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EXCEPCION-Rediseo
INTERIOR-Condicionamiento
material
de
acto
DERECHO
CIVILES
EN
DE
DE
EN
ESTADOS
DE
la
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCIONNaturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional
CONTROL JURIDICO POR LA CORTE CONSTITUCIONALMecanismos diferentes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal y material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Determinacin expresa de objeto de control
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Carcter formal y material
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Concepcin actual y funcin
JUSTICIA CONSTITUCIONAL-Finalidad
ACTO ACLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurdico material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carcter formal
y material segn lnea jurisprudencial
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO Y DE
DESARROLLO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCIONCarcter formal y material
De la Carta Poltica se infiere la competencia de la Corte Constitucional
para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los
decretos legislativos declaratorios de los estados de excepcin como de los
decretos legislativos de desarrollo. Tal competencia es corroborada adems
por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea Nacional
Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepcin por el
que opt el constituyente de 1991; por la regulacin que aqul hizo de la
naturaleza, lmites y sistema de control del estado de conmocin interior; por
la naturaleza jurdica del decreto declaratorio de tal estado de excepcin y
por la concepcin actual de la jurisdiccin constitucional y de su funcin.
INTERIOR-
autntica
de
la
DE
CONMOCION
INTERIOR-Presupuestos
DECLARACION
valorativos
DE
CONMOCION
INTERIOR-Presupuestos
INSTITUCIONAL-Indole
sistemtica
MUNICIPIO-Importancia
ALCALDIA-Importancia/ALCALDE-Importancia funcional
ALCALDE-Amenaza por grupos armados irregulares
DE
CONMOCION
DECLARACION DE CONMOCION
teleolgica con causas de perturbacin
INTERIOR-Medidas
INTERIOR-Conexidad
SENTENCIA
en el proceso de Revisin Constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11
de agosto de 2002 Por el cual se declara el Estado de Conmocin Interior.
I. ANTECEDENTES
El 12 de agosto de 2002 el Presidente de la Repblica remiti a la Corte el
Decreto 1837 del 11 de agosto de este ao para su revisin constitucional.
II. TEXTO DEL DECRETO REVISADO
A continuacin se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a
revisin:
DECRETO 1837
11/08/2002
por el cual se declara el Estado de Conmocin Interior.
El Presidente de la Repblica de Colombia, en ejercicio de las
facultades que le confiere el artculo 213 de la Constitucin Poltica, y
CONSIDERANDO:
Que la situacin de inseguridad del pas se torna cada da ms crtica y son ms
frecuentes, despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las
violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del Derecho
Internacional Humanitario;
Que la Nacin entera est sometida a un rgimen de terror en el que naufraga la
autoridad democrtica y hace cada vez ms difcil y azarosa la actividad productiva,
multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas;
Que esos infames ataques contra el pueblo de Colombia tienen su origen principal en la
accin de bandas armadas, organizadas y financiadas al amparo del lucro gigantesco
que les proporciona su participacin directa y creciente en los delitos del narcotrfico,
el secuestro y la extorsin fuentes principales de esta tragedia colectiva y su causa
eficiente ms prxima y decisiva;
Que es ineludible tomar medidas inmediatas para prevenir actos de terrorismo
semejantes o peores a los que para sorpresa del mundo entero se han presentado
durante las ltimas semanas en diferentes lugares del pas, as como la amenaza a que
est sometida nuestra democracia por los actos de coaccin de que vienen siendo
vctimas los mandatarios locales y nacionales y sus familias en todo el pas;
Que el poder financiero casi inagotable de estos grupos los hace ms temibles por su
capacidad tecnolgica creciente para el terror, su desprecio a los valores ms
DECRETA:
Artculo 1. Declarar el Estado de Conmocin Interior en todo el territorio nacional,
por el trmino de noventa (90) das calendario, contados a partir de la vigencia del
presente decreto.
Artculo 2. Al Congreso se le presentar una exposicin amplia y detallada de las
razones que justifican esta declaratoria.
Artculo 3. A la honorable Corte Constitucional se enviarn, para su examen, los
decretos legislativos que se expidan al abrigo y como consecuencia de esta declaracin.
Artculo 4. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedicin.
Publquese y cmplase.
Dado en Bogot, D.C, a 11 de agosto de 2002.
ALVARO URIBE VELEZ
El Ministro del Interior,
Fernando Londoo Hoyos.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Mara Carolina Barco Isakson.
El Ministro del Interior encargado de las funciones del Despacho del Ministro de
Justicia y del Derecho,
Fernando Londoo Hoyos.
El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico,
Roberto Junguito Bonnet.
La Ministra de Defensa Nacional,
Martha Luca Ramrez de Rincn.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Carlos Gustavo Cano Sanz.
El Ministro de Comercio Exterior encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Desarrollo Econmico,
Jorge Humberto Botero Angulo.
El Ministro de Minas y Energa,
Luis Ernesto Meja Castro.
El Ministro de Comercio Exterior,
Jorge Humberto Botero Angulo.
La Ministra de Educacin Nacional,
Cecilia Mara Vlez White.
La Ministra del Medio Ambiente,
Cecilia Rodrguez Gonzlez-Rubio.
El Ministro de Salud encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo
y Seguridad Social,
Juan Luis Londoo de la Cuesta.
El Ministro de Salud,
Juan Luis Londoo de la Cuesta.
La Ministra de Comunicaciones,
Martha Helena Pinto de De Hart.
El Ministro de Transporte,
Andrs Uriel Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
Mara Consuelo Arajo Castro.
IV. PRUEBAS
forma inmediata la grave alteracin del orden pblico que vive el pas y evitar
la extensin de sus efectos.
Expresa que la seguridad es un valor jurdico fundante, en cuanto es una
condicin para que de los dems pueda predicarse su existencia y asegura que
pese a que la justicia es la pauta axiolgica por antonomasia de lo jurdico, si
falta la seguridad no puede entablarse una discusin sobre lo justo o lo injusto
que aparezca en el horizonte de las relaciones sociales.
En el referido documento se afirma cmo los dos mil muertos de las torres
gemelas de Nueva York desencadenaron un conflicto poltico y militar de gran
magnitud y el terror invadi la conciencia colectiva. As mismo, recuerda los
atentados dirigidos contra el Presidente de la Repblica durante su campaa
presidencial y las limitaciones que la violencia impuso no slo a la referida
campaa sino a los candidatos al Congreso de la Repblica, pues muchos de
ellos tuvieron que mudar su residencia y otros fueron secuestrados por grupos
alzados en armas.
Aduce que actualmente siguen privados de la libertad una ex candidata a la
Presidencia de la Repblica, el gobernador del departamento ms poblado del
pas, un ex ministro y varios congresistas. El secuestro de varios congresistas
-segn afirma- ha conducido a que los dems deban tomar medidas de
seguridad que los alejan del contacto con la gente, destruyendo todo vnculo
democrtico.
En su exposicin relata las amenazas ejercidas contra varios alcaldes del sur
del Huila, las cuales se han extendido por todo el territorio nacional, e
inclusive la presin que se ha ejercido tambin sobre sus familias; las
amenazas contra funcionarios de las alcaldas, pasando posteriormente a las
acciones que se han ejercido contra los concejales, los gobernadores y los
diputados de las asambleas departamentales.
Asegura que hace pocos das 25 diputados de todo el pas, en nombre de los
dems, pidieron al Gobierno que les extendieran las medidas de proteccin
que adoptaron para los alcaldes, los concejales y los gobernadores.
Manifiesta que no es posible sealar en detalle la intensidad de las amenazas
propuestas contra las autoridades democrticas y resalta el secuestro de la
hija menor de un alcalde, hecho que fue utilizado para presionar la renuncia
de su padre y de los dems servidores.
Por otro lado, dice que esa avalancha de terror est indisolublemente ligada al
poder del dinero, que el lavado de activos nutre de recursos el crimen y que el
fenmeno del narcotrfico, a pesar de no ser nuevo, ha llegado a consolidar un
poder que representa un riesgo imprevisible e inminente para el Estado y sus
habitantes. Afirma tambin que la internacionalizacin del terrorismo
colombiano ha permitido una evolucin tecnolgica sorprendente y en
extremo peligrosa y que muestra de ello son las armas utilizadas el pasado 7
de agosto.
Asevera que la reaccin contra tales actos debe ser inmediata y que por tal
motivo se recurri al estado de conmocin interior. Dentro de ese orden de
ideas se tom la decisin de fortalecer las fuerzas armadas y de polica para
garantizar el orden y la paz.
Como sustento probatorio de lo afirmado, hace entrega de los informes
preparados por distintas instituciones que corroboran la grave situacin de
orden pblico que vive el pas y aclara que hay temas confidenciales que no
pueden entregarse para evitar filtraciones (fls. 77 a 82).
Anexa la siguiente documentacin:
1.1. Oficio suscrito por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante el cual remite en medio magntico informacin sobre los servidores
de la Administracin de Justicia afectados con amenazas terroristas de las
FARC-EP (fl. 9 del cuaderno de pruebas) durante el ao 2001 y entre enero y
julio de 2002. De tal informacin hace parte la que se consigna en el
siguiente cuadro esquemtico:
Homicidios
2001
6
2002
1
Secuestros y
retenciones
2001
2002
6
4
Heridos
2001
2
2002
2
500
400
300
Total
200
ISA
Otras
100
0
2001
2002
2002
8.831
Terrorismo
2001
12.744
2002
7.500
Secuestro
2001
8.936
2002
4.129
Extorsin
2001
4.672
2002
3.628
Derechos
Humanos
2001
2002
1.217
623
Hay que anotar que estas cifras presentan imprecisiones frente a los datos
suministrados por la Fiscala General de la Nacin.
1.5. El Director Ejecutivo de la Federacin Colombiana de Municipios,
Gilberto Toro Giraldo, anexa una relacin de alcaldes asesinados y
amenazados de los 1.098 municipios y distritos con que cuenta actualmente
el pas (fls 54 a 67 del cuaderno de pruebas).
De uno de los cuadros suministrados se desprende que en el 2001 fueron
asesinados 6 alcaldes y en el 2002 8.
