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Novembre 2002
Tlcommunications et Environnement
Le cas des rseaux de tlphonie mobile
Etude ralise par le cabinet Rambaud Martel
pour lAutorit de rgulation des tlcommunications
AVERTISSEMENT IMPORTANT
SOMMAIRE
Page
INTRODUCTION
I
II -
10
-oOo-
1.
13
1.1.
13
14
14
16
17
17
18
1.2.
19
19
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22
22
25
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2.
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2.1.
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44
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49
52
3.
3.1.
52
52
53
53
55
56
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58
59
3.2.
60
61
64
INTRODUCTION
Le dveloppement rapide de la tlphonie mobile au cours des dernires annes a
conduit les oprateurs installer sur l'ensemble du territoire national un rseau
radiolectrique, constitu de "stations-relais", afin d'assurer le fonctionnement des
tlphones portables utiliss par leurs clients.
Le nombre de ces installations (prs de 30.000) a suscit une inquitude auprs des
populations, conduisant :
-
Les actions menes tant par les riverains que par les lus ont en commun dtre
fondes sur le principe de prcaution.
Avant de dresser un tat des lieux relatif la porte juridique et pratique du
principe de prcaution au regard de la situation particulire des stations relais de
radiotlphonie mobile, il convient de s'interroger sur les origines de ce principe (I.)
afin de le dfinir (II.) et d'examiner s'il en a t fait application dans d'autres
secteurs d'activits (III.).
I-
10
12
1.
1.1.
1.1.1.
les crches,
les hpitaux,
lobligation faite aux gestionnaires dimmeubles sur lesquels sont implants des
relais de radiotlphonie mobile dinformer les occupants par voie daffichage
des effets potentiels de ces relais sur lenvironnement,
16
17
Quatre arrts prcisent que les mesures quils dictent sont applicables pendant une
dure dun an compter de leur entre en vigueur.
1.1.2.
On indiquera quen vertu des dispositions du code de lurbanisme, le rgime juridique des constructions se
divise en trois catgories :
Les constructions les plus importantes lesquelles sont soumises permis de construire (L 421-1 du code
de lurbanisme),
Les constructions intermdiaires dont la taille ou la nature particulire ne justifient pas la dlivrance dun
permis de construire mais simplement le dpt dune dclaration de travaux (L 422-1, R 422-1 et R 4222 du code de lurbanisme),
Les constructions qui, en raison de leur taille extrmement rduite ou de leur nature particulire, ne
ncessitent ni la dlivrance dun permis de construire ni le dpt dune dclaration de travaux (R 421-1
du code de lurbanisme).
18
Enfin, dans un cas, un maire a saisi en rfr le juge administratif afin que ce
dernier ordonne sous astreinte l'oprateur de dposer l'antenne relais et les
installations accessoires implantes sur le territoire de sa commune.
Faute d'urgence, le juge a refus de faire droit cette demande (TA Versailles 29
avril 2002, Commune de Quincy-sous-Snart c/ Orange France SA req. n021081,
I.1.).
--- o0o --La description des actes administratifs pris sur le fondement du principe de
prcaution et relatifs la tlphonie mobile illustre la diversit des interprtations
susceptibles dtre faites de ce principe.
Certains actes prescrivent en effet des mesures trs larges et traduisent une
conception extensive du principe de prcaution, dont lobjectif serait de garantir un
risque nul.
Dautres, au contraire, de manire plus nuance, prnent une vision mdiane dudit
principe en prescrivant des mesures qui tendraient vers la recherche dun quilibre
entre la prservation de la sant et le ncessaire dveloppement de lactivit de
tlphonie mobile.
Il convient alors de dterminer si, linverse des personnes publiques, le juge a une
conception prcise et monolithe du principe de prcaution appliqu lactivit de
tlphonie mobile.
1.2.
1.2.1.
19
1.2.1.1. Le contrle exerc par le juge administratif sur les arrts municipaux
rglementant l'implantation des stations relais de tlphonie mobile
a)
Les premiers arrts rglementant, sur le territoire des communes, l'implantation des
stations ont t dicts il y a environ un an, de sorte que les recours dirigs leur
encontre, succdant le plus souvent des recours gracieux rejets, n'ont pas encore
fait lobjet de dcisions rendues par les juges du fond.
En ralit, seul le juge des rfrs sest ce jour prononc sur la lgalit d'un arrt
rglementant l'implantation sur le territoire communal des relais de tlphonie
mobile.
Il faut ici indiquer que le juge administratif des rfrs est fond, en vertu des
dispositions de l'article L 521-1 du Code de la justice administrative, suspendre les
effets d'un acte administratif ds lors que l'urgence de la situation est tablie et qu'il
existe un moyen propre crer, en l'tat de l'instruction, un doute srieux quant la
lgalit de la dcision conteste.
Il n'existe notre connaissance qu'une seule ordonnance, aujourd'hui dfinitive,
rendue dans le cadre d'un recours exerc l'encontre d'un arrt rglementant
l'implantation des stations relais, par le juge des rfrs du Tribunal administratif de
Versailles (TA Versailles Ordonnance, 14 aot 2001, Socit BOUYGUES
TELECOM c/ Commune de Saint Cyr l'Ecole, req. n 013329, I.2.).
Aussi, en ltat dune jurisprudence embryonnaire, l'analyse du contrle exerc par
le juge administratif sur les arrts rglementaires ne peut tre que prospective.
b)
Il a t soulign (cf. supra 1.1.1.) que les arrts rglementant l'implantation de
stations relais de radiotlphonie mobile ont tous t pris sur le fondement des
articles L 2212-1 du Code gnral des collectivits territoriales. Il s'agit donc de
mesures de police administrative.
Outre un contrle de forme (comptence de l'auteur de l'acte, notamment) propos
duquel il n'existe ce jour pas de jurisprudence, le juge administratif exerce sur les
mesures de police un contrle au fond particulirement attentif. Les auteurs des
"Grands Arrts de la Jurisprudence Administrative" (Dalloz 12me dition) prcisent
dans leur commentaire de l'arrt de principe BENJAMIN, rendu par le Conseil
d'Etat le 19 mai 1933 (p. 301) :
"Le juge exerce dans cette matire un contrle particulirement pouss; il vrifie en
effet non seulement s'il existait dans les circonstances de l'espce une menace de
trouble de l'ordre public susceptible de justifier une mesure de police, mais encore
20
Le juge na pas pris position sur le caractre proportionn ou, au contraire, excessif
de la mesure.
