaaqueslaresponsabilidadmoralqueindiscutiblemente
debeaceptarseenelPresidentedelaRepblicaycolaboradoresinmediatos,locualhar

p.319

queelJefedelEstadotratederespetarelplazoquesehayasealadoalefecto.Esnecesario
creerenelPresidentedelaNacin,cualquieraseaelpartidopolticoquelehayallevadoa
esa posicin; cuando un ciudadano llega a ese sitial augusto, debe considerrsele, con
prescindencia de su condicin humana, como smbolo del orden y de la jerarqua,
despojadoya detodamezquindad yslo animado del propsito dehacer todoel bien
posible en beneficio de sus conciudadanos: todo hombre que llega a Presidente de la
Repblicasecolocaenlosumbralesdelahistoria,encuyoseveroclaustrohadeentrarse
conelalmaengracia.NingnPresidentedelaNacin,sabiendoqueexisteunrecurso
jerrquicopendientededecisin,senegararesolverlodeinmediato.CreoenelPresidente
delaRepblicaporquecreoenlasinstitucionesdelaNacin.
Encuantoalaposibleactuacindemenoresadultos,comorecurrentes,laredaccindel
decretonmero7520/44esoscurayobligaalasinterpretacionesaquehicereferenciaenel
n260.Enunaprximareforma,tantolorelacionadoconelrecursojerrquicocomoconla
eventualrevocatoriapreviaquepromovierenmenoresadultos,debenponersedirectamente
atonoconlasensatadisposicindelartculo283 delCdigoCivil.Estimoqueeneste
orden de ideas, la disposicin del Cdigo Civil es aceptable porque es razonable, no
correspondiendoentoncesqueelderechoadministrativoleintroduzcamodificacionesaese
precepto(1617).
Conreferenciaaotrasfallasqueofrecalaanteriorreglamentacindelrecursojerrquico,
fallas que en parte fueron subsanadas por los decretos 1759/72 y 1744/73, escrib lo
siguientequetranscriboennotayquebienvalelapenarecordar(1618).
Miexperienciapersonalmeindicaquelamsgravedetodaslasdeficienciasanotadases,
comodije,lafaltadeplazosdentrodeloscualesdebanexpedirselosdiversosorganismos
menoresintervinientes(reparticiones,asesoras,etc.),locualdesnaturalizaaesterecurso,
desvirtuandolosaltosfinesquesetuvieronenvistaalinstituirlo.Enelestadoactualdela
redaccindeldecretoorgnico,elrecursopierdesucarcterdeinstrumentodedefensade
derechossubjetivos eintereses legtimos,paraconvertirseenunaespeciedepedidode
"gracia",porqueestoynootracosaesloqueresultacuandoelavancedeltrmitedel
recursodependedequeaesosorganismosmenoreslesplazcaexpedirseenlascuestiones
en que deban hacerlo. El administrado no puede ni debe quedar supeditado a que las
reparticionesadministrativasyasesorasquieranonoexpedirse.Esindispensablequea
stasselesfijeunplazodentrodelcualhabrndehacerlo,bajoapercibimientodelas
severassancionesaquehicereferencia.Recinentoncespodrdecirsequeeladministrado
tiene un instrumento jurdico idneo para defender sus derechos e intereses legtimos.
Tngansepresenteslosdecretos1759/72y1883/91.
Parte Tercera CONTROLES JUDICIALES A LA ADMINISTRACIN PBLICA
(CONTROLESEXTERNOS)
SUMARIO:285.Aclaracinfundamental.Razndelestudiodedichostiposdecontrolen
estaobra.286.Accinpopular.Nocinconceptual.Caracteres.Lacuestinenelderecho
argentino.287.Accindeamparo.288.Recursoextraordinariodeinconstitucionalidad.

p.320

285. Si bien en esta obra se estudian los diversos tipos posibles de control "en" la
Administracinyque,porende,integranla "organizacinadministrativa",corresponde,
sinembargo,hacerunasomerareferenciaaloscontrolesexternosdequeessusceptiblela
Administracin.Trtasedeloscontrolesjudiciales"alaAdministracin".Enesaforma,y
con la salvedad apuntada, quedar completo el cuadro de los posibles controles a la
actividadadministrativa.Ciertamente,talescontrolesexternosnopertenecenprecisamente
ala"organizacinadministrativa",sinoalordenamientojurdicogeneraldelpas.
286.EntreloseventualesmediosdecontrolexternosalaAdministracincabemencionar,
primeramente,dadasuantigedadcomoinstitucinjurdica,ala "accinpopular",cuyo
origendatadelderechoromano(1619).
Trtasedeunmediodecontrolpblico,quetiendeadefenderlalegalidad.
Noessteuntipodecontrol"administrativo",sino,precisamente,"popular":alrespectola
iniciativanolecorrespondealaAdministracin,ninaceensumbito,sinofueradeste;
dicha "iniciativa" le corresponde al "administrado", quien la promueve ante otro poder
estatal:elJudicial.Esuncontrol"alaAdministracin",quevienedesdeafuera.Poresose
dicequeesuncontrol"alaAdministracin"detipojudicial(1620).Ensntesis:nosetrata
deunaformadecontroldequedisponelaAdministracin,sinodeunaformadecontrolar
"alaAdministracin".
Eladministradoqueejercitelaaccinpopularnonecesita,paraello,latitularidaddeun
derechosubjetivonideuninterslegtimo.Bastaalefectoun"interssimple".Laaccin
popular,cuandolaleylaotorga loqueesindispensablequeasseaparaconsiderarla
existenteenunordenamientojurdico,lecorrespondea cualquierciudadano delpueblo
(cuivisdepopulo)(1621).
Dadoelobjetodelaaccinpopular,losautoresitalianoslaconsiderancomoejemplotpico
deejercicioprivadodefuncionespblicas(1622).
Nuestroordenamientojurdicoactualnomencionalaaccinpopular.Laincluanuestra
antigualeyelectoral(n8871,artculo90);peronilaleyelectoralposterior(n14032,del
ao1951),nilavigenteenlaactualidad(leyn14292,delao1953)lamencionan.De
manera que hoy, entre nosotros, la referencia a la accin popular tiene mero valor
doctrinario.
Nodebeconfundirselaaccinpopularconlasimple"denuncia".Laactualleyelectoraln
14292,artculo4,infine,instituyela"denuncia"(nolaaccinpopular)(1623).
287.OtromedioposibledecontrolalaAdministracinesla"accindeamparo".Tambin
steesunmediodecontrolquevienedeafuera,puestalaccindebeserpromovidaanteel
Poder Judicial. Puede proceder ya sea a raz de "actos" o de "omisiones" de la
Administracin Pblica. Precedentemente, n 276, nota, me ocup de los principios
generalesdela "accindeamparo" comomediodecontrol "alaAdministracin".Me
remitoalodichoentonces(1624).

p.321

288.Finalmente,entrelosmediosdecontrolexterno"alaAdministracinPblica",cuya
esencia es "judicial", corresponde mencionar al "recurso extraordinario de
inconstitucionalidad",que,reunidosqueseanciertosrequisitos,procederespectoa"actos
administrativos".DebepromovrseleparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
En el n 280 me he ocupado del recurso extraordinario de inconstitucionalidad en su
relacinconlosactosadministrativos.Meremitoaloexpuestoeneselugar.

p.322

4)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina36."Enrealidad,diceestetratadista,elpoderdel
Estadoesunosolo,perodiferenciadassonsusfuncionesjurdicas"(tomo2,pgina220).
Fraga,refirindosealEstado,dicequeenlaprcticaseusanindistintamentelostrminos
"atribuciones"y"funciones",peroquestoshacenreferenciaanocionesdiferentes,porlo
queesprecisodarlessusignificacinexacta.Paral"lasfuncionesconstituyenlaformade
ejercicio de las atribuciones" (Gabino Fraga, pgina 33); pero este concepto no es
concluyentenisatisfactorio,pues,contrariamentealoqueexpresaFraga,podradecirse
quelas "atribuciones" constituyen la formadeejercicio de las "funciones".Quiz esta
ltimaseaunanocinmsprecisayaceptable,tantomscuantolas"funciones"sehacen
efectivasmedianteel"poder"estatal.Cuandosehablade"atribucin defuncionesalos
rganos",debeentendersequesetratade"asignacin"defuncionesalosmismos.
(5)Fischbach:"TeorageneraldelEstado",pgina138.Enigualsentido:Jellinek:"Teora
generaldelEstado",pginas376377,quienexpresaqueesposiblehablardeunadivisin
decompetencias,peronodeunadivisindepoderes(pgina377).R.CarrdeMalberg
recalcaquela potestaddelEstadoesuna yqueesnecesario,porlotanto,empezarpor
establecerla unidaddelpoderdelEstado("TeorageneraldelEstado",pgina249,nota,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948). Adems, vase: Ranelletti, "Corso di
istituzionididirittopubblico",pginas32ysiguientes.
(6)El"poder"o"imperium",juntamenteconel"territorio"yel"pueblo",representanlos
elementos constitutivos esenciales del Estado (Fischbach: "Teora general del Estado",
pginas 19, 101, 111 y 112; Orlando: "Diritto pubblico generale", pginas 187 y 188;
Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pginas18,24y32).
(7)"...ydebeadmitirsequelafuncinadministrativaesunamanifestacinespecialdel
poderdelEstado"(VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas220221).
(8)Hauriou:"Prcis",pginas813.
(9)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina247.
(10)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina55.Enigualsentido:Duguit:
"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pginas287288.Comoconsecuenciadelodicho
eneltexto,elrganoadministrador,porejemplo,puederealizaractos"jurisdiccionales",
que entonces gozan de ciertas prerrogativas propias de stos. As, si bien el "recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad",enprincipiosloprocederespectode"sentencias"
definitivas(ley48,artculo14),laCorteSupremadeJusticiadelaNacinadmitedicho
recursorespectodeactosprocedentesdelrganoadministrador,siempreycuandodichos
actostengancontenidoosubstancia"jurisdiccional",o,comodijoelTribunal,cuandolos
rganosofuncionariosdelaAdministracinhanejercidofacultadesjudiciales,esdecir,las
que,enelordennormaldelasinstitucionesincumbenalosjueces,ysonirrevisiblesporla
va judicial ("Fallos", tomo 246, pgina 269, in re "Guido Soaje Ramos" ; tomo 248,
pginas 516 518, in re "Martn Aberg Cobo"; este ltimo fallo vaselo tambin en
"JurisprudenciaArgentina",1961I,pgina218).Igualmente,elCongresoolegislativono
sloexpresasuvoluntadatravsde"leyes",sinotambinatravsdeverdaderosactos

p.323

administrativos, aunque stos a veces aparezcan expresados en leyes "formales"

(verbigracia, aprobacin o rechazo de un "tratado" internacional; igual carcter
administrativorevisteel"acuerdo"senatorialparaladesignacindeunfuncionario;etc.).
TalesactosadministrativosrealizadosporelCongresohllansesometidos,engeneral,alos
mismos principios jurdicos que regulan esa especie de actos cuando provienen del
ejecutivo. Asimismo el rgano judicial no slo se expresa a travs de actos de tipo
jurisdiccional,sinotambinmedianteactos"administrativos";verbigracia,cuandodesigna
unempleado;cuandoejercefuncionesdesuperintendencia,etc.Puedeverseeltrabajode
ArmandoEmilioGrau,"FuncinjudicialdelrganoejecutivoenlaRepblicaArgentina",
en"ECA",revistadelaEscuelaSuperiordeCienciasAdministrativasdelaUniversidad
NacionaldeLaPlata,n3,juliodiciembrede1959,pgina44ysiguientes.Asimismo,
vaseeltrabajodeOrlandoRocco,"Funcinjurisdiccionaldelaautoridadadministrativa
enmateria detrabajo", La Plata 1952,Facultad deCiencias Jurdicas ySociales dela
UniversidadNacionaldeLaPlata.
(11)Puedeverse:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas7175.
(12)Cooley: "Principios generales de derechoconstitucional en los Estados Unidos de
Amrica",pginas3940;JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",
pginas310311.
(13)"Hahabidograndespocasenlahistoriaenlasquelalegislacineracompletamente
desconocida;hasidoprecisounampliodesarrolloenlaculturaparaqueaparezca,juntoal
derecho consuetudinario, el derecho legislado. An hoy la legislacin es una funcin
intermitente. Otro tanto acontece con las decisiones judiciales. En la evolucin social
puedenigualmentehallarselargosperodosdetiempoenlosqueenningunacircunstancia
hanecesitadoeljuezmostrarsuactividad.PerolaAdministracin,quecontieneensyaal
Gobierno,necesitasiempreserejercida.SinellaelEstadonopodraexistirniunmomento.
Se puede concebir un Estado desptico sin leyes ni jueces; pero un Estado sin
administracin sera la anarqua. La Administracin, por tanto, es la funcin ms
comprensiva.Todapreparacindelasleyeslecompeteaella;laactividaddeljuezellala
apoya, y, por ltimo, ella es la que asegura la ejecucin de las decisiones judiciales"
(Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina463).
(14)Elprincipiodela"separacindelospoderes"fueexpuestoporMontesquieu cuyo
verdaderonombreeraCarlosdeSecondat,barndelaBredeetMontesquieuensuobra"L
espritdeslois",aparecidaen1748,dedicadaalaConstitucindeInglaterra.Bosch,entre
nosotros, ha publicado un trabajo crtico interesante sobre la obra de Montesquieu.
Transcribiralgunosdesusprrafos,porqueaclaranyprecisanalgunosdelosconceptos
expresadoseneltexto.ComienzadiciendoquelaterminologadeMontesquieuesconfusa,
porque sus ideas eran confusas. "Montesquieu no distingui bien, conceptualmente, el
poderdelEstado,susrganosysusfunciones,yporellonoseleplantelanecesidadde
usar tres expresiones distintas para nombrarlos. Bajo el vocablo genrico "poder",
confundi el poder del Estado, propiamente dicho, con las funciones del Estado y, en
algunoscasos,tambinconlosrganosdelmismo"..."Cabeafirmar,sinembargo,que

p.324

Montesquieuadopt,porreglageneral,elvocablo"poder",dndoleunsentidoamplio,
ajenoalamodernatcnicaycomprensivodelosconceptosdepoderensentidoestricto,de
rganoydefuncin"...."Montesquieu,llevadoporlaconfusinconceptualaqueseviene
haciendo referencia, emple las expresiones genricas "poder legislativo", "poder
ejecutivo"y"poderjudicial",paradenominarconellas,sucesivamente,cadaunadelastres
series,depoderes,derganosydefunciones,respectivamente.Estadesgraciadaocurrencia
hacegadoamuchoscomentaristasyhasembradotalgradodeconfusinenestamateria,
queresultacasiimposibletratardeeliminarla"...."ElpoderdelEstadoens,talcuallo
caracterizaladoctrinadelEstadodenuestrosdas,noessusceptibledeadjetivarseenesa
forma.AlserdivididoelpoderdelEstadoenvariasporcioneslocualseconsigueporlos
mediosquemsadelanteanalizaremosstasnopuedendiferenciarseunasdeotrasporsu
naturaleza,puessonseccionesdeunmismopoder;elhechodelaparticinnoproduceen
elpodervariacionesdesubstancia.Lanicadiferenciaquecabenotar,legtimamente,entre
losdiversospoderes,esunadiferenciadegradounpoderesmsfuerteomsdbilque
otro,nuncadenaturaleza. Ladistincin pornaturaleza espropiadelas funciones,las
cuales puedencalificarse,contodapropiedad,delegislativas, ejecutivas yjudiciales, o
comosequiera"(JorgeT.Bosch,"Ensayodeinterpretacindeladoctrinadelaseparacin
delospoderes",pginas4750).
(15)Vase:Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pginas38ysiguientes,46ysiguientes;
Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas5556;Caetano:"Manualdedireito
administrativo", nmeros 1 y 5; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo",
tomo 1, pginas 34 y siguientes; Andr de Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",n274;etc.
(16) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 1, pginas 2 y 3. Puede verse,
adems:GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina4.
(17)Mayer,tomo1,pgina3.
(18)Verprecedentementetextoynota14.
(19)SerrignyD.:"Traitdudroitpublicdesfranaises",pgina96,Paris1846.
(20) Esmein: "lements de droit constitutionnel franais et compar", pgina 20, Paris
1909.
(21)VaseGarcaOviedo,tomo1,pgina7.
(22)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina9.Adems,vase:Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina6.
(23)JosGascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas31y32,
Madrid1948,dcimaedicin.

p.325

(24)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas3438;Waline,
pginas67.Recientemente,GarridoFallasigueuncriteriosimilar("TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas29y39,Madrid1961).
(25)Vase:AndrdeLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n300,pgina
159.
(26)Ensentidoconcordantealdeltexto:Labaudre,op.cit.,pgina159.
(27)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina289;Laubadre,op.cit.,
nmeros276y290.
(28) Dicha posicin doctrinaria es compartida, en general, por diversos juristas,
especialmentealemanes.Pero,porlasrazonesdadaseneltexto,laestimaninsuficiente.
Vase:Mayer,tomo1,pgina9;Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pgina509;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina464;Merkl,pgina12;Fleiner,
pgina 7. Comprese: Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina40.
(29)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina9,nota.
(30)"Actocondicin"eselquetieneporobjetocolocaraunindividuoenunasituacin
jurdicaimpersonal,odehacerregularelejerciciodeunpoderlegal(Jze:"Losprincipios
generalesdelderechoadministrativo",edicinespaola,Reus,Madrid1928,pgina55;
adems, edicin espaola, Depalma, Buenos Aires 1948, tomo 1, pgina 48). Vase,
asimismo,Duguit,tomo1,pgina328.
Encambio,paraDuguitelactosubjetivonacecuandoporlsecreaacargodeunsujeto
una "obligacin" especial,concreta, "individual",momentnea,quenoexistaacargode
esteindividuoporaplicacindeunareglacualquieradederechoobjetivo(tomo1,pginas
328329).
(31)Duguit:"Trait...",tomo2,pginas286289.LaopinindeDuguitescompartida,
entreotros,porBonnard:"Precisdedroitpublic",pginas354,yporLaubadre,op.cit.,
nmeros290y292.
(32)RecurdesequeparaDuguitelactosubjetivoeselqueponeacargodeunindividuo
una"obligacin"especial,etc.Verlaprecedentenota27.
(33) Vase a Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 2021,
quienasuvezcitaaEdgarBodenheimer:"TeoradelDerecho".
(34)VaseaSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina41.
Msadelante,aldiferenciarlasfuncioneslegislativayadministrativa,volverareferirmea
los"reglamentos".
(35)Duguit:"Trait...",tomo1,pginas327328.

p.326

(36)AdolfoMerkl,op.cit.,pginas12,1517,26,3032,3637,38,41,43,52y59.
(37)Merkl,op.cit.,pginas5960.
(38) Sayagus Laso: "Tratado...", tomo 1, pgina 41; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",tomo1,pginas3334.Adems:Diez:"Elactoadministrativo",pgina
21.
(39)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas3334.
(40)Entreotros,vase:Mayer,tomo1,pgina13;GarcaOviedo,tomo1,pgina10;
Fraga,pgina92;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas4243;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(41)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina42.
(42)LaConstitucinfacultaalCongresoparacrear"impuestos",perostoshandetener
finalidades "pblicas". Si as no ocurriere, y el tributo tuviese en realidad por objeto
favorecerintereses"privados",laleyrespectivaserainconstitucional,porquenoestarade
acuerdoconlaspertinentesfinalidadesdelaConstitucin.LaCorteSupremadeJusticiade
la Nacin tuvo oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de leyes impositivas
afectadas del vicio de referencia. Una de las reglas que derivan del debido proceso
substantivo,diceJuanF.Linares,esladequelosimpuestosdebensercreadosconfines
pblicos("El debidoproceso comogarantainnominadaenlaConstitucinArgentina",
pgina38,BuenosAires1944).
(43)Vasemiartculo"Acercadelllamado derechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.LaJusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"Jurisprudencia Argentina", 1950I, pgina 73 y siguientes, seccin doctrinaria, y mi
"TratadodelDominioPblico",n65.
(44)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo1,pgina
88. "El Estado normal, dice Jellinek, fue definido, tanto antiguamente cuanto en los
tiemposmodernos,comoaquelenelquedominalaley,estoes,comoaquelenelcualla
Administracinylaactividadjurisdiccionaltienenporfundamentoreglasdederecho.Las
modernas teoras del Estadode Derecho formuladas porMohl, StahlyGneist, nohan
aadidoningunanuevanotaalasdoctrinasdePlatnyAristtelessobreelEstadolegal"
("TeoraGeneraldelEstado",pgina464).
(45)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina146,nota52.
(46)Fleiner,pgina5.
(47)"Desdeelpuntodevistadelaley,elfindelajusticiaydelaAdministracines
aplicacindelderecho"(Merkl,pgina38).Adems:delmismoautor,pginas4143."En
realidad,diceMerkl,entreunaactividad apoyadaenlaley,comoseralajusticia,yuna

p.327

actividaddentrodeloslmitesdelaley,comoseralaAdministracin,noexistelamenor
diferenciaobjetivaenmodoalguno,sinopuramenteterminolgica"(pgina43).
(48)Mayer,tomo1,pgina5.
(49)Romano,pgina2;GarcaOviedo,tomo1,pgina9.Ladoctrinadela"generalidad"
fueobjetadaconreferenciaalasinstruccionesycirculares.Silaleyesgeneral,sedijo,las
circulareseinstruccionesquetienenesecarctertambinseranleyes.Perosehizonotar
queestaobjecinnotieneasiderojurdico,porcuantolasinstruccionesylascircularesse
refierenexclusivamentealordeninternodelaAdministracin,noregulanrelacionesentre
staylosparticulares(VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
251).Alateoradela"generalidad"seintentsustituirlaporladela"novedad"jurdica,
perostapresentafundamentalesreparos:suaceptacinllevaraaconfundirlosverdaderos
caracteresdelasfuncionesestatales,porcuantocorrespondealafuncinadministrativa,y
enpartealafuncinjudicial,la creacin desituacionesjurdicasindividuales(Villegas
Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 250). Ms adelante volver a
ocuparmedeloscaracteresdelaley(n59).
(50)Laband,tomo2,pginas261262;Jellinek:"TeoraGeneraldelEstado",pgina462;
Zanobini, tomo 1, pgina 11. Vase, adems: DAlessio, tomo 1, n 11, pgina 17;
Laubadre:"Traitlmentaire...",n293.Comoejemplode"ley"aplicableaunhecho
individual,Labandrecuerdaelcasodeunmonarcaque,porcircunstanciasparticulares,est
impedidodecumplirsusdeberes,encuyosupuestolaleyestatuyesureemplazoparaese
caso nico. Agrega que dicha ley contiene una regla de derecho, porque el orden de
sucesinaltronotienecalidaddederechoobjetivo(pgina262).
(51)Zanobini,tomo1,pginas1213.
(52)Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462.
(53)DAlessio,tomo1,pgina17;GarcaOviedo,tomo1,pgina9.
(54)Zanobini,tomo1,pginas1213.Vase,precedentemente,textoynota48.
(55)Romano,pginas34.
(56)Fleiner,pgina6.
(57)Romano,pgina2;GarcaOviedo,tomo1,pgina9;Alessi,pgina5;DAlessio,
tomo1,pgina17;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462;SayagusLaso,tomo
1,pginas44y46;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina43;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(58)Romano,pgina2;Laband,tomo2,pgina513.Esteltimoautormanifiestaquela
AdministracinPblicaeslaaccindelEstado,el"haceryelomitir"delEstado.Compara
lasfuncioneslegislativayadministrativa,respectivamente,alactointelectualdelhombre
cuando decide y a su mano cuando ejecuta lo resuelto (loc. cit.). "La legislacin y la

p.328

jurisdiccin se agotan en actos puramente psquicos de voluntad y de juicio. ... La

Administracin, en cambio, agrega al elemento psquico de la voluntad, el elemento
material de la actividad prctica, de la actividad operativa con efectos en la realidad
externa"(Zanobini,tomo1,pgina13).
(59) Sayagus Laso, tomo 1, pgina 43. Ya Duguit haba reconocido que los "actos
materiales" operacionesdeordenmaterial integrabanlafuncinadministrativa("Trait
dedroitconstitutionnel",tomo2,pgina289).Losactosjurdicospuedenser"generales"o
"individuales",esdecir,deefectossubjetivos(SayagusLaso,op.yloc.cit.).
(60)Zanobini,tomo1,pgina10;DAlessio,tomo1,pgina17;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pgina43;Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(61)Vaseprecedentemente,textoynotas9y10.
(62)Fleiner,pgina5.Adems:Merkl,pgina44.
(63)Romano,pgina6;R.CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",nmeros180,
189y208,ed.FondodeCulturaEconmica,Mxico,1948;Bielsa,tomo1,pgina116,
nota 33, y pginas 204205; Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas 39 y 265267;
SayagusLaso,tomo1,pginas43,nota4,y120ysiguientes.Vase:Waline,pginas
56.
(64)SayagusLaso,tomo1,pgina121.
(65) Para que el lector, que ya conoce el tema, compare diversas definiciones de
AdministracinPblica,propuestaspordistinguidostratadistas,transcribirvariasdeellas.
Medianteesacomparacin,podrnestablecerselospuntosdecontactoylasdiferencias
existentesentrecadaunadeesasdefinicionesylaqueheadoptado:
"Administracin es la actividad con que el Estado y sus entes auxiliares cumplen la
funcindesatisfacerlosparticularesinteresespblicos"(Romano,pgina2).
"AdministracineslaactividadconcretadelEstadodirigidaasatisfacerlasnecesidades
colectivasenformadirectaeinmediata"(DAlessio,tomo1,pgina17).
"AdministracineslaactividadprcticaqueelEstadodesarrollaparaatender,enmodo
inmediato, los intereses pblicos que entran en sus propios fines" (Zanobini, tomo 1,
pgina12).
"LaAdministracinPblicaesunadelasfuncionesdelEstadoquetieneporobjetola
satisfaccindirectaeinmediatadelasnecesidadescolectivasporactosconcretos,dentro
delordenjurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley"(VillegasBasavilbaso,"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina43).
"Lafuncinadministrativaeslaactividadestatalquetieneporobjetolarealizacindelos
cometidosestatalesencuantorequierenejecucinprctica,medianteactosjurdicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condicin y operaciones materiales"
(SayagusLaso,tomo1,pgina46).
"La Administracin es la actividad funcional concreta del Estado que satisface las
necesidades colectivas en forma directa, continua y permanente y con sujecin al

p.329

ordenamientojurdicovigente"(Diez:"Elactoadministrativo",pgina41).
"Administracin es la actividad en cuyo mrito las autoridades pblicas satisfacen
necesidades de inters pblico, utilizando prerrogativas de poder" (Jean Rivero: "Droit
Administratif",pgina13,Paris1962).
(66)Mayer,tomo1,pginas2y3.
(67)Vase:PaulDuez,"Lesactesdegouvernement",pginas1867;Merkl,pginas6465.
Adems:Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas7577,paraquienloque
distinguelosactosdegobiernonoeslasubstancia,sinosuinmediatafinalidad(pgina76);
Fraga,pginas9697;Vedel:"Droitadministratif",pginas211212.
(68)"Debeadvertirseque,ennuestrosistemaconstitucional,elgobiernonoesejercido
solamenteporelPoderEjecutivo,sinotambinporelPoderLegislativoyporelPoder
Judicial"(VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina3).
(69)Enigualsentido:Merkl,pgina65.
(70)Mayer:tomo1,pgina3.
(71) Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", tomo 1,
pginas8788.Enidnticosentido:CarrdeMalberg,n164,pginas449450;Mayer,
tomo1,pginas44y76;Fischbach,pgina43;Ranelletti:"Corsodiistituzionididiritto
pubblico",pgina99;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina17;Snchez
Viamonte:"Manualdederechoconstitucional",pgina98;Real,AlbertoR.:"ElEstadode
Derecho", pgina 603; Gordillo, Agustn: "Estructuracin dogmtica del Estado de
Derecho",pginas5,6y16.DijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"nicamente
la respetuosa observancia del Estado de Derecho, en cuanto supone un Estado cuyas
potestadessonlimitadasysehallansujetasaldeslindedecompetenciasfijadasporla
Constitucin,garantiza unaestabilidad calculable delas relaciones entre gobernantes y
gobernados"("Fallos",tomo248,pginas291ysiguientes,considerando18,inre"Abaly
otrosc/Diario"LaPrensa"").
(72)CarrdeMalberg,pginas450y451.Adems,Real,trabajocitado,pgina603.
(73)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina254,sentenciadel
6denoviembrede1922,inre"CarmenSalazardeCampoc/ProvinciadeBuenosAiress/
interdictoderecobrar".
(74)Merkl,pginas9495,98y100;Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",
pgina99.Asimismo,vaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citadoen
laprecedentenota68.
(75)Merkl,pginas92,97,101y104;CarrdeMalberg,pgina450;Mayer,tomo1,
pginas43ysiguientes,64ysiguientes;Fischbach,pgina43;Stassinopoulos,pginas
1719;A.R.Real,trabajocitado,pginas598y603.

p.330

(76)AlbertoR.Real,trabajocitado,pgina602.Enigualsentido:Mayer,tomo1,pginas
7680;CarrdeMalberg,pgina450;Stassinopoulos,pgina20.
(77)Mackeldey,pgina90;vanWetter,tomo1,pginas182184;Mayer,tomo1,pgina
55;Presutti,tomo1,pgina503.
(78)Mayer,tomo1,pginas5563;Presutti,tomo1,pgina504.
(79)Merkl,pgina97.
(80)Fleiner,pginas2829.
(81)Astambinocurraenelderechoromano."ElFisconoesunapersonacivildeuna
naturalezaespecial;aunbajoJustiniano,noesotracosaqueelpropioEstadoconsiderado
comopersonacivildesdeelpuntodevistadesusderechospatrimoniales"(vanWetter,
tomo1,pgina184).
(82)GarcaOviedo,tomo1,pgina66.Adems:vanWetter,tomo1,pgina184.
(83)Laband,tomo6,pgina3.
(84)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina26.
(85)Vase:G.Vedel,pginas177178.Adems,RecaredoFernndezdeVelascoCalvo:
"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina
125ysiguientes.
(86)Elprincipiodela"legalidad"enlaAdministracinnoslorequierequestaquede
sometidaalasnormasqueleseanimpuestas(reglas"exteriores",oleyes"formales"),sino
tambinalasreglasqueellamismaseimponga;verbigracia,"reglamentos"(Vedel,pgina
178).Enidnticosentido:Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina
577, quien manifiesta que tanto las "leyes" como los "reglamentos administrativos",
integranelllamado"bloquedelalegalidad",cuyaobservanciarigurosadebesercumplida
porlaAdministracinPblicaenelejerciciodesuactividad,comorequisitoparalavalidez
de sus actos. Adems: Laubadre: "Trait de droit administratif", n 374 bis. Ver:
JeanMarieRainaud:"Ladistinctiondelacterglementaireetdelacteindividuel",pgina
86, quien afirma que la Administracin no puede derogar por acto individual a un
reglamentopreexistente.Enidnticosentido:EduardoGarcadeEnterrayTomsRamn
Fernndez:"Cursodederechoadministrativo",tomo1,pgina120ysiguientes,Madrid
1975;Vedel,pg.200;Laubadre:"Traitlmentaire",tomo1,n374,pginas196197.
(87) "Potestad discrecional es, pues, eleccin de comportamiento en el marco de una
realizacindevalores"(Forsthoff,pgina127)."Potestaddiscrecionalsignificaportanto,
queelordenjurdicoprestavalidezjurdicaatodomedioconsideradocomoadecuadopara
larealizacindelvalordequesetrate"(elmismoautor,pginas136137).Enmateriade
actividaddiscrecionallaautoridadadministrativaactadeacuerdoacnonesycriteriosde
diversanaturaleza,peronolegislativos(Guicciardi,"Lagiustiziaamministrativa",pginas

p.331

1314).Adems,vaseaSandulli,n122,pgina229;Stassinopoulos,pgina156;Fragola:
"Gliattiamministrativi",pginas3234.
(88) Forsthoff, pginas 138139. Adems, vase: Fiorini: "La discrecionalidad en la
Administracin Pblica", pginas 89 y siguientes, 157 y siguientes; Linares, Juan F.:
"Poderdiscrecionaladministrativo",nmeros14,15,40y41.Asimismo:SeabraFagundes:
"O contrle dos atos administrativos pelo poder judiciario", nmeros 47 y 48, pginas
7481.
(89)Vedel,pgina178.
(90)Enelsentidodeltexto:Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina74.
(91)Esinteresanteloque,sobreestacuestin,escribeVedel,pgina201ysiguientes.
(92)Sobreesto,vaseeltomo4,n1663.
(93)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo2,nros.
876y903,pginas144y162163.
(94)Nuestra crnica jurdica ofreceunejemplo queguarda gransimilitud con elcaso
contempladoeneltexto.LaConstitucindelaprovinciadeSanLuis,de1949,declar
incluidaseneldominiopblicodelaprovincialasaguassubterrneasexistentesdentrode
sus lmites. Como esas aguas pertenecen al dominio privado de los superficiarios, he
sostenidoquelaexpresadadisposicindelaConstitucindeSanLuiseranula,porser
inconstitucional,yaquevulneralagarantadeinviolabilidadquelaConstitucinNacional
le asegura a la propiedad privada. Aparte de ello, declarar el carcter "pblico" o
"dominical"deunacosaquehastaesemomentorevestacalidad"privada",importalegislar
sobrelacondicinjurdicadelascosas,ycomolegislarsobreestoimplicaunacuestinde
legislacinsubstantiva,esadeclaracindelaConstitucindeSanLuisresulta,asimismo,
violatoriadelartculo67,inciso11delaConstitucinNacional,encuantoestetextopone
acargodelCongresolafacultaddedictar,entreotros,elCdigoCivildelaNacin,quees
dondeselegislaysehalegisladosobrelacondicinjurdicadelascosas.Laprovinciade
SanLuiscarecadecompetenciaconstitucionalparaalterarlacondicinjurdicadelas
aguassubterrneas.Vasemi"Tratado delDominioPblico",n41,ymi"Rgimeny
LegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n322.Asimismo,vaseeltomo4dela
presenteobra,n1657.
(95)EnricoGuicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pginas715.
(96)DAlessio,tomo1,pgina16,n10;Zanobini,tomo1,pgina20.
(97)Vase:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas3038,
Madrid1961.
(98) Fraga, pgina 78. Este autor se expresa as: "Con el criterio formal, la funcin
administrativa se define como la actividad que el Estado realiza por medio del Poder

p.332

Ejecutivo"(loc.cit.).Laubadredicequelasdosexpresiones,"formal"y"orgnica",son
empleadasaqucomosinnimas("Traitlmentaire...",n277).
(99)Zanobini,tomo1,pgina22.
(100)DAlessio,tomo1,n9,pgina16.
(101)Vaseprecedentemente,textoynotas21a23.
(102)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7175.
(103)SayagusLaso,tomo1,pgina40,n18,letraa.
(104)Gordillo,entrenosotros,advertidodelasdificultadesdelacuestin,hapropuestoun
criteriomixto,"quecombinandoelementosdeunoyotrotipopuedafinalmenteofreceruna
nocintil,aunqueresultemenoselegantequelasdems"(AgustnGordillo:"Introduccin
alDerechoAdministrativo",pginas3637y41);peroelpropioGordilloreconocequesu
conceptonoestlibredecrticas(op.cit.,pgina40).Sobreactividadadministrativadelos
rganos judiciales, vase: Ada Rosa Kemelmajer de Carlucci: "Atribuciones de los
superiorestribunalesdeprovincia",Mendoza1991(publicacindelInstitutoArgentinode
EstudiosConstitucionalesyPolticos).
(105)Presutti,tomo1,pgina18.
(106)GarcaOviedo,tomo1,pgina10.
(107)GarcaOviedo,tomo1,pginas1011.
(108)GarcaOviedo,tomo1,pgina11.
(109)GarcaOviedo,tomo1,pgina12.Enigualsentido:Presutti,tomo1,pgina22,
nota, in fine, quien sostiene que la distincin entre actividad tcnica y actividad
administrativanoexiste.
(110)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina147.
(111)Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas212213.
(112)CitadeVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas206207.
(113)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina207.
(114)Posada,tomo1,pginas213214,nmeros6,7y8.
(115)GascnyMarn,tomo1,pgina149.Enigualsentido:Orbn,citadoporGascny
Marn, tomo 1,pgina 148; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina211.
(116)GarcaOviedo,tomo1,pgina7;Fraga,pgina79.

p.333

(117)GarcaOviedo,tomo1,pginas7y10.Fraga,pginas7981;VillegasBasavilbaso,
"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas212y216;noobstante,vaseloqueexpresa
enlapgina217,dondepareceinclinarsealatesisdeCarrdeMalberg,queconsidero
inaceptableporlasrazonesquedoyeneltexto.
(118)Vase:Fraga,pgina79.
(119)CarrdeMalberg,n166,pgina462.
(120)Fraga,pginas7980.Comprese,adems:Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",pginas102103.
(121)Fraga,pgina80;GarcaOviedo,tomo1,pgina7.
(122)Apartedelosautorescitadosenlaprecedentenota110,vase:Posada,tomo1,
pgina57,nmeros6y7;Romano,pginas45;Laubadre:"Traitlmentaire...",n305,
pginas162163.
(123)Enigualsentido:GarcaOviedo,tomo1,pgina8.
(124)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciade
laAdministracin",tomo1,pgina97;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroit
public",pginas117119;Diez:"Elactoadministrativo",pginas4142;Bielsa,tomo1,
pgina147;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina112;Sandulli,pgina228.
(125)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo248,pginas516518,inre
"MartnAbergCobo",y"JurisprudenciaArgentina",1961I,pgina218;adems,"Fallos",
tomo246,pgina269,inre"GuidoSoajeRamos";tomo250,pgina272,inre"Antonio
Domnguez y otros" ; tomo 255, pgina 354 y siguientes, in re "Cmara Gremial de
ProductoresdeAzcar".Vasemsadelante,n280,textoynota468.
(126) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pginas191192.
(127)GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pgina194.Ensentidoconcordante,vase:Mario
Nigro,"Ledecisioniamministrative",nmeros3,4,5y6,pginas1429y84;Rafael
Bielsa:"CuestionesdeJurisdiccin.Accionesyrecursos",pgina26.
(128)Nigro,obracitada,pgina25.
(129)PedroLampu:"Lanocindeactojurisdiccional",pgina77,Jus,Mxico1947,
traduccindelfrancs.
(130)FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citadosenlanota118(a).
(a)Cabeadvertirquedichajurisprudencia,porlorestringida,esobjetadaporladoctrina,
puesstaadmitedichorecursocontracualquieractoadministrativoinconstitucional.

p.334

(131)Esmuydiscutidaendoctrinalanocinde"actojurisdiccional",dificultadquese
particularizacuandoelrespectivoactoprocedederganosadministrativos.Unsectordela
doctrina considera que para que pueda hablarse de "actividad jurisdiccional" es
indispensablelaexistenciadeunrganoestatalimparcialeindependiente,creadoconla
misinespecficadeexaminaryactuar,ensucaso,laspretensionesqueunaparteesgrime
frentealaotra(JessGonzlezPrez:"DerechoProcesalAdministrativo",tomo1,pgina
128)(a);encambio,otrosectordeladoctrinasostienequehayjurisdiccinsiemprequeen
ejerciciodeunafacultadlegalsedeclareodeniegueunderecho,cualquieraseaelrgano
queacte(HugoAlsina:"Tratadotericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",
tomo1,pgina561,nota41).Ciertamente,estaltimaposicinestmsenarmonaconlo
resueltoalrespectoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenlosfallosaquehice
referenciaeneltexto.
Otrosexpositores,comoLampu,hacenradicarelcarcter"jurisdiccional"delactoenla
circunstanciadequesteaparejefuerzadeverdadlegal,valedecir,quedichoactotenga
autoridadde cosajuzgada (PedroLampu: "Lanocindeacto jurisdiccional", pginas
8183y93).Entrenosotros,Diezcomparte esaopinin (ManuelMaraDiez:"Elacto
administrativo", pginas 3839). Otros tratadistas, como el maestro Benjamn Villegas
Basavilbaso,hacendependerelcarcter"jurisdiccional"delacto,dequesteseaemitido
porunterceroimparcialydequeelactoproduzcacosajuzgada("DerechoAdministrativo",
tomo2,pginas242248).
Estimoqueelcriterioquepretendedistinguirocaracterizarelactojurisdiccionalporla
autoridaddecosajuzgadaqueltendra,constituyeuncriterioequvocoy,porello,no
aceptable,puesnoslotienenefectodecosajuzgadalosactosjurisdiccionalesemanados
de los jueces stricto sensu, sino incluso los actos administrativos emitidos por la
Administracin"activa"que,apartedecrearoreconocerderechossubjetivos,llenenotros
requisitosexigidosporladoctrinaolajurisprudencia.As,laCorteSupremadeJusticiade
la Nacin le reconoce efectos de cosa juzgada, en sede administrativa, al acto
administrativoprocedentedelaAdministracin"activa"querenadeterminadosrequisitos
("Fallos",tomo175,pginas368 380, inre "ElenaCarmandeCantnc/Nacinsobre
pensin").Lacosajuzgada,sibienesunatributodelactojurisdiccionaldeljuez,noesun
atributoexclusivodedichoacto(ensentidoconcordante:BartolomA.Fiorini:"Teorade
laJusticiaAdministrativa",pginas6465),yaquenoslopuedehallrselaenactosdela
Administracin "jurisdiccional", sino tambin en actos de la Administracin "activa",
segnqueddicho.Poresosonnumerososlosautores quelenieganvalorala "cosa
juzgada" paracaracterizaral "actojurisdiccional" (vase:Vedel:"DroitAdministratif",
pginas308309,Paris1961).
TratndosedeactosprovenientesdelaAdministracin "jurisdiccional",sibiendichos
actos,talcomotambinloestablecilaCorteSuprema,paracumplirobviasexigencias
constitucionalesdebendejarabiertalavaparaantelosrganos"judiciales",silaspartes
consientenlaresolucindelaAdministracinjurisdiccional,talresolucinproducir"cosa
juzgada" plena, con todos sus efectos, a pesar de tratarse de un acto jurisdiccional
provenientedelaAdministracin.
Demaneraquepuedehaber"cosajuzgada"nosloenelactojurisdiccionaldelosjueces,
sinotambinenelactojurisdiccionaldelaAdministracin,yaunenelcasodelamera

p.335

Administracin"activa",pormsqueestaltimacosajuzgadasloproduzcainmutabilidad
ensedeadministrativa,salvoquetranscurrieraellapsoparaqueseprescribalarespectiva
accin(denulidad,enlaespecie),encuyosupuestolainmutabilidadadquirircaracteres
absolutos,noobstantequeelactoprocedadelaAdministracinactiva.
Ensntesis:la "cosajuzgada",paracaracterizarelactojurisdiccional,esundatoharto
"equvoco",yporelloinsuficienteparatalcaracterizacin.Algosimilarpuededecirsedela
"inmutabilidad"delacto.
Consideroqueelactojurisdiccionalhadedefinirseporla"naturaleza"delmismo;nunca
porsus"efectos".Entalsentido,habractojurisdiccionalsiempreque,enejerciciodeuna
facultadlegal,arazdeunareclamacindeladministrado,sedictedecisin,expresay
fundada,reconociendoodesestimandoelderechoinvocado,cualquieraseaelrganoqueal
efectoacte.Estaideaconcuerda,engeneral,conlaopinindeHugoAlsina(tomo1,
pgina561,nota41),yareferida,yconladeRafaelBielsa("CuestionesdeJurisdiccin",
pgina25,BuenosAires1956).Los "efectos" delactonoincidenenlacalificacinde
"jurisdiccional"quepuedacorresponderlealmismo:slodebeconsiderarsela"naturaleza"
delacto.Loatinenteal"terceroimparcial",dequetambinsehacemrito,sloestilpara
distinguir la actividad jurisdiccional del "juez", de la actividad jurisdiccional del
"administrador"(vaselanota120bis).
Gonzlez Prez, que afirma que el estudio del llamado "contencioso administrativo"
correspondeal derechoprocesal,sostiene,encambio,queelestudiodelasnormasque
regulanlallamada"potestadjurisdiccionaldelaAdministracin"correspondealderecho
administrativo(op.cit.,pginas127128).
(a)ManuelIbezFrochamniegalaexistenciadeuna"jurisdiccin"administrativa("La
jurisdiccin",pgina135ysiguientes,BuenosAires1972).
(132)VaseaNigro:"Ledecisioniamministrative",n6,pginas2528.Esteautor,en
concordanciaconunsectordeladoctrina,cuandosetratadeactosquedecidenunconflicto
deintereses,fundaladistincinentrelaactividadjurisdiccionaldelaAdministracinyla
actividadjurisdiccionaldelosjuecesenlavinculacinqueexistaentreelactodedecisiny
elintersquemotivataldecisin.Silaactividadjurisdiccionalesactividaddesarrolladaen
intersdelosdestinatariosdetalactividadynodelrganoquefallaodecide,talactividad
imparcial es propia del juez; la actividad administrativa, en cambio, es actividad
desarrolladaenintersdelpropiorganoquelarealiza.Enlaactividadjurisdiccionaldel
juez,elrganoquelallevaacaboes"imparcial",hllasesuperpartes:esunrganoajeno
alconflicto.EnlaactividadjurisdiccionaldelaAdministracin,elrganoquelaexpresano
esextraoalconflicto:pertenecealapropiaAdministracin,hallndoseencuadradoensta
(Nigro,op.cit.,pginas2728).Disiento,pues,conGordillo,encuantoniegaquepueda
hablarsede"jurisdiccinjudicial"yde"jurisdiccinadministrativa",porquelajurisdiccin
essiemprejudicial(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina
46).Insistoenquetantopuedehaber"jurisdiccin"enlaactividaddeljuezcomoenladel
administrador.ManuelM.IbezFrocham,ensuexcelente"Tratadodelosrecursosenel
procesocivil",refirindoseamiopininqueadelanteneltrabajoquedichotratadistacita
y que fue publicado en "Jurisprudencia Argentina" considera que la actividad
"jurisdiccional"delaAdministracinnopasadeserun"hecholegislativo",circunstancial,

p.336

anormalycondicionadosegnlajurisprudenciadelaCorteargentina...(pgina51,nota,
terceraedicin).
(133)Laposibleactividad"jurisdiccional"delaAdministracinPblicahasidoexpresay
concretamentereconocidaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinensusentenciadel
8deagostode1974,inre"AndrsWalterVillegas",considerando7("Fallos",tomo289,
pgina185ysiguientes).Adems:"Fallos",tomo247,pgina646ysiguientes.
(134) "Fallos", tomo 247, pginas 646 y siguientes, considerando 17, in re "Elena
FernndezAriasyotrosc/JosPoggio".Enigualsentido,"Fallos",tomo249,pginas715
y siguientes; tomo 255, pgina 124 y siguientes. Adems, vanse las referencias
concordantes de Eduardo J. Couture: "Estudios de Derecho Procesal Civil", tomo 1,
pginas195196,BuenosAires1948.Enelmismosentido:GermnJ.BidartCampos:
"DerechoConstitucional",tomo1,pginas787798,BuenosAires1964.Asimismo:Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo295,pgina552ytomo302,pgina1593
.
(135)Constitucinactual,art.109.
(136) Rodolfo Bullrich se ocup de este asunto, sosteniendo que si se cree necesario
otorgaralaAdministracinfacultadesjudiciales,podrellohacersepreviamodificacin
del texto constitucional. Hace luego diversas consideraciones interesantes acerca de la
oportunidad de una reforma de esa ndole ("Principios generales de derecho
administrativo", pgina 161). Antao, entre nosotros, Jernimo Corts sostuvo que el
ejerciciodefuncionesjudicialesporrganosadministrativoseracontrarioalaConstitucin
Nacional,porqueellovulnerabaelprincipiodeseparacindelospoderesquestaconsagra
("Vistas Fiscales", tomo 4, pginas 161 y siguientes, 167 y siguientes). Joaqun V.
Gonzlez,refirindosealartculo95 (**)delaConstitucin,encuantoestablecequeel
Presidentenopuedejuzgar,dijoqueelloesmsbienunagarantaqueunpreceptoorgnico
("ObrasCompletas",tomo3,pgina162).
(**)Constitucinactual,art.109.
(137)PorellodisientoconloquealrespectomanifiestaAgustnA.Costa,ensuexcelente
libro"Elrecursoordinariodeapelacinenelprocesocivil",BuenosAires1950,pgina37,
nota53bis,encuantoafirmalanulidadabsolutadetodoactojurisdiccionalemanadodela
Administracinysostienequeeserrneoelempleodelaapelacincomomedioparala
revisin de cualquier acto procedente de aquel poder. En cambio, comparto la tesis
contrariaaladeCosta,expuestaporJorgeT.Boschensumeditadotrabajo"Revisin
judicial de sentencias interlocutorias dictadas por rganos administrativos que ejercen
funcionesjurisdiccionales",publicadoen"LaLey",25deoctubrede1956.Apartedeello,
advirtasequela "apelacin" noesinstitutoexclusivodelaorganizacin"judicial":es
tambin unrecursoquefuncionadentrodelaorganizacin administrativa, dondesuele
denominrsele recurso de alzada. "El recurso de alzada es la segunda instancia del
procedimiento y equivale a la apelacin en el proceso civil. Es frecuente incluso que
algunosautoreslodesignenconestenombreytampocoesraropercibirenlaterminologa
judicial que al recurso de apelacin se le llame genricamente la alzada" (Eduardo

p.337

Vivancos:"Comentariosalaleydeprocedimientoadministrativo",pgina198,Barcelona
1959).
(138)DAlessio,tomo1,pgina224;Giannini,pgina113;Zanobini,tomo1,pgina
130;Laubadre:"Traitlmentaire...",nmeros312313;Sandulli,pg.236;Silvestri:"L
attivitinternadellapubblicaamministrazione",pgs.2124,27,33,35;Diez:"Elacto
admninistrativo",pginas5455.
(139)DAlessio,tomo1,pgina224;Giannini,pg.113;Zanobini,tomo1,pg.130;
Sandulli,pg.236;Silvestri,op.cit.,pgs.24,3335;Diez:"Elactoadministrativo",pgina
54.
(140)Silvestri,pgina27.
(141)Silvestri,pgina135.
(142)Silvestri,pginas3537.
(143)Posada,tomo1,pgina393.
(144)Posada,tomo1,pgina393;Presutti,tomo2,pgina59.
(145)Zanobini,tomo1,pgina130;DeValles:"Elementi...",pgina68.
(146)ElcarcterderganoconsultivoquerevisteelProcuradordelTesorodelaNacinno
sedesvirtaporelhechodehallarseencuadradoenlaAdministracinactiva.Loesenciales
la"substancia"delasfuncionesquealrespectoejerce.Porsupuesto,apartedesucalidad
deasesorjurdicodelEjecutivo,ejercelafuncinlegaldeJefedelCuerpodeAbogadosdel
Estado;peroestoltimo dispuestoporleyposterioralacreacinoriginariadelcargode
ProcuradordelTesoronoobstaasucarcterderganoconsultoroasesordelEjecutivo.
ConreferenciaaEspaa,GarcaTrevijanoFosestimaquelosabogadosdelEstado,que
actancomorganosasesoresdelosministerios,nosonverdaderosrganosconsultivos
porqueseintegranenlaAdministracinactiva("Principiosjurdicosdelaorganizacin
administrativa",pgina248).Porlaraznqueexpuse,nocompartoesaopinin,tantoms
cuanto, como lo expres precedentemente, la Administracin consultiva es una mera
actividad "preparatoria" delamanifestacin"activa"delaAdministracin,delaquees
una"colaboradora".
(147)Posada,tomo1,pgina393.
(148)Posada,tomo1,pgina394;SantamaradeParedes,pgina99.
(149)Laconclusinindicadaeneltextonovaraaunenelsupuestodequeeldictamensea
tcnicamente errneo. En este caso, por razones de mejor servicio, se justificara la
cesantadelfuncionarioasesor,peronosuresponsabilidad.
(150)Presutti,tomo2,pgina60;Sandulli,pgina228.

p.338

(151)Presutti,tomo2,pgina60.
(152)Presutti,lugarcitadoenlanotaprecedente.
(153)Enigualsentido:Nigro:"Ledecisioniamministrative",pginas7172,Napoli,1953;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 445, nota 2,
Montevideo1959.
(154) Recaredo Fernndez de Velasco Calvo: "El acto administrativo", pgina 120, y
"Resumendederechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo1,pgina
98; Ramn Ferreyra: "Derecho Administrativo General y Argentino", pginas 3536,
BuenosAires1866;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas280
y285.TambinDiezcomparteendefinitivalaopininquedoyeneltexto;refirindosea
los llamados dictmenes "vinculantes" dice as: "Pero no puede aceptarse que la
Administracin activa deba ceirse estrictamente a los pareceres de los cuerpos
consultivos;solamentecabraaceptarquenosetomaseunaresolucincontraria"("Elacto
administrativo",pginas4546).Adems,vaseaSarra:"DerechoAdministrativo",pgina
107.
(155)FernndezdeVelascoCalvo,tomo1,pgina97;Presutti,tomo2,pgina60;D
Alessio,tomo1,pgina227;Zanobini,tomo1,pgina130;GarcaTrevijanoFos,pgina
112. Para Sayagus Laso la opinin que expresa el rgano consultado no es un acto
administrativo,"sinomeramenteunjuicio"("Tratado...",tomo2,pgina445).
(156)DeValles:"Elementi...",pginas202203.
(157)VaseVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas284285.
Adems: Diez: "El acto administrativo", pgina 47; Sarra: "Derecho Administrativo",
pgina107.
(158)VaseaVillegasBasavilbaso"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas284285y
Diez,lugarescitadosenlanotaprecedente.
(159)PuedeverseaSandulli,pginas228229;Stassinopoulos,pginas156;Fiorini:"La
discrecionalidad en la Administracin Pblica", pginas 4142; Diez: "El acto
administrativo",pginas58,6061.
(160)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina41.
(161)Vaseprecedentemente,textoynotas84y85.Peronohabractividad"discrecional"
cuandolavaloracinquesehicierenoimpliqueprecisamenteunaapreciacinsubjetivade
losinteresescolectivos,ydichaapreciacinsirvaslocomopresupuestodehechoparala
aplicacindelanormaqueregulalaaccin(Diez:"Elactoadministrativo",pgina69).En
eseordendeideas,Fiorinidacomoejemplo deactividad "reglada" laautorizacin de
reconocimientodepersonerajurdicaaunaentidadsocial,laquedebehacersedeacuerdo
a disposiciones reglamentarias, previa justificacin del nmero de socios, antecedentes
policiales, capital aportado, actividades, razonabilidad del fin, etc. (Fiorini: "La

p.339

discrecionalidad en la Administracin Pblica", pginas 4445); en cambio, Manuel J.