1.6. El Asesor del Ministro del Interior, Honorio Miguel Henrquez Pinedo,
presenta los siguientes documentos.
1999
179
59
2
6
2000
281
140
2
5
8
2001
193
41
9
5
4
4
1
2
3
2002
212
20
77
32
7
15
1
9
9
4
3
8
248
448
260
4
2
5
1
1
2
1
413
l) Informe sobre los delitos que en los aos 2001 y 2002 se han cometido
contra alcaldes, diputados, miembros y ex miembros del Congreso y
concejales (fls. 178 a 213 del cuaderno de pruebas).
La informacin reportada, correspondiente al ao 2001 y al perodo
comprendido entre enero y julio de 2002, es la siguiente:
Respecto de los alcaldes:
Homicidios
Secuestros
2001
6
15
2002
8
15
Homicidios
2001
2
Secuestros
2002
No se suministr
informacin
18
esa
Homicidios
Secuestros
2001
8
5
2002
2
1
Homicidios
Secuestros
2001
24
24
2002
41
19
DETALLE
Gastos de Personal
1999
1,232.6
2000
1,444.3
2001
1,660.4
2002
1,767.4
Gastos Generales
Transferencias
Total funcionamiento
Inversin
553.3
364.0
2,150.0
397.9
590.1
404.1
2,438.5
425.6
738.8
448.1
2,847.3
730.2
615.1
394.7
2,777.2
615.7
TOTAL PRESUPUESTO
2,547.9
2,864.2
3,577.6
3,392.9
APORTES DE LA NACIN
(Miles de millones de pesos)
1999
2000
2001
2002
1,267.1
1,420.3
1,519.6
1,642.3
Gastos Generales
280.5
314.3
376.3
383.5
Transferencias
287.6
289.3
332.0
317.4
1,835.2
2,023.9
2,228.0
2,343.1
44.1
37.0
119.4
100.2
1,879.3
2,060.9
2,347.3
2,443.3
Total funcionamiento
Inversin
TOTAL PRESUPUESTO
POLICIA
DAS
TOTAL
1,767.4
1,642.3
129.3
3,539.0
Gastos Generales
615.1
383.5
21.9 1,020.5
Transferencias
394.7
317.4
10.3
722.3
2,777.2
2,343.1
161.4
5,281.8
615.7
100.2
7.5
723.3
3,392.9
2,443.3
168.9
6,005.1
DETALLE
Gastos de Personal
Total funcionamiento
Inversin
TOTAL PRESUPUESTO
MILITARES
A123-03.doc
1.8. Informe con carcter reservado enviado por la Polica Nacional sobre los
hechos de orden pblico ocurridos el 7 de agosto del ao en curso.
1.9. La Ministra de Defensa, Marta Luca Ramrez de Rincn, enva a la Corte
en medio magntico e impreso los documentos que a continuacin se
relacionan, cuya reserva es solicitada en atencin a que tienen que ver con la
seguridad y defensa nacional. Teniendo en cuenta lo anterior se acepta tal
pedimento y slo se har una alusin a los mismos:
a) Gastos en defensa y seguridad en Colombia.
b) Presupuesto de la Fuerza Pblica 1990-2002.
c) Informe sobre la ayuda y cooperacin internacional proveniente de
gobiernos y agencias internacionales que durante los ltimos dos aos han
recibido las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. Igualmente informacin
en medio magntico, elaborada por el Departamento Administrativo de
Seguridad -DAS-, sobre la ayuda y cooperacin internacional que ha recibido
durante los ltimos aos
d) Informe sobre los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002.
e) Relacin sobre proyectos registrados por la cartera de Defensa relacionados
con la capacidad operativa y la modernizacin de su equipamiento
correspondiente a los aos 2002 y 2003, as como las partidas de inversin
asignadas a los mismos.
f) Cuadros comparativos de acciones delictivas y terroristas desde enero de
2001 hasta la fecha.
g) Cuadros con las cifras de civiles asesinados durante los aos 2001 y 2002,
detallados por departamentos, municipios, fecha y autor.
De los datos suministrados se extracta que en el ao 2001 resultaron 2.088
civiles asesinados, de los cuales 1.060 se atribuyen a la subversin y 1.028 a
las AUC. En lo que va corrido de 2002, se registraron 1.002 asesinatos, de los
cuales 693 son atribuibles a las FARC y al ELN.
h) Cuadro sobre las masacres y vctimas correspondiente a los aos 2001 y
2002, detallados por departamentos, municipios y autor.
i) Cuadro con las cifras de ataques a poblaciones, especificado por
departamentos, municipios, fecha y autor, correspondiente a los aos 2001 y
2002.
Del cuadro se desprende que en el 2001 se presentaron 39 ataques y 27 en el
2002.
Respecto de los datos contenidos en este cuadro, se advierte una diferencia
mnima en relacin con los datos suministrados por el Ministerio del Interior.
j) Relacin de los miembros del Ejrcito Nacional muertos y heridos por
minas y explosivos durante los aos 2001 y 2002.
k) Informacin, detallada por departamentos, municipios y autor, sobre el
nmero de secuestrados durante los aos 2001 y 2002.
Verificados los datos, se observa que durante el ao 2001 fueron secuestradas
3.041 personas, de las cuales 266 son atribuibles a las AUC, 922 al ELN y
851 a las FARC. En el perodo comprendido entre enero y julio de 2002 se
registraron 1.738 secuestros, de los cuales se les imputan 107 a las AUC, 472
al ELN y 511 a las FARC
l) Relacin de funcionarios pblicos que permanecen cautivos desde 1996 a la
fecha, detallada por departamentos, municipios, fecha y autor.
m) Relacin del nmero de extorsiones registradas por departamentos,
municipios y autor, para los aos 2001 y 2002.
Vas y puentes
Acueductos
Torres de telecomunicaciones
derribadas
2001
80
0
5
2002
170
10
45
1.10. Oficio suscrito por el Fiscal General de la Nacin (E), Gustavo Morales
Marn, mediante el cual enva informacin relacionada con:
a) Delitos de narcotrfico, secuestro y extorsin cometidos en el pas a partir
del 1 de enero de 2001 hasta la fecha.
b) Vctimas presentadas con ocasin de la accin de grupos armados ilegales a
partir del 1 de enero de 2001 hasta la fecha. Informacin detallada por
ciudades.
c) Obstculos que se han presentado y que eventualmente han impedido la
efectividad de la poltica relacionada con la lucha contra el lavado de activos
y la extincin del derecho de dominio.
Hay que anotar que aunque inicialmente a tal informacin no se le haba dado
el carcter de reservado, el Secretario General de la Presidencia de la
Repblica la envi en el sobre contentivo de la informacin que tiene tal
restriccin con el argumento de que se trata de informacin reservada por
razones de seguridad nacional.
De acuerdo a lo anterior, la Corte considera necesario darle tal carcter y por
ello, aunque han sido analizadas y evaluadas por la Sala, no se har un
resumen sobre su contenido.
Terrorismo
2001
2002
14.045 8.444
Secuestro
2001
2002
9.917
4.897
Extorsin
2001
2002
5.757
4.488
2001
Canceladas
1.613
Vigentes
2.566
2002
Canceladas
Vigentes
1.595
2.033
7 Sobre este tpico en el salvamento de voto se afirm: ...as las cosas, es decir, en la forma
esquemtica que corresponde a un enfoque o examen general o de conjunto de la estructura de la
Constitucin, resulta no menos evidente que los casos en los cuales no es al Congreso, sino al
Presidente de la Repblica, a quien corresponde cumplir a veces funciones legislativas, son casos
que se salen de ese marco general de la organizacin estructural del Estado. O, dicho en trminos
ms adecuados, dentro de la hermenutica jurdica que tiene principios de secular vigencia que no
son solamente para interpretar y aplicar las leyes comunes, sino que tambin y con no menor
razn son utilizables en la interpretacin de la ley de leyes, esos casos constituyen verdaderas
excepciones al principio general de que es al Congreso al que corresponde dictar las leyes. Por lo
cual son de estricta interpretacin y de aplicacin restringida y deben reunirse de manera
inequvoca e indubitable las circunstancias o condiciones o presupuestos a los cuales hayan
subordinado por el constituyente tales excepciones. Porque el rompimiento del orden
constitucional en virtud del cual se confiere al Ejecutivo una funcin de legislador, debe tener una
justificacin evidente que no se deduce sino de las condiciones en la cuales se confieren al
Presidente de la Repblica unas facultades que se salen del orden general de la organizacin del
Estado.
8 Frente a este punto indic el salvamento: Ni en el estado de sitio, menos en el de emergencia,
puede haber actos discrecionales, omnmodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar
arbitrariamente; todos los actos del Ejecutivo deben sujetarse a la Constitucin y a la ley por
graves que sean las situaciones que se trate de remediar; el estado de derecho as lo exige; la
invocacin a actos de poder discrecionales del Presidente es un recuerdo obsoleto del absolutismo
monrquico que la democracia ha hecho desaparecer. Si el artculo 122 exige motivar la
declaracin de emergencia, no es un acto discrecional. Si la Corte no analiza los motivos de la
emergencia y los encuentra reales, cmo puede cumplir la funcin que el confa la Carta sobre
que los decretos que dicte el Presidente con fuerza legal tengan relacin directa y especfica con
la situacin que determine el estado de emergencia? Carece de respetabilidad pensar que el
constituyente en Colombia hubiera querido limitar la funcin el control jurisdiccional a una simple
actuacin notarial para lo cual no hubiera sido necesario entregar esa funcin a la ms alta
corporacin judicial integrada por Magistrados que el propio constituyente se esforz en revestir
con la ms absoluta independencia de las otras Ramas del Poder Pblico. El control debe ser, en
consecuencia, integral o no tiene razn de existir. La competencia tiene que ser por aspectos de
forma y de fondo, o la guarda de la Constitucin no es ntegra.
material pues esa y no otra fue la intencin del constituyente al sujetar ese
acto a control constitucional9.