Cependant, la rfrence " la nature, l'tendue, la gravit des mesures prises par
l'arrt" laisse entendre que si des circonstances locales avaient pu justifier
l'diction de la mesure querelle, le juge se serait certainement livr un contrle
approfondi de cette dernire.
On peut donc supposer que, dans lhypothse o serait reconnue lexistence de
circonstances locales lgitimant la mise en uvre d'une mesure de police, le juge
exercerait la seconde tape de son contrle et porterait ainsi une apprciation de
nature technique sur le contenu de l'acte contest.
Dans ce cas, le contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police
municipale constituerait un moyen efficace permettant de limiter un ventuel usage
excessif par l'administration du principe de prcaution (ce que les professeurs
KOURISLKY et VINEY qualifient "d'excs de prcaution").
1.2.1.2. Le contrle exerc par le juge administratif sur les dcisions individuelles
1.2.1.2.1. Les recours exercs l'encontre des dcisions individuelles sopposant
limplantation de stations relais
a)
Il a dj t indiqu que des maires ont fait le choix, sur le fondement du principe
de prcaution :
de sopposer des dclarations de travaux exempts de permis de construire
prsentes par des oprateurs de tlphonie mobile,
de retirer des dcisions de non-opposition dclaration de travaux lgalement
accordes.
Dautres maires sur le fondement de leur pouvoir de police gnrale (articles
L 2212-2 et suivants du code gnral des collectivits territoriales) ont impos aux
oprateurs de surseoir l'implantation dinstallations pourtant autorises.
Des recours en annulation ont t exercs l'encontre de ces trois catgories de
dcisions mais, le juge du fond ne s'est pour l'heure pas prononc sur leur lgalit.
b)
Le juge des rfrs sest quant lui prononc, notre connaissance, sept reprises.
22
(i)
Dans la premire affaire, un oprateur de tlphonie mobile demandait la
suspension des effets d'une dcision prise par un maire sur le fondement du principe
de prcaution en application de son pouvoir de police gnrale (article L 2212-2 du
code gnral des collectivits territoriales). Cette dcision imposait l'oprateur de
surseoir statuer la construction d'un relais de tlphonie mobile qui avait
pourtant t autorise.
Le juge des rfrs ne s'est pas expressment prononc sur le principe de
prcaution.
Il a toutefois ordonn la suspension de l'acte contest au motif, qu'en l'absence
d'urgence, le maire n'tait pas en droit, sur le fondement de ses pouvoirs de police
gnrale, d'imposer l'oprateur de surseoir la ralisation des travaux autoriss
(TA Paris, ordonnance, 17 octobre 2001, Socit Franaise de Radiotlphonie, req.
n0114837, I.3.).
(ii)
Dans deux autres espces, un oprateur de tlphonie mobile sollicitait du juge des
rfrs la suspension des effets dune dcision par laquelle un maire lavait mis en
demeure de cesser les travaux, alors en cours, dinstallation dune antenne relais.
Le juge des rfrs a fait implicitement rfrence au principe de prcaution en
considrant que lintrt de la socit requrante obtenir la suspension des effets
de la dcision conteste primait sur les impratifs de sant publique.
Le juge des rfrs a en effet suspendu les effets de la dcision querelle aux motifs
que : la dcision port(ait) atteinte, de faon suffisamment grave et immdiate, aux
intrts de la Socit Franaise de Radiotlphonie, sans tre justifie par lintrt
de la sant publique (TA Lyon Ordonnances 8 fvrier 2002, Socit Franaise de
Radiotlphonie, req. n 0105765, req. n 0200346, I.4., I.5.).
(iii)
Enfin, un oprateur a demand au juge des rfrs de suspendre les effets de quatre
dcisions d'opposition dclaration de travaux, prises sur le fondement d'arrts
municipaux rglementant l'implantation de stations relais de radiotlphonie
mobile.
L'oprateur soutenait que les dcisions d'opposition taient illgales puisque
dictes sur le fondement d'arrts municipaux eux-mmes illgaux. Autrement dit,
l'occasion d'un recours contre une dcision individuelle de refus, l'oprateur
soulevait l'exception d'illgalit d'un acte rglementaire.
23
Le juge des rfrs n'a pas fait droit ces demandes, considrant en l'espce
labsence d'urgence suspendre les effets de la dcision de refus. Les ordonnances
de rfr rendues dans le cadre de ces affaires font l'objet d'un pourvoi en cassation
actuellement pendant devant le Conseil d'Etat.
La motivation des ordonnances en question est la suivante :
" Si l'intrt public attach la couverture du territoire national par un service de
radiotlphonie pour l'exploitation duquel la socit requrante a obtenu les
autorisations ncessaires n'est pas contest, il ressort des pices du dossier que les
risques pour la sant publique des ondes lectromagntiques qui manent des
stations de base macrocellulaires sont, en l'tat des connaissances scientifiques,
mconnues et qu'il n'existe par consquent aucune certitude quant leur innocuit
sur la sant des personnes;
que le rapport au directeur gnral de la sant de janvier 2001 n'a notamment pas
apport toutes indications prcises, au regard du principe de prcaution nonc
notamment par l'article L 110-1 du code de l'environnement, quant la dangerosit
de ces stations; que l'ensemble des tudes scientifiques entreprises dont il est fait
tat au dossier, recommande pour la gestion des risques potentiels associs la
tlphonie mobile, une approche s'inspirant de ce principe de prcaution et
prconise des mesures ayant pour objectif de rduire au minimum possible le
niveau d'exposition du public ; qu'une de ces mesures consiste notamment
imposer une distance de scurit entre l'metteur et toute maison habite; qu' cette
fin, l'Angleterre, l'Australie, et les Etats Unis ont notamment impos une distance de
scurit de 300 500 mtres de toute maison habite ; qu'il n'est pas contest que
la demande qui fait l'objet de la dcision d'opposition conteste concernait
effectivement et notamment un dispositif devant tre situ dans l'emprise d'un tel
primtre; qu'enfin la requrante n'tablit pas qu'une densit faible des stations
relais causerait du fait de l'accroissement de puissance des "portables" des risques
plus grands pour la sant publique qu'une densit forte de ces stations;
que dans ces conditions, il n'apparat pas, en l'tat de l'instruction, que l'urgence,
qui () doit s'apprcier objectivement et globalement, justifie la suspension de la
dcision () qu'il en rsulte que la demande de suspension doit tre rejete" (TA
NICE Ordonnances 28 mars 2002, Socit Franaise de Radiotlphonie, req.
n 02-340, 02-603, 02-604, I.6., I.7., I.8.).