Argaars estima que el otorgamiento de la personera jurdica constituye un acto
discrecional("Tratadodelocontenciosoadministrativo",pginas171172,BuenosAires
1955).VillegasBasavilbasoconsideraquesetratadeunafacultadenparteregladayen
partediscrecional,peronoarbitraria("DerechoAdministrativo",tomo5,pgina406y
siguientes).Vase:HugoEstrzulas:"LaAdministracinPblicaenelEstadoModerno.
Poderdiscrecional.Recursopordesviacindepoder)",pginas4243,Montevideo1943.
Asimismo:ManuelJ.Argaars,obracitada,pginas169170;Laubadre:"Traitdedroit
administratif",n397.
Altratardelosactosadministrativosmereferiraladiferenciaque,enloatinenteala
proteccin jurisdiccional del administrado, existe entre "discrecionalidad tcnica" y
"actividaddiscrecional"strictosensu.Noobstante,vasen254,punto5.
(162)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina45.
(163)Fiorini,op.cit.,pg.42.
(164) Vase: Stassinopoulos, pgina 156, letra d. Adems: Laubadre: "Trait de droit
administratif",n397.
(165)Lodichoeneltextoesdegrantrascendenciaenloatinentealaestabilidaddelos
derechossubjetivosnacidosdeactosadministrativos.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,equivocadamenteamicriterio,circunscribilaestabilidaddetalesderechos,en
sedeadministrativa,alosnacidosdeactosemitidosporlaAdministracinenejerciciodela
actividad reglada,excluyendodetalestabilidadlosnacidosdelejerciciodelaactividad
discrecional;sostuvoquelaAdministracin,porsmismayensupropiasede,nopuede
extinguirlosderechossubjetivosnacidosafavordelosadministradoscomoconsecuencia
deactosqueellahubieseemitidoejercitandosusfacultades "regladas".DijoelTribunal:
"Quelasdistincionesprecedentesadquierenparticularimportanciacuandosetratadesaber
silosactosoresolucionesadministrativoshacen"cosajuzgada"y"causanestado",oson
revocables total o parcialmente, en cualquier trmino que el poder administrador o la
institucinautrquicaloconsidereconveniente.Eslgicoquecuandoseobraenvirtudde
facultadesdiscrecionaleslarevocacinseaprocedenteylomismopuedeocurrircuando,
aunactuandoydecidiendoenvirtuddelasfacultadesregladas,elinterspblicoque,como
hadichoestaCortepuedeconfundirseconelordenpblico,reclameunamodificacindel
status creado al amparo del acto administrativo, aunque podra surgir la obligacin de
indemnizaralparticularafectadoporlarevocacin"("Fallos",tomo175,pginas373374,
in re "Elena Carman de Cantn c/Nacin s/pensin"). En posteriores resoluciones el
Tribunalratificdichocriterio("Fallos",tomo209,pgina497ysiguientes;tomo210,
pgina1071 ysiguientes;tomo245,pgina406ysiguientes;tomo250,pgina491y
siguientes).Tal afirmacin delaCorteSuprema deJusticia lajuzgoequivocada, pues,
como lo expreso en el texto, los derechos subjetivos nacidos de actos administrativos
emitidos sea en ejercicio de la actividad reglada o de la actividad discrecional de la
Administracin,tienenidnticasubstancia.Sielderechonacidodeunactoadministrativo
emitido porla Administracin en ejercicio defacultades regladas es irrevocable porla

p.340

propiaAdministracin,igualprerrogativadebeacompaaralderechosubjetivonacidode
un acto administrativo emitido en ejercicio de facultades discrecionales. No hay razn
algunaquejustifiquelocontrario.Todoestoserdefundamentalimportanciaparacuando,
enfuturosestudiosyfallos,sereestructureloatinentealarevocabilidadporel rgano
administrador de los actos administrativos creadores de derechos en favor de los
administrados. En sentido concordante al que expongo, vase: Juan F. Linares: "Cosa
juzgadaadministrativaenlajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",
pgina117;Diez:"Elactoadministrativo",pgina351;FernndezdeVelasco:"Elacto
administrativo", pgina 264; Sarra: "Teora del recurso contenciosoadministrativo",
pgina62,terceraedicin.
LamencionadaresolucindelaCorteSupremaresulta,asimismo,pocoalabableencuanto
serefierealarevocabilidaddeactosadministrativosemitidosenejerciciodefacultades
regladas,cuandoelinterspblicoasloreclame.Noerapertinentehacerahsemejante
declaracin, mxime cuando se la ha referido o contrapuesto a la revocacin de actos
administrativosemitidosenejerciciodefacultadesdiscrecionales,admitiendoladestosy
desechando,enprincipio,ladeaqullos.Sabidoesquelosactosadministrativospuedenser
revocadosencualquiermomento,cuandoelinterspblicoloreclame;ytambinessabido
quetalrevocacin,determinadaentoncesporrazonesde"oportunidad"o"conveniencia",la
realiza la propia Administracin emisora del acto, todo ello sin perjuicio de la
indemnizacinquecorrespondiereenfavordeladministrado.Laexpresadareferenciaala
posibilidadderevocar,porrazonesdeoportunidad,losactosadministrativosemitidosen
ejerciciodefacultadesregladas,lajuzgofueradelugarenelcitadofallodelaltoTribunal,
tantomscuantolarevocacindelactoadministrativoquemotivlaintervencindela
CorteSupremanosereferaarazonesdeoportunidad,sinoarazonesde"legitimidad".
Dichareferenciatiendeaconfundirlacuestindebatida,desuyoyamuycompleja.Enel
lugar de esta obra donde me ocupe, en particular, del "acto administrativo", volver a
referirmeaestacuestin(tomo2,nmeros465,521523).
(166) El art. 17 del decretoley n 19549/72, sin distinguir entre acto administrativo
emitidoenejerciciodelaactividadregladaodeladiscrecional,establecequeelactono
puede ser revocado en sede administrativa si estuviere firme y consentido y hubiese
generadoderechossubjetivosqueseestncumpliendo,encuyosupuestoserequierela
declaracinjudicialdenulidad.Ver,adems,art.18dedichotexto.
(167) Giannini, pgina 197. Tngase presente: Luis J. Prez Colman: "El control de
legitimidad a cargo del Tribunal de Cuentas", en "Revista Argentina de Derecho
Administrativo",eneromarzo1975,pgina67ysiguientes.
(168) Vase: Zanobini, tomo 1, pgina 131; De Valles: "Elementi...", nmeros 94,
280282;Giannini,pginas199202;Diez:"Elactoadministrativo",pgina47.
(169)DeValles:"Elementi...",pginas70y203.Enelsupuestodecontroljerrquico,
ejercidoporelsuperiorrespectoalinferior,laactividadadministrativaesequiparableala
vigilanciaque,enlavidaprivada,ejerceunapersonasobresuspropiosdependientes(De
Valles,pgina70).

p.341

(170)GarcaTrevijanoFos,pgina115.Entrenosotros,laContaduraGeneraldelaNacin
que,juntamente conelTribunal deCuentas delaNacin,tena asucargoelcontrol
administrativodetipofinanciero dependejerrquicamentedelaSecretaradeHacienda
(art.72deldecreton23354/56).Perolodichoeneltextoresultaigualmenteexactoaun
cuandoseaceptarequeelexpresadoTribunaldeCuentasdelaNacin queeselotro
organismo que tena a su cargo el control administrativo de tipo financiero es un
instrumentotcnicodelCongreso(versobreestoltimoaGiulianiFonrouge:"Derecho
Financiero", tomo 1, pginas 234 y 238), pues ni el propio Congreso est colocado
institucionalmenteporencimadelEjecutivo,sinoenunpiedeigualdadconste.Verla
siguientenota149.Elcitadodecretoleyn23354/56puedevrseleenelBoletnOficialdel
8deenerode1957,yen"JurisprudenciaArgentina",1957II,pginas11ysiguientes,
seccinlegislacin.Eldecretoley23354/56hasidoderogadoengranparte.
(171) Giannini, pginas 198 y 201. Baste recordar, dice este autor, que en el Estado
moderno,lasupremaautoridad,oseanlosrganosconstitucionales,quepordefinicinse
hallanenunpiedeigualdad,seencuentranbajocontrolrecprocoentreellos(pgina198),
locualbienpuederecordarseattulode"principio".
(172) Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 306307 y 310; De Valles: "Elementi...",
pginas70,229230;Diez:"Elactoadministrativo",pgina47,textoynota.Msadelante,
n 226, me refiero a la clasificacin del control o fiscalizacin en la Administracin
Pblica.
(173)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas308,311312.
(174)Noobstante,vasemitrabajo"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinpor
ley o por decreto. Lo atinente a su constitucionalidad", en "Jurisprudencia Argentina",
1961VI,pgina62,seccindoctrinaria.
(175)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina142,edicin
espaola, Depalma, Buenos Aires 1949; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pgina 310;
Heredia: "Contralor administrativo sobre los entes autrquicos", pginas 27, 5253;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas438439.
(176)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas139140;
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina53.
(177) Vase el n 27 de la presente obra. Jze, respecto a los poderes de vigilancia,
jerarquaycontrol,haciendoreferenciaalasinstruccionesgeneralesoindividualesenque
dichospoderesseconcreten,dicequelasexpresadasinstruccionesnosonactosjurdicosy
que no son jurdicamente obligatorias para el agente subordinado; si el agente no se
conformaalainstruccinsuactonoesnulo,sinovlido,todoellosinperjuiciodela
sancin disciplinaria pertinente, etc. ("Principios generales del derecho administrativo",
tomo3,pginas7273).Consideroquelasolucinqueelcasorequiere,noeslaqueda
Jze,sinolaqueexpongoeneltexto:las"instrucciones"sonobligatoriasparalosagentes
delaAdministracin.Vase:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n315.

p.342

(178)"JurisprudenciaArgentina",tomo41,pginas2223;FallosdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,tomo167,pginas253254,inre"GeorgesdeMaussin".
(179)DAlessio,tomo1,pgina226;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina273;Diez:"El
actoadministrativo",pgina51.Adems,vase:FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen
deDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina97.
(180)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas273274.
(181)DAlessio,tomo1,pgina226;Vitta,tomo1,pginas162163;Zanobini,tomo1,
pgina129;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina114;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pgina273;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina249;Diez:"Elactoadministrativo",pgina51.
(182)DAlessio,tomo1,pgina226;GarcaTrevijanoFos,pgina253.
(183)Zanobini,tomo1,pgina129.
(184)Fragola:"Manujaledidirittoamministrativo",pgina81.
(185)DAlessio,tomo1,nmero155,pgina241.
(186)GarcaTrevijanoFos,pginas249y253.Paralasdiferenciasentreactos"simples",
"complejos"y"colectivos",vase:Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",
pginas117120;Zanobini,tomo1,pginas232234.
(187)GarcaTrevijanoFos,pgina250;Vitta,tomo1,pgina163.Adems:Hauriou:
"Prcis...",pginas117119y119ysiguientes.
(188)SegnVitta,qurumderivadelvocablolatinoconqueseiniciabaunaprimitivaley
inglesaqueseocupabadeesteasunto(tomo1,pgina164).
(189)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina115;Vitta,tomo1,pgina164;Fragola:
"Manuale...",pgina82;GarcaTrevijanoFos,pgina250;Galateria:"Gliorganicollegiali
amministrativi",tomo2,pginas4552.
(190)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas3541.
(191)Galateria,tomo2,pginas4243.
(192)Galateria,invocandolosprincipiosgeneralesdelestadodenecesidad,aceptaqueel
rganocolegiado,porelvotounnimedesusmiembros,seapartedel"ordendelda"y,
paraevitargravesdaos,trateotrospuntosnoincluidosenl,siemprequeexistanrazones
graves,excepcionalesyurgentes("Gliorganicollegialiamministrativi",tomo2,pgina
43).
(193)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas4243.

p.343

(194)Vase:DAlessio,tomo1,pgina242;Fragola:"Manuale...",pgina83;Garca
TrevijanoFos,pginas250251;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas274275y277;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina115.Enestossupuestos,lamayora"absoluta"
equivalealamitadmsunodelosmiembrospresentes,entantoquela"simple"mayora
pudereferrselaalnmerodemiembrosdelcolegiooaquienobtengamsvotos(Fragola:
"Manuale...",pgina83;Vitta,tomo1,pgina164;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina
277;Diez:"Elactoadministrativo",pgina52).Conrelacinalderechoparlamentario,
escribeLinaresQuintana:"Lamayoraabsolutaestconstituidaporlamitadmsunode
lossufragiosvlidosemitidos,mientrasquelamayorarelativaconsisteenlaciframayor
devotosalcanzadosporunpartido,independientementedesurelacinconlatotalidadde
lossufragiosvlidos"("TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo7,n
4034).
(195)GarcaTrevijanoFos,pginas251252.
(196)Fragola:"Manuale...",pgina83;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas277278;
Nigro: "Le decisioni amministrative", pginas 4243; Galateria: "Gli organi collegiali
amministrativi",tomo1,pginas93100ytomo2,pginas6370.
(197) Galateria: "Gli organi...", tomo 2, pginas 6869. Comprese, adems: Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas277278.
(198)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas6970.
(199) Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 278279; Diez: "El acto administrativo",
pgina54.
(200)GarcaTrevijanoFos,pgina253;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina278.De
acuerdoalartculo14delaleyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode
1958, cuando los miembros del rgano colegiado voten en contra y hagan constar su
motivada oposicin, quedarn exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda
derivarsedelosacuerdosdelrganocolegiado(verEduardoVivancos:"Comentariosala
leydeprocedimientoadministrativo",pginas5859,Barcelona1959).
(201) Descentralizar significa, literalmente, sacar del centro; y descentralizacin es el
mtodomedianteelcualungrupodefacultadesjurdicassesacadelcentroysetransfiere
hacialaperiferia(Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina84).Existenciertas
necesidades o intereses locales que no pueden ser satisfechos con oportunidad por la
Administracin central del Estado; entonces, para lograr esa satisfaccin oportuna, el
Estadotransfierealgunasdesusfuncionesarganosperifricosolocales(Fragola,op.y
loc. cit.)."La descentralizacin como principio de organizacin consiste en transferir
competenciasdelaAdministracindirectadelEstadoalaindirecta,esdecir,alasdems
personasjurdicaspblicas"(GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacin
administrativa",pgina221).
(202)Zanobini,tomo3,pgina203.

p.344

(203)Vasemitrabajo"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto. Lo atinente a su constitucionalidad", en "Jurisprudencia Argentina", 1961VI,
pgina62ysiguientes,seccindoctrinaria.
(204)Desdeyaadviertoque,enprincipio,debedistinguirsela"personajurdicapblica"de
la "persona estatal". Ms adelante, al referirme a la personalidad en el derecho
administrativo,volversobreestacuestin.
(205)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo", tomo1,pginas589591.
Forsthofftambinadvirtiestedobleordenderelaciones;peroalreferirsealasrelaciones
"interorgnicas"limitasuexposicinalas cuestionesdecompetencia quepuedansurgir
entrerganosdeunmismoente("TratadodeDerechoAdministrativo",pginas575577).
(206)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina349.
(207) Vase mi trabajo "Administracin Pblica. Actividad interorgnica. Relaciones
interadministrativas",en"JurisprudenciaArgentina",1962III,seccindoctrinaria,pgina
77.
(208)Mndez:"Lasrelacionesinteradministrativas",pgina10;SayagusLaso,tomo1,
pgina589;Giannini:"Lezioni...",pginas348349.
(209)Silvestri:"LAttivitinternanellapubblicaamministrazione",pgina15;Zanobini,
tomo1,n7,pgina247.Adems:SayagusLaso,tomo1,pgina589.
(210) Silvestri: "LAttivit interna...", pgina 15; Sayagus Laso, tomo 1, pginas
589591;Giannini:"Lezioni...",pginas349350.
(211)Vanse:Giannini:"Lezioni...",pginas349350;SayagusLaso,tomo1,pginas
590591,nmeros411y412.
(212) Para "actos colectivos" y su distincin con los "actos complejos" y con los
"contratos",vase:Ranelletti:"Teoradegliattiamministrativispeciali",pginas117120;
Zanobini,tomo1,pginas232234.Adems,vaseloqueescribeVittaacercadeloquel
llama "acuerdos" entreentespblicos("DirittoAmministrativo",tomo1,n81,pginas
353355).
(213)SayagusLaso,tomo1,pgina591,n413.
(214)Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas1519.
(215)Zanobini,tomo1,pginas124125;DAlessio,tomo1,pginas208209y211;
Fraga,pgina323.
(216)Silvestri:"Lattitiv...",pginas1921.Adems,vase:DAlessio,tomo1,pginas
211212.

p.345

(217)Zanobini,tomo1,pginas124125y247248;SayagusLaso,tomo1,pgina183;
Romano,pgina102;Fraga,n146,pginas322324.Adems:Sandulli:"Ilprocedimento
amministrativo",pginas97112,Milano1959,quienhaceinteresantesconsideraciones.
(218)VerFraga,pgina323.
(219)VerSayagusLaso,tomo1,pgina183.
(220) Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", n 315, pginas 169170;
Sandulli,pginas236237.Adems,vaseprecedentemente,textoynota155.Asimismo,
puedeverseaVillegasBasavilbaso,tomo1,pginas309310.
(221)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina73,edicin
espaola,Depalma,BuenosAires1949;Vedel:"DroitAdministratif",pginas143144.
(222) En sentido concordante: Zanobini, tomo 1, pgina 247. Adems, vase
precedentemente,n22.
(223)Cuandoelrozamientoentrelosdistintosrganosdependientesdeunmismoente
obedezcaaunacuestindecompetencia,staporprincipiogeneral,ysalvotextoexpreso
encontrariodebeserresueltaporlaautoridadadministrativainmediatamentesuperioryno
por la autoridad judicial (Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pginas
576577).Vermsadelante,n196.
En concordancia con lo que dejo expresado acerca de la improcedencia de litigios
judiciales entre meros organismos administrativos (relaciones "interorgnicas"), puede
recordarseunfallodelaCorteSupremadeJusticiaNacional,dondestaexpresque"la
Nacinnopodraserllevadaajuicio porlasdiferencias suscitadas entrereparticiones
dependientes de su autoridad, dentro de la cual aqullas deben encontrar solucin"
("Fallos",tomo180,pginas58y66).Entrenosotrosexisteuninteresanteantecedenteque
corroboraloquedejoexpresado.PordecretodelPoderEjecutivoNacionaln2325/61se
estableci que los diferendos interadministrativos (debi decir "interorgnicos") que se
suscitenentrelasSecretarasdeEstadodeObrasPblicas,ComunicacionesyTransportes,
sern resueltos por decreto del Poder Ejecutivo en base a la propuesta que eleve el
MinisteriodeObrasyServiciosPblicos(verdichodecretoenelBoletndelaSecretara
deEstadodeObrasPblicas,n4246,pgina499).Eltemperamentodereferenciadebeser
extendidoatodoconflictomotivadoporrelacionesadministrativas"interorgnicas".
(224)PuedeverseeltrabajodeLuisA.Premoli:"Contralorjurisdiccionaldelasentidades
autrquicas nacionales.Competenciajudicial",en"Entidadesautrquicas institucionales.
Bases para una ley orgnica", publicado por el "Instituto Argentino de Estudios
Legislativos", pgina 52 y siguientes. Buenos Aires 1942. Adems, vase: Villegas
Basavilbaso,tomo2,pgina187,letraf.
(225)Al respecto, el artculo 56 de la ley n 16432,sobre presupuesto general de la
Nacin,diceas:"Nohabrlugarareclamacinpordaosyperjuiciosentreorganismos
administrativos del Estado nacional, centralizados y/o descentralizados, incluidas las

p.346

entidadesautrquicas,empresasdelEstadoylaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires,cuandoelmontopresupuestodelosdaosyperjuiciosnoseamayora$20.000
(veintemilpesos).Cuandoexcedadeestacantidadhastalasumade$1.000.000(unmilln
depesos)ynohayaacuerdoentrelosorganismosinteresados,lacuestinsesometerala
decisindefinitivaeirrecurribledelProcuradordelTesorodelaNacin;ladecisinser
tomadaporelPoderEjecutivocuandosupereelmontoantesindicado.ElPoderEjecutivo
podr elevar los montos fijados en este artculo cuando las circunstancias lo hicieren
aconsejable por razones de economa y expedicin administrativa" (a). Dicha ley fue
publicada en el Boletn Oficial del 13 de enero de 1962. Posteriormente, ante ciertos
interrogantesplanteadosporalgunasreparticionespblicas,paraevitartodacuestinacerca
deladuracintemporaldeesetexto,dadoqueelmismoestabacontenidoenlaleyde
"presupuestogeneraldelaNacin",sedicteldecretoleyn3877,del13demayode
1963,publicadoenelBoletnOficialel30dedichomesyao,reiterandodichoprecepto.
Talreiteracinnoeranecesaria,puesesaclasedenormas,noobstantehallarseincluidasen
laleydepresupuesto,tienenunaduracinilimitadaeneltiempo,rigensinedie(verms
adelante,n60).
Ensucarcterde"ProcuradordelTesorodelaNacin",elautordelapresenteobratuvo
oportunidaddeemitirvariasdecisioneslasprimerasdictadasalrespectoennuestropas
dirimiendo querellas entre organismos estatales. En su fondo y forma tales decisiones
semjansealosfallosquehabitualmentedictanlosjueces.Enmateriade"prueba"todose
reduce, por principio general, a las actuaciones practicadas por los propios entes
interesados y a las manifestaciones de los mismos, lo cual resulta justificado y
comprensiblesiseconsideraque,enrealidad,setrataderganosdelpropioEstadoynode
verdaderas"partesopuestas".
(a) Vase el decretoley 19983, de diciembre de 1972, que modific los topes del
decretoleydecontabilidad,art.56.LaCmaraFederalenloContenciosoAdministrativo
de la Capital, Sala IV, declar que el sistema de la ley 19983 se aplica a todas las
cuestiones "patrimoniales" que se susciten entre organismos pblicos, y no slo a
controversiassobre"daosyperjuicios"(sentenciadel27deagostode1986,inre"Y.P.F.
c/AdministracindeAduanas",en"ElDerecho",27deagostode1987).
(226)"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7778.Zanobiniexpresaunconcepto
concordantealdedichoautor,yaqueincluyeentrelosobjetosdelderechoadministrativo
"losconsiguientesvnculosjurdicosentrelaAdministracinPblica ylosotrossujetos"
(tomo1,pgina26).
(227)FernandoGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina116,
Madrid1961,quiendalasiguientedefinicindelderechoadministrativo:"aquellapartedel
derechopblicoquedetermina laorganizacinycomportamiento delaAdministracin
directaeindirectadelEstado,disciplinandosusrelacionesjurdicasconeladministrado".
FrentealadefinicindeGarridoFalla,resultamscorrecta,porloampliamentegenrica,
la siguiente definicin del derecho administrativo propuesta por Diez: "Derecho
administrativoesuncomplejodenormasydeprincipiosdederechopblicointerno,que
regulalaorganizacinylaactividaddelaAdministracinPblica"(ManuelMaraDiez:

p.347

"DerechoAdministrativo",pgina264,BuenosAires1963).TambinSayagusLasoda
unadefinicingenricadelderechoadministrativo(tomo1,pgina21).
(228)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina21.
(229) Vase: Posada: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 25 y
siguientes; Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de Derecho Administrativo y de
Ciencia de la Administracin", tomo 1, pgina 25 y siguientes; Bullrich: "Principios
generales dederechoadministrativo",pgina13ysiguientes;GarcaOviedo:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina13ysiguientes;GascnyMarn:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina43ysiguientes;AntonioRoyoVillanova:"Elementosde
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina9ysiguientes;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina47ysiguientes.
(230)Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo2,pgina
5,Pars1885.
(231)Colmeiro:"DerechoAdministrativoEspaol",tomo1,pginas3031,Madrid1858.
(232) Ferreyra: "Derecho Administrativo General y Argentino", pginas 1920, quien
definielderechoadministrativocomo"elconjuntodeleyesydecretosquedeterminanlas
relacionesdelasociedadconlosciudadanosenelordenadministrativo".
(233)LucioV.Lpez:"DerechoAdministrativoArgentino",pginas16y17.ParaelDr.
Lpezelderechoadministrativo"eselconjuntodereglasquetienenporobjetolimitaro
garantir los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con los intereses colectivos"
(pgina16);yagregaqueelestudiodelderechoadministrativopuededividirseendos
grandes secciones: la primera comprende el estudio de las leyes o de la materia
administrativa;lasegundaelestudiodelasautoridadesadministrativas(pgina17).
(234)RoyoVillanova,tomo1,pgina9.
(235)Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaisedesfinances",tomo
1,pgina3.
(236)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina38.
(237)Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina47.
(238)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina14.
(239)RoyoVillanova,tomo1,pgina10.
(240)Bullrich,entrenosotros,rechazaenrgicamenteeseaspectodelacrtica("Principios
generalesdederechoadministrativo",pginas1819).
(241)EnFrancialosostuvieron,entreotros: Duguit:"Lastransformacionesdelderecho
pblico", pginas 85, 93 y 106, para quien la nocin de servicio pblico sustituye al

p.348

concepto de soberana como fundamento del derecho pblico, ypara quien el derecho
pblicoeselderechoobjetivodelosserviciospblicos;delmismoautor:"Traitdedroit
constitutionnel", tomo 1, pgina 707; Jze: "Los principios generales del derecho
administrativo",tomo1,pgina29,traduccinespaola,EditorialReus,Madrid1928,y
traduccinespaola,EditorialDepalma,tomo1,pgina1,BuenosAires1948; Rolland:
"Prcis de droit administratif", pgina 1. En Brasil la sostiene Brandao Cavalcanti:
"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pgina7.EnChileAylwynAzcar:"Manual
de Derecho Administrativo", pgina 30. Adems, el criterio del "servicio pblico"
desempeaunpapelesencialenlasdefinicionesdeSilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo1,pgina24,ydeBielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pginas5y7.
RespectoaFrancia,correspondeadvertirydejarbienestablecidoqueelmaestroHauriou
no comparti la tesis de que el derecho administrativo era el conjunto de normas
reguladorasdelosserviciospblicos.Eleminentejuristadijoclaramentequelabasedel
derechoadministrativoeslaactividaddelpoderpblico;noes,comosehapretendido,el
serviciopblico("Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo1,pg.1).
(242)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pginas15y20.
(243)Conformesconlodichoeneltexto:RoyoVillanova,tomo1,pgina14;Gascny
Marn,tomo1,pgina52;Bullrich:"Principios...",pgina15.Noobstante,GarcaOviedo
aceptaelcriterioqueconsideraalderechoadministrativocomoreguladordelaactividad
totaldelEstado(tomo1,pginas15y16).
(244)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas5y7.
(245)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina54ysiguientes.
(246)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina106.
(247)Merkl,op.yloc.cit.
(248)Entreotros:Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo1,pgina11;
Ducrocq,tomo1,pgina3;GarcaOviedo,tomo1,pginas1618;Romano:"Corsodi
DirittoAmministrativo", pgina9;Villegas Basavilbaso,tomo 1,pgina 77;Sayagus
Laso, tomo 1, pgina 21; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pgina 12;
Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina1;SilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo1,pgina24;LegazyLacambra:"IntroduccinalaCiencia
delDerecho",pgina336;CarlosOctavioBunge:"ElDerecho",pgina423;etc.
(249) Si bien la distincin entre "derecho pblico" y "derecho privado" es incierta o
imprecisa (Ranelletti: "Corso di istituzioni di diritto pubblico", pgina 9; Presutti:
"Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 1, pgina 40; Alberto R. Real:
"Criterio de distincin y mbito de aplicacin del derecho pblico", pginas 3940),
prevaleceelcriterioquefundaladistincinenlanaturalezadelasrespectivasnormas:de
"subordinacin"enelderechopblico,de"coordinacin"enelderechoprivado(Legazy

p.349

Lacambra:"Introduccin...",pginas313y337;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas66
y70.Adems,vase:Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas4041;D
Alessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,nmeros18y19,pginas
2529; Garca Oviedo, tomo 1, pgina 18; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina122).Engeneral,apartedelosautoresyacitados,paralos
criteriosdedistincinentre"derechopblico"y"derechoprivado"puedenverse:Duguit:
"Traitdedroitconstitutionnel",tomo1,pgina702ysiguientes;CarlosOctavioBunge:
"ElDerecho",pgina407ysiguientes,y"TeoradelDerecho",pgina262ysiguientes;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
5ysiguientes;Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina121ysiguientes.
(250)SayagusLaso,tomo1,pgina21,textoynota1.
(251)Ducrocq,tomo1,pgina3;DAlessio,tomo1,nmeros13y14,pginas20y21;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
10; Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 77; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",pgina11.
(252)Zanobiniincluyeensudefinicinla"organizacin",los"medios",la"actividad"de
laAdministracin ylas consiguientes "relaciones" jurdicas entre lamismaylosotros
"sujetos".Diceas:derechoadministrativo"eslapartedelderechopblicoquetienepor
objetolaorganizacin,losmediosylasformasdeactividaddelaAdministracinPblicay
losconsiguientes vnculos jurdicos entre ellaylosotros sujetos"("Corso...",tomo1,
pgina 26). En materia de "relaciones", en esta definicin no se mencionan las
"interorgnicas",osealasestablecidasentreorganismossinpersonalidad.
Presuttidefineelderechoadministrativocomoelcomplejodenormasjurdicasqueregula
laactividaddelaAdministracinPblicayexclusivamentetalactividad("Istituzioni...",
tomo 1, pgina 50). En esta definicin, aparte de silenciarse todo lo atinente a las
"relaciones",slosehablade"actividad"delaAdministracin,omitiendotodareferenciaa
la"organizacin".Estesilencioloconsiderounadeficiencia,apesardeloque,sobreeste
tema, expone Gordillo, quien estima que basta con hacer referencia a la "actividad"
("ejerciciodelafuncinadministrativa"),yaqueelloobviamenteincluyeloatinenteala
"organizacin"(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina46).
Cuandosedefineunainstitucindebeprocederseconprecisinyclaridad,sindarlugara
que la definicin sea completada con conocimientos obvios o implcitos a cargo del
intrpreteolector.El "autor" tieneeldeberdecircunscribirntidamenteelconceptoque
define,sindejardudasensuslectores.Tampocoesaconsejablequeladefinicinprescinda
deconceptosqueelautorconsidere"obvios",puesellectorpuedenoconsiderarlosas,o
sencillamentepuedeignorarlamateria,siendoenestecasoindispensablequeelautorle
proporcione todos los elementos para formarse un juicio certero. De lo contrario la
definicinnoladaraprecisamenteelautor,sinoquedeberaconstruirlaellector,loqueni
esconcebibleniesrazonablequeassea.SayagusLasonosloqueensudefinicinhabla
de "estructura" (organizacin) y de "funcionamiento" de la Administracin, sino que,
adems de ello, habla del "ejercicio de la funcin administrativa"; dice as: derecho
administrativoes"lapartedelderechopblicoqueregulalaestructurayfuncionamientode

p.350

laadministracinyelejerciciodelafuncinadministrativa"("Tratado",tomo1,pgina
21),delocualdedcesequedichojuristacomparteloquedejoexpresado.
YorodzuOda,conuncriteriodistintoaldePresutti,incluyeenladefinicindelderecho
administrativo, aparte de las "relaciones" de los entes pblicos entre s y con los
administrados, la "organizacin" administrativa, pero no hace referencia alguna a la
"actividad" o al "funcionamiento" de la Administracin Pblica. Dice as: "El derecho
administrativo eselconjuntodereglas jurdicas concernientes alaorganizacindelos
sujetosdelpoderadministrativoyasusvnculosconlosparticulares,comotambinalos
vnculos de los sujetos del poder administrativo entre ellos" ("Principes de droit
administratifduJapon",pgina6).Alhaberomitidotodareferenciaala"actividad"dela
AdministracinPblica,ladefinicindeOdaresultaincompleta.
GarridoFalladefineelderechoadministrativocomo"aquellapartedelderechopblico
quedeterminalaorganizacinycomportamientodelaAdministracindirectaeindirecta
delEstado,disciplinandosusrelacionesjurdicasconeladministrado"("Tratado...",tomo
1,pginas116y117).Comoloadvertenotrolugardeestaobra,n27,textoynota201,
esa definicin es incompleta, pues, respecto a las "relaciones", limita esa nocin a las
existentesentrelaAdministracinylosadministrados,quedando,entonces,indebidamente
excluidasdeladefinicinlasrelacionesdelosentesadministrativosentres,apartedeque
tampoco contiene una referencia expresa a las relaciones que surgen de la actividad
meramenteinterorgnica.
VillegasBasavilbasoincluyeensudefinicin,comocontenidodelderechoadministrativo,
noslolasrelacionesdelosentespblicosconlosadministrados,sinotambinlasquese
establecen"entre"dichosentespblicos("DerechoAdministrativo",tomo1,pgina77),lo
queennuestropasimplicunverdaderoprogresoconceptual.
Diezdefineelderechoadministrativocomoel"complejodenormasydeprincipiosde
derechopblicointerno,queregulalaorganizacinylaactividaddelaAdministracin
Pblica"(ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",pg.264,BuenosAires1963).
Asimismo Sayagus Laso da una definicin genrica del derecho administrativo, pero
omitiendotodareferenciaalas"relaciones"("Tratado...",tomo1,pgina21).
GuillermoVarasC.,tratadistachileno,defineelderechoadministrativocomo"aquella
ramadelderechopblicoqueregulalaactividaddelEstadoydelosorganismospblicos
entresyconlosciudadanos,paraelcumplimientodelosfinesadministrativos"("Derecho
Administrativo", pginas 1415). Estimo que a esta definicin corresponde hacerle
extensiva parte de la crtica que precedentemente le formul a Presutti: omiti hacer
referenciaala"organizacin"delaAdministracinPblica.
ElprofesorfrancsRiverodefineelderechoadministrativocomo"elconjuntodereglas
jurdicas, derogatorias del derecho comn, que rigen la actividad administrativa de las
personaspblicas"(JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina19,Pars1962).Esta,sibien
constituye una original nocin del derecho administrativo, la considero susceptible de
objeciones:1)pecaporexcesivamentegenrica:noespecificaculeselobjetoprecisode
esederecho;2)apartedeella,esderecordarqueelderechoadministrativonosloest
constituidopor"reglas"jurdicas,sinotambinpor"principios"jurdicos;3)finalmente,no
consideroqueelderechoadministrativoestconstituidoporunconjuntodereglasjurdicas
"derogatorias"delderechocomn,pues,rigiendoelderechoadministrativoenunmbito

p.351

donde no tiene aplicacin originaria el derecho comn, para la vigencia del derecho
administrativonoesmenesterderogarelderechocomn,elcual,asuvez,rigedondeno
tienevigenciaelderechoadministrativo.
(253)Entreotros,Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo1,pgina12;
FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina1;Bielsa,tomo1,pginas5y
7;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina12.
(254)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina469ysiguientes.
ParaMerkl,lajusticiaadministrativaesuntrozodelajusticiaynodelaadministracin
(pgina 476); Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 56; Jess Gonzlez Prez: "La
sentencia administrativa: su impugnacin y efectos", pginas 45; del mismo autor:
"DerechoProcesalAdministrativo",tomo1,pginas126127;FranciscoPeraVerdaguer:
"Lanuevaleydelajurisdiccincontenciosoadministrativade27dediciembrede1956",
pginas5y6.Esteautor,refirindosealajurisdiccincontenciosoadministrativa,diceque
"noesmsqueunaespeciedelagenricafuncinjurisdiccional,ylanaturalezadetales
procesos no difiere esencialmente de los dems procesos de conocimiento" (pgina 5).
SayagusLasoexpresaqueaprimeravistaparecelgicoquetodolorelativoaloslitigios
en que es parte la Administracin correspondiera al derecho procesal, pues en ltimo
trmino se trata de cuestiones relativas al ejercicio de la potestad jurisdiccional. Pero
agregaestallacomplejidaddelcontenciosoadministrativoytanestrechasuvinculacin
con el ejercicio de la funcin administrativa, que tradicionalmente se le incluye en el
derecho administrativo ("Tratado...", tomo 1, pgina 22). Precisamente, slo la
"complejidad" a que hace referencia el jurista uruguayo, la cual incide en el aspecto
didcticodelacuestin,eslaquejustificayexplicaqueporahorasesiganestudiandoen
conjunto como integrando una misma asignatura el derecho administrativo y el
contenciosoadministrativo.
(255)AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina48.
(256) Vase: Jean Rivero: "Droit administratif", n 25, pgina 27, Pars 1962, quien,
refirindose aesta cuestin,dice que "elderecho administrativo es underecho joven".
Otrosautoresexpresanlamismaideadiciendoquetrtasedeun jusnovum.Sobreeste
punto, escribe John Clarke Adams: "Entre las ramas importantes del derecho positivo
moderno,elderechoadministrativoeslamsjoven.Tienetalvezcienaosdevidaen
Italia,unpocomsenFranciayunoscincuentaaosenlosEstadosUnidosyenInglaterra"
("Elderechoadministrativonorteamericano",pgina21,BuenosAires1964,Eudeba).
(257)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo190,pginas150151,inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/NacinArgentina".
(258)Constitucinactual,art.121.
(259)Constitucinactual,art.122.

p.352

(260)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina79.Adems,vase:GascnyMarn,tomo1,
pgina76;Romano,pgina15,n2.
(261)Entrminosgenerales,alacienciadelaadministracinseleasignacomoobjetola
indicacindelossistemas,modosymediosqueseanmejoresymsaptospararealizarlas
funcionesadministrativas,mientrasquealderechoadministrativolecorresponderaregular
jurdicamente esos modos o medios por los cuales el Estado cumple sus expresadas
funciones.
(262)Sostienendichaautonomaconrelacinalderechoadministrativo;Presutti,tomo1,
pginas2629;Orlando:"DirittoPubblicoGenerale",pgina127ysiguientes;DAlessio,
tomo 1, nmeros 29 y30, pginas 4750; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1,
pginas78,y"CienciadelaAdministracin",pginas24y46;RodrguezArias:"Sobre
algunosprincipiosdecienciadelaadministracin",pginas7180;VillegasBasavilbaso,
tomo 1, pginas 98100; Diez: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 305 y
siguientes;adems,vase:PatricioAylwin:"ManualdeDerechoAdministrativo",pginas
3435.Niegandichaautonoma:GascnyMarn,tomo1,pginas7273;Romano,pginas
1720;GarcaOviedo,tomo1,pginas3031;Zanobini,tomo1,pginas5254;Vitta,
tomo 1, pginas 2326; Lentini, tomo 1, pginas 2021; Prates da Fonseca: "Direito
Administrativo",pginas 6869;SayagusLaso,tomo1,pginas 2425;GarridoFalla,
tomo1,pginas186189;DanielH.Martins:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",
pginas113115;Revidatti:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas315316.
(263)Unaexposicindeesoscriteriospuedeverseen:GascnyMarn,tomo1,pgina62
ysiguientes;GarcaOviedo,tomo1,pgina25ysiguientes;FernndezdeVelascoCalvo:
"Resumen...", tomo 1, pgina 21y siguientes; Vitta, tomo 1, pgina 23 ysiguientes;
Bielsa: "Ciencia de la Administracin", pginas 4348; Prates da Fonseca: "Direito
Administrativo", pgina 63ysiguientes; Bullrich: "Principios",pginas 2225;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina90ysiguientes.
(264)GascnyMarn,tomo1,pgina64.
(265)GarcaOviedo,tomo1,pginas2829.
(266)GarcaOviedo,op.yloc.cit.Adems:GascnyMarn,tomo1,pginas6769.
(267)DAlessio,tomo1,pginas4950.
(268) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 8, y "Ciencia de la
Administracin",pginas24y46.
(269)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas99100.
(270)Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pgina46.
(271)Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pgina24.Adems:Presutti,tomo1,pgina
26.

p.353

(272)Vitta,tomo1,pginas2526.
(273)Romano,pginas1920.Ensentidoconcordante:GascnyMarn,tomo1,pginas
7273;GarridoFalla,tomo1,pginas186189.
(274)GarcaOviedo,tomo1,pgina31.
(275)Enigualsentido:Romano,pgina20;GarridoFalla,tomo1,pgina189.
(276)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina101.
(277)VaseaLinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucional",tomo
1,pgina367.
(278)Ducrocq,tomo1,pgina6.
(279)Romano,pgina16.Adems:Ducrocq,tomo1,pgina5.
(280)PellegrinoRossi,citadoporDucrocq,tomo1,pgina5.
(281)VaseaJess Gonzlez Prez: "Derecho Procesal Constitucional", Madrid1980,
pginas5053,quienconsideralaexistenciadeunderechoprocesalconstitucional como
algo distinto del derecho procesal administrativo y, desde luego, distinto del derecho
administrativo.
(282)Enidnticosentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina113.
(283)GascnyMarn,tomo1,pgina79.
(284)Vase:Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina59.
(285)Mayer,tomo4,pgina353;Posada,tomo2,pgina461,n4,ypgina463,n7;
Zanobini,tomo1,pgina36."LaactividaddelosEstadosenlacooperacininternacional
es,ens,derelacinpoltica.Susactosnosonnecesariamenteadministrativos,sinode
direccindevidaexterior,provocadaporlaformacindeunconcursoentreEstados,ypor
lastendenciasexpansivasdelahumanidad"(Posada,op.cit.,pgina461).
(286)Sinembargo,respectoaesasupuesta "extraterritorialidad",vaseeltomo4,n
1334,textoynota370.
(287)GarcaOviedo,tomo2,pgina15;Zanobini,tomo1,pgina36;DAlessio,tomo
1,pgina164,n102.
(288)Zanobini,tomo1,pginas3637.
(289)GarcaOviedo,tomo1,pgina23.
(290)Mayer,tomo4,pgina353.