Otro intento de superacin del control formal que la Corte Suprema realizaba
sobre los decretos de declaratoria de estados de excepcin se encuentra en el
salvamento de voto al fallo del 15 de febrero de 1983 (M.P. Luis Carlos
Schica), a travs del cual se declar exequible el Decreto 3742 de 1982, por
medio del cual se declar el estado de emergencia econmica. Los
magistrados Gustavo Gmez Velsquez y Jorge Salcedo Segura plantearon la
contradiccin que se presentaba entre la motivacin enviada al Consejo de
Estado para que rindiera su concepto previo y los considerandos del decreto
pues stos se referan a facultades ms amplias, especialmente en materia
fiscal, que las que en un principio el Gobierno haba aducido como
justificacin de la declaratoria. Se indic en el salvamento de voto que la
Corte Suprema se haba limitado a llevar a cabo una funcin notarial de
verificacin de firmas del Presidente y sus ministros, pero que nunca
emprendi un estudio de fondo de la motivacin, ni mucho menos estableci
su correspondencia con el concepto emitido por el Consejo de Estado. As, lo
que pretendan los magistrados disidentes era sujetar a un control material la
declaratoria de emergencia econmica.
Como puede advertirse, en el rgimen constitucional derogado, si bien se opt
por regular expresamente los estados de excepcin y, mediante reformas
sucesivas, se delinearon claramente el estado de sitio y la emergencia
econmica, tambin es cierto que la regulacin se concentr en las facultades
legislativas excepcionales que se le otorgaban al ejecutivo y formul una
mnima regulacin de los lmites a que se sujetaban esas facultades y de las
instancias de control encargadas de verificar su cumplimiento.
3. Doctrina de la Corte Constitucional sobre su competencia para
pronunciarse acerca de la declaratoria de los estados de excepcin
a. Modelos constitucionales de los estados de excepcin
El derecho es la nica alternativa de vida civilizada. Es el instrumento
normativo con que cuenta el Estado para promover la integracin social,
satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de comportamiento y
decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a realizar los fines que le
9 En el mismo salvamento de voto se soluciona el obstculo relativo a la diferenciacin entre el
decreto que declara el estado de sitio o de emergencia econmica y los decretos subsiguientes
contentivos de las decisiones del ejecutivo destinadas a restablecer el orden. En efecto, ambos
decretos son considerados como legislativos, en la medida que (i) se dictan en uso de las facultades
que la Constitucin anterior otorgaba a Presidente para declarar turbado el orden pblico o
econmico y (ii) traan como consecuencia trascendental de convertir al Ejecutivo en legislador o
facultarlo para expedir normas de carcter objetivo e impersonal.
incumben como organizacin poltica y, por esa va, hacer efectivos los
principios constitucionales y los derechos fundamentales. De all la
interferencia que el derecho ejerce sobre el comportamiento humano y las
relaciones sociales pues, sin desconocer la intangibilidad de aquellos espacios
que slo a la interioridad de cada quien incumben, se trata de orientar la
institucionalidad y el entramado social precisamente a la realizacin de esos
valores, principios y derechos. Desde luego, es una interferencia que est
mediada por las profundas convicciones filosficas, polticas y sociales
imperantes en cada poca y que hacen que el Estado asuma, en cada caso, una
u otra estructura axiolgica y tome un lugar en ese amplio espectro que
conduce desde el autoritarismo hasta el liberalismo.
Pero, no obstante esa interferencia del derecho y la multiplicidad funcional
que le caracteriza, l no siempre est en capacidad de equilibrar las relaciones
sociales de tal manera que sea siempre posible la pacfica convivencia. Desde
luego, se alienta la esperanza que la armona social y poltica se logren pues
es a travs de ellas que debe promoverse la superacin de las limitaciones del
presente y el forjamiento de un futuro viable. Esa pacfica convivencia es el
mundo de normalidad que interfiere el derecho, un mundo cotidiano al que si
bien no son ajenas las tensiones, s se caracteriza por un desenvolvimiento sin
interferencias que le hagan perder su punto de equilibrio.
Con todo, en la vida de los Estados tambin hay lugar para las situaciones
excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en
peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia
democrtica, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurdicos
ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.
Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales
situaciones excepcionales10.
Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparndose en el efecto
vinculante de su ininterrumpida tradicin constitucional, no regulan
expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales.
Es decir, no contemplan un derecho constitucional de excepcin y presumen
que llegada la crisis, los poderes pblicos, fundamentalmente el ejecutivo,
determinarn la manera como se ha de responder.
Slo luego se
desencadenan, si hay lugar a ellos, los eventuales juicios de responsabilidad
por la manera como se manej la crisis.
Otros, como Espaa y Colombia, consagran un derecho constitucional de
excepcin que comprende una regulacin detenida del constituyente y una
regulacin complementaria del legislador. En ella se fijan los presupuestos
para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se sealan los
lmites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se
10 Prez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 2000. Pg.1055 y
ss.
Mara Teresa Garcs, que propuso el siguiente texto para regular la revisin judicial de los decretos
legislativos: Los Decretos que declaren los Estados de Sitio y Guerra, tendrn control
automtico de constitucionalidad. Al da siguiente de su expedicin el Gobierno Nacional los
enviar a la Corte Constitucional para tal efecto. Los decretos expedidos por el Presidente en
desarrollo de la Ley Orgnica del Estado de Sitio sern sometidos a control automtico de
constitucionalidad por parte del Consejo de Estado. Los Decretos Legislativos que expida el
Gobierno Nacional en desarrollo de la Declaratoria del Estado de Sitio, no enmarcados en la Ley
Orgnica o los del Estado de Guerra, sern sometidos a control automtico por parte de la Corte
Constitucional. Cfr. Gaceta Constitucional No. 103 del 20 de junio de 1991, pgina 27.
Como puede advertirse, tanto el Pacto como la Convencin permiten que los
Estados Partes, en situaciones excepcionales, adopten disposiciones que
suspendan las obligaciones contradas en virtud de ellos. No obstante, tanto
aqul como sta condicionan las situaciones excepcionales que permiten la
emisin de esas disposiciones.
As, las situaciones excepcionales se someten a especiales exigencias: Que
tengan la virtualidad de poner en peligro la vida de la nacin y que su
existencia haya sido declarada oficialmente, en el caso del Pacto, o que se
trate de guerra, peligro pblico u otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado Parte, en el caso de la Convencin.
De igual manera, las disposiciones que suspenden las obligaciones contradas
por los Estados Partes se circunscriben a la medida estrictamente limitada a
las exigencias de la situacin, deben ser compatibles con las dems
obligaciones impuestas por el derecho internacional, no deben entraar
discriminacin alguna y no pueden comprender la suspensin de derechos
inalienables.
Por ltimo, es igualmente importante anotar cmo aquellas normas que tienen
el carcter de imperativas en el derecho internacional, pese a no figurar entre
los derechos y las garantas intangibles, tampoco pueden ser inobservadas en
uso de las facultades derivadas del estado de excepcin. As ocurre con el
respeto de la dignidad humana; la prohibicin de la tortura, los tratos crueles y
degradantes, el secuestro y la toma de rehenes y el respeto de las normas del
derecho internacional humanitario19.
Los anteriores criterios permiten llegar a dos conclusiones. La primera, que
tanto el artculo 4 del Pacto como el 27 de la Convencin Americana
contienen previsiones expresas sobre derechos no susceptibles de ser
restringidos por normas dictadas al amparo de los estados de excepcin. La
segunda, que de la observancia de esos instrumentos internacionales se genera
la obligatoriedad de preservar otros derechos y garantas no incluidas de
forma expresa en los artculos citados.
2)) Principios de necesidad y proporcionalidad
El Pacto de Nueva York y la Convencin Americana cualifican la entidad de
la perturbacin que puede dar lugar a la declaratoria de estado de excepcin
por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la clusula de
suspensin de obligaciones convencionales. De este modo, slo se entiende
legtima la proclamacin de un estado de excepcin cuando se encuentra
motivada en una situacin de grave peligro de la vida de la nacin, o, en
trminos de la Convencin Americana, una amenaza la independencia o
seguridad del Estado. Esta exigencia impone que las medidas tomadas bajo el
amparo del estado de excepcin se limiten estrictamente a enfrentar
procedimientos judiciales que ordinariamente son idneos para garantizar la plenitud del ejercicio
de los derechos y libertades a que se refiere dicho artculo y cuya supresin o limitacin pondra
en peligro esa plenitud. Ibdem, prrafos 27 a 28.
19 Sobre este punto en la Observacin General No.29 sobre el artculo 4 del Pacto Internacional,
La Corte Interamericana de Derechos Humanos expuso: La enumeracin contenida en el
artculo 4 de las disposiciones cuya aplicacin no puede suspenderse guarda relacin, aunque no
sea lo mismo, con la cuestin de si ciertas obligaciones en materia de derechos humanos tienen el
carcter de normas imperativas de derecho internacional. El hecho de que en el prrafo 2 del
artculo 4 se declare que la aplicacin de ciertas disposiciones del Pacto no puede suspenderse
debe considerarse en parte como el reconocimiento del carcter de norma imperativa de ciertos
derechos fundamentales garantizados por el Pacto en la forma de un tratado (por ejemplo, los
artculos 6 y 7). Sin embargo, es evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicacin no
puede suspenderse se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca ser
necesario suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de excepcin (por ejemplo, los
artculos 11 y 18). Adems, la categora de normas imperativas va ms all de la lista de
disposiciones cuya aplicacin no puede suspenderse, que figura en el prrafo 2 del artculo 4.
Los Estados Partes no pueden en ningn caso invocar el artculo 4 del Pacto como justificacin de
actos que violan el derecho humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por
ejemplo, la toma de rehenes, la imposicin de castigos colectivos, la privacin arbitraria de la
libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial, en particular la
presuncin de inocencia.
idneamente la amenaza que se cierne sobre el Estado, esto es, que sean
necesarias y proporcionales.