On relvera de la motivation retenue que :
-
le juge ne se prononce pas sur le moyen, pourtant invoqu par loprateur, tenant
lillgalit de larrt rglementant, sur le territoire communal, limplantation
dquipements de tlphonie mobile,
24
On prcisera enfin que le juge des rfrs du Tribunal administratif de Nice avait,
ds le 27 fvrier 2002 dans des termes identiques mais moins dtaills que ceux des
ordonnances prcites du 28 mars 2002, d'ores et dj rejet, pour absence
d'urgence, une requte dpose par un oprateur aux fins d'obtenir la suspension des
effets d'une dcision d'opposition une dclaration de travaux (TA Ordonnance
Nice 27 fvrier 2002, Socit Franaise de Radiotlphonie, req. n 02-209, I.9.).
1.2.1.2.2. Les recours exercs par les tiers l'encontre des dcisions d'urbanisme autorisant
les oprateurs implanter leurs installations de radiotlphonie mobile
Outre les dcisions dont il vient dtre question, prises par les maires sopposant
lexistence de travaux ncessaires ldification dquipements de radiotlphonie
mobile, nous constatons que linstallation desdits quipements est, dans certains
cas, contrarie par lintroduction de recours forms par des tiers ayant un intrt
agir (voisins des quipements, associations de dfense de lenvironnement):
-
et/ou,
-
soit parmi dautres moyens tirs dune violation dune disposition durbanisme,
25
26
27
a) Les demandes prsentes aux juges des rfrs en vue dun dmantlement
dinstallations de radiotlphonie mobile
A plusieurs reprises, des personnes physiques, voisines de relais de tlphonie
mobile ont saisi le juge judiciaire des rfrs (gnralement le Prsident du Tribunal
de Grande Instance) de demandes tendant :
-
soit pour prvenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble
manifestement illicite".
A cet gard, le juge des rfrs refuse de considrer que le recours, par les
demandeurs, au principe de prcaution puisse le dispenser de respecter les
conditions de son intervention telles que dfinies par les textes prcits.
Ainsi, une action en rfr fonde sur le principe de prcaution ne pourra prosprer
la seule condition quelle respecte les critres poss par les articles 808 et 809 du
Nouveau Code de Procdure Civile.
En d'autres termes, il n'y a pas d'autonomie du principe de prcaution dans le cadre
des actions en rfr intent devant le juge civil.
En effet, la Cour d'Appel de Paris, dans un arrt du 15 mars 2000 (II.1.), a refus de
consacrer le caractre autonome du principe de prcaution en considrant :
"que le principe de prcaution invoqu n'autorise pas le juge des rfrs
s'affranchir des conditions d'exercice de ses prrogatives".
Plusieurs dcisions rendues depuis lors en premire instance ont retenu la solution
dgage par la Cour dAppel de Paris.
Ainsi, par une ordonnance du 5 septembre 2001 (II.2.), le juge des rfrs du
Tribunal de Grande Instance de Grenoble a jug :
" le principe de prcaution invoqu par le demandeur, quel que lgitime qu'il soit
(et d'ailleurs consacr en matire d'environnement par l'article L200-1 du Code
rural), ne saurait autoriser le juge des rfrs s'affranchir des conditions
d'exercice de ses prrogatives".
Le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance de Toulouse, par une
ordonnance en date du 3 octobre 2001(II.3.), a galement jug :
"Attendu que si des recommandations europennes et nationales sont en cours
d'laboration en vertu du principe de prcaution, ce principe est incompatible avec
le dommage imminent que seul le juge des rfrs, juge de l'vidence, a le pouvoir
de faire cesser".
Enfin, le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance d'Aix-en-Provence a
jug, par son ordonnance du 16 octobre 2001 (II.4.) :
"Le seul principe de prcaution ne peut fonder la comptence particulire du juge
des rfrs".
Au vu de ses lments, il convient toutefois de dterminer si le principe de
prcaution peut tre utilement invoqu dans le cadre des actions en rfr
31
introduites sur le fondement des articles 808 et 809 du Nouveau Code de Procdure
Civile.
ii)
L'article 808 du Nouveau Code de Procdure Civile dispose :
"Dans tous les cas d'urgence, le Prsident du Tribunal de Grande Instance peut
ordonner en rfr toutes les mesures qui ne se heurtent pas une contestation
srieuse qui justifie l'existence d'un diffrend".
A notre connaissance, le juge judiciaire n'a pas encore t interrog sur le point de
savoir si le principe de prcaution permettrait, sur le fondement de l'article 808 du
Nouveau Code de Procdure Civile, d'obtenir la dmolition d'un relais de tlphonie
mobile.
Cette absence de jurisprudence s'explique sans doute par le fait qu'il serait dlicat
d'invoquer la condition d'urgence alors mme que le principe de prcaution vise
limiter des risques hypothtiques ou potentiels.
iii)
L'article 809 alina 1er du Nouveau Code de Procdure Civile indique, pour sa part :
"Le Prsident peut toujours, mme en prsence d'une contestation srieuse,
prescrire en rfr les mesures conservatoires ou de remise en tat qui s'imposent,
soit pour prvenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble
manifestement illicite".
On peut donc sinterroger sur le point de savoir si une action en dmolition fonde
sur les dispositions du 1er alina de larticle 809 du NCPC serait de nature
prosprer.