p.354

(291)As,eljuezpenalpuederecurriraprocedimientosanalgicosdeinterpretacin,y
eventualmente hasta aplicar extensivamente normas anlogas, contal quenoample la
pretensinpunitivadelEstado.Lonicoconstitucionalmentevedadoaljuezargentino,es
servirsedeunaincriminacinparacastigarunhechonopunido.Eneseordendeideas,
puedeaplicarseanalgicamentelaprescripcinpenalaleyessobrefaltas(verbigracia,leyes
sobrerepresindejuegosdeazar)quenocontengandisposicionesalrespecto.Vasea
EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h):"Acercadelasfaltasocontravenciones",en
"La Ley", 12 de noviembre de 1943, y autores ah citados. En sentido adverso a la
aplicacinsubsidiariadelasnormasgeneralesdelderechopenalcriminalalderechopenal
administrativo: James Goldschmidt y Georg Anders: "Deslinde entre los delitos
administrativosyloscriminalesyaplicacindelasnormasgeneralesdelderechopenalal
delito administrativo", en "El Derecho Penal Administrativo", pgina 57 y siguientes,
Crdoba1946,edicinUniversidadNacionaldeCrdoba,cuyaposicindoctrinarianoes
aceptadaporladoctrinaactual(vaseaEnriqueR.Aftalin:"DerechoPenalEconmico",
pginas2931,BuenosAires1959).
(292)Eneseordendeideas,sehasostenidoquenadaseoponeaque,enloconcernienteal
procesodeduracindelascontravenciones,de legeferenda seapliqueasurespectola
clasificacin de los delitos del derecho penal: instantneos, continuos y permanentes
(Bielsa:"Losactosadministrativos queimponenmultaysurevisinjurisdiccional",en
"RevistadelaFacultaddeCiencias Econmicas,Comerciales yPolticas",Universidad
NacionaldelLitoral,Rosario1937,septiembrediciembre,pginas272273;elmismoautor
yelmismoartculoen"JurisprudenciaArgentina",tomo60,pginas2728,nota).
Lomismocuadradecirrespectoalateorasobreunidadypluralidaddedelitos,aefectos
dedeterminarsienelcasoconcretohayunaomsinfraccionespunibles.Deacuerdoa
esosprincipios,paraconsiderarquesloexiste "una" infraccinpunibledebenconcurrir
simultneamentedosrequisitosesenciales:unidaddehechoyunidadderesolucin(Soler:
"Derecho Penal Argentino", tomo 2, pginas 304336, Buenos Aires 1945). Esos
principios del derecho penal substantivo son enteramente aplicables en materia de
infraccionesdetipoadministrativo,yhansidotenidosencuenta,porejemplo,parajuzgar
infraccionesalasnormasdesanidadanimalqueobliganalaluchacontralagarrapata.A
estosefectoselpassedivideentreszonas,queparamayorclaridadsepodrandesignar
as:zonaA.,oinfestada;zonaB.,ointermedia;zonaC.,indemneolibre.Siunapersona,
sincumplirconlosrecaudospertinentes,trasladaanimalesdesdelazonainfestada(A.)ala
zonaintermedia(B.),comete"una"infraccinyesreprimidaporella;lomismoocurresiel
trasladodelosanimalesfuesedirectamenteefectuadodesdelazonaintermedia(B.)ala
zonaindemneolibre(C.).PerosieltrasladoseefectadirectamentedesdelazonaA.
(infestada) a la zona C. (libre o indemne), pasando por la zona intermedia (B.), por
aplicacindelosexpresadosprincipiosdelderechopenalsubstantivoseconsideraqueslo
hay"una"infraccinpunible,porqueenlaespeciehabra"unidaddehecho"y"unidadde
resolucin".Enelsentidoindicado,vaseeldictamendelaProcuracindelTesorodela
Nacin,del14deenerode1963,inre"Expedienten7208/60.Luchacontralagarrapata.
SecretaradeEstadodeAgriculturayGanadera".

p.355

(293)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo191,pgina245;tomo195,
pgina319.EnambospronunciamientoselTribunaldejestablecidoquelalegislacin
sobrefaltasycontravencioneslescompetealasprovincias.Enelprimerodeesosfallos
dijolaCorteSuprema:"QueelCongresodelaNacin,aldictarelCdigoPenalvigente,
deliberadamente nohaqueridolegislar sobre las faltas, dejandola materia, conciertas
reservas,libradaalalegislacindelosestadosfederales,considerandoquesibienesta
clase de contravenciones constituye, en algunos casos, verdaderos pequeos delitos
comunesaloscualespodraaplicrseleslosprincipiosgeneralesdelalegislacinnacional,
msfrecuentementeofrecencaractersticasespecialesdeterminadasporlascostumbresde
cada localidad, porlas necesidades de ordenmoral omaterial delos pueblos oporel
resguardodeciertas instituciones locales,cuyoregularfuncionamientolesinteresams
directamente,oporqueexistenencadareginmuchosypequeosinteresesquehayque
contemplarenestegneroderepresinyquelgicamentepuedensermejorapreciadospor
los poderes locales" (tomo 191, pginas 249250). Adems, puede verse: Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas135138.
(294)Alrespecto,nadamsilustrativoquerecordarlasentenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,dictadaen"RalOscarMouvielyotros","Fallos",tomo237,pgina
636ysiguientes,dondeelrecurrenteimpugnunacondenadictadaporelJefedePolica
de la Capital, atreinta das de arresto porinfraccin a los edictos sobredesrdenes y
escndalosdictadosporlainstitucinpolicial.ElTribunal,previodictamenconcordante
del procurador general de la Nacin, doctor Sebastin Soler, cambiando su anterior
jurisprudencia,sepronuncienelsentidodeque,comoconsecuenciadelagarantade
artculo18 delaConstitucin,esindispensablequelos hechos puniblesylas penas a
aplicarestnprevistosporlaley.Enmritoaello,dispusoquelafacultaddeemitiredictos
parareprimiractosnoprevistosporlasleyesexcedelafacultadsimplementereglamentaria
del Poder Ejecutivo. Adems, vase: Stassinopoulos, pgina 88; Enrique R. Aftalin:
"DerechoPenalEconmico",pgina101ysiguientes;GoldschmidtyAnders,obracitada,
pgina 59 y siguientes; Christian Pelletier: "Lappreciation de la lgalit des actes
administratifsparlejugerepressif",pgina189ysiguientes,yprlogodeGeorgesVedel,
pginas57.Vase:CorteSuprema,"Fallos",tomo308,pg.2236,yleyes22935y23184
.
(295)GascnyMarn,tomo1,pgina79;Bullrich:"Principios",pgina19.
(296) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 347; Sayagus Laso,
tomo1,pgina23,letrad.
(297) Las "modalidades" principales que distinguen el ilcito administrativo del ilcito
penal,puedenresumirseenlosiguiente:a)lascondicionespersonalesdelagente,queson
tenidasencuentaporelderechopenal,nojuegan principaliterenlacontravencin;b)la
incriminacindeloshechosesmuchomsrestringidaeneldelitoqueenlacontravencin;
c)lasancinenlacontravencinpuedeseraplicadaapersonadeexistenciaideal,mientras
quelasancineneldelitoesaplicablealhombre;d)enlacontravencinpuedeallanarseel
agentealasconsecuenciasdelhecho,loqueesinadmisibleenelderechopenal(Villegas

p.356

Basavilbaso,tomo1,pginas134135;Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pginas
135 y siguientes, 199 y siguientes). Adems, vase: Stassinopoulos, pginas 8788;
Aftalin:"DerechoPenalEconmico",pginas2728;CirneLima:"Principiosdedireito
administrativo brasileiro", pginas 216217; Goldschmidt y Anders, op. cit., pg. 62 y
siguientes.Adems,vaseloqueexpongoeneltomo4,n1546.
(298)VaseloqueescribeZanobini:"Lesanzioniamministrative",nmeros4y10,quien
se muestra adverso a la existencia de un derecho penal administrativo. A favor de la
existencia de este ltimo: Garca Oviedo, tomo 1, pgina 22; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1,pginas3738;Spiegel:"DerechoAdministrativo",pgina136y
siguientes;AlbertoG.Spota:"Elderechodereuninyelderechopenaladministrativo",en
"JurisprudenciaArgentina",tomo76,pgina739ysiguientes;VillegasBasavilbaso,tomo
1,pgina135ysiguientes.Encontradelaexistenciadeunderechopenaladministrativo:
EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h.):"Acercadelasfaltasocontravenciones",
en "La Ley", 12 noviembre 1943, pginas 2 y 3; Juan F. Linares: "Cosa Juzgada
Administrativa",pgina20;ErnestoR.Gavier:"JamesGoldschmidtyelderechopenal
administrativo",en"ElDerechoPenalAdministrativo",pgina22ysiguientes,Crdoba
1946,edicinUniversidadNacionaldeCrdoba;Stassinopoulos,pginas8788;Enrique
R.Aftalin:"DerechoPenalEconmico",pgina27ysiguientes.
(299)Vase:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas135137.
(300) En sentido concordante: Regis Fernandes de Oliveira: "Infraes e sanes
administrativas",pg.33,SoPaulo1985.
(301)DAlessio,tomo1,pginas3536;Lentini,tomo1,pgina14;HoracioA.Garca
Belsunce:"TemasdeDerechoTributario",pginas36ysiguientes,BuenosAires1982.
(302)Vitta,tomo1,pgina19;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina33;
VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina181;SayagusLaso,tomo2,pgina425;Giuliani
Fonrouge,tomo1,pginas3435.
(303)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina183;GiulianiFonrouge,tomo1,pgina47;
SayagusLaso,tomo2,pgina425.
(304)GiulianiFonrouge,tomo1,pgina47.
(305)Esevidentequeencualquierorganizacindevidasocial,porrudimentariaquehaya
sido, existieron elementos de una organizacin administrativa y de una actividad
administrativa pblica: el jefe de la tribu, el sacerdote, el augur, el pregonero, etc.,
constituyeron,evidentemente,unaparatoadministrativoprimordial(Giannini:"Lezionidi
dirittoamministrativo",pginas1415).
(306)FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina37.
(307) "El derecho administrativo ha existido siempre, porque la administracin no ha
faltadonunca.Elcuidadodeadministrarestanantiguocomolasociedad,ysuejerciciouna

p.357

condicinesencialdetodaexistenciacolectiva.Lonicoquedebemosanuestrapocaesla
clasificacin de las leyes relativas a la administracin pblica, el aislamiento de sus
principiosyladeduccindeunaseriedeconsecuenciaspertenecientesaestenuevoorden
deideas:ensuma,alesprituanalticodelsiglosomosdeudoresdelateoraencuantoalas
doctrinas,ydelsistemaencuantoalaorganizacin"(Colmeiro:"DerechoAdministrativo
Espaol",tomo1,pgina32,n59).
(308)Eneln18meheocupadodelaactividad"jurisdiccional"delaAdministracin.
(309)GascnyMarn,tomo1,n4,pgina81.
(310) El decreto n 1759/72, reglamentario del decretoley nacional de procedimientos
administrativos,establecequeelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacinserde
aplicacinsupletoriaendichoprocedimiento(art.111).
(311)Elactualdecretoleynacionaldeprocedimientosadministrativos,n19549/72,art.
22,instituyeexpresamenteelrecursoderevisin.Pero,parasupliromisionesenlosactos
administrativos queantessesalvabanconelrecursode "revisin",sehainstituidoel
recursodeaclaratoria(decreton1759/72,art.102).
(312)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas186188.
(313)Spiegel:"DerechoAdministrativo",pgina151.
(314) Hamson: "Pouvoir discrtionnaire et contrle juridictionnel de ladministration",
pgina141.
(315)Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina41.
(316)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pgina174.
(317)Mayer,tomo1,pgina174;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas193y199.
(318)VaseaForsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas241242.Adems:
Gordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pginas4849.
(319)Fleiner,pginas3940.
(320)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina9;VillegasBasavilbaso,tomo1,
pginas328y371.
(321)Entreotros,vanse:"Fallos",tomo107,pgina134;tomo118,pgina347;tomo
190,pgina142;tomo205,pginas200ysiguientesy207;tomo237,pginas452 y
siguientesy462.Vase:PaulLaband,op.cit.,pginas330331.
(322)As,enunaoportunidaddijoelTribunal:"Quelasreglasdelosartculos1037 y
siguientesdelCdigoCivilacercadelasnulidadesdelosactosjurdicos,sibiennohan
sidoestablecidasparaaplicarlasalderechoadministrativosinoalderechoprivado,nada

p.358

obstaparaquerepresentandoaqullasunaconstruccinjurdicabasadaenlajusticia,su
aplicacinseextiendaalderechoadministrativo,cuyasnormasysolucionestambindeben
tenderarealizaraqulla,conlasdiscriminacionesimpuestasporlanaturalezapropiadelo
que constituye la substancia de esta ltima disciplina" ("Fallos", tomo 190, pginas
150151). En otra ocasin dijo el Tribunal que las disposiciones de la ley civil sobre
nulidadesseaplicanalderechopblicosolamenteencuantosoncompatiblesconlandole
deste("Fallos",tomo205,pginas200ysiguientesy207).Yenotraoportunidadel
Tribunal expres que en instituciones que presentan carcter patrimonial evidente, el
derecho civil es legislacin subsidiaria del derecho administrativo ("Fallos", tomo 237,
pginas452ysiguientesy462).
(323)RetortilloBaquer:"Elderechocivilenlagnesisdelderechoadministrativoydesus
instituciones",pgina39.
(324) En sentido concordante: Zanobini, tomo 1, pginas 99100. Adems: Romano:
"Corso...",pgina76;Lentini:"Istituzioni...",tomo1,pgina61,n12.
(325) Hay quien entiende que la titularidad de potestades y derechos del administrado
frentealaAdministracin Pblicaesconsecuenciadeunaaptitudjurdica ocapacidad
distinta delajurdicoprivada.Deahquesepropugnelaexistencia deuna "teoradel
administrado",conceptoquejuzgoinaceptable.Deestomeocuparenelttulodestinadoa
los actos administrativos (proceso de su emanacin). Desde ya adelanto que debe
distinguirse la actuacin del individuo en el campo del derecho administrativo, de su
actuacinenelcampodelderechoconstitucional,dondelanacionalidadylareligin,por
ejemplo,puedenincidirenlacapacidadostatusexigidoparadeterminadasrelaciones.
(326)Stassinopoulos:"Traitdesactesadmninistratifs",pginas3136.
(327)Vaseprecedentemente,textoynotas86y87.
(328)Vasemi"TratadodelDominioPblico",nmeros36y37.
(329)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo241,pginas75y8182,sentenciadel7de
juliode1958,inre"AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/Ernesto
M.TorquinstyBernalyotros";VillegasBasavilbaso,tomo6,pgina332ysiguientes.Al
respecto,vaseeltomo4delapresenteobra,n1293.
(330)Spiegel,pginas163164.
(331) El artculo 2511 del Cdigo Civil es el nico texto, en el orden nacional, que
expresamente establece que la indemnizacin ha de ser "justa". Este requisito no est
expresamentemencionadoporelartculo17 delaConstitucinNacional,perocongran
aciertosehadichoquehadetenrseleporexistenteendichotexto,attulodeunavirtual
garantaalainviolabilidaddelapropiedad.VaseelvotodeldoctorAlfredoOrgazenel
fallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacincitadoenlaprecedentenota93.

p.359

(332)Enlaactualidadtodoloatinenteala"ocupacintempornea"estcontempladoenel
ttuloIX,artculos57a70,delaleydeexpropiacinn21499.
(333)VaseaVillegasBasavilbaso,tomo1,pgina205.
(334) Los porcentajes susceptibles de embargo respecto a jubilaciones y pensiones,
originariamentereganseporlaleyn9511,delao1914;perostafuemodificadaporla
leyn14443,delao1958.
(335)Enrealidad,elartculo1502delCdigoCivilhablade"establecimientosdeutilidad
pblica"; pero, como bien lo advierte Villegas Basavilbaso, el legislador ha querido
referirsealos "establecimientospblicos",yaquelosde "utilidadpblica" sonentesde
derechoprivado(tomo1,pgina207).
(336)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina207.
(337)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n82,pginas245247.
(338)Constitucinactual,art.121.
(339)Constitucinactual,art.122.
(340)VaseaGascnyMarn,tomo1,pgina86.
(341)Tngasepresentelaactualleyn19550ymodificatorias.
(342)EsaformaderemuneraralosagentesfiscalizadoresdelaAdministracinPblicaes
repudiadaporladoctrina.Elpagohechoporlaspropiasentidadesfiscalizadasnocondice
conladeseadaeficienciadeesecontralor.
(343)Tngasepresentelaley19551,art.193.
(344)Tngasepresentelaley19551,art.270,inc.4.
(345)VaseaBullrich:"PrincipiosGeneralesdeDerechoAdministrativo",pgina21.
(346) En la actualidad, las pertinentes disposiciones del Cdigo de Comercio estn
reemplazadasporlasdeldecretoleyn20094,del2demarzode1973,denominado"ley
denavegacin".
(347)Paraatribucionesdelcapitn,verdecr.leyn20094,artculos120a136.
(348)Para"privilegios",verdecretoley20094,artculos476498.
(349)TngasepresenteelactualCdigoAeronutico,leyn17285,publicadael23de
mayode1967.
(350)Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1715,1716y1905.

p.360

(351)Marienhoff:"TratadodelDominioPblico",nmeros224,227y228.
(352)Marienhoff:"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros110
y111,y"TratadodelDominioPblico",n228,pgina576,letrab.
(353)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina45.
(354)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas224231;Sarra:"DerechoAdministrativo",
pgina60;Bielsa,tomo1,pgina43;JoaqunV.Gonzlez:"LegislacindeMinas",n
408,pginas472473.
(355)Interpretandoelrgimenlegalactualdelasminasennuestropas,Canoestima"que
lasconcesionesminerasnosondederechoadministrativo comoloseransilasminas
integraraneldominiopblicodelasprovincias..."(GuillermoJ.Cano:"Contribucinal
estudio de la reforma constitucional: federalismo, minas y aguas", en "Jurisprudencia
Argentina", 1957III, pgina 75, seccin doctrinaria). No comparto este criterio: la
concesinmineraesdederechoadministrativo,aunquelamina,originariamente,seadel
dominioprivadodelEstado(vanselosautorescitadosenlanotaprecedente).Algosimilar
ocurreconlasimpropiamentellamadas"concesiones"(compraventaolocacin)detierras
fiscales,queserigenprincipalmenteporelderechoadministrativo,noobstanteelcarcter
"privado"deesastierras.Estasconcesionesdetierrasgeneralmentecontienen "clusulas
exorbitantes" expresas del derecho privado: cuando as ocurre constituyen "contratos
administrativos"propiamentedichos.Sobre"clusulasexorbitantes"vaseeltomo3A.,n
598ysiguientes.
(356) Se ha expresado que el derecho eclesistico es la rama del derecho de aquellos
Estados que deban dictar normas para regular jurdicamente las manifestaciones del
fenmenoreligioso(ArturoCarlosJemolo:"Lezionididirittoecclesiastico",n9,pgina
23,Milano1962).Paralosdiversospuntosenquesehacenefectivaslasrelacionesentreel
derecho administrativo y el derecho eclesistico, vase: Villegas Basavilbaso, tomo 1,
pginas166173y177178;tomo5,pgina441ysiguientes.Para"policadecultos"en
particular,puedeverse:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina424ysiguientes.
Ms adelante, en el ttulo respectivo, al referirme a los diversos "rganos" de la
Administracin,yaunqueelrganoeclesisticonotenganaturaleza"administrativa",har
referenciaalmismoparafijarsuscaracteresfrentealosrganosadministrativos stricto
sensu(a).
(a)Para"policadecultos",vereltomo4delapresenteobra,n1583.
(357)ElNuevoTestamentoemplealapalabra"sinagoga"paralacomunidadjuda,ylade
"ecclesia" paralacristiana(EduardoEichmann:"Manualdederechoeclesisticoatenor
delCodexIurisCanonici",tomo1,pgina5).
(358)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina162.
(359)Vaseelactualart.33delCdigoCivil,reformadoporlaley17711,delao1968.

p.361

(360)Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil1",tomadosporsusalumnosEduardoB.Busso
yHoracioA.Morixe,tomo1,pgina128;Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",
Parte General, n 1194, Buenos Aires 1931; Busso: "Cdigo Civil Anotado", tomo 1,
pgina276.
(361)Salvat:"ParteGeneral",n1194;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina174;Spota:
"TratadodeDerechoCivil",PersonasJurdicas,pginas160175.
(362)Busso,op.cit.,tomo1,pgina276;Villegas Basavilbaso,tomo1,pgina174.
VaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo151,pgina411,dondese
dijo:"quelaIglesiacomoentidaddederechopblicoreconocidaporlaNacin...".
(363)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1707;CorteSupremadeJusticia dela
Nacin,"Fallos",tomo53,pginas208y209,considerandos1y6,tomo151,pginas
403y410412.
(364) Respecto de las personas jurdicas pblicas estatales y no estatales, vanse los
nmeros99y100,textoynotas.
(365)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n16,pgina75ysiguientes.
(366)Enunantiguopronunciamiento,aceptandoeldictamendelProcuradorGeneraldela
Nacin,doctorCarlosTejedor,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarqueel
SumoPontficenotieneniconservaeldominiosobrebienesracessitosenterritoriodela
Repblica,ydonadosardenesreligiosasdentrodeella("Fallos",tomo17,pgina113).
(367)Acercadelaaplicacin,enelderechoadministrativo,delasreglasdelCdigoCivil
sobre nulidades de los actos jurdicos, vase el precedente n 43, texto y nota 86 y
siguientes.ContodoaciertoGascnyMarnexpresa"quelosactosadministrativoshande
tenerpresenteslosprincipiosdelamoral"(tomo1,pgina87)."Lamoraleslabasede
todoslosderechos"(Bullrich:"Principios...",pgina21).
(368)Sobrelabuenafeenderechoadministrativo,vase:Berthlemy,citadoytranscripto
porRamnBadenesGasset,en"Elriesgoimprevisible",pginas151152,Barcelona1946;
Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pginas 244246; Sayagus Laso:
"Tratado...",tomo1,pgina148.
(369)Puedeverse:SantamaradeParedes,pgina43;GascnyMarn,tomo1,pgina87;
GarcaOviedo,tomo1,pgina25;Bullrich:"Principios...",pgina21.
(370)Bullrich:"Principios...",pgina21.
(371)GarcaOviedo,tomo1,pgina24.
(372)VaseaGarcaOviedo,tomo1,pginas2425.
(373)SantamaradeParedes,pgina43;Bullrich:"Principios...",pgina22.

p.362

(374)GarcaOviedo,tomo1,pgina25.
(375)Posada,tomo1,pgina123.
(376)Posada,tomo1,pgina128;GarcaOviedo,tomo1,pgina32;GascnyMarn,
tomo1,pgina89.
(377) Sandulli: "Manuale...", pgina 14; Aylwin, pgina 36. Con referencia al derecho
constitucional, Linares Quintana sigue un criterio similar ("Tratado de la Ciencia del
DerechoConstitucional",tomo1,pginas461463,BuenosAires1953).
(378)Giannini:"Lezioni...",pgina55;GarridoFalla,tomo1,pgina197.
(379)Vase:GarridoFalla,tomo1,pginas197198,textoynotas.
(380)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pgina345.
(381)CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas2425.
(382)CuetoRa,pgina18.
(383)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina87.
(384)Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina56;Merkl:"Teorageneral
delderechoadministrativo",pginas133134;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina32.
(385)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pginas345352.
(386)CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas13,2526.
(387)GascnyMarn,tomo1,pgina120.
(388)GarridoFalla,tomo1,pgina201.
(389)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina343.
(390)Vase:GascnyMarn,tomo1,pginas120121;Waline:"Manuellmentairede
droitadministratif",pginas1516;SilvaCimma,tomo1,pginas343345;GarridoFalla,
tomo1,pginas201203;Gordillo,Agustn:"Introduccin...",pgina64,n17.
(391)Vase:Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina91;SilvaCimma,tomo
1,pgina344;Gordillo:"Introduccin...",pgina64,n17.
(392)Vasemitrabajo:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto. Lo atinente a su constitucionalidad", en "Jurisprudencia Argentina", 1961VI,
seccindoctrinaria,pgina62ysiguientes.

p.363

(393)AlbertoR.Real:"BasesconstitucionalesdelaAdministracinPblica",en"Revista
delaFacultaddeDerechoyCienciasSociales",pgina419,Montevideo1959.Adems:
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,nmeros48y49,pginas
9092;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina60
ysiguientes.
(394)Esloqueocurre,porejemplo,conelfundamentodelaaccindelconcesionariopara
reclamardelEstadounaindemnizacin,enlossupuestosderevocacindelaconcesinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia(vasemi"Caducidadyrevocacindela
concesin de servicios pblicos", pginas 8890, y mi "Tratado del Dominio Pblico",
pgina419ysiguientes).Astambinocurre,entrenosotros,conlateoradelaimprevisin
en el derecho pblico, cuyo fundamento jurdico positivo lo constituyen los principios
constitucionales sobre igualdad de las cargas pblicas y sobre inviolabilidad de la
propiedad(vasemitrabajo:"Lateoradelaimprevisinysurecepcinenelderecho
pblicoargentino",en"JurisprudenciaArgentina",1959V,seccindoctrinaria,pgina106
ysiguientes;asimismo:Dalurzo,BeatrzF.:"LateoradelaimprevisinylaConstitucin
Nacional", en "Jurisprudencia Argentina", 1960VI, seccin doctrinaria, pgina 101 y
siguientes).Vansetambin:Real,AlbertoR.:"Losprincipiosgeneralesdederechoenla
Constitucinuruguaya",Montevideo1958;Gordillo,Agustn:"IntroduccinalDerecho
Administrativo",pginas5254.
(395)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pginas459 y463;
LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pginas
373374.
(396) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 135; DAlessio:
"Istituzioni...", tomo 1, pgina 57. Adems: Laband, tomo 2, pgina 344; Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina32.
(397)Laband,tomo2,pgina260;Merkl,pgina135;Bullrich:"Principios...",pginas
3335.
(398)SayagusLaso:"Tratado",tomo1,pgina94.Enidnticosentido:GarcaOviedo:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina33,puntoIV.Ensentidoconcordante:Linares
Quintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo8,n5245.
La ley en sentido material o substancial (criterio objetivo) est determinada por la
naturalezadela actividad delEstado ynoporla del rgano delcual emana (criterio
subjetivo).Laleyensentidomaterialcontienesiemprenormasjurdicas.Porelcontrarioes
ley en sentido formal la que slo emana del Poder Legislativo, pero una ley de tal
naturalezapuedenocontenernormajurdica:esleyporlaformaconstitucionalquereviste
(Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas116117).
Para el concepto de "ley" en la actual Constitucin espaola, vase a Luis Mara
DiezPicazo:"Conceptodeleyytiposdeleyes.(Existeunanocinunitariadeleyenla
Constitucin espaola?)", trabajo publicado en la "Revista Espaola de Derecho
Constitucional",ao8,n24,septiembreoctubrede1988,pginas9091.

p.364

(399) Constitucin Nacional, artculos 68 73*; Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la

ConstitucinArgentina",n492;SegundoV.LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadel
DerechoConstitucional",tomo8,n5250,pgina315;AlbertoR.Real:"Elconceptode
sancindelaley",pginas24,39y40,Montevideo1950.
*Constitucinactual,arts.7784.
(400)ConstitucinNacional,artculos69 **y86,inciso4***;JoaqunV.Gonzlez:
"Manualetc.",pginas 507508;LinaresQuintana:"TratadodelaCiencia delDerecho
Constitucional", tomo 8, n 5250, pgina 315; Salvat: "Tratado de Derecho Civil
Argentino",ParteGeneral,n222,BuenosAires1931.
**Constitucinactual,art.78.
***Constitucinactual,art.99,inc.3.
(401)JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",pginas507508;LinaresQuintana:"Tratadodela
CienciadelDerechoConstitucional",tomo8,n5250,pginas315316.
(402)Constitucinactual,arts.77a84.
(403)Constitucinactual,art.99,inc.3.
(404)JuanA.GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina42,
BuenosAires1923.
(405)Constitucinactual,art.99,inc.3.
(406) Alberto Real: "El concepto de sancin de la ley", pgina 11. "En los usos
parlamentarios,sancinessiempreactodelosrganosparlamentarios,nuncadelPoder
Ejecutivo"(Real,pgina39).VerCorteSuprema,"Fallos",tomo302,pgina918.
(407)Verleyn697,del19deoctubrede1874,yeldecretodel2demayode1893,
dictadoen"mrito"adichaley.AmbostextospuedenverseenCarette,AttwellOcantosy
Requena:"DiccionariodeLegislacinNacionalyProvincialdelaRepblicaArgentina",
tomo8,pginas547y549,BuenosAires1916.
(408)Bullrich:"Principios...",pginas4950;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,
pgina15,n20.
(409)Salvat:"ParteGeneral",n226,BuenosAires1931.
(410)DAlessio:"Istituzioni...",tomo1,n35,pgina57.Adems:CdigoCivil,artculos
1y2.
(411)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina125.
(412)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n492,pgina508.
Vase:NstorPedroSags:"Lasleyessecretas",BuenosAires1977,pgina1023.
(413)Bullrich:"Principios...",pgina46.

p.365

(414)Enidnticosentido:SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,n54,pgina97.
(415)DAlessio:"Istituzioni",tomo1,pgina58.
(416)GascnyMarn,tomo1,pginas9192;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo 1, pginas 3335 y 36; Romano: "Corso...", pgina 2; Bullrich: "Principios...",
pginas 35y37;Presutti: "Istituzioni...", tomo1,pginas 65,66y6869;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",n292,pginas153154.
(417) Carr de Malberg: "Teora general del Estado", pgina 275, Fondo de Cultura
Econmica,Mxico1948.
(418)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas261262.
(419) Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de Derecho Administrativo...", tomo 1,
pginas4647;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462,ed.Albatros;Zanobini:
"Corso...",tomo1,pgina11;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas119y
127; Sayagus Laso: "Tratado...", tomo 1, pgina 95; Silva Cimma: "Derecho
administrativochilenoycomparado",tomo1,pginas8990.
(420)GarcaOviedo,tomo1,pgina37;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina251.
(421)GarcaOviedo,tomo1,pginas3536;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina250.
Adems,vasePresutti,tomo1,pginas6768,ennota.
(422)SilvaCimma,tomo1,pginas9091.
(423)VerCdigoCivil,artculos1,2340inciso1y2518,yeltomo5delapresente
obra,nmero1915ysiguientes.
(424)Verprecedentementeeln38.Adems,Zanobini:"Corso...",tomo1,pgina97,n
8.Noobstante,esdeadvertirqueelprincipiodela "extraterritorialidad" hoytiendea
abandonarse en el mbito del derecho internacional pblico (Isidoro Ruiz Moreno:
"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pginas252253;CsarDazCisneros:"Derecho
InternacionalPblico",tomo2,pgina87).
(425)CdigoCivil,artculo3;GascnyMarn,tomo1,pgina93;Romano,pginas
7071;Bullrich:"Principios",pginas3839;Forsthoff:"Tratado...",pgina217.
(426)GascnyMarn,tomo1,pgina93;Bullrich,pgina39;Forsthoff,pgina217.
(427)GascnyMarn,tomo1,pgina94;Romano,pginas7071;Zanobini,tomo1,
pgina96;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina25,n48.Adems,puede
verse:Forsthoff,pginas219223.
(428)Romano,pginas7071;Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina
73.

p.366

(429)Sinperjuiciodelodichoeneltexto,consideroqueelartculo5denuestroCdigo
Civil,almenosennuestroordenamientojurdico,implicaunpleonasmooredundancia,ello
apesardequealgunavezsehayadichoqueesetextonoserefiereaderechosdendole
patrimonial(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pginas6364)
(a).YalaConstitucinNacional,ensuartculo17,sentel"principiogeneral"dequela
propiedadprivadacedeporrazonesdeutilidadpblica,previaindemnizacin.Sielloesas,
vadesuyoquenadiepuedealegarderechosirrevocablescontraleyesde"ordenpblico",
conceptostequeenlaespecieescorrelativoalde"utilidadpblica",yaquesta,como
aqul,endefinitivacontemplanelderechodela"sociedad"comoopuestoaldelindividuo.
Desdeluego,elhechodequenadiepuedaalegarderechosirrevocablementeadquiridos
contraleyesdeordenpblico,enmodoalgunosignificaque,entalescircunstancias,el
derechoindividualpuedasersacrificadosinindemnizacin,puesestoiracontraloque
inexcusablementerequiereelartculo17delaConstitucin(vaseelinteresantefallodela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo137,pgina47ysiguientes,especialmente
pginas 6364). Pero qu es "orden pblico" y qu es "utilidad pblica"? El inters
orgnico de la sociedad, jurdicamente concebido y expresado, se llama orden pblico
(vase:CarlosSnchezViamonte:"Elordenpblicoenelnuevoderecho",pgina694,en
"Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", n 12, Buenos Aires
julioseptiembrede1925,yJulioO.deRoa:"Delordenpblicoenelderechopositivo",n
87,pgina64,BuenosAires 1926).Ques"utilidad pblica"? "Nilosprofesores del
derechonilascortesdejusticia,dijoeldoctorEduardoCostaenunadesusluminosas
vistas como procurador general de la Nacin, han acertado a encerrar en una frmula
concretaquesloquedebaentenderseporutilidadpblica.Biensealcanza,agrega,que
todoaquello quesatisface unanecesidadgeneralmente sentida,olas conveniencias del
mayornmero,esdeutilidadpblica"(vaseesedictamenen"Fallos"delaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,tomoXXXIII,pgina166ysiguientes,especialmentepgina169).
(a)LareformadelCdigoCivil,realizadaen1968,derogdichoartculo5.
(430)GeorgesBurdeau,citadoporLinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderecho
constitucional",tomo5,pginas206207.
(431)Ensentidoconcordante,vaseloqueescribeZanobini:"Corso...",tomo1,pgina
95,letraa.
(432)Constitucinactual,art.75,inc.8.
(433)YaelDr.RodolfoBullrichsehizoecodeesafallalegislativa(Bullrich:"Principios
generalesdederechoadministrativo",pginas4849).Peroesaverdaderacorruptela,en
nuestropasvaexcediendoelmbitodelaleydepresupuesto,parapenetrareneldeotras
leyes,verbigraciaeneldelade"contabilidad".Alrespectobasterecordarque,ennuestra
actualleyde"contabilidad"(decretoleyn23354/56,artculo142,queenesteordende
ideas fue modificado por el decretoley n 3453/58), se legisla sobre el plazo de
prescripcindelaaccindelEstadoparahacerefectivalareparacincivildelosdaose
interesesocasionadosporactosuomisionesimputablesalosagentesdelaadministracin

p.367

nacional...conlocualsehanmodificadodisposicionesdelCdigoCivil.Tngasepresente
queeldecretoley23354/56fuederogadoensumayorparte.
(434)Dichosmontosfueronmodificados.Verdecretoleyn19983,dediciembrede1972.
(435)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas356y363;tomo6,
pginas 268295. En sentido concordante: Jos Nicols Matienzo: "Derecho
Constitucional",tomo2,pginas8384,LaPlata1916;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina120;Bullrich:"Principios...",pgina48.
(436)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pginas300303,FondodeCultura
Econmica, Mxico 1948. En igual sentido: Garrido Falla, tomo 1, pginas 223224.
Adems vase: Carlos M. Giuliani Fonrouge: "Derecho Financiero", tomo 1, pginas
128131.
(437)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina59.
(438)VerGiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",tomo1,pgina130.
(439)Innecesariamente,elcitadoartculo56delaleydepresupuestogeneraldelaNacin,
sibienparaalejardudasacercadesuduracineneltiempo,fuereiteradomedianteel
decretoleyn3877,del13demayode1963,publicadoenelBoletnOficialel30dedicho
mesyao.
(440)Ensentidoconcordante,vaseelnuevoartculo3delCdigoCivil.
(441)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina24,n34;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pgina256.
(442) Bullrich: "Principios...", pgina 44; Ranelletti: "Corso di istituzioni di diritto
pubblico",pgina13,Milano1946.
(443)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,
pginas2628,BuenosAires1950.Adems:Ranelletti:"Corsodiistituzioni...",pgina13.
(444)HenochD.Aguiar:"Hechosyactos...",tomo2,pginas2829.
(445)Ranelletti:"Corsodiistituzioni...",pgina13.
(446)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina86,Torino1948.
(447) DAlessio: "Istituzioni...", tomo 1, pginas 156158; Romano: "Corso", pginas
7576; Lentini: "Istituzioni...", tomo 1, pginas 56 y 61; Prates da Fonseca: "Direito
Administrativo",pgina120;Zanobini,tomo1,pginas99102;Vitta,tomo1,pgina86;
DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pginas3738;SilvaCimma:"Derecho
administrativochilenoycomparado",tomo1,pginas102103.Adems,vase:Fleiner:
"Instituciones...",pgina72.

p.368

(448)SilvaCimma,tomo1,pgina103.Adems:Vitta,tomo1,pginas8687.
(449)Conreferenciaalasexpresionesdeloslegisladores,vertidasenelParlamentocon
motivodelasancindelasleyes,laCorteSupremadelaNacindijo:"lasmanifestaciones
delmiembroinformantedelacomisinsonfuentesdeinterpretacinautnticadelasleyes,
ensusignificadoyalcance"("Fallos",tomo127,pginas106y125).
(450) Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino", Parte General, nmeros 236239,
BuenosAires1931.
(451)PatricioAylwinA.:"ManualdeDerechoAdministrativo",pginas4243,Santiago
deChile1952;EnriqueSilvaCimma:"Derechoadministrativochilenoycomparado",tomo
1,pgina104.
(452)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo182,pgina392 y
siguientes,especialmentepginas397398;tomo266,pgina137;tomo248,pgina257.
(453)Forsthoffhabladeotraformamsdederogacindelaleyadministrativa.Considera
quesidesapareceunrganoadministrativo,caetambinelderechoestablecido por l,
siemprequenosehayaestablecidootracosasobresusubsistencia.As,dice,ladivisinde
unmunicipioporelrepartodesuterritorioentreotrosayuntamientos,hacedesaparecer
ipso jure las ordenanzas del municipio dividido (Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo",pgina219).Elsupuestoplanteadoporesteautorslopodraaceptarsesi
quedareaseguradoelrespectivoderechodelostercerosquehubierentenidotratosconel
rganoquedesaparece;delocontrarioquedaraenpieloatinentealaresponsabilidad,
haciaesosterceros,departedelossucesoresdelrganoqueseextingue.
(454)"Cuandounanormajurdicahasidosuprimidaporunprocedimientoformalmente
vlido,pierdedefinitivamentesuvigorynopuedeenmodoalgunorevivir.Si,portanto,la
normaderogadoraesasuvezderogada,estonoquieredecirquelanormasuprimidapueda
recuperarsuvigor.ElTribunalSupremoAdministrativodePrusiasentenciade13dejunio
de1899,tomo36,pgina61haresueltouncasosemejante:unanormajurdicahabasido
formalyvlidamentederogada,perolanuevanormaquedebaocuparsulugarresultser
materialmenteinvlida.ElTribunalsostuvo,conacierto,que,apesardeello,lanorma
suprimidanoseguaenvigor"(Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas
218219).
"Advirtase que la abrogacin de una norma abrogante dice Messineo no tiene la
funcindevolverasuanteriorestadoalanormaabrogadaporestaltima,salvoquese
dispongaexpresamenteparatalcaso(norma repristinatoria oreintegratoria)"...."Seha
habladodenormasynodeleyes,paraincluirenloquesehadichotambinlasnormasque
resultendelosreglamentos,enlugarderesultardeleyesensentidoestricto"(Francesco
Messineo: "Manual de Derecho Civil y Comercial", traduccin de Santiago Sents
Melendo,tomo1,pgina88,EdicionesJurdicasEuropaAmrica,BuenosAires1954).
Ensentidoidnticoalexpresado,vase:TribunaldelTrabajodeLomasdeZamora,conun
meritorio voto del doctor Rafael V. Novello, en "Jurisprudencia Argentina", 1961III,
pgina421;CmaraFederaldeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1963I,pgina

p.369

185; Tribunal de Trabajo de Junn, en "Jurisprudencia Argentina", 1963I, pgina 443;

Cmara Federal de La Plata, en "Jurisprudencia Argentina", 1963III, pgina 125.
Asimismo,enelsentidodeltexto,vaseeltrabajodeJorgeA.Carranza:"Algunosaspectos
de la problemtica actual en materia de arrendamientos rurales", captulo III, en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,pgina503.
(455)Vanse:AlbertoR.Real:"Losdecretosleyes",pginas 12y1920,Montevideo
1946;CsarA.Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina253,n8,Madrid1958.
(456)"Laesenciadeldecretoleyessupretensindeaparecersituadoenelmismorango
jerrquicoquelaleyy,enconsecuencia,confuerzasuficienteparaderogarlaleysiello
fuerapreciso.Eldecretoley,enelordenjerrquicodelasnormas,aparecesituadojuntoa
lasleyesycomosuperiorenjerarquaalosdecretos"(JuanGascnHernndez:"Problemas
actuales del decretoley", en "Revista de Administracin Pblica", n 15,
septiembrediciembre1954,pgina100,Madrid).Adems:Real,pginas23;Quintero,
pgina82.
(457)GascnHernndez,pgina92.Adems:Quintero,pgina73.
(458)Quintero,pgina97.
(459) Igual criterio sustentan: Real, pgina 26; Gascn Hernndez, pgina 98; Silva
Cimma,pgina132.
(460) Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin reiteradamente ha calificado de
"decreto ley" a los actos de contenido legislativo emanados de los gobiernos de facto
("Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmentepgina320,inre"Martiniano
MalmongeNebreda";tomo209,pginas2527,inre"EgidioZiellac/SmiriglioHnos.").
Sibien,entrenosotros,slounPoderEjecutivodefactogobiernodefactopuededictar
decretosleyes,enelderechocomparadonoocurrelomismo,puestalesdecretospueden
tenerotroorigen.Poresoundestacadoautorpudodecir,conacierto,queeltemadelos
gobiernosdefactosloconstituyeuncaptuloenlavastamateriadelosdecretosleyes
(Real: "Los decretosleyes", pgina 47). Qu es un gobierno de facto? Por tal ha de
entenderse la autoridad que habiendo depuesto al gobierno existente o, por lo menos,
reemplazndolodesbito,seimplantafueradelordenjurdicopreestablecidoyejerceel
poderpblicosobrelageneralidaddelaspersonasydelascosasdedeterminadoterritorio
(LuisA.PodestCosta,citadoporJorgeA.AjaEspil,en"Laencrucijadaconstitucional",
aparecido en "Jurisprudencia Argentina", 1955IV, seccin doctrinaria, pgina 34).
Adems,vase:Quintero,pgina88.LinaresQuintanahasistematizadolajurisprudencia
denuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,acercadeloscaracteresocondiciones
quedebereunirungobiernodefacto("Tratadodelacienciadelderechoconstitucional",
tomo6,pgina452ysiguientes).
(461)AslotieneresueltolaantiguaylaactualjurisprudenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin(vase,"Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmente
pgina 320, y tomo 240, pginas 96 98, y fallos ah citados). Y as lo reconoce la

p.370

unanimidaddenuestrosautores;entreotros,vanse:JulioI.Lezana:"Laevolucindela
jurisprudencia de la Corte sobre la facultad de los gobiernos de facto para dictar
decretosleyes y sobre la vigencia de stos", en "Jurisprudencia Argentina", 1948II,
seccin doctrinaria, pgina 79; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho
constitucional",tomo6,n3858,pgina460;CsarEnriqueRomero:"Vigenciatemporal
delosdecretosleyes",en"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pginas
25y26;AlbertoM.Etkin:"Valideztemporaldelosdecretosleyesdelarevolucin",en
"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pginas3940;FedericoRayces:
"Los decretosleyes, su naturaleza jurdica, su autoridad legal y su subsistencia", en
"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pgina161.
(462)CabralTexo:"Elrgimendelosdecretosleyesenelderechopblicoargentino",
pginas13y27,BuenosAires1949.
(463)Conreferenciaaesteaspectodelosgobiernosdefacto,escribeQuintero:"Ciertos
autores prefieren hablar en estos casos de gobiernos revolucionarios. La naturaleza
revolucionariaonodeungobiernoesmscuestindecarcterpolticoquejurdico"....
"Es preciso descartar, pues, la expresin gobierno revolucionario como adecuada para
designar todo gobierno que se instituye por vas contrarias a las fijadas en el derecho
constitucionaldeunpas"(CsarA.Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina89).
(464) Rafael Bielsa: "Derecho Constitucional", pginas 670674, Buenos Aires 1959.
Adems,delmismoautor:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas348350,Buenos
Aires1947.LaposicindeBielsaenestamateriafueobjetodecrticas(Real,pginas4,
2021,25y202).
(465)Ello, enprincipio,concuerda conlajurisprudencia denuestraCorteSupremade
JusticiadelaNacin.As,enciertaoportunidadelTribunaldijo:"Queenlamedidaenque
seanecesariolegislarparagobernar,ungobiernodehechotienefacultadeslegislativas,sin
queladeterminacindeesanecesidadencuantoaextensinoencuantoalaoportunidad,
siendocomoesobjetopropiodelaprudenciapoltica,puedaserjudicialmenterevisada.Lo
quesiguesometidoadicharevisinporlavadelrecursodeinconstitucionalidadesel
fondoocontenidodelas sanciones legislativas provenientes dedichos gobiernos,pues
mientras laConstitucin Nacionalestenvigenciaesleysuprematantorespectoalas
sanciones de los gobiernos de hecho como a las que provienen de los legalmente
establecidos"("Fallos",tomo208,pgina186,inre"Arlandini,Enrique",sentenciadel22
de agosto de 1947). Posteriormente, siempre con referencia a gobiernos de facto, el
Tribunal ratific dicho criterio, diciendo as: "La oportunidad y discrecin con que se
ejerciteelpoderdelegislacinestnexcluidasdelarevisindelajusticia("Fallos",tomo
172, pgina 344 ), en tanto no se afecte sustancialmente ninguna de las garantas
fundamentales establecidas por la Constitucin" ("Fallos", tomo 240, pgina 96 y
siguientes,especialmentepgina98,sentenciadel28defebrerode1958).
Contodo,lajurisprudenciadenuestraCorteSuprema,enloatinentealcontenidooalcance
de los actos legislativos que emitan los gobiernos de facto, no puede decirse que sea
"orgnica" y que responda a un criterio definido. Tampoco puede deducirse de ella,

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actualmente,un "principio" definitivo.Dirasequeesunajurisprudencia"casuista".As,

sin perjuicio de las declaraciones fundamentales a que hice referencia en el prrafo
precedente,elTribunaltieneformuladasotrasdeclaracionesquedesconciertanalintrprete
y desvirtan el alcance de aqullas. En oportunidades supedita la eficacia del texto
legislativo emanado del gobierno de facto, a que, mediante dicha norma, se tiendan a
satisfacer necesidades ineludibles para el funcionamiento del Estado (entre otros, ver
"Fallos", tomo 240, pgina 98); en otra ocasin el Tribunal vincula la eficacia del
respectivodecretoleyalhechodequeelgobiernodefactoqueloemiti,alasumirsus
funciones,slolohayahechoconreferenciaalPoderEjecutivo,oque,entaloportunidad,
seatribuyatambinelejerciciodefuncioneslegislativas(ver"Fallos",tomo243,pgina
265ysiguientes,especialmentepgina269).
No comparto el criterio de nuestra Corte Suprema, en cuanto impone limitaciones o
restriccionesalaeficaciadelosexpresadosactosnormativosdelosgobiernosdefacto.
Conrelacinalaprimeradelaslimitacionesmencionadas(larelativaalaurgenteoreal
necesidaddelegislar),yaelprofesorespaol,CsarA.Quintero,dijo:"Perostasyotras
teoras similares carecen de toda aplicabilidad efectiva. Ninguna doctrina de derecho
constitucionalpuedeprescribirlaconductadeungobiernodefactoencuantoalejerciciode
susactividadesenlaesferanacional"(Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina
92).
Yencuantoalasegundalimitacin,osealaquesupeditalaeficaciadelosdecretosleyes
a la circunstancia de que el respectivo gobierno de facto, al asumir sus funciones se
reservaraonoexpresamenteelejerciciodelaspotestadeslegislativas,unescritorargentino,
eldoctorFedericoRayces,dijoloquealrespectodebadecirse:"Parcemehartofrgilel
fundamentodeladistincin.Sinohayunanormadederechopblicoqueautoricealos
gobernantesdefactoalegislar,denadalesvaleanunciarqueloharn.Ysilahay,no
necesitan anunciarlo" (Rayces: "Los decretosleyes...", en "Jurisprudencia Argentina",
1958II,seccindoctrinaria,pgina161).
EstimoquenuestroaltoTribunaldebemodificarsujurisprudenciaenloatinentealos
requisitosparaquelosactosnormativosprocedentesdegobiernosdefactotenganplena
eficacia.Entalsentido,cuadratenerpresentelajuiciosaadvertenciadelescritorfrancs
Gouet,citadoporQuintero:"esjurdicamenteimposiblenegaraunpoderquelopuede
todo,laposibilidaddehacertambinleyes"(Quintero,op.yloc.cit.).Culeselcriterio
que debe adoptarse al respecto? El mismo que regula la actividad legislativa de los
gobiernosdejure,oseaquepuedeserobjetodeactividadlegislativadelosgobiernosde
factocualquiermateriainclusolasdendole"penal"o"tributaria",sinmslimitacinque
elrespetocelosodebidoalosprincipiosestablecidosenlaConstitucin.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dadasujerarquainstitucional,alavezqueen
mrito a su reconocido prestigio, debe ser categrica en sus declaraciones, mediante
decisiones rectoras, orgnicas y concretas. Los habitantes del pas deben saber a qu
atenerse, pues todo ello vinclase a la certidumbre del derecho, base, a su vez, de la
libertad.
(466) La circunstancia de que el decretoley no requiera aprobacin ni ratificacin
legislativa,seexplicaporquetieneunafuerzajurdicaigualaladelaley,loqueasuvezse
justificaporel"origen"deeseacto.Encambio,elhechodequeelreglamentodenecesidad