Sobre este aspecto es especialmente relevante el aporte de la doctrina europea,
la cual ha tenido cierto alcance en el mbito interamericano 20. Se considera
desde esta perspectiva que las medidas sern legtimas si (i) no es posible
establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solucin
del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbacin no puede
conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de
excepcin que genere un impacto menor en trminos de proteccin de
derechos y garantas21.
3)) Principio de temporalidad
La especificidad de la aplicacin de las medidas de excepcin trae consigo su
limitada duracin en el tiempo; en este sentido, los instrumentos
internacionales estudiados obligan a los Estados a aplicar dichas medidas slo
por el trmino estrictamente perentorio para superar el hecho que configura la
amenaza a la vida de la nacin. El principio de temporalidad incluye, adems,
la necesidad que los efectos de las medidas excepcionales tambin tengan una
duracin definida22 y que, como consecuencia de este criterio, se reparen los
20 ODonell, David. Proteccin Internacional de los Derechos Humanos. Comisin Andina de
Juristas. pg. 406 y ss.
21 El efecto vinculante de los principios de necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma
esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observacin al artculo 4 del
Pacto Internacional, as: ...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan
la aplicacin del Pacto, conforme a lo establecido en el prrafo 1 del artculo 4, es que esas
disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin. Este
requisito guarda relacin con la duracin, el mbito geogrfico y el alcance material del estado de
excepcin y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razn de la emergencia. La
suspensin de algunas de las obligaciones contradas en virtud del Pacto en situaciones de
excepcin es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en
circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto. Sin embargo, la obligacin
de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias segn las exigencias de la
situacin refleja un principio de proporcionalidad comn a las facultades de suspensin y de
limitacin. Es ms, el solo hecho de que una suspensin permisible de la aplicacin de una
determinada disposicin pueda de por s justificarse por las exigencias de la situacin no elimina
el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa
suspensin son necesarias en razn de las exigencias de la situacin. En la prctica, esto
asegurar que ningn artculo del Pacto, por vlida que sea su suspensin, sea completamente
inaplicable al comportamiento de un Estado Parte. De otro lado, tambin los Principios de
Siracusa sobre las Disposiciones de Limitacin y Derogacin del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, proferidos en el marco de la Comisin de Derechos Humanos del Consejo
Econmico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de
excepcin al sealar, haciendo referencia a las clusulas de limitacin del Pacto Internacional, que
siempre que, conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitacin sea necesaria,
este trmino implicar que la limitacin: a. Se basa en uno de los motivos que justifican las
limitaciones reconocidas por el artculo pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad pblica o
social apremiante; c) Responde a un objetivo legtimo, y; d) Guarda proporcin con este objetivo.
22 Un ejemplo de esta limitacin es la prohibicin de tipificar delitos cuyas penas sean de una
duracin tal que se hagan incompatibles con el principio de temporalidad. Cfr. Comisin
control y luego no vacil en someter esos actos a control judicial. De all que
el actual modelo estatal se caracterice por la desaparicin de los otrora
mbitos absolutos de poder, por la concepcin de un sistema de restricciones
efectivas que lo limitan y por el papel fundamental que en su estructura y
funcionalidad se le reconoce al control pues ste es una manifestacin del
principio democrtico en cuanto afirma la sujecin de los gobernantes a las
reglas de juego bsicas concebidas por los gobernados.
El derecho colombiano no fue ajeno a esa situacin. As, en un primer
momento se acept que el Presidente, cuando haca uso de sus funciones
como Jefe de Estado, profera actos que, aunque tenan consecuencias
jurdicas, posean una motivacin esencialmente poltica, por lo que no podan
ser controlados judicialmente al no ser expresiones de la actividad
administrativa del ejecutivo, sino actos de gobierno fundados en el estudio de
conveniencia y oportunidad que haca el funcionario que los profera.
Luego, a partir de 1975, el Consejo de Estado plante que la totalidad de lo
actos del ejecutivo son susceptibles de control judicial, incluidos los
conocidos como actos de gobierno o actos polticos. Se afirm que si bien
algunos fundamentos de tales actos quedaban supeditados a la
discrecionalidad de la administracin, tal discrecionalidad no era ilimitada
pues estaba supeditada al ordenamiento jurdico33.
En el mismo sentido, en la Sentencia del 5 de agosto de 1982, la Corte
Suprema de Justicia, al reiterar su competencia para conocer del control de
constitucionalidad del decreto que declaraba restablecido el orden pblico,
afirm que los actos de gobierno eran reglados y que por ello estaban sujetos
a control jurisdiccional34. Ese control fue reafirmado cuando declar la
33 En cuanto a los elementos que quedaban sometidos a la discrecionalidad del funcionario y al
carcter relativo de tal discrecionalidad se indic: Hay casos en que es forzoso dejar a la
apreciacin del rgano o funcionario algunos de aquellos aspectos. Unas veces ser la
oportunidad para decidir, facultndolo para obrar o abstenerse, segn las circunstancias; otras, la
norma le dar la opcin para escoger alternativamente en varios formas de decisin; en algunas
ocasiones, la ley fijar nicamente los presupuestos de hecho que autorizan para poner en
ejercicio la atribucin de que se trata, dando al rgano potestad para adoptar la decisin
conveniente. Esto es, que hay facultades administrativas que se ejercen dentro de un cierto
margen de discrecionalidad del funcionario u rgano, dejndole la posibilidad de apreciar, de
juzgar, circunstancias de hecho y de oportunidad y conveniencia, ya para actuar o no hacerlo, o
para escoger el contenido de su decisin, dentro de esos mismos criterios. Pero, en consecuencia,
no hay en el Estado de derecho facultades puramente discrecionales, porque ello eliminara la
justiciabilidad de los actos en que se desarrollan, y acabara con la consiguiente responsabilidad
del Estado y de sus funcionarios. En el ejercicio de la facultad reglada hay mera aplicacin
obligada de la norma: en el de la relativa discrecionalidad, la decisin viene a ser completada por
el juicio y la voluntad del rgano que aaden una dimensin no prevista en la disposicin.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 23 de octubre de 1975.
34 Al respecto indic la Corte Suprema: Pero tanto el acto poltico o de gobierno como el acto
administrativo discrecional, son actos jurdicos. Y en cuanto a la calificacin jurdica del que aqu
se examina, es un decreto legislativo de estado de sitio. Acto de gobierno y acto jurdico no son
incompatibles: simplemente, aqul es una modalidad especial de ste. El poder discrecional o el
poder gubernamental no son poderes arbitrarios o incontrolables jurdicamente sino reglados. De
suyo, el poder es apenas facultad, atribucin o competencia asignada por el orden jurdico,
posibilidad siempre reglada y nunca ilimitada de actuar y de expedir actos con efectos jurdicos
uso de las facultades a que se refieren los artculos anteriores, para que ella
decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Ntese que esta
disposicin se refiere a los decretos legislativos, sin excepcin alguna, que el
Ejecutivo haya dictado al amparo de las facultades sealadas en los citados
artculos constitucionales. Ellas incluyen por supuesto el decreto por medio
del cual declara el estado de conmocin segn autorizacin expresa del
artculo 213 de la Carta.
b) Por otra parte, la Constitucin estableci para esta clase de decretos un
control automtico de constitucionalidad, compatible con la exigencia de
celeridad propia del carcter temporal de los estados de excepcin y sujeto en
todo caso a trminos reducidos y estrictos. No puede aceptarse que el examen
de su exequibilidad quede sometido a un control rogado, al ejercicio de una
accin eventual de un ciudadano y bajo los trminos de un proceso ordinario
de nulidad. An en el caso de los decretos que reglamentan las facultades
excepcionales y que corresponden al Consejo de Estado ese control es
igualmente automtico. En esta materia, bajo ningn supuesto se puede poner
en funcionamiento el control de constitucionalidad por intervencin
ciudadana. Recurdese que el artculo 214.6 autoriza a la Corte para
aprehender de oficio y en forma inmediata el conocimiento de estos decretos
si el Gobierno incumple con su deber de enviarlos para su revisin40.
c) No cabe duda, adems, que el decreto declaratorio del estado de conmocin
interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que
produce innegables efectos jurdicos toda vez que habilita al Presidente de la
Repblica para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar
medidas como legislador extraordinario bajo un rgimen jurdico de
anormalidad. Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmocin
existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango
legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna
ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender
una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitucin ha establecido dos tipos
de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmocin, con
fuerza de ley porque constituyen una auto habilitacin para legislar y los
decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.
d)
Existe adems una inescindibilidad indiscutible entre el decreto
declaratorio del estado de conmocin y los decretos expedidos a su amparo.
40 Cfr. Sentencia C-179-94. M.P. Carlos Gaviria Daz. En este pronunciamiento, al examinar la
constitucionalidad del artculo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepcin, la Corte
reiter el carcter automtico del control de legalidad de estos decretos a cargo del Consejo de
Estado.
En caso de...
Y ese serio peligro debe ser inminente, esto es, no se trata de un peligro que se
plantea como posibilidad prxima o remota para las instituciones, el Estado o
la ciudadana sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier
momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
En tal virtud, si el Presidente establece que la grave alteracin del orden
pblico atenta inminentemente contra la estabilidad de la organizacin
poltica por la que el pueblo colombiano ha optado, o contra la seguridad del
Estado como personificacin jurdica de la Nacin o contra la pacfica
convivencia de los ciudadanos, ese presupuesto se halla satisfecho.
Si bien se trata de un presupuesto valorativo, ello no impide que tal valoracin
sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de determinar como arbitraria
o como fruto de un error manifiesto. Es decir, el hecho que se trate de un
presupuesto valorativo no impide que l se pueda ponderar a partir de las
implicaciones objetivas del presupuesto fctico que gener la declaratoria y
de las necesidades de proteccin que demanden las instituciones, el Estado o
la ciudadana.
En este marco, el presupuesto valorativo del estado de conmocin interior le
impone a la Corte la necesidad de emprender un juicio objetivo de
ponderacin pues se trata de determinar si la valoracin realizada por el
Presidente de la Repblica de la grave alteracin del orden pblico es o no
arbitraria y si en ella incurri o no en un error manifiesto de apreciacin.