Pour ce faire, il faut examiner les conditions alternatives poses par le texte prcit
subordonnant les pouvoirs du juge des rfrs lexistence :
-
Le dommage imminent :
Les auteurs du Dalloz Action Procdure Civile (n1057) citant les Professeurs
SOLUS et PEROT prcisent :
"Le dommage imminent s'entend du dommage qui n'est pas encore ralis, mais qui
se produira srement si la situation prsente doit se perptuer".
33
"Attendu sur le risque sanitaire invoqu mais non tabli, qu'il ne permet
pas au juge des rfrs de Marseille d'ordonner une dmolition au nom
d'un principe de prcaution" (Tribunal de Grande Instance de Marseille,
op. cit.).
Ces demandes sont fondes, soit sur l'article 808 prcit du Nouveau Code de
Procdure Civile, soit sur l'article 145 dudit code qui dispose:
"S'il existe un motif lgitime de conserver ou d'tablir avant tout procs la preuve
de faits dont pourrait dpendre la solution d'un litige, les mesures d'instruction
lgalement admissibles peuvent tre ordonnes la demande de tout intress, sur
requte ou en rfr".
Les demandes dexpertise fondes sur les dispositions de larticle prcit, sont en
gnral rejetes par le juge des rfrs, en considration de leur caractre inutile.
Ainsi, le Prsident du Tribunal de Grande Instance de Privas a jug (II.6.) :
"L'expertise sollicite ne pourrait tre diligente de faon fructueuse en raison
mme des incertitudes scientifiques existantes". (23 aot 2000)
La Cour d'Appel de PARIS, dans son arrt prcit du 15 mars 2000, a pour sa part
prcis:
"Considrant enfin que la demande d'expertise prsente subsidiairement ne peut
tre accueillie sur le fondement de l'article 808 du nouveau Code de procdure
civile, compte tenu des contestations srieuses releves sur sa justification"
La Cour d'Appel de Rennes, aux termes dun arrt rendu le 22 novembre 2000
(II.7.), a galement considr :
" il n'existe actuellement et bien que des tudes sont menes cet gard, aucune
certitude quant la ralit des risques pour la sant lie l'installation des stations
de tlphonie mobile et que si le principe de prcaution commande en raison d'un
doute ou d'une probabilit de prendre des mesures de prcaution, il sort de la
comptence d'un mdecin, ft-il expert, de pouvoir dterminer les consquences sur
la sant de Monsieur Y. de l'installation d'une station relais proximit de son
domicile ; que du reste, si consquences il peut y avoir, chacun s'accorde au
moins admettre qu'il s'agirait d'effets insidieux ou durables qui prcisment
chappent toute constatation mdicale instantane et ncessairement limite
dans le cadre d'une expertise.
La dcision rendue par la Cour ntant pas en notre possession, nous ne sommes pas en mesure den livrer
les termes et den apprcier la porte.
35
36
A cette fin, les demandeurs mettent en avant l'impact visuel de l'installation et/ou les
incertitudes quant aux ventuels effets sanitaires des stations relais.
L'impact visuel
Dans la trs grande majorit des cas, les requrants se bornent faire tat du
caractre "inesthtique" des relais de radiotlphonie mobile estimant que la
prsence de ces derniers serait de nature leur causer un prjudice de vue.
Le caractre anormal de ce prjudice s'apprciant in concreto, il est difficile de
synthtiser de manire exhaustive la jurisprudence qui peut s'appuyer, le cas
chant, sur des conclusions d'experts immobiliers pralablement dsigns par le
juge
On citera ici quelques dcisions rcemment intervenues.
Aux termes dun jugement rendu le 11 septembre 2001 (frapp d'appel), le Tribunal
de Grande Instance de Tours a estim (II.8.) :
" la seule vision du pylne ne saurait juridiquement fonder une demande en
indemnisation, que seul un trouble anormal de voisinage peut ouvrir droit une
telle indemnisation ;
Que le droit franais ne protge aucun droit la vue sur l'horizon et que dans le
cas contraire cela rendrait impossible toute volution du tissu construit".
La Cour d'Appel de Rennes, dans un arrt du 18 dcembre 2001 (II.9.) (faisant
lobjet dun pourvoi en cassation), a jug qu'un relais de tlphonie mobile d'une
hauteur de 16 mtres situ 20 mtres de la proprit du demandeur ne constituait
pas un trouble anormal de voisinage.
En revanche, le Tribunal d'Instance de Saint-Tropez, dans un jugement du 13
septembre 1999 (II.10.) (frapp d'appel), a jug que la prsence dun pylne situ
quelques mtres d'une proprit constituait un trouble anormal de voisinage
justifiant la dmolition.
prcaution
Par ailleurs, les justiciables font trs souvent tat de la prtendue atteinte leur
sant qui rsulterait de la prsence dans leur environnement proche dune
installation de radiotlphonie mobile. Ils font ainsi rfrence au principe de
prcaution.
37
38
Ensuite et trs rcemment, la Cour d'appel de Paris, par un arrt du 7 mai 2002
(II.12.), a fait expressment rfrence au principe de prcaution dans le cadre d'une
action fonde sur l'existence d'un trouble anormal de voisinage en jugeant .
" () quant au principe de prcaution, il ne peut pas conduire la Cour soumettre
une relais de tlphonie mobile, - install sur une toiture seulement accessible pour
l'entretien des parties communes et la maintenance du matriel de l'oprateur -,
des normes plus svres que celles en vigueur qui tiennent compte des donnes
actuelles de la science et qui n'ont pas t transgresses en l'espce ().
Il n'y a pas lieu au dmontage du relais au titre du trouble anormal de voisinage" 4.
La Cour a adopt une analyse identique celle retenue par la Tribunal de Tarbes en
considrant que le principe de prcaution ne saurait remettre en cause les principes
du droit commun de la responsabilit.
b) La responsabilit dlictuelle
La mise en uvre, sur le fondement de l'article 1382 du code civil, de la
responsabilit dlictuelle de l'oprateur suppose l'inverse la dmonstration :
-
En outre, pour que le requrant obtienne rparation du prjudice qu'il estime avoir
subi, il faut que ledit prjudice rsulte directement de la faute commise par
l'oprateur poursuivi.