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yurgenciarequieraesaaprobacinoratificacin,tambinseexplicaporquedichoactono
tieneunafuerzajurdicaigualaladelaley,puesprovienedeautoridadincompetentepara
emanarlo, y slo el gravsimo y agudo "estado de necesidad" justifica tal emanacin,
circunstanciaqueposteriormentedebeserconsideradaporelCongresopararatificaronoel
respectivo acto. Por eso el reglamento de necesidad y urgencia es un verdadero
"reglamento"ydeningnmodoundecretoley.Esteltimonoestsubordinadoalaley,
mientrasqueaqulsloest.
La"necesidad"quejustificaquelosgobiernosdefactoemitan"decretos leyes"esdistinta
de la "necesidad y urgencia" que justifica que el Poder Ejecutivo de jure emita
"reglamentosdenecesidadyurgencia".Laprimeraesuna necesidad "lata",decarcter
general,cuyaapreciacinovaloracines"conveniente"paraelnormaldesenvolvimiento
delEstado(vgr.,reformadelrgimenlegalsobrelocacionesrurales;puedeverse,Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina98);encambio,lasegundaes
una necesidad "especfica", aguda, de sbita aparicin, y de impostergable atencin o
satisfaccindadalaanormalidadygravedaddesusconsecuencias(terremotos,epidemias,
gravesperturbacioneseconmicas,etc.).Ensuma,ambasconstituyen"hechos"distintos,lo
queasuvezjustificasusometimientoaregmenesjurdicosdiferentes.
(467)"Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmentepginas320321,inre
"MartinianoMalmongeNebreda",sentenciadel15denoviembrede1933.
(468)"Fallos",tomo209,pgina25,inre"EgidioZiellac/SmiriglioHnos.",sentenciadel
1deoctubrede1947.Asimismo:"Fallos",tomo295,pginas264 y809;tomo305,
pgina376.
(469)SalvadorDanaMontao:"Laduracindelosdecretosleyesdictadosporelgobierno
provisional",en"LaLey",tomo90,pgina670ysiguientes.Esteautorsostieneque"los
decretosleyesdelosgobiernosdefactocaducanautomticamentealinstalarselospoderes
`constitucionales"(loc.cit.).Enigualsentido:AlbertoM.Etkin:"Valideztemporaldelos
decretosleyes de la revolucin", en "Jurisprudencia Argentina", 1958II, seccin
doctrinaria,pginas4142.
(470)Doctrinaargentina:JulioI.Lezana:"LaevolucindelajurisprudenciadelaCorte
sobrelafacultaddelosgobiernosdefactoparadictardecretosleyesysobrelavigenciade
stos",en"JurisprudenciaArgentina",1948II,seccindoctrinaria,pginas7980;Csar
EnriqueRomero:"Vigenciatemporaldelosdecretosleyes",en"JurisprudenciaArgentina",
1958II, seccin doctrinaria, pginas 2627; Federico Rayces: "Los decretosleyes, su
naturalezajurdica,suautoridadlegalysusubsistencia",en"JurisprudenciaArgentina",
1958II,seccindoctrinaria,pgina161;JulioOyhanarte:"Caducidadocontinuidaddelos
llamados decretosleyes del gobierno de facto", en "La Ley", tomo 90, pgina 770 y
siguientes,especialmentepgina776,n13;JuanFranciscoLinares:"Ilimitacintemporal
delosdecretosleyesdelaRevolucin",en"LaLey",tomo89,pgina845ysiguientes,
especialmentepgina847.Puedeverse,adems:LinaresQuintana:"Tratadodelaciencia
delderechoconstitucional",tomo6,nmeros3828,3861y38723873;Diez:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina413.Doctrinaextranjera:Real,pginas6568;Sayagus

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Laso, tomo 1, pginas 113114; Quintero, pgina 99; Silva Cimma, tomo 1, pginas
133140.
(471)Lasleyesnmeros12921,12922y12997 declararonlasubsistenciadedecretos
dictadosparaotrostantossectoresdelaactividad.Encambio,laleyn14467declarla
subsistenciade"todos"losdecretosleyesemitidosporelgobiernoprovisionalsurgidoen
1955,quenohubierensidoderogadosporelCongreso.
(472)GascnyMarn,tomo1,pginas99100;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas
266267;SayagusLaso,tomo1,pginas120121;Quintero,pgina60;GarridoFalla,
tomo1,pginas233234.
(473)Constitucinactual,arts.66y113.
(474)Quintero,pgina59.Elcarcter"administrativo"delosexpresadosreglamentosque
emitenlosrganosLegislativoyJudicialesaceptadoporlageneralidaddelosexpositores;
entreotros:Gordillo:"Introduccin...",pgina58.
(475)"Lanormajurdicadenominada reglamento hasidoentendidaporladoctrinayel
derecho positivo como un acto de carcter general procedente de las autoridades
administrativas,ymsconcretamentedelaautoridadsuperiordelaramaejecutiva:deljefe
deEstado.Eslaudableestatendenciaareservarelnombrejurdicodereglamentoslopara
losactosgeneralesdeejecucindelaley,emitidosporlamximaautoridadadministrativa"
(Quintero,pgina60).
(476)Constitucinactual,art.75,inc.32.
(477)Constitucinactual,art.75,inc.22.
(478)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(479) En ese sentido: "Jurisprudencia Argentina", tomo 74, pgina 980 y siguientes,
especialmentepginas981982.
(480) Carr de Malberg: "Teora general del Estado", pgina 503, Fondo de Cultura
Econmica,Mxico1948.
(481)Laband,tomo2,pginas406,408y412.Adems:Sandulli,pgina32.
(482)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina58.
(483)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pginas39 40;tomo
191,pginas442444.Enamboscasos,elTribunalestableciquecarecadeasiderolegal
laresolucinministerialquelesacordareobligatoriedadalosdecretosgeneralesdesdela
fechamismaenquesedicten.
(484)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pginas 19 20.En
sentidoconcordante:Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina226;Garrido

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Falla:"Tratado...",tomo1,pgina475,Madrid1961.Elactoadministrativodecontenido
"particular"adquiereeficacia,nomediantepublicacin,sinomediante "notificacin".En
EstadosUnidosdeAmrica,unaleyespecial(FederalRegisterAct,de1935)disponela
"publicacin"detodoslosreglamentosadministrativos decontenido"general"(Bernard
Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pgina79,Paris1952,Sirey).Enloatinentea
la"publicacin"delosreglamentosdenecesidadyurgencia,vaseloqueescriboms
adelante(n70,infine).
(485)DAlessio,tomo1,pgina88;Forsthoff,pgina198.
(486)Merkl,pginas160161.Ensentidoconcordantealdeltexto,vase:SayagusLaso,
tomo1,pgina124,letrac.
(487)Losautoresdierondistintoscriteriosparaexplicarlasdiferenciasentreleyformaly
reglamento. As, algunos se deciden por un criterio que en definitiva se vincula al
"contenido"delarespectivanorma(GascnyMarn,tomo1,pginas107108;Sayagus
Laso,tomo1,pginas122125).AigualconclusinllegaJeanRivero,refirindoseala
diferencia entre ley y reglamento en la Constitucin francesa de 1958 ("Droit
Administratif",nmeros5255,pginas5759,Paris1962).Otrosseatienenal "origen",
considerandoqueelreglamento emana de rganos administrativos (Waline, pgina36;
Fraga, pginas 172174; Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 266). Finalmente, otros
expositores,paradistinguirlaleydelreglamento, dicen quelaleyes "expresindela
voluntad nacional", en tanto que el reglamento es una "disposicin de la autoridad
administrativa" (Hauriou:"Prcis dedroitadministratif etdedroitpublic",pgina564,
Paris 1933; Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif", pgina 125, Paris
1930),yotrosautores,orientadosenlamismacorriente,sostienenquelaleyesun"actode
gobierno",entantoqueelreglamentoesun"actodeadministracin"(Caetano,pginas
9293).
(488)Merkl,pgina159;Waline,pgina36;CarrdeMalberg,pgina502;Bielsa,tomo
1, pginas 204205 y 332, Buenos Aires 1947; Sayagus Laso, tomo 1, pgina 121;
Sandulli,pgina31;GarridoFalla,tomo1,pgina234;SilvaCimma,tomo1,pgina141,
SantiagodeChile1962;Bidart Campos:"Derecho Constitucional delPoder",tomo2,
pgina79b.
(489)Forsthoff,pgina192;Diez:"Elactoadministrativo",pginas111y114;Gordillo:
"Elactoadministrativo",pginas70,74y79.Asuvez,EduardoGarcadeEnterray
Toms Ramn Fernndez: "Curso de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 104,
Madrid 1975,sostienen que el reglamento no es ni ley material niacto administrativo
general,sinounquidnovum...
(490)CarrdeMalberg,pgina504.
(491) Carr de Malberg, pginas 507508. En igual sentido: Sayagus Laso, tomo 1,
pginas134135;GarridoFalla,tomo1,pginas235237;SilvaCimma,tomo1,pginas
141144.

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(492)Laclasificacinquemencionoeneltexto,yqueeslaqueseguirenlapresenteobra,
entrenosotrosestambinlaseguidaporVillegasBasavilbaso(tomo1,pgina270).
Encambio, en Italia sesigue,engeneral,elcriterio queclasifica los reglamentos en
ejecutivos,delegadoseindependientes(Zanobini,tomo1,pginas7274;Presutti,tomo
1,pginas8184).EnItalia,losautores,alhablardelos"reglamentos",nomencionanel
de "necesidadyurgencia".Elloobedeceaqueall,parahacerfrenteaeseespecialsimo
estadodehecho,existeuninstrumento"legal"especfico:leordinanze,quesedistinguedel
decretoleycomn,delosreglamentoscomunesydelosactosordinariosdenecesidad(ver
LuigiGalateria:"Iprovvedimentiamministratividiurgenza.Leordinanze",Milano1953).
EnAlemania,siguiendoelcriteriodeStein,predominalaclasificacindelosreglamentos
en ejecutivos, administrativos y de necesidad, osea secundum legem, praeter legem y
contra legem (Villegas Basavilbaso, tomo 1, pgina 268). Aparte de lo expresado, en
Alemaniasepropusootraclasificacindelosreglamentos"ordenanzas",comoahseles
llama (ver Mayer, tomo 1, pgina 158; Laband, tomo 2, pgina 383); reglamento
administrativo,queserefiereacuestionesinternasdelaAdministracin,yreglamentos
jurdicos.Sloaestosltimosselesconsideraverdaderasfuentesdederecho,deahque
mientras a los primeros puede dictarlos libremente la Administracin, ya que se
desenvuelvenenelmbitointernodeella,alossegundos encuantoalaposibilidadde
emanacinselosvinculaaunaautorizacinlegislativa(vase:Laband,tomo2,pginas
377383).Peroestaclasificacindelosreglamentosnoesaceptadaporlaprevaleciente
doctrina moderna (vase: Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pginas
161163;SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina122,textoynota4).
(493)"Fallos",tomo241,pgina396.
(494)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(495)Eneseordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoquelos
decretos reglamentarios del Poder Ejecutivo Nacional, expedidos en la rbita de sus
atribucionesconstitucionales,integranlaleyreglamentada,completandoelrgimencreado
porella,ysuviolacinofalsainterpretacinafectaalrgimenlegalestablecidoporlaley
pertinente("Fallos",tomo190,pgina301,especialmentepginas304 305;tomo234,
pgina166,especialmentepgina170).
(496)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(497)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(498)Tambinexistelazonaquehadellamarse "reservadelajusticia" o "reservadel
juez", mbito reservado al poder u rgano "judicial", en cuyo recinto jurdico les est
vedadalapenetracinallegisladoryaladministrador,sopenaderealizaractosrritospor
implicarunaviolacindelprincipioconstitucionaldedivisindelasfuncionesestatales.En
concordanciaconla "zonadereservadelaAdministracin":BidartCampos:"Derecho
ConstitucionaldelPoder",tomo2,n635,pgina83;n639,pgina87,y"Manualde
DerechoConstitucionalArgentino",pgina467,n748;Fiorini:"Teorajurdicadelacto
administrativo",pgina130,y"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina255;

p.376

Revidatti:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas197198,ytomo2,pgina198;
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo303,pginas1238 1239, inre
"Guahaman c/ Molinos Ro de la Plata" (la teora de la zona de reserva de la
Administracin aparece ah vinculada al principio de separacin de los poderes de
gobierno); tomo 305, pginas 982983, considerandos 2 y 6; Jorge A. Aja Espil:
"Constitucin y Poder. Historia y Teora de los Poderes Implcitos y de los Poderes
Inherentes",pginas100101,102notay160161,BuenosAires1987.
(499)Vasemitrabajo:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto. Lo atinente a su constitucionalidad", en "Jurisprudencia Argentina", 1961VI,
seccindoctrinaria,pgina62ysiguientes,ymsadelanteellugardelapresenteobra
donde me ocupo de las entidades autrquicas y de la descentralizacin administrativa.
Adems, vase precedentemente, n 64, texto y notas 218 y 219. Vase: Aja Espil,
"ConstitucinyPoder",pginas100101.
(500)Constitucinactual,art.99,inc.7.
(501)Vase:Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas7072.
(502)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina72.
(503)Adems,verprecedentemente,n64,textoynotas218y219.
(504)Constitucinactual,art.75,inc.32.
(505)Verprecedentementen6.
(506)Vase:JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",pginas312y
322323.
(507)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo53,pgina434,inre"Cullenc/Llerena".
Estasentenciafuereiteradaen"Fallos",tomo54,pgina181,inre"Lobosc/Dnovan".
(508)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo154,pgina200, inre "FernandoOrfila
interponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".
(509)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina47ysiguientes,
especialmentepgina66,inre"Hortac/Harguindeguy".
(510) Las consecuencias de la "zona de reserva de la Administracin" no actan en
abstractoyautomticamenteparaoponersealasdela "zonadereservadelaley".La
invocacindeaquellazona,porsmisma,nojustificasupremacaalgunarespectoala
"zonadereservadelaley".La"zonadereservadelaAdministracin"serefierealmbito
en que, desde el punto de vista constitucional, puede preceptuar vlidamente el Poder
Ejecutivo: de ah que si una ley formal hubiere violado esa zona preceptuando sobre
materiapropiadelPoderEjecutivo,paraimponerlaeficaciadela"zonadereservadela
Administracin",deberagestionarseporlavaquecorrespondaladerogacinoanulacin

p.377

delareferidaleyformal.Entalsentido,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinpudo
deciracertadamente:"Quedeadmitirseelargumentoreferidoalallamada`zonadereserva
delaAdministracin tradoparafundamentarlavalidezdeldecreto766/73,sinquese
ataquedemododirectolaleyquestepretendederogar,ellovendraasentarelderecho
delPoderEjecutivoadejarsinefectoactosconformadeley,facultadqueesajenaasus
funcionesconstitucionales"("Fallos",tomo305,pgina980ysiguientes,considerando6).
(511)Constitucinactual,art.99,algunosincisostienennuevaredaccin.
(512) En nuestro pas, entre los expositores que se han pronunciado en contra de la
posibilidadconstitucionaldequeseemitanreglamentosdelegados,puedemencionarse,en
primertrmino,aLinaresQuintana,quienalrespectohaescritopginasnotables:"Tratado
delaCienciadelDerechoConstitucional",tomo8,pgina129ysiguientes;delmismo
autor"LadelegacindelPoderLegislativocomonegacindeladivisindelospoderesy
delconstitucionalismo",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",realizado
en Buenos Aires, agosto de 1960, publicado por la Asociacin Argentina de Ciencia
Poltica,tomo2;adems:Elizabeth M.Rivas yAlbertoA.Spota:"Elproblemadela
delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo. El problema referido a la delegacin en
materiapenal",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2.
Se han pronunciado a favor de esa posibilidad constitucional: Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1,pgina338ysiguientes,BuenosAires1947;delmismoautor:
"Derecho Constitucional", pginas 474481, Buenos Aires 1959; Villegas Basavilbaso,
tomo 1, pginas 273280; Guillermo Becerra Ferrer: "Delegacin de Facultades
Legislativas",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2;BeatrizF.
Dalurzo:"Delegacin deFacultades Legislativas", en"SegundoCongresoArgentinode
CienciaPoltica",tomo2;JorgeAjaEspil: "Delegatapotestasnonpotestdelegari",en
"Segundo Congreso Argentino de Ciencia Poltica", tomo 2; Alberto G. Padilla:
"DelegacinLegislativa",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2.
Tambin corresponde incluir en este grupo a Gordillo, pues en definitiva acepta la
posibilidad de este tipo de reglamentos en una forma que resulta concordante con la
aceptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ("Introduccin al Derecho
Administrativo",pgina59).Asimismo:BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo
1, pginas 779780; Bianchi, Alberto B.: "La delegacin de funciones legislativas
(Contribucinhaciaunestudiodelosllamadosreglamentosdelegados)",publicadoen"El
Derecho"(tomo121dedicharevista,del17al23defebrerode1987).
Losautoresextranjerostambinsehanocupadoconintersdeestosreglamentos;perola
generalidaddedichosexpositoreslohacesobrelabasedesupropioderechopositivo.Enel
Segundo Congreso Argentino de Ciencia Poltica, realizado en Buenos Aires en 1960,
intervinierondestacadosjuristasforneos,quepresentarontrabajossobreestetema.As,F.
Pierandrei,deItalia, presentunconstructivoestudiosobre"Ladelegacindepotestad
legislativaenlaRepblicaItaliana",pronuncindoseafavordelosreglamentosdelegados
("SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2).Encambio,VicenteMora
Rodrguez,deUruguay,ensutrabajo"DelegacindeFacultades",sepronunciencontra
detalesreglamentos("SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2).Otros
tratadistasseocuparontambindelosreglamentosdelegados,manifestndoseensentido

p.378

adversoalavalidezdesuemanacin(ver,porejemplo,CsarA.Quintero:"Losdecretos
convalordeley",pginas6869,Madrid1958).
(513)LaactualConstitucinargentina,sancionadaenelao1994,prohbeladelegacin
legislativaenelPoderEjecutivo,perolaaceptaenmateriasdeterminadasdeadministracin
odeemergenciapblica,conplazofijadoparasuejercicio(artculo76).
(514)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina480,BuenosAires1959.
(515)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina67.
(516)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina275.
(517)Constitucinactual,art.75,incs.12y13.
(518)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(519) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 148, pginas 434438,
sentenciadel20dejuniode1927.Adems,vase:tomo207,pginas133139;tomo304,
pgina1898,ytomo311,pginas1617,2339y2453.
(520)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(521)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pginas654658,inre
"RalOscarMouvielyotross/desrdenes",sentenciadel17demayode1957.Sobreestas
cuestiones y, en particular, sobre la repercusin de esta sentencia, vase a Enrique R.
Aftalin: "Derecho Penal Econmico", pgina 101 y siguientes, Buenos Aires 1959, y
HugoJ.Pinto:"EdictosdepolicayConstitucinNacional",en"ElDerecho",23dejunio
de1989,dondesehacereferenciaalasnormasdictadasconmotivodeesefallo.
(522)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina275.
(523)Gordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina59.
(524) Pierandrei: "La delegacin de potestad legislativa en la Repblica Italiana", en
"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2,(prrafo6 infine,pginas
1617desutrabajo);DAlessio:"IstituzionididirittoamministrativoItaliano",tomo1,
pgina72.
(525)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas289290.
(526)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina109.Verelart.99,inciso3dela
Constitucin Nacional sancionada en 1994, que, en determinadas circunstancias y
condiciones,autorizaalPoderEjecutivoparaemitirreglamentosdenecesidadyurgencia.
Vaseeltomo4deestaobra,n1618.
(527)Elreglamentode"necesidadyurgencia"puedehaberseemitidoendasferiados;
entoncessuratificacinoaprobacinpuederealizarlaelCongresocuandoreanudesulabor

p.379

alterminarelferiado.Puede,asimismo,habersedictadoelreglamentoduranteelperodo
de receso del Parlamento; en tal caso la aprobacin o ratificacin se producira en el
prximoperododesesiones.
(528)EnItalia,enesteordendeideas,existeunacto"especial", "leordinanze",quese
distinguedeldecretoleycomn,delosreglamentoscomunesydelosactosordinariosde
necesidad,elcualpuedeseremitidoporelrganoadministrativoensupuestosdenecesidad
yurgencia.VerLuigiGalateria:"Iprovvedimentiamministratividiurgenza.Leordinanze",
pginas 1819, 2130 y 65 y siguientes, Milano 1953; Sandulli: "Manuale di diritto
amministrativo",pgina257.
EnFrancia,sibienel"estadodeurgencia"estcontempladoporelordenamientojurdico
(JeanRivero:"DroitAdministratif",n84,pgina79,Paris1962),elConsejodeEstado
"cre" la teora de las "circunstancias excepcionales" (vgr., guerra, tensin poltica
consecutivaalaLiberacin,amenazasdehuelgageneral,trastornosodesrdenessociales,
etc.), en cuyo mrito, existiendo esa situacin anormal determinante de las llamadas
"circunstancias excepcionales" cuyo control definitivo queda a cargo de la autoridad
judicial, la autoridad administrativa queda habilitada para actuar prescindiendo de las
reglaslegalesquehabitualmenteleimpidenhacerlo(Rivero,op.cit.,pginas78,82).
En Espaa, ya la Constitucin del 27 de diciembre de 1978 admita dicho tipo de
reglamento que denominaba decretosleyes (Francisco Gonzlez Navarro: "Derecho
AdministrativoEspaol",tomo1,pginas412413,Pamplona1987).
(529)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas290y293294;Quintero,pginas111112.
(530)Quintero,pgina112.
(531)Quintero,pgina112.
(532)NisiquieraenItalia,respectoalas"ordenanzasdeurgencia"verprecedentemente
nota244sesigueunprocedimientoadecuadoparaquedichosactosadquieraneficaciay
obligatoriedad.Seexigesu"publicacinenlaformaprescriptaenlaley",sinperjuiciode
quelaAdministracinadoptecualquierotromediodepublicidad,inclusoradiodifusin,
diarios particulares, etc. (Galateria: "I provvedimenti amministrativi di urgenza. Le
ordinanze",pginas8586).
(533)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(534)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo151,pginas5y33.
(535) Vanse los siguientes fallos del Tribunal: "Fallos", tomo 178, pginas 224 y
siguientes,355ysiguientes;tomo182,pgina244ysiguientes;tomo183,pgina117y
siguientes,ypgina147ysiguientes;tomo199,pgina442ysiguientes;tomo200,pgina
194ysiguientes;tomo220,pgina136ysiguientes;tomo232,pgina287ysiguientes;
tomo241,pgina176 ysiguientes,pgina384 ysiguientes;tomo246,pgina221 y
siguientes.

p.380

(536)ConraznhadichoFernndezdeVelascoCalvo:"Deaququecuandosetratade
leyesadministrativaspuedeproducirseelreglamento,ynocuandosetratadeleyesciviles
ypenales.Ydeaqutambinqueencuantostastocanmateriaadministrativaseproduzca
lafacultadreglamentaria:aguas,minas,sancionescorrectivasydisciplinarias"("Resumen
deDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina53).En
sentido concordante: Romano: "Corso di diritto amministrativo", pgina 56, prrafo 4;
Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina71;SayagusLaso:"Tratado
de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 123, letra a; Garrido Falla: "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina242,textoynota59,Madrid1961.
(537)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pginas515516,FondodeCultura
Econmica, Mxico 1948;GascnyMarn,tomo 1,pgina 109;Romano, pgina 56,
prrafos2y3;Waline:"Manuel lmentairededroitadministratif",pgina38;Alessi:
"DirittoAmministrativo",pgina33;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina
32;GarridoFalla,tomo1,pgina241.
(538)Romano,pgina56,prrafo7;Zanobini,tomo1,pgina71;Waline:"Manuel...",
pgina38;Sandulli:"Manuale...",pgina31;BenotJeanneau:"Lesprincipesgnraux
dudroitdanslajurisprudenceadministrative",pginas9299,Paris1954,Sirey;adems,
vaseOlivierDupeyroux:"Largledelanonrtroactivitdesactesadministratifs",pgina
65ysiguientes,Paris1954;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina237.
(539) Waline, op. cit., pgina 38; Benot Jeanneau, op. y loc. cit., donde estudia los
lmites,alcance yfundamentodetal "irretroactividad".Vase:Grecco,CarlosManuel:
"Impugnacindedisposicionesreglamentarias",BuenosAires1988,yGambier,Beltrn:
"Laimpugnacindirectadelosreglamentosensedeadministrativaenundictamendela
Procuracin del Tesoro de la Nacin", en "Revista de Derecho Administrativo", n 2,
BuenosAires1989.
(540)Endoctrinanohayuniformidadencuantoasieltratadodebeonoconsiderarsecomo
fuente de derecho administrativo. En sentido afirmativo se pronuncian: Fernndez de
VelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",
tomo1,pgina65;Merkl,pginas148155;SayagusLaso,tomo1,pginas148149;
SilvaCimma,tomo1,pginas325327;GarridoFalla,tomo1,pginas270273;Jean
Rivero:"DroitAdministratif",pginas50y51,Paris1962.Ensentido negativo:Laband,
tomo2,pginas440y484;Presutti,tomo1,pginas5354;DAlessio,tomo1,pginas
122123,n73;Vitta,tomo1,pgina76,n25.
Losqueestnendichaposicinnegativaesgrimendosargumentos:a)quedelostratados
slonacenobligaciones yderechosparalosEstadoscontratantes,siendosujetosdelas
relacionesjurdicasinternacionalesslolosEstados;b)que,enestossupuestos,lasfuentes
sonlas"leyes"dictadasparalaejecucindelostratados.Piensoqueambosargumentos,en
cuantoaloqueaquseindaga,sonequivocados.Enprimertrmino,esinexactoylavida
realaslodemuestraquelostratadosinternacionalesslocreanobligacionesyderechos
entrelosrespectivosEstados,puesdichosderechosyobligacioneslosEstadoslostrasladan
alarespectivaporcindesushabitantes.LosEstadoscontratanparaencuadrarenellola

p.381

conducta de sus propios habitantes o ciudadanos. Con sobrada razn escribe Gordillo:
"Demsestdecirquecuandounaleyratificauntratadoporelcualseestablecenreglasde
derechoqueserefierenexclusivamenteasereshumanosindividuales(derechodeltrabajo,
derechoshumanos,etc.),carecedeasideropretenderquelaratificacinvaleslofrentea
los dems Estados y no para los habitantes del pas respectivo; la ley de ratificacin
transformaaesasproposiciones ennormas jurdicas internas (peroestasolucin noha
imperado)"(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina55).En
segundolugar,enelordenamientojurdicoargentino,segnasloexpresoeneltexto,la
operatividaddeun"tratado"norequiere"ley"aprobatoria,ydeacuerdoalartculo31de
nuestraConstitucinlostratadosson,pors,leysupremadelaNacin.
(541)Dicha"autonoma"nopudomenosquereconocerlalaCorteSupremadeJusticiade
laNacin,laque,enlopertinente, refirindose altratado,dijo:"Esteadquiere validez
jurdicaenvirtuddelaleyaprobatoria,peronoporellodejadetenerelcarcterdeun
estatutolegalautnomo,cuyainterpretacindependedesupropiotextoynaturaleza,con
independenciadelaleyaprobatoria.Yporesoloconcernientealcomienzodesuvigencia
no est condicionado por esta ltima sino en cuanto no ha podido tenerla antes de la
aprobacinlegislativa"("Fallos",tomo202,pgina355).
(542)Constitucinactual,art.75,inc.22.
(543)EscribeelprofesorchilenoSilvaCimma:"Delasnormaspreinsertas,deducimosque
ennuestrorgimenjurdicoeltratadonoespropiamenteunaley,enelsentidoqueaestas
normasdalaConstitucinPolticadelEstado,yaquesibienlaaprobacindelmismose
sujetaenelCongresoalosmismostrmitesdeunaley,talaprobacinrevistetansloel
carcterdeunaformalidadhabilitante,substancialypreviaalaratificacindelmismo...
Una vez obtenida esa aprobacin y ratificado adquiere prcticamente la misma fuerza
jurdicadelaley.Desdeelpuntodevistadelcarcterdelanormajurdica,enrazndel
rgano del cual emana, creemos, pues, que el tratado es un acto administrativo de
Gobierno y no un acto legislativo..." ("Derecho Administrativo chileno y comparado",
tomo1,pgina327).
(544)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas259260.Adems:Linares
Quintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo2,nmeros1182y
1187,pginas371372y375;Gordillo:"Introduccin...",pgina55.Poresoconsidero
objetable la expresin de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin, cuando,
refirindosealaaprobacindelostratadosporelCongreso,dijo:"yesaaprobacinnose
puedeexpresardeotramaneraque medianteunaley"("Fallos",tomo202,pgina355).
Apartedelodichoeneltexto,porunamodalidadseguidaenderechointernacionalun
convenio, en ciertas circunstancias, puede adquirir validez por el mero acuerdo de los
pasescontratantes,sinnecesidad,enelcaso,dequeseaaprobadoporelCongreso;tal
temperamentosehaseguidotambinentrenosotros,desuertetalque,enciertosgruposde
casos(verbigracia,conveniosadicionalesocomplementariosdeconveniosyaaprobados),
losconveniosadquierenvalidezinternasinlaaprobacindelCongreso.Estecriterioha
sidoreiteradamenteaceptado,entrenosotros,porlaProcuracindelTesorodelaNacin

p.382

(entreotros,vasedictamendel11defebrerode1963,expte.n28.552/61,delMinisterio
deRelacionesExterioresyCulto;adems,dictamendel11demarzode1963).Ver:Isidoro
Ruiz Moreno: "Estudios de Derecho Internacional Pblico", Buenos Aires 1965, quien
compartelaopinindequeuntratadonoratificadooaprobadoporelCongreso,carecede
validez(pgina84ysiguientes).
(545)LinaresQuintana:"Tratado...",tomo2,n1187,pgina375.
(546) Vase: Charles Evans Hughes: "La Suprema Corte de Estados Unidos", pginas
112115,FondodeCulturaEconmica,Mxico1946;LinaresQuintana:"Tratado",tomo
2,nmeros1176y1180,pginas363y367;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina261;
adems,Vanossi:"TeoraConstitucional",pgina227ysiguientes,tomo2,BuenosAires
1976.
Deacuerdoaloexpresadoeneltexto,teniendoencuentaquelajurisdiccinesunodelos
atributosdelasoberanayporquetambinloeslalimitacindelajusticiabilidaddelos
actos de la Nacin, por sus propios tribunales, la Corte Suprema de Justicia les dio
preeminenciaaleyesqueimponenlaintervencindelostribunalesnacionalesenlascausas
enqueintervieneelBancodelaNacin,sobrelasdisposicionesdeuntratadointernacional
quedisponaelsometimientoajuecesextranjerosdelacontroversiaentreunasociedad
nacionalyelBancodelaNacin("JurisprudenciaArgentina",1963III,pginas268270,
inre "LaRepblicac/BancodelaNacinArgentina",sentenciadel28dediciembrede
1962,y"Fallos",CorteSuprema,tomo254,pginas500504).
(547)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina262.
(548)CharlesEvans Hughes,op.cit.,pgina115. Adems:Merkl:"Teorageneraldel
derechoadministrativo",pgina152.
(549)VerCharlesEvansHughes,op.cit.,pgina115;Merkl,pginas151152;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina263.
(550) Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de derecho administrativo...", tomo 1,
pgina88;Vitta,tomo1,pgina83;DAlessio,tomo1,pginas147148;Presutti,tomo
1,pginas9798;GiorgiodelVecchio:"TeoradelEstado",pgina170,Barcelona1956;
Caetano,pgina 82ysiguientes;Forsthoff,pgina240;Villegas Basavilbaso,tomo 1,
pgina357.
(551)Zanobini,tomo1,pgina82;SilvaCimma,tomo1,pginas336337.
(552)Verautorescitadosenlanotaprecedente.
(553)Enigualsentido:Vitta,tomo1,pgina83;DAlessio,tomo1,pgina148.
(554)Vaseprecedentemente,n43,textoynota85.
(555)DAlessio,tomo1,pgina147.

p.383

(556)Vaseeln56.
(557)GiorgiodelVecchio,citado porVillegasBasavilbaso,tomo1,pgina351;Luis
LegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pginas371372;Fernndezde
VelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina88;DAlessio,tomo1,pgina147.
(558)"Fallos",tomo190,pginas150151.
(559)"Fallos",tomo205,pginas200ysiguientesy207.
(560)"Fallos",tomo237,pginas452ysiguientesy462.
(561)Vase:Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",
pgina 499 y siguientes. "El fundamento jurdico de la responsabilidad aquiliana del
Estado,segnlaconstruccinjurisprudencialargentina,importalarecepcindelderecho
civilenlamateriaporelderechoadministrativo"(Spota,op.cit.,pgina500).
(562)Vernotabagregadaaln41.
(563)Vern43,textoynotas86a88bis.
(564)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n36.
(565)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros306y
376,ymi"TratadodelDominioPblico",n227.Respectoa"lagos",tngasepresenteel
nuevoinciso5delart.2340delCdigoCivil.
(566)Enidnticosentido:Forsthoff,pgina240.Acercadelaexistenciadelpretendido
"derechopenaladministrativo",vasen39,textoynotas66y67.
(567)Enigualsentido,Caetano,pgina83.
(568)Eslosucedidoentrenosotrosenmateriadelagosnonavegablesporbuquesdems
decientoneladas.Anteelsilenciodenuestralegislacinsobrelacondicinlegaldeesos
lagos, para resolver la cuestin la Corte Suprema de Justicia de la Nacin aplic,
errneamente, los "principios generales del derecho", en lugar de aplicar, como era
menester,laanaloga.Poresecamino,elTribunalconcluyafirmandoquedichoslagos
pertenecanaldominioprivadodeldueodelterrenoenqueseformaron.Laconclusines
totalmenteequivocada:loslagosdereferenciapertenecenaldominiopblico,solucinala
quesellegasindificultadaplicandolasleyes"anlogas".Vasemi"RgimenyLegislacin
de las Aguas Pblicas y Privadas", n 306, y Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas
360361,textoynota186,ytomo4,pginas588593.Respectoalacondicinlegaldelos
lagos,tngasepresenteelnuevoinciso5delart.2340 delCdigoCivil,reformadoen
1968.
(569) Legaz y Lacambra: "Introduccin a la ciencia del derecho", pginas 397 y 405;
VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina367;Caetano,pginas8285;SayagusLaso,tomo
1,pginas147148;GiorgiodelVecchio:"TeoradelEstado",pgina170;AlbertoRamn

p.384

Real: "Los Principios Generales de Derecho en la Constitucin Uruguaya", pgina 20;

GarridoFalla,tomo1,pginas264270;GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina186
ysiguientes;JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas7071.
(570)Entreotros:Zanobini,tomo1,pgina82;SilvaCimma,tomo1,pginas337338.
(571)EnFrancia,elcarcterde"fuente"jurdicaquerevistenlosprincipiosgeneralesdel
derecho,esevidente.ElConsejodeEstadoexigequeelEjecutivorespetelosprincipios
generalesdelderechoyanulalosactosadministrativosquenoseconformenaellos.Vase:
BenotJeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",
pgina 92 y siguientes, Paris 1954; C. J. Hamson: "Pouvoir discrtionnaire et contrle
juridictionneldeladministration",pgina179,Paris1958;Vedel,pgina186ysiguientes;
Rivero,pginas7072.
(572) Olivier Dupeyroux: "La rgle de la nonrtroactivit des actes administratifs",
pginas57y58,Paris1954.
(573)Vanselas fuentes quemenciona Villegas Basavilbaso,tomo1,pgina362.En
Francia, a la existencia de los principios generales del derecho se la vincula, sea a la
tradicinliberalde1789(igualdaddelosciudadanosantelaautoridadpblica,libertadde
conciencia, posibilidad de libre defensa), sea a las necesidades de la vida social
(continuidaddelosserviciospblicos,controldelsuperiorsobrelosactosdelinferior),sea
alosimperativosdelaequidad(principiodelenriquecimientosincausa).VaseaJean
Rivero:"DroitAdministratif",pgina70,Paris1962.
(574) Ver, no obstante, lo que escribe Ricardo Reimundn en "La concepcin de los
principios generales del derecho y la frmula del art. 16 de nuestro Cdigo Civil",
especialmentepuntoIV,en"JurisprudenciaArgentina",31deagostode1977.
(575)"Instituta",libro1,ttulo1,prrafo3;"Digesto",libro1,ttulo1,ley10,prrafo1.
(576)Parala traduccin espaola vaseaIldefonso L.Garca delCorral: "Cuerpo del
DerechoCivilRomano,adobletexto,traducidoalcastellanodellatinopublicadoporlos
hermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo1,pginas5y199,Barcelona1889.
(577)"Honestevivere"(vivirhonestamente).LaConstitucinNacionalsometealjuiciode
losmagistradoslosactosqueofendanalamoralpblica(art.19);elCdigoCivilprohbe
las convenciones particulares que dejen sin efecto las leyes en cuya observancia estn
interesadaslas"buenascostumbres"(art.21),yasimismoprohbelosactosjurdicoscuyo
objetoseacontrarioalas"buenascostumbres"(art.953).
"Alterumnonlaedere"(nohacerdaoaotroonoperjudicaratercero).LaConstitucin
Nacional somete a la autoridad de los magistrados las acciones de los hombres que
"perjudiquenauntercero" (art.19);elCdigoCivildeclaranuloslosactosjurdicos
realizados en perjuicio de terceros (art. 953 ), y dispone que los contratos no pueden
perjudicaraterceros(art.1195,infine).Apartedeloexpuesto,lalegislacinsobreaguas
denuestrasprovinciascontiene,engeneral,ladeclaracindequelosderechosotorgadosno

p.385

puedenperjudicaraterceros(vesemi"LegislacindeAguas.Laclusulasinperjuiciode
terceros enlasconcesionesdeusodelaguapblica",BuenosAires1942,Abeledo,ymi
"TratadodelDominioPblico",n139).
"Suumcuiquetribuere"(daracadaunolosuyo).Estees,precisamente,elobjetoyfinde
la "justicia". Para lograrlos, nuestra Constitucin Nacional y lo mismo hacen las
constitucionesprovincialeshainstituidoun"poder"especial,el"PoderJudicial",rodeado
detodaslasgarantasdeindependenciayacuyacompetenciaexclusivaquedanadscriptas
lascorrespondientesfuncionesestatales.
(578)"Derecho natural es el que la naturaleza ense a todos los animales. Mas este
derechonoesprivativodelgnerohumano,sinodetodoslosanimalesquenacenenla
tierrayenelmar,ytambinalasaves.Deaquprovienelaunindelmachoydela
hembra,quellamamos matrimonio;deaqulaprocreacinylaeducacindeloshijos:
porque vemos que tambin los dems animales se rigen por el conocimiento de este
derecho"("Instituta", libro1,ttulo2,prembulo; "Digesto",libro1,ttulo1,ley1,
prrafo3).Adems,vase:LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",
pginas 254255; Edgar Bodenheimer: "Teora del Derecho", pgina 127 y siguientes;
Linares Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 1,
pginas3y4.
(579)"Maselderechosedivideas,civilodegentes.Todoslospueblos,loscualesserigen
porleyesycostumbres,usandeunderecho,enpartesuyopropio,enpartecomnatodos
loshombres;pueselderechoqueunpueblocualquieraconstituye lmismoparas,es
propiodelaciudadmismaysellamaderechocivil;maselquelaraznnaturalestablece
entretodosloshombres,steesigualmenteobservadoentodoslospueblos,ysellama
derechodegentes,porquedeestederechousantodaslasgentes"("Instituta",libro1,ttulo
2, prrafo 1; "Digesto", libro 1, ttulo 1, prrafo 4). Con referencia al "derecho de
gentes",expresaEscricheensudiccionario:"Elconjuntodereglasquelaraznnaturalha
establecido entre todos los hombres, y se observan generalmente por todas las
naciones"...."Algunosdesechanladivisindelderechodegentesenprimarioysecundario,
diciendoqueelderechodegentesnoesotracosaqueelmismoderechonaturalaplicadoa
losnegociosdelasnaciones"(JoaqunEscriche:"Diccionariorazonadodelegislaciny
jurisprudencia",locucin"DerechodeGentes",tomo2,pgina666,Madrid1874).
(580) Precisamente, la diferencia entre "ius civile" y "ius gentium" consiste en que el
derechocivilporsucontenidoconstituyeunderecho"particularizado",deaplicacinen
cadapuebloindividualmenteconsiderado,esdecir,carecede"universalidad".Encambio,
el iusgentium,contrariamentealoqueocurreconel iuscivile,hllaseconstituidopor
principios o partes del derecho que en los diversos Estados coinciden: es un derecho
"generalizado".
(581)Ladoctrinauniformeconsidera,porejemplo,queelderechoaserjuzgado"previa
audiencia"o"previaoportunidaddepresentarladefensa",constituyeunprincipiogeneral
derivadodelajusticianatural:"naturaljustice",comolellamanlosjuecesingleses.Sobre

p.386

estoltimo,comprese:FernandoGarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina260.
(582)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo7,pginas282,n14,y294.
(583)L.Oppenheim:"TratadodeDerechoInternacionalPblico",tomo1,volumen1,
pgina30,textoynota15,traduccinespaola,BoschCasaEditorial,Barcelona1961.Ver
lasentenciadictadapordichoTribunalenelexpresadocasodelCanaldeCorf,enJosI.
GarcaGhirelli:"RepertoriodeJurisprudenciadelaCorteInternacionaldeJusticia",pgina
11ysiguientes,especialmentepgina15,BuenosAires1973.
(584)ElactualCdigoCivildeItalia,ensuartculo12,establecequesiunacuestinno
puederesolverseporunanormaexpresa,niporanaloga,sedecidir "deacuerdoalos
principiosgeneralesdelordenamientojurdicodelEstado".
(585)AlejandroGroizardyGmezdelaSerna:"ElCdigoPenalde1870,concordadoy
comentado",tomo1,pgina254,Madrid1902.
(586)ConstitucinNacional,artculo16;Vedel:"DroitAdministratif",pgina187,quien
mencionaunfallodelConsejodeEstadofrancsdondesteaplicel"principiogeneralde
derecho"queconsagrala"igualdaddeloshabitantes".
(587)ConstitucinNacional,artculo16, infine;AlbertoRamnReal:"LosPrincipios
GeneralesdeDerechoenlaConstitucinUruguaya",pginas33y5758;Jeanneau:"Les
principesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",pgina23.
(588)Vedel:"DroitAdministratif",pgina187,quientraeacolacinunfallodelConsejo
de Estado de Francia, donde se consider que el "derecho de defensa" constituye un
principiogeneraldederecho(pgina187).Enigualsentido:Caetano,pgina84;Real:"Los
principiosgeneralesdederechoenlaConstitucinuruguaya",pgina11,nota6.
(589)Todosesossupuestosquedanamparadosporladisposicinconstitucionalencuyo
mritolaprivacindeloqueconstituyauna"propiedad",cuandoelloocurraporutilidad
pblica,requiereindemnizacin(artculo17delaConstitucinNacional),normaque,en
lo pertinente, tiene caracteres de "principio general de derecho". Vase: Fritz Fleiner:
"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas236237,traduccin,Barcelona1933;
adems,mi"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciopblico",pginas8889,
BuenosAires1947.
(590)Vaseprecedentemente,n71,textoynotas253254.
(591)Vaseestemismopargrafoyeln50.Adems:Real:"Losprincipiosgenerales...",
pgina11,nota6,ySayagusLaso,tomo1,pgina148.
(592) Constitucin Nacional, artculo 19 ; Luis Legaz y Lacambra: "Introduccin a la
CienciadelDerecho",pgina405;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho
Constitucional",tomo3,nmero1745ysiguientes,enespecialnmeros17511754.

p.387

(593)VaseaBenotJeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudence
administrative",pgina99ysiguientes.
(594) Alberto Ramn Real: "Los principios generales de derecho en la Constitucin
uruguaya",pgina11,nota6.Tngasepresentelaleyn21173,deseptiembrede1975,
quecontempladiversosaspectosdelderechodela"personalidad"(proteccinjurdicadela
intimidad),incorporadaalCdigoCivilcomoartculo1071bis.Ver:DanielBecourt:"Le
droitdelapersonnesursonimage",Paris1969;Risola,MarcoAurelio:"Laproteccin
jurdica de la intimidad", en "Anales" de la Academia Nacional de Derecho, Segunda
poca,aoXXI,n16.
(595)JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina67.
(596) Posada: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 146, n 18; Luis
MndezCalzada:"Roldelajurisprudenciaentrelasfuentessubsidiariasdederechoenla
legislacinargentina",en"JurisprudenciaArgentina",tomo20,pginas125126,seccin
doctrinaria;FernndezdeVelazcoCalvo:"Resumen...",tomo1,pginas6465;Bullrich:
"Principios...", pgina 81 y siguientes; Legaz y Lacambra: "Introduccin...", pginas
379385;Waline,pginas1617;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina61;
Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas 344349; Jess Edelmiro Porto: "Fuentes del
DerechoPenal",pgina115ysiguientes;SayagusLaso,tomo1,pginas143145;Julio
CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas123ysiguientes,especialmente127,128y131;
SilvaCimma,tomo1,pginas292296;JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina67,n
68, y pgina 69, n 72; Gordillo: "Introduccin...", pgina 61; Enrique R. Aftalin:
"DerechoPenalEconmico",pgina107.
(597)Presutti,tomo1,pgina56,n27;Lentini,tomo1,pginas3031,n11;Garca
Oviedo,tomo1,pgina44;Fraga,pgina189;DeValles,pginas3536;GarridoFalla,
tomo1,pginas273274.
(598)LuisLegazyLacambra,pgina382.Ensentidoconcordante:JosPuigBrutau:"La
jurisprudenciacomofuentedelderecho",pginas7y8,51y52,quedicealrespecto:
"quientieneasucargolamisindeinterpretaryaplicarlaleyrealizaenmuchoscasosuna
funcinverdaderamentecreadora"(pgina8).
(599)Vasemitrabajo:"Acercadelllamado derechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.Lajusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"JurisprudenciaArgentina",1950I,pginas75y76,seccindoctrinaria.
(600)"Elderechoadministrativofrancses,sindudaalguna,underechocreadoporeljuez;
su`creadorsoberanoeselConsejodeEstado"(C.J.Hamson:"Pouvoirdiscrtionnaireet
contrle juridictionnel de ladministration", pgina 182, Paris 1958). En el derecho
norteamericano especialmente con referencia al derecho administrativo el papel de la
jurisprudenciaestrascendente,ymayorqueeldeladoctrina.Los "casosparticulares"
revistenahgraninters."EnEE.UU.diceJohnClarkeAdamslosjuecessoncitadosms
frecuentementequelosprofesores.EnFranciayenItalia,encambio,ladoctrinagozade

p.388

muchomayorcrditoqueenEE.UU.,peroningnjuezfrancsoitalianogozadelprestigio
entrelosestudiososyelpblicoengeneralqueseatribuyeenEE.UU.aunHolmes,un
Hughes,unCardozoounLearnedHand.Losjueces,sinembargo,sonconocidos casi
exclusivamente atravs desus sentencias; sloexcepcionalmente eljuezescribeobras
cientficas dealcance general" ("Elderecho administrativo norteamericano", pgina35,
BuenosAires1964,Eudeba).
(601)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas862864;Hauriou:
"Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo3,pginas270a288;Louis
Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",Paris1914;Marienhoff:"Tratadodel
DominioPblico",n175.
(602)AndrdeLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
3,pgina71ysiguientes,Paris1956.
(603)JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina78ysiguientes,Paris1962.
(604)Sobrelodichoeneltexto:LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho
Constitucional",tomo1,n639,pgina480.
(605)Ensentidoconcordante:Vedel,pgina191.
(606) "Si bien la permanencia de la jurisprudencia es deseable, con fundamento en la
preservacindelaseguridadjurdica,nodebeobstarasurevisincuandomedienrazones
dejusticiasuficientesalefecto"(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
248,pginas116y125).
(607) Tngase presente mi artculo "La doctrina cientfica como fuente del derecho",
publicadoen"Anales"delaAcademiaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenos
Aires,Segundapoca,aoXXX,n23,pgina217ysiguientes,donde,adems,contestoa
ciertasreflexionessobreexistenciayporvenirdeladoctrinacientficacomofuentedel
derecho.
(608)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pgina411.
(609)"Cdigo",libro1,ttulo17,ley1,prrafo12.Paralaversinespaola:IldefonsoL.
GarcadelCorral:"CuerpodelDerechoCivilRomano...",tomo4,pgina154.Adems:P.
vanWetter:"PandectescontenantlhistoiredudroitromainetlalgislationdeJustinien",
tomo1,pgina18.
(610) Bullrich: "Principios...", pginas 8588; Legaz y Lacambra, pginas 410 y 411;
GarcaOviedo,tomo1,pgina45;Bielsa,tomo1,pgina66;VillegasBasavilbaso,tomo
1,pginas381y382383;GascnyMarn,tomo1,pgina121;SayagusLaso,tomo1,
pgina144;LinaresQuintana:"Tratado...",tomo1,pginas483484;CuetoRa,pginas
201204;SilvaCimma,tomo1,pginas322323;JeanRivero,pgina67;NelsondeSousa
Sampaio,en"RevistadeInformaoLegislativa",julioseptiembrede1982,pginas8081,
SenadoFederal,Brasilia.