Ello es as porque, si bien la Carta le otorga al Presidente la facultad de
valorar el presupuesto fctico, su ejercicio no puede ser fruto de su ms
absoluta discrecionalidad sino que debe ceirse a la naturaleza del instituto
excepcional de cuya declaracin se trata y a la razn de ser que le asiste en la
estructura y funcionalidad del Estado constitucional.
Entonces, este presupuesto valorativo tambin debe someterse a un control
objetivo de constitucionalidad pues al control jurdico le interesa que la
declaracin del estado de excepcin se ajuste a la racionalidad propia de la
juridicidad que la regula.
En otros trminos: El compromiso jurdico del Presidente de la Repblica en
punto de la apreciacin de la alteracin del orden pblico es no forzar la
naturaleza del presupuesto fctico para atribuirle implicaciones que no tiene.
Por ello, la determinacin de si esa apreciacin es arbitraria o de si en ella se
incurri en error manifiesto es la herramienta metodolgica que debe utilizar
el juez constitucional para determinar si el presupuesto valorativo de la
declaratoria del estado de excepcin concurre y si en razn de l tal
declaratoria es compatible con la Carta Poltica.
El decreto 1837 de 2002 cumple con los requerimientos formales exigidos por
el artculo 213 de la Constitucin para los de su clase.
En efecto, el texto del decreto consigna las razones que dieron lugar a la
declaratoria, a modo de considerandos, con lo cual se ajusta al requisito
constitucional que obliga a que decretos de esta categora sean motivados.
Igualmente, lleva la firma del Presidente de la Repblica, de catorce ministros
y de dos ministros encargados de las funciones ministeriales de otras carteras.
De otro lado, en l se indica que el estado de conmocin interior se decreta en
todo el territorio nacional.
Por ltimo, el artculo 1 del decreto, que declara el estado de conmocin
interior, establece el perodo para el cual se declar. Por lo tanto, se ajusta al
trmino lmite de 90 das permitido para el efecto por el artculo 213 de la
Carta Poltica.
E. EXAMEN DE REQUISITOS DE FONDO.
1. El contenido general del Decreto 1837 de 2002
El Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 est integrado por una parte motiva
conformada por mltiples considerandos y por una parte resolutiva
conformada por cuatro artculos. En la parte motiva se hacen afirmaciones
relacionadas con los fundamentos jurdicos del decreto, con sus fundamentos
fcticos, con la valoracin que de ellos realiz el Presidente de la Repblica y
con el juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de polica. Ese
contenido de la parte motiva ser luego confrontado con las pruebas
practicadas por la Corte y sobre l se emprender el estudio de rigor para
determinar la legitimidad o ilegitimidad de la declaratoria del estado de
conmocin interior.
Con todo, aparte de ese contenido, la Corte observa que el decreto es
defectuoso pues est redactado con una serie de afirmaciones generales que
por s mismas carecen de significado jurdico. As, por ejemplo, se utilizan
varias metforas, expresiones adverbiales y adjetivos que, si bien pueden
tener una dimensin poltica o retrica, resultan sustancialmente inidneas
para habilitar al Gobierno para legislar. Estos recursos lingsticos, si bien le
imprimen un particular estilo al decreto, en manera alguna lo fundamentan
pues no se dirigen a la fijacin de los hechos por los que se declara el estado
de conmocin interior, ni a las implicaciones de esos hechos, ni tampoco a la
insuficiencia de las atribuciones ordinarias de polica para conjurarlos.
Una motivacin de esta ndole es irrelevante para efectos de la justificacin de
la declaratoria del estado de conmocin interior pues su validez constitucional
no est condicionada a su contenido retrico sino a la satisfaccin de los
presupuestos materiales fijados por el constituyente. Con todo, no obstante el
carcter irrelevante de ese tipo de afirmaciones, es necesario que la Corte las
identifique pues, pese a que carecen de significado jurdico, existe la
posibilidad que de ellas se deriven medidas que impliquen un riesgo para los
derechos y garantas intangibles durante el rgimen constitucional de
excepcin, como tambin para el normal funcionamiento de los poderes
pblicos. Tal identificacin impide que a su amparo se tomen medidas
excepcionales que estaran desprovistas del fundamento fctico y jurdico
exigido por la Carta.
Del estudio del Decreto sometido a examen, la Corte infiere que las
afirmaciones de contenido exclusivamente retrico o poltico que resultan
irrelevantes para efectos de la declaratoria del estado de conmocin interior
son las que aparecen en los considerandos 2 y 6. De acuerdo con ellas, por
una parte, la Nacin est sometida a un rgimen de terror en el que naufraga
la autoridad democrtica y hace cada vez ms difcil y azarosa la actividad
productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de
compatriotas y, por otra, la situacin de inseguridad ha generado un
deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones
y posibilidades de empleo de la poblacin ms pobre del pas.
As, de acuerdo con la motivacin del Decreto 1837, la perturbacin del orden
pblico en razn de la cual se declar el estado de conmocin interior se
origin en los siguientes hechos:
1. Ataques cada da ms frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones
a sus derechos humanos y a las reglas del Derecho Internacional Humanitario
(considerando 1).
2. Ataques originados por la accin de bandas armadas financiadas mediante
el narcotrfico, el secuestro y la extorsin (considerando 3).
3. Actos de terrorismo (considerando 4)
4. Actos de coaccin a mandatarios locales y seccionales y sus familias en
todo el pas (considerando 4).
5. Conexin de grupos armados ilegales con grupos afines de otros pases
(considerando 5).
6.
Ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales
(considerando 7).
7. Comisin de delitos de lesa humanidad (considerando 7).
8. Amenaza a los legtimos representantes de la democracia regional,
gobernadores, alcaldes, diputados y concejales (considerando 7).
9. Colombia ha alcanzado la cifra ms alta de criminalidad que en el planeta
se registra.
Si se tiene en cuenta que varios de los considerandos citados se refieren a un
mismo hecho generador de la perturbacin del orden pblico, para efectos del
anlisis que debe realizar esta Corporacin, los hechos invocados pueden
organizarse de la siguiente manera:
1.
1.
1.
1.
De las pruebas remitidas se infiere tambin que las autoridades judiciales han
sido sometidas a una fuerte presin para que abandonen sus cargos. En ese
sentido, segn los reportes hechos a esta Corporacin, 482 juzgados se
encuentran bajo situacin de amenaza, 1.928 servidores judiciales han sido
amenazados, 42 juzgados han sido reubicados territorialmente, 177 juzgados
han sido objeto de cierre extraordinario por razones de seguridad o fuerza
mayor y 77 fiscales y 98 jueces han sido amenazados.
Por lo tanto, los actos de coaccin contra mandatarios locales y seccionales y
a sus familias en todo el pas, como legtimos representantes de la democracia
regional y las amenazas dirigidas contra servidores pblicos de la
administracin de justicia, constituyen un hecho que tambin se halla
acreditado.
4) Colombia ha alcanzado la ms alta cifra de criminalidad que en el
planeta se registra
Este hecho fue expresamente invocado por el Gobierno en la motivacin de la
declaratoria de conmocin interior. Teniendo en cuenta esa circunstancia, la
Corte hizo un esfuerzo por demostrar ese hecho en el proceso. Por ello le
solicit al Gobierno la remisin de los elementos de juicio con base en los
cuales hizo esa inferencia y la tom luego como uno de los hechos
generadores de la grave perturbacin del orden pblico.
No obstante, pese al esfuerzo de la Corte, el Gobierno no remiti las pruebas
que se requirieron para la demostracin de tal hecho. Con este proceder, en
relacin con este hecho el Gobierno incumpli el deber que le asiste de
suministrar los elementos de juicio que demuestran sus afirmaciones pues los
motivos invocados deben tener existencia real.
No se discute que Colombia, al igual que otros pases, tiene una alto ndice de
criminalidad. No obstante, no se ha demostrado que esa tasa sea la ms alta
que en el plantea se registra. Ante tal situacin, como se trata de un hecho
que no ha sido probado, la Corte debe excluirlo como motivo de perturbacin
del orden pblico.
3) Conclusin
De este modo, tres de los cuatro hechos generadores de la perturbacin del
orden pblico e invocados por el Gobierno Nacional para declarar el estado de
conmocin interior han sido verificados pues se demostraron con documentos
y cifras que revelan que s han ocurrido en los dos ltimos aos. En relacin
con ellos, como hay una base objetiva, tal declaratoria es legtima.
Ello es as por cuanto se encuentran demostradas mltiples conductas
delictivas imputables a grupos armados irregulares como son los ataques
contra ciudadanos indefensos, las violaciones a sus derechos humanos, la
violacin a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y la comisin de
delitos de lesa humanidad; tambin lo estn los actos de terrorismo y los
ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales y, finalmente,
igual ocurre con los actos de coaccin a mandatarios locales y seccionales y a
sus familias como legtimos representantes de la democracia regional y
tambin a administradores de justicia.
En cambio, el cuarto de los hechos invocados, esto es, que Colombia ha
alcanzado la ms alta cifra de criminalidad que en el planeta se registra, no
est demostrado y por ese motivo la Corte lo excluye como motivo de
perturbacin del orden pblico.
b. Presupuesto valorativo
1) Determinacin
La valoracin realizada por el Presidente de la Repblica sobre la intensidad y
las consecuencias de la alteracin del orden pblico se evidencia en las
siguientes afirmaciones que se hacen en la motivacin del decreto declaratorio
y que se presentan como implicaciones de tal alteracin:
1. La crtica situacin de inseguridad del pas (considerando 1).
2. La amenaza de la democracia (considerando 4).
3. Temibilidad de las bandas armadas por su poder financiero, capacidad
tecnolgica para el terror y desprecio de valores elementales (considerando
5).
4.
Un desafo sin antecedentes propuesto por bandas criminales
(considerando 10).
Para efectos del control correspondiente a este presupuesto, la valoracin
realizada por el Presidente de la Repblica sobre el presupuesto fctico de la
declaratoria de conmocin interior puede formularse de la siguiente manera:
1.