A notre connaissance, aucune jurisprudence pertinente n' a t rendu sur ce point
dans le cadre des contentieux portant sur l'installation de relais de tlphonie
mobile.
c) Les vices du consentement
Enfin, lorsqu'un contrat visant autoriser l'implantation d'une station relais a t
conclu entre un oprateur de tlphonie mobile et un ou des propritaires, il peut
arriver que ces derniers s'opposent la mise en place de cet quipement.
Dans cette hypothse, les propritaires soutiennent ne pas avoir dispos
dinformations suffisantes sur les ventuels effets sanitaires des stations relais.
A l'poque des faits, en l'absence de rglementation spcifique (cf 3.), le juge qualifie de "normes" en
vigueur les valeurs contenues dans la recommandation europenne du 12 juillet 1999.
39
Ils font alors tat du vice ayant affect leur consentement lors de la conclusion des
contrats et sollicitent, sur ce fondement, l'annulation la convention ou de la
dlibration de l'assemble gnrale autorisant l'installation de l'oprateur.
Ainsi, dans un jugement (frapp d'appel) du 5 dcembre 2000 (II.13.), le Tribunal
d'Instance de Montpellier a jug qu'un oprateur n'avait pas suffisamment inform
les copropritaires sur les risques potentiels des installations de tlphonie mobile.
En revanche, la Cour d'Appel de PARIS, aux termes de l'arrt prcit du 7 mai
2002, a refus de faire droit une demande exerce par une copropritaire estimant
que son consentement avait t vici aux motifs que ladite copropritaire :
"n'ignorait pas que l'implantation projete du relais avec trois grandes antennes et
trois armoires se ferait en terrasse au-dessus de son appartement, tait
parfaitement mme de se convaincre, mme en l'absence de connaissances
scientifiques tendues, de l'existence d'un ala, d'un risque ventuel pour la sant,
quant elle a vot en faveur du projet. Elle ne pouvait tre sre ni de l'innocuit ni de
la nocivit de type, nocivit qui jusqu' prsent n'a pas t tablie ()
Le jugement sera encore confirm en ses dispositions ayant rejet la demande
d'annulation de la dcision d'assemble gnrale fonde sur le vice du
consentement".
--- o0o ---
40
2.
2.1.
2.1.1.
les arguments invoqus par les personnes prives devant ce juge (2.1.1.2.).
2.1.1.1. La nature du recours exerc devant le juge administratif
Lorsquelles saisissent le juge administratif, les personnes prives sollicitent
lannulation de la dcision prise en vertu des rgles durbanisme autorisant les
oprateurs procder la construction de leurs installations de radiotlphonie
mobile 5.
Elles font donc un procs un acte et exercent, de ce fait, un recours pour excs
de pouvoir .
Le contentieux de lexcs de pouvoir vise seulement dcider du sort de lacte
contre lequel le recours est dirig.
Cest pourquoi, le juge de lexcs de pouvoir est uniquement fond
prononcer :
-
lannulation,
On rappellera que les dcisions annules par le juge administratif sont rputes
ntre jamais intervenues. En dautres termes, lannulation opre avec un effet
rtroactif : non seulement la dcision nexiste plus, mais elle est considre comme
nayant jamais exist.
Toutefois lannulation de la dcision durbanisme (arrt de non opposition une
dclaration de travaux) ne signifie pas, en pratique, quil devra tre procd la
dmolition de linstallation objet de cette dcision.
Il convient en effet de rappeler que lorsquil annule une autorisation durbanisme, le
juge administratif ne peut ordonner la dmolition de la construction irrgulirement
difie, cette prrogative appartenant au juge judiciaire.
Le juge administratif, dans le cadre d'un recours pour excs de pouvoir, n'est pas
davantage fond prononcer des condamnations visant rparer financirement le
prjudice dont le requrant s'estime victime en raison de l'implantation, dans son
proche environnement, d'une installation de radiotlphonie mobile.
Cette question relve en effet de la comptence du juge judiciaire.
Il sagit dans la plupart des cas des dcisions de non opposition dclaration de travaux dlivres par les
Maires en application des dispositions de larticle R 422-2 e) du code de lurbanisme.
42
tir de ce que lordonnance attaque tait entache dune erreur de droit ds lors
quelle faisait application propos dun litige relatif une autorisation de
travaux de rgles concernant des missions dondes lectromagntiques relevant
dune lgislation stricte,
Le plan local durbanisme (nouvelle appellation donne par la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 au
Plan dOccupation des Sols) constitue le document de base de la planification urbaine. Il fixe les rgles
gnrales applicables et les servitudes doccupation du sol au niveau de la commune.
43
7
8
Voir sur ce point, CE 13 novembre 1963, Ducatez, AJDA 1964, p. 224, note Gardies.
Du moins quand la demande est dirige contre un oprateur de tlphonie mobile et non contre la
collectivit publique qui autoris la construction de la station relais
11
Dans son arrt prcit du 18 dcembre 2001, la Cour d'appel de Rennes a refus de considrer que ces
troubles existaient
46
10
En dfinitive, il importe de noter que les actions contentieuses menes par les
personnes prives dune part, devant le juge administratif, et d'autre part, devant le
juge civil, rpondent deux logiques diffrentes.
Dans le premier cas en effet, la saisine du juge administratif vise remettre en
cause, par sa disparition rtroactive, l'acte juridique autorisant l'implantation de la
station relais de radiotlphonie mobile.
Tandis que dans la seconde hypothse, la saisine du juge civil rpond un objectif
avant tout financier puisque dans la plupart des affaires dont nous avons
connaissance, les requrants se bornent demander la rparation du prjudice quils
estiment avoir subi du fait de limplantation proximit de leur proprit dune
installation de radiotlphonie mobile.
En tout tat de cause, la rfrence au principe de prcaution, de manire autonome
ou combine d'autres arguments, n'a pas ncessairement pour objet de parvenir
la disparition matrielle de l'installation de radiotlphonie mobile, puisque cette
rfrence est souvent utilise des fins financires.
2.2.