p.389

(611)Waline,pginas17y144,paraquienladoctrinatieneunvalorpuramentemoral;
Gordillo:"Introduccin...",pgina52,quienniegaqueladoctrinatengacarcterdefuente
porquecarecedeimperatividad,esdecirquenointegraelordenjurdicopositivo.
(612)JulioCuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas203204y218.
(613)Presutti,tomo1,pgina70;Romano,pgina65;DAlessio,tomo1,pgina143;
Sandulli,pgina30.
(614)GiuseppeFerrari:"Introduzioneadunostudiosuldirittopubblicoconsuetudinario",
pginas1415,Milano1950.
(615)CarlosOctavioBunge:"Teoradelderecho",pginas246247,BuenosAires1905.
(616)Presutti,tomo1,pginas7172;Romano,pginas6769;LegazyLacambra,pginas
304305;Zanobini,tomo1,pgina83;Vitta,tomo1,pgina81:Llambas,JorgeJoaqun:
"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,pginas7175,BuenosAires1961.
GiuseppeFerrarisostienequeslohaydosclasesdecostumbre: praeterlegemycontra
legem;niegaquelacostumbresecundumlegemtengaautonoma,puesestsubordinadaa
laleyydebeactuarsiempredeacuerdoalaley("Introduzioneadunostudiosuldiritto
pubblicoconsuetudinario",pginas126127).
(617)LuisLegazyLacambra,pgina304.Ensentidoconcordantealdeltexto:Bullrich:
"Principios...",pgina79;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas323y329330;Giuseppe
Ferrari: "Introduzione ad uno studio sul diritto pubblico consuetudinario", pgina 126;
CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pgina79.
(618)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina330ysiguientes;Bielsa,tomo1,pgina51;
Llambas, tomo1,pgina72;Diez: "DerechoAdministrativo", tomo1,pgina488y
siguientes.
(619) Salvat, "Parte General", n 330, pginas 172173, Buenos Aires 1931; Bullrich:
"Principios...",pgina78;Busso,tomo1,pgina174,n79;Gordillo:"Introduccin...",
pginas6263.
(620) Sostienen que la costumbre praeter legem es fuente jurdica: Posada, tomo 1,
pginas142143y146,nmeros14,15y18;Fleiner,pginas7172;Forsthoff,pginas
208215;Caetano,pgina63.Sepronuncianencontradequelacostumbrepraeterlegem
sea fuente jurdica: Mayer, tomo 1, pginas 168173; Vanni: "Filosofa del Derecho",
pginas105,109y110;FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina60;
Merkl,pginas 140141;DAlessio, tomo1, pginas 144145;Vitta, tomo 1,pginas
7981;Waline, pgina16; SilvaCimma, tomo1,pgina 309; GarridoFalla, tomo1,
pgina263.
(621)MigelS.Marienhoff:"Acercadelllamadoderechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.Lajusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"JurisprudenciaArgentina",1950I,pginas7475,seccindoctrinaria.

p.390

(622)JorgeJoaqunLlambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,pgina
72,BuenosAires1961.
(623)Vaseprecedentemente,n59,textoynota148;adems:LinaresQuintana:"Reglas
paralainterpretacinconstitucional",pgina266,BuenosAires1988.
(624)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina489,nota206.
(625)Esapartedelart.17delCdigoCivilfuesuprimidaenlareformade1968.Peroel
contenidodeesetextosigueimperandocomoprincipiogeneraldederecho,pues,salvo
texto expreso y vlido en contrario, la atribucin de dejar sin efecto una "ley" le
correspondealmismorganoqueladict,temperamentoquesejustificaporelprincipio
del"paralelismodelascompetencias".
(626)Enidnticosentido:OttoMayer,tomo1,pgina173.
(627)Vasemitrabajomencionadoenlaprecedentenota331.
(628) As, si bien el maestro Villegas Basavilbaso en un principio consider que la
costumbrecontralegempodaderogarlaley("DerechoAdministrativo",tomo1,pginas
333335),posteriormente,concordandoconmiopinin,aceptlatesiscontraria(tomo4,
pginas609610y621626).Encontra:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
492.
(629)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina310.
Adems:Mayer,tomo1,pgina173.
(630)FritzFleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina71.
(631)LareformaalCdigoCivil,efectuadaen1968,elimindelart.17todareferenciaa
la"prctica".
(632)Presutti, tomo 1,pginas 6970;Zanobini, tomo 1,pgina 83,letra c;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas335337;DeValles:"Elementididirittoamministrativo",
pgina35,n50;Gordillo:"Introduccin...",pgina63.
(633)Nofaltalgnautordisidentequepretendieraasignarlecarcterdefuentejurdicaa
la "prctica" administrativa, argumentando que se trata de una "costumbre interna"
(Lentini, tomo 1, pgina 53, n 9), opinin que la doctrina dominante rechaza (ver
Zanobini,obraylugarcitadosenlanotaprecedente).
(634)Verprecedentemente,n9,textoynota83.
(635)LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadelDerecho",pginas433y435.
(636)Vitta,tomo1,pginas8384.
(637)Vitta,tomo1,pgina84.

p.391

(638)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas374y378.
(639)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina378.
(640)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo155,pginas303304y317;
tomo172,pgina429.Enesassentencias,dijoelTribunal:"ElPoderJudicialargentino
carecedepotestadycompetenciaencasosdepuraequidad,salvolaquepuedaentrarcomo
elementointerpretativo,nodecontraposicinlegal,ensuspronunciamientos(art.100*de
laConstitucinNacional)".
*Constitucinactual,art.116.
(641)"Laequidadeselconjuntodereglasestablecidaspararemediarlasinsuficienciaso
las imperfecciones del common law" (Ren David, transcripto por C. J. Hamson, en
"Pouvoirdiscrtionnaireetcontrlejuridictionneldeladministration",pginas227228,
Paris 1958). En sentido concordante: Edward Jenks: "El derecho ingls", pgina 286,
Madrid1930,traduccindelingls.RefirindoseaInglaterra,expresaEduardoJ.Couture:
"La equidad acta como una especie de vlvula reguladora del derecho escrito. Su
aplicacin ha evolucionado en los ltimos tiempos; pero en trminos generales podra
definirse diciendo que en ciertos casos en que la regla de derecho estricto resulta
notoriamenteinjusta,puedeacudirseasuatenuacinporlaequidad"("EstudiosdeDerecho
ProcesalCivil",tomo1,pgina168,BuenosAires1948,Ediar).
(642)DeacuerdoalaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmrica"elPoderJudicialse
extenderatodosloscasos,enderechoyequidad..."(artculo3,seccin2).La"equidad"
tambintuvoahporfuncincorregirlosdefectosdelcommonlaw,tareaqueporelgran
nmerodecasos aresolver,requiri elestablecimiento deuntribunal especial, quese
denomin "tribunal de Equity o de la Cancillera", denominacin que an subsiste en
algunos de los estados norteamericanos (Carlos M. Bidegain y Carlos A. Garber: "La
enseanzaylaprcticadelderechoenlosEE.UU.",pgina12,PublicacindelServicio
InformativodelosEstadosUnidosdeAmrica,BuenosAires)...."Encontrasteconel
commonlaw,laequitysecaracterizporsuflexibilidad,puesamenudoelCanciller,para
arribaraunadecisin,podatomarenconsideracintodaslascircunstanciasdelcaso,en
lugardeajustarseestrictamentealaduralex"...."Sloesderesaltarquelatcnicadelos
tribunalesdelaequity,alserreemplazadosloscancilleresyjuecesclrigosporlaicos,se
fueasemejandocadavezmsaladelcommonlaw,atalpuntoquehoyloscasosregidos
porel commonlaw yla equity sonjuzgados,generalmente,porlosmismostribunales,y
slo algunos pocos estados norteamericanos han conservado tribunales separados. En
algunasjurisdiccionessehanborrado,inclusive,vetustasdistincionesprocesalessegnse
tratedeunouotrotipodecasos.La equity prescindi,desdesuorigen,deljuiciopor
jurados,institucinesencialalcommonlaw;sinembargo,enestadoscomoTexas,eljuicio
porjuradosfuncionaaunenloscasosdeequity"(BidegainyGarber,obracitada,pginas
1213).Adems,ensentidoconcordante:JohnClarkeAdams:"Elderechoadministrativo
norteamericano",pginas1112,BuenosAires1964,Eudeba.
(643) No obstante, tngase presente el nuevo artculo 1069 del Cdigo Civil, para el
supuestodereparacindedaosyperjuicios.

p.392

(644)Apartedelosautorescitadosendichasnotas,sobrecirculareseinstruccionesvanse:
Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina358ysiguientes;Presutti,tomo
1, pginas 7577; DAlessio, tomo 1, pgina 124 y siguientes; Fleiner, pgina 52 y
siguientes.
(645)Mayer,tomo1,pgina160;Presutti,tomo1,pginas7577,n40;Vitta,tomo1,
pgina76,n25;SayagusLaso,tomo1,pginas149150;GarridoFalla,tomo1,pgina
246.
(646)PradierFodr:"Prcisdedroitadministratif",pginas1415,Paris1872;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas304y311;SilvaCimma,tomo1,pginas285286.
(647) Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen...", tomo 1, pgina 58; Sayagus Laso:
"Tratado...",tomo1,pginas142143.
(648)Vedel:"DroitAdministratif",pginas197198;GarridoFalla:"Tratado...",tomo1,
pginas197198,textoynota.
(649)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pginas57y81.Adems:Laband,tomo
2,pgina535;GuillermoVarasC.:"DerechoAdministrativo",pgina43;SilvaCimma,
tomo1,pginas176177.
(650)Quintero,pgina57.
(651)Quintero,pgina58.
(652)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pginas
176177,quienexpresaquecuandoalactorespectivolodictan"losjefesdeservicios,en
nuestroderechopositivosedenominaactualmenteresolucin".
(653)VerQuintero,pginas5758.
(654)Enigualsentido:SilvaCimma,tomo1,pgina179.
(655)Sobre decretos,puedeverse:Laband,tomo2,pgina535ysiguientes;Quintero,
pginas5759y81;GuillermoVarasC.,pgina43ysiguientes;SilvaCimma,tomo1,
pgina176ysiguientes.
(656)Romano,pginas5859;Zanobini,tomo1,pginas7678;Vitta,tomo1,pginas
7475;DAlessio,tomo1,pgina132;Merkl,pgina163.ElCdigoCivildeItaliadiceal
respecto:"Sonnormascorporativaslasordenanzascorporativas,losacuerdoseconmicos
colectivos,loscontratoscolectivosdetrabajoylassentenciasdelamagistraturadeltrabajo
en las controversias colectivas" (art. 5). "La formacin y eficacia de las normas
corporativasestndisciplinadasenelCdigoCivilyenleyesparticulares"(art.6).
(657)Romano,pginas5859;Zanobini,tomo1,pgina77;Vitta,tomo1,pgina75.
(658)Zanobini,tomo1,pgina77.

p.393

(659)Vitta,tomo1,pgina74.
(660)DAlessio,tomo1,pgina133.
(661)DAlessio,tomo1,pgina133.
(662)Vase:Villegas Basavilbaso, tomo1,pgina299;Vitta,tomo1,pgina74.El
Cdigo Civil de Italia incluye expresamente entre las fuentes del derecho las "normas
corporativas"(artculo1,inciso3).Ladeterminacindelos"fines"delaentidadpodra
vincularsealadistincinentrepersonas"pblicas"y"privadas".
(663)JoaqunEscriche:"Diccionariorazonadodelegislacinyjurisprudencia",vocablo
"ordenanza",tomo4,pgina386,Madrid1876.
(664)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(665) Alcides Greca: "Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal", pginas
159160,SantaFe1937.
(666)Enigualsentido:SilvaCimma,tomo1,pgina280;adems:Greca,pgina160.
(667)Eneseordendeideas,caberecordarquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
ha dicho que "tienen fuerza de ley y deben recibir la correspondiente ejecucin, las
ordenanzasmunicipalesquelasmunicipalidadessancionarensobremateriasquelesestn
encomendadas ycuandohacindolonoviolanderechosdetercero"("Fallos",tomo66,
pgina44,inre"JuanAndersonc/MunicipalidaddeParan").
(668)Sobrelodichoeneltexto,vaseeln66,nota225.
(669)VaseaSalvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ParteGeneral",n49,Buenos
Aires1931.Elprimerinstrumentojurdicoqueaparececonloscaracterespropiosdeun
"cdigo",eselCdigoGeneralPrusiano,promulgadoporFedericoGuillermoIIen1794;
peroalrespectocuadraadvertirqueendichotextoanapareceelcarcterdelasantiguas
codificaciones,puesabarcatodoelderechoprusiano,esdecir,todassusramas(Salvat,op.
cit., nmeros 48, letra c, y 49). Posteriormente, en 1804, apareci el Cdigo Civil de
Francia (Cdigo Napolenico) que, por su estructura y contenido, pertenece ya a los
cdigosmodernos.
(670)Salvat:"ParteGeneral",n50,pginas2930;Llambas:"TratadodeDerechoCivil.
ParteGeneral",tomo1,pginas169170.
(671)GeremiaL.Broccoli:"Lacodificazionedeldirittoamministrativo.Giustificazione
teoricaedelineazioneconcreta",pgina12,Napoli1933.
(672)"LacodificacincivilenAlemania.OpinionesdeThibautySavigny",pgina47,
publicacin de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Seccin
PublicacionesdelSeminariodeCienciasJurdicasySociales,BuenosAires1940.

p.394

(673)CarlosOctavioBunge:"TeoradelDerecho",pginas7682;EnriquedeGanda:"El
espritudelnuevoderechoalemn",enF.deSavigny:"Delavocacindenuestrosiglo
paralalegislacinylacienciadelderecho",traduccindelalemndeAdolfoG.Posada,
pgina23,Atalaya,BuenosAires1946.Adems: "LaCodificacin Civil enAlemania.
Opiniones de Thibaut y Savigny", publicado por el Seminario de Ciencias Jurdicas y
SocialesdelaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeBuenosAires,BuenosAires1940;
F. de Savigny: "De la vocacin de nuestro siglo para la legislacin y la ciencia del
derecho",BuenosAires1946,Atalaya.Asimismo:NstorPedroSags:"DerechoyPoltica
enlacontroversiasobrelacodificacin",en"ElDerecho",BuenosAires,28demarzode
1979.
(674)RefirindosealtriunfodeSavignysobreThibaut,dijoCarlosOctavioBunge:"Esta
victoriapuedeconsiderarseunodelosejemplosmsadmirablesdelautilidadyeficaciade
losestudiosclsicosehistricosparaindependizarelcriteriodelasltimastendenciasy
modasdelapoca.QuitadaSavignysusampliosestudiosdederechoromano,sufcil
manejodellatnpararealizarsuexgesis,ylnohubieraconcebidosuescuelahistrica.
Quitad de Alemania esta contratendencia de la escuela histrica, y el principio
inoportunsimo de la codificacin, tan aparentemente progresista como en realidad
retardatario, hubiera triunfado, causando sin duda gravsimos trastornos al ulterior
desenvolvimientopolticoyeconmicodelimperio,quehoyasombraymaravilla"("Teora
delDerecho",pginas8182).Porsuparte,EnriquedeGanda,refirindosealatesisde
Hugo y Savigny, dice: "La teora fue acogida con agrado en los crculos superiores y
oficiales,ycontemor,comounarevolucininmoral,enelpueblo"(trabajocitadoenla
notaprecedente,pgina23).
(675) Posada: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, n 15, pginas 191192;
Ducrocq,tomo1,pginasXXXXV;SantamaradeParedes,pginas4445;Gascny
Marn, tomo 1, pgina 126; Geremia L. Broccoli: "La codificazione del diritto
amministrativo. Giustificazione teorica e delineazione concreta", pgina 3 y siguientes,
Napoli1933;Bullrich:"Principios...",pginas2627;BrandaoCavalcanti,tomo2,pginas
5053;Zanobini,tomo1,pgina44;Bielsa,tomo1,pginas7685;RoyoVillanova,tomo
1, pginas 5862; Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas 407408; Caetano, pginas
121122;GarridoFalla,tomo1,pgina275.
(676)Merkl,pginas166168;GarcaOviedo,tomo1,pginas5254;Oda,pginaI,texto
ynotas;Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas6567.
(677)JeanRivero:"DroitAdministratif",n26,pgina27.
(678)Broccoli:"Lacodificazione...",pginas4y5;RoyoVillanova,tomo1,pgina59.
Adems:Ducrocq,tomo1,pginasXXyXXI.
(679)Broccoli,pginas6y7;RoyoVillanova,tomo1,pgina60.Asimismo:Ducrocq,
tomo1,pginasXXIyXXII.
(680)Broccoli,pgina8.

p.395

(681)Broccoli,pgina20.
(682)Broccoli,pginas10y12.
(683)EnChina,segnrefiereYorodzuOda,antaohubieroncdigosadministrativos,que
despusperdieronvigencia("PrincipesdedroitadministratifduJapon",pgina1,nota2).
Esverosmilquetales"cdigos"hayansidomerasrecopilaciones,sinimplicarunsistema
homogneodenormas.
(684) Ver las referencias de Marcello Caetano: "Manual de Direito Administrativo",
pginas106120,Coimbra1951.
(685)Ver"CdigoAdministrativodelas IslasFilipinas",Manila1916,GacetaOficial,
nmeroextraordinario,junio1,1916.EsteCdigocontienelossiguientesttulos:Asuntos
decarctergeneral;PoderEjecutivo;PoderLegislativo;PoderJudicial;Servicioyempleo
en el gobierno en general; Gobierno de las provincias y otras divisiones polticas;
Municipios, Townships y Rancheras; Ciudades con Leyes Orgnicas; Disposiciones
penalessuplementariasalasdiversaspartesdeesteCdigo;etc.
(686)Broccolihaesbozadopartedel"contenido"paraelcdigoadministrativo(Geremia
L.Broccoli:"Lacodificazionedeldirittoamministrativo",pgina159ysiguientes).Pero
comoesecriteriofueexpuestoparaelordenamientojurdicoitaliano,que,porlodems,
respondeaunpasunitario,cuandoquierareferrseleanuestropas(dergimenfederal,
con provincias preexistentes a la Nacin, que conservan poderes no delegados), el
"contenido" en cuestin debe armonizarse con nuestro ordenamiento jurdico y, en
particular, con las respectivas potestades de que pueden hacer uso la Nacin o las
provincias,segnelcaso.ManuelAndreozzihacereferenciaanumerosasleyesdecarcter
provincial,yadiversascuestiones,cuyocontenidopodraeventualmenteserobjetodeun
cdigoadministrativoprovincial("Lamateriacontenciosoadministrativa.Basesparasu
codificacin",pginas31ysiguientes,161ysiguientes,Tucumn1947).
(687)MinisteriodeObrasPblicasdelaProvinciadeBuenosAires,"ProyectodeCdigo
deAguasparalaProvinciadeBuenosAires",LaPlata1939,GuillermoKraftLtda.
(688) Ministerio de Economa, Obras Pblicas y Riego, "Legislacin de Aguas.
Antecedentes,mensajeyproyectodeley",Mendoza1940,BestHermanos.
(689) Posteriormente se dictaron otros cdigos de Aguas, como el de Corrientes (ao
1972);eldeCrdoba(ao1974);eldeSanJuan(1977);eldeLaRioja(1983),envigencia
desdeel1demayode1984;etc.
(690)Tngasepresentelaactualleydeprocedimientoadministrativodelaprovinciade
BuenosAires,n7647,denoviembrede1970.
(691)Orlando:"DirittoPubblicoGenerale",pgina5;GascnyMarn,tomo1,pgina
128.

p.396

(692)AlbertoR.Real:"Elmtodoenelderechopblicoyespecialmenteenelderecho
administrativo",pgina6,Montevideo1946.
(693)JosRafaelTorello:"Laescueladeexgesis",en"RevistadelaFacultaddeDerecho
yCienciasSociales",nmero14,pginas68102,BuenosAires1926;Orlando,op.cit.,
pginas8y16.
(694)Orlando,obracitada,pgina7.
(695)Orlando,obracitada,pgina16.
(696) Ramn Ferreyra: "Derecho Administrativo General y Argentino", pginas 1920,
BuenosAires1866,imprentaPabloE.Coni.
(697) Ver nmero 28 letra a. Dado el "contenido" de su trabajo, tambin corresponde
incluir aqu a otro autor argentino, Joaqun E. Malarino, cuya obra nada sistemtica
alcanzpocadifusin("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,BuenosAires1915,
TalleresGrficosdeSelnSurez;tomo2,BuenosAires1922,LibrerayCasaEditorade
JessMenndez);lapublicacindedicholibrodebetenerseencuentaentrelosplausibles
esfuerzosrealizadosentrenosotrosenprodeladelantodelderechoadministrativo.
(698)Orlando,obracitada,pgina9.
(699)Orlando,op.cit.,pgina7.
(700)Orlando,op.cit.,pgina10.
(701) Garca Oviedo, tomo 1, pginas 4748; Villegas Basavilbaso, tomo 1, pginas
426428.
(702)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas422423y428.
(703)GastnJze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pginas
1920,Madrid1928,Reus,traduccindelfrancsdeCarlosGarcaOviedo;adems,tomo
1,pginasLIXyLXdelaedicinespaola,Depalma,BuenosAires1948.
(704)Jze,obracitada,tomo1,Reus,pgina20;Depalma,tomo1,pginaLXI.
(705) Carlos Garca Oviedo, prlogo a la obra de Jze: "Los principios generales del
derechoadministrativo",tomo1,pginas89,traduccinespaola,Reus.
(706)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo1,pgina3,prefaciodela
primeraedicinalemana.
(707)AlbertoR.Real:"Elmtodoenelderechopblicoyespecialmenteenelderecho
administrativo",pgina9;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas429430.
(708)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalasegundaedicinalemana,pginas910.

p.397

(709)GarcaOviedo,prlogoalaobradeJze: "Los principios generales delderecho

administrativo",tomo1,pginas910,traduccinespaola,Reus.
(710)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalaprimeraedicinalemana,pginas45.
(711)Larnaude,prefacioalaedicinfrancesadelaobradeLaband,tomo1,pginas
XXV.
(712)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalaprimeraedicinalemana,pgina4.
(713)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalasegundaedicinalemana,pgina9.
(714)Vaseloqueescribeneln74,acercadelosprincipiosgeneralesdelderechocomo
fuente jurdica. Aparte de ello, el contenido y el alcance del "derecho de gentes" (ius
gentium)confirmanlodichoeneltexto(vaseprecedentemente,n74,textoynota290).
(715)Vitta,tomo1,pgina26;Bielsa,tomo1,pgina15;AlbertoR.Real:"Elmtodo...",
pginas13y19;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina458;GarridoFalla,tomo1,pgina
153.
(716)Ensentidoconcordante:GarcaOviedo,prlogoalaobradeJze:"Losprincipios
generalesdelderechoadministrativo",tomo1,pgina12,traduccinespaola,Madrid
1928,Reus.
(717)Vaselodichoeneln43,punto1,referente alas relaciones entre elderecho
administrativoyelcivilencuantoalacapacidaddelaspersonas.
(718)VaseaZanobini:"Corso...",tomo1,pginas205206.
(719)Comoejemplosdeesosorganismoscarentesdepersonalidadpuedenmencionarselas
meras"reparticiones","direcciones","comisiones","oficinas",etc.Ladoctrinaitalianalas
denominauffici.
(720)Ennuestropas,debidoaunafalladesistematizacinjurdicolegal,porahorala
generalidaddelasempresasdelEstadointegranloscuadrosdelaAdministracin,puespor
disposicindelaleyconstituyen"entidadesautrquicas".Igualdeficienciaseobservaen
elactualrgimenjurdicofrancs.Deestomeocuparalreferirmealas"empresasdel
Estado".
(721)Constitucinactual,art.113.
(722)Constitucinactual,arts.66y113.
(723)Comprese:GarcaTrevijanoFos,pgina131.
(724)Waline,pgina151;Rivero,pgina38.
(725)Waline,pgina152.

p.398

(726)Waline,pginas152153;Rivero,pginas3839.
(727)Waline,pgina153.
(728)Waline,pgina154;Rivero,pgina39.
(729)GarcaTrevijanoFos,pgina132.
(730)GarcaTrevijanoFos,pginas132133.
(731)UnasntesisdelateoradeKelsenpuedeverseenBusso,tomo1,pginas265266,
donde, adems, se hace una relacin de las diversas teoras sobre la naturaleza de las
personasjurdicas(pgina253ysiguientes).
(732)Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivesen
droitfranais",pgina13;Rivero,pgina37;SayagusLaso,tomo1,pgina155.
(733)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina150.
(734) Vase: Waline, pginas 218219; Garca Trevijano Fos, pginas 137140;
Berthlemy, pginas 4446; Sayagus Laso: "Criterio de distincin entre las personas
jurdicaspblicasyprivadas",pginas910.
(735)Vaseprecedentemente,textoynota2.
(736)Paralaexposicindedichoscriterios,puedenverselossiguientesautores:DAlessio,
tomo1,pginas195200;Romano,pgina88;Lentini,tomo1,pginas7173;Busso,
tomo1,pginas272273;Zanobini,tomo1,pginas109112;Waline,pginas219221;
Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 109124; Giannini, pginas 150151; Garca
Trevijano Fos, pginas 142149; Alessi: "Diritto Amministrativo", pginas 4249;
Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivsendroit
franais",pginas2829;SilvaCimma,tomo2,pginas149153;Vedel,pginas510512;
Rivero:"DroitAdministratif",pginas4345.
(737) Sobre esto: Zanobini, tomo 1, pgina 109; Alessi: "Diritto...", pgina 45; Silva
Cimma,tomo2,pginas149150;Vedel,pginas510511;Rivero,pginas4546.
(738)Sobre"finesdelEstado",puedenverse:Vanni:"FilosofadelDerecho",pgina256y
siguientes;CarlosOctavioBunge:"TeoradelDerecho",pginas206211.
(739)Giannini:"Lezioni...",pgina151.
(740)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina46;GarridoFalla,tomo1,pgina294.
(741)Vedel,pgina510;Waline,pgina219;Laubadre,pgina583.
(742)VaseaCaetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",n73,pgina139.

p.399

(743) Sayagus Laso: "Criterio de distincin entre las personas jurdicas pblicas y
privadas",pginas1314;Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdes
institutionsprivesendroitfranais",pginas3941.
(744)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina20.
(745)Spiliotopoulos,obracitada,pgina41.
(746)Zanobini,tomo1,pginas113114.
(747) Giannini: "Lezioni...", pginas 186187. Y si bien, entre nosotros, el rgano
eclesisticonointegraloscuadrosdelaAdministracinPblica,elescritoritalianoJemolo
habla de entes eclesisticos "de hecho" (Arturo Carlo Jemolo: "Lezioni di diritto
ecclesiastico",n60,pginas218y219;n106,pginas365y366,Milano1962).
(748)OttoMayer,tomo4,pgina260.
(749)Romano,pgina88.
(750)Zanobini,tomo1,pgina112.
(751)Lentini,tomo1,pgina73.
(752)Giannini,pginas151y155.
(753)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina273,n32.
(754)SilvaCimma,tomo2,pgina152.
(755)Waline,pgina221.
(756)Spiliotopoulos,pgina29.
(757)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas122124.
(758)GarcaTrevijanoFos,pgina149.
(759)GarridoFalla,tomo1,pgina294.
(760)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina46.
(761)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pginas78,1215,2022y3334;del
mismoautor:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas162163,175176,y
tomo2,pgina233ysiguientes.Ladistincinentrepersonajurdicapblica"estatal"y
"noestatal"yaaparecelevemente"sugerida"o"advertida"porLonMichoud("Lathorie
delapersonnalit morale etsonapplication audroitfranais", puestaaldaporLouis
Trotabas,tomo1,n84,pginas239240,Paris1932).Eneseordendeideas,eldestacado
juristafrancs hablade tablissementpublic (queseranlaspersonasjurdicas pblicas

p.400

"estatales")yde"personasmoralesdederechopblico"(queseranlaspersonasjurdicas
pblicas"noestatales").
(762)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enrecientesdecisiones,yaempleala
expresin"personaspblicasnoestatales"("Fallos",tomo301,pginas562y566;tomo
302,pgina167;tomo307,pgina2199).
(763)Vermitrabajosobre"Naturalezajurdicadelosentesinternacionalesbinacionales.
LaComisinTcnicaMixtadeSaltoGrande",en"LaLey",7demayode1992.
(764)Alessi,pgina47.
(765)Alessi,pginas48y49.
(766)Alessi,pgina48.
(767)Alessi,pgina48.
(768)Vaseestemismopargrafo,punto5,donde,almencionarlosdistintoscriterios
expuestosparadiferenciarlaspersonasjurdicaspblicasdelasprivadas,mehereferidoal
"finpblico".Asimismo,vaseeln26,dondealmencionarloselementosesencialesdela
autarqua,mehereferidoal"finpblico"quedichosentesestatalesdebensatisfacer.
(769)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina21.
(770)Vase:Rivero,pginas4546;Zanobini,tomo1,pgina109;Alessi:"Diritto...",
pgina45;SilvaCimma,tomo2,pginas149150;Vedel,pginas510511.
(771)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina21.
(772)SibienGarcaTrevijanoFosleatribuyefundamentalimportanciaala"forma"del
ente(pgina149),GarridoFallaniegataltrascendencia(tomo1,pgina294).
(773)Puedeverse:Cassagne:"Lasentidadesestatalesdescentralizadasyelcarcterpblico
oprivadodelosactosquecelebran",en"LaLey",tomo143,pgina1172.
(774)Verautorescitadosenlasprecedentesnotas19y49.
(775)Engeneral,ensentidoconcordantealexpuestoeneltexto,sobreestepuntovasea
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 234237,
Montevideo1959.
(776)SayagusLaso:"NaturalezajurdicadelaCajadePrevisinSocialparaAbogadosde
laProvinciadeBuenosAires",en"RevistadelColegiodeAbogadosdeLaPlata",tomo4,
pargrafo 9, n 7; Antonio A. Trccoli: "El rgimen previsional para abogados en la
provincia de Buenos Aires", en "Jurisprudencia Argentina", 1962III, pgina 105 y
siguientes,seccindoctrinaria,captuloII.

p.401

(777)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1707,dondeanalizoloatinentealelemento
subjetivodeladominicalidad;adems,vaseelprecedenten49.
(778)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina271,n14;VillegasBasavilbaso,
tomo2,pginas101102.
(779)Elnuevotextodelart.33delCdigoCivil,reformadoen1968,clasificalaspersonas
jurdicas en personas de carcter pblico o privado; pero dicho texto no contiene la
subclasificacinesencialdelaspersonasjurdicaspblicasenestatalesynoestatales.
(780)Vanni:"FilosofadelDerecho",pgina229;Fischbach:"TeoraGeneraldelEstado",
pginas19,101,111y112;Orlando:"Diritto PubblicoGenerale",pginas187y188;
Ranelletti:"CorsodiIstituzionidiDirittoPubblico",pginas18,24y32.
(781) Carr de Malberg: "Teora general del Estado", pgina 29, Fondo de Cultura
Econmica,Mxico.
(782)CarrdeMalberg,pgina30.
(783)CarrdeMalberg,pginas3031.
(784)CarrdeMalberg,pgina32.
(785) Carr de Malberg, op. cit., pginas 3436. Vase: Duguit: "Trait de droit
constitutionnel",tomo1,pginas534ysiguientes,649ysiguientes.
(786)CarrdeMalberg,op.cit.,pginas3738.
(787)H.Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas4851,Paris1930.
(788)SibienDuguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo1,pgina541ysiguientes,y
Fischbach,"TeorageneraldelEstado",pginas114115,consideranqueel"poder"del
Estado no constituye un derecho subjetivo del mismo, otros autores, como Carr de
Malberg,op.cit.,pgina240,opinanlocontrario.DiceCarrdeMalberg:"...lapotestad
estataldebeconsiderarsecomounderechodelapersonaEstadoy,porlotanto,comouno
deloselementosdelapersonalidaddelEstado".
(789)ComoejemplodetalesderechossubjetivoscorrespondientesalEstadoenlaesfera
delderechopblico,puedenmencionarse:a)elderechodelEstadoautilizarelmarlibre
(vermi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n117);b)paralosque
sostienenqueeltitulardelosbienesdeldominiopblicoeselEstadoynoelpueblo,el
Estadotienesobrelosbienesdominicalesunderechodepropiedad(vermi"Tratadodel
DominioPblico",n20yreferenciasdelanota100);etc.
(790)SobreesteaspectodelateoradeKelsen,vaseaVillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas143150.
(791)CarrdeMalberg,op.cit.,pginas45,46y61.

p.402

(792)GarcaOviedo,tomo1,pgina65.
(793)LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadelDerecho",pgina615.
(794) Vase: Garca Trevijano Fos, pginas 134 y 136137; Agustn Gordillo:
"Estructuracin dogmtica del Estado de Derecho", pgina 11. Adems: Garrido Falla,
tomo1,pgina285.
(795)Constitucinactual,arts.44,87,108y128.
(796)Constitucinactual,art.99.
(797)A.T.deFreitas:"CdigoCivil.Proyecto",art.274,inc.2.
(798)Noobstante,enlareformadenuestroCdigoCivil,efectuadaen1968,sesuprimi
totalmentelaclasificacindelaspersonasjurdicasadoptadaporVlezSarsfield:personas
de existencia necesaria y personas de existencia posible. En la actualidad, dicha
clasificacinfuesubstituidaporestaotra:personasdecarcterpblicooprivado(art.33);
alasprimeras,queincluyenalEstado,ladoctrinaylajurisprudencialassubdividenen
"pblicasestatales"y"pblicasnoestatales".
(799)CarrdeMalberg,op.cit.,pgina45.
(800)CarrdeMalberg,op.cit.,pgina63.
(801)CarrdeMalberg,pginas29,45,46,61y63;Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil
1",notastomadas porBussoyMorixe,tomo1,pginas126127;Bunge:"Teoradel
Derecho",pginas202206;Vanni,pginas229y250;Fischbach,pgina29;Romano,
pgina82;Lentini,tomo1,pgina75;Bullrich:"Principios...",pginas109110;Garca
Oviedo,tomo1,pgina65;Fraga,pginas320y322;Busso,tomo1,pgina274,n34;
Zanobini, tomo 1, pgina 105; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 39; Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas150157;Spota:"TratadodeDerechoCivil(ElSujetodel
Derecho.PersonasJurdicas)",pgina132;Aylwin,pginas6063;SayagusLaso,tomo
1, pgina 158; Garca Trevijano Fos, pginas 134136; Gordillo: "Estructuracin
dogmticadelEstadodeDerecho",pgina11;GarridoFalla,tomo1,pgina287;Silva
Cimma,tomo2,pgina158.
(802)Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil1",notastomadasporBussoyMorixe,tomo1,
pgina127;Romano,pgina82;Bullrich:"Principios...",pgina127ysiguientes;Garca
Oviedo, tomo 1, pgina 66; Fraga, pginas 318320; Zanobini, tomo 1, pgina 107;
Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 40; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas
157163;Spota:"TratadodeDerechoCivil(ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas)",
pginas 134135; Aylwin, pginas 6162; Sayagus Laso, tomo 1, pgina 159; Garca
TrevijanoFos,pgina135;SilvaCimma,tomo2,pgina160;GarridoFalla,tomo1,
pgina287;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina69.
(803)GarridoFalla,tomo1,pginas7273.

p.403

(804)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina112,y"DerechoConstitucional",
pginas 170171; Aguiar, tomo 3, pginas 163164; Sarra: "Derecho Administrativo",
pgina31.Conrelacinalmunicipio,JoaqunV.Gonzlezsostienesudoblepersonalidad
("ManualdelaConstitucinArgentina",n678,pgina687);igualcriteriosustentaGreca:
"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pgina129.
(805)Fraga,pgina318.
(806)Verautorescitadosenlanota76.
(807)Bullrich:"Principios...",pginas127128.
(808)VaseloqueescribeRomano,pgina85.
(809) Hauriou: "Prcis...", pginas 280281; Fleiner, pginas 259260; Sayagus Laso,
tomo1,pginas173174;Rivero,pginas399401.
(810)Verprecedentemente,n97,textoynota3.
(811)PoresojuzgoinadmisiblelaopinindeRomano,encuantocreeposiblelaexistencia
deunapersonaindividualofsica"autrquica":elRey(pgina96).
(812)Noobstante,enlaactualidad,tantoenFrancia(Rivero,pgina400ysiguientes)
comoentrenosotros,esecorrectoalcancejurdicoestdesvirtuadoporlainclusindelas
"empresasdelEstado"enelconceptodeentidadautrquica,loqueconsiderounerrorde
sistemticajurdica,delocualmeocuparmsadelante.
(813)GarcaTrevijanoFos,pginas157158.Ensentidoconcordante:JeanRivero:"Droit
Administratif",pgina399.
(814)LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pgina 36; Bullrich: "Principios...", pginas 170171; Villegas Basavilbaso, tomo 2,
pginas181y189,nota.Adems:Zanobini,tomo1,pgina115;DeValles:"Elementi...",
pgina80.
(815)Bullrich: "Principios...", pgina171;Villegas Basavilbaso,tomo2,pginas 181,
nota,y189,nota.Adems:DeValles:"Elementi...",pginas8081.
(816) Giannini: "Lezioni di diritto amministrativo", pgina 162; Linares Quintana:
"GobiernoyAdministracin...",tomo1,pgina37.
(817)Bielsa:"Lanocindeautarquayelrgimenmunicipal",en"AnuariodelInstitutode
DerechoPblico"delaFacultaddeCienciasEconmicas,ComercialesyPolticasdela
UniversidadNacionaldelLitoral,mayode1939aabrilde1940,pgina131;Villegas
Basavilbaso, tomo 2, pginas 189,nota, y 403y siguientes. Adems, vase a Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracin...",tomo2,pginas5557,dondepareceinclinarse
alamismatesis.

p.404

(818)AlcidesGreca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas104y
107.
(819)Ensentidoconcordante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoquelas
municipalidades no son las entidades "autonmicas" base de gobierno republicano,
representativo,federal("Fallos",tomo192,pginas21y50;tomo194,pginas111 y
114).Peroenunanuevacomposicindesuclaustro,ensentenciadel21demarzode1989,
inre"MartnezGalvndeRivademarc/MunicipalidaddeRosario",laCorteSupremade
JusticiadelaNacinlasconsidera"autnomas"("LaLey",22demayode1989).Vaseel
artculodeAlbertoB.Bianchi:"LaCorteSupremahaextendidocartadeautonomaalas
municipalidades",publicadotambin enelcitadonmerode"LaLey",comentandoen
forma adversa dicha sentencia. Vase mi trabajo "La supuesta autonoma de las
municipalidades",en"LaLey",1990B,1012.
(820)Bielsa,tomo3,pgina72,y"Laautarquadelasuniversidades",pginas4344;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina189,nota.
(821)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina160.
(822) Sarra: "Derecho Administrativo", pgina 113. En igual sentido: Bullrich:
"Principios...",pgina171.
(823)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas147
y199.
(824) Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 141 y
siguientes.
(825)VaseloqueescribeSarra:"DerechoAdministrativo",pginas114115.
(826)Cmara Federal deApelaciones deBaha Blanca, en"Jurisprudencia Argentina",
1952III, pgina 18. En sentido concordante: Jos Nicols Matienzo: "Cuestiones de
DerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina642.
(827)Encuantoalalcancedelderechodelasentidadesautrquicassobrelosbienesqueles
hansidoafectados,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoqueelotorgamientode
esosderechospatrimoniales"nosejustificamsalldeloslmitesdelfundamentodela
afectacindelosbienesnecesariosalafuncinencomendada";agregtambinque,con
prescindencia de la voluntad legislativa, tales entidades carecen de atribuciones para
acceder o desconocer la enajenacin de esos bienes por acto del Gobierno nacional
("Fallos",tomo252,pgina380,considerando2).Ensentidoconcordantealdeltexto:
Bielsa,tomo2,pgina15.
(828)Esafaltadesistemticajurdicanosloseobservaennuestropas,sinotambinen
Francia, donde en el originario concepto de "tablissement public" (establecimiento
pblico), equivalente a nuestra "entidad autrquica institucional", actualmente se ha
incluidoala"empresadeEstado"(JeanRivero:"DroitAdministratif",nmeros484486,

p.405

Paris1962);peroesoslopruebaquelaexpresadafalladetcnicajurdicanosloexiste
entrenosotros,sinotambinenFrancia,dondeesdableobservarquelateorasobrela
personalidad en el derecho administrativo an no alcanz el pleno desenvolvimiento o
desarrolloquelecorresponde,yaqueendichopastodavanoplasmladiferenciaesencial
entrepersonajurdica"pblica"ypersonajurdica"estatal",delaquederivannotables
consecuencias.
(829)DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina81.Acercadetiposdeentes
dudosos:GarcaTrevijanoFos,"Tratado",tomo2,volumen1,pginas339y376.
(830)La"personalidad"delConsejoNacionaldeEducacinesreconocidaporlosautores
(JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina643;
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina79),ysucalidadde"enteautrquico"
esaceptadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin("Fallos",tomo252,pgina380,
considerando3).
(831)LacondicinlegaldelaSociedaddeBeneficenciadelaCapitalescontrovertida(a).
Sibienesobvioqueposee "personalidad" jurdica,Bielsaleniegacarcterdeentidad
autrquicainstitucional("DerechoAdministrativo",tomo3,pginas111112).Encambio,
paralaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"laSociedaddeBeneficenciadelaCapital
es y ha sido siempre una rama de la administracin en cuanto a lo administrativo,
invirtiendoyrindiendocuentadelosfondosqueparalaeducacindelamujerypara
caridad pblica ha destinado el gobierno, sin perjuicio de considerarla una institucin
pblica con autonoma en su funcionamiento a los fines de su creacin y poseer la
personerajurdicaconquehaestadosiempreenjuicio;haadquiridoderechosycontrado
obligaciones;haotorgadocontratos,recibidodonaciones,..."("Fallos",tomo114,pginas
322323).
(a)Fuecreadamediantedecretodel2deenerode1823porlaprovinciadeBuenosAires,
yfuetransferidaalaNacinporotrodecretodel15dediciembrede1880.Fuefundadapor
Rivadavia,siendoministrodelgobiernodelGeneralMartnRodrguez.Porleyn3727
pasadependerdelMinisteriodeRelacionesExteriores.
(832)SibienlaLeydeAduana,artculo1deltextoordenadoen1962,establecequela
Direccin Nacional de Aduanas actuar en forma "descentralizada en el orden
administrativo",aqullanoconstituyeuna "entidadautrquica" conpersonalidadpropia
distintaaladelEstado.Trtasedeunmeroorganismodescentralizadoburocrticamente(es
decir, trtase de un simple descentralizacin "funcional" y no "orgnica"), lo que se
confirmaconlomanifestadoendichoartculo1,dondedespusdehacersereferenciaala
expresada"descentralizacin",seagrega:"sinperjuiciodelasuperintendenciageneralque
ejercersobreellalaSecretaradeHacienda".Noobstanteloexpuesto,advirtasequede
acuerdoalaley22091,delao1979,laAdministracinNacionaldeAduanasesahorauna
"entidadautrquica".
(833)Zanobini:"Corso...",pgina204;DeValles:"Elementi...",pginas8384;Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas187y298302.

p.406

(834)Fraga,pgina479;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina301.
(835)Fraga, pgina 490 ysiguientes; Villegas Basavilbaso, tomo 2,pginas 298299;
Rivero:"DroitAdministratif",pgina399.
(836) En la legislacin de Francia la "regin" constituye una circunscripcin
administrativa, pero no una colectividad descentralizada: no tiene personalidad jurdica
(Waline,pgina210).
(837) La actual Constitucin argentina, del ao 1994, se ocupa expresamente de la
"regin".Vasemsadelante,nmero161,infine,notaa).
(838)Comoloadvertirmsadelante,alreferirmeala "creacin" delente,esedistinto
origennormativotieneentrenosotrosbaseconstitucional.
(839) De acuerdo al artculo 44 de la ley general de presupuesto, n 16432, las
universidadesnacionales dictarnsuspropiosestatutos.Ensentidoconcordante,verley
sobreuniversidadesnacionales,n20654,demarzode1974,art.4,inc.b.Verlaley
22207delao1990.
(840)Ducrocq:"Coursdedroitadministratif...",tomo6,pgina94.
(841)VillegasBasavilbaso,prlogoalapresenteobra,pginasVyVI;Sarra:"Derecho
Administrativo", pgina 439,Crdoba1961.Vase: AjaEspil: "Constitucin yPoder",
pginas 160161, Buenos Aires 1987. Tngase presente mi trabajo sobre este tema,
publicado en la obra "120 aos de la Procuracin del Tesoro", publicada por dicha
reparticinen1983.
(842)GermnJ.BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo1,pgina760,nota191;
"DerechoConstitucionaldelPoder",tomo1,n205,pgina169;tomo2,n639,pginas
8687,y"ManualdeDerechoConstitucional",pgina649,n1092.
(843)VaseaSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina143y
siguientes; del mismo autor: "El contralor jerrquico sobre los entes autrquicos", en
"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",publicadoporlaAsociacinArgentina
deCienciaPoltica,tomo2.
(844)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(845)SayagusLaso:"Tratado...",tomo2,pgina145.
(846)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(847)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(848)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(849)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.407

(850) Segundo V. Linares Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica

Argentina",tomo1,pgina356,BuenosAires1946,quienasuvezcitaaLucioVicente
Lpez:"DerechoAdministrativoArgentino",n17,pgina88.
(851)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(852)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(853)Vaseenigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,
pginas311312.
(854)Msadelante,nmeros126y127,volveracercadelalcanceyextensindelcontrol
administrativosobrelasentidadesautrquicasinstitucionales.
(855)LinaresQuintana,"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pgina356,BuenosAires1946.
(856)Constitucinactual,art.75,incs.6y18.
(857)EncuantoalfundamentoconstitucionaldelafacultaddelCongresoparalacreacin
de"bancos",porejemplo,vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo18,
pginas162,268y329.Encuantoalas universidades nacionales,tngasepresentelo
expresadoenlanota110bis,acercadelafacultadquelesconfierelaleyn16432,artculo
44,paradictarsesuspropiosestatutos.
(858)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.M.
Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".
(859) Vase: Aparicio Mndez: "La Jerarqua", pginas 142143, Montevideo 1950.
Asimismo,vanselosnmeros195y214delapresenteobra.
(860)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina698.
(861)Ensentidoconcordante:R.CarrdeMalberg:"ContributionlaThorieGnrale
deltat",tomo1,nmeros149150,pginas449454,Paris1920.
(862)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(863) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 2,
pginas695698;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo1,pgina760,nota191,
BuenosAires1964.Adems,SayagusLaso,tomo2,pginas145146,quienopinas
refirindoseaunrgimenconstitucionaligualalnuestro.Vase,asimismo,elprlogodela
presenteobra(pginasVVII),dondeelmaestroVillegasBasavilbasoadhiereenforma
concretaytotalalasconclusionesquedoyeneltexto.
(864)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.408

(865)Ensentidoconcordante:BidartCampos:"DerechoConstitucionaldelPoder",tomo
2,pgina87.
(866)VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo269,
pginas243247.
(867)"DictmenesdelaProcuracindelTesorodelaNacin",tomo84,pgina102.En
sentidoconcordante:AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pginas
6566, y "Estudios de Derecho Administrativo", pgina 71, nota 37; Germn J. Bidart
Campos:"DerechoConstitucional",pgina271,BuenosAires1964(tngasepresenteque
BidartCamposcomparteexpresamentemitesisacercadelainconstitucionalidaddelas
entidadesautrquicasinstitucionalescreadasporleyformal;verdedichoautor,obracitada,
pgina 760, nota 191). Adems, Bidart Campos: "El control y la declaracin de
inconstitucionalidadensedeadministrativa.(Susproblemas)",en"ElDerecho",tomo21.
Lodichoeneltextoseimpone:1)porquelasolucindereferenciaenmodoalgunoimporta
juzgamiento y menos an el ejercicio de funciones judiciales. No contiene, entonces,
agravioalartculo95 *delaConstitucin,encuantosteleprohbealPresidentedela
Repblica el ejercicio de tales funciones. Lejos de importar el ejercicio de funciones
judiciales,slotrasuntalaemisindeunjuiciodevalorparaluego,ensumrito,adoptar
un criterio; 2) porque trtase de un procedimiento que el Ejecutivo, como uno de los
rganosesencialesdelEstado,hllaseobligadoaseguirporimperiodelartculo31dela
LeySuprema,quecolocaalaConstitucinenelprimerrangodentrodelajerarquadelas
normas.Encumplimientodeesteltimoprecepto,loprimeroquedebeaplicarelEjecutivo
eslaConstitucinyenmodoalgunolaleyformalquevulnereunodesustextosoalguno
de los "principios" emergentes de stos, como ocurrira si el Legislativo se arroga
facultades constitucionales del Poder Ejecutivo. La actividad del Ejecutivo est
fundamental y directamente supeditada a la Constitucin. Vase: Oscar Juan Collazo:
"AdministracinPblica",tomo1,pgs.110111,BuenosAires1974.
*Constitucinactual,art.109.
(868)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(869)VerSayagusLaso:"Tratado...",tomo2,pgina146.
(870)SayagusLasodiceque,envirtuddelodispuestoporlaConstitucin,queimponeel
sistema "colegiado",enUruguaynopuedenexistirentesautnomos administradospor
rganosunipersonales("Tratado...",tomo2,pginas169170,textoynota).Encambio,
SilvaCimma, refirindose aChile, manifiesta queah algunas empresas pblicas estn
administradas por un rgano colegiado, mientras que otras, como la Empresa de los
Ferrocarriles del Estado, estn administradas por un rgano "unipersonal" y ejecutivo
("DerechoAdministrativo ChilenoyComparado",tomo2,pginas 226227).Segnla
Constitucinuruguayade1967,art.185,elrganogestordelosentesautnomospuedeser
pluripersonalounipersonal,yenesteltimocasoledenomina"directorgeneral".VerPrat:
"Los entes autnomos y los servicios descentralizados en la Constitucin de 1967",
Montevideo1967,pginas1516.