2. Ponderacin
El conjunto de facultades con que cuenta la administracin para mantener y
restablecer el orden pblico, en cuanto condiciones que permiten el normal
desenvolvimiento de la vida en comunidad, es lo que constituye el poder de
polica. ste, si bien como poder primigenio corresponde al Congreso de la
Repblica, remite a unas facultades que en el orden nacional reposan en el
Presidente de la Repblica y tienen dos fundamentos constitucionales. Uno
de carcter ordinario, determinado por el artculo 189.4 de la Carta, y otro de
ndole extraordinaria, determinado por el derecho constitucional de
excepcin.
Ya que el Presidente slo puede ejercer las atribuciones extraordinarias que le
concede el estado de conmocin interior ante la insuficiencia de las facultades
ordinarias de polica para superar la grave perturbacin del orden pblico, l
tiene la atribucin de realizar un juicio sobre la suficiencia de tales facultades
ordinarias. Pero como esa atribucin no es absoluta sino limitada, la Corte, a
travs de un juicio objetivo de ponderacin, debe determinar la razonabilidad
o irrazonabilidad de esa apreciacin del Presidente, esto es, debe establecer si
incurri en una apreciacin arbitraria o en error manifiesto. Tal juicio debe
realizarse partiendo de los hechos que concurren a la configuracin del
presupuesto fctico y de la valoracin presidencial que de ellos se ha hecho y
debe inferirse que las herramientas jurdicas ordinarias con que cuenta el
Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo
deben ser tambin potenciadas.
Hechos como los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los delitos de lesa
humanidad, los actos de terrorismo y los actos de coaccin a mandatarios
regionales y nacionales, en razn del giro cualitativo que en ellos se advierte,
tienen un grado tal de afeccin del orden pblico y de incidencia sobre la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
que no pueden contrarrestarse con el simple ejercicio de las facultades de
polica que ordinariamente le asisten al Presidente de la Repblica.
Esos hechos han resultado tan particularmente lesivos de la estabilidad
institucional que incluso tal entidad ha sido percibida no slo por la poblacin
y la opinin pblica nacionales, sino tambin por la comunidad internacional.
En este sentido, es significativo que la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en razn de la
proliferacin de amenazas contra las autoridades locales, haya urgido al
Estado colombiano adoptar las medidas necesarias y oportunas que
garanticen la vida de los servidores pblicos, la adecuada administracin de
los municipios colombianos, y el acceso de la poblacin civil a las
instituciones y mecanismos de proteccin de sus derechos y libertades
fundamentales46 y que con ocasin de los hechos ocurridos el 7 de agosto de
2002 no slo haya reiterado su preocupacin por la situacin de los derechos
humanos en nuestro pas sino que haya expresado que el clima de tensin e
incertidumbre generado por estos hechos slo contribuye a perturbar la
estabilidad institucional del pas, con grave detrimento de la democracia en
Colombia47.
Como puede advertirse, concurren suficientes elementos de juicio que afirman
la razonabilidad con que el Presidente de la Repblica apreci la insuficiencia
de las atribuciones ordinarias de polica para afrontar la grave alteracin del
orden pblico que afecta al pas.
b) Medidas requeridas
Este elemento del juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias
tambin es satisfecho por el Decreto 1837 de 2002 pues en l se refieren
genricamente las medidas que el Presidente de la Repblica estima
necesarias para la superacin de la crisis. Las medidas que se anuncian son:
46 Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de las Naciones Unidad para los Derechos
Humanos del 24 de junio de 2002.
47 Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
del 8 de agosto de 2002.
12).
1. Modificacin y adicin de la ley de apropiaciones (considerando 13).
1. Mejorar y aumentar la capacidad tcnica y de equipamiento de la
(considerando 17).
1. Reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsin,
VII. DECISIN
Entonces, como el Decreto 1837 de 2002 cumple los requisitos formales y los
presupuestos materiales impuestos por la Carta Poltica, y la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepcin, la Corte declarar la exequibilidad del artculo
1 del decreto en los trminos expuestos considerando final de este
pronunciamiento.
Tambin declarar exequible el artculo 2 del Decreto 1837 de 2002 pero
bajo el entendido que el control poltico que ejerce el Congreso de la
Repblica no se limita nicamente al informe del Gobierno Nacional sobre las
razones que condujeron a la declaratoria del estado de conmocin interior,
sino que, en los trminos del artculo 39 de la Ley 137 de 1994, se extiende
tambin a los dems decretos y medidas administrativas que dicte con base en
tal declaratoria.
De otro lado, declarar inexequible el artculo 3 del Decreto 1837 de 2002 en
cuanto excluye del control de la Corte el decreto declaratorio del estado de
conmocin interior, con violacin de los artculos 214.6 y 241.7 de la Carta.
Finalmente, declarar exequible el artculo 4 del Decreto 1837 de 2002.
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de
la Constitucin,
RESUELVE:
ALFREDO
Magistrado
JAIME
Magistrado
EDUARDO
ESTADOS
DE
PRINCIPIO
DE
NOTIFICACION
DE
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADOS
DE
PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADOS
DE
INTERIOR-Requisitos
Las razones por las cuales el control de constitucionalidad que se hace sobre
el decreto que declara el estado de excepcin debe ser integral, esto es, formal
y material son las siguientes:
a) En el estado de derecho todos los actos de los gobernantes son jurdicos y
por lo mismo sujetos a control jurdico. Esto no impide que adems del
control jurdico, estos actos puedan estar sometidos a un control poltico. En
el estado de derecho todo acto del gobierno esta sometido a controles
jurdicos y pueden adicionrsele controles polticos; lo que no existe es actos
sin control jurdico o actos solo con controles polticos.
Nadie se sorprende que adems del control poltico haya controles jurdicos,
ya que el control poltico no excluye los controles jurdicos. Un funcionario
pblico puede ser citado al congreso para que de cuenta de cmo desarrolla su
gestin (lo que implica un control poltico), y tambin es objeto de controles
jurdicos: por ejemplo, disciplinario por la procuradura general de la nacin;
penal, si ha cometido delitos; fiscal si maneja bienes del estado, por parte de
la contralora general de la repblica y adems su acto ilegal, puede ser
declarado nulo por el contencioso administrativo.
b) Tampoco sorprende en el estado de derecho que haya un control de los
motivos que dan lugar a la actuacin de los poderes o a la expedicin de sus
actos. Si un trabajador es despedido aduciendo que no fue a trabajar, cuando
realmente si fue, nada impide que el juez declare nulo el acto por falsa
motivacin; todos los das la jurisdiccin controla si los motivos o causas
aducidas son reales o no y ese control no asombra ni extraa a nadie; lo que
sorprende y extraa es que se quiera quitar de un acto jurdico como es la
declaratoria de conmocin anterior.
c) Este principio de que todos los estados de excepcin, son actos jurdicos se
encuentra en el articulo 7 de la ley estatutaria (ley 137 de 1994), que establece
... El estado de excepcin es un rgimen de legalidad y por lo tanto no se
podrn cometer arbitrariedades so pretexto de su declaracin. (subraya
nuestra).
Esta misma idea del carcter jurdico de los estados de excepcin, es la
acogida por los rganos judiciales de la ONU y de la OEA y sus
correspondientes comisiones de derechos humanos: Afortunadamente, en los
ltimos aos, se ha consolidado la idea de que el estado de excepcin es una
institucin del Estado de Derecho, como tal, debe reunir determinadas
condiciones y requisitos que obran a la manera de garantas jurdicas para
preservar los derechos humanos en las situaciones de crisis. Asimismo, y
como lo pone de manifiesto la labor realizada por el Comit de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, los distintos rganos regionales de control
y la prctica del propio relator especial, la supervisin internacional se ha
visto reforzada por tratarse justamente de situaciones en las cuales, como est
Para este anlisis utilizaremos, fundamentalmente, los informes del relator de la ONU, Leandro
Despouy, y su obra ya mencionada y quien Prest asistencia tcnica a Colombia, en el marco de los
servicios de asistencia tcnica del Centro de Derechos Humanos y de otros instituciones.
Como podemos ver, lo que diferencia a los derechos humanos del derecho
internacional humanitario no es su comn vocacin tutelar o protectora sino
ms bien los caminos inversos que han marcado sus respectivas trayectorias.
Los derechos humanos comenzaron siendo protegidos exclusivamente en el
mbito interno y fueron escalando, poco a poco, hasta alcanzar, recin en la
ltima mitad de este siglo, una dimensin internacional. A la inversa, el
derecho internacional humanitario naci para regir los conflictos armados en
el orden internacional y fue descendiendo paulatinamente hasta ingresar en las
esferas nacionales y cubrir los conflictos armados internos.
5. Fundamento de los estados de excepcin.
Por lo expuesto, resulta decisivo ubicar a esta institucin dentro del campo
del derecho y desterrar as errneas concepciones que la emparentan al estado
de excepcin con la potestad discrecional de ejercer el poder en situaciones de
EN
LA
No puede existir una reforma constitucional que busque perpetuar los estados
de excepcin, ya que esa no seria reforma sino destruccin de la constitucin
y acabara con las bases esenciales de la democracia y del estado social de
derecho. No sobra recordar que por mandato del articulo 94 de nuestra
constitucin no solo son derechos humanos los que se enuncian en ella, sino
que lo son tambin los contemplados y protegidos en los tratados
internacionales, y los que son inherentes a la persona humana aun que no
estn sealados ni en la constitucin ni en tratados. Esta norma consagra una
posicin iusnaturalista y garantista de la persona humana y de su dignidad.
5. Ruptura del orden institucional.
Como se desprende de las situaciones descritas, en casi todos los casos las
desviaciones registradas suponen la existencia de una autoridad de jure o de
facto que representa al Estado y que, como tal, es responsable del
incumplimiento del alguna o algunas de las exigencias bsicas que regulan el
estado de excepcin. No obstante, en esta parte del informe analizaremos
brevemente aquellas situaciones en las que la crisis es de tal intensidad que el
propio marco institucional del Estado se ha roto, la violencia de ha
generalizado, alcanzado en principal medida a la poblacin civil. Vemos
entonces que grandes sectores de la misma se desplazan y el equilibrio
institucional se rompe como consecuencia de un proceso generalizado de
violencia y desintegracin.
racional del propio valor y de la vocacin que todo hombre tiene: la de pensar
por s mismo...