48
50
51
Enfin, nous avons dnombr seulement deux arrts motivs selon des
considrations d'ordre esthtique. On peut cet gard sinterroger sur le point de
savoir si de telles considrations entrent dans la dfinition de l'ordre public qui seul
justifie la mise en uvre des pouvoirs de police gnrale du maire.
2.2.2.2. Les motifs retenus lappui des dcisions d'opposition dclaration de travaux
(ou de retrait des dcisions de non opposition dclaration de travaux)
Hormis les hypothses dans lesquelles les travaux projets par l'oprateur sont
incompatibles avec les rgles d'urbanisme, les dcisions dopposition aux
dclarations de travaux sont, dans leur quasi totalit, motives par des
considrations de sant publique.
Les auteurs des dcisions dopposition dclaration de travaux se bornent
invoquer le principe de prcaution qui, selon eux, suffirait justifier larrt
interdisant la mise en place de tel ou tel autre quipement de radiotlphonie.
3.
3.1.
3.1.1.
Directive 1999/5/CE du Parlement europen et du Conseil du 9 mars 1999 concernant les quipements
hertziens et les quipements terminaux de tlcommunications et la reconnaissance mutuelle de leur
conformit (Journal officiel des Communauts europennes, L 91 du 7 avril 1999, p. 10). On rappellera
qu'aux termes de l'article 249 du Trait instituant la Communaut europenne :"La directive lie tout Etat
membre quant au rsultat atteindre, tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la
forme et les moyens".
53
Intensit du champ
Magntique
Densit de
de puissance
900 MHz
41 V/m
0,1 A/m
4,5 w/m2
1800 MHz
58 V/m
0,15 A/m
9 w/m2
14
15
Voir sur ce point, CE Ass. 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker, Rec. p. 64.
56
Tout dabord, sur le plan sanitaire, elle reprend les termes de la recommandation
europenne du 12 juillet 1999 prcite, en rappelant les valeurs limites dexposition
du public aux champs lectromagntiques dfinies par celle-ci.
A cet gard, la circulaire semble indiquer que lAgence nationale des frquences
(ANFR) devrait sassurer du respect par les oprateurs de ces valeurs limites, dans
le cadre des autorisations quelle dlivre en vertu des articles L 97-1 et R 52-2-5 du
Code des Postes et Tlcommunications.
Ensuite, sur le plan esthtique, la circulaire du 16 octobre 2001 rappelle les
diffrents textes existants, issus du Code de lurbanisme et du Code des postes et
tlcommunications, permettant aux autorits publiques dassurer une meilleure
insertion dans lenvironnement des installations de radiotlphonie mobile. Cette
partie reprend ni plus ni moins, en les abrogeant, les termes de la circulaire du
31 juillet 1998 relative la prise en compte de lenvironnement dans les
installations radio tlphoniques 16.
Enfin, elle incite les pouvoirs publics maintenir en les largissant au domaine
sanitaire et donc la Direction Dpartementale des Affaires Sanitaires et Sociales
ainsi quaux associations intresses (riverains, parents dlves), les instances de
concertation mises en place aprs la diffusion de la circulaire du 31 juillet 1998 qui
proposait l'instauration:
[d'] instances de concertation constitues de reprsentants des services
dconcentrs de lEtat, des collectivits locales, des services locaux de lAgence
nationale des frquences et des oprateurs de tlcommunications concerns .
3.1.2.3. L'arrt du 14 novembre 2001
Suivant en cela la modification prcite de l'article L 33-1 du Code des postes et
tlcommunications, le cahier des charges affrent aux autorisations ministrielles
dlivres aux oprateurs de tlphonie mobile en vertu des dispositions de larticle
L 33-1 du Code des postes et tlcommunications, a t modifi, dans les termes
suivants, par un arrt du 14 novembre 2001 17 :
Article 1er : Le Chapitre V des cahiers des charges () est complt comme suit :
Par ailleurs, les quipements et installations de loprateur respectent les
restrictions de base et les niveaux de rfrence dfinis dans la recommandation
europenne 1999/519/CE du Conseil du 12 juillet 1999 relative la limitation de
lexposition du public aux champs lectromagntiques (de 0 Hz 300 GHz) .
Il apparat donc que les oprateurs sont aujourdhui tenus de respecter les valeurs
limites dexposition dfinies par la recommandation prcite du 12 juillet 1999.
16
17
Or, le non respect de ces valeurs peut tre sanctionn par lAutorit de rgulation
des tlcommunications (ART) dans le cadre des pouvoirs qui lui ont t confrs,
en application de l'article L 36-7 du Code des postes et tlcommunications.
Cet article prcise en effet :
lAutorit de Rgulation des Tlcommunications :
()
3 Contrle le respect par les oprateurs des obligations rsultant des dispositions
lgislatives et rglementaires qui leur sont applicables en vertu du prsent code et
des autorisations dont ils bnficient et sanctionne les manquements constats
dans les conditions prvues aux articles L 36-10 et L 36-11 .
3.1.2.4. La loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
ducatif et culturel
La loi n2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
ducatif et culturel a abord de manire trs incidente la question des effets
sanitaires pouvant rsulter de l'exploitation des installations de radiotlphonie
mobile.
Tout d'abord, par son article 19-II elle a modifi l'article L 94 du Code des postes et
tlcommunications en indiquant :
"Toute convention entre un propritaire ou son ayant droit et un oprateur de
tlcommunications concernant la mise en place d'une installation radiolectrique
vise aux articles L 33-1, L 33-2 et L 33-3 doit, peine de nullit, contenir en
annexe un schma de localisation prcise des quipements une chelle
permettant de mesurer l'impact visuel de leur installation" .
Cette obligation nouvelle participe un encadrement plus strict des conditions
d'implantation des installations de radiotlphonie mobile.
Ensuite, l'article 19-III prcise :
"L'Agence franaise de scurit sanitaire environnementale remettra
Gouvernement et aux assembles parlementaires, avant le 30 septembre 2002,
rapport sur l'existence ou l'inexistence de risques sanitaires d'une exposition
rayonnement des quipements terminaux et installations radiolectriques
tlcommunications".