p.409

(871)Puedeverse:Romano:"Corso...",pgina92.
(872)Zanobini:"Corso...",tomo1,pgina122.
(873)Ducrocq:"Cours...",tomo6,pgina102,n2219;Romano:"Corso...",pgina93;
SayagusLaso:"Tratado...",tomo2,n663,pgina209.
(874)Ley14380,artculo4.
(875)OliveiraFrancoSobrinho:"AutarquiasAdministrativas",pgina172.
(876)Deacuerdoalaley14380,artculo4,sobreempresasdelEstado,"enloscasosen
queelPoderEjecutivoresuelvaladisolucinoliquidacindeunaempresadelEstado,
determinareldestinoyprocedimientoaseguirrespectodelosbienesqueconstituyensu
patrimonio".
(877)Ensentidoconcordante:Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas112113.
(878)AlgosimilarocurreenFrancia(Rivero:"DroitAdministratif",pgina400).
(879)Sobrelanaturalezadeunadisposicincomolatranscripta,contenidaenlaleyde
"presupuesto"delaNacin,ysobrelavigenciatemporaldedichanorma,vaseloque
expuseeneln60.Tngasepresentelodispuestoporlaley23982,art.18,encuantoala
facultadacordadaalPoderEjecutivopara"transar".
(880)Vase,porejemplo,elartculo55,infine,delaleydeobraspblicas,n13064,que
autorizaquelascuestionessesometanaun"tribunalarbitral".
(881)Constitucinactual,art.116.
(882)JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pginas
5a8.
(883)Constitucinactual,art.116.
(884)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo133,pgina61ysiguientes;
tomo178,pgina293ysiguientes;tomo235,pgina940ysiguientes.Tngasepresente
laley23982,art.18,segundoprrafo,encuantofacultaalPoderEjecutivoparasometera
"arbitraje"lascuestionesqueahseenuncian.
(885)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(886) Sobre la nocin del control administrativo sobre los entes autrquicos, vase:
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina29,ydelmismo
autor"Contralor",en"Entidadesautrquicasinstitucionales.Basesparaunaleyorgnica",
publicacin del Instituto Argentino de Estudios Legislativos, pgina 23, Buenos Aires
1942.

p.410

(887)DAlessio,tomo1,pgina371;SayagusLaso,tomo2,pginas200201,nmeros
653y654;Vedel,pgina464;Rivero:"DroitAdministratif",pgina279.
(888)Vedel,pgina464.
(889)DAlessio,tomo1,pgina371.
(890)Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pginas6668;del
mismo autor "Contralor", en "Entidades autrquicas institucionales. Bases para unaley
orgnica", publicacin del Instituto Argentino de Estudios Legislativos, pginas 4950,
BuenosAires1942.
(891)Vedel,pgina464.
(892)Fraga,pgina478.
(893) Con referencia al control represivo, escribe Heredia: "La competencia ex oficio
constituye regla; y es natural que as sea, porque a diferencia de lo que ocurre en el
preventivo,elentenoestinteresadoenprovocarlo,sinomsbienenevitarlo,yaquetiene
unadireccincontrariaaladesucomportamiento"("Contraloradministrativosobrelos
entesautrquicos",pgina64).Porsuparte,SayagusLasoexpresaqueenelcontralorde
oficioelrganoquefiscalizainiciaelprocedimientocuandoloestimaconveniente,sin
necesidaddeningnrequerimiento("Tratado...",tomo2,pgina440,n925).
(894)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina306.
(895)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina312;SayagusLaso:"Elcontralorjerrquico
sobre los entes autrquicos", publicado en "Segundo Congreso Argentino de Ciencia
Poltica" por la Asociacin Argentina de Ciencia Poltica; Roland Masptiol y Pierre
Laroque: "La tutelle administrative", pgina 275, Paris 1930; Horacio H. Heredia:
"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina69,BuenosAires1942,y
"Contralor", en "Entidades autrquicas institucionales. Bases para una ley orgnica",
publicadoporelInstitutoArgentinodeEstudios Legislativos,pgina51,BuenosAires
1942;Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina478;DeValles:"Elementi...",pgina239;
Caetano,pgina159;BrandaoCavalcanti,tomo4,pgina205;Zanobini,tomo2,pginas
6061y73;Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pginas105106;DAlessio,tomo
1,pgina371;Vedel,pginas464y465.
(896) En lo que respecta a las entidades autrquicas institucionales creadas por "ley"
formal,queimpliquen unactoinconstitucional, elPresidentedelaNacinconservala
plenitud de sus potestades de control: la inconstitucionalidad del ente autrquico deja
subsistenteslasatribucionesquelaConstitucinleotorgaalPresidenteenelartculo86,
inciso1*.Portalesrazones,juzgoacertadas,engeneral,lassiguientespalabrasdeFlix
Sarra:"Nohemosdeolvidar,convienerecalcarlo,quelasautarquasson,endefinitiva,de
voluntarioacatamientoparaelJefeSupremodelaNacin,quepuedeconstitucionalmente
hacercasoomisodeellascuandoloestimenecesario"("DerechoAdministrativo",pgina
439, Crdoba 1961). De manera que, en nuestro pas, como consecuencia de nuestro

p.411

rgimenconstitucional,lasentidadesautrquicasinstitucionalesque,debiendohabersido
creadaspordecreto,loseanpor"ley"formal,encasode silencio deestaltima,estarn
siempresometidasalcontrolnoslode"legitimidad"sinotambinde"oportunidad"por
partedelPoderEjecutivo.Siunaleydeestandoleexcluyereexpresamentelaposibilidad
del control de "oportunidad" por parte del Poder Ejecutivo, la ley sera en esto
manifiestamente inconstitucional. Estas dos conclusiones, que son las pertinentes al
derechoargentino, puedenresultarextraas aotros ordenamientos jurdicos distintos al
nuestro.Porlodems,recurdesequesibienelPoderEjecutivonoestfacultadopara
declarar la inconstitucionalidad de las leyes, s lo est para no aplicar una ley
inconstitucional(vern120,textoynota).
*Constitucinactual,art.99,inc.1.
(897)MasptiolyLaroque,pgina265.
(898)MasptiolyLaroque,pginas272273.
(899) Puede verse dicho decreto en "Jurisprudencia Argentina", tomo 47, seccin
bibliogrfica,pgina21,ennota.
(900)Puedeversedichodictamenen"RevistadelColegiodeAbogadosdeRosario",tomo
5,pginas195196,yen"JurisprudenciaArgentina",tomo48,seccinlegislacin,pginas
8990,nota.
(901)Esosdictmenespuedenverseenla"RevistadelColegiodeAbogadosdeRosario",
tomo5,pginas195196,yen"JurisprudenciaArgentina",tomo48,seccinlegislacin,
pginas8990,nota.
(902)Elmencionadodecretodel7denoviembrede1934estpublicadoen"Jurisprudencia
Argentina", tomo 48, seccin legislacin, pginas 8990. Actualmente la cuestin est
tratadaeneldecreto1759/72,artculos9498.
(903)Actualmentelacuestinestconsideradaeneldecreto1759/72,arts.9498.
(904) Como ya qued expresado en pargrafos precedentes, respecto a entidades
autrquicasinstitucionalesennuestropasseestviviendodentrodeunrgimenjurdico
propio, aunque anmalo. Exactamente lo mismo le ocurri a Uruguay antes de su
respectivareformaconstitucional.
ElCongreso,porejemplo,creaentidadesautrquicasquedebieronsercreadasporelPoder
Ejecutivo; ello dejandoaunladoloatinente asuinconstitucionalidad,deacuerdoal
"principiogeneral" conrelacinalosactosdeesasentidadesautrquicasexcluiratodo
recursoanteelPoderEjecutivoporrazonesde"oportunidad",mritooconveniencia(es
distintoloatinentealcontrolde"legalidad",que,deacuerdotambinalprincipiogeneral,
sera pertinente). En materia de entidades autrquicas, la doctrina, generalmente y por
principio,limitaelrecursojerrquicoacuestionesde"legitimidad",noadmitindolopor
cuestionesde"oportunidad";laexcepcinrequeriratextoexpresoquelaconsagre.Pero
estosloserefiereaentidadesautrquicasinstitucionales "debidamente" creadasporley

p.412

formal.
EldecretodelPoderEjecutivon7520/44autorizaelrecursojerrquicocontraactosde
entidadesautrquicas(a).Aunquelaletradeestedecretonoesprecisaniclararespectoa
sielrecursoessloelde"legitimidad"otambinelde"oportunidad",lociertoesque,en
"general" y sin discriminaciones, autoriza el recurso jerrquico contra decisiones de
entidadesautrquicas,loquedapieacualquierinterpretacin.Nadapodraobjetarseacerca
delrecursojerrquicocontradecisionesdeentesautrquicoscreadospor"decreto",yaque,
entalessupuestos,endefinitivaelPoderEjecutivoconservacomoloexpreseneltexto
suspotestadesnoslodecontrol,sinotambindesuperiorjerrquico,loquejustificaque
alrecursojerrquicoseledsumximaamplitud:legitimidadyoportunidad.Perootra
cosaocurreconlasentidadesautrquicascreadaspor"ley"formal,quedebieronserlopor
decreto:conrelacinastasnuestrorgimenresultaparticularmenteanmalo,porque,si
bienenbuenosprincipios,contralasdecisionesdelasentidadesautrquicascreadasporley
no se concibe un recurso ante el Poder Ejecutivo que, adems de cuestiones de
"legitimidad", comprenda cuestiones de"oportunidad", respecto a entidades autrquicas
creadasindebidamenteporleyformal,lascosasnosonasennuestroderecho,segnqued
expresado,yaque,entalcaso,elrecursoesdeamplioalcance.
Losautoresitalianoslellamanrecursojerrquico"impropio"aldeducidocontradecisiones
de entidades autrquicas (Zanobini: "Corso...", tomo 2, pgina 61; De Valles:
"Elementi...",pginas238239),einclusoalgunodeesosautoresdicequeenestoscasos
lasleyescreanunarelacinde"cuasijerarqua"(Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",
pgina105).Vaseloqueexpuseenelnmero121.
(a)Actualmentelacuestinestconsideradaeneldecreto1759/72,artculos9498.
(905)MiguelS.Marienhoff:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyo
pordecreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",1961VI,
pgina62ysiguientes,seccindoctrina.
(906)Dictamendel29denoviembrede1963,recadoenelrecursojerrquicopromovido
porCapaceS.R.L.contraunaresolucindelaDireccinGeneraldeParquesNacionales.
Enlaresolucinimpugnada,estaentidadhabarechazadounpedidodelafirmarecurrente,
sobreprrrogadeunpermisoparaextraercaasdecolihu.
(907)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(908)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo253,pgina157,considerandos15y16.
(909)JuanFranciscoLinares:"Poderdiscrecionaladministrativo(arbitrioadministrativo)",
pginas121,154y255256,BuenosAires1958.Cuandohablamosde "fundamentode
razonabilidad",diceeldoctorLinares,nosreferimosaeseapoyoestimativoqueimplicala
acertadaeleccindelaespeciedelcasodentrodelgnerolegal(pgina121).Enotrolugar
dice:"Debemosdestacaraqu,queenestamateriaseveunavezmsloambiguodela
distincin entre `legalidad y `oportunidad de la doctrina tradicional. Aqu usamos el
trmino`legitimidadincluyendotambinelviciodeirrazonabilidad"(pgina154).Yen
otrolugarhacenotarquelalegalidadylarazonabilidadpuedenexistirjuntasoseparadas
(pginas255256).

p.413

(910)Acercadelalcanceocontenidodelcontroldelegitimidad,vaseeln126,textoy
nota137.
(911)Tngasepresentequeeldecreto1744/73sometealrespectivoministroladecisindel
recurso jerrquico, salvo que el acto impugnado proceda de l, en cuyo supuesto lo
resolverelPoderEjecutivo.
(912)AslohizoposteriormentelaProcuracindelTesorodelaNacin,estandoacargode
eseorganismoelDr.AlbertoE.Cozzi.
(913)Vase:JosIngenieros:"LasdoctrinasdeAmeghino.Latierra,lavidayelhombre",
pginas100101,BuenosAires1919.Alabandolasreiteradasrectificacionesasusjuicios,
realizadasporelilustrejurisconsultoJuanBautistaAlberdi,dijoelDr.OsvaldoLoudet:
"Noserectificanlosquetienenelpensamientoinmvil,lasensibilidaddormida,oviven
enceguecidosporunapasin"("VidaeHistoria",pgina38,BuenosAires1969,Emec).
(914)ParalanuevayactualjurisprudenciadelaProcuracindelTesorodelaNacinsobre
estamateria,vasemitrabajo"Lapotestadconstitucionalparacrearentidadesautrquicas
institucionales,yloatinentealaextensindelcontrolsobrelasmismasenlajurisprudencia
de la Procuracin del Tesoro de la Nacin", aparecido en el libro "120 aos de la
Procuracin del Tesoro, 18631983", pgina 50 y siguientes, Buenos Aires 1983, libro
publicadoporlareferidareparticinpblica.
(915)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pginas270y274;TitoPratesda
Fonseca:"AutarquiasAdministrativas",pgina111,SoPaulo1935.
(916)PratesdaFonseca:"AutarquiasAdministrativas",pgina111;AgustnA.Gordillo:
"Laresponsabilidad(extracontractual)delEstadoporhechosyactosdelaAdministracin
Pblica",pgina488(estetrabajo,tesisdoctoraldelautor,anhllaseindito).Enigual
sentido:CelsoAntonioBandeiradeMello:"Naturezaeregimejurdicodasautarquias",
pgina465ysiguientes,SoPaulo1967.Vasemitomo4,n1635,textoynota32.
(917)LareformaalCdigoCivil,de1968,hizounagregadoadichotexto,queennada
alterael"principio"mencionado.
(918)EnmateriadeempresasdelEstado,granpartedelascualesestconstituidacomo
"entidadesautrquicas",laleydeclaraque,disueltasoliquidadas,"elEstadoresponder
por el pasivo no cubierto que resulte" (ley 14380, artculo 4 , in fine), criterio que
concuerdaconloexpresadoeneltexto.
(919)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo3,
pginas228231.
(920)Ensentidoconcordante:PratesdaFonseca,op.cit.,pginas113114.
(921)Enigualsentido:PratesdaFonseca,op.cit.,pginas112y113.

p.414

(922)Enigualsentido:PratesdaFonseca,op.cit.,pgina114.Adems:CmaraNacional
Civil,SalaC.,sentenciadel14demayode1991, inre "LpezdeAguirre,Marcelinac/
EmpresadeFerrocarrilesArgentinos",en"ElDerecho",19defebrerode1992.
(923) "Fallos", tomo 249, pgina 248 (in re "Agua y Energa Elctrica, Empresas del
Estado");adems,sentenciadelTribunaldel3deagostode1962,publicadaen"Fallos",
tomo253,pgina316ysiguientes,yen"JurisprudenciaArgentina",1963II,pgina159y
siguientes,inre"ObrasSanitariasdelaNacinc/ProvinciadeMendoza".Igualconclusin
sustentan: Luis A. Premoli, en "Contralor jurisdiccional de las entidades autrquicas
nacionales. Competencia judicial", aparecido en "Entidades Autrquicas Institucionales.
Basesparaunaleyorgnica",pginas52a64,publicadoporelInstitutoArgentinode
EstudiosLegislativos,BuenosAires1942;Bielsa,tomo4,pgina555.
(924)"Fallos",tomo210,pginas10841086,inre"AdministracinNacionaldelAguac/
Provincia de Buenos Aires"; adems, sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin,del3deagostode1962, inre "ObrasSanitarias delaNacinc/Provinciade
Mendoza",publicadaen"Fallos",tomo253,pgina316ysiguientes,yen"Jurisprudencia
Argentina",1963II,pgina159ysiguientes.
(925)"Fallos",tomo184,pgina67;tomo210,pgina1084.
(926)"Fallos",tomo195,pgina132;tomo243,pginas568569.
(927) Premoli, trabajo citado, pgina 63. La Cmara Federal en lo Contencioso
AdministrativodelaCapital,SalaIV,porelvotodelosdoctoresMiguensyGalli,con
disidenciadelDr.Hutchinson,ensentenciadel10defebrerode1987,inre"SlowikEmm
Sacifia c/ Obras Sanitarias de la Nacin sobre cobro de australes", dispuso que Obras
SanitariasdelaNacindebaserdemandadaanteeljuzgadofederalconjurisdiccinenlo
contenciosoadministrativo.
(928)Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",pgina7ysiguientes;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas439445;Fraga,pginas 816820;Brandao
Cavalcanti,tomo6,pginas162166.
(929) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 164, pginas 186187.
Adems,vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,del29dejuliode
1959,"Fallos",tomo244,pginas252255,inre"HassanieMohamedM.c/Provinciade
Chubut", donde el Tribunal dijo que "por causas civiles se entienden las derivadas de
estipulacinocontratoy,engeneral,lasqueversansobrederechosoriginadosyregidos
pornormasdecarctercomn"(pgina254).
(930)"Fallos",tomo241,pgina218;tomo242,pginas504506ypgina518;tomo
244,pgina533;tomo246,pgina193.
(931)"Fallos",tomo253,pginas7y8.Paralaprocedenciadeeserecursodeapelacin,el
montodeloreclamadodebeexcederalos2.000.000depesos(verleyn19912,deoctubre
1972).RespectoalatercerainstanciaantelaCorteSuprema,tratndosede"empresasdel

p.415

Estado","sociedades delEstado",etc., vaseel dictamen delProcuradorGeneraldela

Nacin y la sentencia de la Corte Suprema, en "Fallos", tomo 303, pgina 1747 y
siguientes.
(932) En sentido concordante: Corte Suprema de Justicia, "Fallos", tomo 108, pginas
304305;tomo150,pgina283;tomo256,pginas517y521523.Adems:Bielsa,tomo
4,pginas555y561.Actualmente,eldecretoley19549/72,art.32,incisof.,establece
que la reclamacin administrativa previa no ser necesaria "si se demanda a un ente
descentralizadoconfacultadesparaestarenjuicio".
(933)"Fallos",tomo253,pginas312314.
(934)MiguelS.Marienhoff:"LeydedemandascontralaNacin.Sumbitodeaplicacin",
en"JurisprudenciaArgentina",1962VI,pgina43.Ensentidoconcordanteconmicriterio:
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pgina519.
(935)VerSayagusLaso,tomo2,pgina603ysiguientes.
(936) Ver artculo 56 de la ley n 16432, sobre presupuesto general de la Nacin, y
decretoleyn3877,del13demayode1963.Asimismo,vaseloquesobreestostextos
expuseenelnmero27,textoynota199.
(937)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas
224225.
(938)Rivero:"DroitAdministratif",pgina410.
(939)VaseaVedel:"DroitAdministratif",pgina527.
(940)Estadefinicinconcuerda,enlosubstancial,conelartculo1delaleyn14380.
Ennuestropassonyanumerosaslas"empresasdelEstado"existentes.Paraunaidea
generaldelosantecedentesdelacuestinentrenosotros,vaseelinteresanteartculode
AnaStarkmandeGarca:"EmpresasdelEstadoenArgentina",publicadoenel"Boletndel
InstitutodeEstudiosEconmicosyFinancieros",delaFacultaddeCienciasJurdicasy
SocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,juniode1958,pgina100ysiguientes,La
Plata.Vase:Anaya,JaimeLuis:"AcercadelasempresasdelEstado",en"Jurisprudencia
Argentina",1deagostode1967.
(941)Rivero:"DroitAdministratif",n485,pgina400;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",pgina619,n1163.
(942)Deacuerdoalaleydehidrocarburos,YacimientosPetrolferosFiscales,Yacimientos
CarbonferosFiscalesyGasdelEstadoeran"entidadesautrquicas"(leyn14773,artculo
2)(a).
(a)Estaleyfuederogadayreemplazadaporlan17319,dejuniode1967.Vanselos
actualesestatutosorgnicosdeesasentidades.

p.416

(943) Segn la Constitucin uruguaya de 1967, artculo 185, las empresas del Estado
podrnonoserconstituidascomo"entidadesautrquicas"(entesautnomos).VerPrat:
"LosentesautnomosylosserviciosdescentralizadosenlaConstitucinde1967",pginas
1415,Montevideo1967.
(944)JeanRivero:"DroitAdministratif",nmeros484487.ElprofesorRivero,apercibido
delafallaconceptualaquehagoreferencia,proponeacertadamentequelasempresasdel
Estadoseanexcluidasdelanocinde"tablissementpublic"equivalenteanuestraentidad
autrquicainstitucional,yquelateoradelasempresasdelEstadosedesarrollesobreotra
base,quepodraconsistir,segndichoautor,enla"nocindecomerciantepblico"(obra
citada,n508,pgina418).Vase:MichelPrieur:"Lesentreprisespubliqueslocales",Paris
1969.
(945)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina
159.
(946)LaCorteSupremadeJusticiahaadvertidoloquedejodichoeneltexto,puesenuno
desusfallosdistinguientreentidadautrquica strictosensuyentidadautrquicaqueno
revestaestecarcter.Enestasltimasincluyealasentidadesautrquicasquenopersiguen
unfinpblico,sinoquerealizanactividadesdendolepuramentecomercialeindustrial,es
decirlasempresasdelEstado("Fallos",tomo241,pginas220221).Conceptualmente,esa
distincindelaCorteesexacta;peronotienebasepositiva,pueslaleyn14773,artculo
2 , considera y declara "entidad autrquica" con "plena autarqua", dice la ley a
YacimientosPetrolferosFiscales,aYacimientosCarbonferosFiscalesyaGasdelEstado,
no obstante la ndole comercial o industrial de sus actividades (a). Para remediar esta
anmala situacin, elmediotcnico es elindicadoenelcursodeestepargrafo. Pero
corresponderecordarqueladistincinentre"tablissementpublic"strictosensu,yelque
norevestatalcarcter,yalahabainsinuadoLonMichoud:"Lathoriedelapersonnalit
moraleetsonapplicationaudroitfranais",puestaaldaporLouisTrotabas,tomo1,n
84,pgina239,Paris1932.
(a)Laley17319,dejuniode1967,derogalan14773.Verelactualestatutoorgnico
decadaunadeesasentidades.
(947)SibienenFranciasemencionansupuestosde"nacionalizacin"attulode"sancin"
poractitudesantinacionales(casodelaempresaRenault),excluyendoentalsupuestola
indemnizacin(Rivero:"DroitAdministratif",n499,pgina412),entrenosotrosesonoes
concebible,yaqueimplicaraunaconfiscacinprohibidaporlaConstitucin.Vase:Jaime
VidalPerdomo:"Nacionalizacionesyemergenciaeconmica",Bogot1984.
(948)Rivero,op.cit.,n497,pgina411.
(949)JulioC.RodrguezArias:"Sobrealgunosprincipiosdecienciadelaadministracin",
pgina 121, Mendoza 1945; Rodolfo O. Fontanarrosa: "Derecho Comercial Argentino
(ParteGeneral)",pgina237,BuenosAires1963.

p.417

(950) Fleiner: "Instituciones...", pgina 261; Silva Cimma: "Derecho Administrativo

ChilenoyComparado",tomo2,pgina225.
(951)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina641.
(952)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa,pginas
140141.
(953)Leyn14380,artculo1,segundaparte.Enloatinentealaaplicacindelderecho
privadoenlagestindelasempresasdelEstado,vase:Fontanarrosa:"DerechoComercial
Argentino(ParteGeneral)",pgina238,BuenosAires1963.Peroenlaactuacindelas
empresas del Estado, ni el derecho privado ni el pblico son de total y excluyente
aplicacinencadacaso;enlosdiversossupuestosslohayuna"prevaleciente"injerencia
deunaramadelderechosobrelaotra.As,porejemplo,"cuandolaAdministracinse
sometealderechoprivado,...sehabladeunderechoprivadoespecial,porquehayunaserie
de privilegios que van ligados a la Administracin en cuanto tal y no en cuanto a su
actuacin concreta" (Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos...", pginas 140141).
Vase,asimismo:SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pginas8182.
(954)Eneltomo2meocupodeloatinentealsistemajurdicodelserviciopblico(n
298).
(955) Fontanarrosa, pgina 238. Laubadre se inclina a la misma solucin ("Trait
lmentairededroitadministratif",pgina619,n1163).
(956)Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina261;Houin:"Lagestin
desentreprisespubliquesetlesmthodesdedroitcommercial",en"Ladistinctiondudroit
priv et du droit public et lentreprise publique", pginas 79 y 100, publicacin de
"ArchivesdePhilosophieduDroit",Paris1952.
(957) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pginas140141.
(958)GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina519,Paris1961.
(959)JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas415416,Paris1962.
(960)Adems,tngansepresenteslaleyn20705,deagostode1974,sobre"sociedades
delEstado",ylaleyn20558,dediciembrede1973,sobre"corporacindeempresas
nacionales".
(961)Rivero:"DroitAdministratif",pgina414.Adems,vase:Fontanarrosa:"Derecho
ComercialArgentino",pgina238.
(962) Fontanarrosa, op. cit., pginas 239240, y jurisprudencia ah citada. En idntico
sentido:GarcaTrevijanoFos:"Principios...",pgina141.

p.418

(963)Ley14380,artculo4;Houin:"Lagestindesentreprisespubliquesetlesmthodes
dedroitcommercial",pgina106.
(964)Decretoleyn23354/56,artculo60.(Estedecretoleyfuederogadoengranparte).
(965) Al respecto tngase presente la ley n 20558 , sobre "corporacin de empresas
nacionales". Puede verse: Jos Roberto Dromi: "Corporacin de Empresas Nacionales.
Rgimenjurdico.Empresas incorporadasycontroladas. Funciones",en"Jurisprudencia
Argentina",Doctrina1975,pgina243ysiguientes.
(966)Vedel:"DroitAdministratif",pgina527.
(967)Fallodelao1948,citadoporLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
pgina638,n1210.
(968)Enesefallotratbasedeuna"entidadautrquica"ConsejoNacionaldeEducacin,
ynoprecisamentedeunaempresadelEstado,peroel "principio" aplicableeselmismo
paraambostiposdeentidades,tantomscuantoentrenosotroslamayoradelasempresas
delEstadohllaseconstituidacomoentidadesautrquicas.
(969) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 252, pgina 380,
considerando2.
(970)Laubadre:"Manueldedroitadministratif",pginas3334,Paris1947.
(971)Rolland: "Prcis de droit administratif", pgina 70; Laubadre: "Manuel dedroit
administratif",pgina34,y"Traitlmentairededroitadministratif",n1164,pgina620,
yn1258,pgina660.
(972)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo244,pgina196, inre "Etcheverryc/
AerolneasArgentinas";tomo245,pgina271, inre "Torresc/AerolneasArgentinas";
tomo247,pginas363364,inre"Benedettic/CombustiblesSlidosyMinerales";tomo
250,pginas234235,inre"Lencinasc/DireccinNacionaldeIndustriasdelEstado".
(973)"JurisprudenciaArgentina",1961VI,pgina325, inre "Imperialec/Yacimientos
PetrolferosFiscales".
(974) En general, respecto al tribunal competente para entender en juicios en que
intervienen"empresasdelEstado",vaseCmaraCivildelaCapital, inre "Estanciasy
CabaasLaQuerenciac/Y.P.F.",sentenciadel19deoctubrede1972,en"Jurisprudencia
Argentina", tomo 181973, pgina 38; adems, Cmara Nacional Contencioso
AdministrativoFederalen pleno,en"JurisprudenciaArgentina",junio16de1982, inre
"Aletto,Carlosc/InstitutodeServiciosSocialesparaelPersonalFerroviario".
(975)Eldecretoley6666/57fuederogadoyreemplazadoporlaleyn22140.
(976)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.419

(977)Tngasepresentelaleyn20558,dediciembre de1973,sobre"corporacinde
empresas nacionales". Asimismo: Jos Roberto Dromi: "Corporacin de Empresas
Nacionales...",en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina243ysiguientes.
(978)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(979)Enlaactualidaddebeverseeldecreton1759/72,art.94ysiguientes,reglamentario
deldecretoleyn19549/72,sobreprocedimientoadministrativonacional.
(980)Vaseeldecreton1759/72,mencionadoenlanotaanterior,ysumodificacin.
(981) Tngase presente la ley n 20558 , de diciembre de 1973, sobre corporacin de
empresasnacionales.
(982)Deacuerdoalaactualleydeministerios,n20524,deagostode1973,Obrasy
ServiciosPblicosnoesun"ministerio"(art.1):esuna"SecretaradeEstado".Tngase
presentelasnormasdictadasposteriormente,quemodificaronelsistema.
(983)Vase,asimismo,elart.27delaleygeneraldepresupuestodelaNacin,n16432,
sancionada el 30 de noviembre de 1961, que facult al Poder Ejecutivo para crear en
jurisdiccindelMinisteriodeEconomala"SindicaturadelaAdministracinPblica",y
porcuyoconductodesignarconcarcter desndicoencadaempresadelEstadoaun
funcionario permanente deesedepartamento deEstado. Adems,vase: decretoleyde
contabilidadn23354/56,artculo84,incisof,queentrelasobligacionesdelTribunalde
CuentasmencionabaladefiscalizaralasempresasdelEstadopormediodeauditoreso
sndicos.
(984)Ensentidoconcordante:Laubadre:"Manueldedroitadministratif",pgina34,y
"Traitlmentairededroitadministratif",n1171,pgina622.
(985)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",nmeros11721173,pginas
622623.
(986)Forsthoff,pgina669;JulioC.RodrguezArias:"Lasociedaddeeconomamixta.Su
definicinjurdico econmica",pgina64,Rosario1940;BrandoCavalcanti,tomo4,
pginas351353;SayagusLaso,tomo2,pginas241242y243;SilvaCimma,tomo2,
pginas296297;TagandRoger:"Lergimenjuridiquedelasocitdconomiemixte",
Paris1969.
(987)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina602;Spiliotopoulos:
"La distinction des institutions publiques et des institutions prives en droit franais",
pgina41;SilvaCimma,tomo2,pgina295.
(988)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318,delao
1967. El art. 389 del texto ordenado de la ley de sociedades comerciales, dice: "Las
disposicionesdeestaleyseaplicarnalassociedadesdeeconomamixtaencuantonosean
contrariasalasdeldecretoley15349/46(ley12962)".

p.420

(989)Vanselosnmeros99y100.
(990)Idemalanotaanterior.
(991)SilvaCimma,tomo2,pginas295296.
(992)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas606607.Ensentido
concordante:Forsthoff,pgina669.
(993)Vase:Spiliotopoulos:"Ladistinction...",pgina42.
(994)RafaelBielsa,citadoporVillegasBasavilbaso,tomo2pgina702,nota.
(995)Greca:"Elsistemadeeconomamixtaenlarealizacindelosserviciospblicos",
pginas67.Ensentidoconcordante:RodrguezArias:"Lasociedaddeeconomamixta.Su
definicinjurdicoeconmica",pgina20.
(996)Vase:artculo4deldecreton15349,del28demayode1946,ratificadoporlaley
general n 12962 , de marzo de 1947, y Rodrguez Arias: "La sociedad de economa
mixta...",pginas5559.Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,
n17318.
(997)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1146,pgina606.
(998)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina201,textoynota.TambinRodrguezArias:
"Lasociedaddeeconomamixta...",pginas7175,estimaquelacreacindeunasociedad
deeconomamixtarequierelaexistenciadeunaley.
(999)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1000)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1001)Vaseeln59,textoynota148.
(1002)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1003)SiendoProcuradordel Tesorodela Nacin estim queel Poder Ejecutivo, por
decreto, poda autorizar a Yacimientos Carbonferos Fiscales a constituir una sociedad
annimamixtadestinadaaltransportedecarbn.Dictamendel29demayode1963.
(1004)CompreseaSpiliotopoulos:"Ladistinction...",pginas4142.
(1005)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas197199y202.
(1006)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas196197;Bielsa,tomo3,pgina108.
(1007) Rivero: "Droit Administratif", pgina 425; Silva Cimma, tomo 2, pgina 298;
BrandoCavalcanti,tomo4,pgina354.

p.421

(1008)Bielsa,tomo3,pgina110.
(1009)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1010)ElSupremoTribunaldeJusticiadeEntreRossiguidichocriterio("Jurisprudencia
Argentina",tomo231974,pgina747ysiguientes,sentenciadel9demayode1974).
Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1011)DeacuerdoaloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,elBanco
CentraldelaRepblicaArgentinaoriginariamenteeraunasociedaddeeconomamixta
"pblica","Fallos",tomo176,pgina5.Ensentidoconcordante:vaseRodrguezArias:
"La sociedad de economa mixta...", pginas 101103. Actualmente es una "entidad
autrquicanacional".Vernota229.
(1012)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1013)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1147,pginas606607;
Spiliotopoulos:"Ladistinction...",pgina42.
(1014)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1015)SayagusLaso,tomo2,n718,pgina243,quienrecuerdaqueestassociedadesde
tipocooperativoestnmuydifundidasenBlgica.
(1016)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1017)Vaseeln100,textoynotas52y53.Conreferencia alBancoCentral dela
RepblicaArgentina,sibienteniendoencuentalaleyoriginariadesucreacin,n12155
del28demarzode1935,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alestablecerquedicho
Bancoeneseentonceseraunasociedaddeeconomamixta,pblica,dejaclaradoquelos
empleadosdelmismonorevestan,porlotanto,carcterdeempleadospblicos("Fallos",
tomo 176, pgina 5 y siguientes, especialmente pginas 15 y 16, sentencia del 2 de
septiembre de 1936). Actualmente el rgimen del Banco Central ha cambiado: es una
entidadautrquicanacional(decreton14957/46,artculo1,ratificadoporlaleyn12962
).PosteriormentesedictaronparaelBancoCentrallasleyes20539y21364.
(1018)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas607608.
(1019)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1020)Vaseelprecedentenmero154,textoynota228.
(1021)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1022)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1023)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.

p.422

(1024)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas670671.
(1025)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1026)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1027)Tngasepresentelanotaanterior(h).
(1028) Vase: Cdigo de Comercio, artculos 316, 437 y 433; Garo Francisco J.:
"SociedadesComerciales.ParteGeneral",tomo1,volumen2,nmeros455457,Buenos
Aires 1949,y"Sociedades Annimas", tomo2, n709,Buenos Aires 1954;Moirano,
Armando A.: "Organizacin de las sociedades cooperativas", pgina 65, Buenos Aires
1955.Tngasepresentelaactualleydesociedadescomerciales,n19550.
(1029) Vitta, tomo 1, pginas 614625; Zanobini, tomo 3, pgina 206; De Valles:
"Elementididirittoamministrativo",pgina100.Puedeverse:JorgeE.Cermesoni:"El
sistema constitucional regionalista: la experiencia italiana", en "La Ley", tomo 142.
Adems:GarcaTrevijanoFos:"Tratado",tomo2,volumen2,pgina746ysiguientes.
(1030)DeValles,pgina100.
(1031)Waline,pgina210.Conrelacinalaleydel2demarzode1982,vaseaJean
MarieBecet:"Lesinstitutionsadministratives",pgina167ysiguientes,Paris1985.
(1032)Vase:Vanossi,JorgeReinaldoA.:"Elmarcoconstitucionaldelaregionalizacin",
en"JurisprudenciaArgentina",4VIII76.Tngansepresentelosartculos75,inciso19,
segundoprrafo,y124delanuevaConstitucinNacional.
(1033)Ensentidoconcordante,Romanoexpresaque,pordefinicin,todaslaspersonas
pblicassonentesauxiliaresdelEstadoyestn,enconsecuencia,alladodel,pudindose
decirparaestatales(SantiRomano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina90).
(1034)Presutti,tomo1,pgina485.
(1035)Romano,pginas8990;Zanobini,tomo1,pgina118,ytomo3,pgina294;
Vitta,tomo1,pgina141;DAlessio,tomo1,pginas372y373;RenatoAlessi:"Diritto
Amministrativo",pgina55.
(1036)Enigualsentido:RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pgina55;CinoVitta:
"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina142.
(1037)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas620621,622,624y628;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas297y298;adems:
SilvaCimma,tomo2,pgina337.
(1038)Vase:GarridoFalla,tomo1,pgina298;BenitoPrez:"Laprevisinsocialdelos
colegiosprofesionales",en"ElDerecho",tomo92,del2y3defebrerode1981.

p.423

(1039) Forsthoff, pginas 625628; Vitta, tomo 1, pgina 632; Waline, pgina 223;
SayagusLaso,tomo1,pgina174,letra b;SilvaCimma, tomo2,pginas 333337;
GarridoFalla,tomo1,pginas297298.
(1040)EnlaConstitucindelaProvinciadeBuenosAires,de1934,entrelasatribuciones
del rgimen municipal se incluye la de "constituir consorcios de municipalidades y
cooperativasdevecinosalosfinesdelacreacindesuperusinasgeneradorasdeenerga
elctrica" (art. 183 , inciso 8). Dicha Constitucin puede vrsela en "Jurisprudencia
Argentina",tomo48,pgina43ysiguientes,seccinlegislacin.Laleyn13512,sobre
propiedadhorizontal,instituyeel "consorcio" (artculo9).ClodomiroZavalatratde
aclararelconceptode"consorcio"empleadoenlacitadaclusuladelaConstitucindela
ProvinciadeBuenosAires("Rgimenjurdicodelosserviciosdeelectricidad",pginas
181183,BuenosAires1939).
(1041)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina209.
(1042) Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 641. Puede verse el libro de
Giuseppe Stancanelli: "I consorzi nel diritto amministrativo", publicado en Milano, en
1963,Giuffr.
(1043)"ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires",pginaLXII,La
Plata1939,edicinMinisteriodeObrasPblicasdelaProvinciadeBuenosAires.
(1044)Ensentidoconcordante: DeValles:"Elementididirittoamministrativo", pgina
108.
(1045)Giannini,op.cit.,pgina209.
(1046)Vitta,tomo1,pgina641;Lentini,tomo1,pgina83;"ProyectodeCdigode
AguasparalaProvinciadeBuenosAires",artculo224.
(1047) Vase: Fosthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pgina 559; Fragola:
"Manuale didiritto amministrativo", pginas 5556;Spiegel: "DerechoAdministrativo",
pg.67.
(1048)Vase:RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pgina76.
(1049)LonMichoud:"Lathoriedelapersonnalitmoraletsonapplication audroit
franais",tomo1,n59,pgina132,Paris1932.
(1050)Michoud,op.cit.,tomo1,n59,pgina133.
(1051)Michoud,op.cit.,tomo1,n60,pginas133135.
(1052)AparicioMndez:"Lateoradelrgano",pgina15,Montevideo1949.
(1053)Vase:Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pginas100101;Silvestri:"L
attivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas8y10.

p.424

(1054) Autores citados en la nota precedente, y Sayagus Laso: "Tratado...", tomo 1,

pgina181,letrad.
(1055)AparicioMndez:"Lateoradelrgano",pgina19,n6.
(1056)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas530y539540.
(1057) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pginas6465.
(1058)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina158.
(1059)Michoud:"Lathoriedelapersonnalitmoral",tomo1,n64bis,pgina146;
Romano: "Corso...", pginas 101102; Zanobini, tomo 1, pgina 124; Sayagus Laso:
"Tratado...", tomo 1, pgina 183; Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la
organizacinadministrativa",pgina88.
(1060)Michoud,op.cit.,tomo1,n64bis,pginas147148.
(1061)Constitucinactual,art.87.
(1062)Constitucinactual,art.99.
(1063)Constitucinactual,art.100.
(1064)Tenerpresentequeactualmenteseincorporlafiguradeljefedegabinete.
(1065)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina273y
siguientes,BuenosAires1923;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas20y
5859;LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pginas339340y365366,y"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentino
ycomparado",tomo9,pginas263267;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",
tomo2,pginas578579,615y618619;Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas201y
202;QuirogaLavi:"CursodeDerechoConstitucional",pginas229,231y240.
(1066) Ramn Ferreyra: "Derecho Administrativo General y Argentino", pgina 200,
BuenosAires1866;JosNicolsMatienzo:"DerechoConstitucional",tomo2,pginas
117118,LaPlata1916;CarlosSnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",
pgina296,BuenosAires1958.Esteltimotratadistaconsideraque"nuestraConstitucin
crea,as,unsistemamixto, caractersticamenteargentino"(op.yloc.cit.);JuanVicente
Sola:"LasdoscarasdelEstado",pgina33ysiguientes,especialmentepgina45,Buenos
Aires1988.
(1067)Constitucinactual,art.100.
(1068)Dichaleyespecialfuedictada:eslan3727,deacuerdoacuyoartculo1losocho
ministerios en que debe dividirse el despacho de los negocios de la Nacin sern los
siguientes: 1)del Interior; 2)deRelaciones Exteriores yCulto; 3)deHacienda; 4)de

p.425

JusticiaeInstruccinPblica;5)deGuerra;6)deMarina;7)deAgricultura;8)deObras
Pblicas.
(1069)TenerpresentelaredaccinactualdelcorrelativoartculoeincisodelaConstitucin
sancionadaen1994.
(1070)Constitucinactual,art.103.
(1071)Constitucinactual,art.103.
(1072) En sentido concordante: Rafael Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 684,
BuenosAires1959.
(1073)Tngasepresentelaleydeministeriosn20524,del21deagostode1973,ylaley
n21431,delao1976,quecreelMinisteriodePlaneamiento.Perolaleyn22450,
derogla20524.Laactualleydeministeriosesla23930,del23IV91.Tngasepresente
eldecreto438,demarzo12de1992,sobretextoordenadodelaleydeministerios.
(1074)TenerpresentelaredaccindelpertinentetextoenlaConstitucinactual.
(1075)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo9,pginas305306,BuenosAires1963.
(1076)LinaresQuintana,op.cit.,tomo9,pgina306.
(1077)RafaelBielsa:"DerechoConstitucional",pgina680.
(1078)Ensentidoconcordante:JuanVicenteSola:"LasdoscarasdelEstado",pgina33y
siguientes,especialmentepgina45,BuenosAires1988.
(1079)Desdesusprimerospronunciamientos,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin
declar que los gobernadores, como tales, slo podan actuar dentro de su esfera de
competenciaestablecidaporlaConstitucin("Fallos",tomo9,pgina456;tomo10,pgina
59.
(1080)Constitucinactual,art.128.
(1081)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas658659;Bielsa:"DerechoConstitucional",
pginas690691.Ensentidoconcordante:JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",pgina757,
nmero749.
(1082)Constitucinactual,art.128.
(1083)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina658.
(1084) Snchez Viamonte: "Manual de Derecho Constitucional", pgina 345; Bielsa:
"DerechoConstitucional",pgina690.
(1085)Constitucinactual,art.128.

p.426

(1086)SnchezViamonte,op.cit.,pgina345.
(1087)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo115,pginas266270.
(1088)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo9,pginas537544.
(1089)JosdeCastroNunes:"DoEstadofederadoesuaOrganizaoMunicipal",pginas
5153,RiodeJaneiro1920.
(1090)Vaseeltomo4delapresenteobra,cuartaedicin,pgina534,nota35.
(1091)DomingoF.Sarmiento,citadoytranscriptoporBielsaen"PrincipiosdeRgimen
Municipal", pginas 6768, y por Linares Quintana: "Gobierno y Administracin de la
RepblicaArgentina",tomo2,pgina56.Adems:CastroNunes,pgina52.
(1092)CastroNunes,pgina53.
(1093)CastroNunes,pginas51y52.
(1094)EntrenosotrosesaeslaposicindeSpota,paraquientantolasmunicipalidadesde
provincia,comoladelaCapitalFederal,preexistieronhistricamente.Agregaque"latesis
que sostiene que las municipalidades slo ejercen poderes delegados, si bien es una
doctrinaaceptadapornuestrajurisprudencia,carecedefuerzadeconviccin"(AlbertoG.
Spota:"TratadodeDerechoCivil.Elsujetodelderecho.Personasjurdicas",pgina133,
BuenosAires1951).
(1095)CastroNunes,pgina52.
(1096)CastroNunes,pgina52;adems,DomingoF.Sarmiento,citadoenlaprecedente
nota 30. "Histricamente, el Estado precedi en mucho al Municipio, tal cual hoy lo
concebimos"(MarcioAntonioInacarato:"Omunicipiodovigentedireitoconstitucional
brasileiro", en "Revista de informao legislativa", pgina 156, Senado Federal,
Subsecretara de Edies Tcnicas, abril a junio 1974, nmero 42, Brasilia DF).
"...considerandoelderechopblicoylanormativadelasotrasprovincias,cabeconcluir
queelrgimenmunicipaleradesconocidoenlaArgentinahastalasegundamitaddelsiglo
XIX" (Jos R. Dromi: "Actividad administrativa provincial [enfoque histrico]", en
"Jurisprudencia Argentina", Doctrina, 1975, pgina 712 y siguientes. En sentido
concordante:JuanF.Linares:"DerechoAdministrativo",pgina275,BuenosAires1986).
(1097)Merefieroalacarta orgnica municipal queelmismoCongresoConstituyente
sancionel6demayode1853,paraseraplicadaalaciudaddeBuenosAires.Estaley
reprodujo, con ligeras variantes, el decreto que el general Urquiza, en su carcter de
Director Provisorio de la Confederacin, haba expedido el 2 de septiembre de 1852
(Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas104105).
(1098)Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pgina107;Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pgina55.En

p.427

defensadeesatesis,vaseadems:GabrielCarrasco:"Laslibertadescomunales"(discurso
parlamentarioenSantaFe),SantaFe1890.
(1099) Joaqun V. Gonzlez: "Manual...", n 674, pginas 684685; Sarra: "Derecho
Administrativo", pginas 192193;Villegas Basavilbaso,tomo2,pgina407;Adrogu:
"Poderes impositivos federal y provincial sobre los instrumentos de gobierno", pginas
98100.
(1100)Vaseeln111,textoynotas91,92y92bis.
(1101)Ensentidoconcordante:CastroNunes,pginas5455.
(1102)CastroNunes,pginas193195;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
198;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo114,pginas282285,ytomo
123,pginas313y329.
(1103)Constitucinactual,art.75,inc.b30.
(1104)Constitucinactual,art.99.
(1105)TngasepresenteloexpresadoenlaactualConstitucin.
(1106)LaactualleyorgnicadelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAireseslan
19987,del29denoviembrede1972,quetuvovariasmodificaciones.
(1107)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo192,pginas21y50;tomo
194,pginas111y114.
(1108)Greca:"Derechoycienciadelaadministracinmunicipal",pgina107;Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pginas6061.
(1109)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas421429,yJoaqunV.Gonzlez,citadopor
VillegasBasavilbaso,pgina424.
(1110)Verprecedentementetextoynotas39,40y41.ElDr.JosNicolsMatienzo,en
uno de sus dictmenes como Procurador General de la Nacin, sostuvo que la
municipalidad de la Capital no puede alegar la inconstitucionalidad de las leyes del
Congreso,porquelasgarantasconstitucionaleshansidodadasalos"particulares"contra
las autoridades ("Cuestiones de Derecho Pblico Argentino", tomo 1, pgina 89). En
concordanciaconloexpresadoporeldoctorMatienzo,caberecordarqueelrgimendel
EstadodeDerechoseestableceenintersdelosciudadanosparapreservarlosydefenderlos
contralaarbitrariedaddelasautoridadesestatales.Alrespecto,vaselodichoeneln7de
lapresenteobra.
(1131) El carcter de mera circunscripcin administrativa, que revestan los territorios
nacionales,fuereconocidoporlaCmaraFederaldeApelacindeLaPlataenunantiguo
fallo ("Jurisprudencia Argentina", tomo 13, pgina 699, sentencia del 29 de agosto de
1924).

p.428

(1132)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas103104,Buenos
Aires1932;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina484.
(1133)EnlaactualidadTierradelFuegoes"provincia"(ley23775,delao1990).
(1134)Constitucinactual,art.75,inc.15.
(1135) Nicols A. Calvo: "Decisiones constitucionales de los tribunales federales de
EstadosUnidosdesde1789",tomo1,pgina125,n409;ThomasM.Cooley:"Principios
generalesdeDerechoConstitucionalenlosEstadosUnidosdeAmrica",pgina172;Jos
M.Estrada:"CursodeDerechoConstitucional",tomo3,pgina109;M.A.Montesde
Oca: "Cuestiones Constitucionales", pginas 217220, Buenos Aires 1899; Gonzlez
Caldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina484.
(1136)Verlaleyn4055,artculo17,inciso4.
(1137)CmaraFederaldeApelacindeLaPlata,sentenciadel18deoctubrede1935,in
re "SociedadAnnimaImportadorayExportadoradelaPatagoniac/sucesinAntonio
Llanerass/cobrodepesos".Elautordelapresenteobrafueelletradopatrocinantedela
sociedadactoraeneljuiciodereferencia,radicadoenelJuzgadoLetradodeRoGallegos.
(1138)Veralrespectolasreferenciascontenidasenmi"TratadodelDominioPblico",n
16, y en la presente obra n 49. Incluso se ha declarado que la Iglesia Catlica debe
satisfacerlosimpuestosquepesansobrelasdemspersonas,sinquepuedapretenderotros
privilegiosoexencionesqueaquellosquelehayansidoexpresamenteacordados,yqueel
artculo2delaConstitucinNacionalnoimpidequelaIglesiapuedasersometidaalpago
delascontribucionescomunessobrelosbienesqueposeaorecibacomopersonajurdica,y
no con ocasin o motivo de actos del culto (Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
"Fallos",tomo151,pgina403ysiguientes;adems,"Fallos",tomo115,pgina111y
siguientes); en ese orden de ideas, se declar que procede la accin ejecutiva de la
MunicipalidadcontralaCuriaEclesisticaporcobrodepavimentos(CmaraCivil1dela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo42,pgina1034).
(1139)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n91,pginas505507.
(1140)Paraladistincinodiferenciaentrederecho"eclesistico"yderecho"cannico",
vase:Eichmann:"ManualdeDerechoEclesisticoatenordelcodexjuriscanonici",tomo
1,pginas89;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas163165,ytomo2,pgina447;
adems,Jemolo:"Lezionididirittoecclesiastico",n9,pgina23;CarlosOctavioBunge:
"ElDerecho.Ensayodeunateoraintegral",pginas564565.Algunosautoresnohacenla
debidadistincin;entalsentido:LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadel
Derecho",pginas630632.
(1141)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina459,Madrid
1898.