2.- El estado ideal, el real y la realidad Colombiana
El estado ideal es aquel donde todas las personas cumplen voluntariamente
todas las normas o reglas(civiles, penales, laborales, usos y costumbres, reglas
sociales, etc.); para llegar a este estado se requiere como condicin sine qua
non que las normas se hagan con la intervencin de quienes deben
obedecerlas y que respondan a sus intereses. En este estado no hay nunca un
desorden.
El estado real, desde el punto de vista de la sociologa jurdica, muestra que
no todas las normas se cumplen voluntariamente, que muchas se cumplen
coactivamente y que otras no se cumplen ni siquiera con la coaccin. No
existe estado donde se cumplan todas las normas y la realidad es que en toda
sociedad hay un cierto desorden, y este fenmeno se presenta aun en
sociedades industrializadas o ms ricas, sino que cosa son las mafias en
pases como Estados unidos o Italia; o los delitos que se cometen en sus
ciudades, incluidos los de cuello blanco?.
Nuestra patria, como pas pobre y subdesarrollado no es ajena al desorden y
nuestra realidad muestra que ese desorden no es espordico, sino crnico.
Siendo nuestra realidad el desorden crnico es necesario examinar si los
hechos que sirven de fundamento a la declaratoria son sobrevinientes o no.
Es el narcotrfico un fenmeno sobreviniente en nuestra sociedad?; lo es la
Guerrilla o el paramilitarismo? Lo es el secuestro? o es que acaso en la
poca de la violencia, antes de masacrar poblaciones enteras no se secuestraba
y luego se cometa el genocidio?.
No estando en presencia de hechos sobrevinientes, es necesario examinar cual
ha sido la jurisprudencia de la corte constitucional cuando los hechos son
crnicos. La corte en la sentencia C-122 de 1997 fijo los elementos del
anlisis sobre estas materias:
Se comprende, dice la Corte-, que slo ante hechos sobrevinientes de carcter
extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden econmico, social o
ecolgico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes
ordinarios del Estado, se pueda acudir al mtodo excepcional de gobierno monocrtico de
la economa que se conoce con el nombre de estado de emergencia
De la Constitucin y de la ley estatutaria de los estados de excepcin surge la regla de la
subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilizacin se
supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad
para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econmico, social o
el ambiente. Los estados de excepcin constituyen, como ya lo expres la Corte, el "ltimo
recurso" al cual se puede acudir con miras a conjurar una situacin de crisis, justamente
porque este representa un instrumento que reduce el mbito de la democracia y las
libertades y, adems, porque los rganos del Estado y las autoridades competentes tienen el
deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su
disposicin, que no son pocas y cuya utilizacin diligente y eficiente puede tener la
virtualidad de enfrentar eventos crticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o
correctivo. El pensamiento que inspir al constituyente en esta materia fue el de limitar los
estados de excepcin a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas
satisfactoriamente a travs de los medios ordinarios.
Un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o
instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin
embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y
adaptarse a la novedad, sta difcilmente podr considerarse en s misma extraordinaria. De
la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias,
hacia el futuro impedir tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se
incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de
conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposicin de la
sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que
en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho
tendra forzosamente que revestir el carcter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite
toda consideracin sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale
decir, si se ignora el concierto de rganos, facultades y mecanismos creados cuya
intervencin puede resultar decisiva con miras a su solucin, la consecuencia no puede ser
otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave
detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho.
No sobra recordar que somos un pas pobre y alguna diferencia existe entre
pases pobres y ricos y que por mucho que queramos nuestra fuerzas
armadas, por ahora, no sern como las de USA el pas ms rico de la tierra.
Las Fuerzas armadas tienen un equipamiento mucho mayor que en aos
anteriores, teniendo en cuenta que el conflicto que sufre nuestro pas se ha
prolongado por varias dcadas y en la actualidad se cuenta con un incremento
en el presupuesto de las Fuerzas Militares gracias a la destinacin que se ha
hecho de los recursos del Plan Colombia.
Las estadsticas demuestran que los Colombianos han hecho un esfuerzo para
fortalecer las fuerzas armadas no solo en el ultimo cuatrienio sino desde hace
ms de una dcada y que no es cierto que no se le hayan dado medios para
enfrentar a quienes estn al margen de la ley. Veamos algunos documentos del
anterior y del nuevo gobierno:
Tomado de la Revista "Una semilla de futuro 1998 - 2002" enviada por la
Presidencia de la Repblica de Colombia, Pg. 141.
MEJORAMOS LA SEGURIDAD
A. Una fuerza pblica moderna y profesional
Soldados
Bachilleres
Soldados
Profesionales
Soldados
Regulares
Total
1998
1999
2000
2001
35.766
34.831
20.000
5.000
24.831
34.381
45.071
55.071
59.705
86.838
76.068
76.068
120.302
121.669
121.129
131.139
2002
3.000
55.071
86.838
141.139
30
30
20
18
10
0
1999
2001
No.
250
200
223
150
124
100
50
0
1999
2001
Colombiano
Internacionales.
a.
en
Defensa
Seguridad
Comparaciones
6.08
5.47
5.81
5.00
billones de
pesos de
2000
5.57
5.77
4.59
4.00
3.23
3.00
3.47
2.27
2.00 2.73
NIVELACION SALARIAL
2.28
1.00
0.00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
aos
A pesar de la disminucin en el ritmo de crecimiento econmico que ha
experimentado el pas en los ltimos aos y de la consecuente disminucin de
los ingresos del Gobierno Nacional, el gasto del sector increment su
participacin en el PIB en 1,9 puntos porcentuales entre 1990 y el 2001.
Gasto en Defensa y Seguridad Nacional
(Porcentaje del PIB)
4.00
%
3.50
%
3.41%
3.50%
3.17%
3.46%
3.19%
3.00
%
2.68%
2.50
%
Participaciones
2.00
% 2.08%
1.64%
1.50
%
2.11%
1.85%
1.61%
1.00
%
0.50
%
NIVELACION
SALARIAL
3.33%
0.00
%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
aos
El esfuerzo es claro se comparan las tasas de crecimiento del gasto del sector
contra las del PIB. Mientras que de 1996 al 2001 el PIB present una tasa
promedio anual de crecimiento de 0.2%, el gasto present una tasa de 5, 1%.
Variaciones
96/95
Porcentuales
Gastos en Defensa y 19.3%
Seguridad Nacional
PIB
0.7%
97/96
98/97
8.8%
-6.4%
4.3%
-0.9%
5.4%
1.3%
-0.1%
-3.9%
3.1%
0.2%
En esta medida, el gasto del sector per cpita -un indicador aproximado de la
cobertura bruta del servicio de defensa y seguridad- se dobl durante la
dcada, presentando un incremento real de 113%:
Gasto en Defensa y Seguridad per cpita
160.000
139.243
148.543
140.000
138.790
139.681
120.00
0
118.975
136.381
136.229
100.00
0
80.000
91.549
86.916
65.045
Pesos de 2000
74.881
60.000
63.980
40.000
NIVELACION
SALARIAL
20.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
aos
Como se puede observar el esfuerzo econmico que hemos hecho en defensa,
no lo hemos hecho ni en educacin ni en salud, ni en vivienda, ni en empleo,
etc.
4.- Problemas o antinomias
4.1.- regreso de la fuerza pblica
Si examinamos los problemas fundamentales de la violencia en Colombia,
dejando de lado las causas econmicas, polticas, sociales e ideolgicas y la
injusticia social, uno de ellos es el abandono en que se dejo a la poblacin
civil en cientos de municipios de Colombia, cuando por proteger a la fuerza
pblica, se retiro a los soldados y a la polica de esos municipios (esa decisin
administrativa, constituyo un grave error, ya que si bien es aceptable proteger
a nuestras fuerzas armadas, no hay que olvidar que ellas asumieron una
actividad de riesgo, as como los bomberos asumieron el riesgo de enfrentarse
al fuego, y no pueden para no enfrentar el riesgo dejar abandonada a la
poblacin civil, a quien deben proteger y que a diferencia de ellos se
encuentra desarmada), esa fue una decisin meramente administrativa, que se
hizo sin necesidad de modificar ninguna norma jurdica, ninguna ley y mucho
menos a la constitucin y sin embargo trajo consecuencias sumamente grave
para los ciudadanos, ya que el vaci de las fuerzas armadas fue llenado por
otras fuerzas armadas, estas si ilegales, al margen de la ley, de izquierda o de
derecha, que sometieron a la poblacin civil a su dominacin.
Todo ese drama de pueblos enteros sometidos a la subversin de izquierda o
de derecha tiene como causa la orden administrativa de retirar la fuerza
pblica y para reversar esa orden tampoco se necesita modificar ninguna
norma de nuestro ordenamiento jurdico, mucho menos la constitucin o
declarar el estado de conmocin, pues basta con la orden inversa: la de
ordenar que haya fuerza publica en todos los municipios de Colombia. El
poder ordinario de dar una simple orden administrativa para que el ejercito y
la polica regresen a todos los municipios de Colombia existe y no se requiere
de poderes extraordinarios ya que los poderes ordinarios permiten dar la
orden, a la fuerza pblica, de ocupar todos los municipios de Colombia.
Muchas tomas de poblaciones como las de bojaya, han sido posible gracias a
que no existe fuerza pblica permanente en muchos municipios o territorios
de Colombia.
Se aducen como causas la toma de pueblos, la amenaza de la poblacin civil,
o de las autoridades y de sus familiares. Si bien esas causas existen a su vez
ellas tienen otra causa, que es la causa de todas las causas y es el retiro de la
fuerza pblica; donde hay fuerza pblica permanentemente, las tomas no se
hacen o se repelen y las amenazas no pueden hacerse efectivas; por ejemplo,
al alcalde de Bogot tambin se le amenazo y afortunadamente no se pudo
de la estructura del estado o en el peor de los casos con una reforma tributaria
aprobada por el congreso, sin necesidad de sacrificar los derechos humanos.