58
au
un
au
de
Outre ces aspects, trois points nouveaux issus du dcret doivent plus
particulirement tre relevs.
Tout d'abord, le texte fixe, par son article 5 alina 1er, un mcanisme de dclaration
la charge des oprateurs :
"Les personnes vises par l'article 1er communiquent aux administrations ou
autorits affectataires des frquences concernes, leur demande, un dossier
contenant soit une dclaration selon laquelle l'quipement ou l'installation est
conforme aux normes ou spcifications mentionnes l'article 4, soit les documents
justifiant du respect des valeurs limites d'exposition ou, le cas chant, des niveaux
de rfrence ()".
L'alina 2 de l'article 5 semble renforcer le contenu de cette dclaration dans un cas
prcis. Il est en effet prvu que :
" Le dossier mentionn l'alina prcdent prcise galement les actions engages
pour assurer qu'au sein des tablissements scolaires, crches ou tablissements de
soins qui sont situs dans un rayon de 100 mtres de l'quipement ou de
l'installation, l'exposition du public aux champs lectromagntiques mis par
l'quipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en prservant la
qualit du service rendu".
Par ailleurs, l'article 5 alina 3 prvoit que l'ANFR peut procder des contrles en
vue de vrifier le respect par les oprateurs des valeurs limites fixes par le dcret.
Enfin, l'article 6 du dcret du 3 mai 2002 accorde aux personnes qu'il vise un dlai
de six mois pour se conformer aux prescriptions qu'il fixe.
3.2.
60
61
On peut en outre s'interroger sur la validit du dernier alina de cet article confrant
une personne publique, dans des conditions semblant chapper au contrle du
juge, le pouvoir de porter atteinte, par le biais du dmantlement, au droit de
proprit des oprateurs sur leurs installations.
3.2.1.2.
En second lieu, Monsieur le Snateur KAROUTCHI propose d'insrer, encore dans
le Code de la sant publique, un article L 1333-15 disposant :
"Il est interdit d'installer une station de radiofrquences de tlphonie mobile sur le
toit ou moins de 100 mtres d'une zone d'habitation ou d'un btiment sensible
lorsque son faisceau est dirig dans la direction de ces mmes btiments.
Les btiments rputs sensibles sont les tablissements scolaires, les crches, les
jardins d'enfants, les tablissements hospitaliers et les rsidences de personnes
ges.
()
Un dcret dtermine les modalits d'application du prsent article".
Cet article semble vouloir reprendre les prconisations du rapport remis la
direction gnrale de la sant, le 22 janvier 2001 (Rapport ZMIROU).
Il apparat toutefois que les mesures proposes sont plus tendues que celles
figurant dans ledit rapport puisque loin de viser uniquement les btiments sensibles
qui seraient directement atteints par le faisceau du relais de radiotlphonie mobile,
les mesures en question interdisent l'implantation de toute station " moins de
100 mtres d'une zone d'habitation". Or, cette zone n'est pas dfinie et de surcrot,
aucune caractristique quant la direction du faisceau ne semble avoir t prcise.
3.2.1.3.
L'article 3 de la proposition de loi dpose par Monsieur le Dput Rudy SALLES
prcise :
"L'implantation de stations-relais, pylnes ou antennes radiolectriques est
interdite dans un primtre de 100 mtres autour des crches, coles, hpitaux,
maisons de retraite".
Cette disposition se rapproche, par son contenu, d'un grand nombre d'arrts
municipaux dont il a t procd l'analyse.
62
3.2.1.4.
Monsieur le Dput Andr ASCHIERI propose pour sa part de modifier le Code de
l'urbanisme en insrant un article L 125-5 qui disposerait :
"Aprs avoir demand, le cas chant, l'avis du conseil dpartemental d'hygine, les
communes dfinissent des emplacements rservs l'implantation des antennes
relais de tlphonie mobile.
Quand les caractristiques de ces dernires dpassent une valeur limite fixe par
dcret, les emplacements ne peuvent pas tre situs proximit d'immeubles
d'habitation, de bureaux ou immeubles accueillant du public".
En outre, Monsieur ASCHIERI envisage que l'article L 123-1 dudit code relatif aux
Plans Locaux d'Urbanisme soit complt pour que ces documents fixent "les
emplacements rservs aux voies et aux ouvrages publics, aux implantations
d'antennes relais de tlphonie mobile".
Ici encore, il est dlicat d'apprcier la porte pratique de ce texte qui ne retient pas
de primtres "type" (par exemple 100 mtres) dans lesquels serait interdite
l'dification de relais, mais qui indique de manire imprcise que les emplacements
rservs ne doivent pas se situer " proximit d'immeubles d'habitation, de bureaux
()".
La proposition de loi dpose par Monsieur ASCHIERI contient galement un
article 3, qui ne semble toutefois pas destin s'intgrer dans le code de
l'urbanisme.
Cet article prcise :
"Des zones de protection excluant toute implantation d'antennes relais de
tlphonie mobile proximit des tablissements scolaires, des crches et des
tablissements hospitaliers et de retraite sont dfinis par dcret. La notion de zones
de protection pour les habitations sera galement dfinie par dcret."
On constate une nouvelle fois qu'il est laiss au pouvoir rglementaire le soin de
dfinir des lments essentiels, tels que l'tendue des "zones de protection".
La proposition de loi fait galement tat de "zones de protection pour les
habitations". S'agit-il de celles vises par la proposition de rdaction de l'alina 2 de
l'article L 125-5 du Code de l'urbanisme ?
On peut relever un manque de cohrence entre les articles prcits, 3 et L 125-5
puisque le premier vise les habitations tandis que le second vise aussi les bureaux et
les immeubles recevant du public.
63
64
On peut s'interroger sur le point de savoir si cette disposition constitue une mesure
drogatoire aux recours juridictionnels traditionnels, permettant des tiers publics
ou privs de remettre en cause les installations existantes.
3.2.2.3.
Monsieur le Dput Rudy SALLES propose au titre des obligations imposes aux
oprateurs, celle de soumettre l'implantation des stations relais de radiotlphonie
mobile l'obtention pralable, aprs avis des propritaires ou des associations de
riverains concerns, d'un permis de construire.