p.429

(1142)Anteriormenterigieron,entreotras,lassiguientesleyes,quesucesivamentefueron
derogadas:nmeros4031,4707,12913y13996.Tngansepresenteslassiguientesleyes:
19101(personalmilitar),22575(serviciodeconscripcin)y22580(personalconvocado).
Tngasepresentequeenlaactualidadestderogadalaleydeserviciomilitarobligatorio.
(1143)Loexpresadoeneltextoconcuerdaconelartculo1 delaactualleyorgnica
militar,n14777,del28denoviembrede1958,quediceas:"Lasfuerzasarmadasdela
Nacinson,exclusivamente,elejrcito,laarmadanacionalylaaeronuticamilitar".
En sentido similar, Presutti expresa que la locucin "fuerza armada" comprende al
ejrcito,laarmadaylaaviacin,mientras queaotroscuerposarmadosymilitarmente
organizados,encargadosdeladefensadelordenydelaseguridadpblicaselesdenomina
"fuerzapblica" (ErricoPresutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,
pgina332,Messina,terceraedicin).
(1144)Constitucinactual,art.75,inc.27.Tenerpresentelanuevaredaccin:"Fijarlas
fuerzasarmadasentiempodepazyguerra,ydictarlasnormasparasuorganizaciny
gobierno".
(1145)Constitucinactual,art.99,inc.12.
(1146)Constitucinactual,inc.13.
(1147)Tenerpresentelanuevaredaccin.
(1148)Constitucinactual,inc.14.
(1149)Tenerpresentelanuevaredaccin.
(1150)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina439,n4,
Madrid1898.
(1151)Constitucinactual,art.99,incs.12,13y14.
(1152)AdolfoPosada,op.cit.,tomo2,pgina439,nmero6.Ensentidoconcordante:
JorgeA.ClariOlmedo:"Competenciarepresivamilitar",pginas6,13y102,Crdoba
1947,ImprentadelaUniversidad.
(1153)VittorioBachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pgina179,
Milano1962,Giuffr.
(1154)Vern49bis.
(1155)Bachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pginas79y83.
(1156)Bachelet:"Disciplinamilitare...",pgina312.
(1157)Bachelet,op.cit.,pginas316317.

p.430

(1158)Bachelet,op.cit.,pginas322323.
(1159) "Dictmenes en lo administrativo de los procuradores generales de la Nacin
Argentina", tomo 2, pgina 433, Buenos Aires 1949, Ministerio de Educacin,
DepartamentosdeInformaciones,BibliotecayEstadstica.
(1160)CmaraFederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo22,pginas141
y150,inre"Aguirrec/GobiernoNacional".
(1161) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 101, pgina 365,
considerando5,inre"TenientePedroA.Quirogaporrebelin".
(1162)CorteSupremadeJusticia delaNacin,"Fallos",tomo130,pgina233, inre
"GregorioCheskis",tomo167,pgina187, inre "SumarioinstruidocontraelTeniente
Coronel don Rodolfo M. Lebrero y otros, por homicidio. Contienda de competencia".
Adems: JosNicols Matienzo: "Cuestiones deDerechoPblicoArgentino", tomo1,
pginas 361 y 394; Jorge A. Clari Olmedo: "Competencia represiva militar", pginas
6566.Asimismo:CsarEnriqueRomero:"Constitucin,ley13234yPlanConintes",en
"JurisprudenciaArgentina",1960III,pgina345.
(1163)CarlosRissoDomnguez:"Caracteresynaturalezadelajurisdiccindisciplinaria
militar",en"JurisprudenciaArgentina",tomo27,pginas108,109,112,122,123y125,en
nota;JorgeA.ClariOlmedo:"Competenciarepresivamilitar",pginas2429.
(1164)CmaraFederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo22,pginas142
y153,yen"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo148,pgina180;
RissoDomnguez,trabajocitadoenlanotaanterior,pgina113.
(1165)Constitucinactual,art.109.
(1166)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pginas157y184;
tomo149,pginas175y181182.Adems:ClariOlmedo,op.cit.,pgina29.
(1167)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(1168)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pginas364365;tomo
148,pgina184;tomo149,pginas175y182.Adems:JoaqunV.Gonzlez:"Manualde
laConstitucin Argentina",n641,pgina645;JosNicols Matienzo:"Cuestiones de
DerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina251.
(1169)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina184;tomo149,
pgina82.
(1170)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n641,pgina182.
(1171) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 101, pgina 365,
considerando4.

p.431

(1172)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pgina405.Enigual
sentido:JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n643,pgina646.
Adems:ClariOlmedo,op.cit.,pgs.7273.
(1173)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo147,pginas6566, inre
"SubtenientePedroV.Mrtolaporinsubordinacin";adems,tomo54,pgina589,inre
"CoronelMarianoEspinaporrebelin".
(1174)Ensentidoconcordante:RissoDomnguez,trabajocitadoenlanota86,pgina112.
(1175)Vereln18.
(1176)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo149,pgina180.
(1177) En sentido concordante: Esteban Imaz y Ricardo E. Rey: "El recurso
extraordinario",pginas4950,segundaedicinactualizadaporlosdoctoresRicardoE.
ReyyLinoEnriquePalacio.
(1178)Verlaleyn21944 de1979 queintrodujomodificacionesalaleyn14029.
Tenerpresentelaley23049de1984,quemodificavariosartculosdelCdigodeJusticia
Militar.
(1179)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo175,pginas177179,inre
"FranciscoFasolaCastao.Recursoextraordinario".
(1180) Enrique R. Aftalin y Laureano Landaburu (h.): "Acerca de las faltas o
contravenciones",en"LaLey",12denoviembrede1943,captuloX.
(1181)AsocurreenPortugalparaciertoscomportamientos(CdigoAdministrativo,art.
560).
(1182)JamesGoldschmidtyGeorgAnders:"Deslindeentrelosdelitosadministrativosy
los criminales y aplicacin de las normas generales del Derecho Penal al delito
administrativo", en "El Derecho Penal Administrativo", pgina 58, Crdoba 1946,
UniversidadNacionaldeCrdoba.
(1183)VerlasreferenciasdeEnriqueR.Aftalinen"DerechoPenalEconmico",pginas
3031,BuenosAires1959.Asimismo,entotalsentidoconcordante,vaseloqueexpuseen
eln39delapresenteobra,alreferirmealasrelacionesdelderechoadministrativoconel
derechopenal.
(1184)Aftalin,obracitada,pgina30.
(1185)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina122.
(1186)VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas540541.

p.432

(1187) Carlos Risso Domnguez: "Carcter y naturaleza de la jurisdiccin disciplinaria

militar",en"JurisprudenciaArgentina",tomo27,pgina128.
(1188) Enrique R. Aftalin y Laureano Landaburu (h.): "Acerca de las faltas o
contravenciones",en"LaLey",12denoviembrede1943,captuloIX.
(1189)Vaseeln7delapresenteobra.
(1190)Verprecedentemente,n74,textoynota303.
(1191)Enesteordendeideas,yconreferenciaaciertadeclaracindelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,vaseeltomo3B,n1073,pgina449.
(1192)Vase:DAlessio,tomo1,pgina230.
(1193)RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pginas102y103;SilvaCimma,tomo2,
pgina104;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina186.
(1194)DAlessio,tomo1,pgina230.
(1195)Stassinopoulos:"Taitdesactesadministratifs",pgina98;GarcaTrevijanoFos:
"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina186.
(1196)Adviertoque "determinacindecompetencia" y "distribucindefunciones" son
cosasdistintas(vern195).
(1197)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina575;GarcaTrevijanoFos:
"Principiosjurdicos...",pgina190.Adems,vase:Stassinopoulos,pginas110111.
(1198)Forsthoff,obracitada,pgina575.
(1199)Vase:Fraga:"DerechoAdministrativo",pginas240241.Adems:SilvaCimma,
tomo2,pgina104;SayagusLaso,tomo1,pginas191192.Algunostratadistas,como
GarcaTrevijanoFos,pretendendistinguir"competencia"de"capacidad"diciendoquesta
serefierealosfinesdelapersonajurdica,yaqullaalcrculodeatribuciones delos
rganos:capacidaddepersonajurdicaycompetenciadergano.Porelloeslcitohablar
dice de que los municipios tienen capacidad, mientras que los ministerios tienen
competencia,porquetodosformanpartedelapersonalidadnicadelEstado("Principios
jurdicosdelaorganizacinadministrativa",pginas186187).Taldistingoessutil,puesen
definitivaambosinstitutos capacidadycompetencia serefierenalaaptitudjurdicadel
enteparadesplegarvlidamenteunaactividad.
(1200) DAlessio, tomo 1, pgina 230; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 104;
Fraga,pgina241;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina259.
(1201)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas201202.
Ver, adems: Llambas: "Tratado de Derecho Civil, Parte General", nmeros 112930,

p.433

BuenosAires1961;Linares,J.F.:"DerechoAdministrativo",pgina243,BuenosAires
1986.
(1202)SayagusLaso,op.cit.,tomo1,pgina202.
(1203) DAlessio, tomo 1, pgina 230; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 104;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina259;SilvaCimma,tomo2,pginas104y106.
(1204)Ensentidoconcordante:SilvaCimma,tomo2,pginas104y106.
(1205)DAlessio,tomo1,pgina231;Fraga,pgina244;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pgina259;GarcaTrevijanoFos,pgina191.
(1206)Enigualsentido:Fraga,pgina244.
(1207)"Ad vocare":tomarlmismounasunto.
(1208)SilvaCimma,tomo2,pgina106;adems,vase:GarcaTrevijanoFos,pgina
203.
(1209)DAlessio,tomo1,pgina232;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas261262.
(1210)DAlessio,tomo1,pginas232233;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina262.
(1211)DAlessio,tomo1,pginas233234;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina262;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina174.
(1212)DAlessio,tomo1,pgina234.
(1213)GarcaTrevijanoFos,pgina203.Ensentidoconcordante:SilvaCimma,tomo2,
pgina107;Fiorini:"Recursojerrquico",pgina39,BuenosAires1963.
(1214)Ensentidoconcordante:SayagusLaso,tomo1,pgina223.
(1215)Vanseeln50,dondehagoreferenciaalasrelacionesdelderechoadministrativo
conlamoral,yeln74,dondemerefieroalamoralensuvinculacinconlosprincipios
generalesdelderecho.
(1216) DAlessio, tomo 1, pgina 232; Flaminio Franchini: "La delegazione
amministrativa",pgina23;SilvaCimma,tomo2,pgina106.
(1217)AparicioMndez:"LaJerarqua",pgina143.
(1218)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.
M.Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".Adems,
"Fallos",tomo304,pg.1898.
(1219)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pginas2122.

p.434

(1220)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas140142.
(1221) DAlessio, tomo 1, pgina 232; Garca Trevijano Fos, pgina 200. Adems:
Stassinopoulos,pgina111.
(1222)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pgina101.
(1223)DAlessio,tomo1,pginas232y234;Franchini,pginas7576y98101;Aparicio
Mndez: "La Jerarqua", pginas 142143; Stassinopoulos, pginas 110111; Garca
TrevijanoFos,pginas200201;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas262263;Diez:"El
actoadministrativo",pginas174175;SilvaCimma,tomo2,pgina107.
(1224)Stassinopoulos,pginas110111.
(1225)DAlessio,tomo1,pgina234;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina263.
(1226)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pginas74,86y87.
(1227)Franchini,op.cit.,pginas175177.
(1228) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pgina203.
(1229)Franchini,op.cit.,pginas198199.
(1230) Franchini, op. cit., pgina 199. Entre nosotros, Bielsa estima que "el delegante
contina siendo responsable de los actos administrativos del delegado" ("El recurso
jerrquico", pgina 66), opinin que, por las razones dadas en el texto, considero
inaceptable.
(1231)AntonioCianflone:"Lasupplenzanellefunzioniamministrative"pginas3940,
Milano1955.Ensentidoconcordante:GarcaTrevijanoFos,pgina198.
(1232)Cianflone,op.cit.,pgina40.Vaseeltomo3B,n995.
(1233)CorteSupremadeJusticia delaNacin,"Fallos",tomo175,pgina375, inre
"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin";tomo190,pgina154, inre "Sociedad
AnnimaGanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(1234) Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 103; Garca Trevijano Fos: "Principios
jurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina204.
(1235)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina98.
(1236)Alessi,op.cit.,pgina103;GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pgina204.
(1237)GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pginas204205.

p.435

(1238)DAlessio,tomo1,pgina231;Villegas Basavilbaso,tomo2,pgina260;De
Valles:"Elementididirittoamministrativo",pgina155;SayagusLaso,tomo1,pgina
194;SilvaCimma,tomo2,pgina105.
(1239)DeValles:"Elementi...",pgina155,n197.
(1240) DAlessio, tomo 1, pgina 231; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pgina 260;
SayagusLaso,tomo1,pgina197.
(1241) DAlessio, tomo 1, pginas 231232; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas
260261;SayagusLaso,tomo1,pginas193194;DeValles:"Elementi...",pgina157;
SilvaCimma,tomo2,pginas104105.
(1242)GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,volumen1,
pgina397,Madrid1971.
(1243)Vase:AparicioMndez:"LaJerarqua",pgina143,Montevideo1950.
(1244)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina99.
(1245)ArnaldodeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina272;SilvaCimma:
"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina107.
(1246)AdolfoPosada: "TratadodeDerechoAdministrativo", tomo2,pgina513;De
Valles,op.cit.,pgina272;SilvaCimma,tomo2,pgina107.
(1247)SilvaCimma,tomo2,pginas108y124;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina
270;DAlessio,tomo1,pgina239;Romano,pgina119;GarcaOviedo,tomo1,pgina
303;Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina81;Vitta,tomo1,pgina171;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina110;SayagusLaso,tomo1,pgina220;Garca
TrevijanoFos,pgina212.
(1248)SilvaCimma,tomo2,pginas108109.
(1249)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas514516.
(1250)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas575576.
(1251)"Unorganismoenelcualnoexisteunajerarquadifcilmentepodrcumplirlos
finesquesepropuso,porquefatalmentecaereneldesordenyenlaanarqua"(Rodolfo
Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina173).
(1252)Ensentidoconcordante:AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas19,20y30,
Montevideo1950;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina265;SayagusLaso,tomo1,
pgina215.
(1253) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pgina206;AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas1213.

p.436

(1254)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas2527;GarcaTrevijanoFos:"Principios
jurdicos...",pgina207.
(1255) Villegas Basavilbaso, tomo 2, pgina 266; Aparicio Mndez: "La Jerarqua",
pginas34y38.
(1256)GarcaTrevijanoFos,pgina211;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina268;D
Alessio,tomo1,pgina237;Romano,pgina118;Vittatomo1,pgina168;Giannini:
"Lezioni...",pgina194;SilvaCimma,tomo2,pgina123;Fragola:"Manuale...",pgina
80.
(1257)Galateria:"Teoriagiuridicadegliordiniamministrativi",pgina43,Milano1950.
(1258)GarcaTrevijanoFos,pgina211;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina268;D
Alessio,tomo1,pginas237239;Romano,pgina118;Fragola,pgina80;Sayagus
Laso,tomo1,pgina219.
(1259)GarcaTrevijanoFos,pgina211;SayagusLaso,tomo1,pgina218.
(1260)GarcaTrevijanoFos,pgina211;SayagusLaso,tomo1,pgina218.
(1261)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina269;D
Alessio,tomo1,pgina238;Romano,pgina119;Vitta,tomo1,pgina169;Fragola,
pgina80;Giannini,pgina194.
(1262)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas268269;
Romano,pginas 118119;Vitta,tomo1,pginas 170171;Fragola, pginas 80y81;
SayagusLaso,tomo1,pginas219220;SilvaCimma,tomo2,pgina123;Giannini,
pgina195.
(1263)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina270;D
Alessio,tomo1,pgina239;Romano,pgina119;Vitta,tomo1,pgina171;Garca
Oviedo,tomo1,pgina303;SayagusLaso,tomo1,pgina220;Fragola,pgina81;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina110;SilvaCimma,tomo2,pgina124.
(1264)Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina80.
(1265)DAlessio,tomo1,pgina239;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina270.
(1266)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas4950.
(1267)DAlessio,tomo1,pgina240.
(1268)DAlessio,tomo1,pgina240.Adems,vaseaVillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas270271.
(1269)DeacuerdoanuestroCdigodeJusticiaMilitar,aprobadoporlaleyn14029,del
4dejuniode1951,sloincurreendesobedienciaelmilitarquedejadecumplir"sincausa

p.437

justificada",unaordendelservicio(artculo674).Paralaobedienciaenelordenmilitar,
vanse,entreotros:Bachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pgina
179 y siguientes; Galateria: "Teoria giuridica degli ordini amministrativi", pginas
234242;Stassinopoulos:"Trait...",pgina110.
(1270)Bullrich:"Principios...",pgina177;Diez:"Eldeberdeobedienciaenlafuncin
pblica",pginas44y53;Villegas Basavilbaso,tomo2,pginas271272,ytomo3,
pginas 434446. Vanse, adems: Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 4,
pginas7077;Stassinopoulos,pginas107108;Galateria:"Teoriagiuridicadegliordini
amministrativi",pginas228234.
(1271) Villegas Basavilbaso, tomo 3, pginas 437438. La ley de contabilidad de la
Nacin, decreto ley n 23354/56, aceptaba la teora de la reiteracin en los siguientes
trminos:"LasobservacionesformuladasporelTribunaldeCuentasserncomunicadasal
organismo de origen y suspendern el cumplimiento del acto en todo o en la parte
observada. El Poder Ejecutivo, bajo su exclusiva responsabilidad, podr insistir en el
cumplimiento de los actos observados por el Tribunal de Cuentas. En tal caso, ste
comunicardeinmediatoalCongreso,tantosuobservacincomoelactodeinsistenciadel
PoderEjecutivo,acompaandocopiadelosantecedentesquefundamentaronlamisma.En
jurisdiccindelospodereslegislativoyjudicial,lainsistenciaserdictadaporelpresidente
de la respectiva cmara o por el de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
respectivamente"(artculo87).
(1272)VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas449451,donde,adems,hacereferenciaa
diversosfallosdenuestrostribunales.
(1273) Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 166, Torino 1948; Garca
TrevijanoFos:"Principiosjurdicos...",pgina217.
(1274)Vitta,tomo1,pgina186.
(1275)Vitta,tomo1,pgina186.
(1276)Ensentidoconcordante:Vitta,tomo1,pgina186;Diez:"Eldeberdeobediencia
enlafuncinpblica",pgina28.
(1277) Santamara de Paredes: "Curso de Derecho Administrativo", pgina 87, Madrid
1898.
(1278)Vase:Bullrich:"Principiosgenerales...",pgina174.
(1279)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas452453,
Madrid1948.
(1280)Puedeverse:SantamaradeParedes,pgina52;GascnyMarn,tomo1,pginas
198200.

p.438

(1281) Entre otros caracteres de las "potestades", la doctrina reconoce el de que son
"irrenunciables" (Romano: "Corso di diritto amministrativo", pginas 143144, Padova
1937;Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina268,Milano1950).
(1282)Cuandosehacereferenciaaestetema,losautores,engeneral,noefectanladebida
yconcretadistincinentrereglamentos "autnomos"yde"ejecucin",porunaparte,y
reglamentos "delegados" y de "necesidad y urgencia", por otra parte, a los efectos de
determinarelconcretoorigenpositivodecadaunodeesosinstrumentos jurdicos ysu
correlativorangojerrquicofrentealaleyformal.Entalsentido,vase:GarcaOviedo,
"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7274,Madrid1943;AntonioRoyoVillanova:
"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas6871,Valladolid1948.Enlos
casos concretos que sepresenten, la preeminencia derango entreuna leyformal yun
reglamentoautnomodependerdelascircunstanciasparticularesdelcaso(vernmeros64
y 68), no pudiendo sostenerse, y menos aceptarse, como "principio" la prevaleciente
aplicacindelaleyformalrespectoalreglamentoautnomo,puesstepuedeprevalecer
respectoalaley.Esdistinto elorigendelapotestadreglamentaria enArgentinayen
EstadosUnidosdeAmrica,porejemplo;enesteltimopaselEjecutivoslotienela
potestad reglamentaria que le otorguen las "leyes" ordinarias del Congreso (Bernard
Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pginas5153,Paris1953,Sirey),entanto
que entre nosotros la potestad del Ejecutivo para emitir reglamentos autnomos y de
ejecucinsurgedirectamentedelaConstitucinNacional.
(1283) Santamara de Paredes, pginas 6062; Garca Oviedo, tomo 1, pginas 8385;
FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativo...",tomo1,pginas
116117;RoyoVilanova:"Elementosdederechoadministrativo",tomo1,pginas7377;
Gascn y Marn, tomo 1, pginas 204208; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas
232237.
(1284) Santamara de Paredes, pginas 6366; Garca Oviedo, tomo 1, pgina 85;
FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina117;GascnyMarn,tomo1,
pginas209210;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas241242.
(1285)GarcaOviedo,tomo1,pgina85;GascnyMarn,tomo1,pginas211212.
Adems:SantamaradeParedes,pgina66.
(1286)GarcaOviedo,tomo1,pgina86;GascnyMarn,tomo1,pgina212.
(1287) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pginas191192.
(1288)GarcaOviedo,tomo1,pginas 8687;GascnyMarn,tomo1,pgina208;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas238239.Adems:SantamaradeParedes,pgina
62.
(1289)SantamaradeParedes,pginas6263;GarcaOviedo,tomo1,pgina87;Gascny
Marn,tomo1,pgina208.

p.439

(1290) Santamara de Paredes, pgina 63; Garca Oviedo, tomo 1, pgina 87; Jze:
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas9293,BuenosAires
1949,Depalma.
(1291)Ensentidoconcordante:AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",
pginas356357;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina240.
(1292)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina94,Buenos
Aires1949,Depalma.
(1293) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 251, pgina 368 y
siguientes, inre "MiguelAlbertoMagallanes",tomo254,pgina88 ysiguientes, inre
"CarlosAlbertoPaz".
(1294)Conrelacinaloexpresadoeneltexto,vaselaactualleyn21289,del14deabril
de1976,que,enelordennacional,establecesupuestosquecondicionanlaaceptacindela
renuncia.
(1295)Bonnard:"Precisdedroitpublic",pgina137;Trotabas:"Manueldedroitpublicet
administratif",pgina69.
(1296)Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pgina172;GarcaTrevijano
Fos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina221.
(1297)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina248,n3,
Madrid1897.
(1298)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina248,n3,
Madrid1897.
(1299)JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas271272,Paris1962.
(1300)Yaenotrolugardeestaobrameocupdelaautoridadcompetente,enelorden
nacionaldenuestropas,paradescentralizarorgnicamente(descentralizacinsubjetiva)
creandoentidadesautrquicas(vansenmeros118121).
(1301) En sentido contrario: Agustn A. Gordillo: "El acto administrativo", pginas
110112,BuenosAires1963.
(1302)VaseeldecretodelPoderEjecutivoNacional,nmero969/80,sobredelegacinde
facultadesenlosministros.
(1303)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina47ysiguientes,
especialmentepgina66,inre"Hortac/Harguindeguy".
(1304)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.
M.Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".

p.440

(1305)ParaAparicioMndezladelegacinsuponedesprendimientodeundeberfuncional
("LaJerarqua",pgina143,Montevideo1950).
(1306)Enigualsentido:AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas142143.
(1307)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas142143.
(1308)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo53,pgina434,inre"Cullenc/Llerena",
tomo54,pgina181,inre"Lobosc/Dnovan".
(1309)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo154,pgina200,inre"FernandoOrfila
interponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".
(1310)Colmeiro:"DerechoAdministrativoEspaol",tomo1,pgina20,n36,Madrid
1858;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina71,Paris1933.
(1311)Ensentidoconcordante:GarcaTrevijanoFos,pgina221.EnlosEstados,paseso
provincias nuevos, de escasa poblacin, la justicia suele presentarse "centralizada". A
medidaqueelEstado,pasoprovinciacrecenenpoblacinyenactividades,aparecela
necesidad de "descentralizar" la justicia, mediante la creacin e instalacin de nuevos
tribunalesenotraszonasolugares.
(1312) Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 476;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
117; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 285286; Silva Cimma: "Derecho
AdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina112.Adems:Rolland:"Prcisde
droitadministratif",pgina141.
(1313)Colmeiro,op.cit.,tomo1,pgina20,n36;GascnyMarn,op.cit.,tomo1,
pgina476;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina286;SilvaCimma,op.cit.,tomo2,
pgina112.
(1314) Tito Prates da Fonseca: "Lies de Direito Administrativo", pgina 83, Ro de
Janeiro1943.
(1315)RobertoLucifrediGiuseppeColetti:"DescentramentoAmministrativo",pgina4,
Torino 1956; Rispoli: "Istituzioni di diritto amministrativo", pgina 78; Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina172;SayagusLaso:"Tratado...",
tomo1,pgina207.
(1316)Waline,pgina174;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas
7374; Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 295296; LucifrediColetti, pgina 4;
SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina207;Vedel,pgina460;SilvaCimma,tomo
2,pgina113;Rivero,pgina273,n317.
(1317)Trotabas:"Manueldedroitpublicetadministratif",pgina72;Waline,pgina174;
Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 295296; LucifrediColetti, pgina 4; Sayagus

p.441

Laso:"Tratado...",tomo1,pgina240;Vedel,pginas460461;Rivero,pgina273,n
317;SilvaCimma,tomo2,pgina113.
(1318) Charles Eisenmann: "Centralisation et dcentralisation", pginas 70, 71, 86, 87,
Paris1948.
(1319)MauriceHauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina74,Paris
1933.
(1320)Hauriou,op.cit.,pgina74.
(1321)Hauriou,op.cit.,pginas7475.
(1322)Hauriou,op.cit.,pgina75.
(1323) Rolland, pgina 144, n 164; LucifrediColetti, pginas 23; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",pgina79.
(1324) Gascn y Marn, tomo 1, pgina 481; Laubadre, op. cit., pginas 7879;
LucifrediColetti,pginas2y3;Vedel,pgina466.
(1325)Rolland,pgina144,n164;Waline,pginas172y173.Waline,recordandouna
expresindeAugustoComte,dicequeactualmentelosgobernantessehanconvertidoen
"especialistasdegeneralidades":debenlimitarseadardirectivasdeprincipio,sinpenetrar
en los detalles de los asuntos. Una divisin del trabajo se impone entre los rganos
centrales,queslodebenatenderlosnegociosmsimportantes,ylasautoridadeslocales,
quedebenresolver,enelterrenomismo,grancantidaddeproblemas.Luego,parahacer
resaltarlosefectosridculosdelacentralizacin,Walinerecuerdaqueporundecretoel
PresidentedelaRepblicafrancesadebiautorizaraunapersonalaconstruccindeun
gallinerodetresmetros,alcostadodeunalneafrrea;yterminadiciendo:heahdequse
ocupaelgabinetedeunministro!(Waline,pgina173).
(1326)Waline,pginas172y173;Vedel,pgina466.
(1327)Ensentidoconcordante: Bullrich: "CursodeDerechoAdministrativo", tomo 2,
pginas8182,BuenosAires1932;Rispoli:"Istituzionididirittoamministrativo",pgina
80, Torino 1929; LucifrediColetti: "Decentramento Amministrativo", pgina 3, Torino
1956;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas
117118,SantiagodeChile1961.
(1328)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina247,n
159.
(1329)Trotabas:"Manueldedroitpublicetadministratif",pginas7071.
(1330)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina143,n163.

p.442

(1331)SobrecontrolenlaAdministracin,vanselasinteresantesexpresionesdeFiorini:
"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina157ysiguientes,BuenosAires1944.
(1332) En nuestro pas fue el profesor Rafael Bielsa quien, siendo subsecretario del
entoncesministrodeJusticiaeInstruccinPblica(ao1933),tuvolaplausibleiniciativa
deinstituiryorganizarel"recursojerrquico"enlaAdministracinPblica(vase:Bielsa:
"Elrecursojerrquico",pginaIX,BuenosAires1953).Estodemuestraquecuandola
funcinpblicaesdesempeadaporpersonasidneas,suaccindejaunpositivosaldoa
favordelprogresodelasinstituciones.
(1333)Vanselosartculos23y113,inciso1,delaleydeprocedimientoadministrativo
deEspaa,del17dejuliode1958;adems:EduardoVivancos:"Comentariosalaleyde
procedimientoadministrativo",pgina183,Barcelona1959.
(1334)Sinperjuiciodeque,enlapresenteobra,alestudiarel"actoadministrativo"me
referiralarevocacin,adviertoqueloatinenteaellayaloexaminenotrolugar.Vase
mi:"TratadodelDominioPblico",nmeros147150,BuenosAires1960.
(1335)Vaseeln7,dondesehacereferenciaadoctrinayjurisprudenciaconcordantecon
lo expresado en el texto. Por su parte, el Dr. Jos Nicols Matienzo, en uno de sus
dictmenescomoProcuradorGeneraldelaNacin,sostuvoquelaMunicipalidaddela
Capital no puede alegar la inconstitucionalidad de las leyes del Congreso, porque las
garantas constitucionales han sido dadas a los "particulares" contra las autoridades
("CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina89).LaCorteSupremade
Justicia delaNacin,encierta oportunidadmanifest,ensntesis,quelacosajuzgada
administrativanooperaencontradelosadministrados("Fallos",tomo228,pginas186y
194, inre "ClaraValviudadeRedradoc/InstitutoNacionaldePrevisinSocial");esta
declaracin del alto Tribunal robustece lo dicho en el texto acerca de los verdaderos
destinatarios de las normas que instituyen y regulan "recursos" en el procedimiento o
trmiteadministrativo,puesla "cosajuzgadaadministrativa" eslaresultantefinaldeun
procedimientootrmiteadministrativo.
(1336)Vaseeln22,textoynotas148y149.
(1337)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1338)ParaGiulianiFonrouge,elTribunaldeCuentas"actaenciertomodocomoun
instrumento tcnico del Congreso" ("Derecho Financiero", tomo 1, pgina 238); pero,
comoloexpresenotrolugar(n22,nota148),aunaceptandotalposicin,trataraseen
definitiva del control realizado entre rganos de igual jerarqua donde no hay
"subordinacin" deunorespecto alotro,yaqueel Congreso,desdeel puntodevista
institucional,noestcolocadoporencimadelEjecutivo,sinoenelmismoplanoqueste.
(1339)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas198y201.
(1340)Giannini,op.cit.

p.443

(1341) Entre nosotros, en el orden nacional, el control de "legitimidad" en la

AdministracinhallbaseacargodelTribunaldeCuentasdelaNacin(decretoleysobre
contabilidad,nmero23354/56,artculo85,incisoa.).
(1342) Vase precedentemente, n 200, texto y nota 177, y entre otros los siguientes
expositores:Romano,pginas118119;Fragola,pgina80;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas268269;SayagusLaso,tomo1,pginas219220;Giannini,pgina195.
(1343)Ensentidoconcordante:DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pginas
229230,n281.
(1344) Por principio, un acto aislado irregular no justifica la "intervencin", sino
nicamentelamodificacinoextincindelactoirregular.
(1345)SayagusLaso,tomo2,pgina440,n925.
(1346)Enigualsentido:Vitta,tomo1,pginas170171.
(1347)Engeneral,estosevinculaaloslmitesdelapotestaddelaAdministracinPblica
paraextinguirpor"revocacin"losactosadministrativos,materiadelacualyameocup
enmi"TratadodelDominioPblico",n149,ydelaquevolveraocuparmeenlapresente
obraalreferirmealosactosadministrativos.
(1348)Sibienlageneralidaddeladoctrinaestcontesteenquela "autorizacin" acta
como requisito de la "validez" del acto respectivo, Vignocchi sostiene que la
"autorizacin"esrequisitodela"eficacia"dedichoacto(GustavoVignocchi:"Lanatura
giuridicadellautorizzazioneamministrativa",pginas107108,111y129,Padova1944).
Estimoqueaqunocuadrahablarde"eficacia"delacto,puesla"autorizacin"serefierea
unactoquehastaentoncesnofueemitido.Mediantelaprevia"autorizacin",elactose
emite vlidamente, y como en el mbito jurdico nada hay que impida su inmediata
"ejecutoriedad",elactotieneentoncesplenaeficacia.Perostanoderivaprecisamentede
la "autorizacin", sino de la validez del acto resultante de habrsele emitido con
posterioridadalaautorizacin.Elactoque,requiriendo"autorizacin",esemitidoenbasea
sta, nace "vlido" y, adems, plenamente eficaz, puesto que, en tales supuestos, el
ordenamientojurdiconocontienetrabaalgunaadichaeficacia."Validez"y"eficacia"son
conceptosdistintos.Slopuedehablarsede "ineficacia" deunactovlidocuandodicho
actocarezcadefuerzaejecutoria(DeValles:"Elementi...",pgina153),loquenoocurreen
estecaso,dondela"eficacia"noestenjuego.
(1349) En sentido concordante: Presutti, tomo 1, pgina 184; Heredia: "Contralor
administrativo sobre los entes autrquicos", pginas 53 y 7273, y "Contralor", en
"Entidades autrquicas institucionales. Bases para una ley orgnica", publicado por la
Federacin Argentina de Colegios de Abogados, Instituto Argentino de Estudios
Legislativos, pgina 38;Sayagus Laso,tomo 1,pginas 414415;Spota: "Tratado de
DerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina306.
(1350)Zanobini,tomo1,pgina241;DeValles:"Elementi...",pgina168.

p.444

(1351) Heredia: "Contralor administrativo sobre los entes autrquicos", pgina 73;
SayagusLaso,tomo1,pgina416.
(1352)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina310;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina229.
(1353)Vignocchi,op.cit.,pginas117119.
(1354)Vase:FlaminioFranchini:"Leautorizzazioniamministrativeconstitutivediraporti
giuridicifralamministrazioneeiprivati",pginas85ysiguientes,96ysiguientes,105y
siguientes,113ysiguientes,Milano1957.
(1355)Vitta,tomo1,pgina332,n78;SayagusLaso,tomo1,pgina415.
(1356)Romano,pginas240241;Zanobini,tomo1,pgina241;Lentini,tomo1,pgina
189. Pero la "autorizacin" no slo puede referirse al "ejercicio" de un derecho
preexistente,sinotambinala "adquisicin" deunderecho(Raneletti:"Teoradegliatti
amministrativispeciali",pgina21,Milano1945).Comoejemplodeautorizacinreferidaa
laadquisicindeunderecho,puederecordarseloqueocurreenmuchospasesconla
adquisicindeinmuebles,querequiereserpreviamenteautorizadaporlaautoridadpblica.
EslosucedidoenFranciaconlaleydel16denoviembrede1940,segnlacuallavalidez
delastransmisionesdedominiosobre"inmuebles"requierelapreviaautorizacindela
Administracin(vase:RenMalterre:"Lautorisationadministrativepralableenmatire
doprations inmobilires", Corbeil 1943); y es lo que ocurre en nuestro pas con la
adquisicindeinmueblessituadosdentrodelpermetrodelas"zonasdeseguridad",en
cuyos supuestos los extranjeros que deseen adquirir inmuebles deben ser previamente
autorizadosporlaDireccindeZonasdeSeguridad.
(1357) Vase: Gustavo Vignocchi: "La natura giuridica dellautorizzazione
amministrativa",pginas1718,108y112.
(1358)DAlessio,tomo2,pgina164.
(1359)Vitta,tomo1,pgina332.
(1360)MasptiolyLaroque:"Latutelle administrative", pgina270;Presutti,tomo1,
pgina185;Heredia:"Contraloradministrativo...",pgina73.
(1361) Romano, pgina 242; Vignocchi: "La natura giuridica dellautorizzazione
amministrativa", pginas 412; Bielsa: "Rgimen jurdico de las autorizaciones y
aprobacionesadministrativas",en"AnuariodelInstitutodeDerechoPblicodelaFacultad
de Ciencias Econmicas, Comerciales y Polticas", Universidad Nacional del Litoral,
pginas10,3032,Rosario1944;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.
PersonasJurdicas",pginas310y311.
Para"actocomplejo",vase:Zanobini,tomo1,pginas233234;Raneletti:"Teoriadegli
attiamministrativispeciali",pgina117ysiguientes.

p.445

(1362)Enigualsentido:Bielsa,trabajocitadoenlanotaprecedente,pgina32.
(1363) Segn Bielsa, se sera el fundamento histricojurdico de la "autorizacin"
("DerechoAdministrativo",tomo1,pgina230),criterioquecomparto.
(1364)RolandMasptiolyPierreLaroque:"Latutelleadministrative",pginas272273;
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina73;Spota:"Tratado
deDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina311.
(1365)MasptiolyLaroque,pginas273274;SayagusLaso,tomo1,pgina415;Spota:
"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pginas311312.
(1366)Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobacionesadministrativas",
pgina32.
(1367)Presutti,tomo1,pgina18;SayagusLaso,tomo1,pgina416.Elejemploqueda
SayagusLaso(permisodepesca)aslodemuestra.
(1368)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas106107;Alessi:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas1617;GabinoFraga:"DerechoAdministrativo",pginas
310311."Losactosqueproducenefectosinstantneos,estoesquenoseprolonganenel
tiempo, no son susceptibles de revocacin, pues respecto de ellos no puede surgir la
divergenciasobrevinienteconelinterspblico,yaquesistecambia,elactohaproducido
yatodoslosefectosqueestabadestinadoaproducir....Porlotanto,larevocacinsloes
posible para aquellos actos que producen efectos durante cierto tiempo, y nicamente
mientras tales efectos se estn produciendo, es decir para los actos llamados de tracto
sucesivoodetractumdefuturo"(Fraga,loc.cit.).
(1369) Resta: "La revoca...", pginas 220224; Baldi Papini: "Lannullamento dufficio
degliattiamministrativiinvalidi",pginas9091.
(1370) Masptiol y Laroque: "La tutelle administrative", pgina 274; Bielsa, tomo 1,
pgina235,y"Rgimenjurdicodelas autorizaciones yaprobaciones administrativas",
pginas 23 y 31; Spota: "Tratado de Derecho Civil. El Sujeto del Derecho. Personas
Jurdicas",pgina312.
(1371)Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobacionesadministrativas",
pgina31.
(1372) En sentido concordante: Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo",
tomo1,pgina417.Adems:DAlessio,tomo2,pgina165;Romano,pgina242;Fraga,
pgina206.
(1373)Vignocchi:"Lanaturagiuridicadellautorizzazioneamministrativa",pginas3235,
110114;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas272273.

p.446

(1374)Ladiferenciaentrevalidezyeficaciaesbienclara:"vlido"eselactoquehanacido
conforme al ordenamiento positivo vigente. En cambio, la "eficacia" del acto slo se
vincula a su ejecutoriedad, a su fuerza ejecutoria, a la posibilidad de ponerlo
inmediatamenteenprctica(vaseDeValles:"Elementididirittoamministrativo"pgina
153). No obstante, nuestra Constitucin Nacional, para cierto supuesto, exige
simultneamentela"autorizacin"yla"aprobacin"(art.86,inciso18*).
*Constitucinactual,art.99,inc.15.
(1375)Vase:Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina271.
(1376)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;DAlessio,tomo2,
pgina165;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260;Fraga,pgina206;Lentini,tomo
1,pgina190.
(1377)BaldiPapini:"Lannullamentodiufficiodegliattiamministrativiinvalidi",pgina
90.
(1378)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina310.
(1379) En idntico sentido: Sayagus Laso, tomo 1, pgina 419. En cambio, Vitta
consideraquela"aprobacin",comoactodelaautoridadadministrativa,sloconciernea
actosdeentespblicosynodepersonasprivadas(tomo1,pgina339),opininquejuzgo
inaceptable:ningunaregladederechopermiterechazarlaafirmacindequelaaprobacin
tantopuedereferirseaactosdeentespblicoscomoaactosdepersonasparticulares;el
ejemplo de los concesionarios de servicios pblicos, a que hice referencia, es bien
elocuente.
(1380)Enidnticosentido:Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas270,275y
279.Encontra:DAlessio,tomo2,pgina165.
(1381)Vaseeln229,textoynotas268271.
(1382)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina270;Heredia:"Contralor
administrativo...",pginas63y76.
(1383)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;Romano,pgina
243;DAlessio,tomo2,pgina165;Vitta,tomo1,pgina342;Lentini,tomo1,pgina
190;Fraga,pgina207;Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobaciones
administrativas", en "Anuario del Instituto de Derecho Pblico. Facultad de Ciencias
Econmicas,ComercialesyPolticas.UniversidadNacionaldelLitoral",pginas10,30,31
y32,Rosario1944;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.Personas
Jurdicas",pginas310311.
(1384)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina417.
(1385)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina207.

p.447

(1386)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27.
(1387)Heredia:"Contralor...",pgina63.
(1388)Entreotrosautores,vase:Ranelletti: "Teoriadegliattiamministrativi speciali",
pginas2627;Fraga,pgina207;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas273
y274.
(1389)DAlessio,tomo2,pgina165.
(1390)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pginas418419.
(1391)Ranelletti,pgina28;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Sandulli:"Il
procedimentoamministrativo",pginas278y279.
(1392)Ensentidoconcordante:Heredia:"Contralor...",pgina78.
(1393)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pginas270,273274.Enigual
sentido:Spota:"Tratado deDerechoCivil.ElSujeto delDerecho.Personas Jurdicas",
pginas311312.
(1394) En el sentido del texto: Resta: "La revoca degli atti amministrativi", pginas
221223. Puede verse, adems: Heredia: "Contralor administrativo...", pginas 7677;
Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizaciones...",pgina32.
(1395)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas106107;Alessi:"Larevoca
degli atti amministrativi", pginas 1617; Fraga: "Derecho Administrativo", pginas
310311.Vaselaprecedentenota280;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina
404,quienexpresamente manifiestaquela"aprobacin"nopuedeserrevocadaporque
constituyeunactodeeficaciainstantnea.
(1396)BaldiPapini:"Lannullamentodufficiodegliattiamministrativiinvalidi",pginas
9091; Resta: "La revoca degli atti amministrativi", pginas 223224; Sandulli: "Il
procedimentoamministrativo",pginas403404,n5.Adems,vase:Alessi:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas118119.
(1397) Entre estos casos de "aprobacin" dada a actos de particulares, y las
"autorizaciones"otorgadasaparticulares(vern229,textoynota279)hayunadiferencia
esencial.Mientrasquela "aprobacin" implicaelreconocimientodeunnuevoderecho
para la persona a quien ella es otorgada (verbigracia, el mencionado supuesto de la
aprobacindetarifasaconcesionariosdeserviciospblicos),la"autorizacin"slotraduce
la remocin de un obstculo legal para el ejercicio de un derecho ya existente. Esa
diferenciafundamentalenlassituacionesmencionadas,justificaunadistintasolucinlegal
paracadaunadeellas.
(1398) Recaredo Fernndez de Velazco: "Los contratos administrativos", pgina 115;
Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina270.Adems:Bielsa,tomo1,pgina

p.448

231;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina
307.
(1399) En sentido concordante: Sayagus Laso, tomo 1, pgina 419; Heredia:
"Contralor...",pginas54y77.
(1400)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Spota:"TratadodeDerechoCivil.El
Sujeto del Derecho. Personas Jurdicas", pgina 307. Vase, adems: Sandulli: "Il
procedimentoamministrativo",pgina279.
(1401)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Spota:"TratadodeDerechoCivil.El
SujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina307.
(1402)La"conformidad"delTribunaldeCuentasalosactosadministrativossometidosa
su consideracin (decretoley nmero 23354/56, artculo 85, inciso a) implicaba un
"vistobueno"adichosactos.Encuantoalosactosde"particulares"o"administrados",el
visto bueno puedetenerlugarenelcursodelaejecucindecontratos administrativos,
donde, por ejemplo, a una solicitud del contratista previamente corresponda la
comprobacindesiellaconcuerdaconlaleypertinenteoconelcontrato.Respectoal
alcancedelcontralordelTribunaldeCuentasdelaNacin,verCorteSuprema,"Fallos",
tomo304,pginas191194,inre"Almagroc/NacinArgentina".
(1403)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;Vitta,tomo1,
pgina343;Heredia:"Contralor,...",pgina80;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",
pgina282.
(1404)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260.
(1405)Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas281282,n4.Adems,vase:
Ranelletti,op.cit.,pginas2728;Vitta,tomo1,pgina343.
(1406)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260.
(1407)Heredia:"Contralor...",pgina81.
(1408)SayagusLaso,tomo2,pginas446447.
(1409)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhatenidooportunidaddepronunciarse,a
travsdeaccionesdeamparo,acercadelasuspensindeactosadministrativos.Enciertas
ocasioneshizolugaraella("Fallos",tomo250,pgina163,considerando5);enotrasla
desestim ("Fallos",tomo253,pgina18,considerando3).Adems,sobreestepunto,
vase: Guillermo Becerra Ferrer: "Naturaleza y presupuestos del recurso de amparo",
pginas 2021, Crdoba 1960, Universidad Nacional de Crdoba, y en "Jurisprudencia
Argentina",1959V,pgina92,seccindoctrinaria;GermnJ.BidartCampos:"Derecho
deAmparo",pginas311313,BuenosAires1961.

p.449

(1410)AlbertoG.Spota:"MedidasCautelares",pginas57,6364,BuenosAires1946,
separatade"EstudiosdeDerechoProcesalenHonordeHugoAlsina",EdiarS.A.
(1411)EmilioBonaudi:"Dellasospensionedegliattiamministrativi",pginas8283y89,
Torino1908.
(1412)Argaarsexpresaunconceptode "daoirreparable" defrancainspiracinenla
frmula"Fiscussempersolvens"("Tratadodelocontenciosoadministrativo",pgina247);
deahqueestimequelairreparabilidadestaramsbienrelacionadaconelderechomismo
que el acto vulnera, y habra "perjuicio irreparable" cuando la ejecucin del acto
administrativohicierafrustrneoelderechosubjetivodelinteresado,sinqueastelequede
unavaaptaparaconseguirlareparacindebida(op.cit.,pgina248).Estaposicin,que
noeslaseguidageneralmenteparaestablecerelconceptodedaoirreparable,lajuzgo,
adems,inaceptable,porqueesinexactoqueennuestroordenamientojurdiconoexista
algunavaaptaparaqueeltitulardeun "derechosubjetivo",seaquestetengaonosu
origenenunactoadministrativo,consigalareparacindebidaenelsupuestodeunataque
injustoatalderecho.
(1413)Enmiobra"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos",pginas
106109, y en mi "Tratado del Dominio Pblico", n 169, pginas 456458, mencion
diversoscasosdeilegalidadmanifiestaquejustificanlasuspensindelrespectivoacto.La
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,enocasionesinvocla "ilegalidadmanifiesta",
comofundamentoparaexpedirseencuestionessobresuspensindeactosadministrativos
("Fallos",tomo253,pginas15y18,considerando3).Adems,vase"Fallos",tomo293,
pg.138,considerando4.
(1414) Pero as como el acto administrativo portador de una "ilegalidad" manifiesta
correspondesuspenderle,delmismomodoelactoadministrativodemanifiestaoaparente
"legalidad"nodebesersuspendidoensusefectos.EspecialmentelosmiembrosdelPoder
Judicialdebenprocederconhartacautelaoprudenciaenestamateria,sopenadeincurrir
enunaviolacindelprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderesestatales.Ental
ordendeideas,noprocederaqueunjuezordenelasuspensindeundecretodelPoder
Ejecutivoquedispongapostergarlaexportacindetrigohastatantoquedeestablecidosi
lasexistenciasdelcereal,deducidoelcupoqueseautorizaexportar,sernsuficientespara
abastecerelconsumointernodelapoblacin.Taldecreto,quehabrasidodictadoporel
Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades constitucionales propias, sera, adems, de
"ordenpblico",yaquetiendeasatisfacerel"intersorgnicodelasociedad"(vaseeln
159, nota 76, donde hago referencia al concepto de orden pblico); por eso no sera
concebiblequelosjueceshicierenlugaraaccionesdeamparodeducidasporexportadores
paralograrquestoscumplancontratoscelebradosconanterioridadaldecretoqueposterga
laexportacin,tantomscuantocualquiercontratoquesehubierecelebradoalefectolleva
implcitalacondicindenoafectarlacantidaddecerealnecesariaparaelconsumointerno
delapoblacindelpas.Hayenestounaparticularyobviaaplicacindelviejoprincipiode
derechorecibidoexpresamentepornuestroordenamientopositivo,constitucionalylegal
queprohbeperjudicarodaaraotros: "alterumnonlaedere" (vern74,textoynotas

p.450

286288).Enestecasoparticular,los"terceros"ylos"otros"estnrepresentadosporel
"pueblo",porlapoblacinengeneral.
(1415)Ensentidoconcordante:SayagusLaso,tomo2,pgina447.
(1416)Vaseprecedentemente,n7,textoynotas69y70.
(1417)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1418)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas314315.Heredia
tambinllegaalamismaconclusinquedoyeneltexto,peroutilizandootrosargumentos
("Contralor...",pgina87).
(1419)Heredia:"Contralor...",pgina64.
(1420) En sentido concordante: Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pgina288;SayagusLaso,tomo1,pgina471.Engeneral,aundentro
del derecho administrativo, la nocin de "recurso" se inspira en la que al respecto
suministraelderechoprocesal;vaselaconstructivaobradeIbezFrocham:"Tratadode
losrecursosenelprocesocivil",pginas9395.
(1421)SayagusLaso,tomo1,pgina470.
(1422)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina169.
(1423)SayagusLaso,tomo1,pgina471,n299.
(1424)Actualmente rigeeldecreto n1759/72,ysusmodificatorios,reglamentario del
decretoleyn19549/72.Hoyrigeeldecreto1883/91.
(1425) En igual sentido: Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pginas293294.
(1426)GarridoFalla,op.cit.,pgina294.
(1427) As lo disponen los dos ms recientes proyectos de ley de procedimiento
administrativo:paralaprovinciadeBuenosAires,preparadoenelao1961porelInstituto
deDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasy
SocialesdeLaPlata,dirigidoporelDr.BartolomA.Fiorini,artculo17;paralaprovincia
deCrdoba,redactadoenelao1963porelDr.GuillermoAlbertoSaravia,artculo79.Lo
mismodisponelaleyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode1958,
artculo 69. En igual sentido: Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pgina293.
(1428)Aslodisponeeldecretoreglamentarion1759/72,artculos77y15.Actualmente
rigeeldecreto1883/91.