5.- El articulo 2 de la ley estatutaria establece que : Estas facultades slo
podrn ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
Obsrvese que se refiere a poderes ordinarios del estado y no del Presidente,
de tal manera que si existen leyes que permitan enfrentar los hechos o los
jueces los estn ya enfrentando no es posible usar poderes extraordinarios.
El estado de derecho se define como aquel donde gobiernan las leyes y no los
hombres y esto es lo que explica que la voluntad del estado se exprese por
medio del legislador. Quien expresa la voluntad del estado es el legislador y
los otros dos poderes se limitan a ejecutarla (por eso se llama ejecutivo,
porque ejecuta la ley y los jueces tambin ejecutan la ley en casos concretos.
Por esa razn el art 213 de la Constitucin dice que solo cuando no sea
suficientes los poderes ordinarios de polica y en el estado de derecho quien
tiene el mximo poder de polica es el congreso, ya que este es el poder para
restringir la libertad. En el derecho internacional de los derechos humanos se
trata de prever que aun en poca de normalidad es posible restringir ciertas
libertades y esa norma del art 2 de la ley 137 se refiere a que no pudiendo
atenderlo con las facultades ordinarias, incluidas las que se tienen en poca de
normalidad para restringir libertades, solo despus se puede hacer uso de
facultades extraordinarias.
6.- Las estadsticas fallaron, no se probo ni que los hechos fueran
sobrevinientes ni que el gobierno no tuviera los medios ordinarios para
enfrentar la alteracin del orden pblico.
En el decreto de conmocin el gobierno afirmo unos hechos sin prueba
alguna, cuando exista su deber legal de probarlos y a pesar de que la Corte
Constitucional pidi pruebas para verificarlos esas pruebas en muchos casos
demostraban lo contrario de lo afirmado; por ejemplo si se compara el numero
de tomas de poblaciones del ultimo semestre del ao anterior, con lo que va
corrido de este ao, la cifra es menor ya que se paso de 40 a 28 y
matemticamente 28 es menor que 40.
Por ejemplo, de las estadsticas que presento el colectivo Jos alvear y que les
fueron suministradas por medicina legal, se infiere que la tendencia en
materia de homicidios es ha su reduccin, ya que en el ao 2001 fueron
menos que en el ao 2000.
Tampoco se probo que Colombia tuviera la ms alta criminalidad del planeta,
a pesar que la Corte Constitucional pidi la prueba al gobierno; prueba que
nunca llego y que: o deba estar en poder del gobierno y no la envi (lo que
constituye un desacato), o no la tenia cuando decreto la conmocin (lo que
constituye un acto de irresponsabilidad, ya que los hechos y su prueba deben
existir, previamente, para poder declarar la conmocin y no salir a buscar la
55 La Corte Constitucional declar INEXEQUIBLE la parte que deca que acte dentro del marco de la
ley mediante Sentencia C-177-01 de 14 de febrero de 2001, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz,
como condicin para castigar a las conductas cometidos contra grupos polticos.
PRODUCTOS
57 Modificada por la Ley 548 de 1999," Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26
de diciembre de 1997, por el trmino de tres aos, contados a partir de la sancin, es decir, a partir del 23 de
diciembre de 1999.
a aquellas personas que hallan autorizado para operar equipos dentro de su red
privada.
NUEVAS FUENTES DE FINANCIACION DE LOS FONDOS DE
SEGURIDAD
ARTICULO 119. En virtud de la presente ley, debern crearse Fondos de
seguridad con carcter de "fondos cuenta" en todos los departamentos y
municipios del pas donde no existan. Los recursos de los mismos, se
distribuirn segn las necesidades regionales de seguridad y sern
administrados por el gobernador o por el alcalde, segn el caso, o por el
Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad. Las
actividades de seguridad y de orden pblico que se financien con estos
Fondos sern cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pblica y los
organismos de seguridad del Estado.
CONTRIBUCION ESPECIAL
ARTICULO 120. Todas las personas naturales o jurdicas que suscriban
contratos de obra pblica para la construccin y mantenimiento de vas con
entidades de derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor de los
existentes, debern pagar a favor de la Nacin, departamento o municipio,
segn el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante, una
contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del
correspondiente contrato o de la respectiva adicin.
ARTICULO 122. Crase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, que funcionar como una cuenta especial, sin personera jurdica,
administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de
cuenta.
DISPOSICIONES SOBRE
TERRENOS BALDIOS
RESERVAS
ADJUDICACION
DE
Inhumanos o Degradantes.
i. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
Convencin Americana sobre Derechos Humanos San Jos, Costa Rica Fue
aprobada por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 16 de 1972 y
ratificada el 31 de julio de 1973.
Convencin Interamericana Sobre Desaparicin Forzada de Personas
Adoptada en Belm do Par, Brasil el 9 de junio de 1994, en el vigsimo
cuarto perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General Firmada por
Colombia, aprobada por el Congreso mediante la ley 707 del 2001
Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes
Aprobada por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 70 de 1986 y
ratificada el 8 de diciembre de 1987.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea
General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966
Aprobado por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 74 de 1968.
Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio
Aprobada por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 28 de 1959.
Como se puede advertir, estos son solo algunos de los poderes ordinarios con
que cuenta el estado Colombiano para hacerle frente a la alteracin del orden
pblico y hay que dejar claro que hacen parte de los poderes ordinarios
aquellos poderes que aun en poca de paz permiten restringir ciertos derechos.
La mayora de la Corte, se encontr con que las pruebas desmentan lo
afirmado por el gobierno y cuando las cifras no aparecieron y las estadsticas
refutaron la necesidad de la declaratoria, (ya que por ejemplo las tomas de
poblaciones haban disminuido, de 40 a 28), al no poder fundamentar la
conmocin en elementos objetivos, tuvo que echar mano de lo subjetivo y este
elemento dctil, maleable, dcil y obediente lo denomino apreciacin
presidencial sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de polica, con
lo que dejo sentado un gravsimo precedente para la democracia, pues basta
con que el presidente de turno, aun existiendo objetivamente los medios
ordinarios, considere
que estos son insuficientes, puede declarar la
conmocin. Una de las consecuencias que se deduce de esa postura es que el
da de maana, aun que las tomas a poblaciones disminuyan, decrezcan las
amenazas a autoridades, mermen los secuestros o los atentados a la
infraestructura econmica, o se reduzcan los actos terroristas, puede el
gobernante de turno declarar el estado de excepcin. De ahora en adelante
Expediente:
RE-116
revisin
constitucional del Decreto 1837 de 2002
Por el cual se declara el Estado de
Conmocin Interior
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO
Con el acostumbrado respeto nos apartamos de la decisin mayoritaria de la
Sala en la presente Sentencia, en cuanto hace a la declaracin de
inexequibilidad del artculo 3 del Decreto objeto de revisin.
La previsin del artculo en cuestin no hace ms que reiterar el mandato del
artculo 214 numeral 6 de la Constitucin, conforme al cual el Gobierno
enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin, los
decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades a que se refieren
los artculos 212 y 213 de la Carta. Si bien es cierto que la redaccin del
artculo 3 del Decreto 1837 de 2002 permitira concluir que de la anterior
obligacin del Gobierno se excluye, en este caso, el Decreto por medio del
cual se declar el estado de conmocin interior, ello significara que nos
encontraramos ante una omisin legislativa relativa, frente a la cual lo
adecuado no era la declaratoria de inexequibilidad de un contenido
normativo que en si mismo considerado no es contrario a la Carta, sino que,
eventualmente, habra sido necesario acudir a una sentencia integradora para
subsanar la omisin.
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIORPrecisin en tipo de lmites y valoracin del Presidente sobre suficiencia
de medios ordinarios (Aclaracin de voto)
Ref: C-802/02. Revisin constitucional del
Decreto 1837 de 20002.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO
Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisin mayoritaria de
la Corporacin que consider ajustados a la Constitucin, en su totalidad, los
considerandos sptimo y octavo del Decreto 1837, Por el cual se declara el
Estado de Conmocin Interior, por las razones que pasamos a explicar.
1. Ataques terroristas de los grupos criminales
infraestructura de servicios pblicos domiciliarios.
contra
la
1. Excepcionalidad de la amenaza.
Uno de los presupuestos esenciales para la declaratoria de un estado de
conmocin interior es la existencia de una amenaza real, inminente y actual
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana, en los trminos del artculo 213 constitucional. En idntica
direccin apuntan las clusulas de salvaguardia, en tanto que manifestacin
del principio rebus sic stantibus, que aparecen recogidas en ciertos tratados
internacionales sobre derechos humanos, como es el caso del artculo 27 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el artculo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 1966.
En tal sentido, el recurso a un estado de excepcin, por definicin, se justifica
nicamente por la presencia de hechos de violencia graves, coyunturales o
pasajeros que amenacen el disfrute pleno de los derechos humanos. De tal
suerte que, ante peligros de carcter estructural, permanentes o frecuentes, el
Gobierno Nacional debe recurrir, correlativamente, a instrumentos jurdicos y
polticos enderezados a combatir las causas estructurales y profundas de los
problemas econmicos y sociales que aquejan, de tiempo atrs, al pas.
Razonar de manera distinta, llevara, en la prctica, a desnaturalizar la
institucin del estado de conmocin interior, a que la excepcin asumiese el
lugar de la regla, y en definitiva, a socavar los principios fundamentales de la
Constitucin de 1991.
En el caso concreto, infortunadamente, los ataques de los grupos armados
contra la infraestructura energtica, los acueductos y las torres de
comunicaciones no constituyen hechos sobrevinientes. Todo lo contrario. La
destruccin de estos bienes protegidos por el derecho internacional
humanitario, en tanto que esenciales para garantizar la supervivencia de la
poblacin civil, constituye, de tiempo atrs, un reprochable mtodo de guerra.
Responde a una estrategia militar encaminada a desestabilizar al pas, a
intimidar a la poblacin y a crear un ambiente de inseguridad que aleja la
Fecha ut supra