L'article 1 de sa proposition, destin modifier l'article L 421-1 du Code de
l'urbanisme 20, indique en effet :
"Le permis de construire est exig pour, quelles que soient leur nature et leur
importance, tous les travaux et constructions ayant pour objet l'installation de
stations-relais ou de pylnes radiolectriques. Pralablement la dlivrance de
cette autorisation, l'avis des propritaires riverains du terrain devant supporter un
tel quipement, ainsi que celui des associations de riverains concerns sont
recueillis par l'autorit comptente".
L'article 2, ayant vocation complter l'article L 422-1 du Code de l'urbanisme 21,
ajoute :
"Ces dispositions ne s'appliquent pas aux travaux et constructions ayant pour objet
l'installation de stations-relais ou de pylnes radiolctriques".
L'article 2 conforte les termes de l'article 1 prcit confirmant que les travaux viss
sont soumis au rgime du permis de construire et non celui de la dclaration de
travaux.
3.2.2.4.
Monsieur ASCHIERI propose, quant lui, de complter l'article 42 de la loi n 861290 du 23 dcembre 1986, tendant favoriser l'investissement locatif, l'accession
la proprit de logements sociaux et le dveloppement de l'offre foncire, qui
devrait dsormais offrir la possibilit aux bailleurs et aux associations de locataires
de prvoir des accords locatifs relatifs "l'implantation d'antennes de
radiotlphonie mobile".
20
21
3.2.2.5.
La proposition de la loi dpose devant l'Assemble nationale comporte galement
un article 6 prcisant :
"Les oprateurs, lors de la conclusion d'un bail, doivent fournir une expertise
comportant une valuation des risques, agre par la direction gnrale de la
sant. Ils doivent sur la demande de leurs partenaires, organiser un dbat d'experts
contradictoire. La liste de ces experts est agre par le ministre de la sant.
Le bail doit mentionner l'emplacement exact des quipements, leur description en
annexe et doit tre renouvele lors de chaque modification.
La dure du bail est de trois ans.
L'ensemble des propritaires et des locataires doivent tre informs au moins un
mois l'avance de la mise en fonctionnement des antennes relais de
radiotlphonie mobile par courrier et par lettre".
Cette disposition imposant de faire figurer dans le bail l'emplacement exact des
quipements de radiotlphonie mobile est aujourd'hui dpourvue d'objet puisque la
loi prcite du 17 juillet 2001 (actuel article L 94 du Code des postes et
tlcommunications) impose dsormais une rgle similaire.
Pour le reste, hormis l'absence d'un certain nombre de dfinitions ("partenaires"
notamment) et la lourdeur des procdures envisages, on peut s'interroger sur la
pertinence de la mesure tendant imposer une "expertise comportant une
valuation des risques" dans la mesure prcisment o il semble ce jour
impossible d'tablir la ralit de ces risques.
La proposition de Monsieur le Dput ASCHIERI comporte d'autres lments,
appelant les mmes remarques, concernant la mise en uvre par les oprateurs
d'une expertise :
"Une expertise indpendante valuant les dommages sanitaires et la dprciation
patrimoniale ventuelle doit tre envoye aux copropritaires un an aprs la mise
en service des antennes relais de tlphonie mobile.
Les oprateurs remettent, dans un dlai d'un an compter de l'entre en vigueur de
la prsente loi dans les mmes conditions, une expertise aux copropritaires
concerns par l'installation antrieurement l'entre en vigueur de la loi ".
66
3.2.2.6.
Enfin, dans le cadre des relations existant entre les bailleurs et les locataires,
Monsieur le Dput ASCHIERI invite le lgislateur intgrer dans l'article 26 de la
loi n 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la coproprit des immeubles
btis, l'alina suivant :
"Compte tenu des risques sanitaires, les locataires sont convoqus l'assemble
gnrale des copropritaires examinant l'installation d'antennes relais de
tlphonie mobile. Leur voix est consultative".
Par cette disposition, il s'agit d'tendre aux locataires le droit de se prononcer sur
des questions qui en principe relvent du contrle exerc par les propritaires.
--- o0o --A notre connaissance, les trois propositions de loi qui viennent d'tre examines
n'auraient pas t inscrites l'ordre du jour du Snat et de l'Assemble nationale.
Celles-ci n'ont donc pour l'heure pas fait l'objet de discussion.
--- o0o --Il ressort des dveloppements prcdents que c'est sous l'effet des textes
communautaires datant de 1999, poque o les rseaux des oprateurs taient dj
substantiellement dvelopps, que les autorits nationales franaises ont, deux
annes plus tard, entam la mise en place d'un dispositif spcifique prenant en
compte les ventuels effets sanitaires lis l'exploitation des stations relais de
radiotlphonie mobile.
Ce dispositif n'tait constitu dans sa grande majorit et jusqu' une date trs rcente
que de textes n'ayant qu'une valeur indicative.
La difficult que semblait rencontrer les diffrents intervenants publics
communautaires et/ou nationaux dans le cadre de la mise en uvre de ce dispositif
n'est en ralit que le reflet, sur le plan juridique, des incertitudes scientifiques
caractrisant l'tat de la recherche s'agissant des ventuels effets sanitaires lis
l'exploitation des installations radiolectriques.
Toutefois ce schma a volu depuis la publication du dcret n 2002-775 du
3 mai 2002 pris en application du 12 de l'article L 32 du Code des postes et
tlcommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs
lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de
tlcommunication ou par les installations radiolectriques.
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Ce texte fixe dsormais les valeurs limites auxquelles doivent se conformer les
oprateurs de radiotlphonie mobile.
Il est donc cens mettre un terme sur le plan juridique au dbat relatif aux
ventuelles incidences sanitaires lies l'exploitation des stations relais.
Cela tant, il est encore trop tt pour dterminer si cet objectif sera atteint. En
d'autres termes, il n'est pour l'heure pas possible de savoir si :
les maires cesseront d'dicter des mesures s'opposant l'implantation des
stations relais,
le nombre des contentieux initis par les voisins desdites stations diminuera.
Jean-Philippe SORBA
Cabinet Rambaud Martel
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