p.451

(1429) Transcribo un correcto dictamen sobre este punto, tomado de un expediente

administrativo,dondeelletradoqueloescribisostienelaexactaposicinjurdica:"Seor
SecretarioGeneral:Estaasesoratienereiteradamentedictaminadoquelapublicidadesde
la esencia del rgimen republicano de gobierno y la no vista al interesado, de las
correspondientes actuaciones administrativas, slo se justifica en los expedientes
reservados porrazndelamateria,oenlosqueexistiendootrostercerosinteresados,el
conocimientodelasactuacionespuedesignificarventajaindebidaparacualquieradeellos.
Esascircunstanciasnosedanenelcasodeautos,porloquecorrespondeaccederalo
solicitado por el recurrente. Asuntos Legales, 27 de mayo de 1962. Anbal Eugenio
Soraburu.AbogadoJefeAsuntosLegales.Dictamenn1004/62".
(1430)VaseelconstructivotrabajodeAgustnA.Gordillo:"Lavistadelasactuacionesen
el procedimiento administrativo", publicado en "Estudios de Derecho Administrativo",
pginas89109,BuenosAires1963,dondeanalizatodoloatinenteala"publicidad"delas
actuacionesadministrativas,einclusoquactuacionespodrndeclararse "reservadas" o
sea "secretas" por la Administracin. El proyecto de ley sobre procedimiento en la
AdministracinPblicaparalaprovinciadeBuenosAires,preparadoporelInstitutode
DerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasy
Sociales de La Plata, que dirige el Dr. Bartolom A. Fiorini, declara que para los
interesados y sus letrados "no habr actuacin o informe secreto", salvo que una ley
expresamentedispongalocontrario(artculo16).Vase:NlidaRaquelAgero:"Lavistade
lasactuacionesenlaley19549 ydecreto1759/72",en"RevistaArgentinadeDerecho
Administrativo",n4.
(1431) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 237, pginas 193 y
196197,inre"S.A.Ca.AzucareradelNorte".Adems:AgustnA.Gordillo:"Laapertura
apruebaenelprocedimientoadministrativo",en"RevistadeAdministracinPblica",n1,
BuenosAiresabriljuniode1961,pgina45.
(1432)Gordillo:"Laaperturaapruebaenelprocedimientoadministrativo",citadoenla
nota precedente, pginas 46, 48 y 49. Adems, vase mi trabajo "La garanta de libre
defensaylainstanciaadministrativa",en"JurisprudenciaArgentina",tomo221974,notaa
fallo.
(1433)HugoAlsina:"Tratadotericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",tomo
1,pgina561,nota41;RafaelBielsa:"Cuestionesdejurisdiccin.Accionesyrecursos",
pgina25,BuenosAires.
(1434) Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la organizacin administrativa",
pginas191192.
(1435)Bielsa:"Cuestionesdejurisdiccin.Accionesyrecursos",pgina26.
(1436)GarcaTrevijanoFos,pgina191.Enconcretoparaelrecursojerrquico:Bielsa:
"Cuestiones de jurisdiccin", pgina 26, y "El recurso jerrquico", pginas VIII y X;
Marcelo M. Pearson: "Del recurso jerrquico", pginas 16 y 19. Despus de muchas

p.452

vacilaciones, Fraga seresuelve porlatesis de quela "decisin" recada enunrecurso

administrativo no tiene carcter jurisdiccional ("Derecho Administrativo", pginas
804807).Conrelacinalrecursojerrquiconieganquela"decisin"recadaenelmismo
tenga carcter jurisdiccional: Villegas Basavilbaso, tomo 2, pginas 244245; Fiorini:
"RecursoJerrquico",pginas1718,BuenosAires1963;Diez:"Elactoadministrativo",
pginas3839.
(1437) En efecto, en el considerando primero de dicho decreto se dice as: "Que es
necesariodarlamayoramplitudycertezaalasgarantasjurisdiccionalesenlaesferadela
Administracin Pblica dentro del sistema constitucional, tanto para los administrados
como para los funcionarios pblicos". El actual decretoley sobre procedimiento
administrativo(n19549/72),ensuexposicindemotivos(cap.IV,ltimoprrafo),ysu
decretoreglamentarion1759/72,art.99,aceptanlaexistenciadeactosadministrativosde
tipo"jurisdiccional".Verdecreton1883/91.
(1438)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina171.
(1439)Vernmero18,textoynota119.PeroesajurisprudenciadelaCorteSuprema,en
cuantolimitalaprocedenciadelrecursoextraordinarioalosactosadministrativosdetipo
"jurisdiccional",noesaceptable:talrecursodebeadmitirsecontratodoactoadministrativo,
jurisdiccionalono,quevulnereunagarantaconstitucional.Vern280,textoynotas.
(1440)Enidnticosentido:Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina808;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas471472y473474;Bielsa:"El
recursojerrquico",pgina45.
EnEspaa,sobrelabasedeuntexto positivo,quenoexisteentrenosotros,losautores
discutensielderechoarecurrirdebeonodiferenciarsedelderechodepeticionar.Sibien
GarridoFalla,argumentandoconuntextolegal,consideraquetaldiferenciaexiste,Jess
GonzlezPrezsostienelocontrario,oseaqueel recurso esunaconcretamanifestacin
delderechodepeticinreconocidofundamentalmenteenelartculo21delFuerodelos
Espaoles(vaseaGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo3,pgina
24,textoynota).Ennuestropas,dondenoexisteeltextolegalqueinvocaGarridoFalla,
laraznesttotalmenteafavordelaexpresadatesisdeGonzlezPrez.
(1441)SayagusLaso,tomo1,pgina473,nota2;AgustnA.Gordillo:"Elrecursode
revocatoria en el procedimiento administrativo nacional. Aspectos de trmite", en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,captuloI,pgina27,seccindoctrinaria.
(1442)Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina55.
(1443)Actualmenteelordenamientojurdiconorequierequesepromuevaelrecursode
revocatoria como previo al jerrquico (decreto n 1759/72, art. 89). Ver el decreto n
1883/91.
(1444)Paraelsistemaquerigeactualmente,verart.84ysiguientesdeldecreto1759/72.
Verdecreton1883/91.

p.453

(1445)Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos administrativos", pginas

339340.
(1446)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina808;SayagusLaso,tomo1,pgina472.
(1447) Fiorini, refirindose al recurso jerrquico, despus de expresar que el Poder
Ejecutivo debe revisar los actos de los rganos inferiores impugnados por los
administrados,agregatextualmente:"Nopuedetampoconegarseaestafuncin,porqueel
recursoseinterpongafueradetrmino,pueselinviolablederechociudadanodepeticionar
nopuedeserdesconocidosocapadehaberserecurridofueradeuntrminodeterminado"
("Elrecursojerrquico",pgina55).Estaltimaafirmacinnocondiceconlaindiscutible
potestaddePoderEjecutivopara"reglar"todoloatinenteafuncionesque,desdeelpunto
devistaconstitucional,lecorrespondenenformaexclusivaporintegraropertenecerala
"zona de reserva de la Administracin" (ver los nmeros 167 y 223). En la especie
tratarasedelareglamentacindelmodooformaenquelosadministradospodrnejercitar
suderechoaquelaAdministracinPblicareveaactosdictadosporellaenejerciciodesus
propiasyexclusivasfunciones,alavezquetratarasedeunaautolimitacindesuspropias
atribuciones por parte de la Administracin Pblica. Esa potestad de reglamentacin
constituye, en lo administrativo, unaexpresin del "principio" constitucional, de orden
general,encuyomritonoexistederechoalgunodecarcterabsoluto,cuyoejerciciono
puedarazonablementesometerseaplazosdeterminados.
(1448) En el orden nacional, actualmente existe plazo para interponer el recurso de
revocatoria(decreton1759/72,art.84).Vereldecreton1883/91.
(1449)Enigualsentido:SayagusLaso,tomo1,pgina472.
(1450)Sobrerecursode "apelacin",verdecreton1759/72,arts.8788.Verdecreton
1883/91.
(1451)Enconcordanciaconloqueexpresoeneltexto:Bielsa:"Elrecursojerrquico",
pginas9899.Sobrerecursode"queja",vanselosarts.71y72deldecreto1759/72.Ver
eldecreton1883/91.
(1452)Enlaactualidadhllasereglado.Vernotaanterior.
(1453) Los supuestos en que procederan el recurso de mera apelacin jerrquica y el
recursojerrquicopropiamentedicho,sonenrealidadlosmismos,segnresultadelartculo
1deldecreton7520/44.Ladiferenciaesteneltrmiteoprocedimientoaseguirencada
unodeesosrecursos.Vanselosartculos87y88deldecreton1759/72.Verdecreton
1883/91.
(1454)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pginas459 y463;
LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pginas
373374.

p.454

(1455) Disiento, entonces, con Pearson, quien afirma que la creacin del "recurso
jerrquico" por una ley (lato sensu) es lo nico que obliga a la Administracin a
pronunciarse. "La falta de ley que lo imponga, agrega, reduce la figura a la simple
reclamacin jerrquica que no determina ninguna clase de deber para el rgano
administrativo;podronoentraraconsiderarlasolicituddelparticularodelagentedela
Administracin,segnseasudiscrecionalvoluntad"(MarceloM.Pearson:"Delrecurso
jerrquico",pginas1718,BuenosAires1954).Enlaactualidadexisteunplazodentrodel
cuallaAdministracinPblicadeberesolverelrecursode apelacin (decreto1759/72,
artculo87,inc.a.).Verdecreton1883/91.
(1456)Actualmenteexistenesosplazos(verdecreto1759/72,arts.87,inc.a.,y91).Verel
decreton1883/91.
(1457)Lodichoeneltextonoobstaaque,comoocurreenalgunosordenamientoslegales
vg. en el decreto nacional n 1759/72, art. 87, junto al "recurso jerrquico", exista
tambinelrecursodemeraapelacinjerrquica,queentoncesestarasimismo"reglado",
aunqueloscasosenquesteprocederadiferirandelosdelrecursojerrquico.
(1536) En cierta oportunidad el recurso jerrquico fue desestimado porque quien lo
promovieraunapersonaqueactuabacomo"denunciante"deunafirmadeplaza,alaque
aqulleatribualacomisindeirregularidadesenunamateriaque,auncuandosehubiere
aplicadouna"multa"alpresuntoinfractor,aldenunciantenolecorrespondaparticipacin
alguna en dicha multa. La denuncia fue desestimada, y a raz de ello el denunciante
promovieserecursojerrquicoqueserechaz.Respectoaestascuestiones,puedeverseel
trabajodeAgustnA.Gordillo:"Elinterslegtimoenlosrecursosadministrativos",en
"Revista Argentina de Ciencia Poltica", n 4, juliodiciembre de 1961, pgina 257 y
siguientes,BuenosAires.
(1537)Paraloquedebeentendersepor"derechosubjetivo"e"interslegtimo",puede
verse mi "Tratado del Dominio Pblico", n 162; Giorgio Jellinek: "Sistema dei diritti
pubblicisubjettivi",Milano1912;OttoMayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,
pgina 132 y siguientes, Paris 1903; J. Dabin: "El derecho subjetivo", Madrid 1955;
Gordillo,Agustn:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina80ysiguientes;Fritz
Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina139ysiguientes;AdolfoMerkl:
"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina171ysiguientes;JosGascnyMarn:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina162ysiguientes;ErnstForsthoff:
"Tratado de Derecho Administrativo", pgina 263 y siguientes; Cino Vitta: "Diritto
Amministrativo",tomo1,pgina102ysiguientes;FrancescoDAlessio:"Istituzionidi
dirittoamministrativo",tomo1,pgina168ysiguientes;GuidoZanobini:"Corso...",tomo
1,pgina168ysiguientes.
(1538)Actualmentedecreto1759/72ymodificatorios.Vaseeldecreton1883/91.
(1539) En la actualidad esa cuestin hllase contemplada en el art. 2 del decretoley
19549/72;eneldecreto9101/73yeneldecretoley20261/73.

p.455

(1540)Eldecreto9101/72establecequactosquedanexcluidosdelrecursojerrquico.
Para"procedimientoadministrativo"antelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,
vaselaordenanzan23438,del10deoctubrede1975.
(1541)PietroBodda:"Appuntidigiustiziaamministrativa",pgina26;MarcelloCaetano:
"Manualdedireitoadministrativo",pgina708;ArnaldodeValles:"Elementididiritto
amministrativo", pgina 238, n 294; Aldo M. Sandulli: "Manuale di diritto
amministrativo",pgina474.
(1542)Vanselosrecaudosacumplirenlosrespectivosescritos,exigidosactualmentepor
eldecretoley19549/72yporsudecretoreglamentarion1759/72.Vaseeldecreton
1883/91.
(1543)Actualmenterigeeldecreton1759/72,art.94ysiguientes;adems,ahoranose
exigelapreviareconsideracin(art.89).Vaseeldecreton1883/91.
(1544)Sustituidoporeldecretoreglamentarion1759/72,art.31ysiguientes.Vaseel
decreton1883/91.
(1545)Vaseprecedentemente,n43.
(1546)Vasen43,textoynotas8688bis.
(1547) Tnganse presentes las disposiciones del decretoley 19549/72 y de su decreto
reglamentario1759/72.Vaseeldecreton1883/91.
(1548)Enlaactualidadelrecursode"revocatoria"noesnecesariocomoprevioalrecurso
jerrquico.Verdecreton1759/72,art.89.Perotodolodichoeneltexto,enbasealhoy
derogadodecreto7520/44,sobreesa"revocatoria"previa,valelapenamantenerloenesta
terceraedicindellibroporqueexplicalasituacinqueexistialrespectoantesdelactual
decreto1759/72.Estopuedefacilitarestudiosposteriores.Vaseeldecreton1883/91.
(1549)Dichodecreto2126/61fuesustituidoporeldecreton1759/72,art.94ysiguientes
y89.Vaseeldecreton1883/91.
(1550) En la Administracin se ha entendido que el cargo "inmediato inferior" a
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado,correspondealoscargosdedirector
generaloequivalente.
Gordillorecuerdaelantecedentedequeenelmemorndumconqueseacompaabael
proyectodelactualdecreton2126/61,elevadoalPoderEjecutivoporlaProcuracindel
Tesoro, autora del mismo, se deca precisamente que ese cargo "inmediato inferior" a
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado,correspondegeneralmentealoscargos
dedirectorgeneraloequivalente(AgustnA.Gordillo:"Elrecursoderevocatoriaenel
procedimiento administrativo nacional. Aspectos de trmite", captulo III, punto 5, en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina28,seccindoctrinaria).
Enbasealoqueantecede,yaloexpresadoeneltexto,enlaprcticaadministrativa,
cuandolaresolucinimpugnadaemandeunsecretariodeEstado,seresolviquecontra

p.456

esa resolucin corresponda un recurso jerrquico directo, sin necesidad de la previa

interposicindelpedidoderevocatoriaaquehacemencinelartculo2,inciso3,del
decreton7520.Enigualsentidoseresolvienelcasodeunaresolucindictadaporel
director nacional de Aviacin Civil, a quien se consider autoridad superior de la
AdministracincentralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisterio
oSecretaradeEstado.
(1551) En idntico sentido: Agustn A. Gordillo: "El recurso de revocatoria en el
procedimientoadministrativonacional.Aspectosdetrmite",captuloIV,puntob.,nmero
10,en"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina30,seccindoctrinaria.
(1552)Estasolucin omissomedio concuerdaconlaestructurayconelprocedimiento
instituido expresamente por el propio decreto 2126/61. En efecto: ste autoriza la
promocindelrecursojerrquicoanteelPoderEjecutivo,desdeluegoenforma"directa",
lo que, en ciertos casos, tambin tendr lugar omisso medio; ejemplo: al promoverse
directamenteelrecursojerrquicocontraladecisindeun"directorgeneral"seprescinde
deunsuperiorjerrquicointermedio:elsubsecretariodelMinisteriooSecretaradeEstado
respectivos,pueselrecursosepromueveanteel PoderEjecutivo,queslocomprendeal
Presidenteyalministro(vern173),yeventualmentealsecretariodeEstado,perode
ningnmodoalsubsecretario.
(1553) En la actualidad, para todo lo relacionado con el recurso de revocatoria o
reconsideracin,yconlosrecursoscontradecisionesdeentesautrquicos,vaseeldecreto
n1759/72,arts.84,89,94ysiguientes.Vaseeldecreton1883/91.
(1554)Decreton1759/72,art.90.Vaseeldecreton1883/91.
(1555)Todas estas cuestiones hansidosensatamente analizadas porlaProcuracindel
TesorodelaNacinenunconstructivodictamendel28dejuliode1961,inre"Expte.n
8658/960. Domingo Terrenzi. Recurre de hecho c/ resolucin n 1080/61 porque se le
denegaraelrecursojerrquico.MinisteriodeEconoma".Enigualsentidosepronuncila
ProcuracindelTesoroeneldictamendel6demayode1963,inre"Expte.n1872/63.
CompaaStandardElectricArgentinarequierequelaSecretaradeIndustriayMinera
eleve al Ministerio de Economa un expediente en que se interpuso recurso jerrquico
contraunaresolucindeaqulla.MinisteriodeEconoma".
Hubocasosenque,contraloresueltoporuna"SecretaradeEstado",elrecursojerrquico
queseinterpusofuepresentadodirectamente enelrespectivo Ministerio;peroentales
supuestoselMinisterioremitilasactuacionesala"SecretaradeEstado"correspondiente
paraqueledieretrmitealrecurso.
(1556)Enigualsentido:Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina29.
(1557)Fiorini:"RecursoJerrquico",pginas4344;Gordillo:"Elrecursoderevocatoria
en el procedimiento administrativo nacional. Aspectos de trmite", captulo VI, en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina30,seccindoctrinaria.

p.457

(1558)Jurdicamente,elsupuestoindicadoeneltextoesperfectamenteposible,puescabe
advertirqueladenegacin tcita yladenegacin expresa deunamismacuestinnose
excluyenentres.ComolodicelaleydeprocedimientoadministrativodeEspaa(del17
dejuliode1958,artculo94,inciso2),"ladenegacinpresuntanoexcluireldeberdela
Administracindedictarunaresolucinexpresa".
(1559)Enidnticosentido:Gordillo,trabajocitadoenlanota410,captuloVII,letrab.
Paraigualsolucinencasoscomoelindicadoeneltexto,vase:GeorgesVedel:"Droit
Administratif",pgina363,Paris1961.
(1560) Acerca del "orden pblico" y su vinculacin con las normas administrativas, y
respectoalanaturalezadestas,vaseeln61delapresenteobra.Tampocolasleyes
procesales civiles ocomerciales son,porprincipio, de ordenpblico (Alsina:"Tratado
tericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",tomo1,pginas5356,Buenos
Aires1941).
(1561)AslosostuvolaProcuracindelTesorodelaNacin("Dictmenes",tomo68,
pgina123).
(1562)AgustnA.Gordillo,trabajocitadoenlaanteriornota410,captuloVI.Adems,del
mismo autor, vase: "El inters legtimo en los recursos administrativos", en "Revista
ArgentinadeCienciaPoltica",n4,BuenosAires,juliodiciembrede1961,pgina264.
(1563)Paracorroborarlodichoeneltexto,bastarcontranscribirlassiguientespartesde
undecretodelPoderEjecutivoquehizolugaraunrecursojerrquico:
"Decreton3660.BuenosAires,10demayode1963.
"VistoelrecursojerrquicointerpuestopordoaRosaHerediacontralaresolucinn
521/961delDirectorGeneraldelRegistroNacionaldelasPersonas,...Considerando:
"Que dicho recurso ha sido interpuesto en tiempo hbil, puesto que no consta en las
actuacionesque,ensuoportunidad,sehayanotificadoalainteresada,enlaformaque
corresponde,laresolucinnmero377/953queanulsulibretacvica,cuyosecuestrose
produjoconanterioridad,porloquedebeestarsealafechaenquelarecurrenteexpresaque
tuvoconocimientodelaresolucin,habindosededucidoentrminolosdemsreclamos;
"Que,aunsupuestalaexistenciadedudasobreelparticular,seradejusticiaybuena
poltica administrativa optarporlainterpretacin conducentealaadmisindelrecurso
jerrquicocomounamejorgarantadelatuteladelosadministradosfrentealEstado;...
(Fdo.)GuidoE.Rauch.("BoletnOficial",28demayode1963)".
(1564)Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina55.
(1565)VaseeldictamendelaProcuracindelTesorodelaNacin,del28dejuliode
1961, inre "Expte. n8658/960. Domingo Terenzi. Recurre dehecho c/ resolucin n
1080/61porqueseledenegaraelrecursojerrquico.MinisteriodeEconoma",dondese
tomaronencuentadichassituaciones.

p.458

(1566)Los"ministerios"acuyombitojurisdiccionalpertenezcaunasecretaradeEstado,
noson"superioresjerrquicos"destas,sino"coordinadores"desuaccin.Deacuerdocon
laderogadaleydeministeriosn14439,losministerios,conrelacinalassecretarasde
Estado,eran"coordinadores",peronosuperioresjerrquicos.
(1567)Constitucinactual,art.103.
(1568) Vanse los arts. 71 y 72 del decreto n 1759/72. Tngase presente el decreto
1883/91.
(1569)Decreton1759/72,art.90.Durantelavigenciadeldecreton7520/44,ladoctrina
estim que la remisin de las actuaciones al superior deba efectuarse con carcter
"urgente"(Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina30).Vaseeldecreton1883/91.
(1570)LaProcuracindelTesorodelaNacinsehabaexpedidoenelsentidodeltexto.
Vase el dictamen del 6 de mayo de 1963, in re "Expediente n 1872/63. Compaa
Standard Electric Argentina requiere que la Secretara de Industria y Minera eleve al
MinisteriodeEconomaunexpedienteenqueseinterpusorecursojerrquicocontrauna
resolucindeaqulla.MinisteriodeEconoma".
(1571)Ensentidoconcordante: Bielsa: "Elrecursojerrquico", pgina104.Asimismo,
tngasepresenteelart.111deldecreton1759/72.Vaseeldecreton1883/91.
(1572)Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina30;Bielsa:"Elrecursojerrquico",pgina
105.
(1573)Enigualsentido:Bielsa:"Elrecursojerrquico",pgina105.
(1574)Refirindoseala"audienciadelinteresado",diceGarridoFalla:"setratadeun
principio universalmente admitido, sobre todo en materia de expedientes correctivos o
disciplinarios;lostribunalesinglesesloconsideranunaexigenciadela naturaljustice,y
nuestroTribunal Supremo hablade un principio general dederecho.Porlodems, la
jurisprudenciadelTribunalSupremoenqueseconsagracomotrmiteesencial,cuyafalta
viciaelexpedienteadministrativo,esabrumadora"("Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina260,Madrid1956).
(1575)Esecriterioesmantenidoenelactualdecretoleydeprocedimientoadministrativo,
n19549/72,art.1,incisoc.,yensudecretoreglamentarion1759/72,art.81.Vaseel
decreton1883/91.
(1576)Decreton1759/72,art.90,modificadoporeldecreto1744/73.Vaseeldecreton
1883/91.
(1577)Constitucinactual,art.103.
(1578)Enigualsentido:Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina57.Enciertaoportunidad,
empleadosdelaDireccinGeneraldelRegistroNacionaldelasPersonas,porrazonesque

p.459

ellosconsideraronpertinentesperoqueelautordelapresenteobra,queenlaespecieactu
comoabogadopatrocinantedelaciudadanaseoritaHeredia,considererrneas, manu
militarilesecuestraronlalibretacvicaalaexpresadaciudadana;posteriormente,yenbase
aloexpresadopordichosempleados,laDireccinGeneraldelRegistrodelasPersonas
dispusolaanulacindeesalibretacvicayladelainscripcindelaciudadanaenelpadrn
respectivo.Todoesoseefectu sinaudiencia delainteresadaysinintervencin dela
justicia.AntelanegativadeldirectorgeneraldelRegistrodelasPersonasarestituirla
libretacvicasecuestradayaincluirnuevamentealainteresadaenelpadrncvico,se
planteunrecursojerrquico,quefueresueltoporelPoderEjecutivo,quien,alhacerlugar
almismo,dejsinefectolaanulacindelempadronamientoquehabadispuestoelRegistro
NacionaldelasPersonasyordenquesteleexpidiesealainteresadaunanuevalibreta
cvica.Comoseadvierte,la "decisin" deesterecursojerrquico,apartedeextinguirel
acto recurrido, tuvo por efecto sustituirlo totalmente. El decreto del Poder Ejecutivo
Nacionalqueresolviesterecursopuedevrseleenel"BoletnOficial"del28demayode
1963,pgina6,inre"Decreton3660.RosaHeredia".
(1579)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina270y272273.
(1580)Vaseloqueexpuseenlosnmeros118121.
(1581)Vaselaprimeraedicindeestaobra,tomo1,pgina718.
(1582)Enlaactualidadrigeeldecretoleyn19549/72,cuyoart.12habladela "fuerza
ejecutoria"delactoadministrativo.Vaseeldecreton1883/91.
(1583)Vaseeln240,notas345,345bisy346.Losautoresquenieganquela"decisin"
queresuelveunrecursojerrquicotenganaturaleza"jurisdiccional",procedenasenvirtud
de su concepto sobre acto jurisdiccional, concepto que considero equivocado por las
razonesqueyaexpres(vaseeln18,nota120).
(1584)Enlaactualidad,sobre"silencio"delaAdministracinPblica,vaseelart.10del
decretoley19549/72yelart.91desudecretoreglamentarion1759/72.Adems,tngase
presente el art. 28 del expresado decretoley, referente al "amparo por mora de la
Administracin".Vaseeldecreton1883/91.
(1585)"EnmuchasocasioneslaAdministracinperjudicamsalciudadanoconsusilencio
que con su actuacin, porque dejar sin resolver un pedimento es peor que rechazarlo;
cuando un reclamo es resuelto negativamente, el ciudadano puede ocurrir contra esa
negativaanteeljuezcorrespondiente,perocuandonoesresuelto,elperjudicadoqueda
impotente, sin remedio alguno" (Carlos H. Pareja: "Curso de Derecho Administrativo
TericoyPrctico",tomo1,pgina374,Bogot1939).
(1586) Vase: Seabra Fagundes: "O contrle dos atos administrativos pelo poder
judiciario",pgina138,n71,RiodeJaneiro1941;SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,
pgina222.

p.460

(1587)"SilaleytoleraseestapasividaddelaAdministracin,elloentraaraelabandono
delos derechos de los particulares, puesto quelaAdministracin podra prcticamente
desconocerydesviaresosderechosconnegarsearesolversobrelosmismos,estoes,con
guardarsilencio.Deestaformanoexistiranactosimpugnablesysecerraraelaccesoala
va jurisdiccional" (Antonio Royo Villanova: "Elementos de Derecho Administrativo",
tomo1,pgina109,Valladolid 1948).Ensentidoconcordante: GeorgesVedel:"Droit
Administratif",pgina363,Paris1961.Puedeversemsadelante,nota440,letraj.,pginas
758759.Vase:JessGonzlezPrezyFranciscoGonzlezNavarro:"Rgimenjurdico
de las administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn", pgina 20 y
siguientes,Madrid1993,CivitasS.A.
(1588)Vaseprecedentemente,n7.
(1589)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina435.
(1590)RoyoVillanova:"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina108.
(1591) Fraga: "Derecho Administrativo", pgina 250; Diez: "El acto administrativo",
pgina204.
(1592)"JurisprudenciaArgentina",1961IV,pginas3032,considerando6(fallodeljuez
Dr.AlbertoR.H.Gartland,alresolverfavorablementeunaaccindeamparocontrala
inerciaadministrativaparadictarresolucinenunexpedientesobrejubilacin).
(1593)"Delordenamientojurdicosurgeaslaexistenciadeunaobligacinjurdicadel
funcionarioargentinodeactuarconrazonabilidad"(JuanF.Linares:"Poderdiscrecional
administrativo",pgina162),obligacinexpresamenteaplicablealEjecutivo,paraquien
existe la "obligacin de actuar con razonabilidad en toda la escala de la jerarqua
administrativa"(Linares,op.cit.,pgina164).
(1594) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 245, pginas 351 y
358359.
(1595)Por considerar que contiene conceptos tiles, transcribo a continuacin, lo que,
comorespuestaalosinterrogantesdeltexto,expuseenlaprimeraedicindelapresente
obra:
Enlossupuestosmencionadosprecedentemente(serefiereadichosinterrogantes),sila
AdministracinPblica,apesardelainsistencia delinteresado, no"decide"elrecurso
jerrquicodentrodeunlapsorazonable,eladministrado,medianteunaaccindeamparo
puedeobligaraquelarespectiva "decisin" seadictada.Concurrentodoslosrequisitos
necesariosparalaprocedenciadetalaccin(a).El"amparo"aladministradoquiebraaqu
lainerciadaosadelaadministracin.
La doctrina est conteste, en general, en la procedencia del amparo ante el silencio
prolongadodelaAdministracin(b).Tambinloestlajurisprudencia(c).Elloseexplica,
porcuantola"accindeamparo"tieneunantecesorconelquepresentaidentidaddefines:
el"writofmandamus"delderechonorteamericano(d).

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El "amparo" nosloprocedefrentea actos delaAdministracinPblica,sinotambin

parasalvar"conductasomisivas"deella(e);valedecir,procedeinclusocontra"omisiones"
delaAdministracinPblica,contrasuinercia,contrasushechosnegativos,contrasus
abstencionesquecausenlesinjurdicaaladministrado(f).
Para la procedencia del amparo contra actos de la Administracin Pblica, tanto de
acuerdoaladoctrinacomoalajurisprudencia,debenconcurrirlosdossiguientesrequisitos
esenciales:
a)QueelderechoqueresultelesionadoporelsilenciodelaAdministracinPblicatenga
origenofundamento"constitucional"(g).
b) Que para la proteccin de ese derecho ahora lesionado por el silencio de la
AdministracinPblica,elordenamientojurdiconohayaprecisadooinstituidootravade
impugnacin(h).
Ambosrequisitosconcurrenenestecaso:
1) El carcter "constitucional" del derecho lesionado es evidente, pues el "recurso
jerrquico"noimplicasubstancialmenteotracosaquelareglamentacin,dentrodelmbito
administrativo, del derecho de peticionar a las autoridades, que es de expreso origen
constitucional(artculo14delaConstitucinNacional).
2) La inexistencia de otra va de impugnacin es tambin obvia, pues si el recurso
jerrquicopudoserpromovidoes,precisamente,porquealrespectonoexistaotrocamino
legalparaenjuiciarelactoquemediantelserecurre(vaseloqueexpuseeneln256).
Peroapartedelascondicionesqueanteceden,paralaprocedenciadelaaccindeamparo
encasoscomostosesindispensablenosloquelaAdministracinPblicahayaincurrido
en "silencio"; es menester, adems, que ese estado de "silencio", inercia, pasividad o
abstencin,tengaunamnimaduracindeterminada.Culesestaduracin?Slopuede
decirse que dicho "silencio", para dar lugar a acciones, debe exceder de un lapso
"razonable". Establecer cundo ha de entenderse que el silencio de la Administracin
Pblicaseprolongaporunplazoqueexcedelorazonable,esunacuestinquemuchas
vecesdependedelcriteriopersonaldelintrpreteyotrasvecesdelandoledelacuestin
dequesetrate.
Cuandolacuestinenqueseproduzcael"silencio"delaAdministracinPblicanoverse
concretamente sobre un "recurso", sino sobre peticiones de orden general, el "plazo
razonable" lgicamentepuedetenerunaduracinmayor.As,enelcasodeunapeticin
formuladaaunadministradordelaAduana,seestimqueeltranscursodeochomesesde
silenciooretardoporpartedelmismojustificabaelamparosolicitadoporelrecurrente(i).
Enotraoportunidad,arazdequeelInstitutoNacionaldePrevisinSocialyahabatardado
msdecuatroaosyochomeseseneltrmitedeunajubilacin,sinhaberdictadoanla
resolucindefinitiva,elmagistradointervinientemanifest"queesobvioafirmarqueese
prolongadolapsoesmsqueprudencial,dentrodelcual,porarduoycomplejoquefuereel
casoaresolver,debidictarselapertinenteresolucin"...."alnohaberlohecho,sehan
violadolosartculos14y18,Const.Nac."(j)
Pero tratndose especficamente de un "recurso jerrquico" y no de una peticin
formulada por otra va, considero que puede estimarse que ha transcurrido un plazo
"razonable",cuandohayanpasadotresmesesdesdequelasactuacionescorrespondientesal
recursojerrquicoquedaronencondicionesdequesedictela "decisin" definitiva.Sin

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duda,steesunplazoexcesivamenteamplio,perolosugieroporquearmonizaconlos
plazos "bsicos" contenidos en normas anlogas para situaciones equivalentes. As, el
CdigodeProcedimientosenloContenciosoAdministrativodelaProvinciadeBuenos
Aires,alosefectosdelaaccincontenciosoadministrativa,consideraalaAdministracin
Pblicaincursaen"retardacin"sihantranscurridodosmesesdesdequelaAdministracin
debidictarlapertinenteresolucindefinitiva;trtasedelplazo "bsico" quealefecto
establece el citado Cdigo de la provincia de Buenos Aires (artculo 7 ). La ley de
procedimiento administrativo de Espaa fija ese plazo "bsico" en tres meses (k). En
Franciaeseplazo"bsico"esdecuatromeses,deacuerdoalartculo3delaleydel17de
juliode1900(l).
(a) "Muy especialmente cuando las normas sobre procedimiento no contienen
disposiciones que fijen plazos para dictar determinadas resoluciones o expedirse sobre
pretensionesarticuladasporlosinteresados,larmoraenemitirladecisinsueleoriginar
perjuicioyquedarsinmediosdereparacin.Esevidente,entonces,queelamparoest
llamadoallenaresalaguna,provocandoladecisinpostergadaoelactoomitido"(Germn
J.BidartCampos:"DerechodeAmparo",pgina212,BuenosAires1961).
(b)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina251.
(c)"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina172;"JurisprudenciaArgentina",1961IV,
pginas3032.
(d) Csar Enrique Romero: "Estudios de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional",
pginas188y189,Crdoba1961;AlfredoOrgaz:"Elrecursodeamparo",pgina56,
BuenosAires1961;BartolomA.Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,
pgina948."Mandamus"eselautoemitidoporlostribunalesparaquelaAdministracin
cumplaconloqueenformailegalseniegaahaceryquecorrespondeasudeberocargo
(Romero,op.yloc.cit.).Encambio,el "writofcertiorari" esunaordendeuntribunal
superiorauninferiorparaqueleenveuncasoarevisin(DunhanyKurland:"Elseor
magistrado",pgina196).
(e)Romero:"EstudiosdeCienciaPoltica....",pginas189190y198.
(f)Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,pgina951;GuillermoBecerra
Ferrer: "Naturaleza y presupuesto del recurso de amparo", pgina 11, Crdoba 1960,
UniversidadNacionaldeCrdoba,yen"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina89,
seccin doctrinaria; Instituto Argentino de Estudios Legislativos: "Anteproyecto de ley
sobreaccindeamparodelosderechosygarantasconstitucionales",artculo1,incisob,
en "Jurisprudencia Argentina", 1960VI, pgina 3, seccin doctrinaria; Bidart Campos:
"Derechodeamparo",pginas207y212.
(g)Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,pgina947,punto2;Segundo
V.LinaresQuintana:"AccindeAmparo",pgina68,BuenosAires1960y"Tratadodela
CienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pgina373;Romero:"EstudiosdeCiencia
Poltica...", pginas 197198;Orgaz: "Elrecursode amparo", pginas 5657;Jos Luis
Amadeo: "Interpretacin jurisprudencial del amparo y su inclusin en constituciones
provinciales",en"JurisprudenciaArgentina",1961II,pgina548;JuanFranciscoLinares:
"Los derechos protegidos por el recurso de amparo", prrafo final del mismo, en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,seccindoctrinaria,pgina38.
(h)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo247,sentenciadepginas11,

p.463

40,514y718,tomo250,pginas154y162163;Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"La
Ley", tomo 93, pgina 955; Becerra Ferrer: "Naturaleza y presupuestos del recurso de
amparo",pgina13,yen"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina90,puntob.,seccin
doctrinaria; Segundo V. Linares Quintana: "Accin de Amparo", pgina 69; Jos Luis
Amadeo: "Interpretacin jurisprudencial del amparo y su inclusin en constituciones
provinciales",en"JurisprudenciaArgentina",1961II,pgina548;JuanFranciscoLinares:
"Los derechos protegidos por el recurso de amparo", prrafo final del mismo, en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,seccindoctrinaria,pgina38.Adems,vaseCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo257,pgina125.
(i)"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina172.
(j)"JurisprudenciaArgentina",1961IV,pgina31.Elmagistradoconsider,adems,que
esainterminable tramitacin administrativa, quepodraprolongarse sinedie,fatalmente
desembocaraenunaevidente"denegacindejusticia",puesnootracosasignificaprivara
un ciudadano de la posibilidad de ejercer los recursos legales, vindose en esa forma
despojadodelderechodedefenderseenjuicio,violndoseentonceselartculo18dela
ConstitucinNacional(pgina31).
(k)LeydeprocedimientoadministrativodeEspaa,del17dejuliode1958,artculo94,
inciso1.
(l)Vase:GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina363,Pars1961.
(1596)VaseellibrodeHoracioD.CreoBay:"AmparopormoradelaAdministracin
Pblica",BuenosAires1989.
(1597) Cita de Fernando Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pgina303.
(1598)Entalsentido,vanse:AgustnA.Costa:"Elrecursoordinariodeapelacinenel
procesocivil",pginas182185,BuenosAires1950;ManuelM.IbezFrocham:"Tratado
delosrecursosenelprocesocivil",pginas201202,BuenosAires1963.
(1599)Costa,op.cit.,pgina183.
(1600)GarridoFalla,enlosubstancial,sepronunciaensentidoconcordantealindicadoen
el texto, o sea que en la resolucin de recursos administrativos no es admisible la
reformatio in peius ("Rgimen de impugnacin de los actos administrativos", pgina
301303ynota44).Elmismoautor,ensu"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo3,
pginas121122,desdeelpuntodevista "objetivo",rechazala reformatioinpeius enel
procedimientoadministrativo,aduciendoparaellointeresantesargumentosde"hecho".
(1601)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina106.
(1602) En sentido concordante: Fiorini: "Recurso Jerrquico", pginas 4748 y 56. No
obstante,alpedidopreviode "revocatoria" debeasignrseleefectossuspensivosdelacto
impugnado,porque,apartedequeeneseestadoelactocontinabajolacustodiadelrgano
queloemiti,estenlasposibilidadesdesterechazarlarevocatoriaenformainmediata
(Fiorini,op.cit.,pgina47).

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Enalgunospases,comoenEspaaporexpresadisposicindelaley,lainterposicinde
cualquier recurso, salvo en los casos en que una norma establezca lo contrario, no
suspender la ejecucin del acto impugnado (artculo 116 de la ley espaola sobre
procedimiento administrativo de1958).Encambio, enEstadosUnidosdeAmrica, de
acuerdoala AdministrativeProcedureAct,laejecucindelactoimpugnadose suspende
mientrassetramitaelrecursojerrquico(JohnClarkeAdams:"Elderechoadministrativo
norteamericano",pginas5556,BuenosAires1964,Eudeba).
(1603)Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas129130.
(1604)Actualmente,respectoal"silencio"delaAdministracin,vaseeldecretoleysobre
procedimientoadministrativo,n19549/72,art.10.
(1605) Actualmente, las "omisiones" pueden ser suplidas mediante el recurso de
"aclaratoria"(decreton1759/72,art.102).Elrecursode"revisin"sedaahoraparaotros
supuestos(art.22deldecretoley19549/72).Vaseeldecreton1883/91.
(1606)Estetextohllasederogadoporelart.820delCdigoProcesalCivilyComercial
delaNacin.Insistoenqueenlaactualidadlas"omisiones"puedensubsanarsemedianteel
recursode"aclaratoria"(decreto1759/72,art.102).Vaseeldecreton1883/91.
(1607)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina453;tomo248,
pginas516518;tomo246,pgina269;tomo250,pgina272;tomo255,pgina354;
tomo277,pginas474ysiguientes.Enconsecuenciadeello,laCorteSupremaconsider
que la decisin de los rganos administrativos respecto de derechos comunes
fundamentales,comorespectoalaaplicacindesancionespenales einclusodemultas
impuestas a particulares que constituyen un supuesto de sancin penal, pueden ser
"ejemplo"deejerciciodefacultadesjudiciales(tomo255,pginas354y357).Encambio,
considerquenotienencarcterjudicialyque,portanto,noautorizanenestoscasosel
recurso extraordinario: la calificacin disciplinaria de la conducta observada por los
empleadospblicos,eneldesempeodesusfunciones(tomo240,pginas453455);la
resolucindelConsejoDirectivodelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenos
Airesquedenegalrecurrenteelderechoalegadoporstedeeximirsedelaspruebasde
eficienciafijadasparaoptaraunactedrauniversitaria(tomo248,pginas516518);las
decisiones atinentes a la provisin de ctedras universitarias (tomo 246, pgina 269).
TambindeclarlaCorteSupremalaimprocedenciadelrecursoextraordinariocontrauna
resolucin administrativa, cuando para el caso la ley prev un recurso
contenciosoadministrativo (tomo 250, pginas 272275). Pero, sin perjuicio de lo
expresado en el texto, cabe advertir que la Corte Suprema admiti la procedencia del
recursoextraordinariocontraactosadministrativosquevulnerabanelderechodereunin:
tratbase de resoluciones del Jefe de Polica de la Capital Federal que denegaron
arbitrariamenteelpermisorespectivo("Fallos",tomo190,pginas101104,ytomo207,
pginas251256;adems,vaseprecedentemente,n253,punto4).
(1608)Ensentidoconcordante:Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas130133;"Derecho
Administrativo",tomo4,pginas323y504,y"CuestionesdeJurisdiccin.Accionesy

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recursos",pgina149,nota.Enesteltimolugar,diceelautorcitado:"Ladistincinentre
sentencia o auto judicial y resolucin administrativa, a los efectos del recurso
extraordinario,enelsentidodeadmitirlonicamentecontralosprimeros,seraarbitrariay
opuestaalpropiofindeesemediodeproteccinconstitucional".Yluego,refirindosealas
resoluciones de la Corte Suprema que establecen que los funcionarios u rganos
administrados han de estar autorizados por "ley" para el ejercicio de las respectivas
funcionesdenaturalezajudicial,dicedichoautor:"Afortioriprocedeelrecursocuandose
tratadereglamentosquesonleyesensentidomaterial"(pgina149,citada).
(1609)Enigualsentido:Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina19.
(1610)Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas125127.Acercadelaaccinjudicialcontra
actosadministrativos,vaseeldecretoley19549/72,art.23ysiguientes.
(1611)Vaseeln71.
(1612)Constitucinactual,art.75,incs.12y32.
(1613)CorteSupremadeJusticia delaNacin,"Fallos",tomo6,pginas 264y271,
sentenciadel13deoctubrede1868.
(1614) Actualmente el legislador hizo uso de sus atribuciones y fij dicho plazo. Ver
decretoley19549/72,exposicindemotivoscap.IIyart.23ysiguientes.
(1615) En la actualidad rige el decretoley sobre procedimiento administrativo, n
19549/72, su decreto reglamentario n 1759/72 y sus modificatorios, que derogaron y
reemplazaronaldecreto7520/44.Vaseeldecreton1883/91.
(1616)Actualmenteexisteeseplazo:60das(art.91deldecreton1759/72).Vaseel
decreton1883/91.
(1617)Actualmenterigeeldecreton1759/72,art.3,segundaparte.Vaseeldecreton
1883/91.
(1618)Finalmente,otradeficienciaactualdelrecursojerrquicoenelordennacionalderiva
deldecreton2126/61,queenpartemodificaldecreton7520/44.Aqueldecreto,al
referirse al recurso de revocatoria previo, dice que ser resuelto por las autoridades
superioresdelasentidadesdescentralizadasyporlosfuncionariosdelaAdministracin
centralconjerarqua "inmediatainferioraladesubsecretariodeMinisteriooSecretara
deEstado" (prrafoprimero);elprrafosegundodedichotextoestablecequecontralas
decisiones de los funcionarios de "jerarqua superior de cada departamento"
corresponder el recurso jerrquico, etc. Todo esto es motivo de confusiones para el
pblico,pueslageneralidaddelaspersonasignora,ynotieneporqusaberlo,culesson
losfuncionarioscontalocualjerarqua.Esosdetalles,porconstituircuestionesdeorden
"interno",seconocen dentro delaAdministracin,dondelosfuncionariosquelodeseen
puedendisponerdelosdistintosescalafonesyconsultarlos,elementosalosquegranparte
delpbliconotieneacceso.Ladudaquetodoestoocasionaestangrande,quesehandado

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casosenqueunmismorecurso,paraquenodejaredequedarradicadodondeendefinitiva
correspondiere,fuepresentadosimultneamenteantedosotresfuncionariosdedistintas
reparticiones. Se hace necesario, entonces, que todo esto quede expresado, no como
actualmente,sinoenformaclara,precisa,medianteunanomenclaturaconcretaalalcance
detodos,esdeciralalcancedelageneralidaddelaspersonas.Sisedeseajuridizarla
Administracin,hayquecomenzarporutilizarexpresionescomprensiblesenlasnormas
queregulenlasrelacionesentrelaAdministracinylosadministrados.
(1619)"Eampopularemactionemdicimus,quaesuumiuspopulituetur"("Digesto",libro
47, ttulo 23, ley 1). "Llamamos accin popular la que ampara el derecho propio del
pueblo".(LaversinespaolacorrespondealaobradeIldefonsoL.GarcadelCorral:
"Cuerpodelderechocivilromanoadobletexto,traducidoalcastellanodellatinopublicado
porloshermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo3,pgina720,Barcelona1897).
(1620)Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina529,tercera
edicin;Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina87.Adems,puedeverse:
Bielsa:"CuestionesdeJurisdiccin.AccionesyRecursos",pgina63ysiguientes.
(1621)Presutti,op.cit.,tomo1,pgina529;Fragola,op.cit.,pgina87.
(1622)Presutti,op.cit.,tomo1,pgina528,n199;Fragola,op.cit.,pgina87,n37.
(1623)Paratodalaproblemticarelacionadaconlaaccinpopularennuestroderecho,
vansemissiguientestrabajos:"Delfinesotoninasyaccinpopular(notaafallo)",en"El
Derecho",23deagostode1983;"Nuevamenteacercadelaaccinpopular.Prerrogativas
jurdicas.El`intersdifuso",en"ElDerecho",29denoviembrede1983;"Lalegitimacin
enlasaccionescontraelEstado",en"LaLey",23dejuniode1986,yen"Anales"dela
AcademiaNacionaldeCienciasMoralesyPolticas,tomoXV1986,BuenosAires1987,y
"Laaccinpopular",en"LaLey",11agosto1993.
(1624)Tngasepresentelaley16986,deoctubrede1966,sobreaccindeamparo,yel
artculo43delaConstitucinNacionalvigentedesdeelao1994.